XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov.

2006

Uma metodologia de avaliação de políticas de gestão pública

Caio Marini
Humberto Falcão Martins

1. Introdução

Este texto, em formato de relatório preliminar de pesquisa, se propõe a documentar o processo de

elaboração de uma metodologia de avaliação de políticas de gestão – processo este que se completará
oportunamente com o desenvolvimento e teste de um instrumento de avaliação.

A presente metodologia busca elaborar uma apreciação do conjunto das políticas de gestão pública a
partir de três dimensões: a) atividade no campo, que busca avaliar a extensão na qual as práticas são
abrangentes e aderentes a enfoques contemporâneos; b) integração, que busca avaliar a extensão na
qual as iniciativas são coerentes (alinhadas com um ideal comum), consistentes (se auto-apóiam) e
coordenadas (articuladas entre si); e c) orientação dominante, a extensão na qual possuem uma
orientação meramente fiscalista ou estão voltadas ao desenvolvimento.

A operacionalização do modelo buscará, em última análise, proporcionar a geração de um índice

composto (que buscará mensurar o grau de atividade, integração e orientação de casos concretos de
políticas de gestão) e de uma categorização do conjunto de iniciativas.

Trata-se, portanto, de um modelo normativo que, pela sua natureza, pressupõe que o conjunto de
políticas de gestão pública deve ser abrangente, alinhada com o estado da arte, integrada e orientada
para o desenvolvimento. A fundamentação destes pressupostos é objeto dos três próximos segmentos
deste texto 1 . Um quinto segmento está voltado para caracterizar o modelo e suas variáveis e um
segmento final busca elaborar considerações finais sobre a utilidade do modelo e suas limitações.

2. Políticas de gestão pública: explorando os distintos campos de atividade

A gestão pública contemporânea está inserida num contexto de reformas. Como exemplos podem ser
citadas: (a) as reformas estruturais que redefinem o papel do Estado - (b) as de natureza política que
visam o fortalecimento da democracia e, como conseqüência, aumento da legitimidade dos governos
eleitos, e (c) as reformas de natureza econômica e financeira que buscam estabelecer as condições para
a manutenção da estabilidade macroeconômica e o equilíbrio das contas públicas. Isto, entretanto, não
basta. Muitos governos, eleitos em contextos de alta legitimidade e com as contas ajustadas, fracassam
e estes fracassos têm sido atribuídos, em grande medida, pela ausência de projetos estratégicos de
governo, ou pela incapacidade de implementação dos mesmos. Cada vez mais se impõe a necessidade
de enfrentar a crise gerencial do Estado. O imperativo emergente no debate contemporâneo é o do
fortalecimento da governança, ou seja, a necessidade de incrementar as capacidades institucionais do
Estado para cumprir com o seu papel no desenvolvimento econômico social sustentável através da
adoção de políticas de gestão pública 2 .

1
Contém excertos de Marini, Caio & Martins, Humberto (2004) e Marini, Caio & Martins, Humberto (2005).
2
Na definição de Barzelay (2001): “políticas de gestão pública referem-se a regras e rotinas que se aplicam à administração
pública como um todo em relação à macro-organização governamental, processo de planejamento, orçamento e gestão
financeira, funcionalismo, organização sistemas e métodos, controle e avaliação e aquisições”.

1
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A figura 1 propõe um esquema de definição das políticas de gestão pública consoante duas
perspectivas: da aplicação e da agregação de valor público (Martins, 2004; Marini & Martins, 2005).
Na primeira perspectiva, da aplicação, as iniciativas de políticas de gestão podem aplicar-se: a) na
dimensão macrogovernamental, que considera o governo como um todo; b) na dimensão institucional,
cuja unidade de aplicação são as organizações governamentais, e c) a dimensão individual, cuja
unidade de aplicação é o funcionario público (ou grupos de funcionarios).

Na segunda perspectiva, estas três dimenções anteriormente citadas estão relacionadas matricialmente
com distintas categorias de agregação de valor público: a) resultados (instrumentos como planos
governamentais, gestão de programas, políticas setoriais, planejamento estratégico organizacional,
contratos de gestão, avaliação de desempenho das pessoas ou equipes etc.); b) processos (processos
centrais de gestão financeira, de recursos humanos, compras, logística, governo eletrônico, sistemas de
controle, gestão da qualidade, reestruturação administrativa, capacitação de servidores, sistema de
direção pública etc.); e c) recursos (gestão da qualidade dos gastos, racionalização das despesas
organizacionais, dimensionamento da força de trabalho etc.).

Tradicionalmente estas células conformam domínios institucionais (“territórios”) bem demarcados no

campo da gestão pública. Alguns exemplos, ilustrados na figura 2, são:

ƒ O domínio do Planejamento Governamental (célula Resultados Macro-governamentais), com

uma agenda voltada para a elaboração de planos plurianuais de desenvolvimento e gestão de
programas. O problema principal desta área decorre de uma cultura tradicional do velho planejamento
tecnocrático e centralizado, que separa pensamento da ação e desconsidera temas como
transversalidade, implementação e gestão.

ƒ O domínio dos serviços administrativos (parte da célula Processos Macro-governamentais),

com ações orientadas para a gestão dos sistemas corporativos de governo: administração
orçamentária/financeira, recursos humanos, compras, logística, governo eletrônico etc. O problema
neste segmento é a ênfase exagerada em questões de natureza tecnológica e a excessiva concentração
em sistemas de apoio a atividade-meio. Os sistemas de suporte às atividades finalísticas são ainda
incipientes.

ƒ O domínio do controle externo e interno (parte da célula Processos Macro-governamentais), que

compreende as iniciativas de auditoria de promoção da transparência e luta contra a corrupção. A
grande lacuna nesta área é que as iniciativas, quase sempre, se limitam ao controle dos insumos, ou dos
meios numa perspectiva de avaliação da conformidade normativa. O desafio é o de adotar mecanismos
de controle orientados a resultados, auditorias de gestão e controle social.

ƒ O domínio da gestão fiscal (células Recurso nas três perspectivas), com uma agenda orientada
para medidas de ajuste e equilíbrio das finanças públicas, tais como: qualidade do gasto público,
programa de redução de despesas nas organizações, política de reajuste salarial dos funcionários etc. O
principal problema da ênfase exagerada nesta dimensão é o risco de comprometer a capacidade
institucional (risco de confundir “fazer mais com menos” com “fazer menos”).

ƒ O domínio da modernização administrativa (células Resultados e Processos na perspectiva

Organizacional), que corresponde a ações de planejamento estratégico, contratualização de resultados,
programas de qualidade total, reorganização e simplificação administrativa e novos arranjos
institucionais. A principal limitação neste campo é a excessiva visão operacional e centralizada.

2
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ƒ O domínio da gestão de Recursos Humanos (as três células da perspectiva Individual), com uma
agenda tipicamente voltada para a profissionalização da função pública, com ações do tipo: avaliação
de desempenho, capacitação, dimensionamento da força de trabalho, política salarial etc. Normalmente
as ações desenvolvidas nesta área são caracterizadas por uma ênfase excessivamente operacional, quase
cartorial carecendo de uma visão estratégica

3. O caráter fragmentário e o imperativo da integração das políticas de gestão pública

O problema é que estes quadrantes de política de gestão tratam diferentes temas sob responsabilidade
de diferentes domínios institucionais, com atuação tendencialmente autonomista (visões peculiares
sobre problemas e soluções em distintas estruturas encarnadas por distintas comunidades epistêmicas) e
de forma usualmente fragmentada, com problemas de coerência (fraca convergência com objetivos e
visões globais), consistência (conflitos, barreiras e ações de anulação entre temas e domínios) e
coordenação (baixa integração e articulação entre e dentro de temas e domínios). A principal definição
de partida da teoria da fragmentação de políticas públicas desenvolvida por Martins (2003) é que a
fragmentação pode ser atribuída à falta de coerência, consistência e coordenação na formulação/
implementação de políticas, programas ou projetos. Lida, portanto, com a categoria integração. A
integração implica que as políticas devem idealmente apoiar umas às outras, ou pelo menos não devem
ser contraditórias. (OCDE, 2003) A coerência nas políticas envolve a promoção sistemática de ações
que se reforcem mutuamente nos diferentes órgãos do governo, criando sinergias para a realização dos
objetivos comuns. (OECD, 2003) A coordenação nas políticas significa fazer com que os diversos
sistemas institucionais e gerenciais que formulam políticas trabalhem juntos de forma conguente.
(Brinkerhoff, 1996) A consistência nas políticas significa assegurar que as políticas individuais não
sejam internamente contraditórias e que as políticas que se opõem ao alcance de um determinado
objetivo sejam evitadas ou integradas.

A integração nas políticas tem uma dimensão horizontal, uma vertical e uma temporal. A integração
horizontal busca assegurar que os objetivos individuais e as políticas desenvolvidas por várias
entidades se reforcem mutuamente. A integração vertical busca assegurar que as práticas das agências,
autoridades e órgãos autônomos, bem como o comportamento dos níveis subnacionais do governo, se
reforcem mutuamente com os compromissos políticos mais amplos. A integração temporal busca
assegurar que as políticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo e que as decisões de curto prazo
não se oponham aos compromissos de longo prazo. Há também a integração transversal e setorial. A
primeira aplica-se às questões transversais ou intersetoriais e intergeracionais, dificilmente tratadas de
forma coerente devido ao tratamento especializado na legislação e em diferentes áreas de governo.
(OECD, 2002) Já a integração setorial está associada ao grau de consistência lógica e operacional entre
ações de diversos atores envolvidos numa mesma arena de políticas públicas. (IADB, 2003).

Metaforicamente, o extremo de uma situação fragmentária assemelha-se a uma flotilha sem rumo na
qual as naves perseguem trajetórias divergentes se atacando reciprocamente. Por outro lado, a
integração plena, que não impõe necessariamente um pensamento gerencial único, é uma situação
hipotética quer porque é fruto de uma estrutura “perfeita”, quer porque seu custo, o custo da integração,
supera o custo da fragmentação. Dessa forma, uma teoria da fragmentação não presume nem o “caos”
(a fragmentação total) nem a “ordem” (a integração total) como condições “naturais” das políticas
públicas, mas pressupõem: a)que a natureza fragmentária e disruptiva de algumas políticas estão
associadas à fatores estruturais que as (re)produzem assim; e b)que estes fatores podem ser, em alguma
extensão, controláveis, tornando a fragmentação, por sua vez, em alguma extensão controlável. A
fragmentação é uma condição crítica que aflige sociedades, governos e organizações em alguma
extensão, exigindo contínuas ações integradoras.

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A questão é que para que as políticas de gestão logrem seus propósitos não basta apenas que haja, nas
três dimensões (macro-governamental, organizacional e individual) práticas inovadoras de gestão para
resultados, de melhoria dos processos (de gestão de programas, da gestão em geral e dos servidores) e
de racionalização de recursos. É, sobretudo, necessário que haja alinhamento entre estas dimensões, tal
como ilustrado na figura 3, e que este alinhamento aponte para a geração de resultados de
desenvolvimento. Vista na horizontal, esta integração significa, por exemplo, que:

ƒ a promoção de resultados das pessoas deve estar voltada ao alcance dos objetivos de suas
instituições e, por sua vez, estes devem estar direcionados para implementar a agenda estratégica de
governo;

ƒ que o desenvolvimento das capacidades das pessoas (via capacitação, por exemplo), deve ser a
base da melhoria da gestão, que, por sua vez, é essencial para a execução das ações que conduzem aos
resultados;

ƒ que a gestão de quadros e salários deve ser tratada de forma alinhada com imperativos de
eficiência organizacional, que se vincula a metas agregadas de desempenho fiscal no âmbito de
governos.

Na perspectiva vertical, por exemplo, surgem outras integrações essenciais:

ƒ a gestão do gasto global deve promover a melhoria dos processos centrais para a geração dos
resultados de governo;

ƒ a gestão da eficiência das organizações baseada em ganhos estruturais de qualidade da gestão,

deve promover a otimização dos processos organizacionais para incrementar os resultados buscados
pelas organizações; e

ƒ a obtenção do máximo rendimento dos quadros funcionais deve acontecer por meio de
investimentos em capital humano para alavancar os resultados individuais.

Muitas políticas de gestão se posicionam na perspectiva dos recursos, não apenas impondo limitações,
a priori, às perspectivas dos processos e resultados, mas, via de regra, sacrificando o alcance dos
resultados estabelecidos (mesmo aqueles formulados dentro de uma zona de viabilidade). Por outro
lado, muitas políticas de gestão posicionadas na perspectiva dos processos se descuidam de sua
necessária vinculação visceral com resultados e com a eficiência. Ainda, muitas políticas de gestão
posicionadas na perspectiva dos resultados (principalmente aquelas que proporcionam um tratamento
de gestão de projetos a processos e organizações) parecem prescindir da necessária melhoria dos
processos que os geram, dos recursos que alimentam os processos e de uma compreensão acerca da
organização. Não obstante notáveis resultados em diversas perspectivas em particular, o grande desafio
é gerar alinhamento entre as diferentes perspectivas. Não basta uma boa atuação isolada, mesmo que se
adentre em todas as perspectivas (resultados, processos, recursos, macro-governamental, organizações
e pessoas). É necessário que ações estruturadas a partir destas perspectivas se comuniquem, se
harmonizem, sejam dotadas de coerência e convirjam para o alcance dos resultados de governo.

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4. A necessidade de orientar para resultados de desenvolvimento

A figura 4 busca contrastar duas orientações de políticas de gestão pública: uma orientada para o
desenvolvimento (característica das reformas de segunda geração), outra enredada no ajuste fiscal
(característica das reformas de primeira geração).

As reformas de primeira geração (anos 80 e 90) tinham uma orientação essencialmente econômica e
fiscal, tendo como elemento central a crise do Estado. O pressuposto era de que o ajuste fiscal se
bastaria, sinalizando credibilidade e atraindo investimentos, ou seria uma pré-condição para o
desenvolvimento. Em todo caso, o ajuste fiscal puro impôs uma agenda predominantemente negativa
de cortes e restrições. O problema não estaria apenas no faseamento (ajustar, depois crescer), mas nos
efeitos colaterais do ajuste sobre a capacidade de crescer. (Stiglitz, 2000)

A marca distinta das reformas de segunda geração no início do século XXI é a promoção do
desenvolvimento na perspectiva da governança social, buscando-se fortalecer estado, mercado e
terceiro setor para a geração concertada de resultados. Acredita-se que os imensos desafios sociais em
escala global, manifestos pela crescente desigualdade e pobreza (Kliksberg, 2004), não podem ser
vencidos pela simples ação dos mercados, mas por meio do fortalecimento de instituições tais como
Estado, o mercado e o terceiro setor. Por um lado, a forte correlação entre instituições e
desenvolvimento tem sido empiricamente comprovada em diversos estudos recentes, sugerindo que a
consolidação institucional é o fator primordial de desenvolvimento (Graham, 2002; Rodrik &
Subramanian, 2003). Por outro lado, argumenta-se (Offe, 1988) que a boa governança social depende
de um equilíbrio (de capacidade e poder) entre as esferas do Estado (domínio dos políticos e
burocratas), do mercado (domínio dos investidores e consumidores) e terceiro setor (domínio dos
cidadãos organizados em torno de seus interesses, mais públicos ou particularísticos em diferentes
extensões). Cada uma destas três esferas possui limitações e vantagens comparativas, bem demonstram
a história recente. O Estado promove equidade, mas é menos eficiente. Enfraquecê-lo em detrimento
das demais esferas pode levar à baixa capacidade de governo, fortalecê-lo pode levar ao estatismo
dirigista e formas autoritárias perversas. O mercado é virtuoso em eficiência, mas insensível em
equidade. Enfraquecê-lo em detrimento das demais esferas pode levar à ineficiência e perda de
competitividade, fortalecê-lo pode levar a formas perversas de “mercado livre”, concentração e
“capitalismo selvagem”. O terceiro setor é virtuoso porque é o domínio do valor, da causa, provendo
meio de expressão de iniciativas comunitárias e cidadãs essenciais à afirmação da identidade cívica,
mas sua natureza não é a regra de direito. Fortalecê-lo em detrimento das demais esferas pode gerar
formas anômicas de atuação paroquial ou formas perversas de comunitarismo excessivo, enfraquecê-lo
pode levar a negligência de comunidades e identidades.

As reformas de segunda geração não dispensam o ajuste fiscal e a preocupação com a estabilidade
econômica, mas enfatizam o aumento de bem estar de forma integrada à responsabilidade fiscal e com
ganhos de eficiência –que se baseiam em transformações estruturais, não na mera redução de despesas.
As reformas de segunda geração trazem de volta as questões recorrentes da Administração para o
Desenvolvimento (Motta, 1972): Como tornar governos mais capazes de formular e alcançar resultados
de desenvolvimento? Como promover a formulação e a implementação efetivas? Quais concepções de
planejamento e gestão governamentais proporcionam isto?

Mas estas questões possuem novas respostas. A velha Administração para o Desenvolvimento se
baseava em uma idéia nacionalista, xenófoba e autóctone de desenvolvimento a partir da qual se
buscava a “independencia econômica da nação” (Melo, 1986). Dicotomizava desenvolvimento
econômico (primordialmente relacionado à industrialização e crescimento do produto interno bruto) e

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desenvolvimento social (associado à distribuição da renda). O modelo preconizava “um crescimento

centralizado, com ênfase na composição das indústrias nacionais, [....] e falta de opção pela distribuição
da renda” (Tavares, 1972). Considerava o Estado como grande motriz do desenvolvimento, mas
atuando como produtor direto inclusive de bens privados, numa linha estatista-dirigista, forjando um
capitalismo dependente do estado empreendedor (Barros de Castro & Pires de Souza, 1981) –ao qual
cabia, inclusive, criar uma burguesia industrial privada ou tecno-burocrática. Baseava-se em um
modelo de planejamento tecnocrático e centralizado, a partir de um forte órgão central de
planejamento, e preconizava a burocracia ortodoxa como modelo ideal de gestão para implementação.
O pensamento original da CEPAL foi fundamental para consolidar este modelo.

A nova Administração para o desenvolvimento se baseia em um conceito de desenvolvimento aberto,

num contexto marcado pela globalização, integração e interdependência. Busca tratar de forma
integrada a dimensão do desenvolvimento econômico (estabilidade e crescimento), do desenvolvimento
social (o incremento sustentável de bem estar geral em termos de desenvolvimento humano3) e da
sustentabilidade ambiental4. Também atribui papel central ao Estado, mas numa linha de um Estado-
rede (Castells, 1998), um elemento concertador, ativador e direcionador das capacidades do mercado e
da sociedade civil na direção do desenvolvimento. Fica patente a consideração do aparato estatal não
apenas como estrutura, mas como um ator que atua em conjunto com outros atores (Evans,
Rueschemeyer & Skocpol, 1985). Trata-se do Estado incrustado na sociedade não apenas no sentido de
que reproduz suas demandas, mas também no sentido de que promove ações conjuntas (parcerias e
alianças no provimento de serviços de relevância social e mesmo empreendimentos) e constitui uma
“inteligência” estratégica que se manifesta na interlocução e na participação na gestão das políticas
públicas. O desenvolvimento requer um estado eficaz que encoraje e complemente o mercado e a
sociedade civil, como parceiro, catalisador e facilitador (Banco Mundial, 1997).

5. O modelo de avaliação e suas variáveis

O modelo de avaliação possui três dimensões: a) atividade no campo, que busca avaliar a extensão na
qual as práticas são abrangentes e aderentes a enfoques contemporâneos; b) integração, que busca
avaliar a extensão na qual as iniciativas são coerentes (alinhadas com um ideal comum), consistentes
(se auto-apóiam) e coordenadas (articuladas entre si); e c) orientação dominante, a extensão na qual
possuem uma orientação fiscalista ou estão voltadas ao desenvolvimento. A figura 5 ilustra a as três

3
O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi consagrado como grande indicador de desenvolvimento e inspirou as
metas de desenvolvimento humano do milênio, por iniciativa da Organização das Nações Unidas. O IDH foi criado por
Mahbub ul Haq com a colaboração do indiano Amartya Sen, ganhador do Prêmio Nobel de Economia de 1998, partindo-se
do “pressuposto de que para aferir o avanço de uma população não se deve considerar apenas a dimensão econômica, mas
também outras características sociais, culturais e políticas que influenciam a qualidade da vida humana. [...] Ele é um
contraponto a outro indicador muito utilizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita, que considera apenas a dimensão
econômica do desenvolvimento. O IDH pretende ser uma medida geral, sintética, do desenvolvimento humano. O IDH,
além de computar o PIB per capita, depois de corrigi-lo pelo poder de compra da moeda de cada país, também leva em
conta dois outros componentes: longevidade e educação. Para aferir a longevidade, o indicador utiliza números de
expectativa de vida ao nascer. O item educação é avaliado pelo índice de analfabetismo e pela taxa de matrícula em todos os
níveis de ensino. Essas três dimensões têm a mesma importância no índice, que varia de zero a um.” (PNUD, 2004)
4
Atividade econômica, meio ambiente e bem-estar da sociedade formam o tripé básico no qual se apóia a idéia de
desenvolvimento sustentável. O marco desta compreensão é o relatório da Comissão Mundial da ONU sobre o Meio
Ambiente e Desenvolvimento (UNCED) de 1987, intitulado “Our Common Future”, mais conhecido por relatório
Brundtland (Gro Harlem Brundtland presidia a Comissão). O Relatório Brundtland elabora um conceito de desenvolvimento
sustentável que não se restringe ao impacto da atividade econômica no meio ambiente, mas abrange as consequências dessa
relação na qualidade de vida e no bem-estar da sociedade, tanto presente quanto futura. O relatório diz que
“Desenvolvimento sustentável é desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade
de as futuras gerações satisfazerem suas próprias necessidades”.

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dimensões do modelo de avaliação. O quadro 1 ilustra posições limite de cada dimensão.

O grau de abrangência e alinhamento das práticas com o estado da arte da literatura e das experiências
paradigmáticas será objeto de um abrangente roteiro de identificação de práticas e da qualificação de
sua abrangência e aderência a atributos considerados satisfatórios (alinhados com o estado da arte) em
cada um dos nove quadrantes de políticas de gestão pública.

O grau de integração e de orientação para o desenvolvimento estão baseados na identificação de elos-

chave de integração e vetores-chave de orientação, conforme ilustrados na figura 6.

A operacionalização do modelo buscará, em última análise, proporcionar a geração de um índice

composto (que buscará mensurar o grau de atividade, integração e orientação de casos concretos de
políticas de gestão) e de uma categorização do conjunto de iniciativas, conforme ilustrada na figura 7.
A aplicação do modelo também poderá identificar estágios, como segue:

ƒ Estagio I: primitivo estacionário: não há muitas iniciativas, gestão pública não está agenda, ou
se limita a uma agenda cartorial (algo como a antiga SAF, Secretaria de Administração Federal do
Brasil, ou as tradicionais secretarias de função pública da América Latina)

ƒ Estagio II: primitivo expansionista: aumentam as iniciativas, porem sem nenhuma estratégia
(deliberada), ou de caráter integrativo ou de orientação ao desenvolvimento;

ƒ Estagio III: expansionismo com estratégia. Ai há duas vertentes, uma caracterizada por
estratégias localizadas mas ainda fragmentarias (Ministério da Fazenda lidera iniciativas de ajuste, ou
se faz um plano diretor de reforma, ou se reinventa o PPA-Plano Plurianual, ou se cria um ministério de
desenvolvimento sem suporte gerencial etc). outra com uma estratégia deliberada voltada para a
integração com duas possibilidades:

o Estagio IV: aumentam as iniciativas (com forte caráter integrador) mas com
cunho meramente fiscalista

o Estagio V: aumentam as iniciativas e elas obedecem lógica integradora com orientação

ao desenvolvimento - estagio supremo.

3. Considerações finais

Um modelo como o que se está propondo atende a várias utilidades e possui muitas limitações. Dentre
as utilidades, destacam-se a sua aplicação para geração de aprendizado e aperfeiçoamento de
experiências concretas e sua aplicação para produção de estudos comparativos que busquem não
apenas constatar e contrastar diferentes estágios ou categorizações das políticas de gestão, mas poderão
buscar identificar fatores subjacentes a determinadas condições.

Dentre as possíveis limitações, é necessário que se destaque os vieses subjacentes ao caráter normativo
e eventuais riscos de aplicações não objetivadas. Em relação aos vieses do modelo normativo,
destacam-se a visão desenvolvimentista (que se opõe francamente a uma concepção neoclássica
ortodoxa do desenvolvimento) e o caráter isomórfico presente na avaliação da primeira dimensão (na
medida em que se referencia na literatura e em experiências paradigmáticas). Em todo caso, explicitar
tais limitações permite uma subscrição deliberada ao modelo de avaliação.

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Em relação à objetivação da aplicação do modelo, é fundamental que esta seja realizada em grupo focal
formado por uma composição abrangente dos stakeholders das políticas de gestão, além de os
julgamentos serem precedidos de pelo menos duas rodadas discussões e baseadas em evidências.

Bibliografia

Barzelay, M (2001) Research on public management policy change in Latin American Region:
conceptual framework, methodological guide and exemplars. IADB.
Brasil, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. (2003) Elementos para um diagnóstico
da Administração Federal. Secretaria de Gestão.
Brasil, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. (2003) Relatório de Avaliação do PPA.
IADB - Inter-American Development Bank (2003). Political Institutions, Policymaking
Processes, and Policy Outcomes – a Guide to Theoretical Modules and Possible Empirics. IADB.
OCDE. (2002). Improving Policy Coherence and Integration for Sustainable Development: A
Checklist. Policy Brief, October.
Marini, C. & Martins, H., “Um Governo Matricial – estruturas em rede para geração de
resultados de desenvolvimento”, IX Congresso Interamericano do CLAD sobre a Reforma do Estado e
da Administração Pública, realizado em Madrid, em novembro de 2004
Marini, Caio & Martins, Humberto “Um modelo de gestão governamental para resultados”, I
Seminário Administração Pública - Análise Contextual e Propostas de Modernização, Comissão de
Trabalho e Administração Pública da Câmara dos Deputados, Brasília, dezembro de 2005.
Martins, Humberto F. (2003) “Uma teoria da fragmentação de políticas públicas:
desenvolvimento e aplicação na análise de três casos de políticas de gestão pública”. Tese de
Doutorado, EBAPE/FGV.
— (2004) Reforma do estado na era FHC: diversidade ou fragmentação da agenda de políticas de
gestão pública? in: Abrucio, F. & Loureiro, M. R. “O estado numa era de reformas: os anos FHC”,
FGV.

Resenha Biográfica

Caio Marini - Administrador público pela EBAPE/FGV e especialista em Engenharia Industrial pela
PUC/RJ, Professor da Fundação Dom Cabral. Já ocupou posições de direção e de assessoramento em
organizações privadas e na administração pública, palestrante na área de gestão pública em eventos
acadêmicos e profissionais no Brasil e exterior e autor de publicações sobre gestão estratégica,
transformação do Estado e desenvolvimento gerencial. É associado honorário do Instituto Publix.
Humberto Falcão Martins - Doutor em Administração pela EBAPE/FGV, Professor da Universidade de
Brasília e professor convidado da FGV. Já ocupou posições de direção em empresas privadas e na
administração pública, palestrante na área de gestão pública em eventos acadêmicos e profissionais no
Brasil e exterior e autor de publicações sobre gestão estratégica, transformação do Estado e
desenvolvimento gerencial. É associado honorário do Instituto Publix.

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Figuras e Quadros

Figura 1. Políticas de gestão pública a partir de sua aplicação e da agregação de valor

DA APLICAÇÃO
PERSPECTIVAS
Macro-Governamental Organizacional/Institucional Individual/Grupal
DA Resultado Planos de desenvolvimento Planejamento estratégico Avaliação de desempenho
AGREGA (planos estratégicos e plano Contratualização/ individual e grupal
ÇÃO DE plurianual) agencificação (contratos de gestão,
VALOR Gestão por programas acordos de resultado etc.)
PÚBLICO (formulação, monitoramento e
avaliação de programas e ações)
Processo Sistemas centrais (compras, RH, Gestão da qualidade Capacitação e gestão de
logística, TI/governo eletrônico, Simplificação administrativa competências
orçamento, finanças etc.) Gestão do atendimento Direção pública
Controle, promoção da Gestão da organização Gestão de cargos e carreiras
transparência e accountability e governamental (estruturas e Assistência ao servidor
luta contra corrupção modelos institucionais, regulação, Dimensionamento da força de
parcerias com a sociedade etc.) trabalho
Recurso Gestão da qualidade do gasto Eficiência Produtividade
Repressão fiscal Redução de despesas Política de reajustes salariais
Gestão orçamentária, financeira Previdência do servidor
e contábil

Figura 2. Políticas de gestão e distintos domínios institucionais.

serviços Recursos
planejamento administrativos modernização humanos
DA APLICAÇÃO
PERSPECTIVAS
Macro-Governamental Organizacional/Institucional Individual/Grupal
DA Resultado Planos de desenvolvimento (planos Planejamento estratégico Avaliação de desempenho individual
AGREGAÇ estratégicos e plano plurianual) Contratualização/ e grupal
ÃO DE Gestão por programas (formulação, agencificação (contratos de gestão,
VALOR monitoramento e avaliação de acordos de resultado etc.)
PÚBLICO programas e ações)

Processo Sistemas centrais (compras, RH, Gestão da qualidade Capacitação e gestão de

logística, TI/governo eletrônico,
orçamento, finanças etc.)
Controle, promoção da
transparência e accountability e luta
contra corrupção
Simplificação administrativa competências
Gestão do atendimento Direção pública
Gestão da organização governamental Gestão de cargos e carreiras
(estruturas e modelos institucionais, Assistência ao servidor
regulação, parcerias com a sociedade Dimensionamento da força de
etc.) trabalho

Recurso Gestão da qualidade do gasto Eficiência Produtividade

Repressão fiscal Redução de despesas Política de reajustes salariais
Gestão orçamentária, financeira e Previdência do servidor
contábil

controle gestão fiscal

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Figura 3. Fluxos e movimentos de integração entre as políticas de gestão pública.

DA APLICAÇÃO
PERSPECTIVAS
Macro-Governamental Organizacional/Institucional Individual/Grupal
DA Resultado Planos de desenvolvimento (planos Planejamento estratégico Avaliação de desempenho individual
AGREGAÇ estratégicos e plano plurianual) Contratualização/ e grupal
ÃO DE Gestão por programas (formulação, agencificação (contratos de gestão,
VALOR monitoramento e avaliação de acordos de resultado etc.)
PÚBLICO programas e ações)

Processo Sistemas centrais (compras, RH, Gestão da qualidade Capacitação e gestão de

logística, TI/governo eletrônico,
orçamento, finanças etc.)
Controle, promoção da
transparência e accountability e luta
contra corrupção
Simplificação administrativa competências
Gestão do atendimento Direção pública
Gestão da organização governamental Gestão de cargos e carreiras
(estruturas e modelos institucionais, Assistência ao servidor
regulação, parcerias com a sociedade Dimensionamento da força de
etc.) trabalho

Recurso Gestão da qualidade do gasto Eficiência Produtividade

Repressão fiscal Redução de despesas Política de reajustes salariais
Gestão orçamentária, financeira e Previdência do servidor
contábil

Figura 4. Orientações das políticas de gestão.

DA APLICAÇÃO
ORIENTAÇÃO PERSPECTIVAS
Macro-Governamental Organizacional/Institucional Individual/Grupal
DA NOVA
Planos de desenvolvimento Planejamento estratégico Avaliação de desempenho
ADMINISTRAÇÃO (planos estratégicos e plano Contratualização/ individual e grupal
PARA O Resultado plurianual) agencificação (contratos de gestão,
Gestão por programas acordos de resultado etc.)
DESENVOLVIMENTO (formulação, monitoramento e
DA
(SEGUNDA AGREGA
avaliação de programas e ações)
Sistemas centrais (compras, RH, Gestão da qualidade Capacitação e gestão de
GERAÇÃO) ÇÃO DE
VALOR logística, TI/governo eletrônico, Simplificação administrativa competências
orçamento, finanças etc.) Direção pública
PÚBLICO Processo Gestão do atendimento
Controle, promoção da Gestão de cargos e carreiras
Gestão da organização
transparência e accountability e governamental (estruturas e Assistência ao servidor
ORIENTAÇÃO luta contra corrupção modelos institucionais, regulação, Dimensionamento da força de
parcerias com a sociedade etc.)
DO AJUSTE trabalho
Gestão da qualidade do gasto Eficiência Produtividade
FISCAL Recurso Repressão fiscal Redução de despesas Política de reajustes salariais
ORTODOXO Gestão orçamentária, financeira e Previdência do servidor
contábil
(PRIMEIRA
GERAÇÃO)

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XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006

Figura 5. Modelo conceitual de avaliação e suas dimensões

Modelo conceitual

Práticas
1 (1Muitas, 0Poucas)

Integração
(1Alta, 0baixa)
0 1

1
Orientação
(1Desenvolvimento, 0fiscal)

Figura 6. Elos de integração e vetores de orientação

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XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006

Figura 7. Modelo conceitual de avaliação e suas dimensões

Quadro 1. Dimensões do modelo de avaliação e qualificações

Condição Condição totalmente

totalmente satisfatória
insatisfatória
Quanto à Descrição: poucas Descrição: muitas
orientação das iniciativas e com iniciativas e com
PGP problemas qualidade (conforme
conforme descrito cap 2)
no cap 2 dos
domínios
Quanto à Descrição: Descrição: integração
integração das fragmentação
PGP
Quanto à Descrição: Descrição: não
abrangência e orientada ao orientada ao
qualidade da PGP desenvolvimento desenvolvimento
(meramente fiscalista)

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