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Bulletin de l'Association de

géographes français

L'apport des SIG en urbanisme (The contribution of GIS to town


planning)
Dimitri Mineau

Résumé
Résumé. - Les systèmes d'information géographique sont devenus un véritable sujet d'actualité, et notamment dans les
domaines tels que l'urbanisme. Cet outil de traitement de l'information intéresse de nombreuses politiques publiques, d'abord
parce que c'est un outil de traitement de l'information et un formidable levier d'investigation pour mieux connaître un certain
nombre de situations, auxquelles elles ont à faire face. C'est aussi un outil qui illustre les évolutions d'organisation engendrées
par les nouvelles technologies de l 'information et de la communication. Le SIG est aussi un outil à la mode. Or, il y a un risque
de décalage entre la technologie et la maîtrise de cette technologie par les acteurs. On se penchera donc notamment sur
l'impact sur les savoir-faire et les comportements professionnels.

Abstract
Abstract. - Geographical Information System became a current topic, particularly in areas like town planning. Public policies are
very interested in this information treatment tool first of all, because it is an information treatment tool and a wonderful research
lever. This tool also shows evolution in organisation caused by information & communication new technologies. The GIS is also
a fashionable topic. Otherwise, there is a risk of gap between technologies and the control of this technology by people who use
it. We will particularly look at the impact, know-how, professional behaviours.

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Mineau Dimitri. L'apport des SIG en urbanisme (The contribution of GIS to town planning). In: Bulletin de l'Association de
géographes français, 80e année, 2003-4 ( décembre). Milieux subpolaires et subpolaires. Territoires de l'eau, géomatique. pp.
443-453;

doi : https://doi.org/10.3406/bagf.2003.2356

https://www.persee.fr/doc/bagf_0004-5322_2003_num_80_4_2356

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- Ill -

L'apport des SIG en urbanisme

(THE CONTRIBUTION OF GIS TO TOWN PLANNING)

Dimitri MINEAU*

RÉSUMÉ. - Les systèmes d'information géographique sont devenus un


véritable sujet d'actualité, et notamment dans les domaines tels que l'urbanisme. Cet
outil de traitement de l'information intéresse de nombreuses politiques publiques,
d'abord parce que c'est un outil de traitement de l'information et un formidable
levier d'investigation pour mieux connaître un certain nombre de situations,
auxquelles elles ont à faire face. C'est aussi un outil qui illustre les évolutions
d'organisation engendrées par les nouvelles technologies de l 'information et de la
communication. Le SIG est aussi un outil à la mode. Or, il y a un risque de décalage
entre la technologie et la maîtrise de cette technologie par les acteurs. On se
penchera donc notamment sur l'impact sur les savoir-faire et les comportements
professionnels.

Mots-clés: SIG, urbanisme, prise de décision.

ABSTRACT. - Geographical Information System became a current topic,


particularly in areas like town planning. Public policies are very interested in this
information treatment tool first of all, because it is an information treatment tool
and a wonderful research lever. This tool also shows evolution in organisation
caused by information & communication new technologies. The GIS is also a
fashionable topic. Otherwise, there is a risk of gap between technologies and the control
of this technology by people who use it. We will particularly look at the impact,
know-how, professional behaviours.

Key words : GIS, town planning, decision.

Professionnel de l'urbanisme.

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Introduction: Les systèmes d'information géographique, un sujet


d'actualité ?

Cette préoccupation revient fréquemment dans les interrogations reçues


par les services de documentation spécialisés ou les services des universités.
C'est un thème récurrent également dans les médias. C'est aussi un sujet au
cœur des processus de modernisation des administrations publiques et un
thème d'actualité en raison des différents débats en cours sur l'accès pour tous
aux données publiques gérées dans les bases de données.
Les modalités de fonctionnement des opérateurs publics posent aussi
question: la mise en place de systèmes d'informations géographiques, la création
de bases de données de référence ont un coût et le développement de systèmes
d'informations géographiques est dépendant et tributaire des politiques
menées par les organismes chargés de produire les données de référence.
Cet outil de traitement de l'information intéresse de nombreuses politiques
publiques, d'abord parce que c'est un outil de traitement de l'information et
un formidable levier d'investigation pour mieux connaître un certain nombre
de situations, auxquelles celles-ci ont à faire face.
C'est aussi un outil qui illustre les évolutions d'organisation engendrées
par les nouvelles technologies de l'information et de la communication.
L'avènement des systèmes d'informations géographiques est une autre
illustration du fait que l'apparition de nouvelles technologies n'est pas neutre
par rapport à l'organisation, notamment, des services publics; cela peut être
un atout mais aussi un frein à leur développement.
C'est enfin un outil qui peut contribuer à faire évoluer le débat
démocratique préalable aux décisions publiques en permettant de rendre accessible un
certain nombre de données, voire en permettant aux associations et aux
organisations de citoyens de procéder à des recherches et à des investigations pour
préparer les concertations.
C'est aussi un outil à la mode: il faut que chacun ait son SIG. Or, il y a un
risque de décalage entre la technologie et la maîtrise de cette technologie par
les acteurs. Des collectivités ont à grands frais acheté et mis en place des SIG
et ont donné l'impression de constituer des équipes pour nourrir la machine.
C'est un peu la dictature de la technologie. Ces collectivités arrivent à sortir
de temps en temps des fonds de plan ou des choses de ce type, mais sans
réelles réflexions préalables permettant une véritable maîtrise et gestion des
données.
En aucun cas le SIG ne remplace le savoir-faire de ceux qui vont les
utiliser: la capacité de conduire une étude, d'émettre des hypothèses et d'organi-

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ser le traitement des informations; l'art de construire des bases de données, la


maîtrise de notions de cartographie et de sémiologie graphique... On arrive
parfois à des productions qui sont belles, mais pas nécessairement efficaces en
termes d'analyse ou de communication. Il est important que le développement
des SIG se fasse en harmonie avec une maîtrise de la technologie.
Les SIG sont à la fois porteurs d'importantes perspectives d'espoir, de
renouveau dans les méthodes de l'aménagement, de l'urbanisme, de l'habitat,
du génie urbain, mais leur développement complet comporte aussi des
obstacles et des difficultés.

1. Des BDU aux SIG urbains

1.1. Les années 1970

Les précurseurs des BDU (banques de données urbaines) sont peu


nombreux. Certaines villes ont commencé la mise en place d'un système
informatisé utilisant l'information localisée à partir du début des années 1970. Ces
expériences ont à la fois, et paradoxalement, servi de test de la faisabilité des
BDU (la plupart des créations récentes ayant tenu compte de ces expériences
pionnières), et de «cobayes» pour ceux qui ont pu, parfois ajuste titre, douter
de leur utilité au regard des premiers résultats.
Paris eut une des premières BDU françaises. Créée en 1969 à l'initiative de
l'APUR (Atelier parisien d'urbanisme) et de l'IAURP (Institut d'aménagement
et d'urbanisme de la Région parisienne), elle contenait, entre autres, des
informations sur le bâti, le fichier du parcellaire de la ville, des informations INSEE.
Trois autres expériences marquantes ont jalonné ces années de mise en
place :
- Le «cadastre souterrain» de la ville de Lille.
L'exemple de Lille fait partie des expériences difficiles qui ont souffert de
leur position pionnière. En 1995, la communauté urbaine a vu (23 ans après le
démarrage) la fin de la mise en place des structures topographiques de base.
- La levée du plan cadastral et le complètement topographique de la ville
de Marseille.
La mise en place de la BDU date de 1972. Le premier plan topographique
à l'échelle de l/200e est édité en couleur (un exploit pour l'époque) en 1978.
L'expérience de Marseille est sans doute un des exemples réussis de mise en
place de BDU d'envergure. La base est toujours «vivante» et s'enrichit
régulièrement de nouvelles applications.

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- La réalisation, par la Direction Générale des Impôts, des premiers


cadastres informatiques des villes de Paris, Lyon, Saint-Etienne, Bordeaux,
Montbéliard.
Quels enseignements sont à tirer de cette période ? On ne saurait expliquer
les difficultés majeures (retard et dépassement de budget entre autres),
rencontrées par ces villes pionnières sans les replacer dans l'environnement
technique de l'époque. Le manque de performances des outils d'alors,
l'insuffisance d'outils de saisie adaptés, l'absence de personnels qualifiés, etc., ont
joué un rôle important dans le déroulement de ces quelques expériences sans
être pourtant les sources exclusives de leurs difficultés.

1.2. Les années 1980-1990

II s'agit d'une période de transition pendant laquelle certaines des BDU


pionnières continuent et fortifient leur base (comme à Paris ou Marseille)
alors que d'autres entament une évolution vers la constitution de nouvelles
bases. La base de données de référence est alors essentiellement le plan des
corps de rues au l/200e (Grenoble, Valence...). L'orientation est
essentiellement tournée vers une production de plans de référence pour la connaissance
et les travaux sur les réseaux enterrés. Un exemple de cette orientation est
donné par la BDU de Toulouse, mise en place en 1984 et dont le plan au
l/200e s'est achevé en 1989.
L'évolution des matériels informatiques permettait plus facilement la
modernisation de la production de plans et d'applications DAO (Dessin
Assisté par Ordinateur). Les applications de ces BDU sont donc
essentiellement tournées vers la fourniture de données de gestion à destination des
services techniques, et non vers la mise en place d'un véritable système
d'information pour la collectivité. L'aménagement urbain est d'abord compris dans
sa dimension technique, et l'information localisée comme support de plan.
Il s'agit pourtant d'une période de transition, à partir de laquelle de
nouvelles préoccupations voient le jour, accompagnées par des progrès
informatiques notoires, et notamment l'arrivée des premiers SIG standards en Europe
et en France.

1.3. Les années 1990-2000

Un des éléments marquants de cette période est l'accélération de la


diffusion des méthodologies de traitement de l'information géographique au sein
des différents niveaux de collectivités locales, mais aussi des services de
l'Etat, notamment du fait du développement de la micro-informatique.

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Les bases de données urbaines ne sont plus cantonnées aux villes les plus
importantes (même si la tendance d'équipement suit encore très exactement la
taille de la ville). Il devient alors clair pour de nombreux spécialistes que
« l 'enjeu pour la décennie à venir est de permettre à des villes moyennes et
petites d'accéder en grand nombre à des SIG répondant à leurs besoins pour
un prix abordable [et de passer ainsi] de l'expérimentation et de l'innovation
à la gestion industrialisée des informations géographiques » (Daull, 1992).
Le second élément à retenir est sans nul doute la combinaison de plus en
plus marquée entre base de données pour la gestion, pour l'aménagement, et
pour la décision stratégique.
Ces dernières années ont aussi vu le développement rapide des bases de
données numériques accessibles directement auprès de fournisseurs comme
l'IGN, Michelin, SPOT Image par exemple. Ainsi, au-delà des informations
sur les découpages administratifs, la multiplication des bases d'informations
routières, voire de rues en milieu intra-urbain, d'occupation du sol ou la
facilité d'accès aux données socio-économiques ont considérablement modifié les
pratiques des gestionnaires et des aménageurs urbains.
Enfin, l'évolution des mentalités autour de l'information tend à permettre
de plus en plus d'interactions entre différents détenteurs d'informations sur la
ville et permet des synergies plus fortes entre collectivités locales et services
de l'Etat, parfois autour (voire grâce) au SIG qui devient alors un outil de
médiation territoriale.

1.4. La diffusion des SIG en milieu urbain

L'évolution des SIG dans les collectivités urbaines est encore difficile à
évaluer avec précision. De nombreuses études cherchent régulièrement à
donner un état de la diffusion sur ce secteur de marché très porteur. Les résultats
sont nécessairement partiels, car en période de transition, de nombreuses
villes évoluent actuellement en passant par exemple d'un système de type
DAO/CAO vers des logiciels SIG. Dès lors, seules quelques tendances
peuvent être données.
La situation actuelle est le résultat de la période de transition de ces
dernières années. Les rapports inversement proportionnels entre la taille des
collectivités et leur niveau d'équipement est flagrant. Des éléments issus de
l'Observatoire Géomatique (1998) montrent que 77 % des villes de plus de
100.000 habitants sont aujourd'hui équipées de logiciels de type SIG, DAO ou
cartographiques. Ce chiffre décroît bien évidemment rapidement avec la taille
des villes (environ 64 % des villes de taille comprise entre 50.000 et 100.000
habitants, environ 16 % entre 10.000 et 50.000 habitants, etc.).

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On peut aussi noter que la quasi-totalité des villes nouvelles et des


communautés urbaines sont aujourd'hui équipées.
Il est évident que ces chiffres sont en évolution assez rapide, notamment
en ce qui concerne les villes moyennes. Il est intéressant de noter que les
principaux obstacles mentionnés par les responsables de services (toutes tailles de
villes confondues) sont dans l'ordre: financiers, puis organisationnels, alors
que le facteur technique n'apparaît qu'en dernier, preuve d'une évolution
rapide depuis quelques années.
Les petites villes sont encore hésitantes sur ces méthodologies (6 %
environ de communes entre 5.000 et 10.000 habitants sont équipées d'après le
recensement de l'Observatoire Géomatique). On y trouve pourtant des
démarches de mise en œuvre de SIG, mais elles sont la plupart du temps
menées avec des partenaires locaux (comme des géomètres). Il est, de ce fait,
extrêmement difficile d'en avoir une vision globale, d'autant plus qu'il s'agit
essentiellement d'applications thématiques uniques construites sur
microordinateur en interne.
Il est clair pourtant que ce marché, dans une optique d'application d'aide à
l'aménagement, est essentiel. Sur des espaces réduits, avec des problèmes
organisationnels a priori moins complexes que pour les grandes unités
urbaines, il est possible de développer des SIG opérationnels en liaison avec
des outils de gestion foncière ou de gestion du patrimoine par exemple dont
l'échelle des données est compatible avec une prise de décision pour
l'aménagement du territoire.

2. La place des SIG dans l'aménagement urbain

Si on considère la littérature française et étrangère de ces dernières années


sur la mise en œuvre des SIG, notamment en milieu urbain, on y trouve
quelques thèmes récurrents : analyse coûts-bénéfices des SIG, écueils
institutionnels, problème de mise en œuvre, etc. Ces orientations ont accaparé une
grande partie de l'énergie des spécialistes et révèlent des obstacles non encore
complètement résolus dont l'existence est sans doute en partie liée à des
causes plus générales, malheureusement le plus souvent occultées, comme la
validité des bases de données elles-mêmes.
Jusqu'au début des années 1990, les enjeux de la diffusion de
l'information géographique et des SIG dans les collectivités territoriales et/ou les
services de l'Etat ont d'abord été perçus comme liés à l'informatisation de
méthodes de travail dans un environnement à évolution lente.

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Cette mise en lumière d'écueils organisationnels, dont la conséquence peut


aller jusqu'à l'échec de l'introduction de l'innovation, a donné lieu à des
tentatives de formalisation de méthodes de mise en œuvre des SIG. Pour la
plupart issues des théories de mise en œuvre de systèmes d'informations, elles
sont souvent utilisées dans les collectivités.
L'analyse coût-bénéfice de l'utilisation de l'information numérique est un
des autres enjeux qui ont mobilisé des énergies sans pour autant être résolu.
Ce type d'interrogations a réellement pris corps il y a quelques années, à la
fois devant l'ampleur des coûts de constitution de l'information, et à la suite
d'échecs de mise en place de systèmes d'informations spatiaux dont le bilan
des coûts investis comparés aux bénéfices de l'application a été négatif.
Une fois encore, l'information géographique est rebelle à une
formalisation robuste des principes de son utilisation. Dans le cas des services publics,
le problème est complexe, car le postulat n'est pas uniquement celui d'une
rentabilité financière mais aussi celui d'une utilité sociale, encore mal perçue
aujourd'hui.

2.1. SIG et niveau d'appréhension du territoire urbain

Les données actuellement constituées par les villes sont de trois natures
différentes: les données «naturelles» (site, sous-sol, contraintes paysagères,
etc.), dont la prise en compte devient, avec la préoccupation
environnementale, un passage obligé; les données «artificielles», que sont toutes les
infrastructures construites de la ville ; et les données « immatérielles » qui sont en
fait les indicateurs sur les habitants de la ville.
Le passage à des logiques de systèmes d'information permet aujourd'hui
de collecter et de stocker ces différents types de données dans un même
environnement de travail. Cependant, la performance technique n'est pas garante
d'une utilisation optimale, et le spécialiste des thématiques urbaines se trouve
aujourd'hui confronté aux ajustements méthodologiques nécessaire pour
combiner données «naturelles» et «immatérielles» dans les analyses.
Ainsi le rôle de la «pyramide de décision» sur l'information géographique
est primordial (fig. 1).
Ces préoccupations sont résumées par Chevalier (1990), qui rappelle que
chaque niveau de cette pyramide correspond non seulement à un besoin
précis, mais aussi à un public particulier: les décisions stratégiques aux élus, la
planification aux directions des services, l'exécution pratique et l'opération
aux personnels techniques. Ce triangle «montre qu'à chacun des niveaux de
responsabilité correspond un besoin en information bien particulier, différent

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/ Plan de ville thématique


k (1:25 000)

Document
(1:5000)
d'urbanisme ^^VJ
C

/ Plan de base (ex: : 1:200) ^|


D'après Clic v allier, 1990

Fig. 1 . SIG et niveaux de décision dans les collectivités territoriales.

aussi bien par le volume de données, le niveau de généralisation et de


précision que la forme sous laquelle cette information est remise aux intéressés».
Cependant, le problème qui semble demeurer aujourd'hui est de savoir
quelle est l'information stratégique pour la ville? Comment introduire des
éléments de prise de décision dans une base de données numérique? Qui est à
même de structurer des données à vocation stratégique pour leur utilisation
par des SIG?

2.2. Echelles des projets d'aménagement urbain et échelles des données


géographiques

Pour la plupart des experts, trois échelles de travail principales coexistent


dans les démarches d'aménagement en milieu urbain:
- le 1/100. 000e, c'est l'échelle de la planification générale, celle de la
compréhension des dynamiques urbaines et des consommations de l'espace.
Elle permet de suivre l'évolution du territoire et de mieux comprendre les
secteurs à enjeux en termes d'aménagement;
- le l/25.000e, c'est l'échelle de l'analyse urbaine détaillée, du
fonctionnement urbain, de certaines études d'habitat, de déplacements et de transports,
d'implantations économiques, etc.
- enfin, du 1 /2.000e au l/500e, ce sont les échelles du projet urbain
détaillé, des améliorations de voiries, de la gestion des services, etc.
Que ce soit au niveau des procédures réglementaires (Plans de
déplacements urbains, Dossier de voirie d'agglomération, etc.) ou des études
générales sur le milieu urbain, la combinaison d'analyse à plusieurs niveaux
d'échelles territoriales est indispensable.

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Les importantes restructurations territoriales, liées à la décentralisation en


France et la poursuite de l'intégration européenne, ont accentué l'importance
des combinaisons d'échelles en aménagement urbain en impliquant de
nouveaux acteurs agissant à des niveaux géographiques distincts.
Bien que l'articulation des phénomènes aux divers échelons territoriaux et
leur portée sur le territoire ne soit pas aujourd'hui parfaitement maîtrisée, il
semble admis qu'une réflexion multi-échelles est la démarche la plus efficace
en termes de stratégie de développement territorial. Cet impératif conduit à
chercher la complémentarité des informations à ces différentes échelles au
sein des SIG urbains.
La traduction pratique de ce type d'approche est une multiplication de la
demande en termes d'informations de base à diverses échelles. Alors que la
plupart des outils jusqu'alors utilisés privilégiaient une approche
monoéchelle (cartographie classique, analyses quantitatives, etc.) interdisant par là
même une approche intégratrice, les SIG, en donnant la possibilité de faire
cohabiter des informations attachées à des territoires d'échelles différentes,
présentent une capacité de traitement amélioré. Est-ce pour autant suffisant
pour les rendre opérationnels dans des démarches d'analyses multi-échelles?
Une mise en situation des capacités de l'outil avec la démarche théorique
soulève des problèmes de deux ordres : les premiers concernent les
méthodologies de traitement multi-échelles, les seconds les données géographiques
elles-mêmes et leur pertinence.
Les SIG sont donc aujourd'hui des outils incontournables de la gestion
urbaine. Par le développement des bases de données géographiques,
l'évolution des savoir-faire et l'amélioration des outils et des méthodes, ils sont de
plus en plus intégrés dans les processus d'études et d'aménagement urbain.
Cette évolution se résume notamment par le glissement d'une notion de
BDU (Banque de données urbaine) vers celle de SIGU (Système
d'information géographique urbain). Cependant, la complexité de la ville et de son
intégration dans les territoires d'échelles différentes n'est pas encore aujourd'hui
pleinement prise en compte dans les SIG urbains.

Conclusion

Le développement de l'usage des SIG suscite naturellement un grand


questionnement à bien des égards, et notamment à propos de sa légitimité
quant à son intervention dans les différents domaines de l'urbanisme.
Les SIG permettent des économies d'échelle, en portant à connaissance les
données existantes par l'établissement d'un catalogage: pour savoir que les don-

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nées existent, pouvoir y accéder, en connaître les caractéristiques, afin d'en tirer
le meilleur parti ; et en structurant les données de base sous forme numérique
pour en faciliter l'accès technique et économique. D'ores et déjà les utilisateurs
s'organisent en la matière: les ingénieurs des villes de France, le Ministère de
l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement, le Ministère de
l'Equipement, des Transports et du Logement, en menant des politiques de diffusion, en
établissant des référentiels, en échangeant des données entre services
déconcentrés.
D'autre part, le développement des SIG impose une évolution des
organisations et décloisonne progressivement les domaines techniques d'application,
avec un effet «culturel» sur les mentalités qui devient très perceptible: les
SIG s'articulent de plus en plus avec les systèmes d'information des
organismes, les réseaux s'entremêlent, en particulier pour la gestion documentaire
des documents cartographiques et photographiques. Les facilités de
communication permises par les technologies ont permis de développer les phases de
dialogues entre professionnels et avec les administrés au point qu'aujourd'hui
ces comportements sont non seulement des attitudes professionnelles
recommandées mais de plus en plus des obligations de service des acteurs publics.
Sur un autre plan, l'image, avec la couleur et une manipulation aisée sous
forme numérique, prend la place qui lui revient dans la connaissance et la
communication sur l'espace. Elle est complète, objective, permet de partager
largement des analyses en faisant fi des jargons professionnels. A côté de l'image
aérienne verticale, rectifiée ou non suivant la topographie locale, qui devient un
matériau technique essentiel, l'image factuelle terrestre, qui montre un état des
lieux, un avancement de chantier, constate un site, fait une percée prometteuse.
Enfin, le vieil adage «une meilleure information implique une meilleure
décision» est vrai pour un SIG autant que pour tout autre système
d'information. Un SIG n'est pas un système automatique de décision mais plutôt une
série d'outils pour interroger, analyser et cartographier des données tout au
long d'un processus de décision. Mais la qualité et la clarté des différents
scénarios possibles produits avec l'aide du SIG contribuent à une meilleure
concertation et une meilleure compréhension des enjeux dans un seul but:
prendre la meilleure décision.

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Manuscrit reçu le 2 décembre 2002 ; accepté définitivement le 1 5 octobre 2003

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