www.conteudojuridico.com.

br

Artigos
Quarta, 26 de Junho de 2013 06h15

SILVIA COSTA NAVES: Procuradora Federal. Pós-graduada em Direito Público.

Do requisito de miserabilidade para a concessão do benefício de prestação continuada

INTRODUÇÃO

Criado como forma de resguardar idosos e deficientes não alcançados pela proteção previdenciária, o
benefício de prestação continuada, previsto no artigo 203, da Constituição Federal de 1988 e regulamentado pela
Lei n. 8.742/1993, vem, ao longo de sua história, experimentando grandes alterações, especialmente no que se
refere ao requisito objetivo para sua concessão.

Inicialmente garantido àqueles integrantes de família incapaz de prover sua manutenção em razão de
renda mensal per capita inferior a um quarto do salário-mínimo (artigo 20, §3º, da Lei n. 8742/1993), o benefício
assistencial de prestação continuada teveseu requisito econômico dilatado pela recente jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal.

É dessa evolução que o presente artigo tratará.

DA PREVISÃO LEGAL DO BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA

Nos termos do artigo 194 da Constituição Federal de 1998, a Seguridade Social compreende um
conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos
relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

A saúde é direito de todos e dever do estado[1], a previdência, por sua vez, é de caráter contributivo e,
portanto, destinada apenas aos segurados[2], já a assistência é prestada a quem dela necessitar, independente de
contribuição[3].

O benefício de prestação continuada tratado neste artigo é assistencial, independe, pois, de qualquer
contribuição. Está previsto no inciso V do artigo 203, da Constituição Federal e foi regulamentado pelo artigo 20 da
Lei Orgânica da Assistência Social (Lei n. 8.742/1993):

Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar,

independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

............................................................................

V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de

deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria
 manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.

Art. 20. O benefício de prestação continuada é a garantia de um salário-mínimo

mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que
comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por
sua família. (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011)

§ 1o Para os efeitos do disposto no caput, a família é composta pelo requerente, o

cônjuge ou companheiro, os pais e, na ausência de um deles, a madrasta ou o padrasto,
os irmãos solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados, desde que
vivam sob o mesmo teto. (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011)

§ 2o Para efeito de concessão deste benefício, considera-se pessoa com deficiência

aquela que tem impedimentos de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou
sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação
plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas.
(Redação dada pela Lei nº 12.470, de 2011)

…………………………………………………………………………………….

§ 3o Considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa com deficiência

ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do
salário-mínimo. (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011)

...........................................................................

§ 8o A renda familiar mensal a que se refere o § 3o deverá ser declarada pelo

requerente ou seu representante legal, sujeitando-se aos demais procedimentos
previstos no regulamento para o deferimento do pedido.(Incluído pela Lei nº 9.720, de
30.11.1998)

............................................................................

Assim, nos termos da legislação regulamentadora, o benefício de prestação continuada depende da

cumulação de dois requisitos para sua concessão: o de natureza subjetiva, ser idoso (mais de 65 anos) ou pessoa
com deficiência, e o de natureza objetiva, pertencer a família incapaz de prover sua manutenção em razão da renda
mensal per capita ser inferior a ¼ do salário-mínimo.

DA EVOLUÇÃO DO REQUISITO OBJETIVO DO BENEFÍCIO

Como adiantado, o requisito objetivo do benefício de prestação continuada vem sofrendo alterações ao
longo dos anos proporcionadas pelo entendimento jurisprudencial.

Se em 2001, o Supremo Tribunal Federal reconheceu, pela ADI n. 1.232/DF[4], a constitucionalidade

do requisito objetivo para a concessão do benefício, a jurisprudência pátria veio, a partir daí, ampliando referido
requisito.

Em 2004, a Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais editou a Súmula 11,
que previu a possibilidade de concessão do benefício assistencial àqueles pertencentes a família de renda mensal
per capita superior a ¼ do salário-mínimo, desde que a miserabilidade fosse comprovada de outra maneira. Eis o
enunciado[5]:
 Súmula 11. A renda mensal, per capita, familiar, superior a ¼ (um quarto) do salário
mínimo não impede a concessão do benefício assistencial previsto no art. 20, § 3º da Lei
nº. 8.742 de 1993, desde que comprovada, por outros meios, a miserabilidade do
postulante.

Contudo, em abril deste ano, o Supremo Tribunal Federal, entendeu pela inconstitucionalidade do §3º
do artigo 20 da Lei n. 8.742/1993, que traz o requisito objetivo de renda familiar mensal per capita inferior a ¼ do
salário-mínimo para a concessão do benefício de prestação continuada, ao argumento de defasagem do critério
utilizado para a caracterização da situação de miserabilidade.

A decisão foi tomada na Reclamação 4374, ajuizada pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)
com o objetivo de suspender o pagamento de um salário mínimo mensal a um trabalhador rural de Pernambuco. O
benefício foi concedido pela Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais de Pernambuco e mantido no
julgamento pelo STF.Na Reclamação, o INSS alegava afronta da decisão judicial ao entendimento da Suprema
Corte na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1232.
De acordo com o Informativo n. 702[6] daquela Corte, no julgamento, o ministro relator, Gilmar
Mendes, observou que ao longo dos últimos anos houve uma “proliferação de leis que estabeleceram critérios mais
elásticos para a concessão de outros benefícios assistenciais”. Nesse sentido, citou diversas normas, como a Lei
10.836/2004, que criou o Bolsa Família; a Lei 10.689/2003, que instituiu o Programa Nacional de Acesso à
Alimentação; e a Lei 10.219/2001, que criou o Bolsa Escola.Segundo ele, essas leis, mais generosas, abriram as
portas para a concessão do benefício assistencial fora dos parâmetros objetivos fixados pelo artigo 20 da Loas, e
juízes e tribunais passaram a estabelecer o valor de meio salário mínimo como referência para aferição da renda
familiar per capita.
Conforme asseverou o ministro, ao longo dos vários anos desde a sua promulgação, a Lei n.
8.742/1993 passou por um “processo de inconstitucionalização decorrente de notórias mudanças fáticas, políticas,
econômicas, sociais e jurídicas”. Com esses argumentos, o ministro votou pela improcedência da reclamação,
consequentemente declarando a inconstitucionalidade incidental do artigo 20, parágrafo 3º, da Loas, sem
determinar, no entanto, a nulidade da norma.

Nesse ponto, releva notar que as leis mencionadas pelo Ministro Gilmar Mendes, mais generosas na
aferição da renda familiar per capita, não criaram benefícios substitutivos da renda das pessoas amparadas.
Cuidaram de suplementação da renda familiar com a concessão, ao menos em tese, de meios para que seus
integrantes, no futuro, deixem para trás a condição de miserabilidade, o que não poderia ocorrer com os
beneficiários do amparo assistencial em razão de sua condição pessoal.

O programa Bolsa Família, por exemplo, que incorporou o Bolsa Escola e o Bolsa Alimentação, tem
por objetivos combater a fome e promover a segurança alimentar e nutricional; combater a pobreza e outras formas
de privação das famílias; promover o acesso à rede de serviços públicos, em especial, saúde, educação, segurança
alimentar e assistência social; e criar possibilidades de emancipação sustentada dos grupos familiares e
desenvolvimento local dos territórios.

Assim, há que se considerar que a mens legis das referidas leis e a do artigo 20, §3º da 8.742/1993,
não guardam, na verdade, grandes semelhanças, a não ser pelo objetivo assistencial.

De mais a mais, cumpre ressaltar que, nos últimos anos, a inflação foi controlada e que o salário-
mínimo teve reajustes consideráveis, de forma que o critério objetivo do benefício de prestação continuada vem,
efetivamente, acompanhando o crescimento da economia nacional. Assim, na verdade, a tendência deveria ser que
menos pessoas precisassem do benefício em razão da melhora situação econômica, e não o inverso, como
entendeu o Supremo Tribunal Federal.

No caso, a melhor solução para o caso, de fato, parece ter sido aquela adotada pela mesma Corte, no
ano de 2005, em alguns julgamentos[7]: a de que,na decisão proferida na ADI n° 1.232, o Tribunal definiu que o
critério de ¼ do salário mínimo é objetivo e não pode ser conjugado com outros fatores indicativos da miserabilidade
do indivíduo e de seu grupo familiar, cabendo ao legislador, e não ao juiz na solução do caso concreto, a criação de
outros requisitos para a aferição do estado de pobreza daquele que pleiteia o benefício assistencial, sob pena de
concessão indiscriminada de benefícios de prestação continuada e de decisões díspares, a depender do magistrado
sentenciante.

CONCLUSÃO

Diante do exposto, nota-se que embora a Lei Orgânica da Seguridade Social tenha estabelecido como
requisito objetivo para a concessão do benefício de prestação continuada a renda familiar mensal per capita inferior
a ¼ do salário-mínimo, o Supremo Tribunal Federal, atuando como legislador positivo e ao argumento de
defasagem do critério estabelecido, por meio de ação direta de inconstitucionalidade, dilatou o conceito de
miserabilidade estabelecido. Tal entendimento terminou por ampliar o universo de pessoas elegíveis ao benefício
sem, contudo, atentar para o fato de que referida prestação deve ser vista como o último meio disponível para a
manutenção do beneficiário.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil (1988). Disponível em <http//: www.planalto.gov.br>.

Acesso em 22 jun 2013.

______. Lei n. 8.742, de 07 dez 1993. Disponível em <http//: www.planalto.gov.br>. Acesso em 22 jun 2013.

IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 17ª ed. São Paulo: Impetus, 2012.

SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.

______. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2005.

VIANA, João Ernesto Aragonés. Curso de Direito Previdenciário. 6ª ed. São Paulo: Atlas, 2013.

[1]Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas
que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços
para sua promoção, proteção e recuperação.
[2] Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de
filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da
lei, a:(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 20, de 1998)
II - proteção à maternidade, especialmente à gestante; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de
1998)
III - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 20, de 1998)
IV - salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, observado o
disposto no § 2º. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
[3]Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à
seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida
comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que
comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme
dispuser a lei.
[4] Ilmar GALVÃO, STF, ADI – Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.232, DJ 01 jun 2001.
 Ementa: CONSTITUCIONAL. IMPUGNA DISPOSITIVO DE LEI FEDERAL QUE ESTABELECEO CRITÉRIO
PARA RECEBER O BENEFÍCIO DO INCISO V DO ART. 203 , DA CF. Inexiste a restrição alegada em face ao
próprio dispositivo constitucional que reporta à lei para fixar os critérios de garantia do benefício de salário mínimo
à pessoa portadora de deficiência física e ao idoso. Esta lei traz hipótese objetiva de prestação assistencial do
estado. Ação julgada improcedente.

[5] TNU, Súmula 11, DJ 14 abr 2004.

[6] STF, Informativo n. 702, 15-19 abr 2013.

Ao apreciar reclamação ajuizada pelo INSS para garantir a autoridade de decisão da Corte proferida na ADI
1232/DF (DJU de 9.9.98), que declarara a constitucionalidade do § 3º do art. 20 da Lei 8.742/93 (Lei Orgânica da
Assistência Social - Loas), o Plenário, por maioria, julgou improcedente o pedido por considerar possível revisão do
que decidido naquela ação direta, em razão da defasagem do critério caracterizador da miserabilidade contido na
mencionada norma. Assim, ao exercer novo juízo sobre a matéria e, em face do que decidido no julgamento do RE
567985/MT e do RE 580963/PR, confirmou a inconstitucionalidade do: a) § 3º do art. 20 da Lei 8.742/93, que
estabelece a renda familiar mensal per capita inferior a 1/4 do salário mínimo para a concessão de benefício a
idosos ou deficientes e; b) parágrafo único do art. 34 da Lei 10.741/2003 (Estatuto do Idoso) [“Art. 34. Aos idosos, a
partir de 65 (sessenta e cinco) anos, que não possuam meios para prover sua subsistência, nem de tê-la provida por
sua família, é assegurado o benefício mensal de 1 (um) salário-mínimo, nos termos da Lei Orgânica da Assistência
Social - Loas. Parágrafo único. O benefício já concedido a qualquer membro da família nos termos do caput não
será computado para os fins do cálculo da renda familiar per capita a que se refere a Loas”]. Na espécie, o INSS
questionava julgado de turma recursal dos juizados especiais federais que mantivera sentença concessiva de
benefício a trabalhador rural idoso, o que estaria em descompasso com o § 3º do art. 20 da Lei 8.742/93. Alegava,
ainda, que a Loas traria previsão de requisito objetivo a ser observado para a prestação assistencial do Estado.
Asseverou-se que o critério legal de “renda familiar per capita inferior a um quarto do salário mínimo” estaria
defasado para caracterizar a situação de miserabilidade. Destacou-se que, a partir de 1998, data de julgamento da
mencionada ADI, outras normas assistenciais foram editadas, com critérios mais elásticos, a sugerir que o legislador
estaria a reinterpretar o art. 203, V, da CF (“Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: ... V - a garantia de um salário mínimo
de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à
própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei”). Rcl 4374/PE, rel. Min. Gilmar
Mendes, 18.4.2013. (Rcl-4374)

Aduziu-se ser possível que o STF, via julgamento da presente reclamação, pudesse revisar o que decidido na
ADI 1232/DF e exercer nova compreensão sobre a constitucionalidade do § 3º do art. 20 da Lei 8.742/93.
Obtemperou-se que, hodiernamente, o STF disporia de técnicas diversificadas de decisão para enfrentar problemas
de omissão inconstitucional. Se fosse julgada hoje, a norma questionada na ADI 1232/DF poderia ter interpretação
diversa, sem necessidade de se adotar posturas de autocontenção por parte da Corte, como ocorrera naquele caso.
Frisou-se que, no atual contexto de significativas mudanças econômico-sociais, as legislações em matéria de
benefícios previdenciários e assistenciais teriam trazido critérios econômicos mais generosos, com consequente
aumento do valor padrão da renda familiar per capita. Consignou-se a inconstitucionalidade superveniente do
próprio critério definido pelo § 3º do art. 20 da Loas. Tratar-se-ia de inconstitucionalidade resultante de processo de
inconstitucionalização em face de notórias mudanças fáticas (políticas, econômicas e sociais) e jurídicas
(sucessivas modificações legislativas dos patamares econômicos utilizados como critérios de concessão de outros
benefícios assistenciais por parte do Estado). Pontuou-se a necessidade de se legislar a matéria de forma a compor
um sistema consistente e coerente, a fim de se evitar incongruências na concessão de benefícios, cuja
consequência mais óbvia seria o tratamento anti-isonômico entre os diversos beneficiários das políticas
governamentais de assistência social. Vencido o Min. Teori Zavascki, que julgava o pleito procedente. Sublinhava
que a decisão proferida na ADI teria eficácia erga omnes e efeitos vinculantes. Considerava que, ao se mudar o
quanto decidido, estar-se-ia a operar sua rescisão. Ponderava não caber, em reclamação, fazer juízo sobre o acerto
ou o desacerto das decisões tomadas como parâmetro. Arrematava que, ao se concluir sobre a constitucionalidade
ou inconstitucionalidade em âmbito de reclamação, atuar-se-ia em controle abstrato de constitucionalidade.
Vencidos, ainda, os Ministros Dias Toffoli, Ricardo Lewandowski e Joaquim Barbosa, Presidente, que não
conheciam da reclamação. Rcl 4374/PE, rel. Min. Gilmar Mendes, 18.4.2013. (Rcl-4374)

[7]Ellen GRACIE, STF, Rcl-AgR 2.303/RS, DJ 1 abr 2005 e Eros GRAU, STF, Rcl 2.323/PR, DJ 20 mai 2005.

Conforme a NBR 6023:2000 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado em periódico eletrônico deve ser citado
da seguinte forma: NAVES, Silvia Costa. Do requisito de miserabilidade para a concessão do benefício de prestação continuada. Conteúdo Jurídico,
Brasília-DF: 26 jun. 2013. Disponível em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.44103>. Acesso em: 26 jun. 2019.