Tomo : 270 Página : 252

LICITACION PUBLICA-APERTURA DE LAS OFERTAS-ACTO ADMINISTRATIVO

IRREGULAR-SUSPENSION DEL ACTO
ADMINISTRATIVO:REQUISITOS;EFECTOS-PARALELISMO DE LAS
COMPETENCIAS
Datos del Dictamen
Fecha : 30 de Septiembre de 2009
Nro. de Dictamen : 000186
Partes : POLICIA FEDERAL ARGENTINA
Emisor : ADOLFO GUSTAVO SCRINZI (SUBPROCURADOR)

Texto

Expte. Nº 02-0006731/06
POLICÍA FEDERAL ARGENTINA
MINISTERIO DEL INTERIOR

BUENOS AIRES, 30 SEP 2009

SEÑOR SUBSECRETARIO DE COORDINACIÓN DEL

MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS:

Se solicita una nueva intervención de esta Procuración del Tesoro de la Nación,

con motivo de la disparidad de criterios suscitada entre los servicios jurídicos de
ese Ministerio y el de la Policía Federal Argentina, en lo atinente a la procedencia
de suspender la fecha de apertura del Sobre B hasta tanto se resuelva el recurso
jerárquico en trámite, en el marco de la Licitación Pública Nº 20/07, de etapa
múltiple, convocada para la contratación del servicio de gestión de las
prestaciones y demás acciones previstas en la Ley sobre Riesgos del Trabajo Nº
24.557 (B.O. 4-10-95), con destino a la referida Fuerza de Seguridad.

-I-
ANTECEDENTES DE HECHO

1. Este Organismo Asesor, en su intervención del 27 de setiembre de 2006,

expresó, ante una consulta que oportunamente se le formulara, que al personal
perteneciente a la Policía Federal Argentina, le alcanzaban las disposiciones de la
Ley Nº 24.557 y, por lo tanto, la Institución debía afiliarse a una Aseguradora de
Riesgos del Trabajo (v. fs. 26/29).
2. Por Resolución del Ministerio del Interior Nº 2787/07, se autorizó a la Policía
Federal Argentina a efec-
tuar el llamado a licitación pública nacional, de etapa múltiple con doble sobre,
para la contratación del servicio de gestión de las prestaciones y demás acciones
previstas en la citada Ley sobre Riesgos del Trabajo Nº 24.557 a cargo de las
Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (v. art. 1º), en tanto que por el artículo 2º, se
aprobó el Pliego de Bases y Condiciones Particulares (v. fs. 154/156 y 158/177).

3. El acto de apertura de ofertas tuvo lugar el 18 de diciembre de 2007, al que se

presentaron tres firmas: Asociart S.A., Prevención A.R.T. S.A. y Provincia A.R.T.
S.A. (v. fs. 244).

4. La firma Provincia A.R.T. S.A., efectuó una presentación mediante la cual

formuló observaciones al Sobre A de Prevención A.R.T. S.A. por considerar que
presentaba irregularidades que imposibilitaban su continuación en el
procedimiento de selección.
Destacó que la oferta era inadmisible por no reunir ciertos recaudos exigidos en
las bases de la licitación, en especial, lo relativo a la falta de acreditación de
experiencia en gestión administrativa exigida en la cláusula 7.2.2 del Pliego de
Bases y Condiciones Particulares, la inclusión de la oferta económica en el Sobre
A y el incumplimiento de la cláusula 5.1.4.12. del citado Pliego, esto es, la
exigencia de anteriores prestaciones médico asistenciales a Fuerzas de Seguridad
(v. fs. 1919/1927).
4.1. Por su parte, la firma Prevención A.R.T. S.A. efectuó el pertinente descargo (v.
fs. 1940/1953).

5. La Comisión Evaluadora de Ofertas desestimó las observaciones formuladas

por la empresa Provincia A.R.T. S.A., al tiempo que intimó a esta última y a
Prevención A.R.T. S.A., a subsanar los defectos que presentaron sus ofertas. En
cumplimiento del recaudo indicado, las oferentes adjuntaron la documentación que
corre agregada de fojas 2022 a fojas 2444 (v. Dictamen Nº 46/08 de fs. 2015/2018
y fs. 2019/2020).

6. En una nueva intervención, la Comisión Evaluadora de Ofertas consideró que

correspondía declarar como precalificadas, a las firmas Prevención A.R.T. S.A. y
Provincia A.R.T. S.A., y tener por desistida la propuesta presentada por Asociart
S.A., al haber vencido el plazo de mantenimiento de su oferta.
Para ello, además, tuvo en cuenta su voluntad de no otorgar prórroga automática
una vez vencido el plazo de treinta (30) días hábiles a contar de la fecha del acto
de apertura (v. Dictamen Nº 82/08 de fs. 2465/2467).

7. El Acta de Precalificación de Ofertas fue publicada en el Boletín Oficial el 24 de

octubre de 2008, no habiendo merecido impugnación alguna por parte de los
oferentes (v. fs. 2471).

8. En este estado del trámite, tanto la División Asesoría Legal y la Dirección

General de Asuntos Jurídicos de la Policía Federal Argentina, como la Dirección
General de Asuntos Jurídicos de ese Ministerio, no formularon objeciones para la
continuación de la licitación (v. fs. 2473/2475, 2478/2479 y 2486/2487).
9. En el sentido indicado, por Resolución del Ministerio de Justicia, Seguridad y
Derechos Humanos Nº 3927/08 (B.O. 2-1-09), se aprobó lo actuado en la
Licitación Pública Nº 20/07 (v. art. 1º), se precalificó el Sobre A de las firmas
Prevención A.R.T. S.A. y Provincia A.R.T. S.A. (v. art. 2º), se desestimó a la
empresa Asociart S.A. (v. art. 3º) y, por el artículo 4º, se autorizó a la Policía
Federal Argentina a proceder a la apertura del Sobre B de las firmas Prevención
A.R.T S.A. y Provincia A.R.T. S.A. (v. fs. 2492/2494).

10. Posteriormente, y previa notificación a los oferentes de la decisión adoptada (v.

fs. 2499/2501), la firma Provincia A.R.T. S.A. impugnó el Acta de Precalificación.
En su presentación disintió con el Dictamen Nº 82/08 de la Comisión Evaluadora,
reiterando los argumentos esgrimidos en su presentación de fojas 1919/1927 y
solicitó la suspensión del acto de apertura del Sobre B, hasta tanto se resolviera
tal cuestionamiento (v. fs. 2511/2520).

11. Por Resolución del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos Nº

110/09 (B.O. 2-2-09), se instruyó a la Policía Federal Argentina a suspender la
apertura del sobre B, prevista para el 19 de enero de 2009, hasta tanto se
resolviera la impugnación deducida por la firma Provincia A.R.T. S.A.,
notificándose la misma a las interesadas (v. fs. 2527/2529 y 2532/2534, v. también
Acta de fs. 2535).

12. La Comisión Evaluadora de Ofertas se expidió nuevamente mediante

Dictamen Nº 8/09 (B.O. 11-2-09) por el cual ratificó, en todos sus términos, los
argumentos esgrimidos en su anterior Dictamen Nº 82/08. Aconsejó, en
consecuencia, el rechazo de la impugnación deducida (v. fs. 2539/2540,
2546/2548).

13. Corre agregada entre las fojas 2581 y 2583, un anteproyecto de resolución
ratificando la precalificación dispuesta por la Resolución MJSyDH Nº 3927/08, a
favor de las firmas Prevención A.R.T. S.A. y Provincia A.R.T. S.A. (v. art. 1º),
rechazando la impugnación presentada por Provincia A.R.T. S.A. (v. art. 2º) y
autorizando a la Policía Federal Argentina a proceder a la apertura de los Sobres
B de las oferentes precalificadas y a la devolución de la garantía de oferta y el
Sobre B -sin abrir- de la firma Asociart S.A. (v. art. 3º).

14. La Dirección General de Asuntos Jurídicos de ese Ministerio, tras efectuar la

reseña de la normativa aplicable, señaló que a la presentación efectuada por la
firma Provincia A.R.T. S.A. (v. fs. 2511/2520), correspondía calificarla como recurso
de reconsideración. Para ello tuvo en cuenta que, al momento de ser efectuada,
ya había sido notificada la Resolución MJSyDH Nº 3927/08, sobre la cual la
impugnante manifestó disconformidad.
Entendió, después de analizar la cuestión de fondo, que correspondía rechazar el
recurso intentado. Señaló, además, que por llevar aquel recurso implícito el
jerárquico, debían elevarse las actuaciones al Poder Ejecutivo para su
sustanciación (v. fs. 2585/2589).
15. Por Resolución del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos Nº
2032/09, se rechazó el recurso de reconsideración interpuesto por la firma
Provincia A.R.T. S.A. y se autorizó a la Policía Federal Argentina a proceder a la
apertura del Sobre B de las firmas precalificadas (v. fs. 2598/2603).

16. Notificado el acto reseñado, la firma Provincia A.R.T. S.A. interpuso recurso
jerárquico contra la referida Resolución MJSyDH Nº 2032/09, presentación en la
que reiteró los argumentos esgrimidos en el recurso que le fuera denegado (v. fs.
2610/2612 y 2621/2631).

17. Obra a fojas 2657 constancia de una presentación efectuada por la firma
Provincia A.R.T. S.A. con la cual acompaña copia de la interposición judicial de
una medida cautelar autónoma, tendiente a obtener la prohibición de innovar en el
trámite de la licitación pública que nos ocupa, hasta tanto se resuelva el recurso
jerárquico en trámite (v. fs. 2637/2656).

18. La División Asesoría Legal de la Policía Federal Argentina, entendió que

correspondía postergar el acto de apertura del Sobre B porque el acto de
preselección no se encontraba firme, por el escaso tiempo con que se contaba
para realizar un análisis jurídico y administrativo de lo solicitado, por resultar
conveniente en la salvaguarda de derechos de los concurrentes y por no causar
perjuicio alguno (v. fs. 2659).
Este criterio fue compartido por la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la
Institución, la que agregó, además, que correspondía elevar los actuados a ese
Ministerio a fin de que esa Cartera de Estado los remitiera a la Presidencia de la
Nación (v. fs. 2662/2665).

19. El Jefe de la División Contrataciones de la Superintendencia de Administración

de la Policía Federal Argentina, procedió a suspender el acto de apertura de las
ofertas económicas. Por esta razón la firma Prevención A.R.T. S.A., requirió, en su
presentación de fojas 2670/2672, el cumplimiento de la Resolución MJSyDH Nº
2032/09, esto es, la inmediata apertura de los Sobres B (v. Acta del 2/7/09 de fs.
2666).

20. La Dirección General de Asuntos Jurídicos de esa Cartera de Estado, analizó

la eventual procedencia de la suspensión de la apertura de los Sobres B.
Señaló, en lo esencial, que de las actuaciones no surgía que la firma Provincia
A.R.T. S.A. haya requerido la suspensión del trámite licitatorio hasta tanto se
resolviera su recurso jerárquico.
Destacó, al amparo del artículo 12 de la Ley de Procedimientos Administrativos Nº
19.549 (B.O. 27-4-72), que los actos administrativos gozan de presunción de
legitimidad y la eventual interposición de recursos no suspende sus efectos.
Agregó, que la presentación de fojas 2621/2631, interpuesta como recurso
jerárquico, nada agrega ni modifica el curso de la licitación, ello teniendo en
cuenta que el recurso jerárquico resulta implícito en el de reconsideración.
Hizo referencia al artículo 30 del Régimen de Contrataciones de la Administración
Nacional aprobado por Decreto Nº 1023/01 (B.O. 16-8-01) y al artículo 48 del
Reglamento para la Adquisición, Enajenación y Contratación de Bienes y Servicios
del Estado Nacional aprobado por Decreto Nº 436/00 (B.O. 5-6-00), normas que
consideró inspiradas en la necesidad de evitar entorpecer o dilatar el
procedimiento licitatorio, por la mera presentación de recursos, impugnaciones o
reclamos que no poseen efectos suspensivos.
Asimismo, destacó que el Jefe de la Policía Federal Argentina resulta
incompetente para suspender la apertura del Sobre B.
Aconsejó, ante la diversidad de criterios existentes entre los servicios jurídicos
preopinantes, requerir la opinión de este Organismo Asesor (v. fs. 2678/2679).

21. En este estado, a fojas 2680, se solicita mi opinión.

- II -
MOTIVO DE LA CONSULTA

1. La consulta, tal como ha sido enunciada por esa Subsecretaría, consiste en

determinar si resulta procedente suspender la fecha de apertura del Sobre B,
hasta tanto se resuelva el recurso jerárquico en trámite.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la apertura de ese Sobre B fue suspendida
por la Policía Federal Argentina, corresponde primero analizar la legitimidad de
esa medida.
1.1. Formulada la salvedad precedente, adelanto que participo del criterio
propuesto por la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Justicia,
Seguridad y Derechos Humanos, en el sentido de que, en la presente licitación,
corresponde proceder a la apertura de la oferta económica contenida en el Sobre
B.

- III -
ANÁLISIS JURÍDICO DE LA CUESTIÓN

1. Como se relató, mediante Acta de fojas 2666, se procedió a suspender el acto

de apertura de los Sobres B de las firmas precalificadas, previsto para el 2 de julio
de 2009 a las 14:00 horas.
El Acta en cuestión -de idéntica fecha y hora- fue suscripta por el Comisario
Alfredo Santos Vega, Jefe de la División Contrataciones y el Principal Pedro
Nolasco García, ambos como funcionarios de la Policía Federal Argentina, y por
los apoderados de las firmas Prevención A.R.T. S.A. y Provincia A.R.T. S.A.; y
refirió, como único fundamento de la medida suspensiva adoptada, .a la
presentación efectuada por la firma PROVINCIA A.R.T. S.A..
No obstante no haber sido individualizada la presentación en cuestión, de la
dinámica de los hechos sobre los que dan cuenta las constancias del trámite
podría inferirse que puede haberse aludido al escrito de fojas 2621/2631, titulado
INTERPONE RECURSO JERÁRQUICO - RESERVA DEL CASO FEDERAL, de
fecha 1 de julio de 2009.
No aportan mayor claridad los dictámenes de la División Asesoría Legal y de la
Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Policía Federal, que fueron
incorporados a los actuados (v. fs. 2665).
En tales condiciones, debe asumirse que estamos frente a un acto (Acta de fs.
2666) que tuvo por objeto suspender -sin plazo ni condición- la apertura de los
Sobres B de las ofertas precalificadas, emitido por funcionarios de la Policía
Federal Argentina y fundado solamente en una presentación del recurrente que ni
siquiera se individualizó.

2. Sentado lo anterior, corresponde analizar la legitimidad del Acta de fojas 2666.

Resulta claro que, a través de la misma, se suspendieron los efectos de la
Resolución MJSyDH Nº 2032/09.
Es que, como fue detallado, la resolución citada, además de rechazar el recurso
de reconsideración interpuesto por la firma Provincia A.R.T. S.A. (v. art. 1º),
autorizó a la Policía Federal Argentina a proceder a la apertura de los Sobres B de
las firmas Prevención A.R.T. S.A. y Provincia A.R.T. S.A. (v. art. 2º). Es decir,
resolvió la continuidad del procedimiento de selección del contratista estatal, en
los términos de la Resolución MJSyDH Nº 3927/08, esto es, con la evaluación de
la oferta económica de las firmas precalificadas.
Cabe destacar que, para decidir en tal sentido, el titular de la mencionada Cartera
de Estado analizó y desestimó cada una de las observaciones efectuadas por la
recurrente a la oferta de la firma Prevención A.R.T. S.A. (v. Considerando de la
Resolución MJSyDH Nº 2032/09).
2.1. Considero que la suspensión dispuesta por los funcionarios de la Fuerza de
Seguridad constituye un acto manifiestamente irregular, por vicios en sus
elementos competencia y causa.
En efecto, de conformidad con la regla de paralelismo de las competencias, en
principio, corresponde que la suspensión sea resuelta por el órgano emisor del
acto (v. Gordillo, Agustín; Tratado de derecho administrativo, Tº 3, El acto
administrativo, pág. V-45, Ed. F.D.A., 8& ed., Buenos Aires, 2004).
A su vez, al haberse fundado únicamente en una presentación del recurrente que
ni siquiera fue individualizada, la decisión suspensiva adoptada no quedó
sustentada en los hechos y antecedentes registrados en los actuados, ni en el
derecho aplicable, es decir, en alguna de las causales que autorizan a suspender
la ejecución del acto administrativo (v. art. 12, Ley Nº 19.549).

3. Ahora bien, de modo de dar respuesta a la consulta tal como ha sido formulada,
se impone ahora analizar si, en la especie, se encuentran configurados los
extremos exigidos por la ley para suspender, de oficio, la apertura del Sobre B.
3.1. El artículo 12 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos Nº
19.549, establece el principio de ejecutoriedad de los actos administrativos,
carácter por el cual la Administración queda facultada .a ponerlo en práctica por
sus propios medios, sin que los recursos que interpongan los administrados
.suspendan su ejecución y efectos.
3.2. Como excepción, la Administración puede suspender los efectos del acto
administrativo, en los supuestos previstos en ese artículo 12.
En tal sentido, esta Casa ha sostenido que la suspensión de los efectos del acto
administrativo sólo procede, conforme lo indica la última parte de la norma citada,
por razones de interés público, para evitar perjuicios graves al interesado o
cuando se alega fundadamente una nulidad absoluta (Dictámenes 249:741).
3.2.1. Tal como lo ha señalado esta Procuración del Tesoro de la Nación, al
examinarse si la ejecución o cumplimiento del acto puede causar un perjuicio
grave al particular, no debe dejar de ponderarse la lesión que al interés público
involucrado puede generar la suspensión de sus efectos (v. Dictámenes 144:148).
Teniendo en cuenta que la firma recurrente ha sido precalificada y, por ende, se
encontraría en condiciones de ganar la puja contractual, no se advierte que, en el
caso, la continuidad del procedimiento de selección pueda causarle a aquélla
perjuicios graves.
Por lo demás, su interés particular de participar sin su competidor en la etapa de
evaluación del Sobre B, no puede primar sobre el interés público que se procura
satisfacer a través de la contratación de marras.
Téngase en cuenta el retardo en la afiliación de la Policía Federal Argentina a una
Aseguradora de Riesgos del Trabajo que ocasionaría una eventual suspensión,
necesidad ésta que ha sido puesta de manifiesto por este Organismo Asesor a
fojas 26/29.
3.2.2. Respecto de la nulidad absoluta fundadamente invocada, .dicho concepto
debe, en rigor, referirse a la "nulidad manifiesta", dado que parece razonable
pensar que cuando un vicio grave es seriamente sustentado, la invalidez que él
trae aparejada se exterioriza con "evidencia", tornándose manifiesta (Comadira,
Julio Rodolfo y Monti, Laura (colaboradora); El acto administrativo en la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos, pág. 145, Ed. La Ley, Buenos Aires,
2002). A su vez, la norma refiere solamente al alegato de nulidad y no, a alegar y
probar, con lo cual, nos da la pauta de que el vicio debe ser manifiesto y, por tanto,
no necesita de prueba, bastando .la alegación fundada del particular para que la
Administración reconociera el vicio (Hutchinson, Tomás; Régimen de
procedimientos administrativos. Ley 19.549, pág. 121, Ed. Astrea, 8& ed., Buenos
Aires, 2006).
En tal sentido, si bien el recurrente ha invocado nulidades desde la etapa de las
observaciones a las ofertas, las mismas han sido reiteradamente contestadas con
argumentos que, en principio, bastarían para descalificarlas.

4. Lo que se dice es sólo prima facie y sin emitir juicio final sobre la procedencia
última de las nulidades alegadas y sobre la legitimidad de las resoluciones
recurridas, ya que dicho parecer será vertido en el momento oportuno del
procedimiento, es decir, previo a la resolución del recurso jerárquico, tal como lo
marca el artículo 92 del Reglamento de Procedimientos Administrativos. Decreto
1759/72 T.O. 1991.
En esta etapa, la opinión se circunscribe al análisis de la procedencia de la
suspensión de la apertura del Sobre B, concluyendo que ésta no corresponde, por
no concurrir los supuestos normativos que la habilitarían.

ADOLFO GUSTAVO SCRINZI

SUBPROCURADOR DEL TESORO DE LA NACION
DICTAMEN Nº: 186