CAPITULO V: SE ORDENE A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA LA

REALIZACIÓN DE UNA DETERMINADA ACTUACIÓN A LA QUE SE

ENCUENTRE OBLIGADA POR LEY O EN VIRTUD DE ACTO
ADMINISTRATIVO FIRME.

La pretensión mencionada se plantea frente a una inactividad de la

administración. Es decir, presupone la omisión o el incumplimiento de la
administración de una obligación establecida por ley o por acto administrativo.

En doctrina se ha distinguido entre inactividad formal e inactividad material. La

inactividad formal se relaciona con el incumplimiento de la administración de su
deber de realizar una solicitud o de pronunciarse respecto a una determinada
situación jurídica; incluye dentro de sus alcances al silencio administrativo. La
inactividad material por su lado, se entiende como la pasividad de la
administración producida fuera de un procedimiento administrativo, supone
siempre el incumplimiento, un dejar de hacer, de un mandato concreto
contenido en una ley o un acto administrativo.

Tanto la inactividad formal como la material, pueden ser discutidas en sede

judicial a través de la pretensión de cumplimiento, es decir, a través de la
pretensión bajo comentario, la misma que se encuentra recogida en el artículo
5°, numeral 4°, de la Ley 27584.54

El referido dispositivo señala:

“En el proceso contencioso administrativo podían plantearse

pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente: …

4. Se ordene a la administración pública la realización de una

determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de
ley o en virtud de acto administrativo firme”

Ahora bien, la obligación incumplida debe estar consignada en una ley o en un

acto administrativo y exige para plantear la pretensión de cumplimiento que la
actuación que debe realizar la administración sea clara, indubitable, concreta y
que contenga un derecho atribuible a un determinado administrado. Estas son
las condiciones de exigibilidad o ejecución de la conducta incumplida por la
administración.

De otro lado, no podemos dejar desapercibido la vinculación existente ente la

pretensión de cumplimiento, que se plantea en el proceso contencioso
administrativo y la acción de cumplimiento que es un Proceso Constitucional.

5.1. ACTUACIONES CONTRA LAS QUE SE PLANTEA.

La pretensión contenida en el artículo 5°, numeral 4, de la ley 27548 puede

plantearse contra las siguientes actuaciones:

a) El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la

administración pública (artículo 4°, inciso 2, del TUO).
b) Las omisiones de la administración pública relativa a la contratación
estatal (artículo 4°, inciso 5°, del TUO).
c) Las actuaciones administrativas sobre el personal de administración
pública (artículo 4°, inciso 5°, del TUO) (entiéndase actuaciones en su
acepción de omisión o inactividad).

En todos estos casos se planteará la pretensión de cumplimiento, solo si, la

inactividad o pretensión incumplida se encuentre contenida en una ley o un
acto administrativo.

5.2. DIFERENCIAS ENTRE LA ACCION CONTENCIOSA

ADMINISTRATIVA Y LA ACCION DE CUMPLIMIENTO.

Para llegar a comprender la diferencia esencial entre la acción contenciosa

administrativa y la de cumplimiento, debemos precisar qué se entiende por
garantía y por jurisdicción constitucionales. Garantía Constitucional es un
proceso instituido por la misma Constitución de un Estado cuya finalidad es
defender la efectiva vigencia de los derechos fundamentales que este texto
reconoce o protege, haciendo efectiva la estructura jerárquica normativa
establecida. En la doctrina constitucional actual tiende a utilizarse la expresión
Proceso Constitucional.

La acción de cumplimiento, constituye un importante avance en el

fortalecimiento del Estado democrático de Derecho, desde que con ella se
pretende dotar a los ciudadanos de un instrumento procesal sumarísimo, ágil y
expeditivo, distinto del Contencioso Administrativo y, a su vez, del proceso de
Amparo, al tener configuración autónoma, y sin que ello impida que se regule
también como una modalidad del contencioso administrativo, como por lo
demás se hizo con posterioridad; se ha dotado al administrado de un proceso
con el cual hacer frente a la inercia o letargo de los órganos de la
administración en el cumplimiento de obligaciones impuestas por la ley o a
través de actos administrativos.

Presentamos las siguientes diferencias entre la acción contenciosa

administrativa y la acción de cumplimiento:

a) En cuanto al Objeto.-

El objeto en los procesos de cumplimiento es el control de la inactividad

administrativa material. "Se entiende que existe inactividad formal de la
Administración cuando al cabo de un procedimiento administrativo, o como
consecuencia del ejercicio del derecho de petición por el administrado, los
funcionarios, autoridades u órganos de la Administración no contestan o
resuelven lo que se peticiona, no obstante existir un deber de hacerlo. En
cambio se presentará una inactividad material de la administración, cuando
fuera de un procedimiento administrativo, sus órganos o funcionarios dejan de
cumplir un mandato que impone un tipo de actuación".

Ahora veamos el objeto de la acción contenciosa administrativa, que es la

impugnación de las actuaciones de la administración pública en el proceso
contencioso administrativo según lo señalado en el Capítulo II (objeto del
proceso) Texto Único Ordenado de la Ley que regula el Proceso Contencioso
Administrativo Ley Nº 27584, procede también procede la demanda contra toda
actuación realizada en ejercicio de potestades administrativas, entendiéndose a
actuaciones tanto a las acciones o actuaciones materiales que no se
encuentran en actos administrativos, declaraciones, comportamientos, actos
administrativos, silencio administrativo, la inercia, omisiones, hechos basados
en un acto administrativo o en una norma contrarios al ordenamiento jurídico;
pueden ser promovidas las acciones contenciosas administrativas para obtener
la declaración de nulidad o ineficacia de actos administrativos, el
reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado
y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines, el cese de
una actuación material que no se sustente en acto administrativo, la
indemnización por el daño causado o "se ordene a la administración pública la
realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por
mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme". Nótese que ésta
última pretensión que se puede hacer valer en los procesos contenciosos
administrativos, también está contenido en el artículo 66 de Código Procesal
Constitucional, que describe el objeto del proceso de cumplimiento, pero por la
naturaleza distinta de ambas acciones y por la diferenciación anteriormente
hecha sobre la inactividad administrativa formal y la inactividad administrativa
material, ya podemos darnos cuenta cual es el verdadero objeto que persigue
la acción de cumplimiento y que por supuesto no es el mismo que el objeto de
la acción contenciosa administrativa, ya que éste es más amplio contiene a la
inactividad tanto formal como material, siendo su esencia la impugnación de los
actos administrativos, cosa que no procede en el proceso de cumplimiento,
situación que también ya se ha explicado.

b) En cuanto a la Finalidad.

La finalidad de los procesos de cumplimiento y en general de los procesos

constitucionales es "proteger los derechos constitucionales, reponiendo las
cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho
constitucional o disponiendo el cumplimento de un mandato legal o de un acto
administrativo"[25]. Están en juego no solo la pretensión particular del cliente,
sino defienden un interés superior, ya que estos procesos constitucionales
velan por la vigencia efectiva de los derechos fundamentales, la supremacía
constitucional y el respeto a la jerarquía normativa. A diferencia de la finalidad
de la acción contenciosa administrativa que solo busca la solución de un
conflicto intersubjetivo de intereses entre el administrado y la autoridad
administrativa.

c) En cuanto al Ámbito de Aplicación.-

A diferencia de la acción contenciosa administrativa, la acción de cumplimiento

puede ser ejercida por cualquier persona frente a normas con rango de ley y
reglamentos. Y solo "Si el proceso de cumplimiento tiene por objeto hacer
efectivo el cumplimiento de un acto administrativo, solo podrá ser interpuesto
por la persona a cuyo favor se expidió el acto o quien invoque interés para el
cumplimiento del deber omitido"[26], a semejanza de la acción contenciosa
administrativa.

d) En cuanto a la Ejecución de Sentencia.-

Debemos tener muy en cuenta que la sentencia recaída en un proceso de

cumplimiento no se ejecutan de la misma forma que las sentencias que
amparan procesos ordinarios, así las sentencias de los procesos contenciosas
administrativos, se ejecutan según los artículos 713 al 719 del Código Procesal
Civil, y cuando se trata de una obligación de dar suma de dinero resulta siendo
perfectamente procedente las medidas cautelares para futura ejecución forzada
en caso de que no exista bien cautelado, luego de haberse cumplido con los
dispuesto en el Artículo 42 de la ley que regula el Proceso Contencioso
Administrativo LEY N.º 27584, ahora bien, las sentencias en los procesos
constitucionales en general, para su ejecución se sigue un procedimiento
establecido en el artículo 59 y 22 del Código Procesal Constitucional, así pues
se dispone que (.) si el obligado no cumpliera dentro del plazo establecido, el
Juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga
cumplir y disponga la apertura del procedimiento administrativo contra quien
incumplió, cuando corresponda y dentro del mismo plazo. Transcurridos dos
días, el Juez ordenará se abra procedimiento administrativo contra el superior
conforme al mandato, cuando corresponda, y adoptará directamente todas las
medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El Juez podrá sancionar por
desobediencia al responsable y al superior hasta que cumplan su mandato, sin
perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario.
5.2. EFECTOS EN LA SENTENCIA

Conforme a lo establecido en el artículo 41° del TUO, el juez, de estimar la

pretensión de cumplimiento, deberá disponer lo siguiente:

“El plazo en el que la administración debe cumplir con realizar

determinada actuación a la que está obligada sin perjuicio de poner en
conocimiento del Ministerio Publico el incumplimiento para el inicio del
proceso penal correspondiente y la determinación de los daños y
perjuicios que resaltan el dicho cumplimiento”

5.3. AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA, PLAZO PARA

IMPUGNAR Y VÍA PROCEDIMENTAL.

Cuando se plantea la pretensión de cumplimiento, la disposición contenida en

el artículo 21°, numeral 2, exonera al administrado de la obligación de agotar la
vía administrativa.

En efecto, la indicada norma dispone:

“no será exigible el agotamiento de la vía administrativa en los siguientes

casos: …

4. Cuando en la demanda se formule como pretensión la prevista en el

numeral 4 del artículo 5° de esta ley. En este caso el interesado deberá
reclamar por escrito ante el titular de la respectiva entidad el
cumplimiento de la actuación omitida. Si en el plazo de quince días a
contar desde el día siguiente de presentado el reclamo no se cumple con
realizar la actuación administrativa el interesado podrá presentar la
demanda correspondiente”

El fundamento de presentar un reclamo o dirigirse previamente a la

administración radica en el hecho de que ésta, ante la evidencia del mandato o
la actuación debida, contenida en una ley o acto administrativo, pueda
reflexionar, replantear su postura y decidir dar cumplimiento a lo ordenado en el
título.

De otro lado, tratándose de una inactividad material, la presentación de un

reclamo no opera como un mecanismo de agotamiento de la vía administrativa,
sino, estrictamente como un requisito de procesabilidad, esto es, como una
condición para la iniciación del proceso.

Ahora, respecto al plazo para presentar la demanda que contiene esta

pretensión, cabe efectuar las siguientes precisiones:

- Cuando se trate de inactividad material, es decir, de cualquier omisión,

inercia o incumplimiento diferente al silencio administrativo negativo no
se computa plazo para interponer la demanda.
- Igualmente, cuando se trata del silencio administrativo negativo tampoco
se computa plazo, conforme al artículo 188°, numeral 188.5, de la LPAG.

Al respecto, el artículo 19° del TUO, que incorpora las modificaciones operadas
por el Decreto legislativo 1067, dispone.

La demanda deberá ser interpuesta dentro de los siguientes plazos: ….

3. Cuando se trate de silencio administrativo negativo, se observará lo

establecido en el numeral 188.5 del artículo 188° de la ley 27444, Ley
del Procedimiento Administrativo General…”

Cuando se trate de inercia o cualquier otra omisión de la entidades distintas del

silencio administrativo negativo no se computará plazo para interponer la
demanda”

La vía procesal que corresponde para tramitar la pretensión de cumplimiento es

la del proceso urgente así el artículo 26° del TUO dispone lo siguiente:

“Se tramita como proceso urgente únicamente las siguientes

pretensiones: …

2. El cumplimiento por la administración de una determinada actuación a

la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto
administrativo firme”
El fundamento de la tramitación urgente de esta pretensión, radica en que no
existe discusión sobre la actuación que debe realizar la administración, ya que
ella se cuenta contenido en una resolución firme o en un mandato legal. Siendo
ello así, no hay razón para dilatar la tramitación, cuando lo que corresponde es
que la administración cumpla con su deber en cuanto sea posible.

Sin embargo, el decreto Legislativo 1067 ha introducido algunas condiciones

que deben cumplirse para tramitar la pretensión de cumplimiento en al vía de la
tutela urgente. Así, el artículo 26° en su tercer y cuarto párrafo dispone:

“para conceder la tutela urgente se requiere que del mérito de la

demanda y sus recaudos se advierta que concurrentemente existe:

a) Interés titulado cierto y manifiesto

b) Necesidad impostergable de tutela y
c) Que sea la única vía eficaz para la tutela del derecho invocado”

Nótese que con la modificatoria operada, no todas las pretensiones que

persiguen que se ordene a la administración la realización de una actuación a
la que se encuentra obligada, podrán tramitarse en la vía del proceso urgente.
Sólo se tramitarán en esta vía las que cumplan las condiciones arriba
reseñados.

Tal como se encuentra redactada la norma, la revisión de tales condiciones se

realizará al momento calificar la demanda.

En conclusión, se ha habilitado esta vía para pretensiones que necesitan ser

atendidas de manera expeditiva, evitando alguna actuación que puedan dilatar
el proceso.

El proceso contencioso administrativo, no obstante estar expresamente

consagrado en la Constitución, no comparte la naturaleza jurídica de los
procesos constitucionales establecidos en el artículo 200 del texto
constitucional.
5.4. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL NO 0168-2005-
PC/TC CASO “MAXIMILIANO VILLANUEVA VALVERDE”.

Las reflexiones anteriores permiten indicar que existía una problemática

específica dentro de las relaciones existentes entre el proceso constitucional de
cumplimiento y el proceso contencioso administrativo de superación de la
inactividad administrativa, debido al tema de la superposición de la regulación
de sus objetos y finalidades (paliar la inactividad administrativa). Se hacía
necesario, entonces, un análisis dispuesto a clarificar las relaciones entre
ambos procesos.

En este estado de nuestro análisis, conviene atender a lo establecido en la

Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Exp. N° 0168 2005-PC/TC,
caso “Maximiliano Villanueva Valverde”. Precisamente, en esta Sentencia, al
margen de efectuar ciertas precisiones sobre la naturaleza jurídica del proceso
de cumplimiento como proceso constitucional, así como del objeto de este
proceso, el Tribunal Constitucional ha establecido, como precedente vinculante
(conforme a los alcances del artículo VII del Título Preliminar del Código
Procesal Constitucional, y a las reglas de la STC No 0024-2003-AI/TC, caso
"Municipalidad Distrital de Lurín" para la interpretación de los precedentes
vinculantes del Tribunal Constitucional) para la procedencia de los procesos de
cumplimiento, los siguientes requisitos, expresados en los Fundamento Jurídico
N° 14 de la misma:

"14. Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto

administrativo y la orden de emisión de una resolución sean exigibles a
través del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del
funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos
deberá contar con los siguientes requisitos mínimos comunes:

a) Ser un mandato vigente.

b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse
indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo.
c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones
dispares.
 d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
e) Ser incondicional. Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato
condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no
requiera de actuación probatoria.

Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos

administrativos, además de los requisitos mínimos comunes
mencionados, en tales actos se deberá:

f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.

g) Permitir individualizar al beneficiario.”

Estos requisitos mínimos se justifican porque el proceso de cumplimiento,

diseñado por nuestra Constitución y el Código Procesal Constitucional, dado su
carácter sumario y breve, no es el adecuado para discutir los contenidos de
normas generales cuyos mandatos no tienen las características mínimas a que
hemos hecho referencia, o de normas legales superpuestas que remiten a
otras, y estas a su vez a otras, lo cual implica una actividad interpretativa
compleja que, en rigor, debe llevarse a cabo a través de las vías
procedimentales específicas.

CONCLUSION:

La vía procesal ordinaria para la superación de la inactividad de la

Administración será siempre el proceso contencioso-administrativo, así lo
quiere nuestro ordenamiento, y así surge de la jurisprudencia constitucional
vinculante. Extraordinariamente, y cuando ello así lo justifique conforme a la
calidad del título jurídico que establece el mandamus que ha sido incumplido
por la Administración, procederá el proceso constitucional de cumplimiento.

BLIBLIOGRAFIA

Aumente de:
HUAPAYA TAPIA, Ramón; Lima 2006; Las nuevas relaciones entre el proceso
constitucional de cumplimiento y el proceso contencioso-administrativo: la
Sentencia recaída en el Expediente N° 0168-2005-PC/TC, caso "Maximiliano
Villanueva Valverde", Revista de Derecho Administrativo; pag. 170-195