REGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Ley 19.549 Decreto reglamentario 1759/72,

texto ordenado 1991 según reformasintroducidas por decreto 1883/91
Con remisión al texto constitucional de 1994

Revisado y comentado por:

TOMÁS HUTCHINSON

Profesor titular de Derecho Administrativo en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la

Universidad Nacional de La Plata. Profesor titular de Derecho Administrativo en la Facultad de
Derecho de la Universidad Nacional de Mar del Plata. de la Universidad de Belgrano y de la
Universidad Argentina de la Empresa. Director del curso de postgrado en Derecho Administrativo y
Administración Pública en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires.

5ª adición actualizada y ampliada

EDITORIAL ASTREA DE ALFREDO Y RICARDO DEPALMA

BUENOS AIRES
2000

PREFACIO A LA QUINTA EDICIÓN

Cinco son los sentidos (aunque la mujer tenga un sexto: el de gastar, lo que el hombre gana), cinco
son los dedos de la mano, cinco son los elementos fundamentales (agua, tierra, aire, fuego y, sin
ninguna duda, el scotch), cinco son las estaciones que tiene el pueblo donde nací (las del tiempo y
la del ferrocarril) y cinco son las ediciones que, con ésta, logra este libro (como se ve, ya no vivo de
milagros; dependo de ellos).

Sin duda alguna, es la última edición de este milenio; así que si usted llegó hasta aquí leyendo,
aproveche y cómprelo porque con el tiempo será un incunable (¡!).

Lo he actualizado con la jurisprudencia y doctrina más importante y he dejado la misma

estructura, y como estoy actualizando la obra mayor de este conjunto normativo, quizá sea
también la última edición con estas características (aunque el editor se tire de los pelos, ya que
piensa que una obra que se vende no debe alterarse, según las reglas del mercado, tan endiosado
por estos lares).

Con lo poco que queda, frente a mí, del quinto de los elementos a los que me refiriera en un
principio, debo reconocer que la primera de las ediciones de este libro la escribí no porque lo
hubiera querido, sino que lo hice, básica y principalmente, por la fuerza generadora de Alfredo
Depalma, que insistió en incluirme en la colección Texto Legales Astrea. Bastante tiempo pasó
desde entonces, y como Alfredo ya está retirado - gracias a lo que hemos producido los escritores-
debo lidiar con su hijo Alejandro. Bastante parecido en las cuestiones materiales -cómo será que
hasta puede con un escocés-, pero menos caprichoso -por su juventud- a la hora de escuchar a los
autores en las cuestiones de índole formal, tan importantes en una obra.

Pero ocurre que, a pesar de todas las actualizaciones, este libro se basa en un texto escrito hace
tiempo, por un Tomás Hutchinson que ya no soy, y como no vivo obnubilado en la creencia a
ciegas de lo que digo, quizá debería replantearme algunas cuestiones teniendo en cuenta la
experiencia de todos estos unos y, fundamentalmente, ni ver la magnificencia de esta naturaleza y
sus silencios, analizar si vale la pena continuar reflexionando sobre el derecho y sus avalares.

Justamente, ante el panorama que presencio, todas esas cosas -derecho, procedimiento,
gobierno, ele- tienen tan poca relevancia. Estoy en la falda de un monte, viendo allá abajo
serpentear el río Olivia, custodiado por los espíritus de las viejas leyendas y el silencio que me
rodea. Hasta que no hube gustado el sabor de la Patagonia -y sobre lodo de su parte sur-, no supe
lo que significa para mí su tranquilidad y su soledad, ni imaginé lo que en esta tierra encomiaría ni
lo que ella me enseñaría y con qué fuerza habría de quedar grabada en mi espíritu. Pocas cosas
hay tan deliciosas como ese sentimiento de alivio, de desahogo y de libertad absoluta que se
experimenta en esta vasta soledad, por eso se me hace difícil concentrarme para presentar a
usted lector este libro, que sólo se refiere al modesto, prosaico y práctico procedimiento
administrativo.

Pensando en ese mundo de burócratas y gestores en que se desenvuelve el pobre abogado que
transpira las oficinas y vericuetos de la Administración, he escrito las páginas que siguen tratando
de ser útil a quien se gana la vida tras los papeles, de uno u otro lado del mostrador, soñando con
un mundo mejor.

Este extraño prólogo con que se encuentra, lo he escrito teniendo en cuenta dos máximas: que la
imaginación consuela a los hombres de lo que no pueden ser y que el humor los consuela de lo que
son.

Querido lector o lectora (para usar el lenguaje oficial de la ciudad de Buenos Aires), si leyó hasta
aquí, ya es parte de este libro y su opinión me importa. Por ello le dejo la oportunidad de
comunicarse conmigo para hacer más útil en próximas ediciones esta colaboración, que está
hecha pensando en usted (e-mail: tomashut@hotmail.com).

En el faldeo del Olivia (Tierra del Fuego), a los dos días del mes de mano del año 2000.

TOMÁS HUTCHINSON

PREFACIO A LA PRIMERA EDICIÓN

No sé si por optimista o por opositor, lo cierto es que decidí no hacer caso a aquella regla que dice:
"nunca repita un experimento que ha tenido éxito", y heme aquí escribiendo, una vez más, un
texto comentado sobre la ley nacional de procedimientos administrativos, y como si la
transgresión no fuera suficiente ¡nuevamente con Editorial Astrea!

Este libro forma parte de la colección Textos Legales Astrea y la idea de hacerlo no nació de mí,
sino de los editores, y si bien en un comienzo no estuve convencido de hacerlo, lo cierto es que,
luego de que éstos supieron seducirme con algo muy grato a todo "escocés", encontré un gran
número de justificativos (bendito el que inventó el porqué); por ejemplo: llegar, por su costo más
accesible, a los alumnos y abogados del Estado (o lo que quede de éste y de éstos); cautivar a los
abogados que no se dedican a administrativo para que incorporen un libro pequeño a su biblioteca
que pueda "ubicarlos en el tema"; hacerme la competencia a mí mismo (como hacían los viejos
ingleses del Ferrocarril Sud con los ómnibus que iban a Mar del Plata), como manda la ley del
"mercado".

Con tantos alicientes afronté la labor, que finalicé primitivamente a fines de 1990. Su edición se
demoró, pero como no hay mal que por bien no venga, cuando se decidió su publicación, llegó la
"reforma" al reglamento de la ley nacional de procedimientos administrativos. Por lo tanto, hubo
tiempo de tratarla, efectuando los comentarios correspondientes, adecuando el tratamiento de lo
ya escrito a los cambios producidos. También se actualizó la jurisprudencia.

Como consecuencia de estas alteraciones, el plan de la otra abarca la ley (LNPA), el decreto de
reforma del procedimiento administrativo (RPA) y el reglamento de aquélla (RLNPA).

El libro que viene ahora y en cuya tapa usted, lector, tropezó conmigo, es reducido, a diferencia
del primitivo, pues, al revés de lo que parecen opinar otros, pienso que al derecho administrativo
no conviene darlo en dosis excesivas, que agolen a cualquier adulto por robusto que sea. Un poco
para adaptarme a Gracián: "lo bueno si breve dos veces bueno", y su corolario lógico: "lo malo si
breve, menos malo".

Es una especie de "Manual de la ley nacional de procedimientos administrativos, de su reglamento

y reforma". De allí que, en cierta medida, resuma la "obra mayor", tendiendo a la usualidad sin
llegar a ser una "guía práctica". Su función justifica que se lo haya despojado del recargo de citas y
notas, contando con una bibliografía general y especial de la que he recogido ideas.

Ha sido escrito en la búsqueda de la claridad expositiva y cuidando la coherencia del pensamiento.

Si no lo he logrado, sepa el lector que ésa fue, al menos, la intención. Tal como ha sido concebido
no pretende exhibir ideas novedosas, aunque hay algunas correcciones y precisiones a lo dicho en
el primitivo trabajo. .Seguramente ocurrirá aquel principio que enseña que "cuando un error ha
sido descubierto y corregido se comprobará que estaba bien desde el principio", lo que llevará a la
editorial a proponerme una nueva edición.

Éste es el primer libro que escribo luego de mi "paso" a la profesión. Lamento decepcionar a
aquellos que esperaban un cambio radical en mi manera de pensar los lemas que trato por el
hecho de estar del "otro lado del mostrador". Intento practicar la honradez intelectual porque ello
ayuda a mi tranquilidad espiritual. Tampoco viene mal recordar que "si la honradez no fuera un
deber, debería ser un cálculo" (C. Arenal). Ello no quiere decir que nunca deba cambiarse una
opinión; sería necio no hacerlo cuando se está convencido del error.

Me escrito orientado no hacia el "nuevo derecho" que se pregona, sino basado en las normas y
principios de nuestra Constitución (arts. 14, 17, 18, 31 y cones.), no sólo porque aquél me
recuerda al "nuevo orden" pregonado otrora en otras latitudes, sino porque la Constitución que
nos legaron "nuestros padres fundadores" es la base de nuestro ordenamiento jurídico en el que
se sustenta la sociedad. Por otra parte, como ocurre con la naturaleza, ésta con el tiempo se
"cobra" las agresiones que sufre. No creo que el Estado deba desaparecer; al contrario, "el
mercado sin Estado es mercado negro" (Jacques Attali -presidente del Banco de Reconstrucción
Europeo-). Pero debe obrar conforme al derecho y no fuera de él, y por lo tanto no puede cambiar
las "bases" cuando le convenga.

Buenos Aires, diciembre de 1991.

TOMÁS HUTCHINSON

INTRODUCCIÓN

1. PROCESO Y PROCEDIMIENTO.- El proceso es una pluralidad de actos característicamente

coordinados, a través de su recíproca interdependencia. Esta interdependencia es la esencia del
proceso, en que un órgano absolutamente neutral y carente de todo interés en el pleito, preside
una contienda entre dos partes que ha de desenvolverse a través de un ser formal.

Por su parte, el procedimiento administrativo, aunque también es un iter, no pretende garantizar

la objetividad, neutralidad e independencia de la decisión, sino asegurar la realización de un fin
público por la misma Administración con arreglo a normas de economía, celeridad y eficacia y
dentro del respeto debido a los derechos de los particulares.

2. FINALIDAD DEL PROCEDIMIENTO.- El procedimiento administrativo tiene una doble finalidad:

constituir una garantía de los derechos de los particulares y asegurar la pronta y eficaz satisfacción
del interés general, mediante la adopción de medidas y decisiones necesarias, por los órganos de
la Administración. Por ello dicho procedimiento sirve como protección jurídica para el particular y
es, a su vez, un privilegio de aquélla.

Y es que el fenómeno del procedimiento administrativo no aparece presentado por una sola cara,
quedando oculta otra, de signo contrario a la anterior. No significa ello incurrir en contradicción
insalvable alguna, ya que es posible que conceptos contrapuestos sean al propio, tiempo exactos,
aun referidos a un misino fenómeno, si éste, por su complejidad, es susceptible de generar más de
una verdad. Por eso, así como se puede analizar el procedimiento administrativo como
instrumento de "poder", estudiando la Administración y el principio de autotutela, también cabe
analizar al procedimiento como protección jurídica del particular. Los objetivos del procedimiento,
en cuanto a etapa necesaria para el agotamiento de la vía administrativa, son: a) producir una
etapa conciliatoria anterior al juicio; b) dar a la Administración la posibilidad de revisar elacto y
corregir algún error; c) promover el control de legitimidad y conveniencia de los actos de los
óiganos inferiores; d) facilitar la tarea tribunalicia, al llevar ante, los jueces una situación
contenciosa ya planteada; y e) permitir una mejor defensa del inicies público (CSJN, 10/7/91
"Gasparri y Cía. SA", LL, 1991-E-640).

3. CONCEPTOS GENERALES.- El procedimiento administrativo consiste en la serie de actuaciones

que ha de llevar a cabo, en el conjunto de formalidades y trámites que tiene que observar la
Administración pública para emitir sus decretos, disposiciones o resoluciones. El procedimiento es
la vía, el camino que ha de seguir la Administración para llegar a un fin: el acto administrativo.

En verdad, todas las funciones, todos los actos del Estado; legislativos, judiciales o administrativos
-y dentro de éstos, sean contratos, reglamentos, actos administrativos o actos de la
Administración-son objetivos que sólo pueden obtenerse por medio de determinados trámites
establecidos por el derecho. Así la ley se elabora mediante el procedimiento legislativo, las
sentencias judiciales siguiendo el proceso judicial y los actos administrativos se logran por medio
del procedimiento administrativo.

La doctrina tradicional consideraba al "proceso" como privativo de la función judicial, lo cual para
Merkl era explicable, porque dentro de esla función se hallan los orígenes del proceso y porque,
dentro de ella se lo ha elaborado sistemáticamente; pero no cabe duda de que también en la
función administrativa encontramos un fenómeno similar al "proceso judicial", al que podríamos
llamar "proceso administrativo", pero que, sin embargo, denominamos "procedimiento
administrativo".

Si definimos el "proceso judicial" como "una serie o sucesión de actos que tienden a una actuación
solicitada de la ley", ¿acaso no encontramos en los expedientes administrativos una serie o
sucesión de actos que tienden a una actuación de la ley que también ha sido pedida? ¿Es que en
un recurso administrativo no hay una petición o una pretensión de un particular? ¿No existe una
aplicación de la ley por parte de la autoridad encargada de decidir sobre el recurso? ¿No hay
también una serie o sucesión de actos? ¿No existe una pretensión, una práctica de pruebas,
informes o consultas a otros organismos y una decisión final? ¿No tienden esos actos a la'
aplicación de la ley, sea para que se dicte el acto o se reforme el impugnado?

4. DIFERENCIAS ENTRE FUNCIONES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS.- Entre el proceso judicial y

el procedimiento administrativo existen semejanzas indudables, pero ciertamente no puede dejar
de reconocerse las diferencias a consecuencia de la diversa naturaleza de las partes y de la distinta
posición y carácter de los órganos. Podemos señalar las siguientes desigualdades:

a) La Administración, a diferencia del Poder Judicial, no actúa "directamente" para la aplicación de

la ley.A aquélla lo que le preocupa, en primer lugar y de modo directo, es la consecución de fines
prácticos de interés general; satisfacer el bien común. La actividad administrativa es concreta,
satisface inmediata y continuamente las necesidades colectivas. Cuando la Administración crea un
impuesto, no lo hace para aplicar el artículo correspondiente de la legislación, sino con el fin de
allegar fondos que le permitan atender el bienestar de la comunidad.

Pero en todos los casos la Administración ha de obrar conforme a derecho. Éste es para ella un
medio, no un fin. Mientras que el juez, aplica la ley para el restablecimiento del orden jurídico
perturbado, la Administración lo hace para el mejor cumplimiento del interés general. La actividad
judicial continúa y completa la obra legislativa en casos concretos.

b) También se distinguen en que la función judicial requiere una contienda jurídica y la decisión
tiene fuerza de verdad legal. La Administración, aun cuando resuelva un recurso, no hace sino
actuar por interés propio y la decisión carece de aquel carácter.

c) Otra diferencia, también importante, es que el juez está por encima de las partes -es un tercero
imparcial e independiente-; en cambio, la Administración viene a ser al mismo tiempo juez y parte.

Pero esta diferencia de fines entre la Administración y la función judicial, el carácter instrumental
que tiene el derecho para la primera, la independencia e imparcialidad de los órganos judiciales,
no es obstáculo para que reconozcamos la analogía "procesal" entre una y otra.

Aunque el procedimiento no sea un "proceso" no podría predicarse la ausencia del "debido

proceso" en aquél.

Como veremos, en las impugnaciones administrativas la analogía es aún mayor, pues en esos
casos la Administración ejerce, una función administrativa parecida a la jurisdiccional de los jueces
y tribunales. Las diferencias parecen puramente formales: la Administración no es un juez
imparcial, sino que es juez y parte; la resolución que resuelve el recurso es un acto administrativo
y carece de la fuerza de cosa juzgada que tienen las resoluciones judiciales, pero la analogía
procesal es grande. Hay una pretensión de un particular referente a la aplicación de la ley, y se
realiza una serie o sucesión de actos encaminados a tal fin. Hay, en suma, un procedimiento.

5. RELACIÓN ENTRE EL PROCEDIMIENTO Y SU OBJETO.- Así como los jueces aplican el derecho
civil, el penal, etc., utilizando un procedimiento jurídico, constituyendo las normas que regulan
este procedimiento el derecho procesal judicial, la Administración aplica el derecho administrativo
aplicando un procedimiento propio; las reglas que lo disciplinan forman el régimen del
procedimiento administrativo, que nos suministra los instrumentos que permiten elaborar una
teoría general del procedimiento administrativo. Corresponde a los distintos estudios particulares
el tratamiento de los detalles y diferencias que presenta el procedimiento en cada ámbito
respectivo -p.ej., procedimiento para extinguir la relación de empleo público por causas
disciplinarias, procedimiento de selección del contratista de la Administración, procedimiento
impugnatorio, etcétera-.

Conviene observar que tiene que haber una íntima relación entre el procedimiento y la materia
objeto de él. El procedimiento es la forma con arreglo a la cual un órgano público ha de ejercer sus
funciones; luego el procedimiento, para ser útil, ha de acomodarse a los fines, a la función.
6. NACIMIENTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.- Surgió por influencia del proceso
judicial. Es un efecto de la tendencia del Estado de derecho a juridizar el procedimiento
administrativo, a asemejar la Administración a la justicia. El primer paso consistió en crear un
derecho administrativo material, un derecho sustantivo de la Administración, de igual manera que
existía un derecho material (p.ej., civil o penal), cuya ejecución estaba confiada a los tribunales. El
segundo fue crear un derecho procesal administrativo (judicial) y un tercero fue hacer un derecho
adjetivo de la Administración con el fin de proporcionar a los particulares, que acuden a las
autoridades administrativas en defensa de sus derechos, las mismas garantías, la misma seguridad
que ofrece el derecho procesal a los que recurren a los tribunales con igual intención, surgiendo
así las diversas normas de procedimiento. La necesidad de observar ciertas formas se considera,
con razón, una garantía de que el contenido se ajustará al derecho. La más eficaz de todas esas
garantías es la colaboración en el procedimiento de las personas, cuyos derechos u obligaciones
pueden resultar o resultarán afectados por él (CNFedContAdm, Sala III. 13/11/84, "Siemens"). Por
eso, la institución fundamental del procedimiento consiste en la regulación de la intervención, la
audiencia de las partes o interesados, esto es, el "debido proceso" administrativo.

7. ORÍGENES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL ORDEN NACIONAL.- Desde este

punto de vista el procedimiento administrativo obra como una autodefensa procesalizada,
estableciendo normas formales al ejercicio de las prerrogativas estatales. Así se ha juridizado el
accionar estatal, estableciéndose recaudos y posibilitando el control de la actividad de la
Administración.

El procedimiento administrativo nació, en el orden nacional, como una garantía cierta del
particular, para permitir las "demandas contra la Nación" (ley 3952). Esta ley establecía que los
tribunales federales no podían dar curso a la demanda contra el Estado nacional sin que
previamente se acreditara la reclamación del derecho controvertido ante el Poder Ejecutivo, y su
denegación por parte de éste.

Dicha reclamación previa nació como una respuesta a los inconvenientes surgidos en torno a la
interpretación del art. 100 de la Const. Nacional de 1853/60. Se origina, entonces, por un
problema de recepción del derecho, y constituye un ejemplo de cómo en países que han adoptado
normas similares o idénticas operan factores políticos y culturales que terminan por diferenciar el
derecho vivo (Muñoz).

Así, si bien se tenía en claro que "los autores de la Constitución al referirse a la justicia federal no
hayan tenido presente la legislación española, sino que es evidente que sólo pensaron en imitar a
la Constitución de los Estados Unidos" (Sarmiento), también se entendió que "tenía un alcance sin
precedentes legítimos entre nosotros" (CSJN, Fallos, 2:36).

Por ello, si bien la idea era que se adoptara la jurisprudencia de los Estados Unidos, la reacción,
conforme nuestra tradición, fue armonizar el sistema colonial y patrio con nuestra norma
fundamental extraña a nuestra idiosincrasia (en lo que al tema se refiere).
En efecto, ya nos hemos referido sintéticamente a nuestros antecedentes en materia de
demandabilidad del Estado (ver Hutchinson – Barraguirre – Grecco. Reforma del Estado: ley
23.696). Añadimos ahora que el Estatuto Provisional de 1816, en su cap. II, art. 13, disponía que
los tribunales de justicia conocieran por ahora en grado de apelación, primera suplicación de los
pleitos sobre contrabando y demás ramas y negocios de hacienda (la bastardilla es nuestra). La
Constitución de las Provincias Unidas de Sud América (1819), en la secc. 4a, art. XCVII,
determinaba que la Corte Suprema de Justicia conocerá exclusivamente de todas las causas que
tengan su origen en contratos entre el gobierno superior y un particular; la Constitución de 1826
prescribía (secc. 6a, art. 119) que la Alta Corte intervendría en las cuestiones que resultaran con
motivo de contratos o negociaciones del Poder Ejecutivo, o de sus agentes, y tenía jurisdicción
apelada en los negocios contenciosos de hacienda (art. 123).

Por ello, la ley 3952 vino a sustituir a la "venia legislativa" para facilitar el ejercicio de las acciones
contra el Estado. Por cierto que a tanto llegó la confusión traída por las normas respectivas de la
Constitución que, a diferencia de lo que ocurría antes de acudir a normas tan extrañas a nosotros,
recién con la ley 11.634 se extendió a aquellas acciones que no fueran "civiles" (Grau).

Lo que queda claro, sin embargo, es que a pesar de la norma fundamental que partía del principio
anglosajón de la indemandabilidad del Estado conforme a la interpretación que hacía de ella la
sociedad estadounidense, nuestra comunidad, de acuerdo con los principios que le eran
tradicionales, adaptó al sistema constitucional el sistema contencioso de nuestra madre patria, y
creó el reclamo administrativo previo como una posibilidad de defensa de los derechos
delparticular que, a partir de él, podía demandar al Estado nacional. Fue una solución de transición
y de transacción.

8. LEY NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS.- Una ley de procedimientos es un cuerpo legal que se

ocupa de diversos aspectos formales que, sin embargo, son sumamente importantes porque
condicionan los aspectos sustanciales de la materia. Así, pone a disposición técnicas concretas que
hacen viable la defensa de los derechos individuales, establece normas de legitimación, organiza
sistemas de recursos, etcétera, por ello es importante que las leyes de procedimiento hagan
posible la realización de los intereses colectivos generales.

De hecho, la acción administrativa no se ajusta siempre al ordenamiento jurídico. No por ello

debe, ponerse en marcha inmediatamente el mecanismo judicial que -en nuestro caso- no está
montado en defensa del derecho objetivo -en principio aceptablemente imparcial-, sino en la de
los derechos e intereses legítimos individuales, que son, de ordinario, patrimoniales. Por el
contrario, debe ser la propia Administración la que primero controle su propio desvío, ya que
defendiendo el interés público y la legalidad objetiva de su accionar, habrá de proteger, además,
los intereses particulares.

Como toda ley orgánica de procedimientos administrativos interesa fundamentalmente a una

buena organización, al interés colectivo y al interés directo del particular, desde varios puntos de
vista.
a) Como instrumento de eficiencia administrativa, incluso por la intervención quese da a los
particulares en defensa de sus derechos e intereses legítimos.

b) Como instrumento para que los habitantes del país obtengan, en sede administrativa, sin
necesidad de recurrir a la justicia, la satisfacción de sus pretensiones.

c) Como procedimiento que es obligatorio -en cuanto carga, procedimental- y a veces facultativo
para los particulares, a fin de recurrir a la justicia en defensa de sus derechos e intereses.

d) Como control del interés público o colectivo, al permitir la revisión por los órganos superiores
del accionar de los inferiores.

9. TIPOS DE PROCEDIMIENTOS.- Dentro de la Administración existen distintos procedimientos, por

ejemplo, para seleccionar a los agentes estatales, para resolver un reclamo, para establecer las
recaudaciones fiscales, etcétera. Esta variedad se manifiesta como variaciones ordenadas en la
forma de actuar dentro de cada uno de ellos, pero no disminuye ni cambia la esencia del "debido
proceso".

Se pueden hacer múltiples clasificaciones respecto de los diferentes tipos de procedimientos:

depende del punto de vista que se adopte. Habrá tantas clasificaciones posibles como
características comunes o combinaciones se tomen como base.

Nosotros hemos optado, por lo que se verá luego, por la siguiente clasificación:

a) Procedimiento técnico.-Entendemos por tal a aquel que se propone exclusiva o

fundamentalmente el acopio por parte de la Administración de los datos, informaciones y
elementos de juicio necesarios para tomar una decisión que no hace referencia a un derecho o
interés legítimo concreto, sino que, por el contrario, afecta exclusivamente al interés general, al
fomento del bienestar público. Ciertamente que la Administración puede adoptar una decisión de
esa naturaleza, y efectivamente así lo hace muchas veces, sin necesidad de incoar un
procedimiento administrativo ni, por consiguiente, realizar una serie de actosprocedimentales
sucesivos.

No se puede hablar en él de la existencia de particulares interesados -aunque pueda iniciárselo a

instancia de un particular o de una corporación-, pues si bien puede repercutir dicho
procedimiento en derechos o intereses jurídicamente protegibles de los particulares, éstos nunca
tienen el rango de "interesados" en el procedimiento técnico: a lo sumo podrá decirse que son
"afectados" por este procedimiento, o más bien, por la decisión que la Administración tome a
consecuencia de él.

Este tipo de procedimiento es el que incoa la Administración cuando se propone la construcción

de obras públicas (canales, carreteras, etc.) para la modificación de servicios o creación de otros
nuevos y, en general, para actos de trascendente importancia para el cuidado de los intereses
comunes.
b) Procedimiento de gestión.-En éste tiene lugar una característica y definida relación jurídica
entre, la Administración y el particular interesado, en el que, por lo tanto, se discuten derechos o
intereses jurídicamente protegibles de carácter administrativo de dicho particular.

Este procedimiento se propone obtener una decisión concreta de la Administración, que

individualice una norma jurídica, declare, reconozca o proteja un derecho o, al menos, un interés
jurídicamente protegible, cuya afirmación se pide, por lo común, por la misma persona interesada
en la declaración, reconocimiento o protección del derecho.

Hay que distinguir entre los procedimientos en que el particular sólo se propone deducir una
petición de aquellos otros en que interpone una impugnación. En los primeros el particular
pretende obtener un beneficio, basándose a su vez en un derecho de índole administrativa, o al
menos en un interés jurídicamente protegible que ostenta, juntamente, con la existencia de una
facultad de la Administración para reconocer o negar dicho beneficio, en atención a motivos de
conveniencia u oportunidad.

e) Procedimiento recursivo o de impugnación.-Es el iniciado por un particular ante el mismo

órgano u otro superior contra una decisión tomada por un órgano administrativo en un
procedimiento precedente; lo que el particular se propone es obtener una decisión que revoque la
anterior.

Los recursos se proponen siempre impugnar un acto administrativo. El procedimiento recursivo se

estudiará en su momento, cuando hablemos de los recursos en general y en particular.

d) Procedimiento sancionador.- También se trata de un procedimiento cuya finalidad es que se

reconozca, declare o proteja un derecho, pero setrata de un derecho que pertenece a la
Administración, cual es el de sancionar las extralimitaciones que cometan sus funcionarios y los
particulares.

Este procedimiento tiene por finalidad averiguar la realidad y extensión de la extralimitación

cometida, ponderar las circunstancias que en ella concurren y aplicar las sanciones pertinentes. Se
trata, por tanto, de un procedimiento de índole reparadora y sancionadora.

Hay que distinguir los procedimientos correctivos -los que se incoan contra los particulares- de los
disciplinarios -que se inician contra los propios funcionarios públicos cuando violan sus deberes-.

10. DIFERENCIAS EN EL PROCEDIMIENTO QUE JUSTIFICA LA PRECEDENTE CLASIFICACIÓN.- En el

procedimiento administrativo existe una feliz combinación entre el principio de la impulsión de
oficio y el de la disposición del trámite por el interesado, que se muestra tanto por lo que le toca a
la iniciación del procedimiento en sí mismo, como por lo que atañe al curso de aquél.

a) Iniciación. -El procedimiento administrativo puede, por lo común, iniciarse tanto de oficio como
a instancia del particular interesado. En los procedimientos de carácter técnico o en el
sancionador, predomina el principio de la incoación de oficio. Se necesita, ciertamente, una
decisión administrativa para que pueda iniciarse un procedimiento técnico.

Lo mismo puede ocurrir en un procedimiento de carácter sancionador; en este caso también se lo

inicia de oficio, lo cual no excluye la posibilidad de una denuncia de un particular. La diferencia
estriba en que en este caso la denuncia motiva necesariamente la incoación del procedimiento
sancionador, lo que no excluye la posibilidad de que finalmente se desestime la denuncia.

La iniciación de los procedimientos de gestión puede acaecer tanto de oficio como a instancia de
un particular; pero lo normal es que estos procedimientos se inicien en virtud de la petición de
este último. El procedimiento recursivo se inicia siempre a instancia del particular, que reclama
contra una decisión de la Administración.

b) Curso del procedimiento. - El principio de la impulsión de oficio domina en esta instancia del
procedimiento; sin embargo, el principio de la rogación se admite en ciertas circunstancias. De ahí
la disposición de que la inacción del particular interesado produce la caducidad de la petición o
instancia y provoca el archivo de las actuaciones, estimando que el interesado ha desistido
tácitamente de sus pretensiones.

En el procedimiento sancionador, iniciado contra el particular, la Administración realiza todos los

actos que sean necesarios para llegar a la resolución que ponga fin a dicho procedimiento o a
alguna de sus instancias, sin que haya necesidad de ningún acto de impulsión por parte de los
particulares interesados en el curso del expediente (peticionarios-denunciantes inculpados). En
realidad, en el procedimiento sancionador no cabe pensar siquiera, salvo corruptela
administrativa, que no quede concluso. En el procedimiento técnico o en el de gestión, está
admitida la práctica administrativa de que el expediente pueda ser archivado durante el curso de
las actuaciones cuando la Administración estime que no debe proseguir el camino comenzado o el
particular abandona su pretensión o desiste de ella.

II. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.- El equilibrio al que deben propender las
relaciones que existen entre el particular y la Administración pública requiere un justo y eficaz
sistema de garantías que compensen las situaciones de sujeción en que aquél se encuentra.

El fundamento de este sistema de garantías es la realización de la justicia distributiva, en cuanto

asegura y permite la distribución del bien común -libertad, igualdad, etc.- entre los particulares.

Siguiendo a una caracterizada doctrina, podemos sistematizar estas garantías dividiéndolas en

sustantivas y adjetivas.

a) GARANTÍAS SUSTANTIVAS.- Son principios que emanan del derecho natural y han sido
receptados por nuestra Constitución. De ahí se han proyectado al derecho administrativo como
principios generales que no son exclusivos del derecho constitucional; por eso su aplicación al
procedimiento administrativo, aunque no surja explícitamente de la norma que comentamos,
debido a la relación de dependencia del derecho administrativo, respecto del ordenamiento
constitucional. Estos principios son: igualdad, legalidad, defensa y razonabilidad o justicia.

1) Principio de igualdad.- La igualdad es esencial a toda justicia. Un sistema de justicia supone una
igualdad básica exigida por la naturaleza humana: igualdad esencial (Rodríguez de Yurre), y sobre
ella las desigualdades reclamadas por los méritos de los hombres: diversidad accidental
(CNFedContAdm, Sala IV, 12/8/86, "Peluso").

Por ello la idea de igualdad no consiste en una igualdad absoluta, sino relativa, y tampoco en una
igualdad de carácter aritmético, sino proporcional a la condición en que cada sujeto se halle frente
al bien común susceptible de reparto. Este principio tiene arraigo constitucional (art. 16, Const.
nacional).

2) Principio delegalidad.- Este principio se basa en la exigencia de que la actuación de la

Administración se realice de conformidad con el ordenamiento positivo. La legalidad es posterior a
la juridicidad y nace de ésta como su consecuencia necesaria (Mata). La juridicidad no es idéntica a
la legalidad y ésta sólo puede existir como consecuencia de aquélla. El principio delegalidad se
traduce en la exigencia de que el accionar de la Administración se realice de acuerdo con las
normas y valores del sistema jurídico, es decir, una forma de garantía de las funciones estatales
que asegura plenamente su realización (Fiorini).

La sujeción de la Administración a la ley constituye uno de los principios capitales del Estado de
derecho (CSJN, 19/11/92, "Naveiro de la Serna de López", JA, 1993-11-536). El nacimiento de este
postulado se debe al pensamiento revolucionario de 1789, que, al modificar la concepción del
antiguo régimen, estableció, en sus últimas consecuencias, que la Administración pública no deriva
de la emanación personal del soberano, sino que se origina en una creación abierta del derecho y
que, a su vez, se encuentra sometida a una legalidad objetiva, que puede ser invocada por los
particulares mediante un sistema de recursos y acciones que se transforma en un haz de derechos
subjetivos públicos.

Circunscripto en sus comienzos a la ley formal -emanada del Parlamento-, actualmente se ha

operado su extensión a todo el ordenamiento jurídico formal o "bloque de legalidad" -leyes,
reglamentos, principios generales, etcétera-.

Coincidentemente con ello, se ha abandonado también el concepto de que la ley era un límite del
obrar administrativo, para concluir que constituye el presupuesto mismo de esa actividad (Diez);
se logra así el moderno principio de la positive bindungo vinculación de la Administración a la ley,
defendido por gran parte de la doctrina actual, que sostiene que la certeza de la validez de
cualquier accionar administrativo es postulable en la medida en que pueda referírsela a un
precepto jurídico, o que, partiendo de un principio jurídico, se derive de él -como cobertura legal-
la actuación administrativa (CNFedContAdm, Sala IV, 13/6/85, "Peso", ED. 114-236).

Vinculado a dicho concepto de legalidad se halla el principio de jerarquía normativa, que se erige
sobre la base de una estructura piramidal en la edificación del derecho. Ello determina -según el
grado de potencia asignado a cada una de las normas jurídicas- la prevalencia de unas sobre otras.
De este principio se sigue la prohibición de que la Administración pública derogue singularmente
las regulaciones normativas producidas por ella, sin mengua, por cierto, de la potestad derogatoria
general que siempre conserva (CNFedContAdm, Sala III. 22/5/86, "Galizia", RRAP, 96-881; id. Sala
IV, "Macdona", ED. 130-108).

Así surge, a lo que es propio en general de los sujetos privados, que la Administración no puede
obrar sin que el ordenamiento la autorice expresamente. Frente al principio "debe entenderse
permitido todo lo que no está prohibido", que domina, en general, la vida civil, es propio del
régimen de la Administración el apotegma "puede entenderse prohibido lo no permitido".

Lo característico de la norma administrativa es que da poderes, que habilita a la Administración

para un obrar determinado, y éstos han debido atribuirse de un modo positivo por el
ordenamiento. La exigencia primaria del principio de legalidad reposa en la necesidad de una
previa atribución de potestades por el ordenamiento, para que la Administración pueda actuar.

No hay que perder de vista la circunstancia de que la propia Administración puede ser a la vez
fuente del ordenamiento a través del dictado de reglamentos -naturalmente, si la potestad
reglamentaria puede entrar válidamente en el campo de que se trate-, pero, en el aspecto que nos
ocupa, no sólo en el caso concreto no tiene potestad la Administración para apartarse del
ordenamiento -incluso, aunque un reglamento atribuya la potestad de actuar en la materia que
regula-, sino que nuestro propio estatuto fundamental consagra la garantía de legalidad en los
arts. 16 a 19 y cones. de la Const. Nacional, principio que estriba en un fundamento de seguridad y
justicia (Bidart Campos).

El principio de legalidad es de la esencia del Estado de derecho. Significa negativamente que

ninguna actividad debe contrariar a una norma jurídica vigente.

3) Principio de defensa.- La garantía de la defensa en juicio es aplicable al procedimiento

administrativo, dada la naturaleza profundamente axiológica y fundamental de este principio
constitucional, cuya plena vigencia es la base esencial del goce de los restantes derechos
individuales. Este principio tiene su fundamento en el derecho natural (Wade).

4) Principio de razonabilidad o justicia.- Este principio se funda en los arts. 28 y 99, inc. 2°, de la
Const. Nacional (Cassagne), al disponer que los derechos no pueden ser alterados por las leyes que
reglamentan su ejercicio, y que el Poder Ejecutivo tiene el deber de no modificar el espíritu o la
esencia de la letra de las leyes con excepciones reglamentarias (Linares). En el orden de la realidad
administrativa se reconoce -art. 7°. Inc. f- que las medidas que el acto involucre deben ser
proporcionalmente adecuadas a su finalidad. Donde no hay proporcionalidad, tampoco hay
razonabilidad (CNFedContAdm, Sala III, 20/9/84, "Salerno de Valiño'' ED. 115-674).

b)GARANTÍAS ADJETIVAS.- En el procedimiento administrativo existen determinados principios

que son garantías a favor del particular, reglados por el derecho objetivo, "inexistentes en el plano
de la actividad de los sujetos privados, donde sólo rigen las garantías judiciales" (Cassagne).
1) informalismo a favor del administrado.- Con anterioridad a la sanción de la ley que
comentamos, nuestras doctrina y jurisprudencia administrativas de la Procuración del Tesoro de la
Nación habían sustentado el principio en virtud del cual el trámite o las actuaciones
administrativas debían juzgarse con amplitud de criterio a favor del administrado (Dictámenes, 39-
115; 64-208). Ahora la ley ha estatuido expresamente el principio del "informalismo a favor del
administrado", excusando a los interesados de la inobservancia de "exigencias formales no
esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente" (ver CNFedContAdm, Sala IV,
"Murchison", c. ID.352). Se constituye así en principio general de todo el procedimiento
administrativo, aunque no se trate de un procedimiento recursivo. Tiende a lograr el dictado de
una decisión sobre el fondo del asunto (CNFedContAdm, Sala II, 15/11/94, "Díaz", LL, 1995-E-525).

El procedimiento es informal sólo para el particular, quien es el único que puede invocar para sí la
elasticidad de las normas del procedimiento, en tanto en cuanto ello lo beneficie. No puede
invocarlo la Administración para eludir facultades regladas (Dromi).

Como aplicación práctica de este principio, mencionaremos, por ejemplo, que no es menester
calificar jurídicamente las peticiones; es excusable la calificación errónea de los recursos
(Procuración del Tesoro, Dictámenes, 124-300, 131-334, 132-1 15; dictamen 59/91. BO, 6/11/91,
2a sección, p. 18); la equivocación del destinatario del recurso tampoco afecta su procedencia; los
recursos administrativos han de interpretarse, no de acuerdo con la letra de los escritos, sino de
conformidad con la intención del recurrente; si no consta la fecha de notificación del acto
impugnado o la de presentación del recurso, debe entenderse que ha sido interpuesto en término,
etcétera. Se entiende que tal principio no puede llegar al extremo de que las peticiones sean tan
vagas que la Administración no tenga elementos para resolver (CNFedContAdm, Sala IV, 23/5/89,
"Construcciones Lumen", LL. 1990-A-678).

Este principio se justifica en la innecesaridad de acudir a un abogado para que actúe en el

procedimiento asesorando al particular (CSJN, 17/11/ 92, "Lewkowicz", LL, 1993-B-186). Si la
intervención de abogados se hace obligatoria el principio carece de sustento.

2) Impulsión de oficio.- En virtud del principio inquisitivo o de oficialidad, incumbe a la autoridad

administrativa dirigir el procedimiento y ordenar que se practique toda diligencia que sea
conveniente para el esclarecimiento de la verdad y la justa resolución de la cuestión planteada. A
diferencia del proceso civil -donde predomina el principio dispositivo- en el procedimiento
administrativo se aplica el principio inquisitivo.

Aunque el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a petición de parte, la impulsión de éste
corresponde a la Administración. Ello se debe a que con él no tiende a satisfacerse simplemente
un interés individual, sino un interés público: el administrativo. Sólo en algunos casos puede
corresponder la impulsión del procedimiento a la parte interesada, lo cual ocurre en aquellos
trámites en que medie sólo el interés privado del particular (art. 4°, reglamento aprobado por
decr. 1759/72, T.O. 1991). En estos casos la inacción del particular puede determinar -si no se
afecta el interés general, la paralización del procedimiento y aun su caducidad (inc. e, ap. 9°).
3) Principio de instrucción.- Este principio, íntimamente unido al anterior, significa que la
obtención de las pruebas, certificación o averiguación de los hechos corresponde no sólo a la
parte, sino que también debe ser efectuada de oficio.

4) Principio de verdad material.- En íntima relación con el principio de la instrucción, está el

principio de verdad material. Mientras que en el proceso civil el juez tiene que ceñirse a juzgar
según las pruebas aportadas por las partes (verdad formal), en el procedimiento administrativo el
órgano debe ajustarse a los hechos, prescindiendo de que ellos hayan sido o no alegados y
probados por el particular. Ello por cuanto la decisión administrativa no puede depender de la
voluntad del particular de no aportar las pruebas del caso. Así, la Administración deberá ajustarse
a hechos o pruebas que sean de público conocimiento; que estén en su poder por otras razones;
que obren en expedientes distintos, etcétera. Este principio no estaba incorporado
normativamente: lo ha hecho el legislador con la reforma de la ley 21.686.

5) Debido proceso adjetivo.- Como principio derivado de la garantía constitucional de la defensa

en juicio, la ley establece el derecho al debido proceso adjetivo. Este principio que fue preconizado
por la doctrina (Escola), había tenido recepción jurisprudencial (CSJN, Fallos, 189:34; 193:405;
215:357), pudiendo decirse que tiende, no sólo a la defensa del interés privado del particular, sino
que también obra como garantía del interés público, al paso que con el procedimiento también se
persigue indirectamente la satisfacción de este último.

Este principio, según lo indica la ley, abarca diversos aspectos, los que serán analizados al estudiar
el art. 1°.

6) Otros principios.- Es menester indicar otros principios secundarios, que también caracterizan al
procedimiento administrativo: son los de la celeridad, economía, sencillez y eficacia en los
trámites (CNFedContAdm, Sala III, 20/9/84, "Salerno de Valiño", ED, 115-674). Ello significa que
deben evitarse complicados, costosos o lentos trámites administrativos, que dificulten el
desenvolvimiento del expediente.

Estos principios tienen aplicación en el procedimiento siempre y cuando con ellos no se perjudique
alguno de los otros principios enumerados precedentemente, y que, sin duda alguna, tienen
mayor importancia.

Es una característica del procedimiento administrativo la de ser escrito y gratuito (CNFedCivCom,

Sala U. 16/4/91, "Zifar SRL", ED, 142-719). No hace falta el patrocinio letrado, salvo excepciones
que ya veremos.

12. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVA COMO GARANTÍA. - Del análisis de lo expuesto parece

que el procedimiento administrativo es suficiente garantía para el particular. Más aún si
reparamos en que él es gratuito y no requiere participación de letrado. Ello posibilita la discusión
de cuestiones de poca o ninguna cuantía económica que no se llevan a juicio por el costo de éste.
Numerosos autores han tratado de demostrar la conveniencia de que el proceso civil y comercial
adopte algunos de los principios del procedimiento administrativo (Morello) lo que demuestra el
adelanto de alguna de sus instituciones.

Sin embargo, debemos reconocer (pie muchas veces esa garantía es nada más que una disposición
normativa que no se efectiviza en la práctica por el incumplimiento de los funcionarios. Pero
también debe aceptarse que, aunque lentamente, las normas se van aplicando, a medida que la
doctrina y la jurisprudencia ponen de resalto la necesidad de cumplirlas. El procedimiento
administrativo no puede constituir una carrera de obstáculos, pues la Administración no defiende
su interés particular ni el de los funcionarios, sino el comunitario (SCMendoza, Sala I, 12/3/91,
"Sejanovich", LL, 199I-D-37).

Esta caracterización del procedimiento administrativo con rasgos propios debe concluir con ciertas
precisiones. Hay que advertir, por lo pronto, que si bien como protección jurídica del particular
carece de la intensidad propia de la garantía judicial, completa a ésta desde el momento en que es
más extensa porque: a) carece de ciertas excepciones al control judicial que aún subsisten en éste
con relación a ciertas decisiones; b) permite actuar antes de que la decisión sea adoptada,
mientras que la protección judicial lo hace a posteriori, y c) opera en el ámbito de la simple
oportunidad que escapa al control judicial (ver art. 73).

Quisiéramos haber agregado un último aspecto diferenciador que se viene dando últimamente en
algunos ordenamientos pero que en el nuestro -y fundamentalmente por nuestro
comportamiento social- no existe. Nos referimos a la participación del particular, garantía que, en
el caso, se refleja en la colaboración en el procedimiento administrativo de aquellos cuyos
derechos y obligaciones van a quedar afectados (Fiorini). Esta participación, en vez de ser
alentada, ha sufrido un menoscabo con la reforma del decr. 1883/91, que suprimió del
procedimiento de elaboración de los actos de alcance general la información pública (art. 107,
RLNPA).

LEY 19,5491
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

TÍTULO I- PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

ÁMBITO DE APLICACIÓN.

ARTÍCULO 1°.- Las normas del procedimiento que se aplicará ante la Administración Pública
Nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los
organismos militares y de defensa y seguridad, se ajustarán a las propias de la presente ley y a
los siguientes requisitos:

REQUISITOS GENERALES:

1
Sancionada el 3/4/72 (DO, 27/4/72); modificada por ley 21.686 ni 21.1 (/77 (DO, 25/11/77).
IMPULSIÓN E INSTRUCCIÓN DE OFICIO.

a) Impulsión e instrucción de oficio, sin perjuicio de la participación de los interesados en las

actuaciones;

CELERIDAD, ECONOMÍA, SENCILLEZ Y EFICACIA EN LOS TRÁMITES.

b) Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites quedando facultado el Poder Ejecutivo
para regular el régimen disciplinario que asegure el decoro y el orden procesal. Este régimen
comprende la potestad de aplicar multa de hasta diez mil pesos ($ 10.000) -cuando no estuviere
previsto un monto distinto en norma expresa- mediante resoluciones que, al quedar firmes,
tendrán fuerza ejecutiva.

Este monto máximo será reajustado anualmente por el Poder Ejecutivo Nacional, de acuerdo con
la variación del índice de precios al consumidor establecido por el Instituto Nacional de
Estadística y Censos del Ministerio de Economía de la Nación;

INFORMALISMO.

c) Excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y que

puedan ser cumplidas posteriormente;

DÍAS Y HORAS HÁBILES.

d) Los actos, actuaciones y diligencias se practicarán en días y horas hábiles administrativos,

pero de oficio o a petición de parte podrán habilitarse aquellos que no lo fueren, por las
autoridades que deban dictarlos o producirlas;

LOS PLAZOS.

e) En cuanto a los plazos:

1) Serán obligatorios para los interesados y para la Administración;

2) Se contarán por días hábiles administrativos salvo disposición legal en contrario o habilitación
resuelta de oficio o a petición de parte;

3) Se computarán a partir del día siguiente al de la notificación. Si se tratare de plazos relativos a

actos que deban ser publicados regirá lo dispuesto por el artículo 2 del Código Civil;

4) Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realización de trámites,

notificaciones y citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y contestación de
traslados, vistas e informes, aquél será de diez (10) días;
5) Antes del vencimiento de un plazo podrá la Administración de oficio o a pedido del interesado,
disponer su ampliación, por el tiempo razonable que fijare mediante resolución fundada y
siempre que no resulten perjudicados derechos de terceros. La denegatoria deberá ser notificada
por lo menos con dos (2) días de antelación al vencimiento del plazo cuya prórroga se hubiere
solicitado;

INTERPOSICIÓN DE RECURSOS FUERA DE PLAZO.

6) Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perderá
el derecho para articularlos; ello no obstará a que se considere la petición como denuncia de
ilegitimidad por el órgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que éste dispusiere lo
contrario por motivos de seguridad jurídica o que, por estar excedidas razonables pautas
temporales, se entienda que medió abandono voluntario del derecho;

INTERRUPCIÓN DE PLAZOS POR ARTICULACIÓN DE RECURSOS.

7) Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 12, la interposición de recursos administrativos

interrumpirá el curso de los plazos aunque aquéllos hubieren sido mal calificados, adolezcan de
defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano incompetente por error
excusable;

PÉRDIDA DE DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO.

8) La Administración podrá dar por decaído el derecho dejado de usar dentro del plazo
correspondiente, sin perjuicio de la prosecución de los procedimientos según su estado y sin
retrotraer etapas siempre que no se tratare del supuesto a que se refiere el apartado siguiente;

CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS.

9) Transcurridos sesenta (60) días desde que un trámite se paralice por causa imputable al
administrado, el órgano competente le notificará que, si transcurrieren otros treinta (30) días de
inactividad, se declarará de oficio la caducidad de los procedimientos, archivándose el
expediente. Se exceptúan de la caducidad los trámites relativos a previsión social y los que la
Administración considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar
comprometido el interés público. Operada la caducidad, el interesado podrá, no obstante,
ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente, en el que podrá hacer valer las pruebas ya
producidas. Las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente producirán la
suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los que se
reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad;

DEBIDO PROCESO ADJETIVO.

f) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad:

DERECHO A SER OÍDO.

1) De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisión de actos que se
refieren a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, interponer recursos y hacerse patrocinar
y representar profesionalmente. Cuando una norma expresa permita que la representación en
sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del Derecho, el patrocinio
letrado será obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurídicas.

DERECHO A OFRECER Y PRODUCIR PRUEBAS.

2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, dentro del plazo que la
administración fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del asunto y a la índole de la que
deba producirse, debiendo la administración requerir y producir los informes y dictámenes
necesarios para el esclarecimiento de los hechos y de la verdad jurídica objetiva; todo con el
contralor de los interesados y sus profesionales, quienes podrán presentar alegatos y descargos
una vez concluido el período probatorio;

DERECHO A UNA DECISIÓN FUNDADA.

3) Que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las
cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solución del caso".

1. LA LEY NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.- No es únicamente una ley local

ya que no sólo se limita a regir en la “Capital Federal2 y los lugares sujetos a jurisdicción nacional",
sino que regula, en principio, todos los procedimientos concernientes al Gobierno nacional. Es, por
tanto, una ley federal y local simultáneamente (González Arzac).

La LNPA y su reglamento (RLNPA) constituyen un cuerpo legal que establece normas acerca de la
actuación de los funcionarios -formas procedimentales que han de observarse, compaginación de
expedientes, trámites internos, etc.-, organiza y sistematiza los medios de protección al alcance
del particular para defender sus derechos, etcétera. Pero, además de normas de carácter
procedimental (títulos I y II), la LNPA contiene otras de fondo en materia de derecho
administrativo -son aquellas que regulan lo concerniente al acto administrativo: competencia,
formas y modos; requisitos; validez y nulidad; extinción, etc.-, reglamentadas en el título III y
normas procesales (fundamentalmente en lo que hace a la habilitación de la instancia) contenidas
en el título IV -impugnación judicial de los actos administrativos-.

2. ÁMBITO DE APLICACIÓN. EXCLUSIONES.- Ya hemos dicho que es una ley federal y local (ver ap.
1, se aplica a todos los trámites administrativos que se cumplan ante la Administración pública
centralizada y descentralizada. Debemos excluir de estas últimas a las sociedades del Estado cuya"
ley específica (20.705) excluye su aplicación.

2
No hay que confundirse con las normas de procedimientos administrativos (pie rigen en la Ciudad de
Buenos Aires (decretos de necesidad y urgencia 1510 y 1572).
Cuando la ley habla de Administración pública centralizada comprende los órganos que dependen
jerárquicamente del Poder Ejecutivo –ministerios, subsecretarías, direcciones generales, etc.-; al
referirse a los entes descentralizados incluye los entes públicos estatales: entes autárquicos,
empresas del Estado, sociedades de economía mixta, sociedades con participación estatal
mayoritaria.

Situación compleja se presenta en el caso de que nos encontremos ante la aplicación del art. 128
de la Const. Nacional -el gobernador de la provincia actúa como agente del Gobierno federal-. Si la
norma federal que aplica la Administración pública provincial no contiene reglas especiales de
procedimiento administrativo, ¿qué ley de procedimientos administrativos se aplica, la que
comentamos o la provincial? Cualquier respuesta puede encontrar andamiento; pero reiteramos
lo que ya hemos dicho: consideramos aplicable la ley de procedimientos administrativos local,
desde que no puede considerarse a la Administración provincial -que actúa como "delegada"-
como formando parle de la Administración pública nacional, requisito ineludible para aplicar la ley
federal.

Quedan excluidos de la aplicación de la LNPA los organismos de defensa y seguridad. Los

procedimientos administrativos propios de estas fuerzas exigen modalidades muy especiales
(v.gr., todo aquello que puede afectar la verticalidad en el mando). Sin embargo, en los
procedimientos típicamente administrativos que también se desarrollan en dichos organismos -
p.ej., contrataciones, no existiría dificultad en aplicar las normas que comentamos (Coinadira). La
Corte Suprema ha sido contradictoria en esta cuestión, pues si bien en algún caso declaró la ley
inaplicable (CSJN, 10/5/88, "Hagnal", LL, 1988-D-788), en otro dijo lo contrario (CSJN, 19/9/ 89,
"Altamirano", LL, 1990-A-301).

El propósito del legislador, al excluir expresamente (art. 1°) de la aplicación de la LNPA a las
fuerzas armadas, está vinculado a la misión y funciones propias de dichas instituciones,
estructuradas sobre la base del ejercicio del mando y de la disciplina, que impone la necesidad de
contar con procedimientos administrativos especiales que tengan en cuenta dichos requisitos, y
que, por ello, se aplican exclusivamente con relación al personal militar y en el ámbito interno; a
su vez, existen otras relaciones entabladas con terceros, ajenos a las instituciones militares, que se
regulan por distintos procedimientos administrativos, por ejemplo, el sistema de contratación
propio de las fuerzas armadas establecido por la ley 20.124 aplicable a través de las respectivas
reglamentaciones jurisdiccionales, eldecr. 5720/72 que reglamenta el régimen de contrataciones
contemplado en la ley de contabilidad (decr. ley 23.354/56), el procedimiento de contratación de
obras públicas, previsto en la ley 13.064, etcétera.

En supuestos como los señalados al final del considerando anterior, -en los que existen
procedimientos normados y que se refieren a relaciones con terceros-, podría aplicarse en forma
subsidiaria o analógica la ley 19.549 y su reglamentación (decr. 1759/72, t.o. por decr. 1883/91),
en aquellas situaciones que dichos regímenes no contemplan y que la LNPA y su reglamento sí
prevén en atención a la supletoriedad dispuesta por el art. 2, inc. a, de dicha norma legal. Este
criterio fue receptado por la Procuración del Tesoro -expíe. 5085/84, 1004 con anexos, Ministerio
de Defensa, RRAP, 95-80/83- (res. MD 1068/52).
Por su parte, la Procuración del Tesoro ha dicho en distintos casos que, cabe la remisión a las
normas de la LNPA, aunque más no sea supletoriamente (Dictámenes, 174-28, 179-14; dictamen
171/90, BO, 23/1/91, 2a sección, p. 8); lo propio ha dicho respecto a la Prefectura Naval Argentina
(dictamen 348/91, BO, 24/6/92, 2a sección, p. 29).

3. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO RECEPTADOS EXPRESAMENTE EN LA NORMA.- El art. 1° de la

LNPAse refiere a algunos principios que rigen el procedimiento administrativo (ver lo que decimos
en la Introducción, ap. II). Ellos son: impulsión e instrucción de oficio; celeridad, economía,
sencillez y eficaciaen los trámitese informalismo a favor del administrado (incs. a, b y c). A lo que
dijéramos oportunamente nos remitimos.

El hecho de que otros principios no hayan sido mencionados expresamente no significa que no
sean aplicables. Justamente por ser principios son conceptos de validez general. Así, por ejemplo,
el principio de legalidad está ínsito en todo el proceder de la Administración y Huye
implícitamente en varias normas de la LNPA y su reglamento. No hacía falla, pues, la mención
expresa. En cuanto al régimen disciplinario que surge de las facultades expresadas en el inc. b, nos
remitimos a lo que diremos al comentar el art. 6° del RLNPA.

4. EL TIEMPO EN LOS ACTOS PROCEDIMENTALES. IMPORTANCIA. - El dato "tiempo" ha sido

fundamental en el escenario de lo justo; constituye un factor de gran importancia en los actos del
procedimiento, pues su eficacia depende de que se los ejecute en el momento oportuno. De ahí la
importancia del tiempo y de los problemas que él plantea.

a) DÍAS Y HORAS HÁBILES.- En derecho procesal la regla general es que los actos deben efectuarse
en días y horas hábiles, salvo cuando existan razones de urgencia que exijan la habilitación de los
inhábiles. En derecho administrativo esta regla no puede aplicarse con la generalidad predicable
para aquél, pues existe una continuidad (pie muchas veces no puede interrumpirse. Existen así una
serie de actos que no reconocen el límite de días u horas inhábiles. Sin embargo, con relación a los
actos normales del procedimiento, ellos sólo pueden adoptarse o ejecutarse en los días hábiles. En
cuanto a las horas hábiles tampoco opera aquí el rigor del derecho procesal. La circunstancia del
tiempo puede tener importancia para ciertos actos del particular que deben realizarse en las horas
de atención de la oficina pero no para la Administración. Por eso no cabe confundir las horas de
despacho al público con las horas para poder realizar válidamente un acto.

Los actos, actuaciones y diligencias -dice la norma- "se practicarán en días y horas hábiles
administrativos". De tal forma es inaplicable el art. 28 del Cód. Civil. Se trata de días y horas en que
trabaja la Administración. Para el procedimiento carece de asidero la distinción entre día inhábil y
asuelo, pues la Administración no trabaja ni en uno ni en otro, y por eso los plazos no pueden
correr (SC Mendoza. Sala I, 12/3/91, "Sejanovich", LL, I99I-D-37).

De oficio o a petición de parte podrán habilitarse días y horas inhábiles. Esta habilitación tiene por
objeto permitir que se realicen diligencias tendientes a evitar que se frustre un derecho o se
ocasione un perjuicio. Constituye una facultad de la Administración.
b) PLAZOS.- Los actos han de adoptarse y las actuaciones deben practicarse dentro de los plazos
fijados. Tanto los actos de trámite del procedimiento como los definitivos y las resoluciones,
deben adoptarse dentro del plazo establecido para cada caso.

Cabe hacer primeramente una serie de precisiones. Al ser la Administración no sólo custodio de
los derechos de los particulares sino también de las potestades del Estado, debe evitar que por
proteger derechos de los particulares se otorguen a algunas precedencias o privilegios que
impidan el pleno ejercicio de los derechos de la comunidad. Por ello, "debe desestimarse la idea
de que sea más justa aquella interpretación de las leyes que postule una mayor protección de los
derechos de los administrados frente al Estado" (González Arzac).

Plazo es el lapso que media entre la celebración del acto y la producción de un hecho futuro
necesario, al cual se subordina el ejercicio o eliminación de un derecho. Es, así, el período que
transcurre desde La conclusión del acto hasta la llegada del término. Y éste es el día cierto o
incierto, pero necesario, en el cual los efectos de la relación jurídica comienzan o concluyen.

En los distintos apartados del inciso se consideran los plazos en cuanto a su naturaleza, al modo de
computarlos y a los efectos que producen.

Los plazos procesales, juntamente con otros factores que se les asocian » -como la comparecencia
o la incomparecencia; la actividad o la inactividad- dan lugar a instituciones como la preclusión y la
caducidad.

c) NO PERENTORIEDAD.- No hay que confundir obligatoriedad con perentoriedad de los plazos.

Que un plazo sea perentorio significa que: 1) sin requerirse pedido de parte ni declaración de la
Administración, "por el solo transcurso del tiempo se produce la pérdida de) derecho o la facultad
procesal que ha dejado de usarse", y 2) el plazo no es, en principio, susceptible de interrumpirse o
suspenderse. ¿Son perentorios los plazos en el procedimiento administrativo nacional? El principio
general es que no lo son. Así el ap. 8° del inc. e. establece que "la Administración podrá dar por
decaído el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente": hace falta una declaración
de la Administración. A su vez, el ap. 5° dispone que la Administración podrá, a pedido del
interesado o de oficio, disponer la ampliación de un ploro. No se dan, pues, ninguno de los dos
caracteres que hacen a la perentoriedad.

Decimos que el carácter no perentorio de los plazos en el procedimiento es un principio general

pues, como todo derecho, tiene excepciones. Así la LNPA y su reglamento establecen la
perentoriedad de ciertos casos (v.gr., art. 1°, inc. e, ap. 6°, LNPA; arts. 50, 56. 60, 79. RLNPA).

d) OBLIGATORIEDAD.- El ap. 1° del inc. e se refiere a la obligatoriedad de los plazos, tanto para el
particular como para la Administración. Para que los principios de celeridad, economía y eficacia
en los trámites no se queden -en el marco de una mera declaración programática, la LNPA impone
la obligatoriedad en los plazos," en un plano de igualdad para el particular y la Administración.
e) CÓMPUTO DEL PLAZO.- Se cuentan por días hábiles administrativos y a partir del día siguiente
al de notificación. Todo lo relativo a los problemas que ésta presenta, incluida la notificación
ocurrida en día "inhábil" será considerado al estudiar las notificaciones (ver título V, RLNPA).

Si se trata de actos que deban ser publicados se aplicará lo dispuesto por el art. 2° del Cód. Civil, y
no serán obligatorios sino después de su publicación, y desde el día que determinen. Si no
designan tiempo, serán obligatorios después de los ocho días siguientes al de su publicación
oficial.

f) PLAZO GENERAL.- La norma establece un plazo general de diez días, cuando no haya otro, para
la realización de trámites, notificaciones y citaciones, cumplimiento deintimaciones y
emplazamientos y contestación de traslados, vistas e informes. Si para la diligencia se ha
establecido un plazo específico debe estarse a éste.

g)PRORROGA.-El inc. c, ap. 5°, establece el principio de la prorrogabilidadde los plazos. La norma
habla de ampliación y no de prórroga, pero creemos que es un error terminológico. En efecto, esta
se concede después de fijado un plazo y cuando resulta insuficiente; mientras que la ampliación se
establece desde el primer momento, aunque después resulte excesiva. La norma no contempla
este supuesto sino el primero, pues expresa: "antes del vencimiento de un plazo". Estamos
técnicamente ante una prórroga y no ante una ampliación.

La Administración es la que decide cuándodebe hacerse jugar a la prórroga y cuándo no. Ello surge
de su facultad de dirigir el procedimiento. Debe ser fundada tanto la concesión de la prórroga
como su denegado). Cabe tener en cuenta los derechos de terceros antes de disponer aquélla.

En principio la prórroga sólo debería concederse cuando causas graves o justificantes demostraren
la imposibilidad de realizar en plazo la diligencia pendiente. Lo contrario atenía contra la celeridad.

h)INTERRUPCIÓN.- La interposición de recursos administrativos interrumpe el curso délos plazos

(CNFedContAdm "Cuarto Creciente", 12/6/86). Ello ocurre aunque los recursos hubieran sido mal
calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueran deducidos ante órgano
incompetente por error excusable (como consecuencia del principio del informalismo a favor del
administrado).

Como nos encontramos ante una excepción al principio general opinamos que la interpretación
debe ser restrictiva. Por ello cuando se refiere a "recursos" debe tomarse esta acepción en sentido
estricto o restringido, alcanzando sólo a los recursos y no a los otros medios de impugnación (ver
lo que decimos en el comentario al título VIII, RLNPA).

Al hablar de interrupción de plazos se refiere a cualquier tipo de éstos, incluso los de prescripción
(ver lo que decimos en el punto siguiente y en el inc. e, ap. 9°, de este artículo).

Interrupción significa, conforme a principios generales del derecho, que se inutiliza el lapso
transcurrido hasta ese momento. Así, acaecido un hecho interruptivo de la prescripción, se
requerirá el transcurso de otro nuevo período completo, sin poder acumularse al anterior.
Comienza el plazo de prescripción nuevamente.

¿Cuáles son los defectos formales insustanciales? Interpretando armónicamente las normas de la
LNPA y de su reglamento, pensamos que la mayoría, ya que si bien el art. 16 del RLNPA establece
una serie de recaudos que debe contener todo escrito, los arts. 18 y 20 disponen que la
Administración debe intimar al particular a subsanar el defecto.

El error es excusable cuando ha habido razón para errar. Esto significa que se exige que el
particular obre con la prudencia adecuada. ¿Cómo se compatibiliza esta norma con los principios
del procedimiento administrativo? El RLNPA específica, en cada caso, ante qué órgano deben
interponerse los diferentes recursos. Si aplicáramos el concepto de que el derecho se reputa
conocido por lodos, cuando el particular se equivocare en la interposición del recurso habría
obrado con negligencia, ignorando lo que debía saber: error iuris nocet.

¿Es ése el alcance de la norma que estudiamos? Opinamos que no, ya que si bien la ignorancia de
las leyes no sirve de excusa, ocurre así cuando no hay alguna excepción autorizada por la ley
(Fallos, 103:155; 115:395). La presentación de un recurso ante un órgano administrativo
incompetente nunca puede perjudicar al particular, toda vez que el art. 5°, inc. c, del RLNPA,
impone a la Administración ordenar que se subsanen los .defectos, de oficio o por el interesado
(principio de informalismo).

i) SUSPENSIÓN.- La parle final del ap. 9° establece que "las actuaciones practicadas con
intervención de órgano competente producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios,
inclusive los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha..." (Sobre qué
actuaciones pueden no producir suspensión, ver CNFedContAdm, Sala IV, 23/3/86, "Katic y Hendic
SRLc/YPF", LL, 1989-E-586 y 588).

Conforme a los principios generales del derecho, la suspensión (v.gr., de la prescripción) significa
la detención del tiempo útil para prescribir, que persiste mientras dura la causa suspensiva -en el
caso la tramitación del expediente-. Cuando ésta cesa, el curso de la prescripción se reanuda, se
reinicia a partir del momento en que se había paralizado.

Cierta parte de la jurisprudencia y de la doctrina pretenden que cuando la LNPA habla de

"interrupción" y "suspensión", emplea estos términos como sinónimos. Fundamentan tal
aseveración en el vocablo "reinicia", entendiendo que ello significa que los plazos vuelven a
iniciarse desde el comienzo, prescindiendo del tiempo transcurrido con anterioridad -lo que
equivale a la solución de la interrupción-. Reiniciar es volver a iniciar, volver a computar los plazos
-en el caso-, pero ello no autoriza a considerar que se vuelve al punto de partida, sin acumularse el
tiempo anterior (como si fuera interrupción). Reiniciar es, en el supuesto, volver a computar las
plazos añadiendo el tiempo anterior, así como quien reinicia los estudios no significa que
comience desde el principio, sino que retoma desde donde dejó. Por eso no pueden asimilarse
(CNFedContAdm, Sala I, 12/10/95, "Sosa", ED, supl. jurisp., 1995, n° 3, p. 102).
j) DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD.- El recurso administrativo interpuesto extemporáneamente
puede tramitar como denuncia de ilegitimidad. La justificación de este instituto se ha buscado en
la "defensa de la legalidad de la actividad administrativa", en el "inviolable derecho ciudadano de
peticionar", en el "derecho constitucional de peticionar" y en el logro de la "verdad objetiva"
(CNFedContAdm, Sala III, 14/5/85, "Recas SCACFA"). No es recurso administrativo autónomo
(Docobo), ya que la norma caracteriza a la denuncia de ilegitimidad como un recurso
administrativo extemporáneo. Se trata del "saneamiento jurídico que salva a los recursos
presentados fuera de término".

Una vez presentado el recurso extemporáneo, el servicio jurídico permanente debe verificar el
cumplimiento de los recaudos esenciales establecidos en el régimen procedimental administrativo
(CNFedContAdm, Sala III, 21/6/84, "Vial Hidráulica"). Advertido que el escrito fue presentado fuera
de término, siempre que el interesado no lo manifieste por sí, se da curso a la denuncia de
ilegitimidad. La presentación de la denuncia de ilegitimidad carece del efecto interruptivo (art. 1°,
inc. c. ap. 7°), sólo puede producir un efecto suspensivo (art. 1°, inc. e, ap. 9°) (CNFedContAdm,
Sala III, 25/8/88, "Cía. de Representaciones Hoteleras").

La frase final del art. 1°, inc. e, ap. 6°, es fiara: la Administración debe, discernir la admisibilidad del
recurso bajo la forma de denuncia de ilegitimidad sobre la base de los límites allí mencionados
(posible alteración de la seguridad jurídica y el abandono voluntario del derecho). No se puede
alegar otras causales. La Administración debe emitir el pronunciamiento sobre la admisibilidad
formal de la denuncia de ilegitimidad como cuestión previa a su tramitación.

Viabilizada la procedencia formal de la denuncia de ilegitimidad, habilita su consideración como si

se tratara del recurso administrativo específico debidamente planteado, claro que con alguna
mengua que luego analizaremos.

Como la denuncia de ilegitimidad no constituye un remedio autónomo -susceptible de ser

agregado a la lista de los recursos- sino un medio que permite tramitar recursos extemporáneos,
acogida la petición como denuncia de ilegitimidad, su diligenciamiento y trámite habrá de
considerarse absolutamente normado en función del respectivo recurso administrativo
extemporáneo habilitado.

¿Qué recursos administrativos habilitan al instituto que estudiamos? Según la norma, la

competencia para resolver la denuncia de (legitimidad corresponde a todo órgano que pueda
resolver un recurso administrativo. Así, el órgano ya no es el superior como la doctrina venía
sosteniendo. Procede considerar como denuncia de ilegitimidad, entonces, a todo recurso
tardíamente, interpuesto.

No son, en cambio, susceptibles de esta denuncia ni la aclaratoria ni la queja, ya que ambas no son
recursos. Por otra parte, al no haber plazo para ocurrir en queja, el presupuesto del instituto en
estudio—el vencimiento del plazo- está ausente.
¿Es posible la denuncia de. Ilegitimidad contra la impugnación tardía de los actos de alcance
general? Si estos pueden impugnarse, a través de sus actos de aplicación, por medio de los
recursos administrativos correspondientes (art. 73, RLNPA) la respuesta es afirmativa. Con relación
a la impugnación directa del acto de alcance general (ver comentario al art. 24, inc. b), como el
reclamo o recurso -según la opinión doctrinaria-- contra dichos actos carece de plazo de
interposición, falla el presupuesto que posibilita la denuncia de ilegitimidad.

La decisión de la denuncia de ilegitimidad, en cuanto al fondo, es irrecurrible en sede

administrativa y judicial (conf. SCliA, 3/5/80, c. 47.963, "Boldl"; CNFedContAdm, Sala I, 30/3/95,
"Diez", I996-C-43; CSJN. 4/2/99, "Gerardo", LL Supl. Jurisp. Der. Administrativo del 29/10/99. p.
10). Ella se agota en sí misma en cuanto a la valoración por el órgano que resuelve. ¿Por qué no es
recurrible? Nos parece útil el símil empleado por Docobo -aunque referido a otro caso- de que
quien blanquea en una moratoria carga con perjuicios que el contribuyente puntual no sufre. No
puede tener el mismo efecto la denuncia de ilegitimidad - recurso tardíamente interpuesto- que
un recurso interpuesto en término. El particular negligente no puede tener la misma solución que
el diligente (CNFedContAdm. Sala III, 14/ 5/85, "RECAS SCACFAI"). El trámite y la decisión de la
denuncia de ilegitimidad no interrumpe el plazo para iniciar la acción prevista en el art. 25 de la
LNPA (CNFedContAdm, Sala IV. 23/12/93, El), 157-394).

Por otra parte si la decisión de la denuncia de ilegitimidad tuviera los mismos efectos que la
decisión de un recurso interpuesto en término ¿para que el legislador habría legislado un sistema
recursivo, con plazos coitos para que el particular demuestre su disconformidad con la
decisiónadministrativa? Si la denuncia de ilegitimidad -presentación tardía- tuviera los mismos
efectos, en punto a su decisión, bastaba que el legislador la estableciera como la únicavía
impugnatoria, desde que los recursos carecerían de objeto. Se convertirían en una suerte de
"trabajos prácticos" para mantener ocupada a la Administración sin consecuencia alguna. El
sistema recursivo sería entonces un trasto inútil, desde que no habría diferencias con la denuncia
de ilegitimidad.

No cabe olvidar que este instituto es un remedio excepcional que trata de restablecer la legalidad
objetiva y de favorecer el interés del particular.

k) PÉRDIDA DEL DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO.- Es ésta una facultad de la Administración;
pero si ella no la ejerce, el derecho no se dará por decaído basta que lo declare expresamente la
Administración. No se opera ope legis sino por virtud de la declaración de esta, dando por decaído
el derecho del particular que éste no usó a su debido tiempo, prosiguiendo con las actuaciones -
excepto en el caso de la caducidad del procedimiento, que veremos luego- y teniendo en cuenta el
principio de preclusión. De acuerdo con él, los actos procedimentales cumplidos quedan firmes y
no se puede volver sobré ellos -sin retrotraer etapas, dice la norma-, por el efecto que tiene cada
estadio procedimental de clausurar el anterior.

El concepto de preclusión se explica por el de impulso, ya que éste carecería de objeto sin la
preclusión. En caso contrario, los netos procedimentales podrían repetirse y el procedimiento no
progresaría. Tampoco la preclusión sería suficiente por sí sola, pues no se pasa de un estado a otro
sin el impulso.

5. CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.- El procedimiento administrativo -

utilizando un símil biológico- nace, se desarrolla y muere. De ahí que puedan separarse las
distintas etapas: iniciación, desarrollo y terminación, las que serán analizadas al estudiar el RLNPA.
Al considerar los modos de terminación, la doctrina suele clasificarlos en normales y anormales.'
Entre estos últimos nos encontramos con la caducidad del procedimiento.

a) CONCEPTO.- La caducidad es un modo de extinción del procedimiento administrativo, mediante

el cual queda éste sin efecto alguno; tiene lugar después de pasar un cierto tiempo en estado de
inactividad. Podríamos definirla, conforme lo legislado en la norma que comentamos, como "la
forma de terminación anormal del procedimiento administrativo, que tiene lugar por virtud de la
declaración de la Administración, en razón de la paralización de aquél por causas imputables al
interesado y al no remover éste el obstáculo que no permite la continuación en el plazo que la ley
le señala, a pesar de haber sido intimado para ello".

Locaracterístico de la caducidad del procedimiento y lo que la diferencia de las demás hipótesis de

extinción del procedimiento, es la causa a que ésta se debe. A diferencia de la renuncia y el
desistimiento, que son verdaderos actos jurídicos, la causa de aquélla es un hecho: el transcurso
del tiempo sin la realización de actos procedimentales dentro de un procedimiento paralizado
(González Pérez).

En la caducidad del procedimiento, la situación fáctica de inactividad se transforma en jurídica por

una declaración de la Administración; pero el derecho material no decae, puesto que, si no ha
prescripto, puede habérselo valer en un nuevo procedimiento. De ahí la sustancial diferencia entre
la caducidad o decadencia de derechos con el instituto que analizamos, ya que en éste sólo hay
extinción del procedimiento y nada más.

b) FUNDAMENTOS Y PRESUPUESTOS DE LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO.- La caducidad del

procedimiento es un medio de evitar la pendencia indefinida de trámites paralizados por inercia
del particular, y desde este punto de vista no puede ignorarse su importancia. El fundamento no
es otro que la presuma voluntad de los interesados de abandonar el procedimiento y la necesidad
de evitar que se prolongue indefinidamente la tramitación, por razones de seguridad jurídica.

Los presupuestos del instituto analizado son los que siguen:

1) Finalización del procedimiento imputable al interesado.- La paralización del procedimiento

debe ser imputable al particular que lo inició.

Precisar en qué casos se da la paralización imputable al interesado ofrece ciertas dificultades, ya

que instaurado el principio general de la impulsión de oficio, los supuestos en que puede aplicarse
el instituto de la caducidad del procedimiento quedan muy reducidos. Debe tratarse de casos en
que haya total imposibilidad de continuar el procedimiento, por ejemplo, cuando dependa del
particular el cumplimiento de un trámite legalmente indispensable para la continuación de aquél
y, por supuesto, que no esté afectado el interés público.

2) Requerimiento previo al particular.-No basta con la paralización del.- procedimiento para

declarar la "caducidad, sino que es necesario el requerimiento previo al interesado. Este
requerimiento para que active el procedimiento es un verdadero acto de intimación de la
Administración, basado en su facultad de dirección del procedimiento.

3) Silencio del interesado.- El tercer presupuesto es el silencio del particular, durante el lapso que
fija la norma: treinta días a partir del primer día hábil subsiguiente al de la notificación.

4) Declaración de caducidad.- Es necesario que la caducidad del procedimiento sea declarada y

notificada al particular. Esto último porque la terminación anormal del procedimiento afecta los
intereses del particular (art. 39, incs. a y b, RLNPA). De lo expuesto surge que la caducidad del
procedimiento no se opera ope legis, sino por virtud de aquella declaración, que tiene valor
constitutivo; esto es, que .la realización por el particular de un acto interruptor después del
transcurso de los plazos establecidos, pero antes de que se haya dictado el acto que dispone la
caducidad, impide ésta. No obsta a lo que decimos la expresión "auto declarativo de caducidad",
pues se refiere al acto que declara, no a los efectos (declarativos o constitutivos) de la
"declaración".

c) Efectos.- La declaración de caducidad produce diversos efectos, que pueden dividirse:

1) En relación al procedimiento.- Produce su terminación. Sin embargo, la ley permite que se

hagan valer, en un procedimiento posterior actos realizados en el procedimiento caducado,
inclusive los de prueba. Decretada la caducidad se archiva el expediente.

2) En relación a los terceros interesados.- La paralización del procedimiento será imputable al

interesado que lo inició. Pero bien puede ocurrir que haya varios interesados en el procedimiento.
Parece lógico que si se produce la paralización del procedimiento por causa de uno o varios, pero
no de todos, no pueda perjudicar a los no imputables de la morosidad, y así debe ser pues
entendemos que la caducidad opera independientemente para cada uno de ellos, ya que no todos
los actos procedimentales se cumplen colectivamente y nada obsta para que se decrete la
caducidad parcial del procedimiento.Puede haber casos en que la caducidad será indivisible -v.gr.,
cuando los interesados se presentaron o fueron traídos al procedimiento en virtud de un mismo
título jurídico-; los trámites cumplidos por uno de ellos interrumpen el curso de los plazos
respecto de los demás.

3) La relación con las pretensiones que se ejercitan en el procedimiento.- La norma dice en la

parte final del ap. 9°; "Las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente
producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la
prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de
caducidad". De ello se infiere que la caducidad del procedimiento y la prescripción si bien son
institutos esencialmente diferentes, tienen íntima relación entre sí, al punto que la caducidad del
procedimiento influye en el cómputo de los plazos de prescripción.

d) Excepciones.- La norma contiene dos excepciones a la caducidad. Son ellas; 1) los trámites
relativos a previsión social, y 2) los trámites (pie la Administración considere que deben continuar
por sus particulares circunstancias o porque está comprometido el inicies público.

La primera excepción es atendible, dada la materia que tratan los trámites referentes a la
previsión social; en cambio, consideramos superfina la segunda, pues si a la Administración le
interesa continuar un procedimiento le basta con su impulsión.

6. DEBIDO PROCESO ADJETIVO.- Como principio derivado de la garantía constitucional de la

defensa en juicio, la norma establece el derecho al debido proceso adjetivo, este principio que fue
preconizado por la doctrina (Grau) había tenido recepción jurisprudencial, pudiendo decirse que
tiende, no sólo a la defensa del interés privado del particular, sino que obra también como
garantía del interés público, ya que con el procedimiento se persigue la satisfacción de este
último. Alcanza también a los procedimientos especiales (CNFedContAdm, Sala II, 8/2/96, "BCRA
c/B.I. Regional").

Este principio, según lo indica la ley, abarca diversos aspectos:

a) DERECHO A SER OÍDO.- Comprende un leal conocimiento de las actuaciones administrativas,

razón por la cual el derecho a obtener "vista de las actuaciones" constituye un presupuesto
necesario de este derecho, la posibilidad de exponer las razones de sus pretensiones y defensas
antes de la emisión del acto, desde luego también después, interponiendo los recursos y reclamos
correspondientes; a hacerse patrocinar y representar profesionalmente, etcétera.

La ley no exige obligatoriamente el patrocinio de profesionales delderecho (CNFedContAdm, Sala

"Prats". 107-129); sólo lo hace, cuando el particular se ha hecho representar por alguien que no es
abogado y se debatan o planteen cuestiones jurídicas. Pero cuando el particular actúa por sí puede
hacerlo solo o con asistencia de un profesional en las ciencias jurídicas.

Es una buena solución no exigir la asistencia de un profesional, permitiendo la participación del

particular sin "intermediación" alguna. Se conjuga esta situación con el "informalismo a favor del
administrado", quien puede invocar para sí la elasticidad de las normas procedimentales para
facilitar su defensa. Este principio se basa, fundamentalmente, en la necesidad de no perjudicar al
particular que no conoce el derecho -particularmente las reglas formales-; ha tenido en cuenta el
legislador al receptar el informalismo la intervención del particular sin "ayuda del profesional". La
intervención obligada de un profesional del derecho no justificaría en modo alguno el principio del
informalismo; nacería así un procedimiento formal. El procedimiento es gratuito: es una
consecuencia de la colaboración, de la participación igualitaria de todo ciudadano. No hay
condena en costas(CNFedContAdm, Sala III, 25/8/89, "Establecimientos Metalúrgicos Leo"), no hay
que abonar estipendios a los profesionales. Ello tiende a posibilitar la participación de cualquier
interesado: es una invitación, para que todos los afectados reclamen, se quejen, participen y de
esa forma permitir el adecuado control de la Administración y el afianzamiento de la legalidad.

Imponer el patrocinio letrado obligatorio en el procedimiento administrativo lesionaría el derecho

constitucional de peticionar a las autoridades, limitando la posibilidad de peticionar a los
particulares con ciertos recursos económicos.

b) DERECHO A OFRECER Y PRODUCIR PRUEBA.- Abarca el derecho 1) a ofrecer la prueba de

descargo de que quiera valerse el particular, 2) a que si ella es pertinente se produzca, 3) a que
esta producción sea efectuada previamente,3) a que se adopte alguna resolución sobre el fondo
del asunto, 4)a que la Administración requiera y produzca las diligencias necesarias para el
esclarecimiento de los hechos, y 5) que exista un contralor de los interesados respecto de la
producción de la prueba hecha por la Administración.

c) DERECHO A UNA DECISIÓN FUNDADA.- La Administración tiene el deber de expedirse

fundadamente (CNFedContAdm, Sala I. 23/1 1/89. "Confederación Odontológica Argentina"; id.,
Sala I, 17/10/95. "Bongianino", supl. jurisp., 1995, n° 3, p. 20). Comprende la consideración
expresa de todas y cada una de las cuestiones propuestas y de los principales argumentos. La
Administración no está obligada a seguir a la parte en todas sus argumentaciones, sino en las que
considere conducentes a la solución de la cuestión.

Pero la decisión, además de ser fundada, debe, resolver todas las pretensiones de la parte, por
aplicación del principio de congruencia. Se ajustará a derecho la decisión que resuelve de
conformidad con las pretensiones del particular, pero por otros fundamentos. Es una aplicación
del principio iura novit curia, que rige en el proceso civil y comercial. El fundamentode esto lo
encontramos en el principio de legalidad objetiva, por el cual la Administración no está obligada a
ceñirse a los puntos reclamados por el particular, y si considera que el acto impugnado tiene otros
vicios que los señalados por el recurrente, puede revocar el acto por esas irregularidades.

El derecho a una decisión fundada se conecta en su faz pasiva con el deber genérico de motivar los
actos administrativos (art. 1°, inc. e). Así exige esta fundamentación como una garantía para los
habitantes, que así pueden controlar los actos de los funcionarios y hasta obligarlos a que sus
decisiones confirmen en los hechos, la presunción de legitimidad que se les atribuye. La
fundamentación de los actos es de la esencia de un régimen republicano, en el que el funcionario
ejerce su tarea por delegación de la soberanía que reside originariamente en el pueblo, el que
tiene derecho a controlar sus actos.

PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS.

ARTÍCULO 2.- Dentro del plazo de ciento veinte días, computado a partir de la vigencia de las
normas procesales a que se refiere el artículo 1, el PODER EJECUTIVO determinará cuáles serán
los procedimientos especiales actualmente aplicables que continuarán vigentes. Queda
asimismo facultado para: Paulatina adaptación de los regímenes especiales al nuevo
procedimiento.
a) sustituir las normas legales y reglamentarias de índole estrictamente procesal de los
regímenes especiales que subsistan, con miras a la paulatina adaptación de éstos al sistema del
nuevo procedimiento y de los recursos administrativos por él implantados, en tanto ello no
afectare las normas de fondo a las que se refieren o apliquen los citados regímenes especiales.

La presente ley será de aplicación supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos

regímenes especiales subsistan.

b) dictar el procedimiento administrativo que regirá respecto de los organismos militares y de

defensa y seguridad, a propuesta de éstos, adoptando los principios básicos de la presente ley y
su reglamentación.

ACTUACIONES RESERVADAS O SECRETAS.

c) determinar las circunstancias y autoridades competentes para calificar como reservadas o

secretas las actuaciones, diligencias, informes o dictámenes que deban tener ese carácter,
aunque estén incluidos en actuaciones públicas.

1. TRAMITACIONES ESPECIALES.- La norma habilitó al Poder Ejecutivo, nacional (PEN) a

determinar, dentro del plazo de ciento veinte días, cuáles serían los procedimientos
administrativos especiales aplicables al momento de la sanción de la LNPA que continuarían
vigentes.

Cumpliendo con lo así dispuesto se dictó por el PEN el decr. 9101/72, derogado en su art. 2° por el
decr. 1883/91 (UPA), y, en lo que restaba de su vigencia, por el decr. 722/96.

2. ADAPTACIÓN DE REGÍMENES ESPECIALES VIGENTES.- El artículo faculta al PEN a sustituir las

normas procesales de los regímenes especiales, a los efectos de la paulatina adaptación de ellos al
sistema de la LNPA.

La intervención de órganos y procedimientos especiales no debe entenderse como menoscabo de

la garantía del debido proceso (CSJN, 4/2/88, "Banco Regional del Norte Argentino";
CNFedContAdm, Sala II, 8/2/96, "UCRA c/B. I. Regional").

Hace veinticinco años que se sancionó la ley 19.549 y aún no se ha dado cumplimiento al espíritu
de su art. 2°, al dejarse subsistente y sancionarse posteriormente gran cantidad de regímenes
especiales. Así, por ejemplo, el decr. 2772/61 que regulaba procedimientos ante Entel era
aplicable conforme al art. 2° del decr. 9101/72 (CNFedContAdm. Sala III, 21/3/85, "Kaufman").
Ahora, habiendo dejado de prestarse el servicio telefónico por el Estado ha dejado de tener
aplicación.

3. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN ORGANISMOS MILITARES, DE DEFENSA Y SEGURIDAD.-

También se faculta al PEN a dictar los procedimientos administrativos en los organismos militares,
de defensa y seguridad, adoptando los principios básicos de la LNPA. Tampoco ello ha ocurrido
hasta ahora a pesar de diversos internos en tal sentido. Esta facultad se corresponde con el plexo
jurídico que conforman para las fuerzas armadas la ley 19.101 (para el personal militar), el Código
de Justicia Militar (ley 14.029) y leyes y decretos reglamentarios relacionados con el quehacer del
ámbito militar (res. MI) 1068/92).

4. SUPLETORIEDAD.- La LNPA se aplicará supletoriamente en las tramitaciones administrativas

cuyos regímenes especiales continúen vigentes. Es importante el principio consignado en la norma
pues el procedimiento administrativo plantea en su aplicación una cantidad de situaciones de
dudosa solución, donde es fundamental la tarca de interpretación.

Muchas veces se da el hecho de que la legislación específica no contempla el caso o lo hace de

manera incompleta.

La supletoriedad consiste en la subsunción de una situación no prevista por la norma específica en

otra en la cual se encuadra perfectamente, usando las reglas de ésta para resolver la cuestión. Ésta
se analiza y resuelve a la luz de un ordenamiento que contempla la relación jurídica objeto de
debate.

5. ANALOGÍA.- Ella supone una comparación de hechos y evaluación de identidades entre éstos y
la creación extensiva concreta e individual de los alcances de una norma pensada para una
situación determinada a otra semejante. Hay evaluación de casos distintos y luego creación
normativa.

La norma no se refiere a este principio interpretativo, pero cabe predicarlo para solucionar
aquellos casos que se plantean ante la falta de normas que regulen el procedimiento
administrativo.

El Congreso nacional está excluido del ámbito de la ley y su reglamento, pero cabe aplicar
analógicamente sus disposiciones (CNFedContAdm, Sala III, 2/11/82, "Llanos").

6. ACTUACIONES RESERVADAS Y SECRETAS.- El principio general es el de la publicidad de los actos

estatales, al ser éste un requisito del sistema republicano que nos rige. Pero no puede dudarse de
la facultad de la Administración para declarar algunas actuaciones de carácter reservado.

Esla facultad que fue acordada al PEN, se ejerció al dictarse el RLNPA cuyo art. 38 -al que
remitimos- contempla la cuestión.

7. EL DECRETO 9101/72. - A partir del dictado de este decreto el procedimiento administrativo

nacional se dividió en dos esferas: el régimen general, común u ordinario y los regímenes
especiales reconocidos por el decr. 9101/72 o que puedan surgir de normas posteriores.

Los procedimientos especiales vigentes hasta la fecha del dictado del citado decreto que no fueron
reconocidos por él, quedaron automáticamente derogados.
Este decreto no siguió una técnica uniforme, pues algunos incisos se referían a las normas
identificándolas con precisión mediante el número de ley o de decreto y en otros casos se hizo una
referencia genérica al tema.

El art. 2° del decreto que contenía un rico material doctrinario propicio para el debate ha sido
derogado in totum (ver comentario al art. 6°, RPA). Incluía a las entidades financieras oficiales y a
las empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal
mayoritaria, sociedades en las que el Estado fuera titular de todo o parte del patrimonio social y
en el Tribunal Administrativo de la Navegación, las que se regían por los regímenes vigentes y en
los que era pertinente por el título VIII del RLNPA (procedimiento de impugnación); las demás
normas de dicho reglamento se les aplicaban supletoriamente. También se refería a los "entes
públicos no estatales", los que se regían por sus propios regímenes y supletoriamente por la LNPA
y su reglamentación (CSJN, 27/1 1/88, "De León", LL, 1989-B 690). El art. 1°ha sido derogado por el
decr. 722/96.

8. LOS DECRETOS 722/96 Y 155/97. - El 3/7/96 se dictó el decr. 722/96 y el 5/1 1/97 el 1155/97
que modificó al anterior. En el primero se dispone que: a) en el ámbito de la Administración
pública nacional centralizada y descentralizada serán únicamente aplicables los procedimientos
establecidos por la LNPA y por su reglamento, y b) no obstante, continuará en vigencia la norma
especial que disponga y sólo en relación con ello: 1) el cumplimiento de requisitos previos a la
interposición del recurso administrativo de que se trate; 2) la suspensión de los efectos del acto
reunido; y 3) la existencia de un recurso judicial directo (art. 1°).

A pesar de lo que establece el decreto, quedan vigentes los procedimientos especiales regulados
por una ley (al que un decreto no podría derogar -art. 31, Const. nacional-) con los alcances en ella
establecidos, aun cuando no contengan previsión respecto de los requisitos previos o de la
suspensión del acto, en cuyo caso la LNPA será de aplicación supletoria (ver punto 4). Esos
procedimientos continúan vigentes aun cuando no se refieran a las materias contempladas en el
art. 2° del decr. 722/96.

Disponía que continuaban vigentes los procedimientos administrativos especiales que regulen las
siguientes materias: a) impositiva; b) aduanera; c) minera; d) régimen de contrataciones del sector
público nacional; e) fuerzas armadas, de seguridad, policiales e inteligencia; f) regímenes de
derecho de reunión y electoral; g) procedimientos sumariales y lo inherente al ejercicio de la
potestad correctiva interna de la Administración pública nacional; h) regímenes de audiencias
públicas, e i) procedimientos ante tribunales administrativos (art. 2°).

El decr. 1155/97 modificó el art. 2° del decr. 722/96,teniendo en cuenta la creación de la AFIP y
reemplazó los dos primeros incisos por el siguiente: Las correspondientes a la Administración
Federal de Ingresos Públicos -Dirección General de Aduanas y Dirección General Impositiva-", y
corre el orden de los restantes incisos.
Por el art. 3° se dispone que, a partir de su entrada en vigencia, cualquier disposición que instituya
procedimientos administrativos especiales deberá contener expresa fundamentación de la
necesidad jurídica imprescindible pura apartarse del procedimiento común (LNPA y su
reglamento). Ver el comentario al art. 5° del decr. 1883/91.

Se deroga el art. 1° del decr. 9101/72 y toda otra norma (debe leerse decreto) que establezca
procedimientos administrativos especiales para la Administración pública nacional centralizada o
descentralizada (art. 4°).

TÍTULO II

COMPETENCIA DEL ÓRGANO.

ARTÍCULO 3.- La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos,
de la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su
ejercicio constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente y es
improrrogable, a menos que la delegación o sustitución estuvieren expresamente autorizadas; la
avocación será procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario.

1. CONCEPTO.- La existencia de una pluralidad de órganos en el seno de la Administración,

determina la necesidad de que se distribuya entre todos ellos la actividad necesaria para la
consecución del interés público. Surge así el concepto de competencia, puesto que no es posible
que las funciones las realice un solo órgano. Al ser necesarios varios, hay que distribuir entre todos
las distintas funciones.

En una primera aproximación, podemos definir a la competencia como el conjunto de funciones

cuya titularidad se atribuye a un órgano. Cada órgano tiene la titularidad del ejercicio de una parte
de las funciones que corresponden al ente, al que se hallan integrados. La competencia, en ese
sentido, consistirá en el conjunto de funciones de un ente, la titularidad de cuyo ejercicio se
atribuye a uno de sus órganos, con preferencia a los demás.

La competencia significa el grado de aptitud que la norma confiere a un órgano administrativo

para el ejercicio de sus funciones (CNFedContAdm, Sala I, 23/10/95, "Herpazana", ED, 168-413).

Para aquellos que admiten la actividad jurisdiccional de la Administración (ver comentario al art.
99, RLNPA), la competencia atribuida en esos casos debe ser interpretada con carácter estricto
(CNFedContAdm, Sala T, 20/2/967, “YPF c. Energas”).

2. NATURALEZA JURÍDICA.- La competencia del órgano es un requisito de validez del acto

administrativo (ver arts. 7° y 14). Para que un órgano administrativo pueda realizar válidamente
una actividad es necesario que esté dentro de la esfera de sus atribuciones.

Debe ser ejercitada por el órgano que la tenga atribuida y a través del procedimiento adecuado
para ejercerla.
La característica de la norma administrativa es que confiere poderes, que habilitan a la
Administración para un obrar determinado, y dichos poderes han de ser atribuidos de un modo
positivo por el ordenamiento.

Así surge, en contraposición a aquello que es propio, en general, de los sujetos privados, que la
Administración no puede obrar sin que el ordenamiento lo autorice en forma expresa o
razonablemente implícita (CSJN, Fallos, 254:56; 307:198; CNFedContAdm, Sala III, 16/4/85,
"Cambios Teletour"). Frente al principio "debe entenderse permitido lo que no está prohibido"
(postulado de la permisión) que domina la vida civil, es propio del régimen administrativo el
apotegma "debe entenderse prohibido lo no permitido. La competencia es así un presupuesto
para la actuación del órgano (CNFedContAdm, Sala I, 20/2/96. "YPF c/Energas"; id., Sala IV,
13/6/85, "Peso", ED, 114-231).

Rige, así, el principio de especialidad que se afirma en la doctrina como propio de las personas
morales en general, las cuales nacen con una finalidad determinada (CNFedContAdm, Sala III,
10/4/86, "Donna").

3. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIA.- Los criterios sobre los que se asienta la distribución de

competencia son:

a) La especialización.- Este criterio nace en el momento en que se crea un órgano pura conocer
determinado género de cuestiones, atendiendo la índole especial de ellas.

b) El orden jerárquico.- Los ordenamientos legales establecen, como garantía procedimental, una
serie de grados de conocimiento, en los cuales la decisión de un órgano está sometida a un control
delegalidad o de oportunidad qué se ejerce por otros órganos originando un criterio especial para
determinar la competencia de uno u otro, fundado en un Orden jerárquico.

4. CRITERIOS PARA DETERMINAR LA COMPETENCIA.- Un problema fundamental es determinar el

órgano que debe conocer con preferencia a lodos los demás en una determinada cuestión. Si se
trata de grandes unidades administrativas, como el Estado, en las que se divide la Administración
en grandes ramas, hay que acudir, en primer lugar, a un criterio material, a fin de determinar a
cuál de aquéllas se asigna el conocimiento del asunto. Este criterio nos dirá, dentro del Estado, a
qué ministerio o secretaría de Estado se confía la atención de la cuestión. Dentro de cada
ministerio, será necesario precisar qué órgano tiene preferencia respecto de los demás para
conocer en un procedimiento, esta preferencia se manifiesta en dos direcciones: frente a los
órganos superiores e inferiores al tenido por competente, y frente a los que son iguales en grado.
Por ello puede hablarse de dos criterios: jerárquico o vertical y horizontal (González Pérez -
González Salinas).

5. CLASIFICACIÓN DE LA COMPETENCIA.-Puede hacerse en razón de la materia, territorio, tiempo

y grado.
a) CRITERIO material.- Llamado también criterio objetivo. Atiende a una distribución de la
competencia entre órganos de distinto tipo, considerando aspectos cualitativos, o sea la
naturaleza de la cuestión (competencia ratione materia). Según el carácter de la actividad puede
ser: deliberativa, ejecutiva, consultiva y decontrol.

b) Por el territorio.- Comprende el ámbito espacial en el cual se ejerce legítimamente la

competencia. Se vincula al ámbito geográfico en el que desempeñan sus funciones los órganos. La
división en circunscripciones o divisiones administrativas del territorio atiende a la existencia de
múltiples órganos (pie ejercen un mismo tipo de competencia material o funcional.

c) Criterio funcional.- Establece la distribución de competencias entre distintos órganos

atendiendo a la distinta actividad que desarrollan órganos de distinto grado. Tiene en cuenta que
la organización administrativa se integra verticalmente. Siendo, por principio, improrrogable la
competencia, no puede el órgano inferior ejercer la competencia del superior y viceversa.

d) Por el tiempo.- Comprende el ámbito temporal en el cual debe ejercerse la competencia. En

general la competencia es permanente, desde que el órgano puede ejercer en cualquier tiempo
las atribuciones que le son propias. Sin embargo, en ciertos casos, sólo puede ejercerlas por un
lapso determinado. Estamos ante un caso de competencia temporaria.

6. CARACTERES DE LA COMPETENCIA.- Son los siguientes:

a) Obligatoriedad.- La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos

que la tengan atribuida. Pertenece al órgano no ala persona física que lo encarna.

Consecuentemente la competencia es obligatoria (CNFedContAdm, Sala IV, 30/11/93, "Montes de

Oca", LL, 1994-D-238). La norma dice: "Su ejercicio constituye una obligación de la autoridad o del
órgano correspondiente”.

b) Improrrogabilidad.- Debido a ello la competencia es improrrogable. Este principio opera

siempre (cualquiera sea el criterio territorial, objetivo o funcional de la competencia), a menos que
esté permitida la delegación o sustitución. Estos dos institutos son de naturaleza unilateral
(decididos por la propia Administración); la competencia administrativa no puede ser prorrogada
por acuerdo con los particulares.

c) No exigencia de ley expresa.- El legislador abandonó el criterio tradicional de la competencia

legal expresa. Opinó González Arzac que dicho principio se contradecía con la aplicación de
principios no legales de derecho administrativo, que ampliaban la competencia de los órganos más
allá de lo fijado por las leyes.

d) Es de orden público.- Como atributo del órgano que es, resulta indisponible, salvo supuestos
excepcionales. Consecuentemente, la incompetencia debe declararse de oficio.
7. MOMENTO PARA DETERMINAR LA COMPETENCIA.- El principio general es que la competencia
del órgano debe existir en el momento de iniciarse el correspondiente procedimiento (formulación
de la petición; interposición del recurso, etcétera). La competencia se perpetúa prima facie en el
momento en que el órgano provee su sustanciación, y una vez fijada, los cambios que puedan
sufrir las reglas de competencia no la afectan.

Para pronunciarse sobre su competencia, el órgano tiene las siguientes oportunidades:

a) Al interponerse el escrito, el órgano antes de proveer la primera petición, debe examinar los
hechos expuestos y el derecho invocado para determinar su competencia.

b) Como consecuencia del dictamen jurídico, en cuyo caso, y siguiendo la opinión jurídica, puede
el órgano declararse incompetente con posterioridad a haber lomado intervención.

8. TRANSFERENCIA.- La competencia se ejerce por los órganos que la tienen atribuida como
propia. Sin embargo, en ciertas oportunidades, está permitida la transferencia de la competencia o
de su ejercicio. La norma que comentamos, como vimos, establecía algunas excepciones al
principio de la improrrogabilidad, al referirse a la delegación, la sustitución y la avocación. El
precepto prevé, entonces,la posibilidadde que la competencia pueda ejercerse por órgano distinto
de "aquel que la tiene atribuida originariamente. Vamos a analizar cada uno de aquellos institutos.

9. DELEGACION.-Consiste en un acto jurídico por el cual un órgano transfiere el ejercicio de la

competencia que le fuera constitucional, legal o reglamentariamente atribuida. Debe ser expresa y
contener, en el acto de delegación, una clara y concreta enunciación de las atribuciones que
comprende la transferencia.

Normalmente se transfiere el ejercicio de la competencia a un órgano de inferior jerarquía, mas

nada impide que ella, si está legalmente prevista, sea transmitida a un órgano de igual rango.

Para que sea procedente la delegación, se requiere una norma autorizativa expresa, pero no que
esa norma sea legal. El RLNPA es un ejemplo de ello, pues "habiendo sido sancionado por decreto,
autoriza a los ministros y a los óiganos directivos de los entes descentralizados a delegar
facultades en sus inferiores (art. 2°; conf. CNFedContAdm, Sala III, 12/10/80, "Merck Sharp y
Dohme Argentina").

El acto de delegación tendrá eficacia desde su publicación en el Boletín Oficial cuando se trate de
una delegación general y desde su notificación si fuera particular.

Como el órgano delegante no transfiere su competencia, sino tan sólo su ejercicio, debe
reconocérsele un derecho de vigilancia sobre el uso de las atribuciones delegadas, un poder de
superintendencia -independientemente de la jerarquía-.
En materia de interpretación de delegación de facultades debe privar un criterio restrictivo, atento
a que es un instituto de naturaleza excepcional (Procuración del Tesoro, dictamen del 29/9/89,
BO, 15/5/90, 2a sección, p. 21).

10. SUSTITUCION.-Esta erróneamente incluida como excepción a la improrrogabilidad, ya que

mediante ella no se modifica la competencia del órgano sino la persona del funcionario. No hay
reemplazo de un órgano por olio, sino que se sustituyen personas físicas dentro de él. Así se
presenta un supuesto de sustitución cuando se produce la excusación o recusación de un
funcionario (ver art. 6°) y se acepta una u otra por el superior que designa al momentáneo
reemplazante; en este caso suele hablarse de subrogación, (pie es una especie del género
sustitución.

11. AVOCACION.- Se produce cuando el órgano superior asume el ejercicio de competencia que
pertenece al inferior. Cuando el delegante reasume -aun en un caso concreto- el conocimiento y
decisión de un asunto que corresponde al delegado -en virtud de una delegación general- no
estamos técnicamente ante una avocación-, sino ante una revocación de la delegación. Según la
norma, la avocación será procedente a menos que una regla expresa disponga lo contrario. A
pesar de ello la avocación será improcedente:
a) Cuando la competencia del inferior hubiera sido asignada en mérito a una idoneidad específica.
b) Cuando hubiese un recurso planteado ante el inferior.
c) Cuando ha habido desconcentración.

12. CARACTERÍSTICAS DE ESTAS TÉCNICAS.- La delegación y la avocación son técnicas que atañen
a la dinámica de la organización y, por ende, generalmente, asumen carácter transitorio, a
diferencia de la desconcentración y la descentralización, que son técnicas o formas de
organización para el logro del ejercicio efectivo de los poderes del Estado. Hacen a la estructura
administrativa.

CUESTIONES DE COMPETENCIA.

ARTICULO 4.- EL PODER EJECUTIVO resolverá las cuestiones de competencia que se susciten
entre los Ministros y las que se plantean entre autoridades, organismos o entes autárquicos que
desarrollen su actividad en sede de diferentes Ministerios. Los titulares de éstos resolverán las
que se planteen entre autoridades, organismos o entes autárquicos que actúen en la esfera de
sus respectivos Departamentos de Estado.

1. CONSIDERACIONES GENERALES.- Un problema de competencia surge cuando entre órganos

administrativos se discute la atribución de uno de ellos para conocer y entender en un asunto.

Estas cuestiones forman parte, como especie, de un género de mayor trascendencia: el conflicto
de atribuciones.

En lo que hace a las cuestiones de competencia a que se refiere el artículo, su problemática gira en
torno a dos puntos fundamentales:
a) La regulación del procedimiento de la cuestión de competencia (arts. 4° y 5°, LNPA).
b) La determinación del órgano competente para resolver la cuestión de competencia, que en
puridad no correspondería a una ley procedimental, sino a una ley orgánica.

Las cuestiones de competencia deben ser cuidadosamente diferenciadas de las declaraciones de

certeza sobre la competencia, sea la declaración ex oficio de incompetencia, sea la petición
admitida de incompetencia, en las cuales no existe cuestión, sino afirmación. La cuestión de
competencia no es cuestión entre partes, sino entre órganos; la afirmación de un órgano de que
es competente o incompetente es un presupuestó de la cuestión de competencia, no la cuestión
de competencia en sí, la cual solamente se producirá si el órgano a quien se considera competente
o incompetente, según los casos, reafirma su incompetencia o competencia, respectivamente.

La cuestión de competencia no se promueve, sino que se provoca por vía de declinatoria o de

inhibitoria.

2. RELACIONES INTERORGÁNICAS.- Si la cuestión de competencia se suscita entre órganos que

dependen de un mismo ministerio, resuelve el titular de éste. Si se trata de problemas de
competencia entre órganos que despliegan su actividad en distintos ministerios, resuelve el Poder
Ejecutivo.

Los actos interorgánicos tienen generalmente eficacia ad intro que no consagra derecho subjetivo
alguno del interesado (CNFedContAdm, Sala I, 6/6/95, "Wellcome", LL, 1996-A-600).

3. RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS.- Veamos los problemas que se plantean a consecuencia

de ellas.

a) Concepto.- La Administración pública constituye un complejo de personas jurídicas públicas

estatales; por ello interesa sobremanera determinar el régimen que gobierna a las distintas clases
de relaciones jurídicas, que vinculan a dichas entidades.

Dentro del régimen jurídico de las entidades estatales existe un sector de relaciones denominadas
interadministrativas o intersubjetivas, que desde ha ce poco tiempo han sido objeto de estudio
particular por parte de la doctrina.

La relación jurídica interadministrativa de que trata el artículo es aquella que vincula a dos o más
personas jurídicas públicas estatales, ya se trate del listado en sentido amplio (Nación y provincias)
o de cualquiera de las personas jurídicas públicas de carácter estatal (CNFedContAdm, Sala IV,
21/9/95, "Coordinación Ecológica Área Metropolitana", ED, supl. jurisp., 1995, n° 3, p. 101).

A diferencia de lo que acontece con las relaciones interorgánicas, que vinculan a órganos carentes
de personalidad jurídica y que la mayor parte de la doctrina adscribe a la actividad interna de la
Administración pública, las partes en este tipo de relaciones son siempre personas jurídicas.
Las relaciones que aquí interesan se dan entre entes públicos estatales. De acuerdo con el texto
del artículo, comprendería solamente a los entes autárquicos. Sin embargo, pensamos que no es
posible esa interpretación restrictiva, toda vez que también se produce ese tipo de relaciones con
las empresas del Estado. Por ello entendemos que comprende a los entes autárquicos, empresas
del Estado, sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria,
sociedades mixtas o de economía mixta (doctrina art. 32, inc. b, ley 19.549, modificado por ley
21.686).

b) Régimen jurídico.- Se ha sostenido con razón que esta categoría de relaciones se distingue por
la circunstancia de no ser aplicables a ellalas facultades que derivan de la supremacía de la
Administración, precisamente porque los sujetos de la relación son personas jurídicas públicas
estatales, lo cual establece una considerable diferencia de régimen jurídico respecto de las
relaciones que emergen de una actividad administrativa común.

Las relaciones interadministrativas pueden dar origen a controversias de diversa índole:

económicas, políticas, jurídicas, etc., cuestiones que interesa resolver a fin de lograr el
mantenimiento del principio de unidad de acción estatal y para permitir el ejercicio de. Las
funciones y actividades de los entes públicos sin trabas que las paralicen.

Aquí estudiaremos el problema desde el punto de vista estrictamente jurídico.

Podemos realizar una clasificación distinguiendo dos géneros de relaciones interadministrativas,

en atención precisamente a que, según se trate de uno u otro supuesto, el órgano competente
para dirimir el conflicto interadministrativo será el Poder Ejecutivo o el tribunal judicial
correspondiente.

c) Conflicto entre personas públicas estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno.-
En las relaciones entre entidades estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno (v.gr.,
la nacional), debe res petarse la posición que ejerce el órgano que se halla en la cúspide jerárquica
de la Administración pública: el Poder Ejecutivo (art. 99, inc. I, Const.Nacional), siendo inadmisible
que una entidadautárquica o empresa del Estado pretenda ejercer sus prerrogativas de poder
público contra el lisiado, y viceversa, que éste pretenda ejercerlas contra aquella (CSJN, 20/10/94,
"OSN", ED, 161-565; CNFedContAdm, Sala IV, 15/4/88, "YPF c/ANA"; id. Sala de feria, 13/1/95,
"Encotesa", ED, 163-605). Emendemos que en esos casos se impone la superación de las formas
jurídicas, sobre todo si se tiene en cuenta que el Estado conserva el control administrativo sobre
los actos de tales entidades.

En este sentido, en el orden nacional la ley 19.983 instituye, en su art. 1°, en materia de daños y
perjuicios, el arbitraje del procurador del Tesoro, o del Poder Ejecutivo, según el monto de la
reclamación, en caso de controversias entre "organismos administrativos del Estado nacional,
centralizados o descentralizados, incluidas las entidades autárquicas, empresas del Estado y la
Municipalidad de la Ciudad de Dueños Aires" (CNFedContAdm, Sala I, 7/3/96, "I. S. S. para el
Personal Ferroviario c/EN"). Para que haya conflicto interadministrativo debe haber oposición al
pago de lo exigido o circunstancia que implique la negativa a hacerlo efectivo (Procuración del
Tesoro, Dictámenes, 160-184, 165-12; dictamen 280/91, BO, 6/5/91, 2a sección, p. 23).

De conformidad con el criterio expuesto, el artículo que comentamos distingue:

1) Conflictos con entes que desarrollen su actividad en sede de diferentes ministerios; en este caso
resuelve la cuestión el Poder Ejecutivo.

2) Conflictos con entes que realizan su actividad en la esfera del mismo ministerio, en cuyo caso
resuelve el respectivo ministro.

3) Conflicto entre personas públicas estatales pertenecientes a distintas esferas de gobierno. En

tal caso entendemos que corresponde admitir la instancia originaria y exclusiva de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, por aplicación de lo dispuesto en el art. 101 de la Const.
Nacional de 1853/60 –hoy-, tal como se lo ha reconocido en reiterados casos sometidos a su
decisión (Fallos, 249:165; 250:205; 257:173; 259:157; 265:297).

CONTIENDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS.

ARTÍCULO 5.- Cuando un órgano, de oficio o a petición de parte, se declarare incompetente,

remitirá las actuaciones al que reputare competente; si éste, a su vez, las rehusare, deberá
someterlas a la autoridad habilitada para resolver el conflicto. Si dos órganos se considerasen
competentes, el último que hubiere conocido en el caso someterá la cuestión, de oficio o a
petición de parte, a la autoridad que debe resolverla.

La decisión final de las cuestiones de competencia se tomará, en ambos casos, sin otra
sustanciación que el dictamen del servicio jurídico correspondiente y, si fuere de absoluta
necesidad, con el dictamen técnico que el caso requiera. Los plazos previstos en este artículo
para la remisión de actuaciones serán de DOS días y para producir dictámenes y dictar
resoluciones serán de CINCO días.

1. GENERALIDADES.- El procedimiento en la ley nacional tiene las siguientes características: existe

cuestión de competencia cuando se desconoce a un órgano administrativo, sea por un particular o
por otros órganos administrativos, la facultad de intervenir en determinado procedimiento, o
cuando dos o más órganos declaran carecer de dicha facultad.

Las cuestiones de competencia pueden suscitarse a iniciativa de los particulares o por decisiones
de uno o más órganos administrativos.

Recibidas por el órgano dirimente las actuaciones remitidas, resuelve la cuestión sin más
sustanciación que el dictamen del servicio jurídico, y si fuera necesario el dictamen técnico que se
requiera, dentro de los cinco días (párr. 2° in fine), mediante una decisión que resuelve qué órgano
es el competente.
Ante el órgano dirimente no están legitimadas las partes para presentar escritos o intervenir en
cualquier forma en la tramitación, pues la contienda o litigio ha dejado de ser ínter partes para
transformarse en una cuestión entre órganos. En este sentido debe interpretarse la frase "sin otra
sustanciación".

Este procedimiento es aplicable a cualquier clase de cuestión de competencia, pues ellas pueden
ser positivas o negativas. Aquélla se da cuando más de un órgano pretende ser competente. La
segunda tiene lugar cuando los órganos llamados a intervenir niegan su competencia.

El art. 4° de la ley, como ya vimos, determina cuál es el órgano competente para dirimir las
cuestiones de competencia.

2. DECLINATORIA E INHIBITORIA. - La primera ocurre cuando el interesado se presenta ante el

órgano que interviene y le pide que declare su incompetencia. Podría ocurrir esto, por ejemplo, en
el procedimiento sancionatorio. Se da también en el administrativo la inhibitoria -aunque no tal
como se concibe en el proceso judicial-. Ocurre cuando el particular se dirige al órgano que
considera competente, pidiendo que la declare y remita oficio inhibitorio al órgano que está
conociendo en la cuestión para qué se abstenga de continuar interviniendo.

La declinatoria de competencia es la resolución administrativa por la cual un órgano se declara

incompetente, debiendo contener una afirmación de la competencia de otro órgano. Puede
declararse a pedido del particular o aun de oficio si se persuade de su incompetencia luego de
iniciar las actuaciones.

De acuerdo con lo dispuesto por los arts. 4° y 5° de la LNPA, la declaración de incompetencia es

una resolución administrativa compleja, que se descompone en dos elementos: a) una declaración
negativa de certeza sobre la propia incompetencia, y b) una declaración constitutiva sobre la
competencia ajena, con la peculiaridad de que la cuestión de competencia no surge de la
declaración negativa, sino de la declaración constitutiva.

3. OPORTUNIDAD PARA PLANTEAR LA CUESTIÓN DE COMPETENCIA.- Sólo podrá promovérsela

antes de haberse consentido la competencia que se reclama.

El mero planteamiento de la cuestión de competencia por declinatoria debe producir, como

consecuencia o efecto inmediato, la suspensión del procedimiento, lo cual, sin embargo, en la
práctica es relativo, ya que por excepción se suspende el trámite en lo concerniente a cualquier
diligencia de cuya comisión pudiera resultar perjuicio irreparable.

RECUSACIÓN Y EXCUSACIÓN DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS.

ARTÍCULO 6.- Los funcionarios y empleados pueden ser recusados por las causales y en las
oportunidades previstas en los artículos 17 y 18 del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación, debiendo dar intervención al superior inmediato dentro de los DOS días. La intervención
anterior del funcionario o empleado en el expediente no se considerará causal de recusación. Si
el recusado admitiere la causal y ésta fuere procedente, aquél le designará reemplazante. Caso
contrario, resolverá dentro de los CINCO días; si se estimare necesario producir prueba, ese plazo
podrá extenderse otro tanto. La excusación de los funcionarios y empleados se regirá por el
artículo 30 del Código arriba citado y será remitida de inmediato al superior jerárquico, quien
resolverá sin sustanciación dentro de los CINCO días. Si aceptare la excusación se nombrará
reemplazante; si la desestimare devolverá las actuaciones al inferior para que prosiga
interviniendo en el trámite.

Las resoluciones que se dicten con motivo de los incidentes de recusación o excusación y las que
los resuelvan, serán irrecurribles.

1. CONCEPTO, FUNDAMENTOS Y DIFERENCIAS.- Mediante la excusación y la recusaron se logra

desplazar la competencia del órgano que está entendiendo o deba entender hacia el
correspondiente que fije la autoridad.

Las causas que hacen procedente la recusación, y la oportunidad y procedimiento para que los
agentes se excusen o sean recusados con causa, modifican los principios generales sobre la
competencia.

A fin de asegurar la idoneidad subjetiva del órgano administrativo y la consiguiente confianza del
particular en su imparcialidad, ha dispuesto la ley que los funcionarios puedan ser apartados de un
procedimiento, a petición de los interesados (recusación) o por propia determinación
(excusación). Para evitar que puedan emplearse abusivamente esos procedimientos con el fin de
demorar el trámite o para desentenderse de procesos complicados, la ley ha disciplinado la forma,
oportunidades y motivos por los cuales los litigantes pueden recusar y los funcionarios pueden
excusarse.

Recusación y excusación son figuras procesales íntimamente relacionadas por la finalidad

perseguida: el apartamiento del agente suspectus como medio de garantizar al particular una
conduela imparcial. Pero excepto este resultado común, sutiles diferencias las individualizan,
aunque el tratamiento legal y la interpretación jurisprudencial tiendan hacia una equiparación
destinada a borrar sus límites.

La diferencia reside en la naturaleza jurídica de uno y otro instituto. La causa de excusación, tan
pronto como el agente siente afectada su imparcialidad, se transforma desde ese momento en
una condición impeditiva, mientras que la recusación se transforma en un hecho constitutivo del
deber del agente de no ejercer su "poder", y de ahí una consecuencia legal inmediata: el agente
que no se excusa conociendo la existencia de unimpedimento incurre en "mal desempeño" de la
función, mientras que al agente a quien se recusa, simplemente se lo separa del conocimiento del
asunto.

2. EXCUSACIÓN.- La excusación es la espontánea declaración del agente de que se encuentra

impedido para continuar entendiendo o para entender en un asunto, por estar comprendido en
alguna causa de recusación o, sin que ello ocurra, por cuestiones de decoro o delicadeza.
Mediante la excusación, el funcionario que se considera subjetivamente inhábil para entender en
una causa, tiene la facultad-deber de excusarse.

Al hacerlo, el agente debe disponer, en el mismo acto, que pase el expediente al superior
jerárquico y éste decidirá.

El superior debe resolver sin sustanciación, pues es una cuestión ajena a las partes.
Excepcionalmente, por la naturaleza de la cuestión suscitada, podrá disponer medidas que estime
conducentes a "proveer mejor" su pronunciamiento u oír al servicio jurídico si estima que pueda
afectarse la competencia.

La parte carece de legitimación para intervenir en la excusación del agente. No puede oponerse a
la excusación (art. 11, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación). Igualmente la causa o motivo de
excusación no puede ser dispensada por los interesados, porque no se trata de un bien del cual
ellos tengan la disponibilidad.

3. RECUSACIÓN.- La recusación del agente es el medio por el cual se exterioriza la voluntad de

quien es parte del procedimiento, para que un determinado agente se separe de su conocimiento
por sospecharse, por algún motivo, de su imparcialidad.

La imparcialidad de aquel es un presupuesto básico del derecho de defensa, y la ley procedimental

ha establecido un procedimiento para el ejercicio de esta garantía del particular y que a la vez
posibilite la defensa del agente sospechado.

a) Sin perjuicio de lo que se dirá más adelante, en términos generales la recusación es un medio
que se confiere exclusivamente a los interesados. Sujeto activo es, pues, la parte, mientras que
sujeto pasivo es el agente.

b) La recusación debe fundarse en algún motivo, es decir tiene que ser causada. Procede contra
todo funcionario, incluso el presidente o los ministros (CNFedContAdm, Sala I. 30/11/95. "Rava",
LL, 1996-C-459).

4. DISTINTAS CLASES DE RECUSACIÓN.- Son las siguientes:

a) Recusación sin causa.Improcedencia en el procedimiento administrativo.- La norma que

comentamos excluye la posibilidad de recusar sin expresión de causa al no remitir a la norma
correspondiente de la ley procesal.

b)Recusación con causa.- En ella, la parte promueve, un incidente contra el agente, invocando
hechos y situaciones jurídicas tipificadas por la norma procesal,a fin de obtener su separación del
procedimiento; así,no se trata de un trámite del procedimiento, sino de una derivación de carácter
administrativo, tendiente a regularizar la composición del órgano administrativo.
En primer lugar, no existe límite a la facultad de recusar; una misma parte puede recusar
ilimitadamente a los agentes siempre que tenga causa legítima. Para ello; en segundo término, se
puede recusar a más de un agente de un órgano pluripersonal; en un tercer supuesto, se puede
recusar aunque el agente- haya comenzado a conocer en la causa (v.gr., por causa sobreviniente;
en cuarto lugar, las causas de recusación son extensivas a las liarles, sus apoderados y letrados;
finalmente, procede en toda clase de procedimientos.

La recusación con causa requiere la existencia de un motivo serio que haga lugar a la inhabilidad
subjetiva del agente. De ahí que la ley siga el sistema de la enumeración taxativa de los motivos
que la hacen procedente arts. 17 y 21, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación).

La recusación se interpone por escrito, que como tal tiene que observar las normas del título III del
RLNPA, ante el órgano recusado.

1) Dicho escrito debe contener: a) las causas de recusación concretamente especificadas; b) la

prueba documental, consista en documentos públicos o privados, constancias instrumentales de
otros expedientes, partidas o certificados de estado civil, etc.; si el recusante no los tuviere a su
disposición, deberá individualizarlos, indicando su contenido, lugar, archivo, oficina pública o
persona en cuyo poder se encontraren, y c) propondrá todas las pruebas de que piense valerse.

2) Los efectos de la presentación del escrito son los de suspender al agente en el conocimiento del
asunto, hasta que recaiga decisión del órgano competente; la única actividad que se le permite es
la de remitir el expediente al órgano que decidirá -superior inmediato-, debiendo elevar dentro del
plazo de dos días el escrito de recusación "con un informe sobre las causales alegadas".

c) DEBER DEL AGENTE RECUSADO DE INFORMAR SOBRE LAS CAUSAS ALEGADAS.- Dicho informe
debe someterse a las siguientes reglas:

1) El informe es la comunicación escrita del agente dirigida al órgano inmediato superior,

expidiéndose sobre las causas de recusación que se le hayan imputado, para negarlas o para
reconocerlas. El informe cumple una función elemental: la inviolabilidad de la defensa, aunque
aquél no sea parle. El buen tino, prudencia y sensatez del agente impedirán que el informe se
transforme en una refutación; a él le debe bastar con la referencia concreta, precisa, sobre la
exactitud o inexactitud de la causal invocada.

El plazo para la presentación del informe es de dos días (arg. art. 6°).

2) Las alternativas de la presentación del informe pueden ser: o el reconocimiento de los hechos o
su negación.

El reconocimiento de los hechos importa su admisión, con el efecto de relevar la prueba al

recusante; si bien no es admisible la prueba de confesión, la admisión importa el reconocimiento
de la exactitud del hecho alegado como fundamento láctico de la causa de recusación. En este
caso corresponde que se tenga al agente por separado del conocimiento ulterior de la "causa".
Si el agente niega los hechos, el superior ordena la formación de incidente por separado, y, si lo
estima necesario, recibirá la "causa" a prueba por el plazo de cinco días.

d) DECISIÓN.- El órgano competente tiene un plazo de tres días para decidir, estimando o
desestimando los fundamentos de la recusación, plazo que se puede ampliar al doble si se produjo
prueba.

Sus efectos principales son:

1) El rechazo de la recusación produce el mantenimiento del agente recusado en la instruccióny

conocimiento del procedimiento.

2) La decisión que admite la recusación, al mismo tiempo que separa al agente recusado, a quien
se comunica esta resolución, fija la radicación de| expediente ante el órgano subrogante. En este
caso, la radicación del expediente es definitiva: aunque posteriormente desaparezcan las causas
que motivaron la recusación, el agente recusado no recupera el ejercicio de la competencia a su
respecto

TÍTULO III

REQUISITOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

ARTICULO 7. Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:

COMPETENCIA.

a) ser dictado por autoridad competente.

CAUSA.

b) deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho

aplicable.

OBJETO.

c) el objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible debe decidir todas las peticiones
formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y
siempre que ello no afecte derechos adquiridos.

PROCEDIMIENTOS.
d) antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y
los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras
normas especiales, considérase también esencial el dictamen proveniente de los servicios
permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e
intereses legítimos.

MOTIVACIÓN.

e) deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el
acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo.

FINALIDAD.

f) habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades
pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o
privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto
involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.

Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el Sector Público
Nacional se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación directa de
las normas del presente título, en cuanto fuere pertinente. (Párrafo sustituido por art. 36 del
Decreto N°1023/2001 B.O. 16/8/2001).

1. PRELIMINAR.- La LNPA si bien ha regulado diversos aspectos del régimen del acto
administrativo, a través de normas que constituyen un verdadero derecho sustantivo o de fondo,
no lo define. De este régimen puede concluirse que la ley y su reglamentación han distinguido,
reconociendo un régimen jurídico diverso, el acto de alcance individual (al que denomina acto
administrativo) de los actos de alcance general y los contratos. El acto de alcance particular -acto
administrativo- no pierde tal alcance porque se refiera a varias personas determinadas -acto
colectivo (Procuración del Tesoro, dictamen 277/90, BO, 3/4/91, 2a sección, p. 2.1).

La declaración administrativa en que el acto consiste, se presenta como la ejercitación de una

potestad administrativa que deriva del ejercicio por el órgano, de la función administrativa. Habrá
actos administrativos que dicte la propia Administración, otro órgano estatal no encuadrado en
ella, o por una persona sin la condición subjetiva de Administración pública pero que actúa
"poderes delegados" por la Administración (v.gr., colegios profesionales). La condición de que el
acto administrativo sea una expresión de la potestad es la que lo conecta a la legalidad, pues así
como no hay potestad sin norma previa, como aquél ha de expresar una potestad, puede colegirse
que no hay acto sin norma que lo autorice y lo prevea.

2. ELEMENTOS DEL ACTO.- La construcción de una teoría sobre los elementos del acto
administrativo presenta una singular importancia, pues serelaciona con todas las cuestiones
referentes a la validez, ya que los vicios del acto administrativo se analizan en relación con los
elementos. Por ello, la literatura jurídica administrativa sé había planeado antes de la sanción de la
ley la cuestión de determinar los elementos del acto administrativo. No había uniformidad en este
campo doctrinal - tampoco la hay después de la ley- y si bien en algunos casos todo se reduce a
una cuestión terminológica, en otros las discrepancias -v.gr., respecto al concepto o ubicación de
la "voluntad" en el acto- se hallan relacionadas con problemas capitales de la teoría general del
derecho.

Algunas veces los autores, con el fin de unificar didácticamente las distintas condiciones que
deben concurrir para la existencia del acto, hablaban de "elementos del acto", aunque aquella
unificación agrupaba genéricamente presupuestos que no eran elementos.

Lamentablemente la ley, olvidando que esa unificación era sólo didáctica, agrupó bajo el término
requisitos supuestos que en realidad no lo son. EI acto está integrado por el objeto, la motivación
y la forma -y el contenido si se lo diferencia del objeto-, estos son sus elementos, los demás son en
realidad presupuestos de existencia o requisitos de eficacia pero la ley las agrupa dentro de los
elementos.

3. ENUMERACIÓN DE LOS ELEMENTOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.- De acuerdo con

el artículo que comentamos, los elementos esenciales del acto administrativo son: competencia,
causa, objeto, procedimientos, motivación y finalidad. A ellos debe añadirse la forma (regulada en
el art. 8°). Algunos comentaristas agregan a estos elementos la voluntad del órgano (que la LNPA
enumera como vicio del acto; ver art. 14, inc. a).

a)Competencia.- Es el elemento subjetivo del acto, pues señala el conjunto de reglas que rigen la
actuación y facultades del órgano administrativo. La doctrina clásica, al definir la competencia
como la medida de la potestad de un órgano, ha seguido un criterio equivalente a la doctrina
procesalista que caracteriza la competencia como medida de la jurisdicción, mientras que ella
consiste en la aptitud para ejercer dichas potestades yser titular de ellas. Con el primer alcance la
ha considerado la LNPA en los arts. 3° a 6° -porque se refería al ejercicio de ella-, ahora la precisa
en su verdadero significado -como elemento del acto-.

Por ello cabe incluir en la definición no sólo la aptitud o el conjunto de atribuciones y facultades
que corresponde alórgano, sino saber si el ente es titular de ellas, esto es si corresponde a la
persona jurídica pública -al ente al que pertenece el órgano- ese conjunto de atribuciones. Esta
distinción es importante, pues como bien dice Cassagne, ello sirve para determinar si la
incompetencia es por razón del grado -y en principiosubsanable- o si aquélla versa sobre el
conjunto de atribuciones del ente,-en cuyo caso será imposible el saneamiento.

La competencia debe analizarse a la fecha de sanción del acto administrativo y no a la de

notificación, pues esta cuestión se vincula a la eficacia y aquélla a la validez (CNFedContAdm, Sala
II, 15/4/93, "Wag SA", LL. 1993-D-391). El acto ad referendum es aquel en que el órgano que
dictóel acto originario no es competente para hacerlo, pudiendo asimilarse con el acto sujeto a
aprobación (CNFedContAdm, Sala 1, 23/11/95 "Herpafana SRL", ED, 168-413).
b) Causa.-El derecho administrativo no ha estado alejado de la polémica privatista -heredada de la
doctrina escolástica- acerca del concepto y la función de la causa como requisito del acto. Lo cierto
es que los distintos alcances atribuidos en el derecho privado al vocablo causa no tienen aplicación
en este caso.

En la norma se emplea el término para designar un concepto más amplio y distinto, pero siempre
con respecto a la causa objetiva del acto administrativo y no a la relación que pueda nacer de él.
De ahí que se refiera a la serie de antecedentes o razones de hecho y de derecho que justifican la
emisión del acto administrativo.

Tampoco la causa se relaciona con la intención o propósito perseguido por quien emitió el acto.
Este aspecto se refiere a otro elemento del acto legislado por la ley (la finalidad).

La teoría de la causa en derecho administrativo no puede desconocer, desde su planteamiento

inicial, las particularidades que el acto administrativo ofrece, una de las cuales es que la teoría de
la causa se ha construido el derecho privado teniendo en cuenta fundamentalmente los negocios
jurídicos bilaterales, mientras que el acto administrativo es unilateral.

La norma establece que el acto deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de
causa y en el derecho aplicable (CNFedContAdm, Sala IV, 22/10/85, "Somerfin"). La causa del acto
administrativoes la circunstancia de hecho impuesta por la ley para justificar la emisión del acto
(CNCiv, Sala J, 23/2/99, "Gianera", LL. 1999-E-520).

Deben aislarse los presupuestos de hecho propuestos por la norma para que el acto pueda y deba
ser dictado por la Administración. Ello es lógico si la Administración ejecuta la ley, pues ésta -como
imperativo abstracto conecta una cierta consecuencia jurídica a un tipo de hecho específico. Si el
acto administrativo es el ejercicio de una potestad, él sólo puede dictarse en función del
presupuesto de hecho tipificado por la norma (v.gr., existencia de vacante para justificar el
nombramiento; cumplimiento de la edad para jubilar al funcionario). Puede ocurrir que exista una
situación más compleja o más ambigua, cuya apreciación exija utilizar otros conceptos (de valor o
de experiencia, etc.), por ejemplo, urgencia, ruina, idoneidad.

La comprobación de la causa consiste en la constatación o apreciación de un hecho o de un estado

de hecho. El supuesto de hecho, en cuanto proviene directamente de la norma atributiva de la
potestad, es siempre un elemento reglado del acto. Algunos consideran que la causa y el motivo
significan una sola y misma cosa. Puede ser que así sea algunas veces pero no siempre. El motivo
se aproxima más al propósito y al fin. Consiste en la razón por la cual la autoridad se decide a
dictar el acto. Cuando la atribución es reglada, puede coincidir el motivo con la causa.

c) Objeto.- El acto administrativo consiste en una declaración, y ésta tanto puede ser una decisión,
un juicio, un conocimiento o un deseo. El objeto del acto consiste en lo que el acto decide, valora,
certifica, registra u opina a través de la declaración pertinente (Bandeira de Mello).
Si se trata de una actividad reglada, el objeto del acto aparecerá predeterminado por la norma,
mientras que en el caso de que el acto sea consecuencia del ejercicio de facultades discrecionales,
aunque la Administración disponga de un amplio margen de libertad para emitir el acto, el objeto
de él debe adaptarse al marco general normativo y al principio de la juridicidad.

El objeto comprende; el contenido natural (que necesariamente forma parte del acto y sirve para
individualizarlo) y el contenido implícito, que normalmente no se establece de manera expresa,
pues está determinado en la norma. Puede existir un contenido accidental, que la voluntad del
agente puede introducir en el acto, siendo clausulas adicionales a las naturales.

Debe ser lícito. Así el objeto no debe ser prohibido por el orden normativo. La ilegitimidad puede
resultar de la violación de la Constitución, de la ley, reglamento, acto general, contrato, acto
administrativo anterior irrevocable.

De acuerdo con la ley debe reunir, además, los caracteres de certeza y posibilidad física y jurídica.
Así el objeto del acto debe ser determinado o determinable, es decir no debe ser enunciado en
forma vaga o ilusoria. Lo contrario importaría introducir toda clase de inseguridades en los actos
administrativos. Debe poder precisarse la decisión adoptada por la autoridad administrativa. Debe
saberse de qué acto se trata, a qué personas o cosas afecta, en qué tiempo y lugar habrán de
producirse los efectos.

La posibilidad jurídica lleva ínsita la noción deilicitud. Habrá así imposibilidad jurídica cuando se
trata de cosas o de hechos que si bien podrían materialmente existir o realizarse, legalmente ello
no es posible.

En cuanto a la imposibilidad material (cosas o hechos que no pueden materialmente existir o

realizarse), cabe decir que la imposibilidad de hecho puede darse por la falta o inexistencia de: 1)
sustrato personal -nombramiento como agente público de una persona fallecida-; 2) sustrato
jurídico -aplicación de una sanción disciplinaria a quien no es un funcionario público-, y 3) sustrato
material -la cosa a que se refiere el acto ha desaparecido, v.gr., concesión de una playa sepultada
por un maremoto-.

a) Procedimientos.- El acto administrativo, antes de su emisión, requiere de "ciertos

procedimientos. Son los actos de trámite y preparatorios que preceden al acto. Son actos
producidos por la propia Administración en algún caso por el particular.- Así, por ejemplo, el
nombramiento de un profesor universitario sólo podrá ser dictado después de una serie de actos
que componen un procedimiento: llamado a concurso, inscripción, oposición, etcétera.
Igualmente una adjudicación tendrá lugar luego de una serie de actos que forman parte del
procedimiento de selección del contratista.

Los procedimientos serán distintos según el objeto del acto. Por aquello que ya dijimos acerca de
la íntima relación entre el procedimiento y la materia objeto de él, puesto que el procedimiento,
para ser útil, ha de acomodarse a los fines. Así, no puede haber un procedimiento único para los
distintos tipos de actividad.
El procedimiento administrativo común, general, se halla regulado en la ley que comentamos y
fundamentalmente en su reglamento.

La norma considera un procedimiento esencial el dictamende un órgano de asesoramiento jurídico

cuando el acto pueda afectar derechos subjetivos o intereses legítimos. Es un loable propósito
tendiente a encauzar jurídicamente toda la actividad administrativa ("el apartamiento de las
conclusiones de los organismos técnicos, sólo puede permitirse con la demostración de que ha
mediado error n omisión de entidad suficiente para descalificar tales dictámenes"
(CNFedContAdm, Sala I, 11/9/86, "Defilippo"). No obstante el carácter de esencial que se atribuye
al dictamen jurídico, su ausencia no determina necesariamente y en lodos los casos la nulidad del
acto (ver art. 14).

La declaración en que consiste el acto administrativo se forma a través de un procedimiento. Esto

se debe a una doble causa: a) que siendo el Estado una persona moral, que persigue el interés
publicó, su "voluntad" se forma mediante la actuación de una serie de órganos, y b) la
"juridización" cada vez mayor del actuar administrativo.

b) Motivación.- La motivación es la explicación de la causa; esto es la declaración de cuáles son la

expresión de las razones y las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a dictar el
acto (CNFedContAdm. Sala II, 23/9/93, "Beamurguia", ED, 156-113), y se halla contenida dentro de
los "considerandos". Sin embargo, no autoriza a asignarle valor normativo a los "considerandos" si
sus conceptos no han sido reproducidos en la parte dispositiva, máxime si de ella se desprende un
sentido diverso. Para discernir el sentido de la norma debe estimarse como elemento cendal el
texto mismo de la parte dispositiva, toda vez que es en ella donde la Administración consagró el
alcance que entendió debía darse (Procuración del Tesoro, dictamen 272/91, 130, 29/4/91, 2a
sección, p. 21).

La motivación del acto administrativo tiene por objeto exteriorizar el iter psicológico que ha
inducido al titular del órgano a dictar el acto, de tal forma que haga posible conocer los momentos
fundamentales del razonamiento (Iaccarino, Studio sulla motivazione, Roma, 1993, p. 87 y 88).
Consiste en la exteriorización de las razones que justifican y fundamentan la emisión de dicho acto
y que versan tanto en las circunstancias de hecho y de derecho -causa del acto administrativo-
como en el interés público que se, peí sigue con su dictado (CNCiv, Sala I, 23/2/99, "Gianera", LL,
1999, E-520).

Comprende a la causa del acto y la excede, pues le da una mayor relevancia al obligar a describirla
y consignarla en el texto de la decisión. El distingo estriba en que la causa comprende los
antecedentes de hecho y la motivación es la obligación de expresar, de consignar tales
antecedentes, más los fundamentos que atendiendo a aquellos hechos, justifican el dictado del
acto (STJTdelFuego, 7/5/96, "Tavarone", SDO, expte. 188/95,-L" IV, F° 151/61, de mi voto).

Aparece como una necesidad tendiente a la observancia del principio de legalidad en la actuación
de los óiganos estatales (CNCiv, Sala I), 26/12/ 94, "Verzello", LL, 1996-A-806, 38.433-S). Desde el
punto de vista del particular responde a una exigencia fundada en la idea de una mayor protección
de los derechos individuales. Constituye un requisito referido a la razonabilidad. A partir de la
norma existe la obligación genérica de motivar todos losactos administrativos. El principio general
es la motivación, salvo que no exista necesidadjurídica de ella.

El requisito de la motivación tieneuna mayor importancia en los actos realizados en ejercicio de

facultades discrecionales, pues solamente, la motivación de estos actos permite al juez determinar
si son o no razonables.

La discrecionalidad no es arbitrariedad (CNFedContAdm, Sala III, 17/9/84, "Hughes Tool Co", LL,
1984-D-363; Procuración del Tesoro, dictamen del 10/10/89, BO, 30/5/90, 2a sección, p. 22). Lo
propio ocurre en el caso de, los conceptos jurídicos indeterminados, pues compete a la
Administración determinar los extremos que los componen (CNFedContAdm, Sala I, 2/8/ 99,
"Caamaño", LL, 1996-C-15).

La motivación debe ser concomitante al acto, aunque en algunos casos puede admitirse la
motivación previa, si ella surge de informes y dictámenes que sean expresamente invocados
(CNFedContAdm, Sala II, 23/9/93, "Beamurguia ", ED, 156-113; id., Sala III, 22/5/86, "Del Río"; id.,
id., 28/ 3/96, "Daysi lng."). La simple cita de una disposición legal puede surtir los efectos de la
motivación, si la norma legal aplicable es suficientemente comprensiva (CNCiv, Sala J, 23/2/99,
"Gianera", LL, 1999-E-520).

Excepcionalmente el vicio de la falla de motivación podrá ser suplido por una motivación ulterior,
siempre que ella sea suficientemente desarrollada (Dromi; CSJN, Eolios. 305:203, "Robledo";
CNFedContAdm, Sala III, 6/8/87, "Vidal Castro"). No es necesaria una relación analítica o
circunstanciada de la causa; basta una relación sucinta, siempre que sea ilustrativa (TSJCórdoba,
Sala ContAdm, 5/9/96, "Altamirano").

La motivación insuficiente permite acudir, para interpretar el acto, a las actuaciones anteriores, ya
que deben considerarse en su totalidad y no aisladamente porque son partes integrantes de un
procedimiento y, como etapas del mismo, son interdependientes y conexas entre sí (Procuración
del Tesoro, dictamen 256/91, BO, 22/4/92, 2a sección, p. 21).

f) Finalidad.- El último elemento que trata la norma que comentamos es la finalidad. Así como la
determinación del elemento causa se realiza con la pregunta "¿por qué?", el elemento fin del acto
se determina con la pregunta ¿para qué?

La finalidad es el bien jurídico perseguido con el dictado del acto; es el resultado previsto
legalmente como el correspondiente al tipo de acto dictado. Así la finalidad del acto que disuelve
una manifestación tumultuosa es proteger el orden público, la paz pública.

Es harto sabido que la actividad administrativa debe procurar la satisfacción concreta del interés
público, del bien común. Esto constituye el fin del procedimiento. Cualquier desviación de esa
finalidad lo vicia.
No pueden perseguirse otros fines, ni públicos ni privados. En el primero se desvirtúa la
competencia; en el segundo, habría además una ilicitud natural -dolo- por parte del agente que
representa al órgano. La actividad administrativa debe tender siempre a satisfacer, directa o
indirectamente, necesidades de interés público. La organización administrativa y la distribución de
competencia entre sus órganos determinan qué intereses públicos tiene que atender cada órgano
y cada persona pública.

Por ello, como afirma Marienhoff, todo acto administrativo particular tiene una finalidad propia,
correlativa a su objeto o contenido. Esla relación objeto-fin responde específicamente a la
finalidad perseguida por la norma y por la que se le confirió la competencia al órgano que dictó la
resolución particular, y aquélla, ley en sentido formal o material, tiene su punto de partida y está
condicionada, a su vez, por la norma constitucional que autoriza su dictado y la relación existente
entre ella y el fin perseguido por la Constitución.

Es decir, que en todos los actos administrativos existe una primera y común finalidad, que se va
especificando a través de la distribución de competencias dentro de la Administración y que
determina el objeto o contenido que pueden tener esos actos.

La norma contempla tales recaudos estableciendo que: 1) el acto debe cumplir con la finalidad que
inspiró la norma por la que se otorgó competencia al órgano emisor; 2) no puede perseguir otra
finalidad que la que corresponda a la causa y objeto del acto, y 3) el contenido u objeto del acto
tiene que ser adecuadamente proporcional a esa finalidad.

4. CONTRATOS, PERMISOS Y CONCESIONES.- La ley excluye a los contratos administrativos o los

permisos y concesiones de la aplicación de las normas de este título, los que se regirán por sus
leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de aquéllas. Debe consignarse que no
excluye la aplicación directa de las normas de esta ley, y de su reglamento, en lo que hace a las
cuestiones relacionadas con los tres títulos restantes (I, II y IV). Toda exclusión es de interpretación
restrictiva.

FORMA.

ARTICULO 8.- El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar
y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por excepción y
si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta.

1. CONCEPTO.-La declaración de la Administración, ya signifique volición, cognición o juicio, se

concreta en el acto administrativo. Para que adquiera entidad en el mundo jurídico debe
exteriorizarse al emitir el acto (TSJCórdoba, Sala ContAdm, 15/12/98, "Cañedo", LLC, 1999-839).

Se llama "forma" del acto administrativo al modo o manera de producirse esa exteriorización.
La forma constituye un elemento de certeza del acto y al mismo tiempo una garantía para los
particulares.

No es posible concebir la existencia de un acto administrativo carente de forma, cualquiera que

ella sea -escrita, verbal o por signos-, por lo cual cabe sostener que la forma es también esencial
para la validez del acto administrativo.

Algunos autores engloban en este elemento los trámites preliminares para el dictado del acto -
v.gr., Heredia-, llamados por otros "formalidades".

También cierta doctrina engloba en el elemento "forma" las actuaciones posteriores al acto, como
por ejemplo, su publicidad (Gordillo).

Sin embargo, pensamos con Zelaya que la ley se pronuncia por el criterio restringido, y se refiere a
la instrumentación constataday documentada. El procedimiento previo a la emisión del acto se
expone en el art. 7°, inc. d, y la notificación y publicación en el art. II (CNFedContAdm, Sala I,
12/9/95, "Frávega", LL, I996-C-31).

La ley en el artículo que comentamos circunscribe el concepto de forma a una acepción estricta,
entendiendo por la declaración de voluntad una vez formada, o sea, la que debe observarse o se
observa al emitir el acto, actuando como medio de transporte de dicha voluntad al campo jurídico,
a los fines de asegurar su prueba y de permitir el conocimiento de su contenido.

2. REQUISITOS.- El derecho positivo en el orden nacional nos señala los siguientes: lugar y fecha de
emisión del acto. Que sea escrito, expreso y firmado. A ello debe agregarse la determinación del
órgano emisor y la función que ejerce, el sello aclaratorio de firma y la emisión por conducto del
instrumento idóneo. Tratándose de un órgano colegiado, el acto de la sesión.

Con relación a los requisitos legales, coincidimos con Zelaya en que es un error haber incluido la
firma, y que ésta no es requisito de forma, sino sencillamente lo esencial para la existencia del
acto administrativo; mientras no exista la firma, el acto materialmente no existe. Si un decreto o
una resolución no están firmados, significa que no hay decreto ni resolución. Hay un papel escrito,
sin trascendencia jurídica alguna. Podría verse en ello un proyecto, a lo sumo.

Cuando, falta una firma esencial, el acto es nulo, pero no nos parece jurídico proclamar la nulidad
de un acto no firmado.

Por oposición a la escrita tenemos la forma verbal. Es común en la administración interna, por
ejemplo, en las órdenes de servicio de un superior a un inferior jerárquico o a alguien que se
encuentra en una sujeción especial (CNFedContAdm, Sala III, 16/4/85, "Cambios Teletour") bien
entendido que referidas a actividades de poca significación, pues cuando ello no se da, los
problemas de responsabilidad, del deber de obediencia, del derecho de desobedecer, etc., exigen
la orden escrita.
También es común en la actividad policial (orden de detención, disolución de manifestaciones,
etcétera).

En general son actos que se extinguen inmediatamente por el instantáneo cumplimiento del
objeto.

Existe la posibilidad de que actos de gran significación jurídica sean producidos verbalmente, por
exigirlo así las circunstancias, pero necesariamente deben ser seguidos del acto escrito que los
ratifique o reitere, según sea lo que corresponda.

Otra forma la constituyen los signos o señales. Pueden emanar de un agente de la Administración
(p.ej., policía del tránsito) o de un elemento físico (semáforo, etcétera).

La gama es numerosa, pero es indudable que en todos los supuestos nos encontramos ante una
exteriorización de voluntad expresa. Hay que distinguir entre los signos que exteriorizan el acto
administrativo y aquellos que constituyen su notificación.

En el primer grupo pueden incluirse los movimientos de brazos del agéntese tránsito, las luces del
semáforo, etc., y en él se percibe la contemporaneidad entre el acto y su notificación. En el
segundo, el letrero indicador de velocidad máxima en determinada zona del camino o al ingreso a
zona urbanizada. No hay duda de que el acto fue ya dictado por autoridad competente y la señal
lo notifica, a fin de que el conductor no pueda alegar ignorancia en caso de contravenir la norma.

El órgano y su función deben estar explicitados en el acto administrativo. De una u otra manera
tienen que surgir del instrumento. Si ello no se cumple, el acto estará viciado. El uso del idioma
nacional no ha sido enumerado entre los requisitos por considerárselo obvio. Pero hay que
recalcar que todos los actos deben estar escritos en el idioma nacional.

El acto debe dictarse en instrumento idóneo.

3. TRASCENDENCIA.- La significación y trascendencia que tienen las formas en nuestra materia es

muy superior a la que asumen en el derecho privado. Coincidimos con Cassagne en que el
formalismo administrativo "cumple con una función diferente que el formalismo del derecho civil
o comercial, donde lo que se trata de tutelar es la seguridad jurídica o la aceleración del tráfico
mercantil".

En derecho administrativo cumplen las "formas" una función de garantía, tanto de los derechos de
los particulares como del orden, acierto, justicia y legalidad que deben existir en la actividad
administrativa.

El formalismo no solamente aparece exigido en la cúspide del poder del Estado por el sistema de
controles recíprocos entre los órganos que ejercen el poder estatal (legislativo, ejecutivo y
judicial), sino en toda la organización interna del Ejecutivo, ya que de su observancia dependen los
sistemas de control jerárquico que se establezcan en la órbita del Poder Ejecutivo, cuyos actos,
desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo, son los que en mayor medida interesan a
nuestra disciplina.

No nos convence la opinión de que en ausencia de acto expreso, la nota de la Administración que
hace saber al destinatario la decisión de la misma, reúna las condiciones de "acto decisorio" y la de
"acto de notificación" (Procuración del Tesoro, Dictámenes, 137-134, 151-659, 156-1; dictamen
59/91, DO, 6/11/91, 2° sección, p. 18).

4.CLASIFICACIÓN.- En derecho administrativo no rige la clásica distinción que recoge nuestro

Código Civil entre formas ad solemnitatem y ad probationem, dada la distinta función que la forma
cumple en dicha disciplina. En cuanto a la distinción entre formas "esenciales y no esenciales",
observamos que, a pesar de las objeciones que nos merece una calificación de cuño civilista, lo
utiliza la ley en su art. 14, inc. b.

Los conceptos de formas esenciales y no esenciales deben correlacionarse con el criterio referente
a la rigidez o flexibilidad de las formas y a los distintos tipos de invalidación que puedan afectar el
acto a consecuencia de un defecto formal.

La circunstancia de que la forma sea o no esencial incidirá en la gravedad del vicio, y por ende, en
las consecuencias de la invalidación, mientras que la rigidez o flexibilidad repercute en el margen
de apreciación o valoración que sobre el defecto pueda tener o no el órgano que revise el acto.

VÍAS DE HECHO

Artículo 9.- La Administración se abstendrá:

a) De comportamientos materiales que importen vías de hecho administrativas lesivas de un

derecho o garantía constitucionales;

b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en
virtud de norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que,
habiéndose resuelto, no hubiere sido notificado.

1. PRELIMINAR.- El artículo que comentamos ha receptado normativamente una situación

peculiar en el obrar de la Administración pública, de nominada "vía de hecho administrativa". Las
consecuencias de la vía de hecho inciden decisivamente en la esfera personal de los ciudadanos,
ya que restringen indebidamente -pues falla en estos casos la habilitación necesaria para legitimar
la acción administrativa- los derechos y garantías individuales.

2. VÍA DE HECHO Y VÍA DE DERECHO.- En general, la vía de hecho se opone a la vía de derecho.
Ésta es el medio legal utilizado por una persona para hacer valer sus pretensiones; aquélla es el
medio ilegal empleado por una persona para concretarlas.
En el campo del derecho civil no hay dificultad para delimitar las "vías de hecho", que se verifican
siempre que un particular sin título ejecutorio pretende por la fuerza material constreñir a otro
particular a cumplir las obligaciones asumidas.

La vía de hecho en derecho administrativo es más difícil de comprender: podemos, en principio,

establecer que es una irregularidad grosera cometida por la Administración contra el derecho de
propiedad o contra una libertad pública.

3. VÍAS DE HECHO ADMINISTRATIVAS.- El principio de legalidad pauta globalmente la actividad

administrativa y, consecuentemente, todos los actos de la Administración pública están
subordinados a una norma habilitadora, aunque no necesariamente de rango legal.

Cuando la Administración pública quebranta este principio y promueve operaciones materiales

restrictivas o cercenaduras de los derechos y garantías individuales carentes de aquella base
sustentadora, se está en presencia de una “vía de hecho" (CNFedContAdm, -Sala U, 12/12/95,
"Fernández", ED, supl. jurisp., 1995, n° 3, p. 23). Situación ésta que genera -como principales
efectos- la ilicitud del obrar administrativo y, consiguientemente,' la responsabilidad patrimonial
de la Administración pública.

4. PRESUPUESTOS DE LAS VÍAS DE HECHO.- Vamos a estudiarlos por separado:

a) Comportamiento material.- La vía de hecho consiste en un comportamiento material

observado por la Administración pública, y consecuentemente, para cierta parte de la doctrina, los
actos administrativos considerados independientemente de su ejecución no pueden constituir vía
de hecho (Bielsa).

Este comportamiento material debe ser observado por la propia Administración pública, aunque
no cabe descartar totalmente la vía de hecho cometida por quien, pese a no integrar la estructura
orgánica de la Administración, obra, sin embargo, en virtud de autorización de ella (p.ej.,
contratista de obras públicas o concesionario de servicios públicos).

Ahora bien, no toda actuación material de la Administración constituye una vía de hecho, pues en
virtud de su amotínela ejecutiva, el uso de la coacción -de concurrir los pertinentes requisitos- es
perfectamente legítimo (art. 12. LNPA).

b) Irregularidad en dicha comportamiento.- La configuración de la vía de hecho exige la

irregularidad del comportamiento material, situación susceptible de producirse tanto en los casos
de irregularidad del comportamiento material en sí considerado, como en los de irregularidad del
acto administrativo que le dio origen.

La mayor parte de las operaciones administrativas requieren un acto administrativo previo. Si este
no ha llegado a dictarse falta la cobertura que autoriza y delimita los alcances de la ejecución, y,
por ende, el particular afectado queda privado de las garantías del debido proceso adjetivo (art. 1°
inc. f, LNPA) e impedido de ejercer los remedios que el ordenamiento jurídico establece para
impugnar la decisión administrativa. Dentro de esta situación -que configura la vía de hecho
"típica" - encuadran también, por especial previsión de la LNPA, las hipótesis contempladas en el
inc. f; referidas a la ejecución de un acto administrativo, estando pendiente algún recurso de los
que, en virtud de norma expresa, implican la suspensión de los efectos ejecutorios y la ejecución
de un acto administrativo pendiente de notificación.

La solución es, para algunos, teóricamente desacertada, "pues este supuesto se refiere a un caso
de muy dudosa calidad de vía de hecho", según la opinión de Grecco, para quien la idea
fundamental subyacente en el esquema diseñado por la ley ha sido, probablemente, que en las
mencionadas hipótesis la legalidad es quebrantada -independientemente del valor jurídico de la
decisión o acto administrativo-, por la circunstancia de que o cesa la autotutela ejecutiva
(ejecución suspendida; art. 12, in fine, LNPA) o el acto administrativo no es eficaz (art. 11, LNPA, y
art. 19, RLNPA).

Al margen de la inexistencia del acto administrativo (y de los supuestos que la ley asimila a tal
situación) la irregularidad del comportamiento material administrativo puede provenir; 1) de la
discordia indudable entre el acto administrativo y la ejecución material; así, p.ej., sí en una
requisición el acto individualizador contempla unos bienes y se pretende requisar otros, y 2) de las
modalidades de la ejecución: cuando, aun existiendo un acto administrativo legitimador, la
Administración no está habilitada para ejecutar por sus propios medios el mandato en él
contenido, sea por su especial naturaleza o por determinada prohibición de la ley (art. 12, LNPA).

c) Irregularidad en el acto administrativo.- Inversamente de lo que acontece en las situaciones

anteriormente analizadas -en las cuales es el comportamiento material de la Administración
pública el conceptuado irregular-, en el supuesto que ahora examinamos, la irregularidad
proviene, no ya de la operación administrativa considerada en sí misma, sino de la decisión "o acto
administrativo que se ejecuta. Claro es que no cualquier clase de irregularidad del acto
administrativo puede generar eventualmente una vía de hecho, ya que no basta una simple
ilegalidad, que en este caso puede resolverse mediante la impugnación del acto administrativo. La
hipótesis tratada engloba, en primer lugar, las situaciones calificadas como inexistencia virtual por
carecer el autor del acto administrativo de toda competencia en el área, como ocurre, por
ejemplo, en la usurpación de funciones, situación en la cual de ningún modo puede conectarse la
decisión con las potestades atribuidas a la Administración pública. Ycomprende, además, aquellas
otras situaciones verificadas cuando, aun emanando el acto de una autoridad administrativa, la
decisión es ajena a la aplicación de un texto normativo (v.gr., imposición de tributos sin ley formal
que lo permita, de gravámenes reales a propiedades privadas dispuesta por autoridades
administrativas sin habilitación legal, etcétera).

En estas hipótesis,-tradicionalmente encuadradas dentro de la categoría de la incompetencia

absoluta-, la irregularidad surge de circunstancias objetivas fácilmente comprobables o de la
calidad del autor del acto y es razonable, por lo tanto, que la operación material administrativa no
esté legitimada.
Opina Linares que una "teoría de las vías de hecho" no puede formularse como plena sin incluir la
del "acto jurídicamente inexistente" (ver comentario al art. 14) porque no es correcto pensar que
la vía de hecho no deba tener otro contenido que el de "hecho material" consumado por un
órgano administrativo sin acto administrativo previo.

d) Alentadora lesión de una libertad pública o del derecho de propiedad.- El comportamiento

material Irregular de la Administración debe vincularse inexorablemente con los bienes que
resulten afectados por aquel obrar. La vía de hecho se refiere -en su construcción tradicional-, a
los derechos emergentes do la propiedad (inmobiliaria o mobiliaria), o bien, a alguna de las
libertades públicas garantizadas por el ordenamiento jurídico, incluso a la lesión de una libertad
innominada.

5. CONSECUENCIAS DE LA VÍA DE HECHO.- La producción de una vía de hecho genera como efecto
principal la paralización de la jurisdicción contenciosa administrativa para entender en el
juzgamiento de las cuestiones que de aquélla se deriven. Se ha dicho jurisprudencialmente que "la
acción judicial de instancia única que traduce el recurso directo previsto en el art. 32 de la ley
24.521 es la vía idónea y eficiente para cuestionar vías de hecho administrativas" (CNFedContAdm,
Sala I, 16/4/99, "Fernández c/UBA", JA, 1999-III-25). Corresponde en tales casos la intervención de
jurisdicción ordinaria, pues el Juzgamiento de las vías de hecho corresponderáal Tribunal Federal
aplicar la disciplina general del derecho comúnde laresponsabilidad (art. 116, Const. Nacional; art.
2, inc. 6°, ley 48, y arts. 41 y 45, ley 13.998) conforme al ámbito territorial pertinente, el cual es
competente para la determinación de la responsabilidad patrimonial -precisando la naturaleza y
extensión de los daños- y la fijación de las indemnizaciones correspondientes por los perjuicios
irrogados al particular con motivo de la vía de hecho. La LNPA contempla la impugnación de las
vías de hecho (art. 23, inc. d), y hace referencia a los supuestos del inc. b del artículo que
comentamos.

SILENCIO O AMBIGÜEDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.

ARTÍCULO 10.- El silencio o la ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que

requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa.

Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo.

Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no

podrá exceder de SESENTA días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá
pronto despacho y si transcurrieren otros TREINTA días sin producirse dicha resolución, se
considerará que hay silencio de la Administración.

1. CONCEPTO.- La carga que grava a la Administración pública de, emitir el pertinente acto
administrativo y el derecho del particular a ese respecto, vendrían ciertamente a ser ineficaces si
el propio ordenamiento jurídico no arbitrara remedios idóneos para el caso de que aquélla no
cumpla. Debido a ello la LNPA y su reglamentación han estatuido diversas técnicas destinadas a
evitar, o por lo menos atemperar, los efectos de la morosidad administrativa.
El artículo que comentamos se ocupa de uno de esos medios: el silencio administrativo. Éste se
produce cuando el órgano administrativo no resuelve expresamente la petición o pretensión
deducida por el particular, es una ficción que la norma establece en beneficio del que inició el
procedimiento.

2. CLASES.- El silencio administrativo reviste dos modalidades plenamente concebidas y reguladas

por el derecho positivo: a) el efecto y alcancede permisión total de lo concretamente pretendido:
silencio positivo, y b) el de denegación, también total de lo que se hubiera pedido: silencio
negativo. Para que el silencio tenga el primer alcance debe estar así determinado expresamente
por la ley, en caso contrario el alcance será el segundo.

3. SILENCIO Y AMBIGÜEDAD.- El texto de la norma que comentamos sugiere algunas reflexiones

relacionadas con la equiparación entre silencio y ambigüedad en cuanto a las consecuencias
jurídicas. Esta solución no puede estar exenta de reproches, ya que, mientras el silencio es fáctica
y jurídicamente definible, la ambigüedad, por el contrario, discurre por un carril eminentemente
subjetivista, que suscitará en la práctica administrativa eternas discusiones. Una decisión clara
para la Administración puede ser ambigua para el particular, con toda la gama de derivaciones que
ello provoca. La cuestión de si hay ambigüedad, remite, por lo demás, a un problema de
interpretación del acto administrativo que puede ser solucionado por vía de los principios
generales.

4. REGULACIÓN.- La LNPA y su reglamentación regularon el silencio administrativo con carácter

general en el artículo que comentamos y respecto de los distintos recursos en particular en los
arts. 87, 91, 98 y concordantes.

5. EL SILENCIO COMO ACTO PRESUNTO.- Antiguamente se daba al silencio el contenido de un acto

presunto. Ello basado en que el objeto de impugnación de los recursos administrativos y del
contencioso administrativo es siempre un acto administrativo. Si el silencio en la Administración se
estima como un verdadero acto de ella, de sentido desestimatorio, parece ser necesario unir a él
los adjetivos que califican en general los actos, administrativos expresos: firme, consentido,
confirmatorio, etcétera. Del mismo modo y por las mismas razones aplicables a los actos expresos,
fuese necesario fijar un plazo para la válida impugnación de esas decisiones presuntas, a fin de
evitar una situación de indefinida pendencia.

La ley no establece plazo, como veremos, para impugnar el silencio ficto (porque el silencio es una
ficción). No nos encontramos, entonces, ante un acto presunto.

6. EL SILENCIO CÓMO HECHO.- El silencio no puede ser una declaración de voluntad (acto), sino,
precisamente, la ausencia de toda actividad volitiva, ante la cual no son admisibles procesos
interpretativos tendientes a averiguar el sentido de una voluntad que no existe.
Así cabe decir que el silencio es un puro hecho al que la ley reconoce ciertos efectos jurídicos,
fistos se limitan a la finalidad perseguida por el legislador, es decir, a evitar que la ausencia de una
decisión determine la pérdida de eventuales derechos de los particulares.

7. INACTIVIDAD FORMAL E INACTIVIDAD MATERIAL DE LA ADMINISTRACIÓN.- Es preciso

distinguir entre actividad material y actividad formal de la Administración. Esta distinción resulta
útil al caracterizar relaciones administrativas que, aunque distintas, se engloban de ordinario bajo
el título general de la inactividad administrativa.

Por inactividad material se entiende una pasividad, un no hacer de la Administración dentro del
marcode sus competencias ordinarias. La inactividad formal se refiere, por su parte, a la pasividad
de la Administración dentro de un procedimiento: es la simple no contestación a una petición de
los particulares.

Mediante una petición provocatoria y la ayuda del silencio administrativo, se concreta la

inactividad material de la Administración en una inactividad formal provocada.

8. SILENCIO NEGATIVO.- El silencio administrativo negativo no tiene otra finalidad que facilitar al
interesado que inició el procedimiento administrativo el acceso a una impugnación ulterior
(administrativa o judicial).

Es una garantía frente a la pasividad de la Administración; permite a aquel que formuló una
petición o recurso ante la Administración acudir a las vías de impugnación en cada caso asimilables
frente a lo que se presume una denegación. La presunción de que, transcurridos ciertos plazos se
ha "denegado" la petición deja abierta al particular la vía recursiva o procesal para satisfacer su
pretensión.

El silencio negativo es una presunción legal en favor del particular, y éste puede utilizarla o esperar
la decisión expresa de la Administración, que necesariamente debería sobrevenir y no es el
silencio una sanción a la pasividad administrativa sino que tiende a la protección del particular.

9. SILENCIO POSITIVO.- La inactividad de la Administración en este caso tiene por efecto estimar la
pretensión deducida por el interesado. Su operatividad es excepcional y subordinada a la
existencia de una norma jurídica que concretamente le otorgue tal carácter (CNFedContAdm, Sala
IV, 20/5/86, "Matadero Frigorífico Antártico", LL, 1988-A-84).

No puede caracterizarse sin más como la otra faz del silencio desestimatorio. Con ello se estimula
insensiblemente un tratamiento centralmente común de ambas versiones y la intercambiabilidad
de sus técnicas y problemáticas. En los supuestos específicamente contemplados por las normas a
las que remite la LNPA, se entiende que la Administración accede, dando significado positivo a su
pasividad. Tal diversidad de consecuencias, comparándola con el silencio negativo, tiene su
fundamento en la específica naturaleza de las decisiones que en tales casos corresponde adoptar a
la Administración. Lo que se espera de ella es la remoción de unos límites que han sido impuestos
a los derechos de los particulares, cuyo ejercicio quedaría condicionado a la constatación de su
compatibilidad con el bien común.

En efecto, puede entenderse que la Administración se reserva la posibilidad de prohibir, durante

un período determinado, el ejercicio de unas actividades cuyo desarrollo se pretende según se le
ha comunicado. De no pronunciarse, se estima que renuncia a tales facultades, y las posibilidades
propias de los derechos previamente poseídos, puede ejercitarlas su titular. Pero entender al
silencio positivo como ausencia de prohibición por el transcurso de un cierto lapso es lo que
induce a poner en duda la legitimidad de su utilización para la remoción de supuestos límites a
derechos subjetivos. Si tales derechos no son siempre perfilables sin el concurso expreso de la
Administración, ésta no puede renunciar a sus potestades prohibitorias de conductas ilícitas,
puesto que el posible conflicto entre intereses públicos y privados exige en ocasiones un
pronunciamiento concreto indeclinable.

Una vez calificada positivamente la pasividad de la Administración, el peticionario queda protegido

por el mismo sistema de garantías que obra para los actos expresos y la Administración vinculada
indefectiblemente por las consecuencias de su inactividad, lo cual explica que, no sin alarma,
hayan contemplado algunos autores las graves trascendencias que para el bien público, en
definitiva, puedan seguirse con el juego del automatismo, por la desidia de un funcionario o el
puro azar de extravío de una documentación.

Cabe decir que a tal interpretación del silencio positivo habría que agregarle que sólo a cambio del
cumplimiento exacto y preciso de las formalidades legales puede reconocérseles derechos a los
particulares y por ello no puede admitirse que tal silencio administrativo prospere cuando lo
concedido por el silencio no puede autorizarse con arreglo a la ley.

Constituyen supuestos de silencio administrativo positivo en nuestro ordenamiento, entre otros,

las previsiones del art. 102 del decr. 5720/72 (reglamento de contrataciones del Estado) y del art.
16 del decr. 12.180/65 (reglamento del Registro Nacional de Construcciones de Obras Públicas).

También lo era el art. 4° del decr. 1842/87 referido a la desmonopolización de los servicios
públicos prestados por empresas estatales, (pie establecía que "los particulares que deseen
producir y proveer bienes o prestar servicios en las áreas de competencia del Ministerio de Obras
y Servicios Públicos, notificarán su intención, en cada caso... Si dentro de los treinta días hábiles
siguientes a la notificación... la secretaría correspondiente no se opusiere, con expresión de
fundamentos, el interesado quedará autorizado de pleno derecho, sin necesidad deacto alguno de
autoridad competente, a producir o proveer los bienes o prestar los servicios sobre los cuales haya
versado la notificación". La inconveniencia de esta solución legal es evidente, y ha dado lugar a
cuestionamientos judiciales de cierta importancia.

10. REQUISITOS PARA QUE SE CONFIGURE EL SILENCIO.- Se pueden clasificar de la siguiente

forma:
a) Generales. El artículo que comentamos regula con carácter general el silencio de la
Administración, prescribiendo que si las normas especiales no prevén un plazo determinado para
el pronunciamiento, éste no podrá exceder de sesenta días. Vencido el plazo que corresponda, el
interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin quese produzca
dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración. Por lo tanto, con carácter
general, la configuración del silencio requiere:
1) Transcurso del plazo establecido o. en su caso, el de sesenta días, computado según el art. 1°,
inc. e, ap. 2°, de la ley, y desde la recepción del escrito del interesado en la oficina respectiva.
2) Denuncia de la mora administrativa, exteriorizada por la interposición del escrito de "pronto
despacho".
3) Cumplimiento de un plazo complementario de treinta días.

b) Particulares.- Pese a esta regulación general, otras normas del ordenamiento estatuyen plazos
específicos en materia de silencio administrativo, como ocurre en el régimen recursivo
estructurado en el RLNPA.

Allí, el "silencio desestimatorio" está legislado para los recursos de reconsideración arts. 86 y 87),
el jerárquico (art. 91) y el de alzada (art. 98).

11. DEMORA DE LA ADMINISTRACIÓN.- Es esencial para la operatividad tanto del silencio

negativo como del positivo.

En lo que atañe al silencio, es procedimentalmente necesario que, transcurrido el plazo legal que
tenía para resolver la petición del particular, éste conmine previamente a la Administración, a fin
de que, expresamente y en un sentido u otro, se pronuncie dentro de determinado plazo, bien
entendido que, como cualquier otra persona deudora u obligada a algo, de no cumplir la
obligación legalmente impuesta, incurrirá en mora.

El artículo exige, para que opere el silencio, la denuncia de la mora, por lo cual, al no existir esa
denuncia, falta un presupuesto procedimental indispensable para que exista el "presunto acto
administrativo" susceptible de revisión jurisdiccional. La "solicitud de prosecución del trámite" no
es el pedido de pronto despacho contemplado en el art. 10 de la ley 19.549 (CNFedContAdm, Sala
IV, 15/4/98, "Santa Lucía Cristal", ED, 182-47).

Para precisar adecuadamente los efectos de la mora, conviene observar que, aunque el
establecimiento de plazos precisos sea esencial para que ella se dé como tal, no se puede decir
que exista por el simple hecho de que, durante un período temporal más o menos dilatado, la
Administración mantenga una actitud pasiva respecto de una concreta pretensión, sino después
de que transcurra un determinado plazo en que esa inactividad resolutiva persista, después que,
oportuna y fehacientemente, el interesado haya hecho ver a la Administración su conducta
improcedente; es decir, que se le inste -pronto despacho- solicitando que produzca su debida
resolución.
El transcurso de los plazos es imprescindible: la ficción legal que la norma implementa sólo
produce sus efectos a partir del cumplimiento de los términos fijados. De ahí la improcedencia -
por prematuridad- de la petición de pronto despacho solicitada antes de transcurridos los sesenta
días o la acción judicial antes de vencer los treinta días subsiguientes.

12. INICIACIÓN Y CONSUMACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.- De lo dicho precedentemente

se infiere que es requisito indispensable para la producción de los efectos del silencio que se
identifique y concrete con indiscutible precisión, ante todo, cuál es el día inicial del cómputo de los
plazos expresados. Este es un problema de simple solución, puesto que será la fecha oficial de
planteamiento de la solicitud la que originó la iniciación de dicho cómputo. O, en otras palabras, el
término se inicia en el momento en que tiene lugar la recepción por el órgano administrativo
competente de la petición del particular que determinó su obligación de resolver, salvo supuestos
en que la Administración tenga que suplir deficiencias en la petición, o deba, necesariamente,
cumplir engorrosos trámites técnicos.

Como término final, del que se origina la producción del efecto -positivo o negativo- del silencio
para el interesado, hay que estar al día a partir del cual expira el plazo, general o especialmente
señalado por la ley, a lo largo de cuyo transcurso se abstuvo el órgano administrativo de dictar su
resolución, con denuncia de la mora.

13. RESOLUCIONES TARDÍAS.- Veremos las diferentes aristas que presenta está cuestión:

a) Consideraciones generales.- Hemos de referirnos al concepto, naturaleza y efectos de las

llamadas resoluciones tardías o extemporáneas. El expreso designio de la ley es la fijación del
momento a partir del cual se posibilita al particular ejercer su facultad impugnaticia, cuando ha
transcurrido el plazo que establece sin que la Administración haya decidido, pero no se preocupa
de advertir sí, no obstante esta posibilidad de impugnar, en todo caso queda en pie la obligación
de aquélla de resolver expresamente.

Establecida la obligatoriedad de que la Administración resuelva (CNFedContAdm, Sala IV, 7/3/89,

"Baragiola", LL, 1990-A-63, cualquiera que sea el momento en que lo haga, puede ocurrir que no
siempre el pronunciamiento administrativo se produzca dentro del plazo fijado. Estaremos, así,
ante las denominadas resoluciones tardías.

Determinado el elemento temporal mediante el cual puede decirse que un acto administrativo no
fue producido oportunamente, o sea, que no tuvo lugar dentro del plazo señalado por el
ordenamiento jurídico para que se reconociera o rechazara expresamente el derecho pretendido
por el interesado, corresponde estudiar los problemas que pueden plantear las resoluciones
tardías o extemporáneas.

b) Efectos de la resolución tardía.- La resolución extemporánea tiene consecuencias diversas,

según sea el efecto acordado al silencio de la Administración. No es lo mismo, para la cuestión que
encaramos, que el silencio sea positivo o negativo. Veremos estas dos situaciones.
c) Caracteres de la decisión tardía frente al silencio positivo.-Expresa García de Enterría que es
inaceptable que la Administración resuelva expresamente de modo diverso al otorgamiento
positivo que se ha producido en favor del particular por el transcurso del plazo del silencio. En el
mismo sentido Grecco, quien manifiesta que ello constituye "un límite al ejercicio de la actuación
administrativa posterior. Y consiguientemente, las potestades revocatorias de la Administración
encuéntranse subordinadas en su ejercicio a la concurrencia de las condiciones bajo las cuales la
misma es autorizada por la ley" (arts. 17 y 18, LNPA).

Por eso, de acuerdo con esta corriente doctrinaria, a la inversa de lo que ocurre en el caso del
silencio con signo negativo, la Administración nopuededesconocer, contradecir ni alterar,
mediante la emisión de un acto posterior expreso -menos en los casos que puedan caer en lo
contemplado por los arts. 17 y 18, LNPA-la situación jurídica consolidada al amparo del tácito.

Se piensa que la Administración no puede desconocer, contradecir ni alterar, mediante un acto

expreso, la situación jurídica creada al amparo del acto originario, ya que el conjunto de facultades
que ex lege se siguieron de ello para el particular, gozan de idéntica garantía de estabilidad y
permanencia que si hubieran sido otorgadas explícitamente.

De conformidad con esta tesis, cuando por la inactividad de la Administración opera el silencio
administrativo y a su amparo se produce la adquisición de algún derecho para el particular, la
resolución expresa, pero tardía, no podrá gozar de validez, más que cuando su contenido sea en
un todo conforme, o confirmatorio de la primitiva resolución presunta. Si esto fuera así, vendría a
ser absurdo y carente de sentido que, deducida la voluntad de la Administración de su propio
silencio, hubiera que mantener obligado al órgano administrativo a resolver, en todo caso, de un
modo expreso. Porque en nada podrá cambiar aquella situación, ya engendrada, si, en tanto la
decisión extemporánea sea contraria a la presunta y la deja sin efecto, aquélla viene a ser nula.
Dicho en otros términos, que la resolución tardía, para que sea válida, no podrá tener otro sentido
y significado que el de simple ratificación expresa de lo tácitamente resuelto.

Debemos recordar que la institución del silencio administrativo, más que una auténtica sanción
que la ley impone a la pasividad administrativa, constituye una simple presunción legal, iuris
tantum, lo mismo en la modalidad positiva que en la negativa, exigida por el principio de seguridad
Jurídicayderespeto a los derechos de los particulares en virtud de cuya ficción, en el primer caso,
se entiende conforme al concreto ordenamiento jurídico, la solicitud de aquél, y, en el segundo,
que lo que él pretendió, no se ha podido conceder. Con el efecto, en el primer caso, de que el
derecho pueda ya ostentarse y ser ejercido como si expresamente se lo hubiera declarado o
reconocido por la Administración, y, en el segundo, que el propio interesado pueda impugnar lo
negado tácitamente, por el mismo procedimiento y con idéntico efecto con que podría hacerlo en
caso de una expresa denegación de aquél (Reyes Monterreal).

Por otra parte, conviene reiterar que en ningún momento desaparece para la Administración la
facultad y obligaciónde resolver que la ley misma convierte en inexcusable deber. Y al resolver en
ningún caso puede sentirse vinculada por el efecto preexistentemente producido por su propia
conducta omisiva.
Si la resolución tardía no pudiera alterar, al menos en principio, la situación precedentemente
reconocida o denegada, carecería de toda razón y sentido práctico y jurídico la obligación legal de
resolver en forma expresa.

Dijimos que el silencio administrativo, por sí solo, no crea ni extingue derechos, ya que su eficacia
está condicionada a que lo pretendido por el particular sea conforme a derecho.

De otro modo se llegaría al absurdo de que por el transcurso de un plazo de inactividad

administrativa habría que considerar permitido lo que está prohibido, estimar cancelados sin
prescripción arbitrios no satisfechos, etc., lo cual es inadmisible.

d) La resolución tardía y el silencio negativo.- Plantea menos problemas que la situación

precedentemente estudiada. La resolución expresa con el mismo alcance que la presunta -esto es,
denegatoria- en nada perjudica al particular. A lo sumo éste deberá ampliar los fundamentos de su
impugnación,si ya la ha efectuado. Caso contrario, los plazos comienzana correr desde la
resolución. Caso contrario, los plazos comienzan a correr desde la resolución expresa. Si el
particular tenía plazo para accionar por silencio y lo dejo vencer, la resolución tardía le brinda un
nuevo plazo de impugnación (el que la norma ofrece respecto de la resolución expresa). Como
conclusión, el silencio negativo, más que un acto de contenido decisorio, es una presunción de
acto de significación desestimatoria, a fin de facilitar la impugnación que acoge la ley como
garantía del particular.

Por todo ello, es posible impugnar el acto administrativo expreso, aunque no se hubiera
impugnado el presunto, como también es procedente que,después de declarada inadmisible por
extemporánea -en las legislaciones que prevén plazo para atacar el acto presunto- la impugnación
contra la resolución presunta, se interponga una nueva contra la denegación expresa posterior,
con base en las mismas pretensiones.

Si la resolución expresa es favorable a las pretensiones del particular (de signo contrario a la
presunta), el interesado habrá visto satisfechas sus pretensiones. Si esto ocurre cuando ya el
afectado por el acto presunto ha planteado su acción judicial, tendríamos un caso similar al
allanamiento.

14. SILENCIO Y OTRAS VÍAS ANTE LA DEMORA ADMINISTRATIVA.- Ante la mora administrativa en
expedirse acerca de las pretensiones de un particular, éste puede optar entre dos resoluciones
administrativas: la queja (art. 71, RLNPA) o "el silencio", y una judicial: el amparo por mora.

Aquella opción no lo obliga; si intentó el "silencio", antes de que éste sea considerado así por el
particular (intentando los procedimientos administrativos o judiciales que sean procedentes en el
caso), puede intentar el amparo por mora (a pesar de haber pedido pronto despacho y de haber
transcurrido el plazo posterior) (en contra, CNCiv, Sala E, 30/10/95, "Moyano", ED, 167-404; id.,
Sala O, 7/2/94, "Kofiner", ED, 160-50; id., Sala K, 6/2/ 96, "Ainbinder", LL, 1996-C-767; ver
comentario al art. 28, § 3, p. 172).
EFICACIA DEL ACTO: NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN.

ARTICULO 11.- Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser
objeto de notificación al interesado y el de alcance general, de publicación. Los administrados
podrán antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para el
derecho de terceros.

1. PUBLICACIÓN Y NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- El acto administrativo, de

acuerdo con su carácter general o concreto, puede ser fuente de derecho objetivo o creador de
situaciones jurídicas individuales. En cualquier caso, se comprende la necesidad de que se lo
comunique y dé a conocer a la colectividad o a las personas particularmente interesadas en sus
efectos. Crear el derecho secretamente carecería de sentido.

De ello se infiere que la eficacia de los actos, como más adelante veremos, depende, en los de
carácter general, de la publicación, y, en los de carácter concreto, de la notificación.

2. NOTIFICACIÓN.- Por su naturaleza jurídica, es un elemento que no forma parte del acto, sino
que le sigue, es posterior a la perfección de él.

El acto administrativo, pues, tiene vida jurídica independiente de su notificación. Ésta puede
afectar a la vinculación o sujeción del particular al acto, mas no a la existencia de éste. Se relaciona
con la eficacia (CNFedContAdm, Sala III, 11/5/89, "Tula Gómez").

La notificación es, por lo tanto, un acto nuevo, y su función es doble: a) constituye una condición
jurídica para la eficacia de los actos administrativos, y b) actúa como presupuesto para que
transcurran los plazos de impugnación del acto notificado.

Dada la importancia de ambas funciones, conviene dejar sentados con claridad los casos en que la
notificación es obligatoria y los requisitos con que se la ha de hacer.

3. REQUSITOS.- Pueden ser clasificados de la siguiente manera:

a) Subjetivos. Sujeto activo de la notificación es el órgano que dictó el acto; sujeto pasivo o
destinatario es el interesado en dicho acto.

b) Objetivos.- La notificación deberá contener los siguientes extremos: la expresión de los recursos
que procedan; el órgano ante el que hubieran de presentarse recursos, y plazos para recurrir. Los
interesados, no obstante, pueden interponer cualquier otro recurso que estimen pertinente.

c) De la actividad.- En cuanto al lugar, las notificaciones se dirigirán en todo caso al domicilio del
interesado. De no estar presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse
cargo de ella cualquier persona que se encuentre en el domicilio. En lo concerniente al tiempo,
toda notificación se practicará en el plazo máximo de diez días, a partir de la resolución o acto que
se notifique (art. 40, RLNPA). Y en lo referente a la forma, las notificaciones se realizarán mediante
oficio, cédula, telegrama, etc., o sea, lodos los medios que permitan tener constancia de la
recepción, la fecha o la identidad del acto notificado (art. 41, RLNPA).

¿Qué efectos produce una notificación defectuosa?

Como regla general, las notificaciones defectuosas no producen efectos legales (art. 44, RLNPA).
Esta regla, sin embargo, debe ser matizada en relación con el vicio en que haya incurrido la
notificación y con la posibilidad de subsanación de dichas notificaciones (art. 44, RLNPA). Ver lo
que decimos en el comentario respectivo.

4. PUBLICACIÓN. CONSIDERACIONES GENERALES.- De acuerdo con el artículo, para que produzcan

efectos jurídicos los actos de carácter general -decretos y demás disposiciones administrativas
habrán de publicarse en el Boletín Oficial, y entrarán en vigor, de conformidad con lo dispuesto en
el art. 103 del RLNPA, a los ocho días de su completa publicación en el Boletín Oficial si en ellos no
se dispone otra cosa. La publicación es, por consiguiente, un requisito que condiciona su vigencia
(rallos, 251:404; 252:19.

Constituyendo algunos de los actos de carácter general normas jurídicas obligatorias (v.gr.,
reglamentos) la publicación es para ellos requisito sitie qua non de eficacia. En los actos de alcance
general no normativos, la notificación como condición posterior de su eficacia podría en algunos
supuestos suplir a la publicación.

La publicación se corresponde, por su naturaleza, con los actos de carácter general y, con los que
tengan por destinatario una pluralidad indeterminada de sujetos; pero no hay ningún
impedimento para que también los actos especiales o concretos se publiquen.

Lo único que no es licito a la Administración, repetimos, es intentar suplir la notificación, en los

casos en que sea obligatoria, con la publicación.

La publicación, en sentido estricto, es una forma solemne, especial, de dar a conocer la voluntad
de la Administración a los particulares interesados. Dice el artículo que comentamos que los actos
de alcance particular se notifican y los de alcance general se publican. La notificación es una
comunicación individual; la publicación, una comunicación general e impersonal. Las distintas
formas de manifestación se fundan en la propia finalidad y naturaleza del acto.

Es físicamente imposible hacer llegar particularmente la disposición impersonal a cada uno de los
destinatarios de ella. Por eso hay que presumir que después de cumplirse determinadas
formalidades la conocen todos los obligados a cumplirla.

Cuando los actos generales han sido debidamente publicados, la ignorancia de ellos no exime de
su cumplimiento (nemo ius ignorare cesser). Si los particulares pudieran eludir el cumplimiento de
los actos de carácter general, con el pretexto de que los ignoraban, el orden social estaría
seriamente amenazado, y fácilmente sobrevendría la anarquía. Notificados, los actos de alcance
general se reputan conocidos. Ciertamente esto es una ficción: en la realidad, el conocimiento de
ellos no se adquiere en nuestra época en el Boletín Oficial, que nadie lee. La publicación tiene por
objeto, no tanto dar a conocer la ley, o los actos, cuanto fijar el momento desde el cual se los
considerará conocidos.

Momento en que entran en vigor las disposiciones publicadas.-EI art. 103 del RLNPA establece a
partir de qué momento se reputan conocidos los actos de alcance general. Veremos en detalle los
problemas que esa norma plantea al tratarla. En lo que aquí interesa diremos que ella especifica
que los actos publicados producirán efectos, desde el día que en ella se determina, y si no
designan tiempo, después de ocho días, computados desde el día siguiente al de la publicación.

Sigue, pues, la norma, el sistema simultáneo para la entrada en vigor de los actos de alcance
general, pues las disposiciones comienzan a regir en todo el territorio ocho días después de su
publicación en el Boletín Oficial, a no ser que ellos mismos señalen otro plazo.

6. FUNDAMENTO Y EFECTOS DE LA PUBLICACIÓN DE ACTOS GENERALES SIN CONTENIDO

NORMATIVO.- La publicación de instrucciones y circulares no son más que una norma de
comunicación de ellas a los órganos administrativos interesados. Su falta de publicación no afecta
ni a su validez ni a sus efectos. Puede prescindirse de ella y comunicarlas directamente a los
distintos agentes; pueden, a su vez, aplicarse las formalidades de publicidad que se estimen
oportunas. Ninguna trascendencia tiene la forma en que se lo haga. Y es que lo que le interesa
conocer al particular, y le importa a la Administración que el particular conozca, es la ley, el
reglamento. La circular respecto de aquél no tiene ninguna trascendencia (Silva Concio).

En cuanto a la publicación de los anuncios de convocatoria, de concursos, subastas, etc., la

exigencia de su publicidad se apoya en el principio de igualdad de los particulares. Con ello se
pretende dar igualdad de oportunidades y evitar el riesgo de parcialidad que implicaría la
publicidad sometida a estrictas exigencias formales.

Existen medidas internas que tienen trascendencia respecto de los particulares y que, aun siendo
medidas particulares, por sus repercusiones generales se exige publicidad, por ejemplo, acto de
delegación.

7. PERFECCIÓN Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- Un acto administrativo y un acto

de alcance general están constituidos por el conjunto de elementos que funcionan como
requisitos de su validez. Ahora bien, el acto administrativo no es, por la simple circunstancia de
que reúna tales requisitos, jurídicamente eficaz, pues, como surge de la LNPA y de su
reglamentación, la eficacia quedará supeditada a su notificación (CNFedContAdm, Sata I, 12/9/95,
"Frávega", LL, 1996-C-31), y si se trata de un reglamento, a su publicación.

Son varias, por tanto, las causas que determinan la pendencia de la eficacia de los actos
administrativos de alcance general.

a) Por no haberse notificado o publicado, a cuyos requisitos nos referiremos con posterioridad.
b) En segundo lugar, cuando así se infiera del contenido del acto. Esto ocurre en los actos
sometidos a condición o término, pues mientras éste no transcurra, o aquélla no se cumpla, el
acto administrativo, aunque perfecto, no produce efectos.

Resumiendo, los actos administrativos adquieren eficacia desde su notificación. Así, un acto
favorable no notificado no crea derecho (CNFedContAdm, Sala III, 1/12/92, "Vila"). La presunta
excepción de la parte última del artículo que comentamos no es tal, ya que si el particular pide el
cumplimiento del acto estamos en presencia de una presentación espontánea de la que se infiere
un conocimiento fehaciente de aquél, que es una de las formas válidas de notificación (art. 41,
RLNPA). De donde resulta que el cumplimiento se efectuará después de su notificación, o sea
cuando ya el acto ha adquirido eficacia.

Sí, en cambio, constituye una excepción al principio de publicación de los actos de alcance general.
Aquí, a diferencia de lo que comentábamos, el particular puede exigir su cumplimiento sin que se
haya producido la publicidad del acto -condición de su eficacia-. Se exige, como requisito, que no
perjudique derechos de terceros.

PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD Y FUERZA EJECUTORIA.

ARTICULO 12.- El acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria

faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley o la
naturaleza del acto exigieren la intervención judicial- e impide que los recursos que interpongan
los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma expresa establezca lo
contrario. Sin embargo, la Administración podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante
resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés público, o para evitar
perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.

1. CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.- Atañen a su operatividad, al relacionarse con su

validez, ejecución y efectos. La doctrina clásica argentina considera características propias del acto
administrativo a la presunción de legitimidad y a la ejecutoriedad (Ulla, Fiorini, etc.); la corriente
más moderna sostiene que también constituyen caracteres del acto la estabilidad y la
impugnabilidad (Gordillo).

En las normas que comentamos la presunción de legitimidad y la impugnabilidad asumen

categorías de regla general; en cambio la ejecutoriedad y a estabilidad tienencarácter contingente.
Pueden o no acompañar al acto.

Coincidimos con Cassagne en que la ejecutoriedad y la ejecutividad actúan en dos planos distintos:
la primera hace a las facultades que tienela Administración para el cumplimiento del acto
administrativo, sin intervención judicial, utilizando excepcionalmente la coacción; la ejecutividad,
en cambio, se refiere al título del acto en el plano procesal, siendo ejecutivo -conforme a nuestro
ordenamiento legal- aquel acto que dictado con todos los recaudos que prescriben las normas
legales, tiene fuerza obligatoria".
Resulta de lo anterior que la ejecutividad constituye un rasgo común y ordinario de los actos
administrativos, consecuencia de su propia fuerza de obligar, no así la ejecutoriedad que
acompaña a ciertos actos.

Desde un punto de vista metodológico la presunción de legitimidad y la ejecutoriedad deberían

estudiarse en la fase de la eficacia del acto administrativo, en cambio los aspectos referidos a la
estabilidad deben tratarse con la extinción del acto y la impugnabilidad en la sede del
procedimiento administrativo.

2. PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD.- El artículo que comentamos, en una forma no demasiado

correcta, pero sumamente expresiva, afirma que el acto administrativo goza de presunción de
legitimidad. No es que sea válido, sino que simplemente se presume que ha sido emitido
conforme al ordenamiento jurídico, presunción que subsiste en tanto no se declare lo contrario
por él órgano competente.

Consecuente con ello, la Administración no debe probar con anticipación que sus actos son
legítimos, es decir que han sido dictados de conformidad con el ordenamiento. Es alparticular a
quien corresponde la carga de probar la eventual invalidez.

Es una presunción legal impuesta por el legislador por razones de conveniencia y se funda en el
hecho de que "si no existiera tal principio, toda la actividad estatal podría ser cuestionada ante la
posibilidad de justificar la desobediencia como regla normal en el cumplimiento de los actos
administrativos, obstaculizando el cumplimiento de los fines públicos al anteponer el interés
individual y privado al bien común" (Cassagne).

a) Fundamentos.- Podemos dividir los distintos fundamentos que se han dado en dos grupos:

1) De orden sustancial.- Para algunos la presunción de legitimidad de los actos administrativos

radica en la presunción de validez que acompaña a todos los actos estatales. Así, dice Fiorini, lodos
los actos de derecho público, de cualquier clase que fueren, tienen presunción de validez jurídica
inmediata. Toda ley se considera constitucional, toda sentencia se considera válida y todo acto
administrativo se presume legítimo. Ello porque lodos ellos (ley, sentencia, acto) constituyen una
expresión del poder soberano del Estado.

2) De orden formal.- Las motivaciones de orden formal para justificar tal presunción están dadas
por las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos,
Ello está establecido en la LNPA que regula la competencia, en cuanto se refiere al origen de la
actividad administrativa, que a la postre, va a resultar manifestada en un acto administrativo, la
preparación de la actividad administrativa, e incluye en ella, entre otras medidas preliminares a la
emisión del acto, el dictamen jurídico, y a su vez la parle decisoria del acto (debe resolver todas las
cuestiones planteadas, etcétera). Este carácter aparece como necesario, pues si no existiera, toda
la actividad de la Administración sería cuestionable oh initio obstaculizando el cumplimiento del
interés general.
b) Alcance de la presunción.- Indiscutiblemente es una presunción legal relativa, provisional,
transitoria, calificada como presunción inris tantum, que puede desvirtuar el interesado
demostrando que el acto controvierta el orden jurídico. Tal presunción no es un valor consagrado,
absoluto, iuris et de iure, sino un "juicio hipotético"', que puede invertirse acreditando que el acto
tiene ilegitimidad.

c) Consecuencia y efectos.- El Estado no necesita declarar que su actividad es legítima; la

presunción de legitimidad de que gozan sus actos administrativos significa que ellos deben
considerarse legítimos hasta la prueba y declaración en contrario. A consecuencia de esa
presunción hay una igualación provisional de los actos legítimos con los que luego de presumirse
legítimos se declaran ilegítimos.

El particular, en cambio, necesita alegar y en muchos casos probar la ilegitimidad

(CNFedContAdm,Sala III, 5/4/88, "Guarrochena Crespo", JA, 1989-III-61; CSJN. Fallos, 291:499;
294:69) y lograr que un órgano administrativo o judicial la declare tal. Mientras ello no ocurra el
acto sigue presumiéndose legítimo.

Corresponde la carga de probar la eventual invalidez a quienes tengan interés en ello, es decir, que
para los actos administrativos se tiene, a diferencia de lo que ocurre en derecho privado, la
inversión de la carga de la prueba (CNFedContAdm, Sala I, 2/6/92, "Centro de Capitanes de
Ultramar y Oficiales de la Marina Mercante", JA, 1991-I-132). Así el Estado puede pretender el
cumplimiento de la obligación del particular que surge de un acto administrativo, debiendo el
particular que se sienta lesionado invocar y probar la invalidez del acto.

Elacto administrativo aparece corno un acto obligatorio, cuyos efectos vinculan igualmente a la
Administración -ver lo que decimos al comentar los arts. 17 y 18-. Esto puede afirmarse de todo
acto, como expresa la norma, incluso del defectuoso, mientras no se declare su ilegitimidad
(CNFedContAdm, Sala IV, 18/1 1/86, "Vilar").

3. OBLIGATORIEDAD DEL ACTO. EJECUTIVIDAD.- Supuesta la legitimidad del acto administrativo la

eficacia jurídica de éste se despliega plenamente, manifestándose en una serie de consecuencias,
algunas de las cualeshan venido a afirmarse como nota esencial e insoslayable del acto
administrativo objetivamente considerado, cuales son: la obligatoriedad y exigibilidad del acto
administrativo y, en ciertos casos, la ejecución de oficio o posibilidad de ejecución forzosa en
manos de la Administración.

El acto administrativo que se beneficia de la presunción de legitimidad lo hace de cumplimiento

necesario, sin necesidad de tener que obtener ninguna sentencia declarativa previa. Previamente
a cualquier verificación por un juez, el acto administrativo vincula a la obediencia.

Esa declaración administrativa (acto) que define una situación jurídica nueva, crea
inmediatamente esta situación. El particular a quien afecte tal declaración queda obligado por la
fuerza misma de aquélla. Esto se conoce con la denominación de autotutela declarativa. Significa
que la Administración posee loque se denomina acción de oficio para, por sí, crear una situación
jurídica determinada.

De ahí surge que el acto tiene plena fuerza obligatoria y ejecutiva. Ejecutividad del acto es
obligatoriedad, exigibilidad y el deber de cumplimiento que el acto implica. Esto en modo alguno
puede considerarse una especialidad de los actos administrativos, pues todos los actos jurídicos
son, en principio, obligatorios. Lo que sí es una prerrogativa de la Administración es la de dirimir
las controversias con los particulares que con ella se relacionan y decidir las cuestiones
unilateralmente por actos obligatorios ejecutivos (González Pérez).

Conforme a lo expuesto, debe entenderse por ejecutividad la cualidad jurídica que se le reconoce
a la Administración para proceder a realizar los actos y operaciones que la ejecución del acto
comporta. Así, decir que un acto administrativo es ejecutivo, equivale a afirmar que tiene fuerza
obligatoria y que puede llevarse a la práctica -puesta en movimiento de los órganos inferiores de
la Administración tendiente a lograr la ejecución de lo mandado-.

4. EJECUTORIEDAD (AUTOTUTELA EJECUTORIA).- Como hemos visto, la ejecutividad significa que

el acto es obligatorio y que abstractamente puede ser exigido; en cambio ejecutoriedad designa la
particular aptitud de determinados actos administrativos, con relación al ejercicio del poder
administrativo de coacción frente a los particulares. Significa que la Administración por sí sola
puede ejecutar el acto (ejecución de oficio).

La ejecución de oficio de los actos administrativos sólo puede ser predicada respecto de aquellos
que imponen deberes positivos o negativos, cuyo cumplimiento pueda no ser voluntariamente
aceptado por el particular obligado. No cabe hablar de ejecutoriedad o posibilidad de ejecución
forzosa en actos que no imponen obligaciones a particulares.

Así como el ordenamiento exime a la Administración de la carga de obtener una sentencia

ejecutiva (autotutela declarativa; acción de oficio), en ciertos casos la faculta para el uso directo
de su propia coacción sin necesidad de recabar el apoyo judicial (autotutela ejecutoria; ejecución
de oficio). Esta ejecución forzosa sólo cabe referirla respecto de aquellos actos cuyos destinatarios
resistan el cumplimiento.

a) Fundamentos.-En cuanto a los fundamentos hay diversidad de opiniones, pero puede afirmarse
que se basa la ejecución forzosa en la necesidad de que las atribuciones del Estado, que la
legislación ordena que se realicen administrativamente, no estén sujetas a las trabas y dilaciones
propias de la intervención de los tribunales. Reposa, además, en la presunción de legitimidad del
acto administrativo, la que a su vez se basa en la idea de que los órganos estatales son en realidad
instrumentos desinteresados que normalmente sólo persiguen la satisfacción de necesidades
colectivas dentro del ámbito del ordenamiento jurídico. Estas consideraciones, según algunos
autores, obligan a concluir que la situación del poder público es muy diferente a la de los
particulares, pues éstos no tienen ni desinterés en sus actos ni el control que puede existir dentro
de la organización administrativa.
b) Alcance.- El artículo que comentamos formula enfáticamente que "su fuerza ejecutoria (del
acto) faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley
o naturaleza del acto exigieren la intervención judicial-". A primera vista pareciera que la
ejecutoriedad es consustancial al acto, algo esencial a él, con dos únicas excepciones: cuando la
ley o la naturaleza del acto exijan la intervención judicial.

Con relación al último supuesto encontramos múltiples ejemplos: la ejecución de multas por regla
general no puede hacerla la Administración procediendo ella misma a vender los bienes del
particular en subasta pública. Por el contrario, debe iniciar la correspondiente ejecución judicial.
Lo propio ocurre con el cobro de los servicios públicos. Realmente cuando la Administración puede
ejecutar los bienes del particular es porque existe una ley que específicamente la autoriza. El
principio es pues el inverso al establecido en el artículo: habrá ejecutoriedad cuando la naturaleza
del acto exima de la intervención judicial.

Cuando la norma determine que tendrá fuerza ejecutoria o que de la naturaleza del acto no surja
lo contrario, nos da la medida de lo contingente de la facultad administrativa de ejecutar de oficio
sus propios actos, porque de la naturaleza de infinidad de actos administrativos surge su calidad
de no ejecutorios.

c) Manifestaciones de la ejecución de oficio.- Se dice que las manifestaciones de la ejecutoriedad

son: 1) la imperatividad (posibilidad genérica de que el acto administrativo produzca sus efectos
inmediatos), y 2) la coercibilidad (aptitud del acto de ser exigido coactivamente por la
Administración). Esta última es la que caracteriza exclusivamente a la ejecución forzosa, que se
puede ejercer de diversas formas:

1) Coerción directa.-La Administración puede forzar al particular a cumplir el acto.

2) Coerción indirecta.- La Administración para lograr el cumplimiento trata de forzar al particular

mediante inultas, clausuras, inhabilitaciones, etcétera.

3) Ejecución directa.- Por parte de la Administración con cargo al obligado a cumplir el acto.

4) Ejecución subsidiaria.- La subrogación es un medio específico de la ejecución administrativa.

Tiene lugar cuando se trata de actos no personalísimos, que impliquen una actividad material y
fungible realizada por un sujeto distinto del obligado (tercero).

5. LA DENOMINADA EJECUTORIEDAD IMPROPIA.- Parte de la doctrina habla de dos tipos de

ejecutoriedad: la propia y la impropia, entendiendo por ejecutoriedad propia aquella en que la
ejecución del acto corresponde ala Administración misma, mientras que la impropia implica que si
bien el acto emana de la Administración, su cumplimiento o ejecución compete al órgano judicial.

Hemos dicho que el aspecto fundamental de la ejecutoriedad radica, precisamente, en la potestad

de hacer ejecutar el acto por la propia Administración sin intervención del órgano judicial. Siendo
así, hay que concluir que, en la hipótesis de la llamada "ejecutoriedad impropia", en realidad no
hay ejecutoriedad, ya que debe recurrirse al órgano judicial. Parece, pues, una categoría inútil.

6. TIPICIDAD Y NOMINATIVIDAD.- Si bien no son en realidad caracteres del acto administrativo,

conviene detenerse en ellos.

Tipicidad significa que lodo acto administrativo es rigurosamente idóneo para disciplinar un caso
concreto y satisfacer un interés determinado por la norma jurídica. Para conseguir los fines
públicos la Administración debe utilizar únicamente aquel acto que las normas le prescriben que
use, no pudiendo elegir cualquier acto. Los tipos de actos que debe dictar la Administración son
los previstos por las normas.

La tipicidad tiene por contenido la predeterminación normativa de las figuras de cada acto y
también la de los elementos que lo componen.

Además la Administración no tiene la posibilidad de crear actos que no estén previstos en una
norma jurídica (nominatividad), a diferencia de lo que sucede en derecho privado donde las partes
pueden crear nuevas figuras de actos y pueden dar vida a negocios innominados.

La tipicidad y la nominatividad impiden que puedan imponerse, por ejemplo, unilateralmente

sujeciones que no hubieran sido previstas, ni aun mediante actos dictados en ejercicio de
facultades de máxima discrecionalidad.

7. SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO.- Tratándose de actos nulos, la vigencia de los
caracteres de presunción de legitimidad y ejecutoriedad -en su caso- plantea graves dificultades,
que es conveniente aquilatar a fin de ver en qué medida siguen subsistentes aquéllos.

Por lo dicho hasta ahora, parecería que producido un acto afectado de un vicio determinante de
nulidad, la Administración puede igualmente exigir su cumplimiento. Así, el principal efecto de la
nulidad, esto es, la falta de consecuencias del acto viciado, no se produce automáticamente. Dicho
acto produce efectos, de manera que el particular debe reaccionar contra él a favor de la
posibilidad de impugnarlo.

¿La interposición de un recurso contra el acto nulo suspende sin más su ejecución? Es necesario
un pronunciamiento expreso de la Administración en este sentido, de oficio o a petición de parle
(CNFedContAdm, Sala III, 12/5/95, "Pulichino", LL, 1996-A-648), tal como lo dice la ley, a menos
que una norma expresa establezca que la impugnación del acto suspende sus efectos.

¿La Administración es libre para hacer o no hacer dicho pronunciamiento? La norma dice "podrá
suspender"; pareciera, de acuerdo con el texto, que fuera facultativo de la Administración
suspender o no. Sin embargo, no podemos realizar una interpretación tan simplista sin hacer antes
unas cuantas reflexiones.
Dijimos que en los actos nulos es al particular a quien corresponde la carga de la impugnación para
evitar sus efectos. Esa necesidad se relaciona con el problema de la ejecutividad, pero nada tiene
que ver con el de la validez del acto nulo. El acto sigue siendo nulo, dada la imposibilidad de
convalidación por consentimiento o por cualquier otro medio. La invalidez del acto y los medios
para pedirla no están sujetos a ningún plazo de prescripción. Respecto del acto nulo el paso del
tiempo y el consentimiento del interesado nada significan, ya que la invalidez es de tal carácter
que afecta al interés público, al buen orden general, al orden público.

Tanto es así, que la nulidad debe declararse de oficio por la Administración (art. 17), que en este
aspecto no tiene restringida su facultad revocatoria, y también por el juez (art. 17 in fine). Si en el
derecho administrativo se puede exigir y llevar a cabo el cumplimiento del acto en virtud de las
prerrogativas de la Administración que ya vimos, ello no agrega más que un plus: la obligación de
declararlo nulo desde el momento en que se advierta, por sí o por interesado, la existencia de una
carga de nulidad, tal como lo prescribe la ley.

Por lo tanto, como a nadie le está permitido por exigencias elementales de justicia obtener un
beneficio de su propia torpeza, la Administración debe revocar el acto nulo inmediatamente y
desde el momento que advierte la existencia de la nulidad. Y si ello requiere cierto tiempo, está
obligado a suspender sus efectos, ya que si la Administración pensó que no estaba viciado y por
eso comenzó a ejecutarlo enseguida, ahora ya está advertida de la irregularidad. Hay que precisar
que el particular ejerce el derecho a obtener un pronunciamiento expreso sobre la nulidad del
acto contra el cual la impugnación se dirige, y el ejercicio de ese derecho obliga al órgano a
adoptar un pronunciamiento. Siendo así, la Administración tendrá que declarar el acto nulo al
dictar su pronunciamiento, y si al advertírsele sobre la infracción, el estudio del acto lleva al
convencimiento de que es probable que deba declararse la nulidad porque ésta no es manifiesta,
si no puede inmediatamente revocar el acto por la necesidad de cumplir ciertos trámites, tienen
que suspenderse sus efectos, ya que sería incongruente aplicar un acto que más adelante habría
de desaparecer, con efectos ex tune, de la esfera jurídica.

La expresión "la Administración podrá" significa en buenos términos que lo que aquélla puede
hacer es no suspender los efectos del acto cuando, al no apreciar Ja existencia real de la nulidad,
no aparezca indudablemente que deba hacerse lugar a la declaración de nulidad solicitada. Porque
si bien es verdad que el art. 17 dice que deberá revocar el acto nulo, ello sólo significa que habrá
de hacerlo cuando aprecie la existencia real de la infracción, porque esta impugnación de nulidad,
como todas las demás, no implica el derecho a obtener un pronunciamiento en determinado
señuelo, sino solamente derecho a obtener una decisión expresa del órgano.

a)Significado de "parte".-El artículo nos dice que la suspensión puede ser decretada de oficio o a
petición de parle. ¿Qué hay que entender por parte? Es claro que al efectuarse un pedido para que
el acto sea declarado nulo, es ello objeto de un procedimiento administrativo, y en este se
considera interesados a quienes lo promuevan como titulares de derechos subjetivos o intereses
legítimos (art. 3°, RLNPA). Coincidimos con Garrido Falla, en que no se requiere haber sido parte
de la relación en la cual se produjo el acto nulo, sino que debe considerarse suficiente la condición
ele "perjudicado", "tercero ingresad o", "titular de un interés legalmente protegido
b) Excepciones al principio general.- Son las siguientes:

1) Obligatoriedad de la Administración.- El artículo reconoce (pie la principal consecuencia de la

ejecutoriedad, como principio general, es la no suspensión del acto ante la interposición de
recursos (CNFedContAdm, Sala IV, 25/2/80, "ING c/Yusin").

Así, establece que "su fuerza ejecutoria (del acto)... impide que los recursos que interponen los
administrados suspendan su ejecución y efectos". He aquí el principio que, por supuesto, no es
absoluto, ya que, a continuación, el mismo artículo establece que el recurso tendrá efecto
suspensivo cuando una norma expresa establezca lo contrario (p.ej., art. 17. ley 21.695; conf.
CNFedContAdm, Sala III, 12/8/90. "IFONA", JA. I990 III-126). En este caso la suspensión es
obligatoria para la Administración, y si no obstante ejecuta el acto recurrido, incurre en vía de
hecho (art. 90, inc. J RLNPA).

2) Facultades de la Administración.- La norma reconoce además a la Administración la facultad de

suspender la de oficio o a petición de parte y mediante resolución fundada en tres hipótesis
(CNFedContAdm, Sala 11, 28/12/95, "Gas Natural Ban", ED, supl. jurisp., 1995, n° 3, p. 22);
veremos cada supuesto.

a) Interés público.- Es una causal de gran amplitud. La Administración está en mejores condiciones
para resolver si la ejecución del acto perjudica el interés público. Quien evalúe la existencia del
interés público será el órgano que deba tramitar el recurso que muchas veces no es el emisor del
acto. Deberá ver si decretar la suspensión resulta menos dañoso para la comunidad que no
hacerlo (CNFedContAdm, Sala IV, 10/5/84, "SÁDAÍC").

b) Perjuicio grave.-La redacción del artículo es valiosa en cuanto se aliarla del criterio del daño
irreparable, que era de interpretación sumamente restrictiva, toda vez que se postulaba la
imposibilidad de la existencia de daños irreparables, en atención a que el Estado siempre era
solvente. Sólo se exige ahora la posibilidad de originar un daño grave. Por cierto que sólo el daño
no autoriza a suspender los efectos del acto; debe ir unido a la nulidad absoluta o al interés
público (p.ej., si el daño es producido por un acto válido, no por ello se suspende el acto; a lo sumo
podrá ser indemnizado, si corresponde).

c) Nulidad absoluta.- Ya nos hemos referido a algunos aspectos de este problema. Al hablar de
"alegación" y no de "alegar y probar", se refiere a un vicio manifiesto, el cual, por lo tanto, no
necesita probarse. Debería bastar la alegación fundada del particular para que la Administración
reconociera el vicio.

RETROACTIVIDAD DEL ACTO.

ARTÍCULO 13.- El acto administrativo podrá tener efectos retroactivos -siempre que no se
lesionaren derechos adquiridos- cuando se dictare en sustitución de otro revocado o cuando
favoreciere al administrado.
1. CONSIDERACIONES GENERALES.- Este artículo se relaciona con la eficacia del acto en cuanto al
tiempo -por eso algo adelantamos al exponer el art. 11-; trata el problema de la retroactividad o
irretroactividad del acto. Una de las cuestiones más complejas y más conflictivas del derecho es la
relativa a los efectos de las normas con respecto al tiempo. Es principio de derecho que las normas
disponen para el futuro. Principio comúnmente llamado de irretroactividad de la norma, que
presenta características diversas. Así: a) En el derecho administrativo, la no retroactividad también
ha tenido cabida con carácter general, ya que la doctrina nacional admitía el principio de la
irretroactividad del acto administrativo. El artículo que comentamos parece sentar el principio
opuesto, pero no es así; coincidimos con Cassagne en que permite la aplicación retroactiva del
acto en determinadas situaciones jurídicas, asumiendo un carácter excepcional. La regla sigue
siendo, pues, la irretroactividad del acto administrativo (CNCiv, Sala G, 27/4/ 92, "Rozanski", LL,
1992-E-324; CNFedContAdm, Sala IV, 14/9/95, "Nidera Arg.", ED, supl. jurisp., año 1995, n° 3, p.
23).

b) En el campo del derecho privado, el principio de la irretroactividad de la ley tiene su incidencia

en el hecho de que si la relación jurídica creada es instantánea o de consumo ininterrumpido, por
ser ésta de cumplimiento único, alcanza su perfeccionamiento jurídico tan pronto se desarrolla, lo
cual obsta, si se cumplió bajo la vigencia de la derogada, a que la nueva norma se le aplique. Nadie
concibe racionalmente que relaciones jurídicas cumplidas a tenor de una normativa determinada
sean posteriormente revisadas por otra norma, ya que vivieron, nacieron, se cumplieron y se
extinguieron con aquélla. La nueva norma no existía entonces, de manera que su aplicación era
imposible.

Sin embargo, el dinamismo de toda relación jurídica lleva a que muchos de los efectos de ellas se
extiendan en el tiempo, más allá del propio agotamiento de la relación.

En este caso, las consecuencias y efectos se rigen por la norma vigente en su respectivo momento,
de modo que cada cual posee su propia normatividad. Es lo que se denomina aplicación inmediata
de la ley.

c) En el ámbito del derecho penal, la irretroactividad tiene raigambre en la Constitución, a través

de lo dispuesto por el art. 18, y sustento legislativo según lo establecido en el art. 1°del Cód. Penal.
La única salvedad a la aplicación irretroactiva de la ley punitiva la tenemos en el caso de la ley
penal más benigna.

2. FUNDAMENTO DE LA IRRETROACTIVIDAD DEL ACTO.- La Constitución nacional da sustento a la

irretroactividad del acto administrativo, por medio de sus proporciones intrínsecas y del sentido
teleológico de su ser.

Es fundamento de razón jurídica que toda regla de conducta dispone para lo futuro, salvo que la
excepción haya sido expresamente contemplada. La ley, el contrato, la sentencia, los actos
administrativos, los actos jurídicos en general, rigen para el futuro y remiten las situaciones
pasadas y sus manifestaciones al régimen vigente en su momento.
El fundamento no radica directamente en el art. 3° del Cód. Civil, sino que es un principio de sana
lógica jurídica que toma en cuenta la conveniencia de respetar la estabilidad y seguridad de los
derechos. Atañe, por lo tanto, al equilibrio de las relaciones entre el particular y la Administración.

Esas razones jurídicas conllevan al afianzamiento de la seguridad jurídica, mediante un cierto

grado de previsibilidad en las relaciones sociales y transacciones jurídicas basado en el
conocimiento de que ellas se rigen por sus propias normas en función de su contemporaneidad.

Sin embargo, también se podría sostener que el fundamento de la irretroactividad en relación con
el acto administrativo se encuentra en la aplicación analógica del art. 3° del Cód. Civil.

Los títulos preliminares del Código Civil, como desde hace mucho se ha interpretado,
corresponden a una teoría general del derecho, y por lo tanto son aplicables a todas las
manifestaciones jurídicas en sus diversas acepciones. El hecho de estar la norma en la parle
general y título Preliminar del Código, la señala como principio general, no específico, del derecho
civil o privado.

El acto administrativo es un acto jurídico y como tal le son aplicables los principios generales del
derecho, como a todo acto de igual naturaleza, y le caben, en consecuencia, similares principios
que informan la teoría del derecho. El derecho administrativo no es un ordenamiento aparte en el
mundo jurídico.

3. ¿EN QUÉ CONSISTE LA RETROACTIVIDAD?- La aplicación retroactiva del acto administrativo

consiste en su aplicación a relaciones jurídicas ya consumadas antes de su eficacia.

En otras palabras, hay retroactividad cuando los efectos jurídicos de un acto administrativo que se
han producido antes de la eficacia del nuevo acto, se regulan por éste. Puede ocurrir, así, tanto
respecto del nacimiento o constitución, vigencia o extinción de las relaciones jurídicas ya
consumadas, como también estableciendo efectos diferentes de los anteriormente establecidos. A
saber:

a) Cuando el nuevo acto vuelve sobre l£ constitución de una relación jurídica administrativa
anteriormente constituida.

b) Cuando el acto vuelve sobre la extinción de una relación jurídica anteriormente extinguida.

c) Cuando el acto se refiere a los efectos de una relación jurídica producidos antes de la eficacia
del nuevo acto.

d) Cuando el acto atribuye efectos que antes no tenía el acto originario.

e) Cuando el nuevo acto reconoce efectos anteriores a un acto sujeto a aprobación.

Como puede observarse en estos casos -con excepción del ap. d, en que se establecen efectos
diferentes del acto anterior y en oirás situaciones similares, ya que la ejemplificación anterior no
agota las posibilidades-, el nuevo acto afectaría a los efectos ya consumados.

Es particularmente importante no confundir los efectos retroactivos con los efectos inmediatos del
acto, teniendo en cuenta, principalmente, que las situaciones jurídicas administrativas son de
tracto sucesivo.

4. DISTINCIÓN ENTRE HECHOS Y LISTADOS DE DERECHO.- A través de lo que llevamos dicho, se

hace necesario distinguir entre el hecho en sí, o sea aquel que se consuma en una actuación
instantánea, y respecto del cual las normas son irretroactivas (p. ej., determinado alumno ha
aprobado una determinada materia; este hecho supone una condición adquirida
instantáneamente; lo ha sido con arreglo a una norma válida y eficaz en un momento
determinado, y de ahí que una norma posterior no pueda negarle esa condición), y los estados o
situaciones de hecho o situaciones sucesivas, que producen efectos para el futuro.

Un estado de hecho no es ya la condición del alumno de haber aprobado una materia, sino el
status de alumno, su vida cotidiana, que va produciendo efectos sucesivos y del que- sí se puede
hablar de hormas que puedan afectarle. Así, un alumno no puede pretender que no se le
modifique la situación, puesto que rio se (rata de un hecho instantáneo, sino de hechos sucesivos
(p. ej., establecer un arancel para cursar, fijar un plazo distinto durante el cual no pueda rendir una
materia desaprobada, disponer de turnos de exámenes, etcétera).

5. LOS DERECHOS ADQUIRIDOS.- La ley admite, en ciertos casos, la retroactividad, poniendo como
condición qué no se lesionen derechos adquiridos. Como dice Borda, pocos conceptos jurídicos
han tenido mayor auge que el de los derechos adquiridos, y es que resulta superficialmente
subyugante este principio de que tales derechos no pueden ser afectados por los actos nuevos. Sin
embargo, a poco que se abona en la idea, se revela hoy en día hueca de contenido.

Un derecho adquirido es un derecho que las normas reconocen actualmente, que está
incorporado al patrimonio si es de índole, económica, pero el problema se plantea cuando se
quiere usar de ese concepto como pivote sobre el cual hay que juzgar la retroactividad de las
normas. El momento en que un derecho se transforma en adquirido no depende de lo que el
juzgador o el intérprete estime justo, sino de la naturaleza jurídica del derecho en cuestión (CSJN,
Fallos, 242:40). Así, se ha dicho con razón, que si se consideran retroactivas las normas que
afectan, a partir de su sanción, derechos nacidos o adquiridos bajo la norma anterior, todas las
normas, de cualquier clase, serían retroactivas (p. ej., aquella que estableció la colegiación
obligatoria en la Capital, como requisito para ejercer la profesión. Sin embargo, esto no significa
afectar retroactivamente derechos adquiridos).

Esto tiene máxima importancia, especialmente en nuestra materia, en la cual, por lo común, las
relaciones jurídico-administrativas son de tracto sucesivo. No cabe duda de que este problema
tiene más importancia respecto de los reglamentos que de los actos administrativos, pero
igualmente conviene advenir al respecto.
Desde Duguit se han sugerido conceptos que solucionaran la cuestión; quizás el más certero sea el
que se refiere a los efectos totalmente consolidados.

6. SUPUESTOS EN QUE SE ADMITE LA RETROACTIVIDAD.- No obstante, el aparente absolutismo

del principio enunciado no es tal, en la medida en que la ley y la doctrina han admitido casos de
aplicación retroactiva del acto, que encuentran su fundamento en la legalidad administrativa.

El artículo contempla, por tanto, ciertos supuestos en que, excepcionalmente, se admite la

retroactividad. También existen otros. Ellos son:

a) Citando se dictare en sustitución de otro revocado.- A su vez, comprende dos posibilidades:

1) Revocación por razones de grave ilegitimidad originaria.- Esta tiene efectos retroactivos. En este
caso el acto no existió" válidamente en ningún momento, y si resulta obligatorio y exigible por la
presunción de legitimidad, al declararse la nulidad de él se la retrotraerá hasta su nacimiento,
desvirtuando aquella presunción (ver comentario al art. 12). Ello no ocurre con el acto anulable.

2) Revocación por razones de ilegitimidad sobreviniente.- En este caso el acto administrativo

resultará inválido por un cambio en el ordenamiento jurídico. Los efectos de la extinción -
retroactivos o irretroactivosdependerán del grado de invalidez. Si se trata de una grave
ilegitimidad, el acto originario debe estimarse nulo y el acto que revoca tendrá efectos
retroactivos -desde el momento en que cambió el ordenamiento jurídico-. Si el acto fuera
anulable, los efectos serán ex nunc.

b) Saneamiento del acto administrativo.- El saneamiento del acto administrativo no procede

respecto de los actos nulos, sino solamente, de los anulables (art. 19, LNPA). Los efectos del
saneamiento se retrotraen a la fecha de emisión del acto objeto de ratificación o confirmación
(art. 19 in fine, LNPA). La retroactividad aquí es lógica, pues tiende a conferir validez a un acto que
no la poseía en principio y no a crear un acto nuevo. Se líala de sanear el orden jurídico afectado
por el acto inválido.

c) Aprobación del acto administrativo.-El acto sometido a aprobación es jurídicamente válido y su

ejecución está sometida a la condición suspensiva de la aprobación. El acto de aprobación es
distinto del acto aprobado y sus efectos son retroactivos a la fecha de este último. Con la
aprobación se otorga eficacia al ejercicio de ciertos derechos de los particulares. Éstos quedan
sujetos en su validez al acto posterior, que aprueba Ta gestión realizada.

d) Extinción del acto administrativo que dispuso la revocación del acto estable.- Ella posee
efectos retroactivos, ya que la propia naturaleza del acto lo exige para su vigencia, que no se
concibe sin el reconocimiento retroactivo de los efectos del acto ilegítimamente revocado.

e) Cuando favoreciere al particular.- El artículo que comentamos dice que el acto tendrá efectos
retroactivos "cuando favoreciere al administrado". En este caso la relación jurídica es alcanzada
por la retroactividad deun nuevo acto, pero con beneficios compensatorios o con situaciones
benéficas no anteriormente previstas. Aquí pierde sentido la garantía que tutela la irretroactividad
del acto, ya que queda ampliada la esfera de los derechos del particular. Por supuesto que esta
posibilidad se dará sino se lesiona a terceros que pueden tener efectos consolidados. O sea, en ese
caso, la retroactividad será posible si beneficia al interesado y no perjudica a terceros, cuya
seguridad es preciso garantizar.

f) Cuando, sin beneficiar al particular ni perjudicar a terceros, no produce daño alguno.- La taita
de interés jurídico hace que el particular no pueda intentar impugnación alguna contra el acto. Es
la designada con el nombre de "retroactividad tolerada".

g) Retroactividad por ley de orden público.-También hay retroactividad cuando una ley de orden
público prescribe la retroactividad de los efectos de determinados actos administrativos.

h) Retroactividad pactada.- Hay también retroactividad en los casos en que ella haya sido pactada
contractualmente, siempre que no configure una cláusula abusiva e irrazonable.

i) Actos declarativos.- Los actos administrativos de género declarativo tienen generalmente efecto
retroactivo, ya que sin crear una situaci6n nueva declaran la preexistencia de una situaci6n
determinada.

k) Acto aclaratorio.- Tiene por objeto explicar un acto anterior oscuro o ambiguo otorgándole
precisión o determinando su sentido, liberándolo de ambigüedades. Un acto es aclaratorio cuando
no contiene una alteración de la voluntad declarada en el precepto que se pretende aclarar
(Procuración del Tesoro, dictamen 71/90, BO, 3/10/90, 2a sección, p. 19). También forma una
unidad con el acto aclarado, siendo, por lo tamo, retroactivo. Coincidimos con Krause en que en el
acto interpretado -y también en el aclarado- no se plantea propiamente la cuestión de
retroactividad -en sentido estricto-, ya que las relaciones jurídicas anteriores al acto interpretativo
o aclaratorio siguen siendo regidas por el acto interpretado o aclarado, si bien con el sentido,
determinación o interpretación dados por el acto nuevo.

7. EFECTOS.- Si el acto administrativo lleva la retroactividad más lejos de los límites concretos que
autoriza la ley o que impone su propia naturaleza, será nulo en cuanto al exceso, nulidad que el
particular deberá hacer valer.

NULIDAD.

ARTÍCULO 14.- El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes
casos:

a) Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto
se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral
ejercida sobre el agente; o por simulación absoluta.
b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del
tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren
permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por
violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.

1. EL ACTO ADMINISTRATIVO DEFECTUOSO.- La Administración puede dictar actos

administrativos defectuosos. Designase como tales a aquellos que advienen con deficiencias
jurídicas; o sea que no han sido dictados de conformidad con los preceptos jurídicos a cuyo tenor
debieron haberse producido. Son actos que, por lo tanto, presentan deficiencias, vicios,
irregularidades.

Inmediatamente surgen algunas preguntas: ¿Cuál será la sanción a estas irregularidades? ¿Qué
relación tiene, la irregularidad con la eficacia jurídica del acto realizado? ¿Quién puede prevalerse
de la irregularidad?

¿Durante qué plazo podrá oponérsela? ¿Puede ella ser convalidada? Usas y otras más nos
demuestran los múltiples problemas que debe resolver una teoría general de la invalidez de los
actos administrativos.

2. LA INFRACCIÓN AL ORDENAMIENTO.- Postulado elemental de la Administración es su sumisión

al derecho, formulación muy general del principio de legalidad. Inherente a este deber es la
sanción a su incumplimiento, ya que no puede concebirse un mandato legal sin una sanción para
su infracción. La infracción del ordenamiento por un acto administrativo determina la producción
de determinados efectos anormales que afectan la validez del acto. Las infracciones que tienen
ese alcance se denominan genéricamente invalidez (y, a veces, con el término muy amplio de
nulidad). También existen infracciones que no impiden que el acto produzca sus efectos normales.
Son los vicios "irrelevantes", "no invalidantes" o "intrascendentes".

3. GRADOS DE INVALIDEZ.- Según la gravedad de la infracción del ordenamiento se dan distintos

grados de invalidez. La LNPA admite dos grados de invalidez: el acto nulo de nulidad absoluta v el
acto anulable. O sea la nulidad y la anulabilidad (CNFedContAdm, Sala IV, 22/5/86, "Robles").

La teoría de la invalidez de los actos jurídicos es patrimonio común de la ciencia jurídica, en cuanto
esquema de conceptos de teoría general del derecho, aunque esta teoría se haya construido sobre
las técnicas y conceptos del derecho privado, ya que éste fue el primero en utilizarla. Sin embargo,
en esta materia, como en otras, al tomar esos principios elaborados por el derecho privado, no
fueron mantenidos por nuestra disciplina con sus caracteres iniciales, sino que han sido adaptados
a los intereses en juego (el interés general, el de los particulares y el de los terceros). Por ello la
teoría de la invalidez se ha integrado con los principios y normas del derecho administrativo,
conformándose a éste, adquiriendo modalidades propias (CNCiv, Sala A, 30/3/78, LL, 1978-C-64).
De esa forma ha sido receptado por la LNPA.

4. DIFERENCIAS CON EL DERECHO PRIVADO.- Teniendo en cuenta lo ex presado anteriormente,

cabe examinar las diferencias que presenta la teoría de la invalidez de los actos administrativos.
a) En primer lugar la regla es la anulabilidad del acto; la excepción: la nulidad (CNCom, Sala D,
11/6/79, LL, I980-A-388; CNFedContAdm, Sala III, 25/7/80, LL, 1982-A-577, 36.059-S). Al revés de
lo que ocurre en el derecho civil, donde la sanción general aplicable al acto contrario a la ley es la
de nulidad absoluta, y a partir de esta base el legislador depura, cuso por caso, los supuestos de
invalidez, estableciendo expresamente sanciones más débiles en supuestos concretos, en derecho
administrativo se impone la regla contraria: la presunción de validez del acto administrativo, a
partir de la cual el legislador, mediante un proceso depurador semejante al del derecho civil, pero
de signo contrario, acota una serie de supuestos de gravedad máxima a los que no alcanza la
cobertura de aquella presunción y a los que, en consecuencia, aplica la sanción máxima de nulidad
absoluta3.

b) Una segunda fuente de diferencias resulta de otro principio básico del ordenamiento
administrativo: la ejecutividad y eficacia inmediata de los actos administrativos. El acto es eficaz y
ejecutivo con prescindencia de quesea válido o no, y esa eficacia virtual puede hacerse actual por
la propia Administración, por medio de la ejecución de oficio. En el caso de los actos anulables, lo
expuesto, unido a los plazos fugacísimos para impugnarlos, hace que se entiendan convalidados y
resulten, no ya sólo ejecutivos y eficaces sino perfectamente "válidos" e inatacables. El acto
anulable convalidado por falla de impugnación adecuada pasa a ser consentido y como tal resulta
definitivamente protegido (CNFedContAdm, Sala II, 27/6/74, LL, 1978-A-762, 32.046-S).

En el caso del acto nulo, de nulidad absoluta, la superposición del carácter de la ejecutividad
plantea graves dificultades que conviene analizar someramente.

Producido un acto afectado de un vicio determinante de la nulidad absoluta, la Administración, no

obstante, puede exigir y en ciertos casos imponer -ejecución de oficio- su cumplimiento. El
principio de la ejecutividad de los actos administrativos supone que aun el acto nulo puede
modificar la realidad jurídica como si fuere un acto válido. De este modo, la principal consecuencia
de la nulidad: la falta de consecuencias del acto nulo, su carencia de efectos y la consiguiente
posibilidad de ser desconocido por el afectado, no puede predicarse en el derecho administrativo
(CNCiv, Sala C, 3/11/75, LL, 1976-B-172).

El acto nulo produce inmediatamente una modificación de la realidad de manera que el particular
afectado por el acto no puede limitarse a desconocerlo, sino que debe reaccionar contra él
mediante los recursos y acciones correspondientes. A diferencia de lo que ocurre en el ámbito del
derecho civil, en el que basta con ignorar al acto nulo (art. 1038), que solamente se ataca cuando
ha creado una apariencia que es conveniente destruir (art. 1047), la regla general de
comportamiento ante un acto administrativo nulo es la contraria: es necesario impugnar el acto,

3
Hay que tener presente que un sistema de invalidez construido en un derecho
que tiene su centro en el problema ele la autonomía de los sujetas privados, no puede ser totalmente
aplicado a un derecho que tiene su centro en el problema de la dialéctica voluntad-libertad, ya que "no es
dable transpolar las nociones propias del derecho privado en lomo de las nulidades absolutas a estos
supuestos" (CNFedContAdm., Sala IV, 8/4/99. "Villalunga Furlong SA", ED, Bol. Jurisp. CNFedContAdm, año
1999, n° 1, 22/9/99. p. 29).
porque éste no sólo tiene una apariencia de legitimidad, sino que produce efectos como un acto
válido.

En el acto nulo, la carga de la impugnación en los plazos fugacísimos de los recursos y acciones
judiciales, se refiere únicamente al problema de su ejecutividad (y eventualmente ejecutoriedad),
en cuantocomportamiento, que debe adoptar el particular si quiere evitar los efectos inmediatos
del acto, pero nada tiene que ver con el problema de la validez del acto nulo, pues éste no puede
convalidarse, seguirá siendo nulo y así deberá ser declarado, aun vencidos los plazos de
impugnación.

Mientras no sobrevenga la revocación o no se declare la nulidad, elacto administrativo se presume

legítimo y, por lo tanto, es plenamente eficaz.

c) En el derecho administrativo es tal la trascendencia de la nulidad., absoluta" que debe

declararse de oficio por la propia Administración: art. 17, LNPA; CSJN, 23/4/91, "Furlotti Setien
SA", LL, 1991-E-238). El acto afectado de un vicio que determina la nulidad absoluta tiene una
ineficacia "Intrínseca, pero que debe ser declarada.

d) Las rígidas consecuencias de la nulidad absoluta sólo ceden en casos excepcionales que siempre
se toman en cuenta en el mundo del derecho. La posibilidad de conversión del acto nulo en uno
válido es un ejemplo de lo que decimos (ver art. 20). ;

5. DIFERENCIAS ENTRE NULIDAD Y ANULABILIDAD.- Como principio general la gravedad del vicio
está en relación directa con la gravedad de la sanción, pues "la distinción en derecho
administrativo, entre nulidad absoluta y nulidad relativa radica en la entidad del vicio que se aloja
en el acto de que se trate -grave, en un caso, leve en el otro- y no en la necesidad de realizar una
investigación de hecho para comprobar la irregularidad" (CNFedContAdm, Sala IV, 8/4/99,
"Villalonga Furlong SA", ED, Bol. Jurisp. CNFedContAdm, año 1999, n° 1, 22/9/99, p. 29). En
nuestro derecho las diferencias entre nulidad y anulabilidad radican en las siguientes notas:

a) Como vimos en el apartado anterior, la nulidad debe hacerse valer dentro de los plazos fugaces
de los recursos o acciones. En caso contrario se convalida el acto. La declaración de nulidad puede
hacerse en cualquier momento -de oficio o a pedido de parte -art. 17-. Ahora bien, la
imprescriptibilidad de la acción de nulidad no puede interpretarse en términos absolutos.

b) Los actos anulables pueden convalidarse, sanearse; los nulos no.

c) Los efectos de laanulación son ex nunc; los de la declaración de nulidad son, en principio, ex
tune, pues es principio general de derecho que

c) acto nulo desde su nacimiento ha de considerarse como si nunca hubiera existido

(CNFedContAdm, Sala IV, 13/11/86, "Wald").
d) La invalidez del acto administrativo sujeto a nulidad absoluta, debe juzgarse en función de las
falencias que lo viciaban al momento de su otorgamiento. Las circunstancias sobrevinientes no son
aptas para influir en su ulterior perfeccionamiento, porque es inaceptable que un acto al cual la
sanción del ordenamiento le restaba toda validez desde su nacimiento pase a ser válido en un
momento ulterior (CNCiv, Sala A, 18/9/95, "Navia Zapata", LL, del 25/10/96, supl. administrativo,
p. 43).

6.ACTOS NULOS.-La nulidad constituye el grado máximo de invalidez en la LNPA. Los supuestos de
nulidad son más restringidos que en derecho privado. La norma enumera los supuestos de
nulidad:

a) Incompetencia del órgano.- Según la norma son nidos los actos dictados con incompetencia,
tanto en razón de la materia, del territorio, del tiempo y del grado. En este último supuesto, si la
delegación o sustitución están permitidas, el acto no padece de nulidad. En los supuestos
anteriores la nulidad estará relacionada con el hecho de que la incompetencia sea patente o no
(Forsthoff)- Y es que existen diversos grados de incompetencia. Así, no es lo mismo que ella se
haya producido por invasión de las atribuciones propias de órganos de otro "poder" o de otro
órgano administrativo de distinta jerarquía.

El vicio derivado de la incompetencia en razón del grado encuentra, prima facie, respuesta en el
inc. b del art. 14 de la ley de procedimientos administrativos, que lo reputa nulo, de nulidad
absoluta e insanable, salvo que la delegación o sustitución estuviesen permitidas. Empero, el
principio debe ser relativizado, desde que el art. 19 de la lev 19.549 prevé expresamente, la
posibilidad de que el acto administrativo anulable. O afectadode nulidad relativa, pueda ser
saneado (retroactivamente a su fecha de emisión), mediante, su ratificación por el
órganosuperior, siempre que la avocación, delegación o sustitución fueran procedentes
(CNFedContAdm, Sala I, 2/11/92, "Miño, Elena N. c/Estado nacional -Gendarmería nacional-").

La violación de la competencia temporal no siempre acarrea la nulidad, del acto dictadoras!, p.ej.,
si se ha ejercido una facultad limitada temporalmente luego de agotado el plazo durante el cual
pudo ejercerse, si-tal plazo juega a favor del particular (CFedSMartín, Sala II, 10/1 1/98, "Frigorífico
Iguazú SRL y otros", LL, 1999-B-52), el acto no es nulo, sin perjuicio de la responsabilidad del
funcionario (González Pérez, El procedimiento administrativo, p. 335).

b) Violación de la ley aplicable (vicios en el objeto).- El objeto es aquello que el acto decide,
certifica u opina. Habrá vicios en el objeto y, por ende, violación de la ley (p.ej., resoluciones
dictadas de modo extemporáneo -Procuración del Tesoro, dictamen 45/91, 150, 23/10/91. V
sección, p. 26-), en los siguientes casos:

1) Prohibido por la ley.-"La prohibición delacto se toma en sentido de objeto lícito, es decir,
jurídicamente imposible (Tallos, 304:898). Se incluyan en este concepto los actos constitutivos de
delitos o aquellos que tengan origen en un hecho delictivo o que en su elaboración se haya
producido un delito (producido por documentos falsos o basado en testimonios falsos, si hubiera
existido cohecho, etcétera).
2) Actosobjetivamente posible.- El art. 7° dice que el acto debe ser física y jurídicamente posible.
Por tanto el contenido imposible del acto constituye causal de nulidad (violación de la ley). La
imposibilidad se da tanto por falta de sustrato personal (nombramiento de una persona fallecida),
como por ausencia de sustrato material (la cosa a que se refiere el acto ha desaparecido) o falta de
sustrato jurídico: aplicación de sanción disciplinaria a quien ya no es funcionario (CNFedContAdm,
Sala III, 9/12/80, LL, 1981-D-598, 36.016-S).

3) Violatorio de facultades regladas.- El acto estará viciado y dará lugar a la nulidad absoluta
cuando sea diverso del requerido o autorizado por la ley o cuando está autorizado pero para
circunstancias de hecho diferentes.

4) Falta de certeza, imprecisión, oscuridad.- Según el art. 7° el objeto debe ser cierto; por ello la
absoluta falta de certeza, la indeterminación o imprecisiónimportantes tornan al acto nulo; en caso
contrario será anulable.

5) Violación de facultades discrecionales.- Cuando el acto se dicta en ejercicio de facultades

discrecionales, si se violan ciertos límitesel acto podrá ser nulo. Serían los casos de arbitrariedad e
irrazonabilidad (CNFedContAdm, Sala III. 15/8/86, "Pappalardo"; id., Sala II, 8/12/95, "BCRA
c/Banco de Intercambio Regional"; CSJN, Fallos, 298:223). Corresponde revisar los aspectos
reglados del acto discrecional (competencia, causa, forma y finalidad) que se transforma en un
típico control de legitimidad, ajena a los motivos de oportunidad, mérito o conveniencia (CSJN,
23/6/92, "Consejo de Presidencia de la Delegación de Bahía Blanca de la Asamblea Permanente
por los Derechos Humanos", LL, 1992-E-101). Sin perjuicio de no coincidir con los elementos que
se dan como reglados, estaríamos, al violarse, con un acto ilegítimo.

Los tribunales pueden penetrar en el juzgamiento de la discrecionalidad de la Administración

cuando sus órganos se apartan del bloque de discrecionalidad o incurren en el vicio de
irrazonabilidad o arbitrariedad (CNFedContAdm, Sala II. 23/12/98, "Palacio de Lois", LL, 1999-E-
95).

Las facultades discrecionales de los poderes públicos deben ser ejercidas dentro de los límites de
la razonabilidad, cuidando de no menoscabar los derechos constitucionales pues, si bien éstos no
son absolutos, su ejercicio está sometido a las leyes que lo reglamentan siempre que sean
razonables, se adecúen al fin por el cual fueron establecidos y no incurran en arbitrariedad
(CNFedContAdm, Sala II, 23/12/98, "Palacio de Lois", LL, 1999-E-95).

En cuanto a la irrazonabilidad, coincidimos con Gordillo (Truttulo, t. III, p. VIII-I I) en que ella es un
vicio del objeto del acto. Ejemplos de irrazonabilidad son: a) la contradicción: cuando resuelva
cosas antitéticas, o decida en forma contraria a lo expresado en los considerandos;
b) la desproporcionalidad: la exigencia de proporcionalidad entre los medios que el acto adopta y
los fines que la ley persigue al otorgar la competencia para el caso, o la desproporción entre los
hechos acreditados y la decisión adoptada tornan arbitrario el acto; c) la absurdidad: también la
absurdidad del objeto vicia el acto; absurdidad e imposibilidad de hecho no siempre se
superponen, y d) el acto que no resuelve todas las cuestiones planteadas.

6) Error en la aplicación de la ley.- Si se ha incurrido en error en la aplicación de la ley, cuyo texto

es confuso o susceptible de posibles interpretaciones encontradas, el error es justificable
(Procuración del Tesoro, dictamen 172/91, BO, 5/2/92, 2a sección, p. 13).

c) Vicios en la causa.- Hay dos clases de errores que pueden viciar la causa del acto administrativo,
y son: /) la falsedad en los hechos, y 2) la falsedad jurídica.

1) Falsedad en los hechos.-La falsedad en los hechos no plantea más problemas (pie su probanza,
pero probado el error (que debe ser esencial), el acto administrativo será nulo (CNFedContAdm,
Sala II, 2/10/80, ED, 92241). La norma equipara la falsa causa a la ausencia total de ésta a los
efectos de la sanción. Si se anuló el informe que sirvió de causa al acto denegatorio, éste quedó
desprovisto de ella, siendo nulo, de nulidad absoluta e insanable (Procuración del Tesoro,
dictamen 108/92, 130, 14/10/92, 2a sección, p. 29). La ausencia de los antecedentes de hecho que
preceden y justifican el dictado del acto, determina su nulidad absoluta por falta de causa, la que
no puede ser ulteriormente saneada (CNCiv, Sala A, 18/9/95, "Navia Zapata", LL, del 25/10/96,
supl. administrativo, p. 43).

2) Falsedad jurídica.- También existe nulidad cuando es falso el derecho invocado. Los hechos son
correctos, pero se los juzga de acuerdo con una norma errónea (CNFedContAdm, Sala III, 20/2/86,
"lugar SACIC").

Veremos que debe incluirse en este apartado el vicio en la "voluntad" por error esencial de que
habla el inc. a de la norma.

d) Violación de la finalidad.- La norma que comentamos expresa en su inc. b (que el acto estará
viciado de nulidad por "violación... de la finalidad (pie inspiró su dictado", es decir, cuando exista
falla de adecuación entre los móviles que inspiraron la actuación administrativa con los queridos
por laJcy. ("sin poder perseguir encubiertamente otros fines... distintos de los que justifican el
aclo" -art. 7Ü, inc./-). Ello obliga a fiscalizar los móviles que presidieron la actuación de los
funcionarios a fin de comprobar si actuaron con una finalidad djstint.a_de la querida por la ley
(CSJN, 23/11/95, "Laboratorios Ricar", ED, 168-675).

Podemos citar entre los casos en que se viola la finalidad: la irrazonabilidad, la inequidad, ja
violación de los principios generales del derecho y a aquellos en que se persigue: 1) un beneficio
personal del funcionario; 2) de la Administración, y 3)de un tercero (CNFedCórdoba, Sala B,
30/11/89, "Menvielle Sánchez", LL Córdoba, 1991-48).

También debe incluirse entre los vicios en la finalidad "cuando la voluntad de la Administración
resultare excluida, por simulación absoluta. La simulación consiste siempre en ocultar la verdad,
en disimular la intención real de las partes o los propósitos que ellas persiguen. La simulación
supone el concurso de otra parle y la connivencia de ésta con el funcionario que dicta el acto. La
simulación es absoluta cuando se celebra un acto jurídico que nada tiene de real (art. 956, Cód.
Civil).

En esos casos existe una violación en la finalidad, puesse han perseguido encubiertamente otros
fines.

e) Violación de las formas esenciales.- La LNPA ha seguido, en cuanto a la forma, el criterio

restrictivo, y sólo se refiere a la instrumentalización de la "voluntad administrativa" y también a su
constatación o documentación. De acuerdo con dicho criterio se reduce la importancia de los
vicios en la forma. Habría nulidad cuando:

1) Se dicte prescindiendo de las reglas esenciales para la formación de la "voluntad" de los órganos
colegiados. Por ejemplo, se encuentra viciado el quorum (de asistencia o de votación).

2) Existan formas improcedentes. Por ejemplo, cuando el acto no exista en forma escrita si ella es
requerida.

3) No puede individualizarse de qué autoridad proviene el acto.

4) Falta la fecha, en aquellos casos en queéstatenga carácter esencial (v. gr., caso de "órganos
colegiados para apreciar si existe o no quorum, o cuando esté ligado al ejercicio temporalmente
limitado de una competencia. Normalmente no da lugar a nulidad, pues la falta de fecha queda
subsanada con la forma de publicidad.

f) Voluntad.- La LNPA no contempla a la voluntad como elemento del acto Algunos (Marienhoff) la
consideran un prerrequisito. La norma, en su inc. a, se refiere a presuntos vicios en la voluntad.
Calificada doctrina (Forsthoff, Fiorini, etc.) sostiene que la voluntad ha de juzgarse con arreglo al
sentido objetivo del obrar administrativo, pues no importa la voluntad psíquica del individuo, de
forma que hablar de "voluntad" en el acto administrativo es una incorrección (Gordillo).

El Estado, para el cumplimiento de sus funciones, actúa por medio de óiganos. La existencia de
una "voluntad estatal" se exterioriza mediante una declaración expresada en las formas legales. El
acto administrativo se aprecia a través de esa declaración. Se usa, pues, la denominación
"voluntad" administrativa como una metáfora, pues la voluntad sólo puede concebirse como un
fenómeno psicológico.

En los actos administrativos, a diferencia de lo que ocurre en los actos jurídicos privados, el
proceso psíquico del agente no tiene relevancia ex se (por lo menos en la actividad reglada); lo que
cuenta es el acto en sí, como entidad real y objetiva yno el proceso psíquico que conduce a su
emisión.Lo necesario es que haya coincidencia entre la función atribuida por la norma al órgano y
la finalidad que el acto concretamente persigue.

Tomemos el ejemplo de un funcionario alienado mental. Si la potestad ejercida es reglada, lo

importante es verificar no su voluntad psíquica sino si la ley fue observada o no. Si no lo fue el acto
es ilegal porque se dictó contra la ley; esa ilegalidad puede ser intencional o no trajo estas
premisas analicemos los "supuestos vicios de la voluntad" que contempla la norma:

1) "Voluntad excluida" por "error esencial".- El error que trata la norma no es el vicio típico de la
voluntad, sino un vicio en la declaración y que consiste en indicar un bien en lugar de otro, o en
designar una persona en lugar de otra, etcétera. En tales casos lo que está viciado es la declaración
externa del acto. Habría una diferencia entre la voluntad real y la declarada, pero como hay que
juzgarla con arreglo al criterio objetivo del obrar administrativo, aquélla debe surgir de otros
escritos anteriores que evidencien la discordancia (CNFedContAdm, Sala III, 28/4/88, "Ahmed").

Así, por ejemplo, si del expediente del concurso para cubrir un cargo, surgiere como triunfadora
una persona y el acto final designase a otra, estableciendo que se la nombra por haber ganado. La
"voluntad real" era nombrar a aquélla; por error se nombró a ésta. Es un error en la formulación
de la declaración.

Lo que el acto decide no concuerda con los antecedentes. El acto dictado con error esencial
significa que carece de causa o que ésta es falsa. La nulidad se debe a una razón objetiva: la
carencia de causa.

2) Dolo.- La norma caracteriza a este supuesto como aquel acto que tiene "como existentes
hechos o antecedentes inexistentes o falsos". El alcance que le acuerda la norma nos indica que el
vicio está en la causa ("hechos o antecedentes que le sirvan de causa", art. 7°), por faltar éstao ser
falsa. El fundamento del vicio del dolo es la razón objetiva de la carencia de presupuestos de
hecho.

3) Simulación.- Como vimos, la situación revela un fin distinto del aparente; si está en desacuerdo
con el principio que debe inspirar el actuar de la Administración es fácilmente reconducible a la
amplia y comprensiva figura de la desviación de poder.

4) Violencia física o moral ejercida sobre el agente.- Los actos administrativos se manifiestan como
el resultado de un procedimiento en el que han intervenido varios órganos; muy difícilmente es In
expresión inmediata de la voluntad del sujeto que la suscribe y aparece como autor de la decisión.
Por ello la violencia sobre el agente que obligue a éste n a piularse de los antecedentes repercutirá
sobre la causa. Será un acto sin causa.

Si el acto es reglado y la violencia hace que el agente dicte un acto diverso del requerido por la ley
habrá violación en el objeto.

El único supuesto posible donde la coacción podría tener alguna repercusión sería en el acto
dictado en ejercicio de facultades discrecionales. Cuando, según los antecedentes, el agente podía
decidir una cosa u olía y se lo coacciona para decidir de determinada manera, estaríamos ante un
caso en el que el acto tiene su origen en un hecho delictivo (objeto viciado porque en su
elaboración se ha producido un delito; ver ap. 6, b, I).
Hemos concluido con los supuestos enumerados por la norma, pero no son los únicos casos de
nulidad absoluta. Así, podemos citar:

g) Motivación.- Todo acto administrativo debe estar motivado. Su omisión determina, como regla,
la nulidad del acto (en contra, CNFedContAdm, Sala IV, 28/2/95, "Mccrcrfcld", /•/.), 164 4*, donde
se dice que "la falla de una expresa motivación, por sí sola, no basta para invalidar los actos
cuestionados, siempre que de los antecedentes e informes que se hubieran evaluado para
dictarlos surgiera la existencia del motivo o causa que lo justificó"). Ello surge del art. 7°, inc. e,
que impone una conducta obligatoria a la Administración. Cuando en el acto se invocan normas
legales que le sirvan de causa, la cita de éstas constituye motivación suficiente (CSJN, 19/12/86,
"Risso Patrón"; CNFedContAdm, Sala III, 25/8/87, "Biondi"); en cambio, si los "considerandos" no
hacen más que describir la infracción constatada en el acto sin explicar la configuración de la
infracción, corresponde declarar la nulidad del acto administrativo (JuzgNPEcon n° 2, 21/10/91,
"Wei Chien Fu", DJ, 1991-2-1044).

h) Procedimiento.- Cuando la norma prevé una serie de trámites y formalidades que deben
cumplirse antes ele emitirse el acto, su incumplimiento lo vicia. Más no siempre habrá nulidad
absoluta. Veamos:

1) Actos dictados prescindiendo del procedimiento establecido.- Para que haya motivo de nulidad
es necesario que se haya prescindido, total y absolutamente del procedimiento establecido
(González Pérez). Ello comprende: ausencia total del trámite, seguir un procedimiento distinto,
etcétera.

2) Defensa en juicio.- Si se ha violado el derecho de defensa el acto estará afectado de nulidad

absoluta. Sin embargo es jurisprudencia uniforme que si el defecto es subsanable en un recurso o
en un proceso judicial posterior debe considerarse que no se ha violado el derecho de defensa
(CSJN, Fallos, 300:1047; 305:831; CNFedContAdm. Sala III, 25/8/87, "Biondi", ED, 123-641). Sin
embargo hay casos en que la solución puede ser diferente, p.ej., al negarse la producción de una
prueba que podía resultar decisoria en la adopción de tal medida se ha considerado que se violó el
derecho de defensa, lo cual torna en arbitraria la medida (CNFedContAdm, Sala IV, 9/2/99, LL,
1999-C-526).

3) Omisión de un trámite esencial.- El dictamen jurídico es un trámite esencial (art. 7°, inc. d). Su
falta es, en principio, pasible de acarrear la nulidad del acto. Sin embargo, la jurisprudencia ha
admitido que, a veces, ello puede no ser así (CNFedContAdm, Sala III, 17/4/84, "Moskzowicz de
Rubel"; CSJN, 23/11/95, "Laboratorios Ricar", ED, 168-675) si se emitió al interponerse el recurso
(CSJN, Fallos, 301:953).

4) Requisitos para la actuación de organismos colegiados.- Existe un procedimiento especial para

la elaboración de su "voluntad", del cual es característico el régimen de sesiones deliberantes, que
se ajustan, por lo común, a las siguientes formalidades: convocatoria o citación previa para la
sesión, orden del día previo, etcétera. Los defectos en el procedimiento en la convocatoria o
citación aparejan la nulidad.
5) Recaudos formules.- El incumplimiento de recaudos formales no afecta la validez del acto sino
sólo a su perfeccionamientode acuerdo al principio de que no hay nulidad por la nulidad misma, la
que es directa consecuencia del principio de conservación de los actos jurídicos (Procuración del
Tesoro, Dictámenes, 30-265; 71-128; 76-339; 96 23; 127 15; 146364; 150-345, y 192-11). En
realidad, en materia de vicios de procedimiento, la jurisprudencia participa del criterio de la
"subsanación" (CSJN, Fallos, 301:410; 302:1564; 303:1596, y 306:467; CNFedContAdm, Sala IV,
"Oncetour", ED, 122-234; id., id., 25/10/94, "González", LL, 1995-A-320).

ANULABILIDAD.

ARTÍCULO 15.- Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no llegare a
impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será anulable en sede
judicial.

1. CONCEPTO.-Las infracciones en que hubiese podido incurrir la Administración al dictar un acto

normalmente producirán la anulabilidad de éste, excepto que expresamente haya sido sancionado
con la nulidad absoluta.

La norma dice que el acto será anulable si se hubiere incurrido en alguna irregularidad, omisión o
vicio que no llegase a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales. Si ello fuera
necesariamente así, la nulidad absoluta tendría lugar exclusivamente cuando la infracción
impidiera la existencia de un elemento esencial del acto (art. 7°). Sin embargo, analizando los
vicios que acarrean la nulidad absoluta vimos que no siempre es así. Hay vicios que aparejan la
nulidad porque vician muy gravemente algún elemento, pero él existe. Ergo, el concepto que trae
la norma que comentarnos es un indicador, un orientador para el intérprete, pero nada más.

2. CARACTERES.- Han sido analizados en el comentario al art. 14, ap. 5.

3. LAS INFRACCIONES DETERMINANTES DE LA ANULABILIDAD.- Dijimos que la anulabilidad

constituye la consecuencia general de las infracciones del ordenamiento jurídico administrativo,
salvo norma especial en contrario. Damos algunos ejemplos de actos anulables.

a) Incompetencia.- En razón del grado, el acto es anulable si: 1) la delegación o sustitución

estuvieran permitidas, y 2) cuando la competencia ha sido legítimamente conferida y el órgano se
excede de ella.

b) Causa.- Será anulable el acto cuando haya una apreciación errónea de los hechos o la
subsiguiente calificación de ellos. Así, es anulable el acto administrativo en el cual se ha incurrido
en error en la aplicación de la norma cuyo texto es confuso o susceptible de posibles
interpretaciones encontradas, con lo cual el error es justificable (Procuración del Tesoro,
Dictámenes, 76-359, y dictamen 172/91, BO, 5/2/92, p. 13).
c) Forma.- Los defectos de forma normalmente determinan la anulabilidad del acto, porque su
naturaleza es estrictamente instrumental. Casos hay aún, en que los vicios de forma parecen una
irregularidad intrascendente.

d) Procedimiento.- Los defectos de procedimiento determinan, en principio, la anulabilidad del

acto. La nulidad sólo puede recogerse en los supuestos de omisión o infracción de un trámite
esencial o sustancial para que el acto alcance su fin o si se hubiese causado indefensión. Serán así,
anulables la ausencia de un parecer "no técnico" (especialidad), y aun en algunos casos la
irregularidad puede ser irrelevante, por ejemplo, la falla de opinión de la junta de disciplina, los
actos que prescinden de trámites no esenciales, etcétera.

e) Objeto.- Casos habrá en que el vicio en el objeto haga al acto sólo anulable. Así, el acto
impreciso u oscuro pero cuya falla de certeza no es importante; el que resuelve sólo algunas de las
cuestiones planteadas -siempre que las omitidas no tengan relevancia-, y otros.

4. INFRACCIONES IRRELEVANTES.- Algunas infracciones son irrelevantes, no determinan ningún

grado de validez (CNFedContAdm, Sala III, 3/5/84, "Bunge Guerrico"). Pueden mencionarse
algunos vicios de forma (v.gr., falta de fecha, falla de designación del lugar) que, normalmente,no
tienen ninguna importancia (ver comentario al art. 14, ap. 6, e).

INVALIDEZ DE CLÁUSULAS ACCIDENTALES O ACCESORIAS.

ARTÍCULO 16.- La invalidez de una cláusula accidental o accesoria de un acto administrativo no

importará la nulidad de este, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto
emitido.

1) ELEMENTOS ESENCIALES Y ACCIDENTALES O ACCESORIOS.- La ley también se ha preocupado

por distinguir los elementos accesorios o accidentales del acto administrativo de aquellos que
revisten un carácter esencial, listos los hemos expuesto al comentar los arts. 7° y 8°, y su
inexistencia provoca en principio, la invalidación del acto administrativo; en cambio, con relación a
aquéllos, que tienden a completar o condicionar un acto, advierte la ley que, en principio, su
defecto sólo genera la invalidación de la respectiva cláusula, siempre que ésta pueda ser separada
sin afectar la esencia del acto.

En ciertos casos la Administración puede introducir cláusulas que amplíen o restrinjan el contenido
normal del acto. A esas cláusulas, que integran el denominado contenido eventual o accidental de
aquél, les asigna la ley la nominación de elementos accidentales o cláusulas accesorias. Sin
embargo coincidimos con Cassagne en que, en ciertos casos, tal como surge del criterio seguido
por el artículo que comentamos, las figuras jurídicas que se incluyen por lo común bajo tal
denominación (plazo, condición y modo) pueden configurar requisitos de carácter esencial para la
validez del acto, lo cual ocurrirá siempre que la respectiva cláusula afecte la esencia del acto
dictado.
Dada la variada gama de situaciones que se pueden presentar en la realidad jurídica, es imposible
una formulación completa de todas las cláusulas accidentales o accesorias. Por ello expondremos
las más comunes.

2. CONDICIÓN.- La teoría general nos suministra el concepto de condición. Es una cláusula dirigida
al acontecimiento futuro e incierto, por la cual se subordina el nacimiento o extinción de los
efectos del acto administrativo a la verificación de un hecho futuro e incierto, lo que da origen,
respectivamente, a la condición suspensiva o resolutoria.

En doctrina hay quienes niegan la posibilidad de que un acto administrativo se dicte sujeto a una
condición suspensiva, sosteniendo que en el derecho administrativo el respectivo acto debe
emitirse de conformidad con una situación de hecho actual, no futura, puesto que de lo contrario
existirá un vicio en la causa, al fallar los antecedentes de hecho que justifiquen su emisión
(Marienhoff).

Otros disienten de esa apreciación doctrinaria (Alessi). Entienden que la condición suspensiva es
procedente en el derecho administrativo, donde comúnmente en ciertas relaciones se subordina
la iniciación de los efectos del acto al dictado de otro acto futuro e incierto, como acontece en
materia de aprobación. Diez, citando a Stassinopoulos, da como ejemplo de acto sujeto a
condición suspensiva la orden escrita en la libreta de un reservista, intimándole a que se presente
en caso de movilización en una unidad determinada.

Sostiene Diez que ciertos actos no admiten condición y cita como ejemplo los reglamentarios y los
concernientes a un estatuto relativo a los administrados: lo referente al nombramiento,
promoción o licencia de un agente público, etcétera.

La condición no debe ser ni imposible ni ilícita. Va unida al contenido principal del acto cuyo
destino jurídico depende de la condición.

3. MODO.- Consiste en una carga u obligación que se impone al particular a favor de quien se
concede el acto que la Administración puede discrecionalmente incluir o no en su beneficio. Suele
ser habitual la inclusión de cláusulas modales en determinadas contrataciones administrativas
(p.ej., construcción de una escuela por parle del contratista de una obra pública que se realiza en
sitios alejados de los centros urbanos).

Hay que señalar que aun en el supuesto de que la carga no se hubiera cumplido, el acto principal
no cesa por ello de existir de pleno derecho. La Administración puede exigir del beneficiario que
cumpla la carga. Es necesario distinguir entre una carga y una reserva de revocación. En caso de
duda debe estarse a la existencia de una reserva de revocación.

4. PLAZO.- Éste -que constituye un concepto propio de la teoría general del derecho- indica el
momento en que comienza el acto a producir efectos jurídicos, o bien, en que ha de hacerlo. Con
referencia a estos dos tipos de plazos, los autores hablan de un término inicial en el primer caso y
final en el segundo; término es, en realidad, el día cierto o incierto, pero necesario, en que
comienzan o concluyen los efectos de la relación jurídica.

En algunas circunstancias, el plazo o término opera como un requisito esencial del objeto o
contenido del acto; y un caso típico de este aserto se da en las concesiones de privilegios, que por
imperio de una norma constitucional (art. 75, inc. 18, Const. nacional) deben ser temporales (v.gr.
cuando la concesión implique el conferimiento de un monopolio o el otorgamiento de una
exención).

5. OTRAS CLÁUSULAS PARTICULARES: RESERVAS DE REVOCACIÓN Y RESCATE.- Entre las cláusulas

accidentales, los autores incluyen también las denominadas reservas de revocación del acto
administrativo y de rescate.

Para Stassinopoulos, la reserva de revocación se da en aquellos casos en que, sometido a

condición resolutoria un acto administrativo y una vez cumplido el hecho condicionante, los
efectos resolutorios no se producen, sin embargo, hasta que la Administración interviene para
declararlos. Así, pues, la diferencia entre un acto condicional y un "acto bajo reserva de
revocación" está en que el primero deja de existir automáticamente desde que la condición
resolutoria se cumple, mientras que el segundo no sucederá sino previa una revocación formal
realizada por la Administración.

Dicen Diez y Cassagne que la inserción de tales cláusulas no es superflua siempre que la
Administración carezca de atribuciones para proceder de conformidad con la reserva de
revocación o rescate, ya que en caso contrario carecería de lodo efecto y sentido la inclusión de
una cláusula que fuera reiterativa de una potestad de la cual goza.

En cuanto al rescate, que es una figura típica de la concesión de servicios públicos, distinta de la
revocación por razones de oportunidad, entendemos con Cassagne que la inclusión de la cláusula
no debe considerarse implican, sino que debe ser expresamente pactada y dispuesta en sede
judicial.

6. INVALIDEZ DE CLÁUSULAS ACCESORIAS.- El régimen de la ley referente al sistema de la

invalidez de los elementos del acto se completa con el estudio de este artículo, que trata de los
vicios o defectos que atañen al contenido eventual o accesorio del acto administrativo, es decir,
las cláusulas de) acto que se designan con el calificativo de "accesorias" y que, en principio, son la
condición, el modo y e| término.

Como una derivación del principio de la accesoriedad, el defecto o vicio que afecte a una cláusula
de este tipo, para la norma que tratamos, no invalida en principio la totalidad del acto,
produciendo tan sólo su nulidad parcial. O sea, que la invalidez de la cláusula accidental no tiene
influencia sobre el acto administrativo principal, que continúa válido.
Para que se opere la invalidez parcial de la cláusula accesoria y proceda simultáneamente la
reducibilidad del acto a sus elementos esenciales válidos, la LNPA ha establecido dos requisitos
fundamentales:

a) La independencia o separabilidad de la cláusula accesoria de los demás elementos del acto.

b) Que no constituya la esencia del acto o razón principal que hubiera inducido a la Administración
a dictarlo.

Esta acertada solución legal se basa en los principios de la accesoriedad que hemos señalado
precedentemente y en el de la conservación de los valores jurídicos. Así, puede separarse e
“impugnar por la vía pertinente... que constituía una cuestión separable e independiente"
(CNFedCivCom, Sala I, "Luminar Naviera c/YPF", 23/4/98, c. 2868/97, ED, Bol. Jur. Cám, n° 2, p. 44).

Por último: ¿cuál es el tipo de invalidez del vicio que afecta a la cláusula accidental? Al formar tales
cláusulas parte del contenido del acto administrativo, se aplican, por lógica consecuencia, los
criterios que hemos establecido al hablar de los defectos que pueden invalidar el objeto del acto.

REVOCACIÓN DEL ACTO NULO.

ARTÍCULO 17.-El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe
ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si
el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén
cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante
declaración judicial de nulidad.

1. CONSIDERACIONES GENERALES.- "Revisar" un acto significa que a la acción de "volver a ver",

puede seguirse como efecto propio su extinción o modificación. La revisión puede ser de oficio o a
pedido de parte. La revisión -en sentido amplio- es el género; la revocación y la anulación son las
especies.

El uso de los conceptos de revocación y anulación suele estar acompañado de una gran dificultad
de comprensión, a partir del uso indiscriminado de ambos vocablos para señalar conceptos
diferentes.

La LNPA utiliza el vocablo "revocación" para referirse a la modificación o extinción del acto en sede
administrativa, tanto por razones de ilegitimidad, como de inoportunidad, demérito o
inconveniencia. En el artículo se emplea, además, como sinónimo de revocación de oficio. Ello no
obsta a que uno de los recaudos para que proceda la revocación de oficio de un acto
administrativo sea la previa vista al administrado para que pueda ejercer su derecho de defensa
(CNFedContAdm, Sala I, £/4/99, "Cortés", LL, del I 1/8/99). Esto demuestra que la regla venire
contra factum proprium nulli conceditur, no juega igual respecto de la conducta del Estado
(CNFedContAdm, Sala III, 13/3/90, "Gidekel de Garbar", LL, 1990-C149), y que el principio de que
nadie puede alegar su propia torpeza no rige en derecho público (CS SFe, 19/9/90, "Parera", DJ,
1991-2-124).

2. REVOCACIÓN DEL ACTO IRREGULAR.- La parte la del artículo no presenta mayores dificultades,
ya que es ella coincidente con la opinión mayoritaria de la doctrina, con el criterio de la
Procuración del Tesoro y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. De
acuerdo con el precepto, el acto administrativo afectado de nulidad absoluta debe ser revocado
por la Administración de oficio. Él particular no tiene plazo para ello (CNFedContAdm, Sala IV,
13/5/88, "Padilla Tarís, T, ED, 136-425) ni tampoco la Administración (Procuración del Tesoro,
dictamen 172/91, BO, 5/2/92, 2" sección, p. 13). Ello así, porque, dada su gravedad y el orden
público comprometido, impone el rápido restablecimiento de la legalidad.

El problema se plantea con la parte 2° del artículo. Su primitiva redacción que hablaba de
"prestaciones", fue motivo de encontradas opiniones acerca del alcance del vocablo. Para algunos
se refería, fundamentalmente, a los contratos; para otros lo hacía, indudablemente, respecto de
los actos administrativos.

La ley 21.686 modificó el artículo, cambiando la locución "prestaciones que estuvieren en vías de
cumplimiento" por "derechos subjetivos que se estén cumpliendo". La reforma, pues, receptó las
consideraciones que, oportunamente, habían aportado Linares y García.

3. REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA REVOCACIÓN.- Para que proceda la revocación del

acto irregular es necesario una serie de requisitos:

a) Acto unilateral.- A pesar de la argumentación de Escola, pensamos que los contratos no están
contemplados en la norma, lo cual no significa que éstos no tengan estabilidad. Pero no nos
ocuparemos aquí de esta cuestión. Nuestra posición se basa en que la LNPA es categórica en
excluir -en aspectos justamente, regulados en este título- a los contratos administrativos que se
rigen por sus normas y principios especiales y sólo analógicamente por aquélla, o sea en los casos
en que las normas y principios especiales de los contratos no prevean la cuestión y sólo cuando el
supuesto no previsto sea sustancialmente similar a las cuestiones tenidas en cuenta en la ley para
el acto unilateral.

Debe tenerse presente que, casualmente, la LNPA excluye a los contratos en el art. 7° (Tít. III,
"Requisitos esenciales del acto administrativo"), no en lo que hace a los aspectos procedimentales
o procesales. Y ello no puede ser de otra manera, atento a la naturaleza distinta del acto
administrativo (unilateral) y del contrato administrativo (bilateral) al que no pueden aplicarse los
principios generales de aquél. ¿Cabría pensar en la notificación o publicación del contrato? (art.
11); ¿en su retroactividad o irretroactividad tal corno lo legisla el art. 13?; ¿en su revocación de
acuerdo con las paulas de los arts. 17 y 18?; ¿en la desviación de poder? (arts. 7°, inc. f y 14, inc.
b); ¿en la motivación, conforme a las paulas del art. 7°, inc. a.

Como la conclusión lógica es negativa, la ley excluye a los contratos de la aplicación de las "normas
del presente título". La ley no pudo sino receptar lo que surge de la propia naturaleza de las cosas.
b) Acto individual.- Los reglamentos están privados de estabilidad. Esto no significa que aquel que
en virtud de un reglamento posea un derecho subjetivo quede en desamparo; tal lo que establece
el art. 83 del RLNPA. Cuando comentemos este artículo nos explayaremos sobre el tema.

c) Acto irregular.-Debe ser un acto afectado de nulidad absoluta. Por otra parte, el artículo en su
parte 2a establece que no podrá ser revocado si ha generado derechos subjetivos que se estén
cumpliendo. Por lo tanto el acto nulo para que deba ser revocado tiene que:

1) Haber hecho nacer derechos subjetivos, pero que éstos aún no se estén cumpliendo (CSIN,
22/9/87, "Olivera", ED, 130-406).

2) Afectar intereses legítimos o intereses simples. Ello así porque, la LNPA habla exclusivamente de
derechos subjetivos, debiendo interpretarse la imposibilidad de que la Administración revoque el
acto nulo con criterio restrictivo.

3) Cuando no obstante afectar derechos subjetivos el particular conocía el vicio; esto como una
sanción a su mala fe.

4) Cuando el derecho hubiera sido otorgado expresamente a título precario; aclaremos que la
calidad de precario autoriza, en este caso, la revocación, cuando concurran, objetivamente, causas
idóneas para viciar el acto; pero este acto viciado, aunque haya hecho nacer derechos subjetivos,
puede revocarse porque es precario (CNFedContAdm, Sala III, 23/9/86, "Cía. Arg. de Estiba y
Almacenaje").

5) Cuando habiendo hecho nacer derechos subjetivos que se estén" cumpliendo, favorezca al
particular siempre y cuando no se causen perjuicios a terceros; no cualquier perjuicio es suficiente
para enervar la facultad de revocación del acto nulo: debe ser un perjuicio especial, y esta
prerrogativa de los terceros tiene que derivar del derecho subjetivo que está en cumplimiento. Los
tres últimos supuestos derivan de la aplicación extensiva al acto nulo de la potestad revocatoria de
la Administración respecto del acto re guiar, pues si no, como dice García, "absurdamente habría
más rigor para revocar un acto nulo que uno regular".

6) Crear o declarar deberes de los particulares. Estos actos, que deben ser revocados, al hacerlo
extinguen las obligaciones del particular para el futuro (ex mine). Y también, en principio, para el
pasado (ex tune).

7) Cuando, pudiendo afectar derechos subjetivos, no esté firme y con sentido.

8) Imponer deberes o sanciones o negar derechos tácita o expresamente (CNFedContAdm, Sala II,
15/4/93).

d) Sujeto.- El órgano competente para efectuar la revocación de oficio es el mismo que dictó el
auto, quien puede revocarlo aún pendiente un recurso ante el superior (Procuración del Tesoro,
dictamen 234/91, DO, 25/3/92, 2a sección, p. 24). Si el acto es de naturaleza compleja (que
requiere aprobación u homologación por el superior) no puede ser revocado por el inferior; por
virtud del paralelismo de las formas y competencias el auto revocatorio debe ser aprobado por el
superior (Procuración del Tesoro, dictamen 9/92, BO, 1/7/92, 2a sección, p. 41).

e)Acto firme y consentido.- El acto es firme cuando, notificado, se venció el plazo legal para
impugnarlo en sede administrativa o judicial. Es consentido cuando antes de vencer ese término
se lo cumple o el interesado— presenta un escrito, en el que declara su aceptación. No hace falta
que el acto cause estado, pues la ley no lo exige. En realidad, parece una redundancia, pues el acto
que fue consentido está firme. Y el firme, normalmente, está consentido, expresa o tácitamente.

4. LA IMPROCEDENCIA DE LA REVOCACIÓN.- La parte 2a del artículo establece cuándo, a pesar de

ser nulo, no puede ser revocado. Muchos autores critican la solución legal. Otros son aún más
restrictivos y sostienen que el acto nulo goza de estabilidad. En el fondo, quizá, lodo se deba a la
lamentable confusión que siempre ha padecido nuestra materia respecto de los conceptos de
revocación y anulación, aplicando indebidamente a la primera un tratamiento sólo posible para la
segunda.

La LNPA adopta un criterio intermedio. Por principio, el acto nulo debe ser revocado; como
excepción; el acto nulo que generó derechos subjetivos que seestén cumpliendo, no puede ser
invocada. La Administración debe pedir su anulación en sede judicial.

La Administración realiza en algunos casos declaraciones jurídicas que adquieren el valor de un

derecho subjetivo, al que corresponde un contenido protegido por el acto administrativo. Si éste
pudiera ser revocado, sin más, el acto revocatorio habría desconocido la situación jurídica creada
por el acto revocado. Ello produciría una peligrosa inestabilidad en las situaciones jurídicas que se
estén cumpliendo. Esos derechos deben ser establecidos en favor del particular. Ya vimos que si
creaban deberes, la Administración debía revocar el acto. Pero puede ocurrir que ciertos actos
establezcan derechos y obligaciones recíprocos entre el particular y la Administración. En este caso
la posibilidad de revocación o no y los efectos ex tune y ex nunc se rigen por lo expresado para
cada caso particular (deberes del particular-derechos de la Administración; derechos del particular
deberes de la Administración). De ahí que pueda haber revocación parcial del acto.

La norma distingue en la revocación por ilegitimidad las consecuencias, según sean ellas
instantáneas o continuadas. Si el acto es de ejecución continuada, no procede la revocación sino
para las consecuencias aún pendientes (derechos subjetivos que se estén cumpliendo).

Si, en cambio, el acto no hubiera hecho nacer derechos subjetivos o habiéndolos generado, no se
comenzaron a cumplir, la Administración, siendo el acto nulo, debe revocarlo (CNFedContAdm,
Sala III, 26/7/88, "Alice", RAP, 128-156) (para un concepto de derecho subjetivo, ver comentarios
al art. 24, LNPA, y al art. 3°, RNPA),
5. SUSPENSIÓN DEL ACTO QUE NO PUEDE SER REVOCADO.- Si en esas condiciones la
Administración no puede revocar el acto irregular, ¿puede suspender los efectos del acto mientras
solicita la anulación judicial?

La doctrina no es pacífica. Estrada y Comadira, ambos amparándose en el art. 12 de la LNPA, se

pronuncian por la posibilidad de que la Administración suspenda el acto. Coincidimos con Gordillo
en que ello no es posible, pues "implicaría lograr en la práctica lo que la norma precisamente quiso
evitar: que los derechos emergentes quedaran a merced de una decisión administrativa ulterior".
No puede la Administración revocar el acto, ni modificarlo o sustituirlo en cuanto a sus efectos
futuros y tampoco suspenderlo.

Ello no obsta que al pretender judicialmente la declaración de nulidad del acto, la Administración
pida' corno medida cautelar, la suspensión de sus efectos^

6. INTERPRETACIÓN.- El art. 17 debe interpretarse en favor de la potestad revocatoria de la

Administración (CNFedContAdm, Sala III, 25/8/87, "Biondi", ED, 123-641) y la limitación de la parte
2a del artículo debe ser interpretada con carácter estricto (CSJN, 23/4/91, "Furlotli Setien SA", LL,
1991-E-238).

REVOCACIÓN DEL ACTO REGULAR.

ARTÍCULO 18.-El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a
favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede
administrativa una vez notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de
oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocación,
modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se
hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También podrá ser revocado,
modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los
perjuicios que causare a los administrados.

1. REVOCACIÓN DEL ACTO REGULAR.- El art. 18 se refiere al acto "regular". La norma no define al
acto regular, pero recoge una expresión caracterizada y utilizada por la doctrina y jurisprudencia.
No es sinónimo de "acto perfecto", sino que es un concepto más amplio. El término "acto regular"
se reserva para cimacio legalmente perfecto o para el que sólo adolece de un vicio qué determina
su anulación, o que por intrascendencia del vicio, ni siquiera requiere la anulación, sino,
simplemente, su corrección.

Como dice el artículo, la revocación del acto regular puede hacerse por razones dé ilegitimidad o
de oportunidad, mérito o conveniencia. Trataremos estas cuestiones por separado.

2. REVOCACIÓN POR ILEGITIMIDAD.- El art. 15 de la LNPA dice: "Si se hubiere incurrido en una
irregularidad, omisión o vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos
esenciales, el acto será anulable en sedejudicial". Consecuente con ello el art. 18 establece el
principio de que et acto regular del que han nacido derechos subjetivos a favor de los
administrados no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez
notificado.

El principio es la irrevocabilidad, aunque más adelante veremos que hay varias excepciones. Para
que esa estabilidad exista, se requiere:

a) Acto administrativo (y, por tanto, unilateral e individual) regular (CNFedContAdm, Sala IV,
7/3/89, "Baragiola", LL. 1990-A-63).-Ya vimos qué significa el concepto "regular" para la ley.

b) Que hayan nacido derechos subjetivos.- Sobre el concepto de derecho subjetivono hay opinión
uniforme en la doctrina.

No creemos necesario insistir en la imprecisión que rodea al concepto en general, y

concretamente, cuándo se refiere al derecho público. Podríamos decir que es un poder concreto
confiado a un miembro de la comunidad. Su esencia se manifiesta en el doble valor de la
titularidad: 1) como poder sobre una situación jurídica -facultad de disposición-, y 2) por ser lícitos
sus actos dentro de la esfera concedida -ámbito de lo lícito-. Por ello, no existirá derecho subjetivo
cuando el ordenamiento jurídico no confiera esa situación de poder concreto, sino que se limite a
una reglamentación de la realidad capaz de producir un efecto reflejo, en beneficio de
determinados particulares, que adquieren así la condición de "interesados".

Quizás en cuanto a los derechos subjetivos conectados a un acto administrativo podría hacerse la
siguiente clasificación: 1) derechos subjetivos en sentido amplio (ya sean perfectos, condicionados
o "debilitados") que surgen directamente de! acto administrativo; 2) derechos subjetivos erga
omites si et acto administrativo constituye una condición para el ejercicio de unos derechos cuya
atribución ya estaba reconocida con anterioridad (v.gr., los derechos cuyo ejercicio está
condicionado a una autorización); y 3) derechos subjetivos respecto de los cuales el acto
administrativo no es más que un mero presupuesto.

Es menester hacer referencia, en este momento, a aquellos supuestos en que el acto

administrativo se limita a reconocer en un caso particular el derecho abstractamente establecido
por una norma para quienes se encuentren en las circunstancias en ella previstas. Esos derechos
constituyen un verdadero límite a la facultad de revocación, y quizás aquí pueda encontrarse el
fundamento de la antigua doctrina -no del todo inservibleentonces- que hacía depender la
posibilidad de revocación del acto administrativo del carácter discrecional o reglado de las
facultades que la Administración ejerció al dictarlo.

c) Que eseacto haya sido notificado.- La ley sólo exige la notificación. Aunque el acto no estuviera
firme o consentido -estando, por ende, corriendo el término para impugnarlo-, por el solo hecho
de habérselo notificado al particular ya es inalterable para la Administración, si se dan las demás
condiciones.
No habrá estabilidad si no se dan conjuntamente los tres requisitos. No habrá, por tanto,
estabilidad si del acto nacen sólo intereses legítimos o simples; si no es regular. En el caso de que
no esté notificado el acto carece de eficacia.

3. EXCEPCIONES.- Son las siguientes, y surgen del texto del artículo:

a) "Si el interesado hubiere conocido el vicio".- Precisamente con es-, expresión se delimita el
alcance del concepto. Evidentemente, el acto regular puede ser un acto viciado, aunque sin
adolecer de un vicio de !a magnitud de los determinados en el art. 14 y que autorizan ir revocación
por parte de la Administración, o c! pedido de anulación judicial.

Esto debe considerarse que es una sanción del legislador a la mala fe del particular
(CNFedContAdm, Sala III, 17/9/84, "Hughes Tool Co."; íd., íd., 514188, "Guarrochena Crespo", LL,
1984-D-363). Es irrelevante para la ley, que el particular haya contribuido a la producción del acto;
basta con que haya advertido la existencia del vicio y no lo haya comunicado a la Administración.

Por cierto, no basta el mero conocimiento que el particular tenga del vicio, sino cuando se
demuestra una conduela carente de buena fe (Procuración del Tesoro, dictamen 361/90, BO,
7/8/91, 2a sección, p. 18).

b) " Si la revocación, modificación o sustitución del acto o favorece al interesado sin causar
perjuicio a terceros".-Este perjuicio no debe ser cualquiera, sino une que exceda el margen de
tolerable.

c) "Si el derecho se hubiere otorgado...a título precario".-Aquícontemplamos el supuesto de que

el acto se revoque con motivo de su ilegitimidad, sólo que, como es precario, no hace falta acudir
a la vía judicial para solicitar su anulación.

d) Por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.- Si no se invoca alguno de los supuestos

excepcionales del artículo la revocación es ilegítima (CNFedContAdm, Sala IV. 2/10/90, "Abalos”).

4. EL ACTO CON DEFECTOS MENORES O INTRASCENDENTES.-El art. 15 de la LNPA, bajo el título de

"anulabilidad", decía que "si se hubiere incurrido en una irregularidad u omisión intrascendente
que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales,dicho acto será
"anulable en sede judicial". La reforma (ley 21.686) eliminó lo de "intrascendente".

El acto en cuestión tiene todos los requisitos esenciales de los arts. 7° y 8° pero presenta alguna
irregularidad, omisión o vicio de menor cuantía. Ciertamente, este, acto entra en la categoría de
acto regular, pero no todos los actos "regulares" caben dentro de la caracterización del art. 15.

Este acto es ''anulable en sede judicial" si existe perjuicio, pero la ley nada dice sobre la
revocación. No la excluye expresamente, pero tampoco la regula especialmente. Sin embargo,
pensamos que del espíritu de la norma surge, como principio, la irrevocabilidad de los actos no
muy gravemente viciados o con "vicios menores o intrascendentes".
5. REVOCACIÓN POR RAZONES DE OPORTUNIDAD, MÉRITO O CONVENIENCIA.- Como ya lo
señaláramos, un acto administrativo puede ser extinguido por legítimo, o sea por falta de
conformidad con las normas que determinan su creación; ahora veremos que también puede serlo
por falta de mérito, es decir, porque se lo dictó sin valorar correctamente el interés que lo inspira.
El mérito no puede reputarse ajeno a la juridicidad condicionante del acto (Fiorini).

Aunque los teóricos del derecho desearían ver la realización concreta de un sistema jurídico que
significara una cierta estabilidad de las relaciones jurídicas, es menester reconocer que si las
normas jurídicas regulan nada menos que la vida misma de los individuos, es forzoso aceptar que
el dinamismo que integra todo lo orgánico escapa, casi naturalmente, a la realización de aquel -
sueño de coherencia.

Pocos temas presentan tanto interés práctico y doctrinario como éste, tendiéndola la concepción
dinámica del derecho que implica la aceptación, y la aplicación de esta teoría de la revocación por
razones de oportunidad, mérito o conveniencia. Ella está en relación íntima con el principio de la
adaptación constante, que debe regir incesantemente, que debe regir incesantemente en toda
Administración pública moderna, siempre en la búsqueda del bienestar de los individuos,
miembros de la comunidad social, cuyas necesidades debe satisfacer.

El dinamismo que la adaptación constante a las necesidades actuales impone a la Administración

se encuentra en la base de esta teoría de alteración o modificación de circunstancias, la cual
implica la necesaria adecuación de la norma jurídica a los hechos del momento y, por lo tanto, su
modificación, o hasta su desaparición, desde el instante en que esta adecuación deja de existir.

Para que la Administración pueda revocar un acta con fundamento en razones de

oportunidad,mérito o conveniencia exige que el interés públicosea de igual naturaleza que el del
acto objeto de revocación (Procuración del Tesoro, dictamen 343/92, BO, 24/6/92, 2a sección, p.
27).

Por lo tanto, la revocación se justificaría, en principio y en general, porque como las circunstancias
que se tuvieron en cuenta en el acto originario fueron situaciones fluidas, vagas y cambiantes, el
contenido normativo del acto tiene sobre sí la presunción de lo mutable de la circunstancia
referida y de la posible conveniencia de reajustarlo al cambio.

Ello no quiere decir que para esa revocación no sean necesarios ciertos requisitos legales o que
cuando el acto declare derechos subjetivos éstos queden en el desamparo y no deban
indemnizarse.

Tenemos que distinguir dos supuestos: inoportunidad inicial e inoportunidad sobreviniente del
acto. Un acto inicialmente carente de mérito, oportunidad o conveniencia es inválido (Marienhoff)
6. EL SISTEMA DE LA LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.- El art. 18,párr. 2°, de la LNPA
establece, sin distinciones, que la revocación por inoportunidad de actos que confieren derechos
subjetivos puede hacerse sólo con indemnización.

La regla, pues, en materia de revocación por inoportunidad es válida, pero con indemnización. Ésta
es restringida, comprende sólo al daño emergente, no así al lucro cesante (Procuración del Tesoro,
dictamen 110/92. BO, 14/10/92, p. 29).

Puesto que el artículo establece la revocabilidad de los actos regulares que se expiden a título
precario, el sentido de incluir esta cláusula expresa, cuando hay otra como la final del art. 18, no
puede ser otro que el de establecer que esta revocabilidad es sin indemnización, salvo cuando al
derecho (licencia, permiso) se le hubiera fijado un plazo, como ocurre, por ejemplo, con las
licencias de radiodifusión y televisión. Si tiene plazo, es claro que no es precario.

Que al hablar de precariedad pretendió la ley referirse al acto válido y no al anulable, lo denotan
las expresiones "expresa y válidamente". Ello no obsta para que anteriormente, al mencionar el
acto irregular y al explicar las excepciones al principio general de este artículo, hiciéramos
mención a otro supuesto: el del acto viciado que podía revocarse por razones de legitimidad sin
acudir al juez por ser "precario"; y es que los actos precarios son esencialmente revocables.

7. ÓRGANO COMPETENTE.-En ausencia de disposición contraria quien tiene facultades para dictar
un acto también las tiene para modificarlo o extinguirlo (CNFedContAdm, Sala III, 24/5190, "Ragg";
íd., Sala IV, "Del Cerro", LL, 1986-D-365).

SANEAMIENTO.

ARTICULO 19.El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:

RATIFICACIÓN.

a) ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en
razón de grado y siempre que la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes.

CONFIRMACIÓN.

b) confirmación por el órgano que dictó el acto subsanando el vicio que lo afecte. Los efectos del
saneamiento se retrotraerán a la fecha de emisión del acto objeto de ratificación o confirmación.

1. SANEAMIENTO. CONCEPTO Y TERMINOLOGÍAS EXISTENTES.-Cuando el defecto del acto

administrativo da lugar a la sanción, en principio, de anulación, la Administración tiene la facultad
de subsanar el vicio que lo invalida, cuya causal puede provenir tanto de un comportamiento
activo como de una omisión formal o de fondo respecto de uno o más elementos del acto
administrativo. La subsanación del defecto que portaba el acto y su correlativa validez es lo que se
designa generalmente en doctrina con el nombre de saneamiento -terminología empleada por la
LNPA-, convalidación, perfeccionamiento.

Para algunos "convalidación" es el género y "ratificación" y "saneamiento" las especies. Sin

embargo, el artículo que comentamos adopta la tesis de que el género es el "saneamiento". El
hecho de que sea ilegítimo el acto, puede hacer que la Administración lo considere anulable y no
nulo. Pero si ella revoca el acto -esto es, lo extin gue- y no lo sanea, autoriza a pensar que lo
consideró nulo (CNFed ContAdm, Sala IV, 13/11/86, "Wald").

2. LA RATIFICACIÓN: CARÁCTER Y EFECTOS.- La ratificación, en sentido similar al del derecho

privado, es el acto por el cual la autoridad competentereconoce como propios los actos realizados
por otra autoridad que era incompetente para dictarlos.

EJacto administrativo viciado de incompetencia en razón del grado puede ser ratificado por el
órgano superior siempre que sea admisible en tal caso, la avocación y la delegación.

El acto de saneamiento no es constitutivo, sino declarativo de derechos, o sea que sus

consecuencias se proyectan hacia el pasado, hasta la fecha en que fue emitido el acto que se
ratifica (SCBA, DJBA, 119-537; CNFedContAdm, Sala III, 12/12/89, "Gribaudo de Castex").

3. FORMA DEL ACTO RATIFICATORIO.- La ratificación, que siempre es un acto unilateral, tiene
efectos retroactivos, según la parle última del artículo que comentamos, y aunque se haya
sostenido que el acto, la disponen no tiene proscripta una forma especial, es evidente que la
forma debe ser compatible con la del acto ratificado.

Ello no obsta para que no pueda aceptarse la posibilidad de que exista una ratificación tácita del
acto, que surja de una conducta inequívoca del superior, manifestada por actos o hechos
materiales que denoten la exteriorización de la voluntad de ratificar el acto administrativo
defectuoso, siempre que sean compatibles con la forma del acto objeto de la ratificación:

La ratificación se asemeja a la aprobación en que ambas son posteriores al acto. El acto sujeto a
aprobación es un acto perfecto, pero ineficaz; el acto necesitado de ratificación es un acto que
produce efectos jurídicos, sólo que está viciado.

La ratificación difiere de la autorización en que ésta es anterior al acto. Los dictados sin
autorización, cuando ésta es necesaria, no pueden ser ratificados.

4. LA CONFIRMACIÓN. CONCEPTO.-Por confirmación del acto se entiende aquella especie de

saneamiento por la cual la Administración -"el órgano que dicta el acto"- subsana el vicio que lo
afectaba.

La ley considera la confirmación como una especie de saneamiento del mismo rango que la
ratificación, y así sólo cabe explicar su concepto y alcance sobre la base de una noción residual, es
decir, sería el medio de subsanar el acto que comprende las situaciones que no pueden
subsanarse por los medios más específicos (ratificación y conversión).

Por ello, la doctrina, que acuerda gran amplitud al concepto de confirmación, al afirmar que se
trata de la especie más importante de saneamiento o convalidación del- acto administrativo,
comprensivo de las otras especies de saneamiento, no ha sido receptada por nuestra legislación.

5. DIFERENCIAS CON LA RATIFICACIÓN.-La principal diferencia existente entre la confirmación y la

ratificación consiste en que la confirmación puede efectuarla el órgano que dictó el acto, mientras
que la ratificación debe ser realizada sólo por el órgano superior con competencia para dictar el
acto.

6. NATURALEZA Y EFECTOS DE LA CONFIRMACIÓN.- En cuanto a la naturaleza del acto de

confirmación (acto unilateral)su forma y efectos (que siempre son retroactivos) obedecen a las
mismas reglas aplicables a la ratificación por virtud de las similitudes existentes entre ambas
especies de saneamiento que conducen a señalar que, salvo la distinción indicada (en cuanto a la
autoridad que decreta la ratificación y la confirmación, respectivamente), siguen el mismo
régimen- jurídico.

CONVERSIÓN.

ARTÍCULO 20.-Si los elementos válidos de un acto administrativo nulo permitieren integrar otro
que fuere válido, podrá efectuarse su conversión en éste consintiéndolo el administrado. La
conversión tendrá efectos a partir del momento en que se perfeccione el nuevo acto.

1. LA CONVERSIÓN COMO MEDIO DE SANEAMIENTO.-Otro de los institutos que hacen posible la

modificación de un acto administrativo inválido es la conversión. Ésta consiste en el dictado de un
nuevo acto administrativo por medio del cual se declara la voluntad de aprovechar los elementos
válidos que contenía el acto viciado -nulo-, integrándolos en otro acto distinto y extinguiendo los
elementos y cláusulas afectados de invalidez. O sea, se extingue la parte inválida y se agrega otra
nueva válida. En realidad el acto no queda saneado, sólo se aprovechan los elementos válidos del
acto inválido.

La transformación del acto se hace sólo aprovechando sus elementos válidos-una reutilización del
acto inválido-, importando siempre un carácter excepcional desde el punto de vista de la realidad,
ya que no son muchas las situaciones en que se puede apelar a la conversión en la práctica
administrativa, Reuniere siempre la conformidad del particular (CNFedContAdm, Sala IV, 18/6/85,
"Gas del Estado c/Rizzo").

2.DIFERENCIAS CON LA RATIFICACIÓN, CONFIRMACIÓN, REFORMA V RENOVACIÓN.- Para la ley la

conversión constituye un medio autónomo y específicode saneamiento o convalidación, a tal
punto que la trata en un artículo distinto del que analiza las otras formas de saneamiento; la
mayoría de los autores la consideran implícitamente, encarando su estudio al lado de la
ratificación y confirmación.
No podía ser regulada de otra manera, desde el momento en que la conversión responde a un tipo
específico netamente diferenciado de la ratificación y confirmación, pues mientras en estas
últimas los elementos del acto continúan subsistentes después del saneamiento -que tiene efectos
retroactivos-, en la conversión se opera la transformación del acto con efectos para el futuro -a
partir del momento en qué se perfeccione el nuevo acto-, dejando sólo subsistentes los elementos
válidos.

Acota Gordillo que así como la reforma es la modificación por razones de oportunidad -y puede
ser en parte extinción parcial y en parte creación parcial del acto- la conversión es una
modificación del acto por razones de legitimidad.

Los efectos de la conversión son ex nunc en la parte que implica creación parcial de un acto nuevo
y en la parte que implica extinción parcial del acto serán ex trunc, pues se refiere a un acto nulo.

No se opone a ello la ley cuando dice que la conversión tendrá efectos a partir del momento en
que se perfeccione el acto, pues lo que la norma quiere significar es que esa reutilización del acto
inválido tiene efectos para el futuro. La conversión es, en síntesis, una sustitución del acto: se
toman los aspectos o elementos válidos del primer acto viciado y se los incorpora a un acto
distinto, en cuyo contexto adquieren validez. Esta sustitución es la que, según la LNPA, tiene
efectos para el futuro, pero la extinción parcial del acto anterior por invalidez tiene efectos ex
tune, como toda extinción de actos nulos. La conversión no sanea un acto inválido. Suple una
situación con otra. Se dicta un nuevo acto, aprovechando los elementos válidos del acto inválido.
Pero este acto inválido (nulo) -los elementos inválidos del acto- sigue siéndolo. El acto nuevo
(conversión) es el que para la LNPA tiene efectos para el futuro.

Tampoco puede confundirse con la renovación. Un acto inválido en un procedimiento resulta

ineficaz y es incapaz de producir los efectos perseguidos. La manera de salvar la situación es
renovarlo, es decir, cumplirlo nuevamente en la forma debida (Procuración del Tesoro, dictamen
65/90, BO, 2619190, 2a sección, p. 25).

CADUCIDAD.

ARTÍCULO 21.-La Administración podrá declarar unilateralmente la caducidad de un acto

administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en el mismo, pero
deberá mediar previa constitución en mora y concesión de un plazo suplementario razonable al
efecto.

1. CONCEPTO.- La caducidad es la extinción del acto administrativo dispuesta por la

Administración en razón de que el particular no ha cumplido con las obligaciones que el acto le
imponía. Es una sanción, una "pena" administrativa.

Hay autores que sostienen que se trata de una especie de revocación y otros que afirman que esta
figura constituye un medio específico de extinción de los contratos administrativos y no es propia
de los actos administrativos. Sin embargo, con la sanción de la LNPA ha tenido recepción
legislativa la tesis de considerar que la caducidad es un medio particular de extinción del acto
administrativo, distinto de la revocación, en virtud del cual se sanciona el incumplimiento del
particular.

Esta figura extinta ya supone que el acto que se extingue concedía fundamentalmente un derecho,
creando al mismo tiempo algunos deberes; es el incumplimiento de alguno de éstos lo que lleva a
la extinción del acto.A título ejemplificativo podemos señalar: a) la autorización administrativa
para el funcionamiento de un local de comercio o de industria, que impone la obligación de
cumplir con las condiciones de higiene. El incumplimiento de éstas puede provocar la caducidad
de la autorización o habilitación; b) en materia de promoción industrial, cuyos regímenes suelen
establecer distintas obligaciones, bajo sanción de decretarse la caducidad de los beneficios
otorgados a quienes se acogieron al régimen, y c) con respecto al servicio de taxis, donde también
se imponen obligaciones bajo sanción de la caducidad de la habilitación, etcétera.

2. DISTINCIÓN CON LA REVOCACIÓN.-Algunos confunden caducidad y revocación. Ambas

constituyen medios extintivos de los actos administrativos, pero son figuras distintas que
proceden en casos diferentes. Como bien dice Marienhoff, "la revocación y caducidad no son
género y especie, sino especies de un mismo género"; ambas son medios extintivos que actúan en
casos distintos.

La revocación reconoce como causas determinantes: a) la ilegitimidad, y b) la inoportunidad,

demérito o inconveniencia (ver comentarios a los arts. 17 y 18); en cambio, la caducidad está
determinada por el incumplimiento del particular.

Esta circunstancia hace que sea una sanción, por lo cual su procedencia debe ser limitada, ya que
es una suerte de última vatio.

3. CONDICIONES PARA SU PROCEDENCIA.- La LNPA impone expresamente dos condiciones para la

procedencia de la caducidad como medioextintivo del acto administrativo. Ellas son: a) la
constitución en mora del particular incumplidor, y b) la concesión de un plazo razonable para que
este cumpla con la obligación". Expondremos algunos aspectos importantes que atañen a esas
condiciones. Por ello corresponde analizarlas separadamente.

El primer problema que se plantea es el de saber si es o no de aplicación al caso la mora

automática.

Para Cassagne, aun tratándose de obligaciones a plazo, la Administración debe cumplir con el
deber que imperativamente le impone elartículo que comentamos, poniendo en mora al particular
(conf. CNFedContAdm, Sala IV, 19/6/84, "Borga").

La cuestión que tratamos gira en torno del tema doctrinal de si es necesaria o no la interpellatio
debitoris como requisito determinante para la apreciación de la mora, con arreglo a lo que
establece el artículo que comentamos. Pensamos que, en el caso, siempre existe la necesidad de
que tenga lugar el requerimiento administrativo, para fijar el dies a quo en que se define la mora.

En este artículo no cabe duda de la necesidad de que el Estado siempre debe poner en mora al
particular y ello surge de la exigencia de conceder un nuevo plazo a éste, excepto que, en una
actuación concreta, una norma establezca expresamente lo contrario. Al otorgar ese plazo la
Administración tiene, por fuerza, que poner en mora al interesado. Esta consecuencia práctica de
lo dispuesto por el artículo impide, por lo tanto, la distinción establecida en el Código Civil entre
las obligaciones cuya naturaleza designan su época y las que no reúnen tal circunstancia.

Pensamos que, tal como surge de las dos exigencias del artículo que comentamos -constitución en
mora y concesión de un nuevo plazo-, debe hacerse una intimación al interesado -poniéndolo en
mora y acordándole el nuevo plazo-. Ello así, porque la Administración tiene que dejar constancia
del retardo del particular oficialmente comprobado -la mora no es un retardo cualquiera; es uno
comprobado oficialmente e imputable al incumplidor-, del reclamo del cumplimiento y del plazo
fijado para hacerlo.

Dicha intimación puede hacerla saber la Administración al particular por cualquiera de las formas
de notificación previstas por el RLNPA (art. 41).

Por otra parte, el requerimiento de la Administración debe ser oportuno, es decir, concretado una
vez que el cumplimiento de la obligación del particular se hizo exigible. La exigibilidad constituye
un presupuesto de la situación de mora, y por ello condiciona la eficacia de la constituci6n. De ahí
que, para nosotros, no sea válido el requerimiento anticipado.

Tenemos que plantearnos la cuestión sobre qué debe entenderse por plazo razonable. Pensamos
que el sentido de la norma es conceder al interesado un plazo razonable de cumplimiento, esto es,
requerir un hecho de posible realización para el particular. Este plazo significa una ayuda al
interesado para que pueda cumplir con su obligación; debe atender, por tanto, a la realización del
fin público del acto administrativo. Por ello el cumplimiento efectivo no puede quedar librado a la
concesión de un plazo mínimo, que coloque al particular en una situación angustiosa, ya que no es
eso lo que quiere la ley.

Después de intimada la mora del particular y vencido el plazo suplementario, la Administración

puede declarar la caducidad del acto administrativo ante el incumplimiento del particular. Es una
facultad de ella.

4. DECLARACIÓN DE CADUCIDAD.- Es necesario que se declare la caducidad, ya que ésta no se

opera ope legis, sino en virtud de una declaración que tiene valor constitutivo: esto es, que la
realización por el particular de su obligación después del transcurso del plazo suplementario
acordado por la Administración y antes de que se haya dictado la resolución, impide a ésta
extinguir el acto por dicha causal.

REVISIÓN.
ARTICULO 22.- Podrá disponerse en sede administrativa la revisión de un acto firme:

a) Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, háyase pedido o no su aclaración.

b) Cuando después de dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos cuya

existencia se ignoraba o no se pudieron presentar como prueba por fuerza mayor o por obra de
tercero.

c) Cuando hubiere sido dictado basándose en documentos cuya declaración de falsedad se

desconocía o se hubiere declarado después de emanado el acto.

d) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra
maquinación fraudulenta o grave irregularidad comprobada.

El pedido deberá interponerse dentro de los DIEZ (10) días de notificado el acto en el caso del
inciso a). En los demás supuestos podrá promoverse la revisión dentro de los TREINTA (30) días
de recobrarse o hallarse los documentos o cesar la fuerza mayor u obra del tercero; o de
comprobarse en legal forma los hechos indicados en los incisos c) y d).

1. CONCEPTO Y OBJETO DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN.-Sabido es que cuando los

recursos procedentes no se utilizan dentro del plazo pertinente, el acto administrativo se hace
firme, y consiguientemente, inimpugnable. Pues bien, como excepción, la LNPA admite la
posibilidad de un recurso extraordinario de revisión, utilizable precisamente contra actos firmes.

Es evidente que la "cosa juzgada administrativa", de tan inapreciables ventajas para la seguridad
jurídica, puede, en ciertas hipótesis, resultar inicua. De ahí la necesidad de crear un recurso que,
en casos excepcionales, permita revisar los procedimientos con actos firmes. Es decir que el
recurso de revisión es el remedio procedimental extraordinario encaminado a examinar de nuevo
un acto firme o sea pasado en autoridad de cosa juzgada, cuando se ha llegado a él por medios
ilícitos o irregulares, sin culpa o negligencia del particular, prescindiendo o incorporando nuevos
elementos de prueba en el nuevo expediente.

El recurso de revisión es un remedio extraordinario para reparar los errores que hayan cometido
los órganos administrativos al dictar resolución, por hechos o circunstancias imputables a terceros
o a la parte que resulta beneficiada y en los cuales se acrediten, al menos prima facie, al
interponer el recurso, los motivos que lo justifiquen.

Entre nosotros, el recurso de revisión comprende no sólo los motivos propios, de conformidad con
el concepto dado anteriormente, sino otro por pronunciamientos contradictorios.

2. MOTIVOS DE LA REVISIÓN.- Las contradicciones en la parte dispositiva son un motivo de

aclaratoria (el inc. a dice "háyase pedido o no su aclaración"). Expresamente autoriza este remedio
el art. 102 del RLNPA, para los casos de oscuridad, ambigüedad u omisión, y el art. 101 respecto
del error material de los nombres, calidades y pretensiones de las partes, o por simple error de
cálculo.

Una prueba concluyente de que en esta hipótesis no se trata de un motivo estricto de revisión,
que se da contra actos firmes, es que el artículo preceptúa que, en este caso, el recurso deberá
interponerse dentro de diez días contados desde el siguiente a la última notificación. O sea que
aquí no nos encontramos ante actos firmes.

El inc. b establece un verdadero motivo de revisión. Se refiere a documentos decisivos, es decir,

documentos que por su importancia puedan hacer variar fundamentalmente la resolución
definitiva. No siendo decisivos, no procederá el recurso. Esos documentos pueden haber estado
en poder del interesado y habérseles extraviado o haber sido retenidos sin su culpa, o bien
haberlos conseguido recién en el momento de deducir el recurso, es decir, haber sido ignorados
por él con anterioridad y en las oportunidades en que, según el procedimiento normal, pudo
ofrecerlos.

La ignorancia, el extravío o la detención que impidió al recurrente presentar aquellos documentos

a tiempo, debe ser sin su culpa, de acuerdo con las prescripciones que sobre la ignorancia, el error,
el dolo, la fuerza y el temor, contiene el Código Civil. Debe tratarse, pues, de documentos no
agregados oportunamente, sin que medie negligencia, error u omisión del propio interesado.

En los casos comprendidos en este inciso, la firmeza del acto cede ante la evidencia que surgiría
del nuevo medio de prueba invocado.

El inc. c se refiere al caso de que los documentos en los cuales se funda la decisión fuesen
declarados falsos por sentencia definitiva posterior a la resolución que se intenta hacer revisar, o
que, siendo anterior, se desconociese. Esa falsedad debe ser declarada por el juez competente.
Ante la inexistencia de la prueba que sirve de fundamento a la decisión, no podría prevalecer la
ficción legal de la "cosa juzgada administrativa”.

El inc. d concierne a los elementos delictuosos que hayan obrado sobre los funcionarios,
desviando su actuación en perjuicio del recurrente .

Comprende el prevaricato (arts. 269 a 272, Cód. Penal), el cohecho (arts. 256 a 259, Cód. Penal), la
violencia y toda otra maquinación fraudulenta, o grave irregularidad comprobada.

Se trataría, en los casos previstos por este inciso, de una resolución nula, por estar viciada de dolo
o fraude.

3. PLAZO DE INTERPOSICIÓN.- Ya vimos el caso anómalo del inc. a (diez días desde la notificación
del acto). En los demás incisos puede promoverse la revisión dentro de los treinta días de
recuperarse o hallarse los documentos o cesar la fuerza mayor u obra del tercero, o de
comprobarse— "en legal forma los hechos indicados en los incs. c y d.
Hasta que se produzcan éstas circunstancias, el término para deducirlo es ilimitado, salvo lo
establecido para la prescripción.

Lo común será que la falsedad se declare por acción o querella del propio interesado, en cuyo caso
el plazo empezará a correr desde la fecha en la cual pase en autoridad de cosa juzgada la sentencia
que declare la falsedad del documento.

La determinación del dies a quo en el caso de los tres últimos incisos es una cuestión de hecho,
que puede discutirse y Ser materia de prueba-. Es una rehabilitación de plazos por circunstancias
de hecho extraordinarias. Transcurridos los nuevos plazos que se rehabilitan, el acto adquiere
nuevamente firmeza.

4. SUSTANCIACIÓN Y RESOLUCIÓN.- El recurso debe interponerse ante el propio órgano que

emitió el acto cuya revisión se procura, precisando cual es la causal invocada y presentando, en su
caso, los documentos recuperados o el testimonio de la sentencia que declaró la falsedad, con la
certificación de que ha pasado en autoridad de cosa juzgada.

Aunque la ley nada dispone al respecto, nos parece que el órgano deberá resolver, salvo
circunstancias excepcionales, sin sustanciar el recurso. Debe examinar la admisibilidad, plazo,
motivo, existencia prima facie del recurso y eficacia presuntiva de la prueba omitida o declarada
falsa. Y si encontrara que se tiene que aportar nueva prueba, le imprimirá el trámite que
corresponda. Si se da intervención a aquellos a quienes el recurso pueda afectar (art. 3°, RLNPA),
después de examinar su admisibilidad se abrirá la causa a prueba si los interesados lo solicitan. En
este caso la apertura a prueba puede servir a la contraria para demostrar que el plazo había
vencido o para oponer otros documentos a los recuperados y ofrecidos por el recurrente.

La decisión que en este grade pronunciare el órgano administrativo sería confirmatoria o

revocatoria de la que se dictó anteriormente.

La revocatoria del acto firme producirá todos sus efectos, salvo los derechos adquiridos por
terceros de buena fe.

5. INTERPRETACIÓN RESTRICTIVA.- Dado el carácter excepcional y extraordinario del recurso de

revisión, su procedencia no puede extenderse a otros casos que los previstos y determinados en la
ley; por ello hay que atenerse a los casos taxativamente establecidos en el artículo. De ahí que
deba considerarse dentro de un concepto limitativo y del marco de desenvolvimiento
especialmente restrictivo, propio de la finalidad a que responde y teniendo en cuenta que siempre
y en todos los casos se dirige contra la estabilidad de los procedimientos y la autoridad de la "cosa
juzgada administrativa".

Por ello, no procede contra omisiones de pronunciamiento del órgano que ha resuelto. Tampoco
contra una equivocada interpretación de los documentos existentesen el procedimiento, ni se
otorga ci recurso para subsanar vicios odeficiencias de pruebas imputables a la recurrente o por
errónea aplicación del derecho.
6. PROCEDENCIA CONTRA ACTOS DEFINITIVOS.-El recurso extraordinario de revisión procede
contra actos definitivos, es decir, aquellos que finiquitan la cuestión o que hacen imposible su
continuación, por concluir el procedimiento, como si hubiera terminado por decisión sobre el
fondo.

Si bien el artículo no establece nada expresamente, no puede ser otra la conclusión, dado el
carácter del recurso y los supuestos que lo hacen procedente. Por lo demás, el inc. a -por si
hubiera alguna duda-, se encarga de aclarar la cuestión, ya que establece que el recurso procederá
"háyase pedido o no su aclaración"; y ésta sólo procede contra actos definitivos (art. 102, RLNPA).

TÍTULO IV

IMPUGNACIÓN JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.

ARTICULO 23.- Podrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular:

a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las instancias

administrativas.

b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación del
reclamo interpuesto.

c) cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el artículo 10.

d) cuando la Administración violare lo dispuesto en el artículo 9.

1. CONSIDERACIONES VENÉRALES.- La LNPA consideró oportuno, a fin de cubrir el vacío legislativo

existente, incorporar algunas disposiciones propias del proceso administrativo ante la "ausencia
de un Código nacional que contemple aquella materia específica".

La ley, al introducir normas relativas al régimen de impugnación judicial de los actos

administrativos, trasciende los límites que a priori parecería demarcarle su propia naturaleza. A
pesar de que no regula el proceso a seguir ante los órganos judiciales, lo cierto es que incursiona
en uno de los aspectos más importantes del "contencioso administrativo": el de las condiciones de
admisibilidad de la acción.

Este artículo trata la impugnación del acto basado en causales de ilegitimidad. La sanción a esa
ilegitimidad -si es que existe- será la nulidad.

2. IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS DE ALCANCE PARTICULAR.- El primer inciso del artículo que
comentamos requiere para la impugnación en vía judicial de un acto de alcance particular que sea
definitivo y que se hayan agolado o su respecto las instancias administrativas (CNFedContAdm,
Sala IV, 29/5/86, "Maderas Industrializadas Delta"). Analizaremos estos dos requisitos:
a) Acto definitivo.- Para su impugnación, los actos administrativos (actos de alcance particular) se
clasifican en: 1) preparatorios;2) de mero trámite o interlocutorios; 3) definitivos; 4) asimilables a
definitivos (aquellos que impiden la continuación del trámite o la pretensión del interesado), y 5)
de cumplimiento.

Acto definitivo es el que decide sobre el fondo del asumo.

b) Acto que agota la vía administrativa.-El acto que agota las instancias administrativas se
denomina, generalmente, acto que causa estado. Asiste razón a Linares cuando dice que no son lo
mismo el acto que causa estado y el que hace "cosa juzgada administrativa"; aquél implica que
agotó la vía administrativa, éste que tiene la particularidad de gozar de un estado de permanencia
que lo pone a cubierto de modificación. Así habrá actos que causan estado que puedan hacer cosa
juzgada administrativa, pero también puede haber actos que la produzcan sin causar estado. Son
los actos de órganos inferiores clausurados por estar firmes o consentidos mediante cumplimiento
o por presentación de un escrito a ese efecto (CNFedContAdm, Sala IV, 817186, "Entel c/Plus Ultra
Cía. Arg. de Seguros").

1) Manera de producir el agotamiento de la vía administrativa.- El agotamiento de la vía

administrativa se produce mediante la inter posición de los recursos administrativos (o de los
reclamos correspondientes) y debe conceptuarse que ello ha ocurrido cuando se ha llega do al
funcionario superior con competencia para decidir respecto del acto impugnado, aunque su
decisión sea todavía pasible del recurso de reconsideración (CNFedContAdm, Sala IV, 1216186,
"Cuarto Creciente").

2) Agotamiento de la vía administrativa y principio de congruencia.- Rige el principio de

congruencia entre los hechos y el derecho invocados en los recursos administrativos y los que
funden la posterior impugnación judicial.

La ley solo lo impone expresamente respecto de la reclamación administrativa previa, pero

existiendo las mismas razones que llevaron a la jurisprudencia a crear este requisito antes de que
se lo incorporase a la ley, todo induce a extender su aplicación. Se trata de un principio general,
aplicable tanto a los recursos como a los reclamos.

Naturalmente que a la impugnación del acto administrativo podrán acumularse otras pretensiones
accesorias en tanto ellas estuvieren exentas del requisito de la instancia administrativa previa.

3) Innecesaridad del agotamiento de la vía administrativa.- La norma que comentamos no siempre

exige el agotamiento de las instancias administrativas; ello puede observarse a través de lo
dispuesto en los incs. b, c y d. A ellos nos referiremos seguidamente.

c) Acto asimilable a definitivo.- El acto asimilable a definitivo es aquelque, sin resolver sobre el
fondo del asunto, impide la tramitación o pretensión del particular (v.gr., la declaración de
caducidad del procedimiento). La norma, en este caso, no requiere el agotamiento de la vía
administrativa. Fiorini entiende que también en este caso "deben agotarse las instancias
administrativas", pero no creemos que pueda extenderse, sin norma expresa, tal exigencia.

En el supuesto del inc. b es necesario abrir una vía judicial rápida para quitar el obstáculo y
permitir que, reanudándose luego de la decisión judicial -si es favorable- el trámite administrativo,
pueda el particular agotar esta instancia respecto del fondo de la cuestión.

Cabe decir que el inc. b permite impugnar directamente la validez del acto de trámite o
interlocutorio (que por las circunstancias se "asimila a definitivo") que indebidamente ha cerrado
la vía administrativa, pero no habilita para entrar a la discusión judicial de la pretensión sustancial.

3. SILENCIÓ O AMBIGÜEDAD.-Tampoco exige lo ley el agotamiento de la instancia "cuando se

diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el art. 10 (inc. c). La aplicación de esta
norma requiere algunas precisiones:

a) Sólo se refiere a la "denegación tácita" prevista en el art. 10 (silencio administrativo). No incluye

a las "denegaciones tácitas" de los recursos, pues en estos casos tales denegatorias no clausuran el
procedimiento administrativo sino que dan lugar a la tramitación del recurso jerárquico
subsidiario. Sólo una vez vencido el plazo para resolver este recurso se puede equiparar la
"denegación tácita" al silencio" previsto en la norma que comentamos.

b) Cuando se tratara de un recurso de revisión o de una pretensión no recursiva-excepto la

reclamación administrativa previa del art. 30- el agotamiento de la vía también es innecesario. Se
aplica directamente el art. 10.

4. VÍAS DE HECHO.- En el caso de violar la Administración lo dispuesto por el art. 9o de la ley,

tampoco se exige el agotamiento de la instancia administrativa (inc. d). Se trata de "actos expresos
o tácitos diferenciados de los demás actos por lesionar derechos o garantías constitucionales en
forma flagrante, manifiesta o grosera, situación a la que se equipara la ejecución de los actos
suspendidos o aún no notificados". Las razones por lasque se exime del agotamiento de la vía
administrativa son las mismas que llevaron a la admisión del juicio de amparo.

5. CONSENTIMIENTO.- El consentimiento expreso o tácito (v.gr., por no impugnarse

administrativamente el acto en término) impide impugnarlo judicialmente (CNFedContAdm. Sala
III, 12/1 1/85, "Contreras"; id., 14/10/86, "Zaratiegui", JA, 1988-I-672; id., id., 1/2/96, "Henrich").

ARTÍCULO 24.- El acto de alcance general será impugnable por vía judicial:

a) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en
sus derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado
fuere adverso o se diere alguno de los supuestos previstos en el artículo 10.
b) cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación
mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias
administrativas.

1. IMPUGNACIÓN DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL.-Toda la doctrina nacional, o por lo menos la

más destacada, entendía, antes de la sanción de la LNPA, que los actos de alcance general (o con
contenido general) no eran otra cosa que los vulgarmente denominados reglamentos. Si bien
pueden diferenciarse ambas categorías, la norma no lo hace, pues comprende ambos tipos en
cuanto a la posibilidad de su impugnación. Oportunamente veremos la diferenciación entre actos
de alcance general y reglamentos (ver comentario al art. 73, RLNPA). La norma se refiere a
cualquiera de las distintas clases de actos que tienen contenido general, aunque posean distintas
denominaciones. La denominación adquiere así carácter de expresión jurídico-técnica por
oposici6n a acto administrativo (de alcance particular).

En sus dos incisos el artículo que comentamos contempla la impugnación directa (SC Mendoza, en
pleno, 10/5/91, "Recurso de revocatoria c/Acordada 11.833", LL, 1991-C-280) y la impugnación
indirecta de los actos de alcance general.

2. IMPUGNACIÓN DIRECTA.-El inc. a contempla la impugnación directa del acto de alcance

general, esto es sin necesidad de que exista un acto particular de aplicación de aquél. Es una vía
facultativa pues el particular puede optar por no utilizarla y atacar el acto de aplicación
(CNFedContAdm, Sala III, 17/3/88, "Dos Arroyos SCA").

El control de la legalidad de un reglamento a través de su impugnación directa, con la posibilidad

de su anulación conun indirecto alcance general (erga omnes) tiene la máxima importancia:
posibilita la eliminación de normas secundarias que infringen las leyes y que impiden su aplicación.

La práctica de las últimas épocas demuestra que la Administración ha utilizado en forma acelerada
su facultad reglamentaria; la introducción de la impugnación directa posibilita la exclusión
inmediata del ordenamiento jurídico de un reglamento contrario a la ley. Solución eficaz si se
considera que los reglamentos ilegales son nulos y con su vigencia se introduciría una nueva causal
de derogación de las leyes: la producida por un reglamento que se les opusiera.

3. REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA IMPUGNACIÓN DIRECTA.- Son necesarios diversos

requisitos para la procedencia de la impugnación directa del acto de alcance general. Ellos son:
afectación cierta e inminente de derechos subjetivos y que se haya formulado reclamo ante la
autoridad que dictó el acto y el resultado fuera adverso o no hubiera pronunciamiento.- Debe
ponderarse que se sostiene que los reglamentos de necesidad y urgencia (una especie de actos
generales) no gozan de la presunción de legitimidad (CNFedContAdm, Sala III, 16/8/92, "Video
Cable Comunicaciones", LL, 1992-E-383).

a) Afectación al interesado en sus derechos subjetivos.-El acto de alcance general debe afectar al
interesado en sus derechos subjetivos. El derecho subjetivo lesionado debe estar preestablecido y
debe ser afectado por el acto de alcance general. Es decir, aquél debe ser preexistente respecto
del acto de alcance general cuestionado.

Debe establecerse, por tanto, cuándo hay un derecho subjetivo para poder determinarse en qué
momento se lo lesiona; en suma, considerar cuándo un interesado tiene un derecho subjetivo
para que pueda ser jurídicamente protegido. Este tema es uno de los más necesitados de una
reflexión crítica. Solo daremos aquí algunos lineamientos; entraremos más en detalle al explicar el
art. 3° del RLNPA (ver su comentario).

Sucintamente diremos que se considera al derecho subjetivo como una protección que el
ordenamiento jurídico otorga en situación de exclusividad a un individuo determinado. Es el poder
jurídico atribuido a un sujeto por el ordenamiento para la tutela de un derecho sustantivo Dentro
del concepto que la moderna doctrina da al alcance de la noci6n del derecho subjetivo podemos
decir que deben concurrir dos elementos: 1) que exista una norma jurídica que predetermine
exactamente cuál es la conducta administrativa debida, es decir, que diga específica y claramente
lo que debe hacerse o no hacerse, y que lo diga antes que la situación se produzca, y 2) que esta
conducta esté en relación con un individuo determinado, contemplado en situación de
exclusividad. Es decir, que dicha conducta sea debida a cada uno individualmente, que a eso se
refiere la situación de exclusividad, no importando que se deba a muchos, pues sigue habiendo
exclusividad en el sentido que pueda ser reclamada por cada individuo.

Así, un acto de alcance general afectará a un derecho subjetivo del interesado cuando se dé a un
individuo la posibilidad exclusiva de invocar una consecuencia jurídica determinada ante la
violación, por parte de la Administración, de un límite legal establecido a su actividad.

b) Afectación actual o potencial.- El inciso que comentamos considera que el derecho subjetivo
puede afectarse en dos formas: la afectación actual, directa ("afecte") y la potencial ("pueda
afectar"). En este caso esta última debe reunir dos condiciones: certeza e inminencia.

Lo que debe entenderse por cierto e inminente habrá de determinarse en cada caso; no obstante,
puede decirse que la afectación debe ser:

1) Cierta, en cuanto tiene que poder determinarse con exactitud la relación causal entre el acto de
alcance general y el derecho subjetivo lesionado. Aquél debe ser la causa determinante de la
lesión, sin ninguna clase de duda al respecto, pues la noción de certeza excluye esa posibilidad.

2) Inminente, en cuanto a que la incidencia del acto respecto del derecho subjetivo puede no ser
actual, sino que puede serlo en un futuro previsiblemente cercano: sería una incidencia potencial.

El hecho de que la incidencia pueda no ser actual no choca con la noción de preexistencia del
derecho subjetivo lesionado. El derecho subjetivo debe existir, ya que debe alegarse su inminente
violación; además de un interés directo se invoca una titularidad específica y nominativa frente a
una determinada conducta del poder administrador, debido a que el agravio tiene que fundarse
en una regla jurídica preexistente de la que emane el derecho subjetivo a favor del particular y una
obligación a cargo de la Administración que ésta en forma inminente habrá de violar.

Si el agravio se basa en la violación de esa regla jurídica, aunque esa violación no sea actual, pero
sí cierta e inminente, será posible su impugnación.

Es un acierto la posibilidad de impugnar individualmente un reglamento sin el requisito del

cumplimiento inmediato del acto; la fórmula para medir el interés que tiene el particular es el
temor de que ese acto incida en un futuro cercano, afectando una situación jurídica de la que es
titular, y así la impugnación no necesita la individualización del cumplimiento.

c) Reclamo administrativo.-La norma exige que se haya formulado reclamo ante la autoridad
administrativa. ¿Qué tipo de reclamo habrá de ser? No lo determinan ni la ley ni el reglamento,
pero creemos que de la interpretación armónica de algunas disposiciones surgirá la solución. El
art. 73 del RLNPA expresa que los actos de alcance general, a los que la autoridad haya comenzado
a dar aplicación (por medio de actos administrativos) pueden impugnarse mediante recursos. En
síntesis, el recurso se plantea contra el acto administrativo de aplicación e indirectamente contra
el acto de alcance general.

El artículo que comentamos habla de "reclamo" y tratándose de una impugnación directa del
reglamento o acto de alcance general, parece claro que la norma quiso distinguir: el recurso
procede cuando se impugna indirectamente el acto de alcance general; el reclamo, cuando se lo
hace directamente (CNFedContAdm, Sala III, 15/11/88, “Lores"; íd., Sala IV, 1712187, "Gruval", ED,
127-373).

Abona esta distinción el hecho de que no exista plazo para inter poner la impugnación,
característica de los reclamos; en cambio, los recursos siempre tienen plazo de interposición. Así
se ha dicho que es un reclamo específico: el reclamo contra reglamentos (Linares conf.
CNFedContAdm, Sala I, 1216184, "Raia", ED, 112-351, íd., Sala 11, 314179, "D'Abraccio", ED, 85-
506; CFedResistencia, 23/10/84, 23/10/84, "Asoc. Trab. Universidad", LL, 1985-B-90).

d) Resolución del reclamo.-El reclamo debe ser adverso a las pretensiones del interesado, o
configurarse el supuesto del "silencio" de la Administración al no resolverse aquél. Configuradas
cualquiera de estas dos situaciones, el interesado se encuentra habilitado para iniciar la acción
judicial.

La norma no contiene ningún plazo. ¿Cuál se aplica? El art. 1", inc. e, ap. 4°, expresa que cuando
no se hubiera establecido un plazo rige el general de diez días "para la realización de trámites". La
decisión de un reclamo es un "trámite". Vencido dicho plazo puede pedirse el "pronto despacho" y
transcurridos treinta días se opera el "silencio".

4. AFECTOS DE LA IMPUGNACIÓN DIRECTA.- La decisión por el juez de la impugnación directa

nene electos ínter partes, como ocurre en toda contienda judicial. Sin embargo, la decisión del
tribunal debe tener efectos indirectamente para todos los afectados. Por ello puede decirse que,
aunque no sea estrictamente así, produce efectos erga omnes de un modo indirecto.

Ello porque, una vez que haya decisión judicial firme, la Administración no puede limitarse a no
aplicarla sólo en el caso concreto, porque sería írrito que, a pesar de conocer que el reglamento
está viciado de ilegitimidad, intentara aplicarlo a aquellos que no lo han impugnado. En realidad,
una vez declarado ilegítimo el reglamento para un caso, la Administración debe derogarlo (ver
comentario al art. 83).

5. IMPUGNACIÓN INDIRECTA.-El inc. b se refiere a la impugnaci6n indirecta del acto de alcance

general, a través del acto administrativo de aplicación. En estos casos los actos administrativos se
exhiben como actos de aplicación de los de alcance general. Se impugnan aquéllos e
indirectamente el reglamento del cual son aplicación. En estos supuestos los vicios que invalidan al
acto administrativo no provienen de éste sino del acto de alcance general que le da origen.

El acto general en su totalidad, o una parte de él, contiene los vicios que justifican su impugnación
indirecta a través de la impugnación directa del acto de aplicación.

6. REQUISITOS.- Son necesarios ciertos requisitos para que sea viable la impugnación judicial
indirecta contra los reglamentos. Ellos son: que la autoridad de ejecución le haya dado aplicación
mediante actos administrativos definitivos y que se hubieran agotado sin éxito las instancias
administrativas.

Ya nos hemos referido al comentar el artículo anterior al concepto de acto definitivo. El

agotamiento de la vía administrativa -al cual también nos referimos al comentar el art. 23- se logra
en estos casos mediante los recursos correspondientes (ver comentario al art. 73).

7. EFECTOS DE LA IMPUGNACIÓN INDIRECTA.-Gordillo estima que "en el nuevo régimen de la ley

sería quizá posible admitir la extinción general del acto de alcance general, y no solamente su no
aplicación al caso particular resuelto por el tribunal". En el mismo sentido Dromi dice "que puede
llegar a ser un pronunciamiento general sobre la validez del reglamento, amparándose en la tesis
de los vicios de orden público”.

Pensamos como en el caso de la impugnación directa que si bien el fallo del tribunal sólo tiene
alcance inter partes la declaración de ilegitimidad del reglamento tiene "indirectamente" alcance
erga omnes, pues al tener que obrar la Administración de conformidad al principio de legalidad
objetiva, una vez que conoce que el reglamento es ilegítimo -por decisión judicial- debe derogarlo.

8 CONCLUSIÓN.- Cumplidos los recaudos legales, pueden impugnarse judicialmente los actos de
alcance general, ya sea directa o indirectamente (CNFedContAdm, Sala IV, 1216/86, "Ciunfrini"). La
eliminación general de un reglamento ilegal, como resultado de una decisión judicial lograda
mediante la impugnación de aquél es una posibilidad digna de estímulo que cumple una función
purificadora del ordenamiento jurídico, despejándolo de imperfecciones e interferencias
aplicativas.
PLAZOS DENTRO DE LOS CUALES DEBE DEDUCIRSE LA IMPUGNACIÓN (POR VÍA DE ACCIÓN O
RECURSO)

ARTÍCULO 25.- La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del
plazo perentorio de noventa (90) días hábiles judiciales, computados de la siguiente manera:

a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificación al interesado;

b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado reclamo
resuelto negativamente por resolución expresa, desde que se notifique al interesado la
denegatoria;

c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de actos individuales de

aplicación, desde que se notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia
administrativa;

d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos fueren conocidos
por el afectado.-

Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo deba hacerse por vía
de recurso, el plazo para deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la resolución
definitiva que agote las instancias administrativas.

1. CONSIDERACIONES GENERALES.- La norma establece plazos "perentorios" que condicionan el

acceso a la instancia judicial. No hizo sino seguir a la totalidad de las normas provinciales vigentes
en esa época, que establecían plazos aún mucho más breves para iniciar la acción. Del mismo
modo, siguió la tendencia de la legislación nacional a fijar plazos perentorios; basta analizar las
numerosas leyes que acuerdan "recursos judiciales directos” contra actos administrativos
(Hutchinson - Danielian). Se justifican por la necesidad de dar seguridad jurídica y estabilidad a los
actos administrativos (CSJN, 5/4/95, " Gypobras ", LL, 1995-E-478).

Esta exigencia para el particular de iniciar la acción o el recurso en los breves plazos que la norma
establece, no atenta contra el derecho a la tutela jurisdiccional -que es el derecho que tiene toda
persona cuando pretenda algo de otra, que esa pretensión sea atendida por un órgano
jurisdiccional-, pues aquél no supone en modo alguno un derecho a obtener una sentencia
favorable, ni siquiera una sentencia en cuanto al fondo, sino el derecho a invocar la asistencia
jurisdiccional siempre que se cumplan aquellas formalidades que el interés general juzgó
necesarias para que exista un proceso.

Este plazo sólo es un recaudo procesal, como lo es también la exigencia de acudir con un abogado
al pleito, pagar tasa de justicia, etcétera. Si la existencia de un plazo para accionar contrariara la
Constitución, lo propio ocurriría con la prescripción y no parece que ésta sea tachada de
inconstitucional. Por otra parte, la supuesta inconstitucionalidad del plazo por impedir el acceso a
la justicia no devendría de la incorporación por el art. 75. inc. 22, de convenios y tratados
internacionales que establecen la tutela judicial efectiva, sino que tal tutela ya estaba prevista en
el derecho de defensa en juicio (art. 18, Const. nacional) y su consecuencia: la necesidad de que
exista una instancia judicial, al menos, suficiente y adecuada. Ello fue reconocido por la Corte
(entre muchos otros, Fallos, 247:646). Con ese prisma, la Corte Suprema ha convalidado el
agotamiento de la vía administrativa previa y la vigencia de plazos para accionar, siempre que sean
razonable) (CSJN, "Galián". Fallos, 300:1292).

Tampoco, cualquiera sea la opinión que nos pueda merecer un plazo tal, vulnera en modo alguno
lo dispuesto por el art. 25 de la ley 23.054, pues no se niega el acceso a la justicia sino que se
establece sólo un recaudo temporal. Se aplica a cualquier acción administrativa contra el Estado -
salvo norma expresa en contrario- que tenga por fin cuestionar una conducta de éste. Queda
exceptuada la demanda por indemnización por actividad lícita del Estado (pues no hay
cuestionamiento alguno de conducta) o por actividad ilícita cuando previamente (y dentro del
plazo) se cuestionó el hecho o acto ilegitimo. Pues si no hubo declaración anterior de ilegitimidad
no puede haber resarcimiento alguno al faltar la "causa" de tal obligación (CNFedContAdm, en
pleno, 24/6/86, " Petracca”; ED, 118-391. Puede pedirse concomitantemente la ilegitimidad del
acto (dentro del plazo) y el resarcimiento.

El plazo se aplica a aquellos actos que tienen aptitud para modificar el status jurídico del particular
(ver ap. 5).

2. PLAZOS DIFERENTES.- La norma establece plazos distintos:

a) La acción contra el Estado y sus entes autárquicos debe deducirse dentro del plazo de noventa
días. Si bien la ley distingue entre actos nulos y anulables, al determinar los plazos dentro de los
cuales aquéllos deben impugnarse judicialmente, no efectúa distinción alguna (CNFedContAdm,
Sala IV, 16/4/96. "Gallegos e/Ministerio de Justicia". LL, del 7/2/2000).

b) Dentro de los treinta días en los "recursos judiciales", excepto que una norma contemple un
plazo diferente. Aquella es la vía "'general" (González Arzac), la "recursiva" es excepcional.

3. IMPUGNACIÓN DE ACTOS.- Tanto en el caso de una vía como de la otra, estamos ante el
supuesto de impugnación de actos ante la vía judicial. Ello surge: a) en el caso de la "acción"
porque ello deviene de lo dispuesto en los arts. 23 y 24, que se conjugan armónicamente con el
art. 25; b) además del propio artículo comentado, pues en su párrafo último expresa: "Cuando en
virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo debe hacerse por vía de recurso",
está significando que, anteriormente, la norma estaba considerando la impugnación del acto por
vía de acción.

Al tratar la impugnación de actos -desde luego que por razones de ilegitimidad"- alcanza no sólo al
acto en sí, sino a todas sus consecuencias. No podría, una vez vencido el plazo para impugnarlo,
pretenderse obtener una reparación por los efectos que produce un acto inatacable; si el acto
hadevenido firme -y por tanto no puede cuestionarse su legitimidad, ¿a título de qué va a reparar
el Estado?(CNFedContAdm, en pleno, 24/6/86, "Petracca", ED, 118-391. Nuestra solución la hemos
dado en Ley nacional de procedimientos administrativos, y en la posición mayoritaria en la causa
(conf. CSJN, 20/10/96, "Alcántara Díaz Colodrero", LL, 20/12/96, supl. derecho administrativo, p.
15). Es que los efectos emergentes del vencimiento del plazo de caducidad, concedido por el
ordenamiento legal para demandar por vía contenciosoadministrativa, consisten en la pérdida de
la posibilidad de discutirla legitimidad o validez del acto, y toda controversia que se suscite al
respecto y que comprenda el acto en cuestión deberá resolverse sobre la base de la validez de
éste (CNFedContAdm, 16/4/98, "Municipalidad de Río Cuarto", LL, 1999-132.8).

Cualquiera sea el vicio del acto que se alegue el debe ser impugnado dentro del plazo del art. 25
(CNFedContAdm, Sala III, 1/9/81, "Giménez Veja"; id., id., 1/2/96, "Henrich"). Lo propio ocurre con
los actos relativos a contratos administrativos (CSJN, 5/4/95, "Gypobras", LL, 1995-E-478).

4. LOS RECURSOS JUDICIALES.-En un proceso administrativo ordinario se formulan las

pretensiones mediante una acción administrativa. El particular inicia el juicio con una demanda.
Como dice Ibáñez Frocham, en el derecho procesal común están bien diferencia dos los recursos
de la acción. El recurso, como la acción, es un derecho público, y al igual que la demanda, es un
acto. Pero en nuestra materia, por imperio de la legislación, es importante diferenciarlos, puesto
que se han previsto "recursos judiciales" contra actos administrativos, sobre distintas materias y
ante diversos fueros e instancias.

Estos recursos (excepcionales) son actos procesales en los cuales se formula una pretensión contra
actos administrativos. Por medio del recurso se inicia un juicio administrativo especial. Es una
forma del ejercicio de una acción, al igual que la demanda. Debe constituir la "instancia judicial
suficiente y adecuada" que, según interpretación de la Corte requiere el art. 18 de la Const.
Nacional ("Fernández Arias c/Poggio", Fallos, 247:646).

Este medio especial de impugnación judicial de actos administrativos es un cauce procesal a través
del cual se hace efectivo el control de la actividad administrativa; sirven para articular la
autotutela administrativa con la heterotutela judicial.

Normalmente las normas hablan de "recurso de apelación", pero repetimos que se trata de una
acción procesal especial que no se inicia por "demanda", sino por "recurso" interpuesto contra un
acto administrativo, Cuando se introduce el cuestionamiento del acto en sede judicial, no se lo
hace como acto apelado, sino como una decisión impugnada. Muchos de estos regímenes
especiales prevén plazos distintos para acudir a Injusticia (Danielian); habría que propiciar su
unificación al plazo de este artículo.

5. ACTOS A LOS QUE NO SE APLICA EL PLAZO DEL ARTÍCULO.- La norma no se aplica más que a los
actos de gravamen para el particular, pero no siempre a aquellos declarativos (que acrediten un
hecho o situación jurídica, sin incidir sobre su contenido -Hutchinson-), es decir que son
independientes de la existencia de un acto administrativo.
Normalmente no se aplica al acto que resuelve el reclamo administrativo previo (art. 30, LNPA),
porque generalmente por él no se impugnaun acto administrativo. Sólo en caso de que no sea
susceptible de impugnación ordinaria por recurso, cabría un reclamo contra él sino que por
aquellos se pretende un derecho que la Administración ha vulnerado generalmente por una
conducta omisiva. Es que cabe distinguir la vía impugnatoria que presupone el agotamiento de las
instancias administrativas reglamentadas en el art. 23 y ss. de la ley 19.549, cuyo resultado sería
necesariamente la declaración de ilegitimidad del acto administrativo de la reclamación del
reconocimiento de un derecho, basado en lo establecido en el art. 30 y cores., la cual no está
sujeta -incluso en los casos en que media reclamación administrativa previa- al plazo para deducir
la impugnación de dicho acto previsto en el art. 25 de la citada ley (CNFedCivCom. Sala I, 17/3/98.
"Ducuing c/Estado nacional; Fuerza Aérea; Armada Argentina", c. 7679/91. F.O. Bol. Jurisp., n° 1,
1998, p. 39; CNFedContAdm, Sala V, .7/4/99, "Saeoar SA", LL, 1999-E-243; D.l, 1999-3-475).

Si reclamada en sede administrativa la Administración deniega petición, ante la justicia no interesa

la impugnación de este acto denegatorio -y por ende no se aplica el art. 25- pues aquella
pretensión es independiente de esta denegación (v.gr., reclamación por sueldos mal liquidados
como consecuencia de una errónea aplicación de una norma; CNFedContAdm, Sala V, 10/4/96,
"Carcagno"); la denegatoria administrativa a abonarlos no significa que el particular deba
cuestionar este acto. Lo que cuestionará es la aplicación que se h: hecho de la norma en la
liquidación correspondiente, que no es un acto sino una operación material de ejecución.

No estamos en este caso ante un acto de gravamen, pues no lo es ni la errónea liquidación ni el

acto denegatorio de la petición (conf. CSJN, 6/10/92, "Adán", ED, 130-804).

No se aplica a los actos cuyo objeto se rija por el derecho privado ni a aquellos referidos a
aspectos previsionales que se rigen por el derecho de la seguridad social.

6. NATURALEZA DEL PLAZO.- Se discute en doctrina acerca de la naturaleza del plazo para el inicio
de la acción o del recurso. Para algunos es un plazo de caducidad; para otros uno de prescripción.
La jurisprudencia dijo que es distinto de cualquier otro de prescripción de las acciones, incluso el
lijado por el Código Civil (CNFedContAdm, Sala IV, 14/8/90, "Menzani", LL, 1991-C-374). No pocos
ni siquiera consideran útil la distinción.

La jurisprudencia de la Corte he variado últimamente, al sostener el tribunal que el juez debe

declarar de oficio la inhabilitación de la instancia judicial, si ha vencido el plazo del art. 25, de
donde surgiría que es irrenunciable por el Estado, lo que coincidiría con una de las características
que se predican de la caducidad (4/2/99, "Gorordo Allaría de Kralj); lo propio ha hecho la
CNFedContAdm, en cieno (5/4/99, "Romero"; ver Rejtman Farah, Mario, Un importante giro
jurisprudencial en la revisión de oficio de la llamada "habilitación de la instancia", LL, 1999-E-185).
En la misma línea, admitir el tratamiento de la impugnación deducida contra un acto
administrativo cuando ya ha caducado ese derecho impugnando, importa desconocer la
perentoriedad de los plazos en cuestión y la autoridad de las resoluciones de la Administración
que se encuentran firmes (CN CivComContAdm Río Cuarto, 16/6/98, "Municipalidad de Río Cuarto
c/Distribuidora Gas del Centro", LLC, 1999-1328. Sin embargo, el RLNPA (t.o. 1991) establece que
ci plazo puede ser suspendido (ver arts. 76 y 100). Sin analizar si el RLNPA pudo establecer tal cosa
-lo haremos en su oportunidad- lo cierto es que para el legislador el plazo puede suspenderse. Iría
contra otras de las características de la caducidad, lo cual nos lleva a la conclusión de que no
participa de las características propias ni de la prescripción, ni de la caducidad del derecho.
Estaríamos ante una caducidad procesal. Constituye una prerrogativa propia de ja Administración
para que ella pueda estar en juicio (CSJN, 26/10/93, "Serra").

7. CÓMPUTO DEL PLAZO.- Veamos sus principales aspectos.

a) Comienzo del plazo.- El plazo convenza a computarse: si se trata de actos de alcance

particular,desde que éstos se notifican al interesado. La norma se refiere a los siguientes
supuestos:

1) Actos que resuelven en forma definitiva el recurso que agota la instancia administrativa.

2) Actos que resuelven definitivamente un reclamo -cuando éste es el medio de impugnación

utilizable-.

3) Siendo definitivos han sido dictados por el órgano superior y no es menester recurrir contra
ellos por no exigirse un acto denegatorio.

4) Tratándose de la impugnación directa contra actos de alcance general, desde que se notifique el
acto denegatorio del reclamo (art. 24, inc. a).

5) Si se trata de la impugnación indirecta del acto de alcance general, a través del acto particular
de aplicación, desde que se notifica al interesado la decisión definitiva del recurso que agotó la vía
administrativa.

En todos estos casos la norma se refiere al cómputo del plazo a partir de la notificación del acto
administrativo que ha agotado la instancia administrativa, sea a través de recursos o reclamos, o
sin necesidad de impugnación administrativa si hubiera sido dictado por la autoridad máxima (en
el caso) y no se exigiera su impugnación administrativa (por no necesitarse acto denegatorio).

Consecuentemente, el acto impugnado puede referirse a un acto que aplique -incorrectamente,

según el interesado- una ley, un contrato (ley entre las partes) o un reglamento. Lo que se
requiere es que sea definitivo (CSJN, "Mevopal", Fallos 307:2216; CNFedContAdm, en pleno,
24/6/86, "Petracca"). La circunstancia de que la nulidad absoluta sea imprescriptible, no significa
que sea inmune a los plazos del art. 25 (CNFedContAdm, Sala I, 5/3/85, "Beltrami", íd. Sala IV,
13/4/89, "Padilla Taris", ED, 136-425).

6) Cuando se trate de hechos o vías de hecho, el cómputo del plazose inicia desde que ellos fueran
conocidos por el interesado.
b)Díashábiles.-La reforma de la LNPA (ley 21.686) se refiere a presupuestos procesales para el
proceso administrativo (contenciosoadministrativo). Es decir, se está refiriendo necesariamente al
plazo para iniciar una causa contenciosoadministrativa. Para que exista causa de esta naturaleza
cabe atenerse al principio que alguna vez expuso Linares haciendo mención al "doble grado de
normatividad administrativa”.

Así, en cualquier expediente administrativo que tramita ante la Administración, habrá un acto
administrativo que -supongamos- deniega la pretensión del particular. Dicho acto va a regirse por
las normas de esta ley (esto es, por el derecho administrativo). Si, además, la pretensión del
particular -derecho de fondo- se basa en una norma de derecho administrativo, estamos ante un
doble grado de normatividad administrativa; si, en cambio, la pretensión se basa en normas de
derecho civil estamos ante un grado simple de normatividad administrativa.

Habrá "causa contensiosoadministrativa" en el primer caso, no en el segundo. A aquellos casos se

aplica el artículo que comentamos. Cuando no exista "causa contenciosoadministrativa" el plazo
del artículo no rige; se aplicará la prescripción correspondiente al derecho de fondo.

c) Silencio de la Administración.- No se aplica el plazo en caso de silencio -art. 10 (ver comentario

al art. 26).

d) Vías de hecho.- El plazo para el artículo comentado corre desde que los hechos de la
Administración fueron conocidos por él afectado (CNFedContAdm, Sala V, ]ülA/WrrCñYcágüñ''):

ARTÍCULO 26.- La demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera
carácter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de
lo que corresponda en materia de prescripción.

1. TRANSCURSO DEL PLAZO PARA RESOLVER SIN QUE LA ADMINISTRACIÓN LO HAGA.- Cuando la
Administración omite dictar resolución en plazo, la demanda puede iniciarse en cualquier
momento "cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos". No
existe, en casos semejantes, un plazo perentorio para iniciar la acción, sino que ésta podrá hacerse
en cualquier momento; "sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción".

2. PRECISIONES.-El texto legal requiere algunas precisiones:

a) Acto que adquiere carácter definitivo por vencimiento de plazos.-La norma emplea una
terminología equívoca: considera al "silencio" de la Administración como un acto presunto,
cuando en realidad vimos al analizar el art. 10 que la "mora administrativa" es un hecho al que la
norma le otorga una consecuencia jurídica: el carácter denegatorio.

Debemos interpretar la norma que estudiamos entendiendo que el silencio a que se refiere tiene
relación con el dictado deja decisión de fondo de la cuestión. En otras palabras: el trámite está en
estado de dictarse la decisión de fondo y la Administración deja transcurrir los plazos para hacerlo.
La "denegación ficta" se refiere a esa decisión de fondo no dictada.
En cambio, el artículo no comprende el vencimiento de plazos para decidir una cuestión de tramita
o interlocutoria por parte de la Administración (es ésta una diferencia importante con lo
proscripto por el art. 7° del Cód. Contenciosoadm. de la prov. de Bs. As.).

b) Transcurso de los plazos previstos en el artículo 10.-La norma se refiere al transcurso de "los
plazos previstos en el art. 10, esto es a lo que la propia ley denomina "silencio de la
Administración".

Cumplidos los requisitos del art. 10 y vencidos los plazos allí previstos, el particular puede iniciar la
acción en cualquier momento, tal lo que expresa la norma. Pero también el RLNPA prevé otros
supuestos de "denegación tácita": son los referidos al vencimiento de los plazos para resolver
recursos administrativos. Cuando con esa denegación tácita se "agota la vía administrativa" (v.gr.,
denegación tácita del recurso jerárquico) ¿se aplica la solución del artículo?

Aunque la norma sólo haga referencia a los "plazos previstos en el art. 10" no puede negarse la
misma solución para estos últimos. La ratio inris es la misma. En ambos casos es facultad del
interesado considerar "tácitamente denegada" la decisión. Siendo así, y considerado tácitamente
denegado un recurso que habilite la vía judicial, el plazo comenzará a contarse cuando el particular
motu propio lo decida; puede iniciarlo "en cualquier momento", sin que exista un plazo
determinado para hacerlo.

c) El plazo de prescripción.-La demanda puede iniciarse en cualquier momento, "sin perjuicio de lo

que corresponda en materia de prescripción". Solución lógica pero que no tiene gran aplicación.

En efecto, como establece el art. 1°, inc. e, ap. 9°, "las actuaciones practicadas con intervención de
órgano competente producirán la suspensión de los plazos legales y reglamentarios, inclusive los
relativos a la prescripción". Como el "silencio" no es un modo anormal de extinción del
procedimiento, sino que es una decisión del particular mientras el trámite sigue pendiente, la
suspensión sigue corriendo hasta el momento en que se inicia la acción judicial. Ergo, la
prescripción no podría operar.

Lo propio ocurre en el caso del recurso considerado tácitamente denegado, pues como establece
el art. 1°, inc. e, ap. 7°, la interposición del recurso interrumpe los plazos. Consecuentemente la
solución es idéntica a la analizada en el apartado anterior.

Sólo corren los plazos, pendiente un procedimiento administrativo, cuando él hubiere sido iniciado
ante un órgano incompetente -siempre que no se trate de un recurso-, pero en ese caso no puede
configurarse el "silencio" en el sentido de habilitar la vía judicial, pues no es órgano competente
para dictar la decisión de fondo.

3. EXCEPCIÓN.- La ley 24.447 (BO. 30/12/94) ha establecido una excepción al principio, en el orden
nacional, del silencio negativo como facultad del particular. Su art. 27 dice que "En los casos de
denegatoria por silencio de la Administración ocurrido en los procedimientos administrativos
sustanciados con motivo de la solicitud de reconocimiento de deudas de causa o título anterior al 1
de abril de 1991, se producirá la caducidad del derecho para interponer la demanda contencioso
administrativa contra la denegatoria a los noventa días hábiles judiciales contados desde que se
hubiere producido la denegatoria tácita o desde la fecha de entrada en vigencia de esta ley , lo
que fuere posterior. Vencido dicho plazo sin que se haya deducido la acción correspondiente,
prescribirán también las pretensiones patrimoniales consecuentes. En estos casos no será de
aplicación el artículo 26 de la ley 19.549.".

Ya se ha hecho la crítica a la existencia de plazos para demandar por silencio como si se tratara de
un acto tácito (Muñoz). Nos parece una solución irrazonable, pues permite a la Administración no
resolver, violando el principio constitucional de petición, involucrando éste necesariamente una
respuesta expresa. Una vez más nos encontramos ante el "derecho del Estado" y no ante el
"Estado de Derecho".

IMPUGNACIÓN DE ACTOS POR EL ESTADO O SUS ENTES AUTÁRQUICOS; PLAZOS.

ARTÍCULO 27.- No habrá plazo para accionar en los casos en que el Estado o sus entes
autárquicos fueren actores, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.

1. EL ESTADO O SUS "ENTES MENORES" ACTUANDO COMO ACTORES.- La norma contempla el

caso en que el Estado o sus "entes menores" actúen como actores en juicio. En ese caso, dice, no
habrá plazos para que aquéllos inicien la acción, "sin perjuicio de lo que corresponde en materia
de prescripción".

La norma dice entes autárquicos, ¿comprende sólo a éstos o debe extenderse a todos los entes
descentralizados del Estado? Pensamos que la interpretación amplía es la que corresponde
realizar, pues:

a) La LNPA, cuando se refiere a su ámbito de aplicación, menciona a los entes descentralizados,

"inclusive entes autárquicos", por ello no sería congruente excluir a los demás entes
descentralizados de la aplicación de este artículo. Con este alcance amplio, además, se utiliza en
diversas normas de este conjunto normativo (v.gr., art. 32, inc. b, LNPA; art. 4, RPA).

b) Creernos que en todo este ordenamiento la intención del legislador de extender la tutela
normativa a toda clase de entes descentralizados, entre los que debe incluirse a los entes
autárquicos.

c) Los entes autárquicos carecen de un régimen exclusivo, diferenciado y común, cada uno de ellos
presenta características propias. Por lo tanto no puede hablarse de una categoría específica.

2. PLAZOS DE PRESCRIPCIÓN.- La norma establece que el Estado y sus entes menores pueden
iniciar la acción en cualquier momento, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de
prescripción. Corresponde que estudiemos esta cuestión.
a) Actos nulos, de nulidad absoluta.-Si el Estado debe demandar la declaración judicial de nulidad
del acto nulo (art. 17 in fine, LNPA), por ser el acto irregular, el plazo para hacerlo es
imprescriptible. Esta solución no es idéntica a la del particular, para quien no hay distinción entre
que se impugne judicialmente un acto nulo o uno anulable -ver art. 25- (CNFedContAdm, Sala IV,
13/4/89, "Padilla Taris", ED, 136-425), sin perjuicio de que el particular pida administrativamente
la revocación del acto (art. 17, LNPA).

b) Actos anulables.-Si el acto es irregular pero anulable, la Administración no puede, en principio,

revocarlo; debe pedir la anulación en sede judicial. ¿Cuál es el plazo para hacerlo? El de
prescripción, según la norma. ¿Y cuál es este plazo?

No habiendo un plazo expreso debe aplicarse analógicamente el que trae el Código Civil en su art.
4023 ("interponer la acción de nulidad de los actos anulables") que es de diez años.

Expresa Gordillo que los actos anulables prescriben a los dos años, aplicando el plazo que
establece el art. 4030 del Cód. Civil; pensamos, sin embargo, que la citada norma se refiere a vicios
que la LNPA considera como susceptibles de ser sancionados con la nulidad absoluta. Su aplicación
analógica no es convincente, pues se refiere a supuestos distintos que, además, en nuestra
materia serían imprescriptibles.

AMPARO POR MORA DE LA ADMINISTRACIÓN.

ARTÍCULO 28.- El que fuere parte en un expediente administrativo podrá solicitar judicialmente
se libre orden de pronto despacho. Dicha orden será procedente cuando la autoridad
administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados y en caso de no existir éstos, si hubiere
transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir el dictamen o la resolución de
mero trámite o de fondo que requiera el interesado. Presentado el petitorio, el juez se expedirá
sobre su procedencia, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, y si lo estimare pertinente
requerirá a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre
las causas de la demora aducida. La decisión del juez será inapelable. Contestado el
requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolverá lo pertinente
acerca de la mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa
responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca según la
naturaleza y complejidad del dictamen o trámites pendientes.

1. CONSIDERACIONES GENÉRALES.-El deber de la Administración de decidir en cada caso concreto

proviene de un principio que trasciende el marco del derecho público escrito; su cumplimiento
constituye una obligación del derecho natural (CNFedContAdm, Sala IV, 26/6/91, "Bevacqua"). No
decidir o decidir fuera de plazo constituyen conductas irregulares de la Administración, que
perjudican al particular y atentan contra el accionar eficaz de aquélla.

Cuando la Administración no resuelve, la legislación que comentamos ha contemplado diversas

soluciones. Una de ellas es el amparo por mora que viene a ser una orden judicial de "pronto
despacho" de las actuaciones administrativas (CNFedContAdm, Sala IV, 17/3/89, "Pellisero", ED,
136-184).

No siempre le conviene al particular aplicar la solución del "silencio administrativo" (ver art. 10),
por ello la norma ha contemplado esta forma de "obligar" a la Administración a resolver dentro
del plazo que a ese efecto le fije el juez. Vale acotar, tal como se dijo al comentar el art. 10, que el
silencio no vale como consentimiento de los órganos estatales (CNFedContAdm, Sala III, 13/5/88,
"Empresa Tehuelche", LL, 1988-E-210).

2. ALCANCE DEL AMPARO POR MORA.-El instituto que comentamos no es otra cosa que una
orden judicial de "pronto despacho" de las actuaciones administrativas (CNFedContAdm, Sala I,
12/3/91, "Del Rieu"). Por medio de él se posibilita que quien sea parte en el procedimiento
administrativo acuda a la vía judicial, a fin de que emplace a la Administración a que cumpla con su
cometido: decidir las cuestiones sometidas a su resolución, en un plazo que le fije el juez. La
decisión final de éste no puede ser otra que "despache la Administración las actuaciones en forma
expresa" (Linares), no pudiendo esta última ampararse en el "silencio", pretendiendo que decidió
el asunto en esa forma.

3. CONDICIONES DE ADMISIBILIDAD.- La norma establece ciertas condiciones de admisibilidad.

Ellas son:

a) Legitimación activa.-Puede ocurrir ante la justicia por amparo por mora aquel que "fuere parte
en un expediente administrativo"; la nota presentada al presidente de una empresa privada
prestadora de servicios telefónicos no da origen a ningún expediente administrativo
(CNFedContAdm, Sala de feria, 24/8/92, "Braile c/Telefónica de Argentina"). El art. 3° del RLNPA
establece que debe entenderse por parte interesada a "cualquier persona física o jurídica, pública
o privada, que invoque un derecho subjetivo o un interés legítimo" (ver lo que decimos al
comentar este artículo) (CNFedContAdm, Sala II, 18/7/95, "Luis Gómez SRL", RAP, n° 205, p. 152).

Al remitir la norma que comentamos al concepto de parte en un procedimiento administrativo, se

protegen en vía judicial, no sólo los derechos subjetivos.

El haber acudido el actor al procedimiento del reclamo administrativo no veda la vía del amparo
por mora (CNFedContAdm, Sala III, 25/11/86, "Núñez"; íd., doctrina Sala II, 3/4/79, "D'Abraccio
Varela", ED, 85-506).

Contra lo que opina Creo Bay, pensamos que la vía de la queja no impide el posterior amparo por
mora (si la queja es denegada o no resuelta); tampoco la "vía del silencio" impide el amparo por
mora, como dice tal autor. En realidad el "silencio" no se configura hasta que el particular tenga
por denegada la petición y continúe con la instancia correspondiente. Un pedido administrativo de
"pronto despacho" no significa que después necesariamente se opte por el silencio. Además, el
amparo por mora podría plantearse por no resolverse el 'pronto despacho" administrativo; se
pide, en ese caso, el pronto despacho al juez (CNFedContAdm, Sala III, 5/4/85, "Buccianti de García
Fernández")
b) Mora administrativa.-El peticionante debe acreditar la mera situación objetiva de la mora
administrativa; que la Administración ha dejado vencer los plazos fijados -y en caso de no existir
éstos, que ha transcurrido un plazo que excede de lo razonable- sin emitir el dictamen o la
resolución de mero trámite o de fondo que requiere el interesado (CNCiv, Sala A, 20/8/91,
"Pereyra de Pájaro"; CNFedContAdm, Sala IV, 18/2/88, "Vieytes").

¿Cómo debe acreditar el particular esta circunstancia? Pensamos que no debería ser el juez
demasiado estricto: basta que se acredite prima facie la existencia de la mora administrativa. Si de
esa acreditación surge una situación de duda que haya que examinar en su oportunidad,
corresponderá que el juez dé curso a la petición, ya que tenderá ella a dilucidarse con el informe,
que a manera de una diligencia preliminar debe requerirse a la Administración.

4. TRÁMITE.- Este procedimiento tan especial -el juez no resuelve el fondo de la cuestión- tiene un
trámite sencillo que pasamos a detallar.

a) Pedido de informe.-Admitida la procedencia formal de la petición del amparo por mora, el juez
debe requerir "a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe
sobre la causa de la demora aducida". Este pedido de informes es obligatorio para el juez.

El informe que se requiere a la autoridad administrativa -de un órgano de la Administración

centralizada o descentralizada- no constituye un acto procesal previsto sólo en resguardo de la
Administración, sino también, y especialmente, como medio informativo para el juez; de ahí que la
agregación a los autos fuera del término que se hubiera acordado al efecto, no produce la nulidad
de lo actuado.

La decisión del juez declarando formalmente improcedente el amparo por mora es irrecurrible
(CNFedContAdm, en pleno, 5/4/85, "Transportadores de Caudales Zubdesa SACI", ED, 115-408).

b) Legitimación pasiva.- ¿Es parte la Administración en el procedimiento del amparo por mora? La
norma sólo dice que el juez debe pedir a la autoridad administrativa el precitado informe. Una vez
que éste es contestado, o vencido el término para evacuarlo sin que la Administración lo haga,
aquél "resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere".

De ello cabe inferir que la Administración no es parte en este procedimiento y sólo le

corresponderá informar lo pertinente a requerimiento del juez. En su informe deberá aducir las
causas del atraso en la resolución o dictamen, pudiendo alegar cualquier otra circunstancia.-
Consecuentemente con esto termina su actuación, por lo menos en esta etapa.

La opinión que exponemos se ve corroborada por el hecho de que los autores se apartaron del
proyecto del año 1968 en lo que hace a la imposición de costas. En efecto, la norma no se refiere
ni a las costas ni a la prueba. Pensamos que porque consideraron que ni una ni otra podía tener
lugar dado el hecho de que la Administración no es parte.
c) Decisión final del juez.- Una vez contestado el informe o vencido el plazo para hacerlo, el juez
resolverá lo pertinente acerca de la mora. . Podrá rechazar el pedido o. aceptarlo "librando la
orden si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las
actuaciones en el plazo prudencial que se establezca según la naturaleza y complejidad del
dictamen o trámites pendientes". Aunque hubiera habido mora de la Administración no podrá
ordenarse el "pronto despacho" por el juez si el órgano administrativo carece de competencia
(CNFedContAdm, Sala II, 28/3/85, "Di Biasi", JA, 1985-IV-123, secc. índice).

En este caso el juez dicta una verdadera sentencia de condena.

El juez no puede resolver favorable o desfavorablemente sobre el fondo (CNFedContAdm, Sala V,

6/12/95, "Romero"; id., id., 4/10/95, "El Comercio Cía. de Seguros", ED, supl. jurisp., 1995, n° 3, p.
38): sólo decide que la autoridad responsable se expida o que no venció el plazo para hacerlo
(CNFedContAdm, Sala I, 16/10/87, "Cía. de Negocios Agropecuarios". JA, 1988-III-218). Tampoco
sirve el amparo por mora para remediar imprecisiones o ambigüedades (CNFedContAdm, Sala III,
13/8/87, "Álvarez").

d) Recurribilidad de la decisión.-La decisión del juez es recurrible. Si bien la norma, a partir de la

reforma de 1977, había traído algún problema de interpretación, la Cámara Nacional Federal en lo
Contencioso Administrativo, en la causa "Transportadora de Caudales Zubdesa SACI", JA, 1985-II-
341, estableció la doctrina plenaria de que las sentencias en primera instancia en el amparo por
mora eran apelables. El plazo para apelar, al no estar fijado, ha dado lugar a dudas. Para unos se
aplica el de la ley 16.986 (CNFedContAdm, Sala I, 4/7/91, "Cabral Hunter"); para otros el del
Código Procesal (íd., Sala IV, 29/12/88, "De Esteban").

5. CONTRA QUÉ OMISIONES PROCEDE.-Luego de haber analizado las condiciones de admisibilidad,

corresponde estudiar las distintas omisiones previstas en el art. 28, que dan lugar a esa situación
objetiva de mora-, encarando el problema desde dos puntos de vista: el acto omitido y el órgano
que comete la mora.

a) Acto omitido.- La mención de la norma ("sin emitir el dictamen o la resolución de mero trámite
o de fondo") es simplemente enunciativa; deben incluirse los informes y cualquier otra medida
preparatoria (no habría diferencias entreéstas y el dictamen) (CNFedContAdm, Sala I, 23/11/89,
"Confederación Odontológica de la República Argentina", LL, 1990-C-199).

También procede el amparo por mora ame la omisión de la Administración de dictar un

reglamento obligatoriamente impuesto por una ley. La norma no hace distinción alguna, cuando
es evidente que, en los casos en que la solución es diversa para los actos particulares y generales,
la LNPA ha hecho el distingo.

No es óbice para la procedencia del amparo por mora que la cuestión de fondo aparezca referida a
una relación contractual (CSJN Fallos, 291:453; 307:562, CNFedContAdm, Sala III, 28/4/88, "Astille
ros Corrientes", LL, 1988-E227).
El principio general es que el amparo por mora se aplica a cualquier petición formulada en sede
administrativa, cuya resolución sufra dilación excesiva, sin que ello obste la naturaleza del pedido
(CNCiv, Sala 12, 8/3/99, "Penthause SA". LL, 1999-E-903, fallo 41-880-S).

b) órgano autor de la mora.- La orden de pronto despacho es procedente contra toda autoridad
administrativa que deba realizar el trámite omitido (CNCiv, Sala A, 31/3/82, "Los Dos Chinos").
Incluso procede contra omisiones del presidente de la República.

Procede el amparo por mora contra la Empresa Ferrocarriles Argentinos, en cuanto ésta también
se expresa mediante actos que son administrativos, pues es de esa índole el derecho que rige la
competencia, la voluntad y la forma (CSJN, Fallos, 295:360, especialmente 362, cons. 4°;
CNFedContAdm, Sala III, 6/6/86, "Alas"; íd., íd., 2/9/86, “Chaves"). Lo mismo cabe decir de las
Sociedades del Estado (CNFedContAdm, Sala III, 10/11/81, "Amil", ED, 97-161). No procede, en
cambio, contra la DGI, que tiene un recurso análogo previsto en la ley 11.683 (CNFedContAdm,
Sala IV, 29/7/88, "Chavas SA", LL, 1988-E-87).

6. NORMAS APLICABLES.-El orden de prioridad de las normas aplicables para la tramitación del
amparo por mora se integra con las normas específicas (arts. 28 y 29, LNPA); luego con las normas
supletorias del Código Procesal, siempre que no estén en pugna, y por último, es viable, por
analogía, la aplicación de ciertas normas de la ley 16.986 (CNFedContAdm, Sala I, "De Abreu de
Beronio", LL, 1989-E-287)

7. COSTAS.-La jurisprudencia sostiene que cabe la aplicación de costas a la Administración cuando

el juez ordena el despacho de las actuaciones, o sea, cuando hace lugar al amparo por mora
(CNFedContAdm, Sala I, "De Abreu de Beronio", LL, 1989-E-287; íd., Sala IV, "Gatto", LL, 1989-B-
407). Hemos expresado nuestra posición contraria en el último fallo citado; con nosotros coincide
Maiorano. Si la Administración no es parte del procedimiento, si sólo se limita a informar sobre su
mora, no es vencida, y si no hay vencido no tiene sentido la imposición de costas.

ARTICULO 29.- La desobediencia a la orden de pronto despacho tornará aplicable lo dispuesto

por el artículo 17 del decreto-ley 1.285/58.

1. CONSIDERACIONES GENERALES.-El objeto del amparo por mora es lograr una orden de "pronto
despacho" judicial fijando un plazo para que la Administración cumpla con su deber ineludible:
decidir las cuestiones que se le plantean. Si la Administración no cumple con dicha orden dentro
del plazo fijado, el particular no puede obtener su ejecución forzada ni el pago de daños y
perjuicios. El procedimiento del amparo por mora tiende a que el juez fije un plazo para que la
Administración decida y nada más (CNFedContAdm, Sala IV, 28/12/89, "Santana", ED, 137-182).

2. ÁMBITO SANCIONATORIO.-La única sanción prevista, para el caso de incumplimiento, la

establece la norma que comentamos. En este caso, el juez debe enviar las actuaciones pertinentes
a la justicia penal, ante la posibilidad de que se haya configurado el delito previsto en el art. 249
del Cód. Penal.
En el caso del presidente de la República no es posible la aplicación del art. 17 del decr. 1285/58,
que determina que toda falta en que incurran los funcionarios o empleados dependientes de
organismos del Estado nacional será puesto en conocimiento de la autoridad superior
correspondiente, a los efectos de la sanción disciplinaria.

3. APELACIÓN.-Para la apelación contra el apercibimiento del art. 29 se aplica, en lo que hace al

plazo, él Código Procesal (CNFedContAdm. Sala IV, 11/4/88, "Ravignani").

4. PROCEDIMIENTO MUNICIPAL.- Por virtud de lo dispuesto por el art. 1° de la ley 20.261, este
artículo resulta inaplicable en el ámbito del procedimiento administrativo municipal (CNCiv, Sala E,
30/10/95, "Donando de Moyano", ED, 167-464).

RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO A LA DEMANDA JUDICIAL.

ARTICULO 30.- El Estado nacional no podrá ser demanda do judicialmente sin previo reclamo
administrativo, dirigido al ministerio o comando en jefe que corresponda, salvo cuando se trate
de la impugnación judicial de actos administrativos de alcance particular o general.

El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual
demanda judicial y será resuelto por el Poder Ejecutivo, o por las autoridades citadas si mediare
delegación de esa facultad.

Recurrido un acto en todas las instancias administrativas correspondientes, las cuestiones

planteadas y resueltas expresamente en esa vía por la última instancia, no podrán reiterarse por
vía de reclamo; pero si podrán reiterarse las no planteadas y resueltas y las planteadas y no
resueltas.

(Artículo sustituido por art. 12 de la Ley N° 25.344 B.O. 21/11/2000: ARTICULO 30.- El Estado
nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados judicialmente sin previo reclamo
administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la
entidad autárquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los artículos 23 y 24. El reclamo
versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y
será resuelto por las autoridades citadas).

1. VÍAS ADMINISTRATIVAS EXISTENTES.-Con la sanción de la LNPA el panorama que ofrece la

legislación nacional, en cuanto al agotamiento de la vía previa administrativa, es el siguiente:

a) Existe la ley 3952, que rige para las "acciones civiles" contra el Estado (hechos, actos o contratos
"civiles"), por ejemplo, acción reivindicatoria, la de usucapión, la meramente declarativa (art. 322,
Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación).

b) La LNPA para las acciones y "recursos" judiciales y administrativos, como norma general, sin
perjuicio de las leyes especiales. A su vez, esta ley nos da dos vías administrativas: I) la recursiva
(tít. VIII, RLNPA y regímenes especiales, y arts. 23 y 24, LNPA), y 2) la del reclamo administrativo
previo (arts. 30 y 31, LNPA). Estas dos vías no son alternativas ni sucesivas. Sirven para impugnar
conductas distintas.

Aquí sólo trataremos este último supuesto.

2. ¿CONTRA QUÉ COMPORTAMIENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PROCEDE?.- De lo dicho hasta

aquí se infiere que este reclamo administrativo previo es un remedio que se acuerda al particular,
distinto, pero semejante al de los recursos, pues como éstos: a) se orienta a lograr el
restablecimiento de la juridicidad en la Administración; b) es un presupuesto procesal para iniciar
la demanda; c) es un privilegio "hacia fuera" de la Administración -aunque debe aclararse, que en
realidad coincidimos con Grau-, que permite al Estado repensar, reconsiderar una conducta, y esto
"lejos puede catalogarse como un privilegio; al contrario, es lo lógico, lo deseable, que se
reconsidere, que las conductas sean revisadas".

Dice Gordillo que por vía de este reclamo previo se puede impugnar cualquier conducta
administrativa, sea acto, hecho u omisión. Pearson opina que no procede contra actos
administrativos, sí contra los efectos del acto mismo. González Arzac estima que queda limita da a
escasas materias: "la acción reivindicatoria, la de usucapión; las acciones meramente declarativas
del art. 322 del Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación, en tanto ellas se promuevan en juicio
ordinario; la acción de retrocesión cuando al bien expropiado se le diera un destino diferente al
previsto en la ley expropiatoria". Fiorini opina que el reclamo "establece un régimen procesal
distinto, aplicable a una materia diferente (de la de los arts. 23 y 24, LNPA), entre las que se
encuentran las demandas originadas en hechos administrativos y otras que, no habiendo sido
especificadas claramente por la ley, deben ser esclarecidas por la labor jurisprudencial
(CNFedContAdm, Sala IV, 15/4/86, "Verón") .

En realidad nos parece exacto que la vía del reclamo está limitada a escasos supuestos y que trata
casos distintos de los contemplados en los arts. 23 y 24 de la LNPA.

a)Actos.- En cuanto al estudio de ellos digamos que si bien, en general, no procede contra actos,
ello ocurre en algunos casos:

1) La nueva redacción del art. 30 establece, en su párr. 3°: "recurrido un acto en todas las
instancias administrativas... las cuestiones planteadas (en el recurso) y resueltas expresamente en
esa vía por la última instancia, no podrán reiterarse por vía de reclamo; pero sí podrán reiterarse
las no planteadas y resueltas y las planteadas y no resueltas".

A pesar de la crítica que puede hacérsele a este supuesto -y que veremos oportunamente-, lo
cierto es que aquí se contempla el reclamo contra un acto.

2) Los incs. a y b del art. 32 hablan de que es innecesario el reclamo contra actos dictados de oficio
-en los supuestos allí contemplados-. A contrario sensu el legislador ha creído que en algunos
supuestos el reclamo es procedente contra actos administrativos.
b) Hechos.- En cuanto a los hechos, es cierto, como afirma Pearson, que se los puede impugnar
desde que ocurrieran -aunque la ley dice desde que el particular tiene conocimiento-, de lo cual se
infiere que contra ellos no hace falta ningún procedimiento. Sin embargo, el reclamo contra
"hechos" procede:

1) En el caso de la retrocesión, cuando al bien se le hubiera dado un destino distinto por medio de
hechos, "deberá formularse el reclamo administrativo previo" (art. 39 in fine, ley 21.499).

2) En el caso de la ocupación temporánea anormal cuando no se efectúe la devolución del bien

(arg. art. 60, ley 21.499), si el particular la pretende y no requiere la expropiación irregular (art. 51,
inc. c ley 21.499).

Puede utilizarse el reclamo como medio de "intimación fehaciente" para la devolución del bien en
la ocupación temporánea anormal (art. 64, ley 21.499).

c) Omisiones.-También procede cuando se peticionen conductas positivas del Estado que éste
omite realizar:

1) Si se requiere el pago de un premio otorgado y no efectivizado.

2) Producido el avenimiento expropiatorio, la falta de pago del capital, o el pedido de actualización

del capital que fue abonado fuera del plazo establecido.

3) Cuando se pretenda que el Estado preste un servicio, etcétera.

Son ejemplos que no agotan el tema. Claro está que en todos los casos se requiere que no haya
acto administrativo con pronunciamiento adverso, pues entonces entramos en el régimen
recursivo, salvo excepción expresa.

Dijimos que el reclamo no es procedente en el caso de que exista un acto administrativo-salvo los
supuestos contemplados-; también veremos que no es necesario en algunos supuestos. Pero el
hecho de que no sea necesario no significa que el particular no pueda interponerlo, ya que la no
exigencia del reclamo es, para el particular, un derecho de orden procesal renunciable. En cambio,
no cabe en los supuestos en que no es procedente.

¿Puede oponerse al reclamo la Administración cuando no es él necesario? La respuesta es

negativa. El hecho de la innecesariedad es en beneficio del particular, pero la Administración no
puede ampararse en ello para no tratarlo cuando el particular lo formula. Por lo demás, siendo
conveniente para la Administración, no hay motivo ni fundamento para negarse al tratamiento.

3. LEGITIMACIÓN.-La legitimación está dada por el art. 3° del RLNPA, en el que se establece que
puede ser parte en todo procedimiento administrativo aquel que invoque un derecho subjetivo o
un interés legítimo. Principio general que no sufre excepción en el caso.
4.MOTIVOS DE IMPUGNACIÓN.-Sostiene Grau que el reclamo administrativo previo permite la
alegación de motivos de oportunidad o méritos por parte de un sujeto público. Es una solución
lógica. Si la Administración puede resolver el reclamo administrativo previo invocando, no sólo
motivos de legitimidad, sino también motivos de oportunidad, mérito o conveniencia, ¿por qué no
habrá de poder alegarlos el particular?

Nos parece una solución correcta pues si los recursos pueden fundarse tanto en razones
vinculadas a la legitimidad, como a la oportunidad, mérito o conveniencia, o al interés público (art.
73, RLNPA), ¿por qué ha de ser distinto en el caso del reclamo? La argumentación de que luego la
fundamentación referida a la oportunidad, mérito o conveniencia no va a ser sostenible en sede
judicial no tiene asidero, pues:

a) Lo mismo ocurre con los recursos. Tampoco aquí las razones de oportunidad podrán hacerse
valer judicialmente.

b) Que la instancia judicial sea "revisora" no significa que deban, en justicia, sustentarse las
mismas pretensiones. No se pueden sustentar otras, pero sí, menos. El particular puede
abandonar sus razones de conveniencia.

c) La Administración no puede considerar si el particular incluirá o no esas cuestiones en sede

judicial. Si éste lo hace lo rechazará oportunamente el tribunal.

ARTICULO 31.- El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa
(90) días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si
transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser
interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio
de lo que fuere pertinente en materia de prescripción. El Poder Ejecutivo, a requerimiento del
organismo interviniente, por razones de complejidad o emergencia pública, podrá ampliar
fundadamente los plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un máximo de ciento
veinte (120) y sesenta (60) días respectivamente.

La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa.

Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin
comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos
artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente.

1. TÉRMINO PARA INTERPONERLO.-La norma, al seguir en esto la tradición de la ley 3952 y su

interpretación pacífica, ha mantenido el principio de que no existe plazo para su interposición,
salvo el de la prescripción de la acción. Es la solución correcta (Procuración del Tesoro,
Dictámenes, 169-217; dictamen 129/92, BO, 11/11/92, 2a sección. p. 25).
2. ÓRGANO ANTE EL CUAL SE INTERPONE Y ÓRGANO DECISOR.-La reclamación se dirige al
ministro competente, y se presenta indistintamente en el ministerio o secretaría de Estado
respectivo.

El trámite del reclamo corresponde que se lo haga en la secretaría de Estado, como norma. Sobre
esto nada dicen las disposiciones legales, y aunque las normas reglamentarias en los recursos
jerárquico y de alzada parecen indicar que el trámite se hace en el ministerio respectivo (arts. 92 y
98, RLNPA), de todos modos entendemos que la necesidad y la organización administrativa
obligan a tramitarlo en las secretarías de Estado, para su posterior elevación al ministro del ramo,
a fin de que emita la resolución.

La tradición legislativa era requerir una decisión por decreto del Poder Ejecutivo. Sin embargo, la
legislación ha evolucionado, admitiendo una progresiva admisión de competencia a niveles
inferiores (p.ej., en los casos de los recursos de alzada o jerárquico). Lo mismo ocurre en nuestro
caso.

3. REQUERIMIENTO DE PRONTO DESPACITO.-Al igual que en el régimen anterior, el transcurso del

plazo fijado -actualmente, noventa días- a partir del cual se puede pedir pronto despacho, habilita
a hacerlo en cualquier momento, pues no hay plazo para ejercer ese derecho. Esta solución tiene
sustento constitucional, como lo resolvió la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso
"Galián", al declarar inconstitucional el art. 44 del Cód. Contenciosoadm. de Corrientes, que obliga
a urgir el procedimiento administrativo dentro de un plazo determinado a partir del silencio
administrativo.

4. INTERRUPCIÓN DEL PLAZO PARA RESOLVER.-Interesa examinar respecto del tema la cuestión
atinente a la susceptibilidad de que el período de resolución pueda ser prorrogado o
interrumpido. La ampliación del plazo es, en principio al menos, aplicable con carácter general
(art. 1°, inc. e, ap. 5°, LNPA). También es cierto que esta norma rige respecto del procedimiento
administrativo y no en lo referente al proceso de impugnación judicial (tít. IV). Sin embargo, a
pesar de estar situada en este título, el reclamo previo es un típico procedimiento administrativo,
y como tal, alcanzado por aquel principio.

También aquí, al igual que en el caso del silencio (ver comentario al art. 10), se debe partir del
hecho de que los efectos que por ley se atribuyen al no pronunciamiento de la Administración, no
suponen una efectiva sanción a la morosidad, pasividad o incumplimiento por parte de ella de la
obligación que también se le impone de decidir oportunamente las cuestiones planteadas, sino
que tiende a la protección de la seguridad jurídica.

El plazo de resolución debe necesariamente interrumpirse durante el tiempo en que el expediente

esté fuera de! ámbito de intervención del órgano resolutivo, volviendo a correr aquél por el
tiempo que reste.

La solución del problema planteado dependerá de que se tenga en cuenta que la obligación para la
Administración dentro de un plazo ha de presuponer y requerir que el interesado en la decisión
administrativa acomode sus solicitudes o peticiones al ritualismo procedimental exigido para cada
caso. Puesto que si la respuesta administrativa ha de ser correlativa a una concreta pretensión,
una Administración que no pudiera reclamar la aportación de documentos, de nuevos datos, la
ampliación de informes o producción de los omitidos, necesariamente tendría que rechazar de
plano y con efectivo e irreversible perjuicio para el interesado -y para la comunidad en general- la
pretensión que éste dedujera, por más que le cupiera obtener lo solicitado según el ordenamiento
jurídico, a través de la subsanación de defectos u omisiones (arts. 5° y 23, RLNPA).

En cada caso,-hay que averiguar si lo reclamado o mandado completar por la Administración es

esencialmente necesario de conformidad con el procedimiento aplicable.

De acuerdo con lo que sostuvimos al exponer el "silencio administrativo" (ver comentario al art.
10) opinamos que, también aquí, debido a la similitud de circunstancias, esa posibilidad de
interrupción por parte de la Administración sólo se da antes de producida la mora de ella;
producida ésta -por medio del "pronto despacho"-, no puede aquélla interrumpir el plazo
complementario de cuarenta y cinco días.

5. TRATAMIENTO DEL REDAMO, SUSPENSIÓN, INTERRUPCIÓN O REMISIÓN DE PLATAS.-Mientras

tramita el reclamo administrativo y en tanto que no se produzca y declare legalmente la caducidad
de las actuaciones, los demás términos no continúan corriendo, en particular los de la prescripción
de la acción: "Las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente producirán la
suspensión de plazos legales y reglamentarios, incluso los relativos a la prescripción".

La ley viene así a corregir, respondiendo a la opinión de la doctrina, la criticable situación anterior
en que el reclamo administrativo no interrumpía ni suspendía la prescripción de la acción, salvo la
suspensión de una vez por un año emergente del art. 3986 del Cód. Civil, o la demanda al solo
efecto interruptivo de la prescripción.

6. FORMAS, ALCANCES Y CONSECUENCIAS DE LA DECISIÓN.- La norma nada dice al respecto.

Debe aplicarse el mismo principio del art. 10. Coincidimos con Gordillo en que "no existe
limitación alguna expresa o implícita en las normas vigentes respecto a la competencia de la
Administración, para resolver". Tanto puede revocarse, como reformarse o sustituirse el acto,
reconocerse indemnizaciones, etcétera.

En cuanto a la decisión, se pueden dar dos formas: a) un acto administrativo, y b) como forma de
agotar el reclamo, de extinguirlo: el silencio. Silencio que, como dijimos, es un hecho
administrativo, un hecho jurídico que tiene por efecto habilitar la instancia judicial. No es un acto
administrativo tácito, denegatorio. La ley le acuerda a ese hecho un contenido denegatorio. Es una
ficción legal.

Las consecuencias de la decisión son varias. En primer lugar habilita la instancia judicial; en
segundo término, evita que transcurra el curso de la prescripción.
7. PLAZO PARA INICIAR EL JUICIO.- Después del reclamo previo, el particular queda habilitado
para iniciar la acción judicial. ¿Tiene plazo para ello? Debemos distinguir:

a) Si hay resolución expresa del reclamo impugnando un acto el particular tiene noventa días para
iniciar la acción (art. 25, LNPA), pues nos encontramos ante el caso del inc. a de dicho artículo (ver
comentario al art. 25, ap. 5).

b) Si no hay resolución expresa, si hay silencio, no hay plazo para iniciar la acción, como no sea el
de prescripción. La "denegatoria tácita" se tendrá por producida en el momento en que se
interponga la demanda.

Solución correcta, puesto que sigue los principios generales que la ley estatuye, tanto para la
impugnación judicial en caso de los recursos, cuanto para el "silencio" del art. 10.

ARTÍCULO 32.- El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no será
necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando:

a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen

pagado indebidamente;

b) Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual.

1. EXCEPCIONES AL RECLAMO PREVIO.- Estudiaremos cada una de ellas y veremos sus

características.

a) ACTOS DICTADOS DE OFICIO.- Los dos primeros incisos del art. 32 se refieren a "actos dictados
de oficio", debiendo entenderse por ello aquellos que no solamente son producidos por iniciativa
de la Administración, sino respecto de los cuales no se ha citado al interesado para ser oído.

El fundamento del inc. “a” parece ser, junto a la "inminencia del perjuicio a sufrir", ante la
posibilidad de ejecución del acto, la ilegitimidad prima facie advertible cuando la citación omitida
haya sido obligatoria.

El fundamento del inc. “b” es distinto. En un procedimiento, con plena intervención del afectado,
siendo el acto dictado por la máxima instancia administrativa, no es necesario que aquél pida
reconsideración (art. 100, RLNPA), ya que el acto se ha dictado con conocimiento de sus
oposiciones.

En un caso similar -audiencia del interesado- pero no susceptible de recurso, aunque sí de reclamo
(art. 30, párr. 3°, LNPA), tampoco haría falta la reclamación. Así, en las cuestiones planteadas y; no
resucitas por las que podría reclamar (art. 30, LNPA) se le exceptúa de hacerlo en virtud de este
inciso. Solución correcta, pues el particular tiene la aclaratoria (art. 102, RLNPA).
b) REPETICIÓN DE LO PAGADO AL ESTADO, EN VIRTUD DE UNA EJECUCIÓN O DE REPETIR UN
GRAVAMEN PAGADO INDEBIDAMENTE.- Vamos a analizar por separado cada una de las dos
posibilidades.

1) Repetición de ejecución. Reconvención. Juicio previo.- El primer caso tratado es la repetición de

lo pagado al Estado en virtud de una ejecución. No hay que entender necesariamente ejecución
fiscal en juicio deapremio. Sea la ejecución judicial o administrativa -en los casos que la ley la
autoriza-, la repetición de lo pagado no requiere el reclamo previo. Tampoco interesa cuál es el
contenido de lo pagado al Estado ni el título jurídico por el cual ella lo ejecutó.

Esta excepción surge ya del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, que establece un
procedimiento posterior a la ejecución en el que no se prevé reclamo previo alguno (arts. 6°, inc.
6°, 553, 596 y 604), requisito que tampoco exige la ley 11.683 de procedimiento impositivo.

El fundamento de esta excepción no existe, ya que es obvio que las cuestiones de hecho y de
derecho que pueden discutirse en el juicio de repetición posterior son, en principio, distintas de
las ya resueltas en la ejecución (art. 553, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación).

La excepción no rige si la ejecución fiscal ha sido precedida de un acto administrativo que haya
quedado firme.

2) Repetición de gravámenes.- Puesto que la norma no formula distinción alguna, entendemos

que cualquiera que sea el tipo de gravamen: impuesto stricto sensu, tasas, derechos, patentes,
contribuciones de mejora, aportes previsionales o sociales, y sus accesorios (indexaciones,
intereses, multas, etc.), cuya repetición se pide, no procede el reclamo.

No requiriéndose el reclamo, es necesaria la protesta previa o simultánea al pago, salvo cuando

éste es efectuado por error excusable de hecho o de derecho.

3) Reclamación de daños y perjuicios.- Acción de desalojo contra el Estado v las que no tramitan
por vía ordinaria. Éste es un inciso fuera de lugar, si se refiere a "acciones civiles" contra el Estado,
como son los daños y perjuicios, que provengan de hechos o actos ilícito; lo mismo cabe decir de la
acción de desalojo. Para que tenga sentido debería referirse la norma a los daños y perjuicios
derivados de ciertas conductas lícitas del Estado (CSJN, 10/6/92, ED, 103:804) y al desalojo de
locaciones que se rijan por el derecho administrativo (art. 1502, Cód. Civil; Grau).

En punto a las acciones que no tramitan por vía ordinaria -v.gr., expropiación, amparo, etc.- no
hacía falta su inclusión, pues no requieren la vía administrativa previa.

No era necesario legislar sobre estas especiales acciones de carácter administrativo. En cuanto a
las "acciones civiles", no corresponde su tratamiento en este título, que se refiere a la
"impugnación judicial de los actos administrativos".
4) Ritualismo inútil.- Había precedentes jurisprudenciales en el sentido de que no era necesario el
previo reclamo administrativo cuando, por ejemplo, se había dictado un decreto del Poder
Ejecutivo sobre la cuestión o reclamo que motivara la demanda, resolviéndolo en forma negativa:
el decreto implicaba la ineficacia cierta del procedimiento de la reclamación administrativa. La
norma actual sienta, en cambio, un principio mucho más amplio: que el reclamo no hace falta
cuando media una clara conducía del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del
procedimiento, transformándolo en un ritualismo inútil.

La norma indica dos pautas: ritualismo inútil e ineficacia. Es decir, debe mediar una clara conducta
del Estado que haga presumir -iuris tantum- la ineficacia cierta del procedimiento. Esa conducta,
desde luego, debe beberse producido en situaciones anteriores a la que da origen a la cuestión; no
cabe decir que porque hubo una conducta anterior en el expediente -v.gr., un dictamen o un
informe técnico- se pueda presumir el ritualismo inútil. No es, pues, inútil en cualquier caso; debe
haber una clara conducta anterior en otros supuestos que amerite la alegación de la inutilidad.

Tampoco puede predicarse tal calificación al hecho de que, en su contestación de demanda, el

abogado niegue lo aseverado por el actor y se oponga a su pretensión. Esa es la obligación del
abogado estatal -y la de todo abogado al contestar la demanda-. Para asentir, el abogado estatal
debe requerir un acto que lo autorice a transar, lo que no es fácil de conseguir. Por ello, no puede
confundirse tal conducta con el ritualismo inútil que exige el artículo para excepcionar el reclamo
previo (si así fuera, le bastaría al particular con iniciar la demanda. Si asiente el abogado estatal
tiene razón; si niega, el procedimiento previo es un ritualismo inútil. Con una doctrina tal, el
procedimiento administrativo y el agotamiento de la vía previa desaparecen totalmente, con un
claro apartamiento de lo que quiso el legislador).

5) Inexigibilidad del reclamo frente a los entes descentralizados.-Con la reforma introducida por
la ley 21.686 queda ahora la norma anunciada de un modo categórico. La regla, absoluta y sin
excepciones de ninguna índole, es que no hace falta el reclamo administrativo previo para
demandar a ningún ente descentralizado, cualquiera fuere su forma jurídica: ente autárquico,
empresa del Estado, sociedad del Estado, sociedad anónima con participación estatal mayoritaria,
etcétera.

Esta solución ha suscitado objeciones. Así, Grau opina que la ley ha hecho mal en excluir del
reclamo a esos entes, pues en esos casos, con mayor motivó, es necesaria e imprescindible la
reclamación, aludiendo u la participación de esos entes en la economía nacional.

Coincidimos con Silvestri, y González Arzac en que "el reclamo ante el Ejecutivo será necesario
cuando la demanda verse sobre el patrimonio del ente y su disposición no se vincule con el
ejercicio normal de las funciones que la ley le haya encomendado a éste y a las cuales -
únicamenteese patrimonio esté afectado. En lo que exceda de tales funciones, el Estado nacional
será parte necesaria en el juicio".

2. EXCEPCIONES POR OTRAS NORMAS.- Es posible que se establezcan excepciones al reclamo

previo en otras normas. Así lo hace, por ejemplo, el art. 53 de la ley 21.499.
3. INTERPOSICIÓN DE LAS EXCEPCIONES.- Fuera de casos excepcionales, hay que atenerse al texto
del art. 32, que requiere para la creación de nuevas excepciones, la existencia de "una norma
expresa", por lo que debe prevalecer la interpretación restrictiva. Además, hay que entender que
las excepciones jurisprudenciales anteriores a la ley, que no recibieron consagración en ella, han
perdido vigor. Hay que interpretar que las excepciones se refieren "al reclamo" y no a los
"recursos".

4. PRESENTACIÓN DE RECLAMOS INNECESARIOS.- Salvo norma expresa en contrario, nada impide

al particular, en los casos en que se lo excepciona del reclamo, que lo presente (Procuración del
Tesoro, dictamen 129/92, BO, 11/11/92. 2° sección, p. 25). La presentación producirá la
suspensión del plazo de prescripción (art. 1°, inc. e, ap. 9°).

***

ÍNDICE GENERAL

Prefacio a la quinta edición.

Prefacio a la primera edición.

INTRODUCCIÓN

1. Proceso y procedimiento. 2. Finalidad del procedimiento. 3. Conceptos generales. 4. Diferencias

entre funciones judiciales y administrativas. 5. Relación entre el procedimiento y su objeto. 6.
Nacimiento del procedimiento administrativo. 7. Orígenes del procedimiento administrativo en el
orden nacional. 8. Ley nacional de procedimientos. 9. Tipos de procedimientos, a) Procedí miento
técnico, b) Procedimiento de gestión, c) Procedimiento recursivo o de impugnación, d)
Procedimiento sancionador. 10. Diferencias en el procedimiento que justifica la precedente
clasificación, a) Iniciación, b) Curso del procedimiento. II. Principios del procedimiento
administrativo, a) Garantías sustantivas. I) Principio de igualdad. 2) Principio de legalidad. 3)
Principio de defensa. 4) Principio de razonabilidad o justicia, b) Garantías adjetivas. 1)
Informalismo a favor del administrado. 2) Impulsión de oficio. 3) Principio de instrucción. 4)
Principio de verdad material. 5) Debido proceso adjetivo, fi) Otros principios. 12. El procedimiento
administrativo como garantía.

LEY 19.549
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

TÍTULO I
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Artículo 1° [ÁMBITO DE APLICACIÓN. REQUISITOS GENERALES: IMPULSIÓN F. INSTRUCCIÓN DE

OFICIO. CELERIDAD, ECONOMÍA, SENCILLEZ Y EFICACIA EN LOS TRÁMITES. INFORMALISMO. DÍAS Y
HORAS HABILES. LOS PLAZOS. INTERPOSICIÓN DE RECURSOS FUERA DE PLAZOS. INTERRUPCIÓN
DE PLAZOS POR ARTICULACIÓN DE RECURSOS. PÉRDIDA DE DERECHO DEJADO DE USAR EN PU\Zü.
CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS. DEBIDO PROCESO ADJETIVO. DERECHO A SER OÍDO.
DERECHO A OFRECER Y PRODUCIR PRUEBAS. DERECHO A UNA DECISIÓN FUNDADA] 1. La ley
nacional de procedimientos administrativos. 2. Ámbito de aplicación. Exclusiones. 3. Principios del
procedimiento receptados expresamente en la norma. 4. El tiempo en los actos procedimentales.
Importancia, a) Oías y horas hábiles, b) Plazos. c) No perentoriedad, d) Obligatoriedad, e) Cómputo
del plazo. F) Plazo general, g) Prórroga, h) Interrupción, i) Suspensión, j) Denuncia de ilegitimidad,
k) Pérdida del derecho dejado de usar en plazo. 5. Caducidad del procedimiento administrativo, a)
Concepto, b) Fundamentos y presupuestos de la caducidad del procedimiento. 1) Paralización del
procedimiento imputable al interesado. 2) Requerimiento previo al particular. 3) Silencio del
interesado. 4) Declaración de caducidad, c) Efectos. 1) En relación al procedimiento. 2) En relación
a los terceros interesados. 3) En relación con las pretensiones que se ejercitan en el
procedimiento. d) Excepciones. 6. Debido proceso adjetivo, a) Derecho a ser oído, b) Derecho a
ofrecer y producir prueba, c) Derecho a una decisión fundada.

Art. 2° [PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS. PAULATINA ADAPTACIÓN DE LOS REGÍMENES

ESPECIALES AL NUEVO PROCEDIMIENTO. A SITUACIONES RESERVADAS o SECRETAS] - 1.
Tramitaciones especiales. 2. Adaptación de regímenes especiales vigentes. 3. Procedimiento
administrativo en organismos militares, de defensa y seguridad. 4. Supletoriedad. 5. Analogía. 6.
Actuaciones reservadas y secretas. 7. El decreto 9101/72. 8. Los decretos 722/96 y 1155/97.

TÍTULO II
COMPETENCIA DEL ÓRGANO

Art. 3°- 1. Concepto. 2. Naturaleza jurídica. 3. Distribución de competencia, a) La especialización.

b) El orden jerárquico. 4. Criterios para determinar la competencia. 5. Clasificación de la
competencia, a) Criterio material, b) Por el territorio, c) Criterio funcional d) Por el tiempo. 6.
Caracteres de la competencia, a) Obligatoriedad, b) Improrrogabilidad. c) No exigencia de ley
expresa, d) Es de orden público. 7. Momento para determinar la competencia. 8. Transferencia. 9.
Delegación, 10. Sustitución. 11. Avocación. 12. Características de estas técnicas.

Art. 4° [CUESTIONES DE COMPETENCIA] - I. Consideraciones generales. 2. Relaciones

interorgánicas. 3. Relaciones interadministrativas. a) Concepto, b) Régimen jurídico, c) Conflicto
entre personas públicas estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno, d) Conflicto
entre personas públicas estatales pertenecientes a distintas esferas de gobierno.

Art. 5° [CONTIENDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS] - 1. Generalidades. 2. Declinatoria e inhibitoria. 3.

Oportunidad para plantear la cuestión de competencia.

Art. 6° [RECUSACIÓN Y EXCUSACIÓN DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS] - 1. Concepto,

fundamentos y diferencias. 2. Excusación. 3. Recusación. 4. Distintas clases de recusación, a)
Recusación sin causa. Improcedencia en el procedimiento administrativo, b) Recusación con causa,
c) Deber del agente recusado de informar sobre las causas alegadas, d) Decisión.
 TÍTULO III
REQUISITOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Art. 7° [COMPETENCIA. CAUSA. OBJETO. PROCEDIMIENTOS. MOTIVACIÓN. FINALIDAD] - 1.

Preliminar. 2. Elementos del acto. 3. Enumeración de los elementos esenciales del acto
administrativo, a) Competencia, b) Causa, c) Objeto, d) Procedimientos, e) Motivación, f) Finalidad.
4. Contratos, permisos y concesiones.

Art. 8° [FORMA] - 1. Concepto. 2. Requisitos. 3. Trascendencia. 4. Clasificación.

Art. 9" [VÍAS DE HECHO] — 1. Preliminar. 2. Vía de hecho y vía de derecho. 3. Vías de hecho
administrativas. 4. Presupuestos de las vías de hecho, a) Comportamiento material, b)
Irregularidad en dicho comportamiento, c) Irregularidad en el acto administrativo, d) Atentado o
lesión de una libertad pública o del derecho de propiedad. 5. Consecuencias de la vía de hecho.

Art. 10. [SILENCIO O AMUIGÜEDAD DE LA ADMINISTRACIÓN] — 1. Concepto. 2. Clases. 3. Silencio

y ambigüedad. 4. Regulación. 5. El silencio como acto presumo. 6. El silencio como hecho. 7.
Inactividad formal e inactividad material de la Administración. 8. Silencio negativo. 9. Silencio
positivo. 10. Requisitos para que se configure el silencio, a) Generales, b) Particulares. 11. Demora
de la Administración. 12. Iniciación y consumación del silencio administrativo. 13. Resoluciones
tardías, a) Consideraciones generales, b) Efectos de la resolución tardía, c) Caracteres de la
decisión tardía frente al silencio positivo, d) La resolución tardía y el silencio negativo.

Art. 11. [EFICACIA DF.I. ACTO: NOTIFICACIÓN y PUBLICACION] - 1. Publicación y notificación de los
actos administrativos. 2. Molificación. 3. Requisitos. a) Subjetivos, b) Objetivos, c) De la actividad.
4. Publicación. Consideraciones generales. 5. Momento en que entran en vigor las disposiciones
publicadas. 6. Fundamento y efectos de la publicación de actos generales sin contenido normativo.
7. Perfección y eficacia de los actos administrativos.

Art. 12. [PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD Y FVF.R7A EJECUTORIA] - 1. Caracteres del acto

administrativo. 2. Presunción de legitimidad, a) Fundamentos. I) De orden sustancial. 2) De orden
formal, b) Alcance del principio, c) Consecuencia y efectos. 3. La obligatoriedad del acto.
Ejecutividad. 4. Ejecutoriedad (autotutela ejecutoria), a) Fundamentos, b) Alcance, c)
Manifestaciones de la ejecución de oficio. 1) Coerción directa. 2) Coerción indirecta. 3) Ejecución
directa. 4) Ejecución subsidiaria. 5. La denominada ejecutoriedad impropia. 6. Tipicidad y
nominatividad. 7. Suspensión de los efectos del acto, a) Significado de "parte", b) Excepciones al
principio general. I) Obligatoriedad de la Administración. 2) Facultades de la Administración. a)
Interés público. b) Perjuicio grave, c) Nulidad absoluta.

Art. 13. [RF.TROACTIVIDAD DEL ACTO]- 1. Consideraciones generales. 2. Fundamento de la

irretroactividad del acto. 3. ¿En qué consiste la retroactividad? 4. Distinción entre hechos y
estados de derecho. 5. Los derechos adquiridos. 6. Supuestos en que se admite la retroactividad.
a) Cuando se dictare en sustitución de otro revocado. 1) Revocación por razones de grave
ilegitimidad originaria. 2) Revocación por razones de ilegitimidad sobreviniente. b) Saneamiento
del acto administrativo, c) Aprobación del acto administrativo, d) Extinción del acto administrativo
que dispuso la revocación del acto estable, c) Cuando favoreciere al particular, f) Cuando, sin
beneficiar al particular ni perjudicar a terceros, no produce daño alguno, g) Retroactividad por ley
de orden público, h) Retroactividad pactada, i) Actos declarativos, j) Actos interpretativos, k) Acto
aclaratorio. 7. Efectos.

Art. 14. [NULIDAD]- 1. El acto administrativo defectuoso. 2. La infracción al ordenamiento. 3.

Grados de invalidez. 4. Diferencias con el derecho privado. 5. Diferencias entre nulidad y
anulabilidad. 6. Actos nulos, a) Incompetencia del órgano, b) Violación de la ley aplicable (vicios en
el objeto). I) Prohibido por la ley. 2) Actos de objeto imposible. 3) Violatorio de facultades
regladas. 4) Falta de certeza, imprecisión, oscuridad. 5) Violación de facultades discrecionales, c)
Vicios en la causa. 1) Falsedad en los hechos. 2) Falsedad jurídica, d) Violación de la finalidad, e)
Violación de las formas esenciales. f) Voluntad. 1) "Voluntad excluida" por "error esencial". 2)
Dolo. 3) Simulación. 4) Violencia física o moral ejercida sobre el agente, g) Motivación, h)
Procedimiento. 1) Actos dictados prescindiendo del procedimiento establecido. 2) Defensa en
juicio. 3) Omisión de un trámite esencial. 4) Requisitos para la actuación de organismos colegiados.

Art. 15. [ANULABILIDAD] - 1. Concepto. 2. Caracteres. 3. Las infracciones determinantes de la

anulabilidad. a) Incompetencia, b) Causa, c) Forma, d) Procedimiento, e) Objeto. 4. Infracciones
irrelevantes.

Art. 16. [INVALIDEZ DE CIÁUSULAS ACCIDENTALES O ACCESORIAS] - 1. Elementos esenciales y

accidentales o accesorios. 2. Condición. 3. Modo. 4. Plazo. 5. Otras cláusulas particulares: reservas
de revocación y rescate. 6. Invalidez de cláusulas accesorias.

Art. 17. [REVOCACIÓN DEL ACTO NULO] - 1. Consideraciones generales. 2. Revocación del acto
irregular. 3. Requisitos para la procedencia de la revocación, a) Acto unilateral, b) Acto individual,
c) Acto irregular, d) Sujeto, e) Acto firme y consentido. 4. La improcedencia de la revocación. 5.
Suspensión del acto que no puede ser revocado. 6. Interpretación.

Art. 18. [REVOCACIÓN DEL ACTO REGULAR) - 1. Revocación del acto regular. 2. Revocación por
ilegitimidad. 3. Excepciones. 4. El acto con defectos menores o intrascendentes. 5. Revocación por
razones de oportunidad, mérito o conveniencia. 6. El sistema de la ley de procedimientos
administrativos. 7. Órgano competente.

Art. 19. [SANEAMIENTO. RATIFICACIÓN. CONFIRMACIÓN] - 1. Saneamiento. Concepto y

terminologías existentes. 2. La ratificación: carácter y efectos. 3. Forma del acto ratificatorio. 4. La
confirmación. Concepto. 5. Diferencias con la ratificación. 6 Naturaleza y efectos de la
confirmación.

Art. 20. [CONVERSIÓN] - 1. La conversión como medio de saneamiento. 2. Diferencias con la

ratificación, confirmación, reforma y renovación.
Art. 21. [CADUCIDAD] - 1. Concepto. 2. Distinción con la revocación. 3. Condiciones para su
procedencia. 4. Declaración de caducidad.

Art. 22. [REVISIÓN] - 1. Concepto y objeto del recurso extraordinario de revisión. 2. Motivos de la
revisión. 3. Plazo de interposición. 4. Sustanciación y resolución. 5. Interpretación restrictiva. 6.
Procedencia contra actos definitivos.

TÍTULO IV
IMPUGNACIÓN JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

Art. 23. - 1. Consideraciones generales. 2. Impugnación de los actos de alcance particular, a) Acto
definitivo, b) Acto que agota la vía administrativa. 1) Manera de producir el agotamiento de la vía
administrativa. 2) Agotamiento de la vía administrativa y principio de congruencia. 3)
Innecesaridad del agotamiento de la vía administrativa, c) Acto asimilable a definitivo. 3. Silencio o
ambigüedad. 4. Vías de hecho. 5. Consentimiento.

Art. 24. - 1. Impugnación de actos de alcance general. 2. Impugnación directa. 3. Requisitos para la
procedencia de la impugnación directa, a) Afectación al interesado en sus derechos subjetivos, b)
Afectación actual o potencial, c) Reclamo administrativo, d) Resolución del reclamo. 4. Efectos de
la impugnación directa. 5. Impugnación indirecta. 6. Requisitos. 7. Efectos de la impugnación
indirecta. 8. Conclusión.

Art. 25. [PLAZOS DENTRO DE LOS CUALES DEBE DEDUCIRSE IA IMPUGNACIÓN (POR VÍA DE ACCIÓN
O RECURSO)] - 1. Consideraciones generales. 2. Plazos diferentes. 3. Impugnación de actos. 4. Los
"recursos judiciales". 5. Actos a los que no se aplica el plazo del artículo. 6. Naturaleza del plazo. 7.
Cómputo del plazo, a) Comienzo del plazo, b) Días hábiles, c) Silencio de la Administración d) Vías
de hecho.

Art. 26.- 1. Transcurso del plazo para resolver sin que la Administración lo haga. 2. Precisiones, a)
Acto que adquiere carácter definitivo por vencimiento de plazos, b) Transcurso de los plazos
previstos en el artículo 1°. c) El plazo de prescripción. 3. Excepción.

Art. 27. [IMPUGNACIÓN DE ACTOS POR EL ESTADO O SUS ENTES AUTÁRQUICOS; PLAZOS] - 1. El
Estado o sus "entes menores" actuando como actores. 2. Plazos de prescripción, a) Actos nulos, de
nulidad absoluta, b) Actos anulables.

Art. 28. [AMPARO POR MORA DE LA ADMINISTRACIÓN] - 1. Consideraciones generales. 2. Alcance

del amparo por mora. 3. Condiciones de admisibilidad, a) Legitimación activa, b) Mora
administrativa. 4. Trámite, a) Pedido de informe, b) Legitimación pasiva, c) Decisión final del juez,
d) Recurribilidad de la decisión. 5. Contra qué omisiones procede, a) Acto omitido, b) Órgano autor
de la mota. 6. Normas aplicables. 7. Costas.

Art. 29. - 1. Consideraciones generales. 2. Ámbito sancionatorio. 3. Apelación. 4. Procedimiento

municipal 174.
Art. 30. [RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO A LA DEMANDA JUDICIAL] 1. Vías administrativas
existentes. 2. ¿Contra qué comportamientos de la Administración procede? a) Actos, b) Hechos, c)
Omisiones. 3. Legitimación. 4. Motivos de impugnación.

Art. 31.- 1. Término para interponerlo. 2. Órgano ante el cual se interpone y órgano decisor. 3.
Requerimiento de pronto despacho. 4. Interrupción del plazo para resolver. 5. Tratamiento del
reclamo, suspensión, interrupción o remisión de plazos. 6. Formas, alcances y consecuencias de la
decisión. 7. Plazo para iniciar el juicio.

Art. 32.- 1. Excepciones al reclamo previo, a) Actos dictados de oficio, b) Repetición de lo pagado al
Estado, en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente. 1) Repetición
de ejecución. Reconvención. Juicio previo. 2) Repetición de gravámenes c) Reclamación de daños y
perjuicios. Acción de desalojo contra el Estado y las que no tramitan por vía ordinaria, d)
Ritualismo inútil, e) Inexigibilidad del reclamo frente a los entes descentralizados. 2. Excepciones
por otras normas. 3. Interpretación de las excepciones. 4. Presentación de reclamos innecesarios.

DECRETO 1883/91 - REFORMA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.

ORDENAMIENTO DEL DECRETO 1759/72

Artículo 1° - 1. Análisis de la reforma 190

Art. 2° - 1. Error conceptual. 2. Exclusión inexplicable 191
Art. 3° - 1. Remisión 193
Art. 4° - 1. Reemplazo. Error metodológico. 2. Alcance de la norma. 3. Actos inherentes a la
actividad privada. 4. Conclusión.
Art. 5° - 1. Procedimientos especiales. Su futuro. 2. Adaptación al régimen común.
Art. 6° - 1. Derogación del artículo 2° del decreto 9101/72. 2. Fundamentos.

SECRETARÍA GENERAL
Art. 7° - 1. Importancia de su creación.
Art. 8° - 1. Dotación transitoria. 2. Objetivos de la disposición.
Art. 9° - 1. Secretaría General: atribuciones. 2. Intervención de los jefes del área despacho.
Art. 10. - 1. Direcciones de la Secretaría General. 2. Dirección de Información.
Art. 11. - 1. Inestabilidad del funcionario.

CUMPLIMIENTO DE PLAZOS
Art. 12 - 1. Automatización c informatización. 2. Objetivos.
Art. 13 - 1. Plazo de remisión.
Art. 14 - 1. Plazos para informes, notas y diligenciamientos.
Art. 15 - 1. Clase de actuaciones. 2. Diligenciamiento.
Art. 16 - 1. Responsabilidad. 2. Atribuciones y obligaciones.

SIMPLIFICACIÓN DE TRÁMITES
Art. 17 - 1. Tramitación. 2. Sanciones.
Art. 18 - 1. Inexistencia de "pases". 2. Tramitación por dos unidades.

DELEGACIÓN DE FACULTADES
Art. 19 - 1. Principio general. 2. Dictado de normativas particulares.
Art. 20 - 1. Responsabilidad.
Art. 21 - 1. Trámites iniciados con anterioridad, a) Trámite al que sólo le restaba dictar el acto
definitivo, b) Trámites paralizados por causa imputable al interesado, c) Trámite paralizado por
causa imputable a la Administración, d) Trámites internos, e) Exclusión. 2. Firma de las
resoluciones.
Art. 22 - 1. Responsabilidad. 2. Envío a la Secretaría General.
Art. 23 - 1. Sanciones. 2. Informe.

DISPOSICIONES GENERALES
Art. 24 - 1. Aplicación.
Art. 25. [De forma].