CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero Ponente: Alier E. Hernández Enríquez

Bogotá D.C., diez (10) de noviembre de dos mil cinco (2005)

Radicación No. : 14.157

Actor: Carboneras Elizondo Ltda.
Demandado: Empresa Colombiana de Carbón Ltda. -Ecocarbón-,
hoy Minercol Ltda.
Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del
derecho.

Resuelve la Sala el proceso de única instancia, interpuesto por la

Sociedad Carboneras Elizondo Ltda. en contra de las Resoluciones No. 3-
031-95 del 24 de octubre de 1995 y 3-034-95 del 1 de diciembre de 1995,
expedidas por la Regional No. 3, con sede en Jamundí –Valle, de la
Empresa Colombiana de Carbón –en delante Ecocarbón-, en el cual se
pide que se declare su nulidad y se restablezca el derecho del actor.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda. El 25 de enero de 1996 la Sociedad Carboneras

Elizondo Ltda. Interpuso, ante el Tribunal Administrativo del Valle del
Cauca, acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la
Empresa estatal Ecocarbón, por haber proferido las Resoluciones No. 3-
034-95 del primero de diciembre de 1995 y No. 3-031-95 del 24 de
octubre de 1995, expedidas por la Regional No. 3 de dicha entidad, por
medio de las cuales se impuso una sanción de multa al actor.

1.1. La pretensión de la demanda consiste en que se declare la

nulidad de estas resoluciones y que se restablezca el derecho del actor.
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Carboneras Elizondo Ltda.

1.2. La demanda centra el debate en la indebida imposición de la

sanción, por lo cual el actor afirma lo siguiente:

Mediante auto de septiembre 6 de 1995, la Regional No. 3 de la

entidad estatal Ecocarbón, con sede en Jamundí–Valle, requirió a la
Sociedad actora, quien es titular de una licencia de exploración
carbonífera, para que explicara qué relación tiene con los señores
Benjamín Herrera, Flavio Zamora y Fernando Ruiz, debido a que en otra
actuación, ante esa misma Regional, los 3 señores manifestaron tener con
Carboneras Elizondo Ltda. contratos de operación minera, de lo cual no
tenía noticia la Regional.

Continúa diciendo que, mediante la Resolución No. 3-031-95, del 24

de octubre de 1995, expedida por la Regional No. 3 de Ecocarbón, se
impuso una multa al actor, de 7 SMLMV, por haber suscrito subcontratos
de operación minera, sin autorización previa de Ecocarbón, tal como lo
exige el Código de Minas vigente en la época.

Para el actor la entidad pública violó los artículos 4 -sin sustentar

esta afirmación- y 29 de la Constitución Política, por imponer una sanción
con violación del artículo 75 del decreto 2655 de 1988 -Código de Minas-
“... al no haber requerido previa y específicamente a Carboneras Elizondo
Ltda. por el presunto incumplimiento de la obligación establecida de
obtener el permiso previo para subcontratar.” (fl. 21, Cdno. 1)

Agregó que la violación consiste, más concretamente, en que el

requerimiento que le hicieron fue para que “...aclare ... la relación
existente entre ella y los señores Benjamín Herrera, Flavio Zamora y
Fernando Ruiz...”, en lugar de habérsele requerido por el incumplimiento
del contrato.

Entiende el demandante que la multa sólo procedía si, luego de

habérsele requerido por el incumplimiento, no hubiera acatado la solicitud
de Ecocarbón. Bajo este entendido, dice haber probado que, luego de
efectuado el requerimiento, la Sociedad presentó los subcontratos de
operación minera, suscritos con los 3 señores mencionados.
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14.157
Carboneras Elizondo Ltda.

La demanda fue admitida mediante auto de 20 de febrero de 1996

y se notificó personalmente a la Regional No. 3 de Ecocarbón, el 17 de
septiembre de 1996.

2. La contestación de la demanda. El 11 de octubre de 1996, Ecocarbón

contestó la demanda –fls. 128 a 132, del Cdno 1-, exponiendo los
siguientes argumentos:

2.1. Los señores Benjamín Herrera, Flavio Zamora y Fernando Ruiz

iniciaron, ante Ecocarbón, un procedimiento de legalización minera de
pequeños explotadores, pero renunciaron al programa aduciendo que
habían suscrito contratos de explotación con la Sociedad Carboneras
Elizondo Ltda.

Teniendo presente que la ley minera exigía obtener autorización

previa de Ecocarbón, para la suscripción de los contratos, por parte de los
titulares de licencias de explotación, entonces se procedió a requerir al
demandante para que explicara este hecho.

La Sociedad actora contestó el requerimiento el 15 de septiembre

de 1995. Dijo que los 3 señores eran empleados suyos, pero que estaban
en conversaciones para evaluar la posibilidad de celebrar contratos de
operación minera –fl. 129, del Cdno No. 1-.

Frente a esta respuesta Ecocarbón realizó una visita a la Sociedad

Carboneras Elizondo Ltda., y en ella el representante legal dijo que los 3
señores no eran trabajadores de la sociedad, pues con ellos tenía
suscritos contratos de operación minera.

Posteriormente, en octubre de 1995, el actor presentó a Ecocarbón

6 contratos de operación minera –entre los cuales se encontraban los 3
señores mencionados-, con fecha de suscripción de septiembre 15 de
1995, lo que permitió que Ecocarbón concluyera que, sin su autorización,
exigencia prevista en el Código de Minas, la Sociedad había subcontratado
la explotación minera, conducta con la cual incurrió en una causal de
multa prevista en el mismo Código.
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Carboneras Elizondo Ltda.

Sobre la posible violación del derecho al debido proceso, estima el

demandado que se garantizó el procedimiento establecido en el Código
de Minas, pues al actor se le formuló el requerimiento correspondiente,
previo a la sanción, además de que la ley minera es clara al establecer, en
el artículo 22, que la subcontratación requiere autorización previa de
Ecocarbón, la que a todas luces no obtuvo la parte actora, pues los seis
(6) contratos de operación minera que celebró se hicieron sin el
cumplimiento de este requisito.

El demandado, además, propuso la excepción de “falta de

competencia”, aduciendo que los actos expedidos por Ecocarbón son de
carácter nacional y, por tanto, quien debe conocer de las acciones de
nulidad contra este tipo de actos es el Consejo de Estado.

3. Las pruebas decretadas. El 18 de diciembre de 1996 el Tribunal

Administrativo del Valle decretó las pruebas pedidas por las partes (auto
de pruebas, fls. 136 a 137, Cdno. 1).

4. Alegatos de conclusión. Mediante auto de febrero 17 de 1997 se

ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al
Ministerio Público para que rindiera concepto. Sin embargo, mediante
auto del 11 de julio de 1997, el Tribunal encontró que este proceso, por
referirse a “asuntos mineros”, es de competencia del Consejo de Estado,
en única instancia -art. 128 CCA.- En consecuencia, remitió el proceso a
esta Corporación.

Mediante auto de diciembre 12 de 1997, la Sección Tercera avocó el

conocimiento del proceso –fls. 147 a 148, Cdno. 1-, y luego dio traslado
para alegar de conclusión –fl. 150, Cdno. 1-

4.1. La parte actora no presentó alegatos.

4.2. Ecocarbón reiteró su defensa dentro del proceso –fls. 159 a

164, Cdno. 1-, e insistió en que el demandante no solicitó, con
anticipación a la suscripción de los subcontratos, la autorización para esos
efectos, como lo exige el art. 22 del Código de Minas, por lo que incurrió
en la causal de multa prevista en la misma ley.
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Carboneras Elizondo Ltda.

De otro lado -dijo-, el procedimiento de imposición de la multa

respetó el derecho al debido proceso, porque se siguió el trámite
establecido en el Código de Minas. De manera que haber suscrito y
presentado los contratos de operación minera, luego de requerida la
Sociedad para que explicara la situación, es la prueba clara de la violación
al art. 22 mencionado.

4.3. El Ministerio Público rindió concepto. Estimó que las

resoluciones demandadas deben mantenerse, porque al analizar el
alcance de las normas del Código de Minas, que regulan este tema,
encuentra que el requerimiento formulado por Ecocarbón, el 6 de
septiembre de 1995, a la Sociedad Carboneras Elizondo Ltda., se dio la
oportunidad de defenderse y verificar si efectivamente hubo trasgresión
del ordenamiento jurídico.

Agrega que no puede pensarse –como lo plantea el actor- que el

requerimiento tiene como finalidad que las infracciones cometidas por los
titulares de licencias de explotación se saneen, pues ya la ilegalidad
estaría consumada. Adicionalmente, consideró, el procedimiento
empleado por Ecocarbón se ajustó a derecho.

II. CONSIDERACIONES.

Procede la Sala a dictar sentencia en este proceso, de única

instancia, el cual tiene como causa la imposición, por parte de Ecocarbón,
de una sanción de multa a la Sociedad Carboneras Elizondo Ltda.

Para introducir el tema es necesario ratificar la competencia de esta

Corporación para conocer del presente proceso, porque versa sobre un
asunto minero, expresado en actos administrativos dictados con ocasión
de la ejecución de un negocio de explotación de carbón, por parte de una
empresa que tiene una licencia de exploración.
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Carboneras Elizondo Ltda.

De acuerdo con lo que expresaba el artículo 128, num. 11, del CCA 1,
y lo hace actualmente el mismo artículo 128, num. 6., “El Consejo de
Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá
privativamente y en única instancia: (...) “11. De los que se promuevan
sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la nación o una
Entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias
contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento
del derecho que versen sobre impuestos, contribuciones y regalías, que
seguirán las reglas generales.”

Como quiera que en el proceso está acreditado que Ecocarbón es

una entidad estatal del orden nacional, la competencia es
indiscutiblemente del Consejo de Estado.

Ahora, para resolver el proceso, se pasará a analizar los siguientes

temas: i) la legitimación por pasiva para actuar en el proceso, ii) el
derecho al debido proceso, como garantía constitucional aplicable en
materia administrativa, y iii) el caso concreto.

1. La legitimación por pasiva para actuar en el proceso.

A lo largo del trámite judicial han ocurrido circunstancias, en

relación con la parte demandada, que es necesario esclarecer.

La demanda fue dirigida contra la empresa industrial y comercial

del Estado denominada Empresa de Carbones de Colombia -Ecocarbón-,
pero en el trascurso del proceso la entidad se fusionó con la empresa
Minerales de Colombia SA –Mineralco SA- 2, surgiendo así la Empresa
Nacional Minera Ltda. -Minercol Ltda.-

En concordancia con estos hechos, durante el trámite del proceso

se hizo presente Minercol Ltda. para que se le reconociera personería al

1
Esta norma, modificada por la ley 446 de 1998, disponía que “El Consejo de
Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá privativamente y en única
instancia: (...)

“11. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte
la nación o Entidad territorial o descentralizada”

2
Esto consta en el certificado de existencia y representación legal que obra a
folios 188 a 194 del Cdno. 1.
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Carboneras Elizondo Ltda.

abogado que fue designado para el efecto –fls. 182 y 185, Cdno. 1-, a lo
cual accedió el Magistrado Ponente, mediante providencia de mayo 24 de
2002 –fl. 196-.

En este orden de ideas, resulta que durante el trámite del proceso

se presentó una sucesión procesal, ocasionada por la fusión de dos
entidades estatales en una nueva. Para este tipo de eventos dispone el
art. 60 del CPC –aplicable por remisión al procedimiento contencioso
administrativo-, que tratándose de personas jurídicas, cuando se suprime
una de las partes de un proceso o se fusiona con otra empresa, la nueva
persona jurídica sucederá en el litigio a la anterior 3.

Como en el presente caso esto fue lo que sucedió, entonces

Minercol Ltda. es la parte demandada del presente proceso.

2. El derecho al debido proceso, como garantía

constitucional aplicable en materia administrativa.

Para la Sala, en atención a que este debate gira en torno de la

garantía del derecho fundamental al debido proceso, en la imposición de
sanciones administrativas, es necesario hacer algunas precisiones
atinentes a la misma, en el contexto de los procedimientos
administrativos, lo cual arrojará los elementos necesarios para ser
aplicados, a continuación, al caso concreto.

Hoy en día resulta indiscutible que el derecho fundamental al

debido proceso rige en los procedimientos administrativos, gracias a que,

Dice el art. 60 del CPC que “Sucesión procesal. Fallecido un litigante o declarado
ausente o en interdicción, el proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia
de bienes, los herederos, o el correspondiente curador.

“Si en el curso del proceso sobrevienen la extinción de personas jurídicas o la

fusión de una sociedad que figure como parte, los sucesores en el derecho
debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter. En todo
caso, la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran.

“El adquirente a cualquier título de la cosa o del derecho litigioso, podrá intervenir como
litisconsorte del anterior titular. También podrá sustituirlo en el proceso, siempre que la
parte contraria lo acepte expresamente.

“El auto que admite o rechace a un sucesor procesal es apelable.

“Las controversias que se susciten con ocasión del ejercicio del derecho consagrado en el
artículo 1971 del Código Civil, se decidirán como incidentes.” (Negrillas fuera de texto)
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Carboneras Elizondo Ltda.

en forma explícita, el artículo 29 de la Constitución Política estableció su

plena aplicación4.

Para la historia reciente del derecho público, este precepto ha

significado un avance importante en el contexto de las garantías
individuales, aunque sería osado afirmar que, antes de la CP. vigente, no
hubiera existido procedimiento debido para la realización de las
actuaciones administrativas, pues se debe reconocer que ellas han estado
reguladas en la primera parte del Código Contencioso 5 y en el art. 5 de la
ley 58 de 1982, es decir, con bastante anterioridad a la expedición de la
Carta Fundamental.

No obstante lo anterior, lo cierto es que el CCA no desarrolló –como

tampoco lo hicieron el común de las normas que establecieron
procedimientos administrativas especiales- toda la riqueza principialística
que contiene el derecho fundamental al debido proceso, pues dejó de lado
buena parte de los derechos que lo integran y la regulación se concentró,
básicamente, en los siguientes aspectos: los principios rectores de los
procedimientos administrativos –art. 3 CCA 6-, el procedimiento
administrativo, el derecho de defensa y la impugnación de las decisiones;
quedando por fuera muchos otros que, si bien no fueron negados,

Dice el art. 29 que “El debido proceso se aplicará a toda clase de

actuaciones judiciales y administrativas.

“Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa,
ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de
cada juicio.

“En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de
preferencia a la restrictiva o desfavorable.

“Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente

culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado
escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso
público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se
alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces
por el mismo hecho.

“Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.”
(Negrillas fuera de texto)
5

No obstante, recuérdese que según el art. 1 del CCA –cuya expedición data de
1984-, la primera parte del mismo aplica a falta de ley especial que regule los
procedimientos administrativos.
6
Dispone el inciso 1, del art. 3: “Principios orientadores de las actuaciones
administrativas. Las actuaciones administrativas se desarrollarán con arreglo a los
principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción y, en
general, conforme a las normas de esta parte primera.”
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Carboneras Elizondo Ltda.

tampoco fueron afirmados. Tal es el caso de los derechos a la

preexistencia de ley al acto que se imputa y a las sanciones imponibles, el
non bis in idem, la no reformatio in pejus, el principio de la favorabilidad,
entre otros.

Por lo mismo, se debe reconocer que los procedimientos

administrativos han resultado no sólo enriquecidos por el artículo 29
constitucional, sino también por el 209, el cual estableció, en el inciso
primero, que “La función administrativa está al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de
funciones.”

Este listado de principios coincide, en buena parte, con el que, de

antes, traía el artículo 3 del CCA, aunque el mismo fue adicionado con dos
principios más: el de igualdad y el de moralidad, los cuales han agregado
importantes significados a la forma como se adelantan las actuaciones
administrativas.

Este dato, unido a la expresa consagración constitucional del

debido proceso, en asuntos administrativos, da cuenta de la progresión
continua de este derecho, en este campo, el cual siempre requirió y
demandó espacios más propicios para desarrollar la protección de los
particulares, porque resultaba injustificable que, en materia judicial se
garantizara el derecho de defensa, y todo lo que implica el debido
proceso, mientras que, en materia administrativa esta valiosa garantía no
constituyera un derecho del interesado, o, al menos, no con la claridad
deseada.

No obstante, es claro que el debido proceso a que está sujeta la

administración pública debe coexistir con la necesidad y la obligación que
tiene ésta de asegurar la eficiencia, la economía, la celeridad y la eficacia
en el cumplimiento de las tareas a su cargo para la satisfacción del interés
general, lo que obliga a hacer una ponderación adecuada entre todos
ellos a fin de lograr un perfecto y balanceado procedimiento debido.
 10

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Carboneras Elizondo Ltda.

El tema es complejo, y ha marcado, en la historia de la evolución

del derecho al debido proceso, una serie de épocas, que van desde la
ausencia total de protección, la protección más o menos acentuada para
casos determinados, y la protección plena, en todos los eventos.

En palabras de Juli Ponce Solé, quien aborda históricamente el

tratamiento recibido por el debido proceso en materia administrativa, en
un planteamiento que resulta aplicable en Colombia, “... es posible
distinguir tres etapas, a través de las que el procedimiento pasa de ser un
puro elemento interno del actuar administrativo (a) a constituir un
elemento del acto administrativo definitivo con finalidades prácticamente
exclusivas de defensa de los interesados, lo que curiosamente ha
conducido a una relativización acusada de papel del procedimiento
administrativo, en teoría fácilmente sustituible en sede contencioso-
administrativa (b).

“Finalmente como desarrollo más reciente, surge la inquietud por el

procedimiento como instrumento para el logro de decisiones
administrativas acertadas, aspecto que, si bien ya puede hallarse
plasmado en diversas formulaciones, especialmente por parte de autores
foráneos, todavía no ha sido interiorizado plenamente...” 7

Lo anterior explica por qué, pese a que nuestro CCA reguló de modo
general, los procedimientos administrativos, la administración -en algunas
épocas y en determinados casos- impuso sanciones de plano, es decir,
sin fórmula de juicio, y, en todo caso, se limitó a la observancia de
aquellos derechos contemplados expresamente en el CCA, olvidando otros
que, si bien no explicita dicho código, integran, sin duda, la aludida
garantía.

Este estado “prebecariano” del procedimiento administrativo

8
sancionador , fue superado de manera plena con la nueva Carta
7
Deber de Buena Administración y Derecho al Procedimiento Administrativo
Debido. Ed. Lex Nova. Valladolid. Primera Edición. 2001. Pág. 51.
8

Esta expresión es tomada de Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón

Fernández quienes dicen, comentando la precariedad y olvido en que se mantuvo el
debido proceso administrativo, que “Históricamente esa separación de principios se
mantuvo como derivada de una supuesta y nunca explicada ‘sustantividad’ de las
sanciones administrativas.... se ha podido hablar, como uno de nosotros lo hizo en 1976,
de la persistencia de un ‘Derecho represivo prebeccariano’ esto es, anterior a todos los
refinamientos técnicos que el acogimiento de los principios de BECCARIA ha supuesto para
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Carboneras Elizondo Ltda.

Constitucional –art. 29-, aunque su desarrollo y determinación concretos

debe hacerse caso por caso, para definir adecuadamente el espacio de
cada uno de los derechos propios del debido proceso, aplicables en
materia administrativa.

En este sentido debe destacarse –como lo señala Juli Ponce Solé-

que el debido proceso, aplicado a la administración, garantiza dos cosas.
De un lado, la administración queda mejor equipada para adoptar
decisiones administrativas, pues “... facilita a priori la investigación y
toma en consideración los datos e intereses relativos a un caso concreto...
a fin de proceder a la ponderación para la adopción de las futuras
decisiones adecuadas en su servicio de interés general...” 9. De otro lado,
contribuye a la legitimación de la administración pública, pues en el
modelo de estado actual ya no basta el qué o el cuánto de las cosas,
sino el cómo de ellas, lo cual se garantiza con el procedimiento
administrativo debido, es decir “... con un reforzamiento de la
racionalidad procedimental: el procedimiento administrativo permite el
análisis de los intereses envueltos en el caso concreto y la elaboración de
razones que fundamentan la decisión final...” 10.

Agrega este autor que el procedimiento permite la discusión

pública, fomenta la existencia de una democracia deliberativa e influye en
la legitimidad, desde la perspectiva de la equidad, con lo que incide
favorablemente en el adecuado cumplimiento del deber de realizar una
buena administración pública.

Hay, pues, conciencia de la importancia que tiene, para la

realización de las labores administrativas y para la defensa de los
derechos humanos, el art. 29 de la CP, no obstante lo cual subsisten las
incertidumbres acerca de la manera como funciona el derecho al debido
proceso en las actuaciones administrativas.

La inquietud más significativa que se ha formulado la jurisprudencia

y la doctrina, tanto nacional como extranjera, radica en determinar si

el derecho penal actual...” (Curso de Derecho Administrativo. Tomo II. Ed. Civitas. Sexta
edición. 1999. Madrid. Pág. 163)
9

Ob. Cit. Pág. 114-115.

10

Ob. Cit. Pág. 123.

 12

14.157
Carboneras Elizondo Ltda.

todos y cada uno de los derechos que integran el debido proceso 11 rigen
en los procedimientos administrativos, o si algunos de ellos no tienen
espacio de aplicación en dicho contexto.

A esa preocupación se agrega aquélla que indaga por la forma

como tales derechos pueden regir, en materia administrativa.

Para la Sala, el mandato del artículo 29 constituye un avance

significativo en la defensa del ciudadano y en la racionalización de los
procedimientos administrativos sancionatorios o no, susceptibles de ser
cobijados con la aplicación de este derecho, y su desconocimiento será
cosa del pasado.

Ahora, y pese a que la determinación del campo de aplicación de

cada uno de los derechos que integra el debido proceso es un asunto que
se deberá ir decantando caso a caso 12, es necesario dejar sentadas, por lo
menos, las bases sobre las cuales esa tarea se debe realizar.

En principio, todos los derechos que integran el debido proceso

deben ser aplicables en materia administrativa, porque el mandato
constitucional quiso extender, sin distinciones, este haz de garantías al
campo administrativo. Esta idea no es más que la aplicación del principio
del efecto útil en la interpretación de las normas, a la vez que una forma
de realizar el mandato constitucional de manera efectiva.

No obstante lo anterior, es forzoso aceptar que i) muchos de esos

principios rigen en materia administrativa en forma plena y absoluta, ii)

11

Hay que anotar que el derecho fundamental al debido proceso no se encuentra

regulado en forma completa y exclusiva en el art. 29 de la Constitución, es decir, que
buena parte de su contenido se halla en otros artículos de la propia Carta Política.

Tal es el caso del derecho al habeas corpus -art 30–, del derecho a la apelación de
las sentencias y a la no reformatio in pejus –art. 31-, el derecho a no declarar contra sí
mismo ni contra sus parientes –art. 33-, el derecho de acceso a la administración de
justicia –art. 229-, entre otros, los cuales, sin duda alguna, hacen parte del núcleo central
del debido proceso.
12

El debido proceso constituye un macro derecho, porque a diferencia de muchos

otros derechos constitucionales, éste se encuentra conformado por un haz de garantías
fundamentales, cuya autonomía hace que cada una de ellas pudiera ser independiente,
pero que en conjunto conforman el denominado derecho al debido proceso.

En este sentido, el debido proceso no es más que una sumatoria de los derechos
que lo integran, sin los cuales él mismo carecería de sentido y contenido.
 13

14.157
Carboneras Elizondo Ltda.

mientras que otros lo hacen en forma matizada, es decir, que no es

posible hacer una trasferencia de ellos de la materia judicial a la
administrativa, sin que sufran cambios y se transforme su estructura
original.

Pertenecen, por ejemplo, al primer grupo, el derecho a ser

investigado o sancionado por la autoridad competente, a que se observen
las formas propias del procedimiento, a que no se dilate
injustificadamente el procedimiento, a que se presuma la inocencia, la
posibilidad de controvertir las pruebas y que se tome por nula la obtenida
con violación del debido proceso, el derecho a la defensa, la posibilidad de
impugnar la decisión condenatoria, el derecho a no ser juzgado dos veces
por el mismo hecho, el principio de la favorabilidad y el derecho a que no
se agrave la sanción impuesta cuando el apelante sea único.

Pertenecen al segundo grupo otros, muy pocos: el principio de

legalidad de la falta y de la sanción y la posibilidad de estar asistido por
un abogado durante el procedimiento. Lo anterior no significa que, en
algunos procedimientos administrativos, tales principios no rijan en forma
plena13.

Cuando se dice que no rigen en forma plena estos derechos se

quiere significar, por ejemplo, que la ley no siempre es quien define las
faltas y las sanciones, sino que se acepta que los reglamentos pueden
contribuir en la definición de estos aspectos 14. En otras palabras, la
reserva de ley de estas materias se relaja, y admite una alta colaboración
del reglamento en su configuración.

Sobre este tema dice Alejandro Nieto García, criticando ese

proceso de deterioro que ha sufrido el principio de legalidad en materia

13

Tal es el caso del procedimiento administrativo disciplinario aplicable a los

servidores públicos –entre otros sujetos pasivos-, contenido en la ley 734 de 2002, o el
proceso de responsabilidad fiscal, regido por la ley 610 de 2000.

En estos casos, el derecho al debido proceso administrativo ha alcanzado niveles

de evolución semejantes a los del derecho penal, porque todos y cada uno de los derechos
que lo integran rigen de manera fuerte y plena, incluso la defensa técnica y la legalidad de
las faltas y las sanciones.
14

Tal es el caso de las faltas y las sanciones aplicables a los estudiantes en los
establecimientos educativos, en cuyo caso se admite que los reglamentos definan estos
aspectos.
 14

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Carboneras Elizondo Ltda.

sancionatoria administrativa, que “En este proceso el primer paso hacia

atrás está constituido materialmente por la sustitución del principio de
legalidad por el principio de la antijuridicidad, es decir, por la previsión de
los ilícitos y sus sanciones en una norma de cualquier rango y no
necesariamente en una ley formal. Este proceso no ha sido, desde luego,
una concesión ideológica al pasado, sino, pura y simplemente, una
imposición de la realidad, dado que es físicamente imposible realizar una
tipificación exhaustiva por medio de leyes. Ante esta situación inevitable
y constatable, el dogma ha tenido que ceder y relajarse en formulaciones
teóricas más o menos ingeniosas -como la de la ‘colaboración’
reglamentaria-, pero que no puede disimular el hecho descarnado de que
el principio de legalidad no supone la regulación exclusiva y excluyente
del derecho administrativo sancionador a través de la ley. Forzoso es
reconocer, con todo, que este retroceso, que esta aproximación del
dogma a la realidad, ha tenido lugar con una resistencia poco menos que
heroica y guardando en lo posible las garantías de la legalidad... pero a
nadie se le escapa que, una vez abierto el portillo, resulta prácticamente
imposible evitar que por él se cuele lo tolerable lo intolerable...” 15

En cuanto al derecho a la asistencia de abogado durante el

procedimiento, esta garantía no se ha trasladado al común de los
procedimientos administrativos, con apoyo en la jurisprudencia de la
Corte Constitucional -por ejemplo, en la sentencia C-071 de 1995-, quien
asegura que este derecho no es predicable, como regla general, en los
procedimientos administrativos.

Valorado en su conjunto, el avance del derecho al debido proceso,

en materia administrativa, ha sido formidable en los pocos años de
vigencia de la Constitución, gracias a la categoría de derecho fundamental
de que se reviste y que lo hace especialmente protegible.

Se trata de una lucha y defensa por la racionalidad en la aplicación

de las sanciones administrativas –representada y canalizada en el
derecho al debido proceso-, contra la arbitrariedad que ha existido en
nuestro sistema administrativo, en la ya larga historia que ha tenido en
nuestro país.

15
Derecho Administrativo Sancionador. Ed. Tecnos. Madrid. Segunda edición.
1994. Pág. 203.
 15

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Carboneras Elizondo Ltda.

Lo anterior impone como desafío y tarea de la jurisprudencia

administrativa, y también de la doctrina, para los próximos años,
determinar el espacio propio y adecuado del derecho al debido proceso en
cada uno de los diferentes -y también disímiles- procedimientos
gubernativos, pues de eso dependerá el nivel de racionalidad
administrativa que penetre en cada uno de ellos.

3. El caso concreto.

Con fundamento en las consideraciones precedentes, se analizará si

el debido proceso fue garantizado de la manera en que lo exigen el
artículo 29 de la CP. y la ley que regula el tema minero en Colombia. Todo
ello teniendo en cuenta que el actor considera violado este derecho
fundamental con la imposición de la multa, por parte de Ecocarbón.

3.1. Las pruebas que obran en el proceso.

En el proceso se encuentra probado –fl. 10 a 11, Cdno. 1- que la

Regional No. 3 de Ecocarbón, con sede en Jamundí-Valle del Cauca,
requirió a la Sociedad Carboneras Elizondo Ltda. para que explicara la
relación que mantenían con ella los señores Benjamín Herrera, Flavio
Zamora y Fernando Ruiz, para cuya respuesta se les otorgó un término de
30 días.

El requerimiento se formula debido a que los tres señores indicados

renunciaron al programa de formalización de explotadores de carbón, con
el argumento de que habían celebrado con dicha Sociedad Carbonera
contratos de operación.

También está probado que, el día 12 de septiembre, la Sociedad

requerida respondió diciendo que la relación con los tres señores era de
carácter laboral, pero que se estaba conversando con ellos sobre la
posibilidad de celebrar contratos de operación minera, previa autorización
de las autoridades competentes –fl. 53-.
 16

14.157
Carboneras Elizondo Ltda.

Mediante auto No. 2-94-95 -fl. 54-, Ecocarbón ordenó una visita a
las oficinas de Carboneras Elizondo Ltda., para verificar que en la nómina
de la sociedad figuraran dichos empleados.

La diligencia se llevó a cabo el 17 de octubre de 1995, y, en ella, se

hizo constar que el Gerente de la Sociedad informó que los señores
mencionados no eran trabajadores sino operarios con contrato de
operación minera, pero que los contratos no estaban en las oficinas, y
que, luego en los próximas días, los entregaría –fl. 55-.

También se acreditó que, el 15 de septiembre de 1995, se

suscribieron varios contratos de operación minera por parte de la
Sociedad Carboneras Elizondo Ltda., entre otros, con las personas objeto
del requerimiento de Ecocarbón –fls. 56 a 105-.

Con base en los anteriores documentos e informaciones, Ecocarbón

profirió la Resolución No. 3-031-95 de octubre 24 de 1995, por medio de la
cual impuso la sanción de multa al actor, debido a que la Sociedad
suscribió contratos de operación minera sin haber obtenido el permiso
previo por parte del Estado, autorización que está contemplada en el art.
22 del Código de Minas, con lo cual incurrió en la sanción prevista en el
art. 75 del mismo Código –fls. 16 a 19-.

Contra esa decisión se interpuso el recurso de reposición –fls. 8 a

9-, pero el acto fue confirmado por Ecocarbón, mediante la Resolución
No. 3-034-95, de diciembre 1 de 1995 –fls. 12 a 15-.

3.2. Análisis del debido proceso, en el contexto de la sanción impuesta a Carboneras

Elizondo Ltda..

Con fundamento en las pruebas que obran en el proceso, y las

normas que regulan el tema, considera la Sala que la pretensión de
nulidad y restablecimiento del derecho que se expresa en la demanda no
puede prosperar, por las razones que se pasan a exponer.
 17

14.157
Carboneras Elizondo Ltda.

La norma aplicable al caso que se analiza es el Decreto 2655 de

1988 –Código de Minas-16, el cual dispuso, en el artículo 361, la
derogatoria de “... todas las disposiciones contrarias a las del presente
código, en especial las del Decreto 2655 de 1988 (Código de Minas), los
decretos 2656 y 2657 de 1988.”

De manera que, como los hechos y la sanción a que dieron lugar los
mismos, se presentaron en vigencia de aquél Decreto, entonces a él se
debe reducir el presente análisis.

Estableció dicho Decreto, en el inciso primero del artículo 22, que:

“Art. 22. Cesión y gravámenes. La cesión de los derechos

emanados del título minero, la constitución de
gravámenes sobre los mismos y la subcontratación de
la explotación, requieren permiso previo del
Ministerio. La cesión de derechos y sus gravámenes,
deberán anotarse en el registro minero.” (Negrillas fuera
de texto)

Según esta norma, resulta suficientemente claro que la

subcontratación de la explotación de una mina requiere, por parte del
titular de la licencia de exploración, autorización previa del Ministerio de
Minas y Energía.

De allí que el artículo 75 del mismo código establezca que:

“Art. 75. Multas, cancelación y caducidad. El Ministerio

podrá multar al beneficiario de derechos mineros,
cancelar administrativamente las licencias de exploración
y de explotación e igualmente, declarar la caducidad de
los contratos de concesión, de conformidad con este
código.

“El incumplimiento de las obligaciones establecidas

en el presente Código será causal de multa previo
requerimiento al interesado, siempre que no sea
objeto de cancelación o caducidad.

“El interesado tendrá un plazo de treinta (30) días hábiles

para formular su defensa. Vencido este plazo el Ministerio
se pronunciará dentro del mes siguiente en providencia
motivada.” (Negrillas fuera de texto)

16
Este decreto ha sido derogado por la Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el
Código de Minas y se dictan otras disposiciones.”
 18

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Carboneras Elizondo Ltda.

Para la Sala no hay duda de la necesidad que existía de obtener

permiso previo para poder subcontratar la explotación de una mina, pues
tal era la obligación legal del titular de la licencia –art. 22 citado-, de
modo que hacerlo, sin contar con ella, implicaba una violación a los
deberes a su cargo.

Para efectos de acreditar estos hechos Ecocarbón requirió a

Carboneras Elizondo Ltda. y le concedió un término de 30 días para que
se pronunciara respecto de la posible violación al Código de Minas,
además de que realizó diligencias tendientes a indagar por la verdad de lo
sucedido, sin perder de vista que la sociedad pudo defenderse, aportar
pruebas y explicar los hechos que se le imputaban.

En otras palabras, advierte la Sala que este Código de Minas, en

forma garantista, visionaria y anticipada a la Constitución vigente, supo
regular, en su núcleo mínimo, el derecho al debido proceso en este tipo de
procedimientos sancionatorios, por las siguientes razones:

En primer lugar, estableció el art. 22 –principio de legalidad

estricto en cuanto a la tipificación de la conducta-, qué hecho constituía
una obligación, cuya inobservancia podía generar una sanción: se trataba
de la obtención de una autorización previa para subcontratar.

En segundo lugar, estableció la sanción que se podía imponer –

principio de legalidad estricto, en cuanto a la sanción-, consistente en una
multa.

En tercer lugar, la ley estableció el procedimiento mínimo que se

debía seguir para investigar el hecho: formulación de requerimiento
previo con otorgamiento de un plazo de 30 días para que el investigado se
pronunciara sobre los hechos imputados.

En cuarto lugar, no puede olvidarse que, según el Código

Contencioso Administrativo, lo no dispuesto en normas especiales se
regirá por la primera parte de dicho Código, de manera que el tema de los
recursos contra las decisiones, y demás aspectos no contemplados, quedó
amparado por esta norma general de complemento.
 19

14.157
Carboneras Elizondo Ltda.

De este análisis, deduce la Sala que no se pueden anular los actos

administrativos demandados, porque se ajustaron, en forma adecuada, a
las normas correspondientes del Código de Minas. Además, porque se
respetó, de manera suficiente, el derecho al debido proceso. Es más, el
Decreto 2655 de 1988 es uno de los pocos que, en materia sancionatoria
administrativa, se anticipó a la Constitución Política de 1991, pues
desarrolló a nivel legal las garantías básicas que constituyen el debido
proceso.

Lo anterior significa que, tanto frente al artículo 29 de la CP. de

1991, como frente al Código de Minas de 1988, la actuación de Ecocarbón
fue respetuosa del derecho al debido proceso.

Sin embargo, dice el demandante que parte de la violación del

derecho al debido proceso radica en que a la sancionada no se le dio la
oportunidad de subsanar las faltas que se le recriminaron, es decir,
considera que el requerimiento formulado debió hacerse para que tuviera
la oportunidad de adecuarse a la ley y no para que fuera sancionada sin
darle esa posibilidad.

La Sala comparte la consideración hecha por el Ministerio Público a

este respecto, al decir que “El contenido de las normas antes transcritas
indican que el objeto del requerimiento previsto en la segunda de ellas, es
darle la oportunidad al presunto infractor de la ley minera de ejercer su
derecho de defensa y verificar si efectivamente existió una trasgresión de
la normatividad a la cual se encuentra sujeto. No puede pensarse como lo
pretende la parte actora que la finalidad de tal exigencia, sea requerir al
actor para que cumpla con la exigencia de obtener la autorización del
Ministerio para subcontratar, por cuanto la infracción en tal evento ya
estaría consumada.” –fls. 7 a 8, Cdno. 1-

Para la Sala, efectivamente, el requerimiento a que se refiere el

artículo 75 del Código de Minas no se consagró para que el concesionario
de la mina se adecue a la ley, luego de iniciada la investigación, sin que,
de hacerlo, fuera posible sancionarlo, pues eso no se deduce de dicha
norma.
 20

14.157
Carboneras Elizondo Ltda.

Por tanto, es claro que dicho acto tiene como finalidad poner en
conocimiento la iniciación de una actuación administrativa, y garantizar el
derecho de defensa del afectado, a fin de que pueda explicar la conducta
que investiga el Estado.

Encuentra la Sala que la sugerencia que hace el actor se deriva del

artículo 77 del mismo Código, el cual establece:

“Art. 77. Términos para subsanar. Antes de declarar la

cancelación o caducidad, el Ministerio pondrá en
conocimiento del interesado la causal en que haya de
fundarse y éste dispondrá del término de un (1) mes
para rectificar o subsanar las faltas de que se le
acusa o para formular su defensa. Esta providencia será
de trámite, y en consecuencia contra ella no procederá
recurso alguno. Vencido el plazo señalado en le presente
artículo, el Ministerio se pronunciará durante los sesenta
(60) días siguientes mediante providencia motivada.”

Esta norma sí concede la posibilidad al interesado de rectificar o

subsanar la falta, dentro de un tiempo determinado, luego de lo cual no
podrá ser sancionado. No obstante, esta oportunidad sólo se estableció
cuando la sanción a imponer es la cancelación o la caducidad de la
licencia17; no así para la multa, luego no es posible trasladar esta norma a
un supuesto que ella no contempla, precisamente por aplicación del
mismo principio de legalidad, que rige los procedimientos administrativos
sancionadores.

En consecuencia, encuentra la Sala que los cargos no pueden

prosperar y por esa razón negará la declaración de nulidad de los actos
demandados, en los términos analizados anteriormente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

17
El artículo 76 del Decreto 2655 define las causales por las cuales proceden estas
sanciones.
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Carboneras Elizondo Ltda.

Niéganse las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

RUTH STELLA CORREA PALACIO ALIER E. HERNÁNDEZ

ENRIQUEZ
Presidenta de la Sala

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA MARÍA ELENA

GIRALDO GÓMEZ

GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR