Temas de Historia Económica Argentina.

Ezequiel Meler
Profesor Pablo Gerchunoff. UTDT

La difícil transición hacia una economía abierta.

El caso de la Argentina, 1990 – 2010.

I.

Por décadas, la Argentina se caracterizó por la presencia de una economía

semicerrada, esquemáticamente caracterizada por la tensión entre un sector agropecuario
orientado hacia la exportación y un sector industrial de tipo sustitutivo orientado hacia el
mercado interno. A partir de la década de 1970, en parte como producto de un marco
internacional desfavorable, y en parte debido a la aplicación, por expediente autoritario, de
políticas neoconservadoras destinadas a destruir un esquema considerado permeable a las
experiencias populistas, la economía argentina atestiguó un inédito proceso de apertura
comercial y financiera. Si bien el mismo no se sostuvo el tiempo suficiente como para dar a
luz un nuevo patrón productivo, asestó un golpe decisivo a aquel hasta entonces vigente.1
Diversos autores han considerado la política de la última dictadura militar como
parte de un plan definido, destinado a implantar, por vía de una política de shock, un nuevo
régimen económico centrado en la valorización financiera, la desindustrialización, la
distribución regresiva del ingreso, la concentración y centralización del capital, la
transnacionalización de los principales agentes económicos y el endeudamiento público
como mecanismo de restricción de la autonomía soberana del país. 2 Esta mirada ha sido

1
Sobre los objetivos últimos del diagnóstico liberal y las ventajas desde el punto de vista de las Fuerzas
Armadas, véase Canitrot, Adolfo: “La disciplina como objetivo de la política económica. Un ensayo sobre el
programa económico del gobierno argentino desde 1976”, en Desarrollo Económico, Vol. 19, No. 76 (enero –
marzo de 1980). Para los avatares de la política antiinflacionaria del equipo económico dirigido por Martínez
de Hoz, véase ídem: “Teoría y práctica del liberalismo. Política antiinflacionaria y apertura económica en la
Argentina, 1976-1981”, en Desarrollo Económico, Vol. 21. N° 82 (julio – septiembre de 1981).
2
Véase, por ejemplo, Schvarzer, Jorge: Implantación de un modelo económico. La experiencia argentina
entre 1975 y el 2000, Buenos Aires, AZ Editora, 1998; Schorr, Martín: Industria y nación. Poder económico,
neoliberalismo y alternativas de reindustrialización en la Argentina contemporánea, Buenos Aires, Edhasa,
2004; Basualdo, Eduardo: Estudios de historia económica argentina. Desde mediados del siglo XX a la
actualidad, Buenos Aires, Siglo XXI, 2006, y del mismo autor, Sistema político y régimen de acumulación.
Tres ensayos sobre la economía actual, Buenos Aires, Editorial Atuel, 2011.

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matizada por enfoques más pormenorizados, que tendieron a poner en duda la idea misma
de un plan maestro, enfatizando en cambio las marchas, contramarchas y, por qué no, los
fracasos de Martínez de Hoz y su equipo.3 En un ensayo reciente, Pablo Gerchunoff
examina el legado de los años 1975 - 1990 en estos términos:
“Aunque no estuvo claro inicialmente, el patrón productivo de los años 60 estaba
agotado pero no fue reemplazado por otro. […] Hay, sin embargo, una objeción posible a
este apretado bosquejo: ¿en verdad hubo un vacío en términos de patrón productivo? ¿No
fue la política económica del gobierno militar un esfuerzo reformista, modernizante y
brutal, […] de la economía cerrada y del Estado de Bienestar? ¿No se refieren muchas
interpretaciones sobre el período a un plan deliberado y consciente que les ha dejado a los
tiempos que siguieron el costo de su éxito y no el de su fracaso? La astucia del historiador
podría acomodar la narración para que así parezca, pero a poco que examinamos los
hechos, cobra nitidez que los afanes ordenancistas y disciplinarios de la dictadura
precedieron y fueron por lo menos tan fuertes como su posterior reformismo. Si hubo un
programa inicial, fue el de la recuperación del desarrollismo después del relámpago
populista, sólo que en esta nueva oportunidad con la aspiración de garantizar sus logros
mediante el autoritarismo político.”4
No es procedente resolver en estas líneas las disidencias descritas. En todo caso,
cualquiera sea el enfoque que se adopte, la década del ochenta aparece signada desde el
comienzo por los mismos componentes: recesión productiva, alta inflación, crisis fiscal y,
sobre todo, crisis de la deuda –reconvertida a deuda pública-. La pesada carga que esta
herencia supuso para el primer gobierno democrático puede reflejarse en la índole de las
preocupaciones del personal alfonsinista. Luego de proclamar un moderado optimismo
sobre la capacidad de las instituciones políticas para procesar ese legado, Alfonsín debió
dedicar dosis cada vez mayores de su capital político a encarar una serie de planes de
contención que, en la creciente prioridad asignada a las metas de corto plazo, reflejaban la
impotencia de las sucesivas conducciones económicas para enfrentar los problemas

3
Véase Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas: El ciclo de la ilusión y el desencanto. Un siglo de políticas
económicas argentinas, Buenos Aires, Ariel, 2003.
4
Véase Gerchunoff, Pablo: “Causas y azares en más de un siglo de historia económica argentina”, en Russell,
Roberto (ed.): Argentina 1910 – 2010. Balance del siglo, Buenos Aires, Taurus, 2010, pp. 146 – 147.

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estructurales del país.5 En el centro de ese escenario crítico se hallaba el Estado productor,
cuyo financiamiento se había convertido en un lastre insalvable para la economía. La
reforma del Estado se abría paso, pero no sería el gobierno radical el encargado de llevarla
a término. En 1989, en medio de una espectacular escalada hiperinflacionaria, Alfonsín
traspasaba el mando a Carlos Menem.

II.

El diagnóstico de Menem era claro: el patrón de desarrollo que la economía

argentina había seguido desde los años treinta debía ser desmantelado. Conforme ese
diagnóstico, convocó al Grupo Bunge & Born a la conducción de la economía, y logró que
un Congreso favorable aprobase las leyes de emergencia económica y de reforma del
Estado. La primera suprimía los regímenes de promoción industrial, regional y de
exportaciones, así como el tratamiento diferencial que el Estado brindaba a las empresas de
capital nacional. La segunda estipulaba el marco regulatorio bajo el cual se llevaría a cabo
la privatización de las empresas estatales.
Pero si existe una diferencia entre un diagnóstico y un programa, la misma quedó
ilustrada en la poca fortuna que tuvieron los distintos planes de estabilización ensayados
por el nuevo gobierno en los primeros veinte meses de gestión. Menem parecía creer que
las medidas anunciadas resultarían señales efectivas para contener la corrida inflacionaria.
Dos años después, estaba claro que hacía falta algo más. Ese plus fue aportado por
Domingo Cavallo, que había integrado el gabinete en calidad de canciller, en 1991. El
nuevo plan económico, aprobado por ley N° 23.928 –conocida popularmente como ley de
Convertibilidad- a fines de marzo de ese año, estipulaba un tipo de cambio fijo a una
relación de diez mil australes por cada dólar. La contrapartida residía en la obligación legal
del BCRA de mantener reservas en divisas y títulos públicos capaces de comprar toda la
base monetaria al precio fijado por ley. De este modo, el gobierno argentino declaraba con
fuerza de ley su renuncia a la política monetaria.6
5
Véase Canitrot, Adolfo: “La macroeconomía de la inestabilidad. Argentina en los ochenta”, en Boletín
Informativo Techint, N° 272, octubre – diciembre de 1992. Para un examen general del contexto en que se
desenvolvió la política económica en esos años, véase Gerchunoff y Llach, ibídem, pp. 385 – 393.
6
Véase Gerchunoff y Llach, ibídem, pp. 429 y ss.

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La política de privatizaciones y el nuevo tipo de cambio fueron acompañados de una

importante apertura comercial y financiera, así como de un conjunto de medidas de
desregulación de mercados específicos. En 1992, la Argentina se acogía al Plan Brady, que
volvía más accesibles sus obligaciones externas. Como resultado de estas reformas se
produjo un giro copernicano en el funcionamiento de la economía. Al amparo de capitales
más abundantes y tasas de interés más baratas, la economía argentina creció a un promedio
superior a ocho puntos anuales entre 1990 y 1994, y a uno que ronda los seis puntos si
tomamos el período 1990 – 1998. La inversión, entretanto, se triplicó en ocho años.7
Las razones de esa expansión eran dos: el contexto internacional favorable y los
incentivos generados por la nueva paridad cambiaria -y especialmente, por su sorprendente
estabilidad-. El marco externo era ventajoso por tres motivos distintos. En primer lugar, la
caída de la URSS y la reconversión hacia el capitalismo de los países del viejo campo
socialista abría nuevos mercados a la producción nacional. En segundo lugar, luego de una
década de tasas altas, existían amplias fuentes de financiamiento para aquellos países
emergentes que quisieran adoptar las normas del nuevo orden internacional. Finalmente, a
escala regional se estaba llevando a cabo una experiencia de integración aduanera cuyos
cimientos se habían colocado en la década pasada. Nos referimos, claro está, al
MERCOSUR.
La estructura de precios relativos, un poco más alta que la prevista por Cavallo y su
equipo, favorecía la importación de maquinaria y la incorporación de capital al proceso
productivo. De este modo, mejoraba notablemente la productividad –y por ende, la
competitividad externa- de la producción nacional. Sin embargo, ese beneficio tenía su
reverso en una alta tasa de desocupación: pese al crecimiento del producto, la tasa
promedio de desempleo se mantuvo, con variaciones, siempre por encima de los diez
puntos porcentuales. En la percepción del gobierno, se trataba de un simple problema de
costos. El mercado de trabajo debía ajustarse a la nueva dinámica económica, y con ese fin
se diseñaron, con poco resultado, nuevas iniciativas legales en materia de contratos de

7
Véase Gerchunoff y Llach, ibídem, pp. 432; Heymann, Daniel: “Políticas de reforma y comportamiento
macroeconómico”, en Kosacoff, Bernardo y Heynmann, Daniel: La Argentina de los 90, Buenos Aires,
EUDEBA, s/ f. Disponible online en http://200.9.3.98/publicaciones/xml/2/4912/lcl1357e.pdf Última
consulta: 10/01/2012.

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trabajo.8 Asimismo, se abarataron los costos impositivos para los empleadores, etc. Como
resultado, se fue consolidando un mercado de trabajo fuertemente segmentado, con
importantes niveles de subocupación, contratación precaria, dispersión salarial y alta
informalidad.9 El problema del desempleo, no obstante, persistió y se agravó. Al respecto,
Gerchunoff y Llach señalan lo siguiente:
“En un país que había pasado largos años de retroceso de la productividad […], el
rápido proceso de modernización desencadenado por las reformas estructurales expulsó
empleo del sector público y de otras actividades –desde el comercio minorista hasta los
pequeños talleres industriales- que en los años anteriores habían actuado como refugio
laboral, pero que mal podían adaptarse a las nuevas condiciones, y, en gran número, fueron
desapareciendo. Ese excedente de empleo pudo ser absorbido sólo parcialmente por las
firmas nuevas o modernizadas, que también debían enfrentar una competencia rigurosa y
una configuración de precios poco favorable a expansiones extensivas en empleo.”10

III.

Vistas en su conjunto, las políticas impulsadas en los años noventa generaron las
condiciones para la emergencia de un nuevo patrón productivo en la Argentina. A la
consolidación de un sector industrial orientado a la región –y especialmente, a Brasil-, se
unieron distintas actividades vinculadas a la explotación de los recursos naturales. Las
expansiones agropecuarias y agroindustriales se multiplicaron, creció la participación de los
hidrocarburos y se observó una nueva vitalidad en la minería metalífera. 11 Un nuevo mapa
de intereses, más federal en su composición respecto de aquellos que lo habían precedido,
tomó forma por primera vez en esos años. En lo que sigue de este apartado, analizaremos
las transformaciones del agro pampeano como caso específico.

8
Véase Etchemendy, Sebastián: “¿Límites al decisionismo? El Poder Ejecutivo y la formulación de la
legislación laboral (1983 – 1994)”, en Sidicaro, Ricardo y Mayer, Jorge: Política y sociedad en los años del
menemismo, Buenos Aires, Ediciones del CBC, 1995
9
Véase Beccaria, Luis A.: “Reestructuración, empleos y salarios en la Argentina”, en Kosacoff, Bernardo
(editor): El desafío de la competitividad, Buenos Aires, Alianza, 1993.
10
Véase Gerchunoff y Llach, ibídem, p. 435.
11
Véase Heymann, ibídem, p. 108.

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El ciclo de transformaciones del sector agrícola comenzó a insinuarse en los años

ochenta, con la introducción de la soja, pero se consolidó decisivamente en la década
posterior, fruto de la apertura comercial, la desregulación financiera y el ambiente favorable
a la inversión. El resultado fue una verdadera revolución técnica y productiva de
importantes efectos sociales.12 La adopción de la siembra directa, de las semillas de origen
transgénico, el uso extendido de fertilizantes y herbicidas específicos –como el glifosato- y
la incorporación del conocimiento asociado, pusieron a disponibilidad de los productores
un nuevo paquete tecnológico que colocó al sector a la vanguardia en lo que respecta al uso
y difusión de nuevas técnicas productivas.13
Paralelamente, se produjo una transformación significativa de la organización
productiva. El viejo modelo de alta integración vertical, coordinado por los propietarios de
los establecimientos productivos sobre la base de conocimientos relativamente empíricos,
con recursos financieros limitados, dejó paso a un nuevo modelo de gestión empresaria
basado en la desverticalización del proceso productivo. En el nuevo modelo, de notable
expansión en los últimos quince años, la coordinación de la producción es efectuada por un
conjunto de empresas que subcontratan distintos servicios a lo largo de una extensa cadena
de valor transnacional. Los nodos más visibles de esta cadena son tres. La provisión de
semillas y herbicidas específicos para la zona en que se desarrollará el emprendimiento
queda a cargo de un puñado de empresas globales ligadas a la investigación y desarrollo. La
siembra, el uso de maquinaria, el almacenamiento y el transporte constituyen otro nodo,
caracterizado por la presencia de agentes –los contratistas- capaces de proveer los servicios
solicitados. El elemento final de la cadena está constituido por los fondos de
financiamiento, que pueden ser conformados ad hoc o contar con el respaldo de
instituciones bancarias específicas.14

12
Véase Javier Balsa: “Transformaciones en los modos de vida de los chacareros bonaerenses en la segunda
mitad del siglo XX y su contraste con los farmers del Corn Belt norteamericano”, en Galafassi (compilador):
El Campo Diverso. Enfoques y perspectivas de la Argentina Agraria del Siglo XX, Buenos Aires, Universidad
Nacional de Quilmes, 2004.
13
Véase Bisang, Roberto; Anlló, Guillermo; Campi, Mercedes: “Una revolución (no tan) silenciosa. Claves
para repensar el agro en la Argentina”, en Desarrollo Económico, Vol. 48, No. 190 – 191, julio – diciembre de
2008, pp.199 – 200.
14
Ibídem.

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El aspecto esencial de este nuevo modelo reside en que todo el proceso productivo
es controlado y ejecutado sin vínculos necesarios de propiedad con el que tradicionalmente
era el insumo básico del sector: la tierra. Por el contrario, lo más frecuente es que se
contraten –por arriendo, aparecería u otro mecanismo- distintos terrenos por la cantidad de
tiempo que requiera la campaña –generalmente, uno o dos años-. Ello no implica que el
proceso sea completamente ajeno a los productores tradicionales: de hecho, diversos
estudios comprueban fenómenos de concentración de la propiedad allí donde las
innovaciones tecnológicas han permitido una expansión de la frontera agrícola –
puntualmente, es el caso del NOA y del NEA-.15 Pero, a los fines de este ensayo, es
importante señalar que la propiedad de la tierra no es la forma más extendida de ejecución
de la expansión agraria en curso: al contrario, casi dos tercios de la misma se explican por
lógicas de inversión y rotación del capital que toman a la tierra como un insumo más,
minimizando de este modo el riesgo asociado a las altas inversiones que requiere su
adquisición.16
La expansión consiguiente, iniciada a mediados de los años 90 y aún en curso, es
función de dos elementos. En primer lugar, resulta una consecuencia natural, dados los
incentivos del caso, del proceso de reformas económicas que hemos descrito. En segundo
lugar, es fruto del desarrollo de nuevos mercados externos –entre los que destacan los
asiáticos- que antes permanecían cerrados al comercio internacional. Los efectos de esta
revolución agrícola sobre el mapa productivo argentino son difíciles de minimizar, en la
medida en que la misma difumina la vieja frontera entre producciones pampeanas y
extrapampeanas, al incorporar constantemente nuevos territorios. Al mismo tiempo, las
viejas rivalidades entre campo e industria se oscurecen de manera considerable, en la
medida en que buena parte de la expansión manufacturera ligada a ciertos bienes –tractores,
cosechadoras, etc.- se ve beneficiada por la misma. Lo mismo sucede con actividades
vinculadas o derivadas: es el caso de la agroindustria. El propio despliegue horizontal del
nuevo patrón de gestión empresaria favorece, asimismo, una expansión de la lista de
beneficiarios en los más diversos sectores sociales y productivos.

IV.
15
Ibídem, p.179.
16
Ibídem, p. 203.

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A mediados de 1998, el default ruso y la devaluación brasileña echaron un manto de

dudas sobre las posibilidades de los países emergentes de continuar incrementando su
participación en el mercado mundial. Como consecuencia, el flujo de capitales hacia
nuestro país comenzó a bajar, lo que afectó las cuentas fiscales y elevó la prima de riesgo
que se pagaba por nuevos créditos. El régimen económico iniciado en 1991, que había
experimentado y superado un shock de este tipo en 1995, fue particularmente dañado por
este contexto: el país ingresó en una recesión de cuatro años, que le costó casi un 20% del
producto. Finalmente, en diciembre de 2001, la Argentina abandonó el régimen de
convertibilidad. El default y la devaluación del peso darían lugar a una nueva configuración
de precios relativos, que a su vez tendría un amplio efecto sobre el margen de maniobra
disponible para el desarrollo de nuevas políticas económicas.17
Se han trazado diversas explicaciones sobre la naturaleza de la crisis. Los factores
desencadenantes parecen claros: se trató de una crisis desatada a partir de un shock externo.
Las causas profundas, en cambio, son materia de debate. Distintos factores pudieron jugar
un papel: desde el continuo deterioro de la competitividad argentina a causa del
apreciamiento del tipo de cambio, hasta los continuos desequilibrios fiscales y comerciales
que el país arrastraba.18 Pero fue la específica conjunción de esos elementos en el caso
argentino la que explica la profundidad de la depresión económica. Según argumenta Lucas
Llach, “muchos mercados emergentes abrieron sus puertas al comercio y las finanzas
internaciones durante los años noventa. Todos ellos estuvieron sujetos a shocks en los flujos
de capital y de comercio. La mayoría de los gobiernos del mundo ostentan un déficit fiscal,
y muchos de ellos tienen deudas públicas mayores sobre el PBI que aquella que tenía la
Argentina antes de los shocks de fines de los años noventa. Pero sólo la Argentina combinó
todos esos elementos con el sistema de convertibilidad, y eso la hizo diferente.”19
17
Véase Llach, Lucas: “A depression in perspective: the economics and the political economy of Argentina´s
crisis of the millenium” en Fiorucci, Flavia y Klein, Marcus, editores: The argentine crisis and the turn of the
millenium. Causes, consequences and explanations, Ámsterdam, Aksant, 2004.
18
El propio Cavallo, que volvió a desempeñarse como ministro de economía de la Alianza, se inclinaba
inicialmente por resolver el problema de la convertibilidad. Véase Cavallo, Domingo F.: “La lucha por evitar
el default y la devaluación”, abril de 2002, disponible en http://www.cavallo.com.ar/wp-
content/uploads/11.pdf Última consulta 11/01/2012.
19
Ibídem, p. 56. La traducción es nuestra.

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A partir de 2003, y en coincidencia con el ascenso de Néstor Kirchner a la primera

magistratura de la Nación, la economía inició un nuevo período de expansión. Como
señalan Victoria Murillo y Steven Levistky, “luego de asumir sus funciones en medio de las
secuelas de la peor recesión ocurrida alguna vez en ese país, Kirchner presidió durante
cuatro años de crecimiento basado en las exportaciones, fundado en un tipo de cambio
competitivo y con los precios de sus materias primas desmesuradamente altos. La economía
creció un 9% por año entre 2003 y 2007 y, en consecuencia, el estándar de vida mejoró
enormemente. El consumo privado aumentó un 52% entre 2002 y 2007, y las tasas de
desempleo y pobreza se redujeron a la mitad: el desempleo cayó desde el 20% en 2002
hasta el 9% en 2007, y la tasa de pobreza disminuyó de casi un 50% a un 27%.” 20 En
conjunto, según los investigadores, durante el gobierno de Néstor Kirchner los salarios
reales crecieron un 70%.21
Pero la mejoría sensible de los indicadores sociales, al fin y al cabo, era el resultado
de una mejoría en las cuentas públicas, que resultó tanto de la devaluación como de una
exitosa renegociación de la deuda externa. Kirchner logró, en ese sentido, una quita
histórica que rondó el 70% de la deuda vencida. 22 Esta reestructuración permitió una
notable reconversión del gasto fiscal en inversión pública, motorizando diversas
actividades, pero especialmente la construcción de vivienda e infraestructura.
Para fines prácticos, el patrón productivo de notable sesgo exportador (agro,
industria, minería) iniciado en los años 90 continuó bajo el kirchnerismo y perdura en la
actualidad. Pero es un patrón modificado por las circunstancias que rodean al cambio en la
distribución del ingreso, cambio que permite suponer, ora la existencia de nuevos
incentivos para el desarrollo de producciones secundarias ligadas al mercado interno, ora
un crecimiento en la participación del consumo nacional sobre los bienes producidos. En

20
Véase Levistky, Steven y Murillo, María Victoria: “Argentina: De Kirchner a Kirchner”, p. 78. Disponible
online en http://journalofdemocracyenespanol.cl/pdf/levitsky_murillo.pdf Consultado por última vez el
12/01/2012.
21
Ibídem. Fuentes privadas reconocen cifras similares. Para la consultora SEL, por ejemplo, entre 2003 y
2008, la masa salarial del sector privado creció un 103%. Véase el newsletter correspondiente a octubre de
2007, disponible online en http://www.selconsultores.com.ar/newsletter/octubre-2007.pdf Última consulta
12/01/2010.
22
Véase Levistsky y Murillo, ibídem.

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cualquier caso, la inversión pública ha motorizado transformaciones que, aunque no

podemos medir en el presente escrito, pueden generar cambios ulteriores.

V.

Quedan muchas preguntas pendientes. ¿Cuál es la participación de la industria en el

producto y qué cambios se han producido en el sector manufacturero en estos años? ¿Qué
proyección tienen los principales productos de exportación en los mercados de un mundo
convulsionado por el fin de un ciclo de expansión? ¿Cuáles son los costos de colocar
porciones crecientes de las exportaciones en el mercado chino?23 Asimismo, resulta
tentador, a la luz de acontecimientos recientes, preguntarse cuál será la expresión
sociopolítica de estos procesos de transformación. En el corto plazo, mucho depende del
mercado mundial: si los precios de las exportaciones argentinas se mantienen en niveles
compatibles con las necesidades fiscales, no existe motivo alguno para temer la reiteración
de ciclos conflictivos como el que aconteció desde fines de 2007, y que concluyó en las
elecciones legislativas de 2009. Lectores apresurados, como Héctor Huergo y Alfredo
Zaiat, vieron en el proceso mencionado, para usar las palabras de éste último, “el parto de
un nuevo bloque de poder”. Como demostraron las últimas elecciones presidenciales, nada
impide que estos sectores acompañen, dadas ciertas condiciones, a las expresiones políticas
tradicionalmente ligadas a los sectores populares.24
Ezequiel Meler,
DNI: 27.084.658.

23
Véase Sevares, Julio: ¿Cooperación Sur – Sur o dependencia a la vieja usanza? América Latina en el
comercio internacional”, en Nueva Sociedad, N° 207, enero – febrero de 2007. Disponible online en
http://www.nuso.org/upload/articulos/3402_1.pdf
24
Véase Zaiat, Alfredo: “El parto de un nuevo bloque de poder”, en Página 12, 13/04/2008. Disponible online
en http://www.pagina12.com.ar/diario/suplementos/cash/17-3449-2008-04-13.html Última consulta:
11/01/2012. También Huergo, Héctor: “Ganó la Argentina verde y competitiva”, en Clarín, 4 de julio de 2009.
Disponible online en http://edant.clarin.com/suplementos/rural/2009/07/04/r-01952104.htm Última consulta,
11/01/2012.

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