POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA JURÍDICA GRATUITA: uma análise da

fase de implementação pela Defensoria Pública

Justificativa: Secchi assevera essa área de estudo da ciência política envolve também a
administração pública, a teoria das organizações, a engenharia, a psicologia social, o direito, a
sociologia e a economia.

Sumário

Cap. 1. O ACESSO À JUSTIÇA EM UM CONTEXTO DEMOCRÁTICO

1.1 O Estado e a questão social
1.2 Acesso à justiça como pressuposto democrático
1.3 O acesso dos pobres à justiça no Estado democrático de direito brasileiro
1.4 Política pública de assistência jurídica gratuita brasileira

Sobre capacidade do estado: Skocpol (1985) pg. 19 traduzido

Qnd for apresentar a visão de estado: A despeito da quantidade de especulacoes, teorias e investigacoes
existentes,
nossa compreensao do conflito politico ainda e limitada. As explicacoes por
meio de um unico fator simplesmente nao se sustentam diante de certos dados
agora disponiveis. Os tipos de caracteristicas individuais e grupais associados com
o conflito politico dentro dos paises incluem nao so as diferencas em situacao
social, classe economica, renda, riqueza e ocupacao, mas tambem educacao, ideologia,
religiao, lingua, regiao e origem familiar. Esta multiplicidade de fatores cria
modelos diferentes de cisao e de coesao politicas em cada pais.(DAHL, 1988, analise politica moderna p. 76)

Quase todos acreditamos num corolario: os sistemas politicos

diferem tambem na distribuicao do poder, na medida em que, de acordo com a
terminologia aristotelica, o poder e distribuido a um so, a poucas ou a muitas
pessoas. (VIDE PG 70SOBRE ARISTOTELES E WEBER)
Considerando, porem, os problemas na observacao e na mensuracao do
poder, discutidos no Capitulo III, a aceitacao deste corolario se fundamenta
quase inteiramente em evidencia indireta. E a evidencia indireta mais convincente
e a diferenca nas instituicoes destinadas a assegurar a participacao no processo
governamental de elaboracao de politicas. (P. 79)

Cap. 2. A IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA JURÍDICA NO

BRASIL
2.1. Políticas públicas: aspectos gerais e opções metodológicas adotadas
2.1.1 Políticas públicas: aspectos conceituais
2.1.2 Análise de políticas públicas: diferentes formas de abordagem e tipos de
políticas
2.2 A implementação de políticas pela burocracia pública
2.3 Análise da fase de implementação de políticas públicas
2.4 A implementação da política de assistência jurídica brasileira pela burocracia nível
de rua Defensoria Pública

Cap. 3. O PAPEL DA DEFENSORIA PÚBLICA NA CONCRETIZAÇÃO DO

ACESSO À JUSTIÇA AOS POBRES NO BRASIL
3.1 A atuação da Defensoria Pública estadual e federal do Piauí a partir da perspectiva
dos defensores públicos
3.2 A atuação da Defensoria Pública estadual e federal do Piauí a partir da perspectiva
de outros atores envolvidos na implementação
3.3 Análise crítica da implementação da política de assistência jurídica no Brasil

Sumário

Cap. 1. O ACESSO À JUSTIÇA EM UM CONTEXTO DEMOCRÁTICO

1.1 O Estado e a questão social

1.2 Acesso à justiça como pressuposto democrático

1.3 O acesso dos pobres à justiça no Estado democrático de direito brasileiro

CAPITULO X – analise politica moderna , livro dahl pg 134

A ESCOLHA DE UMA POLITICA: ESTRATEGIAS

DE INVESTIGACAO E DECISAO
Quando escolhemos uma politica a seguir estamos procurando cobrir a
distancia que separa o que e do que queremos que seja. Uma politica e uma ponte
entre a situacao que existe e existira se nao atuarmos e a que acreditamos que
deve existir. E um caminho para a meihor alternativa que a pessoa pode conseguir,
ao custo que esta disposto a pagar, e implica um esforco tanto de analise
empirica como de analise normativa

1.4 Política pública de assistência jurídica gratuita brasileira

Cap. 2. A IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA JURÍDICA

NO BRASIL
DIZER QUE A VISÃO DO ESTADO FOI APRESENTADA NO CAP PASSADO -
PLURALISTA

2.1. Políticas públicas: aspectos gerais e opções metodológicas adotadas

Hodiernamente vivencia-se um ressurgimento da importância dos estudos de

políticas públicas, bem como das instituições que regem seus momentos decisórios,
elaboração, implementação e avaliação.
Observa-se que a expressão políticas públicas está cada vez mais presente no
vocabulário contemporâneo, sendo constantemente utilizada na vida cotidiana dos
países democráticos, como na imprensa; agendas públicas; documentos públicos e não
governamentais; pronunciamentos políticos; pautas de movimentos sociais. Pode-se
associar a essa importância atribuída ao termo quatro fatores históricos de naturezas
diversas: macro econômico; geopolítico; político; e cultural ou sociológico. (DI
GIOVANNI, 2009)
O fator macro econômico diz respeito ao período pós-segunda guerra, que
conduziu à percepção de que o livre jogo das forças de mercado não haviam conduzido
à paz, prosperidade e bem estar. Tal constatação motivou mudanças nas políticas
econômicas que, até então fundadas nos preceitos do liberalismo econômico, sofreram
influências keynesianas.
Com isso, houve mais intervenções centradas na ideia do pleno emprego,
produção de bens e serviços, bem como institucionalização de sistemas de proteção
social. Tais políticas, responsáveis pelos “trinta anos dourados”, somente passaram a ser
questionadas nos anos 80, com o advento do credo neoliberal.
O fator de natureza geopolítica revela a proeminência, a partir desse momento,
dos ideais neoliberais nas políticas econômicas e sociais. Notadamente com o fim da
bipolarização capitalismo-socialismo, no pós-segunda guerra, a relação entre capital e
trabalho foi revista. A partir de então, passa a ser crescente a presença do Estado na área
social, conformando-se os welfare states e seus modernos sistemas de proteção social.
O registro da consolidação das democracias ocidentais, entre o pós-segunda
guerra e os dias atuais, consiste no fator político. Detecta-se uma nova concepção das
sociedades sobre o Estado, que passa a ser visto não apenas como aquele que assegura a
representação política igualitária, mas também capaz de responder às demandas sociais
(responsiveness).
Assim, esse aspecto político em conjunto com os demais fatores, conduz à
percepção de que “o crescimento da presença das políticas públicas na vida cotidiana
não se dá simplesmente pela ampliação da ação do Estado, mas também pelas
exigências que lhe são colocadas pela sociedade” (DI GIOVANNI, 2009, p. 14).
Finalmente, o último dos fatores históricos tem natureza cultural e sociológica,
observando que a consequência do “século dos direitos sociais” foi que os direitos de
cidadania passam a ser percebidos e entendidos como verdadeiros direitos que
legitimamente pertencem a alguém (HOBSBAWN apud DI GIOVANNI, 2009).
O pós-segunda guerra foi ainda marcado nas sociedades ocidentais por uma
explosão demográfica, urbanização, desenvolvimentos tecnológico, secularização e
consumismo. O plano sociocultural passa, então, por uma “revolução das expectativas”
(BELL apud DI GIOVANNI, 2009), na qual os diversos grupos sociais, instituições ou
indivíduos investidos no papel de atores sociais, passam a agir politicamente, em nome
de suas necessidades e carências, com fundamento no binômio direito/demanda,
exigindo uma ação estatal.
Essa pluralidade de interesses específicos que encontra guarida num cenário
democrático, a que se fez alusão na primeira parte deste estudo, acaba por influenciar os
processos decisórios tradicionais, “dando origem a essa forma nova, contemporânea,
mais partilhada, de exercício do poder” (DI GIOVANNI, 2009, p.17).
Portanto, essa historicidade muito diz a respeito ao papel proeminente das
políticas públicas junto ao corpo social hodiernamente e, de certo modo, a justifica.
Assim, pode-se visualizar as políticas públicas como resposta e meio de efetivação da
cidadania.
Celina Souza (2006) atribui à maior visibilidade desta área nos países em
desenvolvimento e de democracia recente ou recém-democratizados, o fato de que, na
maioria deles, ainda não se tenha conseguido equacionar a questão de como desenhar
políticas públicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico e de promover
a inclusão social de grande parte de sua população.
Diante deste desafio, nota-se a relevância das pesquisas neste sentido,
sobretudo em países que compõem a América Latina. Entretanto, o campo das políticas
públicas nesta região ainda é tímido e toma por base principalmente a literatura
estrangeira, o que ainda representa um empecilho para o desenvolvimento dos estudos
locais. Ademais, tal literatura advém, em sua larga maioria, de países desenvolvidos
cujas conjunturas políticas, econômicas e sociais são bastante diversas da realidade
latina.
Especificamente no Brasil, o campo do estudo de políticas públicas ainda é
bastante incipiente (MELO, 1999; LOTTA, 2012). Frey (2000) não hesita em chamar
atenção justamente para a necessidade de adaptação das análises de políticas públicas
neste país à sua realidade político-administrativa, às suas condições peculiares das
sociedades em desenvolvimento. Defende isso por corroborar com a classificação de
O’Donnell (1991) de que o Brasil constitui uma democracia não consolidada, mais
especificamente do tipo “delegativa”, na expressão empregada por este autor.
Falar mais de democracia delegativa – associar com poliarquia
A terceira onda
 De toda forma, válidas e necessárias as pesquisas nesta ordem, o que representa
a imersão em um amplo universo de indefinições, coexistência de modelos de análise
diversos e formas de abordagens distintas.
Esta realidade impõe às análises de políticas a eleição de definições, modelos e
formas de abordagem que melhor se adequem aos seus objetivos e às caracteríticas da
política objeto do estudo. Portanto, os próximos subitens objetivam delinear este
trabalho e lançar luz sobre a complexidade e amplitude que envolve a policy analysis.

2.1.1 Políticas públicas: aspectos conceituais

Inaugurando esta tentativa de sistematizar e tornar mais inteligível possível o

complexo estudo das políticas públicas, este item parte do próprio termo “políticas
públicas”, que é impreciso e conta com definições várias e distintas entre si. Mas, antes
de indicar o conceito que embasa este estudo, insta uma diferenciação de ordem
conceitual entre “política” e “política pública”.
A confusão entre esses termos pode ser atribuída exatamente à importação dos
estudos sobre políticas públicas e ao fato de a língua portuguesa utilizar a mesma
palavra para se referir a duas coisas distintas: política e política pública. Recorre-se à
língua inglesa para estabelecer a diferença e evitar confusões.
Como explica Klaus Frey (2000), a literatura sobre policy analysis diferencia
três dimensões da política, a polity, politics e policy. Polity é a expressão utilizada para
denominar as instituições políticas, portanto refere-se à dimensão institucional, à ordem
do sistema político, delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do
sistema político-administrativo. Já politics é utilizada para os processos políticos, no
quadro da dimensão processual, apresentando, frequentemente, caráter conflituoso, no
que diz respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição.
Ao passo que policy compõe a dimensão material e diz respeito aos conteúdos
concretos, isto é, à configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao
conteúdo material das decisões políticas.
Igualmente recorrendo à língua inglesa, Souza (2006) estabelece distinções
entre os termos, diferenciando-se de Frey por inserir as instituições numa quarta
dimensão. Para Souza, são quatro os elementos no estudo das políticas públicas: “a
própria política pública (policy), a política (politics), a sociedade política (polity) e as
instituições onde as políticas públicas são decididas, desenhadas e implementadas”
(SOUZA, 2006, p. 40).
 Di Giovanni (2009) só aborda a distinção entre politics e policy, ou policies.
Explica que a língua inglesa usa politics para referir-se à política, no sentido relativo aos
fenômenos de poder, a exemplo de representação política, partidos, eleições e conflitos
relativos ao poder. Já policy, que é sinônimo de policies, refere-se à adoção de formas
de ação, linhas de atuação, relativas a condutas eleitas para a solução de problemas.
Ressalta que estas últimas aproximam-se mais do campo da administração do que do
campo que os latinos entendem por “político”.
De todo modo, tem-se que o processo da política pública caracteriza-se pelas
ações e negociações dos tomadores de decisões, das quais resulta o curso de ação que
irá direcionar sua execução no corpo social, por meio de instituições responsáveis por
sua execução.
Não se poderia ainda olvidar de outra distinção relevante a fim de que melhor
se compreenda o tema, que é a diferença entre política pública e decisão política. Frise-
se que as políticas públicas podem ou não ser fruto de audiências públicas, em que os
vários atores interessados da sociedade participam das discussões e manifestem suas
preferências. As políticas geralmente envolvem mais do que uma decisão e ainda
diversas ações estratégicas a fim de que se implemente as decisões tomadas. (RUA,
2009).
Já decisão política corresponde a uma escolha dentre um conjunto de
alternativas, de acordo com uma hierarquia de preferências dos atores envolvidos,
expressando certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis (RUA,
2009).
Portanto, uma análise integrada dessas definições fornece a compreensão de
que a política pública é fruto de mais do que uma decisão isolada, mas um processo que
envolve diferentes momentos e atores em uma teia de decisões. Ademais, não
necessariamente uma decisão política chega a constituir uma política pública, mas esta
última sempre implica na tomada de uma ou mais decisões políticas.
Logo, notável a complexidade do processo de políticas públicas, o que se
percebe não apenas na fase de formulação, mas também nas seguintes, como se verá
adianta. Nessa tentativa de compreender as políticas, interessante também fazer algumas
observações acerca de seu estudo.
No âmbito da literatura norte americana, por exemplo, Theodore Lowi (1994)
aloca as políticas públicas como uma subdisciplina da ciência política, que revela a
intervenção da administração no espaço entre o poder legislativo e os cidadãos,
refletindo a interpenetração entre o governo liberal e a sociedade. O autor considera a
expressão política pública um termo engenhoso que dispõe de flexibilidade e
reciprocidade maiores do que permitem alguns sinônimos unilaterais como, por
exemplo, lei, estatuto, ordenação.
Neste mesmo esteio, Melo (1999) produziu um diagnóstico do estudo de
políticas no Brasil considerando política pública como sendo uma subdisciplina da
ciência política. Di Giovanni (2009) chega a defender a total autonomia da disciplina
Políticas Públicas do interior da ciência política. Este último autor lamenta a ausência de
abordagens integradas, ao tempo em que comemora o amplo acervo de conhecimento de
que aquela área dispõe atualmente, hoje repleta de tipologias, inovações conceituais,
estabelecimento de ciclos, identificação de estruturas e aspecto normativos.
Em contrapartida, Faria (2012) explica que houve um verdadeiro boom nos
anos 2000 nesse tipo de estudo no Brasil, de modo que classifica as investigações sobre
políticas públicas como “subdisciplina” entre aspas. Isso porque, segundo o autor, tais
estudos podem ser pensados tanto como uma subárea da ciência política, quanto como
um campo do saber transversal, que tem nichos constituídos em diversas áreas do
conhecimento.
Fato é que, nos últimos tempos, nota-se uma proeminência nos estudos de
políticas pública no Brasil. É relativamente recente a criação da primeira instituição
universitária voltada para a análise de políticas públicas, datando de 1984 o Núcleo de
Estudos de Políticas Públicas (NEPP) da Universidade Estadual de Campinas (MELO,
1999).
Hoje em dia há ainda outras iniciativas integradoras, tais como existência de
grupos de trabalhos de Políticas Públicas na Associação Nacional de Pós-graduação e
Pesquisa em Ciências Sociais (ANPOCS). Ademais, há criação de programas de pós-
graduação interdisciplinares com foco nas políticas públicas, bem como programas
específicos, o que denota o caráter multidisciplinar da análise de políticas públicas.
Logo, perceptível que o campo já desfruta, hodiernamente, de uma maturidade
significativa. (FARIA, 2012)
No Estado do Piauí, por exemplo, a Universidade Federal do Piauí (UFPI)
mantem dois Programas de Pós-Graduação independentes, em Ciência Política e em
Políticas Públicas, sem prejuízo do intercâmbio rico e de origem siamesa entre os
trabalhos produzidos no bojo de cada programa.
 Feitos esses esclarecimentos terminológicos e observada a conjuntura em que
os estudos de políticas públicas estão inseridos, é chegada a hora de apresentar o
conceito de política pública que embasa o presente trabalho.
Mas, antes, a título de informação e intencionando demonstrar a variedade
conceitual em torno das políticas públicas, válido destacar algumas definições atribuídas
por autores diversos.
H. Lasswell e A. Kaplan (1970 apud HEIDEMANN, 2009, p. 29), por
exemplo, consideram políticas públicas “um programa projetado com metas, valores e
práticas”. Nesse mesmo esteio, E. C. Friedrich (1963, apud HEIDEMANN, 2009, p. 29)
garante que “é essencial ao conceito de política que contenha uma meta, objetivo ou
propósito”.
Nessa mesma perspectiva de maior ênfase nas finalidades e decisões das
políticas, Wildavsky (1979 apud DAGNINO, 2002) lembra que o termo “política” é
usado para referir-se a um processo de tomada de decisões, mas, também, ao produto
desse processo. Jenkins (1978 apud DAGNINO, 2002, p. 02), encara política como um
”conjunto de decisões inter-relacionadas, concernentes à seleção de metas e aos meios
para alcançá-las, dentro de uma situação especificada”.
Para C. O. Jones, há ainda que se levar em consideração a distinção entre as
várias “propostas de políticas (meios especificados para atingir as metas), os programas
(meios autorizados para atingir as metas), as decisões (ações específicas assumidas para
implementar as metas) e os efeitos (os impactos mensuráveis dos programas)”. (1977
apud HEIDEMANN, 2009, p. 30)
Para David Easton, política (policy) é uma teia de decisões que alocam valor,
seria uma alocação oficial de valores para toda a sociedade (1953 apud DAGNINO,
2002; HEIDEMANN, 2009).
Ham e Hill (1993, apud DAGNINO, 2002) consideram a política como um
curso de ação ou uma teia de decisões. Desse modo, haveria uma complexidade,
alterável ao longo do tempo, cujo término seria algo difícil. Ademais, os autores
sugerem que o estudo de políticas deve considerar também o exame de “não-decisões”.
Também considerando as hipóteses de omissão como relevantes no âmbito de
estudos de políticas, Heclo (1972, apud DAGNINO, 2002), encara política (policy)
como algo não “auto evidente”. Explica que há política tanto no curso de uma ação,
quanto de uma inação, ou “não ação”.
 Frise-se ainda que, para o autor, questões de política pública não são de
domínio exclusivo de unidades governamentais especificas. Assim, considera a
existência de "redes temáticas", através das quais questões de políticas públicas tendem
a ser debatidas e refinadas por parte não somente de legisladores ou outros governantes,
mas também indivíduos e organizações. (HECLO, 1972 apud DELEON;
VOGENBECK, 2007)
Outro que considera a inação é Thomas R. Dye, para quem "a política pública é
tudo o que os governos decidem fazer ou deixar de fazer" (2005 apud HEIDEMANN,
2009, p. 30). Atribuíndo a sua definição maior realismo prático, Dye sustenta que a
omissão em relação a uma questão significa a decisão de nada fazer em relação a ela.
De uma forma bastante ampla, Heidemann (2009, p. 29) entende políticas
públicas como “ações, práticas, diretrizes políticas, fundadas em leis e empreendidas
como funções de Estado por um governo, para resolver questões gerais e específicas da
sociedade”. A partir desta perspectiva, o Estado exerceria certo protagonismo através do
planejamento, com intenções de alcance geral, a exemplo da política econômica ou
setorial, como na política de saúde.
O autor assinala ainda a característica de regulamentação e controle da vida
humana em sociedade. E, nesse ponto, faz lembrar Lowi (1972) e sua associação entre
política governamental e intenção de regulamentação do comportamentos através de
imposição de sanções positivas e negativas.
Enfim, até aqui se pôde perceber a variedade de conceitos existentes acerca de
políticas públicas. Diante deste cenário Leonardo Secchi (2013) pôs-se a deslindar o que
ele denomina de “nós conceituais”, que visam responder às perguntas que o autor
acredita serem as impeditivas da existência de um consenso sobre o que seja política
pública.
Em seu ver, há disparidades entre as respostas aos questionamentos
concernentes a quem elabora as políticas; se a omissão ou negligência constituem
políticas; e se somente as diretrizes estratégicas são políticas, ou também o são as
diretrizes mais operacionais. Esses são os três nós destacados pelo Secchi,
respectivamente.
Quanto ao estabelecimento de políticas, o autor explica que existem duas
abordagens distintas, uma que considera monopólio estatal (estatista, estadocêntrica ou
state-centered policy-making) e outra que admite o protagonismo de atores outros
(multicêntrica ou policêntrica). Dentre os autores acima citados, são adeptos da primeira
corrente, por exemplo, Heclo e Dye.
Já a abordagem multicêntrica, a qual Secchi filia-se, considera como atuantes
no estabelecimento de políticas, juntamente com os atores estatais, as organizações
privadas, não governamentais, organismos multilaterais, redes de políticas públicas
(policy networks). E nessa vertente destaque-se o posicionamento do já mencionado
Heidemann (2009, p. 31), para quem “política pública vai além da perspectiva de
políticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura
administrativa, não é a única instituição a servir à comunidade política, isto é, a
promover ‘políticas públicas’”.
O segundo nó conceitual é encabeçado por Dye que, como visto acima,
considera política pública também a inação. Tal posicionamento, entretanto, não é
pacífico. Sechi, inclusive, rejeita essa concepção exemplificando que o problema
público crônico da seca no agreste nordestino significa em verdade uma ausência de
política pública quanto à situação, ou mesmo manutenção de uma política existente,
mas falida. Deste modo, não considera política pública a omissão ou negligência
governamental, atribuindo a isso a simples não inserção do problema na agenda.
O terceiro e último nó conceitual justifica-se pela existência de interpretação
que desconsidera como políticas públicas individualmente os programas, planos e
projetos, os concebendo tão somente como diretrizes estratégicas de políticas. Secchi
assevera que tal distinção implica na exclusão da análise de, por exemplo, políticas
municipais, regionais, estaduais e intraorganizacionais, que também consistem em
respostas a problemas públicos. Por esse motivo, o autor sopesa que tanto as diretrizes
estratégicas, quanto as diretrizes de nível intermediário e operacional configuram
políticas públicas.
Concluindo sua análise, não se poderia ignorar o conceito do próprio Secchi
(2013, p. 01), que considera que “políticas públicas tratam do conteúdo concreto e do
conteúdo simbólico de decisões políticas, e do processo de construção e atuação dessas
decisões”.
Dentre os vários e variados conceitos de política pública impõe-se aos estudos
de análise de políticas que apresentem seus respectivos conceitos de políticas,
direcionadores de sua análise. No presente estudo, elege-se as lições de Enrique Saravia,
que considera política pública “um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o
equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade”
(SARAVIA, 2006, p. 28).
Essas decisões estariam condicionadas, dentre outros elementos, pelas reações
e modificações que promovem no tecido social, bem como pelos valores, ideias e visões
dos que atores que adotam ou têm capacidade de influir na decisão. Assim, as políticas
seriam verdadeiras estratégias direcionadas a diversos fins, todos ele, de alguma forma,
desejados pelos diversos grupos que participam do processo decisório. (SARAVIA,
2006)
Nesse processo dinâmico, Saravia (2006) identifica como orientadoras das
ações que compõe determinada políticas, finalidades tais como a consolidação da
democracia, justiça social, manutenção do poder, felicidade das pessoas. Dessa forma,
define operacionalmente politica pública como sendo:
[...] um sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões,
preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um
ou vários atores da vida social, por meio da definição de objetivos e
estratégias de atuação e da alocação dos recursos necessários para atingir os
objetivos estabelecidos. (SARAVIA, 2006, p. 29)

Saravia (2006) chama atenção ainda para a inexistência de uma racionalidade

facilmente detectável no processo de política pública, pois esta não segue uma
ordenação tranquila na qual cada ator social desempenha um papel definido e previsível.
Isso porque as políticas públicas possuem diversos estágios e, com o objetivo de
simplificar a visualização do processo pelo qual esta passa, Saravia (2006, p. 143-145)
identifica e explica sete momentos.
O primeiro deles é o da construção da agenda, ou inclusão de determinada
demanda na lista de prioridades do poder público, que induz e justifica uma intervenção
pública. O segundo momento é o de elaboração, que consiste em identificar e delimitar
um problema atual ou potencial, a fim de encontrar possíveis alternativas para sua
solução ou satisfação, considerando-se o custo e benefício, além de se definir
prioridades.
O passo seguinte é a formulação, que consiste na seleção e especificação da
alternativa mais conveniente e declaração que justifica a decisão adotada, com a
definição dos seus objetivos e marco jurídico, administrativo e financeiro. Em seguida,
parte-se para a implementação, que diz respeito ao planejamento e organização do
aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnológicos
para fins de execução de uma política. A quinta etapa consiste efetivamente na
execução, que é o conjunto das ações destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela
política. Aqui cabe o estudo dos obstáculos que podem inviabilizar a consecução dos
resultados e, principalmente, a análise da burocracia. (SARAVIA, 2006)
O penúltimo estágio é o acompanhamento, que se trata do processo sistemático
de supervisão da execução, que serve para fornecer informações sobre a necessidade de
eventuais correções que assegurem a consecução dos objetivos estabelecidos. E,
finalmente, tem-se a avaliação, que consiste na mensuração e análise dos efeitos
produzidos na sociedade pelas políticas públicas, especialmente no que diz respeito às
realizações obtidas e às consequências previstas e não previstas, desejadas e não
desejadas. (SARAVIA, 2006)
A classificação da autora revela-se bastante detalhada, tendo em vista na maior
parte da literatura é mais comum a referência a três momentos, quais sejam, o de
formulação, implementação e avaliação. Tendo em vista que a presente pesquisa
propõe-se a analisar o desenho institucional e a atuação da burocracia que executa uma
política pública, cabe esclarecer que a terminologia “implementação” será utilizada
neste estudo em alusão às fases que Saravia denomina de implementação e execução.
A autora esclarece também que a divisão por etapas é mais teórica do que
ocorre na prática, ressaltando que o “processo nem sempre observa a sequência
sugerida, mas as etapas mencionadas e suas fases constitutivas estão geralmente
presentes”. De todo modo, assevera que toda e qualquer política pública está integrada
dentro de um conjunto de políticas governamentais, constituindo uma contribuição
setorial em busca de um interesse em comum, que é o bem-estar coletivo. (SARAVIA,
2006, p. 35)

2.1.2 Análise de políticas públicas: diferentes formas de abordagens e tipos de

políticas

Numa tentativa de sistematizar o complexo estudo de políticas púlicas,

Hogwood e Gunn (apud SOUZA, 2006) distinguem três modelos, ou formas de
idealização, do processo de formulação de política. São eles:
• Modelo racional: parte do pressuposto de que a formulação é um processo
essencialmente racional, em que os atores tomam suas decisões de forma sistemática e
sequencial. Dessa forma, o processo estaria permanentemente sob controle e os
problemas seriam tidos como “técnicos”, e não políticos.
 • Modelo (burocrático) incremental: supõe que a formulação seja um processo
inescapavelmente político, cujas etapas são afetadas pelas percepções e interesses dos
atores envolvidos. Nesse sentido, a implementação, mais do que a formulação, é vista
como especialmente problemática. Aqui se concebe a política como sendo resultante de
uma permanente barganha num ambiente que não está a salvo de conflitos.
• Modelo do processo organizacional: concebe as decisões e ações não como
resultado de uma escolha racional, mas de uma perspectiva comportamental, com base
em rotinas e procedimentos-padrão, sistemática e previamente definidos.
Considerando essa classificação e reiterando a necessidade de que nas análises
de política pública se defina os fundamentos que lhe servem de subsídio, a presente
pesquisa define-se como baseada no modelo burocrático e incremental. Este se revela o
modelo mais adequado na medida em que considera a complexidade das políticas, as
concebendo como algo dinâmico, e ainda de acordo com o objetivo deste estudo de
investigar a atuação da Defensoria Pública que é justamente a instituição responsável
pela implementação da política ora em estudo.
Hogwood e Gunn (apud SOUZA, 2006; SARAVIA, 2006), tentaram ainda
sistematizar as diferentes formas de se estudar políticas públicas, elencando sete modos
de análise, que variam de acordo com a perspectiva do analista.
Assim, segundo eles, seria possível identificar entre as pesquisas sobre
políticas públicas: (1) estudo do conteúdo das políticas (study of policy content), no qual
os analistas procuram descrever e explicar a gênese e o desenvolvimento de políticas
específicas, determinando como elas surgiram, como foram implementadas e quais os
seus resultados; (2) estudo do processo das políticas (study of policy process), em que os
analistas observam as etapas pelas quais passam os assuntos e examinam a influência de
diferentes fatores no desenvolvimento das políticas; (3) estudo do resultado das políticas
(study of policy output), no qual os analistas buscam explicar porque as despesas ou o
fornecimento de serviços variam em diferentes áreas; (4) estudo de avaliação
(evaluation study), que podem ser descritivos ou prescritivos e propõem-se a identificar
o impacto que as políticas têm sobre a população; (5) informação para elaboração de
políticas (information por policy making), no qual dados são organizados a fim de
ajudar os decisores a optar por determinada opção; (6) defesa de processos (process
advocacy), no qual os analistas procuram melhorar os sistemas de elaboração de
políticas e a máquina de governo através de realocação de funções, tarefas e enfoques
para avaliação de opções; e (7) defesa de políticas (policy advocacy), em que o analista
pressiona em defesa de ideias ou opções específicas no processo de políticas.
Diante desta variedade de modos de se estudar uma política, a presente
pesquisa situa-se no modelo de estudo do conteúdo das políticas, pois que se propõe a
responder ao problema de como o Estado brasileiro promove o acesso à justiça aos
pobres. Tal proposta impõe a análise da política de assistência jurídica gratuita no
Brasil, com foco no desenvolvimento da implementação, sendo inevitável ainda o
estudo de sua gênese e resultados.
A fim de melhor compreender o porquê de estudar políticas públicas e
visualizar o seu papel, válido breve resgate histórico que demonstre as diferentes formas
de como o tema tem sido abordado ao longo dos tempos. Disso será possível ainda
eleger a forma de abordagem que melhor responde ao problema desta pesquisa. Pois,
concomitantemente com as considerações históricas a que se pretendem, as próximas
linhas comentarão os modelos teóricos que têm guiado as análises de políticas ao longo
dos tempos.
Não se confundindo com as diferentes visões de Estado que o analista de
políticas públicas deve adotar, de acordo com a política analisada (DAGNINO, 2002),
que foi o que se fez na primeira parte deste estudo; esses modelos dizem respeito a outra
coisa.
Como é típico de qualquer ciência, há disputa entre várias perspectivas de
explicação de problemas específicos, desenvolvendo-se abordagens teóricas atinentes.
No bojo das ciências sociais, o estudo de políticas públicas, por exemplo, dispõe de uma
variedade de perspectivas de análise. (ROCHA, 2005)
Assim, desenvolveu-se ao longo do tempo modelos que servem de diretriz para
o analista. A seguir se fará referência a estes, tais como o behaviorismo,
institucionalismo, marxismo, pluralismo e neoinstitucionalismo
Iniciando os breves comentários históricos, não se pode deixar de fazer
referência aos quatro grandes "pais" fundadores da área de políticas públicas: H.
Lasswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton (SOUZA, 2006).
Harold D. Lasswell é figura de extrema importância no âmbito da ciência
política, notadamente das políticas públicas, tendo chamado atenção para a análise dos
problemas políticos e aplicação dos objetivos da política no mundo da ação (DELEON;
VOGENBECK, 2007).
 Atribui-se a Lasswell, o surgimento da noção de análise de política pública, ao
introduzir a expressão policy analysis em seus estudos sobre a mídia e as comunicações
(MARQUES, 2013). Ainda nos anos 30, este cientista político norte americano propõe a
conjugação do conhecimento científico/acadêmico com a produção empírica dos
governos, estabelecendo um diálogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e
governo (SOUZA, 2006).
Baseando-se na ideia de que a política referia-se a “quem obtém o que, quando
e como”, Lasswell buscava a forma pela qual as massas seguiam as lideranças, o que
denota sua postura elitista (MARQUES, 2013). Ademais, considerou relevante os
aspectos relacionados ao comportamento dos indivíduos, razão pela qual seu trabalho se
situa no interior do modelo behaviorista, que buscam explicações comportamentalistas.
Tal modelo, vale dizer, desenvolveu-se como uma rejeição ao anteriormente
vigente institucionalismo, pois se passou a considerar que somente o estudo das regras
formais não explicava o comportamento político nem os efeitos da política (THELEN;
STEINMO, 1992 apud LIMA; MACHADO; GERASSI, 2011).
A Simon, durante a década de 40 e 50, coube a introdução do conceito de
racionalidade limitada dos decisores públicos, ou policy makers, ao estudo das políticas
públicas. Para o autor, a racionalidade desses decisores seria limitada, por exemplo, pela
informação disponível, tempo para a tomada de decisão, auto interesse dos decisores
(SOUZA, 2006). “Simon reduziu o fenômeno burocrático à menor unidade possível, a
decisão, e introduziu a racionalidade para vincular as decisões ao sistema (...)
econômico” (LOWI, 1994, p. 08).
Mas tal racionalidade dos indivíduos, para o autor, seria limitada em
decorrência, por exemplo, de informação disponível, tempo ou recursos. Também
dentro do modelo behaviorista, Simon era adepto da concepção de centralidade da
decisão, defendia a possibilidade de conhecer o “comportamento administrativo”, o que
conduziria à compreensão do decisor e, por sua vez, das políticas por ele decididas.
Portanto, para Simon, o estudo das políticas resume-se à etapa de preparação de tomada
de decisão. (MARQUES, 2013)
Ainda no bojo do behaviorismo, David Easton, também nas décadas de 40 e
50, contribui com uma abordagem da vida política como um sistema de comportamento
aberto, ou seja, como sendo uma relação entre formulação, resultados e o ambiente
(SOUZA, 2006). Assim desenvolve-se mais claramente a ideia de ciclo de produção de
políticas que já estava presente em Lasswell; que em Simon restringia-se á preparação e
tomada de decisão; mas agora se expande com a consideração de interação entre o
sistema de políticas, o sistema político e os demais sistemas. (MARQUES, 2013)
Nota-se, nesse momento, uma mudança de paradigma caracterizada pelo fato
de, a partir de 1950, as próprias políticas públicas passarem a ser unidade de análise,
conferindo-se destaque aos aspectos dinâmicos do chamado policy process, que inclui
distintos atores, estatais e não estatais (RADAELLI, 1995 apud FARIA 2003).
“David Easton e seus seguidores entendiam as políticas públicas como um
produto do processo político que transforma inputs (demandas e apoios) em outputs
(decisões e ações)” (SECCHI, 2013, p. 23). Desse modo, altera-se a antiga perspectiva,
em que a atenção dos investigadores concentrava-se nos inputs, isto é, nas demandas e
articulações de interesse. Portanto, as análises privilegiavam os processos decisórios,
restringindo-se aos processos de formação das políticas (FARIA 2003).
Com Lindblom, a partir do final dos anos 70, começou-se a questionar a ênfase
dada ao racionalismo, percebida nos trabalhos de Lasswell e Simon. Lindblom propôs,
então, a incorporação de outras variáveis, passando-se a analisar que outros elementos
nas análises de políticas públicas, tais como o papel das eleições, das burocracias, dos
partidos e dos grupos de interesse (SOUZA, 2006).
Com estudos que principalmente correlacionam política e economia, Lindblom
(1979) defende que, diferentemente do que pensam teóricos elitistas, as elites estão sob
controle, ou mesmo dependentes, de grupos diversos, cujos interesses variam conforme
a organização da sociedade. Prevalece, por exemplo, a noção de que é o Estado que
assegura o bom desempenho das empresas por meio de benefícios políticos e de
mercado. E, de forma complementar, para o governo é interessante que o empresariado
execute bem suas funções, pois que garantem o mínimo de emprego e crescimento.
Lindblom sugeriu que meios e fins eram escolhidos, por vezes, de forma
simultânea, de modo que o processo de decisão em políticas seria “incremental”,
havendo decisões subsequentes que permitiriam que cada decisor ajustasse suas
escolhas. Assim , o processo de decisão em políticas se daria a partir de uma negociação
entre decisores, considerando um ajustamento mútuo entre parceiros (MARQUES,
2013)
Essa perspectiva marca uma quebra de paradigma na análise política e
representa um importante avanço na compreensão das políticas dentro da ciência
política, na medida em que expande os horizontes considerando uma distribuição de
poder.
 Tal visão inaugura o modelo pluralista, mas também influencia o modelo
marxista, que são abordagens teóricas utilizadas para explicação fenômenos. Apesar de
colocados em lados opostos no debate, tanto o modelo pluralista quanto o marxista
identificam-se por deslocar o foco da análise meramente das instituições para a
sociedade.
O ponto de partida do modelo marxista está nas relações entre economia,
classes sociais e Estado. De acordo com este modelo, as políticas estatais são
concebidas como reflexo dos interesses do capital, em que o Estado vela, em última
instância, pelos interesses do capital. (ROCHA, 2005)
Já o modelo pluralista concebe as sociedades como sendo composta de
diversos centros de poder, entretanto, nenhum deles é soberano. Dessa forma o processo
decisório (decision-making), seria marcado pela presença e atuação de grupos de
interesses ou de pressão.
Segundo esse entendimento, são exatamente as demandas e apoios (inputs) dos
referidos grupos que vão delinear as decisões e ações que compõem as políticas
públicas (outputs). Em outros termos, para o pluralismo, politics geram as policies.
Assim, o governo e suas políticas são vistos como resultado das demandas vindas da
sociedade, sendo o Estado neutro. (ROCHA, 2005)
Tal neutralidade do Estado é explicada por Robert Dahl (1988), que é um
expoente do pluralismo democrático, cujas algumas concepções foram comentadas na
primeira parte deste estudo. Elucida o autor que nas poliarquias as políticas
governamentais tendem a ser objeto de negociação e barganha por parte dos grupos de
interesse, que chegam a um denominador comum democraticamente na arena neutra
estatal.
Isso conduz à lógica de que as poliarquias estão mais sujeitas ao conflito, o
que, em certa medida, é verdade. Contudo, Dahl (1988) esclarece que, embora o conflito
seja frequente nas poliarquias, estas apresentam níveis reduzidos de intensidade, o que
favorece a estabilidade politica não violenta. É justamente o contrário do que ocorre,
por exemplo, nas hegemonias, nas quais se recorre à coerção e violência, havendo
conflitos intensos e violentos. Portanto:
“Nas poliarquias, os conflitos terminam tipicamente por meio de negociação;
nas não-poliarquias, pela coerção. A forma característica de tratar os conflitos
políticos na poliarquia é pela conciliação pacífica; nas não-poliarquias, o
método característico é a violência.” (DAHL, 1988, p. 85)
 “Na versão mais idealizada do pluralismo, a política pública resultaria do
equilíbrio alcançado na luta entre grupos de interesse” (SOUZA, 2006, p. 34). Essa
noção serviu de fundamento, durante décadas, para sonho pluralista característico da
visão norte-americana de políticas públicas.
Somente com Olson se começou a considerar que o processo decisório não
necessariamente resulta em ação coletiva e sim em free riding, pois os interesses de
poucos têm mais chances de se organizarem do que os interesses difusos de muitos
(SOUZA, 2006).
Na tentativa de explicar o comportamento de indivíduos racionais que se
associam para obter benefícios coletivos, Olson (2011) acaba por desenvolver uma
alternativa às teorias tradicionais de grupos sociais ao entender o benefício coletivo
como um benefício indivisível.
O raciocínio é o de que o interesse comum dos membros de um grupo para
obter um benefício coletivo nem sempre é suficiente para levar cada um deles a
contribuir para o seu ganho. Sendo assim, em alguns casos, o indivíduo pode preferir
não contribuir para obtenção do bem, já que, ainda que não contribua, poderá usufruir
de igual modo do bem obtido. (OLSON, 2011)
Segundo essa linha de raciocínio, em determinadas circunstâncias, um
indivíduo do grupo, sabendo que o benefício coletivo lhe será assegurado
independentemente de sua participação, tenderá a escusar-se, a fim de ampliar o seu
bem-estar, arcando os demais com os custos de sua obtenção. Logo, a consequência
seria que a decisão de participação ou omissão dos indivíduos racionais na obtenção do
benefício coletivo depende dos custos da ação, optando pela participação somente se
tais custos forem inferiores aos benefícios alcançados. (OLSON, 2011)
Assim, Olson (2011) conclui que grupos menores tendem a ter maior adesão de
seus membros, pois conta com um número reduzido de participantes e o benefício é
dividido igualmente, o que torna significativa a parcela de cada membro. Ao passo que
grupos grandes seriam mais propensos a não atingir seus objetivos, pois que os custos
de participação excedem os benefícios alcançados, desestimulando a participação dos
indivíduos. Ademais, neste caso, a não participação do indivíduo não representaria
grande impacto sobre o resultado, tal como ocorre nos grupos menores.
O autor aponta ainda uma problemática da ação coletiva, na hipótese de haver
no grupo um membro com a disposição para arcar sozinho com os custos da ação
coletiva. Assim, haveria um “grupo privilegiado” em que os demais membros seriam
beneficiados com os esforços empreendidos por aquele membro.
Em contrapartida, a assimetria entre os membros de um mesmo grupo, poderia
gerar a exploração do “membro grande” pelo “membro pequeno”. Haveria ainda grupos
que não possuem nenhum membro com interesse de obter, por sua própria conta, o
benefício coletivo de maneira integral ou parcial, o que chama de “grupos
intermediários”, no qual não haveria vantagens que compensem os custos envolvidos na
ação coletiva. (OLSON, 2011)
Enfim, aplicando isso no âmbito das políticas públicas, tem-se que um
interesse público não é resultado da soma dos interesses dos grupos. Logo, uma política
pública não exatamente resulta da disputa entre grupos de interesse, mas sim de uma
análise racional. Tais conclusões enfraquecem diretamente o modelo pluralista.
Outro trabalho que questionou a abordagem teórica pluralista foi o
desenvolvimento da clássica tipologia das políticas públicas, idealizada por Theodore
Lowi (1972). Isso porque, ainda nos anos 60, Lowi atentou de maneira precursora para
os efeitos dos formatos institucionais diferenciados responsáveis pelas políticas, na
dianteira de um novo modelo, o neoinstitucionalismo, que se disseminou a partir dos
anos 80 (MARQUES, 2013).
Lowi (1972) defende a existência de quatro tipos de políticas: regulatórias,
distributivas, redistributivas e constitutivas. Formulando uma espécie de tabela gráfica,
o autor nela dispôs sua classificação, levando em consideração, por exemplo, níveis de
centralização decisória; probabilidade de coerção; troca de favores e barganha entre
grupo de interesses.
Sinteticamente, as políticas regulatórias caracterizam-se pelos meios através
dos quais o Estado vale-se para estabelecer regras para o funcionamento de atividades
(MARQUES, 2013). Em outras palavras, se ditam padrões de comportamento, serviço
ou produto para atores públicos e privados. Esse tipo de política desenvolve-se,
predominantemente, dentro de uma dinâmica estatal pluralista, tendo em vista que a
capacidade de aprovação ou não é proporcional à relação entre os grupos de interesse.
(SECCHI, 2013)
Lowi (1972) considera este tipo de política como de caráter descentralizado,
desagregado e baseada em interesse local, apresentando probabilidade imediata de
coerção, citando alguns exemplos como a concorrência desleal, publicidade fraudulenta
Outros exemplos são regras para segurança alimentar, operação de mercado financeiro,
regras de tráfego aéreo, códigos de trânsito, códigos de ética, proibição de fumar em
locais fechados, dentre outros (SECCHI, 2013).
Já as políticas distributivas baseiam-se na lógica de concentração de benefícios
para alguns grupos, sendo os custos difusos para toda a coletividade, ou contribuintes.
Alguns exemplos são subsídios e gratuidade de taxas a alguns usuários de serviços
públicos. (SECCHI, 2013)
Em desenho de políticas deste tipo, nota-se dificuldade na delimitação do
grupo beneficiário, pois nesta espécie a tendência é que haja um padrão de negociação
bastante pluralista; apresentando ainda, por esse motivo, baixo potencial de conflitos.
Ademais, não gera jogo de soma zero, mas sim positiva. Ou seja, o ganho de um ator
não significa perda de outro, havendo a possibilidade de todos ganharem ao mesmo
tempo. (MARQUES, 2013)
Quanto às redistributivas, caracterizam-se pela concessão de benefícios a
determinada categoria de atores, à custa de outras categorias. Este tipo, em
contrapartida, gera jogo de soma zero, na medida em que um grupo tem que perder ou
não receber, em benefício de outro grupo. Dessa forma, acaba por ser uma política que
provoca muitos conflitos, sendo alguns exemplos as quotas raciais para ingresso nas
universidades; políticas de benefícios sociais ao trabalhador e os programas de reforma
agrária. (SECCHI, 2013)
O quarto e último tipo de política, segundo a classificação de Lowi, é a
constitutiva. Esta está associada à criação e transformação das próprias regras do jogo
político, definindo competências, jurisdições, regras da disputa política e elaboração de
políticas públicas. Exemplos de políticas constitutivas são as regras do sistema político-
eleitoral, a distribuição de competências entre poderes e esferas, etc. (SECCHI, 2013)
Considerando a metodologia didática adotada neste estudo, cabe nesse
momento alocar a política ora estudada na tipologia de Lowi. Com isso, pretende-se
melhor situar o leitor, além de simplificar estudos complexos, tais como o que se propõe
a analisar políticas públicas.
Dessa forma, considerando as características da política de assistência jurídica
gratuita exploradas no final da primeira parte deste estudo, bem como se alinhando com
os argumentos defendidos em toda a primeira parte; nota-se um identificação com o tipo
distributivo de políticas públicas de Lowi.
Isso porque, rememorando, argumentou-se que há benefícios coletivos da
existência de uma política que oferte assistência jurídica às pessoas pobres, dado o
caráter de pacificação social da função jurisdicional. Esta característica remete ao
caráter de jogo de soma positiva, próprio de políticas distributivas.
Ademais, é ainda possível perceber que as alterações e ampliações funcionais
sofridas ao longo do tempo pelas atribuições da instituição responsável pela
implementação desta política, se tornou difícil identificar o grupo de beneficiários de
seus serviços. Logo, resta bastante clara a conformidade da política em estudo com uma
visão pluralista de Estado, típica das políticas distributivas.
Retomando o resgate histórico da análise de políticas públicas, nota-se na
literatura ainda outras classificações de políticas, a exemplo das tipologias de Wilson;
Gormley; Gustafsson e Bozeman e Pandey (SECCHI, 2013). A de Lowi, entretanto, é a
que mais se faz referência e a que se revela mais completa, sem mencionar que serviu
de base para o surgimento, tempos depois, de uma nova abordagem teórica aos estudos
de políticas.
Isso porque a tipologia de Lowi sugeriu uma inversão na estrutura causal das
políticas pública, que, como já se foi dito, considerava que os inputs/politics gerariam
outputs/policies. Mas, a partir de Lowi, se como este afirma o desenho das políticas gera
consequências sobre os conflitos políticos, então se deve admitir que as policies também
geram politics (MARQUES, 2013). Como explica Secchi (2013, p. 23)
A ciência política tradicional sempre considerou as policies como um
resultado das dinâmicas de enfrentamento, disputa de poder e resolução de
interesses entre os autores (politics). Ou seja, sendo politics a variável
independente, não havia por que perder tempo estudando as policies, pois
estas não passavam de vadiáveis dependentes. (...) Theodore J. Lowi propôs
uma reviravolta na relação causal entre políticas (politics) e políticas
públicas (grifo do autor) (public policies). Lowi (1972) afirmou que
“policies determine politics”, ou seja, as políticas públicas determinam a
dinâmica política. Em outras palavras, dependendo do tipo de politica pública
que está em jogo, a estruturação dos conflitos, das coalizões e o equilíbrio de
poder se modificam.

Tal noção é desenvolvida no bojo do que se convencionou chamar

neoistitucionalismo. Como precursora deste novo modelo está Theda Skocpol, com a
proposta de que se encare o Estado como mais que uma arena em que grupos sociais
formulam demandas e empreendem lutas políticas ou estabelecem acordos (SKOCPOL,
1985).
Skocpol (1985) ressaltou que, até então, os paradigmas teóricos dominantes nas
ciências sociais não destacavam os Estados como estruturas organizacionais ou como
atores autônomos. Observou que o termo "Estado" foi raramente utilizado, mas tem
conquistado lugar, passando a ser visto como um agente que, embora influenciado pela
sociedade, também molda processos sociais e políticos.
De fato, essa é uma característica típica dos pluralistas. No trabalho de Robert
Dahl (1988, 1989, 2005, 2012), por exemplo, praticamente não há menção ao Estado.
Este não é considerado um elemento relevante na análise política do autor, assumindo
maior importância os grupos, que se fazem ouvir e ter seus interesses atendidos.
Tanto o Estado não está no centro das atenções de Dahl que “parte da análise
seguramente poderia ser aplicada a níveis subordinados de organização social e
política como municípios, províncias, sindicatos, empresas, igrejas e coisas assim”
(DAHL, 2005, p. 34).
Todavia, voltando a ser o foco analítico privilegiado, o Estado passa a explicar
a natureza das políticas governamentais, sendo Skocpol uma das primeiras a propor uma
reorientação teórica. Assim, atribui-se a esta autora a organização das bases da primeira
versão da análise neoinstitucionalista: state-centered. (ROCHA, 2005).
Um dos alertas da nova proposta era de que o foco nos inputs dado pelos
pluralistas em seus estudos sobre as determinantes das decisões sobre políticas públicas
a despeito de, muitas vezes, os líderes governamentais tomarem iniciativas bem além
das demandas de grupos sociais ou do eleitorado. Havia ainda casos em que as agências
do governo participarem mais proeminentemente da formulação das políticas que a
própria sociedade, que é o foco nos estudos pluralistas. (SKOCPOL, 1985)
Outros alertas são direcionados aos marxistas e neomarxistas, que segundo
Skocpol (1985) falham por suas generalizações, e ainda ignoram o fato de que é
justamente o Estado que conforma as classes e as lutas de classe.
Diante disso o neoinstitucionalismo, ao contrário do que defende estas duas
correntes analíticas, “não se submete simplesmente aos interesses localizados na
sociedade, seja de classe ou de grupos de interesse” (ROCHA, 2005, p. 14).

 Vide rocha continuando a primeira versão e a segunda


 Vide o artigo traduzido da própria Skopol

 Vide sechi e o artigo do próprio Lowi

 Dessa forma, contrapondo-se aos enfoques pluralistas e marxistas, em meados
dos anos 80, difunde-se o modelo analítico neoinstitucionalista, que recoloca o Estado e
suas instituições como foco de análise, passando-se a explicar a natureza das políticas
governamentais. Marques (2013) considera esse deslocamento especialmente
importante quando se estuda situações brasileiras, onde o Estado é historicamente
central na produção de políticas públicas.

March e Olsen (2008) consideram o neoinstitucionalismo um pensamento

teórico recente na ciência política que resgata uma preocupação antiga a respeito das
instituições, agora maiores e mais complexas, e a combina com elementos variados das
teorias políticas contemporâneas. Como resultado tem-se uma construção teórica que
está longe de ser coerente ou consistente, e que também não está completamente
legitimada, mas que tem seu valor.
Embora muito utilizado na ciência política para designar uma perspectiva
teórica que atrai muita atenção, em torno do termo "neoinstitucionalismo" paira certa
indefinição. Mas Hall e Taylor (2003) esclarecem que grande parte da confusão que
cerca o modelo desaparece quando se admite que ele não constitui uma corrente de
pensamento unificada.
Dessa forma os autores passam a distinguir e explicar três diferentes escolas de
pensamento que reivindicam o título de neoinstitucionalismo, quais sejam:
institucionalismo histórico, da escolha racional e sociológico. Mas assinalam que estas
possuem como ponto em comum a tentativa de elucidar o papel desempenhado pelas
instituições na determinação de resultados sociais e políticos, em reação às perspectivas
behavioristas.
O institucionalismo histórico surgiu em manifestação contrária à análise da
vida política em termos de grupos e contra o estruturo-funcionalismo dominante entre
os anos 60 e 70. Mas a nova proposta acabou se deixando influenciar por esses dois
métodos aos quais se contrapunha. Isso porque, na busca de melhores explicações para
as situações políticas relacionadas à distribuição desigual do poder e dos recursos em
que determinados interesses eram privilegiados em detrimento de outros, subsistiu da
ênfase nos grupos a noção de que o conflito entre grupos rivais pela apropriação de
recursos escassos é um ponto nevrálgico da vida política. (HALL; TAYLOR, 2003)
 Nota-se, na perspectiva histórica do neoinstitucionalismo, inspiração numa
tradição mais antiga da ciência política, vigente antes mesmo dos trabalhos de Laswell
no modelo behaviorista, como já se assinalou. Percebe-se isso pela importância
conferida às instituições políticas, mas, deste feita, com uma concepção mais ampla das
instituições e da influência delas.
Entretanto, os neoinstitucionalistas históricos repudiavam a visão de alguns
estruturo-funcionalistas que levavam em consideração as características sociais,
psicológicas ou culturais dos indivíduos como parâmetros responsáveis por uma boa
parte do funcionamento do sistema. Para eles, o principal fator a estruturar o
comportamento coletivo e os resultados distintos é a organização institucional da
comunidade política ou a economia política. (HALL; TAYLOR, 2003)
Hall e Taylor (2003) explicam que os teóricos do institucionalismo histórico
concebem instituição como sendo relacionadas às organizações, regras ou
convenções editadas pelas organizações formais. Exemplificam ainda alguns estudos
com base institucionalista histórica. Ellen Immergut (1992 apud HALL; TAYLOR,
2003), por exemplo, trata da relação entre instituições por meio de uma análise
comparada entre países em matéria de reforma do sistema de saúde. Demonstra em sua
análise que o grau de agrupamentos de médicos aos partidários da reforma estava
condicionado às expectativas desses grupos em obter sucesso em eventual contestação
de decisão que não lhes fosse conveniente.
De modo semelhante, Victoria C. Hattam (1993 apud HALL; TAYLOR, 2003)
assevera a influência do Poder Judiciário na condução do movimento trabalhista norte-
americano, fazendo-o abandonar estratégias prováveis de serem derrubadas em sede de
revisão judicial.
Embora enfatizem o papel das instituições na vida política, Hall e Taylor
(2003) observam que os teóricos do institucionalismo histórico consideram também
outros fatores, a exemplo do desenvolvimento socioeconômico e a difusão das
ideias. Portanto, concebem uma visão de mundo mais complexa que o universo de
preferências e de instituições postulado pelos teóricos da escola da escolha racional, que
compõem outra versão do neoinstitucionalismo.
Os autores explicam que esse institucionalismo da escolha racional surgiu
paralelamente ao institucionalismo histórico, a partir de estudos comportamentais no
interior do Congresso dos Estados Unidos. Atentos ao paradoxo estabelecido no
Congresso norte-americano, em que as decisões denotam notável estabilidade ainda que
perceptível dificuldade em se reunir maiorias estáveis para votar leis, teóricos da teoria
da escolha, no final dos anos 70, começaram a questionar e tentar explicar esse
fenômeno.
Para melhor compreender a situação, necessárias algumas considerações acerca
do que preleciona a Teoria da Escolha Racional. Esta teoria está relacionada ao estudo
da racionalidade na ação humana, consistindo numa espécie de modelo geral da ação
humana no contexto de um mercado capitalista, no qual a racionalidade possui caráter
instrumental, baseando-se na maximização de benefícios (FEREJOHN; PASQUINO,
2011).
De acordo com essa noção, o interesse dos agentes sociais está na
maximização de riqueza, de votos ou de outras dimensões mensuráveis em termos de
quantidade e sujeitas a constrangimentos de recursos materiais. Isso porque os
indivíduos são concebidos como calculadores de custos e benefícios, agindo sempre de
modo a visar à maximização destes últimos. (FEREJOHN; PASQUINO, 2011)
Tornando mais inteligível por meio de uma analogia entre o mercado e a
política, tem-se que os agentes políticos comportam-se de modo semelhante aos agentes
econômicos, de modo a buscar maximizar seus interesses pessoais. (DOWNS, 1999)
Assim é possível perceber que, para esta teoria, o termo “racional” não é
utilizado em relação aos fins do agente, mas aos seus meios, à noção de eficiência.
Desta forma, o “homem racional”, economicamente falando, refere-se ao indivíduo que
persegue suas metas utilizando o mínimo de recursos.
Há ainda quem estabeleça uma distinção entre a escolha individual e a
escolha social, sendo que as decisões sociais teriam uma grosseira semelhança com a
própria escolha individual, o que não há como se saber de antemão por conta da
incerteza e insegurança das decisões individuais (ELSTER, 1999). Tal temática
inclusive remete ao que se expôs sobre o trabalho de Olson (2011) e sua tentativa de
explicar o comportamento de indivíduos racionais que se associam para obter benefícios
coletivos.
Enfim, aplicando essa lógica a possibilidade de igualdade e efetividade dos
direitos sociais, tem-se que estes necessitariam de escolhas sociais, mas estas, todavia,
seriam sempre de baixa qualidade, porque de baixa racionalidade (ARROW, 1974).
Dessa forma, pode-se concluir que, por esta perspectiva, que a democracia
não seria a melhor forma de escolher os bens sociais, pois ela sempre conduziria a
resultados sub-ótimos, ou seja, abaixo do esperado. Mas também, admite-se que não há,
nem nunca poderá ser criada, nenhuma regra de escolha coletiva que satisfaça todos os
critérios citados (ARROW, 1974).
Retomando o paradoxo no Congresso norte-americano enfrentado pelos
teóricos da escolha racional, se os postulados de sua teoria procedessem, deveria ser
difícil reunir maiorias estáveis para votar leis. Isso devido à pluralidade de preferências
entre os legisladores, bem como em decorrência do caráter multidimensional de
algumas questões. (HALL; TAYLOR, 2003)
Em busca de respostas diante da curiosa situação de estabilidade nas
decisões do Congresso mesmo nessas circunstâncias. Uma explicação dada a partir da
perspectiva das instituições foi a de que isso teria relação com as regras procedimentais,
as escolhas e as informações de que os membros do Congresso dispunham (SHEPSLE,
1986; 1989 apud HALL; TAYLOR, 2003).
Outras explicações justificam que a responsabilidade por questões-chave
eram atribuídas a comissões estruturadas e há instituições do Congresso que
simplificam a transação e realização de acordos, o que permitiria a adoção de leis
estáveis. “Na prática, as instituições resolvem uma grande parte dos problemas de ação
coletiva enfrentados pelos legisladores” (WEINGAST; MARSHALL, 1988, apud
HALL; TAYLOR, 2003, p. 203).
Desse modo, esse e outros estudos dos teóricos da escolha racional
explicaram paradoxo institucionalmente, principalmente, com base nos regulamentos
que regiam o Congresso e afetavam diretamente o comportamento dos legisladores,
além do sistema de comissões (HALL; TAYLOR, 2003).
Ainda na linha do institucionalismo da escolha racional, Hall e Taylor
(2003) contam que, a partir dos anos 90, os teóricos se interessaram por outros temas, a
exemplo do comportamento das coalizões, conflitos étnicos e desenvolvimento histórico
das instituições políticas. Segundo os autores, é possível perceber a partir desses
estudos, algumas características próprias do que eles chamam de institucionalismo da
escolha racional.
Por exemplo, o fato de que esses teóricos se utilizam de pressupostos
comportamentais em suas análises, considerando que os atores se comportam de modo
inteiramente utilitário objetivando maximizar a satisfação de suas preferências,
partilhando de um conjunto de preferências que beiram a uniformidade.
Pode-se atribuir a isso um alinhamento aos pressupostos da Teoria da
Escolha Racional, que preleciona que o coletivo tem regras próprias de funcionamento e
uma racionalidade diferente da individual, de modo que a soma das racionalidades
individuais não produz uma racionalidade coletiva.
Essa é a ideia original de Condorcet, segundo a qual não existe uma
transitividade, isto é, uma racionalidade das preferências na escolha coletiva, embora
baseada em ordenações individuais transitivas. Nesse sentido, no cenário coletivo, a
racionalidade individual não se sustentaria, pois a lógica é quebrada quando há diversas
preferências. (ARROW, 1974)
A segunda característica dos estudos do institucionalismo da escolha
racional é que seus teóricos encaram a vida política como uma série de dilemas de ação
coletiva. Esses dilemas, como se fez referência acima, diz respeito às situações em que
os indivíduos que agem visando maximizar a satisfação de suas próprias preferências, a
despeito da produção de resultados sub-ótimos para a coletividade.
O dilema consiste exatamente na possibilidade de encontrar outro resultado
que melhor satisfizesse um dos interessados sem que outro saísse lesado. A justificativa
para tais dilemas seria a ausência de arranjos institucionais, que impede cada ator de
adotar uma linha de ação que seria preferível no plano coletivo.

que distingue suas maneiras de tratar dos problemas sociais e

políticos.

questões que deveriam ser fundamentais em toda análise

institucional : (1) como construir a relação entre instituição e
comportamento; (2) como explicar o processo pelo qual as instituições
surgem ou se modificam.

3 versões hall e Taylor

Proposta de march e Olsen
Introduz a necessidade de visão de estado, adoto teoria pluralista,
Introduzir o que é pp ass jurídica
 COMPLEMENTAR COM o núcleo teórico do novo institucionalismo ellen
immergut (já citada em apud)

VER SE INCLUO OU NÃODIAGNOSTIVO DE MELO SOBRE O BR

Ver intro pp no Br livro

2.2 A implementação de políticas pela burocracia pública

(burocracia, delegação, implementação, burocrata nível de rua)

Após a fase de elaboração, em que a política ganha forma e é planejada, é

chegada a hora de implementá-la. Esta execução, muitas vezes, fica a cargo de agências
implementadoras, e pressupõe uma delegação de poderes por parte dos idealizadores da
política. Para uma melhor compreensão de como esse complexo processo ocorre, insta
que sejam feitas algumas considerações sobre a burocracia e a teoria da agência.
Quando se fala em burocracia, logo se é remetido a Max Weber (1967; 1978) e
sua teoria da organização social e econômica. A partir de suas concepções sobre o
Estado moderno relacionadas, por exemplo, à sua origem, poder e legitimidade; Weber
explicava que o Estado consiste numa relação de homens dominando homens. Assim,
para que o Estado subsista, os dominados devem obedecer a autoridade delegada pelos
detentores do poder. (WEBER, 1967)
A concepção weberiana tem tido ainda maior influencia entre os cientistas
sociais contemporâneos que a clássica classificação aristotélica dos sistemas políticos
baseada nos critérios de numero relativo dos governantes (um, poucos ou muitos) e o
critério de governo (se “interesse comum” ou “interesse próprio”). De outro modo, Max
Weber criou uma classificação que restringe-se à consideração da aceitação do governo
como legitimo. (DAHL, 1988)
Para explicar o porquê da obediência, Weber (1967) apresenta os fundamentos
que legitimam essa dominação, baseados nos tipos de autoridade. Inicialmente concebia
as sociedades humanas como sendo constituídas por dois tipos de legitimidade: a
tradicional e a carismática. A primeira vale-se do passado por meio da tradição,
enquanto este último funda-se no em dons pessoais e intransferíveis.
Ao passo em que a sociedade industrial moderna evoluía, o sistema
administrativo estatal se desenvolvia, o que levou Weber a perceber uma terceira
espécie de dominação, desta feita relacionada à legalidade. Este tipo de autoridade seria
exercida pelos “servidores do Estado”, de quem se espera obediência ao cumprimento
das obrigações previstas no estatuto que regulamenta o domínio que exerce. (WEBER,
1967)
Neste tipo ideal racional-legal weberiano, os funcionários devem ser fieis
executores do seu serviço, desprovidos de quaisquer paixões ou julgamentos, devendo,
dentre outras coisas, prestar conta dos recursos recebidos para a execução de suas
funções oficiais. Todos os tipos de atividade colocadas em prática pelos funcionários,
por meio de atos administrativos, decisões ou normas, deviriam ser devidamente
documentadas e registradas, e a essa coleção de documentos Weber atribui o nome de
bureau, e ao funcionalismo que lhe gerencia, burocracia. (WEBER, 1978)
Como ressalta Lotta (2012), não há que se falar em exercício de
discricionariedade por parte dos burocratas, no modelo weberiano. Todavia, com o
passar do tempo, a dicotomia entre burocratas e políticos passou a não ser tão clara. Isso
porque, como observaram Aberbach, Rockman e Puntam (1981 apud LOTTA, 2012)
em seus estudos empíricos, passou a caber ao burocrata tomada de decisões que não
envolvem questões técnicas e permitem margem para negociação (politização da
burocracia), e aos políticos escolhas e negociações que demandavam consideração de
aspectos técnicos (burocratização da política).
Outro tema que oferece uma visão acerca do papel da burocracia
implementadora, bem como da complexidade que envolve a delegação de funções, diz
respeito à teoria da agência. A discussão sobre esse tema serve de introdução para um
tópico indispensável na análise da implementação de políticas públicas, referente à
autonomia e discricionariedade de que goza as burocracias implementadoras.
Como se sabe, em uma democracia a autoridade do Estado deriva das eleições
e os representantes eleitos, por sua vez, delegam a outrem muitas das funções do
Estado. Distinguindo-se do político profissional, os burocratas que executam estas
funções caracterizam-se principalmente pela sua natureza não eleita, ou contra
majoritária.
 Aplicando isso no âmbito das políticas públicas, tem-se a possibilidade de
delegação de deveres a uma burocracia especializada, a fim de que esta execute certa
política, o que pressupõe ainda ter de conferir também aos burocratas alguns poderes.
Tais poderes revelam-se necessários para tornar possível a implementação da política,
tendo em vista que o processo de implementação envolve, por exemplo, tomada de
decisões e gestão de recursos, o que pressupõe uma mínima margem de
discricionariedade. Como ressaltam McCubbins e Kiewiet (1991, p. 03 apud
PRZEWORSKI, 2006, p. 53), “só se podem atingir os resultados desejados mediante a
delegação de autoridade a outros”.
A autonomia conferida a instituições no aparelhamento estatal é tida por Dahl
(1982 apud KERCHE, 1999) como inevitável, mas este alerta para o dever de
parcimônia quanto a isso. Segundo o autor, todas as poliarquias organizam-se de modo
a permitir a existência de organizações independentes ou autônomas, tanto na estrutura
do Estado (a exemplo das cortes de justiça), quanto na sociedade (como é o caso das
igrejas e empresas).
Dahl define independência como sendo caracterizada pela ausência de controle
de um ator na decisão de outro. O controle, por sua vez, é percebido quando a escolha
de uma opção pelo agente é determinada por outro. Para o autor, algum grau de controle
não direto sempre se faz presente já que, por exemplo, há normas regulamentando a
ordem econômica; razão pela qual Dahl prefere o termo “autonomia relativa” (relative
autonomy). (DAHL, 1982 apud KERCHE, 1999)
Nesse ponto, complementando e enriquecendo essa discussão em torno de uma
autonomia relativa por parte das instituições nas democracias pluralistas, válido
colacionar algumas considerações de Bresser Pereira (1995) e Adam Przeworski (1990
apud BRESSER PEREIRA, 1995; 1998 apud KERCHE 1999; 2006) sobre o tema.
Bresser Pereira (1995) considera que o Estado como um todo é relativamente
autônomo, não porque a esfera política é relativamente independente da esfera
econômica, mas porque a tecnoburocracia1 é uma classe situada dentro do aparelho do
Estado, influenciando-o de fora para dentro.
Para Przeworski, “o Estado é autônomo quando os administradores estatais
dispõem da capacidade institucional para escolher seus próprios objetivos e para realizá-
los em face de interesses conflitantes” (1990 apud BRESSER PEREIRA, 1995).

1
COLOCAR O CONCEITO DE TECNOBUROCRACIA
 Essas duas colocações podem, a princípio, parecer contraditórias, mas estão
apenas falando sobre coisas diferentes. O conceito de Bresser Pereira aprecia a
autonomia relativa do aparelho burocrático do Estado em relação à sociedade, já
Przeworski refere-se à ideia de um Estado “autônomo” considerando que este é
plenamente capaz de realizar seus próprios objetivos e implementar suas políticas.
Bresser (1995) explica que neste último caso, o que se tem é um Estado
“forte”, apto a realizar suas ações do ponto de vista fiscal, mas também detentor de
legitimidade perante a sociedade, pela qual é apoiado. Mas as duas definições mostram-
se bastante próxima quando o que se tem é um Estado relativamente autônomo porque
controlado por uma burocracia forte, representando um Estado fraco, pois fiscalmente
debilitado e em crise de governabilidade, revelando-se incapaz de implementar suas
políticas.
Assim, a ideia de um Estado fraco e sem autonomia na realização de seus
objetivos e políticas pode estar relacionado à presença de uma burocracia forte em seu
interior. Tal como para Dahl, Przeworski (1998 apud KERCHE 1999) também concebe
a inevitabilidade da existência de instituições autônomas. Para este último autor, esta
autonomia seria, inclusive, desejável, posto que, embora o voto seja o instrumento
principal numa poliarquia, as eleições deixam, inevitavelmente, grandes áreas fora do
controle do cidadão. Ademais, a delegação implica aceitação de certo grau de
discricionariedade (SUBIRATS, 2006).
Diante dessa dinâmica, segundo Przeworski, é importante a existência de, por
exemplo, comissões eleitorais, agências de estatística e de prestação de contas
independentes do governo e destinadas a informar o público, e não apenas seus
representantes.
Mas o que não se pode ignorar é que a delegação de funções e poderes à
burocracia conduz a problemas básicos na chamada relação principal-agent, analisada
pela teoria da agência. Esta teoria explica a relação de delegação entre o principal
(administradores) e a agent (burocratas implementadores) para fins de execução de
alguma atividade.
Vale frisar que a delegação não é exclusividade do âmbito público, estando
presente em todos os tipos de situações sociais como, por exemplo, em uma consulta a
um médico ou a um advogado, ou no ato de mandar os filhos para a escola (STRØM,
2000). Enfim, quaisquer situação em que se delegue poderes a outros por causa de seus
conhecimentos, ou expertise, podendo haver ainda “re-delegações” quando, por
exemplo, o médico consultado também delega autoridade a outrem, atribuindo certa
tarefas a um especialista (MCCUBBINS, 1999).

Przeworski (2006)
PÁGINA 53

A preocupação com os rumos e limites dessa autonomia justifica-se por suas

implicações no processo de delegação de poder em sistemas democráticos, sobretudo
quanto à relação principal-agent. Isso porque, para a teoria da agência, eventual perda
de controle da agência por parte do principal pode acarretar sérios problemas, situação
que McCubbins (1999) denomina de “dilema da delegação”.

Quanto à delegação de questões políticas, a Teoria da Agência dispõe os

envolvidos na delegação na chamada relação principal-agent em que a delegação ocorre
porque o agente tem certos tipos de informação ou competências (LUPIA;
MCCUBBINS, 2000). Assim, as burocracias estudadas nessa pesquisa são agents
institucionalizados pelo Estado por conta de sua expertise. Por exemplo, uma vez que a
Constituição Federal de 1988 estabeleceu que o Estado teria o poder-dever de garantir o
acesso à justiça aos necessitados, a Defensoria Pública (DP) foi institucionalizada para
exercer esta função (BRASIL, 1988).

Portanto, a complexidade do Estado contemporâneo justificaria a existência de

burocracias não eleitas. Mas o que o autor também ressalta é que, embora não sejam
exclusividade brasileira, o que não é comum é que se confira amplo leque de atribuições
e grau de independência a esse tipo de órgão.
E aqui vale registrar uma das questões a serem analisadas criticamente quanto
aos seus efeitos para a delegação, que é a hipótese de haver o fenômeno de multi-agent
de que fala Strøm (2000), que ocorre quando há concorrência entre agents por estas
desempenharem funções idênticas. Tal hipótese parece configurar-se, por exemplo, por
tanto o MP quanto a DP serem legitimados para propor Ação Civil Pública (BRASIL,
1995). Entretanto, Przeworski (2006) sustenta que o estabelecimento de competição
entre agents é importante e inclusive facilita a aferição de desempenho que, combinado
a incentivos adequados, melhoraria o desempenho. Nesse esteio, Kerche (2003)
inclusive sugere como meio de redução dos problemas ligados à relação principal-
agent.
Outra problemática na temática da delegação é a possibilidade de falha.
McCubbins (1999) aponta duas condições para o que ele denomina de “dilema da
delegação”: principals e agents possuam interesses conflitantes sobre o resultado da
delegação, e principals não munidos de meios eficazes de supervisão das ações dos
agents.
Eis que, especificamente quanto aos objetos de estudo que essa pesquisa
propõe, a matéria revela-se tão delicada quanto complexa. Primeiramente, diante da
autonomia que vem sendo conferida ao MP e à DP, tornou-se difícil visualizar quem são
seus principals. Em segundo lugar, suas atribuições configuram uma expertise difícil de
ser supervisionada, seja pela natureza jurídica, seja pela incerteza quanto à melhor
forma de aferir a produtividade e qualidade das ações dos agents. Por último e a mais
complexa das problemáticas, a questão de identificar o interesse dos principals e agents
para, assim, poder descobrir se há conflito quanto ao resultado da delegação.
 Como se sabe, é o interesse público que deve ser perseguido na administração
pública, contudo, não se pode ignorar a existência de dois tipos de interesse público, o
primário e o secundário. O primário seria o verdadeiro interesse da coletividade,
enquanto o secundário está relacionado ao interesse patrimonial do Estado (ALESSI,
1953). Necessário frisar que ambos os interesses são importantes, pois enquanto o
primário presta-se a efetivar direitos, o secundário impõe um controle financeiro
imprescindível para a efetivação dos próprios interesses públicos primários, vez que
sem recursos adequados o Estado não tem capacidade de promover investimentos
sociais nem prestar de maneira adequada os serviços públicos que lhe tocam
(BARROSO, 2010).
Dito isso e sabendo-se quais as funções exercidas pela Defensoria Pública e
pelo Ministério Público – quais sejam, respectivamente, prestar assistência jurídica
gratuita aos hipossuficientes2 e atuar como fiscal da lei ou como parte em processos
judiciais (BRASIL, 1973; 1994) –, eis que surge dificuldade na tentativa de identificar
se há conflito quanto ao resultado da delegação. Isso porque a atuação das referidas
instituições é, precipuamente, atuar em demandas relacionadas a políticas públicas e
responsabilização política, em face dos entes federativos ou diretamente dos políticos
que integram seus órgãos. Desse modo, há incerteza quanto a qual o interesse dos
principals, se correspondente ao interesse primário ou secundário. Ademais, não se
pode olvidar da possibilidade de a atuação das burocracias também não estar em
consonância com os interesses da coletividade. Portanto, necessário um estudo detido da
situação para melhor compreender a situação da relação de delegação às burocracias
judiciais não eleitas aqui pesquisadas.
Há que se falar ainda acerca das desvantagens de delegar, constituídas sob a
forma de perdas de agência (agencylosses) e custos de agência. McCubbins (1999)
explica que as perdas da agência ocorrem quando as escolhas do agent implicam em
perdas de bem-estar do principal, segundo o ponto de vista deste último. Outra
desvantagem seria os custos de agência, relacionados aos custos de gestão e
acompanhamento das ações dos agents, tais como os custos com a remuneração destes.
Como já se aduziu, não é fácil identificar os critérios que definam esse “bem-
estar do principal”. Ademais, poder-se-ia fazer referência à capacidade direta de
proposta orçamentária do MP (BRASIL, 1988) como implicações aos custos de gestão

2
Termo utilizado para definir as pessoas que recebem assistência jurídica por parte da Defensoria
Pública por não ter condições financeiras de pagar pelos serviços de um advogado.
da agent. Logo, mais algumas questões a serem enfrentadas pela presente pesquisa.
Quanto ao acompanhamento das ações da burocracia, vale registrar o posicionamento de
Bresser-Pereira (2008), segundo o qual, desde a CF/88, a autonomia da alta burocracia
judicial – que segundo ele incluiria o MP – tornou-se muito mais forte, ou mesmo forte
demais, sendo que a burocracia pública judicial, principalmente, precisaria de mais
controle ou responsabilização social, ou accountability.
No caso de o agent ser uma instituição não eleita – portanto sem mecanismos
de accountability vertical – esse problema revela-se ainda mais complexo. Isso porque,
como já aludido, os interesses do burocrata podem não coincidir com os do cidadão ou
mesmo com os dos principals. Kerche (1999; 2007) chega a sustentar que, se a lógica
das eleições fosse levada ao extremo, todo político buscaria maximizar os ganhos da
sociedade através de políticas públicas, não por altruísmo, mas sim porque garantiria a
reeleição agradando a todos os eleitores. No entanto, são as limitações orçamentárias
que impedem a completa realização dessa opção racional, aspecto que, segundo o autor,
não necessariamente entra no leque de preocupações dos integrantes do MP brasileiro.
Seguindo essa lógica, alguém poderia ainda estender a conclusão do autor em relação à
DP dada sua militância junto à efetivação de políticas públicas.
Carvalho e Leitão (2010) comentam que, embora existam poucos mecanismos
de accountability para que os políticos exerçam controle sobre o MP, e os poucos que
existem sejam deficientes, ressaltam que esta instituição apresenta-se como uma
importante agência de accountability horizontal ao exercer a função de fiscalizar outros
atores estatais.
Há crítica recorrente na obra de Kerche (1999; 2003; 2005; 2007; 2009) quanto à
existência de uma incomum autonomia conferida ao Ministério Público, fenômeno
também percebido por Arantes (2002), cuja obra explica como o MP transformou-se,
segundo ele, num dos mais importantes atores políticos no cenário brasileiro.

Ademais, uma razão importante de se medir a efetividade da autonomia

conferida a DP e descobrir quem figura como seu agent, é porque, numa análise
superficial dos casos que questionam tal efetividade, nota-se a possibilidade de
existência de do fenômeno multiple principal de que fala McCubbins (1999), mas a
certeza de sua ocorrência só pode ser constatada a partir da realização da pesquisa aqui
projetada.
 Portanto, percebe-se o quanto a delegação à burocracia judicial não eleita é
complexa, mormente quanto aos efeitos da autonomia conferida a ela, havendo uma
complexa cadeia de delegação a ser mais detida e atenciosamente estudada, tal como
objetiva esse estudo. Ademais, um dos principais fatores a ser investigado é a quais
mecanismos de controle e accountability as referidas burocracias estão obrigadas, pois,
como observam Lupia e McCubbins (2000) quando além de não coincidência de
interesses entre o principal e agent, haja ausência de mecanismos de controle, a
delegação torna-se uma abdicação do poder. A respeito do tema Kerche (2007) já
chegou a manifestar-se em relação ao Ministério Público, sustentando a hipótese de ter
ocorrido quasi-abdicação.

As leis e as políticas públicas são sempre o resultado da condensação do poder das classes
ou frações de classes. Neste processo, entretanto, a classe tecnoburocrática assume um
papel importante, em função da posição estratégica que ocupa dentro do Estado e das
grandes organizações privadas. Enquanto nova classe média, a burocracia pública,
associada de forma muito informal à burocracia privada, assume ou busca assumir a
propriedade coletiva das organizações burocrá- ticas que ajuda a dirigir, inclusive do
próprio Estado. Dessa forma, ao mesmo tempo que se candidata a ser uma classe
dominante, assegura uma autonomia relativa ao Estado, na medida em que, situada
estrategicamente dentro dele, detém um controle substancial do aparelho estatal.

Theda Skocpol vê também o Estado como um aparelho dotado de relativa autonomia. Sua
perspectiva, entretanto, é de uma independência maior do Estado em relação às classes sociais.
De acordo com ela, o Estado é claramente uma organização, um aparelho, que, ao menos
potencialmente, é autônomo do controle direto exercido pela classe dominante. As
organizações estatais, que ela não equipara necessariamente à burocracia, competem, até
certo ponto, com a classe dominante (1979: 24-33). Fred Block vai na mesma direção.
Tentando encontrar uma solução para o problema da autonomia relativa, ele vê como
alternativa à redução marxista do poder do Estado a uma simples derivação do poder de classe,
o reconhecimento de que a burocracia pública pode perseguir seus próprios interesses. Nas
suas palavras:
“O ponto de partida para uma formulação alternativa é o reconhecimento que o poder do Estado
é sui generis, não redutível ao poder de classe (...). A burocracia pública, em conjunto, é
maximizadora de seus interesses próprios, está interessada em maximizar o poder, o
prestígio e a riqueza.” (1980:84).

De fato, como qualquer classe social, a tecnoburocracia, e particularmente a burocracia

pública, buscam realizar seus próprios interesses. Na medida em que a burocracia ou
tecnoburocracia pública está situada dentro do aparelho do Estado, ela tem suficiente
poder para reivindicar uma certa autonomia — uma autonomia relativa — para o Estado.
Isto não significa a redução do poder do Estado ao poder de uma classe. Significa apenas
reconhecer o papel estratégico dessa fração de classe, dado o local em que ela atua: o
próprio interior do Estado. Fred Block, embora contraditoriamente, reconhece o caráter de
classe social da burocracia pública quando diz “que a burocracia pública representa uma ameaça
potencial às outras classes” (1980:84), mas ao invés de tornar esse reconhecimento explícito,
insiste na idéia do caráter sui generis do Estado.

Na verdade, o Estado contemporâneo deveria ser visto como uma organiza- ção, um aparelho,
que está sob a influência de três tipos de agentes sociais: 1) a alta tecnoburocracia operando no
seu interior; 2) as classes ou elites dirigentes, formada pelos grandes empresários, pelos
intelectuais de todos os tipos, e pelos políticos e líderes corporativos; e, finalmente, 3) a
sociedade civil como um todo, que engloba os dois primeiros, mas é mais ampla que os
mesmos. Em conseqüência, a ação do Estado não é apenas a expressão da vontade das
classes dominantes, nem é o resultado da autonomia da burocracia pública. Em
contrapartida, também não é a manifestação de interesses gerais. Ao invés disso, essa ação é o
resultado contraditório e sempre em mudança das coalizões de classe que se formam na
sociedade civil e da autonomia relativa do Estado garantida por sua burocracia interna.
Os burocratas pretenderão sempre ser os depositários da racionalidade administrativa, e, como a
classe traballhadora e a classe capitalista, falarão sempre, por meio dos políticos que os
representam, em nome dos interesses gerais da nação, embora muito freqüentemente estejam
apenas defendendo interesses particulares.
Como dizem Rueschemeyer e Evans. “(...) o Estado tende a ser uma expressão de um pacto
de dominação, a agir coerentemente como uma corporação unida, a se transformar em um
espaço de conflito social, e a se apresentar como o guardião dos interesses universais.”
(1985:48).

Nesta perspectiva, o exercício do governo, ou seja, a ação do Estado editando leis,

formulando políticas públicas e cobrando sua execução, é eminentemente contraditória,
mas isto não é surpresa nenhuma, já que a sociedade civil da qual ele depende é também
contraditória, marcada por conflitos de todos os tipos.
HJERN, 1982.

Pesquisa de implementação assumiu diversos significados ao longo do tempo.

Quando foi introduzida na análise de políticas,

Os estudos sobre implementação

eles não serão necessariamente sábio sobre
como eles podem ajudar a aumentar a previsibilidade na implementação de políticas. o
objetivo do exercício para Mazmanian e Sabaticr é ajudar a federal e estadual
políticos melhores para controlar a administração pública. Este não é forçosamente a
assegurar a aplicação efectiva.

Os cientistas políticos especializados em estudos eleitorais, administração pública ou

outros subdiscipEnes
esquecer facilmente que uma força da sdcncc política
tradicionalmente tem hem a análise de como wdl as ligações corpo político boas
representação das aspirações sociais (politfcs ') com a sua effident e
efetiva realização (adminisfration ').

Esta é a sugerir que a investigação implementação é menos sobre? O elo

perdido '(Hargrave, x 975) na realização da política pública já definida e mais em
encontrar uma abordagem para estudar as ligações desapareceram em pubBc
conceituações de administração de formação política. Assim, um critério para rever
paradigmas de implementação é a seguinte: como é bom são as ferramentas fornecidas
para avaliar os mecanismos e procedimentos que apontam política e administração na
sociedade organizacional interorganizacionais?

Análise de implantação começou como uma tentativa de transcender o sharp

a separação entre política e administração na administração pública
pesquisa.
 A discussão sobre o papel e influência dos burocratas no processo de
implementação é central para a compreensão de como, de fato, as políticas públicas são
colocadas em prática, bem como quais os fatores que influenciam na mudança de rumos
e nos resultados das políticas públicas (LOTTA, 2012). Isso porque, após sua
formulação, na etapa de implementação da política através de órgãos ou mecanismos
especialmente criados para este fim, o exercício do poder discricionário por estes
implementadores promove uma adaptação da política à realidade da relação Estado-
sociedade (DAGNINO, 2002).
Ademais, análises empíricas demonstram que nas democracias contemporâneas
os burocratas implementadores não apenas administram, mas participam com os
políticos do processo de tomada de decisão, assumindo também a função de
policymakers (ABERBACH; ROCKMAN; PUNTAM, 1981 apud LOTTA, 2012). Para
melhor compreensão de como esse processo ocorre, faz-se necessária toda uma
discussão acerca da discricionariedade exercida pelo burocrata e como o exercício desta
impacta as políticas públicas.

A análise do exercício da discricionariedade torna-se relevante na medida em

que, como conclui Lipsky (1983), a ação individual dos implementadores acaba por
tornar-se o comportamento da agência pela qual respondem e representam.

Mas, não obstante a relevância de estudos que abordem esses aspectos, há uma
lacuna na literatura sobre a fase de implementação de políticas públicas, percebida
especialmente em relação aos burocratas implementadores de nível de rua, havendo no
Brasil uma quantidade limitada de trabalhos sobre o assunto (LOTTA, 2012).
 Inicialmente, faz-se necessário conhecer o significado do termo “burocracia de
nível de rua” para que se possa compreender o papel do “burocrata de nível de rua” na
implementação de políticas públicas. Assim, insta fazer referência aos trabalhos de
Michael Lipsky (1969; 1983), por ser o baluarte da literatura que trata deste tipo de
burocracia.
Em 1969, Lipsky produziu um esboço de uma teoria sobre o que ele
convencionou chamar de burocracia nível de rua, ou street-level bureaucracy. Lipsky
atentou para um setor público que, não obstante sua importância, pouco recebia atenção
por parte dos cientistas políticos em seus estudos, o que ainda é uma realidade na
literatura.
Este setor corresponde ao atendimento propriamente dito às pessoas, ao
encontro face a face dos cidadãos com os representantes do governo na execução de
alguma política, a etapa em que os funcionários do governo efetivamente interagem
com os seus clientes3. O autor cita como exemplos os burocratas que serviram de base
para este ensaio de sua teoria, quais sejam, a polícia, professores e juízes de tribunais
inferiores. Seus clientes seriam, respectivamente, criminosos e suspeitos, alunos, e a
pessoas apresentadas em juízo na corte. (LIPSKY, 1969)
O autor destaca o contexto em que estava inserido como explicação para seu
interesse pela temática. Conflitos urbanos na América do Norte denunciavam as
estruturas da prestação de serviços para os pobres. Lipsky ressalta que, embora os
aspectos teóricos do seu estudo fossem extensíveis aos clientes de todos os tipos de
burocracias de nível de rua, observa que seriam mais aplicáveis aos grupos minoritários
e de baixa renda. Isso porque estes setores sociais são exatamente os mais dependentes
de estruturas burocráticas governamentais destinadas a prestação de serviços básicos.
(LIPSKY, 1969)
3
Clientes é a terminologia adotada por Lipsky (1969; 1983) para fazer referência aos cidadãos usuários
dos serviços prestados pela burocracia nível de sua. A fim de evitar confusões, cabe esclarecer que os
serviços são prestados gratuitamente aos cidadãos, patrocinados pelo Estado. Como se sabe, os recursos
estatais provêm dos impostos, de modo que todos arcam com as políticas públicas, mas nem todos são
beneficiários em cada política, como se percebe na própria lógica que rege as políticas neoliberais. Enfim,
o que se pretende esclarecer é que a acepção do termo “clientes” aqui empregado não necessariamente
assume o sentido pejorativo que remete ao clientelismo, mas poderá assumir este sentido, como se verá
adiante.
 Lipsky (1969) estava disposto a explorar, dentre outras questões, a falta de
organização e recursos pessoais, físicos e psicológicos, dos indivíduos que exercem
essas funções burocráticas, e investigar quais os mecanismos desenvolvidos por esses
burocratas para lidar com estes problemas. Seu propósito era identificar as dimensões da
interação entre os burocratas e clientes, os comportamentos característicos que
transcendem os contextos burocráticos e explicar o impacto do serviço público prestado
por essas burocracias sobre o público. Desse modo, põe-se a desenvolve as bases do
que, anos mais tarde, se tornaria sua memorável teoria sobre as burocracias nível de rua.
Segundo Lotta (2012), para se compreender a ação efetiva do Estado, é
necessário entender justamente a ação e a interação realizada por esses implementadores
Tal análise permite a compreensão de como questões institucionais e de contexto
interferem na ação do implementador e, por conseguinte, na própria política pública. No
presente trabalho, o objeto da investigação é a ação estatal na promoção do acesso à
justiça aos pobres, o que implica na análise da atuação dos defensores públicos, que são
os burocratas responsáveis pela implementação da política de assistência jurídica
gratuita aos pobres.
Lipsky (1969) define um burocrata nível de rua como sendo um empregado
público que, embora esteja inserido dentro de uma estrutura burocrática, é dono de
extensa independência no exercício de suas funções, a exemplo da discricionariedade na
tomada de decisões.

Até agora eu tentei .para descrever e analisar alguns dos comportamental

continuidades em três áreas distintas, onde funcionários públicos regularmente
interagir com os cidadãos. Sugeri que três condições são
particularmente relevantes para esses burocratas de nível da rua: a falta de
recursos pessoais e organizacionais; a sensação de ameaça sob a qual
operem; ea natureza ambígua e contraditória do seu papel
expectativas.

No exercício de suas funções, a burocracia nível de rua enfrenta alguns

problemas e desenvolvem mecanismos ou estratégias para lidar com tais problemas.
Dentre eles, Lipsky (1969) cita a insuficiência de recursos necessários para o
funcionamento adequado, indicando como exemplo os policiais, que possuem
insuficiência de recursos pessoais e organizacionais, o que dificulta a coleta e
processamento de informações relevantes, dando margem para situações de improviso.
Como modo de enfrentar a insuficiência de recursos, o autor conta que,
geralmente, os burocratas desenvolvem uma espécie de simplificações e rotinas, que
permitem a tomada decisões de forma mais rápidas e, assim, realização de seu trabalho
com menos dificuldade. Ao mesmo tempo, se reduz, parcialmente, as tensões com
clientes ou pessoal e sua ansiedade. O autor realça ainda a função de associações de
profissionais, a exemplo de policiais e professores, que têm servido para divulgar
informações sobre a falta de recursos adequados com os quais eles trabalham. (LIPSKY,
1969)
Como exemplo, o autor aponta a cultura de rotinização das atividades judiciais
nos tribunais de primeira instância para dar conta do serviço, em que decisões sobre a
fiança e condenação, por exemplo, por vezes são feitas sem uma audição adequada dos
casos individuais. No âmbito da atividade policial, poder haver ainda concentração de
atenção especial em relação só a certos tipos de crimes e criminosos. Lipsky (1969)
alerta que as rotinas podem acabar por se tornar fins em si mesmos, de modo que se
negue direitos individuais aos clientes, pois privilegiar o exercício de direitos
individuais poderia comprometer o exercício de funções que são voltadas para uma
grande massa.
As burocracias podem ainda desenvolver mecanismos institucionais que
resultem na redução das demandas, o que resulta em menos pessoas beneficiadas. Esses
mecanismos podem ser exemplificados pelas medidas que tornam os sistemas irritantes
de usar e financeiramente ou psicologicamente dispendiosos. Algumas das
consequências que se observa é uma redução de denúncias de arrombamento, diante da
incapacidade de resolução dos casos de roubo; e ainda, em instâncias de juízo inferior, a
indução de pessoas a se declarar culpado em troca de penas mais leves. (LIPSKY, 1969)
Nesse ponto, cabe breve comentário a respeito dos estudos de política criminal
e criminologia, que falam a respeito de uma “cifra negra”, que é decorrente de haver
mais condutas praticadas contra a lei penal do que se tem condições de investigar e
processar. Consequentemente, em sendo impossível o sistema penal perseguir a todos,
opta por perseguir, prioritariamente, os pobres. Isso justifica a presença de mais pobres
nas cadeias do que membros de outras classes, o que denuncia a seletividade do sistema
penal, restando impunes espécies de crimes tais como os white collar4. Dessa forma,
muitos são os que infringem a legislação penal, mas poucos são os considerados
criminosos e selecionados pelo sistema repressivo. (ZAFFARONI, 2001)

4
“Crimes de colarinho branco” ou “crimes de poder”, cometidos por pessoas de alta posição/status
social.
Optimização
IMPLICAÇÕES DESSA OPTIMIZAÇÃO AO FINAL DO ARTIGO!!!!!!!!!!!

TENTATIVA DE ACORDO

Uma segunda problemática destacada por Lipsky (1969) é a possibilidade de os

burocratas nível de rua enfrentarem situações de ameaça, físicas e psicológicas, no
exercício de suas funções. Notada mais significativamente na profissão dos policiais, os
professores e juízes também podem ser citados como exemplos de potenciais vítimas de
ameaças e danos por parte de seus respectivos clientes. Quanto a esse aspecto, o autor
observa que as ameaças podem ocorrer tanto nas situações em que o burocrata já dispõe
de alto grau de autoridade (juízes), quanto nas que possa gozar de menos respeito e, por
isso mesmo, mais sentir necessidade de invocar mais autoridade (professores).
Tal como na situação de problemas com insuficiência de resursos, rotinas e
simplificações também são desenvolvidas pelas burocracias nível de rua para a redução
de ameaças. Na atividade policial, por exemplo, se busca identificar "agressores
potenciais" a partir da forma como o indivíduo anda, sua roupa, seus antecedentes
policiais, dentre outras qualidades.
Outro estratagema curioso utilizado pelos burocratas de nível rua para construir
em torno de si uma atmosfera de imposição de autoridade refere-se à indumentária.
Como exemplo claro tem-se o cenário de um tribunal, com ambientes formais de
audiência e regras institucionais que regem não só a vestimenta, mas também a conduta.
(LIPSKY, 1969)
Quanto mais intensa for a ameaça, mais frequentemente a burocracia lançará
mão de mecanismos para sua redução, o que presumivelmente aumentando a
probabilidade de prevenção de perigo físico real. E Lipsky (1969) atenta ainda para o
discurso público que expõe exageradamente a ameaça, como estratégia utilizada pelo
burocrata para reduzir a probabilidade de imposição de sanções oficiais, nos raros casos
em que são impostas. Nessas situações, ao mesmo tempo em que os burocratas
divulgam as dificuldades de seus empregos, ao mesmo tempo em que eles relevam sua
competência profissional.
 O terceiro e último problema analisado por Lipsky (1969) diz respeito ao
desempenho no trabalho, pois os burocratas nível de rua têm de lidar com expectativas
que, muitas vezes, são ambíguas e contraditórias. Como funcionários públicos, deles se
espera um tratamento dos indivíduos de forma justa e imparcial; por outro lado, também
há expectativas, por parte de cada indivíduo, de que seja dado tratamento especial ao
seu caso, de modo que ele seja tratado como único. Lipsky (1969, p.09) ilustra que “the
expectation of impartiality is particularly salient to judges, of course. But, additionally,
judges are confronted with the case ideal, wherein citizens expect to ‘have their day in
court’”.
Os burocratas também podem tentar influenciar as expectativas dos clientes e
das pessoas em geral que de alguma forma constroem a definição do papel que devem
desempenhar nos trabalho. Os professores, por exemplo, podem investir na construção
de um componente heroico em sua função, fazendo ser reconhecida a qualidade do seu
trabalho em função das dificuldades encontradas. Assim, promovem uma imagem de si
mesmos como pessoas que trabalham sem reconhecimento público ou recompensa,
mesmo sob tensão e sem recursos suficientes, mas contribuindo para a educação de
grupos minoritários. (LIPSKY, 1969)
Lipsky (1969) aponta ainda uma segunda maneira pela qual os burocratas nível
de rua podem tentar alterar as expectativas sobre o desempenho do seu trabalho. Trata-
se da segmentação da população a ser atendida, o que não resulta de uma classificação
por parte do burocrata, mas aproveitamento de uma fragmentação social já existente.
Vale adiantar que essa medida até pode modificar as expectativas de desempenho, mas
também pode criar uma situação de hostilidade na relação entre burocrata e cliente.
Por exemplo, um professor dificilmente pode culpar a si mesmo se um aluno
culturalmente desfavorecido ou considerado racialmente inferior não consegue
progredir. Da mesma forma, pode um policial responder a chamadas de diferentes
maneiras, a depender de quem seja a vítima, não dando credibilidade, por exemplo, a
uma criança, ou seguir uma tendência de perseguição que está de acordo as taxas de
aplicação da lei, que são diferenciadas entre as comunidades brancas e pretas. (LIPSKY,
1969)
Tais tomadas de decisões estereotipadas e tendenciosas podem ser bastante
prejudiciais. Rosenthal e Jacobson (1968 apud LIPSKY, 1969), por exemplo, já
mostraram que, em geral, os alunos terão melhor desempenho em sala de aula se os
professores os considerarem brilhantes, ainda que eles não o sejam. Lipsky (1969)
comenta ainda sobre os policiais, que podem concentrar patrulha entre certos segmentos
da população, havendo, nesse contexto, um triplo perigo em ser jovem, negro e ter
antecedentes criminais.
Assim, as estatísticas podem reforçar a legitimar os mecanismos de
simplificação por estereótipos, visto que a própria percepção de mundo e parcialidade
do burocrata pode causar o aumento das taxas de crime entre pessoas negras. Ademais,
o autor ressalta que instituições penais norte americanas funcionam como verdadeiras
escolas para os criminosos, em vez de reabilitar o infrator, aumentando as
probabilidades de o preso se tornar um criminoso contumaz. (LIPSKY, 1969)
Aqui cabe novos comentários sobre a criminologia. Para Zaffaroni (2001), os
estereótipos são verdadeiras profecias que se auto realizam. Isso porque a pessoa
estigmatizada é visto e tratados como se criminoso fosse, acabando por assumir o papel
assinalado, pois, ao ser tratado “como se fosse”, acaba “sendo”. Baratta (1999) chega a
falar numa mudança de identidade social do indivíduo estigmatizado, que teria uma
tendência a permanecer no papel social no qual a estigmatização o introduziu. Este autor
observa ainda que as penas restritivas de liberdade do sistema penal, antes de terem um
efeito pedagógico sobre o delinquente, determinam, na maioria dos casos, uma
consolidação da identidade do condenado e o seu ingresso em uma verdadeira e própria
carreira criminosa.

Algumas simplificações terá um impacto maior sobre a

vida de uma pessoa do que outros e as formas como são estruturados afetará
alguns grupos mais do que outros.
Estereótipos e outras formas de preconceitos raciais e de classe significativaly
informar as maneiras pelas quais simplificações e rotinas são estruturados
em certas situações.

Mas, na vida urbana americana,

estereótipos facilmente disponíveis afetam a tomada de decisão de forma burocrática
que exacerbam independentemente conflito urbano. Primeiro? numa sociedade
que já estigmatiza certos grupos raciais e de renda a burodemocrático
precisa simplificar e tornarse
rotinizar colorido pela disponível
estereótipos. e resultar em institutionaZization do dez estereótipos
dências. Em segundo lugar, como será discutido abaixo, ao nível da rua burocrática
comportamento é percebido como preconceituoso e discriminatório? provavelmente para uma
grau maior do que a soma das acções individuais discriminatórios. Terceiro,
e, talvez o mais interessante, os resultados da interacção entre
simplificações, rotinas e preconceitos são mascarados de ambos os burocratas
 e clientes.

O modo burocrático tornase

uma defesa contra as acusações de falta de
serviço. Ao enfatizar a necessidade de simplificar e de rotinização, StreetOs
burocratas de nível pode efectivamente desviar confrontos relativa
Page 28
25
atendimento aos clientes inadequada pelos mecanismos mencionados anteriormente.

Um mecanismo institucional que objetiva reduzir as pressões sobre o

desempenho é a existência de uma espécie de “unidade geral”, desenvolvida para
responder reclamações do cliente. O estabelecimento de tais unidades, exercendo ou não
as suas funções, também servem para demonstrar que algo está sendo feito sobre os
problemas que surgem na implementação. Normalmente, os problemas sobre os quais
os clientes desejam que alguma medida seja tomada, diz respeito ao comportamento dos
burocratas, a exemplo da brutalidade policial, ou tratamento equitativo de minoria.
(LIPSKY, 1969)
INCLUIR COMENTÁRIO SOBRE OUVIDORIAS E OMBUDSMAN

Para entender melhor a relação entre o governo e o cidadão, através do estudo

da burocracia nível de rua, que é o lugar onde o governo se personifica para atender à
população, Lipsky sugere que há certos padrões na interação burocracia-cidadão,
influenciadas também pelas condições no ambiente de trabalho. Assim, a partir de suas
observações, o autor realça alguns aspectos dessa interação para análise de políticas
públicas.
De mesma forma como Lipsky (1969) observa que basta apenas um exemplo
de um policial morto por um assaltante para reforçar a defensiva da burocracia, também
basta alguns exemplos de professores intolerantes ou policiais preconceituosas para
reforçar a convicção generalizada por parte dos cidadãos de que o sistema é
desumanizante ou discriminatório. O autor comenta também que estas tendências no
comportamento da burocracia é relativamente acentuado em relação a clientes de baixa
renda, cujas alternativas de recursos são mínimas.
Por fim, em seu artigo introdutório à teoria da burocracia nível de rua, Lipsky
(1969) manifesta a conveniência de se prosseguir e expandir a pesquisa sobre a
interação entre burocratas de nível da rua e seus clientes. Sugere ainda que, nesses
estudos, se concentre as atenções em problemas de restrições organizacionais
burocráticos, fatores psicológicos que afetam a percepção burocrática e comportamento
da clientela.
E é em Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services
que Lipsky (1983) expande e consolida sua teoria.

2.3 Análise da fase de implementação de políticas públicas

2.4 A implementação da política de assistência jurídica brasileira pela

burocracia nível de rua Defensoria Pública

Falar do modelo top down e bottom up.

Eleger bottom up e explicar pq
Falar do mapeamento para frente e para trás de Elmore
Apresentar modelo de hjern e porter

Estudar o texto do frey pra cumular duas formas de abordagem Modelo de análise

Frey (2000) chama atenção ainda para a necessidade de as análises de políticas públicas
neste país levarem em consideração a realidade político-administrativa de país em
desenvolvimento, caracterizado por democracia não consolidada. O autor
considera que as peculiaridades socioeconômicas e as políticas das
sociedades em desenvolvimento não podem ser tratadas meramente como
fatores institucionais e processuais específicos, sendo necessária uma
adaptação do conjunto de instrumentos da análise de políticas públicas às
condições peculiares das sociedades em desenvolvimento.

no Brasil levam regularmente a rupturas e

transformações radicais das estruturas político-administrativas. Um
exemplo disso são as significativas mudanças da nova Constituição
de 1988. Por outro lado, fica curioso que essas mudanças .radicais.
dos arranjos institucionais formais dificilmente tenham conduzido a
efeitos de maior relevância no que diz respeito aos padrões de
comportamento político e às realizações materiais concretas.
A concepção das democracias delegativas de O.Donnell (1991) pode
nos fornecer indícios para uma explicação plausível dessa aparente
contradição. O.Donnell designa democracias não consolidadas e não
institucionalizadas, que apesar disso podem ter um caráter persistente,
de democracias delegativas. Essa categoria de democracia, na qual,
segundo ele, o Brasil se insere, é caracterizada pela fraqueza e
reduzida densidade de suas instituições, nas quais a influência sobre

Hjern e Porter (1979) propõem um modelo de análise

HJERN, Benny. Implementation Research: The Link Gone Missing. In: Journal of
Public Policy, vol. 2, nº 3, aug., p. 301-308, 1982.

___________; PORTER, David. Implementation Structures: a new unit of

administrative analysis. In: Discussion paper series, International Institute of
Management. Wissenschaftszentrum, Berlin, 1979.

DAHL 1988, P. 82 - sobre “independência da DP enquanto implementadora e

policy maker; poliarquia vs hegemonia”

CC autonomia e discricionariedade, etc... ???

Autonomia e Controle
Os individuos e os subsistemas sao mais autonomos em relacao ao Governo
do Estado nas poliarquias do que nas hegemonias. Esta diferenca e em parte
verdadeira por definicao. Com efeito, por “poiiarquia” queremos referir-nos a
um sistema que tem tolerancia relativamente maior a autonomia individual e organizacional;
consideramos “regime hegemonico” aquele onde ha relativamente
menos autonomia dos subsistemas. Os direitos de participar no govemo, e de
opor-se a ele, que caracterizam as poliarquias, exigem que o Estado tolere e proteja
a autonomia dos individuos e das organizacoes.
Em consequencia desses direitos, ha uma tendencia para que existam nas
poliarquias grande variedade de organizacoes: clubes privados, organizacoes culturais,
grupos de pressao, partidos politicos, sindicatos, etc. Muitas dessas organizacoes
procuram ativamente influenciar o Govemo; outras podem ser mobilizadas
quando seus membros acreditam que certos interesses de importancia crucial
estao ameacados. Em contraste, o desenvolvimento da autonomia ameaca a
natureza de um regime hegemonico e o poder da sua lideranca. AS ORGANIZACOES
AUTONOMAS SAO PARTICULARMENTE PERIGOSAS. Por isso, nos regimes hegemonicos,
elas sao mantidas sob controle governamental. Em ultima analise, num regime
hegemonico todos os individuos e organizacoes participam de um sistema abrangente
de contrastes hierarquicos. Embora tal limite seja dificil de alcancar na
pratica, houve situacoes historicas em que isso quase aconteceu — por exemplo,
na Uniao Sovietica, durant≫ o periodo final do stalinismo, e na Alemanha nazista.
Cap. 3. O PAPEL DA DEFENSORIA PÚBLICA NA CONCRETIZAÇÃO DO
ACESSO À JUSTIÇA AOS POBRES NO BRASIL

3.1 A atuação da Defensoria Pública estadual e federal do Piauí a partir da

perspectiva dos defensores públicos

3.2 A atuação da Defensoria Pública estadual e federal do Piauí a partir da

perspectiva de outros atores envolvidos na implementação

3.3 Análise crítica da implementação da política de assistência jurídica no Brasil

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