EL VALOR DE LAS

SENTENCIAS DEL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL
 RAUL BOCANEGRA SIERRA

EL VALOR DE LAS .
SENTENCIAS DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL

PROLOGO
por
RAFAEL GOMEZ-FERRER MORANT

Dirigida por LUIS COSCULLUELA MONTANER

INSTITUTO DE ESTUDIOS DE ADMINISTRACION LOCAL

MADRID, 1982
 © 1982, Instituto de Estudios de Administración Local
Santa Engracia, 7, Madrid-lO

I.s.B.N.: 84-7088-299-6
Depósito Legal: 12.265 - 1982

TARAVILLA (Suc. Vda. Galo Sáez) - Mesón de Paños, 6 • Madrid-!3

A Covadonga
PROLOGO
 Los juristas españoles se encuentran ante un reto
importante. La Constitución significa, por de pronto, la
introducción en el sistema jurídico de un elemento de
capital importancia que sirve de punto de referencia obli-
gado a todos los demás del conjunto, dado su carácter
de norma fundamental y fundamentadora de todo el or-
den jurídico. La Constitución es, sí, una norma jurídica,
pero una norma cualitativamente distinta de las demás,
por cuanto incorpora el sistema de valores esenciales que
ha de constituir el orden de convivencia política y de in-
formar todo el Ordenamiento, instaura un orden institu-
cional nuevo mediante una distribución horizontal y ver-
tical del poder público sustancialmente distinta de la
existente, y refleja una concepción política en la que ad-
quieren singular relieve los derechos fundamentales y las
libertades públicas.
Los efectos que produce esta Norma en el mundo del
Derecho son así transcendentales. N o se trata sólo, lo que
plantea muy delicados problemas de interpretación, de
que desaparezcan las leyes anteriores incompatibles con
la Constitución y de que las demás hayan de interpretar-
se de acuerdo con ella, como consecuencia de su dob'le
carácter de Ley superior y posterior y, por supuesto, de
que el legislador haya de producir una obra importantísi-
ma que adecúe el Ordenamiento de forma positiva -y
no sólo en términos de evitar la incompatibilidad- a la
Constitución. Los juristas han de ajustar además todas
las piezas dentro del sistema para que éste sea un todo

XI
 armónico, y para ello han de incorporar, en su caso, las
categorías que sean necesarias para comprender la nueva
concepción del Estado como institución compleja, las re-
laciones entre los órganos generales del Estado y las
instituciones autónomas, singularmente entre el Orde-
namiento general y el de cada Comunidad, el criterio
para determinar la prevalencia entre cada uno de los
ordenamientos y entre cada norma con rango de Ley, los
problemas que suscita la aplicación de las técnicas de
protección de los derechos fundamentales y libertades
públicas, y otros muchos que podrían citarse. Y todo ello
teniendo como punto obligado de referencia a la Consti-
tución, que es en definitiva la base sustentadora que da
unidad al sistema.
La tarea que se presenta ante los juristas, cualquiera
que sea su dedicación, legisladores, jueces, magistrados,
profesores, investigadores, abogados, funcionarios, es en
este momento apasionante. Todos han de colaborar, están
colaborando, a que la razón del Derecho produzca un
ajuste armónico de las piezas dentro del conjunto. Pero
este ajuste no se pr.oduce de forma idílica, sino que en
muchas ocasiones es el fruto de una tensión acerca· de
cuál es la solución o soluciones -pues en un sistema de
pluralismo político eso será lo normal- que encajan den-
tro de la Constitución a partir de las distintas opciones
políticas. Estas tensiones se producen, como es obvio,
en aquellos puntos en que los engranajes ofrecen una
mayor dificultad. Y de aquí la transcendencia de una ins-
titución como el Tribunal Constitucional que, en último
término, reconduzca a la unidad de la Constitución, por
medio de técnicas jurídicas, los conflictos entre los ór-
ganos constitucionales del Estado, entre el Estado central
y las Comunidades Autónomas o entre éstas entre sí, en-
tre la mayoría y las minorías, :y entre los titulares de dere-
chos fundamentales y libertades públicas y los poderes
públicos, y que resuelva los problemas que puedan sus-
XII
citarse acerca de la constitucionalidad de las leyes y tra~
tados.
El Tribunal Constitucional aparece así como una ins-
titución encargada, en último término, y con la respon-
sabilidad de la decisión final en caso de conflicto, de la
misma función transcendental que día a día está reali-
zando en su campo respectivo cada jurista para que la
razón del Derecho, a partir de la Constitución, sea la que
resuelva las tensiones que puedan plantearse. De aquí la
transcendencia de estudiar el valor de las Sentencias del
Tribunal Constitucional, que es justamente el objeto del
libro que tiene el lector entre las manos.
El tema es especialmente arriesgado. Aquí la doctrina,
como en tantos otros aspectos, ha de abrir un camino
nuevo, dado que el Tribunal es una creación de la Cons-
titución que sólo tiene un precedente directo, ~a lejano,
en el Tribunal de Garantías Constitucionales. Acudir al
derecho comparado resulta así completamente obligado,
dado además que nuestro Derecho se alinea decididamen-
te junto a otros del mundo occidental. Surge de este
modo un desafío para el jurista que da la medida de sus
posibilidades científicas. La tentación fácil es la de in-
corporar completamente a nuestro sistema las soluciones
ya producidas en otro Ordenamiento con el que guarde
analogía, interpretando nuestras leyes no a partir de lo
que dicen, sino sobre la base de las del sistema foráneo
que se toma como modelo. Ello sería en mi opinión una
tremenda equivocación, pues cada sistema tiene su vida
propia, genera su propia dinámica, y de él hay que partir
para solucionar los problemas que se planteen. De aquí
la dificultad de reducir la aplicación del Derecho Compa-
rado a sus justos términos, dentro de los cuales tiene un
valor inapreciable, y la necesidad de determinar en cada
caso hasta qué punto las categorías existentes bastan
para comprender las nuevas realidades o, por el contra-
rio, hay que introducir otras categorías jurídicas.
Pues bien, el profesor BOCANEGRA, administrativista

XlII
bien conocido por sus excelentes trabajos anteriores, sale
con toda brillantez del empeño. Buen conocedor del De-
recho y de la doctrina alemana, se plantea justamente el
tema de hasta qué punto es aplicable para estudiar el
valor de las sentencias del Tribunal Constitucio1Ull. y ello
no en términos abstractos, sino desde el problema susci-
tado de decidir qué valores son los prioritarios, si la pro-
tección a ultranza de la seguridad jurídica o la apertura
a una constante posibilidad de revisión -y de interpre-
tación constitucional- de cuestiones ya decididas. El te-
lón de fondo es, pues, la existencia de una tensión entre
la necesidad de disponer de decisiones jurisdiccionales
constitucionales que permitan la adaptación de la inter-
pretación de la Constitución a la realidad de cada momen-
to, lo que exige una cierta apertura al nuevo enjuicia-
miento de cuestiones ya resueltas, y.el principio de segu-
ridad jurídica que impide el replanteamiento indefinido
de las mismas cuestiones. Tensión que, a juicio del autor,
debe ser resuelta de acuerdo con el principio de la «con-
cordancia prdctica» praktische Konkordanz, a que se ha
referido HESSE, en la búsqueda de un compromiso o un
equilibrio que garantice la vinculatoriedad o fijeza de las
sentencias constitucionales en la medida necesaria para
la terminación de las controversias, y la- apertura y ca-
pacidad de cambio en cuanto no ponga en peligro la fun-
ción de pacificación del Tribunal Constitucional.
Para resolver la cuestión planteada desde una pers-
pectiva técnica, el profesor BOCANEGRA se pregunta si son
aplicables las categorías que contempla el derecho ale-
mán para explicar el abanico de efectos de las decisiones
constitucionales, con especial referencia a la vinculación
Bindungswirkung. Y entiende que la solución -del pro-
blema no puede ser montada sobre tal categoría tanto
porque no la recoge expresamente la Constitución como
porque buena parte de los efectos que ese concepto des-
cribe pueden ser perfectamente cubiertos justamente por
el concepto de cosa juzgada, con lo que no se justifica la
XIV-
 introducción de una categoría nueva, dado que no nos
e1;lcontrqmqs qnte la imposibilidad de atender las exigen··
cias de lqs decisiones constitucionales con los instrumen-
~os jurí4~90~ existeYl;tes.
La tesis del autor es que el diseño de un adecuado
cuadro de~los efectos de las sentencias del Tribunal Cons-
titucional a partir de la «cosa juzgada», que permita pre-
cisar su alcance respecto a los sujetos, el contenido obli-
gatorio de la decisión, y el tiempo en que este contenido
.obligatorio alcanza a aquellos sujetos, exige introducir
necesariamente algún tipo de modulaciones en relación
al modo en que el concepto de cosa juzgada se utiliza ha-
bitualmente en el Derecho procesal general, habida cuen-
ta del restringido alcance del mismo que no permitiría
alcanzar la finalidad perseguida; extensión que es posible
obtener apurando las propias posibilidades del concepto
sin modificar sus características esenciales ni desnatura-
lizarlo, sobre el ejemplo de su juego en el proceso con-
tencioso-administrativo.
La tesis se desarrolla con un gran rigor intelectual,
mediante un esquema claro que parte del problema, y no
de consideraciones abstractas, 10 que hace que la obra
'se siga con gran interés, dado ademds que la tensión de
los valores en juego es el hilo conductor que se encuentra
presente en cada momento, con lo que el lector, de algu-
na manera, se siente movido a participar en el razona-
miento, sea en términos de asentimiento o de disentimien-
to, lo que acredita hasta qué punto el libro cumple de
forma destocada la función que corresponde a la doctrina
de proponer soluciones cuya corrección, en definitiva,
habrd de contrastarse con los problemas que ofrezca la
realidad.
Al hilo de la exposición van saliendo ademds temas
importantes, como el de la extensión objetiva de las Sen-
tencias declaratorias de la inconstitucionalidad de las Le-
yes, el tema de si las Sentencias que declaren una Le.y con-
forme con la Constitución surten o no el valor de cosa

·:xv
juzgada, el de la vinculación específica de los jueces a las
decisiones del Tribunal Constitucional, la interpretación
de-si. el artículo 164,1, de la C.E., cuando habla de la esti-
mación subjetiva de un derecho incluye lo que la doctrina
al.emanadenomina derechos y obligaciones de los órga-
nos, .la posibilidad de que el T.C. pueda o n.o crear normas
procesales, y .otros mucho~ que podrían citarse.
En definitiva, como ya se observa, nos encontramós
ante una obra en la que el profesor BOCANEGRA demuestra
su madurez en el manejo de las técnicas jurídicas, junto
a una gran capacidad de análisis y un acabado conoci-
miento de las soluciones que aporta el Derecho Compa-
rado, que toma en consideración en cuanto puede servir
para valorar nuestro propio sistema. No es difícil aven-
turar que la obra, dada la transcendencia del tema y las
múltiples sugerencias que ofrece su lectura, será el punto
de. referencia obligado para los trabaj.os que la doctrina
elabore en el futuro sobre el valor de las Sentencias del
Tribunal Constitucional.

RAFAEL GóMEZ-FERRER MORANT

Catedrático de Derecho Administrativo,
Magistrado del Tribunal Constituclonal

.. '~

XVI
 NOTA PRELIMINAR

La realización de la presente monografía ha sido po-

sible gracias al disfrute de una Beca otorgada por el
Deutscher Akademischer Austauschdienst para realizar
un trabajo de investigación en el Instituto de Política y
Derecho Público de la Universidad de Munich junto al
Profesor Dr. Klaus VOGEL durante los años 1979-1980.
Al Prof. VOGEL y a sus colaboradores; a la ejemplar
institución universitaria muniquesa y, por supuesto, a
la organización concedente de la Beca, personificada
para mí en la figura de la Sra. HERBERSTEIN -hoy ya,
creo, jubilada-, mi reconocimiento.
Mi gratitud a los Profesores GARCfA DE ENTERRiA Y
MARTÍN MATEO, generoso lector del original de este tra-
bajo el primero, valedores ambos ante la institución
convocante de las Becas que, presentándome a ella, per-
mitieron que me fuera concedida.
Mi agradecimiento, por fin, pero no el último, a los
Profesores CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR, GóMEZ-FERRER
MORANT, que ha tenido la amabilidad de acceder a pro-
logarme este libro, y SOSA WAGNER, una vez más, a
quien, en último término, se debe la existencia misma
del trabajo.

Universidad de Oviedo, octubre de 1981.

EL AUTOR

1
 ABREVIATURAS

ADC Anuario de Derecho civil

AoR Archiv für offentliches Recht
ArohRSPh Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie
BVerfG B undesverfassungsgericht
BVerfGE Bundesverfassungsgerichtsentscheidung
BVerfGG Bundesverfassungsgerichtsgesetz
DA Documentación administrativa
DOV Die offentliche Verwaltung
DRiZ Deutsche Richter..zeitung
DVBI Deutsches Verwaltungsblatt
GG Grundgesetz
JuS Juristische Schulung
JZ Juristenzeitung
LOTC Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
NJW Neue Juristische Wochenschrift
RAP Revista de Administración Pública
REDA Revista Española de Derecho administrativo
REDC Revista Española de Derecho constitucional
REP Revista de Estudios Políticos
VerfGH Ve,rfassungsgerichtshof
VerfGHE Verfassungsgerichtshofsentscheidung
VVDStRL Veroffentlichungen der Vereinigung der
Deutschen Staatsrechtslehrer
VwGO Verwaltungsgerichtsordnung
ZBR Zeitschrift für Beamte.nrecht
ZPO Zivilprozessordnung
INTRODUCCION
 El establecimiento entre nosotros de un Tribunal
Constitucional como pieza clave del sistema de justicia
constitucional instaurado por la Constitución de 1978, su
complejidad, su carácter de auténtica piedra angular de
todo el edificio constitucional, su novedad -si se pres~
cinde de la breve existencia del Tribunal de Garantías
Constitucionales en la JJ República-, va a obligar, sin
duda, a los cultivadores del Derecho Público -y destaca-
damente al propio Tribunal Constitucional- a un especial
esfuerzo en el intento de resolver acertadamente los múl-
tiples y graves problemas que necesariamente habrán de
presentarse en el funcionamiento de una institución tan
relevante para el sistema implantado por la norma funda-
mental pero tan huérfana de experiencia en España.
Uno de estos problemas es el de determinar adecua~
damente y con la mayor precisión posible cuáles van a
ser los efectos, el valor de las decisiones constitucionales,
cuál su grado de estabilidad o de definitividad, supuesto
que, desde este mismo momento debe decirse, no parece
posible a primera vista una simple traslación a las mis-
mas de los propios y conocidos -fundamentalmente la
autoridad de la cosa juzgada- de las sentencias de los
jueces y Tribunales ordinarios, que se aplican a un tipo
de procesos diferentes y cuya trascendencia es asimismo
diversa, aún tratándose en ambos casos de auténticos ór-

7
ganas jurisdiccionales. Este problema, que en el fondo
afecta a la distribución de los poderes entre los más altos
órganos constitucionales del Estado y que se proyecta de
modo pluridisciplinar es el que se pretende abordar en la
presente monografía. No creo, por lo demás, que deba ser
expresamente justificada la exposición de un tema prin-
cipalmente apoyado en el Derecho alemán en un asunto
como éste, del que nuestro sistema es un trasunto -como
ocurre con gran parte de la misma configuración total del
Tribunal- y en el que la rigurosa experiencia jurídica
alemana, sobre un patrimonio conceptual importante,
puede ser enormemente útil, aun cuando sólo sirva para
rechazar la introducción entre nosotros de algunos agu-
dos problemas no resueltos en el Ordenamiento de
aquel país.

8
 PRIMERA PARTE

EL VALOR DE LAS SENTENCIAS

DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
ALEMAN
 CAPÍTULO I

PLANTEAMIENTO GENERAL

Cuando se habla de los efectos de las sentencias de los

Tribunales ordinarios y principalmente de los efectos ju-
rídico-procesales de cosa juzgada de las mismas, es decir,
de los efectos obligatorios, vinculantes, de una tal senten-
cia que obligan a la intangibilidad de 'la situación jurídica
reconocida en la decisión jurisdiccional, se ha resuelto
por el Ordenamiento de modo concreto un problema que
hunde sus raíces en los principios de seguridad jurídica,
de paz jurídica, satisfaciendo la necesidad de una defini-
tiva terminación de 1as controversias jurídicas, del mate-
rial conflictivo que a través de la sentencia debe ser de
una vez por todas eliminado. Con el ofrecimiento de esta
solución, el Ordenamiento jurídico ha valorado las ven·
tajas y los inconvenientes que tendría la posibilidad de
mantener siempre abierto un litigio jurídico, permitendo
con la máxima amplitud el nuevo y constante enjuiamien-
to de la misma cuestión ya jurisdiccionalmente resuelta, o
las que ofrecería la contraria de impedir absolutamente
un nuevo examen judicial de una cuestión ya debatida y
despachada por una sentencia firme, y se ha inclinado de-
cididamente por el realce del principio de seguridad jurí-
dica, determinando muy restringidamente qué es lo que
debe ser vinculante en la sentencia, a quiénes debe vincu-
lar esa sentencia y durante cuánto tiempo deben extender-

11
se los efectos de las mismas, en atención a los cometidos
que el proceso ordinario debe cumplir, para dar satisfac-
ción a esas finalidades consideradas esenciales de termi-
nar definitivamente las contiendas jurídicas, de crear, en
suma, paz y seguridad jurídicas. Y estas finalidades se
persiguen en el proceso ordinario -y ello está allí plena-
mente justificado en cuanto en ese proceso la controver-
sia jurídica se reduce con carácter general a un asunto
entre partes para un caso concreto, sin que deba recono-
cerse al mismo más trascendencia exterior (salvo los efec-
tos de Tatbestandswirkung)- por medio de la reducción
de ilos efectos de cosa juzgada material a las partes que
han intervenido en el proceso, de la limitación de la vincu-
lación de las sentencias al caso efectivamente decidido
y no más allá y, justamente con este alcance, de la vincu-
lación del juez o Tribunal decidente a sus propias reso-
luciones -y también los demás Tribunales- una vez que
las sentencias sean firmes.
Pero estas soluciones aportadas al proceso ordinario
no parece que resulten en principio de recibo, cuando de
lo que se trata es de examinar los efectos de las senten-
cias de un Tribunal Constitucional -aún tratándose de
un auténtico Tribunal, que ejerce actividad jurisdiccional,
cuyo procedimiento es realmente un procedimiento judi-
cial, y que admite, por tanto, procedimientos y categorías
procesales, como ocurre con el Tribunal Constitucional
alemán (1) y con el español (2)-, en la medida en que

(1) Que la Constitución alemana incluye en el Título IX

artículos 92 y ss., relativo al poder judicial, junto a los demás
Tribunales, pero delante de ellos. Cfr. MAUNZ, Deutsches Staats-
recht, 22 Auflage, MÜDchen, 1978, esp. págs. 28 y ss.
(2) Que, en todo caso, debe considerarse como un verdadero
órgano jurisdiccional, un auténtico Tribunal, aunque el texto
constitucional, cediendo en este punto al sistema kelseniano
austríaco, 10 haya situado fuera del Título VI de la Constitución,
relativa al poder judicial. Cfr. GARCfA DE ENTERRiA: La Constitu-
ción como norma jurídica, «ADC», 1979, págs. 291 y ss., trabajo
éste también publicado en PREDIERI-GARcfA DE ENTERRiA: La Cons-

12
aquella reflexión efectuada por el Ordenamiento jurídico
sobre los distintos valores dignos de protección en el pro-
ceso ordinario que conducen a una determinada confi-
guración de los efectos de las sentencias, no ha tenido
en cuenta, ni ha podido hacerlo, los criterioS' materiales
de Derecho constitucional, que necesariamente han de ser
considerados a la hora de precisar los efectos de las sen·
tencias constitucionales y cuya consideración podrá con-
ducir o no a los mismos resultados' que el proceso ordi·
nario, pero que en todo caso obliga a efectuar una nueva
ponderación de los intereses en juego.
El problema de la vinculación de estas sentencias cons-
titucionales, su existencia misma y' su extensión, no es',
en efecto, solamente un problema procesal, una cuestión
jurídico-procesal a resolver con una transposición mecá-
nica de los principios y materiales de esta disciplina, sino
que noS' encontramos, además, ante un problema consti-
tucional que exige reconsiderar de nuevo en base a crite-
rios de Derecho material constitucional los principios
sustantivos que deben inspirar la atribución de unos u
otros efectos, primando uno u otro aspecto, a las senten-
cias de un Tribunal Constitucional. No conviene olvidar
que la decisión sobre la naturaleza y el alcance de la
vinculación de las decisiones constitucionales, no supone
otra cosa, en la práctica, que decidir, en una medida
enormemente significativa, sobre la distribución de pode·
res entre los más altos órganos constitucionales, y decidir,
en consecuencia, sobre un elemento esencial de la estruc-
tura constitucional (3), en cuanto que un grado mayor o

titución española de 1978. Estudio sistemdtico, 2.& ed., Madrid,

1981, págs. 95 y ss. Cfr. también GARCfA DE ENTERRÍA-FERNÁNDEZ:
Curso de Derecho Administrativo, J, 3. ed., Madrid, 1979, esp.,
8

páginas 94 y 1St.
(3) VOGEL: Rechtskraft und Gesetzeskraft der Entscheidun-
gen des Bundesverfassungsgerichts, en «Bundesverfassungsge-
rieht und Grundgesetz. Festgabe aus Anlass des 25 jahrigen
Bestehens des Bundesverfassungsgerichts», J, Tübingen, 1976, pá-

13
 menor de fijación o de vinculatoriedad de las resoluciones
de un Tribunal de esta naturaleza -y frente a lo que
ocurre en el proceso ordinario- despliega efectos cuya
trascendencia vital sobre los demás órganos constitucio-
nales y sobre la propia Constitución fácilmente se alcanza.
No es lo mismo, por ejemplo, considerar una sentencia
del Tribunal Constitucional, en un procedimiento que no
sea el de declaración de inconstitucionalidad de leyes,
como productora de efectos exclusivamente entre las par-
tes que han intervenido en el mismo y limitada al estricto
tenor literal de la parte dispositiva de la sentencia, o en-
tender que sus efectos deben extenderse más allá, afectan-
do a otras autoridades y órganos que no han intervenido
en el proceso y abarcando a algo más que al mero fallo
-lo que prueba, en todo caso, que no cabe una ap'licación
incuestionada de las soluciones aportadas por el Derecho
procesal para el proceso ordinario-, como no es igual
decidir si la sentencia confirmatoria recaída en un proce-
dimiento de inconstitucionalidad de leyes puede volver a
ser revisada por el Tribunal o no. La solución de estas
cuestiones, que supone, en definitiva, optar por un grado
mayor o menor de fijeza, de definitividad, de las senten-
cias del Tribunal Constitucional, coloca la cuestión en un
primer momento en el plano del Derecho material consti-
tucional, que debe decidir qué valores son los priorita·
rios, si la protección a ultranza de la seguridad jurídica
o la apertura a una constante posibilidad de revisión -y
de interpretación constitucional- de cuestiones ya deci-
didas, y ser, por tanto, protegidos por el juego de los efec-
tos de las sentencias constitucionales.
El examen de la posición constitucional del Tribunal
y de sus funciones, que reflejan una notable singularidad
en relación a los demás Tribunales, sin dejar, por ello,
de ser un auténtico órgano jurisdiccional -singularidad

gina 575; trabajo éste, en mi opinión, de importancia capital en

el tema.

14
que tiene evidentes repercusiones procesales- y que a
continuación de modo puramente instrumental se aborda,
contribuirá a poner claramente de relieve el acierto de
esta colocación del problema de la vinculatoriedad de las
decisiones constitucionales en el plano de los principios
materiales o sustantivos.

1. LA POSICIÓN Y FUNCIONES DEL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL y SUS CONSECUENCIAS

La regulación, en el plano normativo, de la posición

jurídica del Tribunal Constitucional alemán ofrece el si-
guiente panorama (que, por lo demás, con la única dife-
rencia de que en la Constitución española, esta institución
no está incluida en el Título VI dedicado al poder judi-
cial, es perfectamente trasladable al caso español): Or-
gano de la Justicia constitucional, incluido expresamente
por el artículo 92 de la Ley Fundamental entre los órga-
nos del poder judicial, es definido el Tribunal Constitu-
cional por el parágrafo 1 de su Ley reguladora (BVerfGG),
de 12 de marzo de 1951, en su redacción actual de 3 de
febrero de 1971, como «un Tribunal de la Federación,
autónomo e independiente de todos los demás órganos
constitucionales» (4). Con estas palabras, como ha seña-
lado MAUNZ (5), viene a expresarse la doble posición jurí-
(4) «Das Bundesverfassungsgericht ist ein allein übrigen
Verfassungsorganen gegenüber selbsüindiger und unabhangiger
Gerichtshof des Bundes.» Obsérvese -la similitud con esta redac-
ción del artículo 1.0 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitu-
cional español de 3 de octubre de 1979: «El Tribunal Constitu-
cional, como intérprete supremo de la Constitución (idea que
conecta también con la clásica afirmación alemana del Tribunal
Constitucional como 'guardián de la Constitución', ya recogida,
por ejemplo, por Carl SCHMITT, que escribió un libro con ese
título: Der Hüter der Verfassung, Tübingen, 1931), es indepen-
diente de los demás órganos constitucionales y está sometido
sólo a la Constitución y a la presente Ley Orgánica.»
(5) MAUNZ: Deutsches Staatsrecht, cit., pág. 289.

15
dico-constitucional que el Tribunal presenta: no es sola-
mente un órgano jurisdiccional (6), Y justamente, como
muestra el artículo 92 de la Ley Fundamental (GG) al
enumerarlo en primer lugar frente a los demás Tribuna-
les, el más alto órgano jurisdiccional del Bund, sino que
es también del mismo modo un órgano constitucional (7)
de la Federación, en cuya calidad es autónomo e indepen-
diente frente a los demás órganos constitucionales de la
Federación. Lo que la Ley del Tribunal Constitucional
pretende subrayar con esta afirmación expresa y realzada
de su autonomía organizatoria y de su independencia per-
sonal y material, que son caracteres esenciales de todo
órgano jurisdiccional, es justamente la preponderancia
de estos elementos jurisdiccionales o judiciales en el ór-
gano constitucional (8), lo que vienoe a significar, contem-
pladas estas afirmaCiones desde un punto de vista funcio-
nal, que las sentencias del Tribunal Constitucional, por
(6) Sobre el particular, en sus diversos extremos, cfr. GARCfA
DE ENTERRiA: La posición jurídica del Tribunal Constitucional en
el sistema español: posibilidades y perspectivas, «REDC», 1, 1981,
páginas 35 y ss. En la doctrina alemana, por ejemplo, LAUFER:
Verfassungsgerichtsbarkeit und politischer Prozess, Tübingen,
1968. STERN: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, J,
München, 1977; 11, München, 1980; esp. 11, págs. 346 y ss. y 941
Y siguientes.
(7) Sobre el carácter de órgano constitucional del Tribunal
Constitucional, y su significado, cfr. LAUFER: Op. cit., págs. 271
y ss., esp. págs. 293 y ss. STERN: Op. cit., 11, págs. 341 y ss. Entre
J;losotros, GARCfA PELAYO: El «status» del Tribunal Constitucional,
«REDC», 1, 1981, págs. 13 y ss.
(8) Lo cual puede decirse perfectamente también de nuestra
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Conviene insistir en
este punto, realzando cómo la LOTe configura a nuestro Tribunal
primando sus aspectos típicamente jurisdiccionales, para salir
al paso de cualquier afirmación en contra de su carácter estric-
tamente judicial basada en que la Constitución no lo sitúa en
el mismo lugar que a los demás Tribunales. Cfr., en sentido se-
mejante, CARRETERO: El Tribunal Constitucional, el Tribunal Su-
premo y los Tribunales Superiores de las Comunidades Autóno-
mas, en «El Tribunal Constitucional», J, Madrid, 1981, págs. 614
y siiUientes.

16
expreso deseo del legislador, representan auténticos pro-
nunciamientos judiciales y en ningún caso manifestacio-
nes de voluntad políticas (9).
Esta consideración del Tribunal Constitucional como
un órgano jurisdiccional típico, en_la que conviene insis-
tir como uno de los aspectos esenciales de la naturaleza
del Tribunal, como condición básica para un correcto
funcionamiento de la institución, no es obstáculo, sin
embargo, a que sin perder ese carácter, presente una serie
de peculiaridades que singularizan su posición -derivada
de la especial responsabilidad de sus funciones en rela·
ción con los Tribunales ordinarios-, y que lo sitúan en
un plano diferente al de estos últimos órganos jurisdic-
cionales.
Sus especiales cometidoS' frente a los del juez ordina·
rio, que podrían concretarse no sólo en que el Tribuna]
Constitucional no persigue exclusiva ni principalmente
decidir una controversia jurídica concreta para restaurar
(9) Este es un tema clásico sobre el que existe práctica una-
nimidad, aun desde presupuestos conceptuales diferentes, y abun-
dante bibliografía. A título de ejemplo, puede verse HESSE:
Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutsch-
land, 11, Auflage, Heidelberg, etc., 1978, esp. págs. 227 y ss., así
como LEIBH OLZ: Der Status des Bundesverfassungsgerichts, en
«Das Bundesverfassungsgericht», Karlsruhe, 1963, págs. 61 y ss.,
esp. págs. 69 y ss. KLEIN, Hans H.: Bundesverfassungsgericht und
Staatsraison. Uber Grenzen normativer Gebundenheit des Bun·
desverfassungsgerichts, Frankfurt, etc., 1968, págs. 3D y ss. KRIE-
LE: Recht und Politik in der Verfassungsrechtsprechung, «NJW»,
1976, págs. 777 y ss. Una referencia completa sobre el particular,
en GARCfA DE ENTERRfA: La posición jurídica del Tribunal Cons-
titucional..., cit., esp. págs. 63 y ss.
El tema planteado en el texto exige, como señala MAUNZ
(Deutsches Staatsrecht, cit., pág. 286); el ejercicio de una pru-
dente moderación, tanto por parte del legislador como por parte
del Tribunal Constitucional, en la medida en que las cuestiones
políticas tienen con frecuencia un doble aspecto. Solamente aque-
llas que sean susceptibles de una valoración jurídica deben ser
sometidas a la decisión del Tribunal, y por él resueltas, evitán-
dose de este modo el peligro de hacer política bajo forma de
justicia o de hacer justicia bajo forma de política.

17
2
el orden jurídico conculcado -antes bien, y de modo muy
especial, actuar pacificadoramente hacia el futuro, crear
claridad jurídica, eliminar material litigiQso e impedir la
repetición sucesiva de olas mismas controversias' (10)-,
sino también en los singulares deberes de protección e
interpretación de la Constitución (11), le otorgan cierta-
mente un papel especial, una posición singular dotada de
especial responsabilidad. Al mismo tiempo que el Tribu-
nal Constitucional tiene un campo de juego interpretativo
amplísimo en la medida de la esencial «incomplitud» de
la Constitución, que priva de agudeza y de perfiles netos
a los conceptos jurídico-constitucionales (12), forzando a
este órgano a una tarea especialmente delicada (13), la
obligación, como ha señalado VOGEL (14) con todo acier-
to, inherente a todo Tribunal de atender a las consecuen-
cias de su interpretación de las leyes (15), se concreta,
por lo que se refiere al Tribunal Constitucional, en la
necesidad de tener en cuenta las consecuencias políticas
de sus decisiones (16), que pueden ser, en ocasiones, extre-
(10) GEIGER: Die Grenzen der Bindung verfassungsgerichtli-
cher Entscheidungen (§ 31 Abs. 1 BVerfGG), «NJW», 1954, pá-
gina 1058.
(11) Por todos, MAUNZ: Op. cit., pág. 285; protección de la
Constitución que vendría a significar, por· una parte, control de
los poderes del Estado y, por otra, el perfeccionamiento del
Derecho constitucional por medio de la interpretación. (HESSE:
Grundzüge..., cit., pág. 226.
(12) Cfr. HESSE: Op. cit., págs. 11 y ss., esp. pág. .2l.
(13) Al Tribunal Constitucional le corresponde no sólo el de-
ber de interpretar la Constitución como una Ley ordinaria, sino
también desarrollarla, completarla y depurarla, como señalan
MAUNZ/F. KLEIN, en MAUNZ/SCHMIDT-BLEIBTREU/KLEINjULSAMER:
Bundesverfassungsgerichtsgesetz, München, 1979, en la nota pre-
liminar al número marginal 16.
(14) VOGEL: Gesetzgeber und Verwaltung, «VVDStRL» 24
página 170. También en Rechtskraft und Gesetzeskraft..., cit:, pá~
gina 577.
(15) En lo que VOGEL (Gesetzgeber und Verwaltung, loe. cit.)
denomina rückkoppelnde Gese,tzesauslegung.
(16) Vid. nota 9. Cfr. también LEIBHOLZjRuPPRECHT: Bun-

18
madamente graves (17), lo que sitúa sin ninguna duda a
este Tribunal «en un plano esencialmente distinto al de
los Tribunales ordinarios» (l8). .
Se trata, en definitiva, de que el papel atribuido al
Tribunal Constitucional sobre la norma fundamental y
las cuestiones sobre las que tiene que pronunciarse, que,
sin perder en absoluto su carácter jurídico, tienen inevi-
tablemente una proyección y una trascendencia políticas
muchas veces de importancia decisiva, sitúan al Tribunal
Constitucional, aún cuando sus sentencias continúan
siendo pronunciamientos estrictamente jurídicos, en una
posición principialmente distinta a la de los Tribunales
ordinarios.
Todo esto tiene una consecuencia evidente en el ám-
bito del Derecho procesal constitucional: las reglas vigen-
tes en el marco de los procesos ordinarios' no pueden ser,
obviamente, a la vista de lo dicho, lisa y llanamente trans-
feridas a los procedimientos jurídico-constitucionales, lo
que, por otra parte, integra un pronunciamiento reiterado
por parte del Tribunal Constitucional alemán (19).
desverfassungsgeriehtsgesetz, Koln-Marienburg, 1968, págs. 5 y ss.
esp. pág. 7, recogiendo la opinión del propio BVerfG.
(17) Como, por ejemplo, un profundo peligro para las finan-
zas del Estado. VOGEL: L'influsso della giurisprudenza deJla Corte
Costituzionale sul Diritto tributario vigente nella Repubbliea Fe-
derale Tedesea, «Rivista di Diritto finanziario», 27, 1968, págs. 22
y siguientes.
(18) LEIBHOLZ: Der Status des Bundesverfassungsgeriehts,
cit., pág. 72. VOGEL: Reehtskraft und Gesetzeskraft..., cit., pág. 576.
(19) Vid., por ejemplo, las sentencias que citan LEIBH OLZ/
RUPPRECHT: Bundesverfassungsgeriehtsgesetz, cit., pág. 48, donde
recogen la opinión del BVerfG de que «los principios de otras
clases de procedimientos no pueden ser, sin más, utilizados por
la jurisdicción constitucional, debido a su especialidad y a su
singularidad.» En el mismo sentido, VOGEL (Op. cit., loe. cit.),
aportando también jurisprudencia; aunque señalando, en nota,
que ello no es obstáculo a que el Tribunal Constitucional pueda
acudir a prescripciones de otros ordenamientos procesales para
rellenar la esencial incomplitud de las normas procesales cons-
titucionales.

19
 Por lo demás, el hecho de que la regulación de los
procedimientos constitucionales no se agote en la
BVerfGG, que no contiene, como es lógico, una norma-
ción acabada de las reglas procedimentales, sino que se
limita al establecimiento de algunas normas necesarias
y acomodadas a las especialidades del procedimiento
constitucional (20), remite a una consecuente propia ca-
pacidad de creación de normas procesales por parte del
Tribunal Constitucional, al que de este modo se le reco-
noce la posibilidad de configurar sus propias reglas pro-
cedimentales para llenar las lagunas existentes, por me-
dio de la utilización de la analogía con las demás clases
del Derecho procesal (21), pudiendo responder, con ello,

(20) «Das BVerfGG enthlilt keine erschopfende Verfahrensre-

gelung, sondern beschdinkt sich auf wenige, unbedingt erforder-
liche, den Besonderheiten des verfassungsgerichtli~henVerfahrens
angepasste Bestimmungen.» (LEIBH oLz/RuPPRECHT, Op. cit., pá-
ginas 46-47).
(21) El texto de la sentencia recogido en la nota anterior
continúa: «1m übrigen ist dem Gericht überlassen, die Recht-
sgrundlagen für eine zweckentsprechende Gestaltung seines Ver-
fahrens im Wege der Analogie zum sonstigen deutschen Verfah-
rensrecht zu finden». (Traducción: Por 10 demás, al Tribunal le
está permitido buscar los fundamentos jurídicos de una adecuada
configuración de su propio procedimiento en las demás normas
del Dereoho procesal por medio de la analogía.) En la obra ci-
tada de LEIBH oLz/RuPPRECHT se encuentran más precisiones
sobre el particular. Cfr. también, aunque con una tesis cualitati-
vamente diferente, como se verá, HABERLE: Gundprobleme. der
Verfassungsgerichtsbarkeit, en el vol. colectivo por él elaborado
y recopilado Verfassungsgerichtsbarkeit, Darmstadt, 1976, pági-
nas 33 y ss.
Por lo que se refiere al sistema español, me parece evidente
que estas consideraciones resultan asimismo, como se notará, de
aplicación. El reconocimiento de esta propia capacidad de com-
pletar autónomamente las normas procesales se deduce clara-
mente de la posición jurídica misma del Tribunal Constitucional
definida en el artículo 1 de la LOTC, y sin que la declaración de
supletoriedad que efectúa la Ley en favor de la Ley Orgánica del
Poder Judicial y de la Ley de Enjuiciamiento civil en el artícu-
lo 80 -que es, por otra parte, una remisión a materias muy COn-

20
adecuadamente, a las exigencias procesales que la singu-
laridad de la posición constitucional del Tribunal reclama.
El Derecho procesal constitucional es, en efecto, un
Derecho procesal de una clase especial (22), que se resiste
a recibir los principios y los desarrollos procedimentales
concretos del proceso general, sin pasarlos previamente
por el tamiz de los criterios materiales del Derecho cons-
titucional y sin valorar adecuadamente aquella posición
constitucional del Tribunal y sus funciones, resultando
así el proceso constitucional con carqcterísticas básica-
mente diferentes a las de los procesos ordinarios (23)
también, como es lógico, en relación con. los efectos de
los mismos que se concretan en la atribución a las sen-
tencias constitucionales de una eficacia mayor, en gene-
ral, que la correspondiente a la cosa juzgada en el pro-
ceso ordinario, dando lugar a la creación de categorías
jurídico-procesales diversas.
Pero antes de examinar estas diversas categorías pro-
cesales acuñadas por la generalidad de la doctrina -y
por el propio Tribunal Constitucional alemán- para ex-
plicar el alcance de los efectos de las sentencias del Tribu-
nal Constitucional -no sólo el concepto de cosa juzgada,
sino también los de Bindungswir"kung y Gesetzeskraft
(vinculación y fuerza de ley)-, parece conveniente pro-
ceder a determinar en términos materiales, abriendo a

cretas que no permitirán agotar todas las singularidades de los

procesos constitucionales (Cfr. sobre ello, ALMAGRO: Justicia
Constitucional, Madrid, 1980, esp. págs. 359 y ss.) -permita negar
esta capacidad de autorregulación de sus propios procedimien-
tos, sino más bien lo contrario. Vid., infra, págs. 161 y ss.
(22) HABERLE: Die Eigenstiindigkeit des Verfassungsprozess-
rechts, «JZ», 1973, págs. 451 y ss. HABERLE: Grundprobleme...,
cit., págs. 24 y ss. ZUCK: Die Selbstbindung des Bundesverfassungs-
gerichts, «NJW», 1975, págs. 910 y ss. VOGEL: Rechtskraft und
Gesetzeskraft..., cit., pág. 576. Cfr. infra, pág. 164.
(23) Y ello es así, aunque no pueda hablarse de un supra-
concepto (Oberbegriff) para toda clase de procesos constitucio-
nales. Cfr. MAUNZ: Deutsches Staatsrecht, cit., pág. 287.

21
la discusión aquí, en el ámbito del Derecho constitucional
lo que el Derecho procesal general tiene ya resuelto, y de
acuerdo con el planteamiento de VOGEL (24) si es posible
aceptar o exigir algún tipo de fijación (Festschreibung)
de las decisiones del Tribunal Constitucional, y en qué
grado, examinando las razones jurídico-constitucionales
que podrían jugar a favor yen contra de la necesidad de']
establecimiento de alguna clase de fijeza (Festschreibung)
en las sentencias constitucionales.

2. Los CRITERIOS MATERIALES PARA LA DETERMINACIÓN DEL

GRADO DE FIJACIÓN o DE DEFINITIVIDAD DE LAS
SENTENCIAS CONSTITUCIONALES

Resulta necesario, en efecto, preguntarse, si una mera

transposición al proceso constitucional de la idea de cosa
juzgada de uso habitual en el Derecho procesal, o en tér-
minos más amplios, cualquier tipo de fijación, de Fest-
schreibung, de las decisiones constitucionales no podría
resultar de algún modo perjudicial para el cumplimiento
de las funciones que el Tribunal Constitucional tiene
asignadas (25), en cuanto parece evidente que la absoluta
inadmisión de la posibilidad de que el Tribunal Consti-
tucional enjuicie de nuevo sus propias decisiones provo-
caría distorsiones de primera importancia en todo el me-
canismo constitucional.
Ciertamente (26), si se aceptara una absoluta impo-
sibilidad de volver a examinar las decisiones jurisdiccio-
nales del Tribunal (naturalmente por él mismo, en cuanto
que es el más alto Tribuna!), y en la medida en que tales
decisiones completarían de modo vinculante y sucesivo

(24) VOGEL: Rechtskraft und Gesetzeskraft..., cit., págs. 575

y siguientes.
(25) VOGEL: Op. cit., págs. 576-577.
(26) VOGEL: Op. cit., págs. 577-580.

22
la Constitución misma, la flexibilidad, la capacidad de
adaptación del texto constitucional a la cambiante reali-
dad cotidiana se vería seriamente dificultada, así como
resultaría enormemente comprometida en momentos de
graves discusiones políticas -en las que la propia exis-
tencia, en extremo, de la comunidad podría estar en peli-
gro-, la posibilidad de encontrar un camino, una vía a
la pacificación y al compromiso por medio del Tribunal
Constitucional, que estaría completamente vinculado a
sus propias decisiones. Con ello, del mismo modo, resul·
taría absolutamente vedada la apertura de la Constitución
a posibles· desarrollos futuros de las cuestiones ya resuel·
tas (27), que de este modo quedarían indefinidamente fi·
jadas.
En segundo lugar, una vinculación total del Tribunal
Constitucional a sus propias decisiones; la necesidad de
aceptar las sentencias anteriores sin poder volver sobre
ellas, sería adicionalmente problemática en todos aqueo
llos casos en los que la primera decisión vincu1ante fuera

(27) HOFFMAN-RIEM: Beharr.ung oder Innovatio11.. Zur Bind-

ungswirkung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen, «Der
Staat», 1974, págs. 335 y ss. THIERFELDER: Zur Geltungsdauer
verfassungsgerichtliche,r Erkenntnisse, «Dt>V», 1968, pág 271, cit.,
por VOGEL rOpo cit., pág. 577), que señala: «Jene Grundwerte einer
Verfassung -oder, wenn man den Ausdruck 'Werte' scheut, ihre
Grundentscheidungen- werden sich aber in der Regel nur dann
auf die Dauer aufrochterhalten lassen, wenn die Verfassung in
i'bren Verfahren zur Verwirklichung und Durchsetzung jener
Werte beweglich, anpassungsfahig, wandelbar bleibt». (Traduc-
ción: Los valores fundamentales de una Constitución -o si la
expresión «valores» asusta, sus decisiones fundamentales- sólo
podrán mantenerse a lo largo· del tiempo si la Constitución, en
los procedimientos de desarrollo y profundización de los valores,
permanece en movimiento, con capacidad de adaptación, suscep-
tible de cambio.) En sentido semejante al señalado en el texto,
Rupp: Zur Bindungswirkung der Entsoheidunge.n des Bundesver-
fassungsgerichts, en «Tübinger Festschrift für Eduard Kern»,
Tübingen, 1968, págs. 421-422. KRÜGER: Allgemeine Staatslehre, 2
Auflage, Stuttgart, 1966, pág. 293.

23
errónea o equivocada (Fehlerhaft), lo que, evidentemente,
y a pesar de la alta cualificación profesional de los Ma-
gistrados del Tribunal, no puede de ningún modo excluir-
se. Abandonado el dogma de que solamente una interpre-
tación de una determinada disposición podría ser consi-
derada como correcta, al mismo tiempo que, por otro
lado el «ancho de banda» (Bandbreite) de 'las posibles
interpretaciones constitucionales tiene lógicamente sus
fronteras, más allá de las cuales no podría ser aceptada
como «correcta», incrementan de modo claro las posibi-
lidades de una interpretación incorrecta o errónea. La
existencia de «sentencias inconstituiconales» (Verfassung-
swidrige Entscheidungen) no es, en efecto, en absoluto
impensable (28).
Por último, si la fijación de las sentencias del Tribunal
Constitucional fuera tan absoluta que no se admitiera
una vía a la revisión por el mismo de sus propias deci-
siones, habría que aceptar entonces, inevitablemente, que
una decisión equivocada del Tribunal cambiaría de hecho
la Constitución (29), en cuanto es evidente que, en tal
caso, habría que atenerse, no al texto constitucional, sino
necesariamente a la decisión del Tribunal (30).

(28) Como, por ejemplo, en el caso de que el Tribunal Cons-

titucional, en un procedimiento de control de normas (declara-
ción de inconstitucionalidad), declarase nula una norma que
previamente hubiera sido confirmada por el mismo Tribunal.
Cfr. VOGEL: Op. cit., pág. 578 -y la bibliografía que cita-, que
se extiende en consideraciones muy interesantes sobre el tema.
(29) ZEUNER: Uber die GeltiUn,gsdauer der Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts und die. Mogliohkeit spaterer ab-
weichender Entscheidungen, «DOV», 1955, pág. 339. VOGEL: Op. cit.,
página 579. En contra, SCHULTZ: Verfassungsanderung durch
unrichtigen Entscheid des Bundesverfassungsgerichts?, «AoR»,
1955-56, págs. 484 y ss.
(30) MAUNZ, en MAUNZ/SCHMIDT-BLEIBTREU/KLEINjULSAM E R :
Bundesverfassungsgerichtsgese.tz, cit., comentario al parágrafo 31,
número marginal 5. Esta consecuencia solamente podría evitarse,
como señala VOGEL (Rechtskraft und Gesetzeskraft..., cit., pági-

24
 Ahora bien, no obstante lo hasta aquí señalado, no pa-
rece que pueda resultar dudoso, de otro lado, que una
determinada fijación o estabilidad de las sentencias cons-
titucionales, debidamente concretada y delimitada en sus
contornos, es algo que resulta completamente imprescin-
dible y lleno de sentido, exigido, además, por loS' propios
textos fundamen,tales (31). Así, el establecimiento de un

na 579), si se sitúa la cuestión, desde una perspectiva teórica, en

términos de un puro positivismo jurídico, que de suyo niega la
posibilidad de una divergencia entre norma (constitucional) y
jurisprudencia; si se acepta, en definitiva, la famosa máxima del
11.° Presidente del Tribunal Supremo norteamericano Charles
Evans RUGHES: «We are under a Constitution, but the Consti-
tution is what the judges say it is». Pero esta afirmación pa-
rece incompatible con el pensamiento jurídico-constitucional
de Europa occidental, añadiendo VOGEL, por ello, que tiene
razón SMEND r(Das Bundesverfassungsgericht, Karlsruhe, 1973
página 24), cuando afirma, alterando esa frase, que la Ley
Fundamental valdría hoy «praktisch so, wie das Bundesver-
fassungsgericht es auslegt». Esta situación jurídico-constitucional
así descrita, (No se puede negar, como señala MAUNZ: Deutsches
Staatsrecht, cit., pág. 59, la existencia de cambios constituciona·
les «tácitos» -stiller Verfassungswandel- fuera del procedi-
miento formal de modificación de la Constitución, guste o no
gust.e, producidos por la jurisprudencia constitucional --cfr. von
der REYDTE: Stiller Verfassungswandel und Verfassungsinterpre-
tation, «ArchRSPh», 1952, págs. 464 y ss.) es, sin embargo, apenas
imaginable si una decisión «errónea» vulnera la norma constitu-
cional y debe ser, sin embargo, aceptada como vi"nculante e ina-
movible, señalando VOGEL, por último, que si un Tribunal Cons-
titucional no puede ser 'llamado a ocuparse de realizar de modo
consciente y responsable un cambio constitucional, porque, como
se ha indicado (KRÜGER: Verfassungsiinderung und Verfassungs-
auslegung, «DOV», 1961, pág. 721, Y en Verfassungswandlung und
Verfassungsgerichtsbarkeit, Staatsverfassung und Kirchenord-
nung, Festgabe für Rudolf Smend, Tübingen, 1962, pág. 151) un
,Tribunal no es adecuado por su estructura y procedimiento para
esta finalidad, mucho menos podría aceptarse que un error de
hecho o de derecho, o un desacierto, en suma, del Tribunal Cons-
titucional pudiera provocar ese efecto.
(31) VOGEL, Op. cit., loe. cit.

2S
 Constitucional resuelvan definitivamente las contiendas
constitucionales, con la consiguiente característica de su
vinculatoriedad (Verbindlichkeit), es, al mismo tiempo
que una exigencia para el cumplimiento de las funciones
que una institución de esta naturaleza tiene encomenda-
das, también un requisito imprescindible para el mante-
nimiento de su independencia, expresamente afirmada
por la Ley (38). El riesgo claro de intentar influenciar
ilícitamente de algún modo las posiciones del Tribunal
Constitucional, posibilidad que en ningún caso debe des-
preciarse y de lo que la República Federal de Alemania
conoce ejemplos, alcanzaría mucha mayor amplitud, si
esta posible presión política sobre el Tribunal no termi-
nase con la sentencia recaída en el primer proceso: sola·
mente una 'normativa que permita eliminar definitiva-
mente las contiendas constitucionales puede excluir de
entrada tales posibilidades de presión (39).
Hay, pues, como se observa, una tensión entre la neceo
sidad de disponer de decisiones jurisdiccionales constitu-
cionales que permitan la adaptación de la Constitución
a la realidad de cada momento y la eliminación de even-
tuales «Sentencias inconstitucionales», que exige una cier-
ta apertura al nuevo enjuiciamiento de cuestiones ya re-
sueltas, y los principios de seguridad jurídica que impi-
dan el replanteamiento indefinido de las mismas cues-
tiones. Tensión que debe ser resuelta de acuerdo con el
principio ,de la «concordancia práctica» (praktische Kan-
kardanz), a que se ha referido HESSE (40), en la búsqueda
(38) VOGEL: Op. cit., loe. cit.
(39) VOGEL: Op. cit., loe. cit.
(40) cit., págs. 28 y ss. Principio de «con-
HESSE: Grundzüge...,
cordancia práctica» que, en estrecha conexión con el principio
de unidad de la Constitución, exige que los bienes jurídicos pro-
tegidos constitucionalmente sean de tal modo coordinados en la
solución de los problemas, que cada uno de ellos pueda ser rea-
lizado, sin que allí donde exista colisión entre ellos, pueda mate-
rializarse uno a costa de los otros, en una precipitada «valora-
ción de los bienes» (Güterabwagung) o en una «ponderación de

28
de un equilibrio o un compromiso que garantice la vincu-
latoriedad o fijeza de las sentencias constitucionales en
la medida necesaria para la terminación de las contro-
versias, y la apertura y capacidad de cambio en cuanto no
ponga en peligro la función de pacificación del Tribunal
Constitucional (41).
Todo ello se encuentra ciertamente en la base misma
del problema y, más o menos explícitamente expues-
to (42), en los planteamientos que abordan la cuestión de
los efectos de las decisiones del Tribunal Constitucional,
volcados en la utilización mayoritaria, aunque con diver-
sos matices, de tres categorías conceptuales básicas -si
bien, en general, solamente dos de ellas han representado
hasta hace bien poco un intento concreto de resolver los
peculiares problemas plantados por este tipo de senten-
cias-, como son las de cosa juzgada (Rechtskraft), vincu-
lación de los poderes públicos (Bindungswirkung) y fuer-
za de ley (Gesetzeskraft), como expresión de la singulari-
dad de los efectos de las sentencias constitucionales fren-
te a las de los jueces ordinarios, cuyo análisis habrá de
ser después realizado, previo el examen de sus presupues-
tos constitucionales y el aislamiento de los problemas
que su utilización suscita.

los valores» en juego (Wertabwiigung) completamente abstracta.

Antes bien, el principio de unidad de 'la Constitución establece
la obligación de una «optimización» (Optimierung): ambos bienes
jurídicos protegidos constitucionalmente deben ser delimitados
para que ambos puedan llegar a su más óptima realización. Es·
tas delimitaciones deben ser proporcionadas al caso concreto, no
pudiendo ir más allá de lo necesario para lograr la concordancia
de los dos bienes jurídicos.
(41) VOGEL: Op. cit., págs. 581-582.
(42) MAUNZ, en MAUNZ/SCH MIDT-BLEIBTREU/KLEINjULSAMER:
Bundesverfassungsgerichtsgesetz, cit., núm. marginal 5 al comen-
tario al parágrafo 31, recoge expresamente el planteamiento de
VOGEL aquí adoptado.

29
 \
j

CAPíTULO 11

LOS PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES Y

LEGALES DE LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ALEMAN Y SUS
PROBLEMAS

Ese equilibrio entre la capacidad de cambio de qué

el Tribunal Constitucional debe siempre disponer y la
necesidad de que por medio de sus decisiones se resuel-
van definitivamente 10s conflictos constitucionales a que
nos referimos, no desemboca necesariamente en (o es con-
secuencia directa de) un modelo estructural único para
la jurisdicción constitucional. Por el contrario, el sistema
europeo de jurisdicción constitucional concentrada no es
sino una alternativa al sistema americano de jurisdicción
difusa, en el' que la unidad del sistema se consigue por
medio de la técnica del stare decisis, según la cual las
decisiones del Tribunal Supremo son vinculantes para
todos los jueces menos para él mismo, cuyas decisiones,
a su vez, en virtud de la técnica del case-law, constituyeri
por su parte fuente directa del Derecho.
Por eso, lo hasta aquí dicho parte evidentemente del
presupuesto, implícito pero claro, de que la opción bá-
sica, teóricamente posible, por la solución del sistema
americano del stare decisis no ha sido asumida en Europa
en general ni, por supuesto, en España o en Alemania,

31
 aunque la ejemplar trayectoria del Tribunal Supremo
norteamericano y su impresionante labor de acomodación
constante y paulatina de la Constitución a la realidad,
haya hecho pensar en su momento en este último país
sobre la conveniencia de la adopción de ese modelo. Por
el contrario, la decisión ha sido muy otra en Alemania
y en España, con un rechazo explícito de ese modelo, y
justamente una consecuencia procesal inevitable de la
configuración misma del sistema jurisdiccional constitu-
cional como un sistema de jurisdicción concentrada sobre
piezas del edificio construido por KELSEN, aunque des-
prendida ya de 1as concepciones originarias de éste. ASÍ,
en efecto, el sistema de jurisdicción constitucional euro-
peo, que se funda sobre la primacía de la Constitución
como norma jurídica sobre todas las demás (y que se
toma directamente del sistema del judicial review norte-
americano), se articula estructuralmente, sin embargo, y
a diferencia de éste, sobre el modelo de jurisdicción con-
centrada, es decir, sobre la base de un único Tribunal que
ostenta el monopolio de rechazo (Verwerfungsmonopol)
sobre las :leyes inconstitucionales, pero se monta sobre
un sistema judicial subsistente en donde los jueces sin-
gulares tienen la capacidad de decidir en todos los litigios
concretos. Y ello habrá de obligar, por una mínima exi-
gencia de coherencia, a utilizar la técnica de la atribución
de fuerza de ley a las decisiones constitucionales que
declaran la inconstHuc~onalidadde una ley, como conse-
cuenCia procesal inmediata para hacer viable ese mono·
polio jurisdiccional constitucional y articularlo con un
sistema judicial que permite a todos los jueces y Tribu-
nales decidir con entera 'libertad, incluso sobre los pará-
metros constitucionales, litigios concretos. Como con toda
brillantez y acierto lía señalado GARCfA DE ENTERRÍA (1)
«la fuerza general yerga C?'mnes de las sentencias anula·
torias de :las leyes, residuo de su concepción como deci·
(1) GARCfA DE ENTERRfA: La posición jurídica del' Tribunal
Constitucional..., cit., pág. 46.

32
sión legislativa... (es) en realidad, (el) único instrumento
técnico para articular el monopolio jurisdiccional con-
centrado en un Tribunal único y su relación con la plu-
ralidad de jueces y Tribunales que mantienen enteras sus
competencias de decidir litigios singulares». De este modo
es posible, pues, reconducir a los diversos jueces y Tri·
bunales a la aceptación general y obligada de las deci-
siones sobre la inconstitucionalidad de las leyes, aunque,
si ésta es la competencia nuclear y básica del Tribunal,
importada del invento norteamericano del judicial review,
los Tribunales constitucionales tienen, además, otras com-
petencias (que el sistema americano desconoce) que no
se acomodan a que les sea aplicado este sistema de ar-
ticulación.
Esta cuestión de la elección de un sistema o de otro
como paradigma de la eficacia de las sentencias del Tri·
bunal Constitucional se planteó en los debates constitu·
yentes de la República Federal de Alemania que dieron
lugar y precedieron a la aprobación del artículo 94, 2 GG,
cuyo relato sintético puede resultar de interés.

1. Los ANTECEDENTES PARLAMENTARIOS DEL TEXTO

CONSTITUCIONAL EN LA REpÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA

Las discusiones acerca de la fuerza de Ley de 'las deci·

siones constitucionales, único aspecto de los efectos de
las sentencias constitucionales que en el marco constitu-
cional se afronta (2), se encuadran, aunque constituyendo
su núcleo principal, en el ámbito más amplio de los deba-
tes sobre la propia situación general del Tribunal, concre-
tamente sobre las posibilidades de influencia institucional
del BVerfG sobre otros órganos constitucionales (3), en-
trando de lleno en el planteamiento de algunas de las
cuestiones capitales del mismo, como el de la propia neo
(2) A diferencia de la propuesta del Herrenchiemsee Kon-
vent, que precisaba los supuestos. Cfr. LAUFER: Op. cit., pág. 90.
(3) Tomo las referencias que siguen de LAUFER: Verfassungs-
gerichtsbarkeit und politischer Prozess, cit., págs. 89 y ss.
33
 cesidad de la existencia del Tribunal Constitucional. ASÍ,
desde la izquierda, los comunistas, concretamente el Dipu-
tado del KPD PAUL no estimaba admisible que por medio
del BVerfG quisiera establecerse el derecho de «criticar,
examinar, interpretar según su propia opinión, y en de-
terminadas circunstancias incluso eliminar, las leyes de
un Parlamento democrático elegido por el pueblo» (4).
El convencimiento mayoritario en la Asamblea ,dema-
na de que el significado esencial de la jurisdicción cons-
titucional es el control de los órganos constitucionales y,
dado el caso, su sometimiento a la decisión del Tribunal
Constitucional, dejó sin contestar estos argumentos, pa-
sando en silencio por encima de ellos.
Aceptados, pues, los presupuestos básicos de la juris-
dicción constitucional (5), surgió lógicamente la cuestión
de la elección del modelo sobre el que habrían de preci-
sarse los efectos de las decisiones constitucionales -sin-
gularmente las relativas a la declaración de inconstitucio-
nalidad de las leyes-, si sobre el norteamericano del stare
decisis o sobre el tradicional germánico de adjuntar fuer-
za de ley a esas sentencias.
Las ventajas de uno y otro sistema fueron puestas de
relieve, respectivamente, por los Diputados VON MAN-
GOLDT, de la onu, erigido en defensor del sistema norte-
americano, y por Carlo SeR M ID, del SPD, sostenedor de
la atribución a las decisiones del Tribunal Constitucional
de fuerza de ley en determinados casos. VON MANGOLDT (6),
(4) Cfr. LAUFER: Op. cit., loe. cit. Esta posición responde a
la crítica, teñida de un cierto jacobinismo, que desde la izquierda
se efectúa al Tribunal Constitucional. Cfr. GARCíA DE ENTERRÍA:
La posición jurídica del Tribunal Constitucional ..., cit., págs. 63
y siguientes.
en donde realiza un análisis de estas críticas y de las dirigidas
desde la derecha contra la institución del Tribunal.
(S) Materia ésta, por cierto, en la que frente a las numerosas
intervenciones realizadas por los Gobernadores militares aliados
en otras partes de la GG, no se produjo ninguna. Cfr. LAUFER:
Op. cit., pág. 92.
(6) Cfr. LAUFER: Op. cit., pág. 90.

34
dijo que pensaba que sería peligroso atribuir fuerza de
Ley a las decisiones constitucionales, argumentando con
el ejemplo de los Estados Unidos (7), Y acentuando la
continuidad en la que allí se ha desarrollado el Derecho
constitucional. Advirtió que si a las sentencias del Tribu-
nal Constitucional se les otorgase fuerza de ley, el desa-,
rrollo de la jurisprudencia seria «cortado de raíz», dis-
tinguiendo entre la fuerza de ley de las sentencias y la
obligación general de los Tribunales inferiores de no se-
pararse de la jurisprudencia constitucional. Alegó, por
último, que la existencia de una acentuada tendencia al
dogmatismo en Alemania habría de jugar necesariamente
en contra del reconocimiento de fuerza de ley a una de-
ción del Tribunal Constitucional (8).
A estas manifestaciones se opuso Cado SCH MID indi-
cando que, con toda evidencia, la situación alemana y
norteamericana no son comparables, porque en Derecho
americano son las decisiones mismas de los Tribunales
fuente del 'Derecho, de tal modo que cualquier sentencia

(7) Especialmente los casos famosos Lochner v. New York

(Cfr. ELY: Democracy and distrust, Cambridge [Massachusetts]
y Londres, 1980, por ejemplo., págs. 14-15, 65 Y ss., 228 y ss.) y
Bunting v. Oregón.
(8) Deda, textualmente, en réplica a una intervención de
SCHMID (LAuFER: Op. oit., pág. 91): «Está muy próximo entre
nosotros el peligro de que sobre una decisión d~l Tribunal Cons-
titucional se construya un principio abstracto que, sin distinguir
correctamente las situaciones, se aplique también a casos en los
que debido a su singularidad, no debía ser aplicado. Su conse-
cuencia será que en los Tribunales inferiores no surgirá duda
alguna y no podrá ocurrir lo que el colega señor SCR MIO acaba
de decir, que la cuestión vuelva otra vez al Tribunal Constitu-
cional para ser de nuevo examinada por él. La transformación
pausada de las relaciones que es posible en el Derecho ameri-
cano está cortada entre nosotros, porque los cambios no se pro-
ducen tan a saltos que pueda comprobarse realmente en el si-
guiente caso una diferencia esencial. Nuestros Tribunales tende-
rán a decir que a través de ese caso' abstracto está decidido el
asunto y, en consecuencia, no podrá el BVerfG en absoluto exa-
minarlo de nuevo.»

35
de un Tribunal americano tiene, en la práctica, fuerza de
Ley. En un sistema semejante, una disposición que vinie·
se a confirmar la fuerza de Ley de esas sentencias sería
completamente superflua. Por el contrario, en Alemania
se parte del principio fundamental de que las sentencias
de un Tribunal-incluso de un Tribunal situado tan alto
como el Constitucional- sólo despliegan sus efectos res-
pecto de las partes que litigan ante ese Tribunal, de tal
modo que, a pesar de una decisión previa anterior, cual·
quier otro Tribunal podría decidir de modo distinto, si
él cree que debe hacerlo. Por ello, debería ser función de
un Tribunal Constitucional aclarar ~cterminadas cues-
tiones para todos los Tribunales, de modo vinculante,
definitivo y uniforme (9).

2. EL PROCESO DE ELABORACIÓN DEL ARTÍCULO 164,1 DE LA

CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

A diferencia de lo que acabamos de ver que sucedió

en Alemania, los antecedentes parlamentarios del proyec·
to constitucional que en nuestro Ordenamiento establece
los efectos de las sentencias constitucionales (art. 164,1 de
la Constitución), nos dan muy pocas pistas sobre las dis-
cusiones habidas -si las hubo- y sobre los problemas
subyacentes al texto finalmente aprobado, aunque, en
todo caso, sí está perfectamente claro que, sobre los pa-
sos del sistema alemán, nuestro modelo no responde en
absoluto al americano.
El relato del proceso de elaboración del artículo 164,1
de la Constitución es por ello sencillo y limitado a cues·
tiones muy concretas derivadas de las diferencias de re·
dacción entre los dos textos que existieron sobre el par·
ticular.
El Anteproyecto de Constitución, elaborado por con·
senso, como es sabido, y cuyas discusiones previas son
(9) Cfr. LAUFER: Op. cit., págs. 91 y ss.

36
desconocidas (al menos para mí) señalaba en el párra-
fo 1.0 del entonces artículo 155, que es el que aquí inte·
resa: «Las sentencias del Tribunal Constitucional tienen
efectos plenos e inmediatos a partir del día siguiente a
su publicación en el 'Boletín Oficial del Estado'. Tienen
eficacia frente a todos y no cabe recurso contra ellas.»
A este texto se presentaron a su paso por el Congr~so
únicamente dos enmiendas del mismo contenido, por los
Grupos Parlamentarios Socialistas del Congreso y Socia·
listes de Catalunya, en relación con la publicación de las
sentencias y de los votos particulares (lO), pero sin poner
en lo demás en cuestión el texto existente ni plantear
otros temas de fondo, dando, pues, por bueno el contenido
del proyecto, que cabe decir que estaba sin duda pensado
para cubrir exclusivamente el supuesto de las sentencias
dictadas en los procedimientos de declaración de incons·
titucionalidad de leyes, como función básica y capital de

(lO) Fueron las enmiendas núms. 370 y 319 respectivamente.

Esta última era del siguiente tenor: «En nombre del Grupo Par-
lamentario Socialistes de Catalunya presento la siguiente enmien-
da al artículo 155,1 del Anteproyecto de Constitución.
Sustituir el texto del Anteproyecto por el siguiente:
'Las sentencias del Tribunal Constitucional se publicarán en
el 'Boletín Oficial del Estado' junto con los votos particulares,
si los hubiere. Surten efectos plenos e inmediatos a partir del
día siguiente al de su publicación. Tienen eficacia frente a todos
y no cab~ recurso contra ellas'.
MOTIVACION.-Se trata de una garantía muy importante que
permite la publicidad y el conocimiento por parte de la opinión
pública de las sentencias del Tribunal Constitucional en todos sus
extremos. Esta garantía se halla en la mejor tradición de los
países con Tribunales de este carácter.
Palacio de las Cortes, 31 de enero de 1978.» (Cito por la obra
Constitución española. Trabajos parlamentarios, IV vals., Madrid,
1980, edición preparada por el Letrado Fernando SAINZ MORENO.
La enmienda transcrita se encuentra en el vol. J, pág. 270; la
número 370, del mismo contenido, como se dice en el texto, en
la pág. 288 del mismo vol.).

37
 la jurisdicción constitucional, al ligar sus efectos a la
publicación en el «Boletín Oficial del Estado», como las
leyes mismas, y al destacarse de manera espeoialla exten·
sión indiscriminada de sus efectos frente a todoS'.
Convertido este artículo por la Ponencia constitucional
en el artículo 157 del texto por ella informado, fue precio
samente en su informe, en el que se rechazan las enmien·
das presentadas y ya aludidas, cuando se introdujeron
importantes modificaciones en su redacción sobre el tex·
to inicial, modificaciones que dan el giro definitivo al
contenido del artículo, aun cuando todavía haya de ser
objeto de alguna alteración en la redacción en algún de-
talle sin repercusión directa en nuestro tema. Se intro·
duce, en efecto, por la Ponencia, lo que tal vez pudiera
calificarse como un intento de discriminación .de los efec-
tos entre las posibles y diferentes sentencias que el Tri-
bunal Constitucional puede dictar en loS' procedimientos
cuya resolución se le encomienda, seguramente al com-
probar que estas decisiones no se contraen exclusivamen-
te a la declaración de inconstitucionalidad de leyes. Sea
esto así o no, lo cierto es que se introdujo una precisión
verdaderamente importante sobre el texto primitivo, sin
que de nuevo podamoS' saber las auténticas razones que
lo motivaron, consistente en la adición en el primer inciso
del párrafo primero del dato novedoso de que las senten-
cias del Tribunal Constitucional habrían de tener «valor
de cosa juzgada», destacándose esta adición, como se in-
dica, al comienzo del precepto, que fue redactado del si-
guiente modo: «Las sentencias del Tribunal Constitucio-
nal tienen el valor de cosa juzgada a partir del día
siguiente de su publicación en el 'Boletín Oficial del Es-
tado' y no cabe recurso alguno contra ellas. Las que decla-
ren la inconstitudonalidad de una ley o de una norma
con fuerza de ley y todas las que no se limiten a la estima-
ción subjetiva de un derecho, tienen plenos efectos frente
a todos».

38
 La impresión ya apuntada de que con esta modifica-
ción en el texto inicial lo que se pretende es separar los
efectos de las sentencias dictadas en los casos de decla-
ración de inconstitucionalidad de normas con fuerza de
ley de aquellas otras producidas el resolver otros proce-
dimientos en los que esa precisión no era necesaria, en-
cuentra plena confirmación al añadírsele en la frase se-
gunda la referencia expresa a aquel tipo de sentencias
como productoras de efectos frente a todos, y a diferencia
de las demás. Esto, que es sin duda un razonable intento
de separar lo que es diverso (en cuanto que a distintos
tipos de procedimientos deben corresponder diversas cla-
ses de sentencias), no se consigue, sin embargo, plasmar
en una redacción inequívoca, al decirse que, junto a las
declarativas de la inconstitucionalidad de las leyes, pro-
ducirán efecto «frente a todos» «todas las que no se limi-
ten a la estimación subjetiva de un derecho», lo que pro-
yecta la cuestión sobre qué sentencias se limitan, y cuáles
no, «a la estimación subjetiva de un derecho». Es posible
especular que fue seguramente pensando en el recurso
de amparo (11) como se llegó a concluir que no podía
adjuntársele a todas las decisiones constitucionales el
mismo efecto general, pero la redacción obtenida es tam-
bién expresión de una notable perplejidad porque parece
entenderse que es posible que no sólo las sentencias de-
claratorias de inconstitucionalidad de leyes adjunten efec-
tos generales, sino también otras sentencias distintas;
presumiblemente en una redacción cautelar expresiva de
una voluntad de no alterar completamente el significado
inicial del precepto, sino sólo destacar, sobre la redacción
del Anteproyecto, que hay sentencias que no pueden pro-
ducir ese efecto general.
Son éstas, evidentemente, hipótesis o especulaciones
que no es fácil desvelar completamente, como es natural,
pero lo que sí parece posible afirmar con seguridad es

(11) Vid. infra, págs. 84 y ss.

39
que la alteración efectuada por la Ponencia sobre el texto
inicial del Anteproyecto tiene una doble intencionalidad:
por una parte, sentar el presupuesto básico de que todas
las sentencias constitucionales, en cuanto tales decisiones
jurisdiccionales, «tienen el valor de cosa juzgada», en el
doble sentido material y formal (<<no cabe recurso alguno
contra ellas»). Y en segundo término, precisar que, ello
no obstante, hay otras sentencias que exceden de esta efi-
cacia de cosa juzgada -que es por definición entre partes
y para un caso concreto- singularmente las que declaren
la inconstitucionalidad de una ley, aunque pudiera haber
otraS' (12).
Las enmiendas socialistas rechazadas por la Ponencia
fueron, sin embargo, aceptadas por la Comisión Constitu-
cional del Congreso (13), habiendo sido defendida por el
(12) El hecho de que estas alteraciones, que son las más sig-
nificativas, se hayan efectuado en el seno de la Ponencia y en su
Informe, nos ocultan otra vez las razones utilizadas para tomar
las soluciones adoptadas. Hay que decir que tampoco en las
diversas fases de la posterior tramitación parlamentaria del texto
constitucional se produjo no ya un verdadero debate sobre el
fondo del problema, sino ni siquiera la más mínima discusión o
cruce de opiniones entre los diferentes grupos políticos. Ello
puede servir, quizá, para explicar el escaso trasfondo teórico de
la redacción adoptada, la defectuosa técnica empleada y sus in-
suficiencias, que ha dado lugar ya a la producción de una notable
confusión en la doctrina, como más adelante se tendrá ocasión
de notar.
Sin embargo de ello, hay algo de suma importancia que re-
sulta perfectamente transparente, y es que el precepto, una vez
informado por la Ponencia, ha optado ya definitivamente por
incluir el sistema de efectos de las sentencias constitucionales
en lo que pudiera llamarse sistema europeo, por contraposición
al americano del stare decisis, al tomar como punto de partida
la atribución del valor de cosa juzgada, concepto éste de un sig-
nificado técnico preciso en el Dereoho europeo y desconocido
en el Derecho anglosajón y americano.
(13) El artículo 158 del dictamen de la Comisión quedó del
siguiente modo (publicado en el «Boletín Oficial de las Cortes».
Congreso de los Diputados, núm. 121 de 1 de julio de 1978): «Las
sentencias del Tribunal Constitucional se publicarán en el 'Bole-

40
señor Peces-Barba, a cuya tesis se sumó el señor Fraga,
enmiendas, como indicamos, relativas a la necesidad de
qu~ la publicación de las sentencias constitucionales lo
fuera también con los correspondientes votos particulares,
si los hubiera, reclamando expresamente la técnica y la
experiencia norteamericana en este punto como manifes-
tación de mayor garantía y seguridad jurídica (14).

tín Oficial del Estado' junto con los votos particulares, si los
hubiese. Tienen el valor de cosa juzgada a partir del día siguiente
de su publicación y no cabe recurso alguno contra ellas. Las que
declaren la inconstitucionalidad de una Ley o de una norma
con fuerza de ley y todas las que no se limiten a la estimación
subjetiva de un derecho, tienen plenos efectos contra todos.
2. Salvo que en el fallo se disponga otra cosa, subsistirá la
vigencia de la Ley en la parte no afectada por la inconstitucio-
nalidad.»
(14) Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Co-
misión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas, nú-
mero 92, 19 de junio de 1978, págs. 3457-3458. La intervención del
diputado señor Peces-Barba Martínez -breve- fue 'la siguiente:
«Con esta enmienda 'in voce' se trata de recoger un apartado
que figuraba en nuestra correspondiente enmienda por escrito
a este artículo (el 157), que no fue admitido por la Ponencia y.
que, a nuestro juicio, tiene y ha tenido una gran importancia en
el valor de las sentencias que se refieren a los temas de consti-
tucionalidad. En concreto, por señalar el ejemplo más claro, el
Tribunal Supremo Federal de los Estados Unidos incluye en la
publicación de sus resoluciones los votos particulares, si los
hubiere, en el caso de que se trate. La publicidad, tanto de la
tesis, digamos, mayoritaria, que es la que se contiene en la pro-
pia sentencia y, en concreto, en su faHo, que es la manifestación
de la voluntad de la resolución, como de la tesis de las minorías,
en caso de que las hubiere, que son los votos particulares, tiene
que recogerse.
Lo que pretendemos es que el 'Boletín Oficial del Estado' pu-
blique, junto a las sentencias del Tribunal Constitucional, los
votos particulares si los hubiere, porque entendemos que es una
garantía para todos los ciudadanos y una garantía de publicidad,
no de las deliberaciones del Tribunal, pero sí del resultado de
las mismas, concretadas en sentencias y en voto particular, si 10
hubiere. Nada más y muchas gracias».

41
 De las alteraciones gramaticales derivadas de la apro-
bación de esta enmienda, se adoptó en Comisión el texto
del que luego habría de ser artículo 164,1 de la Consti-
tución, una vez recorridos los restantes trámites parla-
mentarios y la aprobación de su conjunto mediante refe-
réndum (15). El texto resultante, pues, fue el siguiente:
Art. 164,1: «Las sentencias de'! Tribunal Constitucio·
nal se publicarán en el 'Boletín Oficial del Estado'
con los votos particulares, si los hubiere. Tienen el
valor de cosa juzgada a partir del día siguiente de
su publicación y no cabe recurso alguno contra ellas.
Las que declaren la inconstitucionalidad de una ley
o de una norma con fuerza de ley y todas 1as que no
se limiten a la estimación subjetiva de un derecho,
tienen plenos efectos frente a todos».
El modo descrito por el que se llega finalmente a la
aprobación de un texto constitucional en el que se regu·
lan los efectos de las sentencias constitucionales, a dife-
rencia del sistema alemán que se limitó a señalar que ha-
bría de ser una ley ordinaria la que determinase cuándo
hubieran de producirse sentencias con fuerza de ley, nos
ha hurtado un debate en profundidad sobre el tema, a
diferencia también del caso alemán. Pero, en todo caso,
ambos textos, español y alemán, ofrecen la similitud úl-
tima de haber optado por un sistema determinado de
estructuración de la justicia constitucional que excluye
el modelo americano y de ofrecer una serie de problemas
sustancialmente iguales.
(15) Con una pequeña modificación, a propuesta del Sena-
dor, Prof. Dr. Lorenzo Martín-Retortillo, consistente en elimi-
nar la constitucionalización de la denominación actual del perió-
dico oficial del Estado como «Boletín Oficial del Estado». El texto
aprobado por la Comisión y el Pleno del Senado sustituyó «Bole-
tín Oficial del Estado» por «diario oficial del Estado» (con mi-
núsculas). De la Comisión Mixta salió el texto vigente que aunque
habla de boletín oficial, lo hace con minúsculas. (Cfr. Constitu-
ción española. Trabajos Parlamentarios, cit., t. III, pág. 2758;
tomo IV, págs. 4143 y 4226.

42
3. EL AISLAMIENTO DE LOS PROBLEMAS EXISTENTES
EN DERECHO ALEMÁN

Salvado este excurso sobre los antecedentes del artícu-

lo 164,1 de la Constitución española, y volviendo al Dere-
cho alemán, hay. que destacar de entrada, como se ha
observado, que la GG no regula directamente la cuestión
que nos ocupa, es decir, no precisa con detalle cuáles
deben ser los efectos de las decisiones constitucionales,
limitándose a señalar en el artículo 94,2 que «una Ley
federal regulará su constitución y procedimiento (del Tri-
bunal) y determinará en qué casos sus decisiones tienen
fuerza de Ley». Se recoge, sobre lo dicho, la antigua tra-
dición alemana de que determinadas sentencias del Tri-
bunal Constitucional -concretamente las dictadas sobre
control de normas- disponen de la misma fuerza de obli-
gar -fuerza de ley- que las normas cuya constitucionali-
dad ellas mismas enjuician, pero no contiene el texto
fundamental ninguna otra precisión al respecto, como
tampoco establece un mandato explícito en cuya virtud
hayan de ser expresamente regulados o previstos otro
tipo de efectos para estas sentencias.
Ello no obstante, la BVerfGG de 12 de marzo de 1951,
ha recogido sistemáticamente y con detalle la cuestión.
ASÍ, el parágrafo 31 de esta Ley señala: «1. Las sentencias
del Tribunal Constitucional federal vinculan a los órganos
constitucionales de la Federación y de los Estados, así
como a todos los Tribunales y Autoridades. 2. En los ca-
sos del parágrafo 13, núms. 6, 11, 12 y 14 (16), la decisión

(16) Señala este parágrafo 13 BVerfGG en los números cita-

dos: «El Tribunal Constitucional decide en los casos determina-
dos por la Ley Fundamental; a saber: oo. 6. Sobre las diferencias
de opinión o dudas surgidas acerca de la compatibilidad formal
o material del Derecho federal o de los Estados con la Ley Flm-
damenta1 o acerca de la compatibilidad del Derecho de los Esta-
dos con otras normas de Derecho federal, a petición del Gobierno
federal, del Gobierno de un Estado o de un tercio de los miem·
bros del Bundestag. 11. Sobre la compatibilidad de una Ley fede-

'43
del Tribunal Constitucional tiene fuerza de Ley. Esto rige
también en los casoS' del parágrafo 13, núm. 8a (17) si el
Tribunal declara una ley incompatible o compatible con
la Ley Fundamental o la declara nu1a (18). Si una ley se
declara compatible o incompatible con la Ley Fundamen-
talo con otras normas de Derecho federal, o nula de pleno
derecho, se publicará el fallo por el Ministro federal de
Justicia en el 'Boletín Oficial' federal. Lo mismo Se efec-
tuará con los fallos en los casos del parágrafo 13, núme-
ros 12 y 14» (19).

ralo de una Ley de los Estados con la Ley Fundamental o sobre

la compatibilidad de una Ley de los Estados o de otro Derecho
estatal con una Ley federal, a petición de un Tribunal. 12. Con
ocasión de la existencia de dudas sobre si una norma de Derecho
internacional forma parte del Derecho federal y si origina direc-
tamente derechos y deberes para los particulares, a petición del
Tribunal. 14. Con ocasión de diferencias de opinión sobre la vi-
gencia de normas jurídicas como Derecho federal».
(17) Se refiere a la Verfassungsbeschwerde, en parte equiva-
lente a nuestro recurso de amparo.
(l8) Esto es muy importante destacarlo, porque viene a rom-
per la automática ligazón entre la declaración de inconstitucio-
nalidad de una norma y su nulidad de pleno derecho, tal y como
estaba en la redacción inicial de la Ley. Se trata de una modifi-
cación efectuada con posterioridad y supone un reconocimiento
de las amplias posibilidades intermedias de que dispone el Tri-
bunal Constitucional entre la deClaración pura y simple de la
nulidad de una Ley y la declaración, del mismo modo carente de
matices, de su constitucionalidad. Entre una bibliografía abun-
dantísima sobre el tema, puede verse el libro de BOCKENFORDE:
Die sogenannte Nichtigkeit verfassungswidriger Gese.tze, Berlín,
1966, especialmente interesante, aunque sus conclusiones no pue-
dan compartirse, como tampoco --como se notará- las obteni-
das, en la misma línea, por MOENCH: Verfassungswidriges Gesetz
und Normenkontrolle, Baden-Baden, 1977.
(19) Parágrafo 31: «1. Die Entscheidungen des Bundesver-
fassungsgerichts binden die Verfassungsorgane des Bundes und
der Lander sowie alle Gerichte und Behorden.
2. In den Fallen des § 13 Nr. 6, 11, 12 und 14 hat die Ent-
scheidung des Bundesverfassungsgerichts Gesetzeskraft. Das gilt
auch in den Fallen des § 13 Nr. 8a, wenn das Bundesverfassungs-
gericht ein Gesetz als mit dem Grundgesetz vereinbar oder un-

44
 Pero, efectuada, como se ha notado, esta regulación
sin un mandato expreso del legislador constitucional, se
planteó enseguida el problema de su posible inconstitu-
cionalidad, en cuanto la autorización contenida en la GG
se refería exclusivamente a la posibilidad de determinar
los supuestos en los que las decisiones del Tribunal Cons-
titucional tendrían fuerza de Ley, no alcanzando, sin em-
bargo, a cubrir la atribución a las mismas de un efecto
de vinculación de carácter general no previsto en la nor-
ma constitucional (20).
Pese a ello, lo cierto es que en la actualidad no se plan-
tean mayores dudas sobre la posible inconstitucionalidad
de este precepto legal, aceptándose, por el contrario, por
la generalidad de la doctrina la corrección de su acomo-
daciónconstitucional, al afirmarse que no hay razón para
que una normación de esta naturaleza, que fija los efectos
vinculantes de las sentencias constitucionales, deba ser
hecha contando con una expresa habilitación constitucio-
nal previa: ello entraría en el ámbito de las competencias
ordinarias del legislador, mientras el propio Tribunal
Constitucional no se pronuncie de otro modo, y debiendo,
por tanto, ser contrastada tal prescripción legal con la
Constitución con los mismos criterios que cualquier otra
norma jurídica del mismo rango (21).

vereinbar oder für nichtig erkIart. Soweit ein Gesetz als mit
dem Grundgesetz oder sonstigen Bundesrecht vereinbar oder un-
vereinbar oder für nichtig erkUirt wird, ist die Entscheidungsfor-
mel durch den Bundesminister der Justiz im Bundesgesetzblatt
zu veroffentlichen. Entsprechends gilt für die Entscheidungsfor-
mel in den Fallen des § 13 Nr. 12 und 14.»
(20) Cfr. THIEME: Zum Problem der Bindung aller Gerichte
und Behorden an die Entscheidunge.n des Bundesverfassungsge-
richts, ZBR, 1954, págs. 193 y ss. BURSCHE: Die Bindung an das
Beamtenurteil des Bundesverfassungsgerichts, DVBl, 1954, pági-
nas 597 y ss.
(21) Cfr., por todos, MAUNZ, en MAUNZ/SCH MIDT-BLEIBTREU/
KLEINjULSAMER: Bundesverfassungsgerichtsgesetz, cit., comenta-
rio al parágrafo 31, núm. marginal 2.

45
 A la vista del sistema legal señalado, que es el único
existente al respecto, la doctrina y la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional alemán se han planteado multitud
de interrogantes, y, en lo que nos interesa, fundamental-
mente tres cuestiones básicas.
En primer lugar, y tal vez ello pueda parecer sorpren-
dente, si las decisiones del Tribunal Constitucional pro-
ducen el efecto capital y general a todas las sentencias
emitidas por los Tribunales ordinarios, esto es, si produ-
cen el efecto de cosa juzgada, o si, por el contrario, sola-
mente aquellos previstos expresamente en la Ley, Bind-
ungswirkung y Gesetzeskraft. No conviene olvidar, en
efecto, como presupuesto que puede dar origen a esta
pregunta, que no sólo el parágrafo 31 de la BVerfGG no
prevé que las decisiones constitucionales entren en fuer-
za de cosa juzgada, sino que también podría suscitarse
si la especial naturaleza y posición constitucional que el
Tribunal posee, junto al hecho de que los procesos cons·
titucionales en general (22) presentan grandes diferencias
con los procesos ordinarios (23), no podrían conducir a

(22) De modo especial algunos de ellos, como muy claramen-

te los de inconstitucionalidad de Leyes.
(23) Se trata, en general, de procesos objetivos, en los que
los intervinientes no son partes en sentido estricto ni lo hacen
en defensa de sus propios derechos e intereses. Es opinión prác-
ticamentegeneral. Cfr., por ejemplo, GEIGER: Die Grenzen der
Bindung.., cit., pág. 1057 y ss., o FRIESENHAN: Die Verfassungsge-
richtsbarkeit in der Bundesrepublik De.utschland, KOln, etc., 1963,
página 7, que señala: «Den Kernbestand der Verfassungsgericht-
sbarkeit bilden die Organstreitigkeiten und die Streitigkeiten aus
dem bundesstaatlichen Verhaltnis, die Normenkontrolle und die
Verfassungsbeschwerde. Darum herum gruppiert sich eine Fülle
anderer Verfahren. Samtliche Verfahren, mogen sie auch pro-
zessual als Verfolgeneigener Rechte oder als Untersunchung sub-
jektiven verfassungsschadlichen Verhaltens gestaltet sein, dienen
letzlich der Bewahrung der Verfassung in ihrem objektive Bes-
. tande». (Los conflictos entre órganos y los derivados de las rela-
ciones propias del Estado federal, el control de normas y la
Verfassungsbeschwerde constituyen la esencia de la jurisdicción
constitucional, a cuyo alrededor se aglupan otros procedimientos,

46
que las decisiones producidas por un Tribunal con tan
singulares características en el seno de un también sin-
gular proceso, incorporaran, a su vez, un conjunto de
efectos diversos de aquellos que normalmente se adjun-
tan a las sentencias del juez ordinario.
En segundo lugar, se encuentra la cuestión de delimi-
tar conceptualmente los efectos de vinculación (Bindung-
swirkung) y de fuerza de Ley (Gesetzeskraft), y, suponien-
do que pudiera aceptarse la producción del efecto de cosa
juzgada en las sentencias constitucionales, también la de
esta idea (Rechtskraft), y las relaciones entre todos estos
conceptos. Cómo sean comprendidos cada uno de ellos y
cómo puedan distinguirse entre sí en cuanto portadores
de un contenido diverso, es, pues, la segunda de las cues-
tiones aludidas. Este es un problema capital, que se plan-
tea en los siguientes términos: la singularidad de los co-
metidos del Tribunal Constitucional y la necesidad de que
los mismos sean acertadamente desempeñados exigiría
que las decisiones constitucionales desplegaran un aba·
nico de efectos más amplio en general, pero en todo caso
distinto de los propios de la cosa juzgada, que vendrían
aglutinados en tres núcleos problemáticos y que deberían
resolver equilibradamente las tensiones, a que ya nos he-
mos referido, entre la seguridad jurídica y una necesaria
y flexible capacidad de cambio y de adaptación constitu-
cional: a quién obligan las decisiones del Tribunal Cons-
titucional, qué es lo que obliga de sus sentencias y duran-
te cuánto tiempo deben ser obligatorias o vinculantes es-
tas decisiones. Porque, en primer término y en cuanto los
procesos constitucionales son procesos objetivos que pre-

y que en último término sirven a la protección de la Constitución

en su existencia objetiva.) Para el control de normas, SOHN:
Die abstrakte Normenkontrolle, en «Bundesverfassungsgericht
und Grundgesetz», cit., 1, págs. 295 y ss., por ejemplo. GARCfA DE
ENTERRÍA-FERNÁNDEZ: Curso de Derecho administrativo, 1, cit., pá-
gina 155. GARcfA DE ENTERRíA: La posición jurídica del Tribunal
Constitucional..., cit., pág. 48.

47
 sentan una mayor trascendencia pública que los procesos
ordinarios, parece que la fuerza de obligar de las senten-
cias en ellos dictadas, no debería quedar reducida exclu-
sivamente a los intervinientes, a las partes, si se puede
hablar de partes, sino que la extensión de sus efectos de-
bería ser mayor. En segundo término, la necesidad de que
el Tribunal Constitucional resuelva definitivamente las
contiendas, evitando no sólo que puedan ser replanteadas
las mismas cuestiones (lo que puede conseguirse en gran
medida con una adecuada solución de la extensión subje-
tiva de los efectos de las sentencias), sino también que
las conductas prohibidas en las sentencias constituciona·
les no puedan volver a repetirse, abre la cuestión de si
para cubrir esta finalidad es suficiente que lo que sea
obligatorio y vinculante en la decisión constitucional sea
solamente, como en general se afirma para las decisiones
jurisdiccionales ordinarias, el estricto tenor del fallo, o,
por el contrario, resulta necesario introducir una vincu-
lación que se extienda a otras partes de la sentencia. Y,
en tercer término, si la duración de la eficacia obligatoria
de las sentencias se extendería, como es normal en los
ordinarios, mientras no varíen la situación de hecho o
de derecho, entendiendo por tal el cambio normativo, o,
por el contrario, podría de algún modo ser alterado este
criterio.
Finalmente, retomando el esquema de problemas pro-
puesto más arriba, la tercera de las grandes cuestiones
a que se reconduce el tema propuesto -que aunque en
realidad es una derivación de lo anterior, suele analizarse
habitualmente de forma autónoma- es la de si puede
resultar posible, concretamente en los procedimientos de
control de constitucionalidad de las Leyes (N ormenkon-
trolle), que una ley que ha sido expresamente declarada
por el Tribunal Constitucional compatible, conforme con
la Constitución puede ser enjuiciada de nuevo por el pro-
pio Tribunal y, eventualmente, declarada inconstitucional,
o, si, por el contrario, debe admitirse que la sentencia que

48
declara la constitucionalidad de una Ley -lo mismo que
la que establece su nulidad- (24), justamente por la efi-
cacia propia de las leyes que a estas sentencias se atri-
buye, no puede ser objeto de una nueva decisión juris-
diccional por el propio Tribunal Constitucional, asunto
éste sobre el que las opiniones son en extremo controver-
tidas, sobre todo porque el BVerfG no se ha pronunciado
aún con claridad al respecto (25).
El análisis de la posibilidad de la producción de los
efectos de cosa juzgada en las sentencias del Tribunal
Constitucional, de los efectos de vinculación de las mis-
mas y de los orígenes y consecuencias de la incorporación
de Gesetzeskraft a aquellas decisiones jurisdiccionales, en
cuanto éstos son, precisamente, los aspectos que originan
el núcleo problemático descrito, debe ser seguidamente
abordado, lo que se emprende con un cierto detalle y tra-
tando de aislar soluciones.

4. ¿COSA JUZGADA DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL?

Existe prácticamente unanimidad en la doctrina en

afirmar, sobre el principio básico de que las sentencias

(24) Esta es también la sanción procedente en nuestro Orde-

namIento, de acuerdo con el artículo 39,1 LOTC. GARCfA DE ENTE-
RRÍA-FERNÁNDEZ: Curso..., cit., 1, págs. 152 y 157 Y ss.
(25) En realidad, todas las cuestiones así sumariamente ex-
puestas pueden ser trasladadas a la situación actual del Orde-
namiento español y ser recogidas ,prácticamente en sus propios
términos, presentando la última una especial gravedad, debido
a que, aparentemente, la solución de la imposibilidad de un nue-
vo pronunciamiento sobre una Ley declarada conforme a la Cons-
tituciónes la que recoge la LOTC en los artículos 29,2 y 38, a
diferencia de la BVerfGG, que no se pronuncia sobre el particu-
lar. Esta construcción, que debe considerarse inconstitucional,
viene a recoger, como se verá, un grave error de un sector de la
doctrina alemana que los autores más lúcidos justamente
critican.

49
4
constitucionales proceden de un auténtico Tribunal y de-
ben, por tanto, desplegar tales decisiones los mismos
efectos que las de los jueces ordinarios, que las sentencias
del Tribunal Constitucional producen efectos de cosa juz-
gada, habiéndose pronunciado asimismo en este mismo
sentido, con toda claridad, el propio Tribunal, al señalar
que a ellas «les corresponde, igual que a las de otros Tri-
bunales, el efecto de cosa juzgada» (26), a pesar de que,
como se ha tenido ocasión de notar, esta precisión no se
encuentra en el texto constitucional ni tampoco en la
BVerfGG. Es, no obstante, y aparte de lo ya dicho, el
dato decisivo de que al Tribunal Constitucional junto a su
consideración jurídica de órgano constitucional no se le
puede negar en ningún caso que posee de modo inequí-
voco las competencias, las cualidades y las características
de un auténtico Tribunal (27), lo que permite afirmar, sin

(26) «Den Entscl1eidungen des Bundesverfassungsgerichts

kommt gleich denen anderer Gerichte Rechtskraftwirkung ZU».
(BVerfGE 4, 31; 20, 56, entre muchas.) En el mismo sentido,
Rupp: Zur Bindungswirkung..., cit., págs. 403 y ss., esp. pág. 404.
LEIBH oLz/RuPPRECHT: BundesverfasSiungsgerichtsgesetz, cit., pá-
gina 95. BROX: Zur Zuliissigkeit der erneuten Vberprüfung einer
Norm durch das Bundesverfassungsguicht, en «Menschenwürde
und freiheitliche Rechtsordnung, Festschrift für Willi Geiger»,
Tübingen, 1974, págs. 814 y ss. VOGEL: Rechtskraft und Gesetzes-
kraft..., cit., págs. 584 y ss. SACHS: Die Bindung des Bundesver-
fassungsgerichts an seine Entscheidungen, 1977, pág. 32. LANGE:
Rechtskraft, Bindungswirkung und Gesetzeskraft der Entschei-
dungen des Bundesverfassungsgeriohts, «JuS», 19, pág. 2. MAUNZ,
en MAUNZ / SCHMIDT-BLEIBTREU / KLEIN / ULSAMER: Bundesverfa-
ssungsgerichtsgesetz, cit., 31, 8.
(27) MAUNZ, Op. cit., 31, 1. Esta es, por lo demás, claramente
la voluntad del legislador constitucional y ordinario. ASÍ, el ar-
tículo 92 GG señala: «El poder judicial está confiado a los jueces
y se ejercita por el Tribunal Constitucional, por los Tribunales
federales previstos en esta Ley Fundamental y por los Tribunales
de los Estados». Del mismo modo, como ya hemos visto, el pará-
grafo 1 BVerfGG califica al Tribunal Constitucional como «Tri-
bunal autónomo e independiente».

so
 titubeos, que las sentencias constitucionales entran en
fuerza de cosa juzgada (28).
Pero, de un lado, el hecho de que entre los diversos
procedimientos cuya resolución se atribuye a la compe-
tencia del Tribunal Constitucional existen diferencias
muy marcadas (29), que difícilmente permiten un trata-
miento unitario de los mismos (30) -coexistiendo proce-
dimientos rigurosamente objetivos con alguno que pre-
senta en menor grado esta característica-, junto con la
circunstancia, de otra parte, de que en los procedimientos
d.e control de normas (inconstitucionalidad) lo que se en-
juicia es precisamente una Ley y no un concreto Sach-
verhalt, como ocurre en los procesos ordinarios, han per-
mitido a un sector de la doctrina, desde estos dos puntos
de vista diferentes, negar la capacidad para desplegar los
efectos propios de la cosa juzgada a las sentencias cons-
titucionales en todos los casos en los que los intervinien-
tes en el proceso constitucional no son partes individua-
les, esto es, personas físicas (31) y, más restringidamente

(28) En nuestro Ordenamiento esto es evidente, en cuanto

viene expresamente afirmado por la Constitución y por la LOTC,
lo que constituye un punto de partida capital.
(29) Cfr. una clasificación que, aunque referida al Derecho
alemán -que prevé más procedimientos que los atribuidos al
Tribunal español-, puede ser de aplicación entre nosotros, en
FRIESENHAHN: Die Verfassungsgerichtsbarkeit..., cit., págs. 23 y
siguientes, libro éste que, a pesar de que se resiente del tiempo
transcurrido desde su publicación, sigue siendo un clásico en la
materia.
(30) En este sentido, MAUNZ (Deutsches Staatsrecht, cit., pá-
gina 287).
(31) KRIELE: Theorie der Rechtsgewinnung, Berlín, 1967, pá-
gina 294 y ss., esp. pág. 296, en cu~nto en los demás casos condu-
ciría a una congelación del Derecho constitucional y a una prohi-
bición de corregir las anteriores decisiones, carente totalmente
de sentido. Esto no valdría, por el contrario, cuando las partes
en el proceso constitucional son individuos, es decir, en los casos
de la Verfassungsbeschwerde, de pérdida de los derechos funda-
mentales del artículo 18 GG (Verwirkung von Grundrechten, § 13,
número 1 BVerfGG) y de recusación contra los jueces (Richter-

51
 y por razones distintas, en los casos en los que las senten-
cias deciden procedimientos de control constitucional de
normas (32).
Estas conc1usiones, sin embargo, no resultan de reci-
bo. No parece, en efecto, en el primer caso, que el carácter
rigurosamente objetivo de la mayor parte de los procesos
constitucionales contradiga de algún modo el instituto de
la cosa juzgada; antes bien, por el contrario, es una parte

anklage), en donde resulta razonable prever la producción del

efecto de cosa juzgada en las sentencias constitucionales. En su
opinión, por lo demás, el legislador lo habría previsto expresa-
mente por medio de los parágrafos 41 y 96, para los casos de
pérdida de los derechos fundamentales y de Verfassungsbesch-
werde, respectivamente (<<Si el Tribunal Constitucional ha deci-
dido sobre el fondo de una demanda sólo podrá repetirse contra
el mismo demandado si se funda en nuevos hechos», teniendo
ambos preceptos el mismo contenido: «Hat das Bundesverfa-
ssungsgericht über einen Antrag sachlich entschieden, so kann
er gegen denselben Antragsgegner nur wiederholt werden, wenn
er auf neue Tatsache gestütz wird»), y en el 61, para el caso de
recusación de jueces, que limita estrechamente 1::¡s causas que
pueden dar lugar a la repetición del proceso.
(32) FRIESENHAHN: Zum Inhalt und zu den Wirkungen der
Entscheidungen des Deutschen Bundesverfassungsgerichts, en
«Scritti in onore di Gaspare Ambrosini», J, Milano, 1970, págs. 697
y ss. WENIG: Zur Zuliissigkeit einer erneuten Vorlage in Normen-
kontrollverfahren, DVBI, 1973, pág. 345. Ha sido especialmente
el Tribunal Constitucional de Baviera quien en una decisión de
1952 (Bay. VerfGHE N. F. Bd. 5, II, pág. 183, cit. por VOGEL:
Op. cit., pág. 605) sentó la afirmación, después recogida por la
doctrina, de que «conceptualmente sólo se podría hablar de cosa
juzgada material si se aplica una norma a un determinado estado
de cosas (Sachverhalt, Lebensvorgang»>, con lo que solamente
cabría la producción de este efecto en los procedimientos cons-
titucionales, allí donde se hubiera decidido sobre un concreto
Sachverhalt, mientras que justamente, por el contrario, la esen-
cia del control de normas consiste en que una norma de menor
rango es confirmada por otra de superior rango. Como señala
V·OGEL (Op. cit., loe. cit.), las ideas subyacentes a estas considera-
ciones son antiguas, puesto que ya Cad SCHMITT (Der Hüter der
Verfassung, cit., pág. 42) había dicho que las normas no pueden
ser subsumidas bajo otras normas en un procedimiento judicial.

52
esencial de todo proceso judicial -y el Tribunal Consti-
tucional es un auténtico Tribunal- y una manifestación
muy importante de la exigencia del principio del Estado
de Derecho de paz y seguridad jurídicas (33), que obliga
a su admisión de principio en todos los procedimientos
jurisdiccionales constitucionales.
La negación de los efectos de cosa juzgada a las sen-
tencias recaídas en procedimientos de inconstitucionali-
dad basada en que el concepto de cosa juzgada material
exige la aplicación de una norma a un concreto estado de
cosas (Sachverhalt), lo que en este tipo de procesos no
ocurre en la medida en que es justamente una norma lo
que es sometido a otra (34), no resiste, por otra parte,
como es evidente, el menor análisis, puesto que lo que
constituye aquí, en este tipo de procesos, el concreto
Sachverhalt es justamente la validez de la norma enjui-
ciada (35). Otro tanto puede decirse de aquella opinión
que señala, no que los procedimientos de inconstitucio-
nalidad y los procesos ordinarios sean distintos en su
estructura interna, sino que con el control de normas se
trataría de algo cualitativamente distinto, es decir, que
(33) LEIBH oLz/RuPPRECHT: Op. cit., pág. 95.
(34) Vid. supra, nota 32.
(35) Rupp: Zur Bindungswirkung , cit., pág. 404. En el mis-
mo sentido, BROX: Zur Zuliissigkeit , cit., pág. 815. MAUNZ, en
MAUNZ/SCHMlDT-BLEIBTREUjKLEIN j ULSAMER: Bundesverf.assung-
sgeriohtsgesetz, cit., 31, 8. ZEUNER: Vber die Geltungsdauer der
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts und die Moglich·
keit spiiterer abweichender Entscheidungen, «DOV», 1955, pág. 338.
LECHNER: Bundesverfassungsgerichtsgesetz, München, etc., 1954,
31, 1. VOGEL: Op. cit., pág. 605. Para Rupp (Op. cit., loe. cit.), no
obstante, este problema carece de significación práctica en cuan·
to la sentencia en procedimiento de inconstitucionalidad tiene
fuerza de ley. En sentido semejante, WENIG: Zur Zuliissigkeit
einer erneuten Vorlage..., cit., pág. 346. Esto no puede, sin em·
bargo, aceptarse. Como señala VOGEL (Op. cit., págs. 614 y ss.,
passim), la sentencia desestimatoria de un recurso de inconsti·
tucionalidad no tiene fuerza de ley, pero sí produce efectos de
cosa juzgada. Sobre el problema, vid. infra, 6, en este mismo
capítulo.

53
las sentencias en los procesos de inconstitucionalidad no
serían manifestación del ejercicio de actividad jurisdic-
cional, sino, de modo muy preciso, actividad legislativa,
I",gislación (36). Como con todo acierto 1 recisa VOGEL (37),
esta cuestión no puede ser en la actualidad replanteada.
La consideración esencial del Tribunal Constitucional
como un auténtico Tribunal, al que la norma fundamental
atribuye la competencia para decidir sobre la constitu-
cionalidad de las leyes, determina, sin más, que sus deci·
siones sean auténticas decisiones jurisdiccionales, sen·
tencias.
El punto de partida está, pues, claro: las sentencias
del Tribunal Constitucional, en cuanto decisiones de un
auténtico Tribunal, adquieren fuerza de cosa juzgada, con
independencia del procedimiento en el que recaigan y de
que tal precisión no se encuentra explícitamente recogida
en la GG ni en el texto de la BVerfGG (38).
Sin embargo, para un sector absolutamente mayorita-
rio de la doctrina, esto sólo no es suficiente para caracte-

(36) FLUME: Richter und Recht, Verhandlungen des 46. Deut-

schen Juristentages, München, etc., n, págs. 27 y ss. HENKE:
Verfassung, Gesetz und Richter (Das Normenkontrollverfahren),
«Der Staat», 1964, págs. '27 y ss. KRÜGER: Staatslehre, cit., pág. 708,
En contra, 'FRIE8ENHAHN: Inhalt und Wirkungen..., cit., págs. 690
y ss. Vid. supra, la nota 32.
(37) VOGEL: Op. cit., pág. 60S.
(38) En el caso del Derecho español, y sobre lo ya dicho,
estos planteamientos arrojan una conclusión insoslayable: al ser
la propia Constitución la que señala que las decisiones de nues-
tro Tribunal Constitucional producen el efecto de cosa juzgada,
se está afirmando claramente que son decisiones de un auténtico
Tribunal, y relativizando, por tanto, la separación del mismo de
los órganos del poder judicial. De un modo inverso al seguido
por el Derecho alemán, se afirma 10 mismo: el Tribunal Cons-
titucional, como el más alto órgano jurisdiccional del Estado,
cuyas sentencias son auténticas sentencias judiciales.
Sobre la aplicación del concepto de cosa juzgada al proceso
constitucional, Cfr. WI8CHERMANN: Rechtskraft und Bindun-
gwirkung verfassungsgeriohtlicher Entscheidungen, Berlín, 1979,
esp. págs. 27 y ss., con consideraciones no muy acertadas.

54
rizar correctamente los efectos que las sentencias consti"
tucionales deben desplegar y las finalidades que deben
cubrir. Las peculiaridades de 'la posición jurídica del Tri-
bunal, que lo colocan, aún sin merma ninguna de su ca-
rácter estrictamente jurisdiccional, en una particular si-
tuación, en un diferente plano al del juez ordinario, se
manifiestan de un modo especial desde el punto de vista
de los efectos de sus decisiones, entendiéndose que éstas
deben desplegar otros y más amplios efectos que los cono-
cidos de la cosa juzgada para cumplir adecuada yequili-
bradamente 'las funciones que le son propias, y concreta-
mente Bindungswirkung y Gesetzeskraft. Las sentencias
del Tribunal Constitucional vinculan, en efecto, a los ór-
ganos constitucionales de la Federación y de los Estados,
a todos los Tribunales y a todas las autoridades adminis-
trativas (parágrafo 31, 1 BVerfGG), hayan intervenido o
no en el proceso, y en algunos supuestos tienen, además,
fuerza de ley (parágrafo 31, 2, BVerfGG).
La determinación del significado concreto de estas
categorías no es, sin embargo, fácil ni completamente
uniforme aunque puede constatarse, por lo menos, por
lo que se refiere a la caracterización del concepto de
«vinculación», a que inmediatamente nos referimos, una
cierta comunidad de pensamiento al respecto.

5. LA VINCULACIÓN DE TODOS LOS PODERES PÚBLICOS A LAS

SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

A) La caracterización del concepto de «vinculación»

La afirmación de la vinculación de las decisiones cons-
titucionales a los órganos e instituciones a que se refiere
el parágrafo 31, 1 BVerfGG, esto es, más allá del caso
concreto, más allá de las partes que intervienen en el pro-
ceso, no es otra cosa que una manifestación concreta
-aquí diferente de la que da lugar a 'la cosa juzgada-
del juego bipolar entre aquellos principios de seguridad

55
jurídica a que nos referíamos más arriba -y que las sen-
tencias constitucionales deben en todo caso asegurar-,
y la necesidad de que ello no conduzca al establecimiento
de un rígido sistema de precedente que impida que el Tri-
bunal Constitucional pueda ir adaptando sus soluciones
interpretativas, la propia Constitución, en definitiva, a la
realidad en constante cambio.
No basta, en efecto, de una parte; no es suficiente
para que el Tribunal Constitucional pueda cumplir con la
función de interpretar definitivamente la norma funda-
mental y garantizar, en consecuencia, la seguridad y la
paz jurídicas, con la atribución a sus decisiones de los
solos efectos de la cosa juzgada convencionalmente enten-
didos, por lo que se hace absolutamente necesario, para
asegurar aquella finalidad, adjuntar a las mismas una
eficacia superior a la que representa aquel instituto (39),
(39) Rupp: Op. cit., pág. 405. GEIGER (Die Grenzen de,r Bind-
ung..., cit., págs. 1057-1058), con una construcción más acabada,
y partiendo de la concepción del Estado como una persona jurí-
dica única, en cuyo contexto el proceso constitucional es pura-
mente una ficción que se justifica en la necesidad que el Estado
tiene de atribuir a un órgano del mismo la función de determi-
nar lo que es constitucional o no -y a lo que los demás órganos
del Estado deben inevitablemente acomodarse-, afirma que la
esencia del proceso constitucional es radicalmente distinta a la
de los procesos civiles o contenciosos y, por tanto, precisamente
por esa misión atribuida al Tribunal Constitucional de decidir
definitivamente lo que el Estado quiere, los efectos de sus deci-
siones no pueden ser comparados a los de las sentencias de los
demás Tribunales. En el proceso civil, el Estado, como «señor
de la jurisdicción» (Herr der Gerichtsbarkeit), decide con carác-
ter general sobre pretensiones que le son ajenas y en presencia
de partes que son portadoras de derechos propios. La situación
en el proceso constitucional es completamente diferente, y su
propia existencia sólo es posible como consecuencia de una fic-
ción jurídica, porque, ejemplificando con los conflictos entre ór-
ganos (Organstreitigkeiten), todas manifestaciones, especialmente
de los órganos constitucionales, ·son manifestaciones de un único,
en esencia inseparable, poder del Estado; manifestaciones, en
definitiva, de una y de la misma persona jurídica Estado. Por
ello, no es posible un conflicto del Estado consigo mismo, de

56
y esta es, justamente, la que señala el ya citado parágra-
fo 31,1 BVerfGG: «Las sentencias del Tribunal Constitu-
cional vinculan a los órganos constitucionales de la Fede-
ración y de los Estados, a todos los Tribunales y a todas
las Autoridades administrativas». Estos efectos de vincu-
lación deben ser claramente distinguidos, en cuanto que
su naturaleza es distinta, de los propios de la cosa juzga-
da (40), con los que no deben confundirse, y a los que
superponen sin sustituirlos (41).
modo que, para posibilitar el proceso, la Ley otorga a determi·
nados órganos capacidad procesal y finge una relación jurídica,
sobre cuya existencia y contenido debe discutirse y ser judicial-
. mente decidido. Se actúa como si existieran diversos titulares
con derechos propios y como si estas «partes» estuvieran frente
al Estado como tenedor de la Gerichtshoheit, pero, en realidad,
es la única persona jurídica Estado y el único poder del Estado
el que demanda, es demandado y juzga. El proceso constitucio-
nal no es sino un autocontrol del Estado sobre la juridicidad de
sus propias manifestaciones soberanas. La idea es, en efecto, que
«el Estado que habla por muchas bocas» (der durch viele, Münde
redende Staat), no puede, sin contradecirse a sí mismo, manifes-
tarse más que en un único sentido y, atribuida a un órgano cons-
titucional la determinación del alcance del pensamiento del Es-
tado, deben los demás órganos acomodarse sin más a estas ma-
nifestaciones, ser vinculados a las mismas. Y ello no porque una
determinada disposición legal otorgue a esa decisión «fuerza de
cosa juzgada» en interés de la seguridad jurídica, sino porque
la propia cualidad de la relación, la unidad del Estado y del po- .
der del Estado, en este sentido consecuencia de la naturaleza de
las cosas, fundamenta la necesidad jurídica de la atención de
todos los demás órganos a las· manifestaciones del Tribunal Cons-
titucional y la vinculación de los órganos del Estado al contenido
de sus sentencias.
En el mismo sentido de GEIGER, por ejemplo, LEIBHoLZjRup-
PRECHT: Bundesverfassungsgerichtsgesetz, cit., pág.s 97 y ss.
MAUNZ, en MAUNzjSCH MIDT-BLEIBTREU/KLEINjULSAMER: Bunde-
sverfassungsgerichtsgesetz, cit., 31, 5.
(40) GEIGER: Op. cit., pág. 1058. LEIBHOLZjRuPPRECHT: Op. cit.,
locución citada.
(41) MAUNZ, en Op. cit., 31, 15: «La cosa juzgada formal, la
cosa juzgada material y los efectos de vinculación (Bindungswir-
kung) corresponden a las decisiones del Tribunal Constitucional
uno al lado del otro (cumulativamente); ningún efecto es idén-
tico a los otros y ninguno sustituye a los demás».
57
 El proceso de elaboración doctrinal y jurisprudencial
de la categoría Bindungswirkung ha conducido a conside-
rar que el despliegue de esta especial forma de obligato-
riedad de las sentencias del Tribunal Constitucional, y
frente a la conocida eficacia de la cosa juzgada material
con 'la concreción de su obligatoriedad a las partes que
han intervenido en el proceso -y a los jueces- en rela-
ción con un mismo objeto, así como la restricción de su
autoridad exclusivamente al tenor .literal de la parte dis-
positiva de la sentencia, se extiende, por el contrario,
más allá del caso concreto decidido (42), vinculando en
todos los casos futuros a todos los órganos constitucio-
nales, Tribunales (43) y Autoridades -es decir, más allá
de las partes que intervienen en el proces'O- (44), alcan-
zando la sentencia asimismo no sólo al tenor literal del
(42) «Dber den Einzelfall hinausgehende Bindungswirkung».
Rupp: Op. cit., loe. cit. En el mismo sentido, con abundantes citas
jurisprudenciales, LEIBH oLz/RuPPRECHT: Op. cit., loe. cit.
(43) Vinculación que no afectaría en absoluto a la indepen-
dencia del poder judicial, porque se trata, como se ha observado,
de Tribunales a otro Tribunal, no de injerencia de poderes extra-
ños. Cfr. MAUNZ: Op. cit. 31, 22 Y la bibliografía y jurisprudencia
constitucional que cita.
(44) MAUNZ, en Op. cit., núm. marginal 15 al comentario del
parágrafo 31, señala que uno de los efectos de la Bindungswirkung
que no se contienen en los de cosa juzgada es justamente esta
extensión subjetiva. Otro dato diferenciador sería, según MAUNZ,
el hecho de que la cosa juzgada tendría solamente efectos pro-
cesales, mientras que la vinculación, por el contrario, jurídico-
materiales. Esto, sin embargo, no se sostiene, como es evidente,
en la actualidad. Cfr. VOGEL: Rechtskraft und Gesetzeskraft...,
cit., pág. 598. Esta extensión subjetiva de la cosa juzgada a que
me refiero en el texto, es una de sus características esenciales,
en opinión de la mayor parte de la doctrina. Cfr., por ejemplo,
SCHEUNER: Das Bundesverfassungsgericht und die Bindungskraft
seiner Entscheidungen, «DoV», 1954, pág. 644. SCHNEIDER: Die
Verbindlichkeit von Entscheidungen des Bundesverfassungsge-
richts, DVB1, 1954, págs. 184 Y ss. KADENBACH: Zur bindenden
Wirkung der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts,
«AoR», 80, 1955, pág. 411. Rupp: Op. cit., pág. 405. ENDEMANN:
Zur Bindungswirkung von Entsoheidungen des Bundesverfassung-

58
 fallo,· sino también -en función de los especiales fines
creadores de paz y seguridad jurídicas que el Tribunal
tiene que cumplir- a aquellas consideraciones jurídicas
contenidas en el cuerpo de la sentencia que verdadera-
mente sustenten el fallo (die tragenden Gründe) -no to-
das, por cC?nsiguiente-, Y en la medida en que de otro
modo no podría ser en absoluto claramente proporcio-
nado 10 que el Tribunal ha decidido y lo que, por tanto,
debe ser vinculante (45).
Ello no obstante, de otra parte, y sobre la base de la
estimación de la necesidad de no congelar los desarrollos
constitucionales futuros, resultado que sería inevitable si
el órgano juzgador estuviera también del mismo modo
ligado a sus propias resoluciones, se entiende que el Tri-
bunal Constitucional no queda vinculado, con el alcance
señalado, a sus propias sentencias (46), que si bien impe-
dirían al resto de los órganos constitucionales, Tribunales
y Autoridades administrativas apartarse de 10 en ellas
establecido, no prohibirían, por el contrario, al propio
Tribunal separarse de sus anteriores opiniones vinculan-
tes -si bien respetando siempre los convencionales efec-
tos de cosa juzgada producidos-, colocando en lugar del

sgerichts im Verfassungsbeschwerde, Festschrift für Gebhard

Müller, Tübingen, 1970, págs. 23 y ss. MAUNZ, en Op. cit., 31, 19, etc.
(45) GEIGER: Op. cit., págs. 1058 y ss., passim. Con anteriori-
dad, había formulado su tesis, hoy ampliamente generalizada, en
GEIGER: Die Beziehungen zwischen der Bundesverfassungsge-
riohtsgesetzes, «DRiZ», 1951, págs. 172 y ss. En el mismo sentido,
Rupp: Op. cit., pág. 406. ENDEMANN: Op. cit., págs. 24 y ss. LEIB-
H oLz/RuPPRECHT: Op. cit., págs. 98 y ss. MAUNZ: Op. cit., 31, 16
(que define las tragende Gründe -expresión que puede traducir-
se por ratio decidendi- como «aquella parte de la fundamenta-
ción de la decisión de la que no puede prescindirse en la deduc-
ción del Tribunal sin que el resultado, que está formulado en el
fallo, cambie»), etc.
-(46) Cfr. KRIELE: Recht und Politik in der Verfassungsrecht-
sprechung, «NJW», 1976, pág. 778, recogiendo en el sentido del
texto las afirmaciones del Tribunal Constitucional, en contra de
sus propias tesis.

59
anterior punto de vista otro mejor, a su vez vinculante
para aquellos órganos y autoridades (47), justamente
para no eliminar la posibilidad de desarrollo de nuevos
planteamientos constitucionales (48).
Como se ha notado, puede fácilmente observarse en
el esquema de la Bindungswir.kung expuesto, un modo
concreto de tensión entre el juego -diverso que en los
procesos ordinarios- del principio de seguridad jurídica
que postula la extensión subjetiva de los efectos de la
sentencia más allá del estrecho círculo de las partes, as]
como la necesidad de que los órganos vinculados lo sean,
para los casos futuros, no sólo al tenor del fallo sino
también a ciertas consideraciones jurídicas de los consi·
derandos que hayan sido decisivaS' para el mismo y la
necesidad de dejar abierta una vía para que el Tribunal
Constitucional pueda ir adaptando, flexiblemente, la in-
terpretación constitucional a las necesida·des emergentes,
por medio de su no vinculación a sus propias decisiones

(47) GEIGER: Op. cit., pág. 1058. Rupp: Op. cit., págs. 412·413.
FRIESENHAHN: Die Verfassungsgerichtsbarkeit..., cit., pág. 105,
con anterioridad. LEIBH oLz/RuPPRECHT: Op. cit., pág. 100. MAUNZ,
en Op. cit., 31, 20. Pero en todo caso, y ello es importante, el Tri·
bunal Constitucional, que puede apartarse de sus decisiones ante·
riores, aunque se trate incluso de opiniones que hayan sido releo
vantes para la resolución del caso anterior (LEIBH oLz/RuPPRECHT:
Op. cit., loco cit.), debe atender los efectos de cosa juzgada de sus
anteriores sentencias, reducidos, según la doctrina más exten·
dida, solamente al tenor del fallo. Se trata, pues, como se indica
en el texto, de que los mayores efectos objetivos de las senten·
cias del Tribunal Constitucional vinculan a los demás órganos
constitucionales, Tribunales y autoridades, pero no al Tribunal
Constitucional, que, no obstante, y en cuanto auténtico Tribunal,
tiene que respetar, en todo caso, la autoridad de cosa juzgada
de sus propias decisiones, efectos éstos, por lo demás, que no
se extenderían a la ratio decidendi.
(48) Rupp: Op. cit., pág. 421, aunque, añade, debe exigírsele al
Tribunal la protección de una cierta continuidad en su jurispru-
dencia porque sólo a su través puede garantizarse la seguridad
jurídica.

60
 más allá de los estrechos límites de la autoridad de cosa
juzgada, que entendida en su sentido tradicional puede
permitirle una muy amplia libertad de movimientos (49).

B) La ratio decidendi

Tal vez, de los efectos que al concepto de «vincula-

ción» de las sentencias del Tribunal Constitucional se le
adjuntan como diferenciadores del de cosa juzgada, o
simplemente como mero elemento integrante del mismo,
el más notable, quizá, es que la obligatoriedad de tales
decisiones constitucionales alcanza no sólo a la parte dis-
positiva, al fallo de la sentencia, sino, más allá, también
a lo que la generalidad de la doctrina alemana llama
tragende Gründe (50), que equivale a decir que los órga-
nos constitucionales, Tribunales y autoridades se encuen-
tran vinculados asimismo a los motivos, a la ratio deci-
dendi, a las razones que han dado lugar, que han sido
especialmente relevantes para la adopción de la decisión
concreta, y. cuya delimitación, que se aborda enseguida,
no resulta fácil, aunque haya que decir que la idea que le
sirve de soporte resulta plenamente aceptable.
Diversos son los razonamientos que la doctrina ha
utilizado para justificar la producción de este efecto en
las sentencias del Tribunal Constitucional, pero funda-
mentalmente se ha señalado (51) que función del Tribu-
nal es la interpretación de los principios de la Constitu-
(49) Vid. supra, capítulo J, 2.
(50) La posibilidad de que la fuerza obligatoria de una sen-
tencia -aunque restringida al concepto de cosa juzgada- des-
pliegue sus efectos sobre algo más que no sea el fallo, es excluida
en la doctrina española. Cfr., por todos, GUASP: Derecho procesal
civil, J, Madrid, 1968, pág. 562. Ello no obstante, en mi opinión,
como se verá, se trata, la del texto, de una idea enormemente
operativa.
(51) GEIGER: Op. cit., págs. 1058-1060, sobre cuyas afirmacio-
nes se apoya la doctrina.

61
 ción, en relación con lo cual, el concreto conflicto jurídico
constitucional es solamente el motivo, la ocasión que la
hace posible (52), Y frente a cuya correcta interpretación
y a su futura utilización uniforme por todos los órganos
constitucionales, el concreto conflicto planteado posee
sin duda una menor significación, lo que en todo caso
obliga a concluir el reconocimiento de una vinculación
de todos los órganos del Estado a las decisiones consti-
tucionales, mayor que al mero pronunciamiento del fa-
llo (53). Por lo demás, la limitación de la fuerza vincu-
lante de las sentencias del Tribunal Constitucional al
mero fallo, establecida en el parágrafo 31 BVerfGG, no
conduciría sino a que el más alto órgano jurisdiccional
tuviera que reflexionar en cada una de las sentencias
adoptadas sobre si la cuestión constitucional que subyace
al litigio concreto ha sido efectivamente decidida en el
fallo, y a que éste tuviera que enriquecerse en lo sucesivo
con una larga serie de pronunciamientos adicionales al
mismo. Pero parece evidente -y la experiencia así lo en-
seña- que resulta mucho más fácil, incluso para el pro-
pio Tribunal, interpretar en qué medida vinculan los ra-
zonamientos, la motivación de la resolución, en cuanto
están precisamente ligadas al fallo -dejando, además,
con ello, abierta la interpretación jurisprudencial-, que
tratar de explicar el pronunciamiento de la parte dispo-
sitiva de una sentencia, que siempre estará formulada
en términos abstractos, de modo semejante a una norma
jurídica (54).
Las tragende Gründe (la ratio decidendi) vendrían a
ser «aquellas razones o motivos sin las que el fallo no

(52) Señala GEIGER (Op. cit., pág. 1058) al respecto, que preci-
samente el artículo 93, 1, 1 GG indica que el Tribunal Constitu-
cional decide «über die Auslegung dieses Grundgesetzes aus An-
lass von Streitigkeiten» (sobre la interpretación de esta Ley Fun-
damental con motivo de conflictos...).
(53) GEIGER: Op. cit., loco cit.
(54) GEIGER: Op. cit., pág. 1060.

62
podría existir, por contraposición a los obiter dicta» (55),
no extendiéndose, por lo tanto, la vinculación a todos los
razonamientos, sino solamente a aquella parte de los mis-
moS' que es relevante para el fallo, es decir, que soporta
la decisión (56), de tal modo que no podría ser cambiada

(55) Rupp: Op. cit., pág. 406. ENDEMANN: Zur Bindungswir-

kung.., cit., pág. 25, se muestra dudoso de que esta extensión pue-
da efectuarse en el caso de la Verfassungsbeschwerde, habida
cuenta de la existencia del parágrafo 95, 1, frase 2.a BVerfGG.
(Este precepto señala: «Si se estima una Verfassungsbeschwerde,
la sentencia debe declarar qué prescripción de la Ley Fundamen-
tal y por medio de qué acción u omisión ha sido violada. El Tri-
bunal Constitucional puede asimismo declarar que toda repeti-
ción de la medida anterior viola la Ley Fundamental»), pero seña-
lando que los efectos prácticos de la cuestión no deben exage-
rarse, porque también en el caso de que sólo correspondiera al
fallo el efecto de Bindungswirkung, éste habría de ser interpre-
tado para ser comprensible a la vista de los considerandos
(Gründe) de la sentencia, lo que, en definitiva, supone atribuir
estos efectos a parte de los motivos. En el mismo sentido, con
anterioridad, Rupp: Op. cit., pág. 405, nota 5. En el origen de esta
corriente, ya había señalado GEIGER (Op. cit., pág. 1059) que para
la comprobación del alcance de la vinculación del fallo se nece-
sita con toda frecuencia de su interpretación al hilo de la moti-
vación, siendo ello especialmente claro si lo que se comprueba
es el alcance de la vinculación de un fallo desestimatorio. En el
momento en que el fallo es interpretado por la motivación, se
incorpora parte de la misma al fallo y, en esa medida, toma
parte de la fuerza de cosa juzgada que le corresponde a éste.
El valor que en todo caso tiene la prescripción, arriba indi-
cada, del parágrafo 95,1 BVerfGG es, como ha precisado KRIELE
(Theorie der Rechtsgewinnung..., cit., pág. 302), que una tal de-
cisión aclara qué medidas son concretamente las que resultan
prohibidas a las partes intervinientes en el proceso, mientras
que la general prohibición de medidas «idénticas» deja abiertos
siempre problemas interpretativos y de valoración. VOGEL (Rechts-
kraft und Gese,tzeskraft..., cit., pág. 625) añade que, además, esta
prohibición expresa de repetición (Wiederholungsverbot) que in-
corpora la norma tiene una importante significación político-
psicológica.
(56) LEIBHOLZ/RuPPRECHT: Op. cit., pág. 98.

63
 mediante deducción del Tribunal, sin que el resultado,
que "está formulado en el fallo, cambie (57).
A la vista de esta delimitación conceptual efectuada
"por la doctrina y la jurisprudencia, en la que no parece
que debe insistirse más en este momento, es necesario
destacar que se trata de una noción de perfiles bastante
imprecisos, pero que en todo caso, en mi opinión -y
puesto que al Tribunal Constitucional le corresponde in-
terpretar la Constitución definitivamente, creando clari-
dad y seguridad jurídicas-, responde a una idea certera,
a una necesidad real, como es concretamente la de vincu-
lar la conducta futura de los órganos y personas que re-
sulten afectados por la decisión constitucional, evitando
que comportamientos declarados inconstitucionales pue-
dan ser de nuevo por ellos reiterados, o marcándoles
con precisión cuáles son los caminos por los que su actua-
ción puede discurrir en el marco de la Constitución. Sin
duda, esto no podría hacerse si solamente les vinculara
el estricto tenor del fallo constitucional (58).
Esta idea aparece muy clara -yen este sentido parece
perfectamente válida aunque con posterioridad, incluso
en las mismas personas que lo han elaborado, se haya vis-

(57) GEIGER: Op. cit, pág. 1060, añadiendo que no resulta

aceptable discutir la Bindungswirkung de este modo conceptual-
mente expresada, con la indicación de que otras consideraciones
jurídicas no utilizadas en absoluto por el Tribunal en sus razo-
namientos hubieran conducido al mismo resultado. El Tribunal
Constitucional no debe decidir y expresar para su fundamenta-
ción más que aquello que sea necesario para la decisión del caso
concreto. Dicho de otro modo, el Tribunal debe decidir en cada
caso concreto con qué interpretación constitucional determinada
quiere amparar el resultado alcanzado. Si no lo hace aSÍ, quiere
ello decir que deja en libertad a los otros órganos constitucio-
.nales, Tribunales y autoridades para adoptar sus propias resolu-
ciones al respecto.
(58) Esto, en mi opinión, es absolutamente evidente: los fa-
llos de las sentencias miran siempre al :pasado, no al futuro.

64
to desdibujada-, en la formulación inicial de este concep-
to efectuada por GEIGER (59), al utilizar los siguientes
ejemplos: «Si el Tribunal Constitucional constata en un
litigio, por ejemplo, que el cese de la relación jurídica fun-
cionarial pronunciado como consecuencia del matrimonio
de la recurrente es incompatible con el artículo 3 GG, el
sentido de esta constatación no es entonces solamente el
hecho «concreto» -el despido de la recurrente- sino
también que cada situación (Sachverhalt) de la misma
clase -este tipo de Sachverhalt- es inconstitucional. La
decisión vincula, por tanto, a los Tribunales no sólo a
considerar a la recurrente, concretamente determinada
en el recurso por su nombre, como funcionaria, sino tam-
bién a reconocer el principio jurídico de que una mujer
funcionario no puede ser separada del servicio a causa
de su matrimonio». O como señala en otro lugar (60):
«En otro caso podría decir la sentencia que una medida
concreta del Gobierno no está permitida, de acuerdo con
el artículo X GG. Si hubiera de limitarse la fuerza de cosa
juzgada (en realidad el efecto vinculante del parágra-
fo 31,1, BVerfGG, que debe distinguirse de la cosa juzga-
da) solamente a la comprobación efectuada en el fallo,
habría de considerarse entonces a la jurisdicción consti-
tucional como puramente teórica y poco efectiva, porque
una tal sentencia declarativa no tendría en absoluto con-
secuencias jurídicas. Unicamente puede considerarse la
sentencia plena de sentido jurídico-constitucional si de
ella se sigue la consecuencia jurídicamente obligatoria de
que el Gobierno está obligado en el futuro a eliminar la
insuficiencia constitucional en el caso decidido y a discu-
rrir en casos idénticos por el auténtico camino jurídico

(59) GEIGER: Die Beziehungen..., cit., pág. 173. A ello se refie·

re claramente la doctrina. Cfr., por todos, MAUNZ, en Op. cit.,
31, 16.
(60) GEIGER: Die Grenzen..., cit., pág. 1058.

65
marcado por el Tribunal. Esta obligación jurídica sólo
puede existir, sin embargo, si los motivos decidentes
(tragend) de la sentencia son vinculantes» (61).

6. FUERZA DE LEY DE LAS DECISIONES CONSTITUCIONALES

Pero junto a la vinculación de todos los órganos cons·

titucionales de la Federación y de los Estados, de los Tri-
bunales y Autoridades a las sentencias del Tribunal Cons-
titucional, se reconoce a las mismas, además, en los casos
señalados en el párrafo 2.° del parágrafo 31 BVerfGG,
como ya hemos notado, «fuerza de ley» (Gesetzes-
kraft) (62).

(61) El sentido preciso que únicamente puede tener esta ex-

tensión de la vinculación más allá del mero tenor literal del fallo
es justamente, como se dice en el texto, el de la prohibición de
la repetición de medidas, aunque el propio GEIGER no limita su
concepto a ello. Como señala VOGEL rOpo cit., pág. 602), no resulta
aceptable porque supondría poner en cuestión la capacidad de
cambio de la Constitución: una vinculación de las sentencias
más allá de lo necesario para la eliminación del concreto litigio
constitucional planteado, conduciría efectivamente a este resul-
tado. VOGEL rOpo cit., esp. págs. 589 y ss.), propone, en sustitución
del impreciso concepto de ratio decidendi utilizado, la utilización
de la <<norma concreta de la decisión» rdie konkrete Entschei-
dungsnorm), noción plenamente aceptable, en mi opinión, como
se verá.
(62) La influencia de esta construcción es perfectamente re-
conocible en nuestro Derecho: así, el artículo 164 de la Constitu-
ción cuando se refiere a que tienen «plenos efectos frente a to-
dos» las sentencias que no se limiten a la estimación subjetiva
de un derecho, o la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
cuando señala en el artículo 38,1 que «las sentencias recaídas en
procedimientos de inconstitucionalidad tendrán el valor de cosa
juzgada, vincularán a todos los Podes Públicos y producirán
efectos generales desde la fecha de su publicación en el 'Boletín
Oficial del Estado'». La semejanza de la cuestión es puesta de
relieve por GARcfA DE ENTERRfA-FERNÁNDEZ: Curso..., cit., I, pá-
gina 158.

66
 Esta cuestión de la atribución de fuerza de ley a las
sentencias del Tribunal Constitucional es antigua en Ale-
mania, hundiendo sus raíces en aquella opinión ya seña-
lada, que trataba de ver en el control de normas, en el
juicio de constitucionalidad sobre las leyes, ejercicio no
de función jurisdiccional sino de actividad legislativa, y
entendiéndose correctamente la expresión «fuerza de ley»
en un sentido estrictamente literal, como la fuerza o el
vigor propio de las leyes, ante la carencia, en la época, de
la potestad judicial de enjuiciamiento previo de las le-
yes (63).
El significado que en la actualidad, con carácter gene-
ral, se atribuye a este concepto, que se pone en relación
con el de «vinculación» y del que pretende distinguirse,
es esencialmente, que la fuerza de ley supone «un refor·
zamiento de la vinculación» (eine weitere Steigerung der
Bindung) (64): mientras la noción de vinculación a las
sentencias constitucionales extiende sus efectos a todos
los órganos constitucionales, autoridades y Tribunales,
la fuerza de ley se extendería no sólo, como aquélla, al
Estado y a sus órganos, sino más allá, también a todos,
personas físicas y jurídicas, que podrían invocar a su
favor estas decisiones y a todos obligarían produciendo
directamente para todos derechos y obligaciones (65),
puesto que todos están obligados por las leyes, no sola-
mente las partes intervinientes en el proceso, como ocu-

(63) Vid. infra, págs. 71 y ss.

(64) Por todos, MAUNZ, en MAUNZ/BLEIBTREU/KLEIN/ULSAMER:
Bundesverfassungsgerichtsgesetz, cit., 31, 28.
(65) LEIBHOLZ/RuPPRECHT: Op. cit., pág. 101: «Gesetzeskraft
bedeutet, dass die Feststellung der (teilweisen) Nichtigkeit oder
GüItigkeit der betreffenden Normen nicht nur den Saat und seine
Behorden, sondern jedermann, der von den betreffenden Norm
rechtlich betroffen wird, ipso iure, das heisst unmittelbar, be-
rechtigt und verpflichtet. Diese Wirkung gegenüber natürlichen
und juristischen Personen ausserhalb der Sphare des Staates
geht über die Bindungskraft nach § 31 Abs. 1 hinaus». En el mis-
mo sentido, Rupp: Op. cit., pág. 409. MAUNZ, en Op. cit., 31, 37.

67
 fre con la COsa juzgada, o los órganos del Estado, como
sucede con los efectos de vinculación (66).
Esta idea de la fuerza de ley que se adjunta a las sen-
tencias recaídas en los procesos de inconstitucionalidad
de las leyes no quiere decir, sin embargo, en la doctrina
que puede considerarse dominante (67), que sus efectos
sean exactamente los mismos que los de las leyes, los
propios de éstas, sino que, por el contrario, serían «seme-
jantes» a aquéllos, porque una sentencia del Tribunal
Constitucional no puede considerarse ni como una ley
en sentido formal -no es un acto del legislativo- ni en
sentido material-no crea normas jurídicas, limitándose,
por el contrario, a enjuiciarlas-o Su característica esen-
cial sería, pues, la de la «semejanza de ley» (Gesetzeséihn-
lichkeit), pero permaneciendo en todo caso como senten-
cia (68), consistiría en su vinculación general (Allgemein-
verbindlichkeit), más allá de los que han sido partes en
el correspondiente proceso y sus causahabientes, así como
también más allá del círculo de los órganos y Tribunales
que resultan afectados por la Bindungswirkung. Se tra-
taría, en definitiva, en el pensamiento mayoritario, de una
vinculación a favor y en contra de todos, habiéndose lh-
cluso indicado que la expresa afirmación de esta eficacia,
en vez de la utilización de la expresión Gesetzeskraft, hu-
biera evitado los múltiples equívocos que este último tér-
mino viene suscitando (69), lo que no puede, desde luego,
aceptarse, como enseguida veremos.

(66) MAUNZ, en Op. cit., loe. cit.

(67) Cfr. MAUNZ, en Op. cit., 31, 28.
(68) LEIBH oLzjRuPPRECHT: Op. cit., pág. 100, recogiendo ju-
risprudencia. LANGE: Rechtskraft, Bindungswirkung..., cit., pág. 6.
(69) MAUNZ, en Op. cit., loe. cit., que extrae como consecuen-
cias de esta «semejanza de ley», que precisamente por ella, que
no es identidad, no es posible la interposición de Verfassungsbe-
schwerden contra las mismas, ni tampoco es posible que el pro-
pio Tribunal pueda eliminarlas, como en cualquier momento
puede hacer el legislador con las leyes que él mismo ha dictado.
(MAUNZ, en Op. cit., 31, 30).

68
 Esta vinculación inter omnes de las sentencias cons-
titucionales en los procesos de control de normas afecta·
ría también al propio Tribunal Constitucional-en la opi-
nión más generalizada, incluso del mismo BVerfG-, y no
únicamente cuando en estos procedimientos de declara-
ción de inconstitucionalidad de leyes aquél declara la nu-
lidad de pleno derecho, ex tune, de una ley -que lógica-
mente no puede volver a ser revivida-, sino, además,
incluso cuando afirma la constitucionalidad, la confor-
midad con el ordenamiento constitucional, de la norma
enjuiciada (70). Estamos, pues, ante el planteamiento de
la cuestión decisiva de si las sentencias que declaran la
constitucionalidad de una ley, esto es, las decisiones que
desestiman lo que entre nosotros la Ley Orgánica del Tri-
bunal Constitucional llama recurso o cuestión de incons-
titucionalidad, adquieren también estos efectos «semejan-
tes a la ley», erga omnes -lo que no se discute para las
sentencias que declaran la nulidad de la Ley (71)-, resol-
viéndose, como se observa, afirmativamente, con la con-
secuencia de que la ley de este modo confirmada no po-
dría volver a ser de nuevo examinada por el Tribunal
Constitucional, sin perjuicio, naturalmente, de que el le-
gislador pudiera en cualquier momento derogarla o mo-
dificarla. Para la generalidad de la doctrina alemana, pues,
las sentencias confirmatorias de la constitucionalidad de
una ley, como consecuencia de entender del modo indi-
(70) MAUNZ, en Op. cit., 31, 33 Y 42, que señala en este último
lugar, tratando de adelantarse a las críticas que la doctrina más
lúcida efectúa a este planteamiento, que en ningún caso la norma
confirmada como constitucional adquiriría un rango de esta natu-
raleza, sino que permanece con el mismo que anteriormente
poseía. LEIBHOLZ/RuPPRECHT: Op. cit., pág. 101. Rupp: Op. cit.,
página 414.
(71) En las que ocurre lo mismo que las que declaran la
nulidad de disposiciones reglamentarias, en virtud de la existen-
cia de una regla común en los procesos contra normas, que de-
termina que tales sentencias que declaran la nulidad de normas
tienen plenos efectos frente a todos. Cfr. GARCfA DE ENTERRfA-FER-
NÁNDEZ: Curso.., cit., J, pág. 204.

69
cado la idea «fuerza de ley», adquieren también efectos
frente a todos, con lo que la posibilidad de un nuevo
enjuiciamiento de la misma ley confirmada, permane-
ciendo can el mismo contenido la norma constitucional,
debe quedar excluida (72), impidiéndose así que esa ley
pueda ser declarada, en un momento posterior, incons-
titucional (73).
Las críticas, sin embargo, a esta descripción de los
efectos de fuerza de ley de las sentencias del Tribunal
Constitucional no se han hecho esperar, más extendidas
en relación con su configuración como un «reforzamiento
de la vinculación», menos frecuentes, pero más certeras,
por lo que se refiere al aspecto últimamente indicado, de
la imposibilidad de apertura de un nuevo proceso que
permita declarar nula una ley que previamente ha sido
declarada como conforme con la norma fundamental por
el Tribunal Constitucional.
Así, de una parte, se ha afirmado que, en realidad, los
efectos de vinculación y de fuerza de ley, pese a la afirma-

(72) Por todos, MAUNZ, en Op. cit., 31, 42.

(73) Señala Rupp (Op. cit., pág. 414) que si bien podría supo-
nerse que a petición de un demandante distinto del primero, po-
dría 'el Tribunal Constitucional declarar nula la ley previa-
mente afrimada como constitucional -en cuanto no jugarían
para él los efectos de cosa juzgada-, es lo cierto que al te-
ner también estas sentencias fuerza de ley, el Tribunal enjuicia
la sometida a examen desde todos los puntos de vista posibles
(en este sentido, cfr. también SOHN: Die abstrakte Normenkon-
trolle, cit., pág. 317), no sólo desde los invocados por el deman-
dante o propuestos por el Tribunal que plantea el recurso indirec-
to; de aquí habría de derivarse que no es posible aceptar nuevas
posiciones, nuevos argumentos constitucionales contra la ley con-
firmada, no permitiéndose, por tanto, nuevas demandas que auto-
ricen a reexaminar la cuestión ya debatida desde todas las pers-
pectivas posibles, mientras no cambie la situación de hecho.
Cfr., por todos, BETTERMANN: Die konkrete Normenkontrolle und
sonstige Gerichtsvorlage.n, en «Bundesverfassungsgericht und
Grundgesetz», cit., pág. 366. Entre nosotros, por ejemplo, ALMA-
GRO:, Justicia constitucional, cit., pág. 172.

70
 ción de que aquellos poseen una menor virtualidad, vie-
nen a ser prácticamente equiparables, porque la indica-
ción de que la Bindungswirkung, a diferencia de la Ce-
setzeskraft, no comprende a todos los ciudadanos, no su-
pone decir mucho puesto que podría preguntarse ¿en qué
beneficia al ciudadano no tener que acatar una decisión
del Tribunal Constitucional si loS' demás Tribunales y
autoridades están obligados a acatarlas? (74).
Pero prescindiendo de este asunto, es 10 cierto, por
otra parte, que no resulta aceptable, en mi opinión, la
tesis expuesta de la consideración del concepto de «fuer-
za de ley» como equivalente a efectos inter omnes, ni su
consecuencia de la atribución de taleS' efectos a las sen-
tencias constitucionales confirmatorias de la regularidad
de las leyes. En primer lugar, porque la expresión «fuerza
de ley» no puede ser entendida de otro modo que en un
sentido rigurosamente literal, y este es justamente su sen·
tido histórico originario, si no se quiere caer en el arbi·
triS'mo de atribuir a un concepto el contenido que uno
quiere, y así entendida, no permite ciertamente concluir
que la ley confirmada por una sentencia constitucional
no pueda ser posteriormente declarada nula. Y, en segun·
do lugar, porque, en realidad, la atribución de efectos
erga omnes a la sentencia confirmatoria de la constitucio-
nalidad de una ley supone, no otorgarla fuerza de ley,
sino, nada menos que fuerza constitucional, como la doc-
trina más autorizada ha tenido ocasión de notar (75).

(74) ENDEMANN: Zur Bindungswirkung..., cit., págs. 23 y 27.

En el mismo sentido, SPANNER: Das Bundesverfassungsgericht,
München, 1972, pág. 52. También SCHEUNER: Das Bundesverfa-
ssungsgericht.., cit., pág. 645, señalando que la conexión entre los
apartados 1 y 2 del parágrafo 31 BVerfGG no ha sido pensada
de modo consecuente y que por ello el apartado 2 permanece
«funcionando en vaoío» (leerlaufend). Cfr. VOGEL: Op. cit., pág. 611.
(75) Cfr. GARCfA DE ENTERRÍA-FERNÁNDEZ: Curso..., cit., I, pá.
ginas 153 y ss. VOGEL: Rechtskraft und Gesetzeskraft..., cit. pági.
nas 612·613, cuya opinión se sigue a continuación. Ante la con-
clusión anotada en el texto, el propio MAUNZ, como hemos visto,

71
 En el momento en el que el concepto de Gesetzeskraft
surge en Alemania (76), y en la medida en que la juris-
prudencia no había reconocido aún a los jueces el rich·
terliches Prüfungsrecht, la potestad de enjuiciamiento
previo de las leyes (77), bajo el influjo de la Ausferti-
gungslehre de LABAND, y el examen, el juicio de constitu·
cionalidad (Reichsverfassungsmassigkeit) de las senten-
cias «con fuerza de ley» -como de las leyes- no podía
ser efectuado por ninguna instancia judicial, está claro
que la «fuerza de ley» de una sentencia producía los mis-
mos efectos que los de la cosa juzgada actuando inter om-
nes, puesto que también una sentencia inconstitucional de
estas características, en ausencia de una richterliche Prü-

se preocupa de señalar que la norma confirmada no tendría

nunca valor constitucional, aunque lo hace sin argumentos.
(76) y 10 hace, por primera vez, en el parágrafo 3, aparta-
do 3, de la Ley de 8 de abril de 1920, de ejecución del artícu-
lo 13,2 de la Constitución de Weimar. (Este precepto señalaba:
«El Derecho del Reich prevalece sobre el de los Estados.
Si existen dudas o diferencias de opinión sobre si una pres-
cripción de los Estados es compatible con el Derecho del Reich,
puede la autoridad del Reich o de los Estados competentes, según
las prescripciones de una Ley del Reich, pedir la decisión del más
alto Tribunal del Reich.-«Reichsrecht bricht Landesrecht. Best-
ehen Zweifel oder Meinungsverschiedenheiten darüber, ob eine
Landesrecht1iche Vorschrift mit dem Reichsrecht vereinbar ist,
so kann die zusHi.ndige Reichs- oder Landeszentra1behorde nach
naherer Vorschrift eines Reichsgesetzes die Entscheidung eines
obersten Gerichtshof des Reichs anrufen»). Se trataba de deter-
minar la compatibilidad del Landesrecht con el Reichsrecht, que
por medio de aquella Ley fue atribuido al Reichsgericht. Ceset-
zeskraft era, por consiguiente, en conexión con el artículo 13,2
citado del texto constitucional de Weimar, fuerza de ley del Reich
frente a fuerza de ley del Land (Reichsgesetzeskraft gegenüber
einem Landesgesetz). Cfr. VOGEL: Op. cit., pág. 612.
(77) En términos de GARCÍA DE ENTERRÍA. GARCÍA DE ENTERRÍA-
FERNÁNDEZ: Curso ... , cit., l, pág. 98. Richterliches Prüfungsrecht,
materielle Prüfungszustiindigkeit, en la terminología alemana,
que siempre es positiva de constitucionalidad, reservándose el
monopolio de rechazo (Verwerfungsmonopol) el Tribunal Consti-
tucional.

72
fungszustiindigkeit, era vinculante en favor y en contra
de todos, discutiéndose únicamente si el propio Tribunal
no podría -como el legislador sus leyes- derogar o
eliminar sus propias decisiones con fuerza de ley (78)
Pero esta situación originaria, este discurrir juntos de la
fuerza de ley en sentido literal y la fuerza de cosa juzgada
material con efectos erga omnes, quiebra radicalmente
en el momento mismo en que se reconoce con carácter
general a los jueces la potestad de enjuiciamiento previo
de las leyes, esto es, cuando se impone la opinión de que
la ley inconstitucional-y, por tanto, también la sentencia
con fuerza de ley- debe ser tratada, en aplicación de los
principios dominantes, como nula ex tunco Es evidente
que a partir de este momento, la atribución de una «pro-
tección de la estabilidad» (Bestandschutz) inter omnes,
también para las sentencias que confirman la constitu-
cionalidad de las leyes, ya no sería fuerza de ley, sería
algo más, cabalmente atribuir a estas sentencias fuerza
constitucional (79), al prohibírsele al Tribunal Constitu-
cional examinar en el futuro su regularidad constitucio-
nal, confirmándose esas leyes indefinidamente y creando
un ámbito exento a la potestad básica de aquél de enjui-
ciar la constitucionalidad de las leyes en todo tiempo,
como si se trataran de la Constitución misma.
Entendido el concepto de fuerza de ley en el sentido
de la «fuerza» propia de las leyes, como era su sentido
original, es evidente, por otra parte, que, en aplicación
de los principios generales dominantes en la teoría de las
nulidades (80) solamente un muy modesto reforzamiento

(78) VOGEL: Op. cit., pág. 612.

(79) VOGEL: Op. cit., loco cit. GARCíA DE ENTERRÍA-FERNÁNDEZ:
Curso..., cit., J, pág. 154.
(80) Esto es, nulidad de pleno derecho de las leyes incons-
titucionales, ipso iure, efectos ex tunc, sentencias con mero ca-
rácter declarativo, no constitutivo. En este sentido se manifiesta
la práctica totalidad de la doctrina. Las excepciones más notables
a esta opinión generalizada son las de BOCKENFORDE: Die soge-
nannte Nichtigkeit verfassungswidriger Gesetze, cit.; SOHN: An-

73
de la vinculación de las sentencias del Tribunal Constitu-
cional puede representar. Unicamente, en efecto, aquella
sentencia que declara inconstitucional, nula de pleno de-
recho, una ley que no lo es, que está ajustada en realidad
al Ordenamiento constitucional, puede producir un es-
pecífico y propio efecto jurídico no comprendido entre
los que resultan de aplicar los principios de la teoría de
las nulidades, concretamente su eliminación, en cuanto
una ley que elimina a otra anterior es, con carácter gene·
ral, igualmente ajustada.a la Constitución y, por consi·
guiente, igualmente válida. Ningún efecto nuevo se pro-
duce, obviamente, en el caso de que la sentencia elimine
una ley que realmente es inconstitucional porque, en este
caso, la sentencia se limita exclusivamente a comprobar
algo -como sentencia declarativa-, la nulidad de pleno
derecho, que ya viene dado por la propia Constitución,
por el propio Ordenamiento. Mucho menos, por supuesto,
y éste es un punto decisivo, puede tener en ningún caso
un efecto específico y propio, que añada algo a la norma
enjuiciada, aquella sentencia que se limita a confirmar
la constitucionalidad de una ley: si la s'entencia con fuer·

wendungspflicht oder Aussetzungspflicht bei festgestellter Ver-

fassungnswidrigkeit von Gesetzen?, Darmstadt, 1974; MOENCH:
Verfassunswidriges Gesetz und Normenkontrolle, cit. Por lo que
se refiere al Derecho español, la conclusión es la misma. Así,
claramente lo señala el artículo 39,1 LOTC: «Cuando la sentencia
declare la inconstitucionalidad, declarará igualmente la nulidad
de los preceptos impugnados ... ». Cfr. GARCfA DE ENTERRfA-FERNÁN-
DEZ: Curso..., cit., J, pág. 158 en el mismo sentido. Esta redacción
suscita, sin embargo, el problema de que parece que el único
pronunciamiento del Tribunal Constitucional ante una Ley incons-
titucional debe ser el de declarar su nulidad. La experiencia de
otros países, y concretamente de la República Federal de Alema-
nia, muestra, no obstante, como se verá más adelante, que no es
asunto tan sencillo como parece, buscándose fórmulas diversas
que impidan el juego automático inconstitucionalidad/nulidad,
habiéndose incluso reflejado esta situación en la modificación
efectuada en el parágrafo 31,2 BVerfGG, que inicialmente, como
la LOTC ahora, establecía esta equivalencia.

74
za de ley confirma la constitucionalidad de una ley que
realmente lo es, no adjunta al valor de ésta absoluta-
mente nada nuevo: entra en vigor junto a ella, y esto es,
sencillamente, todo. Si por el contrario, la sentencia con-
firmatoria ratifica la constitucionalidad de una ley que
es realmente inconstitucional, tampoco, desde luego, le
añade nada; antes bien, por el juego de los principios
propios del sistema, ella misma debe ser tratada como
inconstitucional y, en consecuencia, como nula de pleno
derecho (81).
La «fuerza de ley» de las sentencias constitucionales,
como se observa, no puede corresponder más que a aque-
llas sentencias que eliminan la norma legal enjuiciada,
pero no a aquellas que confirman su constitucionalidad,
disponiendo solamente las primeras, por tanto, de una
mayor «protección de estabilidad» frente a las sentencias
constitucionales dictadas en otros procedimientos que no
sean de control de normas, concretamente, su vinculación
con efectos a favor y en contra de todos (82). Y es que,
como ha señalado !PSEN (83), la Gesetzeskraft sólo puede
tener efectos eliminadores (ahhauend), no constructores
(aufhauend), porque el Tribunal Constitucional no es en
modo alguno legislador, «dador de leyes» (Gesetzgeher),
sino solamente «destructor de leyes» (Gesetzvernichter).
Entender de otro modo el concepto de fuerza de ley
de las sentencias constitucionales, comprenderlo de tal
manera que permita extender su eficacia a favor y en
contra de todos también a las decisiones confirmatorias

(81) VOGEL: Op. cit., págs. 611-612.

(82) Como si hubiera sido una Ley la que hubiese compro-
bado la inconstitucionalidad. Cfr. VOGEL: Op. cit., pág. 613.
(83) IpSEN: Die Nachprüfung der Verfassungsmiissigkeit von
Gesetzen, Deutsche Landesreferate zum III Internationalem Kon-
gress für Rechtsvergleichung in London 1950, Berlín, et., 1950, IV,
página 815, cit., por VOGEL: Op. cit., pág. 614.

75
 de la constitucionalidad de las leyes, impidiendo, incluso
a los que no han sido partes en el correspondiente proce-
dimiento ni han tenido ocasión de serlo, la posibilidad de
demostrar que la sentencia es errónea, que la ley confir-
mada es auténticamente inconstitucional y, por tanto,
nula de pleno derecho, supone no sólo la violación radical
de los principios que presiden el sistema facilitando la
convalidación prohibida de una nulidad radical (84), sino
también, y sobre todo, como se ha indicado, la atribución
a esas sentencias, no fuerza de ley, sino pura y simple-
mente fuerza constitucional (85), consecuencia ésta ante
la que, como señala VOGEL (86), retroceden incluso aque-
llos autores que quisieran introducir tal garantía de esta-
bilidad (Bestandgewiihr) en las sentencias confirmato-
rias (87).

(84) Cfr. GARcfA DE ENTERRÍA-FERNI\NDEZ: Curso..., cit., I,

página 154.
(85) GARcfA DE ENTERRÍA: Op. cit., loco cit. VOGEL: Op. cit.,
que precisa que por ello la atribución de una tal Bestandschutz
a las sentencias confirmatorias del Tribunal Constitucional no
está cubierta por el artículo 94,2 GG. La extensión, no obstante,
también a las sentencias confirmatorias de aquellos efectos por
el parágrafo 31,2 BVerfGG (a lo que se oponen ARNDT: Das Bunde-
,sverfassungsgericht, DVBl, 1952, pág. 4 Y VON MANGOLDT: Das
Bonner Grundgesetz, Berlín, etc., 1953, arto 94) no puede ser sig-
nificativa más que en relación con la obligatoriedad de su publi-
cación (que el propio parágrafo 31,2 prevé para estas decisiones
con fuerza de ley en el Bundesgesetzblatt), puesto que una Ley
misma no corresponden. El planteamiento del problema es se-
mejante al del Derecho español, como veremos, aún cuando nues-
tra Constitución no habla de «fuerza de ley», sino de «plenos
efectos frente a todos», como si hubiera recogido la observación
de MAUNZ, ya aludida, de que sería preferible hablar de eficacia
frente a todos que de fuerza de ley, 10 cual es, en mi opinión,
más que dudoso.
(86) VOGEL: Op. cit., loco cit. Vid. nota 75.
(87) Es importante observar, como me ha hecho notar el
profesor GARCÍA DE ENTERRÍA, que en el sistema alemán, el re-

76
curso directo de inconstitucionalidad no está sujeto a plazo -a
diferencia del nuestro, tres meses-, lo que tal vez agudiza más
el problema de su compatibilidad con el recurso indirecto. La
solución en nuestro caso parece más llana porque la casuística
del recurso indirecto -más los SUPUéStOS de lo que GARCÍA DE
ENTERRÍA denomina «autoincidente» (arts. 55.2 y 67 de la LOTC)-
permite más fácilmente replanteamientos sucesivos, del mismo
modo que ocurre con el juego del artículo 39,4 de la Ley Juris-
diccional, en este ámbito, siempre que, naturalmente, desapa-
rezca el obstáculo que supone el artículo 38,2 LOTe -lo que
sería absolutamente procedente, dada su evidente disfuncionali-
dad y, más aún, su manifiesta inconstitucionalidad. Vid., sobre
el particular, infra, págs. 233 y 253 y ss.

77
 SEGUNDA PARTE
-----------------
EL VALOR DE COSA JUZGADA
DE LA.S SENTENCIAS DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
 CAPíTULO 1

EL CONCEPTO DE COSA JUZGADA COMO PUNTO DE

PARTIDA PARA UNA DELIMITACION DE LOS
EFEC1l0S DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL

1. INTRODUCCIÓN

A la vista de todo lo anterior, una cosa parece, en mi

opinión, meridianamente clara y plenamente justificada:
la necesidad de reconocer a los efectos que se adjuntan
a las sentencias del Tribunal Constitucional una exten-
sión mayor que la correspondiente a las sentencias de
los Tribunales ordinarios, tal y como estas últimas se en-
tienden convencionalmente, como consecuencia de las
exigencias derivadas de su mayor trascendencia y de la
necesidad de cubrir adecuadamente las funciones inter-
pretativas y pacificadoras del Tribunal.
Ello, sin embargo, no quiere decir que las categorías
jurídicas creadas en el Derecho alemán para explicar ese
abanico de efectos de las decisiones constitucionales pue-
dan ser introducidas entre nosotros en sus propios tér-
minos, tal y como han quedado descritas. Debe indicarse
en este momento, por el contrario, que la solución al
problema de la búsqueda de decisiones constitucionales
cuyo valor exprese el equilibrio necesario entre la capa-

81
 cidad de adaptación de la Constitución a las cambiantes
circunstancias que la realidad puede ir ofreciendo y la
definitiva resolución de los litigios constitucionales, no
puede ser montada, por de pronto, sobre la categoría con-
ceptual de la Bindungswirkung. Por un lado, porque la
Constitución española no lo permite y, por otro, porque
buena parte de los efectos que ese concepto describe
pueden ser perfectamente cubiertos (en la medida de
equilibrio buscada) justamente por el concepto de cosa
juzgada. Todo ello a pesar de que la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional parece recoger, en su totalidad y
extensión, el sistema alemán cuando señala, por ejemplo,
en el artículo 38,1 que «las sentencias recaídas en los
procedimientos de inconstitucionalidad tendrán el valor
de cosa juzgada, vincularán a todos los poderes públicos
y producirán efectoS' generales desde la fecha de su pu-
blicación en el 'Boletín Oficial del Estado'» (1).
En efecto, en primer término, esta aparente admisión
por la LOTe de las tres categorías descritas -aunque
ciertamente, a la vista de la regulación de conjunto, ha-
bría que admitir, en todo caso, que de una forma frag-
mentaria y asistemática-, viene en absoluto desmentida
por el texto constitucional que, sobre no recoger expre-
samente la categoría de la «vinculación», vuelca el sistema
de efectos' de las decisiones constitucionales sobre la no-
ción de cosa juzgada, a la que sitúa en un plano realzado,
como punto de partida esencial para la descripción del
valor de aquéllas.
Y, en segundo lugar, si la utilización de las categorías
jurídicas exige probar, para su uso con un contenido con-
ceptual propio, su propia necesidad, esto es, la ausencia
de otras ya existentes que permitan cubrir la funciona-
lidad que' a aquellas se les pretende asignar, está claro
que ello no ocurre con los Bindungswirkungen, cuya fina-
(1) Notar aquí solamente, de pasada, que la LOTe refiere la
fecha de la eficacia al día de la publicación, mientras que el
artículo 164,1 de la Constitución 10 hace al día siguiente.

82
lidad puede ser perfectamente cubierta con el concepto
ya existente de cosa juzgada -lo que viene exigido, ade-
más, por la Constitución-, resultando de este modo,
también, una figura inútil. Ciertamente, la justificación
de la creación o la introducción de categorías nuevas y
específicas, como ésta, desconocida en el Derecho proce·
sal general, sólo podría encontrarse en la imposibilidad
de atender las exigencias de las decisiones constituciona·
les con los instrumentos jurídicos existentes, lo que, des-
de luego, no sucede en este caso, en donde la noción tra-
dicional del valor de cosa juzgada resulta perfectamente
capaz de atender esos requerimientos.
De las afirmaciones efectuadas, que tratarán seguida-
mente de probarse cumplidamente, se .desprende, sin lu.
gar a dudas, que el diseño de un adecuado cuadro de
efectos de las sentencias del Tribunal Constitucional que
le permita cumplir satisfactoriamente sus funciones, sus·
tentado sobre el valor de cosa juzgada de las mismas,
deberá, no obstante, introducir necesariamente algún tipo
de correcciones o modificaciones sobre el modo en que
el concepto habitualmente se utiliza en el Derecho pro-
cesal general, habida cuenta del restringido alcance del
mismo, que no permitiría alcanzar la finalidad persegui-
da. Sin embargo, esa extensión, en la medida necesaria,
es posible obtenerla apurando sus propias posibilidades,
sin modificar sus características esenciales ni desnatura-
lizarlo, sobre el ejemplo de su juego en el proceso conten-
cioso-administrativo, aun cuando, si ello fuera necesario,
sería también lícito metodológicamente, dadas las espe-
cialidades propias del proceso constitucional y del Dere-
cho procesal constitucional, introducir en él las peculia-
ridades exigidas por el proceso constitucional, sin tener
que acudir, tampoco entonces, a la creación o al manejo
de categorías diferentes.
A través de ello podrá darse una respuesta técnica
adecuada al problema capital de delimitar adecuadamen-

83
 te al alcance real de estas decisiones constitucionales que,
por la especial posición, calidad y cometidos constitucio-
nales' del órgano que las dicta -no por otra razón- no
pueden fácilmente asimilarse a las sentencias de los jue~
ces y Tribunales ordinarios. Problema que, como ya se
ha notado (2), viene integrado 'por la exigencia de preci~
sar su alcance respecto a .los sujetos a que debe obligar,
respecto del contenido obligatorio de la decisión y en
cuanto al tiempo en que este contenido obligatorio alcan~
za a aquelloS' sujetos obligados. Esta es, sin duda, la cues~
tión de fondo, el Kernpunkt, a cuya concreción en los dis~
tintos procesos constitucionales, en donde habrá de con~
trastarse la validez de las soluciones propuestas, llega-
remos tras el desarrollo de los aspectoS' aquí señalados,
comenzando en este momento por el análisis del esquema
de efectos que la Constitución y la LOTe prevén para las
sentencias del Tribunal Constitucional, lo que nos permi~
tirá comprobar cómo no es posible admitir en ese cuadro
la categoría de la «vinculación» como un concepto autó~
nomo, por el papel primordial que el artículo 164,1 de la
Constitución reserva al «valor de cosa juzgada».

2. EL VALOR DE COSA JUZGADA COMO BASE DEL SISTEMA DE

EFECTOS DE LAS SENTENCIAS CONSTITUCIONALES

A) Los presupuestos constitucionales

Frente a un hipotético reconocimiento en nuestro sis-

tema de la categoría de la Bindungswirkung, con el con-
tenido conceptual que le es propio en el Derecho alemán,
es posible detectar con toda claridad cómo la Constitu~
ción atribuye el papel central en el esquema de efectos
de las sentencias constitucionales al más convencional
«valor de cosa juzgada» de las mismas (art. 164,1). Hay

(2) Vid. supra, págs. 47 y ss.

84
 aquÍ, ya de entrada, en esta afirmación una diferencia
importante en relación con el modelo alemán, en donde
la Constitución se limita sencillamente a aceptar la con-
secuencia procesal básica, derivada de la implantación
de un sistema de jurisdicción constitucional concentrada,
de la atribución en determinados casos a las sentencias
constitucionales, sobre la propia tradición germánica, de
los efectos generales de las leyes, como instrumento para
articular al Tribunal constitucional único con la plura-
lidad de jueces y Tribunales que siguen disponiendo en-
teras sus facultades para decidir litigios singulares, aun
cuando remita la determinación concreta de los casos en
. que ese efecto haya de producirse a la ley ordinaria, ley
ordinaria que es justamente la que introduce la categoría
de la vinculación. (Y cuya constitucionalidad, como vi-
mos, fue inicialmente cuestionada.)
La Constitución española no sigue este modelo con-
creto de articulación y opta por establecer ella misma
los efectos de las sentencias del Tribunal Constitucional,
sobre la base de dos afirmaciones centrales: la atribución
del valor de cosa juzgada a todas ellas y, además, a las
que declaran la inconstitucionalidad de las leyes, sobre
el mismo modelo alemán, «efectos generales», fuerza de
ley. No hay, en el texto constitucional rastro alguno de
la decisión de introducir la categoría de «vinculación de
todos los poderes públicos» (3), 10 que no quiere decir,
(3) Concepto que introduce, sin embargo, desde otra pers-
pectiva y también sobre el modelo alemán, el artículo 53,1 de la
Constitución: «Los derechos y libertades reconocidos en el ca-
pítulo II del presente Título vinculan a todos los poderes públi-
cos». Hay una diferencia con la redacción del artículo 1,3 GG
que refuerza el sentido de la vinculación, al decir: «Los siguien-
tes derechos fundamentales vinculan al legislador, al poder eje-
cultivo y a la jurisprudencia como derecho directamente aplica-
ble». Esta vinculación de la regulación constitucional de los dere-
chos fundamentales como derecho directamente aplicable no pue-
de ser predicada en absoluto -y nadie 10 pretende- de las deci-
siones constitucionales, que no producen derecho sino que lo
aplican.

85
desde luego, que su introducción por la LOTe haya de
ser necesariamente inconstitucional (aunque las dudas,
desde luego, habrían de ser mayores que en el Derecho
alemán), pero sí que parece, en todo caso, extraña a la
voluntad constitucional de regular positivamente y con
detalle ella misma la producción de esos efectos. En esa
misma medida, la necesidad de su utilización debe ser
todavía más convincentemente contrastada y articulada
con las declaraciones constitucionales. Más bien parece,
sin embargo, que tal concepto no tiene cabida en absoluto
en la regulación acabada que del asunto hace la Constitu-
ción en el artículo 164,1.
Este precepto suscita una notable serie de problemas,
algunos de los cuales son en cierto modo ajenos al argu-
mento que aquí se debate (4), otros, sin embargo, tienen
una conexión directa con lo que aquí se examina, como
(4) Así sucede, por ejemplo, con el asunto de los votos par-
ticulares en las decisiones del Tribunal Constitucional, admitida
su posibilidad, como vimos, al ser aceptada una enmienda del
diputado señor Peces-Barba, que puso de relieve en su interven-
ción la gran importancia que tienen en los Estados Unidos. La
experiencia alemana no es, sin embargo, tan brillante. Por medio
de la modificación que la Ley de 21 de diciembre de 1970 efectuó
en la BVerfGG se introdujo en el § 30,2 la posibilidad de que los
jueces constitucionales pudieran expresar su opinión divergente
respecto de la sentencia (dissenting opinion, que comporta una
decisión alternativa diferente en el fondo) o respecto de las mo-
tivaciones del fallo (conc.urring opinion, que supone una decisión
igual en el fondo, pero sostenida sobre otros argumentos) por me-
dio de un «voto especial» (Sondervotum) a publicar con la sen-
tencia. El parágrafo SS del Reglamento interno del BVerfG re-
gula el detalle del procedimiento para la emisión del voto par·
ticular. Habiéndose hecho uso abundante de las dos modalidades
de voto particular, se discute todavía hoy, no obstante (Cfr.
STERN: Das Staatsrecht..., cit., JI, pág. 1042), si su introducción
ha sido o no beneficiosa para la función y autoridad del Tribunal,
puesto que desde su establecimiento en 1970 ningún voto particu-
lar se ha convertido posteriormente en mayoritario; habiéndose
indicado, al mismo tiempo, que su existencia debilita la fuerza de
convicción y el efecto pacificador de la sentencia, aunque no se
nieguen los aspectos positivos que, desde luego, tiene la figura.

86
es el tema de la publicación de las sentencias constitu-
cionales, en cuanto parece que el artículo 164,1 trata de
subordinar a esa publicación la eficacia de las mismas.
Ello introduce un factor distorsionador, porque si en
relación con las sentencias que declaran la inconstitucio-
nalidad de una ley la necesidad de su publicación es evi·
dente, no ocurre 10 mismo en relación con todas las de·
más que no producen tales efectos generales (5).
La explicación a esta afirmación, aparentemente sin
fisuras, en cuya virtud las sentencias constitucionales no
producirían efectos sino «a partir del día siguiente de su
publicación» (6), puede encontrarse en el iter seguido en
la elaboración de este precepto, sobre todo en el hecho
de que, como vimos, el texto del Anteproyecto pensaba
exclusivamente en las sentencias de inconstitucionalidad
productoras de efectos generales, no modificándose este
extremo cuando se introduce la posibilidad de que el Tri-
bunal Constitucional dicte otro tipo de sentencias limi·
tadas en su extensión a las partes, dando como resultado
el que parezca que todas las sentencias defieren su efica-
cia a la publicación de las mismas en el «BOE». «Hay que
entender, sin embargo -como señalan RUBIO - ARA-
GÓN (7)- que ese enunciado rotundo del artículo 164 se
refiere sólo a la eficacia frente a terceros, pero que la

(5) Como señala GARRIDO (GARRIDO FALLA Y otros: Comenta-

rios a la Constitución, Madrid, 1980, pág. 1717), «parece como si
el artículo 164, al hablar de la publicación, sólo hubiese tenido
in mente el supuesto del recurso de inconstitucionalidad, esta-
bleciendo una solución única sin distinguir entre los otros su-
puestos de sentencias dictadas -por el Tribunal y en relación con
las cuales resulta absolutamente injustificado que sólo se reco-
nozca «el valor de cosa juzgada a partir del día siguiente a su
publicación», ya que sus efectos son inter partes».
(6) Que la Constitución señala claramente frente al artícu-
lo 38,1 LOTC.
(7) RUBIO LLORENTE-ARAGóN REYES: La jurisdicción constitu-
cional, en «La Constitución Española de 1978». Estudio sistemá-
tico dirigido por los profesores Alberto Predieri y Eduardo Gar-
cía de Enterría, 2. a ed., Madrid, 1981, pág. 868.

87
eficacia frente a las partes la tiene (como toda senten-
cia) desde el momento de su notificación. Así lo ha en-
tendido, correctamente, la Ley orgánica en su artícu-
lo 38,3.»
Aparte de estos extremos, que integran la primera fra·
se del artículo 164,1 de la Constitución, y que por lo que
a la publicación se refiere no parece sino simplemente
un defecto de redacción (8) sin mayor trascendencia (y
siendo, por lo demás, positiva su publicación en cuanto
puesta en conocimiento general), el resto del precepto
contiene dos afirmaciones capitales que configuran el sis-
tema de efectos de las sentencias constitucionales que·
rido por el constituyente y en el que, como se ha apun-
tado, no tiene cabida el concepto de «vinculación de los
poderes públicos».
Se destaca, en primer lugar, expresa y realzadamente,
que las sentencias constitucionales «tienen el valor de
cosa juzgada... y no cabe recurso alguno contra ellas».
La Constitución, pues, pone un énfasis especial en el ca-
rácter jurisdiccional de las decisiones constitucionales,
en su naturaleza de sentencia, destacando con toda cla-
ridad los efectos que les son propios y característicos a
todas ellas: la adquisición de autoridad de cosa juzgada,
en los dos aspectos en que esta institución despliega su
eficacia: Cosa juzgada material y cosa juzgada formal,
en cuanto justamente su carácter de supremo intérprete
constitucional lleva consigo que sus decisiones no sean
susceptibles de recurso (9).
Aparte de su significado particular en la afirmación
explícita del carácter jurisdiccional de las sentencias de]
Tribunal Constitucional, relativizando en este sentido la

(8) En Dereoho alemán sepublica el fallo de las sentencias

sólo cuando enjuician la constitucionalidad de una Ley, de con-
formidad con 10 establecido en el § 31,2 BVerfGG.
(9) Aunque lo critica, GARRIDO (Op. cit., pág. 1718) destaca
también que el texto del artículo 164 de la Constitución «pone el
acento en el valor de cosa juzgada».

88
separaclon de la regulación del Tribunal Constitucional
de la dedicada por la norma fundamental al Poder Judi-
cial, significan aquellas manifestaciones constitucionales
una clara toma de postura para tratar el problema de los
efectos de las sentencias constitucionales, resultando, en
consecuencia, obligado adoptar esta referencia inequívo-
ca como punto de partida en cualquier análisis en esta
materia. (Punto de partida, por cierto, del que se carece
en el Derecho alemán.)
El sistema de efectos de las decisiones constitucio-
nales se completa, sobre esta regla básica y general, con
el reconocimiento de las especialidades que presentan
las que declaran la inconstitucionalidad de las leyes o
normas con fuerza de ley, función capital del Tribunal,
a las que se adjunta «plenos efectos contra todos», como
instrumento para articular el sistema de jurisdicción
constitucional concentrado con el resto de los jueces y
Tribunales que, de este modo, quedan, como todos, y
como si se tratara de la ley misma, vinculados, y en aco-
gimiento de la tradición germánica que veía en las mis-
mas decisiones equiparables a las leyes.
Es, pues, el esquema constitucional un sistema cerra-
do sobre sí mismo, en el que no tiene fácil cabida cual-
quier otra figura fuera de las señaladas: que ellas mis-
mas deben ser suficientes para cubrir todos los casos que
se presenten es un imperativo constitucional.
Una aparente dificultad cabría oponer a este sencUlo
cuadro, cuyos efectos perturbadores sobre el mismo son
ya notables, habiendo provocado confusión y perpleji-
dad. Dificultad que, en todo caso, tampoco habilita un
espacio suficiente a la introducción del concepto Bin-
dungswirkung. Este factor de confusión, que es sólo apa-
rente, viene introducido por la frase del artículo 164,1 de
la Constitución «y todas las que no se limiten a la esti-
mación subjetiva de un derecho», que se añade a conti-
nuación de la referencia a las sentencias declaratorias
de inconstitucionalidad, como si aparte de estas últimas

89
hubiera otras que pudieran llevar aparejada la eficacia
general propia de estas últimas (lO).
¿Cuáles son estas sentencias? ¿Existen, o la frase es
un enunciado vacío, como el del párrafo 2.° del propio
artículo 164? Ya hemos visto (11), cómo estos efectos
generales, de «fuerza de ley», en relación con las senten-
cias dictadas en procedimientos de control de normas
(bien se trate de un recurso directo o incidental), sólo es
posible estimarlos si se trata de sentencias que declaran
la inconstitucionalidad de la ley, no en otro caso. Las
sentencias declaratorias de la conformidad a la Consti·
tución no pueden nunca aportar ese efecto (12), que su-
pondría caer «en un error superado ya hace largo tiempo
en el recurso contencioso-administrativo contra Regla-
mentos, aquí más grave aún, tanto por el bloqueo que
supone al libre acceso constante a la Constitución... ,

(lO) Esta redacción ha dado ya lugar a una notable confu-

sión sobre el particular, al permitir, en parte, que sobre ella haya
podido entenderse que todas las sentencias constitucionales ha-
brían de producir efectos generales o erga omnes (GONZÁLEZ PÉ-
REZ: Derecho procesal constitucional, Madrid, 1980, pág. 220) o,
por lo menos, de «vinculación» en todos los casos, salvo por
excepción al resolver recursos de amparo (RUBIO-ARAGÓN: La
jurisdicción constitucional, cit., págs. 849-50, 879). En este punto
parece más acertada la intuición de GARRIDO (Comentarios...,
cit., págs. 1718·1719) cuando examina diferenciadamente los efec-
tos de las sentencias según el procedimiento en que recaigan y
señala que las decisiones de los recursos de amparo, pero tam-
bién las recaídas «con motivo del planteamiento de conflictos
constitucionales (art. 161,1, c) de la Constitución y Título IV de
la Ley Orgánica) son igualmente sentencias inter partes». No
justifica la afirmación, correcta, y añade «aunque curiosamente
las 'partes' no estén en todos los casos revestidas de personalidad
jurídica: por ejemplo, el Congreso, el Senado o el Consejo Ge·
neral del Poder Judicial». A este asunto, que provoca sorpresa,
nos referimos después en el texto.
(11) Vid., además, infra, págs. 253 y ss.
(12) Cualquiera que sea el procedimiento en el que se dicten.
aunque producirán en todo caso el de cosa juzgada. En este sen-
tido, también GARRIDO (Op. cit., pág. 1517).

90
como por obstaculizar una de las funciones políticas más
importantes del Tribunal, la de una interpretación cons-
titucional evolutiva que adapte el texto de la Constitu-
ción a las situaciones históricas cambiantes» (13).
Si, por otra parte, el recurso de amparo, las senten-
cias dictadas en estos recursos, son el paradigma de la
estimación de derechos subjetivos (derechos fundamen-
tales y libertades públicas) (salvo autoincidente), parec~
que la estimación de tales efectos generales habría qUE
afirmarla entonces para las decisiones recaídas en los
conflictos constitucionales, bien en los suscitados entre
el Estado y las Comunidades Autónomas (o éstas entre
sí), bien en los promovidos entre órganos constituciona-
les del Estado (14).
Entender, sin embargo, la expresión constitucionaJ
«estimación subjetiva de un derecho» como estrictamen-
te reducida no ya sólo a los derechos subjetivos en sen-
tido estricto, en sentido técnico, sostenidos por particu-
lares, sino, todavía más, limitados exclusivamente a los
derechos fundamentales (pues sólo éstos protege el re-

(13) GARCfA DE ENTERRfA: La posición jurídica del Tribunal

Constitucional..., cit., pág. 51, que hace las anteriores afirmaciones
a propósito de la aparente incompatibilidad entre la vía de re-
curso directo de inconstitucionalidad y la incidental o indirecta.
(14) Incluso para los primeros, el artículo 61,3 LOTC indica
que la decisión vinculará a todos los poderes públicos y tendrá
plenos efectos frente a todos. Esta afirmación de plenos efectos
contra todos hay que entenderla reducida, sin embargo, a los su-
puestos, que no serán infrecuentes, de estimación de conflictos en
los que una disposición general -un Reglamento o, a través de la
«autocuestión de inconstitucionalidad», una Ley- es declarada
nula por una sentencia constitucional. Por las mismas razones
que en los casos de recursos -directo o indirecto- de inconsti-
tucionalidad, no cabe entender en ningún t:aso que las decisiones
confirmatorias de una norma puedan tener ese efecto general,
incluso aquellas a que aquí nos referimos. aparte de lo que más
adelante se dirá sobre la extensión subjetiva de estas sentencias
a otras Comunidades Autónomas. Una interpretación diferente
sería contraria a la Constitución.

91
 curso de amparo), supondría por de pronto una dema-
siado estrecha concepción de lo que los «derechos» sig-
nifican en el proceso constitucional y, sin duda, errar en
la interpretación del precepto.
No me parece, en efecto, que pueda resultar dudoso
que cuando la Constitución alude en el artículo 164,1 a
la estimación subjetiva de un derecho, se está refiriendo
claramente no sólo a esos derechos fundamentales que
los particulares pueden hacer valer, frente a posibles vio-
laciones de cualquier órgano del Estado salvo las Cá-
maras legislativas ante el Tribunal Constitucional por
medio del recurso de amparo, sino también a los que
puedan ser ejercitados para la defensa de las posiciones
jurídicas que la propia Constitución les atribuye por los
diversos órganos constitucionales que pueden promover
o «ser parte» en los conflictos constitucionales. De algu-
nos de ellos incluso podría decirse que ostentan verda-
deros derechos en cuanto no son meros órganos, como
ocurre con las Comunidades Autónomas, sino «verdade-
ras 'entidades' políticas, como precisan los artículos 2.°,
137 Y 152 de la Constitución, aunque entidades 'interna-
lizadas' en el seno del Estado y no -por diferencia del
federalismo estricto- Estados substantivos» (15).
Se trata en todos estos casos de que es el Ordena-
miento constitucional, y precisamente por ese carácter
de órganos constitucionales que se les da, directamente
creados por la norma fundamental y formando parte de
la estructura misma del Estado, el que les atribuye una
determinada posición jurídica, para cuya defensa -que
es la defensa del orden constitucional- y correcto fun-
cionamiento de la estructura creada por la Constitución,
ésta 'les atribuye la posibilidad de defender su propia
posición jurídica frente a los demás órganos situados en
un plano semejante, como si se tratara de auténticas par-
tes que defienden derechos que les son propios.
(15) GARCfA DE ENTERRÍA: La posición jurídica del Tribunal
Constitucional..., cit., pág. 59.

92
 Ello está perfectamente claro en el Derecho alemán,
en donde la Ley Fundamental habla abiertamente de que
lo que S'e discute en los conflictos entre los órganos cons-
titucionales del Estado es justamente sobre el alcance
de los respectivos «derechos y obligaciones» (16), lo mis-
mo que ocurre cuando el conflicto se traba entre la Fe-
deración y los Liinder (l7): «...diferencias de opinión so-
bre los derechos y obligaciones (Rechte und Pflichten)
de la Federación y los Liinder... » No conviene olvidar, lo
que hace todavía más accesible la comprensión de este
problema, que en Alemania la consideración rígida del
E~tado como una única persona jurídica de Derecho pú-
bUcO' es absolutamente común. entendiéndose que los
órganos contribuyen a la formación del querer del Es-
tado como persona (lB), pero sin que estén legitimados
como regla, en consecuencia, para poder comparecer en
un proceso. Como señala MAUNZ (l9), «los órganos del
mismo Estado carecen por principio de derechos y obli-
gaciones hacia afuera, sino que actúan en el tráfico jurí-
dico como representantes del Estado. Su comportamien-
to es el comportamiento del Estado, del que son órganos
(forman parte). Tienen un ámbito de actuación, una par-
te en el poder soberano del Estado, un círculo de com-
petencias. Sin embargo, y por excepción, en la jurisdic-
ción constitucional han sido configurados como dotados
de propios derechoS' y obligaciones. El Ordenamiento ju-
rídico independiza aquí los Organos, exactamente igual
que si fueran auténticos sujetos de derechos que pueden
intervenir en un proceso ante el Tribunal. Tal forma de
(16) « ... über den Umfang der Rechte und Pflichten eines
obersten Bundesorgans... », dice el artículo 93,1 GG.
(17) Artículo 93,3 GG.
(18) Es una opinión común. Cfr., por ejemplo, supra, pági-
nas 52 y 57, por nota, la opinión de GEIGER (Die Grenzen der Bin'd-
ung..., cit., págs. 1057-1058), :respecto del propio Tribunal Cons-
titucional, que se basa en la idea del «Estado que habla por
muchas bocas».
(19) MAUNZ/SCH MIDT-BLEIBTREU/KLEIN /ULSAMER: Bundesve,r-
fassungsgerichtsgesetz, cit., 13, 37.
93
tratamiento corresponde a la voluntad del constituyente,
como se desprende del tenor del artículo 93,1,1 GG» (20).
Esta misma excepción actúa así entre nosotros res-
pecto de loS' órganos constitucionales (no es excepción
respecto de las 'Comunidades Autónomas, como hemos
visto) que la norma fundamental configura como dota-
dos de propios derechos y obligaciones que pueden hacer
valer en un conflicto constitucional, y justamente, como
destaca la doctrina alemana, porque todo conflicto entre
órganos constitucionales es, para decirlo con palabras
de GARCfA DE ENTERRiA (21), «por sí mismo un conflicto
constitucional que pone en cuestión el sistema organiza-
torio que la Constitución, como una de sus funciones
básicas, ha establecido». Esta configuración excepcional
de '1os órganoS' constitucionales explica convincentemente
que cuando el artículo 164,1 de la Constitución se refiere
a la «estimación subjetiva de un derecho», haya de in-
cluirse entre ellos los que los órganos constitucionales
(y las Comunidades Autónomas) pueden también hacer
valer ante la jurisdicción constitucional.
Si esto es así, yen mi opinión lo es, nos encontramos
aquí ante una nueva proposición vacía de aquellas a que
se han referido RUBIO-ARAGÓN (22), un enunciado expli-

(20) En el mismo sentido, que es general, por ejemplo, Lo-

RENZ: Der Organstreit vor dem Bundesverfassungsgericht, en
«Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz», cit., J, pág. 237, que
habla de una «propia responsabilidad normativa» (normative
Eigenverantwortlichkeit) de los órganos. STERN: Das Staatsrecht...,
citado, 11, págs. 979-980.
(21) GARCfA DE ENTERRfA: La posición jurídica del Tribunal
ConstitucionaL., cit., pág. 59.
(22) RUBIO-ARAOON: Enunciados aparentemente vacíos en la
regulación constitucional del control de constitucionalidad,
«REP.», Nueva época, 7 (1979), págs. 161' Y ss.: «proposiciones
vacías, carentes de contenido semántico, cuya presencia en el
texto se debe probablemente a razones de táctica política o a
una defectuosa utilización de ciertas categorías jurídicas. ... una
clarificación y, en su caso, verificación de esta hipótesis, puede
resultar sumamente útil para evitar esfuerzos innecesarios a los

94
cable únicamente a la vista de su proceso de elabora·
ción (23),
El esquema de efectos de las sentencias dictadas por
el Tribunal Constitucional previsto por la Constitución
es, pues, a la vista de lo anterior, perfectamente claro, al
adoptar como punto de partida inequívoco y realzado el
valor de cosa juzgada de las mismas, reservando sólo a
las que declaren la inconstitucionalidad de una 'ley o nor-
ma con fuerza de ley el valor propio de ésta, efectos ge-
nerales, y sin que pueda en ningúI). caso atribuirse un
significado sustantivo a la frase ya analizada, que integra
uno de tantos enunciados vacíos existentes en el texto
constitucional.

B) El desarrollo en la Ley Orgánica del Tribunal.

eonstitucional
Esta interpretación de ese precepto de la Constitu-
ción no viene desvituada por la LOTC, sino que su exa-
men por separado confirma, por el contrario, la inter-
pretación constitucional realizada y las conclusiones de
ella extraídas.
A primera vista, pudiera parecer que la LOTe parte
-puesto que en diversas ocasiones se refiere a la «vincu-
lación de los poderes públicos» a las sentencias consti-
tucionales, y, en esta misma medida- de otra interpre-
tación del artículo 164,1 de la Constitución, en la que

juristas y a los políticos que hayan de interpretar o desarrollar

el texto constitucional, para prevenir el riesgo de que se intente
dotar a estas proposiciones vacías de una significación no que-
rida por los constituyentes, y para evidenciar, por último, algu-
nos defectos perceptibles en el proceso de adopción de decisiones
utilizado en la tarea constituyente». (El subrayado es mío, uti·
lizado para poner de relieve justamente lo que concurre en la
frase «y todas las que no se limiten a la estimación subjetiva
de un derecho» del artículo 164,1 de la Constitución.)
(23) Vid. supra, págs. 36 y ss.

95
tendría cabida el uso autónomo del concepto «vincula-
ción» como categoría conceptual propia (24) cuyos ca-
racteres habría entonces que determinar. Sin embargo,
el examen detallado de los preceptos de la Ley que se
refieren a la eficacia de las sentencias que pueden dic-
tarse en los diversos tipos de procedimientos constitu-
cionales muestran con gran claridad, como enseguida
veremos, que no puede decirse que se piense en otra
interpretación dotada de coherencia que pudiera consi-
derarse alternativa a la propuesta. Conclusión ésta, que
se desprende también del estudio de los antecedentes
parlamentarios que dieron lugar al texto vigente de la
Ley, y que ha permitido, al regular la materia p'e un
modo fr.agmentario, asistemático y fuera del patrón cons-
titucional, la introducción de una notable confusión al
respecto. 'Son dos preceptos (25), aparte de la prescrip-
ción genérica del artículo 86 de que «la decísión del pro-
ceso constitucional se producirá en forma de sentencia»,
los que 'la LOTC dedica a este tema, y referidos no a la
totalidad de las sentencias constitucionales, como ocurre
en el Derecho alemán, sino, diferenciadamente, solamen-
te a las producidas en dos de los diversos tipos de proce-
dimiento que la misma Ley regula, entendiendo, por tan-

(24) La intencionalidad de esta introducción es evidente, por

ejemplo, en la enmienda núm. 172 al artículo 42 del Proyecto de
Ley, firmada por el Grupo Parlamentario Minoría Catalana, cuan-
do en la justificación de la misma se señala que la redacción que
se propone se acomoda a la Constitución mejor que la del Pro-
yecto, «si bien incorporando la vinculación de todos los poderes
del Estado». (Cito por la obra, preparada por Juan SANTAMARÍA:
Tribunal Constitucional. Trabajos Parlamentarios, Madrid, 1980.
página 85.)
(25) Aunque casi podría decirse que tres, a la vista de la
conexión que algún autor efectúa entre lo que aquí se debate
y el artículo 87,1 de la Ley Orgánica del Tribunal, cuando dice
que «todos los poderes públicos están obligados al cumplimiento
de lo que el Tribunal Constitucional resuelva». Cfr. ALMAGRO:
Justicia Constitucional, cit., pág. 386. Evidentemente ---como el
propio autor había señalado previamente--, ésta es otra cuestión.

96
to, la Ley, que únicamente en estos dos procedimientos
deben ser regulados los efectos de las decisiones cons-
titucionales sobre ellos recaídas, y no en los demás. Estos
preceptos son el artículo 38, relativo a las sentencias dic-
tadas en los procedimientos de inconstitucionalidad, y
el artículo 61,3, aplicable a las sentencias en los conflic-
tos suscitados entre el Estado y las Comunidades Autó-
nomas o de éstas entre sí (evidentemente, no sería de
aplicación esta norma a los conflictos entre órganos cons-
titucionales del Estado, cuya regulación se encuentra en
un Capítulo distinto -el 111-).
El primero de ellos señala:

«Uno. Las sentencias recaídas en procedimientos

de inconstitucionalidad tendrán el valor de cosa juz-
gada, vincularán a todos los Poderes Públicos y pro-
ducirán efectos generales desde la fecha de su publi-
cación en el 'Boletín Oficial del Estado'.
Dos: Las sentencias desestimatorias dictadas en
recursos de incons,titucionalidad impedirán cual-
quier planteamiento ulterior de la cuestión en la
misma vía, fundado en infracción de idéntico pre-
cepto constitucional.
Tres: Si se tratare de sentencias recaídas en cues-
tiones de inconstitucionalidad, el Tribunal Consti-
tucional lo comunicará. inmediatamente al órgano
judicial competente para la decisión del proceso.
Dicho órgano notificará la sentencia constitucional
a las partes. El Juez o Tribunal quedará vinculado
desde que tuviere conocimiento de la sentencia
constitucional y las partes desde el momento en
que sean notificadas.»

Por su parte, el artículo 61:

«Tres: La decisión del Tribunal Constitucional
vinculará a todos los poderes públicos y tendrá ple-
nos efectos frente a todos» (26).
(26) Muy otra era, en diversos aspectos, la redacción del

97
7
 Un primer dato a destacar, y de no escasa importan-
cia, es el hecho mismo de que' se establezca por la LOTC
una regulación diferenciada de los efectos de las senten-
cias según los procedimientos en que se dicten. Esto es,
la ley entiende (y a la vista del texto constitucional), que
los efectos de las sentencias deben precisarse solamente
en dos tipos procedimentales de los que regula, y no en
los demás. No parece que pueda resultar dudoso que, en
la economía de la LOTC, que destaca expresamente los
efectos de unas sentencias en unos procedimientos con-
cretos, la intención es que todas las demás sentencias,
fuera de las señaladas, permanezcan con los efectos pro-
pios de todas ellas, y en lo que el texto constitucional
insiste, es decir, el valor de cosa juzgada, punto de par-
tida básico que, en todo caso, permanece realzado.
En consecuencia, es posible por de pronto deducir de
esta regulación que la LOTC, en contra de lo que, tal vez,
como vimos, una lectura apresurada del texto del artícu-
lo 164,1 de la Constitución pudiera hacer creer, no par-
ticipa en absoluto de aquella posible interpretación cons-
titucional de que únicamente las sentencias recaídas en
los recursos de amparo producirían el efecto de cosa juz-
gada (reducida en su eficacia a las partes intervinientes)
Proyecto de Ley, en el que si bien se aludía a la vinculación de
todo~ los órganos del Estado, era puramente en expresión de lo
que el artículo 118 de la Constitución establece para las senten-
cias de todos los jueces y Tribunales, como lo prueba el hecho
de que el texto del Proyecto subrayaba expresamente la vincu-
lación particular ael juez que debía decidir el proceso principal
en cuyo seno se había planteado el incidente de inconstituciona-
lidad. Decía así el Proyecto en este punto (art. 42,1): «Las sen-
tencias recaídas en recursos de inconstitucionalidad producirán
efectos una vez notificadas a las partes (aclarando conveniente-
mente así la imprecisión constitucional al respecto, ya señalada).
Vincularán a todos los órganos del Estado y, en particular, cuan-
do se trate de sentencias recaídas en recursos promovidos por
vía incidental dentro de otros procesos, al órgano judicial com-
petente para la decisión de éste». Precisión esta última que no
sería necesario hacer si la «vinculación» fuera entendida de otro
modo más sustantivo.
98
mientras que todas las demás tendrían «efectos gene-
rales» o frente a todos. Es claro, en efecto, a la vista
de lo señalado, que esta intención de extender los efectos
de las sentencias constitucionales más allá de los estric·
tos de la cosa juzgada, se reduce solamente por la LOTC
a las recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad
de leyes y a las dictadas en los conflictos entre el Estado
y las Comunidades Autónomas y de éstas entre sí. No,
evidentemente, a las que resuelven recursos de amparo,
paradigma de la «estimación subjetiva de un derecho»,
pero tampoco y esto es importante porque ayuda a sus-
tentar la interpretación del artículo 164,1 de la Consti-
tución que sostengo, a las que deciden los conflictos en-
tre los órganos constitucionales del Estado, al entender-
se, lógicamente, con acierto, que tales órganos, si bien
pueden no ser personas jurídicas con auténticos dere-
chos subjetivos en sentido técnico, sí que se trata de
centros de imputación de relaciones jurídicas que, como
ocurre en el Derecho alemán, están dotados, en función
de su carácter de órganos básicos para la vertebración
del Estado, de un grado de subjetividad que les permite
defender su propia posición constitucional en el seno de
un proceso de esta naturaleza, resultando entonces no
sólo no una simple imprecisión técnica referirse aquí a
«derechos subjetivos», sino que por el contrario se puede
hablar con propiedad de «derechos y obligaciones» de
estos órganos, como sucede, por lo demás, en la propia
Ley Fundamental alemana.
Es cierto, sin embargo, que la LOTC, en los preceptos
citados, parece no aceptar la dicotomía impuesta por la
Constitución a los efectos de las sentencias constitucio-
nales de «cosa juzgada/efectos frente a todos», sino que
pretende introducir, además, el añadido de que estas
sentencias, en los casos señalados, «vinculan a todos los
poderes públicos». Concepto éste ya recibido por la doc-
trina (sobre el modelo de la BindungswinkungJ, aunque

99
 fragmentariamente y confundido con el juego de la pre·
eminencia de la doctrina legal que, indudablemente, tie·
ne la del Tribunal Constitucional cuando interpreta la
Constitución y las Leyes con el parámetro de la Consti~"
tución (27). Así, en efecto, se afirma (28) que la compren-
sión del Tribunal Constitucional como intérprete supre·
mo de la Constitución lleva consigo inevitablemente el
carácter vinculante de sus interpretaciones de la Cons-
titución o de la interpretación constitucional de las Leyes
que habrán de imponerse, con ese carácter, a todoS' los
órganos judiciales. «El Tribunal (Constitucional) esta·
blece, frente a otras posibles interpretaciones efectuadas
por los órganos judiciales ordinarios, la verdadera inter-
pretación constitucional de las leyes, interpretación que
vincula, pues, a cualquier otro órgano del Estado» (29),
añadiéndose a continuación que «la cuestión, indubitada
en la doctrina, estaba, no obstante, confusamente expre-
sada por nuestra Constitución, pero ha sido perfectamen-
te aclarada por la Ley Orgánica del Tribunal que, en sus
artículos 38,1 y 40,2, atribuye valor de cosa juzgada y
carácter vinculante a todas las sentencias dictadas por
ese órgano, ya sean estimatorias o desestimatorias» (30).

(27) Cfr. sobre esto, consecuencia del mandato de interpre-

tación conforme a la Constitución, GARCfA DE ENTERRÍA-FERNÁN-
DEZ: Curso de Derecho Administrativo, cit., 1, esp. pág. 118.
(28) RUBIO-ARAOON: La jurisdicción constitucional, cit., pági-
nas 849 y s.
(29) RUBIO-ARAOON: Op. cit., pág. 849.
(30) RUBIO-ARAOON: Op. cit., págs. 849-850, añadiendo seguida-
mente: «Con ello se consagra, por un lado, lo que no es más que
un principio general en actuaciones jurisdiccionales: el valor de
cosa juzgada (y por lo mismo la obligatoriedad de su cumpli-
miento) de cualquier sentencia no susceptible de recurso; y, por
otro, el carácter vinculante de la interpretación constitucional
que el Tribunal siempre realiza al adoptar cualquiera de sus
decisiones», vinculación que, sin embargo, no afectaría al propio
Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artículo 13 LOTe.
Aunque tímida e incompletamente, ello supone, como es claro,

100
 Conviene al respecto distinguir dos aspectos impor-
tantes. En primer lugar, que las sentencias del Tribunal
Constitucional, como las de cualquier Tribunal, y de
acuerdo con el artículo 118 de la Constitución, es obli-
gado cumplirlas, obligación genérica que precisa el ar-
tículo 87 de la LOTC para las sentencias constitucionales
y en la medida misma -y no más allá- en que a sus
decisiones, a diferencia de las de los jueces ordinarios
están sometidos en general no particulares (o la Admi-
nistración), sino justamente los más altos órganos cons-
titucionales del Estado, que forman su estructura mis-
ma. Esto es lo que significa, en mi opinión, y no otra
cosa, que el artículo 87 LOTe señale que «todos los pode-
res públicos están obligados al cumplimiento de lo que
el Tribunal Constitucional resuelva». Todos los poderes
públicos, entre los que muy frecuentemente estará el pro-
pio Estado en su conjunto (por ejemplo, gráficamente,
en los conflictos entre el Estado y las Comunidades Au-
tónomas) y, por tanto, los jueces mismos.
Otra cosa, sin embargo, y sin perjuicio de lo que se
dirá más adelante, es la vinculación específica de los jue-
ces a las decisiones del Tribunal Constitucional. La pre-

recoger el sistema alemán de efectos de las sentencias consti-

tucionales.
Por lo que se refiere a lo dicho en el texto, hay que indicar
que, de acuerdo con la economía de la LOTC, los efectos de
«vinculación» no serían posibles respecto a sentencias recaídas
en los procedimientos de conflicto entre órganos constitucionaies
del .Estado ni al resolver recursos de amparo, en cuyos casos
la LOC no prevé esa posibilidad, que en ningún caso podría de-
ducirse tampoco de la Constitución. Por su parte, el artículo 40,2
LOTC lo que hace, es decir, algo que en cualquier caso es com-
pletamente obvio, siempre que el Tribunal Constitucional inter-
prete la Constitución o las Leyes con el parámetro constitucional:
establece la preeminencia de la interpretación constitucional del
Tribunal, que se materializa en la de su doctrina legal (consti-
tucional), pero del mismo modo que opera la del Tribunal Su-
premo respecto a los demás jueces y Tribunales. Y para eso no
hacía faHa un precepto expreso.

101
eminencia de la interpretación constitucional no puede
significar ni un hipotético carácter «vinculante» de las
sentencias, ni que las decisiones constitucionales en blo·
que deban ser tratadas por los jueces como si fueran la
ley misma (y tal interpretación podría deducirse de ese
carácter vinculante que entre nosotros se predica, si no
se especifica más) porque los jueces con arreglo al ar-
tículo 117 de la Constitución, sólo están sometidos al «im-
perio de la Ley», y está claro que las decisiones constitu-
cionales no son la ley misma, salvo cuando ésta se declara
nula, en que tiene efectos equivalentes. Las sentencias
del Tribunal Constitucional producen los efectos de to-
das las sentencias, cosa juzgada, y en este sentido, los
demás jueces y Tribunales vienen obligados, como el res-
to de las personas que no intervinieron en el procedi-
miento, «a reconocer que el pronunciamiento de la sen-
tencia contiene el derecho que debe regir entre las par-
tes» (31), de tal modo que todos vienen obligados a acep-
tarla como acto de autoridad del Estado que establece
el derecho objetivo para el caso concreto (32). Esto es
justamente a lo que la doctrina alemana llama Tatbe-
standswirkung '(33), y ésta y no otra es la vinculación

(31) PRIETO CASTRO: Derecho procesal civil, Madrid, 1964,

página 494.
(32) Vid. SERRANO ALBERCA, en GARRIDO: Comentarios a la
Constitución, cit., pág. 1234.
(33) Cfr., por ejemplo, EYERMANN/FROHLER: Verwaltungsge-
richtsordnung, 8, neubearbeitete Auflage, MÜllchen, 1980, pági·
nas 146 y 718.
GARCfA PELAYO (El «status» del Tribunal Constitucional, cit.,
página 32) señala por su parte en relación a lo que se dice en el
texto: «Sus decisiones (del Tribunal Constittlcional) en cuanto
que juzgan de la constitucionalidad de 'la acción de los órganos
del Estado, no solamente tienen el valor de cosa juzgada, sino
que vinculan a los poderes públicos, de modo que las conductas
jurídicamente imputables a éstos deben ser conformes a las de-
cisiones de.l Tribunal, en razón de lo cual sus sentencias deben
ser publicadas en el 'BOE'». (El subrayado es mío.) Dejando al
margen que la razón de la publicación de las sentencias consti-

102
 general de los jueces a las sentencias del Tribunal Cons-
titucional. Y no puede ser de otro modo. Así, en efecto,
de esta forma, cobra perfecto sentido la afirmación del
artículo 40,2 LOTC y del artículo 161,1, a) .de la Consti-
tución (34), porque el Tribunal Supremo (y su jurispru-
dencia) aun sin esos preceptos, y en la medida en que el
Tribunal Constitucional es el intérprete supremo de la
Constitución, si no quiere actuar fuera de la Constitu-
ción, es decir, en abierta desobediencia de la misma, ten-
dría que modificar su propia jurisprudencia en el camino
marcado por el Tribunal Constitucional. Sólo un cierto
recelo a la actuación del poder judicial (35) puede justi-
ficar aquellas normas y así debe ser entendido, sin entrar
aquí a valorar si el recelo es justificado o no. Pero lo
que, en mi opinión, no es posible, es obtener del artícu~
lo 40,2 (36) la existencia de una «vinculación» que pu-
tucionales no es ésta, en mi opinión -como no lo es en el Dere~
cho alemán- (sino que debe ser conectada con la fuerza de Ley
de las sentencias que eliminan una Ley, en origen), lo cierto es
que la preeminencia de la doctrina jurisprudencial del Tribunal
Constitucional no basta a justificar esta «vinculación» a los po-
deres públicos, porque la efectividad de esta preeminencia no
necesita de la «vinculación» ni a los órganos del Estado ni a los
jueces, que llevada al extremo podría afectar incluso a la inde~
pendencia judicial, que sólo se somete, como dice el artículo 117
de la Constitución, al «imperio de la Ley». Cfr. sobre el parti-
cular, las agudas observaciones de MAASEN: Probleme der Selbst-
bindung des Bundesverfassungsgerichts, «NJW» (1975), pág. 1343
Y siguientes.
(34) Justamente considerado como un enunciado vacío por
RUBIO-ARAGÓN (Enunciados aparentemente vacíos..., cit., págs. 165
y ss.), de cuyos dos preceptos podía perfectamente, por cierto,
haberse prescindido.
(35) Manifestado en las discusiones sobre el texto de la Cons-
titución, cuando se pretendía revisar la jurisprudencia del Tri~
bunal Supremo por inconstitucionalidad. Vid. las referencias de
RUBIO-ARAGóN: Op. cit., págs. 163 y ss. .
(36) Que, por cierto, habla de corrección de la jurisprudencia
de los Tribunales de Justicia por la «doctrina derivada de las
sentencias y autos (del Tribunal Constitucional) que resuelvan
recursos y cuestiones de inconstitucionalidad».

103
 diera asemejarse al sometimiento a una norma, lo que,
por 10 demás, vendría en todo caso desmentido, como no
podía ser menos, por la propia LOTC al regular el inci-
dente de inconstitucionalidad. Los jueces, todo juez, dis-
pone de la potestad de enjuiciamiento previo de las leyes
y, en uso de la misma puede, si así lo cree conveniente,
apartarse de la interpretación constitucional del Tribunal
Constitucional incluso consolidada, por medio del plan-
teamiento del incidente de inconstitucionalidad (37). El
Tribunal podrá declararlo inadmisible porque es él el
que ostenta el monopolio de rechazo de las leyes, pero
el juez dispone de esa posibilidad, que está en la esen-
cia misma del sistema. De ahí justamente la sujeción
específica para los Tribunales que establece el artícu-
lo 38,3 LOTe a fundar su decisión en el concreto litigio
principal conforme a la interpretación constitucional pro-
porcionada por el Tribunal Constitucional. Por lo demás,
la unidad de la jurisprudencia constitucional se puede
asegurar también, por medio del planteamiento de la au-
tocuestión de inconstitucionalidad en los recursos de
amparo (39), si el Tribunal Constitucional entiende que
la actuación del juez ha supuesto una violación de los
derechos fundamentales del reclamante por aplicación
de una 'Ley (o· de una interpretación de la misma) incons.
titucional.
Hay que señalar, también, por otra parte, que la uti-
lización por la LOTC de la expresión «vinculación de los
poderes públicos», provocadora como se ve de confusión,
supone la aceptación solamente de una terminolgía hue-
ca, no de un concepto. Esa expresión carece en realidad
(37) Vid. infra, págs. 269 y ss.
(38) Cfr., por todos, GARCfA DE ENTERRÍA-FERNÁNDEZ: Curso de
Derecho Administrativo, cit., J, págs. 97-98.
(39) Vid. infra, págs. 273 y ss. La posibilidad de una «auto-
cuestión de inconstitucionalidad» referida a los derechos funda-
mentales y libertades públicas susceptibles de amparo, la esta-
blece el artículo 55,2 LOTC. Cfr. CARCfA DE ENTERRíA: La posición
jurídica del Tribunal Constitucional" " cit., pág. 58.

104
 de contenido real, de virtualidad operativa, quedando re-
ducida a una pura dicción, una frase gramatical sin con-
tenido jurídico alguno, en ninguno de los dos procedi-
mientos para los que la ley la ha previsto, es decir, res-
pecto a las sentencias recaídas al resolver los procedi-
mientos de inconstitucionalidad y los conflictos del Es-
tado con las Comunidad Autónomas o de éstas entre sí.
Por lo que se refiere a las primeras, es evidente que
no tiene ningún sentido decir que vinculan a todos los
poderes públicos, desde el momento en que el mismo
precepto (art. 38,1 LOTe), está previendo la producción
de «efectos generales» de las sentencias estimatorias de
la constitucionalidad de las leyes, supuesto, como hemos
hecho, que para las desestimatorias no cabe la «fuerza
de ley». Es para estas últimas, sin embargo, para las que
la doctrina alemana (40) reclama la vinculación de todos
los poderes públicos y órganos judiciales, aunque no del
propio Tribunal Constitucional. Pero esto no resulta
aceptable, entre otros, por un argumento constitucional
decisivo: la Constitución sólo prevé efectos de cosa juz-
gada o «frente a todos» para las decisiones constit~cio­
nales, y estos últimos, exclusivamente, para las que de-
claran la inconstitucionalidad de las leyes. Si se afirma
que las sentencias confirmatorias de la constitucionali-
dad de las leyes o preceptos legales no 'pueden producir
efectos generales, no cabe, pues, otra posibilidad que la
de entender que el único efecto que pueden producir en
Derecho español es justamente el de cosa juzgada.
Lo mismo ocurre en el segundo caso, en donde la
redacción de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
parece especialmente desafortunada. La afirmación aquÍ,
en los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autó-

(40) Vid. supra, págs. 55 y SS., Y también la doctrina española

incidentalmente sobre el modelo alemán. Cfr. RUBIO-ARAGÓN (La
jurisdicción constitucional, cit., págs. 849-850) como ya hemos
I

visto.

105
 nomas (o de éstas entre sO, de efectos plenos frente a
todos para las decisiones que resuelven estos conflictos
únicamente puede entenderse si se limita a aquellas sen-
tencias que, junto a la resolución del concreto conflicto
planteado, lleven consigo la declaración de nulidad de
una Ley (41) o de una disposición reglamentaria, aunque,
en todo caso, se trata de una declaración ociosa, a la
vista del artículo 38,1 de la Ley Orgánica del Tribunal.
Por lo demás, con la misma (o superior) razón que en el
caso de los conflictos entre órganos constitucionales del
Estado, la sentencia dictada en los procedimientos de
conflicto entre el Estado y las Comunidades Autónomas
no hace, de acuerdo con la terminología constitucional,
sino reconocer un «derecho subjetivo» de los sujetos en
conflicto, de donde la conclusión del valor de cosa juz-
gada de esas decisionés es imperativo (42).
El elemento interpretativo del texto constitucional
que puede resultar de la Ley Orgánica del Tribunal Cons-
titucional es, pues, realmente escaso, e incluso contrario
a aquél en algún aspecto muy importante. Sí es posible,
sin embargo, reconocer que la LOTe presupone la. nece-
sidad de que las decisiones del Tribunal Constitucional
hayan de disponer de efectos extensivos respecto a las
sentencias de los jueces o Tribunales ordinarios. Aunque
de un modo fragmentario y confuso, parece indudable,
en efecto, que la introducción de expresiones como «vin-
culación de todos los poderes públicos» -no remitida
a un concepto claro y general que, sobre no admitido por
la Constitución, estaría por construir- supone, aun si-
guiendo equívocamente los pasos del Derecho alemán,
la manifestación de la intuición de que con los efectos

(41) Artículo 67 LOTC, si «la competencia controvertida hu-

biera sido atribuida por una Ley o una norma con rango de
Ley». Cfr. GARCfA DE ENTERRiA: Op. cit., pág. 62.
(42) Sin perjuicio de lo que 'luego se dirá sobre la extensión
concreta de esta eficacia de cosa juzgada.

106
de cosa juzgada convencionalmente entendidos no sería
suficiente para atender la mayor amplitud de los efectos
que deben reconocerse a las decisiones constitucionales.
No es posible, no obstante, para esta finalidad intro-
ducir la categoría conceptual de los Bindungswirkungen
propia del Derecho alemán, que llevaría consigo, además
la aceptación de una compleja figura sobre la cual, en
la propia doctrina alemana, forjada a lo largo de muchos
años, no existe una mayor unidad de pensamiento, fuera
de la admisión de que esos «efectos de vinculación» su-
ponen un «aumento de la vinculación» (eine Steigerung
der Bindung) de las sentencias del Tribunal Constitu-
cional respecto de las decisiones jurisdiccionales de los
Tribunales ordinarios.
Ha de ser, pues, la noción de cosa juzgada la que por
imperativo constitucional debe atender los especiales re-
querimientos de las decisiones constitucionales, aunque
ciertamente no en su sentido convencional, como referida
exclusivamente a las partes para un caso concreto, sin
trascendencia futura alguna y limitada exclusivamente
al pronunciamiento contenido en el fallo, en cuyo caso,
habría, sin duda entonces, que volverse a utilizar (o
construir) esa figura de los Bindungswirkungen.
Resulta: sin embargo, que, en mi opinión, es posible
concebir la noción de la cosa juzgada de tal forma que
permita ofrecer una adecuada satisfacción a las necesi-
dades de la jurisdicción constitucional, cubriendo bajo
su manto conceptual las mayores exigencias de ésta -y
que la LOTe, aunque incorrectamente, expresa-, hacien·
do inútil el recurso a categorías que de este modo quedan
sin justificación, como de inmediato en términos gene·
rales se examina.

107
3. EL RECHAZO DE LA CATEGORÍA «VINCULACIÓN DE LOS
PODERES PÚBLICOS» (BINDUNGSWIRKUNG) COMO DEFINI-
DORA DE EFECTOS SUSTANTIVOS DE LAS DECISIONES DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

La posibilidad de semejante concepto de cosa juzga·

da, de un cierto ensanchamiento del mismo respecto a
su valor convencional que, sin alterar los rasgos esen·
ciales de la institución, viene a integrar los básicos defi·
nidores de la «vinculación», es cabalmente lo que justifica
de modo preciso la afirmación efectuada acerca de la
inutilidad de principio de la figura Bindungswirkung
como esclarecedora del cuadro de efectos de las senten-
cias del Tribunal Constitucional, por si no fuera sufi-
ciente para prescindir de su uso con la exclusión consti·
tucional de la misma en los términos que acabamos
de ver.
En efecto, si se contemplan con un cierto detalle los
efectos que en la doctrina alemana se incorporan a la
«vinculación» a las sentencias constitucionales y se con-
trastan con los que es posible extraer de una interpre-
tación finalista del valor de cosa juzgada de las mismas,
podrá obtenerse fácilmente esta conclusión. Examen éste
que habrá de ser ahora realizado bajo la reserva de con·
firmar después en cada concreto procedimiento consti-
tucional la hipótesis de que los efectos ahora atribuidos
a la cosa juzgada pueden realmente alcanzarse.
Como ya hemos visto, son esencialmente tres las ca-
racterísticas que se predican como propias y específicas
del efecto Bindungswirkung de las sentencias consti-
tucionales: una extensión del alcance de la decisión a la
ratio decidendi del fallo y no sólo a éste, un ensancha-
miento del círculo de los obligados por aquéllas, y la
consideración de que el propio Tribunal Constitucional
no estaría vinculado a las consecuencias de este efecto,
sino solamente al tenor del fallo (43).
(43) Consecuencias éstas, como se ha notado, que en parte

108
 A) Por lo que se refiere a la extensión objetiva de la
decisión constitucional más allá del estricto tenor literal
del fallo, hay que destacar que su justificación se en-
cuentra, básicamente, en la necesidad de cubrir dos fun-
ciones capitales que al Tribunal Constitucional se enco-
miendan. Por una parte, su carácter de supremo intér-
prete de la Constitución (y supremo intérprete constitu-
cional respecto de otras disposiciones fuera de la Cons-
titución misma) (44), de guardián de la Constitución, que
lleva consigo la consecuencia de la preeminencia de sus
interpretaciones sobre otras posibles (45).
y en segundo -y tal vez más importante- término,
su función de pacificación, el cometido esencial de·ter-
minar definitivamente los litigios constitucionales, evi-
tando que las medidas o actuaciones proscritas por el
Tribunal puedan volver a suscitarse (cualquiera que sea
la categoría jurídica formal en que puedan haberse mate-
rializado). Ello coloca, desde luego, en un punto de espe-
cial relevancia a las motivaciones tenidas en cuenta por
el Tribunal como base de sus decisiones, al resultar nece-
sario, para el eficaz cumplimiento de las funciones des-
critas, que la fuerza de obligar de sus sentencias se ex-
tienda más allá del fallo, más allá del caso concreto re-
suelto para el pasado, también a otras partes de la mis-
ma, para poder actuar adecuadamente hacia el futuro,
y sin elaborar han sido asumidas por un sector de la doctrina
española. Así, RUBIO-ARAGÓN (Opus cit., loe. cit.) se refieren a la
vinculación de todos los poderes públicos a la intepretación efec-
tuada por el Tribunal Constitucional, vinculación de la que es-
taría exento el Tribunal mismo. La referencia a la «interpreta-
ción» hace pensar que esa vinculación habría de serlo a algo
más que al pronunciamiento del fallo, porque normalmente la
parte dispositiva de la sentencia no «interpreta» nada.
(44) En expresión de RUBIO-ARAGÓN rOpo cit., loe. cit.).
(45) Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA-,FERNÁNDEZ: Curso..., cit., 1, pági-
na 118. GARCfA PELAYO: El «status» del Tribunal Constitucional,
cit., pág. 33. RUBIO-ARAGÓN: Op. cit., loe. dt. Preeminencia inter-
pretativa que se materializa en la obvia afirmación del artícu-
lo 161,1 1, a) de la Constitución y en la del artículo 40,2 LOTe.

109
 eliminando definitivamente los conflictos y marcando
las auténticas interpretaciones constitucionales.
La cuestión está, sin embargo, en determinar hasta
dónde debe extenderse la fuerza obligatoria de loS' mo-
tivos de la sentencia. Parece evidente que, con carácter
general, puede afirmarse que la vinculación de las moti-
vaciones contenidas en la sentencia no deba ser exten-
dida más allá de aquel punto en que esa extensión de los
límites objetivos sea estrictamente necesaria para el cum-
plimiento de las funcioneS' que precisamente justifican
la excepcional extensión. Precisar esto no es fácil, por
supuesto (y aun a pesar del intento que más adelante se
realiza es el propio Tribunal Constitucional quien aquí
tendrá la voz más autorizada), pero sí resulta claro en
todo caso que las formulaciones alemanas a propósito
de la ratio decidendi, de los «motivos relevantes», exce-
den ampliamente esa finalidad, esa funcionalidad, tal y
como resulta de su actual planteamiento.
En alguna ocasión el mismo BVerfG ha señalado, real-
zando al extremo la imprecisión del tema y la dificultad
de operar en ese terreno, que motivaciones relevantes
(tragend) para el fallo son, sin excepción, todas las con-
sideraciones contenidas en la motivacjón de la senten-
cia (46). No es ésta, desde luego, sino una decisión ais-
lada que no refleja la opinión mayoritaria del propio
Tribunal ni de la doctrina, pero es una sentencia sinto-
mática de los excesos a que puede conducir esta coloca-
ción del problema, poniendo de relieve su inadecuación
para dar una solución acertada a la cuestión propuesta.
y es que, como ha puesto de relieve VOGEL (47), la
doctrina de las «motivaciones relevantes», incluso en la
formulación dominante expuesta inicialmente por GEIGER

(46) BVerfGE 36,1,36, recogida también en la «NJW» (1973),

página 1539, sentencia dictada sobre el Grundlagenvertrag.
(47) VOGEL: Rechtskraft und Gesetzeskraft..., cit., págs. 589
y ss., esp. pág. 602.

110
y que ya hemos visto (48), sólo puede justificarse si se
entiende desde el preciso punto de vista de su finalidad,
como una prohibición de la repetición de actuaciones o
medidas declaradas no conformes con la Constitución
por el Tribunal (Wiederholungsverbot). Unicamente en
este sentido puede entenderse una extensión de la fuerza
obligatoria de la sentencia más allá de los términos del
pronunciamiento del fallo, porque solamente esta exten-
"ión es necesaria para el cumplimiento de las finalida-
des pacificadoras e interpretativas del Tribunal. Un en-
sanchamiento del alcance de la fuerza obligatoria de los
motivos de la sentencia más allá de lo necesario para
evitar la repetición de las actuaciones proscritas, condu-
ciría inevitablemente a un estancamiento excesivo de la
jurisprudencia, pondría en cuestión la flexibilidad y la
capacidad de cambio y adaptación de la Constitución.
Por lo demás, tampoco el cometido de intérprete supre-
mo de la Constitución exigiría una mayor extensión de
la vinculación (ni podría justificarla), porque esta fun-
ción la cubre justamente el Tribunal Constitucional por
medio de la decisión y la definitiva terminación del con·
creto litigio constitucional (49).
Más allá de estos términos, la congelación de la juris-
prudencia podría considerarse perturbadora, y desde lue-
go, desde el punto de vista propuesto d~ una «concordan-
cia práctica» entre este valor y capa..~idad de cambio
constitucional, tal extensión no podría ser aceptada (50).
Ahora bien, para cubrir esta finalidad de prohibición
de repetición de las medidas o actuaciones declaradas
inconstitucionales (y el reconocimiento de la posibilidad
(48) Prescindiendo aquí de los que estiman que esta coloca-
ción del problema debe ser rechazada y sustituida por la estima-
ción de la producción de una suerte de efecto prejudicial. Cfr.
KRIELE: Theorie der Reehtsgewinnung, cit., págs. 294 ~ ss. Vid.
también las referencias que proporciona STERN: Das Staatsreeht...,
cit. Ir, pág. 1038.
(49) VOGEL: Op. cit., pág. 602.
(SO) VOGEL: Op. cit., loe. cit.

111
 de reiterar indefinidamente las actuaciones conformes a
la Constitución), como instrumento de la misión pacifi-
cadora e interpretativa suprema del Tribunal, no es nece-
sario, evidentemente, extender la eficacia vinculante de
la sentencia no ya a todas las consideraciones contenidas
en los motivos de la misma, ni siquiera a las motivacio-
nes relevantes (tragend). Mucho más restringidamente,
debe extenderse a la comprobación del concreto manda-
to jurídico contra el que la medida proscrita por el Tri-
bunal ha chocado, el mandato (o mandatos) constitucio-
nal que esa actuación (u omisión) ha infringido, y que
de nuevo sería violado si la medida reprobada (u otra de
la misma clase) fuera repetida. (O a la inversa, en caso
de confirmación de la constitucionalidad de una deter-
minada medida o actuación, evitando que esos compor-
tamientos conformes con la Constitución puedan ser
indefinidamente replanteados por los mismos sujetos,
marcando así positivamente el camino constitucional a
seguir) (51).
Sucede, sin embargo, que esta eficacia obligatoria de
la~ sentencias constitucionales, a la que VOGEL llama la
«concreta norma de la sentencia» (die konkrete Entschei-
dungsnorm), la extensión del contenido vinculante sobre
el estricto tenor literal del fallo en los términos así pro-
puestos, puede hacerse derivar directamente de la propia
fuerza de cosa juzgada de las sentencias -y sólo de
ella-, sin que sea necesario acudir al concepto de
Bind'ungswirkung.
B) Desde el punto de vista subjetivo, se entiende
con carácter general, como ya notamos, que la vincula-
ción del parágrafo 31,1 BverfGG hace que los efectos de
las sentencias constitucionales se extiendan a todos los
órganos constitucionales del Estado, a todas las autori-
dades y órganos de la clase que sean y a todos los jueces
y Tribunales, con independencia, asimismo, de la clase de

(51) Vid. infra, págs. 149 y ss.

112
é~tos, aunque tales efectos puedan, a su vez, ser más pre-
CIsamente distinguidos entre sÍ, como de algún modo ha
sido ya también puesto de relieve. De una parte, se trata-
ría de una extensión subjetiva de la fuerza de cosa juzga-
da, de un ensanchamiento de sus límites subjetivos, a
aquellos órganos para los cuales la decisión constitucio-
nal es relevante, órganos a los que se les priva de la posi-
bilidad de intentar obtener, en un litigio constitucional
sobre el alcance de sus deerchos u obligaciones, una sen-
tencia diferente sobre la cuestión ya debatida con anterio-
ridad. De otra parte, existiría una suerte de vinculación
interorgánica que obligaría a todos los órganos constitu-
cionales, autoridades y Tribunales a fundamentar su acti-
vidad en la consideración como vinculante, como obliga-
toria, de la decisión constitucional (52), efectos diferen·
ciados entre sÍ, pudiendo decirse que estos últimos son
en lo esencial propios de la eficacia de Tatbestandswir·
kung (53).
Es evidente, ciertamente, que la especial trascenden-
cia política o pública de las decisiones constitucionales
que resuelven sobre las más importantes cuestiones cons-
titucionales y sobre el comportamiento y la propia posi-
ción jurídica de los más altos órganos del Estado, impo-
ne que a sus sentencias haya que reconocerles la virtuali-
dad de hacer caer bajo sus efectos obligatorios no sólo
a los órganos o «partes» que hayan intervenido como tao
les en un concreto procedimiento constitucional (y esto
es especialmente visible en la declaración de inconstitu-
cionalidad de una ley), sino también a otras personas u
órganos y a los distintos poderes del Estado, puesto que,
en definitiva, la solución constitucional aportada por el
Tribunal a todos ellos afecta al decidir sobre la estruc-

(52) Sobre lo dicho, cfr. STERN: Op. cit., n, pág. 1037.

(53) VOGEL: Op. cit., pág. 599. Como se advirtió, esto es lo que
indica, en mi opinión, y no otra cosa, el artículo 87 LOTC cuando
dice que «todos los poderes públicos están obligados al cumpli-
miento de lo que el Tribunal Constitucional resuelv~».

113

•
 tura constitucional misma, de tal modo que la cuestión
litigiosa quede definitivamente resuelta para ellos.
Este claro fundamento no obstante, es preciso reco-
-nacer que los resultados prácticos a que ha dado lugar
esta extensión &ubjetiva de la eficacia de la sentencia de·
rivada de la noción de Bindungswirkung no pueden con·
siderarse satisfactorios. Una síntesis de estos resultados
jurisprudenciales puede ser la siguiente (54), tomando
como ejemplo diversas sentencias constitucionales que,
en definitiva, vienen a traducir en resultados prácticos
lo que está extensión subjetiva de las mismas, derivada
de sus Bindungswirkungen, significa:
a) Si el Tribunal Constitucional comprueba que un
determinado comportamiento de un Land infringe su
obligación de comportamiento leal a la Federación
(Pflicht zu bundesfreundlichen V erhalten), todos los de-
más Gobiernos de los Liinder es.tán obligados en el futu-
ro en casos comparables a mantener: el comportamiento
exigido (55).
b) Si el Tribunal Constitucional ha declarado una
Ley como incompatible con la Constitución, no puede el
legislador discutir ni aprobar otra Ley del mismo con-
tenido (56). El Presidente federal no la podría promulgar.
e) Si el Tribunal Constitucional ha declarado una
Ley como compatible con la Constitución, es inadmisible
el planteamiento de sucesivos incidentes de inconstitu-
cionalidad por cualquier clase de Tribunal sobre la mis-
ma cuestión jurídica (57).
d) Si el Tribunal Constitucional comprueba en su
sentencia que la Constitución exige alguna otra regula-
ción aparte de la existente, el legislador está sujeto, in-

(54) Tomo las referencias de MAASEN: Probleme der SeJbst-

bindung der Bundesverfassungsgeríchts, cit., págs. 1345 y ss.
(55) BVerfGE 8,122,141, también en «NJW» 1958, 1341.
(56) 'BVerfGE 1,14,37, «NJW», 1951, 877.
(57) BVerfGE 33,199,203; «NJW», 1972, 1701.

1'14
cluso en un plazo determinado que el Tribunal le puede
señalar, a discutir y aprobar una nueva Ley (58).
e) Si, por último, el Tribunal Constitucional com-
prueba que una Ley sólo bajo una determinada interpre-
tación es conforme a la Constitución, todos los órganos
del Estado se encuentran vinculados a esa interpreta-
ción (59).
Estos resultados jurisprudenciales, y singularmente
el anotado bajo la letra e), que se derivan directamente
de la «vinculación» subjetiva de los órganos del Estado
a las decisioneS' del Tribunal Constitucional por él mismo
interpretada son, del mismo modo que ocurre con la doc-

(58) BVerfGE 33,1,12; «NJW» 1972, 811. BVerfGE 34,293,306;

«NJW» 1973, 696. Es especialmente a este último supuesto al que
dedica especial atención MAA8EN, señalando 10s graves inconve-
nientes que este tipo de decisiones pueden llegar d. presentar,
singularmente por medio de la autovinculación del Tribunal Cons-
titucional a una propia decisión anterior durante el plazo -que
puede ser muy largo- marcado al legislador para la emisión de
la correspondiente Ley, lo que, por un camino indirecto, viene
a contradecir la general afirmación de que el Tribunal Constitu-
cional no está vinculado a su propia doctrina, sólo al fallo, en
estos casos. Este autor concluye su trabajo señalando que la
determinación de los efectos de las sentencias constitucionales
debería ser hecha de forma mucho más precisa y por medio de
una Ley, a la vista de los resultados a que puede conducir que
sea el propio Tribunal Constitucional el que interprete el alcance
de los efectos de sus sentencias. (Cfr. esp. pág. 1348 de su tra-
bajo.) Tal vez, anecdóticamente, decir que este autor es Abogado
en ejercicio ante el Tribunal Constitucional alemán.
(59) Hasta 1975, de aproximadamente cien precripciones le-
gales examinadas en la voluminosa jurisprudencia del Tribunal
Constitucional alemán, éste ha venido a reconocer en la mayoría
de los casos la posibilidad de una interpretación conforme a la
Constitución. (MAASEN: Op. cit., pág. 1345). Sobre la significación
de esta posición, cita el autor dicho rOpo cit., loe. cit.) el ejemplo
de la sentencia ya recogida sobre la ratificación del Grundlagen-
vertrag (BVerfGE 36, 1), según la cual el Gobierno está sujeto
a la única interpretación conforme a la Constitución que el Tri-
bunal Constitucional alemán ha reconocido.

115
 trina común de la extensión de esa eficacia obligatoria
a la ratio decidendi, a los «motivos relevantes», absolu-
tamente insatisfactorios por excesivos. Ello, junto con el
estancamiento de la jurisprudencia a que estas orienta-
ciones pueden conducir, volcando hacia un lado la solu-
ción del problema propuesto, no necesita en este mo-
mento de mayores consideraciones que las que se dedu-
cen de la simple lectura de las afirmaciones jurispruden-
dales señaladas.
La perspectiva que en ningún momento puede perder-
se de vista para una adecuada configuración del esquema
de efectos de las decisiones constitucionales es, como ya
se ha dicho, justamente la necesidad de encontrar un
punto de equilibrio en la descripción de sus efectos que
permita que sus decisiones disfruten de la suficiente
fijeza (y por tanto, capacidad de obligar de sus solucio-
nes e interpretaciones) como para permitir que a través
de ellas se terminen definitivamente los litigios constitu-
cionales, garantizando así el cumplimiento de la función
pacificadora e interpretativa que al Tribunal Constitu-
cional le corresponde, pero ciertamente no más allá del
momento en que, salvados estos cometidos, se cierre la
posibilidad de que el Tribunal pueda ir conformando la
realidad constitucional al cambio de las concepciones de
cada tiempo, por medio de una conveniente posibilidad
de alterar su propia doctrina, ni tampoco más allá de lo
estrictamente necesario para cumplir esas funciones;
como con toda evidencia no ocurre con la Bindung-
swirkung en las interpretaciones examinadas.
Igual que sucede con la extensión de la vinculación
de las motivaciones al fallo, una extensión subjetiva de
la sentencia constitucional razonable y suficiente a los
fjnes perseguidos es posible derivarla directamente del
concepto de cosa juzgada, muchas de cuyas posibilidades
están realmente aún inéditas. Entre ellas, desde luego,
se encuentra la de entender, sin desvirtuar el concepto,
que tal valor y eficacia se extiende no sólo a las partes

116
que efectivamente han intervenido en el proceso consti-
tucional de que se trate, sino también a todas aquellas
personas, órganos, instituciones o poderes que, por la
relevancia para ellos de lo que el Tribunal Constitucional
está llamado a decidir, hayan tenido la posibilidad de
comparecer en el correspondiente procedimiento consti-
tucional y hacer uso de los pertinentes medios de defen-
sa o de ataque de que el ordenamiento les ha dotado.
C) No de diferente manera ocurre con la tercera de
las características básicas de la Bindungswirkung, que
vendría integrada por el dato de que el Tribunal Consti-
tucional no estaría «vinculado» a sus propias decisiones,
con el alcance que hemos visto (60), sino únicamente por
los efectos de la cosa juzgada tal y como habitualmente
se entienden (reducidos, pues, al fallo, al caso concreto y
a las partes que efectivamente lo fueron), puesto que las
funciones de pacificación y de interpretación del Tribu-
nal no pueden conducir a una congelación de la vida del
Estado impidiendo la acomodación de la Constitución a
los cambios que se vayan produciendo (61). No sería aquí
de recibo la aplicación de la idea expresada con la frase
Roma [acuta, causa finita, porque el Tribunal Constitu-
cional no puede ser considerado infalible, y hay que po-
ner a su disposición la posibilidad de rectificar sus pro-
pios errores (62), o de establecer un punto de vista
diferente y mejor que el sostenido con anterioridad (63).
Pero la vía para que el Tribunal Constitucional pueda
ir adaptando flexiblemente la interpretación constitucio-
nal a las necesidades cambiantes de la realidad que de

(60) Cfr. supra, págs. S5 y ss.

(61) STERN: Das St.aatsrecht..., cit., 11, pág. 1038. MAASEN:
Op. cit., pág. 1345, además de los ya citados.
(62) MAASEN: Op. cit., págs. 1345-1346. Aparte de la existencia
-señala este autor- de un precepto que autorizaría esta no
vinculación del Tribunal a sus propias decisiones: el ~ 16
BVerfGG, con correlato en el Derecho español -arto 13 LOTC-.
(63) GEIGER: Die Grenzen der Bindung..., cit., pág. 1058.

117
 este modo pretende establecerse, no sirve a la función
asignada -ni la propia función puede ser justificada-,
porque no es otra cosa que una afirmación vacía de con-
tenidos que no puede ser utilizada como un mecanismo
operativo para facilitar el desarrollo de las interpretacio-
nes constitucionales. Porque esa capacidad de cambio así
creada difícilmente puede compatibilizarse con el hecho
de que los principios fundamentales de la jurisprudencia
constitucional han de ser establecidos de una vez por
todas para todos los demás participantes en la vida cons-
titucional, siendo dudoso, además, que ello deba ser de
ese modo buscado (64).
Incluso, en ocasiones, esta afirmación viene de hecho
contradicha por la práctica del propio Tribunal Consti-
tucional, como se ha puesto de relieve (65), en los casos,
señalados más arriba con la letra d), en que el Tribunal
Constitucional fija un plazo al legislador para que dicte
una determinada ley. Hasta que el plazo se cumpla, el
Tribunal Constitucional se autovincula a su primera de-
cisión (66), sin que esa pretendida capacidad de cambio
pueda ser, de hecho, puesta en práctica.
La posibilidad de un cuadro de efectos de la cosa juz-
gada de las sentencias extendido no sólo al fallo, sino
también a la «concreta norma de la decisión», al tiempo
que no únicamente limitada a las partes que efectiva-
mente han intervenido en el proceso, sino ampliada tam-
bién a todos aquelloS' que, aun cuando no hayan tomado
parte en él, hayan podido, sin embargo, hacerlo, pue-
de permitir rechazar con suficiente fundamento, ade-

(64) Cfr. STERN: Das Saatsreeht..., cit., pág. 1038 Y las refe-
rencias que proporciona.
(65) MAASEN (Probleme der Selbsbindung..., cit., págs. 1343 y
siguientes) dirige a esto, como se ha visto, directamente su
trabajo.
(66) y el plazo suele ser muy largo -dos legislaturas en el
caso a que se refiere MAASEN (Op. cit., loe. cit.)

118
más de por inconstitucional, por inútil e inadecuada la
figura de la Bindungswirkung en nuestro Ordenamiento.
La validez de esta afirmación, y su acierto, está con-
dicionada, sin embargo, como se ha notado, a que efec-
tivamente pueda comprobarse la posibilidad misma de
semejante operatividad del concepto de cosa juzgada, lo
cual habrá de ser a continuación abordado.

119
 CAPíTULO II

EL VALOR DE aOSA JUZGADA EN EL PROCESO

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. UNA PROPUESTA

1. CONSIDERACIONES GENERALES

Después de lo hasta aquí dicho, parece claro que nues·

tro Ordenamiento constitucional parte, a la hora de con-
figurar los efectos de las sentencias del Tribunal Consti-
tucional, de la atribución a las mismas del valor común
de cosa juzgada, a todas ellas aplicable, si bien pueda
admitirse que la LOTe es sensible al hecho de que los
limitados efectos que a este concepto tradicionalmente
se le atribuyen no pueden servir adecuadamente a las fi·
nalidades que, a través de la emisión de sus decisiones,
debe atender el Tribunal Constitucional.
No hay lugar, pues, entre nosotros, para la introduc·
ción de la categoría de la Bindungswirkung, tal y como
ha sido elaborada en Derecho alemán, pero es preciso
también reconocer, en este momento, que aunque lo hu-
biera, y pudiera introducirse el abanico de efectos que
a esa noción allí se ligan, tal introducción resultaría como
pletamente superflua, en cuanto sus resultados podrían
venir no sólo de modo suficiente, sino más adecuada-
mente cubiertos, en función de las finé:llidades persegui-
das, por el concepto de cosa juzgada, siempre que tal

121
 concepto pueda ser capaz de responder con naturalidad
a los requerimientos que las decisiones constitucionales
llevan consigo.
La tesis que aquí se sostiene, y que habrá de ser con-
trastada en adelante, es justamente ésta. Las cuestiones
básicas que plantea una adecuada extensión de los efec-
tos de las sentencias constitucionales (qué es lo que obli-
ga de tales decisiones, a quiénes vinculan y durante cuán-
to tiempo) no es necesario (ni constitucionalmente posi-
ble) perseguirlas a través de la aceptación de la categoría
de la Bindungswirkung, sino que un uso acertado del
concepto de cosa juzgada puede hacer posible el hallazgo
de esas decisiones constitucionales equilibradas que se
pretende. Un análisis del mismo, de su juego y de su ope-
ratividad en el ámbito del proceso contencioso-adminis-
trativo (en cuanto el proceso constitucional es también,
básicamente de impugnación, de normas, de actos o de
conductas) es ahora imprescindible, y su resultado nos
permitirá, después, adentrarnos en los procedimientos
constitucionales singulares a fin de poder contrastar la
bondad o no de los mismos para las finalidades pro-
puestas.
Se trat;:\, pues, de comprobar si el concepto de cosa
juzgada, especialmente en el seno del proceso conten-
cioso-administrativo como esquema procesal más seme-
jante al constitucional (l), puede ser susceptible de dar
cobijo bajo sus datos característicos a los problemas
singulares que suscitan las decisiones constitucionales
desde el punto de vista de la extensión de sus efectos:
esencialmente, esa extensión subjetiva adicional que de
(1) En cuanto, con todas las especialidades que se quiera, se
trata también, básicamente, de un proceso de impugnación de
una actuación material, formalizada en diversas clases de cate-
gorías jurídicas, o de una ausencia de actuación. Cfr., por ejem-
plo, GARCfA PELAYO (El «status» del Tribunal Constitucional, cit.,
página 19), notando la extensión a la jurisdicción constitucional
de «conceptos y técnicas originados en el Derecho Adminis-
trativo».

122
las mismas se predica (dada su especial trascendencia
en relación con los más altos órganos constitucionales)
y un adecuado ensanchamiento de los límites objeti-
vos de las sentencias del Tribunal Constitucional, de-
rivado no sólo de su mayor trascendencia interpretativa,
sino también de la necesidad -esto esencialmente- de
un eficaz cumplimiento del cometido pacificador del Tri-
bunal, que debe resolver definitivamente los litigios cons-
titucionales, eliminando para el futuro la reproducción,
perturbadora del buen orden constitucional, de los mis-
mos conflictos.
Entiendo que esto es perfectamente posible por me-
dio de un examen de los límites subjetivos y objetivos
de la cosa juzgada (2), si se atienden determinados as-
pectos en los que hasta el momento no se ha profundi-
zado demasiado. En primer lugar, por lo que se refiere a
la extensión subjetiva de la cosa juzgada en el conten-
cioso, si se observa que la limitación de principio de esa
eficacia a las partes que efectivamente intervienen en el
proceso no es predicable de una manera absoluta a todas
las situaciones imaginables, sino que resulta perfecta-
mente posible afirmar que aquel valor de cosa juzgada
se extiende también a todas aquellas personas, a todos
aquellos sujetos que, aun no habiendo tomado parte efec-
tivamente en el concreto proceso de que se trate, han
tenido, sin embargo, ocasión de hacerlo, de defenderse o
atacar, porque la ley les permite tal intervención en fun-
ción de que lo que está en juego en el proceso les
afecta de un modo o de otro. En segundo término, no-
tando que una eficaz terminación de los conflictos con-
tencioso-administrativos debe conducir a una extensión
de la eficacia de la cosa juzgada más allá de los estrictos
términos del fallo de la sentencia. Es indudable que el
grave problema de la inejecución indirecta de las senten-
(2) Los límites temporales se examinarán después, al ver los
efectos de las sentencias dictadas en los procedimientos de in-
constitucionalidad.

123
cias como consecuencia de la emisión de un acto admi-
nistrativo o de una disposición de la misma clase que la
anulada se debe fundamentalmente, como ha señalado
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ (3), al desfallecimiento de los jue-
ces en el uso enérgico de las facultades de ejecución que
el Ordenamiento les concede frente a la Administración
que reitera los actos anulados, pero también lo es que el
escape formal que la jurisprudencia suele utilizar para
no abordar de lleno el problema supone no sólo una
errónea comprensión del objeto del proceso contencioso
(que se identifica con el acto o disposición recurridos),
sino también no caer en la cuenta de que justamente la
extensión de la cosa juzgada a algo más que el tenor
literal del fallo (que sólo mira al pasado) es imprescin-
dible para cumplir esa misión fundamental, también para
los Tribunales de lo contencioso, de crear paz y seguridad
jurídicas. Esta posibilidad de extensión de la cosa juz-
gada en el contencioso, previo un análisis general de los
rasgos definitorios del concepto, es lo que a continuación
se explica.

2. EL CONCEPTO DE COSA JUZGADA

Cosa juzgada material es, según GUASP (4), «la inata-

cabilidad directa o mediata de un resultado procesal, el
cierre de toda posibilidad de que se emita por la vía de
la apertura de un nuevo proceso, ninguna decisión que se
oponga o contradiga a la que goza de esta clase de autori-
dad» o, como se señala en la doctrina alemana para el
contencioso, destacando adecuadamente el aspecto vincu-

(3) FERNÁNDEZ RODRíGUEZ: Algunas reflexiones sobre las for-

mas indirectas de incumplimiento por la Administración de las
sentencias de los Tribunales de la Jurisdicción contencioso-admi-
nistrativa, «RAP», 73 (1974), págs. 158 y ss.
(4) GUASP: Derecho procesal civil, 3. ed., corregida, J, Madrid,
3

1968, pág. 553.

124
 lante, obligatorio, de tal eficacia, la vinculación de las
partes a la sentencia firme (con fuerza de cosa juzgada
formal) fuera del proceso ya cerrado, especialmente en
un proceso posterior, produciéndose, por tanto, el efecto
de que ninguna de las partes ni sus causahabientes (S)
puede poner en cuestión la corrección de la decisión re-
caída sobre el objeto del litigio (6), ni provocar una deci-
sión del mismo o de otro Tribunal (7) que contradiga la
primera sentencia (8).
Esta prohibición de que las partes puedan poner en
cuestión la corrección de la decisión ni suscitar una nue-
va resolución judicial que contradiga la sentencia dic-
tada en primer lugar y cuyo fundamento básico se en-
cuentra en la necesidad de garantizar la paz y la segu·
ridad· jurídicas, dando por terminadas en un determina-
do momento las contiendas (9), no se concreta, sin em-
bargo, en la imposibilidad de que pueda ser abierto un
nuevo proceso, esto es, en la manifestación de la llamada
función negativa de la cosa juzgada, ne bis in idem (lO),
imposibilitando la apertura de nuevos procesos (11), sino
que de lo que se trata es de que no se desconozca la
decisión pasada en autoridad de cosa juzgada, es decir,
su función positiva, «que lo que impide es que en ningún

(5) Cfr. también GUASP: Op. cit., J, pág. 560.

(6) ULE: Verwaltungsprozessrecht, 7. Auflage, München, 1978,
página 256, recogiendo lo que con toda precisión señala el § 121
VwGO: «Las sentencias con autoridad de cosa juzgada vinculan
a las partes y a sus causahabientes cuando se haya decidido so-
bre el objeto del proceso». Cfr. EYERMANN/FROHLER: Verwaltungs-
gerichtsordnung, cit., pág. 794.
(7) Expresamente, ULE: Op. cit., loco cit.
(8) ULE: Op. cit., pág. 257.
(9) Cfr. GUASP: Op. cit., J, pág. 556, que añade la justificación
procesal de la ausencia de causa jurídica para reproducir un
proceso, cuando la pretensión ha sido satisfecha; ndea elemental
y esencial que late en el fondo de las construcciones sobre el
agotamiento del derecho de acción.
(lO) ULE: Op. cit., pág. 256.
(11) GUASP: Op. cit., J, pág. 554. ULE: Op. cit., pág. 256.

125
nuevo proceso se decida de modo contrario a como antes
fue fallado» (12).
Supuesta una sentencia firme, los efectos que se re-
sumen en la expresión cosa juzgada material no actúan,
sin embargo, sin discriminación, sino que se constriñen
a ámbitos acotados, lo que suele expresarse con la regla
de las tres identidades, que recoge el artículo 1.252 del
Código civil, y que GUASP llama los límites de la cosa juz-
gada, criticando el uso generalizado de tal regla por en-
tender que es incompleta (13). Esencialmente, y de acuer-
do con esta posición, puede hablarse de límites subjetivos,
objetivos y temporales (14), en cuya virtud, la cosa juz-
gada opera normalmente en el proceso civil en relación
exclusivamente con las partes intervinientes y sus causa-
habientes y siempre que se trate del mismo objeto en un
proceso y en el otro. Objeto del proceso que viene consti-
tuido por la pretensión de parte, y que exige, aparte la
identidad de los sujetos que litigan, la identidad de los
fundamentos de hecho (título o petición fundada que
acota la pretensión) en virtud de los cuales se litiga (15).
Se señala, por otra parte, que la cosa juzgada mate-
rial se extiende solamente a los pronunciamientos que
integran el fallo de la sentencia, aunque es posible acep-
tar la llamada cosa juzgada implícita, pero no a sus mo-
tivaciones. Esto es' así probablemente, como ocurre en
Alemania, como reacción frente a la doctrina de los
Urteilselemente de SAVIGNY (16), según la cual también

(12) GUASP: Op. cit., loe. cit.

(13) GUASP: Op. cit., págs. 559 y ss.
(14) GUASP (Op. cit., p. 562) incluye entre los límites de la
actividad, además, los derivados. del lugar y la forma.
(15) GUASP: Op. cit., pág. 561. Cfr. GARCfA-TREVIJANO: Acota-
miento cualitativo de la pretensión contencioso-administrativa y
desviación de poder en el sistema español vigente., «RAP», 38'
(1962), págs. 9 y ss.
(16) SAVIGNY: System des heutigen romischen Rechts, Bd. 6,
Berlín, 1847, págs. 350, 429, 451, cit., por VOGEL: Rechtskraft und
Gesetzeskraft..., cit., pág. 584.

126
los llamados «elementos de la sentencia», es decir, los
derechos opuestos del demandado, habrían de ser com-
prendidos en la fuerza de cosa juzgada de la sentencia.
Frente a ello, ha venido afirmándose con toda generali-
dad que la cosa juzgada habría de referirse únicamente
a lo establecido en el fallo, en su tenor, no comprendien-
do por el contrario la situación fáctica (Tatbestand) ni
tampoco las motivaciones del fallo establecidas en el
cuerpo de la sentencia, pero cuya ratio decidendi sería
utilizable, en todo caso, pero especialmente en los casos
de sentencia desestimatoria dictada en un proceso de
impugnación, como elemento de interpretación del
fallo (17).
Esta consideración de las relaciones entre el fallo de
la sentencia y los motivos, la ratio decidendi que la sus-
tenta, sostenida como fórmula indiscutida de explicación
de esas relaciones, ha experimentado, por lo menos en
Alemania, un giro importante, que determina que no
pueda en la actualidad ser mantenida como unánime ni
monolítica. Se ha dicho, en este sentido, que «desde hace
algunos años ha comenzado una nueva concepción, un
nuevo sentido en las relaciones entre la fuerza de cosa
juzgada y los motivos de la sentencia» (18). La cosa juz-
gada, po~ otra parte, debería poder ser apreciada de ofi-
cio por el órgano jurisdiccional, no como ocurre en Dere·
cho español, en donde por el juego del principio dispo-
sitivo, corresponde su alegación a las partes (excepción
de cosa juzgada, arts. 544 y 1.692 LEC) Y desplegando,
por último, indefiniadmente sus efectos salvo que se pro-
duzca su extinción, pero cuyo fenómeno no es nunca es-
pontáneo, sino que se articula a través de recursos que

(17) Por ejemplo, GONZÁLEZ PÉREZ: Comentarios a la ·ley de

la ],urisdicción contencioso-administrativa, Madrid, 1978, pági-
nas 1054-1055. Es opinión general.
(18) SCHWAB: Die Bedeutung der Entscheidungsgründe, en
«Festschrift für Eduard Botticher, Berlín, 1968, pág. 321. VOGEL:
Rechtskraft und Gesetzeskraft..., cit., pág. 584.

~-127
 en determinados casos las partes tienen a su disposi-
ción (19).
Pues bien, sobre la base de este esquema, que resulta
plenamente aceptable en sus términos generales en el
seno del proceso contencioso, la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa se limita a señalar, toman-
da partido por la doctrina que entiende que la cosa
juzgada debe producir la inadmisibilidad de la corres-
pondiente pretensión -y no su falta de fundamenta-
ción- (20) que la sentencia declarará la inadmisibili-
dad del recurso en el caso de que recaiga sobre cosa
juzgada (art. 82; d) LJ), tomando por tanto el concepto
descrito en sus propios términos, y estableciendo un me-
canismo de protección de la eficacia de la cosa juzgada
material, por medio de la apertura, en caso de su desco-
nocimiento por una sentencia posterior del mismo u otro
tribunal, del recurso de revisión (21), en términos seme-
jantes a los del artículo 1.692,5 de la Ley de Enjuicia-
miento Civil, aunque con una diferencia: mientras en
este último caso la posibilidad de casación se otorga, en
aplicación del principio dispositivo, sólo si la excepción
de cosa juzgada hubiera sido alegada en juicio, el recurso
de revisión contencioso fundado en que «las Salas de lo
Contencioso hubieran dictado resoluciones contrarias en-
tre sÍ, respecto de los mismos litigantes, u otros distintos
en igual situación, acerca del propio objeto y en fuerza
de idénticos fundamentos», cabe utilizarlo en cualquier
caso, siempre que el tipo normativo se encuentre cubier-
to, en cuanto -y ésta es una primera diferencia impor-
tante entre la institución civil y su formulación conten-
ciosa -no juega aquí el principio dispositivo, pudiendo

(19) GUASP: Derecho procesal civil, cit., 1, págs. 562-563.

(20) GUASP: Op. cit., pág. 563.
(21) Artículo 102, 1, b) de la Ley Jurisdiccional. Cfr. GONZÁLEZ
PÉREZ: Comentarios..., cit., pág. 1009. En contra MOSQUERA/CARRE-
TERO: Comentarios a la reforma de lo contencioso-administra-
tivo (Ley de 17 de marzo de 1973), Madrid, 1974, pág. 311.

128
 ser apreciada de oficio la existencia de la cosa juzgada,
aunque las partes no la hubiesen alegado.
Pero aún partiendo, como con toda frecuencia ocurre,
de los mismos presupuestos conceptuales, no es ésta la
única diferencia existente en el juego concreto de la ins-
titución de la cosa juzgada en el proceso civil y en el
contencioso, sino que, aparentemente al menos, existen
otras modulaciones, impuestas por la propia mecánica
singular del contencioso y que conviene examinar en este
momento.
Así, por de pronto, parece que este instituto habrá
de jugar un papel menos importante en el seno del pro-
ceso contencioso-administrativo, es decir, un escaso jue-
go (22), no sólo por la exigencia estricta, con carácter
general, por la jurisprudencia, de la regla de las tres
identidades (aunque, a veces, esta exigencia estricta se
suaviza), sino también por el juego de la mecánica del
acto consentido, con sus efectos impedientes de acceso
al proceso, así como por la brevedad de los plazos de
impugnación de los actos administrativos, que en la prác-
tica viene a impedir en casi todos los casos que el mismo
acto administrativo pueda ser impugnado dos veces sin
que el plazo de interposición del segundo recurso haya
caducado, salvo, tal vez, supuestos como el del artícu-
lo 58,2 y 4 LJ, en donde el plazo para iniciar el proceso
es de un año -lo que podría permitir quizá trabar el
segundo recurso una vez tenninado el primero (al menos
en primera instancia)- o los casos «muy específicos en
los que un mismo acto es objeto de diversos recursos
que, por una razón u otra, no llegaron a ser acumulados
en un solo y único proceso» (23), como ocurre en oca-
siones con los actos de los Jurados Provinciales de Ex-
propiación que fijan el justiprecio expropiatorio, aunque

(22) GARcfA DE ENTERRÍA-FERNÁNDEZ: Curso..., cit., JI, pág. 558.

(23) GARCfA DE ENTERRfA-FERNÁNDEZ: Op. cit., JI, págs. 558-559.

129
,
 aquí con frecuencia pueda producirse el efecto semejan-
te, previo, de la litis-pendencia (24).
Por otra parte, el hecho decisivo de que quien inter·
viene en los procesos contencioso-administrativos es siem·
pre una Administración pública introduce también nota-
bles modulaciones, tanto desde el punto de vista subje·
tivo (para la propia Administración, para los particu-
lares y para los demás jueces y Tribunales), como desde
el punto de vista objetivo, singularmente desde la pers-
pectiva, inexistente con carácter general en el Derecho
privado (aunque hay excepciones), de la posibilidad que
la Administración tiene de alterar el resultado procesal
de cosa juzgada (siquiera sea temporalmente) (25) por
medio de la utilización de su privilegio de decisión eje-
cutoria, de que los particulares carecen. Desde esta úl-
tima perspectiva, que plantea un problema grave, la
afirmación del escaso juego de los efectos de la cosa
juzgada en el contencioso, debe ser relativizada por la
importancia -aunque práctica, remitida a una actua-
ción consecuente y eficaz de los Tribunales, también
teórica- del mismo. Surge, aquí, en efecto, una capi-
tal diferencia con el proceso civil, en donde en muy
contados casos es posible que una de las partes pueda
alterar la situación pasada en autoridad de cosa juzga-
da (26) y crea la necesidad imperiosa de asegurar el re-
sultado procesal, evitando que una de las partes, la Ad-
ministración, pueda, a través de su privilegio general de
dictar resoluciones inmediatamente' ejecutivas, violar la

(24) Cfr., por ejemplo, BOCANEGRA SIERRA: Sobre la impugna-

ción por la propia Administración de los acuerdos del Jurado
Provincial de Expropiacio'n Forzosa, «REDA», 12 (1977), págs. 153
y siguientes.
(25) FERNÁNDEZ RODRíGUEZ: Algunas reflexiones sobre las for-
mas indirectas de incumplimiento por la Administración de las
sentencias.., cit., pág. 152.
(26) Por ejemplo, en los casos de rescisión de una relación
laboral o la actuación de las sociedades.

130
santidad de la cosa juzgada (27) por medio de la repeti-
ción de medidas o actuaciones, formalizadas o no en ac-
tos o disposiciones, de la misma clase que las que han
sido ·declaradas ilegales por sentencia firme -esencial-
mente en casos de sentencias estimatorias, como es lógico.
Ahora bien, ¿cómo puede articularse jurídicamente
la vinculación de la Administración a la cosa juzgada
para que ese resultado impediente de repeticiones pueda
ser satisfactoriamente conseguido, también desde un puno
to de vista teórico? (28).

3. LA VINCULACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN A LA
SENTENCIA FIRME

Por de pronto, conviene destacar cómo queda la Ad·

ministración vinculada a la cosa juzgada. Está claro que
la sentencia judicial vincula no sólo a los particulares
intervinientes en el proceso (de lo que nos ocuparemos
después), sino también a la Administración, justamente
por ser una de las partes del mismo.
De entrada, esto significa que la sentencia con au-
toridad de cosa juzgada vincula además de a los órga-
nos concretos que dictaron el acto o la disposición im·
pugnados (29), a toda la persona jurídica a que pertenece

(27) La doctrina (FERNÁNDEz RODRÍGUEZ: Op. cit., pág. 152;

GONZÁLEZ PÉREZ: Comentarios..., cit., págs. 1195 y ss., por ejem-
plo) no duda en afirmar, con razón, que la repetición de los actos
administrativos anulados viola la santidad de la cosa juzgada.
(28) La pregunta debe formularse para reflexionar sobre las
razones de que la repetición de actos o disposiciones constituyan
infracción de la cosa juzgada, lo que, me parece, está todavía
necesitado de explicaciones teóricas entre nosotros.
(29) Como parece decir la sentencia de 15 de diciembre de
1960, cuya opinión recogen MOSQUERA-CARRETERO: Comentarios a
la reforma de lo Contencioso-administrativo, cit., pág. 314, al
señalar que la identidad subjetiva necesaria para la producción
del efecto de cosa juzgada ha de entenderse, por lo que a la

131
 el órgano que emitió la resolución que se recurre, solu~
ción que parece absolutamente concorde con el artícu~
lo 1 de la LJ, que se refiere a los «actos dictados por la
Administración pública», y que viene, además', exigida
por el hecho de que es justamente la persona jurídica y
no el órgano concreto autor del acto o la disposición
quien resulta demandada (30) y, por tanto, frente a quien
la sentencia despliega sus efectos (31).
Esta vinculación de la Administración a lo decidido
por una sentencia firme se produce, como es evidente,
de tal modo que queda positivamente obligada al estricto
cumplimiento de lo allí decidido, sin que pueda, por me-
dio, por ejemplo, de la reproducción total o parcial de
los actos o disposiciones anulados por la misma u otra
autoridad administrativa o de cualquiera otra manera,
alterar aquel resultado. Y esto conviene destacarlo por-
que la posición de hecho de la Administración frente a
la sentencia judicial no es igual que la de los particu-
lares, al menos por lo que se refiere a la posibilidad de
infracción del resultado procesal, en la medida misma en
que la Administración dispone del privilegio de decisión
Administración se refiere, respecto de «los organismos adminis~
trativos concretos».
(30) Cfr. GARcíA DE ENTERRÍA.. FERNÁNDEZ: Curso..., cit., n, pá-
gina 513.
(31) SOSA WAGNER (Jurisdicciones administrativas especiales,
Sevilla, 1977, pág. 23) indica al respecto: «El efecto de la cosa
juzgada se produce para las personas que han intervenido en el
procedimiento desempeñando efectivamente el papel de parte y,
desde luego, para el Estado, pues sus órganos y 'autoridades que-
dan obligados a su respeto». (Y también, por tanto, los demás
Tribunales y jueces, frente a cuya desatención se instrumenta el
recurso de revisión). En el Derecho alemán ello está perfecta-
mente claro también: el parágrafo 78, 1 VwGO señala que la de-
manda puede dirigirse contra la Federación, el Land o ias Cor-
poraciones cuyos órganos han emitido el acto administrtivo im-
pugnado u omitido el solicitado, aunque para la designación del
demandado es suficiente la mera indicación del órgano que dictó
u omitió el acto administrativo. Cfr. en la doctrina, por todos,
ULE: Verwaltungsprozessrecht, cit., pág. 257.

132
 ejecutoria. Es claro, en efecto, que la situación de los
particulares en el proceso civil o contencioso, dada su
indisponibilidad sobre la situación de hecho que subyace
al conflicto judicial, no les permite, con carácter general,
alterar por sí mismos la situación decidida por una reso-
lución judicial pasada en autoridad de cosa juzgada (con-
tando con la oposición, por lo menos de una de ellas,
dado el principio dispositivo que rige en el proceso civil)
posibilidad que sí tiene en sus manos la Administración,
siquiera sea temporalmente (32), por medio del sencillo
expediente de dictar actos administrativos relativos al
asunto decidido.
La ausencia de suficiente atención a este extremo, en
cuanto que no es necesario, en general, en las formula-
ciones procesales civiles sobre la cosa juzgada, explica
que tanto la antigua concepción de la función negativa
de la cosa juzgada (33) como la más moderna de la fun-
ción positiva, «que lo que impide es que en ningún nuevo
proceso se decida de modo contrario a como antes fue
fallado» (34) se proyectan sobre la contemplación de una
eventual infracción de la cosa juzgada desde la perspec-
tiva de un nuevo proceso, dejando en un segundo plano
el hecho capital de que lo que está en la base de este
mecanismo es precisamente la vinculación de las partes
a lo decidido por sentencia firme. Desde el estricto punto
de vista privado de que en general la única posibilidad
que existe de alterar los resultados de una decisión
con fuerza de cosa juzgada es la promoción de un nue-
vo pleito sobre el mismo objeto, se destaca especial-
mente la faceta de esta figura como obs"táculo impe-
diente de algo, bien de un nuevo proceso, bien -de una
nueva sentencia contradictoria con la anterior. Pero hay
que decir que esta institución no sólo tiene esta funcio-
nalidad obstativa, sino también, y como destaca correc-
(32) Vid. nota 25.
(33) «Bloqueo tosco de actuaciones futuras». GUASP: Derecho
procesal civil, cit., J, pág. 554. ULE: Op. cit., pág. 256.
(34) GUASP: Op. cit., loe. cit.

133
tamente la doctrina alemana, como hemos visto (35), un
efecto activo, de positiva vinculación de los intervinien-
tes en el proceso a lo que en él se ha decidido, lo que
adquiere una importancia de primer orden en el conten-
cioso-administrativo, en cuanto una de las partes es la
Administración: la sentencia pasada en autoridad de
cosa juzgada vincula al Tribunal (36) y a las partes, que
están obligadas a su cumplimiento (37) en los precisos
términos en que aquélla se pronuncie.
Supuesto, pues, que la Administración (el Estado en-
tero), se encuentra positivamente obligada al cumplimien-
to de lo establecido en la sentencia, queda aún por de-
terminar cuáles son los términos en los que la Adminis-
tración queda vinculada, especialmente por lo que se re-
fiere al cumplimiento de la función capital de la juris-
dicción contenciosa de impedir, de prohibir la repetición
de actuaciones o medidas declaradas ilegales.
No es nada infrecuente, como ya se ha notado, que la
Administración no se aquiete a un determinado resultado
procesal, tratando, a través de la emisión de nuevos actos
administrativos o reglamentos, dictados por una u otra
autoridad, de regular de nuevo, del mismo modo que ha
sido proscrito por los Tribunales la cuestión ya decidida
y considerada ilegal. Es, en parte, el tema de la inejecu-
ción indirecta de las sentencias (38), en cuya situación
(35) Recogiendo lo que con toda precisión dice el parágra-
fo 121 VwGO: «Las sentencias con autoridad de cosa juzgada
vinculan a las partes y a sus causahabientes cuando se haya deci-
dido sobre el objeto del proceso.»
(36) Cfr. GóMEZ ORBANEJA-HERCE QUEMADA: Derecho procesal
civil, Vol. J, 8. 8.a ed., Madrid, 1976, págs. 429 y 441, que definen
la cosa juzgada como «vinculación en otro proceso de la parte
dispositiva de la sentencia». GóMEZ CALERO: La cosa juzgada,
«RGD», 1969, págs. 16 y ss.
(37) El artículo 118 de la Constitución dice con toda claridad
que «es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones
firmes de los Jueces y Tribunales».
(38) Aparte del trabajo ya citado de FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ,
pueden verse las referencias que proporciona GONZÁLEZ PÉREZ:

134
 actual seguramente ha influido el hecho de que hasta la
aprobación de la Constitución las sentencias de la juris-
dicción contenciosa eran ejecutadas por los propios ór-
ganos de la Administración (39), pero en el que sobre
todo ha influido, como señala FERNÁNDEZ RODRíGUEZ (40),
el desfallecimiento de la tenacidad de los Tribunales a
la hora de utilizar los medios puestos a su disposición
por el Ordenamiento para obligar a la Administración a
ejecutar las sentencias, cuyo empecinamiento es, con fre-
cuencia muy superior a la resistencia de los Tribunales.
Esto, que es posible que de algún modo pueda seguir
ocurriendo, incluso con el sistema de ejecución judicial
de las sentencias contenciosas, no es lo que aquí se quie-
re suscitar, aunque esté, evidentemente, conectado a ello.
En este sentido los ejemplos que analiza FERNÁNDEZ Ro-
DRíGUEZ (41) pueden ser un punto de partida idóneo a
nuestros efectos por tratarse, como él mismo señala, de
supuestos de laboratorio. Pero lo que aquí se quiere sus-
citar supone partir de la hipótesis de que estos proble-
mas de hecho estén convenientemente resueltos y que las
sentencias sean correctamente ejecutadas con normali-
dad (tal vez sea mucho suponer). Porque entonces el pro-
blema perdería la tosquedad que presentan algunos ejem-
plos dolientes de flagrantes y estrepitosas denegaciones
de justicia y de arbitrariedades administrativas para
adoptar una modalidad más depurada y sutil en térmi-
nos jurídicos, lo que, sin duda, creo que es todavía im-

Comentarios..., cit., págs. 1212 y ss. CANO MATA: Ejecución judicial

de las resoluciones contencioso-administrativas, «RAP», 70 (1973),
páginas 29 y ss.
(39) A partir de la misma, y en función de la aplicabilidad
directa de sus preceptos, que hace que el artículo 103 de la Ley
Jurisdiccional haya de entenderse derogado por el artículo 117,3
de la Constitución (Cfr. GARCfA DE ENTERRfA-FERNÁNDEZ: Curso...,
cit., J, pág. 118), hay que entender tal función directamente atri-
buida a los Tribunales.
(40) 'FERNÁNDEZ RODRíGUEZ: Algunas reflexiones..., cit., pág. 158.
(41) Op. cit., págs. 151 y ss.

135
prescindible entre nosotros. No se trata, pues, de pregun-
tarse cómo hacer que se ejecuten las sentencias, sino de
interrogarse acerca de qué (y por qué; es lo que vincula
a la Administración de las sentencias judiciales y, por
tanto, qué es lo que puede ser ejecutado. El interrogante
así situado es evidentemente un complemento teórico de
esa necesidad de evitar que la Administración pueda re-
petir las medidas proscritas a través de los medios que
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ pone de relieve y cuyas conclusio-
nes se comparten completamente (42).
El ejemplo que básicamente sustenta el trabajo de
este autor viene dado, muy esquemáticamente, y en lo
que noS' interesa, por la existencia de una Orden Minis-
terial que es declarada nula por el Tribunal Supremo, al
aprobar normas de personal del antiguo Servicio Nacio-
nal del Trigo, que la Ley de Entidades Estatales Autóno-
mas reservaba al futuro Estatuto de Personal de los Or-
ganismos Autónomos, y desapoderando explícitamente
a la Administración para hacer uso de su potestad re-
glamentaria hasta que este Estatuto estuviera aproba-
do (43), por medio de un fallo de 14 de diciembre de 1968
del tenor literal siguiente:
«Fallamos: Que estimando el recurso contencioso·
administrativo interpuesto en nombre del Consejo
General de Colegios Oficiales de Peritos Agrícolas de
España, debemos declarar y declaramos nula y sin
ningún vallar ni efecto la Orden del Ministerio de
Agricultura de 12 de julio de 1967 por no ser con·
forme a Derecho, en cuanto aprueba normas relati·
vas al personal del Servicio Nacional del Trigo con
anterioridad a la promulgación del Estatuto General
de Funcionarios Autónomos, previsto en el artícu-
,lo 82 y en la disposición transitoria 6. 3 -3 ·de la Ley
de 26 de diciembre de 1958, infringiendo lo precep-
tuado en su disposición transitoria cuarta, sin espe-
cial dec1laración sobre costas.»
(42) Op. cit., loe. cit.
(43) FERNÁNDEZ RODRíGUEZ: Op. cit., pág. 153.

136
 Tras diversas incidencias suscitadas por la Adminis-
tración con la inequívoca finalidad de no cumplir los
términos de este fallo (44), Y que no interesan en este
momento, el proceso de incumplimiento de esa sentencia
culmina con la aprobación de un Decreto (24 julio 1969)
por el Consejo de Ministros, por el que se regula de nue-
vo el mismo asunto. Habiéndose dirigido los recurrentes
otra vez al Tribunal, en trámite de ejecución de senten-
cia, al amparo del artículo 110 de la Ley Jurisdiccional,
para que inaplique o declare nulo el Decreto citado por
contravenir la cosa juzgada de la sentencia, el Tribunal
Supremo rechaza todo pronunciamiento sobre el mismo,
señalando en el considerando primero del Auto de 28 de
octubre de 1969, lo siguiente:

«Que la fiscalización jurisdiccional de las diligencias

administrativas practicadas en la ejecución del fallo,
confiada a una de las partes litigantes, conforme a
lo declarado, entre otras, en las sentencias de 27 de
enero de 1965 y 22 de febrero de 1969, no permite a
la jurisdicción revisora declarar formalmente nulas
aquellas disposiciones generales que no fueron im-
pugnadas en el proceso de cuya ejecución se trate,
debiendo limitarse a decidir las discrepancias que
surjan entre la autoridad de llevar a puro y debido
efecto lo juzgado y la parte interesada en su cumpli-
miento, pero sin extenderse a anular por sí ni menos
a ordenar a una autoridad administrativa inferior
que adopte la medida de estimar nulo un Decreto
dimanante del órgano administrativo superior, dic-
tado con posterioridad a la Orden ministerial anu-
lada en la sentencia, debiendo abstenerse de pr.ejuz-
gar la que pueda dictarse acerca de la validez del
referido Decreto y de atribuir a los fundamentos de

(44) FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ: Op. cit., págs. 154 y ss. La actua-

ción aquí de la Administración integra un auténtico supuesto de
laboratorio, puesto que viene a utilizar prácticamente todos los
medios posibles para no cumplir lo ordenado en la sentencia.

137
 aquéllos el valor de cosa juzgada material, que sólo
corresponde a su concreto pronunciamiento anula-
torio» (45).

Tal y como resulta planteada la cuestión de este ejem-

ploJ verdaderamente paradigmático J es posible observar,
aparte del entendimiento erróneo de que el hecho de que
la segunda disposición haya sido dictada por un órgano
diferente (y superior) del que dictó la primera pueda
tener alguna consecuencia jurídica J dos aspectos verda-
deramente importantes que, en mi opinión, es donde se
centra el tema de fondo del problema propuesto. Por
una parte J aparece con toda evidencia (46), un argumento
nada infrecuente en la jurisprudencia no sólo antigua
sino también reciente como es el de deducir del carácter
revisor de la jurisdicción contenciosa la consecuencia
errónea, que sólo sirve para disfrazar el «desfallecimien-
to» frente a la Administración a que se refiere FERNÁNDEZ
RODRÍGUEZ (47), de que el objeto del proceso es precisa-
mente el acto o la disposición impugnada. No otra cosa
puede deducirse cuando se señala que a la jurisdicción
revisora no le está permitido «declarar formalmente nu-
las aquellas disposiciones generales que no fueron im-
pugnadas en el proceso de cuya ejecución se trate»;
«... Decreto. " dictado con posterioridad a la Orden Mi-
pisterial anulada en la sentencia... », como si el conten·
cioso fuera únicamente el proceso a un acto y a esto
quedara reducida su eficacia (48).

(45) Los subrayados en FERNÁNDEZ RODRíGUEZ: Op. cit., pági-

nas 162-163.
(46) Aparte también del dato general de lo chocante que
resulta que las dos resoluciones citadas sean de la misma Sala,
por la calidad técnica de la sentencia y la pobreza .:1 1 auto, an-
0

clado en los tópicos más vulgares.

(47) Op. cit., pág. 158.
(48) Un elenco de las erróneas aplicaciones jurisprudenciales
del carácter revisor de la jurisdicción contenciosa y sus recientes
(y parciales) correcciones en MuÑoz MACHADO: Nuevos plantea-

138
 Por otra parte, está también absolutamente claro,
como se dice en el inciso final del Auto transcrito, que
debe ser rechazada la extensión de la cosa juzgada a las
motivaciones del fallo, reduciéndose exclusivamente a
este último su virtualidad.
Entiendo que estas doS' cuestiones son las esenciales
para poder explicar y fundamentar adecuadamente la
imposibilidad que la Administración tiene de repetir
aquellos de sus actos o disposiciones cuando hayan sido
declarados ilegales por los Tribunales y en qué precisa
medida ello ha de ser así. A través de la determinación
. del objeto del proceso contencioso-administrativo y la
aclaración del papel (importante desde luego) del acto
administrativo que permite vincular la instancia en el
seno del contencioso, será posible observar, con claridad,
cómo la repetición de un acto o una disposición adminis-
trativa anulados (o la emisión de otros de diverso con-
tenido que tiendan a hacer imposible el cumplimiento
de lo decidido por una sentencia firme), puede infringir
abiertamente la cosa juzgada de la sentencia; no es, por
eso, admisible, y los actos repetidos deben ser declarados
nulos en trámite de ejecución de sentencia, sin necesidad
de suscitar un nuevo proceso.
Pero ello sólo resultaría insuficiente para el fin perse-
guido (especialmente en todos aquellos casos en los que
la repetición del acto se haya efectuado después de ejecu-
tada completamente la primera sentencia o en los que
tienen una vigencia temporal, pero también en los de-
más), porque solamente con el tenor del fallo no resulta
posible determinar con precisión qué es concretamente
lo que a la Administración le resulta prohibido en el fu-
turo, y por qué, en la medida en que sólo el fallo, en la
mayoría de los casos dirigido al pasado, no es capaz de
vincular conductas futuras. Es necesario, por ello, ver
por separado estas dos cuestiones.
mientas de la jurisprudencia sobre el carácte,r revisor de la juris-
dicción contencioso-administrativa, «REDA» 26 (1980), págs. 496
y siguientes.
139
 4. EL OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

. La jurisdicción contencioso-administrativa se dirige di-

rectamente y en primer término a la tutela o protección
jurisdiccional de los derechos de los particulares y no,
como se ha sostenido (49), al control de la Administra-
ción, a la garantía de la legalidad de la actuación admi-
nistrativa, consecuencia ésta que puede resultar de la
protección de esos derechos, pero que no se dirige en
ningún caso a «garantizar, para el bien del Estado de
Derecho, en interés general y público», la legalidad en el
actuar de la Administración (50).
Otra concepción sería hoy completamente inconstitu-
cional (51) a la vista del artículo 24,1 de la Constitución,
que garantiza, por un lado, que todas las personas tienen
derecho a la tutela efectiva de sus derechos por medio
de los jueces y tribunales, sin que en ningún caso pueda
. producirse indefensión, y, por otro, el artículo 117, espe-
cialmente sus párrafos 3.°, 4.° Y 5.°, que no permiten, en
absoluto, pensar que los Tribunales contenciosos o que
la jurisdicción contenciosa pueda ejercitar una función
diversa que la de los demás jueces y Tribunales, no exis-
tiendo, por consiguiente diferencia esencial ninguna en-
tre unos y otros (52).

(49) Por ejemplo, en la doctrina alemana, NIESE: Vber den

Streitgegenstand der Anfechtungs- und Vornahmeklagen im Ver-
waltungsprozess, «JZ», 1952, pág. 355.
(50) En este sentido, cfr. GARCfA DE ENTERRfA-FERNÁNDEZ: Cur-
so..., cit., n, págs. 481 y ss. En la doctrina alemana BETTERMANN:
Wesen und Streitgegenstand der verwaltungsgerichtlichen Anfe.ch-
tungsklage, «DVBI» 1953, pág. 164. Más recientemente, LÜCKE: Der
Streitgegenstand im VerwaZt.ungsprozess, «JuS» 1967, pág. 1. ULE:
Verwaltungsprozessrecht, cit., pág. 4. Hoyes opinión común.
(51) Como se considera en la República Federal de Alemania
a la vista del artículo 19,4 GG. Cfr. LÜCKE: Op. cit., pág. 1. Juegan
aquí también los artículos 92, 95, 96 Y 97 GG. Cfr. ULE: Op. cit.,
locución cit.
(52) Estas diferencias esenciales son las que encuentra NIESE

140
 Lo que sí ocurre, sin embargo, con carácter general
en el proceso contencioso es que el hecho .de su especial
configuración como revisor de actos administrativos
cumplidos (o ejecutables en cualquier momento) (53),
plantea el problema singular del papel que el acto admi-
nistrativo impugnado (que está en la base del proceso)
ha de jugar en la determinación de su objeto, cuya im-
portancia en la estructura técnica actual del contencioso
es todavía grande, y cuya errónea comprensión lleva aún
en la actualidad en numerosas ocasiones a la jurispru-
dencia, como ocurre en el caso más arriba relatado, a la
confusión de considerar el acto administrativo impugna-
.do como el objeto mismo del proceso, pero sin que ello
pueda bastar para entender que el acto administrativo
no es sino una exigencia procesal para que pueda ser
trabado, para vincular la instancia, y no el objeto mis-
mo del proceso (54), aún cuando no pueda descono-
cerse la gran importancia que indudablemente tiene para
su fijación.
En el recurso contencioso-administrativo, en efecto, a
diferencia de lo que ocurre en el proceso civil (yen la
medi.da en que, en realidad, el ciudadano afectado por un
acto administrativo, aún cuando procesalmente aparezca
como demandante, es lo cierto que materialmente se está
defendiendo de un ataque de la Administración, es decir,
su demanda sirve de hecho a su defensa, no es un instru-
mento de ataque) parece claro que el acto administrativo
impugnado ejerce una influencia decisiva en la .determi-
nación del alcance y contenido del objeto del proceso

(Op. cit., loe. cit.) para justificar su posición. En el sentido del

texto, LÜCKE: Op. cit., loe. cit.
(53) Cfr. GARCfA DE ENTERRfA-FERNÁNDEZ: Curso..., cit., 11, pá-
ginas 499 y ss., sobre el significado del carácter revisor de la
jurisdicción contenciosa.
(54) Artículo 1,1 de la Ley Jurisdiccional. Cfr. GARCfA DE EN-
TERRfA-FERNÁNDEZ: Curso... cit., 11, págs. 538 y ss.

141
puesto que es justamente a esto a lo que debe acomodar
el particular demandante lo que pudiera llamarse su
«prograrua litigioso» materializado en su escrito de de-
manda, pero no integra en ningún caso su objeto, que
debe ser cuidadosamente independizado del acto admi-
nistrativo impugnado (SS).
Por otra parte, la pretensión procesal requiere nece-
sariamente la indicación de su fundamento, de su título,
de su causa de pedir, que el demandante tiene que incluir
forzosamente en su demanda (56), lo que no viene des-
virtuado por el hecho de que el contencioso esté penetra-
do por el principio inquisitivo (57), Y aquí juega de nuevo
otra importante función el acto administrativo impug-
nado. A diferencia de lo que, con carácter general, ocurre
en el proceso civil, en donde es el demandante quien sin
contradicción, libremente, acota la pretensión, en el con-
tencioso, por el contrario, situado el particular deman-
dante materialmente en una posición defensiva, el sumi-
nistro de las situaciones de hecho, de los acaecimientos
de la vida (58) necesarios para acotar la pretensión, viene
en gran medida predeterminado o, en todo caso, condi-
cionado por el acto administrativo sobre el que formal-
mente se monta el proceso. El acto administrativo im-
pugnado no sirve, pues, solamente para la individualiza-
ción de las peticiones concretas contenidas en el suplico
de la demanda, sino que también, al mismo tiempo, in-

(SS) LÜCKE: Der Streitgegenstand..., cit., pág. 4.

(56) Artículo 69 en relación con el artículo 82, g) de la Ley
Jurisdiccional.
(57) Artículo 43,2 de la Ley de la Jurisdicción contenciosa.
Cfr. GARCíA DE ENTERRíA-FERNÁNDEZ: Curso..., cit., 11, pág. 54!.
(58) Sachverhalt, Lebensvorgang, en terminología alemana.
«El fundamento de la pretensión no es un motivo, invocado o no
-señala GUASP (La pretensión procesal, Madrid, 1952, pág. 49)-,
sino los acaecimientos de la vida en que se apoya, no para jus-
tificarla, sino para acotarla, esto es, para delimitar de modo
exacto o el trozo concreto de la realidad al que la pretensión
se refiere».

142
 dicia el Sachverhalt (59). Todo ello, na obstante, no puede
ser confundido con el auténtico objeto sobre el que el
proceso versa, que viene integrado, lo mismo que en el
proceso civil, por las pretensiones de las partes (60), en
lógica correspondencia institucional con la finalidad de
este juicio contencioso-administrativo, dirigido directa-
mente, como se ha visto, a la tutela y protección de los
derechos de los ciudadanos, y no al control de la Admi-
nistración.
Determinado el papel, importante, desde luego, que
el acto administrativo desempeña en el proceso conten-
cioso, como servidor de la delimitación de las pretensio-
nes y de su fundamento, ello permite obtener una impor-
tante consecuencia práctica en relación con la repetición
por la Adminis,tración del acto administrativo impugnado
o ya definitivamente anulado por sentencia firme, y es,
que la simple emisión de un nuevo acto administrativo
de idéntico contenido al impugnado no puede alterar el
objeto del proceso en curso (ni del ya despachado por
sentencia firme): el momento temporal de su otorga-
miento no alcanza por sí sólo a justificar la diferencia
del objeto procesal (sino que lo decisivo es la identidad
de las pretensiones y de su fundamento), que no depende
ya del acto administrativo individualizado, sino del con-
tenido material de los sucesivos actos administrativos
emitidos, de tal modo que únicamente la diferencia cor-
poral, física, de estos actos no alcanza a eliminar la iden-
tidad del objeto del proceso (61).
Todo lo anterior, que resulta completamente evidente
y cuya aplicación rigurosa no permite distinguir según
que el acto administrativo repetido se produzca antes o
después de que haya recaído sentencia firme, recibe, sin
embargo, en la práctica en nuestro ordenamiento un dis-

(59) LÜCKE: Der Streitgegenstand..., cit., pág. 6.

(60) Por todos, GARCfA DE ENTERRfA-FERNÁNDEZ: Curso..., cit.,
n, pág. 538.
(61) LÜCKE: Op. cit., pág. S.

143
 tinto tratamiento según que el acto repetido se produzca,
encontrándose en curso el proceso iniciado o se haya
producido por el contrario una sentencia firme.
En el primer caso, con una técnica acertada, distin·
guiendo claramente entre el acto impugnado y las pre·
tensiones de las partes, el artículo 44 LJ señala que «se-
rán acumulables las pretensiones que no sean incompa-
tibles entre sí y se deduzcan en relación con un mismo
acto o disposición. Lo serán también las que se refieran
a varios actos o disposiciones, cuando unos sean repro-
ducción, confirmación o ejecución de otros o exista entre
ellos cualquier otra conexión directa». Se trata, pues, a
través de la técnica de la acumulación procesal, y en las
dos modalidades previstas en los artículos 46 (acumula-
ción por inserción, la lla.mada ampliación del recurso)
y 47 LJ (acumulación sucesiva por reunión, llamada acu-
mulación de autos) del reconocimiento exacto del papel
que el acto administrativo desempeña en el proceso y del
hecho, por tanto, de que la repetición de un acto admi·
nistrativo por la Administración d~mandada no altera el
objeto del proceso, permitiéndose, en consecuencia, su
reconducción al ya abierto -en cuyo objeto se integra-
y su resolución por una única sentencia.
No ocurre lo mismo, sin embargo, cuando el acto ad-
ministrativo reproducido (o los dictados sobre el mismo
asunto) lo es después de recaída una sentencia firme,
como sucede claramente en el supuesto contemplado más
arriba (y esto es especialmente grave en los casos en los
que el acto administrativo en cuestión tiene una vigencia
temporal) (62), tal, vez porque el soporte teórico, que es

(62) Como se pone de manifiesto en el siguiente caso, por

ejemplo: dictado un Bando por el que se pretende regular los
aprovechamientos anuales de pastos de un monte comunal, re-
sulta declarado nulo de pleno derecho por una sentencia de la
Sala de lo Contencioso de una Audiencia Territorial (que resulta
apelada) por entender el Tribunal que tal regulación de los pas-
tos debe ser hecha por una Ordenanza, previos los estudios e

144
el expuesto, no ha sido suficientemente asimilado por la
jurisprudencia, quizá porque son todavía necesarias más
precisiones al respecto, seguro, en todo caso, por las rae
zones apuntadas por FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ (63).
Sea ello como quiera, es claro que sólo entendiendo
que el objeto del· proceso es el acto administrativo im-
pugnado, y, por tanto, desnaturalizando la propia función
jurisdiccional, es posible aceptar que la Administración
pueda válidamente reproducir actos o disposiciones pre-
viamente eliminados del mundo del Derecho, sin que la
situación de hecho o de derecho haya cambiado entre un
momento y otro. Ello supone, al mismo tiempo, hacer

informes pertinentes de la autoridad forestal. Dictado un segun·

do Bando el año siguiente reproduciendo el declarado nulo y
solicitada en la nueva impugnación jurisdiccional que es nece-
sario todavía intentar la suspensión de este segundo Bando, re-
. sulta esta suspensión denegada por la misma Sala de lo Con-
tencioso. Son muchas las consideraciones que un caso como éste
-real- sugiere, pero baste ahora destacar cómo en la base de
la denegación de la suspensión solicitada del segundo Bando im-
pugnado se encuentra indudablemente la consideración de que
el objeto del proceso es precisamente el acto administrativo im-
pugnado. En otro caso, no cabe duda de que la suspensión debe-
ría haber sido acordada, por lo menos hasta que el asunto fuera
resuelto definitivamente por el Tribunal Supremo. Incluso, en la
hipótesis de que la sentencia de la Sala de la Audiencia Terri-
torial no hubiera sido apelada debería bastar para declarar igual-
mente nulo el segundo Bando -reproducción de un acto elimi-
nado del mundo jurídico por una sentencia firme- solicitarlo
en trámite de ejecución de sentencia. Sin perjuicio de lo que más
adelante se dirá en este sentido en el texto, y como señala CANO
MATA (Ejecución judicial de las resoluciones contencioso-adminis-
trativas, cit., pág. 52), el artículo 110,1 de la Ley Jurisdiccional es
suficiente para amparar la declaración de nulidad por el Tribu-
nal de «los actos dictados en ejecución que violen lo ordenado
en la sentencia, sin necesidad de nuevo procedimiento, y con la
subsiguiente resolución, nacida, a lo más, en forma incidental»,
recogiendo una doctrina jurisprudencial de una cierta solidez
que él mismo cita.
(63) FERNÁNDEZ RODRíGUEZ: Algunas reflexiones..., cit., pá-
gina 158.

145
10
 completamente ilusoria la garantía que para la seguridad
jurídica comporta el efecto de cosa juzgada que las sen-
tencias de los Tribunales' producen, situación ésta que,
no por absurda, no deja de estar en la base de muchas
afirmaciones jurisprudenciales y en la idea de que el
juego de la cosa juzgada desempeña en el contencioso
un limitado papel, extremadamente reducido en relación
con el proceso civil (64). La consideración, por el contra·
rio, de que el Estado se encuentra vinculado positiva·
mente al resultado procesal pasado en autoridad de cosa
juzgada y de que esta vinculación se refiere a lo decidido
sobre el objeto propio del proceso, que no se altera por
el hecho de que se reproduzca el acto administrativo en
relación con el cual se abrió el primero, debe conducir
al convencimiento contrario, en cuanto es justamente en
el seno de esta eficacia de la cosa juzgada en donde la
reproducción de los actos administrativos anuladoS' debe
encontrar su solución, permitiendo asignarle a esa insti-
tución un importante papel.
Este juego importante de la cosa juzgada en el con·
tencioso exige, por de pronto, rechazar en su ámbito, y
con mayor énfasis que en el proceso civil, la llamada fun·
ción negativa de la cosa juzgada, en cuanto esencialmente
inadecuada a su estructura básicamente impugnatoria.
Porque si con esta funcionalidad, lo que la cosa juzgada
impide es la apertura de un nuevo proceso sobre un mis-
mo objeto, la demanda dirigida por el particular que ha
obtenido una sentencia favorable contra el acto adminis-
trativo que reproduce el anulado habría de ser rechazada
a limine, por versar sobre cosa juzgada, sin entrar en el
fondo, con lo que se obtendría un resultado a todas' luces
absur-do. No parece dudoso (65) que a este demandante
deba serIe permitido renovar su demanda contra un se-
gundo acto administrativo, constante la situación de he-
(64) Ello está claro en el ejemplo puesto en nota 62 y en los
relatados en el trabajo citado en la nota anterior.
(65) Cfr. ULE: Verwaltungsprozessrecht, cit., pág. 256.

146
 cho y de derecho, y obtener una sentencia igualmente
favorable y justamente basada en el único argumento de
la fuerza de cosa juzgada de la primera sentencia (66).
Pero hay que decir que, en mi opinión, si la solución
al problema de la reproducción de los actos administra-
tivos anulados pasa por el planteamiento de un nuevo
proceso que deba ser de nuevo recorrido en todas sus
fases, no es en realidad tal solución. La protección de los
ciudadanos ante intervenciones injustificadas de la Ad-
ministración, de lo que el caso visto es un ejemplo para-
digmático; la tutela jurídica a que todo ciudadano tiene
derecho, en los términos de nuestra Constitución, sería
manifiestamente incompleta -y, por tanto, inconstitu-
cional-, no sólo si la Administración pudiese repetir en
cualquier momento las medidas anuladas (67), sino tam-
. bién, y supuesto, a la vista de lo dicho, que ello no es
admisible, si para hacer valer su derecho, reconocido y
amparado por la fuerza de cosa juzgada de una sentencia,
tuviese que iniciar y desarrollar un nuevo proceso en el
que, a través de varias instancias presumiblemente, pu-
dieran discutirse de nuevo las cuestiones de hecho y de
derecho ya examinadas en el primer pleito (68). Desde el
punto de vis,ta procesal, la articulación instrumental que
lo haga posible ha de ser, a diferencia de la que aporta
el auto que resuelve el incidente de ejecución de senten-
(66) Esta es una de las posibilidades, aunque no la mejor,
abiertas por la jurisprudencia. Cfr. FERNÁNDEZ RODRíGUEZ: Algu-
nas reflexiones..., cit., págs. 161 y ss.
(67) Cfr. LÜCKE: Der Streitgegenstand im Verwaltungsprozess,
cit., pág. 5. .
(68) Por todos, VOGEL: Rechtskraft und Gesetzeskraft..., cit.,
página 585. Por ello, ha señalado LÜCKE (Op. cit., loe. cit.),. con
razón, que el particular, con su demanda de impugnación, pone
en juego una pretensión material a la omisión de futuras inter-
venciones o ataques del mismo contenido, constante la situación
fáctica y jurídica, pudiendo decirse, en este sentido, que la de-
manda de impugnación tiene un carácter preventivo al compren-
der bajo su ámbito todas las medidas iguales a la impugnada
prescindiendo del momento del surgimiento de su eficacia.

147
 cia más arriba señalado, que la nulidad (o inaplicación)
del acto o disposición reproducidos (o ·de los actos que
afecten indirectamente al contenido de cosa juzgada de
la sentencia) sea dictada en trámite de ejecución de sen-
tencia, para lo cual los jueces no sólo son absolutamente
competentes, sino que integra para ellos, además, una
obligación estricta a la que en ningún caso pueden sus-
traerse, pues de ello depende nada menos que la propia
eficacia del sistema jurisdiccional. Esta correcta solución
viene, por lo demás, ya ofrecida desde antiguo por la
jurisprudencia (69) y exige desde luego, decisión y volun-
tad de ser aplicada por parte de los Tribunales (70).
Se trata, en definitiva, de poner de relieve algo que
la doctrina alemana tiene muy claro, aunque entre noso-
tros merecería tal vez más atención, y darle la solución
procesal más razonable. La generalidad de la doctrina
está completamente de acuerdo en que, por las razones
expuestas, no es discutible que en los procesos de impug-
nación (71) la sentencia anulatoria del Tribunal no sólo

(69) Cfr., por ejemplo, las sentencias, citadas por CANO MATA
(Ejecución judicial..., cit., pág. 161) en este sentido. En el sentido
del texto, con toda claridad se manifiesta, como ya se ha notado,
CANO MATA (Op. cit. loe. cit.).
(70) Desde el punto de vista de la protección de los ciuda-
danos, a la sentencia de 16 de diciembre de 1971 (cit. por FERNÁN-
DEZ RODRÍGUEZ: Op. cit., pág. 164), que ofrece la solución alter-
nativa de dejar a elección del interesado el ejercicio de la acción
que le convenga -el incidente de ejecución o el nuevo proceso-,
no hay nada que oponer. Desde una perspectiva teórica esa solu-
ción no es, sin embargo, correcta, o no lo es, por lo menos,
totalmente. El camino adecuado es que el Tribunal declare la
nulidad --<y deba hacerlo-- del acto administrativo repetido en
trámite de ejecución de sentencia porque infringe la autoridad
de la cosa juzgada de las sentencias, aun cuando, como señala
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ (Op. cit., pág. 168 Y ss.) pudiera ser bas-
tante la declaración de su inaplicación -o la orden a los agentes
administrativos de que la inapliquen-, especialmente si los actos
reproducidos no entran en el ámbito jurisdiccional de la Sala
de instancia.
(71) Parágrafo 113, 1, 1, VwGO.

148
elimina el acto impugnado del mundo del Derecho, sino
que, al mismo tiempo, y en cuanto no haya cambiado la
situación fáctica o jurídica, prohíbe la repetición de tales
actos administrativos amparada en la fuerza de cosa juz-
gada de la sentencia (72).
Ahora bien, lo que ocurre, si esto es así, es que esa
vinculación de la Administración (y de los Tribunales)
a la cosa juzgada para el futuro no es posible deducirla
sólo del fallo de la sentencia, sino que surge como nece-
sario, rompiendo aquí con los postulados tradicionales
del concepto de cosa juzgada en cuanto al fallo, admitir
que lo que adquiere fuerza de cosa juzgada debe ser algo
más. Es ~sta una afirmación ligeramente herética en
nuestro ambiente, pero creo que responde a una intui-
ción certera, como es el hecho de que, sin duda, el es-
tricto tenor literal del fallo, remitido exclusivamente al
pasado, no permitirá prácticamente en ningún caso (ex-
cepción hecha de fallos redactados como el de la senten-
cia arriba citada, que en realidad vienen a confirmar lo
que se dice) proporcionar con claridad cuál es concre-
tamente la conducta prohibida a la Administración.

5. Los LÍMITES OBJETIVOS DE LA COSA JUZGADA

EN EL CONTENCIOSO

Dejar sin abordar este aspecto del análisis de la cosa

juzgada, que tan provechosos resultados puede propor-
cionar en el posterior examen de las sentencias constitu-
cionales -y, desde luego, en sí misma-, sería sin duda
quedarse a mitad del camino en las conclusiones que el
examen de este tema permite obtener. Como ha señalado
VOGEL (73) sería excesivo, en estos casos de sentencias
que anulan un acto administrativo, señalar que la vincu-
lación del órgano administrativo que emitió el acto anu-
(72) Cfr. VOGEL: Rechtskraft U11.d Gesetzeskraft..., cit., pág. 585,
Y la doctrina que cita.
(73) Op. cit., loco cit.

149
 lado debe deducirse sólo de la «interpretación» del fallo
por medio de los motivos. Más bien -dice- la vincula·
ción de los órganos administrativos (y del Tribunal en
un segundo prooeso) resulta en tales casos directamente
de la motivación de la sentencia de anulación, en cuanto
allí es donde se comprueba que -y por qué- era ilegal
el acto administrativo eliminado. En el Derecho alemán,
en los procesos deducidos contra la inactividad de la Ad·
ministración (Verpflichtungsklage), esta vinculación de
la Administración a la ratio decidendi de la sentencia, a
la opinión jurídica del Tribunal que en ella se expresa,
se afirma incluso explícitamente por la Ley (74).
Ello no podría ser de otro modo en la mayor parte de
las ocasiones, en donde estos fallos se limitan a señalar
sin mayores precisiones la eliminación del acto o la dis-
posición ilegales. Una excepción que viene a confirmar lo
que se dice, está constituida precisamente por la formu-
láción del fallo de la sentencia de 14 de diciembre de
1968, que declara nula y sin ningún valor la disposición
recurrida, pero determinando con toda precisión por
qué y no por ninguna otra razón: «en cuanto aprueba
normas relativas al personal del Servicio Nacional del
Trigo con anterioridad a la promulgación del Estatuto
General de Funcionarios Autónomos, previsto en el ar-
tículo 82 y en la disposición transitoria 6. a-3 de la Ley
.de 26 de diciembre de 1958, infringiendo lo preceptuado
en su disposición transitoria cuarta... ». Con toda aguo
deza señala FERNÁNDEZ RODlÚGUEZ (75), notando la singu-
laridad del pronunciamiento: «El fallo es explícito no
sólo en su contenido anulatorio, sino también en la ex-
presión del motivo determinante de la nulidad, cuya in·
clusión en la parte dispositiva de la sentencia, en contra

(74) Concretamente en el parágrafo 113, 4 frase 2 VwGO:

« ... declara
(el Tribunal) la obligación (de la Administración) de
satisfacer al demandante acatando la opinión jurídica (Rechtsauf-
fasung) del Tribunal.»
(75) FERNÁNDEZ RODlÚGUEZ: Algunas reflexiones..., cit., pág. 154.

150
 de lo habitual, hace pensar que iba específicamente diri-
gida a advertir a la Administración la in1.posibilidad de
reincidir de nuevo mediante otra disposición semejante
en igual causa invalidante». Esta penetrante observación
no puede querer decir, sin embargo, que si no se intro-
duce en el fallo el motivo o los motivos' por los que el
acto o la disposición anulados son ilegales, tales actuacio-
nes o medidas declaradas ilegales puedan repetirse. Por
el contrario, hay que entender que en todas las senten-
cias de anulación, la prohibición de repetir los actos o
disposiciones eliminados existe siempre, pero evidente-
mente conectada -en cuanto sólo así es posible- con
las motivaciones del fallo, hayan sido o no expresamente
recogidas en él. La parte dispositiva de la sentencia alu-
dida, justamente por participar de la idea generalizada
de la extensión de la cosa juzgada exclusivamente al
fallo, prueba también, de manera concluyente -en cuan-
to admitido expresamente- que si se pretende prohibir
para el futuro con fuerza de cosa juzgada la repetición
de las conductas declaradas ilegales, desde la perspectiva
de limitar la fuerza de cosa juzgada al pronunciamiento,
habrían de introducirse entonces en el propio fallo los
motivos de la prohibición, de modo no sólo completa-
mente innecesario (76), sino también perturbador de la
propia claridad de la sentencia. En otro caso, la repeti-
ción de la conducta declarada ilegal no podría ser impe-
dida en el futuro sino a través del planteamiento de un
nuevo proceso, por no poder considerarse prohibida por
la sentencia anterior.
Si con arreglo a la tesis descrita, sólo atendiendo a las
motivaciones del fallo puede ser eficazmente y con nor-
malidad prohibida en el futuro la repetición de las actua-
ciones declaradas ilegales, es también cierto que ello,
así sumariamente expresado, incurre en una notable im-
precisión. Por eso, como señala VOGEL (77), si esta vincu-
(76) Cfr. supra, págs. 61 y ss., la crítica de GEIGER.
(77) VOGEL: Rechtskraft und Gesetzeskraft..., cit., pág. 586.

151
lación no debe significar una nueva versión de la doctrina
de los «elementos de la sentencia» de SAVIGNY, debe ser
delimitado con toda precisión qué es a lo que la vincula-
cióln se refiere, sobre las siguientes consideraciones:
puesto que de lo que se trata es de excluir una repetición
del acto impugnado -o en los procesos por inactividad
de la Administración, su omisión o la negativa a emitir-
lo-, la autoridad de cosa juzgada debe extenderse más
allá del estricto pronunciamiento del fallo 08) a aquellas
comprobaciones existentes en la motivación, de las que
no sólo resulta la ilegalidad concreta del acto administra-
tivo impugnado, sino también a aquellas de las que resul-
ta la ilegalidad de la repetición de un acto administrativo
bajo las mismas circunstancias. Esto es, se trata de la
comprobación en la motivación del «concreto mandato
jurídico» (Konkretes Rechtsgebot) que la Administración
ha infringido, así como de la comprobación de que el acto
administrativo impugnado, de acuerdo con los rasgos
característicos que se le señalen, infringe este manda-
to (79). No sólo, pues, la concreta declaración de nulidad,
que únicamente se refiere al pasado (aunque haya, desde
luego, excepciones, como la sentencia ya comentada),
sino también a la constatación, a la comprobación del
concreto mandato jurídico en la motivación de la sen-
(78) Que dirá, por lo general, «se declara nulo ... » un acto
o disposición referidas a un momento temporal anterior.
(79) Señala VOGEL (Op. cit., pág. 585) que en la doctrina del
Derecho procesal civil está claro que el levantamiento de un
determinado comportamiento jurídico a través de una sentencia
constitutiva o la declaración de nulidad o ineficacia de una de-
claración constitutiva (como, por ejemplo, la resolución de una
relación laboral) supone la prohibición incidental también de Ola
repetición de la medida respectiva, mientras no existan nuevas
circunstancias de hecho o de derecho que permitan un juicio
diferente. En fuerza de cosa juzgada entra aquí no sólo el levan-
tamiento de la conducta o la declaración correspondiente, que
solamente al pasado se refieren, sino también la declaración del
concreto mandato jurídico infringido y la declaración de que en
el mismo caso la repetición volvería a infringirlo.

152
tenda, que precede o subyace lógicamente a cada pro-
nunciamiento o declaración de nulidad, y que la Admi-
nistración ha infringido por medio de la emisión del acto
o la disposición impugnada, y cuyo mandato volvería a
infringir igualmente una repetición de los mismos. Lógi-
camente también, por lo demás, si el Tribunal constata
en la motivación de su sentencia la existencia de más de
un «concreto mandato jurídico» de los que resulta tam-
bién la ilegalidad del acto anulado, la cosa juzgada habría
de extenderse asimismo, como es natural, a la comproba-
ción de cada uno de estos mandatos, de donde es posible
concluir que, puesto que el Tribunal no está obligado a
aportar en su sentencia más de una fundamentación para
justificar la ilegalidad del acto o la disposición anuladas,
sino que es libre de hacerlo o no, parece claro que el
juez del contencioso dispone de la posibilidad de exten·
der más o menos el alcance de la cosa juzgada de su
sentencia (80).

6. LA VINCULACIÓN SUBJETIVA DE LA COSA JUZGADA EN EL

PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Examinados hasta aquí los límites objetivos de la

cosa juzgada, que, como hemos visto, parece que pueden
proyectarse más allá de los términos estrictoS' del fallo"
hay que examinar ahora el alcance subjetivo de las sen- ,
tencias de los Tribunales de la jurisdicción contenciosa,
fundamentalmente por lo que se refiere a los particu-
lares, habida cuenta de que los aspectoS' relativos a la"
Administración (y a los jueces) han sido ya, en lo, que
interesa, contemplados.
Con carácter general, y de acuerdo con las reglas ge-
nerales relativas a la extensión de la cosa juzgada, las'
sentencias dictadaS' en los procesos contencioso-adminis-

(80) VOGEL: Op. cit., pág. 586.

. "l'
153
 trativos tendrán, en principio, eficacia solamente respec-
to a 'las partes que intervinieron en el mismo. Así lo reco-
noce expresamente, para las sentencias desestimatorias
el artículo 86,1 LJ. Ello no obstante, hay supuestos en
los que los efectos de la cosa juzgada pueden desplegarse
más allá de los solos sujetos intervinientes como partes
en el proceso, como ocurre también, por cierto, en el
proceso civil con las sentencias constitutivas (81) resul-
tando entre estos supuestos paradigmático el caso de la
anulación de una disposición general, en que su elimina-
ción se produce, lógicamente, erga omes, en la misma
medida en que ese era precisamente el alcance de su
vigencia. Más problemáticos son los otros supuestos a
los que también se refiere el artículo 86, en su aparta-
do 2. de la Ley Jurisdiccional (que no se circunscribe
0

únicam-ente a las disposiciones generales, sino también

a los actos administrativos), fuera de la declaración de
nulidad de reglamentos, cuando señala que la' sentencia
anulatoria «producirá efectos entre las partes y respecto
a las personas afectadas por los mismos». Con relación a
la afirmación legal subrayada, no parece dudoso que en
el caso de actos administrativos de destinatario general
o referidos a un grupo determinado de personas, la de-
claración judicial de su anulación, sin perjuicio del juego
esp~cífico de la doctrina del acto consentido, habrá de
extender sus efectos respecto de todos ellos (82), pero
es evidente, -asimismo, que ello no agota las posibilidades
del precepto que «están en buena medida inéditas, por
una parte, por su carácter excepcional respecto a la nor-
ma general de efectos inter partes de las resoluciones
judiciales; por otra, por la dificultad de precisar a priori
qué se entiende a estos efectos por «personas afectadas

(81) Cfr., por ejemplo, GUASP: Derecho procesal civil, cit. J,

página 560.
(82) Cfr. GARCfA DE ENTERRÍA-fERNÁNDEZ: Curso..., cit. 11, pá-
gina 563.

154
por los mismos» y, en fin, por la resistencia habitual de
la Administración a hacer efectiva la extensión» (83).
No es mi intención, desde luego, intentar en este mo-
mento una determinación precisa del alcance concreto
de los supuestos que esa expresión -«personas afectadas
por los mismos»- que utiliza la LJ pueda cubrir, que
no 'tendría objeto en el marco de este trabajo, pero sí me
interesa, más modestamente, comprobar cómo dentro de
esa expresión es posible comprender una cierta extensión
subjetiva de los efectos de cosa juzgada de las sentencias
más allá de las personas que efectivamente han interve-
nido en el procedimiento, y cuyo manejo, posible en el
proceso contencioso, puede resultar de gran utilidad en
el constitucional. La expresión misma utilizada por la
leyes, por de pronto, clara en esta extensión subjetiva.
Difícil, sin embargo, será efectivamente concretar cuál
puede ser el círculo de personas afectadas por la elimina·
ción de un acto administrativo, pero, en todo caso, lo que
no me parece que pueda ofrecer duda es que bajo esa
expresión puede quedar suficientemente cubierta la ex·
tensión de la eficacia de cosa juzgada a todas aquellas
personas que, aún no habiendo intervenido efectivamente
en el proceso, pudieron, sin embargo, haberlo hecho, si
hubieran querido, por haber sido (o considerarse que lo
han sido) suficientemente instruidas de lo que allí se
debatía y haber tenido, por tanto, ocasión de comparecer
y hacer uso de los medios de defensa' o de ataque que
para la protección de sus derechos tuvieran por conve-
niente (84). La justificación parece obvia, en cuanto es
perfectamente razonable hacer pasar por los efectos de
cosa juzgada de la sentencia recaída en un proceso a to-
dos aquellos que habiendo podido tomar parte en el
mismo como parte principal (y, tal vez, como accesoria),
voluntariamente no hayan comparecido.
(83) GARcfA DE ENTERRfA-FERNÁNDEZ: Op. cit. loe. cit.
(84) Cfr. en el mismo sentido, VOGEL: Rechtskraft und Ge-
setzeskraft... , cit. pág. 593.

155
 Estas personas son en nuestro ordenamiento, por de
pronto, todas aquellas en cuyo favor derivaren derechos
del acto impugnado en cuanto no sólo el artículo 29,1, b)
LJ las considera como partes demandadas, sino que, ade~.
más, el artículo 64 de la misma Ley les concede justa~
mente la oportunidad de comparecer en el proceso en
defensa de sus derechos por medio del establecimiento
de la necesidad de que sean emplazadas (85). Otra cosa
es, desde luego, que la solución arbitrada por la LJ de
considerar emplazados por medio del «Boletín Oficial
del Estado» a todas las personas que pudieran compa~
recer como partes, sea absolutamente criticable e imper-
fecta, «pues la falta de emplazamiento personal de aqueo
llos que ostenten derechos derivados del acto cuya lega-
lidad va a debatirse en el proceso da lugar con toda fre-
cuencia a graves situaciones de indefensión, que deberían
evitarse a toda costa» (86). Para evitarlo, debería empla-
zarse personalmente a estas personas, lo que no viene,
desde luego, impedido por el artículo 64,1 LJ, sino que
«resulta incluso obligado, tratándose de recursos inter-
puestos ante las Audiencias Territoriales, ya que el texto
del artículo 64 antes citado no hace referencia expresa a
ellos (como, por otra parte, parece obvio, dado que gravar
a los particulares con la carga de leer todos los «Boletines
Oficiales» de las cincuenta provincias españolas es algo
que rebasa los límites de lo razonable y que por ello no
puede sostenerse seriamente)>> (87).
(85) Más dudoso es el caso de los posibles coadyuvantes, al
no existir en este caso la obligación de que sean emplazados.
(86) GARcfA DE ENTERRíA-FERNÁNDEZ: Curso de Derecho Admi-
nistrativo, cit., n, pág. 529.
(87) GARCíA DE ENTERRíA-FERNÁNDEZ: Op. cit., loe. cit. En este
sentido, el sistema del Derecho alemán exige que los terceros
sean llamados al proceso personalmente. Cfr. parágrafos 63, 65·
y 121 VwGO. EYERMANN/FROHLER: Verwaltungsgerichtsordnung,
cit., págs. 499 y ss., 503 y ss. y 793 y ss. Entre nosotros, el artícu-
lo 65 de la Ley Jurisdiccional establece la necesidad de notificar
personalmente a los demandados en el proceso de lesividad, con
toda corrección.

156·
 Todo ello no obstante, parece evidente que la idea en
la economía de la ley está clara: la oportunidad de in-
tervenir en el correspondiente proceso ha de concederse
necesariamente, no sólo (en el caso más común) a la
Administración demandada, sino también (y como code-
mandados) a todas las personas para las que se deriven
derechos del acto impugnado -con independencia de
que el modo de notificarles la existencia del proceso pen-
diente debiera hacerse, efectivamente, de forma perso-
nal-, todos los cuales, por tanto, en fuerza justamente
de esa posibilidad que se les abre de utilizar los medios
de ataque o defensa de que dispongan, deben estar y
pasar por lo decidido en la sentencia con valor de cosa
juzgada. Sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada
que a todos ellos vincula, hayan participado efectivamen·
te o no, puesto que si bien es cierto que nadie puede ser
privado de sus derechos (o de algún modo decidido so-
bre ellos) sin haber sido previamente escuchado, resulta
también perfectamente razonable, en lógica contraparti-
da, que los que voluntariamente no hayan intervenido
en el proceso teniendo ocasión de hacerlo, resulten igual-
mente vinculados por lo decidido en la sentencia.

157
 TERCERA PARTE

LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS

DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EN LOS DIVERSOS PROCEDIMIENTOS
CONSTITUCIONALES
 CAPíTULO 1

LA VALIDEZ MET10DOLOGICA DE LA ADAPTACION

DE LOS CONCEPTOS PROCESALES GENERALES AL
DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

Visto hasta aquí cómo la Constitución exige partir

del valor de cosa juzgada, como noción básica para ex-
plicar los efectos de las sentencias constitucionales (ex-
tensivos respecto a las de los Tribunales ordinarios por
las características del Tribunal y de la jurisdicción cons-
tHucional), y examinado· cómo resulta posible la obten-
ción de un concepto de cosa juzgada sobre el modelo
del proceso contencioso que, sin desvirtuar sus caracte-
res esenciales, permite una extensión de sus efectos ma-
yor que los que convencionalmente le viene siendo atri-
buido en general, se trataría ahora, lógicamente, de
contrastar los resultados obtenidos en el proceso conten·
cioso-administrativo por medio de su aplicación a los
diferentes procesos constitucionales para comprobar si
esa eficacia extensiva de la cosa juzgada obtenida sirve
justamente para cubrir las necesidades propias del pro-
ceso constitucional y obtener unas sentencias constitu-
cionales cuyos efectos respondan a aquellas exigencias
de compromiso entre fijeza, que permita resolver defini-
tivamente los litigios constitucionales, y flexibilidad y
capacidad de cambio constitucional, equilibrio necesario
para que el Tribunal Constitucional pueda cumplir ade-
cuadamente los importantes cometidos que tiene asig-
nados.

161

11
 Este planteamiento va a ser, desde luego, inmediata-
mente desarrollado, esencialmente sobre el modelo de dos
procedimiento constitucionales que la LOTC establece,
previo un examen general de las competencias del Tribu-
nal. Tal vez, sin embargo, sea conveniente, con anterio-
ridad a este desarrollo, preguntarse si una transposición
de conceptos como la aquí pretendida, en donde se in-
tenta trasladar los resultados procesales obtenidos sobre
el concepto de cosa juzgada en el contencioso a un pro-
ceso tan singular como el constitucional, dotado de muy
importantes especialidades derivadas de la propia posi-
ción y funciones del órgano y de. la jurisdicción misma
que éste ejercita, puede resultar un intento lícito meto-
c;lológicamente, precisamente por las consecuencias pro-
cesales .que esas especialidades llevan consigo. El Dere-
cho procesal constitucional, ya lo hemos dicho, se resiste
por lo menos, a aceptar lisa y llanamente los principios
y desarrollos concretos procedentes del Derecho procesal
general, e incluso se ha podido afirmar que el propio
Derecho procesal constitucional es una suerte de Derecho
constitucional material que debe, por tanto, ser extraído
e interpretado con los métodos propios de éste. Es nece-
sario, por ello, antes de abordar el planteamiento señala-
do, ver brevemente si estas consideraciones sobre la na-
turaleza del Derecho procesal constitucional surgidas en
el Derecho alemán, afetan de algún modo al esquema
propuesto o no, o, incluso, si, tal vez, vienen a corro-
borarlo.
El hecho de que la LOl'C no contenga una regulación
acabada de las normas procesales que el Tribunal Consti-
tucional deba utilizar (1) junto con el dato de la propia
I

(1) Como lo demuestra el dato de que la remisión del artícu-

lo 80 de la LOTC a la supletoriedad de la Ley Orgánica del Poder
Judicial y de la Ley de Enjuiciamiento Civil no es una remisión
in totum, sino parcial, referida a materias muy concretas, que
inevitablemente determinará la existencia de lagunas en el pro-
cedimiento.

162
y singular pOSlClon constitucional del Tribunal, que le
sitúa, como hemos visto, en una posición principialmente
distinta a la de los Tribunales ordinarios, lleva consigo
indudablemente importantes consecuencias procesales,
como el reconocimiento al Tribunal Constitucional de
una, consecuente con lo anterior, propia capacidad de
creación de principios y normas procesales, de un prin-
cipio de «autonomía procedimental» (2) que, si bien no
le permitiría recrear el procedimiento constitucional por
completo en base al uso del Derecho constitucional ma-
terial, en cuanto está en sus líneas básicas regulado por
la Ley misma, sí, desde luego, le posibilitaría el relleno
de las lagunas existentes y la interpretación de las pres-
cripciones procesales legales para el cumplimiento eficaz
de las funciones que le están encomendadas (3).
Esta es una función que el Tribunal Constitucional
alemán se ha autoatribuido desde muy pronto (4) y cuyo

(2) Verfahrensautonomie. Cfr. ZEMBSCH: Verfahrensautono-

mie des Bundesversassungsgerichts, Koln, 1971. Sin embargo,
como señala STERN (Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutsch-
land, cit., JI, pág. 1028), ello no ha sido expresamente admitido
por el Tribunal Constitucional alemán, en tal sentido de autono-
mía procesal que remite a una tal vez excesiva capacidad de
actuación en este terreno, en cuanto el reconocimiento de tales
principios no impediría que se utilizaran importantes argumen-
tos en su contra, al comportar siempre aspectos de política cons-
titucional que no le son permitidos al Tribunal.
(3) A diferencia de lo que ocurre con otros aspectos relativos
a la jurisdicción constitucional, el del Derecho procesal no ha
sido apenas objeto de atención por la doctrina. Aparte del estu-
dio de cuestiones específicas, como la que se examina en esta
monografía, por ejemplo, sólo excepcionalmente se encuentran
trabajos específicamente dedicados al asunto. Cfr. STERN: Op. cit.,
11, pág. 1028. A destacar los debidos a Peter HABERLE, a que ense-
guida aludiremos, y, además del citado en la nota anterior, por
ejemplo, ENGELMANN: Prozessgrundsiitze im Verfassungsprozess-
recht, Berlín, 1977, trabajo éste hecho por un discípulo de HA-
BERLE, dirigido a profundizar en sus tesis.
(4) BVerfGE 1, 109, 110 y ss. Vid. supra, notas 19 y 20 de la
Primera Parte, Capítulo I.

163
 desarrollo ha dado lugar al surgimiento de una impor-
tante polémica acerca de la naturaleza del Derecho pro-
cesal constitucional, introducida por HABERLE (5), a tra-
vés de la exposición de su tesis, realmente sugerente, de
la consideración del Derecho procesal constitucional
como «Derecho constitucional concretizado» (Konkreti-
siertes Verfassungsrecht) (6).
Esto vendría a significar para HABERLE, en primer
término, que el Derecho procesal constitucional habrá de
ser extraído materialmente del Derecho constitucional,
en cuanto a su comprensión previa, en cuanto a sus prin-
cipios (7), en cuanto a sus métodos de interpretación (8).

(5) Vid. supra, nota 22 de la Primera Parte. Más elaborada

su tesis, en HABERLE: Grundprobleme der Ve,rfassungsgerichtsbar-
keit, en el libro colectivo por él recopilado y seleccionado, Ver-
fassungsgerichtsbarkeit, cit., esp. págs. 23 y ss. Le sigue ENGEL-
MANN: Prozessgrundsatze..., cit., esp. págs. 122 y ss.
(6) HABERLE: Op. últ. cit., pág. 23. Puede resultar útil para dar
una idea inicial de su tesis, fijarse en las consideraciones que
efectúa a propósito de esa autoatribución por el Tribunal Cons-
titucional alemán de competencia para desarrollar sus propias
normas procesales. Inmediatamente después de destacar este he-
cho se pregunta: «¿Con arreglo a qué parámetro? La respuesta
-continúa diciendo- es del siguiente tenor: con arreglo al pará-
: metro de la Constitución, su comprensión material procesal y
(subrayado en el original) con arreglo a las reglas procedimenta-
les generales, adaptadas de otros tipos de Tribunales que deben
ser vistas a la luz de la Constitución así entendida: en el sentido
de la cualidad especial (Eigenstandigkeit) del Derecho procesal
constitucional.»
(7) Como, por ejemplo, el de publicidad, con la manifestación
positiva de la publicación del voto particular de los jueces, y
la consideración negativa del déficit de publicidad existente en
general en el procedimiento ante el Tribunal Constitucional.
Aparte de los principios de protección de las minorías, pluralismo
-<:on la exigencia de la extensión del círculo de los intervinientes
en el proceso constitucional o la exigencia de la mayoría de dos
\ercios para la elección de los jueces constitucionales, como sis-
tema de protección a la oposición.
(8) Por ejemplo, un método interpretativo abierto, orientado
a la realidad y a las consecuencias de la decisión.

164
 En segundo lugar, significaría que el Derecho procesal
constitucional tiene que ser en su totalidad interpretado,
en cuanto a ese ámbito pertenecen no solamente normas
procesales en sentido estricto (es decir, las precripciones
que regulan desde el comienzo hasta el fin un concreto
procedimiento constitucional) (9), sino también las nor-
mas procesales que están en el «terreno de nadie»: nor-
mas para la elección de los jueces constitucionales, las
prescripciones sobre incompatibilidades, la duración del
período de ejercicio del cargo, número de jueces consti-
tucionales o las normas del Derecho .parlamentario que
tienen influencia sobre el Derecho procesal (protección
de las minorías); es decir, normas que preceden, que son
presupuesto de un concreto Derecho procesal constitu-
cional, por ejemplo, sobre la elección de los jueces (De-
recho procesal en sentido amplio), lo que en todo caso
debe ser interpretado en el contexto de todo el Derecho
material constitucional: En Derecho procesal constitu-
cional no hay apenas un solo problema concreto que sea
simplemente «técnico». En definitiva, la calidad propia
del Derecho procesal constitucional se desprendería de
la clase especial del Derecho de fondo a aplicar, la Cons-
titución, a la que justamente sirve: la eliminación de
conflictos, la composición de intereses, la división de po-
deres.
Se trataría, en resumen, de que el Derecho procesal
constitucional es una parte del Derecho material consti-
tucional, debiendo, por tanto, ser tratado con las técnicas
propias de éste, lo que, desde luego, supone distanciarse
esencialmente de las ideas que presiden la construcción
del Derecho procesal general.
La tesis de HABERLE es, sin duda, enormemente suge-
rente y contiene indudables aciertos, pero el peligro de

(9) Como pueden ser las normas (Zugangsnormen) sobre la

legitimación para iniciar el procedimiento, sobre la capacidad
procesal para ser parte, o las normas sobre la recusac1.ón de los
jueces o para la ejecución de las decisiones.

165
ese modo de concebir el Derecho procesal constitucional,
que puede situar al Tribunal Constitucional fuera de sus
funciones, ha llevado a la doctrina a adoptar una posi-
ción mayoritariamente contraria. Así, STERN (lO), señala
que no es una tesis inocua, porque el Derecho procedi-
mental contiene cautelas esenciales para mantener los
hallazgos jurídico-materiales del Tribunal dentro de los
límites que funcionalmente corresponden a un órgano
jurisdiccional (que podrían dejar de existir o ser desbor-
dadas en el caso de un Derecho procesal susceptible de
una interpretación constitucional material). Por ello (11),
el Derecho procesal constitucional debe permanecer en
el ámbito del Derecho procesal general, aún cuando, evi·
dentemente, la introducción y utilización de los princi·
pios y desarrollos del Derecho procesal general sólo es
posible si se tiene en cuenta la singularidad y caracterís·
ticas propias de la jurisdicción constitucional.
Parece evidente, en efecto, en mi opinión, que ellími-
te de la tesis de HABERLE se encuentra precisamente en
el hecho real de que el constituyente a quien realmente
ha atribuido la competencia para establecer los principios
y desarrollos de Derecho procesal constitucional es al
legislador ordinario y no al Tribunal Constitucional. Este,
sin duda, podrá rellenar las lagunas que necesariamente
habrán de existir, e interpretar sus preceptos y, en esa
medida, propiciar el desarrollo de los principios mate-
riales constitucionales por medio de la interpretación
del Derecho procesal (y viceversa), pero sin perder nunca
de vista que es justamente el legislador quien estable-
ce el marco procedimental específico en que se mueve
el Tribunal. Por eso, no puede aceptarse la afirma-
ción (12) de que ese es también un cometido del Tri-
bunal Constitucional, cuando señala que «principios
constitucionales como pluralismo, protección de las mi-
(lO) STERN: Das Staatsrecht..., cit., lI, pág. 1029.
(11) STERN: Op. cit., loe. cit.
(12) HABERLE: Grundprobleme..., cit., pág. 26.

166
 norías, división de poderes y publicidad tienen su co-
rrespondencia en el Derecho procesal constitucional y
sus principios fundamentales: su óptima «traducción»
(<<Vbersetzung») y «profundización» (<<Fortsetzung») en
el Derecho procesal constitucional es función del legisla-
dor y del Tribunal Constitucional». No conviene olvidar,
como señala STERN (13), cuál es el límite de un órgano
jurisdiciconal: en la traducción a la Ley de los principios
constitucionales resuena siempre «un trozo de política
constitucional» para la que el Tribunal no es. competente.
La utilización de criterios de Derecho material constitu-
cional no puede prescindir de esto para la obtención de
resultados. Sin perjuicio de matizaciones ulteriores, tiene
razón por eso KLEIN (14) cuando señala que «las especia-
lidades del proceso constitucional no pueden ser dedu-
cidas del Derecho material constitucional, sino de su con-
figuración por el legislador ordinario».·
Es'Ío es, en todo caso, evidente, y los peligroS' de otro
modo de entender el Derecho procesal constitucional
pueden ponerse de relieve muy singularmente por medio
del ejemplo alemán en relación con la interpretación del
concepto «presunción de parcialidad» (Besorgnis der Be-
fangenheit), conectado con el procedimiento de recusa-
ción de los jueces constitucionales previsto en el pará-
grafo 19 BVerfGG (15), en donde a pesar de que en algún
(13) STERN: Op. cit., n, págs. 1028-1029.
(14) Franz KLEIN, en MAUNZ/SCHMIDT-BLEIBTREU/KLEIN/ULSA-
MER: Bundesverfassungsgerichtsgesetz, cit., 19, 1, in fine.
(15) Señala este precepto: «1. Si un juez del Tribunal Cons-
titucional es recusado por presunción de parcialidad, resolverá
el Tribunal sobre la exclusión del recusado, decidiendo, en caso
de empate, el voto del :Presidente.-2. La recusación deberá ser
motivada y el juez recusado expondrá sus alegaciones. No podrá
declararse si no se efectúa antes del comienzo del juicio oral.
Si un juez no recusado se abstiene de intervenir, se estará, en lo
que sea aplicable, a lo previsto en el párrafo 1.0». Tomo las refe-
rencias que se 'hacen en el texto de F. KLEIN, en la obra citada
en la nota anterior.
El ejemplo podría, con las consiguientes correcciones, servir

167
 momento parece que la disposición interpretada se in-
aplica en función de criterios ajenos al Derecho procesal,
pronto se rectifica el exceso. En las primeras decisiones
sobre el particular el Tribunal Constitucional se limitó
en la interpretación de esa noción a remitirse sencilla-
mente a los conceptos existentes en el Derecho procesal
,general al respecto, señalando que el concepto al que se
refiere el parágrafo 19 BVerfGG debe ser conectado con
el de «presunción de parcialidad» desde siempre acuñado
por el Derecho procesal alemán, solución ésta que fue
criticada por un sector de la doctrina (16), pero que no
impidió que el Tribunal Constitucional continuara to-
mando como punto de partida los principios del Derecho
procesal general, especialmente del Derecho procesal pe-
nal, hasta que, por primera vez en 1972, se decide a acen-
tuar las especialidades del procedimiento constitucional
en la interpretación del concepto citado (17). Es· espe-
cialmente en la llamada primera decisión ROTTMANN (18),
donde se subrayan con toda la fuerza estas peculiarida-
des del proceso constitucional hasta el punto de desna-
turalizar aquél, sobre los siguientes argumentos funda-
mentales: por una parte, y a diferencia de lo que ocurre
en los otros Tribunales, conseguida la recusación de un
juez constitucional no sería posible sustituirle, lo que
traería consigo el peligro de que la composición del Tri-
bunal fuera manipulada por medio de recusaciones diri-
para el Derecho español, en donde la abstención y la recusación
de los Magistrados del Tribunal Constitucional está remitida por
el artículo 80 de la Ley Orgánica del Tribunal a la Ley Orgánica
del Poder Judicial y a la Ley de Enjuiciamiento Civil. Cfr. sobre
una adaptación de esta regulación al proceso constitucional en
ALMAGRO: Justicia Constitucional, cit., pág. 361.
(16) Cfr. SARSTEDT: Anmerkungen zum Beschlus der BVerfG
von 3. 3. 1966 betreffend Ablehnung des Bundesverfassungsrich-
ters Prof Dr. Leibholz -2 BvE 2/64-, ¡<JZ» 1966, pág. 315 Y ss.
FRIESENHAHN: Anmerkungen zum Beschluss des BVerfG von 3.3.
1966 (2 BvE 2/64) und von 25. 3. 1966, «JZ» 1966, pág. 704.
(17) BVerfGE 32, 288, 291.
(18) BVerfGE 35, 171, 173.

168
gidas a ese fin, o de que se consiguiera, a través del éxito
de unas pocas recusaciones, que la Sección competente
estuviera imposibilitada para dictar una resolución. Fi-
nalmente, podría decirse, en relación con un Tribunal
del rango del Tribunal Constitucional y de sus jueces,
elegidos con arreglo a un procedimiento especial de lla-
mamiento, que por principio poseen la imparcialidad y
la objetividad necesarias y exigibles.
Este camino, marcado por la práctica imposibilidad
de la recusación de los jueces constitucionales derivada
de estas argumentaciones, que sitúa la cuestión en un
punto ciertamente peligroso --en cuanto de proseguir
por él podría sencillamente no aplicarse un precepto
legal- no fue, sin embargo, continuado en la llamada
segunda decisión ROTTMANN (19). Esta sentencia, inter-
pretando restrictivamente esa limitación, sostuvo, por el
contrario, la validez de las líneas generales del co.ncepto
«presunción de parcialidad» deducidas 'del Derecho pro-
cesal general, si bien atendiendo a las especialidades pro-
pias del procedimiento constitucional, confirmándose
esta interpretación en sucesivas sentencias constitu-
cionales.
Decisiones éstas, en todo caso -criticadas por cierto
en los más diversos sentidos- (20), que no pueden su-

(19) BVerfGE 35, 246, 253 Y ss.

(20) Así, por ejemplo, por una parte, el voto particular del
juez WAND en la primera decisión ROTTMANN criticó la posibilidad
de que en el proceso constitucional pudieran hacerse valer espe-
cialidades frente al Derecho procesal general. Por otra parte, en
sentido completamente opuesto, en los votos particulares de los
,iueces SEUFFERT, HIRSCH y Dr. Rupp a la segunda decisión
ROTTMANN, se destacaba que estas especialidades procesales pro-
pias de la jurisdicción constitucional habían sido excesivamente
abandonadas, existiendo también disparidad de opiniones acerca
de si entre las dos decisiones ROITMANN existe contradicción o la
segunda es un desarrollo consecuente de la primera. Todo ello
dio lugar a las discusjrmes aludidas en el texto sobre la natu-
raleza d~l Derecho procesal. Cfr. KLEIN, en Op. cit., loco cit.

169
 poner, como señala KLEIN (21), una confirmación de la
tesis de HABERLE de que el Derecho procesal constitucio-
nal sea una parte del Derecho material constitucional
y que se diferencie esencialmente del Derecho procesal
general, porque el Tribunal Constitucional no ha extraÍ-
do las especialidades propias del proceso constitucional
del Derecho constitucional material, sino de su confi-
guración por el legislador ordinario, de donde debe con-
cluirse que el Derecho procesal constHucional permane-
ce incluido dentro del Derecho procesal general, aunque
con muy fuertes especialidades.
Creo que el ejemplo es bueno y que su punto de par·
tida es aceptable como regla, sin perjuicio de notar que
el argumento es susceptible de muchas precisiones, que
no es posible hacer en este momento.
A la vista de lo anterior, y volviendo ahora al argu·
mento principal que nos ocupa, me parece que el plan·
teamiento intentado resulta acertado y plenamente jus-
tificado o, cuando menos, practicable en todo caso con
entera licitud. Si no es posible, en efecto, una transpo·
sición mecánica de la categoría procesal de la cosa juz-
gada al proceso constitucional, entendida en los mismos
y tradicionales términos en que viene configurada en la
doctrina del Derecho procesal general, sí que es perfec-
tamente posible -y exigida por la Constitución- una
adaptación de la misma como la que se intenta para po-
der explicar equilibradamente el valor de las sentencias
constitucionales,. de acuerdo con los requerimientos y
necesidades propias del Derecho procesal constitucional
(yen esa misma medida justificaría también algún po-
sible punto de fuga) que, por lo que a este tema de los
efectos de las decisiones del Tribunal Constitucional se
refiere, se manifiestan como se ha señalado al principio,
en la necesidad de reconocerles mayores efectos que a
las de los Tribunales ordinarios, pero sin que esta obli-

(21) En Op. cit., loe. cit.

170
 gada extensión pueda ir más allá de lo que haya de ser
estrictamente necesario para asegurar la función pacifi·
cadora del Tribunal, permitiéndole terminar definitiva·
mente los litigios, y en esa medida asegurar el ejercicio
de su función de supremo intérprete de la Constitución
(y constitucional).
Para esta finalidad es perfectamente válido el plan·
teamiento seguido (22), fundado en la búsqueda de una
interpretación extensiva del concepto de cosa juzgada
sobre el ejemplo del proceso contencioso, que permita
atender los mayores requerimientos de la jurisdicción
constitucional ante la interdicción por nuestra norma
fundamental de la categoría Bindungswirkung, como lo
es también el propio concepto de cosa juzgada así obte·
nido (que, por lo dicho, seguiría siendo aceptable en el
proceso constitucional, incluso si no lo fuera en la mis'·
ma jurisdicción contenciosa), y cuya aplicación al pro·
ceso constitucional puede lograr efectivamente una con·
figuración del esquema de efectos de las sentencias del
Tribunal Constitucional que responda real y eficazmente
a las necesidades expuestas. Conclusión ésta que podrá
obtenerse después del contraste de los resultados de su
utilización en los diversos procedimientos constituciona·
les (especialmente los procedimientos de conflictos y los
de declaración de inconstitucionalidad de las leyes), lo
que, ahora ya, inmediatamente se emprende, previo un
repaso general de las competencias del Tribunal Consti·
tucional.

(22) Aun cuando ello pudiera representar para HABERLE

(Grundprobleme..., cit., pág. 34) un ejemplo de utilización de mé-
todos de interpretación constitucional, al tratarse de la «contem·
plación del cambio social por medio de la correspondiente inter·
terpretación de los efectos de vinculación» de las sentencias
constitucionales.

171
 CAPíTULO II

LA ENUMERACION DE LAS COMPETENCIAS

DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

A diferencia de lo que ocurre con otras jurisdicciones

y, concretamente, con la jurisdicción contencioso-admi-
nistrativa, en donde el ámbito de las competencias co-
rrespondientes viene definido (1) por el sistema· de cláu-
sula general (2), el alcance de la jurisdicción del Tribunal
Constitucional viene determinado por el llamado Enume-

(1) Y en el caso del contencioso, tras una azarosa lucha sólo

recientemente victoriosa -hasta la aprobación de la Constitu-
ción-. Cfr. GARCfA DE ENTERRÍA-FERNÁNDEZ: Curso de Derecho Ad-
ministrativo, cit., n, págs. 481 y ss., esp. págs. 506 y ss.
. (2) Así, el artículo 1 de la Ley Jurisdiccional (Cfr. GARc1A DE
ENTERRÍA-FERNÁNDEZ: Op. cit., loe. cit.) o, en el Derecho alemán
el parágrafo 40, 1 VwGO, según el cual la jurisdicción contencioso-
administrativa está abierta a todos los litigios de Derecho pú-
blico que no sean jurídico-constitucionales, lo que solamente
obliga a delimitar negativamente a esta última (Cfr. EYERMANN/
FROHLER: Verwaltungsgerichtsordnung, cit., pág. 170), pero que,
con todo, suscita en el Derecho alemán algún problema respecto
a los litigios constitucionales en el interior de los Liinder, en rela-
ción con los artículos 93, 1, 4 Y 99 GG (Cfr. STERN: Das Staats-
recht..., cit., n, pág. 976). Problema éste que no existe entre noso-
tros al concentrar el Tribunal Constitucional sobre sí la reso-
lución también de estos asuntos. Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA: La
posición jurídica del Tribunal Constitucional ..., cit., pág. 47. Cfr.
infra, págs. 173 y ss.

173
rationsprinzip (3) de tal modo que únicamente las cues-
tiones o materias atribuidas a su conocimiento podrán
ser objeto de su ejercicio jurisdiccional y no cualquiera
otra, y cuya razón podría encontrarse en que histórica-
mente la jurisdicción constitucional se ha desarrollado
en Europa paso a paso de la mano de determinadas cla-
ses de procedimientos (4). Se trata, sin embargo, de una
lista enumerativa abierta -aunque excluyente- que pue-
de verse incrementada por la atribución al Tribunal de
nuevas materias, siempre que se efectúe por medio de
leyes orgánicas (5), en cuya virtud se introdujeron entre
(3) Cfr., por ejemplo, MAUNZ/KLEIN, en MAUNZ/SCHMIDT-
BLEIBTREU/KLEIN/ULSAMER: Bundesverfassungsgerichtsgesetz, cit.,
número marginal 4 a la introducción inicial. STERN: Op. cit., lo-
cución citada.
(4) STERN: Op. cit., loe. cit.
(5) El artículo 161, 1, d) de la Constitución señala que «el
Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio
nacional y es competente para conocer: ... d) De las demás ma-
terias que le atribuyan la Constitución o las Leyes orgánicas». El
artículo 93,2 GG establece en la República Federal de Alemania
el mismo sistema de remisión al legislador ordinario, del que,
como señala MAUNZ (en MAUNZ/DüRIG/HERZOG/SCHOLZ: Grund-
gesetz. Kommentar, cit., 93, 85), se ha hecho un uso muy escaso.
Esta técnica la califica BERMEJO (La función resolutoria de los
conflictos constitucionales negativos por parte del Tribunal Cons-
titucional, «REDA», 26 (1980), publicado también en el libro co-
lectivo Bl Tribunal Constitucional, Vol. 1, Madrid, 1981, págs. 575
y ss.) como «poco plausible», mostrándose, con razón, particu-
larmente crítico con la utilización del plural en el precepto
constitucional transcrito (<<leyes orgánicas»), como si se quisiera
decir que a través de cualquier Ley de esta naturaleza pudieran
ampliarse indefinidamente las competencias del Tribunal Cons-
titucional. Así, por ejemplo, indica BERMEJO (Op. cit., esp. no-
tas 6 y 19) que en el Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal de
Cuentas (art. 6,1) se someten a la resolución del Tribunal Cons-
titucional los conflictos que se susciten sobre las atribuciones
de aquél. No creo, efectivamente, que ésta sea la vía adecuada,
sino la de modificar la Ley del Tribunal Constitucional, si se
entiende en un determinado momento aconsejable la modifica-
ción -incluso su ampliación- del ámbito competencial del Tri-
bunal. Por lo demás, y sin perjuicio de reconocer la gran impor-

174
las competencias del Tribunal la resolución de ·los con-
flictos entre los altos órganos constitucionales del Estado
y el control previo de constitucionalidad (6).
Esta carencia de una cláusula general y su sustitución
por un sistema de lista, está seguramente justificada. (7)
al permitir obviar la necesidad de enfrentarse al escurri-
dizo concepto de «litigio o conflicto constitucional» en
sentido amplio (no el conflicto entre órganos constitucio-
nales), o de juri~dicción constitucional en sentido mate-
rial (8) como nociones centrales delimitadoras de la com-
tancia que en la práctica debería tener el órgano fiscalizador de
las cuentas, parece dudoso que pueda ser considerado como' un
órgano constitucional. (Cfr. STERN: Das Staatsrecht..., cit., n,
páginas 410 y ss., en relación con su homólogo alemán.)
(6) Cfr. BERMEJO: Op. cit., pág. 357. Una reseña sintética de
los debates parlamentarios suscitados por la introducción de
estas competencias no previstas en la Constitución, puede verse
en la Crónica Parlamentaria redactada por SANTAOLALLA (REne, 1
(1981), págs. 307 y ss.), en donde junto al argumento de que la
LOTC no podía ampliar las competencias del Tribunal, puede
visualizarse gráficamente la aparición de la crítica radical al
Tribunal Constitucional penetrada del jacobinismo a que se re-
fiere GARCfA DE ENTERRfA (La posición jurídica del Tribunal Cons-
titucionaL., cit., págs. 69 y ss.) y a la que nos habíamos referido
al relatar los debates del Parlamento constituyente en la Repú-
blica Federal de Alemania.
, (7) El constituyente alemán se planteó la posibilidad de es-
tablecer un sistema de cláusula general, decidiéndose finalmente,
con buen criterio, por el sistema de enumeración (abierto) de
competencias, lo que no ha supuesto en la práctica mayores pro-
blemas, entendiéndose' en general esas competencias por el
BVerfG con gran amplitud, de tal modo que apenas alguna cues-
tión que pudiera calificarse como jurídico-constitucional queda
fuera del catálogo de competencias del Tribunal. Cfr. STERN:
Das Staatsrecht..., cit., n, pág. 976. Sobre la amplitud del modelo
alemán y la mayor aún del sistema español, cfr. GARCfA DB ENTE-
RRIA: Op. cit., pág. 47.
(8) Cfr., por ejemplo, las referencias que ofrecen MAUNZ/
KLBIN en MAUNZ/SCHMIDT-BLEIBTREU/KLEIN/ULSAMER: Bundesve.r-
fassungsgerichtsgesetz, cit., núm. marginal 3 a la introduccjón
inicial. Entre nosotros, cfr. GARcfA PELAYO: El «status)) del Tribu-
nal Constitucional, cit., págs. 31 y ss.; RUBIO-ARAroN: La jurisdic-

175
petencia del Tribunal y la consecuente obligatoriedad de
definirlas positivamente (9), lo que, sin perjuicio de lo
valioso de las formulaciones existentes, es sin duda una
tarea nada fácil (10), por lo que parece más adecuado
que su delimitación no sea una operación necesaria pre-
viaa la atribución de competencias al Tribunal Consti-
tucional (11).
Precisamente por el sistema de enumeración de las
competencias de los Tribunales Constitucionales, resulta
en la práctica que las que ejercen cada uno de ellos (si
bIen es cierto que todos tienen un núcleo competencial
básico muy semejante, aunque cada sistema posea algu-
no característico) son diversas entre sí. Así, por ejemplo,
y aun cuando el modelo del Tribunal Constitucional es-
pañol es el alemán, sus atribuciones no coinciden exac-
tamente, destacando en este sentido, como señala GARCÍA
DE ENTERRÍA (12), la competencia en menos que el Tri·

ción constitucional, cit., págs~ 840 y ss. o CASCAJO CASTRO: Apro-

ximación al tema de las funciones del Tribunal Constitucional,
en. «El Tribunal Constitucional», cit., J, págs. 629 y ss., redactado
con anterioridad a la entrada en funcionamiento del Tribunal.
(9) Como sucedía en Alemania bajo la Constitución de Wei-
mar. Cfr. STERN: Das Staatsrecht..., cit., n, pág. 976.
(lO) MAUNZ/KLEIN (en Op. cit., loco cit.) afirman expresamente
que no se ha conseguido hasta el momento encontrar un con-
cepto de jurisdicción constitucional en sentido material, defi-
nido desde el objeto, que sea generalmente aceptado. Por su par-
te, RUBIO-ARAGÓN (Op. cit., pág. 840) indican que «la naturaleza
de las controversias de las que la justicia constitucional puede
conocer. es ... muy variable».
(11) Ello no obstante, puede afirmarse, como hace GARcfA
PELAYO (El «status»..., cit., págs. 31 y 32), que todas las compe-
tencias que tiene atribuidas el Tribunal Constitucional español
son «materia constitucional», aun cuando no todas las materias
constitucionales pertenezcan a la jurisdicción del Tribunal Cons-
titucional. Desde el punto de vista de la delimitación negativa
de la jurisdicción constitucional con la contencioso-administra-
ti va, ~fr., por ejemplo, EYERMANN/FRoHLER: Verwaltungsge,richt-
sordnung, cit., págs. 170 y ss. STERN: Op. cit., n, págs. 976 y ss.
(12) GARCfA DE ENTERRÍA: La posición jurídica del Tribunal
Constitucwnal..., cit., pág. 48.
176
 bunal español tiene respecto al control sobre la consti-
tucionalidad de los partidos políticos, pero la competen-
cia en más, que hace que la jurisdicción de nuestro Tri-
bunal sea más amplia que la de su propio modelo, de
ser un auténtico único Tribunal Constitucional y concen-
trar sobre sí mismo el control de los sistemas jurídicos
autonómicos (13), tanto en relación «con los respectivos
Estatutos como con la Constitución de que dichos Esta-
tutos son concreción».
Como ha señalado FRIESENHAHN (14), la competencia
nuclear (Kernbestand), esencial de la Jurisdicción Cons-
titucional alemana se construye alrededor de los conflic-
tos constitucionales (entre órganos de la Federación y
derivados de las relaciones federales, en sus diversas mo-
dalidades), el control de normas y los recursos de amo
paro (Verfassungsbeschwerde). Si cada sis,tema de justi·
cia constitucional tiene un tipo competencial caracterís-
tico, en el Derecho alemán habría que referirse a aquella
competencia para resolver los conflictos interorgánicos
y federales como especialmente singular, frente al control
incidental de normas característico del sistema america-
no, que es, como es sabido, el origen de todo el sistema
de justicia constitucional (15). Esta habrá de ser, sin
duda, también una de las piezas básicas de nuestra pro-
pia jurisdicción constitucional, aunque sin olvidar que la
resolución de los conflictos constitucionales, especial-
mente entre el Estado y las Comunidades Autónomas,

(13) Sobre el significado general de los controles del Estado

sobre las Comunidades Autónomas, vid. el reciente libro de
Leopoldo TOLIVAR ALAS: El control del Estado sobre, las Comu-
nidades Autónomas, Madrid, 1981.
(14) FRIESENHAHN: Die Verfassungsgerichtsbarkeit in der'
Bundesrepublik Deutschland, cit., pág. 7.
(15) Cfr. STERN: Das Staatsrecht..., cit., 11, pág. 938. GARCfA
OE ENTERRÍA (Op. cit., loe. cit.) señala que «es ésta la competencia
nuclear del Tribunal, la que procede directamente de la invención
básica americana de una judicial review sobre las decisiones
del legislativo».

177
12
integra una competencia capital, como ocurre en la Re-
pública Federal de Alemania respecto al Estado federal,
para la definición misma del Estado (dados los términos
del Título VIII de la Constitución) en la que la actuación
del Tribunal Constitucional habrá de ser especialmente
importante y delicada (16).
Este esquema tripartito (conflictos, control de nor-
mas, recursos de amparo) (17), sirve perfectamente a la
finalidad clasificadora de las competencias de nuestro
Tribunal Constitucional, y define el objeto (especialmen-
te los conflictos y el control de normas) sobre el que ha-
brán de proyectarse las conclusiones obtenidas al anali-
zar la extensión del concepto de cosa juzgada en el pro-
ceso contencioso, para contrastar si su aplicación a las
sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional al re-
solver los diversos procedimientos a los que alcanza su
jurisdicción, puede conducir satisfactoriamente a los re-
sultados perseguidos. Ello se va a efectuar, siguiendo en
parte el método propuesto por VOGEL (18), sobre los
ejemplos, en primer lugar, de los conflictos constitucio-
nales (entre órganos constitucionales y entre el Estado
y las Comunidades Autónomas o éstas entre sí) y, en
segundo término, de los procedimientos de declaración
de inconstitucionalidad de las leyes, en cuanto aquí entra
en juego la noción de «fuerza de ley», efectos generales
o «plenos efectos frente a todos», como dice la Constitu-
ción, lo que podría suponer alguna especificidad im-
portante.
(16) Cfr. GARCfA DE ENTERRiA: Op. cit., pág. 59.
(17) Al que GARcfA DE ENTERRfA (Op. cit.) pág. 48, por nota)
añade un cuarto tipo relativo al control previo de constitucio-
nalidad de Tratados y Leyes orgánicas y Estatutos de Autonomía
«porque, tanto por su carácter preventivo y no subsiguiente o
represivo, como por referirse a tratados que tienen singularidad
sobre las normas internas, no puede subsUIrlirse en las técnicas
de control normativo ordinario».
(18) VOGEL: Rechtskraft und Gesetzeskraft..., cit., esp. pági-
nas 582 y ss.

178
 CAPíTULO III

LOS EFECTOS DE COSA JUZGADA DE LAS

DECISIONES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
SOBRE EL MODELO DE LOS CONFLICTOS
CONSTITUCIONALES

1. LA DESCRIPCIÓN DE LOS CONFLICTOS Y EL CONTENIDO

DE LAS SENTENCIAS DICTADAS EN SU RESOLUCIÓN

Bajo el rótulo de «conflictos constitucionales» -Títu-

lo IV de la LOTe, aunque también hay que comprender
el Título V-, pueden agruparse en nuestro Derecho bá-
sicamente dos tipos de conflictos diferentes: en primer
lugar, los que pueden suscitarse entre el Estado y las
Comunidades Autónomas (incluyendo aquí los específi-
cos del Título V de la Ley Orgánica del Tribunal), cuya
previsión se encuentra ya en el propio texto constitucio-
nal (art. 161,1, c, los primeros; art. 161,2 los segundos),
y, en segundo término, los que pueden plantearse entre
los que la LOTC designa expresamente como órganos
constitucionales del Estado (aunque podría dudarse que
todos ellos lo fueran realmente), y que, ante la ausencia
de previsión constitucional, ella misma introduce, en
uso del sistema de lista abierta establecido por el artícu-
lo 161, 1, d) de la Constitución para la atribución de com-

179
petencias al Tribunal Constitucional, como h e m o s
visto (1).
Pese a todo, para decirlo con palabras de GARCÍA DE
ENTERRÍA (2), «la justificación de esta competencia del
Tribunal Constitucional parece clara: como ha notado
la doctrina alemana, todo conflicto entre órganos cons-
titucionales (más que órganoS' en el caso de las Comuni-
dades Autónomas, por constituir éstas verdaderas «enti-
dades» políticas, como precisan los artículos 2.°, 137 Y
152 de la Constitución, aunque entidades «internaliza·
das» en el seno del Estado y no -por diferencia del
federalismo estricto- Estados substantivos) es, por sí
mismo, un conflicto constitucional, que pone en cuestión
el sistema organizatorio que la Constitución, como una
de sus funciones básicas, ha establecido. Por ello mismo,
sólo el Tribunal Constitucional, donde existe, puede ser
órgano adecuado para la resolución de estos conflictos,
que afectan a la esencia misma de la Constitución, a la
cuidadosa distribución de poder y de correlativas com-
petencias por ella operada» (3).
(l) Sobre las incidencias de la introducción de los preceptos
de la LOTe que regulan estos conflictos, y desde la perspectiva
crítica en cuanto al modo de hacerlo que ya hemos notado, cfr.
BERMEJO: La ¡'unción resolutoria de los conflictos constituciona-
les ne.gativos..., cit., págs. 356 y ss.
(2) GARCfA DE ENTERRÍA: La posición jurídica..., cit., págs. 59
y 60.
(3) Como señala, por su parte BERMEJO (Op. cit., pág. 353)
«la 'arquitectura constitucional' descansa sobre la base del plu-
ralismo institucional y éste conlleva la obvia existencia de re·
partos competenciales cuyo normal desarrollo constituye la su·
prema garantía respecto al ejercicio del poden>, que justamente
se ofrece entre nosotros, decidida la opción por un sistema
de jurisdicción constitucional concentrada, a la decisión del
Tribunal CDnstitucional. La Exposición de Motivos del Proyecto
de Ley Orgánica del Tribunal, publicado en el «Boletín del Con-
greso» de 24 de mayo de 1979, justificaba la atribución de esta
competencia al Tribunal Constitucional del siguiente modo: «La
primera de estas competencias (conflictos entre órganos consti·
tucionales del Estado), de las que generalmente gozan los Tri·

180
 A) En los «conflictos entre los órganos constitucio-
nales del Estado», y de acuerdo con los aparentes térmi·
nos de la Ley, el conflicto se plantea, en principio, como
consecuencia de una determinada actuación de uno de
ellos, que otro entiende que en aplicación de la Constitu-
ción o de las leyes orgánicas es a él mismo a quien co-
rresponde (4), y desde el momento en que el órgano que
ha tomado la decisión cuya competencia se discute, sos-
tiene, frente al requerimiento del oponente, su propia
competencia, momento en que el órgano requirente po-
drá plantear el conflicto ante el Tribunal Constitu-
cional (5).
bunales Constitudonales existentes en otros Estados de nuestro
mismo ámbito cultural, y cuya existencia se justifica en todo
caso por esa aspiración de nuestro tiempo, a que antes se hace
referencia, de justificar al máximo todas las relaciones políticas,
parece aún más necesaria en un Estado como el nuestro en el
que la historia no ha permitido la consolidación de convenciones
constitucionales que en otros sistemas delimitan, más allá de
la letra de la Constitución, las atribuciones concretas de cada
uno de los órganos constitucionales y facilitan las relaciones
entre ellos». Cfr. BERMEJO: Op. cit., pág. 357.
(4) Artículo 73 de la LOTC: «Uno. En el caso en que alguno
de los órganos constitucionales a los que se refiere el artícu-
lo 59, tres de esta Ley, por acuerdo de sus respectivos Plenos.
estime que otro de dichos órganos adopta decisiones asumiendo
atribuciones que la Constitución o las Leyes orgánicas confieren
al primero, éste se lo hará saber así dentro del mes siguiente
a la fecha en que llegue a su conocimiento la decisión de la que
se infiera la indebida asunción de atribuciones y solicitará de
él que la revoque». Solución ésta criticada por Lorenzo MARTíN-
RETORTILLO: Conflictos constitucionales de competencia y atribu-
ciones, en «El Tribunal Constitucional», cit., 1, págs. 211 y ss.,
esp. págs. 242 y ss.
(5) Artículo 73,2 LOTC: «Si el órgano al que se dirige la no-
tificación afirmare que actúa en el ejercicio constitucional y
legal de sus atribuciones o, dentro del plazo de un mes a partir
de la recepción de aquélla, no rectificare en el sentido que le
hubiere sido notificado, el órgano que estime indebidametne
asumidas sus atribuciones planteará el conflicto ante el Tribunal
Constitucional. A tal efecto, presentará escrito en el que se
especificarán los preceptos que considere vulnerados y formulará

181
 Sin embargo, parece evidente que la misma indudable
posibilidad de que estos conflictos puedan surgir no so-
lamente como consecuencia de la adopción de decisiones
activas por parte de un órgano (que otro entiende que
supone una invasión de sus propias atribuciones), sino
también «a la inversa, como resultado de la pasividad
de algún órgano cuya inactividad impide el ejercicio
normal de las atribuciones conferidas a otro» (~), habrá
de determinar que estos conflictos negativos por exten-
sión (7) puedan también ser suscitados y resueltos por
el Tribunal Constitucional por el mismo cauce procedi-
mental que el previsto para los supuestos de una inde-
bida asunción de atribuciones (8).
A pesar de los términos literales de la LOTC, que in-
troducen una notable confusión en la regulación de estos
conflictos, conviene destacar que en este punto no se
aparta demasiado el sistema español de su modelo ale-
mán, si bien en éste se encuentran mejor perfiladas dos
cuestiones importantes. Así, en primer lugar, el parágra-
fo 64 BVerfGG (en desarrollo y conexión con el artícu-

las alegaciones que estime oportunas. A este escrito acompañará

certificación de los antecedentes que repute necesarios y de la
comunicación cursada en cumplimiento de lo previsto en el nú-
mero anterior de este artículo».
(6) BERMEJO: La función resolutoria..., cit., pág. 352.
(7) BERMEJO: Op. cit., loe. cit.
(8) Cfr. BERMEJO: Op. cit., pág. 364, passim, que encuentra
una vía de acceso al conflicto negativo en la amplitud del ar-
tículo 74 LOTC. De acuerdo con la tesis expuesta por BERMEJO,
parece, desde luego, evidente, que si el conflicto negativo es
posible -y lo es-, carecería por completo de sentido que no
pudiera encontrar solución o que la encontrara por vías diversas
que las establecidas para los conflictos positivos. En realidad,
como se dice en el texto, sobre lo que el Tribunal Constitucional
decide en los supuestos de conflicto entre los órganos constitu-
cionales es justamente sobre la estructura constitucional de los
poderes, desde cuya perspectiva sería completamente absurdo
excluir del conocimiento del Tribunal algún tipo de conflicto
que afectara, como ocurre con los negativos, a esa estructura
constitudona!.

182
lo 93,1,1 GG Y el 13,5 de la propia BVerfGG) indica con
toda precisión que el objeto inmediato del conflicto lo
es la determinación del alcance de los «derechos y obli-
gaciones» de los órganos legitimados para suscitar el
conflicto, destacando expresamente que la violación de
los mismos puede producirse por medio de una actua-
ción positiva, de la adopción de una determinada medida,
o sencillamente a través de su omisión (durch eine Mass-
nahme oder Unterlassung des Antragsgegners...), si el que
omite la actuación está obligado a ella y perturba el nor-
Inal ejercicio de las competencias del otro u otros (9).

(9) Es de destacar, por lo demás, que la admisión de la com-

petencia del Tribunal Constitucional para la resolución de los
conflictos negativos era expresa, con toda corrección, en el pro-
yecto de ley, cuyo artículo 78 decía, en términos semejantes al
alemán: «Cuando alguno de los órganos constitucionales men-
cionados en el artículo 64, 3.° de esta Ley considere que la actitud
de cualquiera otro de estos órganos al adoptar medidas, iniciar
procedimientos o rehuir deliberadamente actuaciones, invade
atribuciones propias conferidas en la Constitución o en las Leyes
Orgánicas... » Presentadas diversas enmiendas por los Grupos
Parlamentarios Socialista, Socialistes de Catalunya, Minoría Ca-
talana y Comunista, tendentes todas ellas a la supresión no sólo
de este precepto, sino de todo el sistema de conflictos entre ór-
ganos constitucionales, fueron desestimadas, resultando el texto
transcrito el adoptado por el Pleno del Congreso. Fue en el Se-
nado en donde se alteró definitivamente esta redacción, como
consecuencia, básicamente, de la aceptación parcial de la enmien-
da número 71 presentada por el Grupo Parlamentario Unión de
Centro Democrático en el Senado, cuya justificación decía 10
siguiente: «No es imaginable el supuesto en que un órgano, al
rehuir deliberadamente actuaciones, invada atribuciones de otro
órgano. La expresión «considere que la actitud» es muy poco
precisa. Parece un juicio de intenciones. Aun reconociendo la
grave dificultad de conferir una redacción aceptable a este pre-
cepto, se estima que la ofrecida mejora el texto del Congreso»
(cito por la obra Tribunal Constitucional. Trabajos Parlamenta-
rios, Madrid, 1980, edición preparada por Juan Alfonso Santama-
ría Pastor, en cuya página 359 se encuentra la enmienda de refe-
rencia y la justificación a la misma que ha sido aquí reprodu-
cida). La Ponencia del Senado, al admitir en su informe parcial-
mente esta enmienda, establece el texto que ya será definitivo,

183
 En segundo término, y dejando ya al margen la cues-
tión anterior, el artículo 93,1,1, GG Y el parágrafo 13,5
BVerfGG señalan con toda claridad que sobre lo que el
Tribunal Constitucional está llamado a pronunciarse es,
en último término, sobre la interpretación de la Constitu-
ción, para lo que el concreto conflicto suscitado sobre el
alcance de los derechos y obligaciones de los correspon-
dientes órganos es únicamente una excusa, un pretex-
to (lO), lo que, en definitiva, viene a significar que lo que
se pretende es el exacto cumplimiento del orden consti·
tucional establecido (solamente por eso existe la posibi-
lidad de suscitar el conflicto) y que a ese cumplimiento
de la Constitución se subordinan las «pretensiones» de
las «partes», en defensa de sus «derechos y obligaciones».
No parece dudoso, en efecto, que también entre no-
sotros lo que el Tribunal Constitucional debe decidir en
los conflictos entre órganos constitucionales del Estado
es, en última instancia, sobre la interpretación de la Cons-
titución, sobre el orden de competencias por ella estable·
cido, sobre la distribución de poderes en el marco por
ella creado, como, por cierto, lo dice el artículo 75,2
LOTC cuando precisa que «la sentencia del Tribunal
Constitucional determinará a qué órgano corresponden
las atribuciones constitucionales controvertidas... » El
indicándose explícitamente la razón de la modificación intro-
ducida, que en mi opinión, como se ha dicho, no es bastante
para entender que no caben conflictos constitucionales negativos:
«La existencia de decisión previa de un órgano constitucional se
establece como requisito indispensable para el inicio del conflic-
to». (Tribunal Constitucional. Trabajos Parlamentarios, cit., pá-
gina 416). Cfr. las indicaciones sobre el particular de BERMEJO
(La función resolutoria..., cit., págs. 356 y ss., esp. pág. 359), des-
tacando que si, en efecto, esta redacción es más restrictiva que
la del Proyecto, ello no excluye la posibilidad de q'le pueda am-
parar también los conflictos negativos.
(10) «El Tribunal Constitucional decide... 1. Sobre la inter·
pretación de la Ley Fundamental con motivo de conflictos (aus
Anlass von Streitigke.iten...) sobre el alcance ·de los derechos y
obligaciones.»

184
Tribunal ha de aclarar aquí definitivamente si la ac-
tuación (o la omisión) de un órgano constitucional ha
invadido la esfera jurídica constitucionalmente garan-
tizada de otro u otros órganos igualmente constitucio-
nales, con lo que, en definitiva, esta modalidad conflic-
tual es, también en España, el instrumento constitucional
para decidir y aclarar los derechos y las obligaciones ju-
rídico-constitucionales discutidos de los órganos consti-
tucionales (11).
Junto a este dato de que, en realidad, todo conflicto
entre órganos constitucionales es, en realidad, un con-
flicto constitucional, el otro elemento caracterizador de
esta competencia jurisdiccional es el de los órganos
-que el legislador llama expresamente constitucionales
(artículos 59,3; 73,1 LOTC)-, a los que se les inviste
de una propia subjetividad, de una esfera jurídica de
actuación constitucionalmente protegida que les permite
su comparecencia con propios «derechos» en el proceso
constitucional, y que la LOTe, con buen criterio (12),
evitando posibles problemas posteriores, ha delimitado
con toda precisión, con independencia de q.ue la designa-
ción de los órganos concretos haya estado o no bien
hecha. Estos órganos, según el artículo 59,3 LOTe, son

(11) STERN: Das Staatsrecht..., cit., n, pág. 982. «Si la Cons-

titución es una norma jurídica (BERMEJO: La función resoluto-
ria..., cit., págs. 362-363), Y «no sólo es una norma sino precisa-
mente la primera de las normas del ordenamiento entero» -como
recuerda irreprochablemente GARCÍA DE ENTERRÍA- su contenido
está basado fundamentalmente en derechos y obligaciones que
se traducen, para los complejos orgánicos, en «competencias»,
«funciones» o «atribuciones» determinadas, positivas o de hacer
y correlativamente negativas o de no hacer, en íntima depen-
dencia con la peculiar situación asignada a cada uno de esos
complejos orgánicos».
(12) En este sentido, BERMEJO (Op. cit., pág. 361), que indica
que «la taxativa enumeración del artículo 59 de la LOTe cierra
cualquier posibilidad a la especulación sobre otras partes en
conflicto», fuera naturalmente de las que el t;>ropio artículo 59
nomina.

185
el Gobierno, el Congreso de los Diputados, el Senado y
el Consejo General del Poder Judicial, únicos, pues, que
podrán ser sujetos activos o pasivos de este tipo de con-
flictos, porque sólo a ellos, en cuanto directamente co-
nectados con la Constitución y formando parte de su
estructura fundamental, se les reconoce una esfera de
actuación derechamente derivada de aquélla. Sólo ellos,
por tanto, podrán ser «partes» en el conflicto (13).
B) La regulación de los conflictos constitucionales
entre el Estado y las Comunidades Autónomas (una o
más) o de éstas entre sí (14), presenta, con todo, una
relativa mayor complejidad que la anterior, al haber di·
versas posibilidades procedimentales de articular el con-
flicto. Por de pronto, cabría distinguir entre conflictos
positivos y negativos -aquí de forma expresa reclama·
dos por la LOTC-, como consecuencia de la adopción u
omisión de medidas o actuaciones que alguno (o algu-
nos) de los sujetos legitimados para plantear esta clase
de conflictos (art. 60 LOTC) entiende que afecta a sus
propios «derechos y obligaciones» (<<a su propio ámbito»,
dice el arto 63 LOTe) en reflejo del orden estatal consti-
tucionalmente establecido. Así, el artículo 61,1 LOTC in·
dica que «pueden dar lugar al planteamiento de los con-
flictos de competencia las disposiciones, resoluciones y
actos emanados de los órganos del Estado o de los órga-
nos de las Comunidades Autónomas o la omisión de tao
les disposiciones, resoluciones o actos», precepto éste que
resulta enormemente prometedor en cuanto a la ampli-
tud de su enunciado, pero cuyo desarrollo en la propia
LOTe se queda a mitad de camino, como luego se dirá.

(13) Así las califica el artículo 75 LOTC.

(14) De importancia decisiva en el Derecho alemán, como se
l-.a notado. Cfr. MAUNZ, en MAUNZ/SCHMIDT.JBLEIBTREU/KLEIN/
ULSAMER: Bundesverfassungsgerichtsgesetz, cit., 13, 42 Y ss. Es
«el arquetipo de los conflictos constitucionales, en todo caso
para el desarrollo del Derecho alemán». Cfr. también STERN: Das
Staatsrecht..., cit., n, pág. 995.

186
 Por lo que se refiere a los conflictos positivos, su
configuración es semejante a la ya examinada para los
conflictos entre los órganos constitucionales del Estado,
iniciándose por medio de un requerimiento de elimina-
ción de la medida ya adoptada (15) dirigido directamente
a proteger «el orden de competencia establecido en la
Constitución, en los .Estatutos de Autonomía o en las
Leyes (16) correspondientes» (17), condicionando esta
última prescripción la posibilidad de suscitar el conflicto
por una Comunidad Autónoma (frente al Estado o frente
a otra Comunidad Autónoma) a que la disposición, reso-
lución o acto que se rechaza «afecte a su propio ámbito».
Debe incluirse aquí, entre estos conflictos positivos,
un supuesto especial del género, consistente en la capa-
cidad que al Gobierno atribuye el artículo 161,2 de la
Constitución (18) para impugar ante el Tribunal Consti-
tucional las disposiciones (sin fuerza de Ley) y resolu-
ciones de las Comunidades Autónomas por medio de un
procedimiento especial que adjunta como efecto inme-
diato la suspensión de la disposición o resolución impug-
nada (19). Este supuesto, que ha provocado perplejidad

(15) Aunque ello no es necesario para el Gobierno que puede

optar por formalizar directamente el conflicto en el plazo de
dos meses -arto 62 LOTC-.
(l6) Orgánicas, precisa el artículo 62, que regula el supuesto
de que sea el Gobierno el que inicie el conflicto.
(l7) Artículo 63 LOTC.
(l8) y que desarrolla en parte el Título V de la LOTe -ar-
tículos 76 y 77-.
(l8) Carácter impugnatorio que destaca TOLIVAR (El control
del Estado..., cit., pág. 171), que realiza un interesante análisis
crítico del artículo 161,2 de la Constitución desde la perspectiva
de la configuración de este precepto como un auténtico instru-
mento de control por parte del Estado sobre las Comunidades
Autónomas, poniendo especialmente de relieve los riesgos que
un excesivo uso del mismo puede comportar para las Comuni-
dades Autónomas. (Cfr. esp. págs. 161 y ss.). La singularidad im-
pugnatoria también en GARCÍA DE ENTERRÍA: La posicio'n jurídi-
ca...} cit., pág. 60.

187
en la doctrina (20), por la anormalidad que en principio
parece reflejar el hecho de que el objeto de la impugna-
ción gubernamental (Reglamentos y actos) no entra den-
tro de la atribución que, en el marco de los controles
sobre las Comunidades Autónomas (21), efectúa el ar-
tículo 153 de la Constitución al Tribunal Constitucional
(que lo limita al examen de la constitucionalidad de las
normas con fuerza de ley), sino que esa impugnación
de reglamentos y actos habría de ser resuelta por la
jurisdicción contencioso-administrativa (que también
puede medir la validez de esos productoS' jurídicos bajo
el criterio de su constitucionalidad), puede, sin embargo,
encontrar adecuada justificación, si se entiende, como
hace GARCíA DE ENTERRÍA (22), que el conflicto de ese
modo planteado alcanza a ser una verdadera cuestión
constitucional, referida a la distribución territorial del
poder que la Constitución ha pergeñado y a sus precisos
límites, aunque se efectúa por medio de una especie de
recurso per saltum' que pasa a plantear inmediatamente
la cuestión como una cuestión constitucional que de ese
modo debe ser resuelta (23). Sobre el dato de que la téc-
nica suspensiva empleada supone una ganancia para la
autonomía (puesto que el conflicto queda desde el pri-
mer momento sometido a una decisión en Derecho y no
a una decisión política), está la consideración de que si
bien los Reglamentos y los actos no son materia consti-
tucional sino administrativa, también es cierto que «su
trascendencia práctica puede llamar inmediatamente a la
cuestión central de los límites de la autonomía, que hace

(20) Vid. las referencias que ofrece GARCÍA DE ENTERRfA:

Op. cit., págs. 60-61.
(21) Sobre el argumento, SOSA WAGNER: El control de las
Comunidades Autónomas por el Estado en la Constitución espa-
ñola, DA, 182 (1979), págs. 158 y ss. TOLIVAR: El control del Es-
tado sobre las Comunidades Autónomas, cito
(22) GARCfA DE ENTERRfA: La posición jurídica..., cit., pági-
nas 60 y ss.
(23) GARCÍA DE ENTERRiA: Op. cit., pág. 62.

188
entrar en juego necesariamente el parámetro constitu-
cional y paraconstitucional (cfr. arto 28,- LOTC) de los
Estatutos y Leyes marco, de armonización, delegación,
etcétera» (24). Por ello, el Gobierno sólo podrá utilizar
esta vía específica del Título V de la LOTC sobre la sola
causa de que esos actos y Reglamentos afectan a los lími-
tes constitucionales de la autonomía, y no por cualquier
otra posible infracción, único supuesto en que el Estado
«parece legitimado para hacerlo» y único supuesto «tam-
bién en que el Tribunal Constitucional, que no es juez
de Derecho administrativo, puede fallar con la norma
cuya aplicación e interpretación le concierne, la Consti-
tución» (25). Pero, además, y en la medida en que el con-
flicto suscitado del modo descrito puede permitir poner
de relieve la existencia de una Ley inconstitucional am-
paradora de la resolución o disposición impugnadas, la
utilidad de que el Tribunal Constitucional concentre so-
bre sí la resolución de todo el problema (y no dividién-
dolo entre la jurisdicción contenciosa y la constitucio-
nal) es evidente, supuesto que debe reconocerse en este
caso al Tribunal Constitucional la posibilidad de susci-
tar, con la técnica de los artículos 67 y 55,2 LOTC, una
«autocuestión de inconstitucionalidad» (26), posibilidad
ésta que la propia remisión que el artículo 77 efectúa a
los artículos 62 a 67 LOTe materializa, en cuanto este
último precepto justamente lo autoriza en el supuesto
general de conflictos entre Estado y Comunidades Autó-
nomas, y del cual el que aquí examinamos es s610 un tipo
especial, singularizado, como hemos visto, por su ca-
rácter impugnatorio, por la suspensión del acto o la dis-
posición impugnada y por afectar a los límites constitu-
cionales de la autonomía.
Por lo que se refiere a los conflictos de competencia
negativos, conviene destacar que puede hablarse, en mi

(24) GARcfA DE ENTERRfA: Op. cit., pág. 61.

(25) GARcfA DE ENTERRfA: Op. cit., loe. cit.
(26) GARcfA DE ENTERRfA: Op. cit., loco cit.

189
opinión, de dos tipos de ellos, en función de la distinción
que efectúa el artículo 60 LOTe respecto a la legitimación
para instados, atribuyéndola, de una parte al Gobierno
y a loS' «órganos colegiados ejecutivos de las Comuni-
dades Autónomas» (27), y, de otra a las personas físicas
o jurídicas interesadas (28), y, de otra a las personas
físicas o jurídicas interesadas (28). El primero en el or-
den expositivo de la LOTC puede ser instado por los
particulares cuando un «órgano de la Administración
del Estado» (29) o una Comunidad Autónoma (30) decli-
nen «su competencia para resolver cualquier pretensión
deducida ante el mismo por persona física o jurídica»
(artículo 68,1), por entender que la competencia de que
se trata corresponde a los órganos ejecutivos del otro
sujeto. Si ambos declinan su competencia, el interesado
podrá acudir al Tribunal constitucional, quien decidirá
en trámite de admisión si el conflicto constitucional debe
plantearse, pues solamente lo declara así si «entendiere
que la negativa de las Administraciones implicadas se
basa precisamente en una diferencia de interpretación
de preceptos constitucionales o de los Estatutos de Auto-
nomía o de Leyes orgánicas u ordinarias que delimiten
los ámbitos de competencia del Estado y de las Comu-
nidades Autónomas» (31).
(27) En expresión justamente criticada por RUBIO-ARAGÓN:
La jurisdicción constitucional, cit., pág. 883.
(28) Así, la última frase del artículo 60 LOTC precisa que «los
conflictos negativos podrán ser instados también por las perso-
nas físicas o jurídicas interesadas».
(29) Artículo 68,1 LOTe. La referencia remite, sin duda, a los
órganos ejecutivos, no a otros órganos del Estado. Cfr. BERMEJO:
La función resolutoria..., cit., pág. 350. RUBIO-ARAGÓN: La juris-
dicción constitucional, cit., págs. 883-884.
(30) Aquí habrá que entender también órganos ejecutivos.
(31) Artículo 69,2. Incidentalmente es de notar el uso de la
expresión «diferencia de interpretación», que es una traducción
-o una variante- de la voz alemana Me.inungsverschiedenheiten,
que se utiliza para el recurso directo y para los conflictos -to-
dos, positivos y negativos- entre la Federación y los Liinder.

190
 Se trata aquí de la resolución de una posible inacti-
vidad de los órganos ejecutivos, del Estado y de las Co-
munidades Autónomas, caracterizada por el dato esencial
de la producción, con esa omisión funcional, de un per-
juicio a los particulares, que es lo que en realidad cons-
tituye el substrato o la razón de ser del conflicto (32).
El segundo tipo de conflicto negativo entre el Estado
y las Comunidades Autónomas, que debe ser diferenciado
del anterior, viene concretado por el texto de los artícu-
los 71 y 72 LOTC que se apoyan en la genérica afirmación
del artículo 60 de la misma Ley, aún cuando sólo de un
modo parcial, puesto que de este último precepto puede
deducirse, sin ninguna duda, la posibilidad de un con-
flicto negativo suscitado frente al Estado por una Comu-
nidad Autónoma, posibilidad ésta posteriormente esca·
moteada por la Ley, que sólo regula el procedimiento
para el planteamiento de conflictos por el Gobierno a
las Comunidades Autónomas en los ya citados artícu-
los 71 y 72 LOTC. Con arreglo a las prescripciones de
estos artículos, el Gobierno, en caso de omisión por parte
de una Comunidad Autónoma del ejercicio de «las atri-
buciones propias de la competencia que a la Comunidad
le confieran sus propios Estatutos o una Ley orgánica
de delegación o transferencia» (art. 71,1), podrá plantear
un conflicto de competencias negativo, previo requeri-
miento a la Comunidad Autónoma para que cumpla con
sus obligaciones (33).
(32) BERMEJO: Op. cit., pág. 350. RUBIO-ARAG6N, pág. 883.
(33) Es de destacar que el artículo 71 LOTC, al determinar
la proéedencia de la obligación de la Comunidad Autónoma, no
se refiere a la Constitución, sino solamente a «sus propios Esta-
tutos o una Ley orgánica de delegación o transferencia». La au-
sencia de referencia a la Constitución, a la cual viene en defi-
nitiva remitida la definición de los límites (constitucionales) de
la autonomía -que es, a la postre, sobre lo que decide el Tribu·
nal- viene salvada por el artículo 72,1 LOTC que exige que el
Gobierno al plantear el conflicto negativo manifieste los precep-
tos constitucionales, estatutarios o legales que, a su juicio, oblí-
gan a la Comunidad Autónoma a ejercitar sus atribuciones.

191
 Parecería, a la vista de esta regulación, que las Co-
munidades Autónomas no podrían suscitar conflictos
constitucionales al Gobierno, vale decir al Estado, por su
inactividad, por la omisión de actuaciones debidas res-
pecto de ellas (34). No ocurre así, sin embargo, en el De-
recho alemán, en donde esa posibilidad está siempre
abierta a los Lander. Claro es que la idea de que parte
el Estado federal alemán es justamente la existencia de
un contrato o un consenso en la formación y manteni·
miento de un Estado, la resolución de cuyos conflictos
se atribuye en toda su amplitud al Tribunal Constitu-
cional, sistema que, apoyado en la Bundestreue} hace
totalmente impensable la hipótesis de la eliminación de
esa acción de los Estados miembros contra la inactividad
de la Federación. Otros son, obviamente, los presupues-
tos de nuestras Comunidades Autónomas, pero en todo
caso también podría afirmarse, por lo menos con la mis·
ma razón que en los casos de conflictos entre los órganos
constitucionales del Estado, que las Comunidades Autó·
nomas pueden suscitar conflictos negativos de compe-
tencia frente al Estado, para lo cual entiendo que hay
una sólida base en el artículo 60 LOTe, que incluye cla·
ramente el supuesto entre sus previsiones.
El contenido de las sentencias que sobre cada uno de
los tipos de conflictos señalados habrá de dictar el Tri-
bunal Constitucional ha sido regulado por la LOTC dife-
renciadamente, estableciendo para cada uno de ellos un
pronunciamiento específico que, respondiendo a las ca-
racterísticas concretas de cada procedimiento, no alcan·
za, sin embargo, a desvirtuar la igual significación de
todos ellos.
Así, en términos muy semejantes a la previisón del
artículo 75,2 LOTe, sobre la sentencia que habrá de dic-
tarse en los conflictos entre los órganos constitucionales
(34) En este sentido, por ejemplo, GONZÁLEZ PÉREZ: Derecho
procesal constitucional, cit., pág. 352, que entiende que las Comu-
nidades Autónomas aparecen sólo legitimadas pasivamente.

192
del Estado, que ya hemos visto, el artículo 66 de la Ley
señala, en relación con los conflictos positivos entre el
Estado y las Comunidades Autónomas, que la sentencia
habrá de declarar «la titularidad de la competencia con·
trovertida y acordará, en su caso, la anulación de la dis-
posición, resolución o actos que originaron el conflicto
en cuanto estuvieran viciados de incompetencia, pudien-
do disponer lo que fuera procedente respecto de las si-
tuaciones de hecho o de derecho creadas al amparo de la
misma», precisando el artículo siguiente que «si la com-
petencia controvertida hubiera sido atribuida por una
Ley o norma con rango de Ley, el conflicto de competen-
cias se tramitará desde su inicio o, en su caso, desde que
en defensa de la competencia ejercida se invocare la
existencia de la norma legal ha:bilitante, en la forma pre-
vista para el recurso de inconstitucionalidad», configu-
rando, así, uno de los' supuestos en los que, por medio
del planteamiento de un «autoincidente» o «autocuestión
de inconstitucionalidad», el Tribunal Constitucional pue·
de declarar la nulidad de una Ley, fuera de los recursos
directos o de los incidentales suscitados por los jueces.
Este tipo de sentencia, 'por otra parte, es la misma que
habrá de pronunciarse en los casos del Título V LOTC, a
la vista del artículo 77 de la misma que remite justa-
mente al procedimiento previsto en los artículos 62 a 67
de la Ley, es decir, al que acaba de verse (35).
Con independencia de estos tipos, cuyo encaje está
realmente en el ámbito de las sentencias dictadas sobre
el control de constitucionalidad de las leyes, no aquí, la
LOTe prevé también dos clases de sentencias diferentes
para los conflictos negativos, según que se trate de los
que son instados por los particulares o de los que el
Gobierno puede plantear a las Comunidades Autónomas.
En el primer caso, la sentencia declara únicamente «cuál
es la Administración competente» (art. 70,1 LOTe), de-

(35) Cfr. supra, págs. 186 y ss.

193
lS
 biendo deducirse de aquí, lógicamente, que tal Adminis-
tración declarada competente tendrá la obligación direc-
tamente derivada de la sentencia de actuar positivamente
y de acuerdo con los términos (con el alcance objetivo)
de la sentencia. En segundo lugar, cuando se trata de los
conflictos que el Gobierno (no se prevé expresamente,
como ya se indicó, el conflicto inverso) puede suscitar
a las Comunidades Autónomas para que éstas ejerciten
«sus atribuciones propias», la sentencia que admite el
requerimiento produce una resolución más enérgica, al
tener que establecer, además, «un plazo dentro del cual
la Comunidad Autónoma deberá ejercitar la atribución
requerida» (36).
Con independencia de las concretas diferencias exi-
gidas para cada pronunciamiento por las características
propias de los procedimientos en que recaen, parece cla-
ro que todos ellos, que exigen señalar quién es el titular
de la competencia controvertida sobre el dato capital de
si la conducta o actuación 'Co de su omisión) enjuiciada
era o no conforme al parámetro constitucional o para-
constitucional, vienen a posibilitar, como es obvio, más
allá del caso concreto resuelto, el ejercicio por el Tribu-
nal Constitucional de su función de interpretar la Cons-
titución, aun cuando ello se haga sobre el origen (estre-
cho) de la resolución de conflictos de competencia. La
esencia de estas decisiones es dirimir, para decirlo con
terminología propia del Derecho alemán, «las diferencias
de opinión» que los órganos o sujetos implicados en el
conflicto tienen acerca del contenido, la interpretación
y la utilización del Derecho constitucional, escrito o no
escrito (37), en relación con su propia posición jurídico~
constitucional y los límites constitucionales de su auto-
nomía, con ocasión de una concreta actuación. Es, en

(36) Del mismo modo, supuesto que la posibilidad del con-

flicto negativo instado por las Comunidades Autónomas sea po-
sible, para las sentencias resolutorias de éstos.
(37) Cfr. STERN: Das Staatsrecht..., cit., lI, pág. 1002.

194
definitiva, en todos los casos, sobre los «derechos y obli~
gaciones» (de nuevo con terminogía alemana) de los dife~
rentes órganos o sujetos, cuya delimitación precisa se
suscita con motivo de conflictos de competencia, sobre
lo que la decisión constitucional que interpreta la norma
fundamental (y las que directamente de ella derivan)
decide.
Examinada hasta aquÍ, a grandes rasgos y de modo
puramente instrumental, la configuración general de los
procedimientos de conflictos constitucionales previstos
por la LOTe y la del contenido de las sentencias que so-
bre ellos pueden recaer, es necesario ahora intentar deter~
minar con la mayor precisión posible el concreto alcance
de la eficacia de estas sentencias, en sus aspectos objeti-
vos, subjetivos y temporales, como cuestión central que
en este momento debe resolverse. Se trata, en efecto, aho-
ra, de concretar qué es lo que de estas sentencias dictadas
en la resolución de conflictos constitucionales alcanza
valor de cosa juzgada, a quiénes se extienden los efectos
obligatorios o vinculantes de ella derivados y constitu·
cionalmente impuestos, como a toda sentencia, y durante
cuanto tiempo tales efectos habrán de ser operativos.
Para ello, y puesto que es evidente que las sentencias
dictadas en estos procedimientos de conflictos tendrán
diferente significado según que acepten las pretensiones
del órgano o sujeto que suscita el conflicto o, por el con·
trario, las desestimen, es necesario también examinar
ambos supuestos diferenciadamente, comenzando, así, el
desarrollo propuesto por el análisis del alcance objetivo
de las sentencias estimatorias dictadas en estos procedi.
mientas de conflictos constitucionales.

195
2. LA EXTENSIÓN OBJETIVA DE LAS SENTENCIAS
ESTIMATORIAS

Lo que bajo este epígrafe debe ser en ,este momento

aclarado, es la cuestión, ya vista en sus términos procesa-
les generales sobre el modelo del proceso contencioso,ode
si las sentencias del Tribunal Constitucional que resuel-
ven conflictos constitucionales (estimándolos), han de
ver limitada su eficacia al estricto tenor literal del pro-
nunciamiento contenido en el fallo de la sentencia, como
para el proceso ordinario se afirma con normalidad, o,
si, por el contrario, es posible que otras partes de la mis-
ma entren en fuerza de cosa juzgada (supuesto, como se
ha indicado, que esto último por imperativo constitucio-
nal así debe aceptarse), determinando, en su caso, el al-
cance concreto de esta eficacia extensiva sobre la parte
dispositiva de la sentencia, como modo de diseñar un as-
pecto sumamente relevante de los efectos de las senten-
cias constitucionales.
No parece dudoso al respecto, en mi opinión, que el
valor de cosa juzgada de las decisiones del Tribunal Cons-
titucional haya de extenderse en estos procedimientos
-y con mayor razón que en el proceso contencioso, en
que hemos visto que tal afirmación, puede, sin duda, sos-
tenerse- más allá del tenor literal de la parte dispositiva
de las mismas, si la decisiva función de pacificación (y
de interpretación) que al Tribunal le viene asignada debe
ser convenientemente cubierta, en cuanto únicamente de
este modo es posible, en efecto, conseguir la terminación
definitiva de los conflictos constitucionales suscitados,
por medio de su resolución por el Tribunal Constitucio-
nal. Esta extensión de la fuerza vinculante de la sentencia
no puede ser hecha, sin embargo, adoptando el modelo
de la excesiva y difusa noción de las «motivaciones rele-
vantes», es decir, de la incorporación de la ratio decidenti
tal y como la generalidad de la doctrina alemana, como
hemos visto, las configura, sino, más restringidamente

196
-en la misma medida necesaria para la eliminación defi-
nitiva del conflicto-, y siguiendo los pasos de los resul-
tados obtenidos en el análisis de la cosa juzgada en el
proceso contencioso-administrativo, sobre la atribución
de esa eficacia propia de la cosa juzgada a la constata-
ción, en la motivación de la sentencia, del concreto man-
do (o mandatos) jurídico (constitucional) violado, esto
es, la comprobación de la «norma concreta de la senten-
cia» (konkrete Entscheidungsnorm): Una extensión ob-
jetiva mayor de la propuesa no es necesaria en absoluto
(sino perturbadora) para el cumplimieito de la función
de pacificación (y de interpretación) que el Tribunal
Constitucional tiene encomendada, no viniendo exigida
tampoco por las especialidades propias de la jurisdicción
constitucional.
Una de las características fundamentales que las sen-
tencias estimatorias de los conflictos constitucionales
presentan, como notamos, viene definida por el hecho
de que, en todo caso, habrán de determinar quién es el
titular constitucional (utilizando el parámetro constitu-
cional y paraconstitucional) de la competencia contro-
vertida (38) sin perjuicio de que las declaraciones subsi-
guientes a la estimación puedan ser diversas, lógicamen-
te, según se produzca en un conflicto negativo, en el que
tales declaraciones tendrán en principio menor conteni-
do, o en un conflicto positivo, en donde el Tribunal de-
berá acordar la anulación de las disposiciones, actos o
resoluciones que dieron lugar al conflicto, resolviendo y
disponiendo lo que tuviere por conveniente para solu-
cionar las situaciones de hecho y de derecho que hayan
podido surgir al amparo de las medidas declaradas in·
constitucionales y nulas.
Lo que en definitiva la sentencia constitucional con-
tiene aquí es una doble comprobación: la comprobación
de que una concreta medida o decisión (o su omisión, en

(38) Artículos 66; 75,2, pero también los 70,1 y 72,3.

197
los conflictos negativos) contra la que el procedimiento
iba directamente dirigido es inconstitucional, y, al mismo
tiempo, la de que las competencias constitucionales con·
trovertidas corresponden a un determinado sujeto u ór·
gano presente en el conflicto. Este es el contenido neceo
sario del fallo, sin perjuicio naturalmente de que tamo
bién pueda pronunciarse, como tenga por conveniente,
acerca de las situaciones fácticas o jurídicas producidas
al amparo de las actuaciones declaradas nulas, como se
ha visto.
Si bien se mira, un fallo así configurado no es muy
diferente de los propios de la jurisdicción contencioso·
administrativa, siendo, por el contrario, perfectamente
comparable en el sentido de que como regla el pronun-
ciamiento de la sentencia -el fallo- se dirige directa-
mente contra la medida (o la omisión) contra la que el
procedimiento estaba dirigido, y solamente contra ella.
Pero si la fuerza de cosa juzgada se extiende solamente
a lo que en el fallo se precisa, en estos procedimientos
de conflictos constitucionales, está muy claro, como ocu·
rre en el contencioso, que ello no será suficiente para
prohibir la pronta repetición de una medida o actuación
de la misma clase (39), incluso si se señala, como debe
hacerse, con toda precisión, quién es el titular constitu-
cional de la competencia. No podrá ser impeiddo que la
actuación constitucionalmente proscrita pueda volver a
ser repetida, con la consiguiente hipótesis de un nuevo
conflicto sobre el mismo objeto, puesto que únicamente
la obligatoriedad del fallo, que mira exclusivamente al
pasado, no permitirá vincular la conducta de los órganos
o sujetos presentes en el conflicto hacia el futuro, in-
cumpliéndose, así, una de las funciones capitales del
Tribunal Constitucional, como es la de eliminar defini-
tivamente los conflictos sobre la Constitución.

(39) Cfr. VOGEL: Rechtskraft und Gesetznkraft..., cit., pági-

na 587.

198
 Si, por el contrario, la decisión del Tribunal Consti-
tucional debe decidir definitivamente el conflicto consti-
tucional suscitado, necesita inexcusablemente, con más
razones que en la jurisdicción contencioso-administrati-
va, de una extensión de los efectos vinculantes propios
de la cosa juzgada más allá del estricto pronunciamiento
del fallo. Como señala VOGEL (80), «solamente la autori-
dad no escrita del Tribunal Constitucional no garantiza
desgraciadamente que sus decisiones, ausente esa vincu-
lación, vayan a ser también atendidas. Intentos de sus-
traerse a las decisiones constitucionales o de encontrar
nuevas regulaciones legales «justo en la frontera» de la
sentencia del Tribunal (y un poco más allá de esa fron-
tera) no son en absoluto recientes. Tampoco en los pri-
meros años han faltado intentos -ocasionalmente- de
eliminar las decisiones incómodas del Tribunal Constitu-
cional, en caso de necesidad, también con artimañas».
No conviene olvidar que las exigencias impuestas al
Tribunal Constitucional de resolver definitivamente las
cuestiones ante él planteadas son, y tal vez singularmente
en estos' procedimientos de conflictos constitucionales,
incomparablemente mayores que las que obligan al juez
del contencioso, porque, como ya hemos visto que seña-
laba la doctrina alemana, y para decirlo en palabras de
GARCÍA PELAYO, primer presidente de nuestro Tribunal
Constitucional {41), «más allá de la mayor o menor actua-
lidad de los casos concretos, corresponde al Tribunal, a
través de la solución de éstos, desarrollar el Derecho
constitucional y proporcionar la paz jurídica para el fu-
turo... », contándose «entre sus funciones primordiales...
el desarrollo ulterior del Derecho constitucional, escla-
reciendo y perfeccionando sus preceptos y contribuyendo
con ello a la configuración de la realidad constitucional».

(40) VOGEL: Op. cit., loe cit.

(41) GARCfA PELAYO: El «status» del Tribunal Constituciol1al,
cit., págs. 33 y s.

199
y justamente por eso, porque la resolución de un caso
concreto debe "actuar pacificadoramente hacia el futuro
y no recluirse en sí misma mirando al pasado, por la im-
portancia también de la función interpretativa asignada
al Tribunal, destaca el mismo autor la especial relevancia
de las motivaciones de la decisión constitucional (42):
« puede afirmarse -y así lo muestra la práctica de los
Tribunales de otros países- que las motivaciones, la
ratio o ~l discurso lógico de una sentencia, tiene con res-
pecto al fallo una mayor importancia que en otras juris-
dicciones. 'Si extremando las cosas suele decirse que lo
importante de una sentencia es el fallo, de la jurisdic-
ción constitucional podría decirse que lo fundamental es
la motivación» (43).
y entre las diversas formas en que parece posible dar
a esa relevancia de los motivos del fallo una vestidura
jurídica concreta, optamos aquí, como ya ha quedado
indicado, por entender que el valor de cosa juzgada debe
extenderse a una parte de las motivaciones de la senten-
cia, aunque en un alcance menor que el que tradicional-
mente se atribuye a la vinculación objetiva derivada de
los Bindungswirkungen, si se quiere conseguir que el
Tribunal Constitucional cumpla su función pacificadora
hacia el futuro, así como dar una salida jurídica a la

(42) GARCfA PELAYO: Op. cit., loe. cit.

(43) Este es, sin duda, un dato de primera importancia en
la jurisdicción constitucional, y del que hay que partir para
explicar, como uno de sus datos característicos, la categoría con-
ceptual de los Bindungswirkungen, aunque entre nosotros no
pueda ser aceptada, como se vio, aparte de poder ser también
atendida esa necesidad de otra forma. Por lo demás, como se-
ñala STERN (Op. cit., 1I, pág. 1038), en relación con un aislado
sector de la doctrina orientada a la admisión de las tesis anglo-
sajonas sobre este punto (admitiendo la producción por la sen-
tencia constitucional de un cierto efecto prejudicial), «quien re-
chace la vinculación a la 'motivación relevante' de la sentencia
no puede negar, sin embargo, la necesidad de atender las consi-
deraciones jurídicas determinantes de la decisión porque en otro
caso se vendría abajo la autoridad del Tribunal Constitucional».

200
importancia de la motivación también para la función
interpretativa del Tribunal (44).
No habiendo, por lo demás, ningún argumento en la
LOTe en contra de esta posibilidad (45) sino pudiendo
deducirse incluso 10 contrario de alguna opinión en nues-
tra doctrina (46), es necesario ahora precisar qué es 10
que puede entenderse como vinculante en la motivación

(44) Si no es así, es decir, si no es por medio de la atribución

de valor de cosa juzgada a una parte de la motivación del fallo
-descartada la extensión objetiva que habitualmente se predica
de los Bindungswirkunge.n-, no hay más que una alternativa: o
bien se admite la posibilidad jurídica de que los conflictos se
repitan por medio de la repetición de las medidas declaradas
inconstitucionales o, en otro caso, es preciso incorporar al fallo
los motivos que han dado lugar a la decisión, enriqueciéndolo
innecesariamente, porque las consideraciones jurídicas no perte-
necen al fallo sino a la motivación (Cfr. HOFFMANN-RIEM: Beha-
rrung oder Innovation..., cit., pág. 363). También es posible, des-
de luego, una remisión expresa del fallo a todos o algunos de los
motivos incluidos en el cuerpo de la sentencia, pero no es menos
cierto que, incluso desde la perspectiva de entender vinculantes
los «motivos relevantes» derivados de los Bindungswirkungen,
se ha afirmado que estas motivaciones no pueden ser constatadas
de modo auténtico por el Tribunal, si bien, sin duda, el peso de
una manifestación del Tribunal acerca de qué motivaciones han
sido decisivas para la sentencia ha de ser altamente valorado.
(STERN: Op. cit., n, pág. 1039.)
(45) Al contrario de 10 que, quizá, puede ocurrir en Alemania,
en donde los Parágrafos 67, frase 3 y 95,1, frase 2 pueden suscitar
algún problema, al preversé en los mismos la posibilidad de
llevar al fallo consideraciones jurídicas en los casos que esos
preceptos regulan. Cfr. HOFFMANN-RIEM: Beharrung oder Inno-
vation..., cit., pág. 363. Sobre estos parágrafos, acertadamente,
VOGEL: Rechtskraft und Gesetzeskraft..., cit., págs. 587 y ss.
Por 10 demás, no puede considerarse tampoco obstáculo el
artículo 13 LOTC, que coincide con el parágrafo 16 BVerfGG, por
las razones que indica VOGEL: Op. cit., pág. 589.
(46) Por ejemplo, cuando se señala que las interpretaciones
del Tribunal vinculan a los poderes públicos, se está indirecta-
mente diciendo, sin duda, que lo que resulta obligatorio de la
sentencia es algo más que el fallo. (Cfr. RUBIO-ARAroN: La juris-
dicción constitucional, cit., págs. 848-849. GARCfA PELAYO: El «sta-
tus» del Tribunal Constitucional, cit., pág. 32.)

201
de la sentencia constitucional resolutoria de conflictos
constitucionales. No sirve a estos efectos la noción exce-
sivamente amplia y difusa de las tragende Gründe, asu-
mida por la mayor parte de la doctrina alemana (47) y
por el propio Tribunal Constitucional alemán, justamen-
te por la excesiva imprecisión y extensión de que ado-
lece, que determinan que su concreto alcance no esté
todavía hoy suficientemente aclarado (48) como de algún
modo ha sido visto ya con anterioridad (49); aparte todo
ello de la crítica, en mi opinión, decisiva, que es posible
hacer a una tal noción, como idea aneja a los «efectos
de vinculación» (Bindungswirkungen), desde el punto de
vista de su funcionalidad. Cabe preguntarse, en efecto,
qué es lo que debe soportar tal concepto, para qué sirve,
a qué finalidad debe servir esta vinculación de los «mo-
tivos determinantes» de la sentencia. Y la respuesta no
puede ser otra, a la vista de lo más arriba indicado sobre
esta noción, como señala VOGEL (50), que la de que su
operatividad se circunscribe a vincular a los sujetos que
han intervenido en el procedimiento, más allá del caso
concreto decidido, también en los casos iguales (gleich-
artig) o de la misma clase que en el futuro puedan presen-
tarse. Su finalidad es, en efecto, precisamente la de ex-
plicar una prohibición constitucional de repetir las ac-
tuaciones o medidas que han originado el conflicto (el
procedimiento de que trate) (Wiederholungsverbot), no
la de satisfacer directamente las necesidades del Tribu-
nal como intérprete supremo de la Constitución (inter-

(47) Con excepciones como la de KRIELE: Theorie der Rccht-

sgewinnung, cit., págs. 294 y ss. Vid. también las referencias que
proporciona STERN: Das Staatsrecht..., cit., n, pág. 1038.
(48) Por ejemplo, cfr. STERN: Op. cit., n, pág. 1039.
(49) Cfr. supra, nota 23 del Capítulo segundo de la Primera
Parte y págs. 61 y ss.
(50) VOGEL: Op. cit., págs. 599 y ss., esp. pág. 602. Fundamen-
talmente por esto, no resultan de recibo las críticas efectuadas
por WISCHERMANN: Rechtskraft und Bindungskung..., cit., esp.
página 47.

202
pretación que debe resultar del caso concreto decidido),
como el propio Tribunal Constitucional alemán había
expresado tempranamente de modo certero en la Süd-
weststaatsurteil (51), al señalar que el pronunciamiento
de la sentencia vincularía junto con los motivos deter-
minantes de la decisión (tragende Gründe) «a todos los
órganos constitucionales de la Federación según el 31,1
BVerfGG, de tal modo que una ley federal del mismo
contenido no puede ser otra vez discutida por las Cáma-
ras, aprobada y sancionada por el Presidente federal».
Pero para vestir jurídicamente esta prohibición de la
repetición de las medidas o actuaciones proscritas por
el Tribunal Constitucional (Wiederholungsverbot) no es
necesario, en absoluto, otorgar a las sentencias constitu-
cionales una vinculación mayor, una vinculación objeti-
vamente ampliada respecto a la que justamente debe co-
rresponderle por el propio efecto de cosa juzgada de que
por mandato constitucional expreso dispone. No hay
ninguna razón para extender esta eficacia vinculante de
las decisiones del Tribunal Constitucional, como ocurre
en el proceso contencioso-administrativo, más allá de la
comprobación del estricto mandato jurídico (constitucio-
nal, aquí) que la medida sancionada ha violado, ni ello
es necesario para la definitiva terminación del concreto
conflicto suscitado, como tampoco lo es para rellenar la
competencia del Tribunal como supremo intérprete de
la Constitución, función ésta cabalmente cumplida pre-
cisamente por medio de la emisión de la sentencia y de
la eliminación del concreto conflicto (constitucional)
planteado. Por el contrario, una extensión de la fuerza
vinculante de la sentencia más allá de lo necesario para
ese definitivo despacho del concreto asunto resuelto, ex-
tendida incluso a formulaciones genéricas que pensadas
para el caso concreto pudieran entenderse vinculantes y,
por tanto, abstractamente aplicables a otros casos, resul-
taría enormemente peligrosa por la rigidez y distancia
(51) BVerfGE 15, 14, 37.
203
de la casuística a que podría dar lugar, pero sobre todo
porque conduciría inevitablemente a poner en cuestión
en una medida difícilmente soportable la capacidad de
cambio y adaptación de la Constitución.
Si, en el fondo, pues, la finalidad de una extensión de
la vinculación de las sentencias constitucionales a alguna
parte de las motivaciones del fallo es la eliminación de
los concretos conflictos jurídicos (constitucionales) plan-
teados (Wiederholungsverbot), a ser posible, para siem-
pre, esa es claramente, también, función del valor de
cosa juzgada, y a través de él puede ser cubierta. Lo que
ocurre es que si el cumplimiento de ese fin exige que
tanto los participantes en el conflicto constitucional como
el propio Tribunal Constitucional se encuentren vincula-
dos también en los casos paralelos que en el futuro pu-
dieran plantearse, no es suficiente con la comprensión
del valor de cosa juzgada en su noción convencional, que
restringe su eficacia al fallo, po'rque éste normalmente
se limitará a decir que la actuación o medida (o su omi·
sión) concreta que dio lugar al conflicto fue inconstitu-
cional, correspondiendo la competencia controvertida a
otro sujeto (o al mismo que inició el conflicto). Es nece-
sario, lo mismo que hemos visto que sucede en los pro-
cesos de impugnación en la jurisdicción contencioso-ad-
ministrativa, que la fuerza de cosa juzgada se extienda
asimismo en las sentencias dictadas en los conflictos
constitucionales a la comprobación del concreto mandato
jurídico (constitucional) que el órgano o sujeto reque·
rido ha infringido, junto a la precisión de que cualquier
otra medida o actuación igual que la eliminada infrin-
giría así mismo ese mandato. Este es justamente el al-
cance de lo que VOGEL (52) denomina la «norma concreta
de la sentencia», cuya comprobación en la motivación
de la decisión, con valor de cosa juzgada, sirve de modo
cabal al cumplimiento de los requerimientos expuestos,
(52) VOGEL: Rechtskraft und Gesetzeskraft..., cit., págs. 589
y siguientes.

204
 esencialmente la Wiederholungsverbot, la prohibición de
repetición de las medidas proscritas por el Tribunal Cons-
titucional. En los conflictos constitucionales entra, pues,
en fuerza de cosa juzgada, junto al fallo, la comproba-
ción en la motivación de la norma concreta que la sen-
tencia incorpora, la concreta norma de la decisión. Noción
ésta que VOGEL (53) construye desde el punto de vista de
su finalidad -asegurar que los casos posteriores iguales
sean resueltos de igual modo-, y define del siguiente
modo: aquella consideración o afirmación jurídica que
fundamenta el fallo, y que está formulada exactamente
de tal modo general que, fuera de la decisión adoptada
en el caso concreto, resultaría de ella una decisión igual
en casos iguales (54). Lo que más allá de esto, que es lo
necesario para impedir la repetición de las medidas de-
claradas inconstitucionales, pueda decir la motivación de
la sentencia, habrá de tener, sin duda, su importancia,
pero no puede serIes extendida la fuerza de cosa juzgada
también a esas otras consideraciones, porque para la
definitiva terminación de los conflictos solamente e's
necesario, sobre la comprobación de la inconstituciona-
lidad de las medidas (u omisiones) impugnadas, prohibir
su repetición a través de la realización de actuaciones de
la misma clase. Y ello es especialmente importante en
todos aquellos casos (que sin ninguna duda son la regla
general) en los que el Tribunal Constitucional formula
los principios jurídicos que fundamentan su decisión de
un modo más general que el necesario para la determi-
nación de la norma concreta de la decisión. En estos ca-
sos', tales formulaciones alcanzarían el valor de cosa juz-
gada solamente en cuanto afecten al caso decidido y a
los futuros iguales, porque si la eficacia de cosa juzgada
(53) VOGEL: Op. cit., loe. cit., de quien se toman los conceptos
que a continuación se exponen.
(54) «Diejenige dem Ausspruch im Tenor zugrundeliegende
Rechtsannhahme, die gerade so allgemein formuliert ist, dass sich
aus ihr ausser der konkret getroffenen Entscheidung noch eine
übereinstimmende Entscheidung in gle.ichartigen Fallen ergibt».

205
fuera extendida más allá de lo indicado, existiría el peli-
gro de hacer vinculantes consideraciones que -sobre
todo respecto de sus posteriores consecuencias- no fue-
ron pensadas más que para resolver la cuestión del caso
decidido (55).
Por lo demás, si el Tribunal Constitucional comprue-
ba que la medida (o la omisión) declarada inconstitucio-
nal infringe diversos mandatos constitucionales, está cla-
ro que es libre -del mismo modo que el juez del conten-
cioso- de incluirlos en la motivación de su decisión o
de limitarse, por el contrario, a destacar únicamente un
solo punto de vista. Ahora bien, si el Tribunal decide
señalar más de una violación constitucional (o todas)
(55) La determinación de cuando un caso posterior es igual
al primero es algo que sólo puede, por supuesto, decidirse a la
vista de aquél. Un caso (Sachverhalt) posterior es igual a otro,
en términos generales, si no presenta ningún carácter diferencia-
dar o característica frente al primero que pueda justificar un
juicio diferente sobre él. Esto, que suena como un círculo lógico
y que parecería hacer ilusoria la vinculación a la primera deci-
sión, no es, sin embargo, aquí el caso, porque tanto el Tribunal
como los intervinientes en el proceso están vinculados a la nor·
ma concreta de la primera sentencia. Si esta norma concreta de
la sentencia tiene que ser aplicada a un caso posterior, la nueva
situación de hecho (Sachverhalt) que define el caso posterior
-como ocurre con toda subsunción de hecho bajo una norma-
debe ser examinada no sólo para comprobar si esa situación
presenta caracteres ya dados por la norma, sino también si ofre-
ce características suplementarias o adicionales no previstas por
aquella que obligarían a un juicio diferente (la formulación de
una «regla de excepción»), lo que para los juristas es una ope·
ración conocida. Para la no utilización de la norma o el aban-
dono de sus criterios no basta que la sentencia a dictar parezca
ser «mejor» en cuanto al contenido, sino que debe estar justi-
ficada, por 10 dicho, en las circunstancias del caso concreto. Como
el uso de cualquier norma jurídica, también el de la «norma
concreta de la decisión» es un antecedente del proceso de con-
creción de la misma: sólo puede saberse si la formulación de
esta norma de la sentencia en la motivación de la primera ha
sido demasiado restringida -o demasiado extensiva- justamente
en el curso de su aplicación a posteriores situaciones de hecho.
(VOGEL: Op. cit., pág. 590).

206
producida por la medida declarada inconstitucional, es
obvio que resulta prohibida la repetición de todas las
infracciones constitucionales señaladas, porque la moti-
vación contendrá, entonces, más «normas concretas de
la decisión». En esta medida, puede el Tribunal Consti-
tucional, por medio de la configuración de la motivación
de su decisión, disponer con un cierto alcance sobre la
extensión de la fuerza de cosa juzgada de sus senten-
cias (56).

3. SENTENCIAS DESESTIMATORIAS

Si el Tribunal Constitucional en su sentencia deses-

tima la «pretensión» del órgano que ha planteado el con-
flicto, declarará en todo caso, de igual modo que en las
estimatorias, a quién corresponden las competencias
constitucionales controvertidas (esto es, al que ha actua-
do u omitido una actuación), como contenido necesario
de la resolución, pero podrá abstenerse de manifestar
expresamente que la conducta origen del conflicto es
constitucional, si lo entiende oportuno, del mismo modo,
que, por el contrario, podrá establecer expresamente que
la actuación originadora del planteamiento del conflicto
está acomodada a la Constitución, que integra un compOfL
tamiento constitucional.
En este caso de las sentencias desestimatorias, en don-
de por la doctrina se señala, por cierto, que adquieren
una mayor relevancia los motivos de la decisión (57), es
evidente que no existe la necesidad de evitar la repetición
de las conductas que dieron lugar al planteamiento del
conflicto (58), que es lo que justifica el otorgamiento de
valor de cosa juzgada a la «norma concreta de la senten-
cia» en las sentencias estimatorias, en cuanto tales con-
(56) VOGEL: Op. cit., pág. 591.
(57) Por ejemplo, ALMAGRO: Justicia Constitucional, cit., pá-
ginas 169 y ss.
(58) VOGEL: Op. cit., pág. 591.

207
ductas han sido confirmadas por el Tribunal Constitu-
cional como ajustadas al ámbito competencial, a la posi-
Ción jurídico-constitucional que al órgano o sujeto que
las ha adoptado le atribuye la Constituye misma (o las
normas directamente conectadas a ella). De aquí podría
intentar deducirse que en estos casos con la mera exten-
sión de la cosa juzgada a los pronunciamientos del fallo
sería posible evitar un nuevo proceso en cualquier caso,
puesto que ese efecto limitado al fallo, y en cuanto ha-
bría de ser vinculante para el órgano que planteó el con-
flicto, sería suficiente para no admitir a trámite un nue·
vo proceso sobre un litigio ya decidido. Esto es así, evi-
dentemente, en el caso propuesto, en que se trata del
planteamiento 'de un nuevo conflicto, suscitado por el,
mismo órgano contra la misma medida. Pero no es en
absoluto impensable el planteamiento de un conflicto
constitucional por el mismo órgano no conforme con la
decisión constitucional recaída (o con el sentido de la
misma) pero no contra la misma medida o actuación ya
constitucionalmente confirmada, sino contra otra igual,
por ejemplo, porque la primera tuviera una duración
temporal, esto es si la medida declarada conforme a la
Constitución se repite. Está claro que en este caso, el
mero pronunciamiento del fallo no alcanza a evitar el
planteamiento de un nuevo conflicto constitucional con
el mismo objeto que el primero.
En realidad, y, como señala VOGEL (59), por las mis·
mas consideraciones que en las sentencias estimatorias l

debe afirmarse también aquí una vinculación a los mo-

tivos de las sentencias en interés de una eficaz elimina-
ción de los conflictos. Adquiere, pues, aquí también valor
de cosa juzgada la comprobación de la konkrete Ent-
scheidungsnorm (60), que aquí sería aquella comproba·

(59) VOGEL: Op. cit., loe. cit.

(60) Con independencia de que el Tribunal Constitucional
haya' manifestado expresamente en el fallo que la conducta ori-
ginadora del conflicto era est.rictamente constitucional o se haya

208
ción efectuada por el Tribunal Constitucional, de la que,
junto a la constitucionalidad de la actuación discutida,
resulta también la conformidad a la Constitución de las
medidas o actuaciones de la misma clase, que de este
modo pueden ser indefinidamente repetidas, mientras se
apoyen en la «norma concreta -de la decisión».

4. EL ALCANCE SUBJETIVO DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL EN LOS CONFLICTOS CONSTITUCIONALES

Visto hasta aquí cómo a través de la extensión del

concepto de cosa juzgada a la «norma concreta de la
decisión», resulta posible dar satisfacción a la necesidad
de evitar la repetición de los conflictos constitucionales,
y precisado con ello qué es lo que debe ser vinculante de
la motivación de la sentencia, debemos ahora delimitar
el alcance subjetivo de las sentencias del Tribunal Cons-
titucional en los procedimientos de conflictos constitu-
cionales, como otro de los aspectos esenciales que inte-
resa aquí establecer. Ello nos permitirá comprobar, al
mismo tiempo, en concreto, que la extensión de la vincu-
lación subjetiva a «todos los poderes públicos'» que al
concepto de Bindungswirkung se atribuye, no resulta
tampoco necesaria entre nosotros porque prácticamente
el mismo resultado es posible conseguirlo por medio de
la aplicación al proceso constitucional de los resultados
obtenidos al analizar el concepto de cosa juzgada en el
contencioso desde este punto de vista subjetivo, preci-
~ando así lo ya en este sentido más arriba afirmado con
carácter general.

limitado a indicar simplemente que el planteamiento del con-

flicto no es procedente por ser la actividad cuestionada compe-
tencia del que la realizó, en cuanto, ello, lo mismo que en las
decisiones estimatorias, no dice que las medidas puedan ser repe-
tidas, aquí; allí que pueden serlo. Cfr. VOGEL: Op. cit., pág. 591.

169
1<4
 Conviene destacar, en primer término, que los efectos
de la eliminación de cualquier clase de disposiciones de
carácter general tienen en todo caso un alcance subje-
tivo erga omnes, eliminación de normas siempre posible
a la hora de resolver los conflictos constitucionales, por
lo que con esa afirmación queda así excluida toda refe-
rencia a estos supuestos, salvo las peculiaridades que
presenta la posibilidad de que el Tribunal Constitucional
por medio del planteamiento de una «autocuestión de in-
constitucionalidad» declare la nulidad de las Leyes, a
lo cual y, sobre lo ya dicho, nos referiremos más ade-
lante. Cabría indicar solamente que la afirmación que
el artículo 61,3 LOTC hace, a propósito de los conflictos
entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas
entre sí (no para los conflictos entre Organos Constitu-
cionales del Estado), de que «la decisión del Tribunal
Constitucional vinculará a todos los poderes públicos y
tendrá plenos efectos contra todos», tiene precisamente
aquí, por lo que se refiere a los «plenos efectos contra
todos», su encaje adecuado. Como ya ha sido indicado,
los efectos generales de las sentencias dictadas en los
procedimientos de conflictos constitucionales entre el
Estado y las Comunidades Autónomas sólo pueden tener
sentido si se refieren a la eficacia que las resoluciones
recaídas en estos procedimientos pueden desplegar cuan-
do declaran la inconstitucionalidad de normas jurídicas,
bien reglamentarias, en el seno del propio conflicto cons-
titucional, bien de las Leyes si el Tribunal Constitucional
hace uso de la «autocuestión de inconstitucionalidad».
De acuerdo con los principios generales sentados, la
cosa juzgada extiende sus efectos, desde el punto de vista
subjetivo, no sólo a las partes del proceso y a los posibles
interesados que hayan intervenido efectivamente en el
mismo, sino que vincula también a aquellos que habién-
doles sido ofrecidos los medios adecuados de defensa y
-ataque, es decir, aquellos que pudieron haber compare-
cido en el correspondiente proceso, voluntariamente no
210
lo hicieron. Transferidas estas ideas a los conflictos cons-
titucionales, el resultado habrá de ser que los órganos
y sujetos vinculados a las decisiones del Tribunal Cons-
titucional en la resolución de los conflictos constitucio-
nales son, según los tipos de procedimientos de conflicto,
los siguientes:
A) Por lo que se refiere a los conflictos entre los
órganos constitucionales del Estado, la conclusión a ob-
tener es que todos ellos, esto es, todos los órganos consti-
tucionales legitimados para plantear el conflicto, habrán
de estar y pasar por el valor de cosa juzgada, con el al·
cance objetivo señalado (fallo y «norma concreta de la
decisión»), de las sentencias constitucionales resolutorias
de los mismos, cualquiera que sea el sentido de la reso-
lución. Así, pues, tanto el Gobierno, como el Congreso de
los Diputados, el Senado o el Consejo General del Poder
Judicial vendrán vinculados a la decisiónconstitucionaJ
(frente a lo cual no parece que el concepto de «vincula-
ción de todos los poderes públicos» pueda suponer una
ampliación subjetiva de aquélla). Fuera de duda, en efec-
to, está que, planteado un conflicto entre cualquiera de
ellos (61), las «partes» del procedimiento, como tales,
vendrán directamente obligados por la decisión. Pero
también debe estarlo, si esta decisión debe resolver de
forma definitiva el conflicto, que a ninguno de los otros

(61) Como el que pudo haberse planteado entre el Gobierno

y el Congreso con ocasión del debate parlamentario sobre la in-
toxicación por aceite de colza desnaturalizado, en septiembre
de 1981, sobre si está o no acomodado a la Constitución que la
Cámara pueda pronunciarse acerca de la gestión individual de
un Ministro (o varios) concreto reprobándola o no. Por las fe-
chas en que se termina de redactar este trabajo --concretamente
en el diario El País de 4 de octubre qe 1981- aparece un suelto
de prensa en el que se da cuenta de que en una reunión de Pro-
fesores de Derecho Político se ha considerado como constitucio-
nal el comportamiento del Congreso, en cuanto que su actuación
ha sido la expresión de un se,ntimiento de la Cámara que, del
mismo modo que los que son manifestación de dolor o compla-
cencia, la Constitución le consiente.

211
 legitimados puede admitírsele suscitar de nuevo un con-
flicto igual, sólo por el hecho de no haber sido «deman-
dante» o «demandado» en el primero. Porque el plantea-
miento de un conflicto de esta clase no es en absoluto
un asunto que pueda dilucidarse únicamente entre los
que de modo inmediato se haya trabado el litigio, sino que
la existencia de un conflicto de tal naturaleza afecta a la
estructura constitucional del Estado, a la división de po-
deres en su seno, lo que hace que ninguno de los órganos
constitucionales pueda considerarse ajeno a su existen-
cia y a su resolución, en cuanto su propia posición jurí-
dico-constitucional puede estar en juego. Justamente por
ello, la LOTC establece la necesidad de que a todos los
órganos constitucionales se les instruya de la existencia
del procedimiento en curso, de tal modo que puedan
comparecer para exponer lo que crean conveniente a la
defensa 'de su propia posición constitucional, que es la
del orden constitucional mismo, lo que justifica con toda
evidencia que, habiendo o no intervenido de hecho en
el desarrollo del' conflicto, hayan de quedar, sin em-
bargo, en todo caso, vinculados a la decisión constitu-
cional. Así, con toda claridad, el artículo 74 LOTC se-
ñala que «...el TribunaL.. dará traslado del mismo (del
escrito por el que se suscita el conflicto) al órgano
requerido y le fijará el plazo de un mes para formular
las alegaciones que estime procedentes. Idénticos trasla-
dos y emplazamientos se harán a todoS' los demás órga-
nos legitimados para plantear este género de conflictos,
los cuales podrán comparecer en el. procedimiento, en
apoyo del demandante o del demandado, si entendieren
que la solución del conflicto planteado afecta de algún
modo a sus propias atribuciones». Que todos los órga-
nos constitucionales queden vinculados a la decisión
constitucional queda, así, justificado.
B) .Por lo que se refiere a los conflictos entre el Es-
tado y las Comunidades Autónomas, la situación no es
diferente, aunque, quizá pueda parecerlo. Vinculados' a

212
la resolución del conflicto habrán de estar, en primer
término, las partes entre las que se haya suscitado éste
y las que junto a ellas hayan intervenido en el proceso
consiguiente. ASÍ, si el conflicto se suscitó entre el Es-
tado y una Comunidad Autónoma, lo estará el Est~do
entero y la Comunidad Autónoma respectiva (más las
que eventualmente hayan intervenido). Si el conflicto lo
fue entre dos (o más) Comunidades Autónomas, queda-
rán ellas sujetas a la cosa juzgada de la sentencia, pero
también el Estado, que de este modo siempre resulta
ligado a la decisión de estos litigios, en cuanto al Go-
bierno se concede en todos los conflictos de esta natu-
raleza, aunque no sea él mismo parte, la posibilidad de
comparecer e intervenir en el proceso para defender los
puntos de vista que tenga por conveniente (62).
La cuestión que en este punto podría ofrecer dudas
es la de si, básicamente en los conflictos entre el Estado
y las Comunidades Autónomas, la fuerza de cosa juzgada
de la sentencia constitucional que decide el conflicto pue-
de ser extendida a las Comunidades Autónomas que no
tomaron parte en el procedimiento, a la vista de que, a
diferencia de lo que ocurre con los conflictos entre los
órganos constitucionales del Estado, parece no ser nece-
sario, en principio, poner en conocimiento de las demás
Comunidades Autónomas no directamente implicadas en
el conflicto la existencia de éste. Si esto fuera así, si el
valor de cosa juzgada constitucional en estos procedi-
mientos hubiera de afectar exclusivamente a las Comu-
nidades Autónomas sostenederas del conflicto y no a las
demás (puesto que no habrían intervenido'en el proceso,

(62) Así, el artículo 63,4 LOTC: «El órgano requerido, si es-

tima fundado el requerimiento, deberá atenderle en el plazo má-
ximo de un mes a partir de su recepción, comunicándolo así al
requirente, y al Gobierno, si éste no actuara en tal condición... »
Artículo 63,2: «El requerimiento ... se dirigirá directamente al
Gobierno o al órgano ejecutivo superior de la otra Comunidad
Autónoma, dando cuenta al Gobierno igualmente en este caso».

213
ni hubieran podido hacerlo), parece evidente que la even-
tualidad de un nuevo conflicto sobre la misma cuestión
permanecería abierta, con la consiguiente posibilidad de
una sentencia constitucional que decidiera respecto a una
Comunidad Autónoma de modo diferente a como el mis-
mo asunto fue resuelto con anterioridad. No parece, en
mi opinión, que esta posibilidad sea aceptable (63), Y su
rechazo puede encontrar adecuado encaje formal en el
artículo 64,4 LOTC, que aunque tal vez de modo imper-
fecto -como ya vimos ocurría con el emplazamiento de
los codemandados en el proceso contencioso-, establece
inequívocamente la necesidad de notificar a los intere-
sados, que indudablemente habrán de ser las Comunida-
des Autónomas a las que el Gobierno no ha planteado el
conflicto, y en cuanto tengan algo que decir sobre el
asunto en litigio (64). Si bien es cierto que este pre-
cepto se refiere únicamente al conflicto iniciado por el
Gobierno, a la misma conclusión puede llegarse, si se
suscita por una Comunidad Autónoma, a la vista del pá-
rrafo uno del mismo artículo 64, que aún cuando no pa-
rece pensado estrictamente para el supuesto que aquí se
cuestiona, puede ser perfectamente utilizado en este sen-
tido (65). El principio del pluralismo institucional, con
la exigencia del ensanchamiento del círculo de los parti-

(63) Cfr. VOGEL: Rechtskraft und Gesetzeskraft..., cit., pági-

na 592 en el mismo sentido.
(64) Artículo 64,4 LOTC: «El planteamiento del conflicto ini-
ciado por el Gobierno y, en su caso, el Auto del Tribunal ... serán
notificados a los interesados y publicados en el correspondiente
(Diario Oficial' por el propio Tribunal.»
(65) Artículo 64,1 LOTe: «En el término de diez días, el Tri-
bunal comunicará al Gobierno u órgano autonómico correspon-
diente la iniciación del conflicto (¿por qué ha de ser solamente
de aplicación al caso de conflictos entre Comunidades Autóno-
mas?) señalándose plazo, que en ningún caso será mayor de vein·
te días, para que aporte cuantos documentos y alegaciones con-
sidere convenientes».

214
 cipantes en los conflictos constitucionales (66),. apoya,
sin duda, la necesidad de que todas las Comunidades
Autónomas puedan intervenir en este tipo de conflictos,
en cuanto afecten, o puedan afectar a sus ámbitos de
autonomía. Y en esta medida, en tanto pueda atribuirse
a todas las Comunidades Autónomas medios de defensa
o de ataque de la actuación que dio lugar al conflicto,
podrá vinculárseles a los resultados de la sentencia cons-
titucional, a su valor de cosa juzgada (67), permitiéndo-
sele, con ello, al Tribunal Constitucional cumplir eficaz-
mente con su función de despachar definitivamente las
controversias constitucionales. En el Derecho alemán,
por lo demás, esta posibilidad de intervención en los
conflictos constitucionales entre la Federación y los Lan-
der, de aquellos de estos últimos que lo tengan por con-
veniente, que justifica la vinculación de todos ellos a la
cosa juzgada, está reconocida con toda amplitud, al apli-
carse para los conflictos dichos las mismas reglas que
para los conflictos entre los órganos constitucionales de
la Federación (68). Resultado éste, como se indica, que,
en mi opinión, puede ser también admitido entre noso-
tros, por el mecanismo citado, aún cuando más sencillo
hubiera sido que la LOTC hubiera establecido el mismo
régimen que para los conflictos entre los órganos cons-
titucionales.
Señalar, por último, que, lógicamente, vinculado a la
cosa juzgada de la sentencia constitucional (fallo y nor-
ma concreta de la decisión) está también el Tribunal
Constitucional mismo (69), que no podrá abrir un nuevo

(66) Cfr., por ejemplo, HABERLE: Grundprobleme der Ver-

fassungsgerichtsbarke.it, cit., pág. 23.
(67) Cfr. VOGEL: Op. cit., pág. 593.
(68) Parágrafo 69 BVerfGG. Cfr. VOGEL: Op. cit., loe. cit.
(69) Cfr. BROX: Zur Zulassigkeit der erneuten Uberprüfung
einer Norm durch das Bundesverfassungsgericht, cit., pág. 819.
VOGEL: Op. cit., pág. 597. KLEIN, H. H.: Probleme der Bindung
des «einfachen Richters» an Entsche.idungen des Bundesver-

215
proceso sobre una cuestión ya decidida, debiendo de re-
solver, en trámite de ejecución de sentencia, cualquier
incidencia que en relación con la primera decisión se
suscite (70).

5. LA EXTENSIÓN TEMPORAL DE LAS SENTENCIAS

CONSTITUCIONALES

La tercera de las cuestiones que la delimitación del

alcance de la cosa juzgada de las sentencias constitucio·
nales exige resolver es la de la permanencia en el tiempo
de sus resultados, argumento éste que inmediatamente
se aborda, haciendo previamente la salvedad de que su
tratamiento se efectúa voluntariamente únicamente en
este momento -no habiéndolo hecho al estudiar la cosa
juzgada en el contencioso, ni tampoco se hará al hilo del
examen de las decisiones del Tribunal sobre la constitu-
cionalidad de las leyes, en donde debe entenderse aplica-
ble lo que aquí se dice-, por estimar que precisamente
en este punto puede encontrarse un punto de fuga res-
pecto a las conclusiones que es posible extraer de la no-
ción procesal general de la cosa juzgada; punto de fuga
que, al ser exigido por la propia especificidad de la juris-
dicción constitucional pero no poder ser obtenido del
uso general de aquel concepto lleva consigo la inutilidad
de su examen en aquel lugar.
fassungsgerichts, «NJW» 1977, pág. 698. STERN: Das Staatsrecht...,
cit., II, pág. 1042.
(70) Artículo 92 LOTC, que se toma, .prácticamente sin modi-
ficación, directamente del parágrafo 35 BVerfGG. Aquel precepto
hace surgir una cuestión muy importante, a la que se hará al-
guna mención, como es el problema de la ejecución de las sen-
tencias del Tribunal Constitucional; si es necesario o posible,
principalmente, y, en su caso, cómo habría de articularse, un
aparato ejecutivo al servicio del Tribunal. No creo que tal cosa
sea posible, por lo menos al modo convencional, como se dirá
más adelante, al examinar las decisiones sobre los procedimien-
tos de inconstitucionalidad de las leyes.

216
 Como señala GUASP (71), «por razón del tiempo, la
cosa juzgada material encuentra un límite, aparte de
ciertas demarcaciones temporales que eventualmente la
acompañan desde el principio, cuando en el ulterior
transcurso cronológico cambian las circunstancias funda-
mentales que produjeron la decisión judicial». Cambio
en las circunstancias fundamentales que dieron origen a
la sentencia, que han de entenderse referidas de modo
esencial a la alteración que con el transcurso del tiempo
eventualmente pueda producirse en la situación de hecho
que sirvió de base a la decisión o en la realidad norma·
tiva, en aplicación de cuyas normas se dictó la sentencia.
Modificadas, pues, la situación fáctica o jurídica, queda
enervada la cosa juzgada.
La posibilidad de la transferencia de estos resultados
al proceso constitucional es clara, y no parece que deba
dedicarse a ello mayor comentario. Es generalmente ad-
mitido, además, que en la jurisdicción constitucional la
fuerza de cosa juzgada de las sentencias en ella dictadas,
por lo que a los límites temporales respecta, quedaría
también enervada si en relación con el resultado obliga- .
torio de la sentencia se produce un cambio fundamental
en «las relaciones de la vida o de la opinión jurídica ge·
neral» (72), en cuanto, en realidad, ello vendría a suponer
una auténtica mutación en la situación fáctica inicial, lo
que permitiría al Tribunal desconocer el valor de cosa
juzgada de la anterior decisión y decidir por medio ·de
una nueva sentencia la misma cuestión de modo dife·
rente.

(71) GUASP: Derecho procesal civil, cit., J, pág. 562.

(72) Ein «grundlegender Wandel der Lebensve,rhaltnisse oder
allgemeinen Rechtsauffassung», en fórmula desarrollada por el
Tribunal Constitucional de Baviera en muchas decisiones, y ge-
neralizada después. VOGEL: Op. cit., pág. 594. MAUNZ, en MAUNZ/
SCHMIDT-BLEIBTREU / KLEIN / ULSAMER: Bundesverfassungsgerichts.
gesetz, cit., 31, 27 Y 37. KLEIN, H. H.: Probleme der Bindung...,
cit., págs. 698 y ss. Es opinión general.

217
 Hasta el momento, entiendo que no hay ningún pro-
blema mayor en la delimitación de la eficacia temporal
de las sentencias constitucionales y, por ello, podría dar-
se aquÍ, tal vez con algunas referencias adicionales, por
concluida la cuestión. Sin embargo, creo que vale la pena
recoger ahora algunas reflexiones sobre el tema, efectua-
das por VOGEL (73), que, al plantear el problema de un
modo más general y no limitado a esa fórmula concreta,
acierta a abrir tina perspectiva de gran interés, aunque
tal vez pueda exceder los términos de una aplicación de
los principios generales sobre los límites temporales de
la cosa juzgada.
Parece evidente que los órganos constitucionales, la
estructura constitucional del Estado debe «vivir», por
esencia, más tiempo que las partes de un proceso ordi-
nario (aunque en la realidad ello sólo puede afirmarse
con convicción en los Estados Unidos), por lo que una
vigencia temporalmente ilimitada de las decisiones cons-
titucionales, a las que el Tribunal Constitucional estu-
viera vinculado --enjuiciando hechos y situaciones que
desembocan en problemas constitucionales de todo orden
que nada tienen que ver con el momento en que las pri-
meras decisiones fueron adoptadas-, no podría ser acep-
tada. Conduciría a una congelación inaceptable del De-
recho constitucional que, podría poner en peligro la ne-
cesaria flexibilidad, en el caso en que estamos, de las
relaciones entre los órganos constitucionales del Estado
y entre el Estado y las Comunidades Autónomas miem-
bros del mismo, materias éstas, por lo demás, especial-
mente delicadas entre nosotros y necesitadas de la posi-
bilidad de rectificación de los errores que eventualmente
se cometan. La función de pacificación del Tribunal
Constitucional no exige tampoco -aun contando con la
reserva de la producción de nuevos hechos- una vincu-
lación sin límite temporal a las anteriores decisiones del

(73) VOGEL: Op. cit., págs. 594 y ss.

218
Tribunal Constitucional, porque pacificadoramente actúa
siempre también a largo plazo la historia. Es importante,
desde luego, establecer un final a los conflictos constitu-
cionales en un momento histórico-político concreto,
prohibiendo, como se ha señalado, la repetición de las
medidas declaradas inconstitucionales como también el
replanteamiento de pretensiones cuyo asunto ha sido ya
anteriormente decidido. Pero si la situación política en
cuyo contexto fue dictada una determinada sentencia ha
cambiado esencialmente, si las partes, los problemas ju-
rídico-constitucionales son ya otros distintos, no hay en·
tonces razón ninguna que obligue a mantenerse en el mar-
co vinculante de aquella decisión. Puede ser que el punto
de vista inicial, sea «el mejor» y que por ello deba ser
confirmado, pero, en todo caso, si la situación histórico-
política ha cambiado sustancialmente, debe ser posible
poner en cuestión una decisión constitucional anterior,
incluso si la situación fáctica o normativa en que se
apoyó la primera sentencia permanece constante.
La existencia de un cambio en la «opinión jurídica
genera!», puede ser, sin duda un indicio para comprobar
la realidad de la alteración de la situación histórico-polí-
tica, pero lo que más bien debe tenerse en cuenta es si
el concreto litigio político, para cuyo despacho definitivo
se dictó la sentencia constitucional, sigue todavía ope·
randa, actuando, de algún modo, incluso quizá de una
manera diferente o no, de tal forma que no sea necesario
tener en cuenta para la comprobación de la producción
de ese cambio en la situación histórico-política únicamen-
te el transcurso de un determinado período de tiempo
-necesariamente largo-o En el mundo institucional hay
conflictos que pueden extenderse a lo largo de centurias;
otros, sin embargo, pueden quedar resueltos a la vuelta
de pocos años, con lo que la posibilidad de una desaten·
ción de la cosa juzgada no debe quedar inevitablemente
condicionada por el transcurso de largos ciclos tempo-
rales. Es de advertir, en todo caso, que la utilización de

219
este argumento debe ser hecha con una enorme cautela
y moderación, como parece obvio, porque en ningún caso
la llamada a la existencia de un cambio esencial en la
situación histórico-política puede ser utilizada para elimi-
nar decisiones incómodas al poco tiempo de producidas.
En la medida en que un cambio de tal calidad solamente
en casos excepcionales -aunque reales y posibles- po-
drá advenir, en la generalidad de los casos sólo podrá
tomarse en consideración tras el decurso de grandes pe-
ríodos de tiempo (74).

6. REcAPITULACIÓN

Del análisis anteriormente efectuado sobre el alcance

de la cosa juzgada en los procedimientos de conflictos
constitucionales, cabría desprender, con claridad, las si·
guientes consideraciones que, a modo de resumen, ven-
drían a configurar el abanico de efectos de las sentencias
del Tribunal Constitucional dictadas en este procedi
miento.
En primer término, y sobre la premisa general de que
los efectos derivados de las sentencias que declaran nula
una ley o una disposición de carácter general, deben ser
examinados en el lugar correspondiente al control de nor·
mas, la conclusión de que los efectos de cosa juzgada en
los conflictos constitucionales se extienden, más allá de
los estrechos términos del fallo, también a la compro-
bación en la motivación de la «norma concreta de la deci·
sión», se desprende fácilmente de lo anterior. Ello ven·
dría a significar en los casoS' de sentencias estimatorias,
que también adquiere el valor de cosa juzgada la como
probación de que todas las medidas (u omisiones) de la
clase de la que en el concreto procedimiento resultó pros-
crita habrán de infringir la norma constitucional indio

(74) VOGEL: Op. cit., pág. 596.

220
cada en el fallo, del mismo modo que, en los casos de
sentencias desestimatorias en el fondo, ello querrá decir
que todas las medidas (u omisiones) de la clase de la im-
pugnada son constitucionales, conformes a la Constitu-
ción (75).
Desde el punto de vista subjetivo, a la cosa juzgada
de la sentencia vienen llamados los intervinientes en el
conflicto (destacadamente, claro es, el sujeto que lo pro-
movió y contra el que fue dirigido), pero también todos
aquellos órganos o sujetos legitimados que, de acuerdo
con los artículos 63, 64 Y 74 LOTC, fueron emplazados y
autorizados a comparecer en el procedimiento, así como
las entidades o personas jurídicas que, en su caso, a tra·
vés de esos órganos actúan y, por supuesto, de acuerdo
con las reglas generales, el propio Tribunal Constitu·
cional.
Y, en tercer lugar, la eficacia temporal de la cosa juz.
gada, que surge en el momento en que es dada a conocer,
no se despliega únicamente mientras no haya cambiado
la situación fáctica o jurídica, sino que (tal vez aquí alteo
rando mínimamente las reglas generales del Derecho pro-
cesal) (76) es preciso reconocer el abatimiento de su efi.
cacia cuando la situación histórico-política en la que fue
adoptada la primera decisión ha cambiado esencialmen-
te, aun cuando es necesario tener en cuenta que ese tipo
de cambios se produce muy raramente y en casos excep-
cionales: generalmente, sólo tras el decurso de muy lar-
gos períodos de la historia.
Los resultados así obtenidos permiten aún dos pre-
cisiones. Por una parte, conviene destacar que se corres-
ponden completamente con las exigencias propias de las
decisiones del Tribunal Constitucional que al principio

(75) VOGEL: Op. cit., pág. 597, que añade que una medida u
omisión es «de la misma clase» de la impugnada, si, comparada
con ésta, no viene caracterizada por especiales elementos (Sach-
verhaltselemente) que justifiquen un juicio diferente.
(76) VOGEL: Op. cit., pág. 597.

"221
 habíamos destacado, en cuanto, de un lado su fuerza de
cosa juzgada excluye la ulterior prosecución del conflicto
constitucional (sería entonces en abierta desobediencia
del Tribunal Constitucional), al mismo tiempo que no se
extiende más allá de lo que resulta estrictamente nece-
sario para esa terminación definitiva del conflicto, y que·
dando con ello, abierto el campo de juego necesario para
atender las nuevas situaciones y los cambios que pudie-
ran presentarse. Con ello, una «práctica concordancia»
entre la finalidad de la definitiva terminación de los con-
flictos y el mantenimiento de la capacidad de cambio de
la Constitución y la posibilidad de eliminar los propios
errores, funciones que el Tribunal Constitucional debe
'en todo caso y en un primerísimo plano atender, resulta
efectivamente conseguida.
Es necesario, por último, decir que todo lo anterior
se deriva directamente de una transferencia al proceso
constitucional, en donde se han tenido en cuenta las es-
pecialidades propias de esta jurisdicción constitucional,
de los principios generales procedentes del Derecho pro·
cesal general acerca de la cosa juzgada, con lo que que-
da claramente puesto de relieve que la atribución consti-
tucional de valor de cosa juzgada a las sentencias del Tri-
bunal Constitucional, y el uso, en consecuencia, de este
concepto en esta jurisdicción, resulta plenamente justi·
ficada (77).
Frente a ello, la categoría de la Bindungswirkung no
añade ningún efecto significativo de importancia, de tal
modo que las necesidades propias de las sentencias cons-
titucionales quedan suficientemente (y conveniente y ra·
zonablemente) cubiertas. Ni la extensión subjetiva que
. esa categoría supone añade, en realidad, nada que no
pueda ser obtenido por la utilización del concepto de
cosa juzgada, que vincula por su propia fuerza a aquellos
órganos cuya sujeción es obligada por la· sentencia cons-

(77) Cfr., sobre lo anterior, VOGEL: Op. cit., págs. 596-597.

222
titucional, como tampoco la utilización de la doctrina
'común sobre la ratio decidendi supone una adición ven-
tajosa del contenido de la vinculación en relación al uso
de la cosa juzgada, puesto que en realidad tal doctrina
no viene a significar otra cosa que una prohibición de
repetición de medidas. Por el contrario, la extensión de
la eficacia de la sentencia más allá de lo imprescindible
para la obtención del resultado de la terminación defini·
tiva de los litigios constitucionales es un factor de confu-
sión y puede traer como consecuencia un excesivo estan-
camiento de la jurisprudencia (que no alcanza a ser sal·
vado con la afirmación de que el Tribunal Constitucional
no está él mismo vinculado a sus propias decisiones), y
sin que ello contribuya tampoco a satisfacer más adecua-
damente la función interpretativa del Tribunal.

223
 CAPíTULO IV

LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL EN LOS PROCEDIMIENTOS DE
DECLARACION DE INCONSTITUCIONALIDAD
DE LAS LEYES

Vistos hasta aquí los efectos de las sentencias del Tri-

bunal Constitucional en relación con el modelo de los
conflictos constitucionales, y comprobada la utilidad de
la aplicación a los mismos de la noción de cosa juzgada,
es necesario tratar de constatar ahora cómo y con qué
alcance concreto puede resultar de aplicación también a
las decisiones constitucionales en unos procedimientos
tan especiales como los que permiten que el Tribunal
enjuicie la acomodación de las Leyes a la Constitución,
para los que podría pensarse (y así ha sido hecho, como
ya hemos notado, por un importante sector de la doctri-
na) que el valor de cosa juzgada resultaría especialmente
inadecuado, al tratarse de decisiones de las que se ha po-
dido afirmar que tienen efectos generales, fuerza de ley.
Previo un examen general de los distintos procedimien-
tos y formas en que el enjuiciamiento de las Leyes (y
eventualmente su declaración de nulidad) le resulta po-
sible al Tribunal Constitucional, ello se emprende segui-
damente, al hilo de cuyo análisis se aludirá también a
algunos otros problemas más generales que las senten-
cias constitudonales presentan.

225
15
1. Los PROCEDIMIENTOS DE DECLARACIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES

Bajo el rótulo general de «procedimientos de declara-

ción de inconstitucionalidad» -Título 11, arts. 27 a 40--,
la LOTe regula la competencia esencial del Tribunal
.Constitucional del control constitucional de las leyes o
normas con rango de Ley (la competencia para cuya eli·
minación por inconstitucionalidad monopoliza), estable-
ciendo, en principio, de acuerdo con las pautas marcadas
básicamente por su modelo alemán (aunque con diferen-
cias notables), dos modalidades diferentes a tal efecto,
consistentes en el recurso directo de inconstitucionalidad
y en la mal llamada cuestión de inconstitucionalidad (1),
directamente procedente esta última de la invención bá-
sica ame:t;"icana de una judicial review sobre las decisio-
nes del legislativo (2), aparte de la posibilidad, también
existente en la economía de la Ley Orgánica del Tribu-
nal, de proceder al control de constitucionalidad de las
normas con fuerza de ley por medio de los autoinciden-
tes o «autocuestiones de inconstitucionalidad» (3), que
por lo menos en tres casos, tiene el Tribunal, como ve-
remos, a su disposición.
El recurso directo de inconst itucionalidad, que no es
conocido en Estados Unidos, remite a un control «abs-
tracto» de normas, en terminología alemana, que en-
frenta a una determinada Ley o precepto legal con el
texto constitucional, con una interpretación abstracta
del mismo, promovida por simples órganos y no por su-
jetos jurídicos que defiendan sus propios intereses (4),
(l) Debido a un incorrecto mimetismo graamtical con el aro
tículo 163 de ,la Constitución. (RUBIO-ARAGÓN: La jurisdicció'n
constitucional, cit., pág. 863.)
(2) GARCfA DE ENTERRfA: La posición jurídica del Tribunal
Constitucional..., cit., pág. 48.
(3) La terminología es de GARCfA DE ENTERRfA: Op. cit., pági-
nas 59 y 62, por ejemplo.
(4) Por todos, GARCfA DE ENTERRfA: Op. cit., pág. 49.

226
por lo que se ha hablado en la doctrina alemana de que
estos procesos son procedimientos objetivos, en interés
directo de la Constitución y no de los que lo promueven,
que actúan en cierto modo como defensores abstractos
de la Constitución, por contraposición a los procedimien-
tos «contradictorios» en los que lo que se debate es el
alcance de los derechos y obligaciones de que los órganos
o los sujetos que intervienen en el proceso son porta-
dores (5).
Entre nosotros, la LOTC legitima para suscitar el re·
curso directo al Presidente del Gobierno, al Defensor del
Pueblo, a cincuenta Diputados, a cincuenta Senadores (6) I

Y a los órganos colegiados ejecutivos y las Asambleas de

las Comunidades Autónomas, cuando las normas impug-
nadas lo sean leyes del Estado que «puedan afectar a su
propio ámbito de autonomía» (7). Es de destacar, no obs-
tante, que el. carácter objetivo de estos procedimiento~
está entre nosotros menos realzado que en el Derecho
alemán, puesto que al limitarse el plazo para la interpo-
sición del mismo a tres meses (8) es posible ver con más

(5) Con las reservas ya apuntadas. Cfr. sobre el argumento

del texto, GARCíA DE ENTERRíA: Op. cit., pág. 49 Y las referencias
que proporciona. Sobre el carácter objetivo y contradictorio de
unos y otros procedimientos, FRIESENHAHN: Die Verfassungsge,.
richtsbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland, cit., págs. 7-8
y 23 Y ss.
(6) La justificación de esta legitimación está en la protec-
ción de las minorías parlamentarias, que el constituyente espa-
ñol ha ampliado considerablemente en relación con el modelo
alemán, reduciendo el número de los parlamentarios necesarios
para interponer el recurso, que en Alemania es de un tercio de
cada una de las Cámaras. Cfr. GARCfA DE ENTERRiA: Op. cit., locu-
ción cit., y las observaciones sobre el asunto de SOHN: Die abs-
trakte Normenkontrolle,' cit., esp. págs. 296 y ss. Apuntan, sobre
nuestro sistema, la diferencia de trato que con él resulta entre
el Congreso (una séptima parte de los Diputados) y el Senado
(una cuarta parte), RUBIO-ARAroN: Op. cit., pág. 866.
(7) Artículo 32,2 LOTC.
(8) Artículo 33 LOTC. Plazo que, como se ha notado, no
existe en el Derecho alemán, en donde resulta siempre posible,

227
claridad cómo el recurso directo habrá de ser en gran
medida «un verdadero conflicto interpretativo entre par-
tidos o entre órganos, aunque el conflicto no se refiera a
intereses concretos de los recurrentes»; será, pues, «una
prolongación a la vía jurisdiccional de un conflicto inter·
pretativo que se habrá iniciado y debatido al elaborarse
la Ley» (9).
La cuestión de inconstitucionalidad, en cualquier
caso, se plantea de un modo diverso, en conexión con la

incluso aun cuando haya transcurrido un largo período de tiem-

po desde que la Ley fue promulgada, el control abstracto de las
normas por el Tribunal Constitucional. Cfr. SOHN: Op. cit., pá-
ginas 294 y ss. El plazo de tres meses existente entre nosotros
para interponer el recurso directo de inconstitucionalidad -cuya
«utilidad práctica parece justificada» (GARCfA DE ENTERRÍA-FER-
NÁNDEZ: Curso..., cit., : J, pág. 155) no afecta en absoluto -con-
viene destacarlo- a las consecuencias de nulidad de pleno dere-
cho de las leyes inconstitucionales (con carácter general), cuya
nulidad podrá ser declarada en cualquier momento, si no por
medio del recurso directo, sí a través de modos indirectos, como
se verá, a lo que presta su servicio el esquema de efectos de las
decisiones constitucionales que aquí se propone. Lo que sí pro-
duce, desde luego, este plazo, en consecuencia, es el efecto im-
portante de volcar decididamente nuestro sistema de control de
constitucionalidad de las leyes (como ocurre ya en la jurisdicción
contencioso-administrativa con los Reglamentos) hacia los pro-
cedimientos indirectos e incidentales, «con la riqueza inventiva
de la casuística, sin la cual la técnica jurídica se agota y se rese-
ca» (GARCÍA DE ENTERRfA: La posición jurídica del Tribunal Cons-
titucionaL., cit., pág. 51), 10 que parece absolutamente aceptable.
También en Italia, según informa PIZZORUSO (Las sentencias
«manipulativas» del Tribunal Constitucional italiano, en «El Tri-
bunal Constitucional», cit., J, pág. 279), el control incidental de
las Leyes constituye el procedimiento más importante para veri-
ficar la regularidad constitucional de aquéllas.
(9) GARCíA DE ENTERRÍA: La posición jurídica..., cit., pág. 49,
por nota. Ello parece claro en la sentencia del Tribunal Consti-
tucional de 13 de febrero de 1981, sobre el Estatuto de Centros
Escolares. Excepción parece, sin embargo, el procedimiento que
dio lugar a la sentencia de 20 de julio de 1981, sobre diversos
aspectos de la Ley de Presupuestos para 1981, especialmente la
Disposición adicional S." de la misma.

228
 aplicación singular de una Ley a un li tigio concreto abier-
to ante cualquier Tribunal, es decir, se trata de un con·
trol «concreto» de la constitucionalidad de las leyes por
medio de la técnica incidental (10), «quiere decirse pro-
ducido en el seno de un litigio o proceso real y verda-
dero, de modo que aunque el conocimiento y decisión de
ese proceso no se remita al Tribunal Constitucional, en
el juicio de constitucionalidad que a éste corresponde
pesará, inevitablemente, la dialéctica del caso concreto,
que entra ya dentro del característico cuadro mental de
la justicia» (11).
En uso de la potestad que a todo juez corresponde
de enjuiciar la Constitucionalidad de las leyes, cuando
entienda que una determinada Leyes inconstitucional
deberá plantear, incidentalmente, la cuestión al Tribunal
Constitucional (a diferencia de lo que ocurre si el juicio
de constitucionalidad judicial es positivo), que es quien
ostenta el monopolio de rechazo de la Ley inconstitucio-
nal (12), que decidirá, del modo indicado, a la vista del
caso concreto, sobre la conformidad o no de la Ley a la
Constitución.
Hay que decir, sin embargo, que este procedimiento
de declaración de inconstitucionalidad de las leyes, sobre
el que aparece volcado nuestro sistema de control cons-
titucional de las leyes por la preclusividad del plazo de
tres meses para interponer el recurso directo (13), pre-
(10) BETTERMANN: Die konkrete Normenkontrolle und sonsti-
ge Gerichtsvorlagen, cit., págs. 324 y ss. Vid. también, en general,
GONZÁLEZ PÉREZ: La cuestión prejudicial de inconstitucionalidad,
en «El Tribunal Constitucional», cit., n, págs. 1219 y ss.
(11) GARCfA DE ENTERRfA: Op. cit., pág. 50.
(12) El juez o Tribunal de instancia tiene solamente un «de-
recho de rechazo provisional» (vorlaufiges Verwerfungsrecht).
BETTERMANN: Op. cit., pág. 327.
(13) Vid. la nota 8. Aunque de todos modos habría de ser
el sistema más frecuente, como lo muestra también la experien-
cia alemana, en donde los recursos directos, al no existir una
legitimación individual (que no sería extraña, por cierto, a la
finalidad del recurso directo -cfr. también SOHN: Die abstrakte

229
 senta, en la regulación efectuada por la LOTe, algún ma-
tiz que parece desvirtuar (y que debería ser corregido
por el propio Tribunal) la configuración del mismo como
un auténtico recurso incidental o indirecto, que en buena
lógica se desprende de los artículos 161 y 163 de la Cons-
titución (14).
Me refiero al dato apuntado por RUBIO-ARAGÓN (15),
de que la Ley Orgánica del Tribunal no prevé que las
partes del proceso principal, en cuyo seno se suscita el
incidente de inconstitucionalidad, puedan comparecer
ante el Tribunal Constitucional en el proceso incidental
para formular las alegaciones que estimen convenientes
sobre la constitucionalidad de la norma enjuiciada, lo
que podría permitir afirmar, como hacen los autores ci-
tados, que más que ante una aúténtica vía de recurso
indirecto, estaríamos ante una consulta al Tribunal COns-
titucional por parte del juez decisor del litigio concreto
en que surge el problema de constitucionalidad, lo que,
. desde luego infringiría el artículo 24 de la Constitución.
La corrección de esta omisión podrá ser, sin duda, fácil-
mente matizada por el propio Tribunal Constitucional,
y ello vendría a concordar con el modelo alemán, en don-
de el parágrafo 82,3 BVerfGG concede a las partes del
proceso principal, con toda lógica, ocasión de intervenir
según convenga a sus intereses en el procedimiento inci-
dental sobre la inconstitucionalidad de las leyes, en aquél
originado. Si esta intervención no se admitiera, podrían

Normenkontrolle..., cit., pág. 297-) son muy poco utilizados.

Hasta el 29 de octubre de 1975 sólo se habían producido 37 sen-
tencias en este tipo de procedimientos (SOHN: Op. cit., pág. 293,
en nota, cit., también por GARCfA DE ENTERRfA: La posición jurí-
dica, cit., pág. 49) frente a las muchísimo más abundantes deci-
siones en recursos incidentales.
(14) Cfr. RUBIO-ARAGóN: La jurisdicción constitucional, cit.,
páginas 837 y 862-863.
(15) Vid. la nota anterior. También AROZAMENA SIERRA: El
recurso de inconstitucionalidad, en «El Tribunal Constitucional»,
cit., J, pág. 147.

230
comparecer en el incidente, en todo caso, el Congreso, el
Senado, el Fiscal General, el Gobierno y los órganos legis-
lativos y ejecutivos de las Comunidades Autónomas, pero,
tal vez, sin que determinadas circunstancias del caso con-
creto pudieran ser puestas de relieve directamente por
las partes ante el Tribunal Constitucional.
De lo señalado respecto a estos dos tipos de recurso
contra la constitucionalidad de las leyes se desprende,
me parece, una abierta toma de postura en favor de la
consideración de la compatibilidad de ambas vías de re-
curso directo e indirecto. Este problema, tempranamente
suscitado -y acertadamente resuelto- por GARCÍA DE
ENTERRÍA (16), remite en parte a un aspecto sustancial
de este trabajo, como es la más genérica cuestión de la
posibilidad de que el Tribunal Constitucional pueda vol-
ver a dictar una nueva sentencia (incluso anulatoria)
examinando una norma cuya conformidad con la Consti-
tución ha sido previamente afirmada por una decisión
anterior, en función del alcance de los efectos vinculantes
de aquélla. Por ello, y sin perjuicio de afirmar en este
momento la necesaria compatibilidad entre las vías de
recurso indicadas, el argumento se recogerá más ade-
lante.
Pero, como habíamos indicado, la posibilidad que el
Tribunal Constitucional tiene de confrontar la adecua-
ción de las leyes con la Constitución, no se agota en los
procedimientos que, en términos muy generales, se aca-
ban de describir, sino que el acceso al control de la cons-
titucionalidad de las leyes puede advenir, también, por
la vía de 10 que hemos visto GARCfA DE ENTERRÍA deno-
mina «autocuestiones de inconstitucionalidad», integra-
das en nuestro ordenamiento, por lo menos, por los tres
supuestos siguientes, que ahora me limito simplemente a
enumerar. En primer término, el caso del artículo 55,2
de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, según
(16) GARCfA DE ENTERRfA-rFERNÁNDEZ: Curso..., cit., J, págs. 151
y siguientes.

231
el cual, cuando el Tribunal estime el recurso de amparo
que haya sido interpuesto, «porque la Ley aplicada le-
siona derechos fundamentales o libertades públicas», po-
drá el asunto ser elevado al Pleno y, eventualmente, de-
clarada la inconstitucionalidad de la ley, por medio de la
emisión de una nueva sentencia a que habrá de llegarse
por los trámites previstos para la cuestión de inconsti-
tucionalidad. En segundo lugar, el supuesto del artícu-
lo 67 LOTC, para los conflictos positivos entre el Estado
y las Comunidades Autónomas o de éstas entre sÍ, en
donde «si la competencia controvertida hubiera sido atri-
buida por una Ley o por una norma con rango de Ley»,
el conflicto habrá de tramitarse «desde su inicio o, en su
caso, desde que en defensa de la competencia ejercida
se invocare la existencia de una norma legal habilitante,
en la forma prevista para el recurso de inconstituciona-
lidad», procedimiento que ha de entenderse, a su vez,
compatible con la impugnación directa de Leyes del Es-
tado por las Comunidades Autónomos (o por el Estado,
de Leyes de las Comunidades Autónomas). Y, por último,
la autocuestión de inconstitucionalidad que el Tribunal
puede suscitar también cuando el Estado haga uso del
singular procedimiento del Título V de la Ley, que habrá
de seguirse por los trámites que se acaban de señalar,
dada la remisión expresa que el artículo 77 LOTC efectúa
a los preceptos que regulan los conflictos positivos entre
el Estado y las Comunidades Autónomas (17).

2. Los EFECTOS DE COSA JUZGADA

La primera cuestión que suscitan las sentencias que

el Tribunal Cons'titucional puede dictar eh los procedi-
mientos que esquemáticamente acabamos de enunciar
es, justamente, la de la posibilidad misma de que esas

(17) Vid. in/ra.

232
sentencias que resuelven sobre el acomodo constitucional
de las Leyes, adquieran valor de cosa juzgada, lo que,
como hemos visto, ha sido negado en ocasiones por la
doctrina, habida cuenta de los especiales efectos genera·
les o de «fuerza de ley» que estas decisiones pueden ad-
juntar. Así, como una concreción de planteamientos más
generales ya examinados, ha podido decirse, por poner
simplemente un ejemplo (18), que no tendría ningún sen-
tido utilizar el concepto de cosa juzgada, que por defi-
nición está referido a las partes que han intervenido en
un proceso, para describir los efectos de las sentencias
constitucionales en el control de normas, puesto que si
estas decisiones tienen fuerza de ley y esta fuerza de ley
abarca un mayor ámbito de efectos que aquélla, habría
de carecer de sentido (y de contenido propio) el uso de
la noción de la cosa juzgada. Está claro, sin embargo,
para nosotros, que esta afirmación sólo es posible, como
ya se ha apuntado, únicamente si se parte (además de
sobre un concepto entrecho de la cosa juzgada que aquí
no se admite) de la premisa de que todas las sentencias
dictadas por el Tribunal Constitucional sobre control de
normas alcanzan fuerza de Ley, tanto las declaratorias
de la inconstitucionalidad de las leyes como las confir-
matorias de la misma (19).
Pero esta posición, una manifestación de la cual ha
adquirido entre nosotros, erróneamente, carta de natura·
leza (20) en una desafortunada redacción de la Ley Or-

(l8) WENIG: Zur Zllliissigkeit der erneuten Ube.rprüfung einer

Norm..., cit., pág. 346.
(19) Como ya se ha puesto de relieve, esta es la opinión
común en el Derecho alemán, incluso del propio Tribunal Cons-
titucional, salvo los acertados apuntes críticos de VOGEL ya des-
critos y que, para mí, resultan totalmente convincentes. Vid.
supra, págs. 74 y ss.
(20) En relación con la compatibilidad del recurso directo
y el indirecto, que por la pronta y decidida crítica de la doctrina
más autorizada (destacadamente GARCÍA DE ENTERRfA-FERNÁNDEZ:
Curso..., cit., 1, págs. 151 y ss.; en el mismo sentido, pero con una

233
gánica del Tribunal Constitucional debe ser, desde luego,
rechazada, en cuanto una decisión constitucional sólo
puede alcanzar eficacia general, fuerza de ley, cuando
declara la inconstitucionaHdad de una ley (exactamente
igual que ocurre con la declaración de nulidad de toda
norma jurídica, cualquiera que sea su rango), no cuando
se limita a confirmar su adecuación con la Constitución
-y con independencia de cómo lo haga- en que sus
efectos habrán de ser los propios de toda sentencia, es
decir, el valor de cosa juzgada, cuya utilización, por lo
demás en la determinación del alcance de todas estas
decisiones -incluso las estimatorias de la inconstitucio-
nalidad- resulta plenamente justificada. Los problemas
que esta determinación aquí suscita no son en esencia
diferentes de los que surgen de las decisiones que resuel-
ven los conflictos constitucionales -aunque en su con·
junto ofrezcan algunos adicionales-, para los que se ha
comprobado que el manejo de los principios generales
de la cosa juzgada conduce a resultados satisfactorios,
sirviendo adecuadamente la función pacificadora que al
Tribunal Constitucional corresponde, y sin que ello su-
ponga, más allá de 10 que es estrictamente necesario, una
congelación de la capacidad de cambio y desarrollo cons-
titucional.
Estos resultados pueden obtenerse también, sobre la
misma base, en las decisiones constitucionales sobre el
control de constitucionalidad de las leyes, como a con-
tinuación podrá comprobarse al examinar la extensión

tesis interpretativa diferenciada RUBIO-ARAGÓN: La jurisdicción

constitucional, cit., págs. 870 y ss.), así como por la sensibilidad
del propio Tribunal Constitucional en la sentencia de 2 de fe-
brero de 1981 (ponente Prof. Dr. Rafael GóMEZ-FERRER MORANT),
puede considerarse ya un problema resuelto. Ello no obstante,
la redacción de la LOTC ha producido la aparición de opiniones
muy dispares y no demasiado elaboradas, tendentes de un modo
o de otro a justificar en términos de gran vaguedad la eficacia
general de todas las sentencias sobre el control de la constitu-
cionalidad de las Leyes. Al asunto nos referiremos después.

234
objetiva y subjetiva de la fuerza de cosa juzgada de las
sentencias sobre control de normas, distinguiendo, como
es lógico, entre las que declaran la inconstitucionalidad
de las leyes y las que la confirman.

3. LA EXTENSIÓN OBJETIVA DE LAS SENTENCIAS DECLARATO-

RIAS DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES

Si el Tribunal Constitucional llega al convencimiento

de que la Ley o norma con fuerza de Ley sometida a su
examen es inconstitucional --cualquiera que sea el pro-
cedimiento a través del cual el asunto ha llegado a su
conocimiento (es decir, ya se trate de un recurso directo
de inconstitucionalidad, de un recurso indirecto o cual-
quiera de los incidentes que en el seno de otros procedi-
mientos, él mismo se haya planteado)-, habrá de decla-
rarse, en principio, y de acuerdo con los tajantes términos
del artículo 39,1 LOTe (21), la nulidad .de pleno derecho
de la Ley enjuiciada, por medio de una sentencia decla-
rativa (en lógica consecuencia de la declaración de nuli-
dad) que habrá de producir efectos ex tunco
Pues bien, por las mismas consideraciones que las
efectuadas a propósito del examen de las sentencias cons-
titucionales dicta.das en los procedimientos de conflictos
constitucionales, la sentencia declaratoria de la incons-
titucionalidad de una Ley (y de su nulidad) adquiere el
valor de cosa juzgada no solamente respecto al pronun-
ciamiento del fallo, sino que alcanza también a la «norma
concreta de la decisión», obtenida de la motivación de
aquél, como instrumento capital para el cumplimiento de
la función de pacificación .del Tribunal, al resultarle así

(21) «Cuando la sentencia declare la inconstitucionalidad,

declarará igualmente la nulidad de los preceptos impugnados,
así como, en su caso, la de aquellos otros de la misma Ley, dis-
posición o acto con fuerza de Ley a los que deba extenderse por
conexión o consecuencia».

235
jurídicamente impedido al legislador cuya Ley fue de-
clarada inconstitucional burlar el resultado de la senten-
cia constitucional por medio de la aprobación de una
nueva ley de igual contenido o no alterada sustancial-
mente (22).
Al alcance objetivo de este tipo de sentencia que de-
clara la nulidad de los preceptos legales reputados in-
constitucionales es al único al que resultaría obligado
referirse aquí, a la vista de los términos imperativos del
artículo 39,1 LOTe, que no permite otra clase de pronun-

(22) Cfr. VOGEL: Rechtskraft und Gesetzeskraft..., cit., pági-

nas 606-607. La atribución general de importantes consecuencias
en el proceso constitucional a las motivaciones del fallo, lleva
consigo, de hecho, a un reconocimiento muchas veces implícito
de su entrada en fuerza de cosa juzgada, como ocurre, por ejem-
plo, y aparte de las referencias ya hechas, con ALMAGRO (Justicia
Constitucional, cit., pág. 170), según entiendo, cuando dice:
«...pueden ser variadas las causas por las que un determinado
precepto legal sea inconstitucional. Por tanto, la motivación con-
creta de la inconstitucionalidad de una Ley marca en origen los
límites objetivos de la cosa juzgada, cuya constatación resulta
de la sentencia, que puede reflejar variaciones introducidas en el
objeto... » Es realmente, me parece, un reconocimiento implícito
de la eficacia de cosa juzgada de la motivación del fallo, aunque
no exactamente en relación con el supuesto planteado en el tex-
to, sino en un intento de dulcificar la rigidez de la eficacia erga
omnes que se predica también para las sentencias desestimato-
rias en cuanto al fondo, que sólo permitirían el nuevo enjuicia-
miento de inconstitucionalidad, para este autor (Op. cit., pág. 171),
«por motivos diferentes de los aduCidos». (Hay que entender que
aducidos en la sentencia, no por las partes.)
Por lo demás, justificada jurídicamente la imposibilidad de
la repetición de las Leyes declaradas nulas, la eventual elimina-
ción de alguna que intentara ser repetida, debería serlo en trá-
mite de ejecución de sentencia, como ya se ha señalado. A esta
solución apunta también ALMAGRO (Op. cit., pág. 399) cuando
dice: «El remedio frente a actos de este calibre (la repetición
de una Ley declarada nula) podría ser el de arbitrar una especie
de interdicto constitucional que tan luego como una norma re·
productoria de una anterior declarada inconstitucional se dic-
tara, se prohibiera en ejecución de la sentencia anterior la obe-
diencia a la misma».

236
ciamiento, ,ligando necesariamente la tacha de la incons-
titucionalidad de las leyes con el resultado técnico de su
declaración de nulidad. Hay, sin embargo, otras posibili-
dades sobre las que, con todo, conviene hipotetizar.
No es excesivamente arriesgado, en efecto, pensar que
ese precepto, que parte correctamente del principio ca·
pital de la supremacía jerárquica de la Constitución so-
bre el resto de las leyes -por lo que toda norma jurí·
dica que infrinja lo en ella establecido será nula de pleno
derecho-, contiene, no obstante, una regla tal vez exce·
sivamente simplista, cuya aplicación estricta podrá pre·
sentar en el futuro multitud de problemas, cuando, como
ha ocurrido, p. ej., en el Derecho alemán, la realidad,
la práctica cotidiana y la casuística -que difícilmente se
dejan subsumir de modo pacífico en los dogmas- per-
mitan poner de relieve que esa automática conexión in-
constitucionalidad/nulidad no podrá ser indefinidamente
mantenida. La experiencia del Derecho alemán es, cier-
tamente, aquí, de especial significado, puesto que no obs-
tante los claros términos de la redacción inicial de la
BVerfGG que anudaba también a la inconstitucionalidad
de las leyes la consecuencia inmediata y obligada de la
declaración de su nulidad, comenzó muy pronto el Tri-
bunal Constitucional en sus decisiones a separarse de la
exigencia legal, realizando pronunciamientos mucho más
matizados, en los que a la afirmación de que un determi-
nado precepto legal chocaba con la Constitución no se-
guía necesariamente la declaración de su nulidad de ple-
no derecho (aunque sí ,en todo caso su inaplicación) (23).
Ello llevó consigo, finalmente, en un alarde de sen-
sibilidad del legislador a los problemas reales, a que en
(23) Aunque ello le valiera, desde luego, para que le fuera
dirigida la acusación de que esas decisiones se adoptaban en
contra de su propia Ley processal (Cfr. sobre el asunto, PESTA-
LOZZA: «Noch ve.rfassungsmassige» und «bloss verfassungswidri-
ge» Rechtslagen, en «Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz»,
cit., págs. 520 y ss. Un examen muy detenido de esa jurispruden-
cia, aunque desde la perspectiva crítica de poner en cuestión la

237
la cuarta Ley de modificación de la BVerfGG, de 21 de
diciembre de 1970, se introdujera la redacción actual-
mente vigente del parágrafo 31 de la misma, que consien-
te que el Tribunal Constitucional pueda pronunciar en su
sentencia si una norma legal que viola lo establecido en
la Constitución es únicamente «incompatible» (unverein-
bar) con ella o es, por el contrario, nula de pleno de-
recho (24).
No es posible saber, en el momento en que se redacta
este trabajo, como es obvio, si las necesidades de la prác-
tica y de la realidad aconsejarán al Tribunal Constitu-
cional español la búsqueda de una salida a la conexión
inconstitucionalidad/ nulidad que la LOTC tan rígidamen-
te ·establece, pero sí parece que no puede resultar ocioso
referirse aquí a los efectos de cosa juzgada de tales hipo-
téticas decisiones, no prohibidas, por lo demás, por la
norma fundamental (25).
vigencia del principio de que la nulidad se produzca ipso iure y
con efectos ex tune, recientemente en MOENCH: Verfassungswi-
driges Gesetz und Normenkotrolle, cit., esp. págs. 37 y ss.
(24) Cfr. PESTALOZZA: Op. cit., pág. 521. Los argumentos em-
pleados por el Tribunal Constitucional alemán para justificar la
adopción de esas decisiones, en que una norma legal se declara
incompatible con la Constitución pero no nula, y sobre la razón
general y común de la innecesariedad de esa declaración para
resolver el caso concreto, los sistematiza MOENCH (Op. cit., locu-
ción citada) en los cinco siguientes (aquí expuestos de modo
general, sin entrar en más detalles): a) Evitar la creación de un
vacío normativo sobre una determinada materia en caso de de-
clarar la nulidad (evitar «el caos»); b) Impedir que la sentencia
pueda incidir en la libertad de configuración normativa (Gestal-
tungsfreiheit) que corresponde al legislador; e) La declaración
de nulidad no es necesaria cuando se trata de corregir una omi-
sión parcial del legislador; d) Por imposibilidad técnica de la
Ley, esto es, cuando la declaración de nulidad de la Ley no al·
canza a cubrir la finalidad perseguida por la sentencia, y e) Si
la declaración de nulidad no puede eliminar el perjuicio que jus-
tamente se trata de evitar. Un análisis excelente, con anterioridad,
de esta jurisprudencia en BOCKENFORDE, Ch.: Die sogenannte
Niehtigkeit verfassungswidriger Gesetze, cit.
(25) El artículo 161,1, a) frase 2. a de la Constitución alude

238
 Estas decisiones, que declaran la incompatibilidad de
un precepto legal con la Constitución, pero no su nulidad
de pleno derecho, extenderían su eficacia de cosa juz-
gada en los mismos términos que los ya examinados para
las sentencias que ·declaran la nulidad -fallo y concreta
norma de la decisión-, puesto que la ley declarada in-
compatible no podrá tampoco ser utilizada en el futuro,
queda eliminada (26), consistiendo la diferencia entre
ambos tipos de sentencias, sobre otro aspecto desde lue·
go importante, únicamente en que en relación con las
primeras es el propio legislador, a diferencia de lo que
ocurre con las que declaran la nulidad, el que debe pro-
nunciarse acerca de lo que debe regir en el futuro en sus-
titución de la norma «incompatible» con la Constitución
pero no declarada nula (27). Legislador que, evidente-
mente, como se indica, no podrá hacerlo desatendiendo
el fallo y la norma concreta de la sentencia, con lo que
el precepto incompatible con la Constitución no será
susceptible de ser repetido.

solamente a «la declaración de inconstitucionalidad de una norma

jurídica con rango de Ley... »; lo mismo que el artículo 164: «Las
que declaren la inconstitucionalidad de una Ley o de una norma
con fuerza de Ley... ». La declaración de nulidad no se infiere de
modo necesario.
(26) Cfr. STERN: Das Staatsrecht..., cit., n, pág. 1041.
(27) VOGEL: Rechtskraft und Gesetzeskraft..., cit., págs. 606
y 614 y la jurisprudencia constitucional que cita. En el mismo
sentido, señala MOENCH (Op. cit., págs. 37 y ss.) que estas com-
probaciones de inconstitucionalidad que no acarrean la declara-
ción de nulidad de la norma enjuiciada, llevan consigo, no obs-
tante, la imposición al legislador de un deber expreso de eliminar
la carencia constitucional de que la Ley reprobada adolece y que
la sentencia señala, con lo que aquel está obligado a desarrollar
una determinada actividad para corregir la infracción constitu-
cional señalada.

239
4. ALGUNAS CONSIDERACIONES MARGINALES SOBRE LA EFI·
CACIA «EX TUNC» DE LAS SENTENCIAS QUE DECLARAN LA
NULIDAD DE LAS LEYES Y SOBRE LA EJECUCIÓN DE LAS
DECISIONES DEL TRIBUNAL CONSTITCCIONAL

Hay dos aspectos en lo que acaba de decirse o, mejor

dicho, que derivan de lo que ahora tennina de exponerse,
que, aún cuando aludir a ellos sea quizá apartarse duo
rante un momento del hilo argumental que se sostiene.
merecen algún leve comentario aparte, integrantes como
son, además, de dos problemas centrales de las senten·
cias del Tribunal Constitucional, y sin perjujcio de que
poco tengan que ver entre sí.
Me refiero, en primer lugar, a la:; consecuencias que
para el dogma de la nulidad ipso iure con efectos ex tune
pueda tener la admisión de un tipo de sentencias cons·
titucionales como el señalado, que permiten que una nor·
ma inconstitucional pueda no ser declarada nula. Esa
ruptura del automatisnlO entre inconstitucionalidad/nu-
lidad ¿no será un síntoma de que aquel dogma ha entrado
en crisis y que habrá de volverse al sistema sostenido
por KELSEN?
Quiero aludir, en segundo término, al problema de
la ejecución de las sentencias del Tribunal Constitucio-
nal, asunto que, si no directamente conectado con el ano
terior, puede tener sentido traerlo ahora a colación, en la
medida en que nos estamos refiriendo aquí a la eficacia
de cosa juzgada de las sentencias que declaran la incons-
titucionalidad de una ley, cuya eficacia se extiende muy
directamente sobre el legislador y sobre las leyes, en re-
lación con lo cual este asunto, que puede poner a prueba
el funcionamiento de todo el sistema jurisdiccional cons-
titucional -y, por tanto, del sistema constitucional mis-
mo-, es particularmente visible.
A) Por lo que se refiere al primero de los aspectos
señalados, creo que la pregunta propuesta debe ser con-
testada negativamente, por lo menos por lo que se refiere

240
al sistema alemán (y, por supuesto, al español, incluso
si este tipo de sentencias pudiera ser utilizado en el fu-
turo). La ruptura del automatismo inconstitucionalidad/
nulidad en las decisiones del Tribunal Constitucional ale-
mán, buscada sencillamente para evitar una declaración
de nulidad puramente gratuita, sin utilidad ninguna en
la aplicación de sus efectos en el caso concreto, no puede
ser esgrimida como prueba de la eliminación ex nunc
de las leyes, sino justamente todo lo contrario, en la me·
dida en que lo que con esas decisiones se trata de evitar
es precisamente la general relevancia ipso iure de la nuli-
dad y sus efectos. ex tune, por su innecesariedad en el
caso concreto resuelto.
Es cierto, sin embargo, que el análisis de esta juris-
prudencia ha sido utilizado cada vez con mayor fuerza
como argumento para tratar de demostrar que, incluso
en el sistema alemán, las leyes inconstitucionales serían
válidas y eficaces hasta el momento mismo en que el
Tribunal Constitucional las eliminara del mundo jurídi·
ca (28), sobre el soporte conceptual del pensamiento de
KELSEN, reclamado expresamente por esta doctrina (29).
del Tribunal Constitucional como «legislador nega-
tivo» (30).
Pero el razonamiento principal utilizado por este sec-
tor de la doctrina, y puesto que el mayor rango de la

(28) ,Cfr. supra, nota 80 de la Primera Parte, Capítulo 11.

(29) ASÍ, por ejemplo, MOENCH (Op. cit., págs. 123-124), al
resumir su pensamiento en la afirmación de que no ha sido
desvirtuado el argumento expresado en la siguiente frase, que
cita, de KELSEN (Reine Rechtslehre, 2 Auflage, 1960, pág. 277 Y ss.):
«... las prescripciones de la Constitución relativas a la elimina-
ción de Leyes que no corresponde al legislador tienen el si-
guiente sentido: también estas leyes deben tener valor mientras
no hayan sido eliminadas de la manera prevista en la Constitu-
ción. Las llamadas 'Leyes inconstitucionales' son conformes a la
Constitución, pero por medio de un procedimiento especial, eli-
minables».
(30) Por todos, GARCÍA DE ENTERRÍA-FERNÁNDEZ: Curso..., cit.,
I, págs. 92 y ss.

241

l'
Constitución respecto a las leyes ordinarias no se puede
negar, viene dado por la existencia en manos del Tribunal
Constitucional del monopolio de rechazo de las leyes
inconstitucionales, lo que vendría a ratificar indirecta·
mente que esas leyes sólo habrían de perder su eficacia
a partir del momento mismo en que el Tribunal Consti·
tucional lo decide, y no antes. Como señala MOENCH (31),
«esta eficacia (de las leyes inconstitucionales) es sancio-
p.ada y asegurada por el artículo 100,1 GG (32), porque
en la medida en que la Constitución reserva el rechazo
de una ley que la contradice al Tribunal Constitucional,
ello supone implícitamente que una ley sólo a través de
-y después de- una decisión del Tribunal Constitucio-
nal pierde su obligatoriedad y puede ser desatendida».
Aunque los análisis de la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional alemán, especialmente los realizados por
BOCKENFORDE y MOENCH, tienen un interés indudable, al
mostrar cómo la riqueza de los casos concretos obliga al
Tribunal a matizar en su resolución con gran finura, la
tesis derivada de su examen y sustentada, principalmen-
te, en el argumento señalado, no ouede resultar acep-
table.
Por una parte, porque el monopolio de la eliminación
de las leyes por el Tribunal Constitucional ha de enten-
derse exclusivamente limitado en relación con las leyes
posteriores a la Constitución (33) desconociendo, por
tanto, la tesis expuesta que la eliminación de una ley
anterior a la Constitución, y en contraste con ésta, puede
ser llevada a cabo, también, por cualquier Tribunal (34),

(31) MOENCH: Op. cit., pág. 123. En el mismo sentido, con

anterioridad, BOcKENFORDE: Die sogenannte Nichtigkeit..., cit., pá-
ginas 61 y ss.
(32) Equivalente al artículo 163 de nuestra Constitución.
(33) Cfr. STERN: Das Staatsrecht..., cit., n, pág. 1040.
(34) Aunque sin efectos e,rga omnes, a través de la técnica de
la inaplicación. Es muy clara, en este sentido, la sentencia de
nuestro Tribunal Constitucional de 2 de febrero de 1981, relativa
a la inconstitucionalidad de diversos preceptos de la Ley de Ré-

242
aparte de que no tiene ningún sentido comprender como
un efecto de las leyes inconstitucionales incompatible
con las consecuencias de la nulidad radical el que el juez
ordinario venga obligado a suscitar la cuestión de incons-
titucionalidad para que sea el Tribunal Constitucional
el que declare 'la nulidad. Esta obligación del juez es con-
~ecuencia sólo de que así viene ordenado (35). Por lo
demás, la apariencia de validez de una norma nula no
contradice en absoluto las consecuencias de su nulidad,
radical, siendo este un fenómeno fácilmente explicable
-y explicado.
La sanción de las Leyes que violan lo establecido en
la Constitución es la de su nulidad de pleno derecho, que
se produce ipso iure con la consiguiente eficacia ex tune,
sin perjuicio de que en ocasiones pueda ser conveniente
la renuncia a aplicar rígidamente esas consecuencias, del
mismo modo que por razones de seguridad jurídica pue-
den limitarse también esos efectos de la nulidad,
como hace el arte 40,1 LOTC (36), no permitiendo la revi-
sión de procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza
de cosa juzgada en los que se haya aplicado la ley decla-
gimen Local, decisión importante y de gran factura técnica, en
mi opinión (Ponente Prof. Dr. Rafael GÓMEZ.. FERRER MORANT),
cuando señala: «Así como frente a las Leyes postconstitucionales
el Tribunal ostenta un monopolio para enjuiciar su conformidad
con la Constitución, en relación a las preconstitucionales, los
Jueces y Tribunales deben inaplicables si entienden que han
quedado derogadas por la Constitución al oponerse a la misma;
o pueden, en caso de duda, someter este tema al Tribunal Cons-
titucional por la vía de la cuestión de inconstitucionalidad».
(35) STERN: Op. cit., loe. cit.
(36) Precepto tomado del parágrafo 79 BVerfGG, y del que,
desde luego, la generalidad de la doctrina no extrae otra conclu-
sión que la señalada en el texto. Cfr., por ejemplo, STERN: Op. cit.,
lI, pág. 1041. STEINER: Wirkung der Entseheidungen des Bun-
desverfassungsge.richts auf rechtskriiftige und unanfechtbare
Entscheidungen (§ 79 BVerfGG), en «Bundesverfassungsgericht
und Grundgesetz», cit., esp. págs. 170 y ss. Vid. entre nosotros
AROZAMENA: El recurso de inconstitucionalidad, cit., esp. pági-
nas 17 y ss.

243
rada inconstitucional, salvo en el caso de los procesos
penales o contencioso-administrativos sancionadores si
de la revisión resulta una decisión más favorable para el
reo o sancionado (37).
Lo que ocurre es que la ineficacia ex tune de las leyes
inconstitucionales, como no podía ser de otro modo, tie-
ne también sus desventajas o sus inconvenientes, que
exigen, en ocasiones, limitar la actuación retroactiva que
lleva consigo, unas veces por medio de estas medidas
fundadas en la seguridad jurídica, otras, como en el caso
de las sentencias que declaran una norma «incompati-
ble» con la Constitución, pero no nula, por medio de
técnicas que impidan la producción de resultados inne-
cesarios o perturbadores. No se puede pretender encasi-
llar la realidad en los dogmas, pero tampoco sustituir
unos por otros, cuando alguna pieza no encaja abierta·
mente en el conjunto (38).
(37) Precepto éste que prueba también, al prever sus excep-
ciones, que las consecuencias de la inconstitucionalidad se pro-
ducen con efectos ex tune.
(38) Por lo demás, como señala VOGEL (Op. cit., pág. 606), la
experiencia austríaca después de la DOLLFuss-Ermiichtigungsge-
setz ha demostrado las desventajas del sistema ·de la nulidad
ex nunc: el Tribunal Constitucional austríaco no pudo enjuiciar
la constitucionalidad de esa Ley porque él mismo como conse-
cuencia de e.lla -que era una Ley inconstitucional- quedaba
incapacitado para adoptar decisiones y el Derecho constitucional
austríaco sólo conocía una declaración de nulidad ex nunc. (Sobre
el Tribunal Constitucional austríaco, en general, vid. ALONSO
CARetA, E.: El Tribunal Constitucional austríaco, en «El Tribunal
Constitucional», cit., 1, págs. 409 y ss. Sobre el control de las
leyes en el sistema austríaco, vid. HALLER: Die Prüfung van Ge-
setzen, Wien-New York, 1979).
Las desventajas de la nulidad ex tune -conduce a la necesidad
de una actuación retroactiva que en ocasiones puede suponer
graves consecuencias económico·financieras o de otra clase- ha
tratado de eliminarlas el Tribunal Constitucional alemán por
medio de construcciones auxiliares, por ejemplo, a través de en-
tender que, en tales casos, la Ley podría tener vigencia transi-
toria durante un período de tiempo determinado, a partir del
cual sería inconstitucional (los subrayados en el original). Sobre

244
 B) Con el mismo carácter que los comentarios que
acaban de hacerse, quiero referirme ahora también de
pasada al problema de la ejecución de las sentencias
constitucionales, sugerido en este momento ante la refle-
xión sobre las consecuencias que la desatención de las
decisiones del Tribunal Constitucional por los sujetos
vinculados a la fuerza de cosa juzgada de sus decisiones
podría traer consigo, en el caso, por ejemplo, de la decla-
ración de inconstitucionalidad de una ley. No sencilla-
mente en el intento de reproducir una norma anulada,
sino, en extremo, en la abierta desobediencia a la decisión
del Tribunal. La gravedad del asunto es aquí más clara-
mente visible al estar en presencia nada menos que de
Leyes y del poder legislativo, pero el argumento es tras-
ladable a cualquier decisión del Tribunal, de modo muy
especial a los conflictos constitucionales, en donde puede
ser especialmente agudo.
Está claro que la propia existencia del Tribunal Cons-
titucional se apoya en el respeto y cumplimiento volun-
tario de sus decisiones, en su autoridad, sin lo cual evi-
dentemente el propio sistema jurisdiccional de resolución
de los litigios constitucionales carecería en absoluto de
sentido, afirmacién ésta que entiendo es particularmente
cierta justamente en los casos de conflictos (entre órga-
nos constitucionales o, singularmente, entre el Estado y
las Comunidades Autónomas), aunque tenga valor gene-
ral. Como ha señalado 'SPANNER (39), recogiendo las afir-
maciones del Tribunal Constitucional alemán en una
decisión emitida en los primeros años de su funciona-
miento, «el procedimiento constitucional presupone pre-
cisamente una leal colaboración entre los diversos po-
deres del Estado».
Esta idea nuclear que preside la ejecución de las sen-

esta construcción y los problemas que suscita, MAASEN: Probleme

der Selbstbindung des Bundesverfassungsgerichts, cit., págs. 1343
y siguientes.
(39) SPANNER: Das Bundesve.rfassungsgericht, cit., pág. 45.

245
tencias del Tribunal Constitucional, no alcanza a ser des-
virtuada, en mi opinión, por la amplitud inicial con que
la LOTC regula el tema (40) que puede dar la impresión
de que a su través todas ellas, cualquiera que sea su
contenido podrán ser llevadas a puro y debido efecto, si
es necesario, por medio de la ejecución forzosa, a cuyo
servicio estarían incluso en extremo, como se ha llegado
a decir, las fuerzas armadas (41).
Sin llegar a estos excesivos extremos, que serían una
clara demostración del rotundo fracaso del Tribunal en
su función más esencial, es cierto que el Tribunal Cons-
titucional alemán ha señalado, a la vista de una norma
igual a la española, que en su virtud, a él le vienen atri-
buidas todas las competencias necesarias para la ejecu-
ción de sus sentencias (42), es decir, como tempranamen-
te indicó ARNDT (43), «el conjunto de medidas exigidas
para la creación de una situación de hecho de tal ampli-
tud como sea necesario para la ejecución del Derecho
que el Tribunal Constitucional ha pronunciado»; en
suma, su configuración como «señor de la ejecución de
sus sentencias» (Herr der Vollstreckung seiner Entschei-
dungen).
Pero esto, que permite al Tribunal Constitucional dis·

(40) El artículo 92 LOTC señala que «el Tribunal podrá dis-

poner en la sentencia, o en actos posteriores, quién ha de ejecu-
tarla y, en su caso, resolver las incidencias de la ejecución»; texto
que parece una excelente traducción del parágrafo 35 BVerfGG
que, más o menos literalmente, dice: «El BVerfG puede deter-
minar en su decisión quién debe ejecutarla y regular en los casos
concretos la clase y el modo de la ejecución».
(41) ALMAGRO:' Justicia constitucional, cit., pág. 400-401: «La
garantía final de la ejecución de los actos del Tribunal son, sin
duda, las Fue(Zas Armadas».
(42) En la sentencia sobre la ejecución de la prohibición del
Partido Comunista de Alemania (KPD) (BVerfGE 6, 300, 303.) Cfr.
KLEIN, F., en MAUNZ/SCHMIDT-BLEIBTREU/KLEIN/ULSAMER: Bunde-
sverfassungsgerichtsgesetz, cit., 35, 1. SPANNER: Op. cit., pág. 46.
(43) Cit., por KLEIN, F. (Op. cit., loe. cit.) y SPANNER (Op. cit.,
locución citada).

246
poner de medios excepcionales para la ejecución de sus
decisiones, y que sin duda ninguna está justificado (44),
no debe hacer perder de vista, en ningún caso, pero es-
pecialmente en los conflictos constitucionales entre ór-
ganos del Estado y de éste con las Comunidades Autó·
nomas que el propio Tribunal Constitucional está some-
tido a las normas constitucionales y legales que esta·
blecen las reglas competenciales y procedimentales entre
ellos, a la hora de decidir sobre quién -y cómo- ha
de ejecutar sus decisiones (45).
Sin entrar ahora en más detalles, creo que en todo
caso puede suscribirse, con HERZOG (46) que el signifi-
cado general del artículo 92 LOTe es el de atribuir al
Tribunal Constitucional, como «señor de la ejecución de
sus decisiones», la competencia general para exigir a to-
dos los órganos del Estado y a todos los ciudadanos el
cumplimiento de sus obligaciones en el caso concreto,
pero sin que esa genérica atribución de competencia lleve
consigo en todos los casos la puesta en sus manos de un
procedimiento de ejecución forzosa de sus sentencias

(44) «En otro caso, la "más alta instancia jurídica estaría aro
mada con una espada de papel» (Anderfalls stünde die hochste
Rechtsinstanz mit e,inem nur papierenen Schwert da, en una
clara alusión a la figura de la Justicia. STERN: Das Staatsrecht...,
cit., n, pág. 1044.
(45) Este es el problema planteado por HERZOG (Die Voll-
streckung van Entscheidungen des BUlldesverfassungsgerichts,
«Der Staat» 1965, págs. 37 y ss.) en su Conferencia de habilitación,
al señalar que en caso de desobediencia abierta de los interesa-
dos, la elección de la «persona» que haya de ejecutar la decisión,
así como la clase y el modo de llevarlas a cabo, no puede pres-
cindir del orden de competencias establecido en la Constitución
y las Leyes, conclusión esta última -mejor dicho, a su contra-
ria- a la que podría llegarse si se admite una absoiuta disponi-
bilidad del Tribunal sobre la ejecución de sus decisiones. Tesis
discutida en algunos de sus extremos, por ejemplo, por K1.EIN,
H. H. (Bundesverfassungsgericht und Staatsraison, cit., esp. pá-
ginas 33 y ss.) y que admite, también a título ejemplificativo
SPANNER (Op. cit., pág. 47) y en parte, KLEIN, F. (Op. cit., 35, 2).
(46) Op. cit., pág. 49.

,247
que, equivalente al existente en los procesos ordinarios,
pueda ser directamente dirigido contra los altos órganos
del Estado (o las Comunidades Autónomas) (47), porque
ello excedería la esencia de la Constitución, en cuanto
un aparato de ejecución, que hace perfecto cualquier oro
den jurisdiccional, únicamente es pensable frente a los
particulares, no cuando se actúa en relación a complejos
de poder del más alto rango, en donde no pasa de ser una
utopía.
Estas consideraciones, que resultan, por otra parte,
aplicables tanto a la jurisdicción constitucional como a
la jurisdicción internacional, presentan, sin embargo, en
relación a esta última algunas diferencias importantes,
puesto que «en el momento en que la salida a la lucha
basada en las relaciones fácticas de poder fuera asegura-
da de la misma manera que la ejecución forzosa de los
procesos civiles, se habría cambiado la jurisdicción in-
ternacional ene! poder judicial de un Estado mundial,
pero la jurisdicción constitucional se convertiría, por el
contrario, en un Estado dentro del Estado. Se puede ce-
lebrar lo primero como la perfección última del Estado
moderno, lo otro sería su fin» (48).

5. Los LíMITES OBJETIVOS DE LA COSA JUZGADA EN LAS

SENTENCIAS DESESTIMATORIAS DE LA INCONSTITUCIONALI-
DAD DE LAS LEYES

Retomando el argumento en el punto en que había

sido dejado con anterioridad al excurso que se acaba de
(47) En caso de incumplimiento por las Comunidades Autó-
nomas de sus obligaciones, o de atentar gravemente al interés
general de España, el artículo 155 de la Constitución establece
la competencia y el procedimiento para reconducir, por medio
de «las medidas necesarias para obligar a aquélla(s) al cumpli-
miento forzoso de sus obligaciones o para la protección del men-
cionado interés general», en donde no se encuentra, por cierto,
el Tribunal Constitucional.
(48) HERZOG: Op. cit., loe. cit.

248
hacer, resulta ahora necesario, tras haber sido exami-
nado el alcance objetivo de las sentencias estimatorias
de la pretensión de la inconstitucionalidad de las leyes,
desarrollar el mismo tema en relación con las que deses-
timen en cuanto al fondo esa pretensión.
La sentencia desestimatoria de un recurso o de una
cuestión de inconstitucionalidad puede establecer expre-
samente la validez de la prescripción legal sometida a
control de constitucionalidad; puede también, como ocu-
rre en Derecho alemán desde no hace mucho tiempo, y
como contrapartida a la posibilidad que el Tribunal
Constitucional tiene, y que hemos visto, de declarar sim-
plemente «incompatible» con la Constitución una norma
(sin anudar inmediatamente la declaración de nulidad),
declarar sencillamente su «compatibilidad» con la Cons-
titución o, incluso, todavía más simplemente, declarar
la desestimación del recurso o la cuestión (incl:uidas, por
supuesto, las «autocuestiones de inconstitucionalidad»),
de donde la constitucionalidad de la norma enjuiciada
viene indirectamente afirmada. Aquí, con más claridad
que en los casos de sentencias estimatorias, si cabe (en
cuanto en ésta puede recogerse en el fallo alguna otra
indicación), y del mismo modo que en los supuestos de
conflictos constitucionales entre los órganos del Estado
o entre éste y las Comunidades Autónomas, entré) tam-
bién en fuerza de cosa juzgada la norma concreta de la
decisión contenida en la motivación del fallo, de donde
surge la constatación de la constitucionalidad de la pres-
cripción legal sometida a examen, así como la de todas
las que de la misma clase pudieran dictarse en el futu-
ro (49). Si la sentencia, como será frecuente, estima en
parte la pretensión de inconstitucionalidad y en parte
la rechaza (50), los límites de su eficacia objetiva no ofre-

(49) Cfr. VOGEL: Rechtskraft und Gesetzeskraft..., cit., pág. 607.

(SO) Así ha ocurrido ya entre nosotros, por ejemplo, con las
sentencias del Tribunal Constitucional de 2 de febrero de 1981 y
de 13 de febrero de 1981.

249
cen ninguna particularidad digna de mención en relación
con lo ya dicho para las estimatorias y las desestimato-
rias, cuyas conclusiones serán aquí aplicables en lo que
corresponda a sus diversos contenidos.
Pero aparte de estos casos que no ofrecen mayores
dificultades, hay dos tipos de sentencias, tal vez las más
representativas entre las diversas que le son posibles al
Tribunal Constitucional, a las que vale la pena referirse
ahora, que podrían incluirse bajo la denominación de
sentencias de «desestimación parcial cualificada» (Quali.
fizierte Teilabweisung) (51). Estos tipos de sentencias,
desarrollados por el Tribunal Constitucional alemán (52),
vendrían caracterizados porque por la forma de la deci-
sión, aparentemente, desestiman la pretensión de incons-
titucionalidad, pero en cuanto al contenido intrínseco de
la sentencia estiman, en realidad, en parte, la pretensión
del «demandante», no a través de una declaración formal
de inconstitucionalidad de la norma enjuiciada, sino de
otro modo (53).
A) Este es el caso, en primer lugar, en el que la pre·
tensión de declaración de inconstitucionalidad de la nor·
ma enjuiciada es desestimada con el argumento de que
es admisible en el supuesto estudiado una «interpreta-
ción conforme a la Constitución» (verfassungskonforme
Auslegung) (54).

(51) VOGEL: Op. cit., págs. 607 y ss.

(52) No son propios, sin embargo, de este sistema. En forma
más o menos semejante son de uso corriente en otras jurisdic-
ciones constitucionales, como, por ejemplo, la italiana. Cfr. ZA-
GREBELSKY: La giustizia· costituzionale, Bolonia, 1977, págs. 145
y ss. o PIZZORUSSO: Las sentencias «manipulativas»..., cit., pági-
nas 275 y ss.
(53) Cfr. VOGEL: Op. cit., loe. cit.
(54) Sobre esta técnica, que procede de una vieja tradición
de la jurisprudencia norteamericana y de la que se ha hecho por
las jurisdicciones constitucionales un uso casi acrobático para
evitar las declaraciones de nulidad de las Leyes, hay en la biblio-
grafía alemana un gran número de títulos (STERN: Das Staa~s-
 Aparentemente, y conforme al pronunciamiento del
fallo, hay aquí una decisión completamente desestimato-
ria de la pretensión de nulidad, y en esa medida desfavo-
rable al «recurrente». Sin embargo, en el fondo, una
decisión de esta naturaleza puede ser para él un éxito, en
cuanto no es inimaginable que un recurso o una cuestión
de inconstitucionalidad (o cualquiera de los autoinciden-
tes) pueda suscitarse con la única finalidad de obtener,
s'Í, una sentencia deseS'timatoria, pero que ofrezca una
interpretación conforme a la Constitución (55).
Si el alcance del valor de cosa juzgada de una senten-
cia de esta clase fuera determinado únicamente con el
criterio, ya expuesto, relativo a las sentencias totahnerite
desestimatorias, nada impediría al «demandado» seguir
utilizando la Ley examinada en aquella interpretación (o
interpretaciones) que el Tribunal Constitucional ha de-
clarado inconstitucional -puesto que sólo alcanzaría
fuerza de cosa juzgada (fallo y norma concreta de la de-
cisión) respecto de la afirmación de la constitucionalidad
de la Ley, no en relación a las interpretaciones rechaza-
das por inconstitucionalidad-, con lo que, en definitiva,
el litigio constitucional no estaría eficazmente resuelto.
Por ello, el valor de cosa juzgada de una sentencia de
este tipo debe ser precisado de acuerdo con lo que, de
hecho, dice en realidad la decisión, que ciertamente viene
a estimar, aunque en parte, la pretensión del «demandan-
recht..., cit., n, págs. 933 y ss., y las referencias que proporciona).
Cfr. las referencias, por ejemplo, de MAUNZ (Deutsches Staats-
recht, cit., pág. 40) Y de GARCfA DE ENTERRiA (La Constitución
como norma jurídica, cit., págs. 339-340). La jurisprudencia ale-
mana ha entendido, en aplicación de ese principio, que no puede
ser declarada nula una Ley si puede ser interpretada de modo
compatible con la Constitución; con ello se dice no sólo que
existe una presunción a favor de que una Leyes por principio
conforme a la Constitución, sino también que lo que esa pre-
sunción expresa exige además, en caso de duda, una interpreta-
ción de la Ley que sea acomodada a la Constitución, con lo que
la finalidad de la Ley no queda desatendida. (STERN: Op. cit., n,
(SS) VOGEL: Op. cit., pág. 607.

251
te», en cuanto rechaza por inconstitucional una (o más)
determinada interpretación de la norma enjuiciada, a
pesar de que la desestime en todo lo demás. El Tribunal
Constitucional señala que existen otras posibilidades de
entender la Ley, diferentes de la rechazada, y que de
acuerdo con esas otras interpretaciones posibles -que
el Tribunal proporciona-, esa Ley resultaría perfecta-
mente acomodada a la Constitución. En consecuencia,
debe entenderse en estos casos que valor de cosa juz-
gada lo adquiere aquí, de una parte, la comprobación de
la inconS'titucionalidad de la interpretación (o interpre-
taciones) rechazada y de la norma concreta de la senten-
cia de la que la inconstitucionalidad resulta, al mismo
tiempo que, por otra parte, la constatación de la validez
del precepto legal y la comprobación subyacente de que,
en todo caso, en esta otra interpretación, la Ley habrá
de ser totalmente conforme a la Constitución (56).
B) En segundo lugar, están aquellos casos, que de-
ben ser resueltos del mismo modo, en los que una pre-
tensión de inconstitucionalidad de una Leyes desesti-
mada sobre la argumentación de que si bien no es detec-
table la inconstitucionalidad de la norma enjuiciada en
el momento en que la decisión se produce, podría serlo

(56) VOGEL rOpo cit., pág. 608) que, recogiendo la crítica de

SPANNER (Die verfassungskonforme, Auslegung in der Rechtspre-
chun~ des Bundesverfassungs~erichts, «AóR» 91, 196. págs. 530
y ss.) --el Tribunal Constitucional no decide sobre la constitu-
cionalidad de la Ley sino sobre su interpretación-, contesta que,
si bien la observación de ser tomada en serio, su formulación
debería decir también que sólo con la aceptación de una vincu-
lación como la señalada en el texto, puede ser definitivamente
eliminada del mundo ,iurídico la controversia constitucional. Por
lo demás, según la jurisprudencia del BVerfG, es vinculante
únicamente la comprobación de la inconstitucionalidad de la
interpretación rechazada, no la de aquella que el Tribunal de-
clara «conforme a la Constitución». Por ello, si es posible ima-
ginar otra interpretación conforme a la Constitución, la posibi-
lidad de su uso no puede ser impedida.

252
en un momento futuro más o menos preciso, supuesto un
desarrollo determinado de la situación (57).
Esta clase de decisiones debe ser tratada también
como una desestimación parcial, con lo que su valor de
cosa juzgada habrá de extenderse también a la compro-
bación de que, bajo determinadas reservas y condiciones,
especialmente si el desarrollo de la situación permanece
igual, la inconstitucionalidad de la norma sometida a
examen se producirá en el momento temporal determi-
nado en la sentencia (58).

6. Los EFECTOS GENERALES DE LAS SENTENCIAS QUE

DECLARAN LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES

La precisión de los límites subjetivos de las senten-

cias del Tribunal Constitucional que ahora nos corres-
ponde abordar, viene completamente condicionada por la
resolución de una cuestión previa -a la que ya se ha en-
contrado respuesta pero que conviene afrontar de nuevo,
en sus detalles concretos en nuestro Ordenamiento-,
como es la de determinar definitivamente si las senten-
cias dictadas sobre el control de constitucionalidad de
las leyes alcanzan en todos los casos, cualquiera que sea
su contenido, estimatorio o desestimatorio de la preten-
sión de constitucionalidad, esa fuerza de ley, esos efectos
generales que de estas decisiones se predican, o si, por
el contrario, tal eficacia subjetiva ha de quedar reducida
exclusivamente a las decisiones que declaran la inconsti-
tucionalidad de las leyes. Si la solución correcta fuera la
primera, nuestro análisis debería, en todo caso, detener-

(57) Sobre los problemas que esta clase de sentencias pro-

vocan, y propugnando, como ya se ha notado, una regulación
-a efectuar por la Ley- más precisa de los tipos y de los efectos
de las sentencias constitucionales, MAASEN: Probleme der Selbst-
bindung..., cit., págs. 1343 y ss.
(58) VOGEL: Op. cit., pág. 609.

253
se aquí, haciendo inútil todo tipo de ulteriores conside-
raciones al respecto; en otro caso, deberá ser continuado
a fin de concretar cuáles habrán de ser los efectos de las
sentencias confirmadoras de la constitucionalidad de
las leyes.
La importancia del argumento radica, por otra parte,
en que si el valor de fuerza de ley, frente a todos, de las
decisiones del Tribunal Constitucional se extiende a to-
das las recaídas sobre el control de constitucionalidad de
las leyes, con independencia del carácter estimatorio o
desestimatorio de la pretensión de inconstitucionalidad,
habría entonces que aceptar que una Ley confirmada en
su constitucionalidad por una sentencia del Tribunal no
podría volver a ser nunca puesta en cuestión -salvo por
el propio legislador-, ni siquiera por aquellos sujetos
que no tomaron parte en el correspondiente proceso ni
tuvieron oportunidad de hacerlo. Con ello, y contra lo
ya indicado con carácter general, esa sentencia dispon-
dría de un valor superior al de las leyes nlismas, un valor
constitucional totalmente inaceptable en un instrumento
jurídico de esa clase, que vendría a poner en cuestión,
por lo demás, muy seriamente, el progreso y la capacidad
de cambio y adaptación de la Constitución, al volver de-
finitivamente el sistema hacia uno de los poloS' que en
esta materia entran en tensión. Como ha dicho GARCfA
DE ENTERRfA (59), ello equivaldría «a consagrar de una
manera rígida un riguroso stare. decisis, que vincula al
Tribunal a sus propios precedentes jurisprudenciales, fór-
mula totalmente extraña a nuestro sistema y aún al sis-
tema anglosajón para los Tribunales superiores, que pue-
den, ellos solos, apartarse de los precedentes y así hacer
evolucionar la jurisprudencia, como es notorio que es
normal en la producida en materia de judicial review
sobre laS' leyes; este cierre formal de la jurisprudencia
es sumamente grave y de prevalecer implicaría una eli-

(59) GARCfA DE ENTERRfA-FERNÁNDEZ: Curso..., cit., J, pág. 154.

254
 minaclon gratuita de las mejores posibilidades de un
Tribunal Constitucional adaptando un texto constitucio·
nal (que es deseable por todos conceptos que permanezca
en vigor el más largo período, para producir todos sus
efectos de integración política y social) a circunstancias
y situaciones inevitablemente variables».
Frente a los correctos principios que al hilo del De·
recho alemán más arriba hemos visto, la cuestión viene
entre nosotros erróneamente suscitada en parte, por la
defectuosa y claramente inconstitucional redacción dé
algunos preceptoS' de la propia Ley Orgánica del Tribu·
nal, concretamente los artículos 29,2 y 38,2 aparte de los
equívocos términos del artículo 38,1 del mismo texto
legal.
Este último precepto, por de pronto, recogiendo la
tradicional afirmación de que las sentencias dictadas en
los procedimientos de control de normas tienen fuerza
de ley -pero sin introducir la decisiva matización pre·
cisa y acertadamente efectuada por el artículo 164,1 de
la Constitución que ya conocemos-, señala, sin atender
al tipo de sentencia que pueda dictarse -de anulación o
desestimatoria de la inconstitucionalidad- que «las sen·
tencias recaídas en procedimientos de inconstitucionali·
dad tendrán el valor de cosa juzgada, vincularán a todos
los Poderes Públicos y producirán efectos generales des'·
de la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del
Estado» (60).
Esta norma, que parece asignar efectos generales a
todas las sentencias dictadas en los procedimientos de
inconstitucionalidad, con independencia de su contenido,

(60) La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional dedica un

Capítulo -el IV- del Título II a los efectos de las sentencias
dictadas en procedimientos de inconstitucionalidad, del que el
precepto transcrito es el primero. Destacar, de pasada, que la
redacción del artículo utiliza mayúsculas en «Poderes Públicos»,
y se refiere también con mayúsculas al «Boletín Oficial del Esta-
do» (y entre comillas), frente a la redacción de la Constitución.

255
viene limitada y concretada por los artículos 38,2 Y 29,2
de la Ley Orgánica, de los cuales podría deducirse que
una ley confirmada en su acomodo constitucional por
una sentencia resolutoria de un recurso directo de in-
constitucionalidad no podría volver a ser de nuevo revi-
sada por medio de un recurso indirecto o incidental
(cuestión de inconstitucionalidad). El último de los ar-
tículos citadoS' indica, en efecto, que «la desestimación
por razones de forma de un recurso (directo) de incons-
titucionalidad contra una Ley disposición o acto con
fuerza de Ley no será obstáculo para que la misma Ley,
disposición o acto puedan ser objeto de una cuestión de
inconstitucionalidad con ocasión de su aplicación a otro
proceso», prescripción ésta que, repetida con más clari·
dad en el artículo 38,2 DOTe (61) se toma, evidentemente,
del artículo 39,4 de la Ley Jurisdiccional sobre la articu·
lación del recurso directo y del indirecto contra Regla-
mentos, pero -incurriendo en un error hace ya tiempo
superado en el proceso contencioso (62)-, introduciendo
una variación capital que lo desnaturaliza por completo:
se añade el dato de que para que un nuevo acceso por
(61) «Las sentencias desestimatorias dictadas en recursos de
inconstitucionalidad impedirán cualquier planteamiento de la
cuestión en la misma vía, fundado en .infracción de idéntico
precepto constitucional».
(62) La posibilidad genérica de volver a enjuiciar las leyes
confirmadas en su constitucionalidad por una sentencia (o tam-
bién por el simple transcurso del plazo de tres meses del recurso
directo) es una exigencia elemental del principio de la nulidad
de pleno derecho de las Leyes inconstitucionales, cuya nulidad
se produce ipso iure y no puede ser convalidada por la desesti-
mación de un recurso, de una cuestión o de un «'autoincidente»
de inconstitucionalidad (como tampoco por la pérdida del plazo
del recurso directo). La comprensión de esta explicación es pre-
cisamente lo que justifica la regla del artículo 39,4 de la Ley
Jurisdiccional (GARCfA DE ENTERRÍA: La posición jurídica del Tri-
bunal ConstitucionaL., cit., pág. 50, por nota. Vid. supra, pág. 274)
que es un supuesto exactamente igual, en cuanto en ambos casos
estamos en presencia de normas jurídicas, que exigen un trata-
miento -en el sentido indicado- idéntico, por tanto.

256
vía incidental al enjuiciamiento de la Ley sea posible, es
necesario que la desestimación lo sea «por razones de
forma» (lo que es obvio), ya que si el rechazo de la in
constitucionalidad lo es por razones «de fondo» -es
decir, la Leyes confirmada en su adecuación a la Cons-
titución-, no cabría en ningún caso el planteamiento de
una cuestión incidental (63).
Esta aparente solución normativa, que ha producido
una cierta perplejidad en algúIi sector de la doctrina (64) ¡

(63) GARCíA DE ENTERRíA-FERNÁNDEZ: Curso..., cit., J, pág. 153.

(64) Y que partiendo del problema concreto de la aparente
incompatibilidad entre el recurso directo y el indirecto permite
afirmar la eficacia general de todas las sentencias dictadas en
los procedimientos de inconstitucionalidad. Por ejemplo, GON-
ZÁLEZ PÉREZ (Derecho procesal constitucional, cit., pág. 220), cuan-
do dice: «... dada la amplitud de efectos que se reconocen a la
sentencia en el proceso constitucional (art. 164,1 Const.), aquel
principio general de Derecho procesal (la cosa juzgada sólo opera
respecto de los que intervinieron en el primer proceso) sólo se
aplicará a los supuestos en que la sentencia se limite a la estima-
ción subjetiva de un derecho. En todos los demás supuestos, la
sentencia del Tribunal Constitucional, sea estimatoria o desesti-
matoria, producirá efectos -jurídico-materiales y jurídico-pro-
cesales- erga omnes. Por tanto, no existirán límites subjetivos
a la eficacia del proceso. La imposibilidad de plantear de nuevo
la misma pretensión se dará respecto de cualquier sujeto, aun
cuando no sea el mismo que dedujo la pretensión examinada
anteriormente por el Tribunal y sobre la que recayó sentencia».
Parece manifestarse en el mismo sentido en pág. 258. Tal vez,
diferenciadamente, sin embargo, en págs. 245-246. ALMAGRO (Jus-
ticia constitucional, cit. págs. 168 y ss.) distinguiendo entre sen-
tencias desestimatorias por razones de forma y de fondo, seña-
lando para estas últimas (pág. 171): «En cambio, las sentencias
desestimatorias por razones de fondo, producen efectos gene-
rales en los límites de la desestimación, aunque no impidan el
planteamiento de la inconstitucionalidad de la misma ley o pre-
ceptos legales por motivos diferentes de los aducidos.»
AROZAMENA: El recurso de inconstitucionalidad, cit., pág. 171,
apunta la solución indicada en el texto. Vid. también, distancián-
dose de la doctrina anterior DE EUZALDE y AMERICH: El Tribunal
Constitucional y la jurisprudencia, en «El Tribunal Constitucio-
na!», cit., 1, esp. pág. 879, cuyo trabajo contiene interesantes
puntos de vista sobre alguna de las cuestiones aquí examinadas.

257
17
debe reputarse, aparte de inadmisible con arreglo a los
principios generales ya expuestos, como completamente
inconstitucional e incoherente en su concreta regulación
con la economía de la propia Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional (65).
No sólo, en efecto, la Constitución, como se ha no-
tado, reserva con todo acierto la producción de efectos
generales, erga omnes, a las sentencias que declaran la
inconstitucionalidad de las leyes en el artículo 164,1 -lo
que, en todo caso, debería ser suficiente para que el Tri-
bunal Constitucional optase por la eliminación de los
preceptos citados en el problema concreto que crean (una
aparente incompatibilidad entre el recurso directo y el
indirecto), como manifiestamente contrarios a la Cons-
titución- (66), sino que, además, la falsé'¿ impresión dada
por esas prescripciones acerca de un pretendido valor
general de las decisiones confirmatorias de la constitu-
cionalidad de las leyes impediente de sucesivos replan-

(65) GARCíA DE ENTERRíA-FERNÁNDEZ: Curso..., cit., 1, pág. 153.

GARcíA DE ENTERRíA: La posición jurídica..., cit., págs. 50 y ss.
(66) RUBIO-ARAGÓN (La jurisdicción constitucional, cit., pági-
nas 870 y ss.), se manifiestan por una interpretación conforme a
la Constitución de los preceptos arriba citados, solución que pa-
rece haber adoptado el Tribunal Constitucional en la sentencia
de 2 de febrero de 1981, al afirmar que « ... si en el futuro se
plantearan casos concretos que permitieran apreciar nuevos ma-
tices en orden a justificar la oposición -o la disconformidad-
a la Constitución de algunos de los preceptos cuya inconstitu-
cionalidad no se declara ahora, el juez o Tribunal correspon-
diente podría promover la cuestión de inconstitucionalidad con
relación al precepto que le suscitara duda, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 38,2 de la Ley Orgánica del Tribunal».
Cfr. GARCfA DE ENTERRfA (La posición jurídica... , cit., pág. 51) que
señala que con esta declaración queda definitivamente estable-
cido que «la desestimación de un recurso directo no impide el
ulterior recurso indirecto contra la misma norma, que ambos
recursos son, pues, perfectamente compatibles». En todo caso,
entiendo que sería preferible una declaración expresa de la in-
constitucionalidad de los preceptos citados, como propone el
propio GARCfA DE ENTERRfA-FERNÁNDEZ: Curso..., cit. 1, pág. 158).

258
teamientos de la misma, viene rotundamente ·desmentida
también por la misma Ley Orgánica del Tribunal que
«incongruentemente, da ese valor cuasi-legislativo única·
mente a las sentencias desestimatorias producidas en re-
cursos directos (67) y no a las que recaen en cuestiones
o recursos incidentales, que no cierran la posibilidad de
otros nuevos recursos o cuestiones análogas, siendo así
que el juicio de inconstitucionalidad y las sentencias que
lo ponen fin son idénticas en ambos casos» (68). Ello
aparte de la exacta previsión expresa del artículo 79,5 .de
la Ley que establece «la buena doctrina» (69) de que el
pronunciamiento en el recurso previo no prejuzga la de·
cisión del Tribunal en los recursos que pudieran inter·
ponerse tras la entrada en vigor con fuerza de ley del
texto impugnado en la vía previa».
La posibilidad de replanteamientos sucesivos de la
constitucionalidad de las leyes confirmadas por una de-
cisión del Tribunal Constitucional viene también, aunque
de modo implícito, claramente establecida por la LOTe,
en todos los supuestos de «autocuestión de inconstitu·
cionalidad» -según la técnica de los artículos 55,2, 67 Y
Título V de la Ley- (70), por el juego específico de los
(67) Aunque sólo respecto de la cuestión de inconstituciona-
lidad; no frente a un eventual segundo recurso directo. Esta posi-
bilidad de interponer sucesivamente dos o más recursos directos
no puede ser negada teóricamente, aunque en la práctica habrá
de resultar casi imposible. No sólo -con ser bastante- por la
brevedad de los plazos de recurso, sino también por los propios
efectos subjetivos de cosa juzgada de estas decisiones, que úni-
camente lo permitirían al Defensor del Pueblo -no a los demás
órganos y sujetos legitimados para interponer el reC1J.rso directo.
Por lo demás, la utilidad práctica de esta regla de un plazo de
recurso de tres meses parece justificada (Cfr. GARcfA DE ENTERRfA-
FERNÁNDEZ: Curso..., cit., 1, pág. 155), al reconducir todo el sis-
tema hacia el control de la constitucionalidad en relación con
los casos concretos.
(68) GARCfA DE ENTERRfA-FERNÁNDEZ: Op. cit., pág. 158.
(69) GARCfA DE ENTERRfA-FERNÁNDEZ: Op. cit., loe. cit.
(70) Cfr. GARCfA DE ENTERRÍA: La posicidn jurídica..., cit. pá-
ginas 58-59.

259
 mismos, puesto que nada impide que la norma que en
ellos se examine, y se declare eventualmente inconstitu-
cional, haya sido previamente confirmada por una deci·
sión anterior del Tribunal en el mismo o en otro proce·
dimiento de control de constitucionalidad de las leyes.
En estos casos, con toda normalidad y acierto, también
cabe la puesta en cuestión repetida y sucesivamente de
la conformidad de las leyes a la Constitución cuando en
. relación con un recurso de amparo o un concreto con·
flicto entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sur-
ja la duda sobre el acomodo de la prescripción legal que
está en el origen del surgimiento concreto del litigio a la
norma Jundamental. Ello es absolutamente aceptable, y
aún exigido (con las precisiones que se harán) y expresión
de una de las características de nuestro sistema de jus-
ticia constitucional, volcado sobre un control de la cons-
titucionalidad de las leyes al hilo ·de la «riqueza inventiva
de la casuística» (71).
Solamente pues, también en Derecho español, la sen·
tencia que declara la inconstitucionalidad de un precepto
legal puede tener eficacia erga omnes (72), fuerza de ley,
en la medida misma en que esa es justamente su eficacia,
pero no, desde luego las sentencias que estiman la cons-
titucionalidad de una ley, que dejan abierta siempre la
posibilidad de su posterior declaración de inconstitucio·
nalidad, incluso, por supuesto, por medio del plantea-

(71) En expresión de GARCfA DE ENTERRiA (Op. cit., pág. 51),

que vale no sólo para el recurso indirecto, sino también para las
autocuestiones de inconstitucionalidad.
(72) Como señala la sentencia del Tribunal Constitucional,
ya citada, de 2 de febrero de 1981 « .. .la declaración de inconsti-
tucionalidad ... efectuada por el Tribunal Constitucional tiene
plenos efectos frente a todos ... de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 164 de la Constitución ... De esta forma, la sentencia
del Tribunal Constitucional -dado su valor erga omnes- cumple
una importante función, que es la de depurar el ordenamiento
resolviendo de manera definitiva y con carácter general las du-
das que puedan plantearse».

260
miento· de la llamada cuestión de inconstitucionalidad,
dada la nulidad radical de los preceptos que aparente-
mente lo impedirían, conclusión ésta, por lo demás, que
encuentra, como se ha visto, una sólida fundamentación
dogmática (73).
El resultado evidente de este análisis, efectuado ahora
en conexión con la realidad normativa española, que
como consecuencia de un defectuoso planteamiento legal
singulariza el problema sobre la compatibilidad del re·
curso directo con el indirecto de inconstitucionalidad
(pero que es, en realidad, más amplio, como se ha no-
tado), es que todas las sentencias desestimatorias de la
inconstitucionalidad de las leyes son susceptibles de ser
revisadas posteriormente por el Tribunal Constitucional,
puesto que no producen efectos generales, sino que los
límites subjetivos que habrán de ser atendidos serán los
derivados de los efectos de cosa juzgada que producen
(y que seguidamente veremos) cualquiera que sea el pro-
cedimiento sobre el que haya recaído sentencia.
Señalar, por último, que la eficacia general, cuyo efec-
to reserva la Constitución a las declaratorias de la nu-
lidad de una ley o de un precepto legal, habrá de ser
también reconocida a aquellas decisiones -hipotéticas
aún entre nosotros- por n1edio de las cuales se afirma
la incompatibilidad de la Ley con la norma fundamental,
pero sin que se declare su nulidad, puesto que, como se
ha visto, la Ley así reprobada no puede ser utilizada
con posterioridad, siendo sus efectos equiparables a los

(73) Una sentencia de esta clase «podrá justificar -como

señala GARCíA DE ENTERRÍA-FERNÁNDEZ: Curso..., cit., J, pág. 158)-,
eventualmente, que el Tribunal haga uso de su facultad de recha-
zar sumariamente cuestiones análogas en trámite de admisión
por «notoriamente infundadas», según permite el artículo 37,1,
pero no un cierre formal del proceso, que es cosa bien distinta»,
cierre del proceso que no se produce por la eficacia de cosa juz-
gada de esas sentencias, el respeto a cuyo alcance en este tipo
de sentencias no produce nunca, como se dirá seguidamente en
el texto, ese efecto.

261
de la nulidad de pleno derecho, con la única diferencia,
en estos casos, de que es el legislador el que debe deter-
minar qué es lo que debe regir hacia el futuro. La misma
«fuerza de Ley», si se acepta lo que al respecto ha sido
ya indicado, tendrá la comprobación en la motivación de
la sentencia que declara inconstitucional una determina-
da interpretación de la Ley puesta en cuestión (74).
Ahora bien, si los efectos erga omnes son únicamente
predicables de las decisiones que declaran la inconstitu-
cionalidad de las Leyes ¿cuáles son, entonces, los efectos
de esas decisiones del Tribunal Constitucional desesti-
matorias de la pretensión de inconstitucionalidad, vale
decir, que confirman el correcto acomodo de las Leyes
a la Constitución? ¿y a quiénes, a qué sujetos se extien-
den? La respuesta a la primera pregunta ha sido ya ofre-
cida con anterioridad, al señalarse cómo la propia Cons-
titución establece expresamente que salvo las que decla-
ren la inconstitucionalidad de una Ley, todas las demás
habrán de producir efectos de cosa Juzgada. La segunda
pregunta será contestada a continuación, en aplicación
de los princ;ipios más arriba obtenidos acerca de la ex-
tensión subjetiva de la cosa juzgada.

7. LA EXTENSIÓN SUBJETIVA DE LAS DECISIONES QUE CONFIR-

MAN LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES AL RESOLVER
RECURSOS DIRECTOS DE INCONSTITUCIONALIDAD

Ya hemos visto, por lo que se refiere a los recursos

directos de inconstitucionalidad, cómo la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional otorga legitimación para in-
terponerlos al Presidente del Gobierno, al Defensor de]
Pueblo, a cincuenta Diputados, a cincuenta Senadores
-en todos los casos posibles- y, además, a los órganos
colegiados ejecutivos y las Asambleas de las Comunida-

(74) VOGEL: Rechtskraft und Gesetzeskraft..., cit., pág. 614.

262
des Autónomas, cuando se trate de la impugnaclon de
leyes del Estado que puedan afectar a su propio ámbito
de autonomía (75), del mismo modo que la posibilidad
de «personarse en el procedimiento y formular las alega-
ciones que estimaren oportunas», se ofrece al Congreso,
al Senado, al Gobierno y cuando el objeto del recurso
fuera una Ley dictada por una Comunidad Autónoma l

también a los Organos Ejecutivo y Legislativo de la mis-

ma (art. 34 LOTC).
De acuerdo con los principios señalados en orden a la
vinculación subjetiva de la cosa juzgada, según los cuales
su eficacia habría de extenderse no sólo a las personas
o sujetos que tomaron parte en el concreto procedimien-
to, sino también a los que tuvieron ocasión de personarse
y hacer uso de sus medios de defensa y ataque de la nor-
ma enjuiciada, parece claro, por de pronto, que habrá de
estar y pasar por los efectos de cosa juzgada, es decir,
quedarán vinculados a la misma,' si se trata de la impug-
nación de leyes del Estado, todos los Organos y sujetos

(75) Artículo 32,2 LOTC, por cierto, de constitucionalidad

más que dudosa, puesto que, como dice GARCÍA DE ENTERRfA
(Ob. últ. cit., I, pág. 155), estos órganos «que están mencionados
como legitimados en el artículo 162,1 a) de la Constitución al
mismo nivel que los citados órganos del Estado, esto es, sin exi-
gencia de interés y para todas las leyes y actos recurribles, se ha
interpretado en la LOTC, artículo 32,2, que la legitimación debía
serIes reducida en un doble sentido: para la impugnación de las
Leyes del Estado (no, pues, de otras Comunidades Autónomas)
y siempre que esas Leyes 'puedan afectar a su propio ámbito de
autonomía'; por otra parte, parece haberse eliminado la legiti-
mación de los órganos ejecutivos autonómicos para la impugna-
ción de las normas emanadas de sus propias Asambleas legisla-
tivas, lo cual resulta de más difícil explicación. Estas interpre-
taciones restrictivas, aunque quizás políticamente convenientes
en algún caso, son de constitucionalidad bastante discutible; el
Tribunal Constitucional tendrá que decidir sobre su compatibi-
lidad con el citado artículo 162, 1, a), teniendo en cuenta que la
remisión que hace el párrafo 2 del artículo 162 a la LOTe para
'determinar las personas y órganos legitimados' se refiere 'a 1m
demás casos' distintos de los referidos en el párrafo 1».

263
citados (y los órganos, personas o entidades en cuyo nom-
bre actúan; en realidad, el Estado entero), en cuanto to-
dos ellos tienen la posibilidad de comparecer en el pro·
cedimiento, con la única excepción del Defensor del
Pueblo, salvo que haya sido él mismo «parte» como pro-
motor del recurso, en la medida misma en que la Ley no
ha previsto la posibilidad de que pueda comparecer y
efectuar alegaciones cuando los recursos son promovidos
por órganos o sujetos diferentes (como tampoco queda-
rán vinculados los particulares, los ciudadanos, a quienes
no se admite al recurso). Con ello queda en sus manos la
única (y difícil) (76) posibilidad de que pueda abrirse un
segundo recurso directo de inconstitucionalidad contra
una ley amparada por una sentencia confirmatoria con-
secuencia de un primer recurso, puesto que todos los de-
más órganos legitimados para interponerlo, y en la me-
dida en que se les da oportunidad de intervenir en el
procedimiento, vendrán vinculados por la fuerza de cosa
juzgada de la primera sentencia.
No son excepción a lo dicho, en mi opinión, las Co-
munidades Autónomas, si el recurso fue interpuesto con·
tra una Ley del Estado, a las que habrá que entender
también vinculadas a la fuerza de cosa juzgada de la sen·
tencia resolutoria del recurso directo (aunque ello no
tenga mayor importancia dado el plazo de tres meses),
incluso cuando no se trate de leyes que afecten a «su
ámbito propio de Autonomía». Si el texto constitucional
les otorga, en efecto, en su artículo 161,1, a) legitimación
para interponerlo en toda su amplitud, el reconocimiento
de la inconstitucionalidad del recorte efectuado por el
artículo 32,2 LOTC en esta legitimación (77) habrá de

(76) Vid., supra, nota 67. AROZAMENA (El recurso de incons-

titucionalidad, cit., pág. 165) limita la legitimación del Defensor
del Pueblo al marco del artículo 54 de la Constitución, es decir,
a la defensa de los derechos comprendidos en el Título Primero
de la Constitución.
(77) Vid. nota 75, supra.

264
llevar consigo con toda lógica su equiparaclon con los
demás órganos y sujetos legitimados (a excepción del De·
fensor del Pueblo), y la atribución, de este modo, a las
mismas, de la posibilidad de comparecer en cualquier
recurso de inconstitucionaIidad, afecte o no a su esfera
autonómica (en cuanto integrantes que son del Estado
mismo), y, por tanto, de la sujeción a los efectos de la
sentencia recaída, como, por lo demás, ocurre en el Dere·
cho alemán, en donde el parágrafo 77 BVerfGG atribuye
capacidad para personarse en los procedimientos de con-
trol de normas a todos los gobiernos de los Lander, jus-
tamente, como es el caso, cuando se trata de una Ley de
la Federación, con independencia de que la norma en
cuestión les afecte o no directa o indirectamente, preci-
samente porque se entiende, con razón, que ellos también
están interesados en el Derecho de la Federación, y en
cuanto órganos esenciales en la estructura del Es-
tado (78).
La idea de que una vinculación de esta forma ex-
tendida a las Comunidades Autónomas y a todos los
demás órganos y sujetos señalados viniese a equivaler
prácticamente a una eficacia erga omnes y pudiera con-
ducir a un consecuente estancamiento de la jurispruden-
cia debe ser, desde luego, excluida: la posibilidad de re·
visar los resultados vinculantes descritos por el propio
Tribunal Constitucional en las sentencias confirmatorias
dictadas en los recursos directos permanece abierta, no
sólo por medio de los eventuales recursos incidentales
y de amparo a que los particulares, por no vinculados
por el valor de cosa juzgada, podrán dar lugar, sino tamo
bién por la posibilidad que tienen las Comunidades Au·
tónomas y el Estado de cuestionar la regularidad consti·

(78) Y ello, aunque en la práctica exista una cierta tendencia

a que los Gobiernos de los Liinder intervengan solamente en los
casos en los que la norma les afecta. Cfr. ULSAMER, en MAUNZ/
SCH MIDT-BLEIBTREU /KLEIN/ULSAMER: Bundesverfassungsgeríchts-
gesetz, cit., 77, 15.

265
tucional de las Leyes por éste dictadas a través de la vía
de conflictos, en cuanto la aplicación concreta de la Ley
abstractamente confirmada pueda traducirse en actuacio·
nes u omisiones que, ahora sí, para las Comunidades Au·
tónomas, afecten a su ámbito de autonomía (79).
Confirmada en abstracto una Ley (o también trans-
currido el plazo de tres meses para interponer el recurso
directo de inconstitucionalidad), el ejercicio concreto por
el Estado (por ejemplo) de una competencia por esa Ley
atribuida, permitirá, efectivamente, el replanteamiento
de su constitucionalidad, un nuevo examen 'del mismo
por el Tribunal Constitucional, instado, en relación a su
aplicación singular, por las Comunidades Autónomas por
la vía del conflicto constitucional, lo que podrá dar lu-
gar, obviamente, a su declaración de inconstitucionalidad
de acuerdo con el artículo 67 de la Ley Orgánica del
Tribunal. Aunque a esta nueva sentencia sí quedarán
todas las Comunidades Autónomas vinculadas, en los tér·
minos ya vistos, no dependiendo ya de ellas los posibles
futuros replanteamientos, sino únicamente de los par·
ticulares no vinculados por el valor de cosa juzgada.
Si la Ley confirmada lo es una Ley de una Comunidad
Autónoma, la LOTC sólo concede la posibilidad de per-
sonarse en el procedimiento a los órganos legislativo y
ejecutivo de la Comunidad Autónoma que dictó la Ley
impugnada (80), siguiendo aquí exactamente los pasos
de la Ley alemana (81), y no a las demás Comunidades
Autónomas que, en cuanto no participantes en el con·
creta proceso, no podrán quedar vinculadas a los resul·
tados vinculantes de la sentencia confirmatoria. El incon·
veniente que ello pudiera representar en el Derecho ale·
mán por el hecho de que este procedimiento es alterna·

(79) El propio artículo 63,2 LOTC se refiere, rememorando

la técnica del recurso indirecto contra Reglamentos, a «actos
concretos de aplicación».
(80) Artículo 34, 1 LOTC.
(81) Parágrafo 77 BVerfGG.

266
 tivo del de conflictos entre la Federación y los Lander
por la inexistencia de plazo para interponer el recurso
directo y que lleva a VOGEL (82) a postular la extensión
de la vinculación derivada de la cosa juzgada a todos los
Lander también en estos casos, no existe entre nosotros
con especial gravedad, puesto que el plazo de tres meses
para interponer el recurso directo de inconstitucionali-
dad marca el momento en el que el replanteamiento de
la misma cuestión sólo puede ser obtenido por la vía del
conflicto. Todo lo anterior debe entenderse, por supues-
to, sin perjuicio de lo ya dicho acerca de la extensión
subjetiva de la cosa juzgada en los conflictos constitucio-
nales entre Estado y Comunidades Autónomas.
Los particulares, los ciudadanos, por su parte, y esto
es importante destacarlo, no quedan vinculados por la
fuerza de cosa juzgada de las sentencias confirmatorias
de la constitucionalidad de las leyes. En ningún caso, al
.resultado de las dictadas en resolución de los recursos
directos de inconstitucionalidad, sólo respecto a aquellos
que efectivamente intervinieron (o tuvieron ocasión de
hacerlo) en el correspondiente proceso, en los demás ca-
sos (cuestiones de inconstitucionalidad y recursos de am-
paro), en aplicación de las reglas generales qua ya co-
nocemos.
Ello comporta una consecuencia fundamental, y es
la de que es justamente a ellos, a los que, en último tér-
mino, se encomienda la función capital de activar el
control constante y permanente de la constitucionalidad
de las leyes, que, como una de sus más destacadas fun-
ciones debe cumplir el órgano de la jurisdicción consti·
tucional. La justificación material de esta revisión, que
autoriza indefinidos replanteamientos de la acomodación
de las leyes a la norma fundamental y que el Ordena·
miento otorga a la disponibilidad de los particulares re·
sulta de toda evidencia, y es posible encontrarla en la

(82) VOGEL: Re.chtskraft und Gesetzeskraft..., cit., pág. 609.

267
 doctrina más autorizada, tanto en Alemania como en
España, sobre los mismos fundamentos: el derecho fun·
damental de los ciudadanos a ser oídos por los Tribuna·
les para la defensa de sus derechos, en el Derecho ale·
mán (83); el derecho fundamental de todas las personas
a la tutela efectiva de los jueces y los TribunaleS' en el
ejercicio de sus derechos, sin que en ningún caso pueda
producirse indefensión, en Derecho español (84).
Así, VOGEL (85), señala que aquella posibilidad «está
justificada: puesto que ellos (loS' particulares) no han
sido escuchados en el procedimiento de control de nor-
mas, debe permanecer en sus manos la posibilidad de
describir la específica situación de hecho de su caso, que
tal vez pudiera conducir a un distinto juicio sobre la
constitucionalidad (de la Ley examinada), pero también
la posibilidad de presentar argumentos jurídicos... ». Por
su parte, GARCfA DE ENTERRÍA (86), al criticar la aparente
incompatibilidad de la vía de recurso directo con el indio
recto surgida por la redacción de los artículos 29,2 Y
38,2 LOTe, ha podido decir con toda contundencia y cla·
ridad que «.. .la inexistencia de legitimación individual
en el recurso directo ... vedaría, en la hipótesis de que se
parte de una sentencia desestimatoria producida en este
tipo de recurso, a los ciudadanos el acceso al control
constitucional de las leyes, contra el deref?ho fundamen-
tal del artículo 24,1 de la Constitución».
Por ello, los particulares, no sujetos a la fuerza de
cosa juzgada de la sentencia, tienen siempre abierta la
posibilidad de intentar la declaración de inconstituciona-
lidad de la Ley confirmada por el Tribunal Constitucio·
nal, a través de los medios jurídicos que la LOTC pone
a su disposición: bien por medio de su eventual alega-
ción incidental en el seno de un proceso en curso (cues-

(83) Artículo 103,1 GG.

(84) Artículo 24,1 de la Constitución.
(85) VOGEL: Op. cit., págs. 614 y 616.
(86) GARCfA DE ENTERRfA~ La posición jurídica..., cit., pág. 51.

268
tión de inconstitucionalidad), bien mediante la interpo-
sición de un recurso de amparo contra la aplicación no
judicial de la Ley en cuestión si lesionara sus derechos
fundamentales (87), o contra la sentencia judicial que
aplica la Ley declarada constitucional si ésta le produce
una violación de esos derechos fundamentales que la
Constitución directamente le garantiza (88).
A) Por lo que se refiere a la ·cuestión incidental,
conviene destacar que a las conclusiones obtenidas no
puede oponerse en ningún caso (ni como consecuencia
de la sentencia confirmatoria dictada en un recurso di-
recto, ni tampoco indirecto -en el que la sujeción del
juez es específica para el caso concreto resuelto- o de
cualquiera otra clase) la existencia de una presunta vin-
culación de los jueces a la decisión confirmadora de la
constitucionalidad de las leyes emitida por el Tribunal

(87) Es decir, los amparados por los artículos 14 al 30 de la

Constitución. Arts. 42, 43 Y 45 LOTC. Sobre diversos aspectos del
amparo, cfr. MARTíN REBOLLO, L.: La vía judicial previa al recurso
de amparo constitucional. (El artículo 43 de la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional), en «El Tribunal Constitucional»; cit., 11,
páginas 1667 y ss. LINDE PANIAGUA, E.: Amparo ordinario, amparo
constitucional y Convención Europea para la protecció'n de los
Derechos Humanos y de, las Libertades Fundamentales, en Ob. úl-
tima cit., 11, págs. 1357 y ss. EMBID IRUJO, A.: El Tribunal Cons-
titucional y la protección de las libertades públicas en el ámbito
privado, «REDA» 25 (1980), págs. 195 y ss., publicado también en
«El Tribunal Constitucional», cit., I, págs. 907 y ss.
(88) De acuerdo con el artículo 44 de la Constitución. Posibi·
lidad que debe ser factible con el mero agotamiento de la vía
jurisdiccional en que se produce la violación de la libertad pú-
blica o del derecho fundamental (que puede ser incluso aquí el
del artículo 24 de la Constitución), sin que pueda alegarse en
contra la Disposición Transitoria segunda, dos LOTC. Cfr. GON-
ZÁLEZ PÉREZ: Derecho procesal constitucional, cit., págs. 305, 308
Y 311. ALMAGRO: Justicia constitucional, cit., págs. 222 y ss. Vid.
también GARCfA MANZANO, P.: Las vías judiciales previas al recurso
de amparo constitucional, en «El Tribunal Constitucional», cit.,
11, págs. 1143 y ss. JIMÉNEZ HERNÁNDEZ: El recurso de amparo
constitucional respecto de resoluciones judiciales, en Ob. últ. cit.,
11, págs. 1309 y ss.

269
Constitucional, que le impidiera, haciendo así inútil el
derecho de los particulares, plantear la cuestión de in-
constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. A este
resultado llega, sin embargo, el Tribunal Constitucional
alemán (89) sobre el presupuesto de entender que, pues-
to que las sentencias del Tribunal «vinculan» (Bindungs-
wirkungen, en sentido específico) a todos los poderes
públicos, incluidos los Tribunales, éstos no podrían, en
consecuencia, apartarse de las decisiones de aquél, tam-
poco en estos casos en los que confirma la constitucio-
nalidad de las leyes (puesto que la Ley ha sido estudiada
desde todos los puntos de vista), con lo que el juez cono-
cedor del proceso principal en el que surge la cuestión
incidental sobre la inconstitucionalidad de las leyes, no
podría plantearla al Tribunal ConS'titucional al resultar
vinculado a la primera decisión (por éste dictada) (90).
Pero esta posición, que permite poner de relieve, una
vez más, los peligros y los problemas adicionales que la
utilización de una categoría tan difusa como la Bindungs-
wirkung puede proporcionar, no puede resultar de reci-
bo, no sólo por su prohibición constitucional entre no-
sotros, como ya hemos visto, sino también por la arti-
ficiosidad de su mecanismo y lo absurdo de sus resul-
tados.
Ni siquiera desde la perspectiva de la tesis de la doc-
trina dominante en Derecho alemán esa vinculación de
los jueces y Tribunales a las sentencias del órgano juris-
diccional constitucional podría nunca significar para
ellos, como señala VOGEL (91), la prohibición de suscitar

(89) VOGEL: Reehtskraft und Gesetzeskraft..., cit., pág. 615.

(90) Hay que indicar que en el Derecho alemán viene tam-
bién condicionado por la inexistencia de plazo para interponer
el recurso directo, con lo que, eventualmente -puesto que se
afirma que en las decisiones sobre control de normas el Tribunal
Constitucional sólo está vinculado al fallo-, si se aceptara la
tesis allí dominante, podría haber lugar a un nuevo recurso
directo.
(91) VOGEL: Op. cit., loe. cit.

270
un nuevo enjuiciamiento de la Ley anteriormente con-
firmada, si los datos resultantes del caso concreto que
tienen a la vista y las alegaciones de las partes les con-
vencen de que, a pesar de la primera sentencia, la Ley
es inconstitucional. El consiguiente planteamiento de la
cuestión de inconstitucionalidad no puede considerarse,
en ningún caso, como un apartamiento de la decisión
constitucional anterior. Lo contrario sería, sencillamente,
absurdo.
El asunto es mucho más claro en el Derecho español,
como es evidente, en donde no se alcanza ningún argu-
mento válido que pudiera justificar otra solución. No lo
es la utilización eventual de una inexistente «vinculación
de todos los poderes públicos» que pudiera incluir a los
jueces y Tribunales (el tema alerta, con todo, sobre los
peligros de su uso), como tampoco la necesidad de ase-
gurar la preeminencia interpretativa del Tribunal Cons-
titucional sobre los demás, que no alcanzarían a impedir
que cualquier juez pueda, si así lo estima, plantear la
cuestión de inconstitucionalidad sobre una norma decla-
rada conforme a la Constitución, como por lo demás, ya
lo hemos visto, ha destacado con toda claridad nuestro
Tribunal Constitucional. Respecto a este último aspecto,
el aseguramiento de aquella preeminencia interpretativa
-a la que sirve la eficacia general de las sentencias que
estiman la inconstituc~onalidad de las leyes- no nece-
sita, a mi juicio, ningún mecanismo jurídico concreto
especial (como la «vinculación de los poderes públicos»,
incluidos los Tribunales y jueces) que vaya más allá de
entender que los Tribunales y jueces deben considerar
la sentencia constitucional confirmatoria como vinculan-
te u obligatoria entre aquellos a quienes subjetivamente
alcanza su eficacia, en los términos que se están exami-
nando, y en esta medida adoptar sus propias decisiones.
y éste es justamente un efecto de la cosa juzgada, el
efecto de Tatbestandswirkung. Si los jueces ordinarios
no acomodan sus resoluciones a la interpretación de la

271
norma fundamental efectuada por el Tribunal Constitu-
cional, ello será en abierta desatención de sus decisiones,
frente a lo que podrán instrumentarse diversos meca-
nismos de reacción, y concretamente los recursos de am-
paro por los particulares. En cualquier caso, la atención
de los jueces y Tribunales a las sentencias del Tribunal
Constitucional no puede suponer que no estén autoriza-
dos a poner en cuestión, con carácter prejudicial o inci-
dental la regularidad constitucional de las leyes por éste
confirmada en sus decisiones, en ejercicio elemental del
derecho al enjuiciamiento previo de la constitucionalidad
de las leyes que corresponde también a cada juez o Tri--
bunal (aunque el juicio negativo sea monopolio del Tri-
bunal Constitucional). Ninguna diferencia puede haber,
en mi opinión, entre el ejercicio de este derecho sobre
una ley cuya constitucionalidad haya sido previamente
afirmada por el Tribunal Constitucional o sobre una ley
cuya conformidad con la norma fundamental deba pre·
sumirse, en principio, por el hecho de su publicación. La
sentencia confirmatoria, como ya vimos, no añade abso·
lutamente nada a la Ley así positivamente confirmada.
Tampoco, por último, la vinculación específica que,
de acuerdo con el artículo 38,3 LOTC, tiene para el juez
competente en el asunto principal la decisión del Tribu·
nal Constitucional, sirve para impedir que éste pueda re-
plantear la constitucionalidad de la misma disposición
legal por el planteamiento de su cuestión de inconstitu·
cionalidad, puesto que esta sujeción del juez, que no es
«parte» ni puede serlo, a la sentencia del Tribunal Cons-
titucional no deriva, como es obvio, de la eficacia de cosa
juzgada de esta última (92). Por ello, y puesto que desde
el punto de vista subjetivo únicamente los intervinientes
potenciales o actuales en el recurso directo de incons-
titucionalidad, que ya hemos visto, resultan sujetos a
la decisión constitucional confirmatoria, nada impide
(92) Cfr. VOGEL: Op. cit., pág. 618, que afirma que se trata
de un innerprozessuale Bindungswirkung.

272
que los particulares, no vinculados a la cosa juzgada,
puedan pedir, y el juez del proceso ordinario acordar,
el planteamiento incidental de la misma cuestión resuel-
ta con anterioridad, del cual podrá eventualmente resul-
tar la declaración de inconstitucionalidad de la ley ini-
mente confirmada, en atención, por lo demás, al derecho
fundamental de los ciudadanos, consagrado en el artícu-
lo 24,1 de la Constitución, a obtener la tutela judicial
efectiva de sus propios derechos e intereses.
B) La articulación procesal del derecho fundamental
que este precepto establece, por medio, como hemoS' vis-
to, de la no extensión subjetiva del valor de cosa juz-
gada de las sentencias del Tribunal Constitucional a los
particulares (salvo a los intervinientes o que hayan po-
dido hacerlo), garantiza adecuadamente el ejercicio efec-
tivo de ese derecho y posibilita una constante revisión
de la constitucionalidad de las leyes por la vía de los
recursos indirectos o incidentales, en armonía con el pa-
pel relevante que esta técnica de control de la constitu-
cionalidad de las leyes tiene en nuestro sistema.
Pero la no vinculación de los particulares a la cosa
juzgada de las sentencias desestimatorias de la invalidez
de las leyes puede garantizar también, con la misma cla-
ridad que en el caso de los procedimientos incidentales,
este derecho a la tutela judicial (constitucional), por la
vía de los recursos de amparo, aunque aquí limitado a la
protección de los derechos fundamentales de los artícu-
los 14 a 30 de la Constitución. Su ejercicio por los par-
ticulares frente a un precepto legal confirmado en su
constitucionalidad por el Tribunal Constitucional, si bien
«no como un amparo directamente dirigido contra la
Ley, sino contra la violación del derecho que pueda resul·
tar de la aplicación de la Ley por parte de cualquier ór·
gano público distinto de las Cortes o de las Asambleas
Autónomas... », podrá tener, en todo caso, «... el resultado
final, si la violación se ha producido, de la eliminación
de la Ley inconstitucional a través de la singular «auto-

273

18
cuestión de inconstitucionalidad» que el Tribunal Cons-
titucional puede plantearse a sí mismo en los términos
del artículo 55,2 de su Ley Orgánica» (93).
El sistema descrito de efectos subjetivos de la cosa
juzgada de las sentencias desestimatarias de la inconsti·
tucionalidad de las leyes, que no vinculan a los que no
intervinieron ni pudieron hacerlo en el correspondiente
proceso, no es ningún obstáculo sino que ratifica, tam-
bién si la ley puesta en cuestión ha sido confirmada con
anterioridad por una sentencia del Tribunal Constitucio-
nal, la configuración general de la vía de amparo consti-
tucional como un sistema de auténtico recurso directo
entregado a la legitimación de los particulares (94).
(93) GARCfA DE ENTERRfA: La posición jurídica..., cit., pág. 59.
En el mismo sentido, VOGEL: Op. cit., págs. 614-615. Si, pues, como
se dice en el texto al transcribir el párrafo de GARC:fA DE ENTERRÍA,
el recurso de amparo puede dirigirse contra las actuaciones
aplicativas de la Ley efectuadas por cualquier órgano público
distinto de las Cámaras legislativas (del Estado o de las Comu-
nidades Autónomas), es entonces evidente, como se dijo, que
alcanzará a cubrir las violaciones de los derechos fundamentales
producidas no sólo por los órganos y en los casos de los artícu-
los 42, 43 Y 45 LOTC, sino también las producidas por los actos
u omisiones de los órganos judiciales del artículo 44 LOTC.
(94) Como indica GARC:fA DE ENTERRÍA (Op. cit., pág. 58) «esta
vía del amparo constitucional y su prevalencia sobre leyes que
desconozcan el derecho fundamental protegido, al abrir la decla-
ración de inconstitucionalidad de dichas leyes, ha instaurado en
la práctica un sistema de verdadero «recurso directo» de incons-
titucionalidad entregado a la legitimación de los particulares
agraviados, si bien de una inconstitucionalidad limitada en su
causa a los artículos 14 a 30 de la Constitución». Destaca a con-
tinuación cómo la Comisión redactora del Anteproyecto de la
LOTC había propuesto un recurso de amparo contra las Leyes,
aun cuando en el texto de la Ley haya quedado explícitamente
plasmada la voluntad de excluir del recurso de amparo inmedia-
to las agresiones a los derechos protegidos provenientes de las
leyes. Sin embargo, si no contra la Ley, el recurso dirigido con-
tra sus actos de aplicación puede producir el resultado que :he-
mos visto, si la violación de los derechos fundamentales se ha
producido por ser la Ley inconstitucional.

274
8. LA EXTENSIÓN SUBJETIVA DE LAS DEMÁS
SENTENCIAS CONFIRMATORIAS

Examinados hasta aquí los efectos subjetivos de la

cosa juzgada de las sentencias confirmatorias sobre el
modelo genérico del recurso directo de inconstituciona-
lidad, y las posibilidades que el sistema descrito ofrece
para dar una adecuada respuesta a los problemas mate-
riales que subyacen a las decisiones constitucionales de
esta naturaleza, es necesario ahora ocuparse de la con·
creción de esos efectos subjetivos de aquélla en los de-
más procedimientos a través de los cuales puede produ-
cirse una decisión del Tribunal Constitucional confirma-
toria de la constitucionalidad de las leyes.
La acomodación de una Ley o de un precepto legal a
la Constitución puede ser declarada por el Tribunal Cons-
titucional, como hemos visto, no sólo en efecto, al resol-
ver los recursos directos de inconstitucionalidad, sino
también al resolver las cuestiones de inconstitucionali-
dad, los recursos de amparo -por medio de la autocues-
tión de inconstitucionalidad- y, con arreglo a esta mis-
ma técnica, también al decidir sobre los conflictos entre
el Estado y las Comunidades Autónomas. Supuesto, no
obstante, que este último caso, al tener que tramitarse
el correspondiente procedimiento por los cauces del re-
curso directo, no presenta ninguna particularidad desde
el punto de vista que ahora nos interesa en relación con
lo ya dicho -que resulta, por tanto, íntegramente apli-
cable aquí-, las referencias ahora necesarias habrán de
limitarse a algunas precisiones sobre el alcance subjetivo
de la cosa juzgada cuando las decisiones del Tribunal
Constitucional confirman -directa o indirectamente-
la constitucionalidad de las Leyes al resolver las cuestio-
nes de inconstitucionalidad y los recursos de amparo,
aunque en relación a estqs últimos sólo quepa aludir a
alguna singularidad muy especial, habida cuenta de que
su tramitación debe ser hecha por el procedimiento co-
rrespondiente a la cuestión incidental.
275
 A) La única particularidad subjetiva que es posible
observar en el procedimiento relativo a la cuestión de
inconstitucionalidad respecto de lo ya dicho, es la nece-
sidad que aquí se establece de dar traslado de la cues-
tión planteada al Fiscal General del Estado (art. 37,2
LOTe), lo que no altera en absoluto los resultados obte-
nidos al examinar el recurso directo, con lo que la exten-
sión subjetiva de la cosa juzgada de la sentencia desesti-
matoria de la inconstitucionalidad de las leyes dictada
en este procedimiento tendrá exactamente el mismo al-
cance que el que hemos visto corresponde a las dictadas
para poner término a un recurso directo. Destacar sola-
mente, por 10 que se refiere a los particulares, que lógi-
camente las partes del proceso principal habrán de que-
dar vinculadas a la decisión constitucional -así como
todos aquellos que hubieran tenido ocasión de compare·
cer y efectuar alegaciones-, pero no los demás que no
tuvieron ocasión de hacerlo. Por ello, y puesto que la
vinculación del juez o Tribunal que ha suscitado la cues-
tión de inconstitucionalidad no deriva de la eficacia de
cosa juzgada de la sentencia constitucional, la posibilidad
de ulteriores replanteamientos de la misma norma con·
firmada permanece siempre abierta. Nada impide, en
efecto, que el mismo juez o Tribunal que planteó una
cuestión de inconstitucionalidad pueda suscitar de nue-
vo, con posterioridad, la misma cuestión, siempre, natu-
ralmente, que las partes del proceso principal sean dis-
tintas, con el eventual resultado de una declaración de
inconstitucionalidad de la ley inicialmente confirmada.
El órgano jurisdiccional del proceso principal está obli-
gado a resolver el asunto concreto que dio origen a la
cuestión de constitucionalidad de acuerdo con el resul-
tado de la decisión del Tribunal Constitucional sobre la
conformidad o no con la norma fundamental de la Ley
necesaria para resolver el concreto litigio, pero, de nin-
gún modo, como se ha visto, puede ello suponer que no
esté autorizado en los límites de la eficacia de cosa juz-

276
gada de la sentencia constitucional, para suscitar de nue-
vo una cuestión de inconstitucionalidad sobre el mismo
precepto legal. Otra cosa es, como también se ha notado,
que el Tribunal Constitucional pueda no admitirlas a
trámite por notoriamente infundadas (art. 37 LOTC).
B) Por su parte, la sentencia dictada en un recurso
de amparo que desestima la pretensión (autopretensión)
de inconstitucionalidad de una Ley será resultado de ha-
berse seguido los mismos trámites procedimentales -y,
por tanto, los mismos órganos y sujetos podrán perso-
narse y efectuar alegaciones- que los previstos para la
cuestión de inconstitucionalidad, por lo que la extensión
subjetiva de estas sentencias habrá de ser la misma, in-
cluyendo, por supuesto, al propio recurrente en amparo,
así como a todos aquellos que, de acuerdo con los artícu-
los 46 y 47 LOTC hayan tenido ocasión de comparecer y
no lo hayan hecho (95).
Los demás particulares no resultan sujetos a la fuer-

(95) Artículo 46: «Uno. Están legitimados para interponer el

recurso de amparo constitucional: a) En los casos de los artícu-
los cuarenta y dos y cuarenta y cinco, la persona directamente
afectada, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal; b) En los
casos de los artículos cuarenta y tres y cuarenta y cuatro, quie-
nes hayan sido parte en el proceso judicial correspondiente, el
Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.
Dos. Si el recurso se promueve por el Defensor del Pueblo o
el Ministerio Fiscal, la Sala competente para conocer del amparo
constitucional lo comunicará a los posibles agraviados que fue-
ran conocidos y ordenará anunciar la interposición del recurso
en el 'Boletín Oficial del Estado' a efectos de comparecencia
de otros posibles interesados. Dicha publicación tendrá carácter
preferente».
Art. 47: «Uno. Podrán comparecer en el proceso de amparo
constitucional, con el carácter de demandado o con el de coad-
yuvante, las personas favorecidas por la decisión, acto o hecho
en razón del cual se formule el recurso o que ostenten un interés
legítimo en el mismo.
Dos. El Ministerio Fiscal intervendrá en todos los procesos
de amparo, en defensa de la legalidad, de los derechos de los
ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley».

277
za de cosa juzgada de la sentencia confirmatoria, por lo
que evidentemente también podrán suscitar el replantea-
miento de la constitucionalidad de la misma norma a
través de sus propios recursos de amparo (o de cuestio-
nes de inconstitucionalidad), si bien es de destacar aquí
la regla que puede tener un juego equivalente al del ar-
tículo 37 LOTC en las cuestiones de inconstitucionalidad
del artículo 50,2 c) de la Ley Orgánica del Tribunal que
permite declarar inadmisible (no desestimar, que es muy
distinto) un recurso de amparo «si el Tribunal Constitu-
cional hubiera ya desestimado en el fondo un recurso o
cuestión de inconstitucionalidad o un recurso de amparo
en un supuesto sustancial igual». Conviene notar al res-
pecto, que el artículo parcialmente transcrito comienza
su párrafo 2.°, diciendo que «también podrá acordarse
la inadmisibilidad... », lo que no permite afirmar, en mi
opinión, que las sentencias resolutorias de recursos de
amparo «sienten precedente» o que cuando la inadmisi·
bilidad se produce por la desestimación previa de un
recurso o una cuestión de inconstitucionalidad, ello sea
debido a los efectos generales de estas sentencias (96),
como creo que ha quedado ya suficientemente demostra-
do, sino en realidad a algo mucho más sencillo, como
puede ser la necesidad de evitar la obligada tramitación
de procedimientos innecesarios, por ejemplo, por la reso-
lución constante de un asunto en un determinado sen-

(96) Así, ALMAGRO (Justicia constitucional, cit. y págs. 248

y ss.) que señala que señala que «la identidad o semejanza del
caso no se refiere, como es lógico, a los sujetos sino al objeto
de la pretensión. Si la pretensión fue desestimada en otro recur-
so de amparo que se fundaba en los mismos hechos y en la
misma calificación jurídica, puede decirse que esta sentencia
sienta precedente respecto de los casos posteriores. Mas, tam-
bién, cabe que enjuiciados hechos con igual fundamento, en una
cuestión de inconstitucionalidad o en un recurso de inconstitu-
cionalidad se hubiera llegado a tal desestimación. El fundamento
de la inadmisión habría que encontrarlo, en estos casos, en los
efectos generales que estas sentencias producen».

278
 tido. Pero en todo caso, conviene insistir en la posibilidad
indudable que tiene el Tribunal Constitucional de reexa-
minar nuevamente, con ocasión de cada recurso de am-
paro, la constitucionalidad de la ley anteriormente de-
clarada conforme a la Constitución, cualquiera que sea
el procedimiento en que esta confirmación se haya pro-
ducido (así, claramente el mismo arto 50,2 LOTC), y jus-
tamente porque los nuevos solicitantes del amparo cons-
titucional (o de la cuestión de inconstitucionalidad) no
están, ni pueden estar, vinculados a los efectoS' de cosa
juzgada de las anteriores sentencias, hayan recaído éstas,
como se indica, al resolver un recurso directo, una cues-
tión de inconstitucionalidad, un amparo anterior o como
consecuencia de un conflicto entre el Estado y las Co-
munidadeS' Autónomas.
La conclusión evidente que de todo lo anterior cabe
obtener es que cualquier sentencia del Tribunal Consti-
tucional que afirme directa o indirectamente la consti-
tucionalidad de una Ley, y cualquiera que sea el procedi-
miento al que esa decisión pone fin, no puede impedir,
en absoluto, la constante y sucesiva revisión por el propio
Tribunal Constitucional de la ley confirmada, en cumpli-
miento de una de las funciones capitales que tiene enco-
mendadas y en la medida misma en que la ley así con-
firmada por una resolución del órgano jurisdiccional
constitucional no puede tener un tratamiento distinto
del que corresponda a las que no lo han sido, fuera del
alcance concreto del valor de cosa juzgada de la senten-
cia que la ha enjuiciado.

9. RECAPITULACIÓN

No parece que pueda resultar dudoso, después de lo

hasta aquí dicho, en primer lugar, que las sentencias
dictadas' por el Tribunal Constitucional en los procedi-
mientos en los que se enjuicia la constitucionalidad de

279
las leyes, adquieren también, como las denlás, valor de
cosa juzgada, con un alcance objetivo semejante al ya
visto en relación con los conflictos constitucionales, ex-
tendido no sólo al tenor del pronunciamiento del fallo
sino también a la norma concreta de la sentencia.
Los efectos generales o la fuerza de ley de las senten-
cias dictadas en estos procedimientos se limitan a aque-
llas que declaran la nulidad de las Leyes (o su inconstitu-
cionalidad) o de normas con fuerza de Ley, y cuya deci-
sión no puede volver a ser puesta en cuestión, puesto
que la Ley ha desaparecido del mundo jurídico con efec-
tos ex tunco
Las sentencias, por último, que afirman la conformi·
dad con la Constitución de una Ley o de u;n precepto le-
gal, cualquiera que sea el procedimiento en que se dicten,
y en virtud de sus efectos de cosa juzgada, vinculan a los
órganos y sujetos que pudieron intervenir en el corres-
pondiente procedimiento, pero no a los que no tuvieron
ocasión de hacerlo. Destacadamente, no vinculan a los
particulares que no comparecieron en el primer proceso,
por lo que éstos podrán, en todo caso, interponer recur-
sos de amparo o suscitar cuestiones de inconstituciona-
lidad frente a las Leyes confirmadas. Al mismo tiempo
que con ello se garantiza su derecho a la tutela judicial
(constitucional) efectiva, posibilitan al Tribunal Consti-
tucional el ejercicio de una constante revisión de la cons-
titucionalidad de las leyes, que es una de sus funciones
primeras.

10. Los RESTANTES PROCEDIMIENTOS

De acuerdo con el esquema propuesto quedarían aún

por analizar los efectos de las sentencias del Tribunal
Constitucional en los casos en que resuelva recursos de
amparo de los que no resulte la inconstitucionalidad de

280
una ley (o de una disposición reglamentaria, que seguirá
el mismo régimen) y las decisiones dictadas sobre el
control previo de la constitucionalidad de los Estatutos
de Autonomía y Leyes Orgánicas, supuesto que la decla-
ración sobre la constitucionalidad de los Tratados inter-
nacionales, aun cuando es configurada como vinculante,
de acuerdo con el artículo 95 de la Constitución y el ar-
tículo 78,2 LOTe, no integra en realidad formalmente un
pronunciamiento juris diccional.
La oportunidad, sin embargo, de proseguir en detalle
ahora este esquema me parece dudosa, especialmente por .
lo que se refiere a los recursos de amparo, en que se
trataría de repetir para ellos lo que sin mayores proble-
mas puede deducirse con claridad de lo ya dicho. El
alcance del valor cosa juzgada de las decisiones consti-
tucionales recaídas en estos procedimientos no es dife-
rente del que desde el punto de vista objetivo y temporal
ha quedado señalado para los conflictos constitucionales
y, subjetivamente, del indicado a propósito de estos mis-
mos recursos cuando la sentencia del Tribunal Constitu-
cional confirma directa o indirectamente la constitucio-
nalidadde las leyes.
y por lo que se refiere al recurso previo de inconsti-
tucionalidad contra proyectos de Estatutos de Autonomía
y de Leyes Orgánicas, cabría destacar únicamente las
diferencias existentes respecto al patrón sobre el que
está montado, el recurso directo de inconstitucionalidad,
cuyo procedimiento rige aquí también (art. 79,3). Desde
nuestro punto de vista, importa sólo poner de relieve el
distinto significado que la sentencia estimatoria de la
pretensión de inconstitucionalidad de los proyectos de
Estatutos de Autonomía o de Leyes Orgánicas tiene res-
pecto de las que resuelven el recurso directo, precisa-
mente porque aquellos son solamente proyectos. No pue-
de declararse la nulidad de algo que no existe jurídica-
mente, pero no obstante, la decisión constitucional obliga

281
a que el proyecto, si debe ser convertido en Ley, elimine
las tachas de inconstitucionalidad que le hayan sido en-
contradas.
La decisión desestimatoria de la pretensión de incons-
titucionalidad tiene, sin embargo, la misma eficacia que
las que afirman la constitucionalidad de las Leyes, no
añadiendo nada al proyecto enjuiciado que, correctamen-
te, podrá ser, una vez convertido en Ley, declarado in-
constitucional si el Tribunal Constitucional así lo estima
en uso de su constante posibilidad de revisión de la regu-
laridad constitucional de las leyes.
Con estas breves indicaciones formularias, no nece-
sitadas en el contexto de este trabajo de mayores pre-
cisiones, creo que puede darse aquí por concluido el
desarrollo propuesto.

282
 INDICE
Pdgs.

PROI...OGO oo. oo. oo. oo. oo. oo. oo. oo. oo' oo. oo. oo. 'OO 'OO .oo ••• IX
NOTA PRELIMINAR .oo oo • • oo oo' ••• oo. oo' oo' oo. oo • • oo oo. oo. 1
ABREVIATU·RAS .oo oo. oo' oo' oo' oo. oo. oo. oo. oo. oo. oo' oo. oo. 3
INTRODUCCION .oo oo. .oo .oo oo. oo. oo. oo. oo' oo' .oo .oo oo. 7

PRIMERA PARTE
EL VAWR DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL ALEMAN

CAPíTULO I
PLANTEAMIENTO GENERAL oo. oo. oo. oo. oo. oo. oo. oo. oo. 11
1. La posición y funciones del Tribunal Constitucio-
nal y sus consecuencias oo. oo. ... '" oo. ••• .oo oo' ••• 15
2. Los criterios materiales para la determinación del
grado de fijación o definitividad de las sentencias
constitucionales oo. oo. oo. oo. oo. oo. oo • • oo oo • • "" oo.... 22

CAPfTuLo 11
LOS PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES Y LEGA-
LES DE LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ALEMAN Y SUS
PROBLEMAS oo. oo • • oo oo oo oo. oo. '" oo. oo.... 31
1. Los antecedentes parlamentarios del texto consti-
tucional en la l<.epública Federal de Alemania o" 33
2. El proceso de e1t.tboración del artículo 164,1 de la
Constitución española oo. oo . . . . . . . oo . . . . oo. oo. oo.... 36

283
 Págs.

3. El aislamiento de los problemas existentes en De·

recho alemán ... ... oo. oo. ... oo. .oo .oo oo. ••• ••• ... ... 43
4. ¿Cosa juzgada de las sentencias del Tribunal Cons-
titucional? ... oo • • • • oo. oo. oo. oo. oo . . . . oo. oo. oo . . . . oo. 49
S. La vinculación de todos los poderes públicos a las
sentencias del Tribunal Constitucional oo . . . . oo.... SS
A) La caracterización del concepto de «vincula-
ción» '" SS
B) La ratio decidendi oo' oo. oo, ••• ••• ••• oo, 'oo oo, 61
6. Fuerza de Ley de las decisiones constitucionales 66

SEGUNDA PARTE
EL VAWR DE COSA JUZGADA DE LAS SENTENCIAS
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

1 CAPíTULO
EL OONCEPTO DE COSA JUZGADA COMO PUNTO DE
PARTIDA PARA UNA DELIMITACION DE LOS
EFECTOS DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL. 81
1. Introducción....................................... 81
2. El valor de cosa juzgada como base del sistema
de efectos de las sentencias constitucionales oo, oo. 84
A) Los presupuestos constitucionales ... o o. ••• ••• 84
B) El desarrollo en la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional ... oo' oo, .oo oo, oo, oo, oo. oo. oo.... 95
3. El rechazo de la categoría «vinculación de los po-
deres públicos» (Bindungswirkung) como definido-
ra de efectos sustantivos de las decisiones del Tri-
bunal Constitucional... .... .oo .oo ••• .oo oo. oo.... 108

11
CAPíTULO
EL VALOR DE COSA JUZGADA EN EL PROCESO CON-
TENCIOSO-ADMINISTRATIVO. UNA PROPUESTA... 121
1. Consideraciones generales ;.. .oo ••• oo. oo' oo. oo, ... 121
2. El concepto de cosa juzgada oo, oo. oo, oo, oo. ... oo, 124
3. La vinculación de la Administr"ación a la sentencia
.firme ... '00 ••• '0' ••••••••• '" ••••••••••••••• '" ••• ••• 131
4. El objeto del proceso contencioso-administrativo. 140
S. Los límites objetivos de la cosa juzgada en el con-
tencioso ... ... ... ... ... ... '" ... ... '" ... ... '" ... ... 149
6. La vinculación subjetiva de la cosa juzgada en el
proceso contencioso-administrativo .oo .oo oo • • o o . . . 153

284
 Págs.
TERCERA PARTE
WS EFECTOS· DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL EN LOS DIVERSOS
PROCEDIMIENTOS CONSTITUCIONALES

CAPíTULO I
LA VALIDEZ METODOLOGICA DE LA ADAPTACION
DE LOS CONCEPTOS PROCESALES GENERALES
AL DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL 161

CAPíTULO 11
LA ENUMERACION DE LAS COMPETENCIAS DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL o ••••••• , 173

CAPíTULO III
LOS EFECTOS DE GOSA JUZGADA DE LAS DECISIO-
NES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE
EL MODELO DE LOS CONFLICTOS CONSTITU-
CIONALES ... ... ... ... ... ... '" ... .,. ... ... ... ." ... ... 179
1. La descripción de los conflictos y el contenido de
las sentencias dictadas en su resolución .. , ... ... 179
2. La extensión objetiva de las sentencias estima-
torias .. , , , 0.... 196
3. Sentencias desestimatorias , , 207
4. El alcance subjetivo de las sentencias del Tribunal
Constitucional en los conflictos constitucionales. 209
5. La extensión temporal de las sentencias constitu-
cionales ... ... '" .,. .,. 216
6. Recapitulación , ... ... 220

CAPíTULO IV
LOS EF'ECTOS DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL EN LOS PROCEDIMIENTOS DE
DECLARACION DE INCONSTITUCIONALIDAD DE
LAS LEYES ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...... 225
1. Los procedimientos de declaración de inconsti-
tucionalidad de las Leyes ... .., oo, ... 226
2. Los efectos de cosa juzgada .. , ... .. . 232
3. La extensión objetiva de las sentencias declara-
torias de la inconstitucionalidad de las Leyes oo. 235
4. Algunas consideraciones marginales sobre la efi-
cacia ex nunc de las sentencias que declaran la

285
 Pdgs.
nulidad de las leyes y sobre la ejecución de las
decisiones del Tribunal Constitucional... ... ... 240
5. Los límites objetivos de la cosa juzgada en las
sentencias desestimatorias de la inconstituciona-
lidad de las leyes ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 248
6. Los efectos generales de las sentencias que de-
claran la inconstitucionalidad de las Leyes ... ... 253
7. La extensión subjetiva de las decisiones que con-
firman la constitucionalidad de las leyes al resol-
ver recursos directos de inconstitucionalidad ... 262
8. La ~xtensió!l subjetiva de las demás sentencias
confIrmatonas '" 275
9. Recapitulación......... '" 279
10. Los restantes procedimientos ... '" ... 280

286.