DIREITO ADMINISTRATIVO

PODERES ADMINISTRATIVOS
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SUMÁRIO

1 - CONSIDERAÇÕES INICIAIS ......................................................................................................................... 3

1.1. Características .................................................................................................................................... 3
2. PODER VINCULADO E DISCRICIONÁRIO ...................................................................................................... 4
3. PODER HIERÁRQUICO ............................................................................................................................... 5
3.1. Avocação e delegação de competências .............................................................................................. 5
3.2. Prerrogativas e deveres hierárquicos .................................................................................................. 6
3.3. Subordinação e vinculação.................................................................................................................. 7
4. PODER DISCIPLINAR .................................................................................................................................. 7
5. PODER NORMATIVO ................................................................................................................................. 8
5.1. Regulamentos .................................................................................................................................... 9
5.2. Poder regulamentar e poder regulatório ............................................................................................10
5.3. Reserva da Administração..................................................................................................................10
6. PODER DE POLÍCIA ...................................................................................................................................11
6.1. Características ...................................................................................................................................12
6.2. Ciclos de Polícia .................................................................................................................................13
6.3. Atributos ...........................................................................................................................................15
6.4. Jurisprudência correlata ....................................................................................................................15
DISPOSITIVOS PARA CICLOS DE LEGISLAÇÃO .................................................................................................17
BIBLIOGRAFIA UTILIZADA .............................................................................................................................18
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ATUALIZADO EM 15/02/2019

PODERES ADMINISTRATIVOS

1 - CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Antes de iniciarmos e aprofundarmos os estudos, precisamos conceituar os poderes administrativos, os

quais representam instrumentos, prerrogativas pertencentes ao Estado para satisfazer o interesse público.
Não se confundem com Poderes do Estado (elementos estruturais – Executivo, Legislativo e Judiciário).
Por outro lado, poderes e atos administrativos são assuntos interligados, pois no exercício de um poder
administrativo, o administrador pratica atos administrativos.

1.1. Características

a) São deveres. Não se trata de mera liberdade do administrador. Celso Antônio fala em dever-poder.

b) Irrenunciáveis, em razão do princípio da indisponibilidade do interesse público. O administrador exerce

função pública, exercendo atividade em nome do interesse do povo, que é o titular do poder. Ele é um mero
representante desse poder, não podendo dispor daquilo que não lhe pertence. Função pública significa
atividade em nome e no interesse do povo.

c) Tem limites previstos em lei. Deve respeitar a regra de competência legal (lei ou CF). É fundamental que se
observe o trinômio – necessidade + proporcionalidade + eficiência.

d) Cabe responsabilização do agente público, seja por ação ou omissão. Se o responsável pela aplicação do
poder disciplinar deixa de aplicar a penalidade também é responsabilidade. A omissão tem que ser específica,
ou seja, aquelas que ocorrem mesmo diante de imposição legal do facere administrativo. Omissão genérica –
cabe ao administrador avaliar a oportunidade para agir. Reserva do possível.

1.2. Uso e Abuso de Poder

Destaque-se que, se o exercício desses poderes ultrapassar o caráter da instrumentalidade, sendo
praticados além dos limites do estritamente necessário à busca do interesse publico, ocorrerá abuso de poder.

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As FUCS são constantemente atualizadas e aperfeiçoadas pela nossa equipe. Por isso, mantemos um canal aberto de
diálogo (setordematerialciclos@gmail.com) com os alunos da #famíliaciclos, onde críticas, sugestões e equívocos,
porventura identificados no material, são muito bem-vindos. Obs1. Solicitamos que o e-mail enviado contenha o título do
material e o número da página para melhor identificação do assunto tratado. Obs2. O canal não se destina a tirar dúvidas
jurídicas acerca do conteúdo abordado nos materiais, mas tão somente para que o aluno reporte à equipe quaisquer dos
eventos anteriormente citados.
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Nesse sentido, a doutrina aponta como abuso de poder situações nas quais a autoridade pública pratica
o ato extrapolando a competência legal ou visando uma finalidade diversa daquela estipulada.

Excesso de poder
Abuso de poder
Desvio de poder
(finalidade)

#SELIGANADIFERENÇA: Excesso x Desvio.

 O excesso de poder ocorre em casos nos quais a autoridade pública atua fora dos limites de sua
competência, ou seja, exorbita ou extrapola a competência que lhe foi atribuída, praticando atos que não estão
previamente estipulados por lei.
 O desvio de poder estará presente sempre que o agente do Estado praticar o ato, até mesmo dentro dos
limites da competência a ele conferida, mas visando a alcançar outra finalidade que não aquela prevista em lei.

Seja em decorrência de excesso ou desvio de finalidade, o abuso de poder enseja a nulidade do ato
administrativo a ser discutida na esfera administrativa, por meio de impugnação administrativa do ato ou
mediante provocação do Judiciário, em virtude do poder que lhe é conferido de controlar a legalidade da
atuação administrativa.

2. PODER VINCULADO E DISCRICIONÁRIO

É uma classificação da doutrina tradicional que é feita de acordo com o grau de liberdade conferido ao
administrador. A doutrina moderna, por sua vez, diz que vinculado e discricionário não é o poder, mas sim o ato
no exercício do poder. Frisa, ainda, que um poder nem é totalmente vinculado, nem totalmente discricionário.

a) Poder vinculado é aquela situação em que o administrador não tem liberdade, juízo de valor, conveniência e
oportunidade. Preenchidos os requisitos a autoridade tem que praticar o ato. Ex.: licença para construir, licença
para dirigir, concessão de aposentadoria. Não seria necessariamente um poder, como o discricionário, pois não
confere qualquer prerrogativa ao agente administrativo.

b) Poder discricionário – no poder discricionário há a conveniência e oportunidade do administrador. Essa

discricionariedade tem de estar dentro dos limites da lei, sob pena de se tratar de conduta arbitrária, sendo
considerada ilegal. Conveniência: modo de atuação, oportunidade, momento.
 Ex.: permissão de uso de bem público, autorização para veículo acima do peso permitido.
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#APROFUNDAMENTO  CONTROLE JUDICIAL DA ATIVIDADE DISCRICIONÁRIA - De acordo com Matheus
Carvalho, o Poder Judiciário não pode e não deve substituir a decisão do administrador, não pode fazer análise
de interesse público, não pode, enfim, julgar o mérito de um ato administrativo discricionário. Isso porque, o
mérito é a área que coincide com o campo opinativo do administrador público, extrapolando aquela de atuação
do Poder Judiciário.
 Contudo, ainda que o ato administrativo seja discricionário, ele fica sujeito a controle jurisdicional no
que diz respeito à sua adequação com a lei, mas nunca na análise meritória.
 Os princípios da razoabilidade e proporcionalidade surgem como instrumento de controle, evitando
excesso de poder e condutas desarrazoadas pelo administrador. Logo, se, a pretexto de interpretar a lei, o
agente pratica ato desproporcional, compete ao judiciário, se provocado, anular esta atuação.

*#OUSESABER #DEOLHONAQUESTÃO
O DEVER DO PODER PÚBLICO DE FORNECER ACESSO À PRÉ-ESCOLA E CRECHE SE SUBMETE A UM JUÍZO DE
DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA?
Em novembro de 2005, no RE 436.966, o STF reconheceu o direito constitucional à educação, afirmando que é
dever dos municípios oferecer creche e acesso à pré-escola a todas as crianças que precisem, sendo uma
OBRIGAÇÃO CONSTITUCIONAL VINCULANTE, não havendo que se falar em discricionariedade da Administração
Pública. No mesmo diapasão, tem-se o seguinte julgado: AgRg no Resp 1.198.737/RS.

3. PODER HIERÁRQUICO

É a prerrogativa que garante ao administrador estruturar, escalonar e hierarquizar os seus quadros. Ele
vai organizar, estabelecendo a relação hierárquica de subordinação. O exercício do poder hierárquico traz
algumas faculdades: dar ordens, fiscalizar o cumprimento dos atos praticados pelos subordinados, rever os atos
praticados pelos subordinados, delegar e avocar funções, aplicar sanções e penalidades (exercício de poder
hierárquico e disciplinar, uma vez que o poder disciplinar decorre do poder hierárquico). A delegação é uma
exceção e deve ser justificada. Já a avocação é realizada pelo superior quando a atribuição é da
responsabilidade de outro núcleo de atribuição. Celso Antônio Bandeira de Melo utiliza a expressão “poder do
hierarca”. Para Carvalho hierarquia e disciplina são fato administrativos e não poderes.

3.1. Avocação e delegação de competências

 Avocação: desde que as atribuições não sejam da competência exclusiva do órgão subordinado, o chefe
poderá chamar para si, de forma temporária, a competência que deveria inicialmente ser exercida pelo
agente subalterno.
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 Delegação: é a extensão de atribuições de um órgão a outro de mesma hierarquia ou de hierarquia
inferior, desde que não sejam exclusivas. A delegação também é exercida de forma temporária. Nesse
sentido, é importante salientar que a delegação não configura uma transferência, mas sim uma
extensão ou ampliação de competência, ou seja, o agente delegante não perde a competência
delegada. É designada cláusula de reserva essa regra de manutenção da competência pelo agente,
mesmo após a delegação, e esta cláusula está implícita nos atos administrativos de delegação.

o A competência sempre será delegada de forma restritiva, ou seja, o ato de delegação deve ser
expresso em relação à competência delegada e no que tange a indicação do agente que se
tornará competente. Não se admite ato genérico de delegação.
o Súmula 510/STF: Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra
ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial.

Por fim, cumpre salientar que a lei expressamente proíbe a delegação de competência (e
consequentemente a avocação) nas três situações a seguir descritas:
 No caso de competência exclusiva, definida em lei;
 Para decisão de recurso hierárquico;
 Para edição de atos normativos.

3.2. Prerrogativas e deveres hierárquicos

O poder hierárquico confere uma série de prerrogativas aos agentes públicos hierarquicamente
superiores em relação aos seus respectivos subordinados, a saber:
a) Ordens: expedição de ordens, nos estritos termos da lei, que devem ser cumpridas pelos subordinados,
salvo as ordens manifestamente ilegais;
b) Controle ou fiscalização: verificação do cumprimento por parte dos subordinados das ordens
administrativas e das normas vigentes;
c) Alteração de competências: nos limites permitidos pela legislação, a autoridade superior pode alterar
competências, notadamente por meio da delegação e da avocação;
d) Revisional: possibilidade de rever os atos praticados pelos subordinados para anulá-los, quando ilegais,
ou revogá-los por conveniência e oportunidade, nos termos da respectiva legislação;
e) Resolução de conflitos de atribuições: prerrogativa de resolver, na esfera administrativa, conflitos
positivos ou negativos de atribuições dos órgãos e agentes subordinados; e
f) Disciplinar: apurada eventual irregularidade na atuação funcional do subordinado, a autoridade
superior, após o devido processo legal, garantindo a ampla defesa e o contraditório, deverá aplicar as
sanções disciplinares tipificadas na legislação.
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As prerrogativas da autoridade superior acarretam o dever de obediência por parte dos agentes
públicos hierarquicamente inferiores. A insubordinação do agente público, caracterizada pelo descumprimento
das determinações superiores, configura infração funcional, punível com a sanção disciplinar de demissão.

3.3. Subordinação e vinculação2

No âmbito da organização administrativa, existem relações de subordinação e de vinculação que não se

confundem. A relação de subordinação decorre naturalmente da hierarquia existente no interior dos órgãos e
das entidades administrativas, pois há hierarquia em toda e qualquer desconcentração administrativa, seja
entre órgãos da Administração Direta, seja no interior de determinada entidade da Administração Indireta.
Portanto, a subordinação tem caráter interno, não havendo que falar em subordinação nas relações
interadministrativas. Por outro lado, a relação de vinculação é encontrada entre entidades da Administração
Indireta e os respectivos entes federados. Entre pessoas jurídicas distintas, em razão da autonomia dessas
entidades, não existe hierarquia, mas apenas os controles previstos expressamente a legislação (vinculação).
Trata-se de relação externa, envolvendo pessoas jurídicas dotadas de personalidade jurídica própria e
autonomia.

4. PODER DISCIPLINAR

O poder disciplinar é a prerrogativa reconhecida à Administração para investigar e punir, após o

contraditório e a ampla defesa, os agentes públicos, na hipótese de infração funcional, e os demais
administrados sujeitos à disciplina especial administrativa. O poder disciplinar é exercido por meio do Processo
Administrativo Disciplinar (PAD). Fundado, normalmente, na hierarquia administrativa, o poder disciplinar
relaciona-se com as relações jurídicas especiais administrativas, englobando duas situações:

a) Relações funcionais travadas com agentes públicos, independentemente da natureza do respectivo

vínculo jurídico – legal ou negocial (ex.: demissão do servidor público); e
b) Particulares inseridos em relações jurídicas especiais com a Administração, mas que não são
considerados agentes públicos (ex.: aplicação de multa contratual à empresa contratada pela
Administração, sanções aplicadas aos alunos de escola pública e aos usuários de biblioteca pública etc.).

Ao contrário do poder de polícia, exercido no âmbito de relações jurídicas genéricas entre Estado e
cidadão, o poder disciplinar refere-se às relações jurídicas especiais, decorrentes de vínculos jurídicos

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CAIU NA PGM-CAMPINAS-FCC/2016: o poder hierárquico manifesta-se presente nas relações de desconcentração, porque
há relação de subordinação entre os órgãos da Administração e a Administração central, o que não se replica com as
relações travadas entre esta e os entes da Administração indireta, ainda que se evidencie o poder de tutela.
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específicos existentes entre o Estado e o particular (Administração – agente público, Administração –
contratado, Administração –usuário de serviços públicos etc.).
 O Poder Disciplinar consiste em um sistema punitivo interno e por isso não se pode confundir com o
sistema punitivo exercido pela justiça penal muito menos com o exercício do Poder de Polícia. As
pessoas que são atingidas por esse Poder possuem uma sujeição especial, um vínculo com a
Administração Pública.

#APROFUNDAMENTO  DISCRICIONARIEDADE DO PODER DISCIPLINAR

É tradicional a afirmação de que o poder disciplinar é discricionário, tendo em vista a menor rigidez da
legislação administrativa, quando comparada à legislação penal, que confere liberdade, sempre regrada
(limitada), para que a autoridade administrativa determine a adequação da conduta ao Estatuto funcional e
escolha, motivadamente, a sanção que deve ser aplicada ao agente.
A tipicidade administrativa, ao contrário da tipicidade penal, é aberta (menos rígida), uma vez que o
legislador, na maioria dos casos, limita-se a definir, genericamente, os deveres que deverão ser respeitados
pelos agentes, estabelecendo sanções que deverão ser aplicadas, com razoabilidade, pela autoridade
competente.
Ressalte-se, no entanto, que a discricionariedade não se confunde com liberdade total ou
arbitrariedade. No exercício de competências discricionárias, a Administração deve respeitar os princípios e
regras vigentes (juridicidade) e, no caso específico da aplicação de sanções, deve observar, especialmente, os
princípios da razoabilidade, da proporcionalidade, do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório.
Ademais, toda e qualquer sanção estatal deve ser necessariamente motivada.
Portanto, discricionariedade sofre sérias limitações na atualidade. A autoridade administrativa, ao tomar
conhecimento de suposta infração funcional, tem o dever-poder de apurar o fato para eventual punição do
agente, inexistindo liberdade na hipótese.

#ATENÇÃO #MAGISTRATURA #MP: Magistratura de membros do MP gozam de independência funcional no

exercício da função institucional, não existindo aqui hierarquia ou subordinação. No entanto, estão sujeitos ao
poder disciplinar, no tocante à disciplina interna da instituição. Ex.: punição pela corregedoria. CNJ? Foi criado
para exercer controle administrativo. Não pode exercer controle jurisdicional.

5. PODER NORMATIVO

O poder normativo ou regulamentar é a prerrogativa reconhecida à Administração Pública para editar

atos administrativos gerais para fiel execução das leis. Tradicionalmente, é reconhecida a possibilidade de
órgãos e entidades localizadas institucionalmente fora do âmbito do Poder Legislativo exercerem, também,
poder normativo.
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Trata-se, em verdade, de uma consequência do caráter relativo do princípio da separação de poderes
que, segundo a doutrina do checks and balances, permite a cada um dos “Poderes” o exercício de funções
atípicas de forma a controlar o outro “Poder”. Ou seja, cada “Poder” exerce funções típicas, correspondentes ao
seu nome (Poder Executivo executa a lei; o Legislativo cria as leis, inovando na ordem jurídica; e o Judiciário
resolve, com definitividade, as lides, além de controlar a constitucionalidade de leis e atos normativos), bem
como funções atípicas que seriam, em princípio, inerentes aos outros “Poderes” (o Chefe do Executivo pode
exercer poder normativo com caráter inovador mediante a edição, v.g., das medidas provisórias e da lei
delegada, conforme previsto, respectivamente, nos arts. 62 e 68 da CRFB).
O poder normativo da Administração Pública pode ser exercido basicamente por meio da delegação
legislativa ou do próprio poder regulamentar. Enquanto a delegação legislativa possibilita a prática de ato
normativo primário, com força de lei (ex.: medidas provisórias e leis delegadas, previstas, respectivamente, nos
arts. 62 e 68 da CRFB), o poder regulamentar encerra uma atividade administrativa, de cunho normativo
secundário. Em verdade, o poder normativo das entidades administrativas, exercido com fundamento em
norma legal, não decorre da delegação propriamente dita operada pelo legislador, mas, ao contrário, é inerente
à função administrativa e pode ser exercido dentro dos limites fixados em lei.
É conferido à Administração Pública o poder de regulamentar a legislação, esclarecendo-a e detalhando-
a, de forma a possibilitar a sua concretização. Em algumas situações, a própria Constituição da República
confere a possibilidade de a Administração editar regulamentos sem a necessidade de intermediação legislativa,
como se analisará no tópico abaixo.

5.1. Regulamentos

Saliente-se que Regulamento e Decreto são referências ao mesmo ato normativo. Isso porque o
Regulamento é o ato normativo privativo do chefe do Poder Executivo e Decreto é a sua forma. Em outras
palavras, pode-se dizer que o Regulamento é expedido por meio de um Decreto.
 Os regulamentos são atos privativos do chefe do Poder Executivo.

ESPÉCIES DE REGULAMENTO
Regulamentos São aqueles editados para a fiel execução da lei. Este regulamento não pode inovar
executivos o ordenamento jurídico, mas somente pode complementar a lei. Art. 84, IV da CF.
São Regulamentos que atuam substituindo a lei e têm o condão de inovar o
ordenamento jurídico, determinando normas sobre matérias não disciplinadas em
Regulamentos lei.
Autônomos Em consonância com o entendimento majoritário da doutrina e jurisprudência
brasileiras, só são admissíveis duas espécies de Regulamentos Autônomos no
ordenamento jurídico pátrio, quais sejam, as duas situações previstas no art. 84, VI
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da Carta Magna. São exceções à regra geral de que o chefe do Poder Executivo edita
decretos para fiel execução da lei, sem o caráter de inovação da ordem jurídica
(organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos).

5.2. Poder regulamentar e poder regulatório

O poder regulamentar não se confunde com o poder regulatório. De um lado, o poder regulamentar
possui as seguintes características:
a) Competência privativa do chefe do Executivo (art. 84, IV, da CRFB);
b) Envolve a edição de normas gerais para fiel cumprimento da lei;
c) Conteúdo político.

Por outro lado, o poder regulatório apresenta as seguintes características:

a) Competência atribuída às entidades administrativas, com destaque para as agências reguladoras (art.
174 da CRFB);
b) Engloba o exercício de atividades normativas, executivas e judicantes;
c) Conteúdo técnico.

5.3. Reserva da Administração

A liberdade de conformação do legislador encontra limites no texto constitucional. Entre esses limites,
costuma-se apontar, no Direito Comparado, a existência da denominada “reserva de administração” como um
verdadeiro “núcleo funcional da administração ‘resistente’ à lei”. Daí a Constituição, em situações específicas,
determinar que o tratamento de determinadas matérias fica adstrito ao âmbito exclusivo da Administração
Pública, não sendo lícita a ingerência do parlamento.
A reserva de administração pode ser dividida em duas categorias:

Fundamenta-se no princípio da separação de poderes e significa que a atuação de

Reserva geral de cada órgão estatal não pode invadir ou cercear o “núcleo essencial” da competência
administração dos outros órgãos, cabendo exclusivamente à Administração executar as leis,
especialmente no exercício da discricionariedade administrativa;
Reserva específica de Quando a Constituição destaca determinadas matérias, submetendo-as à
administração competência exclusiva do Poder Executivo

No Brasil, o Supremo Tribunal Federal já reconheceu a existência de um verdadeiro princípio

constitucional da reserva de administração, com fulcro no princípio da separação de poderes, cujo conteúdo
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impediria “a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência
administrativa do Poder Executivo”.
Na doutrina de Rafael Carvalho, o art. 84, VI, “a”, da CRFB, alterado pela EC 32/2001, consagra hipótese
de reserva de administração, uma vez que a organização da Administração Pública Federal (por simetria,
estadual e local também) deixou de ser tratada por lei e passou para o domínio do regulamento, evidenciando
uma verdadeira deslegalização efetivada pelo próprio texto constitucional. A ideia, como se vê, foi retirar do
legislador essa matéria, transferindo-a, com exclusividade, para o âmbito do regulamento a ser editado pelo
chefe do Executivo. Em consequência, hoje, a atuação legislativa nesse campo é considerada inconstitucional.

*#OUSESABER: O Poder Executivo Federal pode emitir atos regulamentadores de leis que estão sujeitas ao
controle do Poder Legislativo e do Poder Judiciário, inclusive quanto à omissão junto a este último. Certo ou
errado?

O poder normativo, também chamado de poder regulamentar, é conferido ao administrador (em geral, ao chefe
do Poder Executivo) para a elaboração de normas que complementem a lei, permitindo, assim, sua execução.

A doutrina reconhece dois tipos de regulamentos:

a) Regulamento executivo: Previsto no art. 84, IV, da CF/88, o regulamento executivo busca complementar a
lei, para que esta tenha integral execução. Esta espécie não pode inovar na ordem jurídica, mas apenas detalhar
as regras para a fiel execução da lei.

b) Regulamento autônomo: Também chamado de regulamento “independente”, este tem o poder de inovar na
ordem jurídica, não completando lei anterior, mas normatizando matérias até então não foram disciplinadas por
lei. São os previstos no art. 84, VI, da CF/88. No que pese a celeuma sobre o tema, prevalece, na doutrina, o
entendimento de que, no Brasil, o regulamento autônomo pode existir, apenas, de forma excepcional e quando
expressamente autorizado pelo texto constitucional.

A CF assevera no art. 49, V, que o Congresso Nacional tem competência para sustar os atos normativos do Poder
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa.

Da mesma forma, o art. 102 afirma que compete ao STF processar e julgar, originariamente, a ação direta de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade
de lei ou ato normativo federal.

Já sobre o controle na omissão dos atos normativos, o art. 103, §2º, dispõe que: Declarada a
inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao
Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para
fazê-lo em trinta dias.

Assim, é possível que o Poder Judiciário possa determinar a adoção de providências junto ao Poder Executivo,
quando este for omisso, seja através de ADI por omissão, seja por meio de Mandado de Injunção, o que torna a
questão verdadeira.

RESPOSTA: CERTA!

6. PODER DE POLÍCIA
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É a prerrogativa que tem o Estado de restringir, frenar, limitar a atuação do particular em razão do
interesse público. É fruto da compatibilização do interesse público em face do privado.
 Poder de polícia em sentido amplo – qualquer ato de qualquer dos poderes que limite direito individual
(lei, por exemplo).
 Poder de polícia em sentido estrito – somente atividade administrativa.
Não devemos confundir os conceitos de polícia-administrativa (polícia-função) com polícia-corporação.
Esta indica uma unidade administrativa (um órgão administrativo), decorrente do processo de descentralização,
vinculada ao sistema de segurança pública, cuja função típica é a prevenção de delitos, de condutas ofensivas à
ordem pública, sendo atividade preponderantemente repressiva; aquela (polícia-função) traduz a ideia de
atividade administrativa, sendo exercida por diversos órgãos, além da polícia-corporação, cuja principal função é
a prevenção da perturbação do interesse público, a exemplo da proteção ao patrimônio público.

#CONCEITOLEGAL: o CTN define o Poder de Polícia como função da Administração Pública de limitar ou
disciplinar direitos, regulando a prática de ato ou abstenção de fatos, em razão do interesse da coletividade,
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, ao exercício de atividades econômicas que
dependem de autorização e concessão, bem como aos direitos individuais e coletivos.

6.1. Características

a) Incide sobre os direitos à liberdade e à propriedade: não retira o direito. O Estado apenas define a forma de
se exercer o direito. Ex.: só pode construir até seis andares. Não há indenização se a sua manifestação for
legítima. Incide sobre bens, direitos e atividades, mas não atinge diretamente as pessoas.

b) Há possibilidade de cobrança de taxa de polícia art. 78 do CTN e não preço público. Taxa é tributo vinculado à
contraprestação estatal, de forma que só pode ser cobrada se houver o efetivo exercício do poder de polícia. Há
exercício do poder de polícia na concessão de licença e também na sua renovação, desde que diante da
existência de estrutura administrativa capaz de verificar a continuidade da existência das condições para o
exercício do poder3.

c) O poder de polícia é, em regra, um poder de polícia negativo, isto é, normalmente no exercício do poder de
polícia há uma abstenção; uma obrigação de não fazer. Ex.: não ultrapassar 60km/h. Contudo, também pode

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*#CAIUEMPROVA: Peculiaridade que foi cobrada e considerada INCORRETA na prova do TRF3/2016: Segundo o STF, a
taxa de renovação de licença de funcionamento é constitucional, desde que haja o efetivo exercício do poder de polícia,
não bastando para sua demonstração a mera existência de órgão administrativo que possua estrutura e competência para
a realização da atividade de fiscalização. A decisão do STF: “Nos termos da jurisprudência da Corte, a taxa de renovação de
licença de funcionamento é constitucional, desde que haja o efetivo exercício do poder de polícia, o qual é demonstrado
pela mera existência de órgão administrativo que possua estrutura e competência para a realização da atividade de
fiscalização”.
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assumir feições positivas, como, por exemplo, a obrigação de fazer consistente em ajustar edificações que
estejam em descompasso com regras de acessibilidade.

d) Pode ser praticado em três momentos: preventivo – definir a quilometragem/ fiscalizatório – condições
sanitárias/ repressivo – penalização diante do descumprimento.

e) pode se expressar através de atos normativos (gerais: portarias, resoluções) ou punitivos (multas, licenças,
autorizações).

f) A competência para o exercício do poder de polícia precisa de previsão legal. Se o interesse é nacional a
competência para legislar é da União. Regional do estado e local do município. No caso de competência
concorrente pode haver gestão associada, por meio da celebração de convênio ou consórcios públicos. Súmula
19 STJ – A fixação do horário bancário, para atendimento ao público, é da competência da União. Súmula 645
STF – É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial.

g) Fundamento: O poder de polícia é exercício da supremacia geral, ou seja, a atuação do poder público que
não depende de vínculo jurídico anterior. É diferente de supremacia especial, que é a atuação do poder público
que decorre de vínculo jurídico anterior. Ex. pena decorrente de contrato não cumprido.

#DISCUSSÃO #IMPORTANTE: Ele não pode ser delegado a pessoas privadas, sob pena de comprometer a
segurança jurídica. O STF analisou essa questão na ADI 17171, na qual afirmou que os conselhos de classe não
poderiam fazer parte da esfera privada, por exercerem poder de polícia. No entanto, é possível a delegação de
atos materiais, atos instrumentais e atos preparatórios, através de contrato com pessoas privadas. Elas são
responsáveis unicamente pelas constatações de fato, como, por exemplo, os pardais de trânsito. Pode ser
delegado, no entanto, às pessoas da Administração indireta que exerçam função pública (poder de polícia
delegado. Originário seria o das pessoas políticas), através de previsão legal, apenas para fiscalizar, não podendo
criar qualquer norma. Nesse caso, pouco importa o regime de dos agentes públicos, estatutário ou celetista.

#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: O STF definiu a tese de que é constitucional a atribuição às guardas municipais

do exercício do poder de polícia de trânsito, inclusive para a imposição de sanções administrativas legalmente
previstas (ex: multas de trânsito). STF. Plenário.RE 658570/MG, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o acórdão
Min. Roberto Barroso, julgado em 6/8/2015 (Info 793).

6.2. Ciclos de Polícia

De acordo com o Prof. Diogo Figueiredo, o poder de polícia pode ser dividido em quatro ciclos:
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É a norma legal que estabelece, de forma primária, as restrições e as condições para o

Ordem de Polícia
exercício das atividades privadas;
É a anuência do Estado para que o particular desenvolva determinada atividade ou
utilize a propriedade particular. Nesse caso, o consentimento estatal pode ser dividido
em, pelo menos, duas categorias:
Licença: trata-se de ato vinculado por meio do qual a Administração reconhece o
Consentimento de direito do particular (ex.: licença para dirigir veículo automotor ou para o exercício de
polícia determinada profissão); e
Autorização: é o ato discricionário pelo qual a Administração, após a análise da
conveniência e da oportunidade, faculta o exercício de determinada atividade privada
ou a utilização de bens particulares, sem criação, em regra, de direitos subjetivos ao
particular (ex.: autorização para porte de arma);
É a verificação do cumprimento, pelo particular, da ordem e do consentimento de
Fiscalização de
polícia (ex.: fiscalização de trânsito, fiscalização sanitária etc.). A atividade fiscalizatória
polícia
pode ser iniciada de ofício ou por provocação de qualquer interessado; e
É a medida coercitiva aplicada ao particular que descumpre a ordem de polícia ou os
Sanção de polícia limites impostos no consentimento de polícia (ex.: multa de trânsito, interdição do
estabelecimento comercial irregular, apreensão de mercadorias estragadas etc.).

O que o professor Diogo de Figueiredo vai nos dizer é que algumas fases do ciclo de polícia, como não se
relacionam com o exercício do poder de império, poderiam ser delegadas para particulares, para pessoas
jurídicas de direito privado.
As fases consideradas delegáveis assim o são sob a justificativa de que não envolveriam o poder de
império do Estado.
 Obs.: Somente as fases de ordem de polícia e de fiscalização de polícia estarão obrigatoriamente
presentes em todo e qualquer ciclo de polícia.

*#OUSESABER - Concessionária pública possui poder de polícia?

No intuito de garantir os direitos individuais dos cidadãos e exigir o cumprimento dos seus deveres, o Estado
dispõe de ferramentas para fazer valer a supremacia do interesse público sobre o privado. Através da sua
Administração Pública, o Estado fiscaliza os atos individuais dos seus administrados para que estes não venham
a prejudicar os interesses da sociedade como um todo. O direito-dever que tem o Poder Público de intervir nas
ações ou omissões dos particulares em prol da coletividade é exercido através do seu Poder de Polícia. Este
poder possibilita a limitação do exercício dos direitos e garantias individuais do cidadão diante da necessidade
de tutelar um interesse maior, coletivo.
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A doutrina é divergente quanto à possibilidade de delegação de poder de polícia.
O STJ, no REsp 817.534/MG (julg. 10/11/09), discutindo a possibilidade de sociedade de economia mista (pessoa
jurídica de direito privado) exercer o poder de polícia (no caso, aplicação de multa de trânsito por sociedade de
economia mista), esclareceu que as atividades que envolvem o exercício do poder de polícia podem ser de
forma sumária divididas em 4 grupos: (1) Poder de legislar (é a legislação que define determinada situação); (2)
Poder de consentimento (a corporificação da vontade do Poder Público); (3) Fiscalização; (4) Aplicação de
sanção.
Segundo o STJ, podem ser transferidos ao particular somente os atos de consentimento (como a concessão de
CNH) e os atos de fiscalização (como instalação de equipamentos eletrônicos de velocidade).

*#DEOLHONAJURIS #DIZERODIREITO: O Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT detém

competência para a fiscalização do trânsito nas rodovias e estradas federais, podendo aplicar, em caráter não
exclusivo, penalidade por infração ao Código de Trânsito Brasileiro, consoante se extrai da conjugada exegese
dos arts. 82, § 3º, da Lei nº 10.233/2001 e 21 da Lei nº 9.503/1997 (Código de Trânsito Brasileiro). STJ. 1ª Seção.
REsp 1.588.969-RS, Rel. Min. Assusete Magalhães, julgado em 28/02/2018 (recurso repetitivo) (Info 623)
#CONCURSOSFEDERAIS

6.3. Atributos

 DISCRICIONARIEDADE - A discricionariedade é compreendida como a liberdade estabelecida em lei ao

administrador para decidir perante o caso concreto e só pode ser reconhecida como atributo do poder
de polícia quando este for entendido em sentido amplo.

 AUTOEXECUTORIEDADE - A autoexecutoriedade está frequentemente presente nas medidas de polícia

onde a Administração pode executar suas próprias decisões sem interferência do Poder Judiciário.
#ATENÇÃO! Ressalte-se, por oportuno, que alguns atos de polícia não possuem o atributo da
autoexecutoriedade. É o caso da multa que não pode ser satisfeita (adimplida) pela vontade unilateral da
Administração e a respectiva cobrança é realizada, normalmente, por meio da propositura da execução fiscal.

 COERCIBILIDADE - A Coercibilidade torna o ato obrigatório, devendo este ser obedecido independente
da vontade do administrado, caso em que a Administração pode usar meios indiretos de coerção para
cumprir a determinação.

6.4. Jurisprudência correlata

#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA #AJUDAMARCINHO
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* O Banco Central tem o dever de exercer o controle do crédito e fiscalizar a atividade das instituições
financeiras. O Serasa não é uma instituição financeira, considerando que não exerce coleta, intermediação nem
aplicação de recursos financeiros, nem a custódia de valor de propriedade de terceiros, seja como atividade
principal ou acessória. Logo, não é da atribuição do Banco Central a fiscalização das atividades do Serasa. STJ. 4ª
Turma. REsp 1.178.768-SP, Rel. Min. Maria Isabel Gallotti, julgado em 1/12/2016 (Info 595).

* Se a ANVISA classificou determinado produto importado como "cosmético", a autoridade aduaneira não
poderá alterar essa classificação para defini-lo como "medicamento". Incumbe à ANVISA regulamentar,
controlar e fiscalizar os produtos e serviços que envolvam risco à saúde pública (art. 8º da Lei nº 9.782/99).
Assim, é da Agência a atribuição de definir o que é medicamento e o que é cosmético. STJ. 1ª Turma. REsp
1.555.004-SC, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 16/2/2016 (Info 577).
- Quando se confere a certo e determinado órgão administrativo alguma atribuição operacional, está-se, ipso
facto (por via de consequência), excluindo esta atribuição dos demais órgãos administrativos. Isso é um dos
pilares do funcionamento estatal e abalá-lo seria o mesmo que abrir a porta da Administração para a confusão,
a celeuma e o caos. Cabe à ANVISA não somente a competência para realizar a classificação do produto, mas
também o dever da vigilância sanitária, atribuição que não pertence à autoridade aduaneira, inclusive porque os
seus agentes não dispõem do conhecimento técnico-científico exigido para isso.
- Se a autoridade aduaneira pudesse classificar livremente os produtos importados, é evidente que as alíquotas
aplicadas seriam sempre as mais elevadas. No caso concreto, a ANVISA expediu um parecer definindo a
natureza cosmetológica do sabão antiacne, de modo que se pode considerar na via administrativa essa questão
como uma questão encerrada, até porque o Fisco não é instância revisora das decisões da ANVISA.

*O Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT) tem competência para autuar e aplicar
sanções por excesso de velocidade em rodovias e estradas federais. A competência da Polícia Rodoviária Federal
para aplicar multas de trânsito nas rodovias federais não é exclusiva. Se analisarmos o art. 82, § 3º, da Lei nº
10.233/2001, combinado com o art. 21, VI, da Lei nº 9.503/97, veremos que o DNIT detém competência para
aplicar multa por excesso de velocidade. STJ. 1ª Turma. REsp 1.583.822-RS, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em
23/6/2016 (Info 586). STJ. 2ª Turma. REsp 1592969/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 05/05/2016.

*A Lei nº 7.102/83 estabelece normas para constituição e funcionamento das empresas particulares que
exploram serviços de vigilância e de transporte de valores. O art. 11 dessa Lei prevê que “a propriedade e a
administração das empresas especializadas que vierem a se constituir são vedadas a estrangeiros.” Esse art. 11
deve ser interpretado segundo a Constituição Federal que, desde a EC 6/95, proíbe, em regra, que a lei faça
discriminação entre “empresa brasileira de capital nacional” e “empresa brasileira de capital estrangeiro”. Em
outras palavras, para o texto constitucional atual, em regra, desde que uma empresa seja brasileira (constituída
no Brasil e sujeita às leis brasileiras), a origem do seu capital é irrelevante. Diante disso, a interpretação atual do
art. 11 deve ser a seguinte: • Empresas constituídas no exterior são proibidas de atuar no setor de segurança
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privada. • Todavia, empresas que sejam constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e
administração no País são consideradas “empresas brasileiras” (art. 1.126 do Código Civil), sendo irrelevante
que tenham na sua composição societária, direta ou indiretamente, participação ou controle pelo capital
estrangeiro. • Logo, “empresas brasileiras” poderão praticar atividades de segurança privada no país ainda que
tenham sócios estrangeiros. A restrição veiculada pelo art. 11 da Lei nº 7.102/83, de acordo com a CF/88, não
impede a participação de capital estrangeiro nas sociedades nacionais (empresas brasileiras) que prestam
serviço de segurança privada. STJ. 1ª Seção. MS 19.088-DF, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 14/12/2016
(Info 596).

*É obrigatória a prévia fiscalização do camarão in natura, ainda que na condição de matéria-prima, antes do
beneficiamento em outros Estados da Federação, podendo tal atividade ser realizada no próprio
estabelecimento rural onde se desenvolve a carcinicultura. STJ. 1ª Turma. REsp 1.536.399-PI, Rel. Min. Sérgio
Kukina, julgado em 08/02/2018 (Info 620).

*#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA #STJ: O art. 2º, § 6º, inc. VIII, do Decreto nº 3.179/1999 (redação original),
quando permite a liberação de veículos e embarcações mediante pagamento de multa, não é compatível com o
que dispõe o art. 25, § 4º, da Lei n. 9.605/1998; entretanto, não há ilegalidade quando o referido dispositivo
regulamentar admite a instituição do depositário fiel na figura do proprietário do bem apreendido por ocasião
de infração nos casos em que é apresentada defesa administrativa - anote-se que não se está defendendo a
simplória liberação do veículo, mas a devolução com a instituição de depósito (e os consectários legais que daí
advêm), observado, entretanto, que a liberação só poderá ocorrer caso o veículo ou a embarcação estejam
regulares na forma das legislações de regência (Código de Trânsito Brasileiro, p. ex.). STJ. 1ª Seção. REsp
1.133.965-BA, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 25/04/2018 (recurso repetitivo) (Info 625).

*#SELIGA#CESPE: A seguinte afirmativa foi considerada correta e foi cobrada no concurso de Juiz/2019: “O
poder de polícia administrativo inclui, no âmbito das agências reguladoras, a possibilidade de tipificar
ineditamente condutas passíveis de sanção, de acordo com o STJ”.

Esse é o entendimento do STJ no REsp 1522520/RN (22/02/2018), para quem as sanções administrativas
aplicadas pelas agências reguladoras, no exercício do seu poder de polícia, NÃO ofendem o princípio da
legalidade, visto que a lei ordinária delega a esses órgãos a competência para editar normas e regulamentos no
âmbito de sua atuação, inclusive tipificar as condutas passíveis de punição, principalmente acerca de atividades
eminentemente técnicas.

DISPOSITIVOS PARA CICLOS DE LEGISLAÇÃO

Não se aplica.
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BIBLIOGRAFIA UTILIZADA

CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. Salvador: Juspovidm, 2015.

GUEDES, Danilo. Ponto a Ponto Concursos - Anotações Pessoais.

FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2015.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2014.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Método, 2016.