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DROIT ADMINISTRATIF

L’expropriation.

L’administration a besoin de bien. Elle peut les acheter ou obliger le


propriétaire a ce dessaisir de son bien par la procédure de l’expropriation.
Cette procédure n’est pas nouvelle. Elle existait déjà son l’ancien régime
ainsi que les indemnisations. En pratique, les indemnisations étaient très
variables. A la révolution, la déclaration des droits de l’homme et du
citoyen fait de la propriété un droit inviolable et sacré. Toutefois
différentes procédures d’expropriation vont être prévues dès le 19ème
siècle.
A l’origine les expropriation étaient rares, et c’étaient souvent une bonne
affaire pour les propriétaires victimes puissent que l’indemnisation était
fixé par un jury de propriétaires. Peu à peu, les procédures d’expropriation
sont devenues plus fréquentes.
En 1958, on a voulut simplifier la procédure en unifiant les différents
textes. Le texte fondamental est l’ordonnance d’octobre 1958. En 2005,
une nouvelle ordonnance devrait voir le jour puisqu’il est apparu que la
procédure actuelle n’était pas conforme à la convention européenne des
droits de l’homme.

I TENDANCE A L’ELARGISSEMENT DU DOMAINE DE


L’EXPROPRIATION.

A l’origine, l’expropriation était très encadrée et les hypothèses dans


lesquelles elle pouvait être mise en œuvre étaient rares. Au cours du 19ème
et 20ème siècle, les possibilités d’expropriation se sont sans cesse élargi.

A- L’élargissement quand à l’objet de l’expropriation.

L’expropriation va porté en principe sur des biens immeubles (bâtis ou


non). L’expropriation peut intéresser l’immeuble en totalité ou en partie.
L’expropriation peut se faire de manière verticale mais aussi horizontale
(jurisprudence). Exemples :
- expropriation de l’espace aérien,
- expropriation du sous-sol.
L’ordonnance de 1958 élargit encore la possibilité de démembrement de
la propriété privée. Elle autorise ainsi l’expropriation limité à des droits
réels immobiliers (usufruits, droit d’usage et d’habitation, emphytéose,
…). Notons que certains meubles peuvent faire l’objet d’une expropriation.
Exemple : expropriation d’un brevet concernant la défense nationale.

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B- L’élargissement quand aux bénéficiaires de l’expropriation.

1) Les personnes titulaires des droits de l’expropriation.

Pendant longtemps, on a considéré que seules les personne publiques


pourraient expropriées : l’Etat, les collectivités locales (départements,
régions, communes) à l’intérieur de leurs limites.
Désormais, une collectivité publique peut exproprié un immeuble situé sur
le territoire d’une autre collectivité publiques. Ce pendant, cette possibilité
doit répondre aux caractéristiques suivantes :
- l’utilité publique doit le justifier,
- la collectivité ne doit pas avoir sur son territoire des terrains qui
présentent les mêmes caractéristiques.
D’autre part, les collectivités locales n’ont plus le monopole du doit
d’exproprié. Il appartient aussi aux établissements publics. IL peut s’agir
établissement public national (RRF), syndicat de communes mais aussi des
personnes privées (chargé d’une mission de service public). Mais ces
personne privées ne peuvent pas elles-mêmes déclancher la procédure. Le
pouvoir d’expropriation reste dans les mains des autorités étatiques (Etat).

2) Les personnes bénéficiaires des expropriations.

Les personnes titulaires du droit d’expropriation peuvent être les


bénéficiaires. Mais l’expropriation peut ne pas agir pour son propre
compte. Il peut céder le bien exproprié à un tiers bénéficiaire à condition
bien sûr que son activité est un but d’intérêt général (rétrocéder). La
conséquence, c’est que le nombre des bénéficiaires des expropriations est
encore plus grand que celui des expropriants. On trouve les personnes
publiques titulaires du droit d’expropriation mais aussi toute une multitude
de personne privée à qui les biens expropriés seront attribués.

C- L’élargissement quand au but poursuivi.

C’est ici que l’extension est la plus significative. La déclaration des droits
de l’homme de 1789 reconnaissait la possibilité de recourir à
l’expropriation, mais selon ce texte il fallait une nécessité publique. Par la
suite le législateur va utiliser l’expression plus souple celle d’utilité
publique.

1) L’extension de la notion d’utilité publique par le législateur.

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A l’origine, seule la satisfaction de besoins précis et essentiels semblaient
justifier une atteinte à la propriété privée. Aujourd’hui, rares sont les biens
qui peuvent faire l’objet d’une expropriation. L’utilité publique largement
conçu peut concerné les domaine suivants :
- domaine de la santé,
- domaine social et éducatif,
- domaine économique,
- domaine de l’urbanisme,
- domaine de l’aménagement du territoire.
Le recours à l’expropriation se fait à des faits de plus en plus variés et
étendus.

2) L’extension de la notion d’utilité publique par la


jurisprudence.

Cette notion d’utilité publique a été interprétée de manière très large par
la jurisprudence. L’appréciation est subjective et pratiquement n’est
écarté par le juge que dans les cas où l’abus est évidente et peut être
démontré.
A cette extension du domaine de l’expropriation correspond aussi une
utilisation de plus en plus fréquente. Cette utilisation a eu pour effet de
faire évoluer la procédure et la rendre plus rapide et moins onéreuse. On
assiste au déclin des garanties protectrices de la propriété privée.

II LA PROCEDURE NORMALE D’EXPROPRIATION.

Texte de référence : l’ordonnance d’octobre 1958 (normalement remplacé


en 2005).
Il unifie les procédures et simplifie les procédures. Il en existe 3 :
- procédure normale,
- procédure d’urgence,
- procédure d’extrême urgence.

L’expropriation comporte 4 types d’opérations :


- 2 à caractères administratifs
o l’enquête préalable qui se termine par la déclaration d’utilité
publique,
o l’enquête parcellaire qui aboutit à l’arrêté de cessibilité.
- 2 autres relèvent du juge judiciaire
o relative au transfert de propriété : l’ordonnance
d’expropriation,
o la fixation de l’indemnité.
Depuis 1950, ces opérations peuvent être mené simultanément.

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III LA PROCEDURE ADMINISTRATIF.

Ici l’administration va chercher à démontrer le bien fondé de sa démarche,


elle va chercher à démontrer le caractère d’utilité publique. Ensuite elle va
chercher à déterminer les parcelles dont elle a besoin et prend un arrêté
de cessibilité.
D- La déclaration d'utilité publique.

La déclaration d'utilité publique est une décision administrative. Elle a


pour objet de reconnaître le caractère utilité publique de l’opération
envisagée. L’enquête préalable va pouvoir être mené de manière
impartiale et minutieuse. L’enquête peut être confié à un commissaire
enquêteur. Si l’expropriation est importante il y aura une commission
d’enquête. La déclaration d'utilité publique va être précédé de la
constitution d’un dossier et va faire l’objet d’une enquête préalable.

1) La constitution du dossier.

Il va être constitué par l’expropriant. Ce dernier va saisir le préfet qui va


examiner le dossier et va décider de l’ouverture de l’enquête publique. Le
dossier va indiquer les objectifs de l’expropriation, les immeubles visés par
l’expropriation et comporter une évaluation sommaire du coût de
l’expropriation. Ce dossier comporte un plan général des travaux. Si les
travaux sont importants il faudra inclure une étude d’impact. Celle-ci va
permettre d’apprécier les conséquences de l’opération sur
l’environnement, le milieu naturel.
Le juge va contrôler la constitution du dossier. L’absence d’appréciation
sommaire des dépenses entraîne la nullité de la procédure. Pour les
opérations de grande envergure, un décret permet la dissociation du
dossier quand l’expropriation concerne une opération importante
nécessitant l’achat, l’acquisition d’immeuble avant l’établissement du
projet.

2) L’enquête.

Elle est obligatoire. Son objectif est de permettre aux personnes


concernées de faire connaître leur avis sur l’opération envisagée. Elle
permet également d’obtenir l’avis des collectivités locales et de manière
générale toutes les informations utiles.
A l’origine l’enquête est considérée comme une garantie accordée aux
propriétaires pour qu’ils fassent valoir leurs droits face à l’expropriant. Par
la suite, (60-70) la plupart des projets se trouvaient légitimés par le
développement économique. A partir de 1980, un mouvement associatif
se développe pour la défense de l’environnement.

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L’enquête préalable va être décidé par arrêté préfectoral. L’enquête doit
débuter dès la conception du projet. L’objectif est d’informer l’opinion. Le
public doit suivre le projet et les éventuelles évolutions. L’enquête doit
permettre de comprendre le choix de l’administration. L’enquête peut
prendre des formes très diverses :
- exposition,
- réunion débat,
- conférence de presse.

Si le préfet est d’accord, on va alors désigner un ou plusieurs


commissaires enquêteurs en fonction de l’importance de l’opération.
Avant ces commissaires enquêteurs étaient des retraités ayant des
connaissances immobilières. Ces dernières années, des efforts de
rémunération ont été faites et une meilleure indépendance a été
accordée. Les commissaires sont choisis sur une liste départementale. Ils
doivent être impartiaux, ne pas être intéressés, ne pas être fonctionnaire
de l’expropriant.
L’arrêté du préfet indique la date d’ouverture de l’enquête ainsi que sa
durée. Souvent l’enquête se fait en mairie. Tout intéressé peut prendre
connaissance du dossier. Il existe ensuite un registre qui permet de faire
valoir critique, objection, remarque.
L’avis doit être publié 8 jours avant et après. Un encart paraît dans les
journaux locaux ou régionaux.
Le commissaire va recueillir les informations du registre et assisté d’un
fonctionnaire, il va rédiger des conclusions motivées, notamment motiver
l’utilité.
L’avis peut être favorable ou défavorable (rare) mais aussi il peut être
favorable avec réserve (il faudra lever ces réserves).

Le dossier va ensuite être transmis au préfet qui peut suggéré de légères


modifications. Les intéressés pourront avoir connaissance de commissaire
enquêteur rapport puisqu’il est déposé en mairie.
Un certain nombre de personne morale peut être consulté (chambre du
commerce et de l’agriculture, service du domaine).

Dans certains cas, il existe une enquête spécifique qui concerne des
projets importants pouvant avoir des conséquences en matière
environnementales :
- les pièces habituelles,
- durée d’enquête plus important (de 1 à 2 mois prolongeable de 15
jours),
- publicité (15 jours avant l’enquête) est renforcée,
- les garanties de l’impartialité de l’enquêteur renforcées. C’est ainsi
que la notion de personne intéressée est envisagée de manière
beaucoup plus large. On va vérifier le ou les commissaires
enquêteurs dans les 5 ans précédents l’enquête.
- la rémunération est assurée par l’Etat et non par maître d'ouvrage,
les prérogatives du commissaire sont renforcées car il peut visiter
les lieux.

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- Les propriétaires peuvent arrêter le déroulement de l’enquête en
choisissant de vendre leur bien.

3) La mise en œuvre de l’utilité publique.

En théorie l’enquête n’est pas déterminante, même si les conclusions du


commissaire enquêteur sont favorables. L’expropriant peut toujours
abandonner la procédure. D’autre part l’autorité administrative (préfet)
peut refuser la déclaration d'utilité publique en cas de doute sérieux
(rare). Le plus souvent, le préfet déclare l’utilité publique par un arrêté.
L’autorité a 1 an pour déclarer l’utilité publique sinon l’enquête est
caduque et il faudra la refaire.
Pour les projets les plus important c’est le ministre concerné (après décret
du 1er ministre) qui déclare l’utilité publique à la place du préfet.
Si l’enquête est favorable, le préfet déclare l’utilité publique. Dans le cas
défavorable, il fallait un décret du 1er ministre. Désormais un arrêté peut
suffire.
Le délai d’expropriation est de 5ans prolongeable de 5ans (10ans).

Cette déclaration d'utilité publique doit faire l’objet d’une publicité :


- par un affichage en mairie,
- par des encarts à la presse,
- dans un recueil administratif du département.
La déclaration d'utilité publique va autoriser l’expropriation. Elle en fixe les
limites et précise les travaux à réaliser. Si des modifications importantes
ont été apportées après enquête, il faudra faire une nouvelle enquête.
Désormais la déclaration d'utilité publique doit être motivé (application de
la directive communautaire du 25 juin 1985).

E- L’arrêté de cessibilité.

Pour que le préfet prenne des arrêtés de cessibilité, il faut que des
enquêtes parcellaires aient été organisées. Ces enquêtes vont permettre
de déterminer avec précision les limites des propriétés concernées ainsi
que l’identité de leurs propriétaires.
On va désigner un commissaire enquêteur. Le dossier est déposé en
mairie et comprend un plan parcellaire détaillé et la liste des propriétaires.
Chaque propriétaire est alors informé du dépôt du dossier en mairie.
L’enquête parcellaire va durée 15 à 30 jours. Les propriétaires indiquent à
l’expropriant l’identité des titulaires des servitudes et droits d’usage.
Les personnes intéressées peuvent consigner dans un registre leurs
observations et contester l’utilité de leur propriété pour la réalisation des
travaux.
A la fin de l’enquête le commissaire rédige son rapport et peut proposer
des modifications de détails. Une nouvelle enquête est indispensable si de
nouvelles parcelles sont concernées.

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Une fois ces formalités accomplies, le préfet prend un arrêté de cessibilité
indiquant l’identité des propriétés concernées.
Cet arrêté n’opère pas de transfert de propriété. Une vente amiable peut
intervenir sur la base des offres du service des domaines. En cas de refus,
on passe à la phase judiciaire. L’arrêté est transmis au juge de
l’expropriation dans les 6 mois ainsi que la déclaration d'utilité publique. Si
le délai est dépassé, l’arrêté de cessibilité devient caduc et le préfet doit
en prendre un nouveau.

IV LE CONTENTIEUX DE LA PHASE ADMINISTRATIVE.

Les différents actes pris pendant la phase administrative peuvent faire


l’objet de contestation devant le juge administratif. Toutefois le recours
pour excès de pouvoir n’est pas possible contre des mesures purement
préparatoires (l’arrêté préfectoral décidant l’ouverture de l’enquête).

A- Le recours en annulation de la déclaration d'utilité


publique.

Les règles qui s’appliquent ici sont celles du recours pour excès de
pouvoir. Le recours en annulation de la déclaration d'utilité publique est
possible dans les 2 mois de l’affichage ou de la publication. Si la
déclaration d'utilité publique a fait l’objet d’un arrêté, c’est le tribunal
administratif qui est compétent. Si elle a fait l’objet d’un décret, il faut
alors passer devant le conseil d’Etat. Les bases d’ouverture sont
l’incompétence, le vice de forme, la violation de pouvoir. Il faut mesurer la
réalité de l’utilité publique. Elle se fait sur la base de la jurisprudence du
conseil d’Etat de1971, ville nouvelle qui met en place la théorie du bilan.
Cette théorie permet d’apprécier la réalité de l’utilité publique. Le bilan
coût-avantage permet de regarder vers quel côté penche la balance. Les
éléments de la balance sont :
- les atteintes à la propriété,
- le coût financier,
- les inconvénients d’ordre social,
- les avantages de l’opération envisagée.
L’appréciation de l’utilité publique se fait à partir de 3 questions qui
s’enchaînent :
1) l’expropriation envisagée est elle concrètement justifié par l’utilité
publique ?
2) l’expropriation est elle nécessaire ?
3) Est-ce que l’expropriation ne risque pas d’entraîner des
inconvénients excessifs par rapport à l’utilité ?

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F- Le recours en annulation de l’arrêté de cessibilité.

Qui peut agir ?


Toutes les personnes qui ont un terrain a exproprié. Toutes les personnes
qui ont été averti lors de l’arrêté de cessibilité. Le délai est de 2 mois
après cet arrêté.

Les bases d’ouvertures sont les mêmes. Ce recours peut viser l’arrêté de
cessibilité mais aussi s’appuyer sur les vices de la déclaration d'utilité
publique.

V LA PHASE JUDICIAIRE.

Le juge judiciaire car il est le gardien de la propriété privée est compétent.

A- Les juridictions compétentes.

Dans chaque département, il existe une juridiction spécialisée. Le juge de


l’expropriation est un magistrat du TGI. Il est désigné par le premier
président de la cour d’appel pour une durée de 3 ans renouvelable. Ces
missions sont :
- de prononcer par ordonnance des transferts de
propriétés,
- de déterminer par jugement les indemnités à
accorder.
Les décisions du juge peuvent être frappées d’appel. On trouve des
magistrats spécialisés au niveau de chaque cour d’appel une chambre
d’expropriation. Celle-ci est composée d’un président et de 2 assesseurs.
Un recours en cassation devant la 3ème chambre civil est possible.

G- Les compétences des juridictions judiciaires relatives aux


transferts de propriété.

A tout moment un accord amiable entre expropriant et exproprié est


possible. A défaut, c’est le juge judicaire qui va opérer le transfert. Depuis
1958, le juge transfert la propriété par une même ordonnance. Mais pour
qu’il y ait envoie en possession, il faut qu’il ait paiement de l’indemnité.
La juridiction est saisie par le préfet. Il n’y a pas de débat contradictoire.
Le juge a des pouvoirs très limités. Il veille seulement à la régularité du
dossier. Si celui-ci est régulier, le juge a une compétence liée c'est-à-dire il
doit prononcer le transfert de propriété. Le seul recours possible est en
cassation.

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Le détenteur à titre précaire ne peut pas vendre ni céder à titre gratuit.

VI LES DROITS DE L’EXPROPRIE.

Il a droit à une juste et préalable indemnité. Il peut parfois demander des


indemnités si l’administration a eu un comportement anormal. L’exproprié
peut d’autre part demander la réquisition d’emprise totale et peut
également demander la rétrocession.

A- Le droit à indemnité.

1) La procédure de fixation d’indemnité.

Le code de l’expropriation prévoit que la procédure concernant la fixation


de l’indemnité peut commencer dès l’ouverture de l’enquête préalable.
L’administration va notifiés aux ayants droits les actes administratifs
intervenus au cours de la procédure. Les ayants droits font connaître à
l’expropriant l’identité des personnes qui possèdent des droits sur
l’immeuble (ex : titulaires de servitude, locataires).
Une fois qu’elle a recueilli ces informations, l’administration va notifiée ces
offres et proposer un prix. Le juge peut alors être saisi en cas de
désaccord (sais soit par l’exproprié, soit par l’administration). Le recours à
un avocat n’est pas obligatoire. Une phase écrite va s’ouvrir (échange de
mémoire). LE demandeur notifie ses offres en les justifiants. L’exproprié à
1 mois pour répondre. Quand il est saisi, le juge va fixer la date pour la
visite des lieux.
Ensuite à lieu l’audience publique. C’est ici que va intervenir le
commissaire du gouvernement (directeur départemental du domaine). Son
rôle a est remis en cause par la cour européenne des droits de l’homme
par son arrêt du 24 avril 2003, Yvon-France. La cour de cassation en à tiré
les conséquences dans un arrêt du 2 juillet 2003. Les critiques étaient
basées sur l’article 6 alinéa 1 de la cour européenne qui met en place
l’égalité des armes (1 partie au procès ne peut pas être avantagée).
Or dans son arrêt, la cour européenne relève que le commissaire du
gouvernement comme l’expropriant et contrairement à l’exproprié a
librement accès aux fichiers immobiliers. D’autre part, la cour souligne
que les conclusions du commissaire du gouvernement prennent un poids
particulier lorsqu’elles tendent à une évaluation inférieure à celle proposé
par l’expropriant. En effet si le jugement écarte les conclusions du
commissaire, il doit être expressément notifié.
De son côté la cour de cassation a estimée que le commissaire du
gouvernement "expert et partie à cette procédure, occupe une position
dominant et bénéficie par rapport à l’exproprié d’avantages dans l’accès

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aux informations pertinente publiées aux fichiers immobiliers". Il s’en suit
que "un déséquilibre au principe d’égalité des armes".
Désormais, le commissaire du gouvernement reste le conseil de
l’expropriant mais il ne peut plus exercer cette même fonction auprès du
juge.
Ici aussi un accord peut intervenir entre expropriant et exproprié. A
défaut, un jugement est rendu, le juge doit justifier de chaque indemnité.
Il précise les motifs de droits et de faits sur lesquels il s’appuie. Le
jugement est notifié par lettre recommandée. Les parties peuvent faire
appel. La cour d’appel va statuer après décision des intéressées. Un
pourvoi en cassation est possible dans les 2 mois.

2) Les bases d’évaluation de l’indemnisation.

L’indemnité doit compenser intégralement le préjudice. Celui-ci doit être :


- certain : on exclut l’indemnité éventuel. Toutefois il
peut être futur à condition d’être certain,
- direct : lien entre expropriation et préjudice,
- matériel : on indemnise pas le préjudice moral.
Chaque préjudice va être réparé par une indemnité particulière :
- la perte de propriété,
- l’habitant de l’immeuble aura droit à une indemnité
de déménagement,
- l’occupant commerçant, le déménagement doit
couvrir la valeur des fonds, les frais de réinstallation, la perte de
revenus pendant le transfert.

Comment fixer un prix juste ?


C’est à la date de l’ordonnance d’expropriation que la consistance du bien
est appréciée par le juge. En conséquence toutes les améliorations
apportées au bien après ouverture préalable à la déclaration d'utilité
publique sont présumées faites dans un but spéculatif. Le propriétaire
peut apporter la preuve du contraire. En commissaire enquêteur qui
concerne les améliorations avant la déclaration d'utilité publique, elles
peuvent parfois ne pas être indemnisées.
Le problème qui se pose est celui du terrain à bâtir. Est considéré terrain à
bâtir, un terrain qui est placé dans le POS ou le PLU ou celui desservi par
les VRD. Le juge va évaluer les possibilités de construction sur le terrain
en tenant compte du COS. En commissaire enquêteur qui concerne les
servitudes, leur existence diminue le prix du terrain. Cependant il ne faut
pas que la servitude ait été établie dans le but de diminuer le coût de
l’expropriation.

Le juge doit également tenir compte de d’autres facteurs. Enfin le juge


doit tenir compte des accords amiables qui ont pu survenir avec les autres
expropriés.

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3) Le paiement de l’indemnité.

Il doit intervenir avant l’entrée en possession de l’expropriant.


1ère difficulté : un ou plusieurs expropriés peuvent refuser de recevoir
l’indemnité. Dans ce cas la somme est versée à la caisse des
dépôts d’expropriation. L’expropriant entre en possession
après consignation.
2ème difficulté : des héritiers pourraient ne pas établir leur qualité avec
suffisamment de précision. Dans ce cas la somme est versée
à la caisse des dépôts d’expropriation. L’expropriant entre en
possession après consignation.

H- Les droits en cas d’interruption de la procédure ou la


lenteur abusive.

1) L’interruption de la procédure.

Elle est rare. Cette interruption de la procédure peut causé de grave


préjudice pour celui qui se croyait exproprié. L’administration peut
renoncé après cloture de l’enquête et avant la déclaration d'utilité
publique. Si le propriétaire peut justifier son dommage, il peut alors être
indemnisé. L’interruption de la procédure peut avoir lieu après la
déclaration d'utilité publique soit de manière express ou en ne prenant
pas les arrêtés de cessibilités. Si l’interruption de la procédure intervient
après l’arrêté de cessibilité. Le propriétaire va mettre l’expropriant en
demeure de notifier ces ordres. Et en cas de silence, il saisi le juge.

2) La lenteur abusive.

Elle est très difficilement réparable sauf à démontrer que la lenteur a


constituée une faute.

I- La réquisition d’emprise totale.

C’est une procédure par laquelle l’exproprié oblige l’administration à


acheter plus de terrain quelle en a besoin. Pour un terrain nu, l’emprise
totale peut être demandé :
- si la surface du terrain est réduite au ¼ de sa surface
avant expropriation,
- si elle est réduite à moins de 10 ares,
- si l’emprise partielle compromet gravement l’unité
économique de l’exploitation.

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