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EN PROFUNDIDAD
NUEVAS FORMAS INSTITUCIONALES DE GOBIERNO
PARTICIPATIVO CON PODER DE DECISIÓN
Proyecto Utopías Reales
Volumen I
DEMOCRACIA EN PROFUNDIDAD
Archon Fung y Erik Olin Wright
Volumen II
LA RECONSTRUCCIÓN DEL IGUALITARISMO: NUEVAS
REGLAS PARA LAS COMUNIDADES, LOS ESTADOS Y LOS
MERCADOS
Samuel Bowles y Herbert Gintis
Volumen III
ASOCIACIONES Y DEMOCRACIA
Joshua Cohén y Joel Rogers
Volumen IV
CUOTAS IGUALES: CÓMO HACER QUE FUNCIONE EL
SOCIALISMO DE MERCADO
John E. Roemer
4
Democracia en profundidad
Nuevas formas institucionales
de gobierno participativo con poder
de decisión
Archon Fung
E rikO lin W right
Democracia en profundidad
Nuevas formas institucionales
de gobierno participativo con poder
de decisión
ISBN: 958-8201-07-1
Impreso en Colombia
Printed in Colombia
Contenido
Prefacio: El Proyecto Utopías Reales 9
Erik Olin Wright
Agradecimientos................................. 13
Presentación........................................ 15
PRIMERA PARTE
Introducción
Capítulo 1
En tomo al Gobierno Participativo con Poder de Decisión .. 19
Archon Fung y Erik Olin Wright
SEGUNDAPARTE
Estudio de Caso
Capítulo 2
Participación, Activismo y Política: El Experimento
de Porto A legre...................................................................... 89
Gianpaolo Baiocchi
Capítulo 3
Democracia y Desarrollo: La Planeación Descentralizada en
Kerala, India............................................................................ 139
T.M. Thomas Isaac y Patrick Heller
Capítulo 4
Democracia Deliberativa al Estilo de Chicago: Gobierno
de Base en Asuntos de Educación Pública y Policía........... 193
Archon Fung
Capítulo 5
Planeación para la Conservación del H áb itat...................... 247
Craig W. Thomas
TERCERA PARTE
Comentarios
Capítulo 6
De la Acción a la Reflexión y de la Reflexión a la Acción . 299
Jane Mansbridge
Capítulo 7
Reflexiones sobre los Factores que dan Lugar
al Gobierno Participativo con Poder de D ecisión.............. 337
Rebecca Neaera Abers
Capítulo 8
¿Hacia una Democracia Ecológicamente Sostenible?....... 351
Bradley C. Karkkainen
Capítulo 9
Ciclos de Reforma en Porto Alegre y M adison.................. 377
Rebecca Krantz
Capítulo 10
El Poder y la R azón................................................................ 397
Joshua Cohén y Joel Rogers
CUARTAPARTE
Epílogo
Capítulo 11
El Poder de Contrapeso en el Gobierno Participativo con Poder
de D ecisión........................................................................... 429
Archon Fung y Erik Olin Wright
Prefacio
10
escribir trabajos en los que analizaran los casos a la luz de una
versión preliminar del modelo de gobierno participativo con poder
de decisión que aparece publicado, en una versión revisada, en el
capítulo 1 de este libro. Otros participantes del encuentro escribie
ron comentarios sobre los casos y sobre las ideas del modelo gene
ral.
11
Agradecimientos
16
PRIMERA PARTE
INTRODUCCION
Capítulo 1
19
La derecha del espectro político está aprovechando este ocaso
aparente de la efectividad de las instituciones democráticas para
incrementar sus ataques a la idea misma del Estado afirmativo. La
única forma en que el Estado puede jugar un papel competente y
constructivo, argumenta la derecha siguiendo su alegato típico, se
consigue mediante la reducción drástica del enfoque y la profundi
dad de sus actividades. Aparte de la tradicional oposición moral de
los liberales al Estado activo sobre la base de que éste se entromete
en los derechos de propiedad y la autonomía individual, se dice
hoy día que un Estado afirmativo sencillamente se volvió muy one
roso e ineficiente. Los beneficios que el Estado supuestamente
aporta no son más que mitos. Los costos que él implica, tanto en
términos de los recursos que directamente absorbe como los efec
tos negativos indirectos sobre el crecimiento económico y la admi
nistración eficiente, son reales y van en aumento. En lugar de bus
car mecanismos que profundicen el carácter democrático de la po
lítica en respuesta a esos desafíos, buena parte de la energía políti
ca en las democracias de los países desarrollados se viene orientan
do, en los últimos años, a reducir de una vez por todas el papel de
lo político. La desregulación, la privatización, la reducción de los
servicios sociales y la austeridad del gasto público han pasado a
ser los términos de moda que desplazaron a la participación, la
sensibilidad del Estado a las necesidades ciudadanas y las formas
más creativas y efectivas de intervención democrática estatal. Como
reza el refrán: “El Estado es el problema, no la solución.”
En el pasado, la izquierda en las democracias capitalistas de
fendió con vigor el Estado afirmativo frente a los argumentos bre
vemente descritos arriba. En sus versiones más radicales, los revo
lucionarios socialistas sostenían que la propiedad pública de los
principales medios de producción, unida a la planeación estatal cen
tralizada, garantizaban una sociedad más justa, humana y equitati
va. Pero incluso aquellos que desde la izquierda rechazaban las
perspectivas revolucionarias de ruptura con el capitalismo insistían
20
en que un Estado activo era esencial para contrarrestar la multitud
de efectos negativos provenientes de las dinámicas de las econo
mías capitalistas: pobreza, desempleo, incremento de la desigual
dad, provisión reducida de servicios públicos como salud pública y
educación, etc. A falta de una intervención estatal así entendida, el
mercado capitalista llega a ser un “molino diabólico”, según la me
táfora de Karl Polanyi, que mina los fundamentos sociales de su
propia existencia.1Sin embargo, estas defensas del Estado afirma
tivo se han debilitado considerablemente en los últimos años, tanto
en su fuerza retórica como en su capacidad política para la movili
zación. Aunque la izquierda no ha llegado al punto de aceptar la
desregulación de los mercados ni el Estado mínimo como moral
mente deseables o económicamente eficiente, ya no está tan con
vencida de que las instituciones que defendió en el pasado puedan
lograr la justicia social y el bienestar económico en el presente.
Es posible que esta erosión de la vitalidad democrática sea un
resultado inevitable de la complejidad y el tamaño. Posiblemente
no deberíamos esperar más que fiscalización popular a las activi
dades del gobierno mediante elecciones regulares y más bien débi
les. Se podría decir que ya pasó la era del “Estado democrático
afirmativo,” la de aquél que juega un papel creativo y activo en la
solución de problemas como respuesta a las demandas populares,
y que por lo tanto el inevitable precio a pagar por el “progreso”
consista en iniciar una retirada a los confines de la privatización y la
pasividad política. Pero es también muy posible que el problema
tenga que ver más con el diseño específico de nuestras institucio
nes que con las tareas que desempeñan. De ser así, un reto funda
mental para la izquierda consistirá en desarrollar estrategias demo
cráticas transformadoras que permitan llevar a la práctica nuestros
valores tradicionales, a saber: justicia social igualitaria, libertad
individual sumada al control popular de las decisiones colectivas,
comunidad y solidaridad, y el florecimiento de individuos en for
mas que les permitan explotar sus potenciales al máximo.
21
Este volumen explora una gama de respuestas prácticas a estos
desafíos. Se trata de experimentos provenientes del mundo real
que buscan rediseñar las instituciones democráticas e introducir in
novaciones que aprovechen la energía e influencia de la gente del
común, a menudo provenientes de los estratos bajos de la socie
dad, en la solución de los problemas que los aquejan. Describimos
brevemente a continuación cuatro de tales experimentos:
* Consejos vecinales de gobierno en Chicago que — atendiendo
los temores y las esperanzas de los residentes de los sectores
deprimidos en el sector céntrico de la ciudad— han invertido la
estructura de la burocracia urbana, de tal forma que buena parte
del poder de decisión sobre la seguridad ciudadana y las escue
las públicas ha pasado a radicar en los ciudadanos que partici
pan en los consejos.
22
Aunque estas cuatro reformas son muy diferentes entre sí en su
diseño, tema y enfoque, todas ellas pretenden profundizar los me
canismos a través de los cuales el ciudadano común puede partici
par e influir efectivamente en las políticas que lo afectan directa
mente. A partir de los rasgos comunes a estas experiencias hemos
identificado una familia de reformas a las cuales denominamos Go
bierno Participativo con Poder de Decisión [GPPD], Son refor
mas participativas porque descansan en el compromiso y las capa
cidades que la gente común y corriente tiene para tomar decisiones
inteligentes a través de deliberaciones razonables; y son reformas
con poder de decisión porque aspiran a unir la discusión a la acción.
La exploración de la participación con poder de decisión como
una estrategia de reforma institucional progresista promueve la com
prensión conceptual y empírica de la práctica democrática. A nivel
conceptual el GPPD impulsa los valores de la participación, la deli
beración y el poder de decisión hasta los límites de la prudencia y
la factibilidad. Al tomar la democracia participativa con toda se
riedad, el GPPD hace que tanto las debilidades como las fortalezas
de la democracia participativa salgan a la superficie con claridad.
De otra parte, esperamos que al inyectarle al debate actual sobre
democracia deliberativa una dosis considerable de persuasión des
de lo empírico, podremos expandir los horizontes imaginativos de
la discusión por'cuanto, paradójicamente, la estamos nutriendo de
realismo. Buena parte del debate sobre democracia se viene dando
desde cierta rigidez conceptual, y por ello no ha logrado detallar ni
evaluar los diseños institucionales que promueven los valores de la
democracia participativa. Por el contrario, las reformas de largo y
mediano alcance como las que enumeramos arriba dan cuenta de
una variada gama de alternativas políticas reales y diseños admi
nistrativos que facilitan la profundización de la democracia. Como
veremos más adelante, muchas de estas propuestas ambiciosas no
son solamente funcionales a nivel operativo sino que podrían inclu
so sobrepasar las formas democráticas institucionales convencio
23
nales al aspirar a que el Estado incremente su capacidad de res
puesta y efectividad, y que a la vez se vuelva más justo, participativo,
deliberativo y responsable frente a la ciudadanía. Sin embargo,
estos beneficios pueden enfrentar como contrapartida costos tales
como los relacionados con su pretendida dependencia de frágiles
condiciones políticas y culturales, su tendencia a contar con las des
igualdades sociales y económicas como telón de fondo, y una débil
garantía de protección a las minorías.
Nuestro proyecto arranca con cuatro bosquejos breves de sen
dos experimentos de reforma.2Los capítulos que siguen examina
rán en detalle cada uno de ellos. Posteriormente concebiremos un
modelo abstracto del Gobierno Participativo con Poder de Deci
sión que revele los rasgos distintivos de esos experimentos a lo
largo de tres principios centrales y tres características del diseño
institucional. La siguiente sección explica las razones por las cua
les, en principio, tales formas institucionales generan una cadena de
efectos sociales deseables. La presente introducción concluye con
una lista de preguntas que sirve para examinar críticamente los ca
sos de GPPD actualmente en curso.
24
por otro lado, las que buscan reestructurar los procesos generales
de toma democrática de decisiones. Dos de los casos a considerar
caen en la primera categoría. En ellos aparecen los experimentos
que pretenden remediar las fallas de las entidades estatales apelan
do a la participación y la deliberación como herramientas para au
mentar la efectividad. Uno de los casos describe reformas admi
nistrativas funcionalmente específicas que se orientan al mejora
miento del desempeño de la policía y del sistema de educación
pública en Chicago. El segundo pretende equilibrar el desarrollo
humano y la protección de especies en vías de extinción a través de
la gestión y decisión de las partes involucradas, a la luz de las re
formas introducidas por la Ley Federal de Estados Unidos sobre
Especies en Vía de Extinción. Los otros dos casos atañen a refor
mas más ampliamente consideradas en las que los partidos de iz
quierda, al llegar al poder, han implementado formas de GPPD
como parte de sus programas de justicia social. Estos casos apun
tan en forma explícita a los problemas de inequidad y ausencia de
responsabilidad democrática del Estado frente a la ciudadanía. La
participación y la devolución de poderes a los niveles local y regio
nal son los instrumentos para lograr tales fines. Uno de los casos es
el del experimento de la elaboración del presupuesto en la ciudad
de Porto Alegre, Brasil. En el otro, un partido de izquierda en el
estado de Kerala creó cuerpos de gobierno municipal participativo
y popular que asumieron muchas de las funciones que venía reali
zando la administración central.
25
más grande de Estados Unidos con sus 2.5 millones de habitantes.
Hacia finales de la década de los ochenta, de todos los lados le
llovían ataques al sistema de educación pública de Chicago. Las
asociaciones de padres de familia, las organizaciones comunales y
el comercio organizado veían que la burocracia central estaba que
dándose corta en su cometido de proveerles educación a los niños y
jóvenes de la ciudad. Tanto individuos como organizaciones con
formaron un movimiento social pequeño pero visible que se las
ingenió para subvertir un sistema educativo jerárquico y fuerte en
sus altos niveles de tal manera que la pirámide comenzó a reposar
en su vértice. En 1988, el cuerpo legislativo del estado de Illinois
aprobó una ley que descentralizaba el gobierno de las escuelas pú
blicas de Chicago y lo abría a formas directa de participación co
munitaria.3 La nueva legislación trasladó el poder y el control de
las oficinas centrales de la ciudad a las mismas escuelas individua
les. Para cada una de las 560 escuelas de educación elemental
(Preescolar a Grado 8) y secundaria (Grados 9-12), la reforma
estableció un Consejo Escolar Local (CEL). Cada Consejo se
compone de seis padres de familia, dos miembros de la comuni
dad, dos profesores y el director de la escuela. Con la excepción
del director de la escuela, los miembros del Consejo se eligen
cada dos años. Para el caso de las escuelas de secundaria, a los
once miembros del Consejo se agrega un representante estudian
til quien no tiene derecho al voto. Estos organismos cuentan con
la facultad para aplicar la ley e implementar políticas y, por man
dato legal, nombran los directores de las escuelas; celebran con
tratos de desempeño profesional con los directores que ellos su
pervisan y evalúan cada tres años; desarrollan Planes Anuales de
Mejoramiento Escolar concernientes a profesores y empleados,
programas, infraestructura; supervisan la aplicación de tales pla
nes; y aprueban los presupuestos escolares. Usualmente los Con
sejos se reúnen una vez al mes durante el año escolar, y con menor
frecuencia en las vacaciones de verano. Esta reforma originó el sis
26
tema democrático formalmente más directo para el manejo de la
educación pública en Estados Unidos. Cada año, más de 5,000
padres de familia, vecinos y profesores son elegidos para admi
nistrar las escuelas. La mayoría de los oficiales públicos de Illinois
que llegan a tales Consejos provienen de grupos minoritarios y
logran su elección por un amplio margen.
A pesar de la euforia inicial, las debilidades de la descentrali
zación muy pronto saltaron a la vista. Mientras muchas escuelas
comenzaban a florecer gracias a los nuevos poderes concedidos,
otras encallaban por falta de capacidad o conocimiento, conflic
tos internos o mala suerte. El sistema de educación pública de
Chicago estableció nuevas regulaciones y departamentos para que
se ocupasen de tales problemas. Por ejemplo, la legislación de
1995 requirió que cada miembro de cada Consejo Escolar Local
pasase por una capacitación de tres días en asuntos tales como
presupuestos, Plan de Mejoramiento Escolar, selección de direc
tores de escuelas, procesos grupales y responsabilidades de los
Consejos. La misma ley proveyó mecanismos para rendir cuentas
y evaluar desempeños a fin de identificar las escuelas con los más
bajos niveles, las cuales recibirían recursos y supervisión admi
nistrativa adicionales, y en algunos casos, intervenciones disci
plinarias.
El Departamento de Policía de Chicago se reestructuró a me
diados de la década de 1990 siguiendo unas líneas democráticas de
descentralización profunda que se asemejaban a la reforma escolar
de la ciudad, pero que se concibieron e implementaron en forma
independiente. La percepción general era que las prácticas policiales
convencionales se habían vuelto ineficientes para controlar el in
cremento del crimen en la ciudad o garantizar la seguridad en las
áreas residenciales. En consecuencia, la alcaldía, las organizacio
nes comunitarias, y los oficiales mismos al interior del Departa
mento de Policía, comenzaron a explorar ideas de “acciones
27
policiales comunitarias”, en 1993. Para el año de 1995 los
reformadores habían ya logrado implementar una amplia variedad
de programas que se dieron a conocer como la Estrategia Policial
Alternativa de Chicago, que trasladó el peso de mantener la seguri
dad pública de los hombros de policías profesionales a los de cien
tos de asociaciones a niveles vecinales entre la policía y los resi
dentes.
Este programa divide la ciudad en unos 280 núcleos vecinales,
llamados “rondas”. Las rondas son los átomos administrativos de
las acciones policiales. Cada uno de tales nodos abre las operacio
nes de seguridad pública a la observación, participación y direc
ción de los residentes en el vecindario respectivo. Las partes inte
resadas y los oficiales de policía asignados al área asisten a las
“reuniones comunales de la ronda” que se llevan a cabo cada mes
en cada núcleo. Esta estrategia redefine igualmente el quehacer de
la acción policial. En cada reunión, los vecinos y la policía discuten
los problemas de seguridad del vecindario a fin de establecer, me
diante la deliberación, los problemas a los que debe dárseles priori
dad y en los cuales se centrará la atención de la policía y los habi
tantes del sector. Luego, todos desarrollan conjuntamente las es
trategias que les permitirán solucionar esos problemas. A menudo
la policía y los vecinos se dividen responsabilidades. Asuntos como,
por ejemplo, la obtención y ejecución de autorizaciones judiciales
para llevar a cabo requisas y allanamientos son de la policía. Los
residentes pueden ocuparse de, por ejemplo, celebrar reuniones con
propietarios a fin de discutir el abandono de bienes inmuebles. En
reuniones sucesivas los participantes evalúan la implementación y
efectividad de sus estrategias para revisarlas de ser necesario e
identificar nuevas prioridades.
Al igual de lo que sucedió con el experimento de reforma esco
lar, el Departamento de Policía entró en red con otras agencias pú
blicas y organizaciones sin ánimo de lucro para apoyar y adminis
28
trar los esfuerzos de solución de problemas en una administra
ción descentralizada. Para fomentar la capacidad ciudadana y la
movilización comunitaria, la administración de la ciudad contrató
educadores y organizadores comunitarios para que se desplazaran
a todos los vecindarios para capacitar a las organizaciones comu
nales en el desarrollo de habilidades para solucionar problemas.
Las rutinas administrativas y los reportes y evaluaciones corrien
tes se nutren ahora de las estrategias y los planes que surgen de las
reuniones de las rondas comunitarias.
29
Como resultado, muy pocas especies recibían protección y algu
nas estaban ya prácticamente diezmadas cuando calificaban para
entrar en la lista que las protegería.
El Congreso creó en 1982 una opción para salir de estos ca
llejones sin salida. Se trató del “permiso para la toma incidental”.
Bajo esta provisión un solicitante podía obtener un permiso que le
permitía obviar la aplicación estricta de la ley, mediante la presen
tación de un “Plan para la Conservación del Hábitat,” (PCH) que
permitía la actividad humana en el medio ambiente de una especie
en vía de extinción, siempre que la “toma” ocurriera incidentalmente.
El plan contemplaba medidas para mitigar la “toma”, y garantizaba
que la actividad humana no llegara a impedir las posibilidades de
supervivencia y recuperación de la especie en cuestión. Sin embar
go, a lo largo de una década, se hizo poco uso de esta opción por
que los procedimientos para obtener los permisos no eran claros y
los costos para producir el plan eran muy altos. Entre 1982y 1992
se produjeron solamente catorce PCH. No obstante, desde 1993
ha habido una proliferación de tales planes y los permisos respecti
vos. Para abril de 1999, se habían aprobado 254 planes que cu
brían más de once millones de acres, y 200 más estaban en diversas
etapas de implementación. Esta explosión de PCH fue el resultado
de los esfuerzos de Bruce Babbit, Secretario del Ministerio del In
terior, encaminados a aprovechar la cláusula de “toma incidental”
para evitar las pérdidas que generaba una aplicación estricta del
artículo 9 de la Ley sobre Especies en Vía de Extinción. Los urba
nizadores, inversionistas, defensores del medio ambiente y demás
partes interesadas contaban ya, en este nuevo proceso, con el po
tencial de trabajar mancomunadamente en el diseño de planes de
conservación del hábitat a gran escala.
Los PCH más avanzados han contribuido a los propósitos ya
descritos gracias a la incorporación de elementos de GPPD en sus
propios procesos. Para citar un ejemplo, bástenos mencionar que
30
los Planes de Conservación de múltiples especies en áreas exten
sas del sur de California surgieron del seno de comités constitui
dos por miembros de las partes interesadas, los cuales incluían
funcionarios de entidades ambientales del Estado tanto locales
como nacionales, urbanizadores, ecologistas y organizaciones co
munitarias. Mediante procesos deliberativos, estos actores desa
rrollaron planes sofisticados de manejo que se desglosan en me
tas explícitas cuantificables, los mecanismos para alcanzarlas, los
procedimientos de supervisión que permiten evaluar su efectivi
dad en el tiempo y provisiones administrativas que facilitan la adap
tabilidad del plan a la información científica novedosa y los even
tos no previstos.
Más allá de devolver a las partes interesadas la responsabilidad
por la protección de las especies en vías de extinción y la facultad
de ejecutar las leyes, las mejoras recientes al régimen nacional de
conservación del medio ambiente propuesto por el Servicio de Pes
ca y Vida Silvestre de Estados Unidos aspira a crear mecanismos
de aprendizaje y responsabilidad que atenúen los efectos de un lo
calismo excesivo.6 Ya se reconoce ampliamente que los PCH de
alta calidad comparten rasgos comunes tales como metas biológi
cas cuantitativas, planes de adaptación administrativa, y procedi
mientos de supervisión cuidadosamente diseñados. Sin embargo,
un estudio7 de 200 planes reveló que menos de la mitad de todos
los planes dan cuenta de tales factores comunes. El Servicio de
Pesca y Vida Silvestre impartió un instructivo a todos sus agentes,
en una de sus guías recientes, que exige esos rasgos en el desarro
llo de cada PCH y en las aprobaciones de permisos.8 Con estas
guías, el Servicio quiere establecer una infraestructura de informa
ción de PCH que permita rastrear en detalle los permisos para de
sarrollar PCH y sus planes de desempeño. En últimas, con todo
esto se logrará que la alternativa de los planes de conservación del
medio ambiente y sus desempeños sean un asunto de escrutinio
31
público, y les permitirá a las partes involucradas en diferentes PCH
evaluar sus desempeños y aprender unos de otros.
1.3. El Presupuesto Participativo de Porto Alegre, Brasil
Porto Alegre es la capital del estado de Río Grande do Sul, en
Brasil, y alberga a 1.3 millones de habitantes. Al igual que muchos
otros estados locales y nacionales en América Latina, un gobierno
clientelista ha dominado la ciudad por décadas a través de una ma
quinaria de apadrinamiento político que se ha anquilosado con el
paso del tiempo. Este sistema distribuía los fondos públicos no de
acuerdo a las necesidades públicas sino como un mecanismo para
movilizar el apoyo necesario para sostener un sistema fundamenta
do en el flujo de favores políticos. Como resultado, “el presupues
to no pasa de ser una ficción, una evidencia chocante de la dispari
dad entre el marco institucional formal y la práctica estatal real.”9
Al observar componendas similares en otras partes de Brasil los
investigadores concluyeron que esta “distribución irregular del gasto
social (basado en la compra y venta de favores) devoraba el 64%
del presupuesto total.”10
En 1988, una coalición de izquierda liderada por el Partido de
los Trabajadores (PT), obtuvo el control del gobierno municipal y
lo aseguró en sucesivas victorias electorales en 1992 y 1996. La
medida de reforma más sustancial que introdujo el PT, conocida
como “Presupuesto Participativo” (PP), buscó transformar las ma
quinaciones presupuéstales clientelistas fundamentadas en el pago
de favores para poder articular un sistema deliberativo que, organi
zado desde las bases y abierto a la fiscalización pública, respondie
se a las necesidades reales de los ciudadanos. Esta articulación
múltiple de una pluralidad de intereses ligada a una serie de refor
mas administrativas se empezó a tejer en las dieciséis regiones ad
ministrativas que comprenden la ciudad. Una Asamblea Regional
Plenaria se reúne en cada región dos veces al año para discutir
cuestiones presupuéstales. A esas reuniones pueden asistir funcio-
32
nanos de la administración municipal, representantes de organi
zaciones comunitarias tales comq asociaciones vecinales y clu
bes de todo tipo, y todo residente interesado, pero solamente pue
den votar los habitantes de la región respectiva. La coordinación
de las asambleas se da en forma conjunta con miembros del go
bierno municipal y delegados de la comunidad.
Durante la primera asamblea anual, que se lleva a cabo cada
mes de marzo, los representantes de la alcaldía presentan un infor
me del presupuesto del año anterior, revisan su ejecución y discu
ten su implementación. Los delegados de la comunidad son elegi
dos de entre aquellos que, estando presentes en la asamblea anual,
van a participar en las reuniones que se celebran en los tres meses
subsiguientes, en las que se ocupan de trabajar las prioridades
presupuéstales, las cuales a su vez se llevan a cabo en los distintos
vecindarios a lo ancho y largo de la región. Las agendas de esas
reuniones contemplan una amplia variedad de proyectos potencia
les que el municipio puede financiar en la región respectiva, que
incluyen asuntos como el transporte público, servicio de alcantari
llado, regulación de tierras, guarderías infantiles y centros de sa
lud. Al final de los tres meses, los delegados regresan con sus
reportes a la segunda asamblea regional plenaria con toda una serie
de propuestas presupuéstales. En esta segunda plenaria, la asam
blea ratifica las propuestas, y elige dos delegados y sus respectivos
suplentes para que representen la región en un cuerpo a nivel de la
ciudad que se conoce como el Consejo Presupuestal Participativo,
que sesiona durante los cinco meses subsiguientes y, a partir de las
agendas regionales, formula un presupuesto para toda la ciudad.
Este Consejo a nivel municipal está integrado por dos delega
dos elegidos en cada una de las asambleas regionales, dos delega
dos elegidos en cada una de las cinco “plenarias temáticas” y que
representan a la ciudad como un todo, un delegado del sindicato de
trabajadores del municipio, uno del sindicato de las asociaciones
33
vecinales, y dos delegados de las entidades municipales centrales.
Este grupo trabaja intensamente, al menos una vez por semana de
julio a septiembre, para discutir y definir un presupuesto munici
pal que se conforme a las prioridades que fueron identificadas a
nivel regional, y al mismo tiempo coordina el gasto de la ciudad
en su totalidad. Puesto que los representantes son en su mayoría
ciudadanos comunes y corrientes, no profesionales, las agencias
municipales ofrecen cursos y seminarios sobre elaboración de
presupuestos para los delegados al Consejo y aquellos participan
tes en las asambleas regionales que estén interesados. Cada 30 de
septiembre, el Consejo pone en consideración del alcalde una pro
puesta presupuestal. El alcalde puede o bien aceptarla o bien, ha
ciendo uso de su poder de veto, regresarla al Consejo para su revi
sión. Como respuesta, este último puede enmendar el presupues
to o contrarrestar el veto del alcalde mediante el voto mayoritario
de las dos terceras partes de sus miembros. De acuerdo a los
cálculos de los funcionarios del municipio, alrededor de 100,000
personas, esto es, el 8% de la población adulta, participaron en las
sesiones de las Asambleas Regionales y reuniones intermedias en
1996.
34
ciero y ejercido una considerable autoridad formal en las áreas
administrativas y del desarrollo económico. A nivel interno, las
élites tradicionales se han aprovechado del poder económico y
social para dominar las estructuras democráticas formales loca
les. Hasta 1957, el derecho al voto estaba limitado a personas de
determinado estatus social.12 Sin embargo, incluso después del
establecimiento del sufragio universal, los líderes tradicionales
se las ingeniaron para seguir controlando los cuerpos colegiados
locales y sus recursos. Bajo una atmósfera de corrupción desen
frenada las administraciones locales no ofrecían los servicios que
supuestamente administraban y despilfarraban los recursos corres
pondientes.
Varios estados de la India habían intentado solucionar esos pro
blemas de gobernabilidad local mediante reformas que buscaban
enfatizar su carácter democrático. La primera de ellas se lanzó a
finales de la década de 1970 en el estado de Bengala Occidental.13
El Gobierno del Frente de Izquierda, que llegó al poder en 1977 y
que desde entonces ha contado con una base fuerte apoyo, vio en la
institución del Panchayat — el órgano de gobierno tradicional en las
aldeas— una oportunidad para la movilización popular y el otorga
miento de poder de decisión a las bases.14Aparte de instituir uno de
los más radicales programas de reforma agraria en la India con el
ánimo de quebrar la perpetuación de las tradicionales estructuras
de poder a nivel de las aldeas, el Gobierno del Frente de Izquierda,
a lo largo de diferentes etapas desde 1977, ha transformado los
Panchayates * de Bengala de tal manera que los miembros de los
sectores menos privilegiados cuentan ahora con mayores posibili
dades de ejercer el poder público.
El primer paso importante hacia el otorgamiento de poder a los
Panchayates se dio en 1988. En ese año el gobierno estatal le quitó
a los ministerios estatales las responsabilidades concernientes a la
implementación de varios programas de desarrollo económico, y
35
las trasladó directamente a manos de los Panchayates. A la vez
que se daba esta expansión de sus funciones, los Panchayates
incrementaron sus presupuestos en más de la mitad, en una canti
dad aproximada de dos millones de rupias por Panchayat. Más
tarde, en 1993, una serie de reformas constitucionales y de esta
tutos estatales acrecentaron significativamente el potencial de una
expansión democrática mayor a favor del sistema Panchayat. Vale
la pena mencionar tres cambios importantes. En primer lugar, es
tas reformas incrementaron la capacidad financiera de las autorida
des en el sistema Panchayat ubicadas en los niveles más bajos, esto
es, los Gram Panchayates. Esto fue posible mediante el diseño de
un esquema tributario que grababa a los distritos y le confería a los
Gram Panchayates su propia autoridad para recaudar impuestos.
En segundo lugar, tales medidas estipularon que un tercio de las
Asambleas de los Panchayates y de las posiciones de liderazgo ten
drían que ser ocupadas por mujeres, y que individuos de las castas
más bajas deberían ocupar puestos de liderazgo en todos los orga
nismos de manera proporcional a sus respectivas dimensiones de
mográficas en el distrito. Finalmente, y lo más importante para nues
tros propósitos, las reformas de 1993 establecieron dos tipos de
cuerpos deliberativos directos llamados Gram Sabhas, que
incrementarían la responsabilidad ante el pueblo de los represen
tantes miembros del Gram Panchayat. El Gram Sabha está com
puesto por todas las personas dentro de un área correspondiente a
un Gram Panchayat (usualmente, alrededor <fe 10,000 personas) y
se reúne una vez al año en el mes de diciembre. En esas reuniones,
los representantes elegidos al Gram Panchayat evalúan la propues
ta presupuestal para el año siguiente y los logros o falta de logros
del año que termina. Dos veces al año se llevan a cabo reuniones
similares a un nivel menos compacto de gobierno al estilo del siste
ma Panchayat.
Los funcionarios del estado de Kerala, al suroccidente de la
India, le prestaron una atención cuidadosa a esos experimentos de
36
mocráticos y, en 1996, se embarcaron en una iniciativa audaz para
adoptarla de forma amplia en su propio estado. El Partido Comu-
nista-Marxista de la India (PCM), que era el partido de gobierno,
trazó un programa que consiste en devolver las facultades de poder
al nivel de las aldeas mediante la adopción de la planeación
participativa como estrategia para reforzar su debilitada base elec
toral y mejorar su efectividad administrativa. En este programa, un
40% del presupuesto estatal pasaría de los tradicionalmente fuer
tes canales departamentales de la burocracia estatal a las manos de
aproximadamente 900 consejos de planeación de aldeas individua
les estilo Panchayat.15 Sin embargo, para el gasto de esos recursos
cada aldea debía producir un plan detallado de desarrollo que espe
cificara asuntos como evaluación de necesidades, reportes de de
sarrollo, proyectos específicos, financiamiento suplementario, cri
terios para decidir y documentar beneficiarios del plan, e indicadores
de evaluación. El voto popular directo en las asambleas populares
aldeanas aprueba o rechaza, en principio, estos planes. Además de
estos requisitos de procedimiento, hay políticas que imponen algu
nas limitaciones: cada Panchayat debe invertir entre un 40% y 50%
de sus fondos en desarrollo económico, mientras que el 40% se
destina al gasto social que incluye programas de mejoramiento de
asentamientos subnormales, un máximo del 30% puede gastarse en
vías, y 10% en programas orientados a la mujer. Aparte de estos
requisitos generales, los organismos aldeanos de planeación pue
den diseñar sus propios mecanismos de gasto.
Se ha hecho un gran esfuerzo de movilización administrativa y
política a gran escala con el fin de respaldar esta reforma básica de
delegación de poder y facultad de fiscalización.16 Uno de sus com
ponentes ha sido la capacitación a habitantes de las aldeas para
adelantar evaluaciones rurales y formular planes de desarrollo. En
1997 y 1998 unos 300,000 participantes tomaron parte de una serie
de “seminarios de desarrollo” que los capacitó en habilidades bási
cas de autogobierno. Los procesos de planeación como tales cuen
37
tan con más de 100,000 voluntarios que llevan a cabo proyectos en
las aldeas, y más de 25,000 que combinan estos proyectos y los
convierten en planes que se aplican a toda la aldea en la que viven.
Este incremento pronunciado en planeación aldeana y formulación
de proyectos a nivel local privó al gobierno central de su habilidad
para evaluar la calidad de los planes, de rechazar los que no satis
facían los requisitos, e incluso de contribuir a su mejoramiento.
Con el fin de incrementar las facultades oficiales, unos 5,000 vo
luntarios, muchos de ellos antiguos funcionarios ya jubilados, em
pezaron a engrosar los “Comités Técnicos Voluntarios” que revisa
ban los proyectos y planes.
Habida cuenta de la novedad de la reforma, sus alcances y la
escasez de los recursos disponibles para medir su impacto, no es
sorprendente que hoy dispongamos solamente de un conocimiento
limitado de su resultado final. Los avances hasta el momento son
promisorios pero incompletos, tanto en los procesos participativos
como en su efectividad técnica. Mientras que algunas aldeas arti
cularon planes que parecían ser propuestas muy bien pensadas con
una participación popular directa de alto nivel, muchas otras no
pudieron ni siquiera concebir un plan. De los planes que se presen
taron, muchos adolecían de un nivel de articulación bastante preca
rio, concebían pobres alternativas de financiación y crédito, y los
proyectos que contenían estaban mal concebidos o simplemente cal
caban otros que provenían de la cantera de proyectos de la burocra
cia oficial. En lo tocante al proceso democrático, debe destacarse
que la participación en las estructuras existentes de gobierno aldea
no se incrementó dramáticamente después de la reforma de 1996,
pero todavía involucra únicamente al 10% de la población. Visto
desde un ángulo más optimista habría que decir que el otorgamien
to de poder de decisión a la ciudadanía a nivel de las aldeas ha
38
gestado la proliferación de grupos vecinales de base en cientos de
caseríos. Al igual que el programa de presupuesto participativo de
Porto Alegre, estos grupos articulan las necesidades y los intereses
locales con los organismos de gobierno aldeanos.
39
entendimiento de las prácticas discursivas y explorar nuevas es
trategias que mejoren su calidad. Una buena parte de los estudios
recientes sobre la participación ciudadana y las asociaciones secun
darias ofrecen una segunda bifurcación del GPPD.18Esta línea de
trabajo intelectual busca entender, y con ello demostrar, la impor
tancia de la vida cívica y de las organizaciones no gubernamentales
para una democracia vigorosa. El GPPD se basa en estos aportes
para explorar nuevas alternativas de reorganización de las institu
ciones formales del Estado que puedan estimular la participación
democrática de la sociedad civil, y de esta forma articula un círculo
virtuoso de refuerzo recíproco. Finalmente, el GPPD es parte de
una tarea más amplia, en la que están involucrados muchos investi
gadores y ciudadanos, que pretende imaginar y descubrir institu
ciones democráticas que sean, a la vez, más participativas y efecti
vas que las configuraciones de representación política y adminis
tración burocrática a las que estamos acostumbrados.19 Al enri
quecer en forma considerable nuestra comprensión de las institu
ciones, prácticas y resultados de la participación ciudadana, el mo
delo GPPD contribuye a esa tarea ampl'.a.
Vamos a comenzar, entonces, en forma tentativa y abstracta, a
bosquejar el GPPD a partir de tres principios generales que son
fundamentales a todos los experimentos ya descritos: (1) concen
tración en problemas específicos y tangibles; (2) participación acti
va de la gente común y corriente a quienes los afectan esos proble
mas, y de los funcionarios cercanos a ella; y (3) el desarrollo
deliberativo de soluciones a esos problemas. En los contextos de
reforma que hemos considerado aquí, son tres los diseños
institucionales que parecen darle estabilidad y profundidad a la prác
tica de esos principios básicos. Tales rasgos institucionales son:
(1) la delegación de autoridad a las unidades locales con poder
para la toma de decisiones públicas; (2) la creación de eslabones
formales de responsabilidad, distribución de recursos y comunica
ción que conectan esas unidades entre sí y con las autoridades cen
40
trales a niveles superiores; (3) el uso y la generación de nuevas
instituciones estatales que apoyan y guían los esfuerzos de solución
de problemas de una forma descentralizada. Finalmente, nos pro
ponemos discutir algunas condiciones cruciales que son necesarias
como trasfondo a los diseños institucionales para la cristalización
de los valores democráticos.
2.1. Tres Principios del Gobierno Participativo con Poder de
Decisión
41
2.1.2. Segundo principio: Participación desde la base
Todas las reformas mencionadas crean nuevos canales para que
aquellos a quienes los problemas afectan más directamente -usual-
mente ciudadanos del común y funcionarios que tienen contacto
directo con ellos- apliquen sus conocimientos, inteligencia e intere
ses en la formulación de soluciones. Quisiéramos ofrecer dos justi
ficaciones generales a esta alternativa a la convicción ampliamen
te sostenida en el sentido de que los problemas técnicamente com
plejos deben ser resueltos por expertos cuidadosamente entrena
dos para ello. La primera es que las soluciones efectivas a cierta
clase de problemas públicos nuevos que se resisten a explicacio
nes simples puede encontrarse más en la gama amplia de expe
riencias y saberes que pueden ofrecer los ciudadanos ordinarios y
funcionarios de campos diversos y abiertos, que en lo que aporta
rían los expertos distantes y confiados en su competencia técni
ca. En el ejemplo de las acciones policiales y las reformas esco
lares de Chicago, los consejos vecinales organizados desde las
bases crearon soluciones efectivas que los oficiales de policía,
actuando autónomamente, nunca hubieran imaginado. La segunda
justificación nos lleva a decir que la participación directa de los
operadores de base incrementa la toma de responsabilidades y acor
ta la cadena de entidades que conforman el andamiaje burocrático
de los partidos. En lugares del mundo en desarrollo como Porto
Alegre y Kerala, uno de los logros principales en el campo de la
participación amplia fue que se logró detener el desangre fiscal
que nutría la estructura clientelista y debilitó el poder de las élites
políticas tradicionales.
Con esto no estamos desvirtuando el aporte que los expertos
técnicos tienen para hacer en la construcción de gobiernos
participativos con poder de decisión. Ellos desempeñan un papel
de importancia en la toma de decisiones, pero no gozan de poder
exclusivo para tomar las decisiones importantes. Su tarea, en for
42
mas y ocasiones diferentes, consiste en facilitar procesos popu
lares deliberativos de toma de decisiones y desencadenar las
sinergias entre las perspectivas de los ciudadanos y de los profe
sionales, antes que apropiarse del aporte popular. Otras contribu
ciones al presente libro nos ayudarán a discernir si estos logros
de la participación ciudadana compensan el costo potencial de per
der el aporte del experto.
2.1.3. Tercer principio: Generación de discusiones deliberativas
La deliberación es el tercer valor distintivo del modelo de
GPPD. En la toma de decisiones por la vía de debate deliberativo
los participantes prestan atención a las posiciones de los demás y
generan un ramillete de opciones luego de brindarles la debida
consideración.20 Al argumentar y contemplar lo que el grupo ha de
hacer, los participantes deben persuadirse mutuamente por medio
de razones que los demás puedan aceptar. Tales razones pueden
adoptar formas tales como: deberíamos hacer X porque “es lo
apropiado en esta circunstancia”, “es la decisión justa”, “nosotros
optamos por Y la última vez y no nos funcionó”, o “es lo mejor
para el grupo como un todo.” Este ideal no exige que los partici
pantes sean altruistas o logren consensos sobre valores, estrate
gias o perspectivas. Las deliberaciones en el mundo real se ca
racterizan a menudo por las discusiones acaloradas, los ganadores
y los perdedores. La nota más importante de la deliberación ge-
nuina es que los participantes encuentren razones que puedan acep
tar en sus acciones colectivas, y no necesariamente las que ellos
respaldarían indondicionalmente o las que promoverían de forma
óptima su interés individual.
Un proceso de decisión deliberativa como el que se siguió en
la formulación de los planes de mejoramiento de las escuelas en
Chicago, o en la planeación aldeana en Kerala puede comenzar con
la construcción de una agenda. Las partes ofrecen sus propuestas
43
de cuáles deben ser las prioridades del grupo. A renglón seguido
pueden justificarlas por su capacidad de servir a sus intereses co
munes (por ejemplo, construir un sistema escolar efectivo) o im
pulsar la justicia social bajo severas restricciones de recursos (por
ejemplo, la selección de beneficiarios de proyectos de desarrollo
rural). Luego de repasar todas las propuestas y las consideracio
nes que las respaldan, los participantes pueden proceder a votar
para seleccionar un conjunto de opciones, en caso de prevalecer
algunas disputas. Sin em bargo, p ara que se de un voto
auténticamente deliberativo, cada participante no vota por la op
ción que más se ajuste a su propio interés personal, sino por la que
sea más razonable. Las opciones van a ser justas si el grupo adopta
las propuestas razonables y deja a un lado las que estén motivadas
en la realización máxima del interés personal o de la influencia po
lítica. De esta manera, los participantes entran a dilucidar racional
mente las estrategias que corresponden más cercanamente a la agen
da grupal para adoptar el conjunto de opciones más promisorio,
visto en prospectiva. Estos resultados, desde luego, dependen de
que los participantes sigan los procedimientos y normas de la deli
beración. La posibilidad de que esto sea así depende, a su vez, de
los motivos individuales y los parámetros institucionales.
Uno de los peligros de la participación y de la toma de decisio
nes a partir de la discusión es que algunos participantes, motivados
por sus intereses particulares, van a querer utilizar su poder para
manipular el procedimiento y así asegurar sus posiciones. No obs
tante, para que un proceso de toma decisiones pueda calificarse
como deliberativo se requiere que el tipo esencial de razonamiento
a través del cual se solucionan los problemas consista en argumen
tos concienzudos y justificaciones convincentes. Si bien puede ser
muy difícil que un observador externo circunstancial llegue a dis
tinguir una deliberación genuina de una pantomima carente de in
ventiva, la diferencia es fundamental al final de cuentas, y muy cla
ra para los participantes en el proceso.
44
Mientras que el modelo de GPPD comparte con todas las for
mas de deliberación este enfoque en la persuasión y la discusión de
razones, su preferencia práctica lo lleva a distanciarse de muchos
tratamientos que hacen del discurso una proliferación de razones al
serv icio de p rin cip io s, p ro p u estas, valo res o p o líticas
preestablecidos. Para evitar esas trampas conviene recordar que
los experimentos deliberativos casi siempre comprenden esfuerzos
conjuntos y continuos de planeación, solución de problemas y for
mulación de estrategias. Los participantes en los modelos de
GPPD con frecuencia se aventuran por esas arenas discursivas para
formular juntos tales medios y fines. Su participación no obede
ce exclusivamente a agendas o perspectivas preformuladas, sino
que se espera que las estrategias y las soluciones se articulen y
cristalicen mediante la deliberación y la planeación juntamente
con la participación de las demás partes en el proceso. Aunque
los participantes pueden con frecuencia no tener muchas cosas en
común - e incluso, como sucede a menudo, pueden tener un pasa
do de desconfianza mutua-, estos contextos de deliberación los
une en una ignorancia común sobre cómo mejorar, de la manera
óptima, la situación general que los convoca. Por ejemplo, en los
esfuerzos de planeación participativa a nivel de las aldeas en Kerala,
o los planes de conservación del medio ambiente, los pasos ini
ciales en la planeación consisten a menudo en sopesar las cir
cunstancias existentes. No es soprendente que los participantes
formen o transformen sus preferencias y opiniones a la luz de ese
esfuerzo inicial. Si ellos se introdujeran en estos procesos con la
confianza plena en un curso de acción determinado, alguna otra
estrategia diferente a la participación deliberativa -p o r ejemplo,
un decreto gubernamental o estrategias partidistas para alcanzar
el poder- podría parecerles más atractiva.21
La toma de decisiones participativa puede contrastar con los
tres métodos más conocidos de elección social, a saber: mando y
control por parte de los expertos, voto agregado, y negociación
45
estratégica. En el primer abordaje el poder está en las manos de
los gerentes, burócratas u otros especialistas a quienes se les ha
confiado velar por el interés general, con base en la convicción de
que están capacitados para ello gracias a su entrenamiento, conoci
miento y compromiso con las reglas establecidas. Si bien tales
expertos pueden incluso facilitar procesos deliberativos entre ellos,
sus discusiones se generan en total aislamiento de la participación
popular. Por el contrario, en los modelos de GPPD, los expertos y
los burócratas interactúan en sus deliberaciones directamente con
los ciudadanos.
El voto agregado es el segundo método de toma de decisiones
más conocido, y consiste en que la decisión de un grupo resulta de
la combinación de las preferencias de los individuos que lo confor
man. Votar sobre ideas, propuestas o candidatos es quizá el proce
dimiento más común para calificar la opción social. Para ello, los
participantes ubican las alternativas en una escala de acuerdo a sus
deseos. Luego, un algoritmo tal como la regla de la mayoría selec
ciona una opción simple para todo el grupo. Aquí también vale la
pena anotar que una diferencia importante entre el voto agregado y
el deliberativo está en que en el primero los individuos votan sim
plemente de acuerdo a sus propios intereses particulares sin nece
sariamente prestarle atención a la racionalidad, ecuanimidad o
aceptabilidad de las opciones que los demás tienen para ofrecer.
Sin necesidad de hacer girar nuestra reflexión en tomo a los ya
conocidos méritos o fallas22del voto agregado, digamos que el cam
bio hacia la decisión por deliberación en algunos de los experimen
tos de gobiernos participativos con poder de decisión respondió a
los defectos de los mecanismos que preceden la calificación del
voto. Algunas veces, como en Porto Alegre, estas fallas consistían
en que los mecanismos electorales no respondían efectivamente a
los deseos de los electores debido al clientelismo y la corrupción.
En otros casos, por ejemplo la formulación de mejoramiento en las
escuelas o los planes de conservación del hábitat, la complejidad
y la incertidumbre, con frecuencia impedían que los participantes
expresasen preferencias que pudieran ser fácilmente cuantifica-
das para de esa manera calificar el voto.
La negociación estratégica23 constituye un tercer método co
nocido de elección social. Al igual que con el voto agregado pero
a diferencia de la deliberación y la mayoría de las expresiones del
mando directo, las partes en la negociación estratégica apelan a
procedimientos de toma de decisiones para satisfacer de forma
abierta e irrestricta sus intereses particulares, y para lograrlo se
apoyan en los recursos y el poder que traen a la mesa. El proceso
del voto busca establecer un equilibrio entre esa diferencia de fuer
zas mediante mecanismos como “un voto por persona.” Las con
venciones colectivas en tre los grandes sindicatos y los
empleadores ilustran esta diferencia. Cada una de las partes se
apoya en diferentes fuentes de autoridad y fuerza durante las ron
das de negociación, y cada una echa mano de ellas con el fin de
asegurar para su respectivo reducto el mejor acuerdo, el cual no
es necesariamente el más justo. A diferencia de las interacciones
puramente deliberativas, las partes utilizan todos los mecanismos,
incluyendo la amenaza, la diferencia de fuerzas, la falta de
representatividad y “el discurso estratégico.”24
Estas cuatro modalidades de decisión -deliberación, mando,
calificación agregada y negociación estratégica- son tipos idea
les. Los procesos reales, no tanto aquellos que involucran princi
pios de gobierno participativo con poder de decisión, con frecuen
cia contienen elementos de cada uno de ellos. Sin embargo, no
sotros privilegiamos la deliberación en los modelos de GPPD
como un valor y una norma que estimula a las partes e influye en
el diseño institucional, dados sus beneficios característicos en
estos contextos políticos y de gestación de políticas. Los estu
dios de casos incluidos en los siguientes capítulos del presente
47
volumen examinan hasta dónde llegan en realidad las prácticas de
toma de decisiones a partir de la deliberación.
49
2.2.2. Segunda propiedad: Supervisión y coordinación centra
lizadas
Aunque gozan de una considerable discreción para el ejercicio
del poder público, las unidades locales no se convierten en ruedas
sueltas, ni en núcleos atomizados de toma de decisiones en el mo
delo de gobierno participativo. Por el contrario, cada caso ilustra
los enlaces de responsabilidad y comunicación que conecta las uni
dades locales a los organismos que las supervisan. Estas oficinas
centrales pueden reforzar de muchas maneras la calidad de la deli
beración democrática y de la búsqueda de soluciones a nivel lo
cal: mediante la coordinación y distribución de recursos, la solu
ción de problemas que las unidades locales no pueden enfrentar
por ellas mismas, la rectificación de procesos patológicos o in
competentes de toma de decisiones en los grupos más débiles, y
la difusión de innovaciones y saberes más allá de los confines
reducidos de las unidades locales. Los sistemas Panchayat en la
India y el presupuesto participativo de Porto Alegre nutren las de
cisiones relevantes que se toman en las altas esferas desgobierno
a partir de lo decidido en las aldeas y los vecindarios. Las dos
reformas de gobierno vecinal en Chicago definen las facultades
centralizadas que permiten establecer los criterios de desempeño
de unidades locales comparables (escuelas, rondas policiales) a
fin de acordar las reglas a seguir según acuerdos procedimentales
mínimos y aclarando condiciones de juego. El Servicio de Pesca
y Vida Silvestre de Estados Unidos busca supervisar alrededor de
250 planes de conservación del medio ambiente a través de la su
pervisión centralizada, la recolección de información y el rastreo
a permisos y sus aplicaciones.
A diferencia de los modelos políticos de la Nueva Izquierda en
los que el deseo de liberación conduce a exigir descentralizaciones
autónomas, el GPPD sugiere nuevas formas de descentralización
coordinada. Estos nuevos modelos rechazan tanto el centralismo
50
democrático como una descentralización estricta por no ser fun
cionales, habida cuenta del imperativo pragmático de encontrar
soluciones efectivas. La rigidez del centralismo lleva con dema
siada frecuencia a menospreciar las circunstancias y conocimien
tos locales, y como resultado no le es posible aprender de la ex
periencia. La descentralización descoordinada, por su parte, aísla
a los ciudadanos en pequeñas unidades, y así condena a quienes no
saben cómo resolver sus problemas pero que sospechan que otros,
en otro lugar, sí saben cómo hacerlo. Estas reformas, entonces,
pretenden construir las conexiones que faciliten la expansión de
la información entre las unidades locales y les permitan ser res
ponsables las unas frente a las otras.
51
En términos generales, estos experimentos buscan transfor
mar los mecanismos de poder del Estado y convertirlos en for
mas de organización de base impulsadas por procesos democráti
cos de deliberación y movilización. Tales transformaciones ocu
rren a menudo gracias a la cooperación estrecha de funcionarios
del Estado. Son menos “radicales” que la mayoría de las variables
de acción de autogestión en el sentido de que su núcleo central no
consiste en “luchar contra el poder.” Sin embargo, son más radi
cales en tanto operan con un ángulo más amplio de reformas, cuen
tan con la autorización del Estado o agencias corporativas para
llegar a soluciones sustanciales, y, lo más importante de todo, tra
tan de cambiar los procedimientos centrales de poder antes que
cambiar ocasionalmente quién lo ejerce. Mientras que los parti
dos, las organizaciones del movimiento social y los grupos de in
terés con frecuencia fijan sus metas como si se tratase de un pro
ceso deliberativo interno y luego luchan por el poder político o
corporativo para implementarlas, estos experimentos reconfiguran
los procesos decisorios al interior de las instituciones del Esta
do. Cuando esta reorganización tiene éxito y los participantes se
pueden dar el lujo de ejercer la autoridad que se les delega, ya no
necesitan invertir el grueso de sus energías luchando por el poder
(o en contra suya).
En co n secu en cia, estas tran sfo rm acio n es a sp iran a
institucionalizar la participación de los ciudadanos del común, que
en su expresión corriente los ubica como consumidores habituales
de los bienes públicos, permitiéndoles definir en forma directa cuá
les son esos bienes y cómo se deben proveer de la manera más
satisfactoria. Esta participación constante está en contraste directo
con, por ejemplo, los breves momentos democráticos que proveen
los movimientos sociales y las cruzadas electorales de la política
ordinaria que descansan en las estrategias de las campañas y se
orientan a conseguir resultados, y cuyos líderes y élites movilizan
la participación popular para conseguir logros específicos. Si la
52
presión popular consigue los resultados necesarios para impulsar
una política en particular o elegir un candidato, allí termina la parti
cipación amplia. La legislación, el diseño de políticas e la
implementación subsecuentes se tejen en la esfera aislada del Estado.
2.3. Contextosfavorables
Existe una multitud de condiciones que pueden facilitar o impe
dir el progreso de los gobiernos participativos con poder de deci
sión. El nivel de alfabetización es un ejemplo obvio. Las altas
tasas de alfabetización en Kerala, comparadas con las de los demás
estados de la India, y en particular la alfabetización en la pobla
ción femenina, estimulan sin duda los experimentos de democra
cia participativa. Además, y más fundamental aún, la posibilidad
de que esos diseños institucionales generen los resultados desea
dos dependen sustancialmente del equilibrio de poder entre los
actores que participan en el modelo del GPPD, y de forma parti
cular las configuraciones del poder no deliberante, que constitu
yen el terreno en los cuales se desenvuelven las estructuras de
deliberación al interior del GPPD. Cuando surgen alternativas a
la deliberación democrática, tales como la dominación estratégi
ca o la salida total del proceso deliberativo, un balance frontal del
poder desestimula tales alternativas y lleva a los actores a asumir
la deliberación con mayor denuedo. Cada vez que unos individuos
no puedan dominar a otros para asegurarse una posición de privi
legio, su apertura a la deliberación es mayor. Es importante ob
servar que estas condiciones no exigen situaciones de igualdad
absoluta. Los participantes en los experimentos que nos ocupan
se distinguen por ser muy diferentes en términos de los recursos
con que cuentan, sus niveles de experiencia, educación, nivel so
cial y respaldo numérico. Sin embargo, están también tan al mis
mo nivel como para que la cooperación deliberativa les parezca
atractiva.27
53
Son al menos tres los senderos que conducen a un equilibrio
en el poder que facilita la deliberación. El primero proviene de
los esfuerzos conscientes de diseño institucional. Cuando los ad
ministradores o legisladores dotaron a los padres de familia de
las facultades para despedir a los directores de las escuelas, o les
dieron a los consejos populares la autoridad para evaluar los pre
supuestos de las aldeas, llevaron a los ciudadanos al mismo nivel
de importancia en que se encontraban los expertos. En algunas
ocasiones los accidentes históricos cumplen esta función de pro
piciar la igualdad, si bien no pretendían en absoluto desencadenar
procesos de deliberación o participación. Tal es el caso, por ejem
plo, de la Ley sobre Especies en Vía de Extinción, cuya amenaza a
hacer más onerosa la propiedad privada a expensas de sus propie
tarios indujo a estos a que cooperaran con los ecologistas. Final
mente, grupos como las organizaciones comunitarias, los sindi
catos y organismos de defensa de intereses colectivos con fre
cuencia contrarrestan las tendencias de los altos funcionarios y
los grupos de ciudadanos a apropiarse de los procesos de delibe
ración para proteger sus propios intereses particulares.
54
* Estos experim entos delegan los poderes de decisión e
implementación en las unidades locales de acción.
* Las unidades locales de acción no son autónomas sino de ca
rácter mixto, se enlazan unas a otras y están conectadas a los
niveles superiores del Estado para asignar recursos, solucionar
p ro blem as com unes y los que se p resen tan en el
interrelacionamiento, y diseminar las innovaciones y las técni
cas que que van surgiendo en el proceso.
* Los experimentos colonizan y transforman las instituciones del
Estado. Las burocracias administrativas que se hacen cargo de
resolver los problemas que les competen se convierten en gru
pos de deliberación. El poder de estos grupos para implementar
los descubrimientos de sus deliberaciones proviene de la autori
zación de los organismos del Estado.
55
las instituciones que siguen los principios ya considerados pue
den evidenciar tres cualidades de importancia capital para la ac
ción del Estado: efectividad, equidad y un carácter ampliamente
participativo. La constatación empírica, ante todo, permitirá dilu
cidar si las instituciones diseñadas de acuerdo con los principios
del GPPD se ajustan a esos valores o, por el contrario, le dan paso a
una serie de consecuencias negativas que no estaban previstas ini-
cialmente.
3.1. Solución efectiva de problemas
Quizá lo más importante es que los objetivos institucionales
de estos experimentos democráticos deliberativos logren objeti
vos públicos -tales como un sistema escolar efectivo, la seguri
dad ciudadana, la protección de especies en extinción, las asigna
ciones presupuéstales acordes con las realidades de los munici
pios- con una efectividad mayor que la que podrían tener iniciati
vas de otro tipo. Si las instituciones democráticas deliberativas
no pueden garantizar tales resultados, no pueden tampoco preten
der constituirse en reformas viables. Pero si su desempeño con
duce a los resultados deseados, este hálito de democracia radical
va a contar con el potencial para capturar una aceptación popular
amplia e incluso de las élites. ¿Por qué habríamos de esperar que
estas instituciones fundamentadas en la deliberación democrática
produzcan resultados efectivos?
En primer lugar, estos experimentos convocan a los individuos
y potencia las capacidades de quienes se han mantenido cerca a las
dinámicas sociales y que, por lo tanto, conocen las situaciones rele
vantes de cerca. Segundo, en muchos de los casos, estos indivi
duos, ya sea porque son ciudadanos o funcionarios que operan a un
nivel básico, son los que saben cómo introducir mejoras a las situa
ciones problemáticas. Tercero, el proceso de deliberación que
regula la toma de decisiones de esos grupos garantiza el potencial
para generar soluciones mejores que las que se obtendrían en pro
56
cedimientos más jerárquicos o menos reflexivos de suma de inte
reses individuales, como es el caso del voto. Mediante la delibe
ración todos los participantes tienen la oportunidad de ofrecer
información útil y considerar más profundamente soluciones al
ternativas. Además de todo esto, la participación y la delibera
ción pueden incrementar el sentido de compromiso en los parti
cipantes para llevar a la práctica las decisiones, que son más legí
timas que las que se obtendrían mediante la imposición externa.
Cuarto, estos experimentos acortan el circuito de retroalimenta
ción -esto es, la distancia y el tiempo entre las decisiones, la ac
ción, el efecto, la observación y la reconsideración- en la acción
pública, y así crea un estilo ágil de acciones colectivas que puede
identificar las estrategias no efectivas o erróneas y responder a
ellas. Finalmente, cada uno de estos experimentos engendra cien
tos de grupos relacionados, cada uno de los cuales entra a operar
con una considerable dosis de autonomía pero sin sufrir de un
aislamiento total. Esta proliferación de puntos con poder de de
cisión permite que se intente simultáneamente una multitud de
estrategias, técnicas y prioridades, lo que lleva a descubrir y di
fundir con mayor rapidez las que se muestren mas efectivas. La
capacidad de aprendizaje del sistema como un todo puede, enton
ces, robustecerse gracias a la combinación de la deliberación des
centralizada con poder de decisión, de una parte, y la coordina
ción y retroalimentación centralizadas, de la otra.
3.2. Equidad
Además de lograr que la acción pública sea más efectiva, hay
tres características que refuerzan en estos experimentos su capaci
dad para generar resultados de justicia y equidad. Primero, estos
experimentos plantean metas que pueden lograrse si llevan la ac
ción pública a quienes generalmente no gozan de tal bien. Puesto
que la mayoría de los experimentos se ocuparon en resolver pro
57
blemas de sectores no privilegiados -habitantes de los ghettos de
Chicago y Milwaukee, vecindarios pobres en Porto Alegre, cam
pesinos descastados de la India y obreros de la industria de Wisconsin
amenazados por el desplazamiento tecnológico- su mera efectivi
dad contribuye de manera importante a la justicia social.
Una segunda fuente de equidad y justicia surge de la inclusión
de individuos en desventaja social y económica -vecinos y obre
ros- quienes con frecuencia son excluidos en la toma de decisiones
para la vida pública. Un justificación clásica para el gobierno de
mocrático, que lleva a preferirlo a métodos paternalistas o
excluyentes, es que una decisión tiene mayores posibilidades de
tratar con justicia a los afectados cuando estos participan en ella.
Estos experimentos llevaron esa noción hasta sus últimas conse
cuencias mediante el diseño de procedimientos en los que aquellos
afectados por las decisiones ejercieron una influencia inmediata, y
al mismo tiempo evitaron la parálisis y los resultados disparatados
que a veces surgen de esfuerzos similares.
Los procesos de deliberación de estos experimentos ofrecen
una tercera forma de promover la equidad y la justicia. A diferen
cia de las negociaciones estratégicas (en las que los resultados es
tán determinados por el poder con el que cada parte llega a la mesa),
del mando jerárquico (con resultados que dependen del juicio de
aquellos en las altas esferas) y del voto agregado (cuyos resultados
dependen de la cantidad de simpatizantes que puedan ser moviliza
dos), estos experimentos establecen grupos que toman decisiones
siguiendo las reglas de la deliberación. Las partes hacen propues
tas que luego justifican con razones que otros en el grupo pueden
respaldar. Una norma de procedimiento en estos grupos es que las
propuestas que se generan y adoptan deben suscitar un amplio apo
yo consensual, aunque el consenso en su acepción estricta no es
nunca un requisito. Luego de un proceso de reflexión los grupos
optan por las medidas que logran la atención mayor. Lo ideal sería
58
que tales procedimientos se rigiesen por la razón, antes que por el
dinero, el poder, los números o los privilegios socioeconómicos.
Dado que la idea de justicia subyace a la práctica de una discusión
razonada, la toma de decisiones realmente deliberativa debe tender
a resultados más equitativos que aquellos regimentados por el po
der, el privilegio socioeconómico, el dinero o los números. Desde
luego, hay cierta distancia entre esos ideales altruistas y la práctica
real de estos experimentos.
3.3. Participación amplia y significtiva
Además de lograr resultados efectivos y justos, estos experi
mentos también buscan promover la participación continua y signi
ficativa de ciudadanos del común, que es uno de los más aprecia
dos valores democráticos. La participación popular como un recur
so productivo central forma parte de los fundamentos del GPPD.
Esa participación facilita la información local acerca de los méritos
potenciales de políticas alternativas, suministra datos sobre el fun
cionamiento de las políticas existentes que a su vez alimentan el
aprendizaje colectivo, y les aporta dosis necesarias de energía adi
cional a las estrategias de ejecución. Los experimentos invitan a
mantener niveles altos de participación de los no expertos en dos
dimensiones. La primera de ellas nos permite ver que estas expe
riencias crean canales adicionales de expresión sobre asuntos que
interesan genuinamente a los participantes potenciales, tales como
la calidad de sus escuelas, de los espacios que habitan y de la dis
ponibilidad de recursos públicos para financiar servicios públicos.
Además, estos experimentos incrementan la participación cuando
generan espacios que son alternativos a los canales convencionales
de vocería política, como son el voto, el trabajo conjunto de grupos
de presión y el contacto con los funcionarios oficiales. Hay un he
cho más que induce a la participación: la posibilidad real de ejer
cer el poder estatal.28 Respecto de otras formas de participación
política, la relación entre, supongamos, el voto de un individuo o
59
una carta a algún congresista es bastante tenue, en el mejor de los
casos. En estos experimentos, sin embargo, los participantes ejer
cen su influencia en las estrategias del Estado. Este aporte genera
respuestas palpables. A menudo, las prioridades y propuestas de
los no expertos son recibidos inmediatamente, o en forma modi
ficada. Incluso cuando el proceso de deliberación rechace la pro
puesta que uno presente, al menos uno puede conocer las razones
por las que no fue aceptada.
La calidad de la participación -m edida por el grado de infor
mación que ostentan las opiniones y propuestas de los participan
tes y la calidad de sus interacciones con los dem ás- puede ser
mayor bajo las condiciones deliberativas de estos experimentos
que la que podría lograrse en los contextos convencionales de po
lítica formal tales como el voto, la competencia entre los grupos
de interés o los movimientos sociales. Siguiendo el comentario
de John Stuart Mili -quien dice que el éxito de una propuesta de
mocrática puede medirse de dos maneras: por la calidad de sus
decisiones y por la calidad de los ciudadanos que produce29- cree
mos que el carácter de la participación, aparte de su nivel (evalua
do en términos de participación electoral, por ejemplo) es una
aspiración independiente de la política democrática. Los críticos
modernos, tanto de la izquierda como de la derecha, parecen co
incidir en su desdén hacia las capacidades políticas de las masas.
La izquierda argumenta diciendo que el surgimiento de la “indus
tria de la cultura” conduce al declive de las “esferas públicas” au
tónomas de la sociedad civil en las que podría formarse una opi
nión pública competente. La derecha sostiene el mismo diagnós
tico pero recomienda que la élite democrática y la administración
tecnoburocrática sean la solución, sin necesidad de sanar el cuer
po político. La preocupación por recuperar la sabiduría pública
que atesoran los individuos es ahora más urgente que en los días
de J. S. Mili, máxime si se considera el trasfondo que ofrecen
esos diagnósticos alarmantes.
60
Las capacidades de los individuos para deliberar y arribar a de
cisiones públicas se atrofian si no se usan. La participación en estos
experimentos ejercita esas capacidades más intensamente que lo
que los canales de la democracia convencional pueden permitir.
Por ejemplo, en elecciones nacionales o locales las cantidades im
presionantes de información que se les vende desde diferentes án
gulos tientan incluso a ciudadanos educados a bajar la guardia por
confusión y frustración, o a centrar su atención en aquellas dimen
siones de manejo fácil como el carácter y la personalidad del candi
dato, o la identidad con el partido. Por el contrario, estos experi
mentos reducen las barreras que se erigen en nombre de la sofis
ticación técnica y que impiden la participación ciudadana y así
estimulan a los participantes a desarrollar y desplegar sus capaci
dades políticas pragmáticas. Primero que todo, los experimentos
en GPPD abren la puerta para que participantes casuales y no pro
fesionales dominen áreas específicas del conocimiento que son
necesarias para tomar decisiones, mediante la reducción -gracias
a la descentralización- del ámbito de decisión a áreas geográficas
y temáticas más precisas. Algunos de nuestros experimentos ma
nejan un enfoque de decisiones doble -p o r ejemplo, la seguridad
en un vecindario- y de esta manera los participantes pueden llegar
a dominar los materiales necesarios para tomar decisiones de alta
calidad. Otros casos -p o r ejemplo los organismos de planeación
deliberativa en Kerala y el presupuesto participativo de Porto Ale
g re- funcionan con un enfoque más amplio, pero conservan, sin
embargo, los ejes pragmáticos que permiten que los ciudadanos
comunes y corrientes se involucren en los procesos de toma de
decisiones. Además, los ciudadanos cuentan con incentivos para
desarrollar sus capacidades y dominar la información necesaria
para tomar decisiones adecuadas porque ellos deben soportar las
consecuencias de las malas decisiones. Estos experimentos insti
tuyen la “democracia directa” en el sentido que las decisiones de
los grupos son, con frecuencia, directamente implementadas por
61
las entidades estatales competentes. Vale la pena recordar, una
vez más, que todo esto contrasta con la mayoría de los canales de
vocería política tales como el voto o la redacción de cartas, en
donde las consecuencias de las decisiones no son estadísticamente
relevantes.
Más allá del ámbito y el efecto de la participación, estos expe
rimentos estimulan igualmente el desarrollo de una sabiduría po
lítica en los ciudadanos comunes y corrientes porque desarrolla
la capacidad de estos a través de experiencias palpables de la ruti
na diaria, y no a través de los datos mediatizados por la prensa, la
televisión o “el aprendizaje en libros”. Con Dewey y los teóricos
contemporáneos de la educación y la cognición, podemos esperar
que muchos, quizá la mayoría, desarrollen habilidades y compe
tencias más fácilmente si esas habilidades están integradas al co
nocimiento práctico. Dado que estos experimentos se basan en el
conocimiento práctico -p o r ejemplo, de la manera como se ma
neja una escuela- y proveen oportunidades recurrentes para su apli
cación y corrección, los individuos desarrollan capacidades polí
ticas en íntima relación con otras esferas de sus vidas profesiona
les y privadas. Muchos participantes pueden encontrar que es más
fácil (para no decir que más útil) adquirir esta clase de sabiduría y
capacidad políticas “contextúales” que los tipos aislados de cono
cimiento político requeridos por el voto, por ejemplo. Finalmen
te, cada experimento contribuye al desarrollo político del indivi
duo al darle una capacitación especializada y paraprofesional. Los
reformadores de avanzada en cada uno de nuestros experimentos
aprendieron por la vía del desencanto que muchos de los no pro
fesionales carecen de las capacidades para participar efectivamente
en grupos con poder de decisión que tienen una función específi
ca. Sin embargo, en lugar de recurrir a una profesionalización
tecnocrática, crearon procedimientos para impartir las habilida
des fundamentales necesarias para que los participantes que care
62
cían de ellas pudieran contribuir al proceso. Así, por ejemplo, la
reforma al gobierno del sistema escolar de Chicago exige que los
padres de familia y la comunidad reciban capacitación acerca de
procesos democráticos, financiación y elaboración de presupues
tos escolares, planeación estratégica, contratación de directores
de escuelas, y otras habilidades específicas. Estos experimentos
no son solamente foros para practicar y perfeccionar habilidades
para la democracia deliberativa, sino que se constituyen en escue
las de democracia para que los participantes desarrollen sus capa
cidades políticas y técnicas.
63
que nos estamos refiriendo, o existen principios y propuestas de
diseño que se prestan para una aplicación más amplia?
4.1.1. Deliberación
Puesto que muchos de los beneficios de nuestro modelo des
cansa en la noción de deliberación, la primera pregunta indaga so
64
bre el grado en el cual los procesos de toma de decisiones en
estos experimentos son genuinamente deliberativos. Las deci
siones en condiciones de equidad dependen de los acuerdos de las
partes sobre lo que es justo, antes que de la presión de cada una de
ellas para obtener su máximo beneficio individual. La efectividad
se fundamenta en la apertura de los individuos a nuevas informa
ciones y propuestas, antes que en el ingenio del que puedan hacer
gala para empujar propuestas previamente establecidas. El apren
dizaje a niveles individual y grupal está enraizado en la capacidad
que se pueda tener para cambiarlas opiniones, e incluso las prefe
rencias, que previamente se sostenían como válidas. Aunque las
ciencias sociales rara vez echan mano de la deliberación como
una característica descriptiva de las organizaciones, en la práctica
pública y privada, donde con frecuencia se ventilan asuntos y se
resuelven conflictos no mediante la imposición de una postura
particular sino apelando a lo que parece ser más razonable y j usto,
la deliberación es central. ¿Esta generosa caracterización del com
portamiento individual y grupal le hace justicia a los procesos de
tom a de decisiones en el m undo real? ¿O será que esas
interacciones están caracterizadas por mecanismos de interés ra
cional más coercitivos como el mando directo, la negociación
estratégica, el intercambio de favores y la amenaza? En situacio
nes en donde existen grandes diferencias en tomo a intereses y
opiniones, especialmente las que provienen de fuentes ideológi
cas, la deliberación puede estancarse en un tira y afloje sin salida
o degenerar en un conflicto donde vence el más poderoso. ¿Se
limita, entonces, el enfoque del modelo a contextos de conflictos
de baja intensidad o niveles mínimos de inequidad? ¿Los esfuer
zos deliberativos en situaciones más conflictivas conducen a que
una de las partes suavice sus demandas y coopte sus discursos
para entenderse con posturas más fuertes y ajustarse a condicio
nes injustas? De ser así, la relación simbiótica entre deliberación
y otorgamiento de poder de decisión a los participantes que suge
65
rimos arriba puede convertirse en una relación antagónica, en la
que el logro de un objetivo va en detrimento del logro del otro.
4.1.2. Acción
Las decisiones co lec tiv as que surgen de un proceso
deliberativo, equitativo y democrático podrían no llevarse a la prác
tica. Aquellos que toman las decisiones pueden carecer de la ca
pacidad o la voluntad para implementarlas. Por ejemplo, los gru
pos de policía comunitaria de Chicago a menudo les solicitan a
oficiales de la policía que lleven a cabo varias tareas. En tales ca
sos, mecanismos débiles de señalamiento de responsabilidades
en la publicidad de las decisiones y las deliberaciones pueden no
ser suficientes para que el grupo se vea en la obligación de exigir
le a sus m iembros acciones concretas. En otros casos, la
implementación puede depender de la obediencia de otros sobre
los cuales el grupo tiene autoridad formal, como sucede con el
personal que trabaja bajo un Consejo Escolar Local. Estas situa
ciones enfrentan los conocidos dilemas que ocurren entre
mandantes y mandatarios. Incluso en otras instancias la acción pue
de descansar en los organismos cuyas relaciones con los grupos
deliberativos primarios no son tan estructuradas. Tal es el caso,
por ejemplo, del sistema de presupuesto participativo de Porto
Alegre, en el que las deliberaciones de las asambleas regionales
deben pasar a un organismo a nivel municipal cuyo presupuesto
tiene que ser sometido al alcalde para su aprobación. Esas deci
siones presupuéstales tienen que pasar por el filtro del andamiaje
municipal antes que, por ejemplo, pueda construirse una línea cen
tral del alcantarillado o pavimentarse una calle. Todo esto nos
muestra cuán importante es determinar hasta qué punto las deci
siones de un proceso deliberativo pueden traducirse efectivamen
te en una acción social real. Esta capacidad de traducir la delibera
ción en acción es a lo que se refiere el modelo que venimos pro
66
poniendo cuando habla de gobierno participativo con poder de
decisión.
4.1.3. Supervisión
La implementación no significa simplemente convertir una de
cisión inicial en acción. Se requiere, además, de mecanismos de
supervisión constante y de asignación de responsabilidades. ¿Hasta
qué punto estos grupos de deliberación son capaces de estar al tan
to de la implementación de sus decisiones y pedirles cuentas a las
partes competentes? La mayoría de los procesos democráticos
están sobrecargados de una participación popular que se concentra
en aclarar una cuestión política (v.gr., un referéndum) o seleccionar
un candidato (lo que sucede en una elección) antes que en supervi
sar la puesta en práctica de una decisión o plataforma de delibera
ción. Los experimentos democráticos en el modelo de GPPD, por
el contrario, apuntan a niveles de participación más constantes en el
tiempo. La democracia en este sentido significa una participación
que sobrepasa el punto de toma de decisiones, pasa por la
implementación popular y llega a la supervisión de esa acción y a
una evaluación sistemática y juiciosa de sus resultados. Se espera
que la participación popular a lo largo de todo el ciclo de la acción
pública incremente la responsabilidad del poder público frente a la
ciudadanía y la capacidad del público para aprender de los éxitos y
fracasos del pasado. Queda por verse, no obstante, si los partici
pantes en esos experimentos pueden mantener su participación en
el tiempo con la suficiente intensidad como para que se conviertan
en supervisores efectivos de sus propias decisiones. Tal como su
cede en los procesos democráticos convencionales, los momen
tos previos a la toma de decisiones generan sin duda más energía y
entusiasmo que los períodos extensos de ejecución que vienen pos
teriormente.
67
4.1.4. Coordinación y poder centralizados
Si bien es claro que todas estas experiencias de reformas des
centralizan el poder, los mecanismos de coordinación centralizada
que aseguran la toma de responsabilidades y precipitan los proce
sos de aprendizaje son menos obvios de lo que nuestra teorización
acerca del modelo GPPD parece indicar. A partir de la delegación
pragmática de poderes, las unidades locales se encuentran con mu
chas dificultades para dar cuenta de una coordinación necesaria y
para enfrentar problemas que superan sus confines y así aprove
charse de las conexiones que les permitirían compartir la informa
ción con otras unidades dentro del sistema. Los experimentos ya
descritos construyen instituciones que ejecutan tales funciones en
formas y grados diversos. Los estudios empíricos podrán sondear,
más a modo exploratorio, las posibilidades que esas reformas tie
nen para articular eslabones combinados entre las unidades loca
les y discernir los mecanismos que mejor se ajustan para los fines
de coordinación centralizada y poder e información compartidos.
4.1.6. Resultados
Para muchos críticos y simpatizantes potenciales la cuestión más
importante es la que atañe a los resultados. ¿Acaso estas institu
ciones deliberativas producen estrategias o resultados más desea
bles que los que provenían de las instituciones que buscan suplan
tar? Una justificación central para reacomodar el poder público en
las manos de estos grupos descentralizados y deliberativos es que
ellos diseñan estrategias para la acción pública y llegan a solucio
nes que son superiores a las que fluyen de, por ejemplo, las buro
cracias de mando y control, gracias al conocimiento superior que
se da en los contextos locales, a mayores capacidades de aprendi
zaje y mejores mecanismos de toma de responsabilidades. Un tó
pico de importancia crucial para la investigación será, entonces,
discernir si estos experimentos se las han arreglado en la práctica
para generar soluciones innovadoras.
69
gobierno deliberativo y asociativo. El material empírico permite
iluminar las siguientes seis preocupaciones alrededor de GPPD:
70
participantes se interrelacionan usualmente desde posiciones des
iguales de poder. Esta falta de equidad pueden deberse a diferen
cias materiales y a las diferentes clases sociales de las que pro
vienen los participantes, o a los abismos de información y cono
cimiento que separan a los expertos de quienes no lo son, o a las
habilidades personales para la deliberación y la persuasión que
están asociadas a las ventajas educativas y ocupacionales de algu
nos.
Cuando la deliberación pretende generar soluciones en las que
virtualmente todos los participantes se pueden beneficiar gracias a
la cooperación -e n términos técnicos, estas soluciones son puntos
que se acercan a la frontera de Pareto tales diferenciales de po
der pueden no conducir a decisiones injustas. Sin embargo, los pro
yectos que con toda seriedad buscan acrecentar la justicia social y
la equidad no pueden limitarse solamente a encontrar esas situacio
nes en las que todos ganan. Por lo tanto, creemos que nuestro
modelo no sería interesante si no se aplicara a las áreas conflicti
vas de acción pública, o si su aplicación en esas áreas debilitara
sistemáticamente a los participantes más débiles. Podría sonar
muy optimista, pero creemos que la deliberación exige que tanto
el fuerte como el débil se sujeten a sus normas. El fuerte y el
débil tienen que abstenerse de defender sus intereses de manera
oportunista aun cuando tengan el poder para hacerlo.30Entonces,
un conjunto de preguntas a las que se les debe prestar atención
busca saber si el terreno de la deliberación faculta al poderoso
para dominar al débil. Vale la pena considerar cuatro mecanismos
que tienen la capacidad de transformar la deliberación equitativa
en dominación.
En primer lugar, un hecho lamentable que se presenta en todas
las democracias contemporáneas es que los ciudadanos que son
privilegiados en términos de salud, educación, ingreso o pertenen
cia a grupos étnicos o raciales dominantes son los que tienen mayo
71
res posibilidades de participar en la vida pública y en forma más
efectiva, que los que están en desventaja. Los experimentos que
estamos considerando en este libro exigen formas intensivas de par
ticipación política que podrían acentuar esa participación que de
pende de las ventajas de nivel socioeconómico oriqueza. Si los que
participan van a ser los más pudientes, entonces la acción pública
resultante va a ser necesariamente injusta. Como sucede en los
casos de otros canales de vocería para lo público, la cuestión de
“quién participa” sigue siendo vital para la democracia deliberativa.
En segundo lugar, incluso si tanto el débil como el fuerte están
bien representados, el fuerte puede aprovechar las herramientas a
su disposición -recursos materiales, asimetrías informativas, capa
cidades retóricas- para apuntalar decisiones colecti vas que, de for
ma irracional, favorecen sus propios intereses. Mientras que mu
chos otros modelos de toma pública de decisiones tales como las
políticas de grupos de interés y los mecanismo electorales antici
pan que tales comportamientos se constituyan en la norma, la partici
pación con poder de decisión es más exigente, normativamente ha
blando, y quizá por ello genera más sospecha en el terreno práctico.
En tercer lugar, más allá de una representación injusta y del
uso indebido de la fuerza, los participantes pudientes pueden aspi
rar -d e forma inapropiada e irracional- a excluir del ámbito de la
acción por deliberación aquellos asuntos que podrían amenazar
sus intereses. Los poderosos podrían proteger las ventajas que
les aporta el status quo sin apelar a maniobras descaradamente no
deliberativas, simplemente mediante la reducción de la discusión
a tópicos tangenciales que aseguren una ganancia mutua o que sen
cillamente sean intrascendentes. De todas maneras, estrechar la
agenda de esa manera viola frontalmente las normas de la delibe
ración abierta y, si se trata de un fenómeno común a todos los
casos, delata una falla en el modelo.31
72
Finalmente, y al fin de cuentas el factor más serio de los cua
tro aquí considerados, la democracia deliberativa puede desarmar
las asociaciones secundarias al obligarlas a “comportarse respon
sablemente” para de esa manera desestimular el radicalismo y la
militancia.32En últimas, la deliberación exige racionalidad, y por lo
tanto el compromiso con los procesos por deliberación pueden pen
sarse como si se tratasen de instancias que se abstienen de echar
mano de métodos vigorosos de desafío al poder. Esto significa que
las prácticas internas de las asociaciones m arginarán los
cuestionamientos a los privilegios, y que para mantener su credibi
lidad frente a “los poderes realmente en ejercicio” las asociaciones
habrían de esforzarse por abstenerse de participar en tales desafíos
en el campo político. Si las asociaciones populares que participan
en los experimentos que aquí consideramos fracasan en su pro
puesta de aplicar esos parámetros políticos -esto es, si los apara
tos de deliberación se convierten en escenarios de desafíos genui-
nos a las pretensiones de poder y privilegios de las clases y élites
dominantes- entonces esta crítica anticipa que los organismos de
deliberación tienen sus días contados.
73
mover sus intereses en foros más convenientes. En el contexto de
la educación pública, por ejemplo, un padre de familia que no lo
gra servicios especiales para su hijo en el consejo escolar local
podría probar suerte en el sistema escolar central para contrave
nir las deliberaciones locales. En Porto Alegre, algunas empresas
de construcción que se dedican al negocio de los bienes raíces
esquivaron el sistema de presupuesto participativo y acudieron a
las entidades estatales de planeación urbana que eran más afínes a
sus propósitos cuando advirtieron la oposición ciudadana que se
avecinaba. Esta selección de foros altemos al deliberativo que busca
contrarrestar o pasar por alto las decisiones colectivas que no son
favorables a los intereses particulares viola flagrantemente las nor
mas de la deliberación que están en la base de los experimentos
que hemos discutido y, en caso de volverse una costumbre común,
puede terminar contaminando la confianza mutua que se necesita
para que haya una discusión abierta y una acción colectiva de co
operación mutua entre las partes que conforman el proceso.
Además de la posibilidad de deserción, las partes que se con
forman por fuera de los organismos deliberativos podrían no re
conocer esa autoridad y oponerse a sus decisiones. Hasta podría
mos esperar que, dados los recelos entendibles, los funcionarios
que gozaban de una posición privilegiada en las preexistentes es
tructuras de poder -políticos elegidos por voto universal, buró
cratas veteranos, voceros de los grupos de interés- usen su auto
ridad y recursos para desconocer las decisiones deliberativas que
no les sean favorables. En situaciones extremas podrían, incluso,
frenar esos experimentos o reducirlos a un proyecto exploratorio.
Así, por ejemplo, algunos grupos de ecologistas consideraron, en
algunas ocasiones, que los esfuerzos mancomunados para admi
nistrar el ecosistema terminaban cediendo demasiado terreno a
los intereses de urbanizadores y agroindustriales, razón por la cual
combatieron esas decisiones deliberativas locales a través de mé
todos y litigios jurídicos.33 Las reformas escolares de Chicago le
74
dieron tanto poder a los consejos de gobierno local que éstos in
cluso podían contratar y despedir a los directores de las escuelas,
y por lo tanto estos últimos perdieron los privilegios que tradi
cionalmente les concedía su veteranía. La asociación de directo
res de escuelas respondió con el argumento de que la estructura
que le daba operatividad a las reformas violaba el mandato consti
tucional que garantiza que un ciudadano adulto tenga derecho a un
voto. Pero de otra parte, el poder externo juega un papel impor
tante en el desarrollo de estos modelos de gobierno local
participativo con poder de decisión. Las reformas de gobierno lo
cal aldeano en la India y el presupuesto participativo de Porto Ale
gre cuentan con el respaldo de partidos políticos dominados por
la izquierda. Los voceros de los partidos en estos casos reclaman
el crédito de los éxitos que allí se han cosechado y, por lo tanto,
han apelado a esos resultados para solidificar sus fortunas políti
cas posteriores. Los políticos y burócratas convencionales se con
vierten, entonces, en los siervos de la transformación democráti
ca deliberativa, pues son ellos los que movilizan a las élites y la
población en general y de esa manera respaldan la expansión y
reproducción de tales experiencias. Sin esos fundamentos políti
cos es fácil imaginar que estos sistemas de acciones deliberativas
populares fácilmente fracasarían ante las élites sociales y políti
cas, que con frecuencia buscan contrarrestar sus efectos de trans
formaciones profundas.
75
los participantes que buscan introducir cismas al interior del ex
perimento tienen el potencial de detener ese flujo de beneficios
si llegan a capturar los aparatos de deliberación con el fin de sa
tisfacer intereses privados o planes que benefician sólamente a
determinadas facciones. En consecuencia, la vieja escuela políti
ca clientelista podría reabsorber el sistema de presupuesto
participativo de tal manera que los caciques electorales pudiesen
continuar ejerciendo control sobre las dinámicas de discusión y
orientando el presupuesto resultante. De igual manera, pequeñas
facciones de vecinos o de padres de familia podrían apropiarse de
los poderes públicos que crean las acciones policiales comunita
rias y los consejos locales de gobierno escolar para su propio
beneficio. Para lograrlo, sólo les bastaría con, por ejemplo, pro
teger un reducido número de calles o establecer programas esco
lares especiales que solamente beneficien a sus hijos.
Algunas de estas nuevas instituciones buscan terminar con los
favoritismos mediante el establecimiento de medidas de transpa
rencia centralizada y mecanismos que aclaren el señalamiento de
responsabilidades. Los organism os descentralizados están
interconectados y les rinden cuentas a instancias centralizadas con
el fin de que los resultados de la acción deliberativa sean amplia
mente conocidos y, con ello, estén sujetos a una fiscalización más
clara. Todos los planes de conservación del hábitat, por ejemplo,
deben pasar por las manos de las autoridades del Ministerio del
Interior de Estados Unidos, y sus contenidos son puestos al conoci
miento del público por la vía del banco central de datos al cual tiene
acceso el público interesado. Igualmente, los planes descentraliza
dos de las rondas policiales y de las escuelas en Chicago son es
crutados por las instancias más altas, que los revisan y enrique
cen. Algo similar ocurre con las prioridades presupuéstales de
Porto Alegre, y las decisiones en el sistema Panchayat, en la In
dia. En la mayoría de estos casos, es simplemente imposible co
76
nocer la capacidad que tienen los mecanismos de señalamiento de
responsabilidades y transparencia para rastrear aquellos compor
tamientos que responden a agendas de interés particular. Por lo
tanto, una pregunta crítica que debe ser considerada en el análisis
de este tipo de experiencias participativas es hasta qué punto éstas
son susceptibles de corromperse y servir como vehículos de inte
reses particulares, y qué mecanismos se pueden establecer para
contrarrestar esta posibilidad.
77
de estar totalmente dominadas por el ámbito de io privado, o por
preocupaciones de carácter privado. Por lo tanto, continuaría la
argumentación, como resultado neto esas instituciones democrá
ticas participativas terminarán ampliando los horizontes de los ciu
dadanos, en lugar de estrecharlos. Sin embargo, todos estos ale
gatos no se salen del terreno hipotético ante la ausencia de testi
monios de individuos concretos y de estudios sobre la relación de
estos experimentos con las instituciones políticas que supuesta
mente apadrinan una comunidad política mayor.
4.2.5. Apatía
Las cuatro patologías ya consideradas provienen de participa
ciones políticas que, aunque energéticas y decididas, no están ade
cuadamente canalizadas. Una quinta nota crítica empieza por re
cordar la observación común según la cual las masas son ignoran
tes y no tienen entusiasmo político. Desde este ángulo, la partici
pación con poder de decisión les exige a los ciudadanos comunes
y corrientes una profundidad de compromiso y un nivel de partici
pación tales que ellos no pueden aportar, y unos conocimientos,
paciencia y sabiduría que sencillamente no poseen o deben adqui
rir en plazos exageradamente cortos. Es posible que, en términos
generales, los ciudadanos en las sociedades capitalistas contem
poráneas estén muy absorbidos en sus vidas privadas como para
dedicar el tiempo, la energía y el compromiso que estos experi
mentos de deliberación democrática exigen. Es posible decir, de
otra parte, que la apatía puede ser el resultado del diseño
institucional y no tanto un asunto de preferencia individual. Estos
canales deliberativos les piden a los ciudadanos generar aquellos
bienes públicos que todos comparten, y por ello muchos se pue
den sentir tentados a flotar libremente en los esfuerzos de los
demás. Los casos que presentamos aquí dan algunas pruebas que
permiten considerar la cuestión de la apatía ciudadana en la justas
proporciones de la extensión y el carácter de la participación.
78
4.2.6. Estabilidad y sostenibilidad
Una preocupación más tiene que ver con la estabilidad de es
tos experimentos en el tiempo. La deliberación democrática pue
de surgir de un estallido de entusiasmo y buena voluntad popula
res para sucumbir poco después frente a las fuerzas que impiden
que esos inicios prometedores echen raíces y crezcan en formas
sostenibles de participación democrática. Por ejemplo, es posi
ble que las exigencias prácticas de estas instituciones lleven a los
participantes a abandonar una empresa que, como la toma de deci
siones por deliberación democrática, consume tanto tiempo, y ter
m inar por fav o recer o tras m etodologías o lig árq u icas o
tecnocráticas. Incluso si se admite que la participación con poder
de decisión genera innovaciones que no se conseguirían por las
vías de la organización jerárquica, las ganancias finales pueden
reducirse con el paso del tiempo. Después de que los participan
tes hayan tomado las frutas que cuelgan de las ramas más bajas,
esas formas institucionales pueden terminar por osificarse de for
ma semejante a las burocracias que pretendieron reemplazar. De
otro lado, es posible que los ciudadanos comunes descubran que
la participación es en la realidad más onerosa y menos gratificante
de lo que pudieron haberse imaginado, y que abandonen la empre
sa democrática por cansancio y desilusión. Aunque la mayoría de
las reformas aquí consideradas son jóvenes, algunas de ellas ya
cuentan con un cierto trasegar histórico como para preguntarles
si sus éxitos iniciales están ya derivando en tendencias
antideliberativas.
79
será más bien que estos experimentos se limitan a algunos con
textos tales como los ya mencionados? Puesto que las respues
tas a estas preguntas exigen una indagación empírica mayor a la
que poseemos, sólo podemos ofrecer algunas observaciones
especulativas.
La diversidad de los casos considerados - a lo largo de áreas
de competencia política, niveles de desarrollo económico y cul
turas políticas- sugiere que los modelos de GPPD podrían con
tribuir a la solución de una amplia gama de situaciones problemá
ticas. En términos más generales, esos contextos son aquellos en
los cuales los sistemas actuales -organizados según la autoridad
del experto, o acorde con la interacción mercantil, o bien siguien
do un arreglo más informal- se agotan y en los que la participa
ción popular podría mejorar las cosas al traer al escenario un sis
tema de señalamiento de responsabilidades, un nuevo juego de ca
pacidades, o un mayor caudal de información que enriquezca la
dinámica deliberativa. Se argumenta que la gama de situaciones
consideradas es bastante amplia, y las investigaciones recientes
documentan el surgimiento y la operación de reformas similares
en áreas tales como el tratamiento a la adicción a las drogas34 y la
regulación del medio ambiente.35
Sin embargo, los modelos de GPPD pueden no ser de prove
cho en algunos contextos institucionales. No estamos frente a una
estrategia de reforma universal. En muchas áreas de la vida públi
ca, los sistemas convencionales de vigilancia, delegación y repre
sentación política funcionan bien, o pueden mejorarse un poco
como para que alcancen un grado óptimo. Para tomar sólo un ejem
plo digamos que introducir una dosis mayor de poder y participa
ción por parte de los padres de familia en los sistemas escolares
de clases sociales medias y altas puede conducir a conflictos y a
malversación de energías que, a la postre, no convienen a los pa
dres de familia, a los estudiantes y los profesores. El GPPD pue-
de no ser apropiado allí donde las instituciones existentes no fun
cionan satisfactoriamente pero en las que la participación directa
no tiene mucho que aportar. A veces, las políticas públicas deben
estar centralizadas, y por ello no admiten una participación am
plia. En otras ocasiones, hay áreas de la función pública tan com
plejas que la participación constructiva del no técnico no es posi
ble. Pero, quizá, la evidencia mayor a favor de la necesidad y
factibilidad del GPPD la aportan quienes se oponen con mayor
vehemencia a las medidas de participación democrática. Después
de todo, muchas de las áreas de lá vida pública que ya están bajo el
control de las reformas del GPPD intimidaban, hasta hace muy
poco, a los ciudadanos ordinarios: la formulación de los presu
puestos municipales, la administración de las escuelas, la conser
vación del medio ambiente, y el desafío del desarrollo económi
co.
5. Preludio
81
haya extinguido, sino que estamos ante el triunfo político del
antiestatismo neoliberal. Si bien se necesita una movilización polí
tica para revitalizar a gran escala las instituciones democráticas,
este desafío también exige nuevas visiones sobre cómo las institu
ciones democráticas pueden alcanzar las metas urgentes de política
social.
En lo que sigue del libro examinaremos en detalle el caudal de
información empírica que poseemos sobre algunos experimentos
que encaman tales visiones. Cada sección consta de un capítulo
extenso escrito por un académico que ha seguido de cerca el expe
rimento en cuestión, el cual pone al descubierto los detalles
institucionales del proyecto y aborda las preguntas críticas que ya
formulamos. La parte final del libro contiene una serie de comenta
rios críticos y comparativos, algunos de los cuales fueron escritos
por personas que tienen una gran familiaridad con el experimento,
mientras que otros fueron escritos por autores para quienes la teo
ría política es su interés fundamental. Esperamos que el marco
conceptual del modelo del GPPD y las investigaciones que vienen a
continuación contribuyan a elaborar estas perspectivas y a fortale
cer un proyecto de regeneración democrática participativa.
1 Karl Polanyi, The Great Transformation, Nueva York: Reinhart & Co., 1944. La frase aparece
originalmente en William Blake, Jerusalem: The Emanation ofthe GiantAlbion (1804).
82
2 Los cuatro casos fueron expuestos en una conferencia del Proyecto Utopías Reales, en la
Universidad de Wisconsin, [Madison, EU], en Enero de 2000.
3 La Ley de Reforma Escolar de Chicago, P.A. 85-1418, sólamente afecta las escuelas de la
ciudad de Chicago, la cual conforma su propio distrito administrativo.
5 En 1999, casi 1,200 figuraban en ia lista federal como especies en vía de extinción, pero
sólo a 120 se les había asignado un “área crítica” de hábitat que se necesitaba para
implementar la protección estricta. Ver Tomas F. Darin, “Designating Critical Habitat Under
the Endangered Species Act: Habitat Protection Versus Agency Discretion,” en The Harvard
Environmental Law Review, Vol. 24, No. 1 (2000), 209-235.
7 Peter Kareiva, et. ai., Using Science in Habitat Conservation Plans, Universidad de
California, Santa Bárbara: National Cerner for Ecological Analysis and Synthesis, 1998.
12Ibid., 50.
13 Maitreesh Ghatak y Maitreya Ghatak, “Grassroots Democracy: A Case Study o f the
Operation o f the Panchayat System in West Bengal, India”, Manuscrito, 2000.
14 El sistema Panchayat consta de tres capas superpuestas. En el nivel inferior se halia ei
Gram Panchayat, un organismo que usualmente cubre de 10 a 12 aldeas que albergan
10,000 habitantes. Las responsabilidades de los Gram Panchayats han cambiado con el
tiempo, pero incluyen ahora la administración de la salud pública e infraestructura sanitaria,
agua potable, mantenimiento de servicios públicos, educación primaria, desarrollo agrícola,
canales de riego, reforma de tenencia de tierras, alivio de la pobreza, industrialización
rural, electrificación y vivienda. En el segundo nivel se encuentra el Panchayat Samity, que
gobierna una unidad de área usualmente conformada por diez Gram Panchayats. Por
encima de éste se encuentra un cuerpo de gobierno distrital, el Zilla Parishad, el cual sofistica
y coordina los planes del nivel de los Panchayat Samitys,
‘ Plural castellanizado del término Panchayat, del cual no se ofrece una traducción directa
(Nota del traductor).
83
15 Ver T. M. Thomas Isacc y Richard Franke, Local Democracy and Development; People's
Campaignfor Decentralized Planning in Kerala, Nueva Delhi: Left World Press, 2000.
16Ibid.
17Dos teóricos de la deliberación discursiva que son relevantes para los propósitos del presente
trabajo son Jürgen Habermas y Joshua Cohén.
18 Ver, por ejemplo, Robert Putnam, Bowling Alone: The Collapse and Revival o f American
Community, Nueva York: Simón and Schuster, 2000; Theda Skocpol y Morris P. Fiorina
(eds.), Civic Engagement in American Democracy, Washington, D.C.: Brooklng Institution
Press, 1999, 1-23; Joshua Cohén y Joel Rogers, Associations and Democracy, edición de
Erik Olin Wright, Londres: Verso, 1995; Paul Hirst, Associative Democracy: New Forms
o f Economic and Social Govemance, Cambridge: Polity Press, 1994.
22 El más famoso de ellos es, desde luego, el problema de la incoherencia. Ver William Riker,
Liberalism Against Populism: A Confrontaron between the Theory o f Democracy and the Theory
o f Social Choice, Prospect, Estados Unidos: Waveland Press, 1982.
23 Para los propósitos limitados de esta discusión usamos negociación y pactos colectivos
como si fuesen sinónimos. Las negociaciones y los convenios pueden obviamente hacer
uso de la deliberación en las partes involucradas. El asunto aquí es que la diferencia entre
la negociación deliberativa y la estratégica está en que esta última busca darle el máximo
de ventajas a los intereses de una de las partes.
24 Ver, por ejemplo, David Austen-Smith, “Strategic Modeis of Talk in Poiitical Decisión
Making”, en International Political Science Review 13, No. 1 (1992):45-58.
25 Ver, por ejemplo, Harry Boy te, Backyard Revolution: Understanding the New Citizen’s
Movement, Filadelfia: Temple University Press, 1980; y Peter M edoff y Holly Sklar, Streets
o f Hope: The Fall and Rise o f an Urban Neighborhood , Boston: South End Press, 1994.
Para considerar un caso sobresaliente desde la perspectiva de su líder, véase Ernesto Corles
Jr. “Reweaving the Social Fabric,”, en The Boston Review 19, Nos. 3 & 4, Junio-Septiembre,
1994:12-14, que discute las actividades del grupo Comunidades Organizadas para el Servicio
Público (COPS) de la Fundación para las Areas Industriales (IAF), en San Antonio, Texas.
26 Andrew Szasz, Ecopopulism: Toxic Waste and the Movement fo r Environmental Justice,
Minnesota: University of Minnesota Press, 1994.
28 Un problema clásico en el ámbito de la ciencia política es explicar por qué la gente vota,
dada la ausencia total de resultados asociados al ejercicio del voto. Para considerar una
explicación de este comportamiento aparentemente irracional desde una perspectiva de
elección racional, véase William Riker y Peter Ordeshook, “A Theory of the Calculus of
Voting”, en American Political Science Review Vol. 62, Marzo 1968:25-42.
' Vilfredo Pareto, 1848-1923, economista italiano. Pareto introdujo la noción de que una
distribución de recursos entre individuos es socialmente eficiente cuando ninguna persona podría
estar mejor -esto es, tener más recursos que aumentaran su satisfacción personal- sin que esto
implique que otra persona estaría peor como consecuencia del cambio en la distribución de
recursos (Nota del Editor).
30Para conocer otra versión de esta crítica, véase Lynn M. Sanders, “Against Deliberation”, en
Political TheorylS, No. 3, Junio 1997:347-76.
31 Para una definición clásica de esta dinámica, ver Peter Bachrach y Morton Baratz, “TWo
Faces of Power”, en American Political Science Review 56, Diciembre 1962:947-52.
32 Ver Szasz.
33 Véase Mark Sagoff, ‘T h e View from Quincy Library: Civic Engagement in Environmental
Probiem Solving”, manuscrito, 1998; y Louis Jacobson, “Local Timber Collaboration Stalls in
National Arena”, en Planning, Vol. 61, No. 11, Noviembre 1998:22-23.
34Ver DorfySabel.
35Ver Sabel, Fung y Karkkainen, 2000,
85
SEGUNDA PARTE
ESTUDIOS DE CASO
Capítulo 2
Gianpaolo Baiocchi “
90
una gran variedad de situaciones sociales. Su eje central son las
reformas que delegan el poder de toma decisiones a las unidades
locales que están respaldadas, mas no dirigidas, por un organismo
central. Estas unidades, a su vez, cuentan con las facultades para
aplicar las decisiones que ellas mismas toman. Este modelo busca
nutrir un proceso de toma de decisiones redistributivo y efectivo
que sigue la normatividad de la deliberación y la democracia, lo
que lo hace superior a las estructuras de mando y control en dife
rentes aspectos.
Son varios los interrogantes que surgen a la luz de los actuales
experimentos que más o menos se acercan a los criterios del mode
lo. Por ejemplo, ¿puede la democracia deliberativa ser justa, o no
será que a la postre aquellos que son más poderosos o cuentan con
más recursos terminarán dominando todo el proceso? Si bien las
respuestas a preguntas como éstas no “prueban” que el modelo es
acertado ni tampoco lo condenan del todo, sí llaman la atención a
asuntos de diseño institucional -cuáles fimcionan y cuáles nos acer
can más los ideales normativos- que junto con el trabajo compara
tivo y conceptual pueden ayudamos a concretar una agenda teórica
y práctica de reforma democrática. Quiero apelar al experimento
de Porto Alegre para poner sobre la mesa tres problemas generales
que son centrales en el modelo teórico: el problema de la inequidad,
el problema del desarrollo desigual de la sociedad civil, y el pro
blema de la política. Me propongo examinar las implicaciones de
estos problemas y sus soluciones sobre la base de un número de
indicadores del experimento de Porto Alegre que fueron recogidos
entre 1997 y 2000, con el fin de extender la reflexión a todo el
modelo de GPPD.
Cada uno de los “problemas” del modelo es, en realidad, una
extensión de la pregunta que surge del “mundo real” cuando se
hace un llamado al pensamiento utópico: ¿cuáles son las dificulta
des con que se tropieza la implementación de este diseño? El “pro
91
blema” de la desigualdad no consiste en que las personas no sean
iguales, sino en que las diferencias entre ellas pueden obstaculizar
una deliberación equitativa. ¿Cierta clase de ciudadanos, por ejem
plo, son los que dominan las reuniones participativas? El problema
de “la sociedad civil” atañe al impacto del GPPD sobre una socie
dad civil autónoma y la manera como las instituciones participantes
deberían interactuar con las asociaciones secundarias que cuentan
con capacidades desiguales. ¿Los foros de GPPD desarman a la
sociedad civil, o privilegian aquellas áreas dominadas por las aso
ciaciones secundarias? El problema de la política se refiere a si
tales experimentos florecen únicamente en ciertos contextos políti
cos. ¿Bajo qué circunstancias las propuestas de GPPD despiertan
la oposición de los poderosos? ¿Cuáles rasgos institucionales pue
den garantizar su durabilidad frente al peligro de la incertidumbre?
En este tono, me propongo ofrecer tres reinterpretaciones críti
cas. Luego de una breve discusión sobre las instituciones de go
bierno participativo en Porto Alegre, sostengo que el experimento
resuelve satisfactoriamente los problemas de la deliberación entre
sujetos desiguales gracias a su función didáctica. En una sección
posterior, procuraré mostrar que el experimento es también un ejem
plo útil de cómo esa relación puede contribuir al fortalecimiento de
nuevas asociaciones en sectores menos organizados de la sociedad
civil. Finalmente, el mismo éxito del experimento participativo nos
obliga a dar cuenta del contexto que le fue tan favorable. En ese
punto mi argumento apunta a que debemos recordar que hay ele
mentos que facilitan la legitimidad de un proceso, elementos que,
en un contexto democrático, nutren sus dinámicas de reproducción.
Tales son las tres clases de asuntos que deben ocupar un lugar cen
tral en la propuesta del GPPD.
92
1. E l Trasfondo: Las Instituciones de Gobierno Participativo
93
El Presupuesto Participativo (PP) ha evolucionado con el paso
de los años y se ha convertido en una estructura doble de foros en
los que los ciudadanos participan como individuos y como repre
sentantes de diferentes grupos de la sociedad civil (asociaciones
vecinales, grupos culturales, grupos; de interés especial) a lo largo
de un ciclo anual. Como participantes, estos ciudadanos deliberan
y toman decisiones sobre proyectos que conciernen a las priorida
des de inversión en el municipio y los distritos. El proceso comien
za cada año con las asambleas regionales que se celebran en cada
uno de los dieciséis distritos, en el mes de marzo. Estas son reunio
nes grandes, con una participación que en ocasiones supera las dos
mil personas, y que logra dos propósitos. El primero es elegir los
delegados que representará a los vecindarios específicos en las ron
das sucesivas de deliberaciones. El segundo es revisar los proyec
tos y el presupuesto del año anterior. El alcalde y su gabinete parti
cipan en estas reuniones para responder a las inquietudes de los
ciudadanos acerca de los proyectos en el distrito. El número de
delegados que se asigna a cada vecindario se incrementa siguiendo
un fórmula de disminución marginal de acuerdo a los participantes
de dicho vecindario en la asamblea.8 Las asociaciones o grupos
vecinales deben elegir sus propios delegados.
En los meses subsiguientes estos delegados se reúnen en cada
uno de los distritos ya sea semanal o bimensualmente, para apren
der acerca de asuntos técnicos relacionados con la presentación de
proyectos, o para deliberar en tomo a las necesidades del distrito.
El número de participantes varía, pero entre 40 y 60 personas acu
den a las reuniones en la mayoría de los distritos. En una estructura
paralela de sesiones temáticas, los delegados deliberan sobre pro
yectos que conciernen a la ciudad como un todo, antes que a los
vecindarios en particular. En esas dos clases de reuniones, los re
presentantes de cada departamento del gobierno municipal asisten
para discutir asuntos que atañen al departamento específico res
pectivo. Estas Reuniones Intermedias más pequeñas terminan
94
cuando los delegados regionales, en una Segunda Reunión Plena
ria votan para ratificar las demandas y prioridades del distrito y
elegir los delegados (consejeros) que serán parte del Consejo
Presupuestal del Municipio.
Este Consejo es un foro más pequeño de representantes, con
formado por delegados de cada distrito y cada reunión temática.
Su principal función es reconciliar las demandas de cada distrito
con los recursos disponibles, y proponer y aprobar un presupuesto
municipal de manera conjunta con los funcionarios de la adminis
tración. Sus 42 miembros se reúnen cada dos semanas, por varios
meses, con representantes del gobierno municipal. Los consejeros
-dos por distrito y dos por cada una de las cinco áreas temáticas-
mantienen vínculos con las organizaciones y las personas en los
distritos a lo largo de toda esta fase. Además de elaborar el presu
puesto de la ciudad, este grupo introduce enmiendas al alcance y
las reglas del proceso. En los últimos años, algunos de los cambios
de procedimiento han sido: incrementar el alcance de las áreas
cubiertas por el PP, ampliar los poderes del Consejo Presupuestal
del Municipio para que cobije también gastos del personal de la
administración, y cambiar los criterios para determinar los meca
nismos para asignar los recursos para cada uno de los distritos.9La
gráfica 1 muestra los pasos en este proceso anual:10
95
Gráfica 1. Ciclo Anual del Presupuesto Participativo
i k
y
Instalación d e uuevos
c o n seje ro s que com ienzan a
d iscutir los criterios
seleccionados y la asignación de
recursos
96
El experimento de Porto Alegre satisface en muchos sentidos
los criterios de la propuesta de GPPD. Primero, el proceso facilita
una deliberación directa entre los ciudadanos a nivel local y desa
rrolla en forma sustancial la capacidad para tomar decisiones en
estos contextos locales. Los individuos participan en la solución
■pragmática de sus problemas y en la implementación y supervisión
de las soluciones acordadas. Estos procesos deliberativos ocurren
continuamente a lo largo de los años, y así les dan a los participan
tes oportunidades para aprender de sus errores. Las unidades loca
les, aunque cuentan con la facultad para tomar decisiones, no fun
cionan autónomamente en el más estricto sentido del término como
si estuviesen desconectadas de otras unidades o de un organismo
de supervisión central. Por el contrario, las agencias centrales su
pervisan y apoyan las unidades locales respetando su poder de de
cisión. En este caso, el respaldo viene de la administración munici
pal a través de sus agentes regionales, quienes participan como
facilitadores sin derecho a voto.11
El experimento de Porto Alegre muestra también las dinámicas
del manejo complejo de una ciudad como un todo, que combinan
formas de democracias representativa y directa. El nivel más alto
de las estructuras de participación, esto es, el Consejo Presupuestal
del Municipio, reúne a los representantes de cada distrito, quienes
deliberan sobre las reglas del proceso en general y las prioridades
de inversión. Ellos también actúan como los intermediarios entre el
gobierno municipal y los activistas regionales, llevan las peticiones
de los distritos ante el gobierno central y explican las acciones gu
bernamentales a los activistas regionales.12El gobierno participativo
no se restringe a las reuniones de PP, sino que constituye una serie
de foros que actualmente incluyen servicios sociales y salud, políti
cas de educación local y asuntos de derechos humanos. El PP como
tal ha crecido y ahora incluye inversiones en educación, cultura,
salud, servicios sociales y deportes.
97
Como parte de una estrategia conjunta para mejorar las condi
ciones de vida de las capas bajas del sector urbano y a la vez “lim
piar” la finanzas públicas, el PP ha mejorado la calidad de la admi
nistración pública. El porcentaje del presupuesto público que esta
ba disponible para la inversión creció de 2% en 1989 a casi 20% en
1994. La legitimidad de las decisiones públicas del PP facilitó
igualmente que las finanzas públicas se incrementaran con un alza
en el impuesto sobre la propiedad y una mejor recaudación de im
puestos. 13 Igualmente mejoró la proporción de los gastos munici
pales en la provisión de servicios con relación a los gastos adminis
trativos.14 De los cientos de proyectos que fueron aprobados, la
inversión en los distritos más pobres de la ciudad excedió a la in
versión en las áreas más pudientes, y todo como resultado de estas
políticas públicas. Cada año, la mayoría de los 20 a 25 kilómetros
pavimentados correspondieron a las periferias más pobres. Ac
tualmente, el 98% de las unidades residenciales de la ciudad cuen
tan con servicio de acueducto, lo cual es un incremento considera
ble comparado con el 75% que en 1988 disfrutaba de ese servicio.
El alcantarillado se incrementó del 46% al 98%.15 En los años
1992 a 1995, el departamento de vivienda (DEMHAB) asistía a
28,862 familias, en contraste con una cobertura de 1,714 en el pe
ríodo 1986-1988; y actualmente son 86 las escuelas públicas en
funcionamiento, comparadas con sólo 29 que operaban en 1988.16
Estas inversiones han tenido un carácter redistributivo: los distritos
que presentan niveles más altos de pobreza son los que reciben
proporciones mayores de inversión. El PP viene cosechando altos
niveles de participación popular con el paso de los años, aunque los
niveles de participación se han estabilizado últimamente. A pesar
de las barreras potenciales que presentan las discusiones técnicas
que requieren una alta inversión de tiempo, un gran número de par
ticipantes que provienen de amplios segmentos de la población jue
gan un papel activo en estos procesos de deliberación. La gráfica 2
muestra la asistencia anual estimada a las sesiones del PP, que se
calcula a partir del número de participantes en las reuniones de las
primeras rondas. Un análisis de la participación por distrito, que
no se reporta aquí, muestra que si bien la presencia de las redes
de asociaciones presentes en las reuniones del primer año pre
dice el nivel de participación, es la pobreza a nivel distrital y no
una sociedad civil fuerte la que predice la participación por cada
año posterior.
99
Una encuesta que llevé a cabo junto con CIDADE, una ONG
local, reveló que el perfil socioeconómico del participante prome
dio en la primera reunión de 1998 estaba por debajo del promedio
educativo y económico de la ciudad. Más de la mitad de los parti
cipantes tenía un ingreso familiar de cuatro salarios mínimos o me
nos, y en una proporción similar estaban los que carecían de una
educación superior al octavo grado.17Al otro lado de la escala los
ciudadanos más pudientes no están tan bien representados, pues
aproximadamente un tercio proviene de familias que ganan cinco
salarios mínimos, mientras que el 55% de los residentes de la ciu
dad están en ese nivel.18
El PP de Porto Alegre es un caso exitoso de Gobierno Demo
crático con Poder de Decisión. En tanto conjunto de instituciones,
el experimento logró constituirse en una eficiente toma redistributiva
de decisiones dentro de un marco de deliberación que también atra
jo una participación ampliamente fundamentada desde los estratos
más pobres de Porto Alegre. Con todo, ese mismo éxito apunta a
tres asuntos críticos que son importantes para el modelo: inequidad
en las reuniones, las interrelaciones al interior de la sociedad civil y
el impacto cívico, y la necesidad de que se den ciertas condiciones
políticas para asegurar el éxito.
100
Los más poderosos pueden terminar controlando los contextos
de deliberación en los que los ciudadanos se reúnen como iguales
para debatir formalmente asuntos que les son comunes. Las críti
cas que se han hecho contra “la esfera pública” pueden también
aplicarse a las propuestas democráticas deliberativas. Una de las
objeciones más punzantes señala que la democracia deliberativa
puede crear una ficción de deliberación racional que en realidad
corresponde al régimen de la élite. Para añadirle una sombra aún
más siniestra, la objeción prosigue afirmando que los ejercicios
de justificación podrían legitimar ciertas desigualdades o exten
derle una carta de aprobación al partido político que asume el con
trol del proyecto. A pesar de las desigualdades significativas en
tre los ciudadanos, los aspectos didácticos del experimento le han
permitido, en gran medida, contrarrestar el riesgo de dominación.
Esto confirma las expectativas de los teóricos democráticos que,
aunque asumen que las personas pueden venir a los contextos de
deliberación en situaciones desiguales, confían en que con el tiem
po la participación compensará tales inequidades.
Para críticos como Bourdieu, la deliberación y la democracia
participativa reproducen las jerarquías. Por un lado, ella reproduce
jerarquías de clase; por el otro, reproduce jerarquías de desempe
ño político en favor de los “expertos” en contra de los “no exper
tos.” Bourdieu denuncia la ficción del “comunismo lingüístico,”
esto es, que la habilidad para hablar está equitativamente distribui
da y al alcance de todos.19Puesto que el lenguaje es un medio y no
meramente un instrumento del poder, los usos lingüísticos por par
te de los hablantes son siempre expresiones de las relaciones de
poder entre ellos. La habilidad lingüística encama la diferencia y
la desigualdad. Los hábitos lingüísticos de las clases dominantes
imparten la habilidad técnica para hablar y los criterios para pro
nunciar ciertas aseveraciones. Esta competencia es una habilidad
estatutaria, lo que quiere decir que “no todos los usos lingüísticos
son igualmente aceptables y no todos los interlocutores son igua
101
les.”20 La competencia lingüística no es una simple habilidad técni
ca porque a ciertos interlocutores no se les permiten ciertos actos
lingüísticos. Bourdieu da como el ejemplo al granjero que no se
lanza a la candidatura para la alcaldía de su pueblo, diciendo: “ ¡Pero
es que yo no se cómo hablar!”21
Existe también la expectativa teórica en el sentido de que las
discusiones relativamente técnicas y la presión del tiempo en los
pobres obstaculizan su participación. Como anota Jane Mansbridge
al observar a los participantes en la sala de un concejo municipal:
102
Gráfica 3. Proporción de Participantes Mujeres, de Educación
Precaria y Negros en cada Fase del PP, Comparada con los Pro
medios de la Ciudad, 1998
103
sonas con una escolaridad baja25 alcanzan a superar el 60% del
total de participantes, pero constituyen solamente el 18% de los
consejeros. Los que presentan un bajo nivel de ingresos26llegan al
33% del total de participantes y conforman el 34% de los conseje
ros. El cálculo más preciso de composición racial27 sugiere, igual
mente, que no hay evidencia de desigualdad por motivos raciales28
La educación aparece como el factor que ejerce los efectos más
pronunciados, y esto es más notorio en los niveles altos del proce
so.
Sin embargo, no hay evidencia de que la falta de educación o el
género sean barreras insuperables que impidan una participación
efectiva, o que esta estratificación sea el resultado de prejuicios
masculinos o prejuicios contra los usos lingüísticos de los menos
educados. La evidencia etnográfica de las reuniones a niveles
distritales no mostró ninguna tendencia a que las mujeres o los me
nos educados hablasen menos o que condescendiesen a la autori
dad de los hombres con mayores niveles de educación.29 Las en
trevistas a los participantes revelaron que ellos no percibían tales
efectos. Las percepciones comunes entre los activistas se asemeja
ban a las de un veterano activista comunitario quien, al preguntársele
si el bajo nivel de educación entre los pobres les impediría contri
buir en el PP, respondió:
104
Una pregunta en la encuesta acerca de cuán a menudo una per
sona tomaba la palabra en las reuniones describió una imagen de
igualdad de participación. Las respuestas a la pregunta: “¿Usted
hace uso de la palabra en las reuniones?” (siempre, casi siempre, a
veces, nunca) mostraron que los pobres y los no pobres, los menos
educados y el resto estaban a la par. Sin embargo, también se en
contró que las mujeres reportaron una frecuencia menor en el uso
de la palabra que los hombres.31 Sin embargo, el número de años
de participación en el PP pareció igualmente compensar este pa
trón en forma significativa. Los años de participación en el proce
so es un predictor poderoso de la frecuencia potencial en el uso de
la palabra. Una vez consideramos únicamente a las personas que
llevan ya un número de años de experiencia, encontramos también
que no hay una diferencia significativa entre hombres y mujeres
que hacen uso de la palabra, ni entre las personas con o sin educa
ción formal.32
El análisis estadístico de los datos de elección muestra un pa
trón similar. Cuando consideramos varias variables significativas
intervinientes -p o r ejemplo, años de experiencia, número de co
nexiones con la sociedad civil, ser miembro de una junta directiva
de alguna asociación de vecinos, o estar jubilado o ser trabajador
independiente- ni el género, ni la educación, ni la pobreza afectan
significativamente las posibilidades que una persona tiene para ser
elegido.33Cada año adicional de experiencia incrementa las posibi
lidades de ser elegido en un 25%, y cada conexión adicional a la
sociedad civil aumenta las posibilidades en un 55%. Para los jubi
lados las posibilidades de ser elegidos son 20% mayores, y para
los trabajadores independientes esas posibilidades se incrementan
en un 80%.34 Todos estos resultados sugieren que la experiencia
compensa las desventajas de educación y género, y que los efectos
de la educación influyen más bien en las posibilidades que una per
sona tiene para resultar elegida a algún cargo en la sociedad civil,
105
pero no directamente en su participación en las reuniones del PP.35
Esta evidencia muestra convincentemente que la disponibilidad de
tiempo y “los dos o tres tumos laborales diarios” que las responsa
bilidades domésticas le imponen a la mujer son los que más cuen
tan, por no decir que son los factores determinantes, en todas estas
diferencias, particularmente las relacionadas con la cuestión de gé
nero. Las opiniones al respecto son típicas:
Los hombres siempre andan por ahí en la calle. Para ser conseje
ro uno tiene que ser capaz de ir a muchas reuniones, en las no
ches, y en muchos lugares distintos. Incluso si uno no trabaja
fuera de la casa todavía le toca hacerse cargo del hogar. Yo diría
que todo esto hace las cosas más difíciles para las mujeres.36
106
finales de la deliberación participativa no existirían, por ejemplo,
reglas que favorecieran “las necesidades regionales” por encima
de las predilecciones de un buen número de participantes.38Tam
bién es claro que la heterogeneidad de las personas no desvió la
deliberación.39
Esta experiencia subraya la importancia del componente didác
tico de las reuniones del PP. Para bien de los individuos, los dise
ños institucionales incluyeron muchas reuniones dedicadas al apren
dizaje de procedimientos y reglas, y a conocer criterios técnicos
específicos a los cuales habrían de ajustarse los proyectos munici
pales. Los participantes adquirieron habilidades precisas relacio
nadas con la elaboración de presupuestos, pero también aprendie
ron a debatir y a movilizar recursos para alcanzar fines constructi
vos. La evidencia muestra que hay oportunidades que facilitan el
avance de los menos favorecidos.40Un participante con solamente
unos pocos años de escolaridad fue elegido al Consejo al comienzo
del proceso, y discutía acerca de su experiencia como persona con
poca educación en términos como los siguientes:
107
orientación de las reuniones y el desarrollo de las normas para un
diálogo que fuese respetuoso de los diferentes usos del habla.42
Los facilitadores de las reuniones eran siempre conscientes de que
su función era parcialmente didáctica. Una de las facilitadoras re
cuerda así su experiencia:
108
3. Relaciones con la sociedad civil
109
rectamente con la sociedad civil terminarían por absorber otros
movimientos? ¿O, como lo señala la pregunta de Fung y Wright
en el capítulo 1, veríamos una balcanización de la vida política
dada la resultante proliferación de foros para la toma de decisio
nes? No obstante, Cohén trae a colación brevemente otra posibi
lidad cuando advierte que las instituciones dem ocráticas
deliberativas podrían nutrir nuevas formas de solidaridad y ayudar
a construir la sociedad civil:
110
en la ciudad. Aunque no es posible determinar las cifras exactas,
los cálculos arrojan las cifras de la Tabla l,46 que ofrece un
estimativo de la tendencia de transformación en la sociedad civil
en Porto Alegre.
R eg ion ales"*
1986 2 40
1988 300 3
1990 3 80 5
1994 450 11 8
1996 500 32 11
1998 540 51 11
111
Este dramático crecimiento numérico de asociaciones es el
resultado del creciente éxito del PP a lo largo de los años. Según
mi método conservador de cálculo,47 la densidad numérica de las
asociaciones casi se ha duplicado. Las asociaciones vecinales no
son la única clase de organización en la sociedad civil. También
son parte de la sociedad civil muchas otras entidades, tales como
escuelas de samba, grupos religiosos y culturales, clubes de fút
bol, clubes de madres, movimientos sociales, organizaciones pro
fesionales y sindicatos. En los contextos regionales, muchas de
estas otras entidades giraban en tomo a las asociaciones vecina
les. El proceso de acreditación impone un límite al número de
asociaciones vecinales, lo que evita las exageraciones en los cál
culos. Mi sondeo de la vida asociativa en tres distritos de la ciu
dad concluyó que el 80% de las asociaciones celebraba reuniones
al menos una vez al mes, y que un poco más de la mitad se reunía
más de una vez por mes.
Los Consejos Populares miden la interconexión de la vida
asociativa. La creación de estos consejos populares funcionales
fue una innovación en la vida de la sociedad civil durante este pe
ríodo. En la tabla anterior podemos ver que el número de consejos
populares regionales es hoy mucho mayor que antes, y casi todos
funcionan con una alta regularidad. Los consejos populares son
instituciones autónomas que sostienen reuniones regionales cada
semana o cada dos meses, y a ellas asisten los representantes de las
asociaciones vecinales y ciudadanos independientes para discutir
los problemas del distrito. Los estatutos de uno de estos consejos,
en el distrito del Partenón, dice que sus propósitos son:
112
3. Tomar decisiones pertinentes a los asuntos de nuestro distrito,
la ciudad, el estado y el país.
4. Formular propuestas a la administración pública.
5. Definir políticas apropiadas a las áreas de transporte, cobertu
ra de servicios sociales.
6. Participar en la planeación de la ciudad, el estado y el país.
7. Nutrir y apoyar las organizaciones populares.48
113
ocurrían con mayor intensidad en la periferia, áreas en las que
casi no había organización social previa. Los distritos más pobres
sintieron el impacto mayor.
Un activista en el distrito más pobre de la ciudad, el Nordeste,
quien ha seguido todo el proceso desde muy cerca, habla de los
cambios en los siguientes términos:
114
En una encuesta más pequeña que adelanté entre 104 “activis
tas claves” -participantes regulares en un foro regional- en tres
distritos de la ciudad, encontré que la mayoría de ellos participan
también en otros foros diferentes. Los activistas participan en dos
o tres reuniones semanales, en promedio, y son miembros habitua
les de tres a cuatro foros distintos. Había, desde luego, diferencias
regionales, pero el 44% de los activistas participaba regularmente
de un foro, bien fuera regional o municipal, distinto al PP o el con
sejo popular. Casi todos los activistas reportaron que su participa
ción era constante en su asociación vecinal local, lo que me llevó a
concluir que los lazos entre los contextos locales, regionales y mu
nicipal son altamente significativos.
Un número de los encuestados confirmó que, en efecto, un as
pecto importante del proceso es el desarrollo de redes más perma
nentes de activistas. Por ejemplo, una mujer describió su trayecto
ria desde su participación inicial en el Foro Cooperativo hasta lle
gar a ser delegada elegida y consejera, resaltando el papel que el
PP jugó en el fortalecimiento de esos lazos sólidos:
115
este proceso de gobierno participativo surgió una suerte de soli
daridad a lo ancho y largo de la ciudad. Algunas de estas iniciati
vas municipales, como la conferencia sobre derechos humanos,
contó con el respaldo del Consejo Municipal, pero fueron los lí
deres comunitarios provenientes de los foros participativos quie
nes la organizaron y participaron activamente en ella. Los que se
mantienen activos en el proceso coinciden en observar que la so
ciedad civil ha cambiado en esa dirección -hacia enfoques muni
cipales y regionales- y que el proceso los ha llevado a ampliar sus
propios horizontes y a verse ellos mismos como activistas dentro
de un colectivo más amplio:
116
meras visiones de interacción con la sociedad civil organizada,
por ejemplo a través de los presidentes de las asociaciones veci
nales, dio paso una especie de laissezfaire en las relaciones con
la sociedad civil.
Un rasgo del PP es que cualquier persona puede, en principio,
participar de las deliberaciones. En aquellas reuniones, en las que
son las organizaciones las que cuentan, se les pide a los participan
tes identificar la organización que representan para sumar los vo
tos, pero el proceso deliberativo no hace discriminación entre las
asociaciones vecinales “realmente existentes” y alguna momentá
nea asociación de personas que deciden autodenominarse una “co
misión de la cuadra.” Algunos líderes del movimiento vecinal sin
tieron como si no se tomaba seriamente en cuenta la trayectoria de
sus organizaciones, pero la práctica reduce las ventajas de la orga
nización previa. El sistema en realidad alimenta la creación de nue
vas organizaciones y la creación de organizaciones paralelas que
contrarrestan las que no responden cabalmente a las demandas del
proceso.
Sin embargo, las instituciones participativas en este caso que
nos ocupa trabajan en asuntos que ya tenían un lugar central en la
agenda de la sociedad civil. Por ejemplo, en 1989, muchas de las
asociaciones vecinales de Porto Alegre luchaban por mejorar la
calidad de la pobre infraestructura urbana y de la prestación de
servicios. El gobierno municipal, a su vez, había ya creado unos
canales deliberativos para acometer tareas en la protección del me
dio ambiente y adelantar las políticas culturales en la administra
ción de la ciudad. Estos dos mecanismos se han convertido desde
entonces en parte integral del gobierno participativo. Los dos, sin
duda alguna, han podido atraer a muchos activistas, pero no captu
raron la atención de la sociedad civil de la manera en que lo logró el
PP. Tampoco hubiera podido reconfigurar esta última iniciativa
participativa. La sociedad civil no solamente evolucionó sino que
117
transformó sus relaciones con el gobierno municipal porque una
proporción significativa de las actividades de las asociaciones ve
cinales aseguró la obtención de servicios urbanos y el PP les ofre
ció una forma completamente novedosa de alcanzar sus objetivos.
Así lo reitera una de las entrevistadas:
118
mar una asociación ha cambiado. Por ejemplo, cuando se les pre
guntó a los participantes si ellos solían participar más o menos en
la sociedad civil antes del PP, el 10.2% respondió que, en efecto,
participaba menos, mientras que el 26.7% admitió que su partici
pación era igual, y el 26.7% afirmó que su participación se había
incrementado.56
Si bien no es parte de los fines expresos del PP, sus institucio
nes proveen una cantidad de “subsidios” indirectos a la sociedad
civil. Como mencioné arriba, el presupuesto produce resultados
pedagógicos; pero también integra activistas a las asociaciones de
la sociedad civil, y hoy en día forma políticamente a los nuevos
activistas. Mi breve encuesta que cubrió a 104 activistas mostró
que aproximadamente la mitad de ellos se había iniciado en la vida
asociativa gracias al PP. De aquellos participantes que tenían me
nos de cinco afios de experiencia, la mayoría había surgido en el
seno del PP. Otro de los “subsidios” es el foro regional que con
grega a varios activistas y propicia sus encuentros para compartir
información y conocimiento, y para coordinar la movilización en
tre los diferentes distritos. Observadores del proceso, como Gildo
Lima, uno de los arquitectos de la estructura participativa en la
primera administración, sostiene que la sociedad civil ha supera
do su enfoque estrechamente localista como resultado del PP, y
que de allí ha surgido una nueva forma de movilización:
119
En el caso del PP, y a diferencia de la propuesta de democracia
asociativa de Cohén y Rogers,58no hay instrumentos para sopesar
los niveles de democracia al interior de las asociaciones. Si bien
este diseño ha logrado estimular nuevas asociaciones, no hay cómo
medir la “calidad interna” de las mismas. Aunque los diseñadores
y administradores del PP de Porto Alegre son muy conscientes de
que ciertas asociaciones vecinales pueden dejar mucho que desear
en términos de ciertos patrones de procedimiento, el gobierno mu
nicipal mantiene de todas maneras su posición de no interferir en la
organización popular. La experiencia de la represión política y de
los sindicatos y asociaciones vecinales controlados por el Estado
en la historia reciente de Brasil explica esta reticencia a interferir.
Sin embargo, sí existe un rasgo que funciona como un medidor
adicional de “calidad democrática,” a saber: así como el PP reco
noce cualquier asociación, la puerta está siempre abierta para que
grupos paralelos reclamen igualmente su rango de asociación. El
PP permite que la gente se asocie informalmente para representar
un distrito o vecindario, sea que existan oficialmente como asocia
ción o no. Si una asociación reconocida no responde adecuada
mente a las personas en su comunidad, los miembros pueden sepa
rarse a través del PP y con el tiempo ganarse el respeto si logran las
metas en proceso del presupuesto.
120
Partido Socialista Popular (PSP), no lograron ser reelegidos. Aun
que el enfoque de este ensayo no permite considerar en detalle las
condiciones contextúales de Porto Alegre que la distinguen de las
otras administraciones, sí me propongo dar cuenta de lo que fun
cionó para sugerir que el modelo de GPPD debe considerar con
más cuidado los efectos de los resultados del proceso de gobierno
sobre la posibilidad de reproducción de las instituciones deliberativas
en escenarios democráticos competitivos. Para ser más específi
co, creo que la capacidad de las instituciones de mostrar resultados
concretos que deriven de la participación le permite a la democra
cia deliberativa aumentar su legitimidad como forma de gobierno.
Un aspecto de importancia clave para que se dieran esos resul
tados positivos en la vida cívica fue que las reformas ofrecieron
con prontitud servicios públicos que convencieron a los escépticos
y los ciudadanos más impacientes de que la participación es de alto
valor. El experimento habría fracasado en tanto institución
participativa si no hubiera producido mejoras materiales tangibles,59
Para los estudiosos de las políticas urbanas en América Latina, exis
ten problemas de “racionalidad limitada” en los sectores pobres en
relación con la participación democrática.® La participación no tiene
mucho sentido para los pobres a menos que eso les asegure benefi
cios concretos a corto plazo. En los contextos sociales altamente
fragmentados, o allí donde la gente no está muy acostumbrada a la
participación civil, la ecuación puede alcanzar rasgos más drásti
cos. Además, el gobierno deliberativo efectivo puede generar una
oposición práctica a medida que se hacen evidentes sus consecuen
cias redistributivas.
El éxito de Porto Alegre se explica en parte en que “el buen
gobierno” ha ocupado siempre un lugar central en la agenda del PT.
Este compromiso lo ha llevado a buscar que haya siempre recursos
disponibles para el PP. Cuando la descentralización ganó en Brasil
un estatus constitucional en las reformas de 1988, las ciudades ad
121
quirieron nuevos mecanismos para incrementar sus ingresos al
asegurarlos impuestos sobre vehículos, ventas y servicios. Porto
Alegre resultó ganadora hasta cierto punto por ser la capital de un
estado acaudalado, y se las ha ingeniado para elevar los ingresos
para mantenerse a tono con el incremento de las cargas fiscales que
vinieron como resultados de la delegación a las ciudades de la res
ponsabilidad de la prestación de servicios sociales, sin contar la
constante necesidad de adelantar nuevas inversiones. La adminis
tración de Porto Alegre, con un ingreso tributario que promedia
más de US$150 per cápita, tiene la capacidad de ofrecer muchos
más servicios que los demás municipios alrededor. Por ejemplo,
las ciudades-dormitorio de Viamao y Alvorada, que también tienen
alcaldes del PT, pero cuyos ingresos per cápita representan una
fracción de los de Porto Alegre, han fracasado en sus intentos por
atraer una participación constante en sus reuniones deliberativas.61
Estos éxitos se deben a que el gobierno participativo de Porto
Alegre incrementa la legitimidad de las decisiones gubernamenta
les, lo que a se vez ha ampliado la capacidad de maniobra del go
bierno municipal. Luego de que el PP acordó el presupuesto para
el primer año, el siguiente paso legal era lograr que el Consejo
Municipal lo aprobara. Aunque la mayoría de los concejales eran
hostiles al PP y al PT, el presupuesto fue aprobado sin mayores
alteraciones. La presión popular protegió la autonomía del proce
so. Los participantes en las reuniones fueron personalmente a las
oficinas de los concejales para ejercer presión. A pesar de la cam
paña negativa de los medios, se logró la aprobación del presupues
to.62El dato de la justificación pública apuntalada en las delibera
ciones sobre el presupuesto hace que sea muy difícil para los polí
ticos en contextos de democracia oponerse a algo que es el resulta
do de la “voluntad del pueblo.” Hoy día, el presupuesto se sigue
aprobando año tras año sin muchos contratiempos, a pesar de que
el PT no ha alcanzado la mayoría en el legislativo municipal.
122
El gobierno municipal ganó igualmente en legitimidad en otras
áreas. Genro señala, por ejemplo, que el PP despertó el respaldo
del público en general cuando incrementó el impuesto sobre la
tierra. Este gravamen ha sido la principal fuente del incremento
de los ingresos municipales que se hicieron disponibles a la in
versión pública a través del presupuesto participativo.63 Como se
dijo anteriormente, el hecho que el pago de impuestos haya au
mentado también ha incrementado los recursos fiscales. Aunque
es difícil determinar el grado en el cual esto es resultado directo
del PP, no hay duda que la creciente legitimidad de la administra
ción ayuda a explicar el fenómeno. Esta habilidad constante de la
administración municipal para garantizar la financiación de pro
yectos viene también como resultado del escrutinio público que
sobre asuntos fiscales ejercen cientos de ciudadanos.64
En efecto, el éxito del experimento de Porto Alegre viene de
que esos elementos solidifican su legitimidad y no es el resultado
de algún “momento excepcional” en la historia de la ciudad. Si
bien Porto Alegre tiene una historia muy singular de populismo de
izquierda que se remonta a la década de 1930, el PT sólo vino a
jugar su papel ejerciendo la oposición frente al partido populista
izquierdista PDT, y ganó las elecciones municipales de 1988 en
buena parta como protesta contra los fracasos del PDT en el go
bierno.65 Otras ciudades brasileñas, como Sao Paulo, donde el PT
no pudo ganar la reelección, contaban con movimientos comunita
rios y sindicatos simpatizantes comparables, si no más fuertes, a
los de Porto Alegre. Uno de los problemas centrales de las pri
meras administraciones del PT fue su inhabilidad para canalizar la
voz de los movimientos sociales organizados sin darle pie a la
acusación de estar favoreciendo “intereses especiales”, y sin en
redarse en las luchas intestinas de las facciones al interior del
partido.66La administración del PT en Sao Paulo, por ejemplo, fue
severamente criticada por “favorecer los privilegios” de movimien
tos sociales afines al partido sin tener en cuenta “los intereses de la
123
ciudad como un todo.” Al no contar con un sistema participativo
de base amplia que atrajera a facciones que estaban por fuera de
los sectores organizados, el gobierno municipal se hizo vulnera
ble al señalamiento de estar instaurando “un clientelismo de iz
quierda.”67 Además, al faltarle un sistema claro de reglas para la
negociación con intereses rivales, con el tiempo la administra
ción fue severamente cuestionada por varios segmentos dentro
del partido que la acusaban de “traición de clase” puesto que algu
nas de sus decisiones favorecían los intereses del sector empre
sarial.68
Sin embargo, solidificar la legitimidad del gobierno no siem
pre garantiza que la instituciones del GPPD puedan reproducirse.
Pero en el caso del PP, la legitimidad pudo salirle al paso a los dos
tipos de problemas -la s acusaciones de clientelismo y los ata
ques provenientes de algunos segmentos en la base del partido
que se quejaban de no haber recibido recursos suficientes- gra
cias al sistema abierto, transparente y participativo de Porto Ale
gre. En efecto, las administraciones del PT acrecentaron sus éxi
tos al ganar varias reelecciones sucesivamente a medida que el PP
se convertía en la nota distintiva del gobierno municipal. El PT
logró que aquellas propuestas suyas que se acercaban más al esti
lo de Porto Alegre resultaran favorecidas en las urnas con mayor
frecuencia en 1996 que en 1992, y desde entonces el PT ha segui
do ganando en las elecciones municipales sobre la base de los ya
conocidos éxitos del PP que garantiza el cumplimiento de un go
bierno efectivo.
124
de mando y control, ni por las propuestas de la Nueva Izquierda.
Los procesos deliberativos de toma de decisiones que le dan sufi
ciente poder a sus participantes, si se adelantan siguiendo las for
mas apropiadas, garantizan procesos decisorios que son eficien
tes, redistributivos y justos. El experimento de Porto Alegre que
he descrito no solamente se ajusta al modelo sino que también
confirma sus expectativas más optimistas. Un número alto de par
ticip an tes p ro v en ien tes de los m ás diversos trasfo n d o s
socioeconómicos de la sociedad de Porto Alegre se juntaron para
com partir una estructura de gobierno que fue eficiente y
supremamente redistributiva. En mi exposición señalé tres asun
tos que, creo, son de mucha importancia en todo el espectro de
casos de modelos de GPPD, y que conciernen a “interrogantes
del mundo real” que apliqué a situaciones que deberían ser difíci
les de sortear para el PP.
He sostenido que a pesar de las marcadas desigualdades del
Brasil urbano, la participación de los pobres y de las personas sin
educación es real, y que los ricos y educados no son los que domi
nan. El componente didáctico del proceso, como rasgo sobresa
liente del diseño institucional, aparece como el antídoto a esas ten
dencias. La lección es que las instituciones participativas deben
incorporar mecanismos que contrarresten las desigualdades que son
específicas a los contextos en los que se desenvuelve la delibera
ción, y que debemos repensar “el problema de la desigualdad” como
un asunto de contexto antes que de personas. La dificultad con la
falta de educación o con la pobreza no es que esas carencias sean
una barrera para deliberar o llegar a soluciones colectivas de pro
blemas. Sin importar las condiciones de vida de cada quien, las
personas comunes y corrientes son gestoras efectivas de solucio
nes a sus problemas y participantes válidas en las deliberaciones
sobre sus propios asuntos. La dificultad estriba, más bien, en po
der establecer ambientes en donde ciertos usos lingüísticos no pue
dan tener más valor que otros, y que constituyan oportunidades de
125
aprendizaje ampliamente disponibles. Los datos también mostra
ron una falta de paridad en términos de género. Sin embargo, este
desbalance puede deberse más a la disponibilidad de tiempo y la
coordinación de calendarios de reuniones que a las habilidades mis
mas para la deliberación. Es claro que la participación de las muje
res en los niveles altos del presupuesto participativo representa un
avance significativo en relación con las instituciones democráticas
tradicionales. La proporción de mujeres en el Concejo Municipal
de Porto Alegre nunca fue superior al 10%, comparado con más de
un tercio de presencia femenina en el Consejo del Presupuesto.
En mi exposición discutí, también, acerca del impacto de las
instituciones en la sociedad civil. En tal sentido, el resultado defini
tivamente positivo de las reformas proviene de cierta clase de
interacción con la sociedad civil y las estructuras que incentivaron
la participación. El presupuesto participativo apoya a la sociedad
civil en muchas maneras al crear una “red para la conversación,”
entrenar a los activistas y facilitar la tarea de las asociaciones veci
nales. Este no es un impacto trivial. Lina sociedad civil organizada
y con sus partes interrelacionadas entre sí contribuye al sosteni
miento de un experimento participativo como el de Porto Alegre al
compartir sus responsabilidades en formas que no les serían posi
bles a los ciudadanos como individuos. Una pregunta de la encues
ta que indagaba acerca en que las personas se enteraron de las re
uniones del presupuesto participativo, mostró que entre los más
pobres los canales preferidos fueron las interacciones personales
que se propiciaban en las asociaciones vecinales y los Consejos
Populares. Una encuesta llevada a cabo en las dieciséis regiones
mostró que los Consejos Populares directa o indirectamente apo
yaban las reuniones del presupuesto, pues las publicitaban, convo
caban nuevos participantes y las dirigían. El impacto en la socie
dad civil puede describirse con mayor fidelidad como “sinergias,”
antes que simplemente como un apoyo en una sola vía.
126
También exploré el contexto más propicio a estas reformas, la
actividad política que las hicieron posibles, y los rasgos que au
mentan la legitimidad de las reformas parücipati vas y que, por tanto,
pueden fortalecer las capacidades del gobierno para llevarlas a
cabo. La capacidad de satisfacer las expectativas de los partici
pantes es crucial para la supervivencia y reproducción de la insti
tución, en los contextos de necesidades acuciantes y una demo
cracia electoral competitiva.
Otro sentido más en el que la actividad política que gira alre
dedor del PP es importante tiene que ver con los orígenes de este
experimento utópico. La pregunta que queda abierta para futuras
exploraciones y reflexiones sobre los experimentos del modelo de
GPPD tiene que ver con la visión política que subyace al proyecto.
En este caso, la razón de ser del experimento participativo es una
visión democrática radical de control popular del gobierno de una
ciudad, que implica la inversión de las prioridades de gobierno de
tal forma que las aleja del centro de la ciudad y las traslada a la
periferia. Para muchos administradores del PT, estas reformas
participativas son parte de un proyecto de transformación más am
plio. Lino de los primeros debates sobre administraciones progre
sistas giraba en tomo a si los gobiernos municipales deberían fun
cionar con la meta de lograr una oferta de servicios más eficiente y
democrática, o más bien jugar un papel un proyecto más amplio de
cultura de transformación. Jorge Bittar, un prominente intelectual
del PT, escribió en una publicación oficial que:
127
Los escritos de los primeros días del proceso dan cuenta de
unos nobles objetivos de administración popular, como cuando
Olívio Dutra, candidato a la alcaldía por el PT escribió que los
consejos populares “restaurarían el legado histórico de las clases
obreras al darle a la democracia forma y contenido.”70Los primeros
activistas en estas reformas se inspiraron en la democracia radical de
las Comunidades Eclesiales de Base, en los movimientos obreros
urbanos y en el activismo dentro de los partidos socialistas. Estos
“creyentes verdaderos” ayudaron a establecer la deliberación po
pular inicial en varios distritos.71 Uno de los activistas más ex
perimentados habló de sus preocupaciones hacia los nuevos en
términos que son propios de quien hace llamados vehementes:
128
en su cuarto período consecutivo, se está concentrando en incre
mentar la calidad de las reuniones antes que en el número de parti
cipantes en ellas. Los activistas de la sociedad civil se preocupan
ya por considerar si el presupuesto participativo está siendo “de
masiado” exitoso, en el sentido que toda la sociedad civil parece
orientarse hacia él.74El presupuesto participativo se extendió ya a
nivel del gobierno estatal, con el exalcalde de Porto Alegre, Olívio
Dutra, quien es gobernador del estado desde 1999, y un buen nú
mero de experimentos con variaciones al modelo de Porto Alegre
que se están aplicando actualmente en más de 100 ciudades brasi
leñas controladas por el PT. Este experimento ambicioso de des
centralización en Gobierno Participativo con Poder de Decisión que
se implementa en los contextos más diversos, mostrará si las varia
ciones a las reformas participativas al estilo de Porto Alegre son
los suficientemente robustas como para garantizar que tendrán éxi
to en diferentes ambientes, o si bien las variaciones locales que más
se ajustan a esas condiciones particulares darán a luz otras formas
más novedosas aún. Cualquiera sea el caso, el legado de este ex
perimento debe observarse con interés por quienes se ocupan de
estudiar el gobierno participativo y la democracia deliberativa.
Apéndice 1: Estadísticas
129
análisis nos restringimos a las variables de interés. Las variables
independientes de interés que consideramos fueron: Femenino, un
indicador variable que asumía 1 por femenino; Pobre, un indicador
de ingreso de hasta dos salarios mínimos; Educación Baja, un indi
cador variable de nivel educativo hasta 8o grado. Las variables
intervinientes importantes fueron: Jubilado y Trabajador Indepen
diente; Experiencia, o número de años participando en el presu
puesto participativo; Enlaces, que es el número de conexiones con
la sociedad civil; y Junta Directiva, un indicador variable de si la
persona había sido elegida o no a una junta directiva.
P o b re (1) 0 .0 0 4 (0 .2 3 ) 0 .1 0 (0 .2 8 )
A ñ os -- 0.23 (0.04)***
E n laces 0 .4 4 (0.09)***
Ju bilad o 1 .1 8 (0 .3 1 )* * *
Notas:
Los números entre paréntesis indican el margen de error.
130
* p < .0 5
**p<01
*«p<001
131
Apéndice 3: Desarrollo de las estructuras participativas de
Porto Alegre, 1983-2000
' Como se aclaró en la versión original de este artículo, este trabajo no hubiera sin posible sin la
generosidad de CIDADE, en Porto Alegre, de la alcaldía de Porto Alegre, de los participantes
del Presupuesto Participativo, y de quienes asistieron al taller del proyecto Utopías Reales
que dio lugar a este libro.
" Profesor Asistente de Sociología de la Universidad de Pittsburgh fbaiocchi@pitt.edu').
1 Para conocer experiencias similares en Brasil véanse Gianpaolo Baiocchi (ed.), Radícate in
Power: Experiments in Urban Democracy in Brazil, a ser publicado por Zed Press; William
Nylen, “Popular Participation in Brazil’s W orker’s Party: Democratizing Democracy in
Municipal Politics” , en The Political Chroníck, 8,2,1998:1 -9; Ivo Lesbaupin, Prefeituras do
Povo e para o Povo, Sáo Paulo: Edigóes Loyola, 1996; Lucio Kowarick y Andre Singer, “The
Workers' Party in Sao Paulo”, en Lucio Kowarick (ed.), Social Struggles and the City, Nueva
York: M onthly Review Press, 1994; Sonia Alvarez, “Deepening Democracy: Popular
Movement Networks, Constitutional Reform and Radical Urban Regimes in Contemporaiy
Brazil”, en Robert Fisher y Joseph Kling (eds.), Mobilizing the Community, Newbury Park:
SAGE Publications, 1993. Para otros ejemplos en América Latina, ver Gerd Schonwalder,
132
“Local Politics and the Peruvian Left”, en Latin American Perspectives, 33, 2, 1998; Marta
Hamecker, Frente amplio: Los desafíos de una izquierda legal. Segunda parte: Los hitos más
importantes de su historia, Montevideo: Ediciones La República, 1991.
6 La frase “el modo petista de gobernar” se ha convertido desde entonces en el santo y seña
de las discusiones políticas sobre el gobierno. Ver Jorge Bittar, O Modo Petista de Governar,
SSo Paulo, 1992.
7 Ver Tanya Barcellos, Segregagao Urbana e Mortalidade Infantil em Porto Alegre, Porto
Alegre: F.E.E., 1986; Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 1999; Regioes de Ornamento
Participativo de Porto Alegre: Algunas Indicadores Saciáis, Porto Alegre: Funda§ao de Educa§ao
Social e Comunitria.
8El número de delegados por distrito se determina de la siguiente manera: por las primeras 100
personas, un delegado por cada 10 personas; por las siguientes 150, una por cada 20
participantes; por las siguientes 150, uno por cada treinta; después de esto, por cada grupo
adicional de 40 personas, un delegado. Para dar un ejemplo: un distrito que tenía 250
personas en la asamblea podía contar con 26 delegados. Una asociación con 47 participantes
podía tener dos delegados (9% de los delegados). Ver Avritzer, “Public Deliberation”.
133
9 La asignación de los recursos por distrito se establece de acuerdo a un sistema de pesos que
toma en cuenta la población de cada distrito, sus necesidades del servicio, y su selección de
prioridades. En el apéndice ofrezco una descripción más detallada de este sistema.
16 Regina Pozzobon, Porto Alegre: Os Desafios da Gestao Democrática, Sao Paulo: Instituto
Polis, 1998.
17 El “salario mínimo” es una unidad conveniente para medir el ingreso en Brasil que sufre
de altas fluctuaciones de moneda. Para Enero del 2001 la fluctuación permitía calcular el
salario mínimo en US$60 al mes, y “pobreza” usualmente corresponde a la familia que vive
de un ingreso de hasta dos salarios mínimos.
134
23 Los resultados de la encuesta fueron publicados en CIDADE, “Ornamento Participativo:
Quem é a populado que participa e que pensa do processo,” Porto Alegre: Centro de Assessoria
e Estudos Urbanos, 1999. Para mayores detalles ver el apéndice estadístico en esta ensayo.
24Datos de la encuesta de 1998. Las mujeres conforman el 535 de los habitantes de la ciudad, y
las personas con una escolaridad baja suman el 55% del total de residentes.
25Se entiende por baja escolaridad personas por debajo del octavo grado escolar.
26Son aquellos cuyos ingresos familiares están por debajo de dos salarios mínimos mensuales,
aproximadamente US$124, a noviembre de 1999.
27 No fue posible incorporar una pregunta sobre raza en la encuesta de 1998. Sin embargo,
al apelar a otros indicadores que permitían estimar la participación por raza fue posible
observar, con una justificación amplia, que-la “raza” por sí sola no impide la participación
ni lograr ser elegido, aunque la cuestión amerita una indagación más precisa. Los datos de
participación general provienen de una encuesta anterior (1996) que no ofrece comprobación
alguna por partir de un muestreo reducido. Los datos sobre consejeros y delegados son
tomados de mi propio conteo de consejeros y de una muestra de delegados. En este punto
consideré en forma específica la categoría “negro”, la cual, de acuerdo a las convenciones del
censo del Brasil, está basada en la autoidentificación del individuo. Los negros conforman
aproximadamente el 5% de la población de la ciudad, y las personas de procedencia mixta,
los pardos suman aproximadamente el 10%. Para una discusión sobre la raza en esta parte
de Brasil véase Uka Boaventura Leite, Negros no Sul do Brasil, Ilha de Santa Catalina, SC:
Letras Contemporáneas, 1996. Una encuesta adelantada por CIDADE en el 2000 incluyó
una pregunta sobre raza, pero sus resultados no estaban disponibles al momento de escribir
este ensayo.
29Esta observación se basa en la asistencia, por año y medio, a las reuniones entre 1997 y 1999
en tres distritos de la ciudad, Fue evidente una división informal de trabajo por género entre
los activistas en tomo a los tipos de asuntos que correspondían mejor a hombres o mujeres.
Sin embargo, esto no quiere decir que a las mujeres se les obstaculizara su participación efectiva.
30Literalmente colarinho branco, los “cuellos blancos.”
32Cuando se toman los años de experiencia el género deja de ser un indicador de predicción.
135
33 Debe anotarse, por ejemplo, que los análisis, que no aparecen aquí, que consideraron la
educación en términos de números de años, o el ingreso en términos de niveles o capas,
descubrieron que los niveles altos de educación e ingreso afectaron negativamente las
posibilidades de ser elegido.
34 Ver los modelos logísticos en el apéndice.
35 Por ejemplo, salir elegido a algún directorio o junta directiva de alguna asociación
comunitaria está relacionado con el nivel educativo. Otro resultado que sugiere que esta
interpretación es correcta es que las regresiones logísticas condicionales (las cuales no se
reportan aquí) que calculan las posibilidades de elección como consejero de entre un conjunto
de delegados no muestran otro factor significativo que la experiencia. Los datos estadísticos
no podrían ser más concluyentes por cuanto nosotros no podemos controlar los factores
que hacen que una persona se convierta en un participante activo de largo plazo.
36 Entrevista con Adriana. Los nombres de los participantes citados aquí son seudónimos.
43 Euníce de Andrade Araújo, citada en Genro y Souza, op. cit., pág. 30.
44 Si se compara el perfil de los miembros del Concejo Municipal con el de los consejeros
de las reuniones presupuéstales, podemos encontrar que hay una proporción mucho mayor
de m ujeres, pobres, gente con nivel bajo de escolaridad y negros en las reuniones
presupuéstales. Por ejemplo, el porcentaje promedio de mujeres en el Concejo Municipal
desde que comenzó todo esto proceso de democratización ha sido menos que el 10%, y el
porcentaje de pobres o gente sin educación es de casi cero.
136
45Cohén, “Procedure”, págs. 112-113.
46Una de las razones de esta dificultad es que son más los grupos existentes en el papel que en
la práctica activa. Por ello los listados oficiales, a los que no estoy acudiendo en este caso, no
son útiles para precisar la actividad en la sociedad civil.
47Hay el menos el doble de asociaciones registradas ante el gobierno municipal. Tuve en cuenta
aquellas asociaciones que pagaban su cuotaa la Unión de Asociaciones Vecinales, o que aparecían
en la lista de los participantes en las reuniones presupuéstales.
59Una de las preguntas de la encuesta era: “¿Usted que cree que es la población la que realmente
decide sobre los resultados del presupuesto participativo?” Esta pregunta conservaba una
relación significativa con: “Su distrito o área temática ha recibido beneficios?” Las respuestas
afirmativas al visible control popular y los beneficios recibidos estaban estrechamente vinculadas
entre sí. Tabulaciones confrontadas de “La población realmente decide” y “beneficios
recibidos.” (Correlación deSpeaiman=.247;Chi2=47.161*** Grados delibertad=l ***p<.001).
Un análisis de la participación a nivel de distrito durante los primeros años mostró que la
participación también respondía a la inversión.
60 Henry Dietz, Urban Poverty, Political Participation and the State, Pittsburgh: University of
Pittsburgh Press, 1998.
61 C onversación personal con M arcelo Kunrath, mayo de 1999. De otro lado, hay
administraciones del PT en ciudades menores con situaciones fiscales similares a las de
Viamáo, pero que reportan buenos resultados en el desarrollo de alternativas participativas
sobre la base de lo que pasa en Porto Alegre. Esto lleva a pensar que una combinación de
factores contrarrestan las limitaciones tributarias. Ver William Nylen, op. cit.
62Entrevista con Gildo Lima. Ver también Rebecca Abers, op. cit. Para conocer una comparación
entre las ciudades gobernadas por el PT, ver Baiocchi, Radicals in Power.
137
63 Genro y Souza, op. cit., pág. 26. Véase también la discusión en Guilherme Cassel y Joao
Verle, “A politica tributaria e de saneamiento fmanceiro da Adminstragao Popular,” en
Carlos Henrique Horn (ed.), Porto Alegre: O Desafio da Mudanga, Porto Alegre: Ortiz,
1994, pág. 45.
64 En conversación con Luciano Brunnet.
73 Cohén, “Procedure.”
138
Capítulo 3
Democracia y Desarrollo: La
Planeación Descentralizada en
Kerala, India
1. Introducción
139
63 Genro y Souza, op. cit., pág. 26. Véase también la discusión en Guilherme Cassel y Joao
Verle, “A política tributaria e de saneamiento financeiro da Adminstragao Popular,” en
Carlos Henrique Hom (ed.), Porto Alegre: O Desafio da Mudanqa, Porto Alegre: Ortiz,
1994, pág. 45.
64 En conversación con Luciano Brunnet.
138
Capítulo 3
Democracia y Desarrollo: La
Planeación Descentralizada en
Kerala, India
I. Introducción
139
para enfrentar los desafíos de un desarrollo justo y equitativo. No
hay un sitio donde esta falla sea más palpable que en la India. Por
un lado, los intereses de las élites han dominado las estructuras
representativas. Un sistema partidista ferozmente competitivo, que
fue injertado en una estructura social altamente desigual y frag
mentada, ha privilegiado una política de intereses mezquinos y opor
tunistas en detrimento de formas más incluyentes de representa
ción. Ante la ausencia de organizaciones políticas programáticas
(el Partido Comunista-Marxista de la India -P C M - es la excep
ción), los partidos oligárquicos, que se fundamentan en redes
clientelistas, han reducido la política a un desesperado forcejeo por
asegurar solamente para su lado el beneficio exclusivo de los re
cursos públicos, en lo que Bardhan certeramente describió como
“iguales oportunidades de saqueo para todos los grupos que cuen
tan con el poder para satisfacer sus intereses”.2
De otro lado, esas estructuras del Estado -que surgieron en la
intersección de una burocracia imperial, la perspectiva de la revo
lución planificada al estilo soviético y la supremacía social brah
m án- han dado como resultado una caricatura del Estado de man
do y control. Si las considerables capacidades burocráticas del
Estado en la India permiten cierto grado de observancia de la ley y
predicción administrativa que lo acerca al tipo ideal weberiano, el
monopolio con que el Estado ejerce las funciones de planificación
y desarrollo ha conducido a que algunos comentaristas hablen de
las élites estatales como “devoradoras omnívoras de los recursos.”3
Los fracasos en el desarrollo del Estado de la India son ampliamen
te conocidos4y dan un testimonio trágico de cuán deficiente es asu
mir la toma de decisiones siguiendo mecanismos aislados, que con
sagran el flujo de la información sólamente en el sentido de arriba
hacia abajo, e impiden la fiscalización necesaria. Como resultado,
la crisis de la democracia en la India se ha agudizado hasta el punto
que en todo el espectro político está surgiendo ya un consenso por
promover formas de gobierno más descentralizadas y democráti-
140
cas. Sin embargo, los obstáculos a tales reformas son todavía con
siderables. Con la excepción de Kerala, son muy pocos los estados
que han implementado los mandatos constitucionales de 1993 que
apuntan al incremento del poder gubernamental a nivel local.
Cuando la coalición del Frente Democrático de Izquierda (EDI)
volvió al poder en Kerala, en 1996, el gobierno liderado por el PCM5
comenzó rápidamente a trabajar en una de sus propuestas electora
les más importantes, y lanzó la “Campaña Popular por la Planeación
Descentralizada”. Aunque la campaña está solamente en su quinto
año, ya ha facultado a los gobiernos locales para que ejerzan el
poder en grados muchos mayores a los que se dan en otros estados
indios. Los progresos se han dado a lo largo de tres ejes que para
James Manor6son componentes necesarios en un esfuerzo genuino
y significativo de descentralización democrática. El primero es la
descentralización administrativa. Todos los niveles locales de go
bierno -municipios y las tres gradas en el sistema Panchayat:
distrital, Panchayat Samity (zonal) y Gram Panchayat (aldeano),
que es el vocablo indio con el que se conocen los consejos aldea
nos- están facultados para ejercer funciones, tomar decisiones y
poner bajo la autoridad de los organismos elegidos localmente a
funcionarios departamentales de diferentes categorías. El segundo
eje es la descentralización fiscal. El 40% de todos las inversiones
en desarrollo se asigna a las ILAG (Instituciones Locales de
Autogobierno). El tercer eje es la descentralización del poder polí
tico. Los representantes elegidos localmente cuentan ahora con la
autoridad para diseñar, financiar e implementar toda una serie de
políticas y proyectos de desarrollo.
Sin embargo, la Campaña representa mucho más que una sim
ple delegación de poderes gubernamentales a los cuerpos elegidos
localmente. Sus diseños políticos e institucionales reflejan su am
bición transformadora a nivel social -algo similar a lo que está ocu
rriendo en Porto Alegre-, que busca compensar las deficiencias
141
de las estructuras representativas y la toma burocrática de decisio
nes. La iniciativa de Kerala se destaca como un claro experimento
de GPPD. Lo primero que debe mencionarse es todo el enfoque y
la escala del experimento. La descentralización de una vasta gama
de responsabilidades gubernamentales para que estén en las manos
de 1.214 organismos elegidos localmente (que incluyen munici
pios y panchayates distritales, zonales y aldeanos) representa una
reconfiguración profunda del Estado y de su relación con la socie
dad. Al fortalecer el gobierno local, la Campaña acusa el potencial
para transformar dramáticamente la práctica democrática cotidia
na en Kerala, un estado que tiene 31 millones de habitantes.
En segundo lugar, el diseño de las instituciones centrales de la
Campaña -los Grama Sabhas (asambleas a nivel de sectores loca
les), seminarios de desarrollo, grupos de trabajo y gobiernos loca
les- representa un intento deliberado por ampliar los canales de
participación ciudadana. Cada año, desde 1997, los gobiernos lo
cales en Kerala vienen formulando e implementando sus propios
planes de desarrollo. Estos planes se articulan mediante varias eta
pas en un proceso de deliberación permanente entre representantes
elegidos popularmente, oficiales del gobierno local y del alto go
bierno, expertos de la sociedad civil, activistas y ciudadanos comu
nes y corrientes (ver Tabla 1). El proceso se inicia en las asambleas
locales abiertas, que son los Grama Sabhas, en las que los partici
pantes discuten e identifican las prioridades del desarrollo. Los
seminarios de desarrollo, que están conformados por varios Grama
Sabhas, tienen luego la responsabilidad de desarrollar mucho más
esas evaluaciones locales de sus problemas y necesidades. Estos
seminarios dan paso a un conjunto de grupos de trabajo conforma
dos por múltiples actores interesados que trabajan en el diseño de
proyectos específicos atinentes a diversos sectores de desarrollo.
Estos proyectos, a su vez, pasan a la consideración de organismos
elegidos localmente (los concejos municipales o panchayates) que
formulan y definen los presupuestos para los planes locales. Los
142
planes finales vuelven a los Grama Sabhas para su discusión. Esos
planes locales posteriormente se conjugan en planes de alto nivel
(zonales y distritales) en cuyos contextos se revisan los proyectos
para efectos de viabilidad técnica y fiscal.
Todo el proceso se ajusta a los tres principios que distin
guen el diseño institucional del GPPD. En primer lugar, la Cam
paña consiguió que por primera vez en la India se establecieran
gobiernos locales y comunales con una considerable capacidad
para decidir sobre los asuntos, locales y resolver sus problemas
prácticos, y todo gracias a que se delegaron las funciones de
planificación e im plementación al plano local. Todo el ciclo
de planeación -q u e comienza con la recolección de datos a ni
vel local y term ina con la form ulación de un plan local
comprehensivo que consta de muchos proyectos- es un ejerci
cio de solución de problemas en un sentido práctico. En se
gundo lugar, en sus sentidos institucional y político la Campa
ña se ocupó en prom over la participación desde las bases. La
d eleg ació n de au to rid ad y recu rso s a las ILA G redujo
significativamente los costos de la participación. Además, se
logró reducir la brecha de conocimiento y capacidad que tradi
cionalmente impedía que los ciudadanos del común jugaran un
papel protagónico en el gobierno gracias a los programas m a
sivos de capacitación, la utilización explícita de la experiencia
de la sociedad civil y los esfuerzos concertados para darle po
der a los grupos históricamente marginados -m ujeres, adivasis
(grupos tribales) y dalits (“intocables”). En tercer lugar, las
instituciones participativas de la Campaña fueron explícitamente
deliberativas -basadas en procesos incluyentes y racionales de
toma de decisiones- y contaban con la facultad para ejercer el
poder por cuanto ataban la selección y formulación de proyectos a
su implementación concreta. A un nivel más amplio, la Campaña
es un intento históricamente significativo por desmantelar formas
de dominación burocrática y clientelismo político largamente
143
atrincheradas en la escena pública; y esto lo logra mediante la
recuperación de la tradición de democracia directa de Kerala.
144
basarse en principio de subsidiaridad: lo que mejor pueda hacerse
y decidirse a nivel local debe hacerse allí.8
El segundo principio consistía en que las estructuras tradicio
nales de representación debían complementarse con formas de
democracia más directas. La participación popular hizo que sus
representantes elegidos continuamente, y no sólo periódicamen
te, rindiesen cuentas ante los ciudadanos, e introdujo la transpa
rencia en las operaciones burocráticas. Los crecientes niveles de
participación directa y concienzuda exigieron la movilización de
los ciudadanos y la creación de instituciones que los facultaron a
contribuir activamente en la selección, diseño e implementación
de los planes de desarrollo local.
Los arquitectos de la Campaña (la mayoría de ellos, miembros
del Departamento de Planeación y directores claves de los diferen
tes departamentos) estaban muy conscientes, desde el principio,
que los existentes aparatos del Estado eran insuficientes, tanto po
lítica como prácticamente, para aplicar estos principios. Dada la
inercia de esas instituciones y el poder de los intereses enjuego, la
sola legislación no podría nunca sostener cambios tan profundos.
El éxito de la reforma agraria en Kerala, en la década de 1970 -que
había sido ampliamente reconocida como la reforma de mayores
alcances y la que más había prom ovido la ju stic ia en el
subcontinente-, fue posible gracias a un fuerte movimiento campe
sino. De igual manera, la campaña masiva de alfabetización de
1991 también fue exitosa por la iniciativa de la movilización popu
lar. A partir de esas lecciones y del reconocimiento de que Kerala
contaba con un impresionante potencial de acción no estatal, el én
fasis estratégico, desde el comienzo, se centró en adelantar campa
ñas que movilizarían a los actores de la sociedad civil.
En lo que resta de esta sección bosquejaremos cuatro concep
tos claves que han influido en la estrategia consistente en generar
relaciones sinérgicas entre la intervención estatal y la movilización.
145
En la segunda sección presentaremos una discusión detallada del
diseño institucional de la Campaña y de los canales que exploró
para reconciliar los objetivos democráticos de la participación
extensiva y la deliberación efectiva, con la necesidad de contar
con la competencia técnica y la coordinación entre los distintos
niveles en la formulación e implementación de los planes de de
sarrollo. En la tercera sección evaluaremos críticamente el éxito
que esos mecanismos tuvieron en el logro de los objetivos de la
descentralización democrática.
146
Una de las mayores dificultades con este modelo lineal de des
centralización está en que da por sentado que la tarea de transfor
mar el modo de operar del gobierno puede lograrse a través de un
proceso que prescribe la introducción de un conjunto de soluciones
que obedecen a una racionalidad técnica y administrativa, las cua
les pueden emplearse a discreción. Esta perspectiva sume que el
mundo es homogéneo, apolítico y carente de fricciones. Por el
contrario, la descentralización democrática exitosa y sostenible ha
sido la excepción de la regla. Son más las frustraciones que los
aciertos ocasionados por la inercia burocrática -m ás que todo cau
sadas por la resistencia que ofrecen las agencias más poderosas- y
los intereses políticos creados. Kerala, sin duda alguna, cuenta con
feudos burocráticos anquilosados y formaciones políticas con gran
des intereses en el status quo. Sin embargo, en la corta historia de
la Campaña la delegación de poderes ha ido mucho más allá de la
legislación formal y las órdenes ejecutivas.
Las reformas de Kerala invirtieron esa prescripción lineal cuan
do optaron por delegar el control fiscal, en primer lugar, y poste
riormente procedieron a construir las instituciones locales. Desde
1997 las ILAG vienen controlando entre el 35% y el 40% del pre
supuesto anual para el desarrollo. Durante los años de 1997 a 1998
los recursos totales que fueron delegados en forma de subvención
fueron 10,250 millones de rupias, y para 1998-1999 el total fue de
11,780 millones. Estas sumas no incluyen los fondos provenientes
de los organismos apoyados por el gobierno central, ni los présta
mos institucionales a los gobiernos locales. Antes del año fiscal de
1996-1997 las ILAG recibían aproximadamente 200 millones de
rupias. Indudablemente, la capacidad administrativa y la experien
cia de manejo de los representantes recién elegidos para conformar
los gobiernos locales estaba muy por debajo de los perfiles requeri
dos para la tarea de acomodar transferencias a una escala tan alta.
Sin embargo, la delegación de recursos fiscales y de la autoridad
para ejercer control sobre ellos tuvo dos efectos estratégicos críti-
147
eos, incluso mientras apenas se ejecutaba la tarea de construir un
nuevo ambiente de regulaciones y otorgar una nuevas facultades
administrativas. El primer resultado es que, dado que los gobier
nos locales disfrutan ahora de una mayor discreción presupuestal,
los ejercicios de planeación local tienen ya un carácter tangible in
mediato. Como veremos más adelante, esto ha contribuido a que
la participación haya alcanzado niveles altos. El segundo resultado
muestra que la habilidad para que los políticos perpetúen sus prácticas
clienteüstas y las agenciasjerarquizadas dominen o domestiquen el pro
ceso se reducen considerablemente, toda vez que la autoridad sobre el
presupuesto pasó a los niveles más bajos del sistema.
148
dones el modelo básico que fue inaugurado en 1997 es el mismo
(ver Tabla 1).
Tabla 1
Fases de la Campaña Popular en su año inaugural, 1997-1998
u rb an as
sem in a rio s de
d esarro llo
eq u ip o s d e trabajo
e leg id o s d o c u m en to d e l pla n
c o m ité s de
e v alu ació n
149
Un intrincado programa de capacitación se constituye en un
componente crítico de la Campaña, que ha llegado a ser uno de los
programas de educación no formal más grandes que jamás se ha
yan emprendido en la India. En el primer año, unos 15,000 repre
sentantes elegidos por voto popular, 25,000 funcionarios y 75,000
voluntarios recibieron capacitación en siete rondas educativas a ni
veles estatal, distrital y local. Cerca de 600 educandos a nivel esta
tal, llamados Recursos Clave, recibieron aproximadamente 20 días
de capacitación. Aproximadamente 12,000 educandos a nivel
distrital, los Recursos Distritales, recibieron 10 días de capacita
ción, y a nivel local más de 10,000 personas recibieron al menos
cinco días de capacitación. Todos los representantes elegidos de
bían participar en el programa de capacitación a uno u otro nivel.
Cada ronda de capacitación se dedicaba a la planeación de activi
dades específicas. Casi 4,000 páginas de documentación cubrían
los manuales y guías que se prepararon para cada sesión.
150
capital social) son, en efecto, constructos políticos12y que la vida
asociativa es, en buena medida, un artefacto, esto es, el producto
de ambientes institucionales, relaciones sociales movedizas e inter
venciones estatales.13La historia contemporánea de Kerala ilustra
cabalmente esta mutabilidad de la sociedad civil.
Muchos analistas han observado que Kerala se ufana de una
vida asociativa vibrante y sólida, caracterizada no sólo por el
activismo de sus ciudadanos sino también por una proliferación de
ONG, organizaciones a nivel de la base y un alto índice de
sindicalización en el país. A decir verdad, los muy celebrados lo
gros de Kerala en el área del desarrollo social se le atribuyen a sus
altos niveles de acción pública14 que están marcados tanto por la
intervención estatal como por el activismo cívico. A comienzos
del siglo XX Kerala distaba mucho de ser un terreno fértil para el
republicanismo civil. Su sistema de castas se consideraba entonces
como el más rígido y severo del subcontinente, y su economía agraria
hundía sus raíces en una pronunciada desigualdad en la distribución
de la tierra y represivas instituciones de trabajo. La sociedad civil
contemporánea de Kerala no emergió de profundas tradiciones cí
vicas (como Putnam señala para el caso del norte de Italia). Por el
contrario, el nacimiento de una democracia vibrante y efectiva en
Kerala tiene que buscarse en su historia política de conflicto y mo
vilización social, en la relación de estas dinámicas con el proceso
de construcción del Estado y en las resultantes transformaciones de
la estructura social.15Las movilizaciones de clases sociales en Kerala
enfatizaron sus demandas distributivas y construyeron enlaces de
asociaciones que superaron las divisiones de casta y comunidad.
Las reformas sociales, incluyendo la construcción de un modesto
pero efectivo Estado de bienestar, reformas en la distribución de la
tierra y políticas reguladores del mercado laboral, todas ellas han
erosionado el esquema de relaciones clientelistas y fortalecido la
autonomía asociativa.
151
La larga historia de movilización social en Kerala no sólo ha
contribuido directamente a la vitalidad de su sociedad civil sino
que también ha creado las condiciones que limitan la capacidad
para la acción cívica. Debe anotarse, en primer lugar, que el paisa
je político de Kerala se ha polarizado en dos extremos altamente
movilizados: el de la izquierda y el de la derecha, que son forma
ciones políticas que sistemáticamente han colonizado las organiza
ciones de la sociedad civil. Así, entonces, las escuelas, cooperati
vas, tiendas comunitarias e instituciones locales han llegado a ser el
campo de batalla de una feroz competencia política. La politización
sistemática ha hecho que cada vez sea más difícil separar la oferta
de servicios y bienes públicos de los mezquinos imperativos
organizacionales y políticos. En segundo lugar, tal como es el caso
de los Estados sociales democráticos en Europa, las demandas
redistributivas propiciaron la expansión del tamaño y el papel del
Estado y el crecimiento de las estructuras burocráticas. Aunque las
intervenciones a gran escala en educación, salud y protección so
cial contribuyeron enormemente al desarrollo social de Kerala, el
crecimiento de la burocracia ha contraído severamente el alcance
de la iniciativa de la sociedad civil. Puesto que el proceso de desa
rrollo burocrático centra su atención en la cúspide de la pirámide y
responde más activamente a la puja bien organizada que montan los
grupos de intereses mezquinos antes que a las fuerzas populares,
los ciudadanos del común se interesan en los programas guberna
mentales en la medida en que ellos garantizan ganancias individua
les e igualmente mezquinas. A medida que la política de la corrup
ción sustituyó a la de las mejoras comunitarias, las fuertes tradicio
nes de movilización popular de Kerala comenzaron a erosionarse.
La Campaña surge directamente de una crítica a esos efectos
corrosivos. De un lado, el Estado centralizado de mando y control
ya no era capaz de promover el desarrollo de Kerala. En conse
cuencia, quienes apoyaban la Campaña venían argumentando cla
ramente que el clima político prevalente de divisiones sectarias y
152
partidistas eran un obstáculo al desarrollo, y que el objetivo cen
tral de la Campaña -tal como el del presupuesto participativo de
Porto A legre- era quebrar el control del clientelismo político.
De otra parte, las iniciativas de la sociedad civil requerían más
avenidas y oportunidades de interacción e interlocución con las
autoridades públicas. Habida cuenta de que la Campaña nace de un
partido con una larga historia de movilización popular, y en parti
cular, de un grupo de activistas con una trayectoria en la participa
ción comunitaria (el KSSP), su proyecto político consistía en crear
nuevos espacios para la vida asociativa mediante la promoción de
las instituciones democráticas locales.
Al pensar en la planeación como un instrumento para la movi
lización social, la Campaña buscó la profundización de la demo
cracia en tres ejes diferentes. El primero consistió en delegar
facultades para la planeación y la toma de decisiones a los ámbi
tos locales, lo que vino a ser una aproximación integral al desa
rrollo que directamente desafió el control de las líneas jerárqui
cas de los departamentos y sus extensos poderes. El segundo fue
la revitalización de la acción cívica y el debilitamiento de la polí
tica clientelista partidista que se basa en los incentivos visibles y
concretos para la participación y el énfasis en los procesos
deliberativos. El tercer eje mostró que la Campaña pudo crear
nuevas configuraciones políticas y nuevas redes para las políticas
públicas mediante la transformación de los canales y los modos
de las tomas de decisiones. Así las cosas, los representantes ele
gidos por voto popular, cuyas funciones eran de orden ceremonial
en el pasado, tenían ahora la facultad para tomar decisiones con
autoridad, incluso sobre los funcionarios de la administración lo
cal. En forma similar, para las ONG y las comunidades de base se
abrió una nueva etapa llena de oportunidades para participar direc
tamente en el desarrollo. En este punto es conveniente resaltar el
esfuerzo concertado que se gestó para crear nuevos enlaces entre
los profesionales y las instituciones académicas y las comunida
153
des con el fin de acercar la experiencia técnica a las bases, espe
cialmente durante la fase de transición en la que la burocracia es
tuvo menos dispuesta a colaborar. Este último aspecto del proce
so corre paralelo a las dinámicas que impiden la fijación de fron
teras estáticas entre el Estado y la sociedad, las cuales están mar
cadas por la llegada de nuevas redes de asociaciones, y que algu
nos16 han identificado como la característica definitiva de las so
ciedades civiles revitalizadas en América Latina.
En resumen, el objetivo de la Campaña Popular por la Planifi
cación Descentralizada no fue simplemente confeccionar un plan
desde la base. El mismo proceso de planificación fue concebido
como un medio para transformar fundamentalmente el carácter y
alcance de la participación y la naturaleza de la mediación del inte
rés. Tal transformación no podía garantizarse únicamente con el
concurso de las instrucciones gubernamentales ni del diseño
institucional. Se requería creatividad y la lógica de los movimien
tos sociales.17
1.5. Institucionalización
Fung y Wright sostienen que uno de los retos más importantes
que enfrenta la promoción del modelo de GPPD es desarrollar for
mas institucionales que sean los suficientemente robustas como para
contrarrestar los esfuerzos de los grupos tradicionales que, o bien
subvierten o bien distorsionan el proceso deliberativo. En el clima
altamente volátil de Kerala, en el cual dos frentes políticos se han
más o menos alternado históricamente en el control del poder esta
tal, este problema es particularmente agudo. Los gobiernos con
formados por el Partido del Congreso tienen el prestigio de ser los
contradictores de las reformas de descentralización, lo que consi
guen mediante la creación de nuevas instituciones locales confor
madas por funcionarios que ellos mismos nombran.
154
La Campaña ha respondido a este desafío de la institu
cionalización por medio del estímulo a la participación popular,
que contrarresta el peso de la oficialidad anquilosada en la admi
nistración pública. Los altos niveles de participación han dado
sus frutos, pues algunos partidos de oposición -inclusive la muy
conservadora Liga Musulmana- han manifestado su apoyo a la Cam
paña. Las estructuras de planeación local de la Campaña han gene
rado espacios para la gestación de nuevas alianzas y compromisos
políticos. Al reemplazar los sistemas convencionales de fiscaliza
ción vertical, que facultaban a los partidos y a los burócratas para
pedir cuentas, por formas horizontales de cooperación y fuentes
autónomas de autoridad, las estructuras de planeación local de la
Campaña han llevado a los políticos y funcionarios locales a tener
más interés en el nuevo sistema. La incertidumbre política sacó a
flote la necesidad de institucionalizar la Campaña a través de la
aprobación de una legislación apropiada. Así, el gobierno del FDI
reformó de manera sustancial el Acta del estado de Kerala,
Panachayati Raj, de 1994, y el Acta Municipal de Kerala, de 1994,
para garantizar la autonomía y toma de responsabilidades de las
ILAG. También se aprobaron nuevas leyes atinentes a la transpa
rencia de la administración y el acceso a la información. Además,
cientos de decretos gubernamentales que crearon nuevos sistemas
contables, delegaron la autoridad en los funcionarios locales, esta
blecieron nuevos procedimientos de rendición de cuentas e introdu
jeron el diseño de la Campaña en la ratina cotidiana del gobierno.
No obstante, en el difícilmente aprehensible contexto de la In
dia, el apoyo del régimen a los experimentos radicales puede ser
efímero. En mayo de 2001, y a tono con un patrón de derrotas de
partidos emergentes que ha sido por mucho tiempo la norma en
Kerala, una coalición liderada por el Partido del Congreso sacó del
poder al FDI. La mayoría de los observadores coinciden en que la
derrota del FDI no representó un juicio contra la Campaña.18 Al
momento de escribir este artículo (noviembre de 2001), es todavía
155
muy temprano para evaluar el impacto que sobre la Campaña está
ejerciendo este cambio en el gobierno. Al contrario de lo que suce
dió en 1991, cuando el UDF volvió al poder e inmediatamente im
pulsó un experimento de descentralización menos ambicioso, que
se concentraba en el nivel distrital, el nuevo gobierno ha declarado
su compromiso en mantener la Campaña y subsanar sus debilida
des. Se deben tener en cuenta dos factores que han evitado un
asalto frontal contra la Campaña. Uno de ellos es su popularidad a
nivel de la base. La Campaña ha conseguido construir coaliciones
bipartidistas que en el nivel local apoyan la descentralización. En
consecuencia, es muy difícil minar la autonomía y autoridad de las
ILAG, no sólo por los ingentes esfuerzos legislativos que una tarea
de esas implicaría, sino porque tales intentos terminarían por dis
tanciar al Partido del Congreso de sus propias fuerzas vivas. El
segundo factor es el prestigio que la Campaña se ha ganado en
círculos nacionales e internacionales. Además de la atención de los
medios, la Campaña ha capturado la atención de funcionarios de
otros estados en la India, e incluso fue mencionado por el Presiden
te de la India, quien es del Partido del Congreso, en su alocución
del día de la independencia, en el año 2000.
156
grupos de informantes claves, como son los funcionarios, granjeros
“progresistas”, representantes de cooperativas, gobiernos locales,
etc. La participación ha sido cuidadosamente controlada desde
arriba. El reporte del Grupo de Trabajo de Planeación a Ni vel Zonal
expresó el típico escepticismo a la participación directa de la gente
en los siguientes términos:
157
Usualmente, después que el presupuesto del estado ha recibido la
necesaria votación en la asamblea, se les pide a los diferentes jefes
de departamento explicar en detalle las provisiones contempladas en
el plan presupuestal que atañen a los distritos. Los distritos reciben
posteriormente esta comunicación ya sea por la vía de los departa
mentos sectoriales o por intermedio del departamento estatal de
planeación. Con frecuencia todo esto ocurre entre cuatro y cinco
meses después de que el año fiscal ha iniciado. Luego de recibir la
comunicación, el distrito procede a incorporar por escrito los ren
glones pertinentes al distrito y de allí surge un documento llamado
“plan distrital”, que no pasa de ser una suma de los planes de los
departamentos (énfasis nuestro).20
158
tatal siguen dominando la planeación y la implementación de los
mecanismos y los programas que supuestamente habían pasado a
manos de los cuerpos locales.
Esta discusión breve de la teoría y práctica de la planeación
descentralizada en la India permite establecer una comparación con
los procedimientos de planeación adoptados en Kerala. El foco de
la planeación descentralizada no es el distrito sino las diferentes
capas de los autogobiernos locales. El escalón más importante es
el de la base, esto es, el Grama Panchayat o la municipalidad.21
Con la Campaña, el proceso de planeación empieza en esos nive
les, que son los más bajos en la estructura de representación demo
crática. Los Panchayates zonales y distritales entran en acción so
lamente después que los gobiernos locales han trabajado en sus
planes, y únicamente para garantizar la coordinación regional. Exis
ten en Kerala 990 Grama Panchayates, 58 municipalidades,22152
zonas y 14 distritos. Los concejos de cada uno de esos niveles de
gobierno local son elegidos por voto directo en el sistema de mayo
ría simple. En los niveles zonal y distrital, la participación de los
oficiales elegidos y una variedad de comités ciudadanos aseguran
el carácter democrático de la planeación. En los niveles municipal
y Panchayat, la participación directa de las masas conduce el pro
ceso de planeación.
Los gobiernos locales recibieron poderes autónomos para los
procesos de toma de decisiones cuando se les aseguraron subven
ciones no predeterminadas. La continua y masiva participación no
oficial en cada fase de la preparación e implementación de los pla
nes puso la pesada mano de la tradición burocrática en un segundo
lugar. La Campaña le salió al paso a dos desafíos de diseño a un
nivel micro cuando lanzó las estructuras de deliberación continua.
El primer reto fue el de crear formas institucionales que pudieran
corregir las asimetrías de poder que existían entre los agentes loca
les. El segundo tuvo que ver con que la participación local fuera
159
efectiva, lo que se logró mediante la participación de las bases y
la deliberación, sin sacrificar los requisitos técnicos y económi
cos que la planeación exige.
160
en particular, para discutir los problemas a profundidad. Esté sis
tema de trabajos en grupos pequeños permitió que la gente común
y corriente, particularmente las mujeres, pudieran participar acti
vamente en las discusiones. Una segunda innovación fue la crea
ción de un formato de discusión semiformal con un facilitador
para cada grupo. Partiendo de una matriz básica de preguntas y
conceptos de planeación útiles, los facilitadores que recibían su
capacitación en sus localidades respectivas animaban a los parti
cipantes a hacer una lista de los problemas y analizarlos, a partir
de sus experiencias de la vida réal.
161
para el caso, y utilizando las técnicas que la Campaña había desa
rrollado, se llevaron a cabo varios estudios participativos en cada
Grama Panchayat y municipalidad. Los estudios incluyeron la re
colección y organización de los datos disponibles que facilitaron
varias oficinas locales a diferentes niveles, la identificación y el
mapeo de ecozonas locales mediante la técnica de la caminata
transeccional, un repaso de los mecanismos vigentes que prepara
ría cada departamento local, una auditoría social y una revisión de
la historia local. La animadversión compartida ampliamente por
los departamentos que se negaron a cooperar afectó la planeación
local y la coordinación interlocal. Aunque la calidad de los datos
variaban considerablemente de una localidad a otra, el ejercicio en sí
mismo le ayudó a muchos individuos a desarrollar habilidades útiles, e
incorporó el conocimiento local a la planeación oficial de desarrollo.
162
departamentos de planeación, y que ofrecían mucho mejores cri
terios de calidad para el desarrollo local.
Puesto que las recomendaciones del reporte de desarrollo po
dían ser distintas a las peticiones que los Grama Sabhas presenta
ban, y dado que las peticiones de las diferentes localidades tenían
que integrarse en una perspectiva que correspondiera a todo el área,
los reportes pasaron a consideración de los seminarios. La mayo
ría de los delegados a los seminarios fueron elegidos de los grupos
en los Grama Sabhas con una representación igual para hombres y
mujeres, en principio. Se solicitó la participación de los funciona
rios del gobierno local y otros expertos relevantes. En promedio,
los seminarios de desarrollo tuvieron 231 delegados, el 13.8% de
los cuales correspondió a la participación de funcionarios. Las Casta
Inventariada y Tribu Inventariada (SC/ST) -que es la denominación
oficial de los “intocables y los grupos tribales- tuvieron una repre
sentación del 10.5% y las mujeres solamente el 22.1%.24La orga
nización de los seminarios fue una tarea ardua que incluyó la dis
tribución del reporte de desarrollo a todos los delegados y una
amplia publicidad mediante hojas volantes, festivales, jathas (mar
chas) y exhibiciones. Los seminarios tuvieron un alto perfil: en
la inauguración de la mitad de ellos estuvo presente un miembro
de la Asamblea Legislativa o un Ministro de Estado. Los semina
rios invirtieron la mayor parte de su tiempo en las discusiones de
los grupos sectoriales para facilitar un análisis profundo de los
reportes de desarrollo y de la enmiendas propuestas. Las reco
mendaciones de los diferentes grupos pasaron luego a la sesión
plenaria para su ratificación.
163
puestas de proyectos sobre la base de las recomendaciones del
seminario. (En los años posteriores los grupos de trabajo se con
virtieron en el punto de partida del proceso de planeación en el
que confluían los seminarios de desarrollo, en una etapa poste
rior, para revisar el trabajo de los equipos). Un desafío importan
te para el modelo de GPPD es que los expertos, en lugar de sim
plemente deliberar entre ellos, deberían entablar también una de
liberación directa con los ciudadanos.25 La labor de los equipos
de trabajo, para ser precisos, va mucho más allá de simplemente
allanar el terreno, pues en últimas son ellos los que garantizan que
el proceso de diseño de un proyecto se enriquezca con la infor
mación de los expertos, pero que en últimas sea liderado por los
ciudadanos. Cada seminario de desarrollo constaba de doce equi
pos de trabajo, uno por cada sector de desarrollo. Los delegados,
que eran seleccionados de los seminarios de desarrollo, eran per
sonas comunes y corrientes, aunque muchos habían pasado por
una capacitación especializada durante la Campaña. El presidente
de cada grupo de trabajo era un concejal de la localidad, lo cual
garantizaba que la labor del grupo de trabajo mantuviera su co
nexión directa al Panchayat o concejo municipal, que deberían apo
yar las deliberacions subsiguientes. Un funcionario del departa
mento respectivo era el que convocaba al equipo de trabajo, y con
ello se aseguraba la participación del conocimiento técnico rele
vante y las estructuras del estado.
La sostenibilidad de una institución participativa se debe, en
parte, a su capacidad para resolver los problemas de manera efec
tiva. Se espera que los grupos de trabajo elaboren propuestas de
talladas de proyectos de acuerdo a una serie de criterios y regula
ciones establecidos por el Departamento de Planeación del esta
do, a fin de que se pueda garantizar el control de calidad y una
supervisión efectiva. Por lo tanto, todas las propuestas de pro
yecto tienen que contar con una definición de los objetivos (en
términos cuantitativos y medibles hasta donde sea posible), unos
164
criterios para identificar los beneficiarios del área, un calendario
de actividades, una perspectiva organizacional panorámica que per
mita conocer el papel de las agencias que ejecutarán las acciones,
una evaluación del impacto social y ecológico y una información
detallada de los mecanismos de supervisión propuestos.
165
Desde el comienzo de la Campaña, el presupuesto estatal des
taca en un espacio aparte los fondos correspondientes al plan con
lineamientos amplios concernientes a las asignaciones sectoriales
que debe ejecutar el organismo local. Estas guías son de carácter
funcional (sectorial) y redistributivo, y sirven para coordinar e inte
grar las asignaciones presupuéstales locales con los objetivos esta
tales. Por ejemplo, para liberar en Kerala la inversión pública en
servicios sociales e infraestructura de la injerencia de las estructu
ras tradicionales, el Departamento de Planeación ha ordenado que
entre el 40 y el 50% de las asignaciones se orienten a sectores pro
ductivos como la agricultura. En el frente de la redistribución, se
les exige a los gobiernos locales que gasten no menos del 10% en
proyectos enfocados en la mujer y que, en forma proporcional, orien
ten sus gastos a proyectos que favorezcan las Castas Inventariadas
y Tribus Inventariadas (SC/ST) de acuerdo a su densidad
poblacional.
Los Panchayates zonales y distritales comienzan la preparación
de sus planes anuales sólo después que los Grama Panchayates han
elaborado los suyos. El orden secuencial busca lograr que los pla
nes en los distintos escalones del sistema estén integrados, y que
los planes de los niveles superiores complementen los de los nive
les inferiores, en lugar de duplicarlos o desvirtuarlos. Se ha desa
rrollado una herramienta que sirve como matriz de análisis para
que las zonas y los distritos puedan integrar en sus propios planes
los análisis y programas de los Grama Panchayates. Una tarea más
en las zonas es incorporar a sus planes las iniciativas de lucha con
tra la pobreza que cuentan con respaldo del gobierno central, y que
tradicionalmente han sido ejecutadas a nivel distrital. Tanto en la
burocracia como entre los representantes elegidos por voto popu
lar ha habido mucha resistencia a este cambio. Esto se debe, en
parte, a los problemas genuinos inherentes a la necesidad de man
tener lineamientos distintos para programas financiados por el go-
166
biemo central, y también al temor de perder una proporción signi
ficativa de poder para la toma de decisiones.
167
Los comités de expertos trabajaron a través de comités temáticos
cuyos miembros eran expertos en el área específica respectiva.
El presidente de cada comité temático era un experto que no po
día ser funcionario oficial, pero las sesiones de trabajo respon
dían a la convocatoria hecha por algún funcionario nombrado para
tal fin.
Los comités de expertos fungían como brazos asesores de los
comités distritales de planeación y les ayudaban en la evaluación de
planes y proyectos. Estos comités no contaban con la facultad para
modificar las prioridades que los organismos locales establecían.
Su tarea se restringía a proveer orientación técnica y financiera,
evaluar proyectos y sugerir modificaciones. Los comités distritales
de planeación aprobaban los planes a partir de las recomendacio
nes de estos comités de expertos.
La formación de esos comités en el transcurso del primer año
de la Campaña fue una innovación organizacional importante que
ayudó a desmontar la pesadez burocrática en el proceso de aproba
ción de proyectos. Es muy probable que sin esta asesoría
extraburocrática los departamentos oficiales hubiesen paralizado
la planeación local por su inercia o resistencia frontal.
168
menta la responsabilidad y acorta la cadena de agencias que con
forman el andamiaje burocrático de los partidos.” La participa
ción popular incrementa la eficiencia de los mecanismos de solu
ción de problemas, ya que que genera mejores y más rápidos ca
nales de retroalimentación y aumenta la responsabilidad frente al
público, pues multiplica los puntos de escrutinio a lo largo del
proceso. La Campaña desarrolló una gama amplia de nuevos fo
ros y reglas que maximizaron la participación y la transparencia.
Los procedimientos financieros de la Campaña para regular el
flujo de los fondos de subvención a los organismos locales y los
proyectos específicos fueron diseñados para incrementar la eficien
cia en la supervisión. Para empezar, debe decirse que a los funcio
narios ahora se les puede pedir cuentas por el flujo de recursos más
directamente porque ellos son responsables directos ante los con
sejos locales elegidos por voto popular. Los organismos locales
reciben las asignaciones financieras en cuotas cada año. Todos los
fondos tienen que estar directamente ligados a proyectos aproba
dos en los Panchayates o iniciativas estatales. Esos recursos se
manejan en cuentas especiales que están bajo la responsabilidad de
los funcionarios ejecutores del proyecto en cuestión. Los desem
bolsos concretos exigen la autorización de la cabeza del cuerpo
elegido por voto popular.
Otra innovación importante fue la creación de comités de bene
ficiarios que deben rendir cuentas en forma democrática. En lugar
de contratar las obras públicas con los consabidos contratistas, los
organismos locales se vieron desafiados a conformar comités de
beneficiarios de los proyectos que asumieran esos trabajos. El pro
pósito era romper los nexos entre los contratistas, los políticos y
los tecnócratas gubernamentales que históricamente han sido la fuen
te de corrupción más importante en Kerala. Para ello se requería,
sin embargo, que los comités de beneficiarios fueran suficiente
mente autónomos y tuvieran las facultades legales necesarias para
169
contrarrestar los intereses ya creados. Con esto en mente, se adop
taron los índices oficiales en el mercado local para estimar los
costos de las obras de tal manera que los comités de beneficiarios
pudieran ejecutarlas de una forma transparente y, al mismo tiem
po, mantener un historial financiero creíble. Un segundo paso fue
trasladar de los departamentos oficiales a los comités de exper
tos a niveles zonal, municipal y distrital la autoridad efectiva para
sancionar técnicamente los proyectos. Los funcionarios departa
mentales siguieron convocando los comités temáticos y ofreciendo
la sanción técnica necesaria. Sin embargo, ahora su intervención
se da en tanto son miembros de un comité en donde son colegas
de otros, y no como si se tratara de un oficial en una escala jerár
quica. Una tercera innovación de procedimientos consistió en
que la responsabilidad de examinar las obras ya terminadas y auto
rizar los pagos respectivos no recae ahora en los funcionarios ofi
ciales sino en ingenieros expertos no oficiales que forman parte
de los CTV.
170
Las reglas establecen también un sistema para verificar la infor
mación que los candidatos consignan en sus solicitudes. Esta ta
rea de verificación puede ser la responsabilidad de funcionarios
designados para tal fin, o un comité nombrado por el Panchayat.
Finalmente, la lista de los solicitantes debe presentarse al Grama
Sabha que cuente con grupos temáticos sectoriales que cumplen
la función de procesar esas solicitudes.
Al Panchayat le corresponde consolidar y finalizar la lista de
prioridades de beneficiarios que recibe cada Grama Sabha. La lis
ta definitiva de prioridades debe satisfacer las normas claramente
establecidas. El público en general y la prensa local puede asistir a
las sesiones finales de selección. La lista tiene que exhibirse públi
camente. Todas las objeciones del público deben ser consideradas
y tienen que aclararse las razones que conducen a que una solicitud
sea rechazada.
171
3.1. Recursos financieros
Como lo anotamos arriba en la sección introductoria, la deci
sión, en 1996, de destinar entre el 35 y el 40% de los fondos del
plan para los gobiernos locales, dio inicio a toda la Campaña. Su
logro más importante a la fecha ha sido el sostenimiento de la vo
luntad política para mantener e incrementar el alto grado de dele
gación en los años subsiguientes,-a pesar de todas las limitaciones
fiscales a las que se enfrenta el gobierno estatal. Como consecuen
cia, los gobiernos locales han disfrutado de un flujo continuo y sus
tancial de recursos financieros.
El carácter redistributivo de esta delegación de recursos ha me
jorado significativamente desde el comienzo del programa. En el
primer año, la delegación financiera se basó en una fórmula que
hacía un simple cálculo per cápita, pero que no tuvo en cuenta los
niveles de pobreza interregional y las consecuentes necesidades de
desarrollo. Sin embargo, lo que se perdió con esa política se ganó
en materia de manejo político. Dada su simplicidad, esta fórmula
se resistió a la manipulación politiquera y a la crítica partidista de
sus opositores. Además, la fórmula corrigió los patrones torcidos
de la asignación clientelista de recursos tan cimentada en el pasado,
los cuales pasaban por alto la región subdesarrollada del norte de
Kerala. Con esto se tuvo un efecto redistributivo defacto. En los
años subsiguientes,la fórmula de delegación de recursos ha venido
adicionando progresivamente contrapesos a la pobreza y los bajos
niveles de desarrollo.
Una de las mayores debilidades de los planes a nivel local ha
sido su débil conexión crediticia. Los bancos comerciales y co
operativos han carecido, en términos generales, de la voluntad para
conectar los planes oficiales de crédito con los planes de los pro
yectos locales. Recursos como el trabajo voluntario, las donaciones
y las contribuciones de beneficiencia han estado por debajo de
los niveles esperados. Sin embargo, un número de Panchayates
172
han logrado movilizar buenas cantidades de recursos a partir de
esas fuentes, pero ese potencial aún está a la espera de ser aprove
chado al máximo.
173
res de irrigación. Estos dos cambios tienen im plicaciones
redistributivas de suma importancia. Una segunda tendencia esta
blece un contraste con patrones anteriores, pues señala que las
prioridades de inversión en los planes especiales que prepararon
las Castas y Tribus Inventariadas son diferentes de los patrones
generales de inversión. Los bajos ingresos, los activos y las habi
lidades de estas comunidades marginadas se tuvieron en cuenta.
La tercer tendencia, en contraste con la lógica del pasado que apli
caba el mismo modelo a todas las circunstancias, consiste en que
las diferencias interregionales significativas se reflejan en las prio
ridades de inversión que los diferentes cuerpos locales estable
cen.
La debilidad más protuberante de la preparación de los planes
en el primer año se observó en la calidad de los proyectos propues
tos. Muchos de ellos no fueron más que modificaciones a los es
quemas departamentales estandarizados. A menudo carecían de
cohesión interna y fueron muy escasos los planes que mostraban
una integración total. Particularmente en los escalones más altos
del sistema (zonas y distritos) fue muy fuerte la tendencia a asignar
mecánicamente los recursos a las localidades. Para el comienzo
del segundo año, se adoptaron medidas para mejorar la calidad de
los proyectos y los programas. La más importante de ellas fue la
introducción de programas de capacitación en aspectos específicos
para los miembros de los grupos de trabajo. Durante ese segundo
año, el programa de capacitación comprendió una serie de medidas
provisionales de apaga-incendios organizadas localmente, la cual
arrrojó unos resultados muy limitados. En el tercer año, el progra
ma de capacitación adquirió un matiz más formal y se convirtió en
un programa de alcance estatal conectado a instituciones especia
lizadas como la Universidad Agrícola de Kerala, el Instituto de
Administración de Gobierno, el Centro Integrado de Tecnología
Rural de la KSSP, COSTFORD (una ONG que capacita en vivienda
a bajo costo), y diferentes ONG que estaban involucradas en la
174
exploración de alternativas de vanguardia en administración. Es
tos programas de capacitación especializada, unidos a una partici
pación mayor de los miembros de los CTV en los grupos de traba
jo, pueden mejorar la calidad en el diseño de los proyectos.
175
se construyeron 240,307 letrinas sanitarias, se perforaron 50,162
pozos, se establecieron 17,489 fuentes de agua potable, se lim
piaron 16,563 lagunas y se construyeron 8,000 kilómetros de vías.
Un total de 2,800,179 beneficiarios recibieron apoyo del plan de
semillas y fertilización. Estas cifras sobrepasan con creces las
obras públicas de otros períodos comparables.27
El ritmo del cumplimiento de las obras ha sobrepasado las ex
pectativas, por lo cual el gobierno estatal ha dado pasos para facili
tar préstamos institucionales a los organismos locales y así proveer
recursos adicionales. Por primera vez en Kerala, o en cualquier
otro estado en la India, el gobierno ha establecido una fecha (2003)
para proveer techo, letrinas sanitarias y agua potable (distante no
más de 200 metros) a todas las familias en el estado. La universali
zación de la educación preprimaria, la mejora en la calidad de cen
tros educativos y de salud y la terminación de la electrificación
rural han dejado de pertenecer al reino de lo imaginario. Esos lo
gros tangibles pueden jugar un papel importante en el sostenimien
to y estabilización del proceso de descentralización democrática.
176
nación ha sido uno de los desafíos más difíciles que enfrenta la
Campaña.
En el primer año, muchos factores contribuyeron al debilita
miento de la coordinación entre los planes de las diferentes capas
de los organismos locales y los del gobierno estatal. Primero, las
funciones de los cuerpos locales fueron consideradas por la ley como
“tópicos” antes que actividades. Como resultado, sobrevino una
considerable duplicación de funciones. Segundo, la lógica descen-
tralizadora de la Campaña era global. La negociación de una de
marcación de funciones definidas por esquemas particulares o fun
ciones específicas hubiera sido muy difícil y tediosa debido a la
resistencia de los departamentos oficiales. En lugar de eso, los
ILAG recibieron autonomía total para formular cualquier proyecto
dentro de sus capacidades. La delegación de autoridad discrecio
nal presupuestal introdujo una división de trabajo defacto entre el
gobierno estatal y los ILAG. A lo largo de ese primer año de la
planeación descentralizada, la mayoría de los departamentos insis
tían en seguir con sus procedimientos tradicionales, por lo que se
dio una duplicación frecuente entre los programas de los departa
mentos estatales y los de los ILAG. Esto trajo como resultado un
desgaste en los magros recursos financieros de los departamentos
estatales y así la mayoría han desmontado los procesos que dupli
can los proyectos de los ILAG. De este modo, por ejemplo, las
vías rurales y los sistemas menores de riego han desaparecido vir
tualmente de los planes del gobierno estatal. Y aunque toda la
provisión de servicios de acueducto por ley es monopolio de la
Autoridad de Agua de Kerala (KWA), esta oficina ya no se ocupa
de los proyectos a menor escala.
Si bien los procedimientos de planeación prescritos exigían que
las capas altas del sistema tomaran en cuenta las prioridades y los
programas de las capas bajas, en la práctica concreta hubo poca
coordinación en el primer año, debido en parte a la falta de tiempo.
177
En el segundo año se produjeron lineamientos más detallados, pero
los problem as p ersistía n . P a ra el te rc e r año, se rev isó
sustancialmente el formato y la lógica de la planeación a nivel
distrital. Se aplicaron nuevos procedimientos que enfatizaron el
papel del distrito en (1) proveer una perspectiva a nivel macro para
el desarrollo sostenible del distrito; (2) mejorar la integración me
diante la consolidación de los planes de los niveles menores y la
identificación de vacíos y duplicaciones; y (3) proveer una visión
estratégica a largo plazo para futuros planes anuales.
En los dos primeros años, el proceso de planeación sólo generó
retroalimentación desde abajo. Ante la falta de coordinación desde
arriba, la integración entre los programas de las diferentes capas
del sistema fue inadecuada y no se dio suficiente atención a la di
mensión espacial del proceso de planeación. Los planes distritales
se conciben ahora como la fuente primaria de retroalimentación
desde arriba. La intención es que esta retroalimentación no asuma
la forma de instrucciones ni órdenes, sino que se ve como guías que
los cuerpos locales en el distrito gestaron en forma participativa.
Esto, a su vez, permite que los planes locales en cada nivel sean
preparados con retroalimentaciones simultáneas de arriba y abajo.
178
de intervenir en el proceso de planeación participando en los Gra
ma Sabhas. Uno de los mayores logros de la Campaña fue demos
trar que las asambleas populares pueden funcionar efectivamente.
En el año previo a la Campaña, se convocaron los Grama Sabhas
después de la conformación de los organismos locales, pero la
mayoría fracasó en su intento de convocatoria. Por el contrario,
en los primeros Grama Sabhas de la Campaña, en el bimestre de
agosto a septiembre de 1996, más de dos millones de personas
participaron con un promedio de 180 por Grama Sabha, lo cual
representó el 11.4% de la población hábil para votar y casi una de
cada cuatro familias. Aunque la participación decayó ligeramente
en los años subsiguientes, posiblemente debido a que el número
de Grama Sabhas subió de dos a cuatro, estas asambleas populares
llegaron a ser un rasgo esencial del paisaje político de Kerala.
Sin embargo, hay limitaciones significativas al carácter
deliberativo de los Grama Sabhas. En primer lugar, su gran tama
ño dificulta una deliberación significativa. Dado el patrón de dis
persión poblacional de Kerala, los participantes en los Grama Sabhas
deben cubrir largas distancias para asistir a las reuniones, las cuales
no pueden durar más de dos o tres horas. Este factor no permite
que se de una discusión seria de tantos asuntos tan complejos que
normalmente ocupan la agenda del Grama Sabha.28 La participa
ción a través de las fronteras socioeconómicas ha sido desigual.
La participación de las clases medias ha sido baja, mientras que la
mayoría de los participantes provienen de los sectores bajos que
son los grupos de donde vienen los beneficiarios de la mayoría de
los proyectos de desarrollo. En el primer año la participación de
las Castas y Tribus Inventariadas estuvo por debajo de la propor
ción que le correspondía por su población, y la de las mujeres
alcanzó un desanimador 25%. En los años posteriores los por
centajes se incrementaron, pero con todo la participación sigue
siendo desigual.
179
La formación de los Grupos Vecinales (GV), que consta de 40
a 50 familias, ha sido una respuesta desde abajo, a menudo inicia
da por los activistas de la KSSP, a las limitaciones de los Grama
Sabhas. A la fecha ya existen GV en aproximadamente 200
Panchayates, si bien esto no es un requisito formal. Según un
estudio, en 100 Panchayates29 los GV funcionan como mini Gra
ma Sabhas que discuten asuntos y prioridades locales, revisan la
implementación de los planes y seleccionan a los beneficiarios.
Los representantes de los GV a menudo constituyen unos Comi
tés de la Localidad que en muchos casos se convierten en comités
ejecutivos defacto de los Grama Sabhas. Los GV han asumido
también otras responsabilidades tales como la resolución de con
flictos, programas de educación por fuera del horario escolar, clí
nicas, actividades culturales, iniciativas de ventas a bajo costo e
implementación de proyectos. Actualmente se desarrolla una cam
paña liderada por la KSSP que busca extender los GV a todo el
estado e institucionalizar lo que en realidad es una nueva capa de
democracia a nivel de las bases. La Campaña es un factor que está
incrementando demográficamente la vida asociativa de Kerala, lo
cual se evidencia en la proliferación de una variedad de grupos de
ayuda mutua, especialmente en iniciativas de microcrédito entre
las mujeres.30
180
están com andados por aquellos a quienes los contratistas
candidatizaron, los llamados comités benami. Además, las agen
cias de investigación del estado denunciaron diferentes irregula
ridades que plagaron la implementación del plan en el primer año.31
En su propia evaluación, el Departamento de Planeación del
estado concluyó que las irregularidades durante el primer año del
plan fue más el resultado de la inexperiencia y el afán que de la
corrupción. Por ejemplo, cuando se les dificultó a los órganos lo
cales en el primer año absorber y distribuir apropiadamente los re
cursos financieros, muchos trasladaron los fondos a cuentas que no
estaban en los planes, o los depositaron en agencias gubernamenta
les o semioficiales -tales como las empresas de electricidad, la
Autoridad del Acueducto de Kerala-, de tal manera que se pudie
sen usar esos dineros antes de la fecha límite para su aplicación.
Aunque se ignoraron (e incluso se quebrantaron) las leyes, hubo
muy poca desviación de fondos en tal sentido del término. Aque
llos gastos irregulares que el gobierno pudo identificar fueron des
autorizados y desde entonces nuevas regulaciones han entrado en
operación para prevenir tales manejos inapropiados.
Es muy probable que la mayoría de los comités de beneficia
rios haya sido presa de intereses creados. Pero también es muy
probable que en la mayoría de los organismos locales se haya
roto la cadena de corrupción que unía al contratista, al ingeniero
y al político. Para ilustrar el buen funcionamiento de los comi
tés bástenos citar, a modo de ejemplo, que en el distrito de
Kannur, que es una fortaleza del PCM, una investigación reveló
que los comités de beneficiarios se habían constituido y funcio
naban siguiendo cuidadosamente los criterios de la Campaña
de transparencia y rendición democrática de cuentas. Una de
las prioridades más importantes de la Campaña que se mantie
ne vigente es el fortalecimiento de la capacidad y de la respon
sabilidad de los comités de beneficiarios, y un número impor
181
tante de reformas que apuntan en esta dirección ya ha entrado
en operación.32 A pesar de algunas desviaciones de fondos, la
mayoría de los analistas coinciden en que la multiplicación de
puntos de fiscalización en la línea del proceso y el escrutinio
minucioso que implica la participación ciudadana, son mejoras
sustanciales en relación con el saqueo rutinario que caracterizó el
sistema tradicional.
La sincronización institucional y una experiencia comunitaria
creciente mejoraron ostensiblemente el proceso de selección de be
neficiarios. Durante el primer año, la mayoría de los organismos
locales tuvieron que atender quejas relacionadas con el proceso de
selección. El volumen de los reclamos registrados es evidencia de
la creciente transparencia. El sistema tradicional, que se funda
mentaba enteramente en el clientelismo, rara vez tenía que vérselas
con quejas y reclamos porque la información solamente estaba al
alcance de los jefes políticos y su clientela. Por el contrario, la
Campaña ha modificado cada año las reglas de selección de bene
ficiarios a fin de garantizar transparencia. Para el tercer año, me
nos de un quinto de los Panchayates registraron quejas y reclamos.
182
medida constitucional que establece que un tercio de la representa
ción en los ILAG está reservado para las mujeres, y promover la
introducción de un Plan de Componente Femenino (PCF) que equi
vale al 10% del total del plan. ¿Cuál ha sido la experiencia hasta
este punto?
El caso de Kerala, sin lugar a dudas, realza la importancia de la
“acción afirmativa”, o “reservas” en el contexto indio, en las es
tructuras representativas, y sugiere, además, que ese principio debe
extenderse a las altas capas del gobierno. Sin embargo, la acción
afirmativa por sí sola no es suficiente. Un estudio detenido de los
representantes elegidos en Kerala reveló que aunque las mujeres
elegidas tenían mejores niveles de educación que sus colegas mas
culinos -lo cual es un factor social muy singular y propio de Kerala
en el contexto de la India-, ellas eran más jóvenes, en promedio,
tenían menos experiencia política y menores conocimientos de las
reglas, mecanismos y asuntos administrativos. Además, las muje
res representantes tenían que asumir la carga triple de ejercer un
cargo público, generar ingreso familiar y encargarse del trabajo
doméstico. Desde sus inicios, la Campaña ha adelantado un pro
grama de capacitación continua y sólida para las mujeres elegidas a
las órganos públicos. Dicho programa, que ha evolucionado para
adaptarse a nuevos desafíos, ha arrojado resultados impresionan
tes. Una encuesta de autoe valuación de las mujeres elegidas mos
tró que sus conocimientos administrativos y sus habilidades
gerenciales, así como sus habilidades para encargarse de funciones
públicas e interactuar efectivamente con sus electores, mejoraron
significativamente en los últimos tres años del programa.33
El PCF, en el primer año, no alcanzó sus objetivos de asigna
ción presupuestal general ni a mostrar la relevancia de sus pro
yectos. Este fracaso se debió, en parte, a una insuficiente repre
sentación femenina en el grupo de las personas que habían recibi
do capacitación. Sin embargo, a medida que las mujeres activistas
183
y las representantes elegidas han empezado a jugar un papel más
proactivo y destacado en la Campaña, el PCF ha crecido en efecti
vidad, contenido y alcance. En primer lugar, debemos destacar que
en todos los distritos el requisito mínimo del 10% establecido por
ley para las subvenciones destinadas al PCF se ha aplicado por
encima de ese piso legal. En segundo lugar, en el segundo año se
logró reducir un énfasis indebido en créditos y contribuciones de
beneficiencia en los proyectos para las mujeres y en su lugar se
empezó a adoptar un patrón de fxnanciamiento de proyectos más
realista. En tercer lugar, los proyectos mejoraron su calidad. Está
declinando la tendencia a incluir a las mujeres en los proyectos del
sector general contemplados en el PCF sobre la base de unos bene
ficios nominales, es decir, indirectos, y es creciente el número de
proyectos que específicamente toman entre manos la cuestión de
género.
Los líderes de las Castas y Tribus Inventariadas han expresado
su temor a que el énfasis en la igualdad de género subvierta los
intereses creados a nivel local, dada la desigualdad persistente.
¿Cuál ha sido el impacto de la planeación descentralizada en las
castas consideradas inferiores?
Desde antes de la Campaña, desde mediados de la década de
1980, se venían formulando e implementando en Kerala el Plan de
Componente Especial (PCE) y el Sub Plan Tribal (SPT) en forma
descentralizada. Esta descentralización, sin embargo, carecía de
una participación real de los representantes elegidos, y mucho más
de los miembros de la comunidad. Bajo la Campaña, 75 a 80% de
los fondos de los PCE y SPT han sido delegados a los ILAG prove
nientes de las arcas de la burocracia estatal.
El primer impacto visible ha sido una financiación creciente de
los fondos destinados a las Castas y Tribus Inventariadas. Al exa
minar detalladamente la distribución de los recursos se observaba
que una parte considerable de los PCE y SPT se calculaban siem
184
pre a partir de los flujos nacionales, esto es, marcos generales
que englobaban a los PCE y SPT en lugar de enfocarse en ellos.
La Campaña abolió ese método. Como resultado, el Departamen
to de Planeación del estado estima que los recursos reales para
los sectores más débiles se incrementaron entre un 30% y un 40%
en comparación con el período previo a la Campaña. La evalua
ción del Departamento de Planeación reveló igualmente que eran
infundados los temores de los organismos locales de que se pro
dujese una desviación de fondos. Exceptuando algunas ocasiones
escasas, los organismos locales han rendido cuentas satisfacto
rias de las subvenciones recibidas por las vías de los PCE y SPT.
Aunque era lícito utilizar hasta el 30% de las subvenciones recibi
das por los PC y SPT en proyectos de infraestructura tales como
carreteras y puentes, el gasto total en ese rubro estuvo por debajo
del 20%. Los organismos locales enfatizaron aquellos proyectos
que podían beneficiar a personas de las comunidades pertenecien
tes a las Castas y Tribus Inventariadas, tales como vivienda, letri
nas y animales de engorde.
4. Conclusión
185
Campaña puede ser difícil de mantener, por lo cual es urgente
institucionalizar la autoridad y la base de recursos de los gobiernos
locales para sustentar la integridad y eficacia de las instituciones de
deliberación. Muchas de las leyes y regulaciones que garantizan
dicha institucionalización ya han entrado en operación, pero esas
ganancias pueden desperdiciarse si las nuevas instituciones fraca
san en su misión de cumplir con sus mandatos. El cumplimiento
concreto de las promesas que las nuevas instituciones implican des
cansa, primero que todo, en que se mantengan niveles adecuados
de delegación financiera y, en segundo lugar, en una reforma exitosa
de la burocracia. Los dos factores, a su vez, tienen que convertirse
en rasgos prominentes del contexto político.
En el caso de que el Partido del Congreso regrese al poder, la
Campaña perderá todo su liderazgo político y una porción signifi
cativa del apoyo estatal. Ya a estas alturas, y a pesar de sus decla
raciones públicas de respaldo a la Campaña, el partido en el poder
ha debilitado las amarras institucionales de la Campaña al promo
ver estructuras paralelas. En consecuencia, el gobierno ha dividido
el departamento Panchayat en dos entidades separadas, introduci
do nuevas autoridades reguladoras por fuera de las estructuras in
tegradas de la Campaña y les ha prometido recursos financieros a
los Miembros de la Asamblea Legislativa para que impulsen el de
sarrollo local, lo que a su vez margina a los Panchayates. El go
bierno ha minado, además, las estructuras de apoyo formal e infor
mal a la Campaña mediante la desmovilización del recursos huma
no capacitado, la provisión de programas de capacitación mínima y
el congelamiento de la reubicación de funcionarios departamenta
les a los niveles locales.
Aunque la Campaña se encuentra ahora buscando su lugar en
un equilibrio menos entusiasta, representa de todas maneras un
avance en comparación con el período anterior. El gobierno local
juega un papel mucho más importante en el desarrollo local que
186
en ningún otro lugar en el subcontinente. Cinco años de experi
mentación con la planeación descentralizada en Kerala crearon
nuevas fuentes de autoridad democrática y generaron lecciones
que, con toda seguridad, tendrán un impacto de largo alcance. Po
líticamente hablando, la lección más importante ha sido que la
descentralización y la participación popular pueden funcionar y,
en realidad, arrojan resultados positivos. Incluso si se admite que
solamente una porción reducida de los Panchayates se acercaron
al ideal de la planeación local, los efectos de un experimento en
tomo a lo que puede ser posible desencadena reverberaciones pro
fundas. En términos más concretos, esos cientos de puntos de
experimentación han precipitado incontables innovaciones al di
seño e implementación de proyectos. Estas innovaciones, a su
vez, han sido difundidas a través de programas de capacitación en
los que los Panchayates se enseñan unos a otros. La burocracia,
que fue una vez impenetrable y todopoderosa ha sido desplazada,
en cientos de comunidades locales, por los esfuerzos colectivos
de ciudadanos comunes y corrientes. Estos, que nunca se han dado
el lujo de contar con una oportunidad para interactuar efectiva
mente con el estado por fuera de los movimientos sociales afines
a la Campaña, ahora tienen como rutina deliberar y cooperar con
los representantes elegidos y los funcionarios locales en lo ati
nente al uso de grandes sumas de dinero. El descontento general,
e incluso la desesperanza cínica hacia todo lo que tuviera que ver
con la política se ha reemplazado, en parte, por un ataque abierto,
articulado e inexorable al caciquismo político, y por las primicias
de un nuevo tipo de política transformadora, gracias a las prácti
cas participativas cotidianas. Para decir lo menos, todo esto da
cuenta de un respeto, nuevamente recuperado, que los partidos
políticos tienen por la sociedad civil.
La segunda lección general es que no hay un guión predeter
minado, y que cualquier esfuerzo exitoso de reforma de este al
cance y profundidad necesitará aprender sobre la marcha. Creer
187
en lo deseable que es el GPPD desde un punto de vista normativo
implica también aceptar la noción de que la construcción de insti
tuciones de GPPD sigue el proceso de ensayo y eixor que requie
re retroalimentación continua y refinamiento institucional. Esta
flexibilidad demanda, sin duda alguna, cierta clase de institucio
nes, que son aquellas que se tejen alrededor de los principios de la
coordinación descentralizada. La experiencia de Kerala, sin em
bargo, sugiere que el nacimiento de tales instituciones es más pro
bable en las dinámicas de las redes de reformas políticas que cu
bren tanto al estado como a la sociedad, y a partir de la lógica
creativa e incluso traviesa de los movimientos sociales.
1 Ver Patrick Heller, “Degrees o f Democracy: Some Comparative Lessons from India”, en
World Politics, 52, Julio 2000:484-519.
2 Pranab Bardhan, “Sharing the Spoils: Group Equity, Development, and Democracy” ,
Berkeley: University of California, material inédito, 1997, pág. 16.
4 Jean Dreze y Amartya Sen, India: Economic Development and Social Opportuniiy,
Delhi: Oxford University Press, 1995.
7 T. M. Thomas Isaac (con Richard Franke), Local Democracy and Development: People ’s
Campaign fo r Decentralized Planning in Kerala, Nueva Delhi: Leftword, 2000, discute en
detalle los orígenes de la Campaña. Para conocer una examen minucioso de la relación entre los
partidos políticos y los movimientos sociales en la configuración de las reformas institucionales,
véase Patrick Heller, “Moving the State: The Politics o f Decentralization in Kerala, South
Africa and Porto Alegre”, en Politics and Society, 29(1), 2000:131-163.
8El Comité para la Descentralización del Poder (conocido popularmente como el Comité Sen
en memoria de su Presidente, el ya fallecido Dr. Satyabrata Sen), y que fue nombrado por el
Gobierno de Kerala, fue el primero en formular los principios básicos de autogobierno local -
autonomía, subsidiaridad, claridad de roles, complementariedad, uniformidad, participación
popular, rendición de cuentas y transparencia.
9 Para una crítica a la perspectiva tecnocrática, véanse Pranab Bardhan, “The State Against
Society: The Great Divide in Indian Social Science Discourse”, en Sugata Bose y Ayesha
Jalal (eds.), Nationalism, Democracy and Development, Nueva York: Oxford University Press,
1999, págs. 184-195; y Patrick Heller, “Moving the State.”
10Robert D. Putnam, Making Democracy Work: Civic Traditions in M odem Italy, Princeton:
Princeton University Press, 1993.
11 Ver op. cit.
12 Peter Evans, “Government Action, Social Capital and Development: Reviewing the
Evidence on Synergy”, en World Development, 1996:1119-1132, 24:6.
16 Doug Chalm ers et al., “The A ssociative Network: Em erging Patterns o f Popualr
Representation”, en The New Politics oflnequality in Latin America, Nueva York: Oxford
University Press, 1977.
189
19Gobierno de la India, Guidelinesfor the Formulatin ofD istrict Plans, New Delhi: Planning
Commission, i 969; Gobierno de la India, Report ofthe Working Group on Block Leve Planning,
New Deihi: Planning Commission, 1978; Gobierno de la India, Report o fth e Working Group
on District Planning, New Delhi: Planning Commission, i 984.
21 Los Panchayates de las aldeas cuentan con una población promedio de 10a 15 mil habitantes,
y se dividen en 10 a 12 localidades, y cada una está representada por un concejal. Dado el
sistema partidista supremamente competitivo de Kerala, la mayoría de los Panchayates cuentan
con una representación multipartidista.
22Los niveles “grama”, zonal y distrital representan, según la constitución de la India, un conjunto
continuo de estructuras a las que se le conoce como Panchayates. Las municipalidades tienen
una identidad aparte.
28 Se han tomado una serie de medidas para fortalecer ios Grama Sabhas. El mínimo de
reuniones anuales de ios Grama Sabhas requerido por la ley se incrementó de dos a cuatro.
El quorum también subió de 50 a 100, es decir, el 10% de ios votantes. Cada Grama Sabha
tiene ahora un coordinador oficial que es nombrado para tai fin y a quien le corresponde
conservar los registros de las reuniones.
190
31 T. M. Thomas Isaac, “Gunabhokthra Samilhikaiude Anubhava Padangal” [“La planeación
popular y los com ités de beneficiarios: Lecciones a partir de la experiencia’’], en
Gunabhokthra Samithikalum Janakeeyasoothranavum [Planeación popular y comités de
beneficiarios], Thiruvananthapuram: Departamento de Planeación dei Estado de Kerala,
1999.
32 Las reform as incluyen nuevos estándares de transparencia, un nuevo program a de
capacitación y la creación de una Equipo Técnico de Auditoría.
191
Capítulo 4
Archon Fung “
193
el sistema policial de Chicago transformándolas en los departa
mentos más parücipativos y deliberativos en Estados Unidos. Para
ilustrarlo, bástenos considerar los rasgos fundamentales de esas or
ganizaciones. Las Escuelas Públicas de Chicago (EPC) compren
den unas 540 escuelas primarias y colegios de secundaria. Un “Con
sejo Escolar Local” (CEL), que es elegido en cada una de las es
cuelas, es quien administra el gobierno escolar desde 1988. Los
CEL son elegidos cada dos años. Cada uno de ellos está confor
mado por seis padres de familia, dos representantes de la comuni
dad, dos profesores, el director de la escuela y dos miembros adi
cionales para el caso de los colegios de secundaria que son estu
diantes sin derecho a voto. Los miembros de los CEL cuentan con
amplios poderes y responsabilidades tales como contratar y despe
dir a los directores de las escuelas, aplicar a discreción el presu
puesto escolar y desarrollar e implementar los planes estratégicos
para la mejora de las escuelas tocantes a asuntos como el currícu
lum, la instrucción, la planta física y la operación administrativa.
Mientras que las escuelas individuales ganan con todo esto un am
plio espacio de maniobra para manejar sus propios asuntos, eso no
significa que en sentido alguno estén desconectadas de todo el sis
tema escolar de la ciudad. Los oficiales de distrito y los funciona
rios de la Junta de Educación de Chicago apoyan los esfuerzos de
gobemabilidad y mejoras y proveen la capacitación necesaria a los
miembros de los CEL y otros activistas en tópicos como, por ejem
plo, técnicas de selección de directores de escuelas, presupuesto
escolar, diseño curricular y planeación estratégica. La Junta, ade
más, responsabiliza a las escuelas de la producción de buenos re
sultados educacionales y, en cumplimiento de esa función, supervi
sa el desempeño de todas las escuelas contribuyendo a que todo el
sistema sea transparente. La Junta, igualmente, da a conocer al
público diferentes dimensiones de las operaciones escolares tales
como puntajes de pruebas escolares, datos demográficos del cuer
po estudiantil, niveles de financiación y tasas de asistencia escolar
194
y graduación. Aquellas escuelas cuyo desempeño sea deficiente se
someten a medidas disciplinarias tales como una vigilancia más cer
cana, intervención activa para modificar elementos deficientes en
su plan escolar o en su personal, o una completa “reconstitución” o
administración directa por parte de la Junta en los casos de fracaso
extremo.
El Departamento de Policía de Chicago (DPC) implemento una
reforma arquitectónica similar en 1995. Desilusionado con los fra
casos evidentes de las estrategias de acción policial, el Departa
mento se lanzó a una cruzada mayúscula de reorganización diseña
da para desafiar a sus oficiales a identificar y tratar en forma activa
las fuentes de crimen y desorden en sus áreas de patrullaje. A dife
rencia de la mayoría de otras ciudades estadounidenses que tam
bién se propusieron resolver sus problemas policiales,2 las refor
mas del DPC partieron de la premisa de que los esfuerzos en la
solución de problemas rinden resultados más satisfactorios si se
cuenta con una participación significativa de la ciudadanía. Desde
esa perspectiva, los ciudadanos a menudo cuentan con un conoci
miento superior de los problemas que afectan sus áreas residencia
les y pueden señalar prioridades distintas a las de la policía. En
consecuencia, una asociación entre la ciudadanía y la policía puede
identificar con mayor certeza y actuar con mayor precisión sobre
los problemas críticos, en contraste con lo que la policía, por sí
sola, podría lograr. Este tipo de asociación puede ser más efectiva
porque, además, la policía y los vecinos cuentan con diferentes ha
bilidades y recursos. Finalmente, muchos activistas de la seguri
dad pública y las reformas policiales consideraron que el acercar
los ciudadanos a los oficiales de la policía les permitiría seguir con
mayor detalle las acciones policiales, para así pedirles cuentas de
su desempeño.
Estos sentimientos asumieron la forma institucional de una co
munidad policial diferente que, al igual que las reformas de los
195
CEL, creó una nueva clase de gobierno vecinal concerniente a las
medidas referentes a la seguridad pública. Actualmente, en cada
una de las 279 rondas policiales de Chicago, los oficiales y sus
sargentos se reúnen regularmente con los residentes para identifi
car aquellos problemas de seguridad pública (por ejemplo, un cen
tro de expendio de droga al por menor) que constituyen las priori
dades más urgentes del vecindario, desarrollar estrategias que
involucran tanto la acción policial como la civil para solucionar esos
problemas, reportar la aparición de nuevos conflictos y el éxito o
fracaso de las estrategias empleadas, y desarrollar nuevos abordajes
si el plan inicial no ha funcionado. Tal como sucede con las refor
mas de los CEL, los vecinos y los oficiales no operan en forma
autónoma sin conexión alguna con autoridades superiores centra
les, ni en forma independiente del público en general. Los diferen
tes departamentos de la alcaldía y el DPC capacitan tanto a los
oficiales como a los ciudadanos en los procedimientos y técnicas
de solución satisfactoria de problemas, y a la vez desplazan a los
organizadores comunitarios para que movilicen a los residentes en
un esfuerzo permanente. Estos equipos tienen que documentar sus
actividades y resultados en reportes que son evaluados por admi
nistradores y supervisores.3
Este capítulo busca entender la forma, el potencial y las
implicaciones de estas reformas en función de los valores de la
deliberación con poder de decisión. Para esto, concibe la estructu
ra profunda de la deliberación como una estructura de responsabi
lidad autónoma. Aunque los términos de la expresión pueden man
tenerse en tensión, el análisis siguiente mostrará que ninguno de
ellos es suficiente por sí solo, y que juntos ofrecen una forma
institucional deliberativa que puede generar resultados públicos que
son justos y efectivos.
En las reuniones de los CEL y las rondas de Chicago, las agru
paciones ciudadanas y los oficiales del servicio público a nivel bá
196
sico (maestros, directores de escuelas y policías) son autónomos
en el sentido de que ellos plantean e implementan, a través de pro
cesos deliberativos, fines y medios específicos que buscan alcan
zar metas públicas tales como el mejoramiento de las escuelas y la
seguridad pública. En contraste con los sistemas de mando y con
trol que llevan a esos servidores públicos a seguir las instrucciones
de sus superiores, esta autonomía le da voz a los ciudadanos, con
toda seguridad pone a disposición un caudal de información mayor
para la solución de los problemas, y permite que aquellos que están
más cercanos a los problemas públicos hagan buen uso de su inge
nio para generar soluciones novedosas.
Estos grupos de CEL y rondas locales también tienen sus líneas
de responsabilidad, pues muchos teóricos y analistas políticos con
toda razón han advertido los riesgos que implica el localismo. Los
riesgos más prominentes son la vulnerabilidad del proceso en cuan
to a que las facciones más poderosas o los individuos más influyen
tes en los grupos pequeños resulten ser la parte dominante, la pará
lisis de los grupos locales debido a algún callejón sin salida en la
solución de un conflicto, y la falta de capacidades y sofisticación
instrumental.4Las circunstancias de rampante desigualdad y con
flicto que son propias de muchas de las áreas de Chicago agudizan
aún más esas dificultades. Esos problemas pueden ahogar los be
neficios de la autonomía entendida como descentralización vecinal
pura. Sin embargo, las reformas de Chicago no dejan a los vecin
darios sueltos como para que se las arreglen por sí solos en el dise
ño de sus propias alternativas. Como ya se mencionó, las oficinas
centrales de la EPC y del DPC apoyan a los actores locales con
capacitación, recursos y diferentes modalidades de coordinación.
Cada vez que una acción efectiva requiere esas facultades adicio
nales, el respaldo externo acrecienta la autonomía local. Y lo que
es aún más importante, los administradores centrales supervisan
también los procesos deliberativos y los resultados de los grupos
197
locales. Si se detectan fallas en el proceso o actuaciones locales,
ellos pueden intervenir y aplicar las sanciones correspondientes. Así,
los vecindarios están sujetos a los mecanismos de rendición de cuen
tas que buscan salirle al paso a esas tendencias de autonomía que
tienden a degenerar en estilos libremente licenciosos, y de esa ma
nera aseguran que una delegación limitada se ponga al servicio de
objetivos públicos más amplios.
Esta estructura de autonomía con responsabilidad consiste, no
obstante, en un tipo ideal que las reformas de Chicago reflejan sólo
en forma imperfecta. La experiencia no se acerca totalmente al
cumplimiento de la promesa de gobierno participativo con poder
de decisión. Si bien algunas de las rondas y consejos escolares han
logrado suscitar una considerable participación ciudadana, otras dis
tan mucho de ese propósito. Algunos grupos se han convertido en
sociedades deliberativas, efectivas e innovadoras entre los residen
tes y los funcionarios de base, mientras que otros han terminado en
conflicto e inactividad. Los esfuerzos centrales por identificar y
alentar aquellos esfuerzos locales que languidecen a menudo con
ducen a resultados admirables, pero tales intervenciones a veces
resultan ser tan problemáticas como las situaciones que buscan me
jorar. En términos generales, las publicaciones de “las mejores ac
ciones” tanto en el DPC como en la EPC, hasta ahora no han logra
do impulsar las innovaciones locales como para que se conviertan
en mejoras con repercusiones más amplias. Aunque se han dado
algunos programas oficiales y ciertos esfuerzos informales en esta
clase de aprendizaje, esas iniciativas no se han dado a conocer am
pliamente ni ocurren en forma sistemática.
Con todo, las experiencias de Chicago son la oportunidad para
interrogar la teoría, la práctica y las aspiraciones y promesas del
GPPD. Conceptualmente hablando, la arquitectura institucional es
un punto de partida para generar un recuento institucionalmente fun
damentado de la deliberación práctica, que las reflexiones de los
198
teóricos políticos contemporáneos de la deliberación han pasado
por alto. Desde el lado empírico, los experimentos de Chicago son
una rica oportunidad para examinar las dinámicas de una variante
de la democracia deliberativa en condiciones urbanas supremamente
diversas. El duro clima político y socioeconómico en el que ope
ran esas instituciones contribuye a que algunos escollos de la de
mocracia deliberativa sean expuestos con diáfana claridad.
La segunda parte de este ensayo inicia esta exploración descri
biendo los fundamentos vecinales de la autonomía responsable en
las reformas de Chicago. La tercera parte muestra los mecanismos
mediante los cuales las autoridades centrales de la EPC y el DPC
fueron reformadas para respaldar, rastrear y disciplinar las delibe
raciones descentralizadas con el ánimo de reforzar la autonomía y
proveer un marco de responsabilidades. La cuarta parte describe
los ni veles y orientaciones particulares de la participación en la ex
periencia de Chicago hasta este momento. La quinta parte se apo
ya en dos estudios de caso a nivel de vecindario para ilustrar las
vulnerabilidades y beneficios de la autonomía con toma de respon
sabilidades. La sexta parte concluye con una reflexión en tomo a
dos cuestiones aún abiertas, pero que son de importancia crítica: la
efectividad de esta estrategia de reforma comparada con las alter
nativas convencionales, y su estabilidad política.
199
respuesta. Aunque el DPC y la EPC ya habían sufrido ese tipo de
ataques a lo largo de su historia sin que se hubiera producido algu
na reorganización fundamental, esta última serie de críticas fue de
un tipo diferente. Las fuerzas conservadoras no pudieron ignorar
esas exigencias de cambio y, en consecuencia, las agencias, cada
una en forma independiente y transitando rutas distintas, sufrieron
una reconfiguración total. Las dos se apartaron definitivamente de
las modalidades del comando centralizado y delegaron la autori
dad en el personal de las escuelas, los padres de familia, los oficia
les de las rondas policiales y los residentes.
En las Escuelas Públicas de Chicago, las reformas surgieron de
una batalla declarada en la que se enzarzaron diferentes movimien
tos sociales -organizaciones de padres de familia, grupos cívicos
de “buen gobierno,” activistas de reformas educativas y una coali
ción de grupos de negocios- luchando contra los tradicionalistas
dentro del sistema escolar tales como el Sindicato de Profesores de
Chicago y la Junta de Educación de Chicago. Dos eventos que
acaecieron uno próximo al otro -e l dedo que los medios de comu
nicación pusieron sobre la llaga abierta por una devastadora eva
luación, en 1987, que llevó al entonces Secretario de Educación,
William Bennett, a llamar al sistema escolar de Chicago “el peor en
la nación,” y una desgastante huelga de maestros escolares que di
lató en cuatro semanas el inicio del año escolar- llevaron a que los
sentimientos sostenidos contra la EPC se concretaran en reformas
bien fundamentadas.5 Aunque los reformadores diferían en sus par
ticularidades, la mayoría de ellos señalaban a las organizaciones
grandes que tradicionalmente controlaban el sistema escolar de
Chicago -la Junta y el Sindicato- como los responsables del pobre
desempeño escolar. La vieja guardia parecía estar muy lejos del
alcance de una reforma: en tanto pudiesen controlar el sistema es
colar, pensaban los reformadores, todo el andamiaje seguiría sien
do el peor de la nación.
200
Los reformadores de la educación con el tiempo trasladaron su
batalla a la Asamblea del Estado de Illinois, en Springfxeld, donde
obtuvieron una victoria decisiva. Para bien o para mal, los
reformadores consiguieron todo lo que pedían cuando la Asamblea
aprobó, en 1988, la Reforma de las Escuelas de Chicago. Esta ley
creó los sistemas de gobierno local de las escuelas que describí
arriba. Estos organismos gozan de poderes amplios. Los CEL son
responsables de contratar, despedir, evaluar y determinar las fun
ciones de los directores de las escuelas. Además, aprueban los
presupuestos escolares. Los CEL también desarrollan un docu
mento llamado Plan de Mejoramiento Escolar. Estos planes son de
tres años y establecen las metas de mejoramiento (asistencia, tasas
de graduación, niveles de logros, ambientes escolares) y los pasos
necesarios para lograr cada meta en cada escuela. La responsabili
dad fundamental del director es la de implementar el plan, mientras
que al consejo le corresponde rastrear su progreso. Finalmente, la
ley de reforma trasladó a los CEL el control de los fondos y la
discreción administrativa de los dineros estatales asignados a las
escuelas sobre la base de la desventaja económica, los cuales están
estipulados en la primera sección de la ley. Este paquete de refor
mas hizo de la EPC el sistema educativo más descentralizado y
participativo de Estados Unidos.
Recorriendo un camino diferente, el Departamento de Policía
de Chicago adoptó recientemente unas reformas organizacionales
similares bajo su “Estrategia de Acciones Policiales Alternativas
de Chicago.” A finales de los años 80, las fuerzas policiales y los
altos mandos en las ciudades estadounidenses se hallaban inmersos
en un proceso profundo de reflexión, tratando de definir si sus dos
métodos tradicionales -patrullajes preventivos para hacer presen
cia mediante vehículos debidamente identificables y la respuesta
rápida a través del servicio de llamadas de emergencia al número
911 - eran adecuados para los di versos y severos problemas de cri
men a los que se enfrentaban.6 En términos generales estas refor
201
mas caían bajo el rubro de “acción policial comunitaria.” Las re
formas les planteaban a los oficiales el desafío de apelar a sus ini
ciativas e ingenio para atacar los problemas particulares de crimen
y desorden, y a cooperar cercanamente con los ciudadanos y, en
ocasiones, establecer redes con grupos comunitarios. En Chicago,
dos fuerzas extradepartamentales complementaron estos impulsos
profesionales internos y le dieron forma a una posterior alternativa
de reforma.
Los líderes de una sofisticada organización de seguridad públi
ca a nivel de la ciudad, la Alianza de Chicago para la Seguridad
Vecinal, ya habían hecho gala de su experiencia en acción policial y
de su ascendencia en la comunidad para empujar una acción poli
cial comunitaria desde la perspectiva de la ciudadanía. A partir de
una apropiación particular de la visión de la Alianza, que se funda
mentaba en su experiencia como defensora, analista de política po
licial, guardiana y entidad organizadora de las iniciativas vecinales,
otras ciudades no habían hecho más que excluir a los ciudadanos
de sus reformas. Con esto, simplemente vigilaban a la comunidad,
en lugar de trabajar mancomunadamente con ella. Para los activis
tas de la Alianza, la ciudadanía tenía que ser un socio en el sentido
pleno del término en la acción policial comunitaria porque ella pro
vee un conocimiento local importante, genera recursos fácilmente
identificables y, lo más importante de todo, conoce a los oficiales
de policía y está en capacidad de pedirles cuentas. La segunda
fuerza importante provino de la administración municipal. El alcal
de Richard M. Daley y su equipo hicieron de la acción policial un
asunto de buen gobierno que demostraba el espíritu innovador de la
ciudad y su compromiso para combatir el crimen. El interés de la
administración Daley incrementó el ritmo de reformas en acción
policial comunitaria.
Sin la agitación callejera ni la presión legislativa que promovie
ron las reformas en el sistema escolar, estas últimas discusiones
202
que ocurrieron en la intersección de intereses profesionales, políti
cos y cívicos condujeron en calma a la formulación de una variante
participativa en la acción policial comunitaria que, a partir de 1993,
tuvo su experimentación piloto en cinco de los 25 distritos de poli
cía, y luego se extendió a toda la ciudad en 1995, Sus rasgos bási
cos reflejaron los distintivos centrales de la reforma de delegación
de autoridad escolar de 1988. Los oficiales de la policía, en reco
nocimiento a la necesidad de atacar aspectos específicos en sus
contextos particulares, se organizaron en unas 279 “rondas” de al
cance vecinal, las cuales, además del patrullaje ordinario y las res
ponsabilidades rutinarias, les permitirían a los oficiales familiari
zarse con vecindarios específicos y sus problemas particulares. La
reforma generó canales para la participación ciudadana, pues asu
mió que los habitantes conocían sus problemas en detalle, tenían
acceso a recursos para solucionarlos y contaban con una motiva
ción fuerte para resolverlos. Se llevarían a cabo “reuniones comu
nitarias de rondas” en cada zona, cada mes, para que los oficiales
asignados a la localidad en cuestión y los residentes en forma con
junta pudieran identificar los problemas y acordar esfuerzos con
juntos.
De esta manera, las EPC y el DPC se reorganizaron gracias a la
adopción de medidas de delegación radical que establecen tres pla
taformas centrales para la autonomía local participativa en el go
bierno escolar y la acción policial.
En primer lugar, las reformas abrieron oportunidades para que
los ciudadanos comunes y comentes pudiesen participar continua
y directamente en el microgobiemo de dos instituciones importan
tes para la vida urbana: la escuelas y la policía. Los padres de
familia y los miembros de la comunidad que favorecen la autoridad
formal y están dispuestos a invertir sus energías en el gobierno es
colar pueden aspirar a ser elegidos para ocupar uno de los seis
cargos reservados para los padres de familia, o dos de los puestos
203
asignados a la comunidad en el CEL de cada escuela. Aquellos con
intereses menos intensos pueden participar y dar a conocer sus pers
pectivas en las reuniones regulares, usualmente mensuales, de los
CEL. El programa de acción policial comunitaria, por su parte, no
tiene consejo alguno para su gobierno formal. En lugar de eso, se
requiere que los oficiales de policía en cada ronda asistan a reunio
nes abiertas con los residentes, que se celebran por lo general cada
mes, para abordar en forma conjunta estrategias de solución de pro
blemas en el vecindario respectivo relacionados con el crimen y los
conflictos. Antes de estas reformas, los ciudadanos, para poder
ejercer alguna influencia en las decisiones de esas instituciones lo
cales, tenían que confiar en métodos esporádicos, irregulares y, sin
lugar a dudas, menos efectivos tales como votar en las elecciones
al Concejo Municipal, contactar las oficinas de los concejales para
resolver alguna preocupación específica confiando en la eficacia
del trabajo que posteriormente se llevaría a cabo, o ir directamente
a los oficiales de la policía o del sistema escolar para radicar sus
quejas o sugerir líneas de acción. Los nuevos canales de participa
ción que introdujo la reforma incrementaron el conocimiento que la
ciudadanía y el personal oficial puede tener el uno del otro, a la vez
que les permitieron a los residentes fiscalizar el desempeño de los
oficiales mediante un constante escrutinio de sus prioridades y ac
ciones.
En segundo lugar, la participación en estos contextos de delega
ción de autoridad y responsabilidades instituyó un conjunto de pro
cedimientos de decisiones deliberativas. En la mayoría de las
formas de acción política, tales como elecciones de ediles y con
tacto informal, la ciudadanía se limita a expresar sus preferencias
por este candidato o aquella iniciativa política, o en el mejor de los
casos deja constancia de sus reclamos. Por el contrario, en el go
bierno a través de los CEL, la deliberación se da en el mismo pro
ceso de construcción, aprobación e implementación de los Planes
de Mejoramiento Escolar. De acuerdo con la legislación de 1988,
204
cada CEL debe periódicamente dar a conocer un Plan que contem
ple sus metas trianuales y los pasos para alcanzarlas. Los partici
pantes en la deliberación, usualmente dirigidos por el director de la
escuela pero provenientes de las filas del personal de la escuela, los
padres de familia y la comunidad, desarrollan unas declaraciones
de visión y misión para la escuela, analizan sus fortalezas y debili
dades actuales, y luego desarrollan sus estrategias curriculares, ca
pacidades pedagógicas y mejoras en la planta física con el fin de
dar cumplimiento a su declaración de misión. Finalmente, asignan
los recursos humanos y financieros necesarios para implementar y
vigilar el avance de esas estrategias. Los resultados realimentan
las deliberaciones y revisiones de planes subsecuentes al interior
del CEL respectivo.
La deliberación en las reuniones de las rondas vecinales perti
nentes a la acción policial comunitaria se estructuran alrededor de
un proceso similar de solución de problemas. Tanto la policía como
los residentes comienzan con una “lluvia de ideas” que genera una
lista exhaustiva de los crímenes y los problemas de seguridad en el
vecindario. Luego proceden a enfocarse en dos o tres asuntos que
consideran prioritarios para posteriormente allegar la información
pertinente y las perspectivas que les permiten analizar esos proble
mas. A partir de allí, elaboran las estrategias y la división de traba
jo para implementar las estrategias acordadas. En reuniones poste
riores se evalúa el éxito de esas estrategias. Usualmente los gru
pos de trabajo intentan desarrollar estrategias adicionales para ata
car los problemas más persistentes, o acometer nuevas acciones
después que los viejos problemas se han resuelto. Esta vía rápida
entre planeación, implementación y evaluación incrementa las ca
pacidades prácticas y las habilidades para las soluciones de proble
mas en los ciudadanos y los oficiales de policía en cada una de las
rondas.
205
Tercero, estos procesos de delegación de autoridad y responsa
bilidad se constituyen en un elemento de otorgamiento de poder de
decisión: la expectativa de participación y deliberación ciudadana
afecta directamente la acción pública. Los canales ordinarios de
influencia política y discusión pública aportan grados muchos me
nores de facultades para la acción pública ciudadana. Cada vez
que uno participa en la deliberación de la esfera pública de los me
dios de comunicación como espectador o incluso como autor, o
cuando uno vota por un candidato que representa puntos de vista
afines, o cuando participa en comités de asesoría, no hay más que
una conexión débil entre las perspectivas que uno respalda y las
acciones oficiales. En tales casos, los puntos de vista del ciudada
no tienen que añadirse a los de muchos otros electores, considerar
los en diversos contextos de acción pública, filtrarlos a través de
distintos niveles de representación y diluirlos por acción de la dis
creción administrativa a medida que pasan por la interpretación de
toda una cadena de mando burocrático. Las reformas de Chicago
incrementan el poder ciudadano para los asuntos públicos al menos
en dos dimensiones. En primer lugar, puesto que los ciudadanos se
unen a los oficiales de base, tales como maestros, directores de
escuelas y oficiales de la policía, para analizar problemas locales y
desarrollar planes con miras a solucionarlos, la ciudadanía cuenta
con que su participación va a determinar las ulteriores prioridades
y acciones oficiales. En segundo lugar, incluso si las contribucio
nes particulares no son incorporadas en los planes provisionales, al
menos gozarán de atención seria al ser consideradas en público jun
to a otros puntos de vista y propuestas.
206
escolares representan un incremento en el alcance de la participa
ción y deliberación ciudadanas. Desde sus inicios, sin embargo,
incluso aquellos reformadores para quienes las burocracias eran
irremediablemente ineficaces y carentes de capacidad de respuesta
reconocían los peligros propios de la descentralización, por lo cual
procuraron rehacer la autoridad central para atenuar esos riesgos.
Además, las primeras experiencias adicionales con estas nuevas
instituciones de gobierno vecinal revelaron otros vacíos que, a su
vez, requirieron nuevas reconfiguraciones de los centros adminis
trativos que apoyaban las unidades de acción en los vecindarios. A
partir de estos descubrimientos, las oficinas centrales de las EPC y
el DPC han optado por abandonar el control directo de las opera
ciones locales, y en su lugar están apoyando y acompañando los
esfuerzos de gobierno local en las unidades a nivel de los vecinda
rios. Un ejercicio responsable del poder, sujeto a rendición de cuen
tas, exige que el centro apoye, a través de varios mecanismos de
respaldo, la capacidad de las sscuelas y las rondas para actuar
autónomamente, y a la vez les pida cuentas de su desempeño por
las vías de la supervisión, la sanción y la intervención.
207
die que contara con una especialización en gobierno local
deliberativo, la capacitación fue necesariamente un proceso de
equipamiento básico. En la acción policial comunitaria, activistas
y oficiales de la academia de policía desarrollaron un método de
solución grupal de problemas y un currículo práctico basados en
las primeras experiencias de asociaciones informales entre la co
munidad y la policía. La ciudad contrató con la Alianza de Chicago
por la Seguridad Vecinal, por la cuantía de US$2.9 millones, el
desarrollo de ese currículo con ciudadanos y oficiales de la policía.
La Alianza enviaba equipos de organizadores comunitarios,
capacitadores civiles y oficiales de la policía con experiencia a cada
una de las rondas de la ciudad.7 Durante los tres o cuatro meses
que duraba el proceso en cada ronda, los equipos enseñaban proce
dimientos de solución de problemas por deliberación mediante la
participación de residentes claves y oficiales que apelaban a proce
sos de razonamiento práctico. Al final del período, los ciudadanos
habían aprendido el proceso y lo aplicaban a sus situaciones parti
culares. En muchos casos, ellos mismos medían el progreso en la
solución de los problemas del mundo real que habían seleccionado
como parte de la capacitación. En los dos años que duró el Proyec
to Conjunto de Capacitación Comunidad-Policía, los organizado
res calcularon que unos 12,000 habitantes y varios cientos de poli
cías habían recibido la capacitación. En una decisión controversial,
puesto que se trató de un esfuerzo exitoso, la administración muni
cipal dio por terminado el contrato con la Alianza en 1997, con el
fin de favorecer actividades de capacitación y movilización que
surgieran de los distintos departamentos del gobierno municipal.
Los reformadores escolares previeron, igualmente, que las nue
vas responsabilidades de gobierno podrían aturdir inicialmente a
los miembros de los CEL. Por tal razón, desarrollaron su propia
serie de programas de capacitación. Durante los primeros años,
varios grupos al interior de las EPC y organizaciones sin ánimo de
lucro como la Asociación de Consejos Escolares Locales de Chicago
208
y la Asociación de Mejoramiento Beverly prestaron servicios de
capacitación en forma gratuita a las escuelas y los miembros de los
CEL que los solicitaban. En respuesta al pobre desempeño de va
rios CEL, el órgano legislativo del estado de Illinois aprobó, en
1995, una segunda ley marco de reforma escolar, que se concentró
en la responsabilidad y rendición de cuentas en el nuevo sistema
escolar. Una de sus medidas establecía que todo nuevo miembro
de cualquier CEL tenía que pasar por una capacitación básica de
tres días, o dieciocho horas, o de lo contrario sería retirado de su
cargo. La capacitación se concentraba en asuntos básicos de go
bierno escolar tales como selección y contratación del director de
la escuela, presupuesto escolar, responsabilidades de los miembros
del CEL, trabajo en equipo y planeación para el mejoramiento es
colar. Este programa se asemeja a los esfuerzos de acción policial
comunitaria en el que su capacitación tuvo una coordinación cen
tralizada en un equipo de la Universidad de Illinois, pero fueron
individuos experimentados en las organizaciones de reformas
policiales y escolares, así como empleados del sistema escolar, los
que la llevaron a cabo. Al igual que los programas de entrenamien
to en acción policial, las EPC se apropiaron del programa, en 1998,
como un asunto de competencia doméstica y evitaron que estamentos
externos, especialmente organizaciones de la comunidad, suminis
traran el entrenamiento básico.8
Así como la creación de oportunidades de gobierno autónomo
directo no implica que la ciudadanía posea las capacidades necesa
rias para ejercerlo, ello no significa tampoco que los ciudadanos
van a participar en realidad. Algunos hasta pueden ignorar que hay
oportunidades, y a otros puede no interesarles en absoluto unirse a
esos esfuerzos. Por lo tanto, en una segunda instancia de respaldo,
los esfuerzos centralizados buscaron también crear conciencia y
participación en el gobierno deliberativo. Las campañas de acción
policial apelaron a técnicas de comunicación de masas y de organi
zación comunitaria. Entre 1997y 2000,laciudadinvirtióUS$1.6
209
millones anuales en publicidad para dar a conocer a los habitantes
de la ciudad las oportunidades de participación en acción policial
comunitaria.9Aproximadamente el 79% de la población adulta
de Chicago conocía el programa en 1998, debido en parte a las
cam pañas por radio y telev isió n , v allas p u b lic ita rias y
“CrimeWatch,” un programa semanal emitido por los servicios
de televisión por cable.10 Estos esfuerzos han sido reforzados
por métodos de organización comunitaria cuya efectividad ha
sido comprobada. El programa, que fue inicialmente parte de
los esfuerzos de capacitación y posteriormente pasó a ser admi
nistrado por la alcaldía, desplazó entre 30 y 60 organizadores
comunitarios que publicitaban las reuniones de las rondas y las
posibilidades de asociación en visitas a iglesias, asociaciones
vecinales y residencias individuales.
En contraste con las constantes campañas de la acción policial
comunitaria, la movilización para el gobierno local escolar se cen
tró en las elecciones Manuales para los CEL. Estas movilizaciones
han sido financiadas principalmente con recursos privados. En 1989,
el primer año de las elecciones, varias fundaciones donaron aproxi
madamente US$750,000 a las organizaciones comunitarias para que
reclutaran sus candidatos al CEL. Sin embargo, esta suma cayó a
US$318,000 y US$215,000 para las elecciones de 1991 y 1993,
respectivamente.11En 1996, las organizaciones comunitarias reci
bieron sólo US$216,000 de fondos privados para identificar y ca
pacitar a sus candidatos al CEL.12Aunque es muy difícil establecer
un nexo de causalidad, para muchos hay una asociación directa
entre la reducción en número de candidatos a los CEL y participa
ción en las urnas (que discutiremos más adelante), y la caída en la
financiación de las campañas.
Las autoridades centrales pueden, también, respaldar las unida
des locales mediante intervenciones institucionales que permitan
que los contextos externos legales, políticos y administrativos faci
210
liten los procesos de solución deliberativa de los problemas. La
experiencia local da a conocer con frecuencia aquellos puntos que
requieren una intervención urgente y fructífera. Muchos CEL pro
pusieron reestructurar la jomada escolar de tal manera que los maes
tros dispusiesen de más tiempo para colaborar y planear las clases.
Sin embargo, la convención colectiva entre el Sindicato de Maes
tros de Chicago y la Junta de Educación había fijado reglas preci
sas de trabajo que prohibía cualquier modificación local. En la
siguiente ronda de negociaciones, la Junta de Educación jugó un
papel de facilitación al introducir en la convención una cláusula que
les permitía a las escuelas modificar la jomada escolar siempre y
cuando los maestros apoyaran esas alteraciones.
En otro caso, los grupos de acción policial comunitaria tenían
que vérselas a menudo con focos de distribución de drogas al me
nudeo que se habían convertido en centros de violencia callejera y
disturbios en general. Actuando por vías separadas, docenas de
grupos combinados de policías y ciudadanos confluyeron en una
estrategia factible. Los residentes tratarían de convencer a los pro
pietarios de la necesidad de limpiar esos predios desalojando a los
inquilinos que estuviesen involucrados en drogas, reportando toda
actividad criminal a la policía, filtrando inquilinos potencialmente
problemáticos, y mejorando las condiciones físicas del predio. Si
el propietario llegase a aceptar esa estrategia, su colaboración se
ría un factor que ayudaría a eliminar el problema. Si, por el contra
rio, el arrendador se negase a cooperar, los vecinos podrían contar
con los elementos para convertir la situación en un caso jurídico
que podrían llevar a los tribunales para tomar el predio por las vías
legales y así eliminar el foco de distribución de drogas. La ley de
Illinois sobre los conflictos entre vecinos fue un instrumento de suma
importancia para este caso. De acuerdo con esta ley, una corte
puede proceder contra un centro domiciliario de distribución de
drogas “restringiendo el uso del inmueble... por parte de toda clase
de personas... por el lapso de un año” si se establece que “la pertur
211
bación se ha mantenido con el permiso tácito o intencional del pro
pietario o por su descuido o abandono.”13
Los oficiales del Departamento de Policía y la alcaldía aprove
charon esta estrategia y consiguieron dos cambios institucionales
que acrecentaron su efectividad. El primero de ellos fue una orde
nanza de 1996 que puso en vigor una versión más estricta de la ley
estatal sobre conflictos entre vecinos.14Esta medida hizo al propie
tario del inmueble responsable de vigilar las actividades ilegales y
creó una multa en casos de ruidos y otra molestias. Además, si
bien la ley estatal requiere que la actividad ilegal ocurra dentro del
inmueble,15para la nueva ordenanza basta un nexo geográfico entre
el inmueble del problema y el desorden.
En la segunda parte de la estrategia, la Oficina de Asuntos Le
gales del Municipio creó una Sección Para la Aplicación de Leyes
Contra Pandillas y Distribuidores de Drogas que asesoraba a los
grupos de acción policial comunitaria en la aplicación de la ley. La
Oficina de Asuntos Legales enviaba un equipo de abogados a las
reuniones de las rondas comunitarias que ofrecía asesoría jurídica
en la formulación y aplicación de estrategias de solución de proble
mas. 16Si los residentes identificaban como problema prioritario un
inmueble que se usaba para la distribución de drogas, el abogado
entraba a movilizar los recursos de la Oficina para Asuntos Legales
con el fin de ayudarlos. Según la sección correspondiente a Super
visión Legal, la Oficina apelaba inicialmente al recurso de la per
suasión y posteriormente entraba el enjuiciamiento que se describió
arriba, pero siempre asegurándose que hubiera un respaldo de la
autoridad municipal.17Como un paso inicial, la Oficina enviaba un
equipo de inspectores que documentaban todas las violaciones en
que incurría el inmueble, además de las molestias ya reportadas.
Luego, el propietario recibía una invitación a una reunión que bus
caba un cumplimiento voluntario de la ley. Si el propietario no
respondía a la carta inicial, rechazaba la obediencia voluntaria, o no
212
acudía a la reunión, la Oficina procedía a tomar medidas apelando
a la instancia administrativa. Los cargos apuntaban inicialmente a
multas, y luego a sanciones penales que podían resultar en prisión
de hasta 180 días. Estas dos medidas de fondo incrementaron la
autonomía de las rondas apelando al poder estatal para fortalecer
las estrategias concebidas por las mismas comunidades.
213
Para asegurarse que las localidades cumplan con sus obligacio
nes mínimas en la estructuración de procesos para la solución de
problemas, tanto las EPC como el DPC exigen que los CEL y los
equipos de las rondas, respectivamente, documenten sus procesos
de deliberación y las acciones resultantes. Como ya se dijo arriba,
cada CEL tiene que preparar y presentar planes anuales de mej ora-
miento escolar, los cuales siguen unos lineamientos uniformes que
prescriben la forma, pero no el contenido, de sus deliberaciones.
De manera similar, los equipos de acción policial comunitaria tie
nen que presentar reportes mensuales y de largo plazo que docu
mentan sus deliberaciones y estrategias. Los oficiales en cada ron
da, usualmente en conjunto con los residentes, tienen que preparar
reportes detallados, llamados los “perfiles de ronda,” que descri
ben recursos disponibles, instituciones locales, datos demográficos
y problemas persistentes. Además de cumplir con este requisito
mínimo, deben documentar sus deliberaciones sobre la solución de
problemas incluyendo una descripción de las metas prioritarias, las
estrategias para alcanzarlas, la justificación de esas estrategias, las
acciones que se tomaron y los resultados observables. Los super
visores de las EPC y el DPC revisan esos planes de mejoramiento
escolar y de rondas vecinales, y devuelven aquellos que presentan
rasgos insatisfactorios (por ejemplo, los que han pasado por alto
elementos de planeación) para que los actores locales se aseguren
de seguir todos los pasos de una deliberación estructurada.
Esos reportes ofrecen un indicador básico, aunque imperfecto,
de la calidad de la deliberación. Existen dos métodos adicionales
que garantizan una apreciación más precisa, a saber: inspección y
querella. Los inspectores de las oficinas centrales visitan las unida
des locales para aprender de aquellas que parecen ser más recursivas,
y también para identificar las que adolecen de un desempeño más
pobre. El sistema de las Escuelas Públicas de Chicago planea esta
blecer una agencia que mida la calidad y que envíe equipos de ex
214
pertos en asuntos educacionales a las escuelas en particular. Esos
equipos incluyen asesores, profesores y directores, así como ofi
ciales de la agencia. A lo largo de varios días, el equipo de revisión
observa el desarrollo de las clases, entrevista al personal de la es
cuela y a los estudiantes, y revisa los documentos de planeación
para adelantar una evaluación de desempeño.18El Departamento
de Policía de Chicago instituyó un procedimiento más jerárquico
en el que el personal de más alto nivel bajo el Superintendente de la
Policía se reúne con cada uno de los 25 Comandantes de Distrito
para revisar el desempeño de la policía local. Los Comandantes de
Distrito reportan las actividades de sus rondas individuales, y en
particular se centran en determinar si han desarrollado y aplicado
procesos deliberativos de solución de problemas de forma efecti
va.
Sin embargo, tales inspecciones son costosas y de difícil ejecu
ción. Otros mecanismos más pasivos, como los que apelan a las
querellas presentadas por los ciudadanos, también contribuyen a
detectar fallas en los procedimientos. Cuando los participantes en
las deliberaciones locales observan que se han violado las normas
deliberativas (por ejemplo, directores de escuelas que pasan por
alto los aportes de los padres de familia, u oficiales de policía que
rehúsan implementar las acciones que han sido perfiladas en los
planes de las rondas) ellos pueden radicar sus quejas ante las auto
ridades superiores, tales como los Comandantes de Distrito o los
ejecutivos regionales del sistema escolar. Lo ideal es que esas que
jas generen un activo escrutinio oficial, y de ser necesario una inter
vención directa. Aunque esta es una dinámica informal, de carácter
ad hoc, ni las EPC ni el DPC han puesto en operación ningún pro
cedimiento de sistematización de las quejas de la ciudadanía.
Hay otras medidas que también buscan evaluar los resultados
de los procesos locales de solución de problemas. Las evaluacio
nes centralizadas de desempeño proveen herramientas importantes
215
para la supervisión externa y la intervención local. Por ejemplo, al
formular sus planes escolares, los miembros de los CEL con fre
cuencia aprovechan las puntuaciones de pruebas generales previa
mente aplicadas en la identificación de debilidades pedagógicas y
curriculares. Al comparar sus métodos con los que se dan en otras
situaciones similares que les facilitan a las escuelas un mejor des
empeño, los CEL descubren aveces estrategias promisorias de me
joramiento escolar. Un rastreo cuidadoso de los resultados puede
también llamar la atención de las autoridades centrales sobre los
CEL que se rezagan, y por lo cual merecen una intervención disci
plinaria, al igual que los líderes que ameritan reconocimientos es
peciales.
Sin embargo, no es tan simple concebir y aplicar mediciones de
resultados que permitan detectar los beneficios de la supervisión.
La dificultad reside en poder elaborar patrones que reflejen con
precisión el impacto de las estrategias locales, pero que, a la vez,
no sancione a las escuelas por asuntos que se escapan a su control.
Aunque las herramientas que se están aplicando actualmente no
logran esos propósitos, los líderes de las EPC y del DPC se mues
tran satisfechos con las medidas tradicionales tales como las prue
bas generalizadas y los índices de criminalidad. Estos patrones de
medición, que constituyen el status quo, gozan de popularidad por
que son conocidos y aparentan objetividad. Por ejemplo, la herra
mienta fundamental para medir el avance estudiantil en mate
máticas, lectura, escritura, y ciencias naturales y sociales en
Chicago, que es el ITBS (Test de Habilidades Básicas de lowa),
el cual se ha venido publicando continuamente desde 1942, ha
sido adoptado por la mayoría de los distritos escolares a lo lar
go y ancho del país. En forma similar, las actuales estadísticas
de criminalidad para Chicago se vienen elaborando por más de
cincuenta años para los niveles municipal y federal (a través de
los Reportes Uniformes de Criminalidad del FBI). Este instru
mento da cuenta de dimensiones obvias de la seguridad pública
216
como asesinatos, violaciones, robos y asaltos. Para cambiar esos
patrones de medición se necesitaría toda una nueva maquinaria
administrativa y muy probablemente dispararía conflictos polí
ticos intensos semejantes a los que actualmente se libran en tor
no al examen generalizado.19
Con todo, algunos reformadores han propuesto patrones de me
dición de desempeño que son útiles no sólo para comparar y esti
mar condiciones generales, sino también para juzgar y mejorar po
tencialmente el éxito de los esfuerzos de gobierno local. Los inves
tigadores de educación del Consorcio para la Investigación Sobre
Asuntos Escolares de Chicago (Consortium on Chicago School
Research) desarrollaron un métrica para medir la productividad de
una escuela o de un grado en un escuela en particular, que pretende
capturar los logros académicos de un programa.20Estos investiga
dores proponen el siguiente método de dos pasos para calcular la
productividad de un grado en una escuela determinada. El primer
paso consiste en considerar solamente el subconjunto de alumnos
que están en un grado por todo un año escolar. En el segundo paso,
se sustraen los puntajes de ese subconjunto obtenidos en una prue
ba que se administró previamente al inicio del año escolar, de los
puntajes de pruebas de fin de año. Este método no tiene en cuenta a
los estudiantes que no asistieron a clases durante todo el año. Por
otro lado, tiene en cuenta las diferencias que pueden ocurrir como
resultado de la preparación de los estudiantes previa a su participa
ción en el grado escolar en cuestión. Las ganancias o pérdidas de
la productividad anual que sean resultados de factores específicos
de la escuela pueden calcularse al sustraer la productividad de la
escuela en un año de la obtenida en el año anterior. Este sistema les
permite a los funcionarios de las oficinas centrales, miembros de
los CEL y la comunidad en general registrar con mayor precisión
los esfuerzos en el gobierno escolar.
217
En términos generales, la construcción y aplicación de los pa
trones de medición de desempeño, así como las prácticas cuyo des
empeño es objeto de medición, son asuntos complejos que tienen
que pasar por los filtros de la participación deliberativa y la apertu
ra para la transformación. Los métodos tradicionales, como los
puntajes de pruebas generales y los índices de criminalidad, se di
señaron para medir cambios mayores en las habilidades académi
cas de los estudiantes y la seguridad en los vecindarios. Tales mé
todos pueden funcionar bien para esos efectos, aunque muchos ya
dudan incluso de la conveniencia de tales aplicaciones. Sin embar
go, esos métodos no fueron diseñados -y son muy rudimentarios-
para determinar cuáles actividades educativas o policiales son más
efectivas que otras. Los pasos para medir incrementos, como los
de la productividad que el Consorcio de Chicago sugiere, parecen
conducir a ganancias más directas. Pero incluso estos últimos tie
nen que ser considerados como las primicias de un proceso
deliberativo que desarrolla patrones de medición más satisfacto
rios para estimar y así acrecentar el mejoramiento escolar y las
estrategias de solución de problemas.
Las autoridades centrales pueden apelar a una métrica ya exis
tente o mejorada en tanto son herramientas para asegurar que se
rindan cuentas del desempeño, y así poder identificar las unidades
locales que se están rezagando o las que van a la vanguardia del
gobierno deliberativo. De esta manera pueden intervenir para me
jorar el desempeño de los rezagados mediante el respaldo y la ac
ción disciplinaria. Y en sentido inverso, pueden dar a conocer a los
que marcan la pauta, estudiar las razones de sus éxitos y premiar e
incentivar a los grupos que hacen avanzar el proceso. Las oficinas
centrales de EPC, y en un grado menor las del DPC, ya tienen en
marcha programas comparativos de esa naturaleza. En 1995, una
serie de reformas que adelantó el alcalde Daley y su socio de toda
la vida y nuevo Director General de las Escuelas Públicas de
Chicago, Paul Vallas, apuntaron a incrementar la toma de respon
218
sabilidades en el desempeño de los CEL y las escuelas mediante
acciones disciplinarias contra los que permanecían en la zaga de
todo el proceso.21 Uno de sus mecanismos centrales fue la creación
de un “estado de matrícula académica condicional” para las escue
las en las cuales menos del 15% del puntaje de los estudiantes estu
viesen al nivel o por encima de los promedios nacionales en las
pruebas generales de lectura. Este programa puso a 109 escuelas
en “matrícula condicional,” en 1996, que fue el primer año de vi
gencia de la norma, con lo que esos centros educativos fueron obje
to de un seguimiento cercano y de asistencia por parte de los orga
nismos centrales.
Sin que nada de lo anterior significase un retomo a la dirección
centralizada para los casos de las escuelas bajo prueba, el progra
ma de “matrícula condicional” buscó mejorar la calidad de la
planeación deliberativa y los procesos de solución de problemas en
cada una de esas escuelas. Primero que todo, las instancias centra
les suministraron recursos educativos adicionales al exigir que cada
escuela se asociara con expertos externos en educación provenien
tes del sector privado o las universidades. En segundo lugar, las
oficinas centrales pusieron en marcha una intervención en equipo,
encabezada por un administrador del período de prueba asignado a
la escuela en cuestión, con el fin de que trabajara conjuntamente
con el personal y los padres de familia revisando y afinando el Plan
de Mejoramiento Escolar respectivo. Este equipo asesor llevaba a
cabo una revisión externa y el reporte correspondiente les servía al
CEL como base para discutir y desarrollar un Plan de Acción
Correctiva, para de esa manera incorporar los cambios necesarios
en los sucesivos Planes de Mejoramiento Escolar. Finalmente, la
Oficina de Contraloría (Office ofAccountability) asignó un admi
nistrador del período de prueba para que supervisara la
implementación del nuevo plan. Aunque el programa ha estado en
vigencia desde hace poco, la experiencia hasta ahora indica que el
personal y los padres de familia de las escuelas en período de prue
219
ba, si bien al inicio se quejaron de la intervención directa de EPC,
descubren que el programa, aunque a veces molesto, es en térmi
nos generales un proyecto de colaboración y autonomía que
incrementa sus propias capacidades.22
La colaboración entre las localidad y el centro en la acción poli
cial comunitaria y en las reformas al gobierno escolar en Chicago
se diferencian de la delegación de autoridad en varios sentidos. Pri
mero, la actual estructura institucional no es ni centralizada ni des
centralizada. Aunque los funcionarios locales y la ciudadanía, en
comparación con los anteriores sistemas jerárquicos, gozan de am
plios poderes y pueden hacer oír sus voces, aún son dependientes
de las oficinas centrales en lo relacionado con varias modalidades
de apoyo, y son responsables ante ellas en lo relativo a la integridad
de los procesos y los resultados finales de su desempeño. En se
gundo lugar, el papel del poder central pasa de ser el de dirigir las
unidades locales, a la manera del sistema jerárquico anterior, al de
respaldar a las localidades en la solución de sus problemas y pe
dirles cuentas de las normas de deliberación y los logros de resul
tados públicos, de acuerdo con estándares que son exigentes pero
cumplibles. En tercer lugar, el apoyo y la responsabilidad del cen
tro facilita el logro de tres metas democráticas que justifican el
lugar privilegiado que se le reconoce a la autonomía local, a saber:
participación, deliberación y otorgamiento de poder de decisión.
Cada una de esas funciones implican dilemas complejos que no
tienen soluciones obvias. En consecuencia, los mismos principios
que motivan la transformación deliberativa de los gobiernos de las
escuelas y la policía pueden también aplicarse en el diseño de las
instituciones centrales. Incluso cuando prácticas como las de la
aplicación de pruebas generalizadas están firmemente establecidas
y gozan de popularidad, las alternativas podrían conducir a resulta
dos más satisfactorios. Puesto que no es tan fácil medir a priori las
ventajas de la competencia de propuestas (por ejemplo, ¿los servi
cios de apoyo deberían ser prestados por agencias municipales u
220
organizaciones comunitarias?), las instituciones deben crear espa
cios para que se de una competencia de propuestas antes que per
mitir el avance de la propuesta políticamente más expedita, o la
administrativamente más conveniente. Las intervenciones desde el
centro, que se formulan mediante procesos de deliberación, pueden
así acrecentar aún más el carácter deliberativo y participativo, y el
poder de decisión de actores locales que, de otra forma, aduanan
aisladamente. Si bien ni EPC ni el DPC han alcanzado una trans
formación deliberativa total, muchos elementos esenciales ya ope
ran en estas instituciones.
A continuación, volveremos nuestra atención hacia el desempe
ño de tales instituciones a la luz de las preocupaciones generales en
tomo a las demandas y las patologías potenciales del GPPD.23
4. ¿Quién participa?
221
en cuenta las implicaciones de esta dimensión de la experiencia de
las reformas de GPPD de Chicago.
222
y por lo tanto no es tan fácil discernir su trayectoria, parece presen
tar un ligero incremento en la tendencia de asistencia a las reunio
nes. Esta tendencia ofrece una evidencia preliminar que contradice
la sospecha de que las demandas de la democracia participativa
pueden terminar por extinguir la dinámica civil y reducir los índices
de participación.26
La participación en el gobierno escolar exhibe niveles de parti
cipación comparables.27En términos de candidatos y participación
de los electores en las urnas, la participación fue muy alta en el
primer año de la reforma (1989) y luego cayó a un nivel más bajo
pero relativamente estable en las elecciones posteriores. En las
tres últimas, ha habido un promedio de 1.5 candidatos por cada
puesto disponible, lo que significa que más de la mitad de los pues
tos no han sido disputados. Así, entonces, los servicios de los CEL
son más el resultado del espíritu de colaboración voluntaria que de
la selección competitiva. Además, puesto que hay más de un can
didato por puesto, muy pocos CEL tienen vacantes. El número de
los ciudadanos que en realidad participa en las deliberaciones es
menor al número afectado (casi 4,000 residentes viven en el área
de influencia de una escuela). Usualmente la planeación para el
mejoramiento de las escuelas cuentan con un número suficiente de
miembros involucrados en el proceso. Los niveles de participación
son, en un sentido amplio, estables.
223
participen tanto o más que aquellos pertenecientes a los vecinda
rios ricos. Sin embargo, en un área residencial determinada, los
que cuentan con mayores ventajas -propietarios o aquellos que go
zan de niveles educativos y de ingresos más altos- participan en
proporciones altamente dispares. Este patrón confirma la intuición
bien fundada de que los recursos y otras ventajas influyen en las
habilidades con que los ciudadanos cuentan para participar activa
mente en tales procesos.28
Los patrones de participación en acción policial comunitaria 11a-
man poderosamente la atención. En contradicción con los descu
brimientos empíricos de las ciencias sociales, los habitantes de los
vecindarios pobres participan en proporciones mucho mayores que
los que viven en áreas acaudaladas. El mej or indicador para prede
cir el promedio de asistencia a una reunión de ronda vecinal es el
índice de crímenes por ofensas personales, que tiende a variar con
siderablemente dependiendo del ingreso familiar.29El índice de crí
menes personales es uno de los indicadores para predecir el nivel
de asistencia a las reuniones de las rondas,30 el único factor
estadísticamente significativo y el que muestra un coeficiente más
sustancial, en un análisis de regresión que incluye: (i) porcentaje de
residentes afroamericanos; (ii) porcentaje con ancestro hispano; (iii)
porcentaje de adultos con título universitario; (iv) mediana de in
greso familiar; (v) índice de crímenes por ofensas personales; y
(vi) porcentaje de residencias habitadas por sus propietarios.31 De
acuerdo con este modelo, un incremento de 40 crímenes por cada
1.000 habitantes -el promedio de ofensas personales en Chicago
era de 84 crímenes/1,000 hab. en 1996- corresponde a un incre
mento en la asistencia a las reuniones de la ronda de 8 por cada
1.000 habitantes, o de cuatro personas por reunión en una ronda de
tamaño mediano. El mismo índice de predicción exige que, de
acuerdo con esta regresión, se de un incremento de US$20,000 en
el ingreso familiar promedio por vecindario, lo cual representa casi
224
el doble del incremento del ingreso familiar promedio por vecinda
rio, que es de US$24,000. Es interesante notar que el efecto del
porcentaje de educación universitaria sobre la asistencia a las re
uniones es mínimo, pero en sentido opuesto a la dirección espera
da. El modelo de regresión muestra que el incremento en el núme
ro de residentes con títulos universitarios reduce levemente la asis
tencia a las reuniones de las rondas.
Aunque los patrones de participación en las elecciones de los
Consejos Escolares Locales no se han documentado adecuadamente
y las tendencias son de carácter equívoco, los datos contrarrestan
la expectativa de que los residentes en áreas menos pudientes parti
cipen menos. La organización sin ánimo de lucro de reformadores
educacionales conocida como “Diseños para el Cambio” analizó,
en su estudio de las elecciones a los CEL de 1991, la relación de
padres de familia candidatizados con el total de candidatos a los
cargos de los CEL, de acuerdo con las características de raza, in
greso y etnicidad del cuerpo estudiantil. Los investigadores descu
brieron que un promedio de nueve candidatos que eran padres de
familia se postularon en cada escuela, y que no había ninguna rela
ción sustancial entre los niveles de candidaturas de padres de fami
lia y el porcentaje de estudiantes hispanos o afroamericanos.32Otro
descubrimiento del estudio fue que se produjo una correlación po
sitiva entre el porcentaje de estudiantes de bajos ingresos en una
escuela dada y el número de padres de familia candidatizados en
las elecciones de 1991.
A partir de datos de las elecciones a los CEL de 1996,33 analicé
en forma independiente las relaciones entre las variables a nivel de
las escuelas -porcentaje de estudiantes provenientes de familias
con ingresos bajos en una escuela en particular,34movilidad estu
diantil,35porcentaje de estudiantes afroamericanos y porcentaje de
estudiantes hispanos-, y otros dos indicadores de participación en
los CEL, a saber: número de padres de familia que se postularon
225
para las elecciones en cada escuela36 y la participación de los pa
dres de familia en las urnas.37 En el modelo de regresión, sólo el
tamaño de la escuela tuvo una relación estadísticamente significati
va con el número de padres de familia candidatizados. En una re
gresión que considera el índice de participación en el voto durante
las elecciones de los CEL como una variable dependiente, las va
riab les de pobreza, raza, m o v ilid ad y etn ic id ad fueron
estadísticamente significativas. La magnitud del coeficiente de la
variable “bajos ingresos” es pequeña pero va en la dirección espe
rada: a medida que el porcentaje de estudiantes de bajos ingresos
en una escuela se incrementa, la participación de los padres de fa
milia en las urnas declina ligeramente. Un incremento del 25 % en
la porción de estudiantes con bajos ingresos en una escuela corres
ponde a un declive del 4.5% en la fracción de padres de familia que
va a las urnas en una elección para CEL. De manera similar, los
incrementos en la movilidad estudiantil -que significan un decreci
miento de la estabilidad escolar- producen descensos leves en la
participación de padres de familia en las urnas. Los coeficientes de
raza y etnia son variables menores, pero en la dirección opuesta a
la esperada. Mientras que estudios anteriores descubrieron que los
afroamericanos y los de ancestro hispano son menos entusiastas
con el voto que otros,38 las escuelas con altas proporciones de estu
diantes negros y latinos se correlacionaron con índices levemente
mayores de participación de padres de familia en las urnas en las
elecciones de 1996.
Si bien estos datos muestran que los índices de participación
comparados entre diferentes vecindarios no muestran sesgos
protuberantes contra los menos favorecidos en términos económi
cos, no se puede decir lo mismo de los patrones de participación al
interior de las áreas residenciales. Los datos disponibles sugieren
que los que trabajan en los consejos escolares y asisten a las reunio
nes de las rondas comunitarias tienden a ser más pudientes que sus
226
vecinos. Una encuesta que se adelantó entre los miembros de to
dos los consejos escolares en 1995 y 1996, reveló que los miem
bros de los CEL gozaban de un nivel educativo mucho mayor y
tenían mejores empleos que otros adultos en Chicago. El 31 % de
los miembros de los CEL que fueron encuestados tenían un título
universitario de pregrado e incluso de posgrado, comparado con el
19% de la población adulta de Chicago. Era, entonces, predecible
que las escuelas ubicadas en sectores más pudientes contasen con
miembros mejor educados para ocupar los cargos de los CEL co
rrespondientes, pero “incluso en las escuelas cuyos estudiantes pro
venían casi en su totalidad de estratos de ingresos bajos, el nivel
educativo de los CEL respectivos era casi igual al de la población
general de Chicago.”39Existen mayores probabilidades de encon
trar entre los miembros de los CEL individuos que se desempeñan
como profesionales, y son muy reducidas las posibilidades de que
entre ellos haya quienes se ocupen en trabajos no calificados o que
estén desempleados. Igualmente, los padres o madres miembros
de los CEL tienden a permanecer más en casa con sus hijos que el
adulto promedio de Chicago.40 Un patrón similar se observa en la
participación en las reuniones de las rondas comunitarias: los pro
pietarios de sus residencias y los angloparlantes están mejor infor
mados acerca de las reuniones de las rondas y participan con ma
yor frecuencia que sus vecinos menos pudientes.41 Al igual de lo
que se observa en los índices de participación general, estos sesgos
delinean un retrato equívoco del gobierno deliberativo al estilo de
Chicago. Contrario a lo que sugieren las expectativas escépticas
en el sentido de que las reformas que exigen una participación acti
va terminan por empeorar las situaciones de las áreas más margina
das, los residentes de los vecindarios pobres participan en propor
ciones iguales o superiores a las de los habitantes de los sectores
pudientes. Con todo, los ciudadanos que gozan de mayores ingre
sos se favorecen de una desproporción general en la representación
ciudadana en las reuniones vecinales.
227
4.3. ¿ Cuánta participación es suficiente ?
Estos resultados no permiten sacar conclusiones nítidas, sea en
sentido positivo o negativo, acerca del funcionamiento de la demo
cracia deliberativa como existe actualmente en Chicago. De un
lado, la proporción total de adultos que participa en estas oportuni
dades de gobierno directo es mucho menor que la que arrojan for
mas convencionales de participación como el voto. Si fuésemos a
juzgar a partir de lo que consideramos deseable solamente sobre la
base del número de participantes, entonces concluiríamos que es
tos experimentos son un fracaso en comparación con el voto. Por
el contrario, si tenemos en cuenta otros rasgos deseables -por ejem
plo, el conocimiento que los ciudadanos tienen acerca de asuntos
sobre los cuales se les pide su opinión, el impacto de esas opiniones
sobre la acción del Estado, y finalmente el efecto de la acción del
Estado sobre los resultados sociales finales- tenemos entonces que
los actuales niveles de participación exceden los mínimos necesa
rios para los procesos de soluciones deliberativas de problemas.
Un CEL en una escuela típica tiene sus once cargos en pleno
funcionamiento, y las rondas de acción policial comunitaria cuenta
con una asistencia en promedio de 17 residentes y seis oficiales de
policía. Las reuniones con niveles promedio de asistencia mucho
menores, por ejemplo, de dos o tres personas, podrían con toda
razón arrojar dudas sobre la viabilidad de esta variante de demo
cracia deliberativa urbana. Una participación muy baja demostra
ría la falta de interés por parte de la ciudadanía, involucraría muy
pocas cabezas como para generar información y soluciones efecti
vas, y ofrecería m uy pocas personas para implementar los resulta
dos de cualquier decisión grupal. De otro lado, las participaciones
altas también crean sus propias dificultades. Crisis en los vecinda
rios tales como abaleos o violaciones en serie, por ejemplo, a me
nudo llevan a docenas de participantes adicionales a asistir a las
reuniones de acción policial comunitaria. Cuando 50 o 100 perso-
228
ñas asisten a una reunión, llega a ser muy difícil dirigir una solución
deliberativa de problemas que sea estructurada, incluyente y ágil.
Si hay un número mágico para que un grupo sea lo suficientemente
pequeño como para que todos sus miembros puedan contribuir se
riamente a nutrir una discusión, y que a la vez sea lo suficientemen
te grande para garantizar diversidad de perspectivas y una mayor
energía, no está muy lejos del número real que conforman los gru
pos que actualmente se han constituido por las reformas de Chicago.
Comparada con el ejercicio del voto, que es una actividad espo
rádica sin repercusiones significativas si no se vota, o si se elige
una opción desafortunada, la participación en los consejos escola
res o en los grupos de acción policial comunitaria exige mucho más
conocimiento y compromiso. A cambio de eso, tal participación
ofrece un mínimo de capacidad real de decisión. Solamente aque
llos con una preocupación permanente por asuntos específicos son
los que ofrecen su concurso con mayor probabilidad. Si estas re
formas ampliaran su abanico para incluir temas como el medio am
biente, los servicios sociales o el empleo -una posibilidad que no se
ha contemplado aquí- el ideal de la participación no sería aquél en
el que cada ciudadano delibera en tomo a cada asunto, sino aquél
en el que cada uno delibera seriamente acerca de algo. Los actua
les sistemas institucionales no ofrecen tal diversidad de oportuni
dades para una participación discursiva con poder de decisión.
Los patrones de participación a través del tiempo y en relación
con el estrato socioeconómico les dan también solución a algunas
preocupaciones serias acerca de la sostenibilidad y equidad de es
tas instituciones de gobierno intensamente deliberativas. Aunque
las dos son relativamente nuevas, su corto recorrido de once años
en materia de gobierno educativo y acción policial comunitaria in
dica que los niveles de participación han permanecido, en su mayor
parte, estables. No se observan todavía señales de cansancio ciu
dadano. En lo que concierne a la equidad, estas instituciones ofre
229
cen ventajas significativas en relación con las formas de participa
ción política ya conocidas -tales como el voto, los contactos con
funcionarios del Estado, y el activismo de los grupos de interés-
que exhiben fuertes sesgos en favor de los más pudientes. A pesar
de esta sorprendente ausencia de tendencias convencionales, las ca
racterísticas cuantitativas de participación dejan muchas preguntas
sin responder. Aunque un número suficiente de personas participan
a lo ancho de muchas clases de vecindarios, sus acciones pueden
no satisfacer los estándares requeridos por la deliberación. Ellos
mismo pueden ser presa de patologías como la dominación, la co
rrupción o la incompetencia. A continuación, la atención de este
capítulo se dirige a estas preguntas acerca de la estructura y cali
dad de la participación.
230
fraude no han hecho su aparición ni en la acción policial comunita
ria ni en las reformas al gobierno escolar. En el otro extremo habría
que decir que ningún observador debidamente informado alegaría que
los procesos de gobierno educacional y policial hayan sido impecable
mente deliberativos y libte de toda traza de dominación.
Esta sección ofrece dos casos de conflictos típicos para mos
trar cómo una estructura de toma autónoma de responsabilidades
que enlaza los supervisores centrales a los grupos locales autóno
mos puede canalizar la deliberación acertadamente y cosechar sus
frutos.44
231
ban con una planta física en superiores condiciones. La escuela
también adolecía de un alto índice de ausentismo escolar crónico.
En 1996, el 6% de sus estudiantes perdieron más del 10% de los
días de clase sin justificación.45 Los maestros y demás miembros
del equipo de personal se quejaban de que no podían disciplinar a
los niños que sí asistían a clases. Muchas clases eran bulliciosas e
indisciplinadas y los alumnos con frecuencia deambulaban por los
corredores sin supervisión. Los estudiantes de la Central obtenían
los puntajes más bajos en las pruebas estandarizadas. En 1996, sólo
el 14.6% de los niños alcanzaron o excedieron los criterios de lec
tura de acuerdo al ITBS (Test de Habilidades Básicas de íowa), y
apenas el 13.4% alcanzó o sobrepasó los criterios para matemáti
cas. Con esos indicadores, la Central cayó a los deciles más bajos
de las escuelas de Chicago con el desempeño más deplorable en
matemáticas y lectura.
Las causas de estas dificultades eran complejas, y se debían en
cierta medida a los fuertes conflictos políticos en la misma institu
ción educativa. En 1994, el CEL se enfrfintó con la tarea nada fácil
de seleccionar un nuevo director. A la usanza de las universidades
que deben decidir el nombramiento de un profesor en propiedad,
las discusiones subieron en intensidad y, para algunos, repetitivas.
Años después, las facciones en el gobierno de la escuela -padres
de familia activos, miembros de la comunidad, maestros y la direc
tora que había sido nombrada- todavía estaban divididos en las
facciones que se habían formado durante el proceso de selección
de la directora. Hasta cierto punto, esas rupturas tenían la capaci
dad de reproducirse, pues los participantes antiguos transmitían sus
inclinaciones y sesgos a los que los sucedían. Además, varios de
los que participaron en los conflictos de 1994 permanecían activos
y albergaban sus resentimientos. Como resultado, el CEL invirtió
sus energías, en el período 1994-96, en rencillas domésticas buro
cráticas y en los intentos que las distintas partes adelantaron por
232
entablar alianzas complejas. La directora se alió con una de las
facciones de los representantes de los padres de familia en contra
de una sección estable de representantes de la comunidad, a la cual
se habían unido miembros del personal y otros padres de familia.
Estos conflictos destruyeron la motivación del personal y paraliza
ron el gobierno escolar.
El pobre desempeño de los estudiantes en las pruebas dio lugar
a un proceso de rendición de cuentas que puso a la escuela en pe
ríodo de prueba, gracias al cual EPC envió un grupo de expertos
quienes conformaron un “equipo interventor.” Muchos en la Cen
tral tenían temores de que estos administradores centrales privaran
a la escuela de buena parte de la autonomía que se le había dado
bajo la legislación de 1988, que reguló a los CEL. Para sorpresa
de los miembros del consejo escolar, en los meses que siguieron no
se les pidió renunciar a sus facultades para trasladarlas a las autori
dades externas. En lugar de eso, el equipo de interventoría forzó a
los miembros del CEL y a otros en la comunidad escolar a romper
sus respectivas líneas de atrincheramiento a fin de que pudieran
abordar una deliberación más seria en tomo a las estrategias que
podrían mejorar la escuela.
El equipo interventor llevó a cabo una revisión de la escuela que
resaltaba problemas como: decisiones presupuéstales del CEL, falta
de supervisión a los maestros, uso ineficiente del personal de la
escuela, técnicas didácticas pobres y deficiente administración del
salón de clase, vacantes de maestros que no se llenaban a pesar de
contar con la debida asignación financiera, y una planta física po
bre. Aunque en su reporte el equipo incluyó una serie de recomen
daciones para superar esos problemas, los interventores hicieron
claridad en que se trataba de recomendaciones y no de órdenes. El
CEL desarrolló un plan de acciones correctivas después de reflexio
nar sobre el reporte y de tener en cuenta las perspectivas y saberes
de sus propios miembros. El equipo interventor gozaba de un res
233
peto amplio, por lo cual le fue posible facilitar los esfuerzos de
planeación deliberativa del CEL y reorientar sus procesos grupales.
Después de seis meses, los miembros del CEL parecían haber
superado sus historias de conflictos. Ya habían comenzado a
interactuar con mayor cordialidad y, lo más importante, a deliberar
sobre las mejoras profundas que la escuela requería en lugar de
convertir las reuniones en ejercicios de manipulación política. El
CEL llegó a un plan consensual de acciones correctivas que incluía
fondos para hacer mejoras sustanciales y ampliar los salones, ad
quirir materiales didácticos, expandir la red computarizada de la
escuela y comprar materiales necesarios para el laboratorio de cien
cias. Mientras que una discusión de los indicadores del progreso de
la escuela, tales como los puntajes de las pruebas generales, habría
con toda seguridad desencadenado una guerra de acusaciones y
disparado mecanismos de defensa seis meses atrás, los miembros
del CEL aprovecharon la reunión de junio para reflexionar con
cienzudamente acerca de la deplorable calificación de la Central.
Aunque la directora se había convertido en una figura altamente
controversial unos pocos meses atrás, se ganó el respeto del grupo
a lo largo de los meses de deliberación asistida de tal manera que el
CEL, por votación unánime, renovó su contrato.
234
dencia administrativa hizo que estos dos grupos fueran cobijados
por una misma ronda policial, ya que sus problemas son muy dife
rentes. Los del lado occidental sufren robos domiciliarios ocasio
nales, problemas de tráfico y raido, y problemas relacionados con
holgazanes y borrachos. Los del lado oriental enfrentan robos a
mano armada, tiroteos ocasionales desde ciertas casas o automóvi
les en movimiento, y una casa en la mitad del sector donde se ven
dían narcóticos. En un año, tres personas fueron asesinadas a una
cuadra de ese inmueble.
Los críticos que se fundamentan en datos empíricos46 no en
cuentran sorprendente que las deliberaciones comunitarias a menu
do hayan conducido a una asignación desigual de los recursos
policiales. Este grupo eligió un facilitador de ronda cada año. En
1996, el facilitador dirigió las reuniones siguiendo un talante de
laissez-faire, como si se tratara de dispensar servicios al primero
que se apareciera, y en el que los residentes formulaban sus priori
dades tal como se les venía a la mente de buenas a primeras. De
esta manera, los pudientes y educados residentes del sector occi
dental dominaban las sesiones. Sus prioridades incluían un inmue
ble abandonado potencialmente peligroso, el raido hasta altas ho
ras de la noche de los clientes de una panadería cercana, vendedo
res callejeros y, en general, una respuesta no satisfactoria a las lla
mada de emergencia mediante el número 911. La policía sola, o a
menudo con la colaboración de los residentes del lado occidental,
eran capaces de resolver la mayoría de esas situaciones. Sin em
bargo, las preocupaciones de los del lado oriental, a menudo más
serias, se quedaban sin atender.
Este patrón comenzó a cambiar en 1997 con la elección de una
nueva facilitadora, Emily Crenshaw. A diferencia del facilitador
anterior, Crenshaw había trabajado para la Alianza de Chicago para
la Seguridad Vecinal como capacítadora oficial en acción policial
comunitaria.47Su formación académica se orientaba hacia el cam
235
po de los procedimientos y las técnicas de solución de problemas, y
ella había capacitado a muchos grupos de rondas comunitarias en
dichas técnicas. Cuando pasó a ser la facilitadora de Traxton, utili
zó toda su experiencia para darle una estructura a las discusiones,
que antes se hacían de forma desestructurada. Orientó, entonces,
al grupo a que produjera un “plan de ronda,” que era requerido por
instructivos recientes que provenían del DPC, que describiera y
justificara los asuntos más prioritarios de seguridad en el vecinda
rio.
Crenshaw facilitó las discusiones pidiéndole primero a los resi
dentes que generaran una lista exhaustiva de asuntos que pudieran
candidatizarse como problemas. Los habitantes del sector occi
dental volvieron a mencionar las mismas preocupaciones de las re
uniones anteriores. Sin embargo, este espacio para “lluvia de ideas”
les permitió a los de la franja oriental traer a colación sus asuntos
prioritarios, sobre los cuales habían permanecido en silencio en pre
vias oportunidades. Cuando llegó la hora de priorizarlos, los parti
cipantes de los dos lados de la ronda fácilmente llegaron a un con
senso sobre un listado que estaba dominado por las preocupaciones
del sector oriental: una casa que servía como centro de distribu
ción de drogas en el lado oriental, robos y asaltos a mano armada
en el sector comercial del este, y robos en residencias en la parte
occidental. Cuando se les pidió a todos que establecieran una
jerarquización de las prioridades y justificaran discursivamente una
agenda de problemas para la seguridad pública, los residentes pu
dientes convinieron rápidamente que la casa de distribución de dro
gas en la parte oriental, que estimulaba el tráfico de drogas y alre
dedor de la cual los abaleos eran frecuentes, debía estar al tope de
la lista, y que por lo tanto merecía la atención prioritaria de todos y
de la policía.
Después de priorizar esos problemas, los residentes y la policía
desarrollaron estrategias efectivas de cooperación. La viligancia
236
por parte de los ciudadanos y las investigaciones de la policía con
dujeron a arrestos alrededor de la casa de expendio de drogas, y el
testimonio judicial de los residentes organizados contribuyó a que
algunos de los criminales terminaran en la cárcel. Los habitantes
del sector afirman que desde entonces se han observado mejorías
crecientes en la lucha contra el crimen en el área. Para enfrentar el
problema de los robos en el sector comercial, la policía incrementó
la visibilidad de sus patrullas y, junto con los comerciantes
afroamericanos, desarrolló medidas preventivas para incrementar
su capacidad de respuesta. Los propietarios actualmente reportan
que los robos y los asaltos a mano armada han caído luego de la
adopción de esas medidas de intervención. Debido a su naturaleza
esporádica, los robos a residencias son más difíciles de manejar, de
tal manera que los avances en la lucha contra ellos es más difícil de
evaluar. El grupo buscó resolver este tercer problema mediante
patrullajes de oficiales vestidos de civil y educación para los resi
dentes. La policía capturó a un ladrón en serie, pero el problema
aún persiste.
5.3. Recapitulación
Estas dos experiencias parecen resaltar los defectos de la toma
deliberativa de decisiones. El curso “natural” del gobierno discursivo
autónomo condujo a una parálisis conflictiva en la Escuela Central
y a que los residentes pudientes y mejor educados de Traxton do
minaran las dinámicas de la ronda. Sin embargo, los dos casos se
beneficiaron de fuerzas externas -u n equipo interventor en la Cen
tral y una facilitadora y entrenadora en acción policial comunitaria
en Traxton- que orientaron la deliberación hacia el camino adecua
do.
237
La perspectiva de una rendición autónoma de cuentas sugiere
que esas intervenciones deben ser el resultado del diseño y no de la
suerte. Las dos intervenciones dependieron de previas iniciativas
centralizadas: el programa de períodos de prueba de EPC y la
iniciativa de capacitación del DPC. Sin embargo, no todas las es
cuelas ni las rondas en problemas recibieron ese apoyo externo. El
equipo interventor de la Central entró en escena debido a los resul
tados pobres de las pruebas generales, pero hubo muchas escuelas
cuyos estudiantes obtuvieron puntajes deplorables que pusieron en
aprietos sus gobiernos participativos. En el caso de Traxton, fue
más un asunto de suerte que su facilitadora, una veterana entrenadora
del DPC con la disposición para servir como facilitadora de la ron
da, hubiera resultado elegida para ese cargo. Un modelo cabal de
rendición autónoma de cuentas prescribiría que las instituciones en
desarrollo hagan de esas intervenciones sus prioridades delibera
das antes que dejarlas al azar.
Los dos casos ilustran igualmente otros dos beneficios de la
acción local deliberativa autónoma. En los dos, facciones en con
flicto que tenían un acceso desigual a los recursos pudieron, de
todas formas, superar sus diferencias de intereses y perspectivas
cuando sus discusiones se estructuraron y se facilitaron de manera
apropiada. Los participantes en cada caso pudieron poner en un
segundo plano algunos de sus intereses para favorecer las normas
razonables. En los dos casos, el proceso llevó a que algunos parti
cipantes ampliaran y transformaran sus previos intereses. Como
resultado, los dos grupos diseñaron e implementaron estrategias y
planes creativos que probablemente fueron más efectivos que los
que los funcionarios educativos y oficiales de la policía hubieran
podido lograr por ellos mismos. En la ronda de Traxton, por ejem
plo, los residentes contribuyeron con información, recursos y orga
nización para actuar en formas que la policía no hubiera podido
proceder.
238
6. Preguntas abiertas: La efectividad y la política de la toma
autónoma de responsabilidades
239
con las enmiendas en la rendición de cuentas. Anthony Bryk y sus
compañeros48 desarrollaron la métrica de productividad escolar,
que ya se describió arriba, para aislar el impacto de factores esco
lares sobre el aprendizaje (tales como enseñanza, currículo, am
biente escolar) de otros que el gobierno local de una escuela no
puede controlar (por ejemplo, preparación de los niños al entrar a
la escuela). A partir de ese análisis de productividad, Bryk y su
equipo descubrieron que, de 1987 a 1997, la mayoría de las escue
las habían incrementado su efectividad educativa, incluso a pesar
de que los alumnos adolecían de desventajas crecientes:
240
mas reside en su calidad democrática. Las reformas de Chicago
crearon nuevos canales para que la ciudadanía hiciera valer su voz,
influencia y deliberación, especialmente para los sectores menos
privilegiados. De acuerdo con las encuestas,51 el 14% de los habi
tantes de Chicago asistió al menos una vez a las reuniones de las
rondas residenciales en 1997. La gran mayoría de la población
negra que resulta elegida para algún cargo oficial en el estado de
Illinois trabaja en los CEL. Esta experiencia democrática, junto
con los argumentos conceptuales a favor de la efectividad de la
rendición autónoma de cuentas que se discutieron arriba y el incier
to desempeño relativo de otras alternativas, justifican que este di
seño institucional conserve su lugar en nuestro repertorio de estra
tegias de reformas.
En segundo lugar, en un mundo en donde las políticas y las ideas
de reforma obedecen a una dicotomía entre delegación (bien sea de
control comunitario o mercado) y centralización de la administra
ción de los expertos, un modelo híbrido como el que se acaba de
presentar encuentra muy pocos entusiastas. En el caso de las refor
mas escolares y policiales de Chicago, las instituciones que se
aproximaron al modelo de rendición autónoma de cuentas surgie
ron después de muchas luchas entre las áreas residenciales y el
centro. Su presencia en el escenario de lo público se dio inicial
mente como un proyecto de control comunitario, luego como un
remedio a sus defectos, y quizás finalmente como la reafirmación
de un nuevo modelo de poder central. Los participantes en los
proyectos vecinales y comunitarios temen que el poder central in
frinja su autonomía al pasar por alto sus propios reveses. Por su
parte, muchos funcionarios en las oficinas centrales de EPC y el
DPC temen que la autonomía local se diluya en parálisis o permisi
vidad. Además, estos ejecutivos tienen poca paciencia para las
críticas de las áreas residenciales y grupos de veeduría. Si pudie
ran, muchos impondrían líneas de mando para garantizar efectivi
241
dad sin apelar a los rodeos de la deliberación y así dar al traste con
las reformas de EPC, de 1988, y del DPC, de 1995.
Por el momento, ni las áreas residenciales ni el centro pueden
imponer sus preferencias en la dicotomía. Los vecindarios ya sa
ben lo que es el poder, lo han asegurado en un marco legal y admi
nistrativo, y no están dispuestos a cederlo. Sin embargo, el Conce
jo Municipal y las agencias centrales de Chicago son fuertes, y se
las han ingeniado para erosionar muchas prerrogativas locales e
independientes. Los funcionarios de la administración central ya
han reducido el papel de los grupos independientes como provee
dores de servicios de capacitación y movilización. En lo que res
pecta al manejo de la educación, ya no es tan amplio el margen de
acción de las unidades locales para la selección de directores de
escuelas y modalidades didácticas, y algunos administradores en el
Departamento de Policía están limitando las oportunidades de par
ticipación comunitaria al dilatar la frecuencia de las reuniones de
las rondas.
Muchos elementos de toma autónoma de responsabilidades sur
gen ocasionalmente en EPC y el DPC debido a ese conflicto, y con
más frecuencia, a pesar del mismo. Ante la falta de un modelo
establecido, el azar y los enfoques conflictivos limitan los alcances
que estos aportes complementarios podrían ofrecer a la estructura
para enriquecer un gobierno policial y escolar justo y efectivo. Los
funcionarios de las oficinas centrales a veces pasan por encima de
una deliberación local inteligente que, con mucha frecuencia, es
más efectiva. No obstante, en otras ocasiones, las medidas de toma
de responsabilidades están bien justificadas. La profundización de
la institucionalización de la autonomía al rendir cuentas en EPC y el
DPC exige pasar de la casualidad a una visión reformadora esta
ble. Los defensores del localismo reconocerían las contribuciones
del poder central y la necesidad de mecanismos externos de super
visión si contaran con un modelo autónomo de rendición de cuen
242
tas. Aquellos acostumbrados a la administración central y a las
líneas verticales de mando podrían darse cuenta de las limitaciones
que ese estilo de gobierno impone a sus capacidades de gestión, y
tendrían así más respeto por el conocimiento y el ingenio de quie
nes viven y trabajan en las áreas residenciales. La experiencia de
Chicago deja en claro que la democracia deliberativa al nivel local
exige un idioma que trascienda la antítesis simple entre centraliza
ción y descentralización.
* Una versión previa de este ensayo fue presentada en la conferencia Real Utopias V:
Experiments in Empowered Deliberative Democracy (Madison, Estados Unidos, enero
15-16 de 2000) y en el taller sobre Política Estadounidense en la Universidad de Harvard.
Quiero expresar mis agradecim ientos a los participantes en esas reuniones y otros
comentaristas, especialmente a Alan Altshuler, Joshua Cohén, David Hart, Jane Mansbridge,
Charles Sabel, Lynn Sanders, Deborah Satz, Theda Skocpol, Craig Thomas y Erik Olin
Wright por sus generosas y valiosas contribuciones. También me gustaría agradecer a la
junta editorial de la revista Politics and Society por sus agudas reflexiones.
1 Entre los muchos libros excelentes que examinan las entrañas de la cuestión política en
Chicago vale la pena examinar William J. Grimshaw, Bitter Fruit: Black Politics and the
Chicago Machine 1931-1991, Chicago: University of Chicago Press, 1992; Milton L. Ravoke,
D on’t M ake No Waves, D on’t Back N o Losers, Bloomington: Indiana University Press,
1975.
2 Ver, por ejemplo, Hermán Goldstein, Problem Oriented Policing, Filadelfia: Temple
University Press, 1992.
3 Ver Wesley G. Skogan y Susan M. Hartnett, Community Policing: Chicago Style, Nueva
York: Oxford University Press, 1997.
4 Para una discusión de los riesgos en las decisiones en grupos pequeños, véanse Jane
Mansbridge, Beyond Adversary... op. cit.) y John Gastil, Demoaarcy in Small Groups:
Participation, Decisión Making, and Communication, Filadelfia: New Society Publishers,
1993.
6 Ver Malcom K. Sparrow, Mark H. Moore y David M. Kennedy, Beyond 911: A New Era
o f Policing, Nueva York: Basic Books, 1990; y Hermán Goldstein, op. cit.
243
7 Véase Archon Fung, “Contract Expired: Is Chichago Poised to Take the Community Out
of Community Policing?” en Neighborhood Works, Marzo-Abril, 1997, págs. 8-9.
8 Dan Scheid, “Board Bumps Reform Groups from LSC Training”, en Catalyst, Septiembre
1998; Alison Pflepsen, “LSC Lose 182 M embers W ho Didn’t Complete Training,” en
Catalyst, Mayo 1999.
“ William S. McKersie, “Prívate Funding Down for LCS Elections,” en Catalyst, Vol.7,
No.6, Marzo 1996.
12 Dan Weissman, Jennifer Randall, Lisa Lewis y Jason Grotto, “Did Community Groups
Ha ve an Impact?” en Catalyst, Mayo 1996.
16Este programa, conocido como “Programa de la Corporación del Concejo,” y que comenzó
a operar el l de Noviembre de 1996, actualmente está siendo probado en programas pilotos
en cinco distritos policiales.
18 Véase Steven R. Strahler, “It’s Back-to-School Time Daley’s Crisis Plan Begins To Take
Shape,” en Craine’s Chicago Business, 10 de Abril de 1995, pág. 3.
19 Ver National Research Council, High Stak.es: Testing fo r Tracking, Promotion, and
Graduation, Washington, D.C.: National Academy Press, 1999.
20 Este párrafo se fundamenta en Anthony S. Bryk, Yeow Meng Thum, John Q. Easton y
Stuart Luppescu, Academ ic Productivity o f Chicago P ublic Elem entary Schools: A
Technical Report Sponsored by the Consortium on Chicago School Research, Chicago:
Consortium on Chicago School Research, Marzo, 1998.
21 Para conocer un recuento más detallado, véase la tesis doctoral de A. Fung, op. cit.
22 Elizabeth Druffin, “Spotlight Brings Focus: One School’s Probation Story,” en Catalyst:
Voices o f Chicago School Reform, Junio 1998. Ver también, tesis doctoral de A. Fung,
1999, especialmente los capítulos 8 y 15.
244
24 Véanse, por ejemplo, Sidney Verba y Norman Nie, Participation in America: Political
Democracy and Social Equality, Chicago y Londres: University of Chicago Press, 1987;
Jack Nagel, Participation, Nueva York: Prentice Hall, 1987.
26 Para precisar en mayor detalle el argumento según el cual la alta frecuencia de elecciones
deprime la participación, ver Robert Jackman y Ross Miller, “Voter Tumout in the Industrial
Democracies During the 1980s,” en Comparative Political Studies, Vol.27, No.4, Enero
1995, pág. 467-492.
30 Este índice es dado sobre la base de número de participantes por reunión por cada
10,000 residentes, promediando la asistencia a cada ronda del total de datos disponibles de
Enero de 1995 a Marzo de 1997. El índice de criminalidad se calcula a partir de los datos
de 1996, y las demás cifras demográficas provienen de! censo de 1996.
32 Diseños para el Cambio, The Untold Story: Candidate Participation in the 1991 Chicago
Local School Council Elections, Chicago: Designs for Change, Octubre de 1991, pág. 7.
Los autores no reportaron los resultados completos de la regresión, por lo cual la correlación
pudo haber sido estadísticamente insignificante.
33 Los datos sobre candidatos y participación en las urnas me fiieron amablemente provistos
por Doug Dillon del Servicio de Administración Informativa de las Escuelas Públicas de
Chicago. La información demográfica en las escuelas proviene de la Oficina de Contraloría
de las Escuelas Públicas de Chicago, The Illinois State School Report Card Data B o o kfo r
1995-96: An Analysis o f Student, School, district, and State Characteristics, Chicago:
Chicago Public Schools, 1996.
34 Un estudiante es clasificado como “de bajos ingresos” sólo si proviene de una familia que
recibe ayuda financiera pública, vive en una institución de beneficiencia para niños
abandonados o infractores de la ley, recibe el apoyo de un hogar de paso financiado con
recursos públicos o si califica para recibir almuerzo escolar gratis o a un costo reducido.
En 1996, aproximadamente cuatro quintos de los estudiantes de Chicago eran “de bajos
245
ingresos,” comparado con menos de un quinto en todo el estado de Illinois. Ver Oficina de
Contraloría de las Escuelas Públicas de Chicago, The Illinois State School Report Card
Data Book fo r 1995-96: An Analysis ofStudent, School, district, and State Characterístics,
Chicago: Chicago Public Schools, 1996.
36 Debe recordarse que cada CEL ofrece seis cargos a padres de familia elegidos como
representantes.
37 La participación de los padres de familia en las urnas está determinada por el porcentaje
de padres de familia aptos para el voto que en realidad acuden a las urnas.
39 Esta encuesta contó con el respaldo del Consorcio para la Investigación Sobre Asuntos
Escolares de Chicago y sus resultados aparecen en Susan Ryan, Anthony Bruk, et. al.,
Charting Reform: LSCs - Local Leadership a t Work, Chicago: Consortium on Chicago
School Research, Diciembre de 1999, pág. 6.
40 Ibid, pág. 7.
42 El concepto que aquí traducimos como “burócratas que tienen contacto directo con la
gente” (street-level bureaucrats) viene de M ichael Lipsky, Street-Level Bureaucracy:
Dilemma o f the Individual in the Public Services, Nueva York: Russell Sage Foundation,
1980.
43 Ver Michael Martínez, “Clement’s Council Renews Principal War,” en Chicago Tribune,
Noviembre 18, 1997.
44 La ya citada tesis doctoral de Archon Fung (capítulos 13 y 15) ofrece una descripción
más detallada de estos casos.
45 Oficina de Contraloría de las Escuelas Públicas de Chicago, op. cit. El ausentismo
crónico promedio de Chicago en ese año fue del 4.7%.
46 Ver, por ejemplo, Lynn Sanders, op. cit,; y J. Mansbridge, Beyond Adversary..., op. cit.
246
Capítulo S
Craig W. Thomas “
1. Introducción
247
ingresos,” comparado con menos de un quinto en todo el estado de Illinois. Ver Oficina de
Contraloría de las Escuelas Públicas de Chicago, The Illinois State School Report Card
Data B ookfor 1995-96: An Analysis o f Student, School, district, and State Characteristics,
Chicago: Chicago Public Schools, 1996.
36 Debe recordarse que cada CEL ofrece seis cargos a padres de familia elegidos como
representantes.
37 La participación de los padres de familia en las urnas está determinada por el porcentaje
de padres de familia aptos para el voto que en realidad acuden a las urnas.
40 Ibid, pág. 7.
41 Inslitute for Policy Research, Mayo 1999, pág. 28-29.
42 El concepto que aquí traducimos como “burócratas que tienen contacto directo con la
gente” (street-level bureaucrats) viene de M ichael Lipsky, Street-Level Bureaucracy:
Dilemma o f the Individual in the Public Services, Nueva York: Russell Sage Foundation,
1980.
43 Ver Michael Martínez, “Clement’s Council Renews Principal War,” en Chicago Tribune,
Noviembre 18, 1997.
44 La ya citada tesis doctoral de Archon Fung (capítulos 13 y 15) ofrece una descripción
más detallada de estos casos.
46 Ver, por ejemplo, Lynn Sanders, op. cit. \ y J. Mansbridge, Beyond Adversary..., op. cit.
246
Capítulo S
Craig W. Thomas “
1. Introducción
247
sencillo del modelo de Gobierno Participativo con Poder de De
cisión, sino como una serie de ejemplos que varían en términos
de las seis dimensiones del modelo que fueron expuestas por Fung
y Wright en la introducción a este volumen. Para octubre de 2001,
existían unos 377 PCH aprobados que estaban en alguna etapa de
implementación, que cubrían diez millones de acres.1Muchos PCH
adicionales estaban en la etapa de preparación. Si se toman juntos
todos los planes, junto con los lineamientos, políticas y reglas fede
rales que rigen para la preparación e implementación de los PCH,
es posible formular algunas conclusiones sobre la forma como los
PCH corresponden a las seis dimensiones del modelo.
Este capítulo comienza con una breve historia de la experiencia
de los PCH, y luego evalúa los planes de conservación del hábitat
de acuerdo con las seis dimensiones y las seis críticas potenciales
al GPPD. Los PCH corresponden al modelo en términos de
empoderamiento, pero dejan mucho que desear en lo que concer
niente a la participación. Sin embargo, hay simplificaciones
protuberantes porque los planes vanan mucho entre sí. Mediante
cambios en la política federal es posible corregir algunas desvia
ciones del modelo, pero todavía no es claro si los PCH son ahora, o
lo serán algún día, ejemplos claros del modelo.
248
Estos planes proliferan en Estados Unidos porque, para parafra
sear a Vito Corleone en El Padrino, el gobierno federal hizo una
oferta que algunos individuos y organizaciones no podían desapro
vechar. La participación en los planes es voluntaria, pero algunos
actores no tienen muchas opciones dadas las alternativas existen
tes.
La ley sobre especies en vías de extinción ostenta el apodo de
“pit bull de las leyes sobre el hábitat” porque tiene la dentadura de
un perro feroz que sale a relucir, especialmente, en los tribunales
federales. Las demandas que se presentan invocando la LFEVE,
entre otros efectos, han provocado la prohibición de la explotación
de recursos naturales públicos y privados, han determinado los pa
trones de crecimiento urbano y han reorientado las misiones de las
agencias estatales y federales.2 Estos resultados se dan porque la
LFEVE prohíbe ciertas acciones. Por el contrario, la Ley de Políti
ca Ambiental Nacional (LPAN) es una ley procedimental, que les
exige a las agencias federales hacer evaluaciones de impacto am
biental que estimen las consecuencias de las actividades federales
de gran envergadura. Sin embargo, la LPAN no determina si una
actividad federal debe llevarse a cabo o no, y no se aplica directa
mente a los actores no federales. La LFEVE, por su parte, en reali
dad prohíbe acciones públicas y privadas que pongan en riesgo las
especies en vías de extinción.
La LFEVE contempla dos clases de prohibiciones, y la más
poderosa de ellas tiene que ver directamente con los PCH. Se trata
del Artículo 9 que prohíbe la “toma,” la cual vincula a todas las
personas y organizaciones bajo la jurisdicción de Estados Unidos.
En contraste con eso, los criterios de “riesgo” del Artículo 7 obli
gan solamente a las agencias federales y no tiene una conexión di
recta con los PCH.3El Artículo 9 prohíbe que cualquier persona u
organización bajo la jurisdicción de Estados Unidos haga uso de
aquellas especies de peces o vida silvestre que aparezcan en la lista
249
de especies en vías de extinción, tal como la ha definido el Servi
cio Federal de Pesca y Vida Silvestre de E.U (SFPVS). El Artícu
lo 3 define ampliamente el concepto de “toma,” en el que incluye
acciones como: “hostigar, lesionar, perseguir, cazar, abalear, he
rir, matar, capturar o coleccionar, o intentar adelantar cualesquie
ra de tales conductas.”4
El SFPVS extendió posteriormente esta definición al emitir
una norma que define “lesión” como “(una) modificación o degra
dación significativa del hábitat que en realidad mata o hiere seria
mente la vida silvestre al deteriorar patrones conductuales esen
ciales, entre los que se incluyen la incubación, alimentación o re
fugio”.5En consecuencia, los defensores del medio ambiente pue
den ganar una demanda contra un propietario privado que altere el
hábitat de una especie en vías de extinción en su propiedad me
diante, por ejemplo, explotación maderera, actividades agrícolas
o trabajos de construcción. De igual manera, pueden demandar a
alguna agencia local o estatal por acometer tales trabajos o per
mitir que se realicen. Si una corte federal falla en favor del de
mandante, puede prohibir esas actividades, o multar e incluso en
carcelar a quienes cometan la ofensa. Los propietarios de terre
nos se han visto tan amenazados por la prohibición del Artículo 9
que han intentado, hasta ahora sin éxito, desmontar los cargos ar
gumentando que el gobierno federal los está “expropiando” sin
justa compensación, y de esta manera está violando la Quinta En
mienda a la Constitución de Estados Unidos.
Antes de 1982, la LFEVE era inapelable con respecto de las
especies de vida acuática y silvestre. Como observa Steven Yaffee,
la LFEVE se había constituido en una “política prohibitiva”.6Sola
mente las investigaciones científicas y las actividades de conserva
ción eran las únicas “tomas” permitidas de especies animales en
vía de extinción. Esta veda casi absoluta planteaba serios proble
mas económicos, políticos y ecológicos. En lo tocante al aspecto
250
económico, si se llegaba a saber de la presencia de algún animal
en peligro de extinción, la LFEVE creaba un orden efectivo que
clausuraba todas las actividades porque cualquiera de ellas podrían
causar una “toma.” Aunque el SFPVS carecía del personal sufi
ciente para rastrear todas las actividades, los defensores del medio
ambiente se mantenían alerta para demandar a propietarios y urba-
nizadores por infringir la ley, y a las agencias locales y estatales por
permitir que eso ocurriera.
Políticamente, la prohibición de la “toma” era una bomba de
tiempo porque la LFEVE no contaba con una válvula de escape
que permitiera ciertas actividades económicas limitadas dentro del
hábitat de unas determinadas especies calificadas como “en vía de
extinción.” Por esta razón, los grupos económicos ejercieron pre
sión para que algunas especies no estuvieran en la lista, lo que
necesesariamente terminó por politizar el proceso de elaboración
de la lista de las especies.7Los defensores del medio ambiente fue
ron también cuidadosos a la hora de escoger sus batallas. Ellos no
pedían que toda especie sobre la que existían investigaciones sufi
cientes fueran incluidas en la lista. En lugar de eso, su interés se
centró en las especies más llamativas, con lo que limitaron la posi
bilidad de que los defensores de la propiedad privada hicieran ver
el conflicto como un asunto de “ratas vs. gente,” o “bichos vs. em
pleos.”
Ecológicamente, la prohibición absoluta de la “toma” no fue del
todo inteligente. Las especies en vías de extinción son víctimas de
los impactos acumulados de muchas actividades, y no sólamente
de unas pocas actividades que de pronto saltan a la vista. Muchos
ecologistas han argumentado que, a la larga, sería más efectivo
para la preservación del hábitat que se comprasen las propiedades
y se adoptasen restricciones legales para el uso de la tierra, en lugar
de andar bloqueando buldózeres en cada esquina o castigando gen
te después de que el hábitat ya ha sido alterado, quizás de forma
251
irreparable. En otras palabras, tendría más sentido desarrollar e
implementar un plan para preservar el hábitat antes que perseguir
las actividades individuales a medida que devoran el medio am
biente sitio tras sitio, proyecto tras proyecto.
Al final de la década de los setenta, los intereses económicos,
políticos y ecológicos encajaron en una idea novedosa que surgió
para preservar el hábitat de la mariposa cerca de San Francisco.
Las urbanizaciones a lo largo de la Montaña de San Bruno habían
sido motivo de querellas políticas por varios años, que se
enmarcaban en los conceptos de espacio abierto y control del creci
miento, pero no en la protección de las especies. El conflicto de
San Bruno asumió una forma radicalmente nueva en 1975, cuando
el SFPVS incluyó a la mariposa misión azul en la lista de especies
en vías de extinción, y un grupo ecologista local amenazó con ade
lantar acciones legales para detener los planes residenciales y co
merciales en ese hábitat. En 1978, el SFPVS propuso incluir en la
lista otra especie adicional, la mariposa callippe silverspot. Los
propietarios y urbanizadores más im portantes (Visitación
Associates), sintiéndose arrinconados, llegaron a un acuerdo con
los ecologistas, y acordaron destinar aproximadamente 2,000 de
sus 3,500 acres como hábitat de la mariposa con tal que se les
permitiera construir en el área restante. La lógica era simple. El
urbanizador podría “tomar” la mariposa y construir en una parte de
la montaña porque los ecologistas vieron el plan de conservación
del hábitat como un mecanismo para proteger un área lo suficiente
mente grande como para que la población de las dos especies fuera
viable. En otras palabras, el desarrollo económico podía contar
con el permiso para destruir una porción del hábitat porque científi
cos confiables sostenían que el PCH contribuía a preservar el hábitat
necesario para garantizar la supervivencia a largo plazo de las dos
clases de mariposa.8
252
Este acuerdo desembocó en el primer plan de conservación
del hábitat. Sin embargo, el PCH no se pudo implementar hasta
que el Congreso reformara la LFEVE para que autorizara al SFPVS
a emitir una nueva clase de permiso que permitiera la toma. Cuan
do el Congreso introdujo las enmiendas correspondientes, en 1982,
se propició un nuevo lenguaje que le permitió al SFPVS extender
permisos a los actores no federales que presentaban PCH satis
factorios.9La toma de especies en vía de extinción para fines eco
nómicos ya no fue prohibida en forma absoluta. En lo sucesivo, la
“toma” sería posible a tono con el Artículo 10, si se trataba de una
actividad que fuera “incidental al desarrollo de una actividad legal,
y no conducente al propósito de la misma” .10Por esto el deseado
permiso para implementar un PCH se conoce como el “permiso
de toma incidental”. Las enmiendas a la LFEVE de 1982 estable
cieron una base común a los intereses económicos y ecológicos
al permitir la toma incidental durante el desarrollo de actividades
económicas, y a la vez creó un mecanismo que compelía a los
actores privados y las agencias locales y estatales a preservar el
hábitat con miras a asegurar la supervivencia a largo plazo de las
especies en vía de extinción. En otras palabras, el Artículo 10
creó un nuevo marco para el debate sobre especies en vía de ex
tinción que pasó de “especies versus empleos” a “especies y em
pleos”, y aportó los mecanismos legales para evitar líos políticos.
En la práctica, los PCH tienen que satisfacer varias condicio
nes básicas para que sus proponentes puedan recibir los permisos
de toma incidental. En términos específicos, los solicitantes de
ben proveer información detallada sobre los posibles impactos de
la “toma” propuesta; las medidas que los solicitantes tomarán para
supervisar, minimizar y mitigar tales impactos; financiación dispo
nible para acometer tales medidas; procedimientos para manejar
circunstancias no previstas; acciones alternativas que podrían no
resultar en “toma” y las razones por las cuales los solicitantes no
las utilizarían; y cualquier medida adicional que el SFPVS solicite
253
y que sea necesaria o apropiada para los propósitos del plan.11Los
solicitantes tienen la libertad para reunir esas condiciones. Las re
gulaciones de la LFEVE y el SFPVS esencialmente les dan a los
actores no federales la alternativa de o bien prescindir de usar algu
nos recursos naturales, proceder ilegalmente y arriesgarse a recibir
las sanciones correspondientes, o bien preparar un PCH que reúna
los criterios ya descritos. La posibilidad de hacer esto último, en
tonces, es una oferta que no se puede desechar tan fácilmente.
No obstante, y a diferencia de la oferta de Vito Corleone, el
gobierno federal les da a los solicitantes la facultad para determi
nar el diseño institucional de sus PCH. Por ejemplo, los solicitan
tes definen el área de planeación, escogen el número de especies a
considerar, deciden quiénes van a participar y seleccionan las he
rramientas políticas para proteger el hábitat. Así, ellos pueden for
mular un PCH que cubre un acre o un millón; concentrarse en una
especie o en una docena; presentar un plan individual o juntamente
con múltiplos socios; solicitar la colaboración pública o ignorarla;
y seleccionar varias herramientas políticas para implementar el plan,
tales como cuotas de urbanización para adquirir o restaurar el hábitat,
dedicación de porciones de tierra para la preservación del hábitat,
controles en el uso de la tierra, y estrategias de mercado tales como
fondos para la mitigación del hábitat y comercialización de dere
chos de urbanización. Los PCH más grandes usualmente estable
cen áreas de preservación, en las que se permiten muy pocas activi
dades humanas, que están rodeadas por zonas de contención de uso
mucho más restringido. Pero son muchas las formas para adquirir,
regular, restaurar, supervisar y administrar esas áreas y hacer valer
la ley en ellas. En un sentido amplio, los solicitantes mismos son
los que determinan tales aplicaciones, lo cual está sujeto a la apro
bación del SFPVS. La discreción de la que disponen faculta a los
solicitantes para ser creativos con el fin de adecuarlas soluciones a
los problemas locales.
254
En suma, las enmiendas a la LFEVE, de 1982, les dieron a los
actores no federales facultades para desarrollar los PCH como for
ma de sujetarse a la prohibición del Artículo 9. Este mecanismo
empezó a rodar como un experimento a gran escala en la planeación
para el uso de la tierra. Sin embargo, no se produjo una prolifera
ción inmediata de PCH. El SFPVS expidió solamente 14 permisos
para toma incidental en la primera década a partir de las enmiendas
de 1982: uno en Texas, otro en Florida y 12 en California. La difu
sión de los PCH fue lenta durante este período de 1982 a 1992
porque el experimento inicial se dio en California, y porque el SFPVS
no dio a conocer los lineamientos de esos planes de conservación
del hábitat hasta 1990. Con las nuevas guías y un fuerte respaldo
de la administración Clinton, los PCH proliferaron rápidamente a
partir de 1992. Para octubre de 2001,377 PCH habían sido apro
bados, y algunos de ellos cubrían áreas mucho más que grandes
que las contempladas en planes anteriores.12
A la luz de este crecimiento explosivo, un número creciente de
observadores se preguntan si los PCH en realidad protegen la espe
cies de forma adecuada, y si el público en general participa apro
piadamente en esos procesos de conservación. El Congreso, por
su parte, ha discutido varias propuestas de enmienda a la LFEVE,
y el Departamento del Interior, así como el SFPVS, han probado
nuevas políticas de planeación para la conservación del hábitat. Sin
embargo, estas medidas apuntan a la rentabilidad económica de los
solicitantes, y no provee garantías ecológicas ni democráticas para
el beneficio de una gama amplia de partes interesadas que buscan
espacios de participación. En otras palabras, las nuevas políticas
van dirigidas a incentivar la creación de nuevos PCH.
Uno de tales incentivos se encuentra en la “Política de Cero
Sorpresas”, de 1994, que le asegura a los solicitantes que no se
requerirán restricciones adicionales para el uso de la tierra, ni com
pensaciones financieras relacionadas con la toma incidental de es
255
pecies cobijadas por esos mecanismos de protección si surgen
circunstancias imprevistas que indiquen que se requiere alguna me
dida adicional de mitigación.13 En virtud de esta política, el go
bierno, y no el portador del permiso correspondiente, asume la
responsabilidad de implementar medidas adicionales para la con
servación del hábitat que sean necesarias a medida que surja infor
mación más detallada sobre el área en cuestión. Esto significa que
el público en general, no los solicitantes de los permisos, asumen
los riesgos propios de los PCH defectuosos. El riesgo es mayor
ante la carencia de programas federales que identifiquen y refuercen
tales planes pobres en su diseño. Sin embargo, con la garantía de
que no habrá, de parte del gobierno federal, reglamentaciones
sorpresivas en el futuro del proceso, los solicitantes están ahora
mucho más convencidos de los beneficios que los PCH proveen.
Lo más importante es que los solicitantes siempre quieren co
nocer los alcances permitidos de su accionar en un área determina
da de la planeación. Como partes interesadas, ellos están dispues
tos a invertir grandes sumas de dinero y tiempo, incluso años, para
desarrollar e implementar un PCH porque el permiso para la toma
incidental les permite conocer con certeza sus posibilidades para
usar los recursos naturales en el futuro. De faltar ese permiso, el
peso de las regulaciones de la LFEVE amenaza con precluir toda
actividad. Sin embargo, gracias a las previsiones del permiso co
rrespondiente, los solicitantes saben que pueden adelantar las acti
vidades contempladas en el PCH respectivo. En consecuencia, los
PCH operan allí donde las prohibiciones del Artículo 9 se aplican
con rigor.14Si los funcionarios del SFPVS o la ciudadanía no hicie
ran valer la prohibición de la “toma”, los potenciales solicitantes de
permisos no tendrían incentivos legales ni económicos para prepa
rar sus PCH, y mucho menos para implementarlos.
Si bien la “Política de Cero Sorpresas” es expedita desde un
punto de vista político y estimula el crecimiento del número de
256
PCH, no es ecológicamente sólida porque no incentiva a los par
ticipantes a reconsiderar las consecuencias de sus propuestas en
la aplicación de los diferentes PCH. En este punto se hace nece
sario pensar en una administración flexible, que se ajuste al carác
ter fluido del conocimiento y la información ecológicos.15A me
dida que se conocen más cabalmente las especies y sus condicio
nes de vida, los PCH deberían revisarse y rediseñarse.16 Después
de todo, el propósito de la LFEVE es prevenir la extinción. Si
nuevas informaciones dan a entender que un plan de conservación
del hábitat no asegura la supervivencia de especies que aparecen
en la lista de especies en vías de extinción, ese PCH debería adap
tarse a la nuevas circunstancias, o se le debería retirar el permiso
respectivo. La administración flexible provee igualmente una
oportunidad para que la participación pública y la deliberación con
tinua enriquezcan el proceso después que los permisos para la toma
incidental han sido otorgados.
Con el ánimo de darle una salida a este conflicto, los funcio
narios federales dieron a conocer recientemente una revisión de
los lineamientos contemplados en el Manual de la Planeación
Para la Conservación del H á b i t a t Con base en esas guías revi
sadas, los PCH que implican un riesgo significativo debido a va
cíos en la información que existían cuando los permisos fueron
obtenidos, pueden asumir una administración flexible. Aunque estas
nuevas guías carecen de la autoridad legal necesaria que les daría
el carácter de regulaciones de aplicación obligatoria, con todo
ofrecen un mecanismo para que la supervisión y la deliberación
presten sus servicios durante la implementación.
257
presente sección busca evaluar la experiencia en los PCH siguiendo
las seis dimensiones del modelo de GPPD. Dado que los PCH
varían considerablemente en muchos sentidos, algunos planes se
ajustan mejor al modelo que otros. Otro de los tópicos en esta
sección es, entonces, una consideración de los lineamientos, políti
cas y regulaciones federales que determinan los PCH en relación
con el modelo de GPPD.
3.1. Deliberación
¿Qué tan genuinamente deliberativos son los procesos de toma
de decisiones de los PCH? Para que sean deliberativos, los partici
pantes tienen que escuchar y sopesar con atención cada una de las
posiciones de sus interlocutores antes de llegar a una decisión final.
Quienes toman parte en estos procesos deben deliberar en forma
tal que sus metas y estrategias preferidas se esclarezcan mediante
la deliberación colectiva, en lugar de simplemente decidir mediante
el voto o publicitar sus preferencias previamente concebidas. Es
de importancia, además, considerar la extensión en el tiempo de las
deliberaciones, el número de los actores involucrados y los intere
ses que tales actores representan tanto en la fase de planeación como
en la de implementación.
Estas dimensiones de la deliberación varían ostensiblemente du
rante la fase de planeación. Al respecto, la mejor evidencia exis
tente la aportó un equipo de investigadores que estudió la partici
pación pública en 55 PCH de gran extensión, esto es, que cubrían
más de 1,000 acres.18Los investigadores encuestaron a las perso
nas que el SFPVS había contactado recientemente en relación con
45 PCH de la muestra, e hicieron estudios de caso a profundidad
de 14 PCH. Este equipo de investigadores descubrió que el grado
de participación pública variaba considerablemente, de tal forma
que los casos examinados comprendían desde grupos abiertos y
258
cooperativos hasta grupos que seguían procesos a puerta cerrada
en los que la única oportunidad para participar más allá de las ins
tancias del solicitante y el SFPVS se daba durante el período de
avisos y comentarios contemplados por la LFEVE y la LPAN. Este
segundo proceso cerrado evidencia un enfoque reducido de la deli
beración porque, en realidad, hay muy poca deliberación, por decir
lo mejor, en esos períodos de avisos y comentarios, los cuales se
dan después que un PCH está prácticamente terminado, y cuando
el SFPVS está ya listo para otorgar el permiso de toma incidental.
Además, la LPAN no exige que las agencias federales incorporen
comentarios del público en sus documentos de planeación, lo que
significa que el SFPVS no necesita pedirles a los solicitantes consi
derar los méritos de tales comentarios durante esos períodos, ni
mucho menos deliberar con quienes los ofrecen.
Aunque los autores de ese estudio no usan el lenguage de la
deliberación, sus conclusiones, no obstante, indican que la delibera
ción en realidad ocurre. “En aquellos casos en los que la participa
ción del público condujo a cambios sustanciales en los PCH, tal
participación, por lo general, se dio en las más tempranas etapas
del proceso, y a menudo incluía un comité en el que participaban
miembros del público”.19Sin embargo, tales cambios fueron esca
sos. La encuesta del equipo investigador al personal del SFPVS,
“indicó que la participación pública resultó en cambios considera
bles en sólo 3 de 45 PCH que respondieron a la encuesta, esto es, el
7%”, mientras que más del 75% de la muestra reportó que la parti
cipación del público había incidido “sólo en cambios mínimos o
moderados”.20Estos descubrimientos indican con claridad que la
participación del público debería ser un requisito en las primeras
etapas del proceso de planeación, a fin de ampliar la cobertura de
la deliberación. Infortunadamente, los nuevos lineamientos de PCH
se limitan a recomendar la participación pública para los planes de
conservación de grandes áreas. Las nuevas reglas no hacen obliga-
259
tona la participación para ningún PCH, ni establecen criterios en
relación con la naturaleza de los actores que pueden participar.21
El número de participantes e intereses representados varía en
gran medida en los diferentes PCH porque son los solicitantes quie
nes definen el alcance de la participación. Algunos PCH resultan
de la acción de un solo solicitante. La empresa maderera The
Simpson Timber Company, por ejemplo, presentó un PCH en 1992
el cual cubría un área de 380,000 acres de bosques privados en tres
condados de California. En casos como éste, en los cuales el soli
citante es un solo sujeto, la deliberación se limita a la Compañía y
el SFPVS. El caso contrario, el PCH del Valle Coachella del lagar
to Fringe-Toed, tuvo lugar en 1985 e involucró una gama amplia
de actores interesados, entre los cuales estaban representantes del
gobierno local, agencias estatales y federales, una tribu indígena y un
grupo ecologista sin ánimo de lucro. Se presume que la deliberación
es más prevalente en un comité multiorganizacional que en una em
presa. A decir verdad, la infomiación sobre el PCH del Valle Coachella
da a entender que la deliberación fue amplia, y que incluyó a actores
que formalmente no eran miembros del comité directivo.22
No es sorprendente que la deliberación ocurra en algunos PCH,
puesto que esos planes surgen de los callejones sin salida de las
formas tradicionales de la regulación del medio ambiente, que les
imposibilitan a los actores coronar sus empresas. Los urbanizado-
res, por ejemplo, prefieren construir urbanizaciones enteras, pero
eso es ilegal si lesiona alguna especie en vía de extinción, y podrían
enfrentar las demandas legales de los defensores del medio am
biente por violar la prohibición de la “toma” del Artículo 9. Tales
provisiones legales les dan un incentivo para trabajar con el gobier
no local la planeación zonal de residencias en el contexto de un
PCH, de tal manera que la planeación urbanística se da al amparo
del permiso de toma incidental. Toda esta planeación implica un
proceso de deliberación entre actores públicos y privados junto
260
con ecologistas profesionales o académicos, con el fin de deter
minar el porcentaje y la localización del hábitat a ser conservado,
así como las estrategias de conservación.
Además de lo anterior y a fin de evitar demandas legales futu
ras, los solicitantes, en ocasiones, piden la participación del públi
co en las primeras fases del proceso de planeación para que los
PCH que sean terminados no sufran los contratiempos propios de
los litigios durante su implementación. Los solicitantes pueden de
cidir si abren el espacio a esa participación o no, pues el alcance de
la misma no obedece directam ente a leyes, regulaciones o
lineamientos federales. Las guías para los PCH establecen que los
funcionarios del SFPVS deben estimular la participación, pero no
se requiere que los solicitantes procedan de esa manera. Además,
el SFPVS “considera que los PCH son procesos voluntarios y ma
nejados por los solicitantes quienes deciden cómo estimular la par
ticipación de partes interesadas que sean externas al plan”.23 Por lo
tanto, no hay garantías para que la deliberación se de entre más de
un solicitante particular y el SFPVS. Allí donde sí se da la delibe
ración entre múltiples actores, son otros los factores que intervie
nen, particularmente los atinentes a la propiedad privada de la tie
rra y las competencia del Estado para intervenir. Cada vez que múl
tiples propietarios, agencias y jurisdicciones políticas comparten
un mismo hábitat, la conservación de las especies se convierte en
una problema de acción colectiva en la que los actores comparten
información y desarrollan estrategias comunes de solución.24 Por
lo tanto, es más probable que una participación amplia en PCH ocu
rra en áreas caracterizadas por complejos patrones de propiedad.25
3.2. Acción
¿Qué tan efectivamente se trasladan al terreno de la acción las
decisiones que se toman en los procesos de planeación? No hay
mucha evidencia para responder esta pregunta puesto que no exis
261
ten estudios sistemáticos de la implementación de PCH a lo largo
de casos múltiples. Hemos de descansar en uno de los casos cono
cidos, el que se enfoca en el PCH del Valle Coachella, para partir
de información empírica.26
No obstante, hay varias razones económicas y legales para creer
que los PCH son en realidad implementados. Los solicitantes pre
paran sus planes de conservación porque quieren obtener los per
misos de toma incidental para usar los recursos naturales para fines
económicos o públicos. Ese permiso los aleja de la sombra tutelar
del peso regulador de la LFEVE. El SFPVS puede revocar un
permiso si sus solicitantes no implementan el PCH respectivo, puesto
que la implementación es una condición para obtener un permiso.
Los ecologistas se mantienen igualmente pendientes de los proce
sos para poder presentar sus demandas invocando las fuertes pro
visiones de la LFEVE, en caso de presentarse alguna violación.
Además de los incentivos legales que llevan a que los solicitantes
implementen sus planes de conservación, el SFPVS, antes de expe
dir un permiso, evalúa el respectivo PCH para determinar si tiene
la posibilidad de ser implementado. Las regulaciones federales y
de la LFEVE estipulan que los PCH tienen que identificar fuentes
de financiación que permitan que puedan implementarse algunas
previsiones específicas en el plan que buscan mitigar los impactos
déla toma incidental.27 El SFPVS pueden también exigir un acuer
do de implementación en el que los participantes especifiquen los
responsables de la ejecución de aspectos específicos de un PCH.
En síntesis, la factibilidad financiera es una condición para que se
otorguen los permisos de toma incidental, la implementación es
una condición para retener el permiso, y el SFPVS puede exigir la
firma de un acuerdo de implementación para establecer luego un
seguimiento y determinar responsabilidades.
No se puede asumir, sin embargo, que los PCH son plenamen
te implementados. Los PCH con múltiples socios tienden a ser
262
documentos de gran envergadura porque estipulan toda una gama
diversa de acciones permitidas o requeridas a través de diversas
propiedades y jurisdicciones. Tales planes contienen numerosas
cláusulas, y en el curso de su implementación, cualquiera de ellas
puede ser ignorada, o puede descubrirse que es inviable. En el
Valle Coachella, por ejemplo, los participantes hicieron de buena
fe un esfuerzo por pasar el plan al terreno de la acción. Sin em
bargo, después de trece años de.que se obtuviera el permiso del
SFPVS, el plan original no ha podido aplicarse totalmente. No
obstante, en aspectos tales como aplicación de la norma, los res
ponsables de la implementación del PCH han excedido los requi
sitos de la planeación.28
Hay, entonces, fuertes incentivos legales y económicos para
que los portadores de los permisos implementen sus PCH.
Infortunadamente, no es posible establecer si todo PCH ha sido, o
será algún día, implementado en su totalidad. Si se sacan conclu
siones generales del único estudio de implementación disponible,
se debería asumir que la ejecución total no es segura, ni siquiera
después de una década de participación continua de partes intere
sadas dedicadas al proceso.
3.3. Supervisión
La supervisión es un componente de importancia capital en el
modelo de Gobierno Participativo con Poder de Decisión porque
provee la información necesaria para estimar si estos experimentos
funcionan. Esta información, a su vez, permite medir si deben
revisarse y discernir los mecanismos para rediseñarlos en un pro
ceso deliberativo permanente. En la bibliografía ecológica este
proceso de experimentación, supervisión y rediseño se conoce
como “administración flexible”29. De faltar mecanismos de su
pervisión, la acción no estará acompañada por el aprendizaje ni la
263
rendición de cuentas. Es así como Fung y Wright se preguntan en
la introducción a este volumen: “¿Hasta qué punto estos grupos de
deliberación son capaces de estar al tanto de la implementación
de sus decisiones y pedirles cuentas a las partes competentes?” A
este interrogante yo le agregaría uno anterior: “¿Hasta qué punto
tienen estos grupos la v o lu n tad p ara su p erv isa r la
implementación?” Los grupos deliberativos pueden ser técnica,
financiera y o rganizativam ente capaces de supervisar la
implementación, pero eso no significa que todos los participan
tes necesariamente quieran supervisar, aprender de las lecciones
y rediseñar sus experimentos. Este es particularmente el caso
con los PCH, pues la simple posibilidad de rediseñar los planes
origina una incertidumbre regulatoria en los solicitantes y porta
dores de permisos, muchos de los cuales ya tienen enjuego inver
siones financieras significativas.
A decir verdad, la supervisión se ha convertido en un notable
revés para que los PCH se ajusten al modelo. Un equipo de cientí
ficos que evaluó lo planes aporta la mejor evidencia para sustentar
tal aseveración.30 Mientras que 22 de los 43 PCH que tomaron de
muestra contenían “una descripción clara de un programa de super
visión,” solamente 7 contenían programas de supervisión “suficien
temente (desarrollados) para medir el éxito o el fracaso del plan”.
Desde un ángulo más positivo, los investigadores descubrieron que
la supervisión se relaciona de cerca con la administración flexible:
“En particular, el 88% de los planes con cláusulas de administra
ción flexible contaban con planes claros de supervisión, mientras
que menos del 30% de los planes restantes tenían tal claridad en
sus planes de supervisión”.31
Estos datos permiten sacar dos conclusiones. En primer lu
gar, son relativamente muy pocos los PCH que se han concebido
en términos de administración flexible (es decir, experimentación,
aprendizaje y rediseño). Por lo tanto, esos planes no incluyen
264
programas de supervisión suficiente para evaluar la efectividad de
los PCH durante sus fases de implementación. Puesto que la admi
nistración flexible necesariamente involucra la supervisión, aque
llos PCH que han sido concebidos en tales términos tienen como
rasgo típico un programa claro de monitoreo. En segundo lugar, no
se sabe si los programas de supervisión que eran lo suficientemen
te claros para los investigadores fueron en realidad llevados a la
práctica. Tampoco se sabe si los PCH con programas de supervi
sión insuficientes fueron de todas maneras llevados a cabo con pro
gramas modificados que les permitieran evaluar su efectividad.
No obstante, sin importar si existen programas de supervisión
adecuados para la implementación de un PCH, es de suma impor
tancia saber si los participantes quieren aprender de las lecciones
obtenidas y están dispuestos a revisar los planes y volver a delibe
rar. Algunos actores pueden estar abiertos a tales reconsideraciones,
mientras que otros no. Durante la implementación del PCH del
Valle Coachella, la supervisión por parte de los participantes indicó
que el hábitat de importancia crucial había sido pasado por alto en
el diseño original de la reserva natural.32Esto se debió, ante todo, a
la información limitada y los costos estimados de que se disponían
en el momento en que se completó la planeación, y no a intrigas
políticas. Sin embargo, muchos de los actores que desarrollaron o
implementaron el PCH preferían no reabrir ni rediseñar el plan ori
ginal. En lugar de eso, ellos querían proteger el hábitat que no
apareció en el plan inicial mediante otros procesos institucionales,
tales como una nueva división zonal local, adquisición de tierras
para conservación, y un nuevo PCH que ellos ya estaban desarro
llando para especies múltiples.33
La experiencia del Valle Coachella ofrece una serie de leccio
nes interesantes acerca de la implementación de un PCH. La
planeación para la conservación del hábitat es un proceso desa
fiante y costoso que implica mucho tiempo, especialmente cuan
265
do requiere la deliberación entre varios actores. Como conse
cuencia, hay una gran resistencia a reabrir un PCH una vez que el
SFPVS ya ha otorgado un permiso, y en esto no se está poniendo
en tela de juicio la sinceridad del solicitante relacionada con la
implementación del plan. En el Valle Coachella, los participantes
se esforzaron de buena fe en aplicar la planeación, descubrieron
que el plan no era adecuado y buscaron resolver sus vacíos apelan
do a otros mecanismos. Todo eso indica que no se puede esperar
que un PCH sea revisado voluntariamente con base en un sistema
de supervisión, pues los participantes perciben el proceso de
planeación como una empresa incómoda y molesta. En lugar de
un proceso de revisión, la amenaza persistente por parte del SFPVS
de retirar un permiso de toma incidental, se constituye en un in
centivo para que los portadores de permisos ajusten las debilida
des de sus PCH mediante otros procesos de planeación. Si bien
esa amenaza es un factor de motivación, el SFPVS nunca la ha
aplicado debido, en parte, a que la implementación del PCH no se
monitorea sistemáticamente, y en parte a que los funcionarios del
SFPVS prefieren trabajar conjuntamente con los titulares de per
misos con el ánimo de que éstos se ajusten a la normatividad una
vez se descubren los problemas.34
En forma similar, no se puede esperar que el SFPVS, que es el
único p articipan te perm anente en los PCH, supervise la
implementación dado que su División de Especies en Vía de Extin
ción no cuenta con la financiación correspondiente a la carga de
trabajo que se la ha asignado. Al faltar recursos adicionales, el
personal del SFPVS no se encuentra en la capacidad para monitorear
sistemáticamente la implementación de los PCH. El trabajo acu
mulado que las tareas más urgentes de la LFEVE ha descargado
sobre la agencia (tareas como elaborar listas de especies en vías de
extinción, levantar mapas de hábitats críticos, desarrollar planes de
recuperación y revisar versiones iniciales de PCH) hace que no pue
da esperarse que el personal del SFPVS supervise la implementación
266
de cada PCH. Además, ni el SFPVS ni el Departamento del Inte
rior han desarrollado una biblioteca pública de PCH, ni mucho me
nos un programa de supervisión transparente que les permita a los
actores centrales y a la ciudadanía saber si los PCH están siendo
ejecutados, y los alcances de sus implementaciones. Habida cuen
ta de la falta de una supervisión centralizada de PCH en el gobierno
federal, cualquiera puede preguntarse si los altos oficiales federa
les están acaso interesados en aprender de los experimentos de
planeación.
Desde una perspectiva más positiva, recientemente el SFPVS
emitió unas guías de administración flexible.35Estos lineamientos
establecen que “una estrategia de administración flexible es esen
cial para los PCH que, debido a vacíos en datos o información im
portantes, plantean un riesgo significativo para las especies en el
momento en que se otorga el permiso respectivo”.36 Sin embargo,
estas guías también aclaran que una estrategia de administración
flexible no es necesaria para todos los PCH. En consecuencia, no
hay claridad para determinar aquellos PCH que la requieren, ni las
razones que constituyen un vacío “importante” en la información.
Las líneas de orientación también especifican cuatro componentes
que deben incluirse en las estrategias de la administración flexible:
(1) identificación de incertidumbres y cuestiones que deben resol
verse; (2) estrategias alternativas de implementación; (3) un pro
grama de supervisión que pueda detectar la información necesaria
para evaluar esas estrategias; y (4) circuitos de retroalimentación
que conecten la implementación y la supervisión a los cambios apro
piados en la administración.37Estas guías nuevas son compatibles
con la “Política de Cero Sorpresas” porque los PCH que contie
nen una estrategia de administración flexible “deben establecer
claramente la gama de ajustes posibles a sus programas operativos
de conservación en virtud de nueva información significativa, ries
go o incertidumbre”.38En otras palabras, la estrategia de adminis
tración flexible llega a ser parte constitutiva del PCH y se con
267
vierte en una condición para que el permiso respectivo pueda ser
emitido. De esta manera, cualquier ajuste dentro de los cánones
establecidos no puede significar una sorpresa regulatoria. Sin ser
retroactivos, esos lineamientos dan a entender que los programas
de supervisión tienen todas las posibilidades de convertirse en el
futuro en una parte más significativa de los PCH.
Sin importar el grado en el que los programas de supervisión
entran a formar parte de los PCH en el contexto de las estrategias
de administración flexible, el monitoreo externo es igualmente ne
cesario para garantizar que los participantes están cumpliendo sus
compromisos legales, y que los PCH son tan efectivos como lucen
sobre el papel. A estas alturas de la experiencia concreta, la
implementación de los PCH no ha contado con una supervisión ex
terna sistemática. Como ya se observó arriba, la autoridad
regulatoria primaria, esto es, el SFPVS, no rastrea sistemáticamente
la implementación de los PCH, y sólo se conoce de un estudio de
caso de implementación de un plan de conservación que fue lleva
do a cabo por académicos. En síntesis, la supervisión por parte de
los participantes nunca será suficiente. Los PCH también deben
ser monitoreados por evaluadores externos, quienes están en una
posición mejor para pedirle a los participantes cuentas de su des
empeño en el logro de las metas de regulación pública de la protec
ción de las especies.
268
perimentos incorporan medidas de combinación múltiple que co
ordinen las acciones de las unidades locales, diseminen la infor
mación y las innovaciones entre ellas, y sigan mecanismos cen
tralizados que garanticen el aprendizaje y la rendición de cuentas?
Para responder esa pregunta es necesario recordar que algu
nos PCH son presentados por una persona o una empresa particu
lar -p o r ejemplo, por un propietario de tierras o una compañía
privada. En tales casos, los solicitantes piensan que poseen o ma
nejan un área suficiente de hábitat como para determinar el desti
no de ésta y, por extensión, el destino de especies relevantes que
la habitan. Puesto que ellos no perciben que tienen ante sí un
problema de acción colectiva, el único actor con el que coordinan
sus acciones es el SFPVS, que evalúa sus planes. El término “plan
para la conservación del hábitat” no es un nombre apropiado por
que un PCH no necesita cubrir todo el hábitat de las especies. Ni
la LFEVE ni las regulaciones del SFPVS exige que se de una ac
ción coordinada. En lugar de eso, el tiempo específico y el lugar
de la coordinación se determina por el deseo que los solicitantes
tienen para reunir tierra, agua, información, dinero y otros recur
sos como medios colectivos para protegerse ante la amenaza le
gal que siempre les plantea la LFEVE.39Por lo tanto, la coordina
ción horizontal vana de acuerdo con el grado en que el hábitat
comprende diferentes predios y jurisdicciones.
En el Valle Coachella, por ejemplo, pudieron haber surgido
muchos PCH en lugar de un solo plan coordinado. Sin embargo,
en lugar de desarrollar PCH separados, nueve ciudades y un con
dado, junto con urbanizadores, agencias federales y estatales y otros
participantes, diseñaron conjuntamente un PCH para el lagarto
fringe-toed que gestó una reserva principal, dos reservas más pe
queñas, y un área para cuyo disfrute se requería del pago de una
cuota. En esta última sección, los urbanizadores pudieron trans
formar el hábitat mediante el pago de una cuota de mitigación equi
269
valente a US$600 por acre, la cual debía cancelarse a uno de los
diez gobiernos locales, quienes a su vez hacían llegar los fondos a
una organización sin ánimo de lucro, la Natural Conservancy, que
recogió los fondos para adquirir las tierras designadas como re
serva natural. En este caso, los gobiernos locales y los urbaniza-
dores crearon unos mecanismos novedosos para solucionar los
problemas comunes a los que se enfrentaban en tierras que eran
de propiedad o administración privadas.
Tal coordinación, sin embargo, no se da en todas partes. Por
ejemplo, en Texas la coordinación fue difícil en el caso de una es
pecie de pájaro cantador de cabeza dorada. En lugar de existir un
solo PCH para este tipo de pájaro, hay cerca de 70 planes, casi un
quinto de todos los PCH existentes. La mayoría de los planes para
la conservación del hábitat del pájaro provienen de un solicitante
individual (típicamente un propietario o urbanizador), la mayoría
están en el condado de Travis (que incluye a Austin), y muchos
cubren superficies de menos de cinco acres. La única excepción es
el PCH de Balcones Canyonlands, que cubre un área de 633,000
acres y nueve especies, entre las que está el pájaro en cuestión.
Como resultado, queda por responder una pregunta empírica im
portante: ¿Por qué los gobiernos locales y los urbanizadores en el
Valle Coachella pudieron coordinar un PCH para el lagartofringe-
toed pero no han sido capaces de articular uno para el pájaro canta
dor de cabeza dorada en el condado de Travis? Este problema se
explica porque ¡os electores en el condado de Travis no respalda
ron un referéndum que buscaba aprobar un bono de US$50 millo
nes para pagar el PCH, lo que llevó a que algunos terratenientes y
urbanizadores desarrollaran sus propios planes de conservación. Sin
embargo, existen razones más profundas que explican el problema.
Una explicación posible es la del tamaño y la complejidad: el
PCH completo de Balcones Canyonlands abarca nueve veces los
acres y especies del plan concerniente al Valle Coachella, lo que
270
lleva a pensar en un nivel superior en la escala de coordinación de
resultados. En efecto, los actores del Valle Coachella se enfrentan
ahora a tareas más difíciles de desarrollo de planes de conserva
ción para especies y hábitats múltiples que el PCH original para el
lagartofringe-toed no contempla.
Otra explicación posible tiene que ver con una lenta socializa
ción del conocimiento empírico. El PCH definitivo del Valle
Coachella fue el segundo plan para la conservación del hábitat. Al
igual que el primer PCH del Monte San Bruno, las innovaciones se
desarrollaron localmente en California. Uno de los principales ar
quitectos del PCH del Valle Coachella, Paul Selzer, un abogado
que había sido contratado inicialmente por uno de los urbanizado-
res, ha desarrollado desde entonces toda una carrera consistente en
dar a conocer las innovaciones del PCH en las áreas circunvecinas,
incluyendo el PCH del condado de Clark para la tortuga del desier
to, cerca a Las Vegas. Otra de las arquitectas de los primeros PCH
fue la bióloga del SFPVS, Gail Kobetich, quien trabajó en la Re
gión del Pacífico de la agencia, la cual incluye a California, pero no
a Texas. Dado que Kobetich, Selzer y otros trabajaron en California,
donde se encontraba el conocimiento especializado inicial, inclu
yendo las habilidades para la deliberación, se puede entender en
parte por qué 12 de los primeros 14 PCH surgieron en ese estado.
Los planes para la conservación del hábitat no se diseminaron
ampliamente hasta que el SFPVS emitió unas guías, en 1990, que
suministraron los formatos que aquellos faltos de experiencia po
dían seguir. La administración del presidente Clinton, además,
ofreció incentivos adicionales para incrementar el interés de so
licitantes potenciales. Sin embargo, el papel de las estructuras
centrales durante la administración Clinton fue el de dar a cono
cer las políticas, y no el de supervisar ni desencadenar procesos
de toma de responsabilidades. Los lineamientos de los PCH han
sido útiles para que los actores relevantes en todo el país conoz
271
can los experimentos de California y los reproduzcan en otros
estados sin necesidad de contratar expertos ni esperar a que acto
res experimentados aparezcan en la escena. El Secretario del In
terior, Bruce Babbitt, y su equipo jurídico se han desplazado por
todo el país diseminando las ideas y animando a los actores loca
les a llevar a cabo sus PCH aprovechando los incentivos adminis
trados centralmente, tales como la “Política de Cero Sorpresas”.
272
El PCH de Balcones Canyonland adoleció de desconfianza, lo
que le impidió incorporar la participación pública, especialmente
de los propietarios de tierras, en las primeras etapas del proce
so.42 Esto permite explicar las razones por las cuales muchos pro
pietarios optaron por preparar sus propios PCH para el pájaro de
cabeza dorada, cada uno por separado, en lugar de participar en un
plan para especies múltiples que incluyó a dicho pájaro y en el que
la participación de los mencionados propietarios no tuvo acogida
desde el comienzo.
Como se explicó en la sección anterior, el alcance de la deli
beración crece en la medida en que la participación pública tome
lugar en las primeras etapas del proceso, antes de que se llegue al
punto de asumir decisiones trascendentales. Los períodos de anun
cios y comentarios proveen un espacio relativamente estrecho para
promulgar las decisiones al público. La administración flexible (con
supervisión incluida) puede también contribuir a mejorar el papel
de los PCH como escuelas de democracia toda vez que extiende la
deliberación más allá de la fase de planeación h asta la
implementación. Para los PCH, en consecuencia, la clave para de
sarrollar esta dimensión es enfocar la atención en otras dimensio
nes del modelo de Gobierno Participativo con Poder de Decisión,
específicamente, las de la deliberación y el monitoreo.
3.6. Resultados
¿Los resultados del PCH son más loables que los arrojados por
los previos sistemas institucionales? La respuesta a esta pregunta
depende de la persona o sector que la plantee y de los criterios
que se consideren como los más importantes. En relación con la
p laneación, los cien tífic o s, esp ecialm en te los biólogos
conservacionistas que estudian los mecanismos causales de la ex
tinción, ofrecen una respuesta desanimadora. Como grupo, han
273
criticado los patrones científicos y los datos subyacentes a los
PCH.43 Como individuos, también han criticado la falta de cohe
rencia entre los lineamientos científicos y los detalles de la
planeación.
Un ejemplo claro de la última crítica se dio en el programa de
Planeación para la Conservación de Comunidades Naturales
(PCCN), que comprendía varias especies y contó con el apoyo del
estado de California en relación con el hábitat de los manglares y
arbustos de las costas del sur de California. En tanto programa, la
PCCN es esencialmente un derivado de los PCH. El SFPVS expi
de permisos de toma incidental a los planes subregionales de la
PCCN en las 6,000 millas cuadradas que el plan comprende en la
región. En 1993, el Panel de Revisión Científica de la PCCN se
disolvió por los conflictos entre los lineamientos científicos y los
d etalles del plan. C om o bien lo d ijero n dos biólogos
conservacionistas que trabajan en el panel: “La implementación
local de esas guías y el cumplimiento de la agenda de investigación
han sido muy problemáticas, pero sin embargo en esas variables se
aprecia un escaso intento consciente y formal por integrar la cien
cia en los procesos de toma decisiones”.44 Esta aseveración debe
conducir a que se pregunte si los PCH benefician las especies en
cuestión, y hasta qué punto, puesto que los biólogos tienen mucho
que decir en relación con el diseño apropiado de sistemas de con
servación de hábitats.45 Sin embargo, no se puede ser muy optimis
tas porque los científicos nunca se darán por satisfechos con los
procesos de planeación de los PCH, por tratarse de dinámicas
inherentemente políticas, y no científicas.
La naturaleza política de los PCH contribuye, igualmente, a
que algunos grupos interesados en el medio ambiente critiquen
sus resultados. La Federación Nacional de la Vida Silvestre
(National Wildlife Federation), por ejemplo, financió el ya cita
do estudio sobre la participación pública debido a sus preocupa
274
ciones en tomo a una participación limitada.46 Otra organización,
los Defensores de la Vida Silvestre (Defenders o f Wildlife), pu
blicó así mismo un estudio crítico de los PCH, con atención es
pecial en la participación pública, pero también con un enfoque en
la falta de un mandato legal explícito que obligara a los PCH a
orientarse hacia la recuperación de las especies.47 La ya mencio
nada Nature Conservancy, por otra parte, provee con regularidad
apoyo financiero y técnico a los PCH en todo el país.
Esta variante entre los grupos ecologistas puede explicarse de
dos maneras. Primero, algunos grupos han empujado con éxito
litigios jurídicos al cobijo de la LFEVE, por lo que se preocupan de
que los PCH pongan en juego sus ventajas comparativas en los
tribunales. Por el contrario, la Nature Conservancy nunca entra en
litigios. En lugar de eso, esta organización lleva a cabo actividades
de conservación en el terreno mismo a través de transacciones de
bienes raíces y asesoría técnica para el diseño de planes de conser
vación. De esta manera, la perspectiva que una organización
ecológica pueda tener de los resultados de los PCH podría depen
der de su propensión a la lucha jurídica, ya que los planes para la
conservación son una alternativa a los pleitos legales y la burocra
cia jerarquizada. Segundo, los ecologistas locales tienen, a menu
do, muchos intereses sociales y económicos enjuego en las comu
nidades en las que los PCH se desarrollan. Para ellos, los PCH
permiten la protección del medio ambiente, el bienestar social y
económico y la participación local. En consecuencia, los ecologistas
locales son más abiertos a una gama más amplia de resultados y
estrategias que los grupos nacionales, particularmente aquellos
que tradicionalmente apelan a los pleitos judiciales.
Debe observarse también que los resultados obtenidos bajo la
alternativa tradicional a los PCH, esto es, la prohibición estricta a
la “toma”, no fueron positivos. Para citar tan sólo una prueba basta
con revisar el pequeño número de especies de peces y vida silves
275
tre que han salido de la lista porque su población se ha recupera
do. En Estados Unidos existen solamente seis de tales especies,
en comparación con siete que salieron de la lista porque se cree
que ya se extinguieron, y 379 que todavía aparecían en la lista de
especies en vía de extinción en octubre de 2001.48 Sin embargo,
no se sabe todavía si los PCH contribuyen más a la conservación de
las especies que la tradicional prohibición estricta a la “toma”. Lógi
camente, uno puede esperar que la ausencia de “toma” es preferible
a algo de “toma”, pero la prohibición estricta no previene la “toma”,
mientras que los PCH toman la iniciativa de canalizar la “toma”
por vías que (es de esperarse) conserven la integridad del hábitat.
Este debate sigue siendo principalmente retórico ya que la evi
dencia es muy pobre como para convencer a las mentes neutrales.
En síntesis, la batalla jurídica es necesaria para proveerles a
los solicitantes incentivos fundamentales para que desarrollen
PCH, pero eso no significa que los litigios por sí solos arrojen
resultados socialmente preferibles. No es claro, entonces, si los
PCH representan una mejora en la protección de las especies, en
relación con la implementación tradicional de mando y control
representado en la LFEVE. Los PCH les ofrecen a los ciudadanos
mejores oportunidades para participar en procesos deliberativos,
pero hay mucha variación en los alcances de la deliberación y la
participación. La flexibilidad ha sido otro factor que le permite a
los PCH ser altamente innovadores. Por esto, cada PCH tiene el
potencial de ser un experimento singular e innovador de Gobier
no Participativo con Poder de Decisión.
Esta sección evalúa los PCH a partir de las seis críticas que se
le pueden hacer al GPPD. La primera de ellas se pregunta si los
276
planes para la conservación del hábitat no podrían acaso terminar
siendo foros para la dominación y no para la deliberación.
277
Infortunadamente, esta dinámica sólo opera al interior del
campo de la deliberación, el cual puede ser relativamente peque
ño y elitista. En la mayoría de los PCH, los participantes no son
ciudadanos del común. Muchos de ellos son individuos con un
alto nivel de educación y disponen de un considerable caudal de
información.50Muy pocos ciudadanos comunes y corrientes pue
den entender los engranajes de la LFEVE, o disponer del tiempo
p ara p artic ip a r en los lentos p ro ceso s de p lan ea ció n e
implementación. Así las cosas, uno podría argumentar diciendo
que esta arena de deliberación excluye a sectores importantes de
la sociedad. Esta preocupación puede mitigarse allí donde se lo
gra constituir una representación amplia, pero un solicitante indi
vidual que presenta su PCH impide tal alivio, especialmente si se
tiene en cuenta que no hay ninguna participación pública antes de
los períodos de anuncios y comentarios prescritos por la LFEVE
y la LPAN. En estos casos, los PCH pueden verse como mecanis
mos de valor estratégico para que solicitantes recientemente
facultados para el accionar público puedan perseguir sus metas, y
no como experimentos del modelo de Gobierno Participativo con
Poder de Decisión. En efecto, los PCH les dan a los solicitantes
nuevos poderes, pero sería muy difícil asegurar que los solicitan
tes en forma individual puedan deliberar siguiendo lincamientos
democráticos, si es que deliberan con alguien en absoluto. Pues
to que el uso que los proponentes de los planes hacen de los re
cursos naturales perpetúa las condiciones negativas para la socie
dad, los PCH deberían verse como medios para que los económi
camente privilegiados extiendan su dominación en el tiempo y en
el espacio. En este sentido, se necesitan reformas que obliguen, y
no solamente estimulen, una participación pública más amplia.
278
4.2. Selección estratégica de foros de deliberación y poder
externo
Algunos participantes en la planeación para la conservación
del hábitat, sin lugar a dudas, se dedican a probar diferentes foros
para escoger el que más le convenga durante la fase de planeación.
Se podría incluso decir que todos los solicitantes de permisos de
toma incidental hacen esto, porque comienzan y terminan sus PCH
solamente porque piensan que pueden alcanzar mejores resulta
dos por esa vía que mediante el marco jurídico prohibitivo de la
LFEVE. Como corolario, alguien podría formular la hipótesis de
que los PCH que fracasan durante el proceso de planeación no
logran sus cometidos porque sus participantes se retiran cuando
su participación en otro foro puede reportarles mayores benefi
cios. Esta perspectiva, que supone un fuerte interés personal egoís
ta, con seguridad se aplica para los casos de solicitantes que tie
nen altos intereses económicos en juego. Si tales actores no se
presentaran bajo esas condiciones, entonces no habría necesidad
de salvaguardas como la “Política de Cero Sorpresas” para mante
nerlos en la mesa de trabajo.
De igual manera, los grupos ecologistas también ejerce pre
sión para obtener ventajas por fuera del proceso deliberativo cuan
do no se sienten satisfechos con los PCH. Estos optan por la vía
de las acciones legales o lanzan una campaña de desprestigio pú
blico en contra de un PCH en particular. En este sentido, en el sur
de California, Dan Silver se dio a conocer especialmente entre
los participantes de la PCCN. Silver es el director de la Liga de
Hábitats en Vía de Extinción (Endangered Habitats League), una
pequeña organización sin ánimo de lucro que representa a grupos
ambientalistas. Silver se ha ganado una mala reputación por su
habilidad conocida de hacer creer a los participantes que él estaba
compromentido con el proceso deliberativo, para luego perseguir
279
su propio interés por fuera del escenario deliberativo cuando los
resultados que obtenía no le convenían.51
En pocas palabras, los PCH tienen el potencial de surgir en
virtud de la selección estratégica de foros de deliberación por parte
de sus solicitantes, mientras que esa misma modalidad de partici
pación, cuando es llevada a cabo por los ambientalistas, tiene el
potencial de erosionar los PCH existentes. Probablemente esto
es algo positivo. Después de todo, la presencia forzada de los
ecologistas en los foros de deliberación es una amenaza constan
te que lleva a quienes solicitan permisos a permanecer en la mesa
y a implementar los PCH de una forma responsable. Esa perma
nente “espada de Damocles” ubica a los deliberantes en un mismo
nivel, y limita las posibilidades que ellos pueden tener de dominar
todo el proceso de deliberación. Dado que la amenaza de deman
das legales incentiva a los solicitantes a desarrollar sus PCH, la
selección estratégica de foros por parte de los ecologistas antes,
durante y después de la planeación siempre es una posibilidad. En
suma, la selección estratégica de foros es una parte integral de
todo el proceso.
280
expensas de la conservación de las especies y sus hábitats, mien
tras que exigen sólo un mínimo de medidas de mitigación del im
pacto sobre el hábitat y las especies.52
Debemos asumir, sin temor a equivocamos, que los solicitan
tes de PCH buscan mejorar sus actuales posiciones. Después de
todo, los PCH son de carácter voluntario. Quienes se enfrascan
en la tarea de preparar e implementar un PCH no lo harían a me
nos que la planeación los beneficie directamente. La pregunta
central en este punto es saber si los solicitantes, especialmente
los que operan a título individual, persiguen o consiguen resulta
dos que los beneficien a ellos primeramente, y que luego proveen
unas cuantas ventajas a la sociedad. En los PCH deliberativos con
participación amplia, los participantes usualmente diseñan un sis
tema de reserva natural pensando en otros beneficios sociales ex
tras, tales como definir una zona de espacio abierto y las modali
dades para gestionar el crecimiento. De esta manera, los partici
pantes desarrollan su capital social, que incluye habilidades para
la práctica de la deliberación. Sin embargo, cuando son solicitan
tes individuales los que desarrollan los PCH, no hay espacio para
considerar tales resultados externos positivos, que vienen a ser
subproductos incidentales de la planeación y no una parte integral
del proceso.
Este problema puede manejarse si se estimula, o se exige, una
participación amplia al comienzo de los proceso de planeación,
con transparencia y rendición de cuentas. La participación amplia
conduce a las discusiones abiertas de los resultados externos po
sitivos o negativos. La transparencia les permite a los observado
res seguir los procedimientos de planeación e implementación, y
de esta manera establece un mecanismo de rendición de cuentas
que mantiene a raya cualquier intento por satisfacer intereses crea
dos. Infortunadamente, la participación amplia sólo es, en la ac
tualidad, un consejo que se les da a los solicitantes a quienes se
281
les anima a promoverla, pero los lineamientos federales para PCH
no les exige que la establezcan. El SFPVS y el Departamento del
Interior no han hecho mucho para que el proceso sea transparente
al público. Cualquiera que haya indagado acerca de un PCH, ya
sea sus borradores o su forma final, puede entender el problema
de la transparencia. Uno puede adquirir copias del gobierno fede
ral, pero este es un camino costoso que requiere mucho tiempo.
Lo ideal sería contar con una biblioteca electrónica a la que se
pudiera entrar vía internet, pero si, por el momento, sólo se crea
ra una biblioteca de fácil acceso de PCH, permisos de toma inci
dental y acuerdos de implementación, esto ya sería un gran avan
ce. Dado el papel que actualmente las instituciones centralizadas
juegan como agentes que facilitan el ejercicio del poder por parte
de la ciudadanía, garantizar la participación y la transparencia se
hace difícil. Esto quiere decir que la prevalencia de los intereses
creados siempre será una posibilidad.
282
Sin embargo, se podría seguir argumentando que los PCH
balcanizan la cosa pública ya que se concentran solamente en las
especies en vía de extinción. Visto de manera superficial, el argu
mento es correcto. No obstante, el deseo que los solicitantes tienen
de obtener un permiso de toma incidental es tan grande que los
PCH se han convertido en el documento central para los propósitos
de conseguir una planeación general, particularmente en áreas ur
banas, donde en el hábitat confluyen varios asuntos tales como in
fraestructura física, contaminación ambiental, espacios abiertos,
patrones urbanísticos y transporte. Tal es el caso, en efecto, de la
PCCN, que cubre un área de 6,000 millas cuadradas en el sur de
California y 59 jurisdicciones locales. En el Pacífico noroccidental,
la incorporación del salmón a la lista de las especies en riesgo con
toda seguridad va a estimular la tendencia hacia los esfuerzos con
juntos, puesto que los PCH que contemplen el salmón tendrán que
incorporar las rutas acuáticas al desarrollo de las ciudades. De
igual manera, tendrán que considerarse otras actividades en tierra
seca que afectan directamente al salmón, tales como manejo de
basuras, agricultura y actividad maderera. Por lo tanto, existe un
potencial para que los PCH den lugar a la acumulación de progra
mas.
Incluso si se acepta que las especies en vía de extinción son el
enfoque único, la balcanización sigue siendo un señalamiento dis
cutible porque los PCH no han fragmentado algo que estuviera
previamente unificado. Antes de las enmiendas a la LFEVE de
1982, lo más cercano a un PCH era, y sigue siendo, los planes de
recuperación consagrados por ley en el Artículo 4 de la LFEVE, y
que le da al SFPVS la base para preparar sus listas de especies en
riesgo. Se supone que tales planes identificaban las responsabili
dades de manejo que debían asumir las agencias y otros actores
con jurisdicción sobre especies que aparecían en la lista. Sin em
bargo, el mandato para preparar planes de recuperación no era ab
soluto, y hasta 1992, el SFPVS no había logrado preparar ningún
283
plan para el 45% de las especies en riesgo.53 Además, los planes
de recuperación no pasan de ser documentos de asesoría que ado
lecen del carácter de obligatoriedad que distingue a los PCH. En
consecuencia, no había nada para balcanizar por la vía de la des
centralización del poder de decisión.
Al contrario de lo que los anteriores temores dan a entender,
los PCH aglutinan esfuerzos de conservación bajo ciertas circuns
tancias. Como ya se explicó, la conservación de las especies es
un problema de acción colectiva donde quiera que múltiples pro
pietarios, agencias y jurisdicciones políticas comparten un mis
mo hábitat. En lugar de que cada actor salga con su propio PCH,
todos los solicitantes pueden reducir los costos de sus transac
ciones al compartir información, reunir recursos y desarrollar so
luciones integrales a los problemas comunes que todos enfren
tan. Aunque las regulaciones federales no obligan a los solicitan
tes a planificar la conservación de todo el hábitat de una especie,
ni a coordinar con otros la preparación de un PCH, con todo, el
SFPVS los estimula a proceder de esa manera. Tal fue el caso de
la PCCN del sur de California, cuando el personal del SFPVS le
hizo saber a todo el que quisiera hacer su propia planeación por
fuera del proceso de la PCCN, que tendría que demostrar que sus
planes eran compatibles con los planes subregionales de la PCCN.54
No obstante, sigue siendo cierto que muchos PCH se enfocan
en un asunto puntual (conservación de las especies) y en un área
geográfica limitada (algunos o todos los hábitats de las especies en
cuestión). Con todo, hay extemalidades positivas que pueden sur
gir de los PCH, especialmente de aquellos elaborados por socios
múltiples. Algunos PCH cubren áreas mayores de planeación, pero
el proceso mismo de planeación es relativamente concentrado, es
pecialmente cuando no se cuenta con una amplia participación del
público, lo cual es el caso de los PCH que surgen de actores indivi
duales. La balcanización, entonces, puede ser un problema cuando
284
se da un solo solicitante individual sin importar el tamaño del área
a cubrir; pero no se puede conocer la magnitud del problema hasta
que los científicos hayan investigado este asunto a profundidad.
4.5. Apatía
La apatía ciudadana es un problema serio para los PCH porque
la planeación y la implementación toman muchos años. Para mu
chos actores potenciales este es un compromiso insoportable, a me
nos que sea parte de su obligaciones laborales. La mayoría de los
participantes en los PCH más grandes representan organizaciones
específicas, tales como departamentos de planeación, agencias fe
derales y estatales, organizaciones ecologistas sin ánimo de lucro y
compañías privadas. Los ciudadanos del común rara vez se
involucran en estos procesos por períodos largos. Esta no es una
crítica a la apatía pública per se, la cual es, en efecto, un problema
para el modelo de GPPD. Por el contrario, se trata de una evalua
ción realista de las grandes cantidades de tiempo que se exigen
para producir un PCH, especialmente si se trata de un plan de so
cios múltiples, sin importar si el PCH respectivo va a ser ejecuta
do, supervisado o rediseñado. Si el modelo de GPPD requiere la
participación de los ciudadanos comunes y corrientes, entonces los
PCH no serán nunca las muestras más ejemplares del modelo al
faltarles la financiación necesaria para promover la participación
ciudadana. Tal respaldo puede provenir del gobierno federal, o
también de los actores potenciales como condición para obtener los
permisos de toma incidental. Sin embargo, los dos escenarios no
son posibles si se tienen en cuenta los actuales lincamientos del
SFPVS, que se limitan a estimular la participación, pero no la ha
cen obligatoria.
285
4.6. Estabilidad y sostenibilidad
El crecimiento de los PCH en número y tamaño durante la dé
cada de los noventa da a entender que se trata de una modalidad
estable y sostenible. Probablemente en los años ochenta cabía la
duda acerca de las tendencias futuras, pero en la actualidad la diná
mica indica un crecimiento constante dada la proliferación de PCH
tanto en número de propuestas como en la extensión geográfica de
las áreas contempladas. Hay una lógica bastante persuasiva detrás
de esa tendencia. El conjunto de solicitantes potenciales va a se
guir siendo considerable en la medida en que el SFPVS continúe
elaborando listas de especies, lo cual parece ser lo más plausible
puesto que los criterios para elaborar las listas se fundamentan en
aspectos biológicos y no políticos. Además, el uso humano de los
recursos naturales va a continuar, sin duda alguna. En este contex
to, los PCH tienen todas las posibilidades de seguir floreciendo
como el mecanismo preferido para que los usuarios no federales se
ajusten a los requerimientos de ley, especialmente si el gobierno
federal sigue facilitándole a los actores instrumentos legales tales
como la “Política de Cero Sorpresas”.55
La pregunta importante es establecer si los PCH van a prospe
rar como experimentos de Gobierno Participativo con Poder de
Decisión. Los planes de conservación del hábitat varían conside
rablemente en términos de su ajuste a las dimensiones del mode
lo. La prevalencia de la conducta estratégica que busca la protec
ción de intereses particulares, por ejemplo, es un problema que
existe fundamentalmente en los PCH que involucran a un solo su
jeto y que, por tanto, carecen de participación pública. Por tal
razón, es más aconsejable no incluir en estas consideraciones crí
ticas los PCH que surgen de actores individuales porque ellos no
se acercan al modelo en varios sentidos. Por el contrario, el inte
rés debe concentrarse en los PCH de actores múltiples, particu
larmente en los incentivos institucionales que estimulan a los so-
licitantes a presentar los planes y deliberar en forma amplia du
rante las fases de planeación e implementación, de tal manera que
un análisis pueda aproximarse más satisfactoriamente a la pro
puesta de Gobierno Participativo con Poder de Decisión.
6. Reformas sugeridas
287
riódica; además, que se reglamentara la financiación de la partici
pación pública con fondos federales, la implementación de las eva
luaciones y la adopción de estrategias de administración flexible.
Una línea más de reforma sería la cancelación de la “Política de
Cero Sorpresas”. En caso de hacerse obligatoria la publicación
de reportes periódicos de autoevaluación, probablemente en la bi
blioteca virtual ya sugerida, ampliaría los mecanismos para la ren
dición de cuentas durante la implementación, y permitiría una par
ticipación más amplia en el proceso de administración flexible.
La financiación con fondos federales de las reuniones públicas y
la implementación de las evaluaciones ampliarían el alcance de
las deliberaciones y la supervisión durante las fases de planeación
e implementación. Es indispensable la financiación federal de la
administración flexible para cubrir los gastos que implica reparar
PCH deficientes, especialmente aquellos que están cobijados por
las salvaguardas de la política mencionada. Al mismo tiempo, el
gobierno federal podría dar por terminada esta política, con lo
que se estimularía aún más la adopción de estrategias de adminis
tración flexible en los PCH que no las incluyen, así como en aque
llos que la tienen en cuenta en forma insuficiente.
Muchas de estas reformas podrían traer incertidumbre a los
actores, lo que podría llevar a una merma en el número y tamaño
de los PCH en el futuro. Con todo, es importante recordar que la
deliberación prospera allí donde falta la certeza. En un mundo de
certidumbres no hay razón para deliberar. Entre más segura esté la
gente de lo que quieren y esperan, con mayor razón estarán propen
sos a esconder sus verdaderas preferencias mediante la negocia
ción estratégica, y menos dispuestos estarán a ventilar sus opciones
abiertamente mediante la deliberación a fin de abrirse a cambios
posibles. La “Política de Cero Sorpresas”, por ejemplo, necesaria
mente restringe las posibilidades de deliberación al crear un clima
de certidumbre legal en un contexto política y ecológicamente in
cierto. Si bien las nuevas guías de administración flexible amplían
los espacios de deliberación en los PCH no cobijados por dicha
política, tales salvaguardas constriñen la deliberación a unas opcio
nes muy limitadas.
En consecuencia, el incremento en la deliberación puede ser el
problema más agudo para todos los PCH. Aunque los lineamientos,
las reglas y las leyes federales incrementaran la participación pú
blica, y por lo tanto ampliaran la deliberación, no necesariamente
veríamos un incremento en la deliberación. Las direcciones centra
lizadas no pueden ordenar la deliberación por decreto, aunque sí
está en sus manos generar cambios para incentivarla si alteran las
percepciones que los actores tienen de la certidumbre que se les ha
garantizado. Esta es una tarea posible, por ejemplo, mediante el
incremento de la probabilidad de aplicar con rigor la prohibición
del Artículo 9 (que traería muchos más solicitantes a la mesa), y la
reducción de salvaguardas reglamentadas (lo que haría que los ac
tores no se levantaran de la mesa durante la implementación).
En forma similar, si los participantes siguen pensando que el
medio ambiente es un pastel a ser disputado, lo que se va a dar
como resultado es una lucha permanente por conquistar el pedazo
que les conviene conservar como reserva natural o consumir en el
mercado. Este abordaje significa que el modelo pluralista estan
darizado de la negociación estratégica, con sus intenciones ocul
tas, va a prevalecer en todo el proceso. Sin embargo, desde una
perspectiva científica, esta es una visión errónea. Las informa
ciones y los conocimientos acerca de las relaciones entre las es
pecies está en un constante proceso de cambio. Por lo tanto, con
cebir el medio ambiente como un pastel estético significa ignorar
la naturaleza evolutiva del conocimiento científico y la informa
ción creciente que se desprende de los programas de supervisión
y de las evaluaciones de la implementación. Estas son las razones
por las cuales la administración flexible es tan importante para la
aplicación de las políticas del medio ambiente en el modelo de
289
GPPD. Si los PCH se concibieran en términos de la administra
ción flexible, la supervisión, el aprendizaje y el rediseño podrían
ser útiles. La deliberación es factible en este marco institucional
porque el aprendizaje implica que las opciones individuales y las
estrategias adoptadas no son estáticas.
La debilidad fundamental de la “Política de Cero Sorpresas”
es que restringe las opciones de la administración flexible, pues
estimula la negociación estratégica en el corto plazo y reduce las
posibilidades para la deliberación, en el largo plazo. En un mundo
de sorpresas reguladas y limitadas, el hábitat es visto como un
pastel relativamente constante, y los actores se ingenian planes
racionales y comprehensivos. Incluso pluralistas devotos como
C harles L indblom adm iten que los p lanes racio n ales y
comprehensivos no son factibles.57 Sin embargo, cuarenta años
más tarde, tales planes todavía gozan de popularidad bajo la bande
ra de “cero sorpresas”. Se admite, por supuesto, que muy pocos
actores querrán participar en los PCH que carezcan de salvaguar
das regulatorias. No obstante, los que sí participen tendrán más
posibilidades de hacerlo en forma deliberativa. El gobierno fede
ral, además, puede paliar la incertidumbre creando un programa
federal que subsidie la administración flexible. Con este subsi
dio, las sorpresas regulatorias no serán tan dolorosas, y la carga
de la conservación de las especies podrá ser distribuida más equi
tativamente.
* Expreso mis agradecimientos a Archon Fung, Bradley Karkkainen, Dara O ’Rourke, Andrew
Szasz y Erik Olin Wright por sus útiles comentarios a las primeras versiones de este ensayo, y
a Jennifer Balkcom y Alice Napoleon por su asistencia en la investigación.
1 Los datos actuales de PCH, junto con las guías y políticas federales, pueden conocerse en
la página electrónica del Servicio de Vida Silvestre y Pesca (SFPVS) de Estados Unidos:
290
2 Ver, por ejemplo, Craig W. Thomas, Bureaucratic Landscapes: Interagency Cooperation
and the Preservation o f Biodiversity, Cambridge, Estados Unidos: MIT Press (texto de
próxima aparición); Steven L. Yaffee, The Wisdom o f (he Spotted Owl: Policy Lessons fo r
a New Century, Washington, D.C.; Island Press, 1994; Steven L. Yaffee, Prohibitive Policy:
Implementing the Federal Endangered Species A ct, Cambridge, Estados Unidos: MIT
Press, 1982; y Timothy Beatley, Habitat Conservation Planning: Endangered Species
and Urban Growth, Austin: University o f Texas Press, 1994.
4 Enmiendas a la LFEVE, art. 9(a)(l) y 3(18). La prohibición del art. 9 se aplica solamente
para las especies de vida silvestre y acuática que aparecen como “en vías de extinción” en
la lista del SFPVS. “En vías de extinción” significa, en ese contexto, “correr el riesgo
inminente de extinción”. La prohibición no cobija especies vegetales ni las que aparecen
en la lista bajo el acápite “especies amenazadas”, esto es, las que probablemente puedan
llegar a estar en vías de extinción en el futuro previsible. Sin embargo, el art. 9 sí cubre las
plantas indirectamente porque ellas (como los bosques antiguos) proveen el hábitat para la
vida silvestre, por ejemplo, el búho.
5 50 CFR 17.3. La Corte Suprema confirmó esta regulación en el caso Babbit v. Sweet
Home Chapter o f Communities fo r a Great Oregon, 515 U.S. 687, 1995.
6 Yaffee, 1982.
7 Esto ocurrió, y sigue ocurriendo, a pesar de que la LFEVE ha instruido al Secretario del
Interior para que tome las decisiones de enlistamiento de especies “solamente sobre la base
de los más confiables datos científicos y comerciales disponibles...” [Art. 4(b)(l)(A)].
8 Beatly, op. cit., pág. 58. Para conocer información adicional sobre el trasfondo del primer
PCH, ver Lindell L. Marsh y Robert D. Thronton, “San Bruno Mountain Habitat Conservation
Plan,” en David J. Brower y Daniel S. Carol (eds.), Managing Land-Use Conflicts: Case
Studies in Special Area Management, Durham, Duke University Press, 1987. Sobre el
papel del conocimiento ecológico consensual en la planeación y manejo de la conservación
del hábitat, ver Craig W. Thomas, “Public Management as Interagency Cooperation: Testing
Epistemic Community Theory at the Domestic Level,” en Journal o f Public Administration
Research and Tehory 7, 1997:221-246; y Thomas, Bureaucratic Landscapes.
9 La NMFS (Servicio Nacional de Marina y Pesca) revisa y aprueba los PCH para las
especies m arinas, incluyendo peces anadromous. La NMFS sólo se menciona a pie de
página en este capítulo porque la mayoría de los PCH conciernen a actividades en tierra.
291
" Servicio Pesca y Vida Silvestre y Servicio Nacional de Marina y Pesca, Habitat Conservation
Planning Handbook, Washington, D.C.: U.S. Fish and Wildlife Service y National Marine
Fisheries Service, 1996,111-10.
12 Para conocer datos actuales de los planes para la conservación del hábitat, véase la página
electrónica del ECOS (Sistema En Línea de Conservación del Medio Ambiente): http://
ecos.SFPVS.gov/.
13La administración Clinton introdujo la “Política de Cero Sorpresas” en 1994, y la reglamentó
en 1998. En el entretanto (94-97), la medida tuvo tanta popularidad que se considera que
al menos 74 PCH contenían provisiones a tono con la “Política de Cero Sorpresas”. Al
respecto, ver Steven L. Yaffee et. al., Balancing Public Trust and Prívate Interest: Public
Participation in Habitat Conservation Planning, Ann Arbor: School o f Natural Resources
and Environment, Universidad de Michigan, 1998: II-5. La “Política de Cero Sorpresas”
fue reglamentada (50 CFR Partes 17 y 222) cuando el SFPVS y el NMFS publicaron el
documento final “Habitat Conservation Plan Assurances Rule,” en Federal Register 63,
No. 35, 1998: 8859-8873. Todos los PCH deben ahora conformarse a esa reglamentación.
En años más recientes, el SFPVS desarrolló salvaguardas similares mediante los Acuerdos
de Puerto Seguro y Conservación Potencial. Ver su forma definitiva en “Safe Harbor
Agreements and Candidate Conservation Agreements with Assurances,” en Federal Register
64, No. 116, 1999: 32705-32715.
19Ibid., XV.
20 Ibid.
21 Por ejemplo, las nuevas guías de PCH dicen que: “...para PCH a gran escala, regionales o
excepcionalmente complejos, el Servicio anima a los solicitantes a apelar a reuniones para allegar
información necesaria o a acudir a comités asesores. Además, el período de avisos y comentarios
mínimos para esos PCH es ahora de 90 días, a menos que ocurra una participación pública
significativa durante el desarrollo del PCH”. U.S. Fish and Wildlife Service y National Marine
Fisheries Service, “Notice of Availibility o f a Final Addendum to the Handbook for Habitat
Conservation Planning”, 35256.
22Ver, por ejemplo, Michael J. Bean, Saráh G. Ftizgerald y Michael A. O ’Connell, Reconciling
Conflicts Under the Endangered SpeciesAct: The Habitat Conservation Planning Experience,
Washington, D.C.: World Wildlife Fund, 1991, págs. 66-79; Timothy Beatly, “Balancing Urban
292
Development and Endangered Species: The Coachella Valley Habitat Conservation Plan,” en
Environmental Management 16, 1992: 7-19; Dwight Holing, “Lizard and the Links,” en
Audubon 89,1987: 39-49; Robert Thompson, “Coachella Valley Habitat Conservation Plan,”
en Judith Innes, Judith Gruber, Michael Neuman and Robert Thompson (eds.), Coordinating
Growth and Environmental Management Through Consensus Building, Berkeley: California
Policy Seminar, Universidad de California, 1994.
26 Apartes de este estudio de caso aparece en Charles Schweik y Craig W. Thomas, “Using
Remóte Sensing to Evalúate Environmental Institutional Designs: A Habita Conseervalion
Planning Example,” en Social Science Quarterly (próxima aparición). El reporte completo
del caso está en Craig W. Thomas y Charles Schweik, “Regulatory Compliance Under the
Endangered Species Act: A Time-Series Analysis of Habitat Conservation Planning Using
Remote-Sensing Data,” ensayo presentado en la Conferencia Anual de Invetigación de la
Asociación para el Análisis y Gestión de Políticas Públicas, Washington, D.C., Noviembre
4-6, 1999. Este ensayo ya ha pasado por varias revisiones y está disponible a quienes lo
soliciten a sus autores.
27 Art. 10(a)(2)(A)(ii), Ley de Especies en Vías de Extinción de 1973; Fish and Wildlife
Service y National Marine Fisheries Service, Habitat Conservation Planning Handbook,
III-10.
293
35 U.S. Fish and Wildlife Service y National Marine Fisheries Service, “Notice o f Availability
of a Final Addendum...”
36 Ibid, 3 52 5 2 .
v Ibid, 3 52 5 2 .
38Ibid, 35253.
39Thomas, Bureaucratic Landscapes.., op. cit..
41 Ibid, HI-4.
42 Ibid, Apéndice A.
48 Para octubre de 2001, el SFPVS había sacado de la lista a doce especies de peces y vida
silvestre debido a la recuperación, pero el hábitat de seis de esas especies está en otros
países, como Australia y las Islas Palau, lo que las hace irrelevantes para la experiencia de
PCH. Las especies de plantas no se incluyen en este conteo porque no están contempladas
en la prohibición a la “toma” del Art. 9.
49 Bean, Fitzgerald y O ’Connell, op. cit.; Holling, op. cit, Thompson, op. cit.
50Por ejemplo, el protagonista ecologista más importante en el PCH del Valle Coachella durante
la etapa de planeación fue Alian Muth, PhD, quien es director del Centro de Investigaciones
Deep Canyon Desert, de la Universidad de California. En la parte oeste del estado, en San
Diego y los condados Orange, uno de los actores centrales en varios PCH fue Dan Silver, quien
fuera un médico veterano. Por sus credenciales académicas, estos individuos no caben en la
categoría “ciudadanos del común.”
51 Silver empezó concentrándose en los PCH asociados al PCCN, pero su reputación desbordó
los terrenos de su participación geográfica insular. En el Valle Coachella, un representante de la
Asociación de la Industria de la Construcción (Building Industry Association - BIA) señaló a
Silver como un ejemplo destructivo de compra-venta de foros de deliberación, a pesar de que
Silver y la PCCN funcionaban a una hora o más de distancia hacia el oeste (comunicación
personal con Ed Kibbey, Director Ejecutivo de la BIA, sur de California, Junio 8,1999). Silver
justificó su intervención en los foros argumentando que así conseguía la cobertura necesaria en
los procesos de planificación. Ver Yaffee, et. al., op. cit.. Sin embargo, abrirse paso en los foros
durante las fases de planeación empuja los PCH hacia la negociación tradicional basada en la
puja de poderes, y los distancia de la deliberación.
294
52Esta crítica no es del todo infundada. Los científicos que evaluaron el uso de la ciencia en los
PCH descubrieron que el 85% de las especies de la muestra contaban con la protección de los
procedimientos de mitigación que reducía la amenaza primaria contra su existencia continua;
pero sólo para el 57% de las especies estudiadas esas medidas eran suficientes o incrementaban
su calidad de vida. El 43% de las especies contaban con procedimientos de mitigación que eran
“significativamente deficientes” (25%), “inadecuados” (13%) o “supremamente pobres” (5%).
Ver Kaireva, et. al., op. cit., pág. 39.
53 Andrew A. Smith, M argaret A. Moote y Cecil R. Schwalbe, “The Endangered Species Act
at Twenty: An Analytical Survey o f Federal Endangered Species Protection,” en Natural
Resources Journal 33, 1993: 1051.
295
TERCERA PARTE
COMENTARIOS
Capítulo 6
De la Acción a la Reflexión y de la
Reflexión a la Acción
Jane M ansbridge'
299
vestiguen las dinámicas por medio de las cuales la gente en su reali
dad concreta asume las nuevas instituciones que siguen a la teoría,
y que se revise la teoría a partir de esa nueva práctica. La vieja
fórmula “Acción-Reflexión-Acción” *funciona mejor si se repite
una y otra vez.
Para contribuir a futuras observaciones y esfuerzos teóricos, co
menzaré por bosquejar la “transversalidad” -esto es, como expli
caré más adelante, la combinación de mecanismos que operan a
diferentes niveles- propia del Gobierno Participativo con Poder de
Decisión, que constituye uno de los rasgos centrales y originales de
este modelo. Exploraré este rasgo en la teoría y la práctica, para
luego sugerir algunos problemas que aún quedan por trabajar. El
paso siguiente será identificar ciertos silencios notorios en las teo
rías existentes sobre la deliberación, en los estudios de caso conte
nidos en los capítulos anteriores, y en la introducción de Fung y
Wright. La teoría tiende a adolecer de silencios cuando los teóri
cos no logran identificar lo que no se ajusta al modelo. Las obser
vaciones de la práctica nos dan las claves para llenar esos vacíos, lo
que se puede lograr expandiendo el sentido que queremos darle a
la deliberación para incorporar variables como el interés propio,
las emociones, el conflicto, la inequidad y la representación infor
mal.
Cada sección de este capítulo se refiere a una de estas cuestio
nes y formula preguntas que quienes trabajan a diario en estos asuntos
deberían hacerse, y que los investigadores deberían incorporar en
sus análisis futuros de dichas prácticas.
En primer lugar, el capítulo exhorta a que se amplíe el concepto
de deliberación para que el interés personal pueda tener un papel
normativo más protagónico. El autoentendimiento, el entendimien
to mutuo, una comprensión provechosa y justa del mundo circun
dante y una justicia distributiva, todos ellos descansan, desde mi
perspectiva, en individuos que, al participar en procesos de delibe-
300
ración, formulan con relativa precisión, y expresan con relativa exac
titud, sus intereses personales. Los individuos necesitan aprender
a transformar sus intereses a fin de poder forjar el bien común de
todos. El truco normativo, sicológico e institucional consiste en
encontrar los mecanismos para avanzar en las dos direcciones a la
vez, que no son necesariamente contradictorias entre sí.
En segundo lugar, el capítulo propone extender el concepto de
deliberación más allá de la formulación de razones, para incorporar
las muchas interacciones basadas en emociones. Igualmente, pro
pone ampliarlas instituciones para que puedan proveer ámbitos no
destructivos en los que sean bienvenidas ciertas formas de expresar
emociones.
En tercer lugar, el capítulo intenta expandir los fines normativos
de la deliberación y de las instituciones deliberativas para que el
descubrimiento y la expresión del conflicto sea un objetivo valioso.
En cuarto lugar, el capítulo propone incorporar las desigualda
des en nuestra concepción de la deliberación legítima. También for
mula algunos criterios para calificar aquellas desigualdades entre
los individuos y grupos que erosionan la legitimidad normativa del
proceso de deliberación, y las que pueden ser pasadas por alto sin
que se cause mayor perjuicio.
Finalmente, este escrito sugiere hacer de la representación in
form al una parte integral de la democracia deliberativa. Para ello,
esboza algunos criterios mediante los cuales se puede juzgar la ca
lidad de la representación de los ausentes por parte de quienes es
tán presentes en la deliberación.
1. Transversalidad
301
las calles era: “¡El poder para el pueblo!”. Y lo entendíamos lite
ralmente. La Declaración de Port Hurón, que lanzó a la luz pública
la frase “democracia participativa,” surgió de estudiantes que nun
ca habían tenido la experiencia de ejercer poder político. La con
signa fue el producto de una era en la que, al igual de lo que sucede
actualmente, personas cuyos nombres eran desconocidos para la
mayoría de ciudadanos estaban tomando decisiones que podrían
dar lugar a una conflagración nuclear. En las palabras de C. Wright
Mills, cuyos trabajos inspiraron a los escritores de Port Hurón, la
gente “(sentía) que estaba viviendo en un tiempo de grandes deci
siones; y (sabía) que no estaba tomando ninguna.” 1La Declaración
de Port Hurón hacía un llamado a una democracia en la que los
ciudadanos participasen activamente, una democracia que “(saca
ra) al pueblo del aislamiento y lo llevase a la comunidad”.2
El joven filósofo político Amold Kaufman, quien acuñó el tér
mino “democracia participativa” y la enunció teóricamente por pri
mera vez, enfatizó sus efectos positivos sobre la ciudadanía. Como
él solía decir, blandir el poder político le permitiría a los ciudada
nos mejorar sus capacidades de “pensamiento, sentimiento y ac
ción”.3Como profesor principiante en el Departamento de Filoso
fía de la Universidad de Michigan, Kaufman trabajó con Tom
Hayden y algunos de los estudiantes que produjeron la Declaración
de Port Hurón. El mismo Kaufman era un observador agudo de la
práctica. Antes de morir prematuramente en un accidente aéreo
algunos años después, su propia experiencia con democracias na
cientes lo llevó a formular lo que él llamó “la paradoja de la demo
cracia participativa”. La paradoja es que aunque la participación
en las democracias contribuye a que la gente incremente sus capa
cidades, aquellos que todavía no cuentan con la experiencia mu
chas veces no podrán contribuir al éxito de la democracia. Lo que
necesitan es exactamente lo que, debido a sus carencias, no pueden
obtener.4
302
Con el paso de los años otros demócratas elaboraron versiones
diferentes de la paradoja de Kaufm an. Por ejem plo, los
reformadores urbanos que instituyeron la descentralización para in
crementar el poder del pueblo, se encontraron muchas veces con
que las nuevas unidades descentralizadas habían llegado a ser tan
incompetentes o corruptas que desencantaban incluso a los que ejer
cían un poder considerable en sus dinámicas internas.5 Los
reformadores del sistema escolar de Chicago, en 1988, trataron en
forma explícita de encontrar soluciones a esos problemas, que veinte
años atrás ya habían surgido en otras reformas escolares en Nueva
York y otros lugares.
La teoría de democracia participativa “transversal” nació, en
tonces, después de muchos años de experimentos y aprendizajes.
El estudio que Archon Fung adelantó sobre el nuevo sistema esco
lar descentralizado de Chicago lo llevó a articular y denominar esta
nueva estructura participativa, que se caracteriza por el hecho que
la participación al nivel de las bases se interrelaciona con la regula
ción facilitadora, la supervisión y la sanción a niveles más altos -d e
ahí su carácter transversal-. En este modelo, los experimentos en
los niveles inferiores introducen innovaciones, aprovechan la sabi
duría local y comprometen a los ciudadanos en formas de partici
pación potencialmente transformadoras. Mientras eso ocurre, los
niveles superiores se aseguran de la calidad en el proceso, imponen
sanciones cuando no se cumple con los criterios de calidad y dise
minan las innovaciones entre las entidades ubicadas en las capas
más bajas del sistema. El objetivo es aprehender los rasgos positi
vos de la participación local sin que se den los retrocesos que afec
taron las experiencias previas.
Una vez que la teoría asume una formulación explícita y sus
elementos están articulados en un conjunto teórico, podemos ob
servar que los principios que constituyen la base de la teoría ya han
influido en una porción considerable de la práctica federal, al me
303
nos en Estados Unidos. Por ejemplo, en la región de Nueva Ingla
terra, los gobiernos estatales exigen que los municipios celebren
cabildos abiertos al menos una vez al año, durante un tiempo espe
cífico. Algunos estados piden que las agendas de las asambleas
contemplen ciertos asuntos específicos. Los mismos estados o aso
ciaciones voluntarias capacitan a los moderadores de esas reunio
nes. Otros estados, por fuera de la zona de Nueva Inglaterra, tam
bién han establecido una serie de normas de procedimientos que
los diversos municipios deben observar a fin de evitar sanciones.
Al mismo tiempo, el gobierno federal supervisa a los gobiernos
estatales en aspectos como el cumplimiento de ciertos requisitos
concernientes a los procesos electorales. La tentación en los nive
les superiores es siempre la de promover los intereses de todo el
sistema, incluso cuando difieren de los intereses de las partes, para
así imponer una visión determinada. En algunas ocasiones, ya sea
consciente o inconscientemente, las visiones e intereses de “los ex
pertos” o de los sectores más poderosos en las altas esferas se
imponen, en detrimento de la experiencia, la perspectiva y los inte
reses de los participantes a nivel local. Las tentaciones en los nive
les inferiores, por su lado, consisten en promover los intereses de
las partes incluso cuando difieren de los intereses del todo, para de
esa manera imponer una perspectiva particular. En esos casos, la
atención central recae sobre los intereses de los sectores más acti
vos e influyentes a nivel local, con lo que se sacrifican las necesida
des de los menos poderosos, de otras localidades y de todo el siste
ma. El camino del ensayo y del error es el único que permite indi
car alternativas que aseguren los mayores beneficios de una conju
gación transversal de intereses, y evitar así grandes costos innece
sarios. Por el momento, la teoría de democracia participativa trans
versal significa un notable avance en relación con la teoría original
de democracia participativa porque introduce una interacción
sinérgica, creativa y recíprocamente vigorizante entre las distintas
capas del gobierno.
304
2. Deliberación
305
ese principio rector. De hecho, los argumentos que tiene más peso
en términos generales apuntan al bien común.
Sin embargo, este aspecto no es tan sencillo como puede pare
cer en la teoría de Fung y Wright o en los trabajos de la mayoría de
los primeros teóricos de la democracia.7 Si se conserva un solo
enfoque del bien común, el interés particular resulta ilegítimo. No
obstante, al reconocer y afirmar el interés particular se puede con
tribuir al avance de la justicia distributiva. En este sentido, el inte
rés privado le permite al sujeto aclarar sus aspiraciones. El recono
cimiento y la afirmación del interés personal contribuye a que el
sujeto sea entendido (y respetado) por sus necesidades y aspiracio
nes. Tal dinámica conduce a desenmascarar las interpretaciones
hegemónicas del bien común cuando han asumido posturas sutiles
de opresión.
306
prender una búsqueda de buena fe del bien común que sea acepta
ble para todos. De seguro es fundamental en esos casos que todas
las partes tengan un sentido claro de su interés propio -incluso en
su forma más estrecha y mezquina-.
El fracaso en la búsqueda de un acuerdo sobre el resultado justo
o bueno no significa automáticamente que el proceso de delibera
ción haya sido erróneo. Una buena deliberación aclara tanto el con
flicto como el acuerdo, incluso cuando la decisión final es la “gue
rra”. Si, en casos en los que el conflicto abierto (la “guerra”) puede
evitarse, los participantes pueden llegar a un acuerdo acerca de un
procedimiento relativamente legítimo para solucionar el conflicto,
la deliberación puede aclarar el conflicto y terminar en algún tipo
de decisión (por ejemplo, un voto por mayoría) que no produce un
resultado consensúa! Sin importar si el resultado es la guerra o el
voto, desde un punto de vista normativo debemos juzgar por sepa
rado la calidad de la deliberación (con base en criterios como los
mencionados arriba), la calidad del procedimiento de decisión (con
base en criterios tales como la institucionalización de una distribu
ción legítima del poder a través de la regla de decisión), y la cali
dad del resultado (con base en criterios que derivan de un estándar
de justicia independiente del proceso deliberativo o de la toma de
decisiones).8
Cuando las condiciones son relativamente justas, las comunida
des podrían igualmente verse enfrascadas en conflictos irreconci
liables. Por ejemplo, pueden necesitar distribuir de manera justa
algunos bienes escasos que muchos codician. En muchos de estos
casos hay ganadores y perdedores. Esta es, a menudo, la situación
en una negociación que busca distribuir un presupuesto fijo. Para
asignar bienes en situaciones en las que necesariamente hay gana
dores y perdedores, un grupo tiene que saber lo que sus distintos
segmentos necesitan. En este proceso los diferentes segmentos
participantes en el proceso tendrán que expresar sus necesidades.
307
En este tipo de proceso no es útil fíj ar normas que prohíban que los
individuos o los grupos piensen o expresen lo que necesitan en tér
minos de su interés particular.9
Tomemos como ejemplo el caso de una pareja que está deci
diendo si se traslada a Chicago o a Boston, en el que uno de los
miembros de la pareja tiene una buena oferta de trabajo en Chicago
y el otro en Boston. A la larga una u otra ciudad puede ser la mejor
para los dos miembros de la pareja. Por ello, este argumento debe
presentarse con toda su fuerza de persuasión. Pero ese alegato
puede no ser tan accesible como parece. En consecuencia, las nor
mas de la discusión deben permitirles a los dos miembros de la
pareja reconocer y dar a conocer su respectivo interés particular a
fin de llegar a algún acuerdo. Por ejemplo, si la pareja se decide
por Boston, el que tuvo que renunciar a la oferta de Chicago debe
contar en lo sucesivo con alguna ventaja a su favor, o acumular
alguna ganancia para una decisión futura. Los dos individuos pue
den acordar, por ejemplo, que la persona que “pierde” en esta deci
sión deberá “ganar” en la próxima decisión relacionada con sus
profesiones. Las dos personas pueden llegar a un acuerdo sobre la
justicia del acuerdo global aunque sus intereses inmediatos estuvie
ran en conflicto.
Si en las deliberaciones ninguno de los miembros de la pareja
piensa que es legítimo reconocer y dar a conocer su respectivo
interés personal, los dos podrían llegar a tomar decisiones sólamente
a partir del “bien común”, lo que no garantiza que se tengan en
cuenta todos los aspectos que forman parte del proceso. O bien,
ellos podrían, por ejemplo, adelantar toda la deliberación en térmi
nos de lo que es mejor para los hijos. En tal caso, las discusiones
acerca del bien para los hijos con toda probabilidad estarán carga
das, al menos inconscientemente, de los otros aspectos que por re
gla general quedan descartados. Las ideas del tipo “por el bien de
los hijos” con toda seguridad se debatirán intensamente a partir de
308
fundamentos que los mismos padres no se permitirán reconocer.
Aunque la falta de expresión del interés personal pueda en aparien
cia conducir a un espíritu comunitario, tiene el potencial de sem
brar las semillas de futuros problemas potenciales. Es muy proba
ble, además, que una discusión así concebida resulte en una injusti
cia cometida contra el individuo que acepta perder sin una compen
sación o reconocimiento correspondientes.
Supongamos otro ejemplo hipotético, esta vez con más de dos
actores. En una facultad de una universidad, el decano anuncia una
nueva cátedra. En la discusión que sobreviene en tomo a decidir el
área en la cual se habrá de concentrar la cátedra en cuestión, el
énfasis va a recaer sobre los argumentos que sostengan que desti
nar dicha asignación a uno u otro departamento promoverá la repu
tación o el buen funcionamiento de toda la facultad. Sin embargo,
no puede ser tan obvio argumentar a favor del departamento cuya
área de interés es la mejor para la facultad. Cuando no es claro que
se tiene certeza sobre un bien mayor al que se da por sentado, el
bien general de la facultad puede alcanzarse si se asigna la cátedra
a un departamento y a los restantes se les asigna algún otro bien o
se les promete enriquecerlos con la próxima vacante disponible.
Llegar a un “acuerdo” de ese tipo implica ampliar el enfoque de
la toma de decisiones para involucrar un mayor número de áreas
significativas o extenderlo a un horizonte temporal más amplio (por
ejemplo, anticipándose a decisiones futuras). Cuando la situación
es tal que cualquier resultado arroja ganadores y perdedores -esto
es, cuando la situación es de suma cero-, el acuerdo produce un
“bien común” al nivel agregado, antes que un bien común unitario
con el que todos están de acuerdo.10 La discusión en tomo a la
compensación o la extensión de las contraprestaciones en el tiempo
es un rasgo central de la deliberación.
El debate sobre el significado y las implicaciones de los compo
nentes de un acuerdo posible y la intensidad de las preferencias
309
sobre cada componente son también de mucha importancia para la
deliberación. En estas circunstancias, la deliberación promueve el
entendimiento que cada uno de los participantes tiene de sí, la com
prensión mutua y una perspectiva útil del mundo, siempre y cuando
los individuos hagan el esfuerzo por entender no sólo los intereses
comunes que pueden ventilarse en el proceso, sino también el inte
rés particular de cada quien. Los individuos involucrados en un
proceso de deliberación deben aprovechar su tarea para descubrir:
(1) lo que realmente desean y necesitan de cada aspecto que ellos
consideran es de vital importancia para sus intereses; (2) lo que los
demás quieren y necesitan; (3) lo que las necesidades y aspiracio
nes de cada quien implican en el conjunto del proceso; (4) la ubica
ción de los puntos conflictivos insolubles entre las necesidades y
aspiraciones propias y las de los demás; y (5) cuáles puntos en
común pueden articularse entre las necesidades y aspiraciones pro
pias y las de los demás. No siempre es fácil entender lo que uno
realmente quiere, ni siquiera dentro de los estrechos confines de los
propios intereses. La decisión se hace más difícil a medida que
uno amplía el horizonte de los intereses particulares para darle ca
bida a la consideración del bien de los demás como parte integral
del bien personal. Inclusive al tratar de discernir lo que un indivi
duo desea, una reflexión desde la perspectiva individual no puede
llegar muy lejos. En algún punto, ese individuo va a tener que ape
lar a sus amigos, al menos para que le sirvan como punto de refe
rencia y le compartan sus consejos, experiencias y capacidades de
análisis. En lo concerniente a la discusión de asuntos públicos, esta
persona regularmente va a necesitar las consideraciones de otros
por fuera de su círculo de amigos íntimos, incluyendo a aquellos
que pueden perder si este individuo gana, o que pueden beneficiar
se de las pérdidas de la persona en cuestión.
En una negociación entre dos personas, por ejemplo, cada ne
gociador tiene un incentivo para ayudar al negociador “opuesto” a
descubrir formas de satisfacer las necesidades suyas o de sus re
310
presentados a un costo menor y una mayor ganancia mayor para
sus representados que lo que cualquiera de los dos se había imagi
nado. Supongamos que usted necesita x y además requiere de z, y
llega a la negociación pensando que para satisfacer sus aspiracio
nes usted va a necesitar x1 y z \ lo que me cuesta demasiado a mí
como la contraparte en la negociación. Si yo logro demostrarle
correctamente a usted que x2 y z2 van a satisfacer sus necesidades
de igual o mejor manera, y que esto a la vez me es menos costos,
entonces los dos podríamos quedamos con x2 y z2 y saldríamos
bien librados de la transacción. En este intercambio yo ofrezco un
incentivo para trabajar con usted en forma creativa a fin de explo
rar si transamos por x2y z2es lo mejor para los dos.
Este tipo de discusiones contrastan a menudo con la “delibera
ción” y se les da un estatus normativo más bajo, e incluso negativo.
Cuando Habermas o Fung y Wright califican estos tipos de discu
sión como “estratégicas,” o simples “negociaciones,” la “delibera
ción” queda para discusiones en tomo a bienes comunes más unita
rios, o para discusiones que concluyen que, puesto que no se encon
tró un bien común más claro, debe procederse a un acuerdo iguali
tario de distribución o someter la conclusión al voto11. Mi posición,
sin embargo, es que un acuerdo en el que yo trabajo con usted, a
partir de mi interés particular, con el fin de ayudarle a articular su
propio interés particular que me implica un menor costo o me re
presenta una ganancia mayor, es un proceso tal que, en un contexto
sin manipulación, puede profundizar la comprensión que usted pueda
tener de usted mismo, nuestro entendimiento mutuo, y la perspecti
va del mundo que los dos podamos tener. Se trata, entonces, de un
importante componente integral de la deliberación propiamente en
tendida.
Una conciencia más clara del interés particular contribuye, ade
más, a mejorar la deliberación en casos como los de la “paradoja
de Abilene”, en los que cada miembro de un grupo sigue una suge
311
rencia porque cada quien piensa que esa idea será de utilidad para
los otros, incluso si ese individuo no desea el resultado final.12Esta
paradoja es parte de un fenómeno más amplio de “pensamiento en
grupo” en el que los miembros del conjunto llegan a un acuerdo en
términos de lo que ellos perciben como consenso grupal incluso si
cada individuo abriga dudas no expresadas acerca de la sabiduría
del consenso.13
Finalmente, una m ayor conciencia del interés particular
incrementa la deliberación, sobre todo cuando una definición
hegemónica del bien común no les permite a los miembros menos
poderosos ser conscientes de sus propios intereses, y los lleva, más
bien, a reprimirlos en aras del bien común, incluso cuando los de
más no cumplen con su parte.
Un elemento normativo de importancia crítica es el grado de
p o d er-en el sentido de amenaza de sanción o de uso de la fuer
za14- que se despliega para llegar a una decisión. Lo ideal es
que el poder (esto es, la amenaza de la sanción o el uso de la
fuerza) esté ausente de la deliberación, aunque la influencia (esto
es, lograr, mediante una buena argumentación, que otros hagan
algo que de otra manera no harían), debe formar parte del pro
ceso, y puede ser legítimamente desigual.15 En la práctica, el
poder siempre está presente. Sin embargo, uno puede evaluar
una deliberación, un voto o una negociación a partir del grado en
el que el uso desigual del poder incide en el resultado. En una
deliberación, no obstante, el poder desigual no tiene por qué afec
tar el resultado. En una votación, un resultado legítimo depende
normativamente de un poder igualitario a nivel individual, que
no es objetivo plenamente alcanzable en la práctica pero que
sirve como una ideal al que hay que aspirar.
312
2.1.2. El interés individual en el proceso de transformación
personal
Si, como sugiero en este capítulo, incluimos en la deliberación
los acuerdos hechos en aras de la justicia distributiva, podríamos
ver las razones por las cuales es importante que las partes, en tales
acuerdos, tengan conciencia de sus intereses, incluyendo los más
mezquinos y materialistas, y que los puedan dar a conocer en for
ma efectiva. De hecho, la deliberación tiene que incrementar en la
gente la conciencia de esos intereses y las formas en que pueden
entrar en conflicto con los intereses de los demás. Al mismo tiem
po, tiene que darse una conciencia más clara de los elementos po
tenciales que hay en común. Las transformaciones tienen que dar
se allí donde se reconocen los conflictos y allí donde se forjan los
lazos que le dan un sentido común al proceso.16 Idealmente, sólo
después de que tales consideraciones estén sobre la mesa, uno pue
de entonces pedirles a los participantes que voten “no por la opción
que más se ajuste a sus intereses particulares sino por la que parez
ca ser más razonable”.17
Sin embargo, los teóricos de la deliberación anteriores se han
concentrado casi que exclusivamente en el muy importante proce
so de forjar formas más unitarias del bien común. No obstante, la
evidencia ofrecida por los casos analizados en el presente volumen
les permiten a los teóricos avanzar mucho más en sus sondeos de
las normas de la transformación participativa.
En Porto Alegre, los activistas, al menos los de las zonas más
pobres, parecen haber articulado un buen porcentaje de lo que es
tán haciendo en términos concretos de intereses particulares loca
les, como lo muestra el capítulo 2. Uno de ellos comenta, por ejem
plo, que su “distrito se ha beneficiado enormemente” del Presu
puesto Participativo. Otro dice: “Logramos que pavimentaran par
te de la calle pero todavía seguimos involucrados porque hay mu
cho por hacer”. El primer activista, que proviene “del distrito más
313
pobre de la ciudad”, también dice que los distritos desarrollaron
asociaciones locales para “(dar) la pelea en el presupuesto
participativo, y... se están renovando para participar” en el Presu
puesto Participativo (énfasis mío). Aunque el asunto de la “pelea”
que aquí se insinúa no es muy claro en una cita tan corta, lo que
probablemente el activista tiene en mente es una lucha contra el
gobierno central, el cual es percibido como el que detenta impor
tantes cantidades de dinero, y no contra otros distritos, que también
tienen necesidades agudas en un conflicto implícito que les es pro
pio. Sin embargo, el activista puede pensar que debido a que su
distrito es el más pobre, casi ninguna partida de recursos que se le
asigne puede parecer ju sta incluso si tales asignaciones
presupuéstales se dan a expensas de los otros distritos. Es proba
ble, de otro lado, que él piense que la deliberación implica un cierto
grado de conflicto con todas las partes involucradas. No es tampo
co claro si las armas que se vislumbran como necesarias para la
pelea consisten en buenos argumentos o en la acumulación de po
der a través de organización y votos. Lo que sí sabemos es que
esas luchas y demandas hunden sus raíces en las “buenas intencio
nes”. Podemos entrever en esas aseveraciones la importancia del
interés particular de un grupo en las deliberaciones en Porto Ale
gre, pero casi no se puede percibir la relación entre ese interés grupal
y los de los demás grupos en el nivel local o en todo el proceso, y es
muy tenue la conexión con la transformación personal.
De entre los experimentos que menciona este libro, tres de ellos
-Porto Alegre, Kerala y Chicago- contrataron a “capacitadores”
para que les ayudara a los ciudadanos en sus procesos de transfor
mación, cumpliendo funciones no especificadas en detalle. Estos
capacitadores podían, en teoría, ayudar a resolver la paradoja de la
democracia participativa que ya Kaufman identificó. Como seña
lan Fung y Wright en la introducción, “(l)os reformadores de avan
zada en cada uno de nuestros experimentos aprendieron por la vía
del desencanto que muchos de los no profesionales carecen de las
314
capacidades para participar efectivamente en grupos con poder de
decisión que son específicos en su funcionamiento”. Sería de mu
cha utilidad conocer con precisión aquellas capacidades que los no
profesionales no tenían y lo que los capacitadores en Porto Alegre,
Kerala y Chicago pensaron que estaban haciendo. Cuando los en
cargados del entrenamiento ofrecen “capacitación en procesos de
mocráticos”, ¿qué creen que están enseñando? Sena de una utili
dad aún mayor saber lo que los ciudadanos que recibieron capaci
tación creen que aprendieron y por qué, y cuáles son los resultados
de ese entrenamiento.
Los teóricos de la democracia, a partir de sus propias observa
ciones de la práctica democrática, alegan que la deliberación de
mocrática transforma, y debe transformar, el “yo” en “nosotros.”18
De igual manera, uno de los capacitadores en Porto Alegre citados
en el capítulo 2 comenta que, explícitamente, una de las funciones
de la capacitación(es) preservar ciertos valores y ayudarlos a so
cializar. El presupuesto participativo exige la construcción de la
cooperación y la solidaridad, de lo contrario la lógica de la compe
tencia y de ‘aprovecharse de la situación’ se puede convertir en la
norma establecida...
¿Cómo consigue el capacitador cumplir con esta misión de cons
truir cooperación y solidaridad? ¿En cuáles contextos tal tarea de
construcción lleva a que algunos no logren entender a cabalidad sus
propios intereses particulares mezquinos? Cuando los capacitadores
someten sus objetivos y métodos a un proceso de reflexión, ¿les
asalta alguna duda o piensan en alguna advertencia que les gustaría
introducir? ¿Qué han aprendido en la práctica? ¿Qué piensan los
ciudadanos de esa capacitación? Para los cánones de los
capacitadores, y otras alternativas de medición, ¿los grupos que
reciben la capacitación en cooperación y solidaridad participan en
mejores deliberaciones que los que no reciben ningún entrenamien
to? ¿Cuáles son los criterios para hablar de una “mejor delibera
315
ción”? ¿Los ciudadanos que han recibido capacitación en coope
ración y solidaridad cuentan con experiencias más satisfactorias
o consideran que son mejores después de las jomadas de capaci
tación, o una vez las deliberaciones han concluido?19
Ni los teóricos de la democracia ni los científicos políticos
empíricos, ni tampoco los sociólogos, disponen de un buen cau
dal de datos sobre los efectos reales de las transformaciones de
mocráticas. No ocurre eso con los datos teóricos, los cuales abun
dan. Los experimentos de los que se ocupa este libro proveen una
forma de esa evidencia necesaria, consistente en los reportes re
trospectivos e introspectivos. En el caso de Porto Alegre, por
ejemplo, leemos que los participantes reportaban “usualmente”
que el proceso los afectaba personalmente hasta el punto de lle
gar a redifinir sus horizontes. Uno de esos activistas, quien fungía
como “delegado y consejero”, aseguró que “se (convirtió) en una
persona que (tenía) que responder no solamente ante su asocia
ción, sino a todo el distrito como un todo y a la ciudad como un
todo”. Desde entonces, dice el activista, “ando preocupado por la
ciudad toda. Después de un año aprendí a mirar no solamente al
distrito, sino que tenía que considerar a la ciudad como una totali
dad”. La transformación hacia la “largueza de perspectivas”, como
decía John Stuart Mili,20es una de las transformaciones positivas
capitales que predijeron tanto Mili como teóricos posteriores.
En mi propia experiencia, las transformaciones en esta dirección
ocurren con más frecuencia entre quienes, como el delegado que
citamos arriba, han sido explícitamente elegidos o seleccionados
para que sean responsables ante otros. (La teoría, por ejemplo,
prevería tales movimientos entre quienes son seleccionados para
ocupar la dirección de un departamento). Cualquier transforma
ción de ese tipo depende, sin duda alguna, de las normas que rigen
para la interacción, incluyendo las que reglamentan las instruc
ciones a los candidatos. Estas normas y las transformaciones que
las siguen son de valiosísimas para promover un sistema de go-
316
biemo justo y eficiente en el que la mayoría de los ciudadanos
pueda confiar en la buena voluntad básica y la visión amplia de
aquellos que toman iniciativas que van a afectar a la totalidad del
sistema y la comunidad. Sin embargo, esa normatividad y cual
quier capacitación explícita que la promueva deben pasar por el
cedazo que permita discernir si están imponiendo un abordaje de
terminado del bien común que implícitamente beneficia a quienes
gozan de más poder, o que, al acomodarse a la perspectiva de los
“expertos” en el tema, deja al margen las vivencias de los ciudada
nos.
En Kerala, los organizadores del proceso descubrieron que
“nada de lo que ocurra en una asamblea general es espontánea
mente democrático”. Estos activistas se dieron cuenta que tenían
que dividir la asamblea compuesta por cientos de personas en gru
pos pequeños (el estudio de caso del capítulo 3 no permite saber
que tan pequeños eran esos grupos), cada uno de los cuales opera
ba a partir de “un formato de discusión semiformal y un facilita-
dor/capacitadof’. Este proceso demandó una gran cantidad de tiem
po. Con toda seguridad también requirió de una importante inver
sión de dinero con el fin de organizar “un cuerpo de unos 100,000
voluntarios debidamente entrenados” que pudieran facilitar tales
deliberaciones. Por otra parte, puesto que durante el primer año
“una porción significativa” de los proyectos locales tropezaron
con dificultades técnicas y financieras, técnicos expertos y pro
fesionales ya jubilados encontraron la oportunidad de ofrecer sus
servicios voluntarios con el ánimo de asistir técnicamente a los
grupos locales “al menos un día a la semana”. No es de sorpren
der que la oferta de trabajo voluntario haya estado por debajo de
lo que se requería. Al tercer año del proyecto, se lanzó un progra
ma de capacitación a nivel estatal para que los miembros de los
equipos de trabajo adquirieran la información técnica necesaria
para propiciar un resultado local efectivo. Como lo sostienen Isaac
y Heller en el capítulo 3, “el programa de capacitación (resultan
317
te)... devino en uno de los programas de capacitación no formal
más grandes que jamás se haya llevado a cabo en la India”. Es muy
probable que las transformaciones que el programa desencadenó
se hayan limitado a la acumulación de conocimiento técnico. Sin
embargo, puede ser muy provechoso conocer el grado en el que
las lecciones sobre la deliberación eran inherentes al proceso de
capacitación técnica y, especialmente, qué tan implícita era la re
lación entre los intereses particulares y la solidaridad en todo el
programa de entrenamiento.
Estos casos son los mejores que yo conozco para formular y
poner a prueba la teoría según la cual una buena deliberación puede
operar como una escuela para la democracia. Como Fung y Wright
lo señalan, el descubrimiento de las circunstancias en las cuales los
participantes pulen sus habilidades para la deliberación, o
“incrementan su disposición a actuar razonablemente,” exige que
el comportamiento real de los actores sea conocido más de cerca.
Por el momento no sabemos qué tan importantes o posibles pueden
ser los “deseos independientes” de transformación personal y me
joramiento en la habilidad para deliberar. Ni siquiera sabemos con
exactitud las razones ni los mecanismos que hacen que tales trans
formaciones y deliberaciones sean “mejores”. Por ahora, recono
cer que necesitamos una investigación más detallada y un análisis
de casos, es ya un avance significativo. Los experimentos que se
documentan en el presente trabajo nos permiten preguntamos, y
quizás hasta podamos descubrir, si los ciudadanos creen que cons
truir un sentido de solidaridad, por ejemplo, es una meta importan
te, y si es así, cuáles son las técnicas que permiten el desarrollo de
un sentido de solidaridad, y cuáles las que articulan esa solidaridad
a todo el proceso a expensas de otros valores, tales como el reco
nocimiento del interés particular de un individuo o grupo específi
co. Incluso aquellos procesos que “en realidad no están diseñados
para permitir que la gente desarrolle un interés particular nuevo o
reoriente los ya existentes,” tales como los que desembocaron en
318
los Planes de Conservación del Hábitat, pueden tener efectos cola
terales de transformación.21Sólo una observación y cuestionamientos
ciudadosos pueden sacar a la luz los tipos de transformaciones que
producen estas deliberaciones, y las clases de problemas allí implí
citos, tales como no brindar una atención adecuada al interés parti
cular.
319
circunstancias cada quien debería votar de acuerdo a su respectivo
interés personal, de tal manera que el voto pudiera convertirse en
una medida rudimentaria de cuáles políticas ofrecían el mayor bien
al mayor número de personas. Su sugerencia, que se basaba en lo
que algunos consideraban como normativo, no tuvo mucha acogi
da. Fung y Wright, por su parte, argumentan que cada quien debe
votar a favor de la política que consideran “razonable.” Esta indi
cación, que también se basa en lo que la gente considera como nor
mativo, no tiene tampoco muchas posibilidades de convencer a cada
votante. Nadie ha conseguido darle un sentido normativo a un sis
tema mixto que, como resultado de esas normas mixtas, prevalece
en la mayoría de las democracias occidentales.
Es muy difícil encontrar mecanismos para contar votos de inte
rés particular y votos por el bien común siguiendo una misma medi
da métrica. Es igualmente difícil generar buenas deliberaciones en
donde las consideraciones por el bien de todos no sacrifiquen el
interés individual en el contexto de la justicia distributiva. Aún más
difícil es precipitar transformaciones personales que les permitan a
los participantes convertir sus propias apreciaciones acerca de ellos
mismos y de sus intereses en perspectivas más comunales y con
flictivas, de ser lo apropiado. Al desarrollar una mejor compren
sión de cada uno de esos dilemas, sería muy útil investigar lo que la
gente estaba pensando cuando tomaba parte activa de un experi
mento en el que regían las instrucciones explícitas de votar no “por
la opción que más se ajuste a su propio interés personal, sino por la
que sea más razonable”.
320
marginar las emociones que forman parte de nn ataque a la perso
na, o las que se asocian con la alegría al ganar o la mortificación al
perder. Sin embargo, esa advertencia no se refiere a las razones
relacionadas con la sustancia de lo que se ganó o se perdió, ni a las
emociones que son útiles para expresar la intensidad de una convic
ción o necesidad. La gente no pretende excluir las emociones del
altruismo, el espíritu de equipo ni del sacrificio voluntario, pero
nadie ha detallado cuáles emociones pueden resultar estimuladas o
desetimuladas por un proceso de deliberación.
Aparte de lo anterior, es más probable que los varones y aque
llos que cuentan con una educación más avanzada puedan adoptar
un estilo no emotivo. Sus trasfondos culturales y hábitos
conductuales pueden llevarlos a que les parezca familiar “dar ra
zón” de sus actos, incluso si tales conductas están motivadas por
resortes más profundos que la “razonabilidad” expuesta pueda adu
cir.24 Cuando tal es el caso, una buena deliberación exige el desa
rrollo y manifestación clara de normas que permitan formas emo
cionales de comunicación. Fung y Wright no preguntan hasta qué
punto, en la práctica, los diferentes estilos de comunicación po
drían contar normativamente como deliberación, ni en qué medida
esos estilos podrían entorpecer o facilitar el logro de las metas de
deliberación. En este sentido, estos dos investigadores se dan la
mano con muchos teóricos y simples activistas de la deliberación,
cuyos abordajes a la “tarea deliberativa” simplemente excluyen la
mayoría de las formas de la expresión emocional. Dado que en
muchas culturas, especialmente la anglo norteamericana, “la razón”
usualmente se asocia a los varones y la emoción peyorativamente
se relega al ámbito femenino, no debe sorprendemos que sean las
pensadoras feministas las primeras en entender y explorar los usos
apropiados de la emoción en la deliberación.25
Aunque la raza humana ha desarrollado muchas reglas útiles
para la discusión “racional”, incluyendo, por ejemplo, el requisito
321
de consistencia lógica, todavía estamos en los inicios de un en
tendimiento de los usos apropiados de las emociones en la deli
beración. Una serie de casos como aquellos de los que se ocupa
este libro, que incluye diferentes culturas nacionales y muchas
subculturas, podría ayudamos a entender mejor las normas más
efectivas para el uso de la emoción.
322
más en la ronda de deliberación como individuos o grupos con de
bilidades y fortalezas observables, variables de miopía o agudeza,
e intereses que bien entran en conflicto o coinciden con los del gru
po en cuestión. Al mismo tiempo, este proceso estimula la consul
ta informal porque los miembros de un grupo tienen más posibili
dades de contar con amigos en el otro grupo, o al menos caras
conocidas con quienes gozan de buenas relaciones. Esas divisiones
a lo largo y ancho de los grupos en el proceso no desvirtúan las
discusiones que puedan darse al interior de un grupo en particular
y que permiten que sus miembros sean más conscientes de sus inte
reses y sus conflictos con otro grupo.27 Sin embargo, los patrones de
intereses de carácter transversal tienden a evitar que tales conflictos
degeneren en polarizaciones paralizantes a los que se llega mediante
la conocida vía de exagerar las similitudes entre los que piensan igual
y las diferencias con quienes están por fuera de ese círculo.28
Un segundo factor, la toma colectiva de decisiones sobre pro
blemas que son susceptibles de soluciones que favorecen a todos,
también provee un estímulo importante en aquellos problemas que
tocan intereses conflictivos. Un ejemplo puede ser una reunión mu
nicipal que discute el asunto de seleccionar los mejores materiales
para construir unas nuevas instalaciones para el cuerpo de bombe
ros. El asunto se resuelve cuando uno de los participantes informa
que en el pueblo más cercano hay una oferta especial de materia
les. Con ello se crea una historia de acción exitosa y de respeto
mutuo al que cualquiera podrá apelar cuando llegue el momento de
discutir asuntos mucho más conflictivos. Otro ejemplo puede ser
la facultad de una universidad, en la que la gente trabaja
mancomunadamente para solucionar un problema en forma satis
factoria -puede ser incluso un asunto de bajo calibre como el calen
dario de exámenes para los estudiantes de posgrado. En este caso
los participantes adquieren una dosis considerable de respeto mu
tuo que les va a ser de mucha utilidad cuando sus intereses entren
en conflicto alrededor de un asunto de envergadura mayor.
323
A veces, los politólogos dividen en dos grupos los asuntos que
se ponen a consideración de la comunidad política. En “lo admi
nistrativo” caben todos esos asuntos que requieren solamente de
investigación y decisión por consenso. En el otro grupo está “lo
político,” conformado por los asuntos que se derivan de opinio
nes o intereses en conflicto. Esta división puede ser útil para efec
tos de análisis. Sin embargo, en la práctica, hay un porcentaje más
alto de consenso en “lo político”, y mayores desacuerdos en “lo
administrativo” de lo que muchos relatos nos quieren hacer creer.
Los ejemplos que conforman este libro se refieren tanto a la
implementación (ejecución, monitoreo, evaluación, rediseño) como
a la toma inicial de decisiones. Sin duda sena muy extraño para los
participantes en estos experimentos que se les demarcara como
“político” solamente sus decisiones iniciales o únicamente aquellos
asuntos para los cuales no fuera posible hallar una solución rápida.
En mi experiencia, la deliberación productiva requiere no sólo
de problemas que comienzan con diferencias de opinión e intereses
sino que también arrancan con preguntas abiertas cuyas respuestas
bien podrían gestar respeto mutuo y una historia productiva. Al
menos en el Congreso de Estados Unidos, en las asambleas estata
les, en las deliberaciones municipales y en las reuniones de los dife
rentes ministerios -que son las únicas asambleas deliberativas con
las que estoy familiarizada- la dinámica de la toma de decisiones
incluye las dos clases de problemas, no en forma tan demarcada
como para constituir dos grupos, sino entremezclados entre sí. Aquí,
como en el caso de las escisiones a lo largo de todo el proceso,
sería muy útil contar con reportes que cubran toda una gama de
democracias participativas, y que den cuenta del modo como el
éxito de la deliberación en áreas menos conflictivas crean las bases
emocionales y cognitivas de los buenos resultados en los ámbitos
más conflictivos.
324
Finalmente, la deliberación se beneficia enormemente de las
capacidades de los individuos en un grupo que acomete sin temor
la tarea de participar en un proceso que clarifica y visibiliza los
conflictos, con los propósitos de analizar exhaustivamente y di
señar acuerdos que sean aceptables a los otros, entender y poner a
prueba sus propios intereses y tomar en serio el bien de los demás
y de todo el proceso como si fuera el bien propio. De igual mane
ra, el beneficio proviene de las habilidades que los individuos ten
gan para decir lo que piensan sin que por ello inflijan heridas incu
rables. Especialmente en un grupo grande, donde uno tiene que
sacar coraje de la nada para hablar y donde resulta difícil conse
guir que la asamblea articule las palabras de uno, la gente puede no
hablar en absoluto a menos que se salgan de casillas.29El proble
ma con el enojo es que no le permite a la gente conservar el con
trol sobre sus palabras, y conlleva a que los pensamientos sean
expresados en un lenguaje extremo. Una expresión extrema de
los pensamiento es, a menudo, injusta. Bajo esas circunstancias
se captura solamente un lado del asunto y no el otro. La gente a
menudo reacciona negativamente a lo que considera como carac
terizaciones injustas de sus posturas. Su sentido del honor se re
siente frente a la caracterización, por lo cual reaccionan con ira a
la injusticia hecha. La gente va a recordar las palabras, y a menudo
para siempre, si han sido expuestas en un foro público. De otro
lado, una normatividad estricta sobre la ofensa imposibilita que
algunos puedan decir con claridad lo que piensan o lo que tienen
la intención de comunicar.
Los capacitadores de los grupos de deliberación que son estu
diados en este libro pudieron haber concebido pensamientos muy
útiles para la construcción de las habilidades individuales y la con
cepción de normas de grupo que pudieran facilitar la articulación y
la expresión de esas habilidades. Los problemas relacionados con
tal empresa son vulnerables de adoptar formas diferentes en di
versas culturas.
325
2.4. Cuando las desigualdades cuentan
Las diferencias individuales en la habilidad para expresar un
desacuerdo fuerte en formas que no desencadenen enemistades son
sólo un ejemplo de los tipos de diferencias individuales que produ
cen desigualdades en el ejercicio de la influencia, e incluso en el
poder, en los grupos deliberativos. Otras diferencias tienen que ver
con las diferencias en los temores al conflicto, los temores a hablar,
diversos grados de experiencia y las diferencias que dependen de si
uno está en el lado intenso o difuso del conflicto.
En un marco conceptual antagónico, las inequidades son más
serias cuando coinciden con diferencias de intereses y conducen a
inequidades en el ejercicio del poder. Dado que, idealmente, las
democracias antagónicas resuelven los asuntos mediante el voto
que le da a cada interés individual un mismo peso, las desigualda
des que, por ejemplo, previenen en forma desproporcionada que
los defensores de una clase de interés lleguen a las urnas, minan la
legitimidad normativa de la decisión final.
En un marco conceptual deliberativo, las desigualdades son más
serias cuando coinciden con las diferencias que se tengan en tomo
al entendimiento de lo que podría conducirá las mejores soluciones
de los problemas comunes. Puesto que la deliberación, idealmente,
deriva de cada perspectiva relevante los instrumentos necesarios
para solucionar un problema común, las desigualdades que impi
den que una u otra interpretación pueda darse a conocer en la deli
beración, socava la legitimidad nonnativa y la utilidad práctica de
la decisión final.
En un marco participativo que enfatiza el crecimiento indivi
dual y el respeto igualitario, es importante cualquier factor que im
pida que los individuos se aprovechen y abusen de las oportunida
des de la participación que les permitirá desarrollar sus faculta
des, o bien que lleve a que algunos individuos sean menos respeta-
326
dos que otros. Las desigualdades que no tengan ninguna de estas
consecuencias pueden pasarse por alto sin consecuencias lamen
tables.
Fung y Wright enumeran con sumo cuidado muchos de los pro
blemas de la desigualdad en las democracias deliberativas.30Esos
casos indican que la capacitación puede proveer algunas solucio
nes potenciales. Sin embargo, la capacitación puede no llevar a
superar algunas diferencias personales profundas, como por ejem
plo el temor al conflicto o la habilidad para manejar el conflicto. Al
menos en lo que respecta a Estados Unidos, muchos evitan hablar
acerca de involucrarse en “la política” porque quieren seguir con
tando con relaciones amigables no conflictivas con sus vecinos. La
gente en los pueblos de Nueva Inglaterra evitan asistir a las reuniones
vecinales porque cuando uno toma parte en conflictos, “se consigue
muchos enemigos”.31Como resultado, lo que a simple vista se cono
ce como “apatía” es, a veces, una opción por no involucrarse en “una
situación desagradable”. Cuando la capacitación es insuficiente con
tribuye a contar con una teoría -sobre la base de valores de agrega
ción, deliberación y participación- sobre aquellas desigualdades que
le plantean a la democracia los problemas más serios.
Por ejemplo, incluso con capacitación, la continua y perpetua
inclusión en el proceso de individuos no capacitados y carentes de
habilidades sociales, es una fuente de frustración para muchos de
los más veteranos. En Porto Alegre, “uno de los activistas más
experimentados” describió la paciencia que se necesitaba para po
der hablar, según reporta Baiocchi en el capítulo 2, “del llamado de
un activista” :
Los que llegan por primera vez son bienvenidos; tenemos mucha
paciencia para con ellos; no hay problema. Ellos pueden plan
tear sus exigencias en las reuniones técnicas, pueden hablar li
bremente y dar a conocer su ansiedades. Les tenemos paciencia
porque eso fuimos nosotros en un tiempo.
327
Estos sentimientos son bienvenidos, provenientes de un acti
vista veterano y comprometido ideológicamente con el proceso y
con incorporar nueva gente. Uno no podría esperar que el partici
pante promedio del grupo, que ha hecho grandes esfuerzos para
asistir a las reuniones (como por ejemplo, dejar a sus hijos al cui
dado de una niñera), pueda tener tanta paciencia. Las democracias
participati vas vigentes que tienen que vérselas con cuestiones com
plejas, tienen que encontrar formas para restringir la participación
en, supongamos, “las reuniones técnicas” a fin de que puedan asis
tir aquellas que ya entienden la mayoría de los asuntos en cues
tión.32 Las desigualdades mayores resultantes exigen una justifica
ción explícita.
328
nable de representación informal, o si por el contrario ellas re
producen y simplifican ciertas desigualdades subyacentes.
Si vemos a los que asisten a las reuniones como representan
tes informales de aquellos que no toman parte de ellas, algunos
aspectos reguladores que conocemos gracias al estudio de la re
presentación formal -transparencia y rendición de cuentas, por
ejemplo- llegan a ser de suma importancia. Sin embargo, aquí tam
bién tenemos mucho que aprender. La transparencia no siempre
es saludable. Cuando se tiene entre manos una negociación
supremamente compleja, los negociadores pueden hablar con ma
yor libertad a puerta cerrada, para ensayar diversas soluciones y
conversar lejos de la luz pública. La rendición de cuentas es igual
mente problemática. No todos los que participan en una reunión
van a estar dispuestos a considerarse ellos mismos como repre
sentantes informales ni someterse al escrutinio de quienes no asis
ten a la asamblea. Los participantes invierten tiempo, energías y
asumen los costos emocionales de la interacción, incluso si reci
ben a cambio muchos beneficios. Es muy probable que lleguen a
pensar que la gente que no participa en el proceso no son más que
evasores que “se sientan a quejarse pero que no hacen nada al res
pecto”.33 Puede ser demasiado pedirles a los participantes que cam
bien sus actitudes a fin de que puedan representar más cabalmente
las necesidades y deseos de quienes no participan. En tal caso, la
única respuesta sería la de estructurar las asambleas participativas
de tal manera que atrajeran un número mayor de quienes no se
espera participación alguna (por ejemplo, dividiendo la asamblea
en grupos pequeños, como en Kerala, para facilitar la participa
ción de las mujeres). La creación de un sistema más formal de
representación puede contribuir a esos propósitos.
En algunos de los casos que se discuten en este volumen, la
representación formal juega un papel no previsto en la concep
ción original de la participación, o que fue intencionalmente no
329
tenido en cuenta. En Porto Alegre, algunos individuos fueron ele
gidos como Delegados al Presupuesto Participativo (pág. 70). En
Chicago, muchos miembros de los comités directivos de las es
cuelas resultaron elegidos en una elección formal. Los líderes
comunitarios que decidieron participar en el proceso y sobrevivir
no tienen usualmente los mismos rasgos de personalidad ni las
habilidades de quienes optaron mantenerse al margen. Sin embar
go, si se dan las condiciones propicias, ellos podrían reunir los
requisitos de representación que plantean las democracias anta
gónica, deliberativa y representativa. Los casos aquí discutidos
nos pueden ayudar a investigar los contextos en los que las diver
sas formas de representación cumplen con esos requisitos.
330
interacción democrática, comparar la práctica con el ideal y for
mular una teoría original de democracia participativa que refleja
las lecciones que se han aprendido recientemente y a lo largo de
los últimos treinta años. El siguiente paso en obra y pensamiento
le corresponde darlo a la gente que invierte su vida diariamente en
esa tarea. Les corresponde también a ustedes avanzar esa nueva
etapa, porque estos asuntos requieren de toda la participación po
sible.
1 C. Wright Mills, The Power Elite (1956), Nueva York: Oxford University Press, 1959,
p á g .5.
2“The Port Hurón Statement” (1962), en Paul Jacobs y Saúl Landau, The New Radicals, Nueva
York: RandomHouse, 1966, pág. 156.
3 Arnold Kaufman, “Human Nature and Participatory Democracy,” en Cari J. Fridrich (ed.),
Responsibility: NOMOS III, Nueva York: Lieber-Atherton, 1960, pág. 277.
4 Arnold Kaufman, “Participatory Democracy: Ten Years Later,” en La Table Ronde No. 251-
252, 1968: 216-28, reimpreso en William E. ConnoIIy (ed.), The Bias o f Pluralism, Nueva
York: Atherion Press, 1971.
5EI aprendizaje por experiencia produjo también muchas innovaciones en formas más pequeñas
y radicales de democracia participativa (véanse Jo Freeman, “The Origins of the Women’s
Liberation M ovement,” Am erican Journal o f Sociology No. 78: 792-811, 1973; Jane
Mansbridge, op. cit., (1980) 1983; Stephanie Riger [sin anotación en la bibliografía]; Myra
Marx Ferree y Patricia Yancey Martin (eds.), Feminist Organizations, Filadelfia: Temple
University Press, 1995; Robin Leidner, “StretchingtheBoundaries o f Liberalism: Democratic
Innovation in a Feminist Organización,'’ en Signs No. 16: 263-89, 1991, y “Constituency,
Accountability and Deliberation: Reshaping Democracy in the National Women’s Studies
Association,” en National Women’s Studies Association Journal, No. 5:4-27,1993; y Carmen
Sirianni, “Leaming Pluralism: Democracy and Diversity in Feminist Organizations,” en lan
Shapiro y John Chapman (eds.), Democratic Community: NOMOS XXXV, Nueva York: New
York University Press, 1993) y en grupos de cabildeo (Carmen Sirianni y Lewis Friedland,
Civic Innovation in America, Berkeley: University o f California Press, 2001).
331
6Para estos temas y otros más problemáticos, como la publicidad, la responsabilidad, la libertad,
la igualdad y el deseo de llegar a un consenso racional motivado, ver Iris Marión Young, Inclusión
and Democracy, Oxford: Oxford University Press (2000); Amy Gutmanny Dennis Thompson,
Democracy and Disagreement, Cambridge, MA: Harvard University Press (1996) y otras
obras citadas en Jane Mansbridge, “On the Idea that Participation Makes Better Citizens”, en
Stephen L. Elkin y Caro! E. Soltan, (eds.), Citizen Competence and Democratic Institutions,
University Park: Pennsylvania State University Press (1999), págs. 221-7. Para un estudio
más reciente sobre la deliberación en la práctica, ver Tali Mendelberg y John Oleske, “Race
and Public Deliberation”, Political Commmication, vol 17 (2000), págs 169-91; para un resumen
sobre la literatura sicológica, Tali Mandelberg. “The Deliberative Citizen: Theoiy and Evidence”,
en Michael Delli Carptnt, Leonie Huddy y Robert Y. Shapiro, (eds.), Research in Micropolitics,
Volumen 6, New York, Elsevier Press (de pronta aparición).
12 Jerry Harvey, The Abüene Paradox, Lexingfon, Estados Unidos: Lexington Books, 1988,
págs. 207-110.
13Irving L. Janis, Groupthink: Psychological Studies ofPoticy Decisions and Fiascos, Boston:
Houghton M iffíin, 1982.
u “Fuerza” significa aquí cualquier forma de restricción. Puede no ser intencional o pasar
desapercibida. En este campo semántico no se incluye la “influencia”.
332
15 Sobre el ideal de la ausencia de poder en las deliberaciones, ver, por ejemplo, Habermas,
Theory ofCommunicative Action, pág. 25. Ver también Stephen Lukes, Power: A Radical View,
London: Macmillan, 1974, quien, fundamentándose en la distinción entre poder e influencia
que establecen Peter Bachrach y Morton Baratz en su artículo “Decisions and Non-Decisions:
An Analytical Framework,” en American Political Science Review 57:632-642, argumenta que
mientras la influencia apunta a casos de interés común, el poder, en la mayoría de los casos, se
aplica a situaciones de conflictos de intereses. Sobre la legitimidad de la influencia desigual y
del régimen de la mayoría, ver Jack Night y James Johnson, “Aggregation and Deliberation:
On the Possibility of Democratic Legitimacy”, Political Theory, no. 22 (1994), pág. 277-96,
Jack Night and James Johnson, “What sorf o f Political Equality Does Democratic Deliberation
Require?” en James Bohman y Wiiliam Rehg, (eds.), Deliberative Democracy, Cambridge, MA:
M IT Press ( 1968), y Mansbridge, Beyond Adversary Democracy.
18 Ver, por ejemplo, Benjamín Barber, Strong Democracy, Berkeley: University o f California
Press, 1984.
19Las investigaciones realizadas utilizando las encuestas de opinión deliberativas han causado
gran impacto sobre este tema (ver Robert C. Luskin y James Fishkin, “Does Deliberation
Make Better Citizens?”, trabajo presentado durante la reunión del Consorcio Europeo de
Investigaciones Políticas en Turin, Italia (Marzo 22-27, 2002). Muy probablemente no
podremos contar en el futuro inmediato con un diseño de investigación que cobije un número
suficiente de casos que perm itan m edir las transformaciones reales de las actitudes, el
carácter o la conducta de los ciudadanos, y que sean resultados de su participación en la
democracia. La mayoría de los teóricos de la participación democrática, desde Tocqueviile,
y muchos observadores de eventos tales como la participación en jurados, creen que la
participación en las decisiones colectivas que afectan al individuo involucrado en el proceso
y a otros incrementa, como aspira Kaufman, “los poderes de pensamiento, sentimiento y
acción” del individuo en cuestión. Sin embargo, puesto que estos cambios son sutiles,
nadie ha podido todavía documentarlos de acuerdo a las herramientas actuales de las ciencias
sociales. Tampoco sería fácil hacerlo (ver J. Mansbridge, “On the Idea that Participation
Makes Better Citizens” 1999). Sí podemos, no obstante, medir con relativa facilidad el
grado en el que la gente cree que ha participado en una experiencia satisfactoria o, incluso,
transformadora.
333
embargo, se equivoca cuando desvirtúa el valor de ese subproducto alegando que no se trata de
un objetivo central de todo el esfuerzo. Dado que los procesos participativos tienen como
subproductos sus costos onerosos y también sus ganancias, un análisis completo de .su eficacia
debería tener en cuenta el subproducto de una mejora en las habilidades y conductas ciudadanas,
así no sea de fácil medición.
22 Cuando un grupo siempre gana, el re'gimen de ia mayoría sobre la base del interés particular
no puede ser legítimo y tiene que ser reemplazado por la teoría adversaria con alguna
forma de participación en el poder. Ver J. Mansbridge, Beyond Adversary Democracy,
págs. 265-268; y Arend Lijpharí, op. cit.
23 B. Barry, Political Argument, Londres: Routledge & Kegan Paul, 1965.
24 Iris Marión Young, “CornmunicaÜon and the Other: Beyond Deliberative Democracy,’’
en Seyla Benhabib (ed.), Democracy and Difference: Contesting the Boundaries o f the
Political, Princeton: Princeton University Press, 1996.
25 Acerca de los problemas de la distinción tradicional entre razón y emoción, ver Améíie
Okensberg Rorty, “Varietes o f Rationality, Varieties o f Em otion,” en Social Science
Information 24:342-253, 1985; y M artha Graven Nussbaum, “Emotions and Women’s
C apabilities,” en M. C. Nussbaum y Johnathan G lover (ed.), Women, Culture, and
Development, Oxford: Oxford University Press, 1995. Para discutir la asociación de las
dicotomías masculino/femenino y razón/emoción en 28 culturas, ver John E. Williams y
Deborah L. Best, Measuring Sex, Sterotypes, Beverly Hills: Sage, 1982. Para un discusión
más detallada sobre el papel apropiado de la emoción en la deliberación, ver J. Mansbridge
en “A Deliberative Theory of Interest Representation,” 1982; “Reconstructing Democracy,”
1996; y “On the Contested Nature o f the Public Good,” 1998; Lynn M. Sanders, “Against
Deliberation,” en Political Theory 25:347-76, 1997; e Iris Marión Young, ops. cits., 1996
y 2000. Young, en particular, aboga por las virtudes del “saludo”, o la “retórica” del
reconocimiento público en un sentido no manipulador, y la “narración” o el relato de historias.
Para ahondar en el papel de la emoción ver también George E. Marcus, The Sentimental
Citizen: Emotion in Democratic Politics, State College, Pensilvania: Pennsylvania State
University Press, 2001; y Douglas Walton, The Place o f Emotion in Argument, University
Park, Pensilvania: Pennsylvania State University Press, 1992.
26 En lo relacionado con la importancia del conflicto, ver en particular Iris M. Young, op.
c/í.,2000; y Jack Knight y James Johnson, “Aggregation and Deliberation; On the Possibility
o f Democratic Legitimacy,” en Political Theory 22:277-98,1994. Acerca del mantenimiento
de los conflictos que se pueden suprimir, ver Bonnie Honig, Political Theory and the
Displacement o f Politics, Ithaca: Comell University Press, 1993.
27 Para discutir ei papel de ios “enclaves” de gente con una misma mentalidad, véanse J.
M ansbridge, “U sing Pow er/Fighting Power: The Polity,” en Seyla Benhabib, (ed.),
Democracy and Difference, Princeton: Princeton University Press, 1995; y I. M. Young,
op. cit., 2000, pág. 143.
28 John C. Tumer, Rediscovering the Social Group: A Self-Categorization Theory, Oxford:
Basil Blackwell, 1987, afirma que el fenómeno del “metacontraste” -esto es, subrayar las
similitudes al interior de un grupo y las diferencias con los de afuera- es inherente al marco
334
conceptual de “grupo”. Él también observa que entre más notoria sea la autocategorización,
mayor será “la acentuación en la percepción de los similitudes intraclases y las diferencias
interclases” (pág. 49). Ver también Marilynn B. Brewer y Rupert J. Brown, op. cit.; y Michael
C. Dawson, Behind the Mulé: Race and Class in American Potitics, Princeton: Princeton
University Press, 1994.
30 Ver también I. M. Young, op. cit., 2000, especialmente el acápite titulado “Democracy and
Justice.”
31J. Mansbridge, Beyond Adversary Democracy, 1980, pág. 64. Más de un cuarto de la gente
que entrevisté en una muestra aleatoria en un típico pueblo pequeño indicó que el conflicto que
experimentaron en las reuniones vecinales los perturbó. Sobre una discusión más detallada del
temor en la democracia en Estados Unidos, ver también John R. Hibbing y Elizabeth Theiss-
Morse, Stealth Democracy: A m ericans’ Beliefs about How Government Should Work,
Cambridge: Cambridge University Press, 2002.
32Ver varios ensayos en Patrick Coy, (ed.), Conflicts and Consensus Decision-Making in Social
Movements, Volumen 24/5 del Research inSocial Movements, Conflicts and Change, Elsevier
Science / JAI Press (de pronta aparición), para considerar la desventaja de repetir las decisiones
ya tomadas cada vez que un recién llegado se une al grupo.
335
Capítulo 7
Rebecca NeaeraAbers *
337
ceder el control. Dado que tienen poder, por lo general tales agen
tes se salen con la suya.
La segunda crítica es que tales experimentos no son realmente
“participativos”. Esos procesos no empujan a “los ciudadanos co
munes y corrientes” a la esfera pública, sino que, por el contrario,
atraen a los mismos grupos que normalmente influyen en la toma
de decisiones. Los pobres tienen las más reducidas oportunidades
de participar, no sólo por su falta de tiempo y recursos sino debido
a que no consideran valiosa la participación en los foros de delibe
ración. De otro lado, los que tienen más dinero, organizaciones
más fuertes y mayor información tienden a dominar.
Tres de los cuatro casos que se presentan en este volumen, con
la excepción de los PCH, son instancias que aparentemente contra
rrestan el tono pesimista de esta literatura. Sin embargo, con la
excepción del artículo escrito por Fung, los estudios de casos no
dicen mucho sobre qué tan viable es desde un punto de vista políti
co la toma deliberativa de decisiones. En este capítulo afirmo que
debemos volver a las dos críticas centrales ya mencionadas, a sa
ber: (a) ¿Por qué los gobiernos habrían de transferir el poder para
tomar decisiones a los espacios deliberativos en los que “la gente
de la calle” pueda ejercer influencia?; y (b) ¿Por qué estos ciudada
nos del común, la mayoría de los cuales cuentan con muy poca
experiencia política más allá del voto ocasional, habrían de some
terse voluntariamente a un proceso deliberativo que consume tanto
tiempo y es con frecuencia frustrante?
Si bien la mayoría de los estudios que conforman este libro alu
den a las dos preguntas, ninguno las resuelve del todo. Baiocchi
ofrece razones por las cuales el Presupuesto Participativo atrae a
las mujeres y a los pobres, pero no explica satisfactoriamente por
qué el gobierno les delega tanto poder. Isaac y Heller le prestan
más atención a los engranajes políticos del proceso participativo y
resaltan que las reformas se ajustan a una estrategia que busca in
338
crementar el apoyo político al PCM en Kerala, pero no explican las
motivaciones que tanta gente puede tener para participar en la Cam
paña. El estudio que presenta Thomas muestra claramente que la
falta de compromiso en el gobierno para promover la participación
de “la gente ordinaria” reduce la posibilidad de que los PCH sean
ejemplos reales de GPPD, pero no explora las razones por las que,
si se da el caso, los ciudadanos quieran realmente participar. Fung
se adentra un poco más en la materia al analizar los dos aspectos y
nos cuenta la “historia política” de las reformas de Chicago, y nos
demuestra que los vecindarios y las zonas escolares con mayores
problemas y necesidades fueron los más capaces de generar parti
cipación. Sin embargo, no nos explica las razones por las cuales
las reformas llegaron a ser políticamente robustas (¿por qué se pro
longaron en el tiempo?), ni ahonda en las dinámicas de los vecinda
rios más necesitados que los llevó a que se convencieran de que sus
problemas tendrían más posibilidades de solución a través de los
foros participativos.
Con estos comentarios busco contribuir a la discusión en tomo
al GPPD que se da inicio en este volumen, para lo cual apelo a mi
propia investigación sobre el PP de Porto Alegre, M argumento es
que el éxito de una institución participativa depende de un proceso
doble de construcción de compromiso. A menos que tanto los ac
tores estatales, desde los políticos hasta los burócratas, y la gente
del común se motiven a respaldar, participar y respetar los experi
mentos de GPPD, esas políticas no tienen muchas posibilidades de
tener facultades reales ni de ser participativas.
339
ría de los gobiernos no pueden sostener. Políticamente hablando,
los intentos por transferir el poder a los foros en los que “la gente
ordinaria” pueda ejercer influencia, significa a menudo quitarle el
poder a quienes lo tienen, que son los que cuentan con la habilidad
para resistir tales cambios. En Brasil, un número de administracio
nes municipales del Partido de los Trabajadores (PT) con platafor
mas de participación tuvieron que vérselas con boicots devastadores
por parte de los medios y los grupos económicos que no aprobaban
tales medidas. La burocracia también tiende a resistir la dinámica
de trasladar la toma de decisiones a la gente, a quienes considera
carente de la experiencia técnica necesaria. También se presentan
problemas en el terreno práctico, especialmente cuando la adminis
tración gubernamental no cuenta con la experiencia ni los recursos
necesarios. La toma participativa de decisiones exige grandes can
tidades de dinero para organizar el proceso, y requiere capacida
des financieras, operativas y legales para implementar sus resulta
dos. En Brasil, las experiencias del PP perdieron impulso en varias
ciudades gobernadas por el PT después de la primera ronda de
discusiones cuando los participantes presentaron un lista de peti
ciones de inversión tan colosal que eclipsaron todos los recursos
financieros.2
Porto Alegre evitó esa suerte porque allí la participación en la
toma de decisiones funcionó como un bien político para la adminis
tración, antes que un “obstáculo a vencer”. Sin ser completamente
el resultado de un plan político explícito, durante la primera admi
nistración (1989-1992) el PP se convirtió en una parte central de la
estrategia del PT para buscar la reelección. Dicho de otra manera,
antes que competir en un terreno tradicional, caracterizado por el
intercambio de favores y la política de compra y venta de privile
gios como alternativas para garantizar respaldo político, la admi
nistración de Porto Alegre buscó, con éxito, la alternativa de la
coalición política.
340
En primer lugar, al concentrarse en una infraestructura basada
en la comunidad, la política respondía a las demandas de los líde
res vecinales, que tradicionalmente confiaban en los mecanismos
clientelistas de intercambio de favores. Conseguido así el apoyo
de los líderes vecinales, la mayoría de los cuales estaban conecta
dos al partido populista-clientelista de la oposición (el PDT), la
administración incrementó su poder de negociación frente al Con
cejo Municipal y logró que se aprobara una legislación tributaria de
importancia crítica que acrecentaría los recursos de la ciudad. Esto,
a su vez, le permitió a la administración tomar entre manos las de
mandas materiales de los participantes en los foros.
En segundo lugar, el gremio de la construcción, un sector clave
de la elite económica de la ciudad, le dio un apoyo disimulado a la
administración - y presionó al Concejo Municipal para que aproba
ra aumentos en el impuesto predial- porque se benefició de inver
siones masivas en obras públicas que no tenían precedente. Para
ganarse ese respaldo, la administración tomó la decisión clave de
no rechazar las propuestas alternativas de construcción, a menudo
apoyadas por la izquierda, tales como las de trabajar con las coo
perativas locales.
En tercer lugar, y posiblemente lo más importante, la político se
ganó el apoyo de la clase media que deseaba un gobierno compro
metido con la justicia social, la transparencia y la lucha contra la
corrupción. A decir verdad, el hecho de que esa política se fraguó
en un momento plagado por escándalos de corrupción a nivel na
cional de grueso calibre, tal como el que culminó con la acusación
y remoción del cargo del Presidente en 1992, precipitó grandes
movilizaciones callejeras a lo largo y ancho del país. La ola de
optimismo popular' en la lucha contra la corrupción benefició enor
memente a la administración de Porto Alegre.
El hecho de que el PP hubiese capturado la atención internacio
nal en el transcurso de la segunda administración incrementó aún
341
más su popularidad en las clases medias. La administración puso
todo el empeño, con resultados exitosos, en labrarse la imagen de
“innovador internacional”, y atrajo intelectuales de alto perfil pro
venientes de todo el mundo a eventos que gozaron de buena publi
cidad. Como síntoma de una imagen dirigida a capturar la opinión
de la clase media, la expresión “Porto Alegre: la Capital de la De
mocracia”, apareció en vallas, panfletos y la página de internet de
la administración.
En cuarto lugar, y como un rasgo más sutil, la política de parti
cipación contribuyó a coordinar las acciones del gobierno, y contri
buyó de manera significativa a que el PT hiciera buen uso de su
capacidad para perfilar una imagen de competencia administrativa.
En este sentido, la centralización de todas las decisiones
presupuéstales en el Consejo Municipal del Presupuesto fue de suma
importancia. Tradicionalmente, en Porto Alegre, como en toda ciu
dad brasileña, las agencias municipales gozan de amplia autonomía
para ejecutar sus partidas presupuéstales como a bien tengan. Para
facilitar las discusiones del presupuesto con el Consejo, la adminis
tración creó mecanismos para organizar la información y controlar
el gasto por parte de las agencias. El PP logró que por primera vez
la administración creara un sistema de información capaz de
monitorear el gasto en todas las entidades públicas municipales.
Una nueva Oficina de Planeación, con nexos directos con el alcal
de, incrementó la autoridad del Consejo para asegurar que las agen
cias implementaran las decisiones. El resultado fue que el proceso
participativo, en vez de complicar el gobierno de la ciudad, ayudó
a ejercer control sobre una administración altamente fragmentada.
La administración no hubiera podido incrementar su capacidad
para gobernar a través del PP de no ser por la alta practicidad del
programa. El gobierno municipal comenzó a partir de decisiones
dentro de su esfera de competencias acometiendo obras públicas
de menor escala que requerían una financiación externa o sofistica
342
ción técnica menores. Además, la administración pudo, durante su
primer período, incrementar significativamente los recursos de la
ciudad, en parte como resultado de las reformas constitucionales
que acrecentaron las transferencias de los niveles estatal y federal,
y en parte debido a la legislación tributaria ya mencionada arriba.
Sólo después que la política participativa había ganado inercia so
bre estas bases relativamente simples, las obras públicas a gran
escala y los componentes no monetarios del presupuesto se incor
poraron al proceso del PP.
Estos logros políticos le aseguraron al PT su reelección y le
aportaron a la participación en la toma de decisiones la legitimidad
necesaria en Porto Alegre. Estos factores, a su vez, le permitieron
al gobierno crear un número de foros “sectoriales” de participación
en la toma de decisiones en áreas tales como vivienda, derechos
humanos, planeación municipal, etcétera. Este proceso parece di
ferir sustancialmente de la dinámica de big-bang que Isaac y Heller
describieron en Kerala, en la que en un año se lanzó una Campaña
masiva de participación. En Porto Alegre, todo un sistema de go
bierno municipal creció y se expandió a partir de esfuerzos relati
vamente menores que dieron buenos resultados.
343
cinal participaron con mayor ahínco. De hecho, la política contri
buyó a construir nuevas asociaciones cívicas participativas en áreas
que previamente estaban dominadas por el sistema clientelista co
munitario.
Mi entendimiento de este patrón de participación concuerda con
el de Baiocchi: el PP apuntó a las necesidades que eran prioritarias
para las capas pobres del sector urbano, incluso antes que la políti
ca de participación se echara a rodar. La movilización de partici
pantes, que usualmente es difícil allí donde hay dispersión de inte
reses (tales como protección del medio ambiente, planeación eco
nómica, etc.), fue relativamente fácil en Porto Alegre porque el
programa se concentró inicialmente en asuntos locales que eran im
portantes para los habitantes de las diferentes zonas de la ciudad.
Así como sucedió en el caso de Chicago, donde las áreas plagadas
de crimen no tuvieron problemas para asegurar la participación de
los vecinos, Porto Alegre no necesitaba convencer a sus habitantes
pobres que una infraestructura sanitaria básica, control de inunda
ciones, pavimentación, transporte público, escuelas y puestos de
salud eran importantes para su calidad de vida.
Sin embargo, debemos recordar que los pobres de Porto Alegre
no tenían mucho acceso a la información sobre las acciones de go
bierno, que los medios electrónicos de información no hacían es
fuerzos por conectarse con ellos, y que en general el pobre urbano
en Brasil desconfía, con sobradas razones, de la voluntad y capaci
dad de los gobernantes para responder a sus necesidades. ¿Cómo,
entonces, los habitantes de vecindarios sin infraestructura
organizativa alguna supieron que la participación en las asambleas
del Presupuesto valía la pena? Hay dos factores que ayudan a ex
plicar las razones por las cuales las políticas de participación pu
dieron movilizar a vecindarios que no contaban con previas organi
zaciones cívicas fuertes.
344
El primero es que la política misma del presupuesto tenía un
“efecto demostrativo”. En su primeros años, los principales parti
cipantes y beneficiarios de la política de participación fueron las
asociaciones vecinales con una larga historia. A medida que las
obras públicas más notorias como la pavimentación de vías empe
zaron a adelantarse en esos vecindarios, los habitantes de sectores
menos organizados reconocieron que la participación arrojaba sus
frutos. Esto respondía, una vez más, al enfoque temático de la
política de participación: proyectos visibles de infraestructura que
pudieran implementarse en un año.
Segundo, la administración contrató activistas de los movimien
tos vecinales para que ayudaran en la organización del proceso.
Cuando los habitantes de los vecindarios venían a la administración
a solicitar obras de infraestructura, se les ponía en contacto con
trabajadores comunitarios que les ayudaban a convocar reuniones
para organizar la participación en el proceso de discusión del pre
supuesto del año siguiente. En muchos casos, los activistas visita
ban los barrios que todavía no habían participado, buscaban líderes
potenciales y les ayudaban a organizarse a partir de cero. La litera
tura sobre los movimientos sociales urbanos siempre ha resaltado
el papel clave que juegan los “agentes externos” en la movilización
de grupos que cuentan con pocos recursos y casi no tienen acceso a
la información. En Porto Alegre, el mismo gobierno creó un grupo
de organizadores comunitarios que cumplieron ese papel.
345
lleva a concluir con algunas reflexiones acerca de la conexión entre
el interés particular y la deliberación.
En la introducción a este volumen, Fung y Wright parecen a
veces distinguir con toda claridad la deliberación de aquellos pro
cesos de toma de decisiones que se caracterizan por la competen
cia entre intereses opuestos. Sin embargo, creo que los procesos
deliberativos tienen mayores posibilidades de éxito cuando surgen
de los intereses particulares. En Porto Alegre, por ejemplo, la gen
te no se sintió atraída al proceso porque quisieran deliberar, sino
porque querían obras de infraestructura en sus barrios para así me
jorar su calidad de vida. Lo más frecuente es encontrar que los
nuevos participantes casi no tienen una percepción clara de las ne
cesidades de otros vecindarios, y les preocupa muy poco. Los par
ticipantes movilizan a sus vecinos porque mientras más gente vaya
a las reuniones, tienen más posibilidades de ganar el voto de priori
dad que determina cuál vecindario se beneficiará en primer lugar.
En otras palabras, el PP tiene un componente alto de competencia
que es el que le aporta vitalidad: si el proceso no ofreciera la posi
bilidad de obtener soluciones a necesidades y preocupaciones es
pecíficas, la mayoría no iría a las reuniones. Estoy segura que esta
misma explicación puede aplicarse en los demás casos de los que
trata este volumen.
De allí se desprende la importancia de los foros participativos
como espacios de aprendizaje cívico. A través del mismo proceso
de participación, la gente comienza a darse cuenta de las necesida
des de los demás, a desarrollar un sentido de solidaridad y poner
sus propios intereses en una perspectiva más amplia. Una vez la
gente se ve forzada a confrontar sus necesidades con las de otros,
el argumento y la razón saltan a la palestra, si bien no siempre re
emplazan lo que Fung y Wright describen como “la negociación
estratégica que busca dar la ventaja máxima a los propios intereses
mezquinos”. Tengo mis dudas respecto a si lo que se da en los
346
foros participativos son procesos puramente deliberativos, a me
nos que los asuntos a discutir sean de un carácter contencioso. Con
todo, en los foros de Porto Alegre que estudié, la deliberación se
hizo más y más común con el paso del tiempo a medida que los
participantes ganaron experiencia en el debate público. La partici
pación competitiva, creo, da partida a un proceso de aprendizaje
del cual proviene la deliberación, y que conduce a un aprendizaje
continuo a medida que los participantes desarrollan sus capacida
des para argumentar y razonar. Dicho en palabras llanas, para lle
gar a la deliberación, el individuo necesita un interés particular.
Veo la necesidad de subrayar este rasgo porque con demasiada
frecuencia los diseñadores idealistas de los procesos de participa
ción caen en una trampa. Al esperar que la toma de decisiones
surja de la razón y la solidaridad, en lugar de tener el interés perso
nal como su punto de partida, a menudo se quiere decir que muy
poca “gente ordinaria” tendrá la motivación para participar. Los
críticos del PP de Porto Alegre, por ejemplo, se quejan de que el
proceso se concentra demasiado en lo inmediato y lo local. Sin
embargo, el retrato que he pintado indica que precisamente ese es
el enfoque que atrae a la gente. El problema real no es que en los
ámbitos políticos donde los intereses de la “gente del común” son
visibles, el interés personal y particular pueda opacar la delibera
ción. El problema es que la gente común y corriente tienen menos
posibilidades de participación en aquellos escenarios políticos ca
racterizados por una dispersión de intereses.
En Brasil, por ejemplo, hay una tendencia creciente a crear “Co
mités de Fuentes de Aguas” que reúnen a agencias gubernamenta
les, grandes usuarios del sistema del acueducto y grupos cívicos
para discutir políticas concernientes al uso y conservación del agua.
Una de las grandes dificultades de esos comités es cómo movilizar
a la “gente ordinaria” que no ve la fuente de agua, ni su calidad,
como un problema de calibre mayor. No es sorprendente, enton
347
ces, que los comités trabajen mejor en lugares donde la contamina
ción y la escasez han alcanzado proporciones dramáticas, mientras
que en las áreas donde hay necesidad de implementar medidas pre
ventivas para evitar esos problemas en el futuro, los comités tienen
muchas dificultades para lograr que la gente se involucre. Estas
dificultades hacen eco a lo que Thomas describía cuando hizo refe
rencia a la promoción de la participación en torno a la protección
del medio ambiente.
Mi conclusión, entonces, apunta a la cuestión de cómo transfe
rir las lecciones de los experimentos de GPPD más exitosos a otros
ámbitos de toma de decisiones. El PP de Porto Alegre y las refor
mas de Chicago (y quizá la Campaña de Kerala) funcionaron con
decisiones de menor escala que afectaban los intereses directos de
la gente en sus localidades, y todo dentro del ámbito de competen
cia de los gobiernos locales. No obstante, aquellos asuntos más
amplios en los que la gente sólo tiene intereses dispersos y que
superan la capacidad de los gobiernos locales, podrían también be
neficiarse del GPPD (si funciona), dado que la incorporación del
conocimiento y las preocupaciones de la gente del común y la trans
parencia del gobierno son necesarias en diversas áreas de las políti
cas públicas. Una de las lecciones de Porto Alegre es el valor de
comenzar por lo pequeño. La toma participativa de decisiones puede
ganar legitimidad a menor escala y los participantes pueden apren
der lecciones tocantes a la vida política, así como ampliar el enfo
que de sus intereses para relacionarlos con otras esferas. Sin em
bargo, para traer el GPPD a otras esferas probablemente se necesi
te un esfuerzo redoblado para que la “gente ordinaria” pueda en
tender la relación que los asuntos a discutir tienen con sus preocu
paciones cotidianas, y convencer a los gobiernos que la participa
ción rinde ñutos que también los benefician a ellos.
348
‘Investigadora Asociada del Núcleo de Estudios en Políticas Públicas de la Universidad de
Brasilia. Investigadora Internacional de Posdoctorado de la National Science Foundation
(abers @ solar.com.br).
1Phillip Seiznick, TV.A, and the Grassroots, Berkeley: University o f California Press, 1949.
2 Rebeca Abers, “From Ideas to Practice: The Partido dos Trabalhadores and Participatory
Governance in Brazil,” en Latín American Perspectives, 91 (23), 1996:35-53.
349
Capítulo 8
Bradley C. Karkkainen'
351
propongo argumentar que las grandes tendencias que en el momen
to están dominando la regulación del medio ambiente y el manejo de
los recursos naturales en Estados Unidos son congruentes, en un sen
tido amplio, con los temas mayores que Fung y Wright exploran.
352
manera manejar el conflicto aparentemente interminable e intoca
ble que se da entre economía y medio ambiente. En algunos casos,
los resultados pueden beneficiar tanto a la vida silvestre como a los
propietarios.
Un ejemplo fundante es el PCH del Monte San Bruno. En ese
caso, la reglamentación de la LFEVE que prohibía la toma habría
prohibido modificar uno de los últimos fragmentos existentes del
hábitat de la mariposa Mission Blue, una especie en vía de extin
ción, y con ello hubiera entorpecido los planes de desarrollo urba
nístico de un suburbio en las colinas en las afueras de San Francis
co. Sin embargo, el hábitat de la mariposa estaba en una condición
deplorable que ninguna prohibición legal de la toma habría podido
mejorar. Se conformó, entonces, un comité con la participación del
propietario, un grupo local de defensa del medio ambiente y oficia
les del gobierno federal, estatal y local para explorar posibilidades
de solución. El plan que surgió como resultado de este proceso de
colaboración llevó al propietario a reducir su proyecto urbanístico
a una porción del terreno y transferir el lote restante a la propiedad
pública para que sirviera como hábitat de la mariposa, el cual go
zaría de protección permanente. El plan exigía introducir mejoras
al hábitat de la mariposa, para lo cual se debieron arrancar las plan
tas invasoras y sembrar especies nativas de las que depende la ma
riposa Mission Blue. La financiación de estos trabajos procedía de
unos derechos que debían cancelar los terrenos recién urbanizados.
Desde la perspectiva del Servicio de Pesca y Vida Silvestre (SPVS),
el trueque de una fracción del área protegida a cambio de un hábitat
de calidad superior y una fuente de financiación a largo plazo para
el manejo del hábitat fue una ganancia. El Congreso al final estuvo
de acuerdo con la negociación y procedió a reformar la Ley sobre
Especies en Vía de Extinción, no sólo para autorizar el plan del
Monte San Bruno sino también para permitir tomas incidentales
similares de especies en vías de extinción a cambio de PCH especí
ficos que prometieran beneficios de conservación. A partir de
353
una caso simple pero innovador de colaboración y solución de
problemas en una localidad específica, nació el programa nacio
nal de PCH.
¿Cuáles cambios sustanciales ha logrado el programa de PCH
a lo largo de los años? ¿El programa de PCH es, como aseguran
Fung y Wright, el precursor de una transformación democrática en
el ámbito de la toma de decisiones sobre el medio ambiente (ámbi
to que fue hasta hace poco dominado por los métodos jerárquicos,
confiado a expertos y regulado de manera rígida)? ¿El programa
de PCH es, como sostienen algunos de sus críticos entre los defen
sores del medio ambiente, un programa de dádivas que busca en
contrar un espacio para los propietarios y los urbanizadores a ex
pensas de las especies en vías de extinción y los hábitats que gozan
de protección especial? ¿O se trata, como algunos propietarios y
urbanizadores opinan, de una licencia para que el gobierno federal
se inmiscuya en una extorsión legalizada al forzar a los propieta
rios a ceder parte de sus propiedades para que sea usada como
“zoológico nacional”1bajo la amenaza de la Ley sobre Especies en
Vía de Extinción, cuya aplicación acarrearía devastadoras conse
cuencias económicas?
Mi postura es que la respuesta se encuentra en algún lugar en
tre estos diversos extremos, pero también de alguna manera los
trasciende.
354
PCH empoderan a los actores locales, especialmente los propie
tarios, esos procesos de planeación no pueden contarse como
“deliberativos” ni como “democráticos” porque en la mayoría de
los casos involucran una participación muy limitada del público.
Es difícil no estar de acuerdo con los detalles de la crítica de
Thomas, la cual, en el estilo que lo caracteriza, descansa en una
investigación cuidadosa. Sin embargo, sin entrar a disputar los fac
tores subyacentes, yo me distan cio de sus conclusiones
interpretativas fundamentales. Al igual que Fung y Wright, y a
decir verdad, siguiendo a muchos comentaristas del programa de
PCH, Thomas pinta el cuadro con brochazos muy gruesos. Aun
que reconoce que los PCH vienen en diferentes formas y tamaños,
él también opta por caracterizar el programa con generalidades muy
abarcadoras que no le hacen justicia a los elementos más interesan
tes e innovadores que contiene.
Mi propuesta es que consideremos como más útil y revelador
pensar que el programa de PCH comprende dos modelos regula
dores diferentes, y que cada uno cumple sus propios propósitos
particulares:
355
por la ley. En muchos casos, no son ni siquiera deliberativos. Por
el contrario, los planes de este tipo representan una negociación
intermedia cuyo resultado sigue la fórmula de “dividir la diferen
cia”, lo cual es típico de una negociación motivada por el interés
personal entre un propietario individual y algún agente del SPVS
que está sujeto al veto de un supervisor regional. Los planes de
este modelo también se caracterizan por la estrechez de sus enfo
ques y la escala geográfica limitada que comprenden. Sus objeti
vos apuntan a mitigar el daño causado a una especie particular en
vía de extinción, o a alguna especie en peligro de estarlo, o una
simple porción de terreno. Algunos PCH del Tipo I comprenden
esfuerzos afirmativos de conservación que producen un beneficio
neto a las especies que figuran en la lista, aunque esto tampoco es
un requisito de ley. En muchos casos, la meta es aún más modes
ta: permitir una actividad económica en una porción de terreno
que está protegida como hábitat pero que es cualitativamente
marginal en caso de que el daño incidental resultante afecte al
guna especie, lo cual se consideraría menor, especialmente si se
mide en comparación con la carga económica en la que incurri
ría el propietario si se procediera en otros términos. Los PCH
del Tipo I representan, en consecuencia, una especia de “válvula
de escape” para mitigar las consecuencias económicas más du
ras de una regla que de otra manera sería inflexible. D e esa
manera se consigue reducir la oposición política al programa
mismo de protección a las especies en vías de extinción. A pe
sar de lo útil que esto puede ser como un mecanismo para intro
ducir una medida de flexibilidad reglamentaria, los PCH del Tipo
I muy difícilmente pueden señalarse como estandartes de la trans
formación democrática de la política del medio ambiente que
Fung y Wright tienen en mente.
356
2 . 2 . Tipo II: Planes multilaterales de administración flexible
En el segundo y más reciente modelo, que fue desarrollado y
promovido con entusiasmo bajo la administración de Bruce Babbit
como Ministro del Interior, los PCH son esfuerzos de conserva
ción del ecosistema decididamente ambiciosos y resultados de
una colaboración amplia, diseñados a escala regional. Estos PCH
del Tipo II apuntan más allá de las preocupaciones en tomo a espe
cies específicas de la Ley sobre Especies en Vías de Extinción y
sus más sencillos primos del Tipo I. La meta de los planes del
Tipo II es nada menos que el manejo proactivo y científicamente
fundamentado de comunidades enteras de especies (tanto de las
que figuran en la lista como de las que no están en ella) y de los
ecosistemas de los cuales ellas son parte.4 En sus versiones más
ambiciosas, los planes del Tipo II echan mano de técnicas avanza
das de monitoreo biológico y de la administración flexible, con
miras a generar y ajustar continuamente medidas de conservación
afirmativa de una clase y a un nivel de atención al detalle de la
especificidad del ecosistema que no se puede conseguir por la vía
de una reglamentación centralizada. No es de sorprender, enton
ces, que dada su escala, sofisticación y ambición, los PCH del
Tipo II típicamente involucren (y de hecho requieran) la participa
ción de múltiples partes interesadas, sectores público y privado,
propietarios y no propietarios incluyendo distintos niveles y agen
cias gubernamentales, defensores del medio ambiente, científi
cos independientes y demás ciudadanos interesados. A diferencia
de los PCH del Tipo I, estos no dependen de resultados fijos que
dependan de “dividir la diferencia”, ni de negociación alguna. Por
el contrario, los resultados exigen compromisos con agendas
abiertas por parte de las diversas partes interesadas, quienes se
comprometen a participar a largo plazo en la búsqueda y evalua
ción conjunta de soluciones innovadoras a problemas complejos.
Para lograrlo, se requiere de una especie de deliberación práctica
y de una apertura creciente a la experimentación, que con toda
357
seguridad no forma parte del modelo Tipo I. Los PCH que surgie
ron del proceso de la Planeación para la Conservación de las Co
munidades Naturales de California (PCCN),5particularmente los
referidos a los manglares y arbustos costaneros de San Diego y
los condados de Orange y Riverside, son los que más se ajustan a
esta descripción,6aunque otros, incluyendo algunos relacionados
con la restauración de gran envergadura del hábitat del salmón que
actualmente se están ejecutando en el Pacífico Noroccidental, tam
bién se aproxim an al m odelo. Los PCH del Tipo II son
intencionalmente transformadores y buscan alterar permanente
mente la regulación sobre el medio ambiente y reorientarla hacia
una ad m in istració n de los re cu rso s n atu ra le s que sea
ecológicamente integral a nivel de ecosistemas. Con esta orienta
ción propositiva, que toma en cuenta un múltiple número de espe
cies y apunta a la protección de ecosistemas, estos planes con segu
ridad se ubican en un ámbito desregulado, extendiéndose y posible
mente excediendo las fronteras de los reducidos PCH del Tipo I
que el Congreso quizá tuvo en mente cuando reformó la Ley sobre
Especies en Vías de Extinción, en 1982. De hecho, los PCH dei
Tipo II se asimilan más a otras formas de administración colaborad va
de ecosistemas a gran escala -p o r ejemplo, el Programa de la Ba
hía de Chesapeak, el Programa de Restauración del Ecosistema
del Sur de la Florida, el Plan Forestal Noroccidental, o el Programa
CALFED Bay-Delta-, que a sus primos del Tipo I, que son admi
nistrados por un propietario individual y cubren una sola especie.
Existen, desde luego, tipos ideales. Algunos PCH pueden no
caber completamente en ninguna de las dos categorías, sino que
mezclan rasgos del Tipo I y del Tipo H Por ejemplo, el PCH del
Monte San Bruno, que es el progenitor de todo el programa, en
algunos aspectos se acerca al Tipo I, pues involucra a un solo pro
pietario, se ocupa de una sola especia y cubre un área geográfica
relativamente pequeña (2,500 acres). Sin embargo, el PCH del
358
Monte San Bruno fue resultado de una negociación a través de un
proceso multilateral, por lo cual encama algunas características
claves del Tipo II. A pesar de esta complicación menor para obte
ner una clasificación, creo que la tipología es un instrumento útil
que nos permite sortear y analizar las diferencias entre los PCH.
La mayoría va a coincidir completamente con uno de los dos tipos
que describimos ampliamente, o van a ubicarse en un terreno in
termedio entre los dos.
359
cial del SPVS que tiene la facultad para otorgarles una exención
parci al de la cláusula de la LFEVE que prohibe la toma, en lugar de
colaborar con un conjunto de participantes amplio -m ás diverso y
potencialmente más conflictivo-, algunos de los cuales podrían
tener la intención expresa de buscar medidas de conservación más
ambiciosas y asegurar beneficios ecológicos afirmativos. La
planeación de parcelas específicas es, por naturaleza, una tarea
menos compleja, menos intensa en la información requerida y con
menores intereses enjuego que las implicadas en la coordinación
a escala regional en los PCH del Tipo II. Además, puesto que los
PCH del Tipo I usualmente involucran pequeñas áreas y hábitats
regionales, atraen con frecuencia menos atención pública y con
troversia política que los PCH regionales mayores. Como los
planes del Tipo I, para decirlo coloquialmente, “vuelan por fuera
del radar” de la política sobre el medio ambiente, escapan al ojo
público del tal manera que pueden negociarse con frecuencia en
una oscuridad relativa, incluso en secreto, y en muchos casos en
términos más bien favorables al propietario.
Los PCH del Tipo II a nivel de ecosistemas regionales, de otra
parte, tienden a atraer mucha atención y controversia. Puesto que
ellos con frecuencia involucran muchas partes interesadas, espe
cies múltiples y una gama completa de usos de la tierra que compi
ten entre sí, suelen ser política, institucional y científicamente más
com plejos y con resultados de m ás largo alcance en sus
implicaciones económicas y ecológicas. En consecuencia, tanto el
proceso de negociación inicial como los sistemas vigentes de go
bierno pueden ser confusos, de manejo difícil y requerir de mucho
tiempo y recursos. Muchas partes interesadas pueden buscar inter
venir en el proceso apelando a diversos puntos de apoyo legales y
políticos para influir en el proceso o alterarlo del todo.
¿Por qué, entonces, habría alguien de molestarse con un PCH
del Tipo II? Para el Ministerio del Interior la respuesta es directa:
360
solamente mediante la planeación del uso de la tierra a escala re
gional y una administración integral de todas las partes del
ecosistema, podremos empezar a movemos en la dirección de una
conservación prepositiva de ecosistemas y patrones de desarrollo
ecológicamente sostenibles. En verdad, podría decirse que una se
rie de acuerdos separados y concentrados en parcelas específicas
es fundamentalmente incompatible con una política que busca un
manejo integral, holístico, coordinado y con sentido ecológico.
No obstante, los acuerdos centrados en parcelas específicas -
PCH del Tipo I - pueden tener su atractivo ante los ojos del Minis
terio del Interior por otras razones: ellos proveen beneficios eco
nómicos y políticos, aminoran la insatisfacción entre los propieta
rios y reducen la intensidad de la oposición a los programas sobre
especies en vía de extinción y las iniciativas de conservación en
general. Entonces, al parecer el Ministerio del Interior tiene razo
nes para favorecer los dos tipos de PCH.8
Para los propietarios, la lógica que atrae la participación en los
PCH del Tipo II es igualmente directa: a veces no tienen otra alter
nativa. Como Ministro del Interior, Bruce Babbit no se amilanó
ante la posibilidad de usar la Ley sobre Especies en Vías de Extin
ción como un martillo coercitivo para forzara los propietarios, los
gobiernos locales y otras partes interesadas a participar en la
planeación y manejo de ecosistemas a gran escala cuando creyó
que eso era necesario y cuando contaba con las armas políticas y
jurídicas para hacer cumplir la ley. Una vez más el sur de California
ofreció el caso más claro. La planeación regional para la conserva
ción del hábitat se disparó una vez Babbit tomó la decisión de in
cluir el gnatcatcher de California, un pequeño pájaro nativo que
habita en la vegetación costanera, en la lista de las especies amena
zadas. La lista invocaría la provisión legal contra la toma y efecti
vamente impediría cualquier modificación adversa al hábitat de la
salvia costanera de la que depende el gnatcatcher, con lo cual cer
361
cenaría los prospectos de futuros proyectos urbanísticos en una
de las zonas del país de más rápido crecimiento. Babbit hizo de
esta amenaza una oportunidad para obligar a los propietarios y los
gobiernos locales a desarrollar un plan regional comprehensivo
para impedir y reorientar el desarrollo urbanístico en formas com
patibles con la conservación de la vegetación costanera aún exis
tente. Este era una meta ecológica que no podría alcanzarse por la
vía de los acuerdos fragmentados que involucraban un propietario
a la vez. En pocas palabras, los propietarios y los gobiernos loca
les se las estaban viendo con un ultimátum: o cooperaban en el
desarrollo de un plan satisfactorio, futurista y de alcance regio
nal, o aceptaban las consecuencias económicas potencialmente
devastadoras de la aplicación en su rigor de la Ley sobre Especies
en Vía de Extinción.
362
programa de PCH representa un erosión miope, motivada por ra
zones políticas, carente de principios y progresivamente dañina, de
nuestro compromiso público con la protección de las especies en
vía de extinción, a favor de los intereses privados de los propieta
rios. El problema es agravado, desde su perspectiva, por un proce
so caracterizado por una peligrosa falta de transparencia y por la
ausencia de mecanismos de rendición de cuentas. Si la crítica de
los ambientalistas se dirigiera contra los PCH del Tipo I, podría
dársele algún mérito. No obstante, esas preocupaciones no surgen
en esa misma forma en relación con los PCH del Tipo II, los cuales
tienden a ser mucho más visibles, transparentes (al menos en las
localidades en las que ocurre la negociación), abiertas a la partici
pación de partes que no representan a los propietarios y menos
inclinadas a favor de estos. Esto no quiere decir que todos los
aspectos de la transparencia, la rendición de cuentas, la justicia en
los procedimientos y la adecuación de la participación pública se
resuelvan en los PCH del Tipo II. Estos siguen siendo asuntos de
importancia crítica, pero en los PCH de alcance regional la pregun
ta crucial no es si, sino cómo y por quiénes los intereses de los que
no son propietarios van a ser representados.
Los propietarios y los voceros ideológicos de la primacía de
los derechos de la propiedad privada, por su parte, enfatizan la
habilidad de Bruce Babbit para utilizar el “martillo” de la LFEVE y
así forzar a los políticos y los propietarios del sur de California a
acudir a la mesa de negociación para foijar una planeación del
Tipo II. Ellos temen que esto entrañe la erosión de los derechos a
la propiedad privada bajo la coercitiva mano de una burocracia dis
tante, sin mecanismos de control y hambrienta de poder que se
dedica a usar la LFEVE para forzar a los propietarios a hacer con
cesiones. Aunque exagerado, este temor no carece de fundamen
to. El proceso de los PCH del Tipo II no está bien definido ni
claramente demarcado por parámetros legales, procedimientos re
glamentarios ni precedentes administrativos. En tales circunstancias,
363
pueden ser legítimas las preocupaciones sobre el potencial de que
los juiciosos funcionarios gubernamentales se extralimiten en sus
funciones. Puede ahogarse por la necesidad de clarificar y regla
mentar los procedimientos que rigen los procesos regionales y
de especies múltiples de los PCH. Sin embargo, los críticos que
hablan desde la perspectiva de los derechos de los propietarios
ignoran el hecho de que la mayoría de los PCH del Tipo I surgen a
instancias de los propietarios y funcionan a favor de ellos. Sin
importar lo que pueda pensarse de los PCH del Tipo II, el progra
ma de PCH como un todo no puede caracterizarse como una cons
piración en contra de los propietarios. Este programa es, quizá
por su diseño clintonesco, una mezcla que combina un programa
piloto agresivo para la protección de ecosistemas a gran escala
(Tipo II) y otro que es una versión ampliada de un programa mode
radamente pro-propietario (Tipo I), con la esperanza aparente de
que este último consiga que el primero cuente con cierta protec
ción política. En la práctica, sin embargo, el resultado ha sido el
decrecimiento del entusiasmo de casi todas las partes en relación
con el programa de PCH.
Por su parte, los biólogos que abogan por la conservación otean
todo el panorama del programa PCH y no pueden ocultar su pre
ocupación grave frente al hecho de que solamente una fracción de
los PCH echan mano de las evaluaciones científicas independientes
y rigurosas, al igual que de técnicas fundamentadas científicamente
como el monitoreo biológico y la administración flexible.9 Sin em
bargo, una lectura cuidadosa de esta crítica revela que criterios
como tener una base de estudios científicamente conformada, la
evaluación por parte de pares y las técnicas de administración cien
tíficas están emergiendo como la norma en los PCH del Tipo II más
grandes y sofisticados, esto es, aquellos que comprenden áreas geo
gráficas de tamaño considerable y la mayor parte de los terrenos
ecológicamente delicados. En estos casos, tales medidas pueden ser
económica y técnicamente factibles. Dado que esos mecanismos
364
son elementos necesarios para una administración ecológicamente
inteligente, es supremamente deseable que se conviertan en ras
gos obligatorios de los PCH del Tipo II. No obstante, no debería
sorprendemos que los PCH del Tipo I que incluyen un propietario
individual y cubre un área menor no haga uso de tales métodos
científicos sofisticados, que muchos propietarios considerarían
fuera de sus posibilidades técnicas y financieras. Sin embargo, no
asumo la defensa de la falta de fundamento científico en los PCH
del Tipo I. Si ni el gobierno ni los propietarios pueden asumir los
costos que implica fundamentar los PCH del Tipo I en métodos
científicos, ¿deberíamos entonces proceder a partir de una igno
rancia científica intencional? La mayoría en la comunidad cientí
fica, y muchos otros además, responderían negativamente, espe
cialmente si se tiene en cuenta que al parecer no se le está prestan
do la atención debida al impacto ecológico acumulado tras la apli
cación de múltiples PCH de escala menor.10Todo esto demanda un
examen cuidadoso de la política de PCH Tipo I.
Finalmente, los más radicales defensores de la devolución de
poderes a la ciudadanía, entre los que me cuento al lado de Fung y
Wright y otros, tendemos a esgrimir el modelo Tipo II como em
blemático del nacimiento de una nueva era de regulación del medio
ambiente, de administración integrada del ecosistema y de gobier
no participativo local. Si nuestro entusiasmo se confinara a los
PCH del Tipo II, generaríamos un debate interesante y serio sobre
este punto. Sin embargo, puesto que generalmente no hacemos
esta distinción con claridad, dejamos el campo libre a la crítica
(hecha en este libro por Craig Thomas) en el sentido de que la
mayoría de los PCH no encajan en ese modelo. En lugar de eso, la
mayoría de los planes conforman una serie de acuerdos modestos
bilaterales que pellizcan por los lados la regulación en contra de
la toma y sutilmente se orientan en dirección de los propieta
rios. Thomas está en los correcto, por supuesto, en lo concer
niente a su crítica. Sin embargo, si la pretensión de Fung y Wright
365
se entendiese debidamente como aplicable sólo a los PCH del
Tipo II, la respuesta de Thomas sería vista como infundada e inca
paz de impulsar el debate.
Todos estos comentaristas tienen la razón en cierto sentido.
No obstante, al mismo tiempo todos han contribuido a la confu
sión que rodea al program a PCH con sus exagerados y
desorientadores comentarios que reúnen en uno solo dos fenó
menos reguladores muy distintos, que marchan a la par bajo la
bandera común del programa PCH.
Vale la pena anotar que la legislación propuesta que circula por
los pasillos del Capitolio en Washington, especialmente la que pre
sentó el Representante George Miller en la sesión número 106 del
Congreso de Estados Unidos,11 podría ayudar a aclarar la distin
ción entre estos dos tipos de PCH y la regularízadón de los proce
dimientos correspondientes a cada uno. Esta propuesta busca esta
blecer una serie de estándares y procedimientos para los PCH de
pequeña escala, que no tienen que ser participad vos ni resultar de
colaboración alguna. Los PCH de calibre mayor que involucran a
múltiples partes interesadas estarían regidos por unos patrones di
ferentes y requerirían la intervención del Ministerio del Interior para
crear oportunidades de robustecer y diversificar la participación
pública.
366
difícilmente puede causar sorpresa o turbación. A decir verdad,
lo sorprendente sena decir que la válvula de seguridad del Tipo I
correspondiera al modelo, ya que los PCH de ese orden no son
participativos por definición.
La pregunta más interesante no es si todos, por no decir que la
mayoría de los PCH se ajustan al modelo de Fung y Wright, sino si
los PCH del Tipo II como grupo se aproximan al modelo; o si cual
quiera de ellos lo logra. Si incluso algunos cuantos PCH del Tipo II
se ajustan al modelo, podemos entonces indagar hasta qué punto y
bajo qué condiciones se da esa correspondencia. Sobre esa base ya
podríamos experimentar creando las condiciones que permitan ex
pandir las posibilidades de participación democrática en otras lo
calidades, o en otros ámbitos reguladores. Con todo, ni el capítulo
introductorio de Fung y Wright, ni la crítica de Thomas, ni los co
mentarios sobre PCH que han aparecido en otras publicaciones,
nos ofrecen una descripción suficientemente sólida del proceso que
siguen los PCH del Tipo II como para responder esas preguntas.
Nos quedamos, entonces, con una aseveración intrigante y
provocadora, y nada más. Lo que se necesita es un examen mucho
más completo, detallado y aterrizado a la realidad de PCH indivi
duales, así como de la naturaleza del proceso de gobierno y la par
ticipación pública que puede darse en ellos.
Sin embargo, es mucho más importante observar que este vacío
del debate académico hunde sus raíces en una deficiencia en el pro
grama mismo de PCH tal cual ha sido desarrollado hasta ahora.
Como bien lo observa Thomas (y lo corrobora mi propia investiga
ción), existe muy poca información sobre los procesos de PCH. El
gobierno federal prácticamente no ejerce ninguna supervisión ni con
trol centralizados del programa de PCH, y no facilita un flujo de
información centralizada de los PCH. En consecuencia, aunque al
gunos PCH del Tipo II pueden tener un perfil muy alto en sus pro
pias comunidades, el programa en general carece de transparencia,
367
mecanismos de rendición de cuentas, recolección sistemática de
información, formas de comparar resultados y difundir las mejo
res experiencias, aprendizaje sistemático y oportunidades para una
mejora institucional ya sea en términos de las condiciones que
propician la participación pública o en cualquier otro elemento ope
rativo de importancia crucial. Bajo tales circunstancias es difícil
determinar si en el programa PCH contamos con experimentos ge-
nuinamente democráticos y gobiernos participativos. Además, in
cluso si tales prácticas se estuvieran dando en algunas localidades,
estas serían instancias accidentales y aisladas. No contamos con
evidencia documentada que nos indiquen que la meta del programa
de PCH es la de propagar tales experimentos, ni existe mecanismo
alguno que los facilite. En este sentido, el programa PCH se dis
tancia ostensiblemente de los otros ejemplos de GPPD que Fung y
Wright describen y discuten en este volumen. En cada uno de esos
casos, la participación democrática popular aparece como un ele
mento profundamente enraizado y conscientemente instalado en el
diseño general del programa, que se constituye no sólo en una for
ma privilegiada de implementarlas reformas a las políticas públi
cas sino también en una meta central en sí misma.
La falta de algún esfuerzo concertado y sistemático por parte
del gobierno federal para monitorear, evaluar, aprender y difundir
las lecciones que se derivan de los éxitos y fracasos de experimen
tos dispersos de PCH tiene, por supuesto, consecuencias que van
mucho más allá de complicamos la tarea a nosotros como acadé
micos. Esta carencia revela una profunda limitación en la capaci
dad del programa para desarrollar un estadio que supere su actual
etapa. Tanto en los círculos académicos como en los políticos se
reconoce la necesidad de una aproximación experimental a la tarea
de formular políticas en un contexto de problemas supremamente
complejos como el del manejo de ecosistemas. Sin embargo, la
experimentación sin observación, análisis e interpretación rigu
rosos y sistemáticos de los resultados no es experimentación
368
en sentido alguno. De seguir por esa ruta se estarán desperdician
do valiosas oportunidades para aprender y sustentar las siguientes
rondas de experimentación con nuevos saberes. Al mismo tiempo,
ese desdén le abre la puerta a la desorientación política y reduce
drásticamente la posibilidad de que los modelos más prometedores
puedan desarrollarse, refinarse y darse a conocer. En verdad, una
negativa persistente a aprender de la experiencia podría amenazar
toda la justificación intelectual y política de la existencia misma de
cualquier programa experimental de PCH del Tipo n.
369
dad de una experimentación permanente y de ajustes dinámicos
en respuesta a los nuevos conocimientos que se van articulando.
Estos retos, por lo regular, se abordan desde estructuras de gobier
no que son un híbrido entre lo público y lo privado; evidencian un
almacenamiento amplio de información, experiencias y habilida
des; garantizan una evaluación sistemática de las condiciones de los
ecosistemas y de los resultados de las medidas que se aplican; y,
además, corresponden a una dinámica de solución de problemas por
la vía de la colaboración entre las partes involucradas que represen
tan intereses dispares a escalas múltiples y bien delineadas que van
de lo inmediatamente local (por ejemplo, los propietarios) hasta lo
nacional, internacional e incluso global.
El nuevo modelo se puede apreciar en diversos ámbitos, tales
como:
* la estrategia de manejo de cuencas aplicada a la administración
de ecosistemas acuáticos, como lo ilustran los Programas de la
Bahía de Chesapeake, los Grandes Lagos y el de la Bahía y
Delta de California, y en los literalmente cientos de iniciativas
menores de cooperación similares;
* las nuevas orientaciones en la administración de terrenos públi
cos en lugares como los Everglades, el ecosistema del Gran
Yellowstone y los bosques naturales antiguos del Pacífico del
noroeste, que responden al reconocimiento de la necesidad de
proteger los valores ecológicos de los terrenos públicos -lo que
es posible, con frecuencia, solamente a través de cooperaciones
amplias a nivel de ecosistemas-;
* los esfuerzos de colaboración regional para proteger las zo
nas costaneras, los estuarios y otros ecosistemas marinos
invaluables.
Al igual que los PCH del Tipo II, estos esfuerzos son el resul
tado de la colaboración multilateral que se gesta en un renglón
370
más localizado que las reglamentaciones categóricas, de coman
do jerárquico y flujo vertical. Ellos involucran muchos actores
locales en la confección de las políticas pertinentes y en la
implementación de los procesos, aprovechan la experiencia local
y les dan facultades de decisión y acción a partes interesadas que
antes se quedaban por fuera, sin la posibilidad de jugar papel sig
nificativo alguno en la articulación de las políticas. A pesar de
todo eso, estas grandes iniciativas parecen no recurrir a la partici
pación popular de gran escala que Fung y Wright tienen en mente
y que puede verse en otros ejemplos de GPPD.
Lo anterior puede deberse, en parte, a un simple cuestión de
escala. Las reformas de Chicago, Porto Alegre, Bengala Occiden
tal y Kerala operan al nivel de vecindario urbano o de aldea, que
comprenden varios miles de habitantes. En ese nivel, la participa
ción directa de un gran número de personas es posible, aunque in
cluso en algunos de esos casos los escépticos pueden preguntar,
con justicia, cuál es la proporción de la población local que en reali
dad participa de las actividades de gobierno directo, y cuáles son
los mecanismos que garantizan la representación de las perspecti
vas e intereses de quienes no participan. En contraste con esos
casos, el gobierno de ecosistemas por la vía de la colaboración, ya
sea mediante los PCH o cualquiera de las otras iniciativas ya men
cionadas, tiende a comprender escalas geográficas mucho más gran
des y regiones que albergan un número de habitantes mucho ma
yor. Por ejemplo, el Plan para la Conservación de Especies Múlti
ples de San Diego, comprende un área de 900 millas cuadradas en
el condado de San Diego, que cuenta con tres millones de residen
tes y es el segundo condado más populoso de California. La
Reforestación del Ecosistema del Sur de la Florida cubre un área
de 18,000 millas cuadradas y alberga a 6 millones de personas. El
Programa de la Bahía de Chesapeake es aún más grande y pretende
abarcar una cuenca de 64,000 millas cuadradas con 15 millones
de habitantes. Si bien la articulación de políticas a ese nivel po
371
dría ser “local” en contraste con las legislaciones nacionales, no
se acerca a lo íntimamente local que puede ser una aldea en Kerala
o algún vecin d ario en C hicago o P o rto A legre, donde
presumiblemente las condiciones facilitan una participación po
pular directa que tiene en cuenta a los individuos. Tampoco es
fácil trasladar el manejo de un ecosistema a escalas locales tan
inmediatas. Las fronteras del manejo de ecosistemas se determi
nan por las leyes de la ecología que van a dividir un territorio en
zonas ecológicamente afines, que se definen por la interacción de
especies y el sustrato típicamente común que las sustenta. Esos
límites no encajan nítidamente con las instituciones humanas exis
tentes. A decir verdad, la fuerza motriz de la administración de
ecosistemas es la creación de nuevas instituciones humanas que
correspondan a las escalas de los procesos ecológicos cruciales,
los cuales a menudo se extienden más allá de las fronteras de la
aldea o del vecindario.
De otro lado, muchos de los proyectos de administración de
ecosistemas regionales mejor desarrollados han descubierto que es
ventajoso funcionar en escalas múltiples simultáneamente, pues re
conocen que los procesos ecológicos funcionan en diferentes esca
las que se van gestando en la interacción entre especies. En este
enfoque, un conjunto de instituciones regionales se hace responsa
ble de la planeación y coordinación generales, mientras que otras
agencias coordinadoras más locales se incorporan dentro de un mar
co regional con la responsabilidad de administrar parcelas particu
lares del hábitat, ríos tributarios u otras subáreas ecológicas o
hidrográficas definidas. Estas unidades locales gozan a menudo de
un amplio margen discrecional para definir alternativas y solucio
nes ajustadas a las realidades locales, siempre y cuando guarden
relación con las metas generales y los objetivos del plan regional.
Las actividades a estas escalas locales parecen proveer mayores
oportunidades de participación pública. Por ejemplo, en el marco
general del Programa de la Bahía de Chesapeake, los residentes
372
participan en actividades locales tales como el monitoreo de la cali
dad del agua de las fuentes tributarias, proyectos de restauración
del hábitat local, y planeación y coordinación de fuentes tributarias
específicas, actividades todas que están manejadas por unas 300
organizaciones asociadas que se mantienen activas a lo largo y an
cho de la región. Sin embargo, incluso a estos niveles locales, la
mayoría de las actividades se organizan a lo largo de áreas geográ
ficas más grandes y con una población mayor que las aldeas de
Kerala o los vecindarios de Porto Alegre. Además, aunque no con
tamos con cifras concretas, parece que incluso en la región de la
Bahía de Chesapeake, una fracción pequeña de la población total
participa directamente en las actividades de la administración del
ecosistema. En contraste con esto, los estudios de casos de la par
ticipación ciudadana en el desarrollo económico a nivel aldeano en
Kerala y el PP de Porto Alegre dan a entender (pero no lo docu
mentan) que esas dinámicas atraen unos porcentajes más altos de
participación popular.
Más allá de los asuntos atinentes a la escala institucional y el
porcentaje de participación, las instituciones regionales de gobier
no de ecosistemas parecen diferenciarse, en otros asuntos cruciales,
de los otros ejemplos de GPPD que presentan Fung y Wright. Con
trario a lo que nos indican los modelos de Chicago, Porto Alegre,
Bengala Occidental y Kerala, que al parecer buscan movilizar la
participación popular directa e inmediata, el gobierno de los
ecosistemas regionales se ejerce fundamentalmente a través de lo
que llamo instituciones “híbridas”, que comprenden sistemas de
colaboración entre agencias gubernamentales, organizaciones no
gubernamentales y entidades puramente privadas que incluyen em
presas. La coordinación intergubemamental e interorganizacional
ocupa el centro de estos sistemas híbridos. Por ejemplo, el MSCP
del condado de San Diego se describe a sí mismo como “un esfuer
zo de cooperación entre el Condado de San Diego y doce juris
dicciones locales más, así como agencias gubernamentales tales
373
como el SPV S y el Departamento del Estado de California de Pesca
y Caza... las cuales trabajan con varios propietarios privados” . En
forma similar, las instituciones centrales del Programa de la Bahía
de Chesapeake y la iniciativa de restauración de los Everglades son
básicamente acuerdos intergubemamentales e interinstitucionales
con varias agencias federales y estatales prominentes.
No hay duda que los actores no gubernamentales representan
una fuerza significativa dentro de estas instituciones híbridas, pero
parece que la participación ciudadana es solamente un hilo de una
red más compleja de reconfiguraciones y realinderamientos
institucionales en los que las agencias gubernamentales tradiciona
les siguen siendo los líderes del juego. Incluso allí donde la partici
pación ciudadana es más visible, ese protagonismo se da a través
de la afiliación de los ciudadanos a una organización no guberna
mental que se define por sus ejes de acción, o algún otro mecanis
mo institucional. Dicha afiliación institucional o grupal según áreas
de interés pretende conferirle al individuo el estatus de “parte inte
resada”, y se convierte en un certificado que faculta a su portador a
participar en un proceso de colaboración interinstitucional. Dado
que tales instituciones locales con frecuencia reciben calurosamen
te a personas con intereses comunes como sus nuevos miembros,
los requisitos de entrada son mínimos en la práctica. Con todo,
este modelo de participación local mediante la intermediación
institucional puede distinguirse del modelo de participación popu
lar directa e inmediata que parece ser la característica de los demás
casos en el presente volumen.
¿Cuál es el significado de esa distinción? En este punto es difí
cil extraer conclusiones definitivas. El análisis de Fung y Wright es
un punto de partida útil, pero nada más que eso. Infortunadamente,
ellos no nos definen lo que cuenta como “participación” en su mo
delo, y la noción sobre la que implícitamente se basan luce vaga e
incipiente. Estas razones les imposibilita identificar diferentes
374
clases de participación y no les permite evaluar las implicaciones
de cada una de ellas. Una investigación futura sobre la naturaleza y
extensión de la participación popular y de los roles de varias clases
de organizaciones intermedias en el gobierno de ecosistemas por
colaboración, podría foijaruna contribución valiosa para clarificar,
afinar, extender o revisar el análisis de Fung y Wright.
No obstante, al menos de forma general, las instituciones
híbridas emergentes para el gobierno de ecosistemas parece re
velar muchos de los principios y características de diseñó que iden
tificaron Fung y Wright. Estas instituciones ejercen el poder des
de lo local (una delegación relativa al status quo ante), se orien
tan por la práctica, surgen de la colaboración, y son “deliberativas”
en el sentido que las dinámicas de solución de problemas le dan al
término. En concordancia con las pretensiones centrales de Fung
y Wright, estas instituciones apuntan intencionalmente hacia la
transformación del poder estatal mediante el reordenamiento y
fusión de sus elementos para buscar nuevas configuraciones que
trascienden las fronteras jurisdiccionales, territoriales y funcio
nales. Sin embargo, en el gobierno de ecosistemas la participa
ción popular directa no es el único, ni el principal, mecanismo de
transformación.
7. Conclusión
375
car las características más importantes del modelo y las condi
ciones que lo posibilitan, con el fin de formular distinciones y
lecciones comparativas entre los experimentos, y de aprender de
sus éxitos y de sus fracasos.
5 La Ley PCCN es una regulación expedida por el estado de California que prescribe una
aproximación colaborativa a los planes de conservación de escala mayor, y cuyo fin es
proteger “las comunidades naturales” de plantes y animales.
6 Ver, por ejemplo, Marc J. Ebbin, Is the Southern California Approach to Conservation
Succeeding? 24 Ecol. L.Q. 695, 1997. El MSCP (Plan de Conservación Multiespecies del
Condado de San Diego), por ejemplo, cubre un área de unas 900 millas cuadradas.
8 Sin embargo, queda por verse si los PCH del Tipo II lanzados por la administración
Clinton-Babbit que son más ambiciosos, podrán sobrevivir en la presente administración
Bush.
10 Ibid.
11 Ley para la Recuperación de Especies en Vías de Extinción, H.R. 960, 106lh Congress,
presentada por el Representante George Miller, Marzo 3 de 1999, Esta propuesta de ley
busca crear las diferentes categorías de “planes de bajo efecto y de menor escala” y “planes de
múltiples propietarios y conservación de múltiples especies”, las cuales estarían sujetas a
diferentes procedimientos y estándares. Ver ibid, Art. 108. Miller no volvió a presentar la
propuesta en la sesión 107 del Congreso.
376
Capítulo 9
Rebecca Krantz *
377
car las características más importantes del modelo y las condi
ciones que lo posibilitan, con el fin de formular distinciones y
lecciones comparativas entre los experimentos, y de aprender de
sus éxitos y de sus fracasos.
s Sin embargo, queda por verse si los PCH del Tipo II lanzados por la administración
Clinton-Babbit que son más ambiciosos, podrán sobrevivir en la presente administración
Bush.
10 Ibid.
" Ley para la Recuperación de Especies en Vías de Extinción, H.R. 960, 106lh Congress,
presentada por el Representante George Miller, Marzo 3 de 1999. Esta propuesta de ley
busca crearlas diferentes categorías de “planes de bajo efecto y de menor escala” y “planes de
múltiples propietarios y conservación de múltiples especies”, las cuales estarían sujetas a
diferentes procedimientos y estándares. Ver ibid, Art. 108. Miller no volvió a presentar la
propuesta en la sesión 107 del Congreso.
376
Capítulo 9
Rebecca Krantz'
377
podremos estimar el punto hasta el cual las reformas más gradua
les de innovación en la participación ciudadana pueden contribuir a
que el GPPD sea adoptado más ampliamente. Finalmente, mi tra
bajo buscará establecer que si estoy en lo cierto al decir que las
reformas graduales o parciales son similares a y están relacionadas
en muchos sentidos con las reformas más radicales de GPPD, la
evidencia que aportan las limitaciones a la deliberación en Madison
-debidas a la absorción de los cuerpos deliberativos por el Esta
do— pueden ser igualmente relevantes para el éxito a largo plazo
del modelo de GPPD y su difusión.
378
la tendencia que Sirianni y Friedland identifican puede extender
se más allá de Estados Unidos. En consecuencia, aunque hoy
puede haber sólo un pequeño número de casos en el mundo que
muestran todos los componentes del modelo GPPD, hay mu
chas más situaciones en las que algunos aspectos de GPPD es
tán en funcionamiento y otras en que no, o en donde un modelo
semejante al GPPD está siendo implementado en una forma gra
dual.
La atención que les brindemos a esos casos nos deben ayudar a
evaluar el potencial del modelo GPPD para ejercer una influencia
más amplia con el paso del tiempo. Dado que el enfoque en lo
institucional del marco del Proyecto Utopías Reales tiende a tratar
los diseños existentes como hechos cumplidos, la atención a los
casos en que los actores están en el proceso de llegar a estructuras
de gobierno con mayor poder de decisión y más participativas pue
de ayudarnos a resolver no sólo la cuestión de si GPPD es
generalizable, sino a preguntamos por las formas en que esa gene
ralización es posible.
379
de una universidad importante, y tiene una tradición de ser política
mente progresista y tener una ciudadanía relativamente activa.6 El
área este-centro de la ciudad, en la que se concentró mi estudio, era
un sector tradicionalmente industrial y de clase obrera, ubicado al
lado opuesto de donde se encuentra la Universidad. Esta área tiene
pequeños sectores que comparten tanto personas pudientes como
familias pobres, y los hogares más acaudalados se concentran a lo
largo de una orilla del lago, y los menos pudientes se ubican en
apartamentos provistos por el Estado. Hasta hoy, Madison es la
sede de varias fábricas que se mantienen activas, un aeropuerto y
una base militar, y una institución de educación tecnológica
postsecundaria. Algunas áreas tradicionalmente de clase obrera
son ahora zonas residenciales de clase media, y los sectores cerca
nos al centro de la ciudad cuentan con un creciente número de estu
diantes universitarios y profesionales. Algunas de estas últimas
áreas se han ganado la fama de ser “progresistas,” “alternativas,”
“bohemias,” o “zonas de gays y lesbianas.” Por muchos años fue
un sector habitado principalmente por blancos, pero la población
de orígenes hispano, del sureste asítico y afroamericano se ha
incrementado considerablemente desde la última década. Los ha
bitantes del área han tenido que vérselas con asuntos tales como el
incremento estrepitoso del costo de la vivienda, presiones relacio
nadas con proyectos de desarrollo urbano, carencia de vivienda a
precios bajos, inseguridad vial, contaminación por las operaciones
de las fábricas, pobreza, problemas raciales, crimen y la pérdida
del espacio de los pequeños negocios por el avance de los grandes
almacenes de cadena.
Uno de los espacios de deliberación pública en los que los ciu
dadanos discuten esos asuntos es lo que se llama el Comité Organi
zador del Vecindario (COV). Un COV es un foro público financia
do por la ciudad cuyo diseño apunta a incrementar la participación
ciudadana en las decisiones de planeación urbana. Los COV tienen
la autoridad para asignar fondos federales de desarrollo comunita
380
rio a proyectos seleccionados, lo cual consiguen mediante la deli
beración participativa.
El programa de COV de Madison se remonta a la década de
1970. Ellen,7una experta en planeación, me contó que durante ese
período los dineros federales se canalizaban a niveles estatales y
locales para estimular la participación ciudadana. Al mismo tiem
po, la ciudad estaba en el proceso de articular su primer plan oficial
de desarrollo urbano. Según Ellen
381
a las personas de grupos marginados para que postulen su nombre.
Los formatos para las nominaciones incluyen información demo
gráfica, que le permite a la ciudad seleccionar tantos comités re
presentativos como sea posible. Puesto que se supone que la con
centración de vecindarios se da en áreas que cuentan con una pobla
ción mayoritaria de residentes con ingresos bajos y medianos, al
menos la mitad de los miembros deben pertenecer a este nivel
socioeconómico. Estos foros de deliberación también buscan va
riedad de edades, raza, género, años de residencia en el sector,
área geográfica de residencia y un balance entre miembros vetera
nos en las organizaciones y recién llegados a las actividades veci
nales. En el comité también tiene asiento un representante de los
negocios del área.11
Los 10 a 15 miembros de los comités más otros voluntarios que
viven en la Zona de Censo seleccionada se reúnen cada dos sema
nas con los funcionarios de planeación municipal durante un año,
para aprender, discutir y establecer prioridades en los vecindarios
para el uso de lotes, servicios públicos y servicios gratuitos, tránsi
to, seguridad y desarrollo de sectores comerciales. Todas las re
uniones son abiertas al público, y algunas foros públicos que se
anuncian profusamente se llevan a cabo durante el proceso de
planeación para recabar nueva información de la ciudadanía. Un
equipo de funcionarios de la ciudad de 15 departamentos diferen
tes se encarga de responder las recomendaciones que surgen del
comité, y facilitan la información acerca de los recursos disponi
bles que permiten implementar el plan. El Plan Vecinal resultante
pasa a consideración del Concejo Municipal, que es el cuerpo le
gislativo local, para su debida adopción. El Comité Vecinal en cues
tión recibe entre US$180,000 y US$200,00012 del FDCV como
partida inicial para que comience a implementar algunas de las prio
ridades elegibles dentro de su respectiva planeación. Otras reco
mendaciones del plan son objeto de estudio en los proyectos muni
cipales permanentes y los desarrollos urbanísticos privados. Cuan
382
do un urbanizador somete un plan a la aprobación de la ciudad, el
plan de desarrollo de ésta se utiliza como punto de referencia de tal
manera que las posibilidades de aprobación son más alta si los dos
planes son congruentes.
Aunque este proceso contribuye a que el proceso de planeación
de Madison sea más participativo que en la mayoría de ciudades en
el país,13el programa COV no logra reunir varios criterios del mo
delo de GPPD. Sólo un conjunto de vecindarios participa en el
proceso al mismo tiempo, la cantidad de dinero que el comité pue
de asignar es relativamente pequeña, el grupo es temporal y no hay
una estructura formal para respaldar una ejecución de planes a lar
go plazo. Sin embargo, de todo esto resulta cierto desarrollo de
liderazgo y educación cívica, y se han dado algunas innovaciones
cívicas adicionales como las que Sirianni y Friedland describen.
Madison está ahora dedicada a la tarea de desarrollar un sistema
de “Consejos de Planeación (CP). Los CP son coaliciones inde
pendientes y sin ánimo de lucro de las asociaciones vecinales que
reciben fondos públicos y privados para cubrir los gastos de un
pequeño equipo de funcionarios y los gastos operativos, y que tie
nen como meta respaldar las asociaciones vecinales y la creciente
participación ciudadana en los procesos locales de toma de deci
siones. Estos CP con toda seguridad contribuirán a formular e
implementar los planes de los COV. El primer CP en Madison
comenzó a operar en 1993 con miembros que ya traían una expe
riencia reciente trabajando juntos en un COV. En 1997 y en 2000
se formaron los segundo y tercer CP respectivamente, y muchos
esperan que la ciudad esté “cubierta” por entre 5 y 10 CP conti
guos.
Los Consejos de Planeación y otras organizaciones similares
existen o han sido ensayados en cantidades pequeñas en otras ciu
dades en Estados Unidos.14En algunas ciudades, los CP tienen más
poder que en Madison, ya que tienen “jurisdicción sobre la división
383
de la ciudad por zonas, gozan de autoridad para distribuir una serie
de bienes y servicios y ejercen una influencia considerable en el
gasto público.”15En tanto que el Gobierno Participativo con Poder
de Decisión, tal como Fung y Wright lo definen, no es la meta de
todos en lo que respecta a los CP de Madison, las esperanzas y
expectativas de algunos líderes se acrecientan con el conocimiento
que se tiene de las ciudades en las que tales grupos influyen en toda
la ciudad y gozan de facultades para asignar los recursos
presupuéstales.16
Al parecer, el caso de Madison se caracteriza por una innova
ción cívica gradual hacia una creciente deliberación participativa
con poder de decisión, con organismos de deliberación que actual
mente reciben un apoyo moderado del Estado pero que no están
reestructurando completamente, ni “colonizando” el ámbito estatal
en la toma de decisiones. Si bien este es solamente un caso, mi
posición es que al explorar si el sistema de Madison puede avanzar
hacia el modelo GPPD, y cómo podría orientarse en esa dirección,
y al compararlo con las reformas de Porto Alegre, podríamos apre
ciar el grado de aplicabilidad del modelo GPPD en general. La
clave para el análisis es introducir un cambio en la perspectiva, y es
el siguiente: considerar el GPPD y sus innovaciones cívicas rela
cionadas como intervenciones en todo el sistema de relaciones en
tre el Estado y la sociedad civil, y concentramos en la relaciones
con el contexto político más amplio y los efectos a largo plazo
sobre la sociedad civil.
384
men político y la sociedad civil. Baiocchi describe un “círculo vir
tuoso” que conduce al creciente éxito del PP con el paso del tiem
po. El ciclo empieza cuando el partido que ejerce el liderazgo en la
victoria electoral de una alianza respondió a un profundo clamor
popular por una reforma institucional de gran calibre: el Presu
puesto Participativo. Las estructuras institucionales resultantes fue
ron efectivas en diferentes frentes democráticos, "incluyendo el for
talecimiento de la sociedad civil. Estos efectos condujeron a que
las reformas fueran más comprehensivas y le aportaron legitimi
dad al régimen.
En lugar de ver las reformas de GPPD como hechos cumplidos,
cual si fueran una intervención en el diseño institucional tan definiti
va que no requiriera de procesos permanentes, esta perspectiva
enfatiza el ciclo de refuerzo y reforma continua que permite que el
sistema perdure.18Desde una perspectiva similar deben conside
rarse las deliberaciones participativas más graduales, como las que
ocurren en Madison. En lugar de una dramática victoria de alguna
coalición de izquierda, el contexto en Madison ofrece un cuadro
mixto, con una historia de posturas progresistas, un apoyo conside
rable a la democracia participativa y demandas populares menos
radicales, que generan una agenda de reformas menos unitaria y
menos visionaria. La innovación en el ejercicio del gobierno que
vino como resultado involucró tanto al COV y, algo más tarde, a la
experiencia de los Consejos de Planeación.
Las dos reformas tiene sus efectos positivos de largo plazo so
bre la sociedad civil. Por ejemplo, la participación en los procesos
de los COV incrementa en sus participantes el conocimiento del
gobierno de su ciudad y las posibilidades para ejercer influencia.
Esos procesos también crean nuevas relaciones y redes, si bien son
temporales, entre los líderes de las zonas residenciales. En algunos
casos, esas conexiones han contribuido a la creación de CP y al
éxito de sus desempeños. Estos CP, a su vez, crean y fortalecen
385
relaciones de un plazo más largo, y les permiten a los ciudadanos
acrecentar sus conocimientos y capacidades.
Sin embargo, los efectos del proceso sobre la sociedad civil
parecen ser más complejos que los que se perciben en Porto Ale
gre. Por ejemplo, los procesos de los COV pueden, al menos tem
poralmente, desviar la energía de las asociaciones vecinales. Estos
procesos siguen siendo un “asunto de expertos” en algunos vecin
darios. Asuntos como la interferencia política, los nombramientos
para formar parte del comité, los errores del equipo de trabajo, la
intransigencia burocrática y la falta de implementación de los pla
nes, pueden contribuir al cinismo antes que al otorgamiento de po
der de decisión a los ciudadanos. La legitimidad resultante y la
expansión de la agenda de reforma participativa en Madison hacen
de este experimento un proceso más débil que el ciclo virtuoso de
Porto Alegre.
A pesar de lo anterior, la creación de los CP y su progreso lento
indican que es posible que las reformas democráticas participativas
y las innovaciones cívicas graduales progresen. Con todo, nuestro
optimismo debe ser cauteloso, pues de acuerdo con algunos
analistas,19 el éxito de sistemas como los CP en las ciudades de
Estados Unidos se debe en parte al hecho de que ellos instituyeron,
como en Porto Alegre, sistemas que al nivel de la municipalidad
alcanzaron desde el comienzo importantes niveles de participación
antes que tuvieran que confrontar serios reveses económicos o po
líticos.20No obstante, si se tienen en cuenta estos factores, algunas
de estas historias halagüeñas han tropezado con los recortes finan
cieros y los vaivenes de las políticas conservadoras. Queda por
verse si el ciclo de reformas graduales de Madison es lo suficiente
mente “virtuoso” como para que los CP se extiendan a toda la ciu
dad y se conforme cabalmente al modelo de GPPD según las espe
cificaciones de Fung y Wright.
386
Si ponemos a un lado el futuro de Madison, la discusión apunta
a un modelo general que es útil para entender las dinámicas ge
nerales de GPPD a largo plazo y sus innovaciones cívicas con
comitantes. En este modelo general, el contexto político influye
en el grado de reforma institucional que se pueda alcanzar, lo
que a su vez da como resultado ciertas estructuras particulares
de gobierno. Esto va a generar efectos en la sociedad civil, cuya
acción, a la vez, repercute en el contexto político y los procesos
de reformas gubernamentales. Como sucede con cualquier mo
delo, hay complejidades que él no alcanza a capturar. Por ejem
plo, pueden darse ciertas fuerzas o ciclos opuestos que se hacen
sentir en la dinámica del proceso. O también, pueden existir
umbrales de participación y legitimidad, que operan como “masa
crítica” o “punto de equilibrio” al interior de los sistemas, y que
determinan hasta dónde puede llegar una reforma y por cuánto
tiempo. Aunque este análisis no responde todavía en forma sa
tisfactoria la pregunta “¿cómo puede hacerse?”, sí nos ubica en
la perspectiva de las preguntas adicionales que debemos enca
rar.
387
de operaciones y otras exigencias burocráticas, así como la lógica
de la planeación profesional.
En los párrafos siguientes enfocaré mi atención en el papel pro
blemático que juegan los funcionarios municipales, quienes son los
“expertos.” Sin embargo, vale la pena ofrecer antes algunas pala
bras acerca del lado positivo de la inserción en las instituciones del
E stado. A dem ás de p ro v eer le g itim id a d y poder, la
institucionalización de las innovaciones cívicas en el Estado puede
m ejorar el proceso d elib erativ o . P or ejem plo, factores
antidemocráticos tales como la jerarquía fundada en el estatus y la
censura autoimpuesta a menudo obstaculizan la deliberación ciuda
dana. La regulación estatal puede imponer un proceso más iguali
tario y abierto.
Sin embargo, el efecto democrático de este proceso sufre reve
ses cuando los mismos funcionarios municipales actúan como “los
expertos” que van a “educar” a la ciudadanía en asuntos que for
man parte de los contenidos del debate. En Madison, los funciona
rios del municipio juegan un papel doble en el programa COV. Por
una parte, ellos forman parte del comité y operan como facilitadores
de las reuniones. Por otra, a veces son los “expertos” que orientan
a los ciudadanos en lo tocante a lo que procede o no procede en la
burocracia del gobierno local y los métodos de planeación urbana,
y hacen recomendaciones acerca de usos específicos de suelos y
otras decisiones.
Boaventura de Sousa Santos, al desentrañar el rol de los exper
tos en el caso de Porto Alegre,21 argumenta que si bien el conoci
miento técnico sigue siendo importante, la “tecnodemocracia” ha
venido desplazando a la “tecnoburocracia,” puesto que los ciuda
danos se resisten al dominio de los expertos y los miembros del
equipo técnico aprenden nuevas formas de comunicarse con el pú
blico.
388
No obstante, este esfuerzo es más que todo una rivalidad, y sus
resultados dependen de cada caso y no se pueden dar por sentados
de antemano. Una buena parte de la interacción al interior de los
COV en Madison parece transitar una ruta contraria a las esperan
zas en la tecnodemocracia que abriga Santos. Para la mayoría de
los participantes, los “expertos” que venían a hablar en las reunio
nes eran las fuentes de información. Sólo unos cuantos ciudadanos
eran capaces de poner en perspectiva crítica las limitaciones del
conocimiento tecnocrático, o percibir que las soluciones que los
expertos ofrecían a los problemas de las comunidades venían con
sus condicionamientos culturales o burocráticos. La naturaleza
antidemocrática del conocimiento teconocrático en las deliberacio
nes de los COV era problemática, ante todo, cuando la precisión
del conocimiento provenía de algún funcionario que estaba a cargo
de convocar y facilitar las reuniones.
Un ejemplo de este fenómeno lo da la reunión de un comité que
está discutiendo la conservación de zonas verdes. Los residentes
del sector le aclararon a Clyde, el funcionario del Departamento de
Planeación que estaba a cargo del comité, que ellos aspiraban a que
el terreno en cuestión permaneciese abierto, y se toparon con un
“experto” antes que con un facilitador:
389
Clyde (haciendo una pausa): Sí, pero tengo que tomar sus opi
niones a la luz de algún conocimiento profesional.
390
Randy: Por qué sencillamente no decimos (en el plan), que no
puede haber más de tres unidades. Ya sabemos que la codifica
ción zonal no dice eso, pero queremos preservarlas condiciones
del vecindario.
391
No obstante, a Ellen le correspondía no sólo facilitar la reunión
sino asegurarse que todo el proceso transcurriera dentro del
cronograma previsto, lo cual la puso en una posición de conflicto
de roles con sus resultados potencialmente antidemocráticos. Frank
y Randy a menudo estaban en contra de las recomendaciones de la
mayoría de los miembros del comité del plan. Cada vez que se
daban estas discusiones entre los miembros del comité, Ellen podía
decidir que la discusión continuara para tratar de llegar a algún
consenso, o bien pedir que la recomendación en cuestión se some
tiera al voto. Puesto que la mayoría de los miembros era más vul
nerables a la opinión de la “experta” de lo que podrían ser Frank y
Randy, sugerir el voto podría, en forma intencional o no, determi
nar el resultado de la decisión, orientándola según las preferencias
de la funcionaría. Se necesita, entonces, una afirmación más fuerte
del poder por parte de los ciudadanos para que estos se apersonen
de los procesos de las reuniones. En mis observaciones pude apre
ciar que sí se dieron esos intentos de afirmación del poder ciudada
no en los COV que fueron objeto de mis estudios, pero los resulta
dos no siempre fueron los más positivos.
Si bien lo que resulta de estas interacciones entre ciudadanos
comunes y corrientes y los “expertos” de la administración munici
pal tiene consecuencias inmediatas sobre el carácter democrático
de los Planes Vecinales, también hay implicaciones importantes para
el impacto a largo plazo del programa de COV en la sociedad civil,
y por lo tanto, para las dinámicas de reformas ulteriores. Frank y
Randy ya tenían algo del conocimiento, la inclinación y los recursos
necesarios para hacerle frente al dominio de los “expertos.” Si
bien otros en el COV pudieron conocer los vericuetos del gobierno
municipal a través de lo que aprendieron de los funcionarios de la
ciudad, esos ciudadanos no necesariamente supieron que podían
contrarrestar a los “expertos” a menos que conocieran ejemplos de
gente como Frank y Randy.
392
Si un proceso participativo educa a la gente en los procesos de
toma de decisiones sin permitirles que cuestionen los procesos o
las normas de las normas burocráticas y tecnócratas que limitan las
decisiones, el proceso dista mucho de ser deliberativo, y el resulta
do final para las dinámicas de la sociedad civil puede ser la coopta
ción en lug ar del poder ciu d ad an o .23 E n M adison, una
institucionalización mejorada de la participación podría tomar en
cuenta esos asuntas a través de, por ejemplo, medidas que le den al
facilitador solamente la responsabilidad de asistir al proceso de gru
po, en lugar de ponerlo a combinar la facilitación con la tarea de
ofrecer el conocimiento del experto.24Otra mejora atañe al tamaño
de los Consejos de Planeación, los cuales pueden ampliarse para
que una participación más significativa de la ciudadanía ponga a
los residentes en condiciones un poco más igualitarias con los fun
cionarios municipales y otros expertos.
En general, la institucionalización del gobierno participativo tiene
que no solamente crear contextos para la deliberación, sino que
debe hacerlo de manera tal que fortalezca la sociedad civil. Como
sugiero en mis primeros análisis de las similitudes entre las dinámi
cas de las reformas en Porto Alegre y las de Madison, ese fortale
cimiento es necesario para que las reformas participativas ganen
legitimidad y puedan avanzar mucho más. Si los datos del caso de
Madison, que presenté en esta sección en forma más detallada, se
pueden generalizar a todos los contextos de GPPD, sus implicaciones
son que los diseñadores de GPPD deben tener cuidado al delinear
los roles de los funcionarios y apoyar las asociaciones cívicas inde
pendientes, así como los modelos de GPPD que estén más insertos
en el engranaje institucional.
Si los sistemas de Gobierno Participativo con Poder de Deci
sión están llamados a reproducirse ampliamente, nos corresponde
la tarea de prestarle una atención más cuidadosa a las dinámicas de
largo plazo de estas y otras reformas graduales, con énfasis en sus
393
influencias en la sociedad civil. Necesitamos una exploración más
madura de los factores que estimulan o inhiben los “ciclos virtuo
sos” de la reforma, que incluyan análisis detallados del proceso
mismo de deliberación.
4 Ver, por ejemplo, Doug M cAdam y Dieter Rutch, “The Cross-National Diffusion of
Movement Ideas,” en Annals o f the American Academy o f Political and Social Science,
528, Julio 1993: 56-74; y Margaret E. Keck y Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders:
Advocacy Networks in International Politics, Ithaca (Estados Unidos): Comell University
Press, 1998.
5 Esta investigación se basa en un trabajo de campo que incluye la observación de la
participación en unas 200 reuniones e interacciones informales de 1999 a 2001.
6 Thomas W. Still, “Madison is the ultimate in Citizen involvemnt,” Wisconsin State Journal,
Julio 4, 1999, basado en un estudio adelantado por Gregory Markus y Hanes Walton Jr.,
Michigan’s 1SR, Harwood Group.
9 La página electrónica del FDCV explica que el propósito del programa es el siguiente:
“Desde 1974, el FDCV ha sido la columna vertebral de los esfuerzos de mejoramiento de
muchas comunidades y provee una fuente flexible de fondos anuales para los gobiernos
locales en todo el país, fondos que las localidades, con la participación de la ciudadanía
local, pueden destinar a las actividades que mejor se ajusten a sus propias prioridades
particulares de desarrollo, siempre y cuando estos proyectos (1) beneficien a personas de
bajos y medianos recursos; (2) prevengan o eliminen el hacinamiento y el deterioro de las
394
viviendas; o (3) satisfagan otros necesidades urgentes de desarrollo comunitario” (http://
10 Una Zona de Censo es una subdivisión, para fines estadísticos, de un condado. Es un área
pequeña y relativamente estable, que un comité local de usuarios de datos estadísticos
define para el gobierno de Estados Unidos con el fin de contar la población y asignar
recursos. Los Zonas de Censo comprenden usualmente entre 2,500 y 8,000 personas, con
un promedio de 4,000. Una vez se perfilan las zonas, la homogeneidad del sector se define
en términos de población, nivel económico y condiciones de vida. El tamaño espacial de
cada Zona de Censo varía dependiendo de la densidad poblacional del asentamiento. Las
fronteras de las Zonas se definen con la intención de que se mantengan por un largo período
de tiempo de tal manera que las comparaciones estadísticas sean posible entre un censo y
otro. Las fronteras de las Zonas de Censo pueden ser diferentes a los límites de un vecindario
tal como la cultura local lo define, y a veces los residentes locales pueden verlas un tanto
arbitrarias. Los COV que estudié comprendían tres o cuatro “vecindarios” en el sentido
tradicional y cultural local.
>4 Ver Ver Jeffrey M. Berry, Kent E. Portney y Ken Thomson, The Rebirth o f Urban
Dernocracy, Washington D.C.: The Brookings Institution, 1993; e Ira Katznelson, City
Trenches, Nueva York: Pantheon, 1981. Los organismos de planeación reciben nombres
diversos. En St. Paul, Minnesota, se les conoce como “Consejos Distritales,” en Dayton,
Ohio, son las “Juntas de Prioridades,” en Birmingham, Alabama, “Juntas de Asesoría
Ciudadana,” y en Portland, Gregon, “Juntas de Coalición Distrital.”
395
16 Por ejemplo, el jefe del Departamento de Planeación y Desarrollo de Madison, que fue
recientemente elegido, trabajó por muchos años en Dayton, Ohio, un concejal prominente
y decidido defensor de los CP tiene la mira puesta en Portíand, Oregon; y el exaícalde, bajo
cuyo liderazgo nacieron los CP, siguió el modelo de St. Paul. Actualmente la ciudad está
debatiendo la propuesta de establecer una “Oficina de Apoyo Vecinal,” como dependencia
del gobierno municipal, con una misión aún por definir, lo cual creará un suelo más propicio
para que se adelante un debate fructífero de las expectativas y metas que surgen en tomo al
papel y alcance de los CP. Funcionarios municipales, concejales, autoridades municipales
y los ciudadanos que tienen experiencia de trabajo en los COV y los CP están aprovechando
ese espacio como foro para evaluar las fortalezas y debilidades de esos programas.
17 Los resultados incluyen la reorientación de algunas de las quejas. Dejo por fuera del
diagrama este aspecto del análisis por razones de brevedad.
396
Capítulo 10
El Poder y la Razón
1. Los objetivos
397
16 Por ejemplo, e! jefe del Departamento de Planeación y Desarrollo de Madison, que fue
recientemente elegido, trabajó por muchos años en Dayton, Ohio, un concejal prominente
y decidido defensor de los CP tiene la mira puesta en Portland, Oregon; y el exalcalde, bajo
cuyo liderazgo nacieron los CP, siguió el modelo de St. Paul. Actualmente la ciudad está
debatiendo la propuesta de establecer una “Oficina de Apoyo Vecinal,” como dependencia
del gobierno municipal, con una misión aún por definir, lo cual creará un suelo más propicio
para que se adelante un debate fructífero de las expectativas y metas que surgen en tomo al
papel y alcance de los CP. Funcionarios municipales, concejales, autoridades municipales
y los ciudadanos que tienen experiencia de trabajo en los COV y los CP están aprovechando
ese espacio como foro para evaluar las fortalezas y debilidades de esos programas.
!7 Los resultados incluyen la reorientación de algunas de las quejas. Dejo por fuera del
diagrama este aspecto del análisis por razones de brevedad.
18 Ver los comentarios de Rebecca Abers en este volumen.
23 Hace varios años Sherry R. Arnstein hizo una observación similar en su artículo “A
Ladder of Citizen Paiticipation,” en Journal o f the American Institute o f Planners 35 (4),
Julio de 1969: 216-224.
24 Muchos consideran que un acierto fundamental en la buena facilitación consiste en separar
estrictamente esas dos funciones, al menos en el tiempo si no es posible asignar dos personas
distintas. Ver, por ejemplo, Roger M. Schwarz, The SkiUed Facilitator: Practical Wisdom
fo r Developing Effective Groups, San Francisco: Jossey-Bass, 1994.
396
Capítulo 10
El Poder y la Razón
2. Los objetivos
397
administrador macroeconómico, el agente de redistribución del in
greso y, a veces, el propietario y el encargado de la planeación.
Los debates al interior de izquierda post-socialista parten de la
convicción de que los enfoques estatistas y economicistas para
implementar los ideales igualitarios democráticos no son plausi
bles ni adecuados a las condiciones contemporáneas. Esta convic
ción hace eco, en parte a una consideración más juiciosa de los
límites del Estado, y en parte a una reformulación más amplia de
los valores ya mencionados.
La consideración más sobria de los límites del Estado surge de,
al menos, dos flancos. El primero, que se centra fundamentalmente
en lo económico, extrae lecciones negativas de los fracasos de gran
parte de la planeación socialista, y fija su atención en el hecho que
la globalización económica -especialmente bajo las condiciones ac
tuales de distribución del poder político y militar- limita la capaci
dad de los Estados nacionales, especialmente los pequeños, de ma
nejar la economía dentro de sus fronteras. Del lado de la demanda
de la economía nacional, colapso el consenso keynesiano que fun
damentaba la democracia social, lo que volvió a los Estados mu
cho más cautelosos a la hora de promover el bienestar de la clase
trabajadora. Del lado de la oferta, las autoridades centrales suelen
carecer del conocimiento necesario para llevar a cabo políticas que
favorezcan a los trabajadores en los frentes de modernización, ajuste
industrial y capacitación.
Este último punto rebasa lo económico para abordar una segun
da consideración escéptica sobre el Estado, que es relevante para
los propósitos de este libro. Estas dudas se entroncan con la am
pliación del enfoque y la diversidad de los problemas “locales” con
que se enfrentan los estados actualmente. Usualmente, aunque no
siempre, esos problemas -medio ambiente, salud, educación, segu
ridad pública y los pertinentes a muchos otros ámbitos políticos-
revelan profundas desigualdades en el ejercicio del poder en los
398
actores afectados. No es aceptable abandonar esos conflictos a
soluciones puramente locales. A decir verdad, esos males con fre
cuencia le dan a los Estados sus primeros ímpetus para que se
involucren en la búsqueda de soluciones. Sin embargo, casi por
definición, esta intervención sufre un castigo inmediato. L a solu
ción más efectiva a esos problemas exige un conocimiento profun
do de las circunstancias locales y flexibilidad para ajustar las nor
mas generales que se aplican en su manejo, algo en lo que no se
destacan los Estados centrales. Tal como es comúnmente el caso,
los problemas empeoran allí donde las soluciones reguladoras en
diferentes ámbitos políticos o comunidades interesadas son
interdependientes y exigen ser reconciliadas. Esa reconciliación
requiere un nivel aún más alto de coordinación fundamentada y flexi
ble por parte de las autoridades centrales, lo que constituye una
tarea que sobrepasa sus capacidades.
En consecuencia, los cambios en la economía global erosionan
la capacidad del Estado como administrador económico. No obs
tante, aquello para lo cual el Estado nunca creyó estar capacitado -
obtener conocimiento local y actuar en consecuencia con faculta
des casi ilimitadas para monitorear y hacer cumplir los estándares
y las soluciones reguladoras- es lo que cada vez más se le pide que
haga. Por esas dos razones el Estado-nación parece ser el agente
menos indicado para implementar la democracia igualitaria.
En lo que atañe a los valores, el advenimiento gradual de una
visión de la comunidad política más incluyente, tolerante y cosmo
polita ha pulverizado el atractivo que podría tener una política en
focada en preocupaciones económicas de clase que excluye intere
ses relacionados con la justicia de género o racial, la autonomía de
grupos nacionales, los derechos de las minorías étnicas, el medio
ambiente, y muchos más. Una democracia igualitaria debe respe
tar la heterogeneidad de las exigencias políticas razonables. Sin
embargo, esta heterogeneidad crea inmediatamente un problema
399
político, a saber: cómo forj ar una perspectiva colectiva, especial
mente entre grupos subordinados, que se concentre en el logro de
los objetivos que estos tienen en común.
Aprisionados por esos cambios en el mundo, los debates de la
izquierda post-socialista en tomo a los modelos de una sociedad
más justa siguen dos líneas de argumentación diferentes, aunque
compatibles.
La primera línea de reflexión, que proviene de una conciencia
más clara de las limitaciones del Estado como gerente de la econo
mía, combina el compromiso del socialismo con la igualdad mate
rial con un respeto renovado por los mercados como los ámbitos
preferenciales para la coordinación económica. A diferencia de la
socialdemocracia, que casi no intervino en la distribución de la pro
piedad, y del socialismo estatista, que abolió del todo tales privile
gios, este socialismo busca promover una igualdad más clara a tra
vés de nuevas formas y canales de distribución inicial de los acti
vos,1junto con la participación de los mercados para que se den los
resultados deseados. En la serie de Utopías Reales, John Roemer
ofrece un ejemplo de esa “igualitarismo de activos.” Su socialismo
parte de una división igualitaria per capita de los bienes producti
vos y permite el consumo de los dividendos, pero no del capital, y
su negociación en los mercados de bolsa mediante acciones a per
petuidad.2 Sam Bowles y Herb Gintis dan otro ejemplo de esta
aproximación. Sus investigaciones muestran modelos que corri
gen las desigualdades en los mercados existentes relacionadas con
los bienes esenciales sin que tenga que apelarse a una regulación
directa, sino mediante la entrega de activos y poderes especiales de
negociación a los ciudadanos.3
La segunda línea de argumentación surge de un reconocimiento
de las limitaciones más generales del Estado para ejercer una fun
ción reguladora. A partir de la vertiente de democracia participativa
y radical del socialismo tradicional, esta perspectiva busca cons
400
truir modelos en los que los actores “locales” participen más direc
tamente en la regulación y solución de los problemas colectivos,
siempre y cuando se cuente con un centro que coordine los esfuer
zos locales. La idea subyacente es que el poder entregado a la
ciudadanía en términos más igualitarios, es un bien en sí mismo y
un medio para conseguir una distribución más justa de los recursos
materiales. Al mismo tiempo, esta alternativa constituye una estra
tegia importante para lograr soluciones más efectivas a los proble
mas colectivos, apelando al conocimiento local, asegurando la par
ticipación de las fuerzas locales y mejorando el desempeño de un
Estado que de otra manera no pasaría de ser un mecanismo distante
de mando y control centralizado.
Esta vertiente democrática radical del proyecto socialista se aso
cia usualmente a las ideas de la democracia económica, entre las
que se incluye la propiedad y administración de los bienes por parte
de los trabajadores. Además, esta perspectiva suele ubicarse en
conexión con proyectos más ambiciosos de coordinación democrá
tica por encima del nivel de la empresa. Sin embargo, los cambios
en la organización empresarial, en la dinámica laboral y en los per
files de las carreras profesionales, indican que la empresa puede no
ser el espacio más propicio para la democracia económica. Los
cambios a que aludimos son la fluidez en las fronteras de la empre
sa, la aparición de unas “comunidades de interés” más discretas y
imitantes al interior de las compañías, empleos menos estables y
dependientes de la empresa, un incremento en la contratación de
habilidades heterogéneas y una mayor integración de trabajo y vida
familiar. Al mismo tiempo, las virtudes de las estrategias de la
democracia participativa radical no se reducen al terreno de lo eco
nómico. Esos valores parecen transmigrar sin problema alguno a
otras áreas del universo político, incluidas aquellas de coordina
ción “local” a las que ya hicimos referencia arriba. En consecuen
cia, la heterogeneidad política, aunque le disputa al socialismo su
carácter de escenario privilegiado de la democracia participativa,
401
parece invitar a que esa virtud se extienda au n horizonte más am
plio de la vida social.
El presente volumen, así como algunos trabajos que nosotros
mismos hemos adelantado, ilustran esa veta participativa en el pen
samiento post-socialista. Nuestro trabajo sobre democracia
asociativa, que inauguró la serie Utopías Reales con un texto sobre
Asociaciones y Democracia,4gira en tomo a la mejora del proceso
y desempeño democráticos de una “política de asociación” delibe
rada. Los gobiernos liberales democráticos, en lugar de dar por
sentadas la fortaleza y distribución de las organizaciones secunda
rias que se ubican en un lugar intermedio entre el Estado y el mer
cado, deberían en forma explícita estimular la proliferación de aso
ciaciones que se ajusten a la necesidad de representar los intereses
de los menos favorecidos, o que puedan fortalecer la capacidad
reguladora del Estado. En el ensayo final de ese volumen, llega
mos a la convicción de que no basta simplemente promover asocia
ciones propicias para esas tareas, sino que es necesario también
gestar nuevos contextos que impulsen la solución de problemas me
diante la deliberación ciudadana.. En consecuencia, la propuesta
fue nutrir una mayor igualdad en el ejercicio del poder y controlar
ese poder mediante la deliberación colectiva de la ciudadanía. En
otras palabras, construir una sociedad más democrática y una deli
beración igualmente democrática.
El presente volumen sigue esta segunda vertiente de la argu
mentación. Archon Fung y Erik Olin Wright ofrecen un modelo de
“gobierno participativo con poder de decisión” (GPPD), que puede
definirse como la construcción y uso de espacios ciudadanos de
deliberación democrática con orientación práctica. Los diferentes
autores que han contribuido con sus investigaciones y análisis bus
can evaluar la solidez y el atractivo de ese modelo, y para ello traen
a cuento algunos casos recientes que ilustran la propuesta. Los
casos son muy diversos: de las reformas en los gobiernos escola
402
res y policiales de Chicago, al proyecto participativo de'Porto Ale
gre, pasando por el diseño de toda una gama de programas públi
cos en Bengala Occidental y Kerala, y la planeación de un régimen
complejo para la conservación del hábitat en varias partes de Esta
dos Unidos. Estos colaboradores presentan, por decir lo menos,
ilustraciones impresionantes de la capacidad de la sociedad para
reinventar el universo político. El panorama que ofrecen nos per
mite ver nuevas formas de participación que, en circunstancias ra
dicalmente diferentes, apuntan a fines atractivamente mundanos:
asegurarse que el sistema escolar funcione, que se construyan vías
y acueductos allí donde la gente los necesita, que tanto el empleo
como las especies en vía de extinción gocen de protección, y que la
seguridad pública mejore en los sectores urbanos más peligrosos.5
Estas imovaciones están animadas y dan prueba de la verdad del
presupuesto democrático radical y esperanzador que explícitamente
se encuentra en la base de este libro: que la gente común y corriente
es capaz de reducir el papel político del poder incontrolado y de la
preferencia arbitraria y que, a través del ejercicio colectivo de la
razón, pueden resolver problemas colectivos fundamentales. Nues
tros comentarios exploran un poco más lo que el presente libro
expone acerca de ese presupuesto esperanzador. En forma espe
cial, queremos centramos en el papel que GPPD juega en la delibe
ración y su relación con el poder, entendiendo que deliberación con
siste en someter la decisión colectiva a la regla de la razón. En los
casos aquí expuestos hemos encontrado algunas pruebas importan
tes que sustentan la convicción de que la deliberación democrática
no es, como sus críticos aseguran, un mecanismo para fortalecer a
los que son más aptos en el uso de la palabra, ni para incrementar su
capital cultural, ni tampoco que su énfasis en la razón refuerza el
status quo. Sin embargo, también presentamos una reflexión críti
ca en tomo a la carencia de que adolece el libro de una considera
ción juiciosa de las condiciones contextúales del poder. Los casos
aquí discutidos difieren diametralmente unos de otros en lo relacio
403
nado con esas condiciones contextúales, y en la forma como esas
circunstancias y las soluciones que los diversos casos ofrecen inter
vienen en las actividades puestas a consideración en el presente
volumen. Fung y Wright, al tratar estos casos como instancias de
un mismo modelo, pueden opacar la importancia de la diferencia
individual de cada uno de ellos e incluso exagerar las posibilidades
que la sola deliberación puede tener para neutralizar los efectos de
un poder desigual.
2. La práctica de la deliberación
404
nes políticas considera que tal interacción e interlocución es im
portante sólo si se tiene en cuenta que hay asimetrías iniciales en
la posesión de información relevante. El procesamiento de esa
información bajo el control de la regla de larazón es el rasgo distintivo
de una perspectiva deliberativa. La normatividad de la razón consiste
en que los argumentos tienen que presentarse a guisa de propuestas, y
que tanto los alegatos como las sugerencias han de fundamentarse en
consideraciones que ofrezcan razones relevantes, incluso en el que caso
de que se den desacuerdos acerca del peso y del contenido preciso de
tales consideraciones.
A modo de ejemplo, tomemos el caso de la educación. Cuando
se van a decidir las asignaciones de recursos, algunas de las razo
nes relevantes y potencialmente rivales entre sí pueden ser: permi
tirle a cada estudiante alcanzar todo su potencial; promover el des
empeño de quienes no están obteniendo los mejores resultados; pro
veer una experiencia educativa común a los estudiantes sin impor
tar la diversidad de sus orígenes. En el caso de la salud, esas razo
nes pueden ser: beneficiar a los que están en peores condiciones;
ayudar a quienes se beneficiarían más de los recursos médicos; asistir
al mayor número de personas; asegurar que todos tengan oportuni
dades iguales de recibir ayuda sin importar la urgencia de su situa
ción ni los beneficios que se esperan de su tratamiento.8 Como lo
señalan estos ejemplos, las razones relevantes en un campo especí
fico pueden ser complejas, diversas y a menudo opuestas entre sí, y
con frecuencia no hay criterios claros ni bien fundamentados para
clasificarlas: gente razonable puede disentir razonablemente en tomo
a los indicadores de relevancia de una razonamiento. Es muy co
mún ver que una vez se han discutido a profundidad los razona
mientos rivales, la gente razonable puede persistir en su desacuer
do acerca de la justicia del resultado. No obstante, los deliberantes
pueden aceptar que los resultados del proceso son legítimos debi
do, en parte, al hecho de que los razonamientos relevantes gozaron
de una atención debida.
405
La capacidad de convocatoria de la deliberación va mucho más
allá de que las razones gocen de atención pública sólo por la infor
mación relevante que contengan o la información más completa
sobre posibles criterios para la acción. En un caso ideal, una toma
colectiva de decisiones a través de la deliberación también neutra
liza el papel político de las preferencias arbitrarias y del poder
porque pone la decisión colectiva y el razonamiento común en un
mismo nivel. En una deliberación ideal, la única fuerza que preva
lece es, como lo dice Habermas, “la fuerza del mejor argumento,”9
que es un poder al alcance de todos. Si el compromiso con la deli
beración así entendida neutraliza el poder y ofrece posibilidades
iguales para que todos puedan influir el proceso colectivo de toma
decisiones, esa postura debe también conducir a que se den resulta
dos de igualdad que de otra manera no sería posible conseguir. El
ideal de la deliberación, que apela al razonamiento colectivo para
controlar el poder y la arbitrariedad en la distribución de preferen
cias, con mayor razón enlaza las normas sustantivas de igualdad
política (justicia en el proceso) y la equidad distributiva (justicia en
el resultado) en un mismo circuito.10
Otros resultados y virtudes que a veces se asocian a la delibera
ción son los siguientes: la deliberación cambia las preferencias en
formas deseables que promueven la democracia; la deliberación
estimula el respeto mutuo entre las partes; su relación con un razo
namiento colectivo aporta una legitimidad que no se consigue por
la vías de la negociación ni del voto por mayoría simple; la delibe
ración promueve la revelación de información; y, finalmente, con
duce a decisiones más inteligentes.11 Sin embargo, la idea funda
mental es que la deliberación neutraliza el poder. Tal es nuestro
enfoque en este acápite. ¿Qué significa esta aseveración, y qué nos
dicen los casos que conforman este volumen acerca de las posibili
dades de su logros en el mundo real?
406
2.1. D os consideraciones preliminares
Antes de responder la pregunta, permítanos introducir dos re
flexiones a modo de prólogo.
En primer lugar, si los casos aquí expuestos no nos muestran en
absoluto un cuadro esperanzador, sí nos dan noticias alentadoras.
Los estudios empíricos sobre la deliberación son escasos, y los efec
tos observados no son muy promisorios. Como lo observa Rebecca
Abers en su capítulo en este volumen, “(l)a literatura de los estu
dios de casos de experimentos en participación ciudadana directa
en el gobierno es pesimista, en términos generales,” especialmente
si se juzga a la luz de los patrones de la deliberación democrática
que aquí se propone. Parece como si tuviéramos que decidir entre
dos alternativas: o bien toda la gama de aquellos afectados por las
decisiones -especialmente las personas pobres y menos equipadas
con las ventajas de la educación y otras formas de “capital cultu
ral”- no participaron realmente en las decisiones, o bien los orga
nismos deliberativos no fueron más que “conversatorios” cuyas de
cisiones al final no orientaron las decisiones políticas. Algunos
estimativos más recientes suscitan, igualmente, preguntas en tomo
a la medida en que la deliberación puede producir polarización, y
cómo la reticencia para expresar juicios políticos puede conducir a
desigualdades en la participación en la deliberación.12Sin embar
go, las preocupaciones sobre la polarización se dan con mayor cla
ridad en los contextos en donde los que deliberan son participantes
que piensan en forma similar; y las preocupaciones relacionadas
con la reticencia son observables en contextos informales de discu
sión distintos al ámbito de la solución de problemas en el que se
encuadran los casos que estudiamos en este volumen.13De hecho,
una de las fortalezas más importantes de este libro es la riqueza de
ejemplos de tales situaciones, que son probablemente las más im
portantes para que la democracia deliberativa sea tomada con se
riedad en la práctica de las políticas públicas.
407
En segundo lugar, y pese a lo anterior, se debe hacer una muy
clara advertencia en relación con el tipo de inferencia que se pue
den hacer con base en los casos aquí expuestos. Al seleccionarlos,
los editores buscaron ilustraciones esclarecedoras de GPPD, y no
pretendieron poner apruebauna teoría sobre este modelo. De he
cho, los autores han hecho un muestreo a partir de una variable
dependiente. Dado el estado inmaduro de la teoría y los datos en
este campo, este criterio de selección tienen sentido. Sin embargo,
su desventaja es que falta la variación necesaria para evaluar hipó
tesis.
Por ejemplo, en su análisis del presupuesto participativo de Porto
Alegre, Gianpaolo Baiocchi ofrece datos sugestivos que respaldan
la afirmación de que GPPD ha contribuido a generar una asigna
ción más equitativa del gasto en obras públicas en esa ciudad, esto
es, una adjudicación de recursos que responde especialmente a las
necesidades de los vecindarios más pobres. Con todo, la evidencia
que él presenta, a pesar de que es consistente con esa pretensión de
GPPD, también guarda consistencia con la hipótesis según la cual
esa asignación presupuestal más equitativa es un resultado directo
de la influencia del Partido de los Trabajadores (PT) en el gobierno
de la ciudad. A falta de una comparación sistemática de casos que
difieran en aspectos relevantes -p o r ejemplo, comparar Porto Ale
gre con otras ciudades que han estado bajo control del PT por un
buen número de años pero que no tienen presupuesto participativo,
o comparar diferentes ciudades que tienen presupuesto participativo
pero que presentan diferencias sustanciales en el partido que ejerce
el control- no podemos tomar sacar conclusiones al respecto, ni
entender la contribución específica de GPPD. En forma similar, el
estudio que T. M. Thomas y Patrick Heller nos ofrecen sobre Kerala
indica que se dio una participación popular creciente como resulta
do de la institucionalización d élo s Grama Sabhas locales. Ese
estudio también señala que hay una asignación más equitativa de
los recursos públicos desde que se adoptó el programa de desarro-
408
lio económico fundamentado en la delegación de poderes que ha
bía formulado el Partido Marxista Comunista de la India. Isaac y
Heller no encontraron mucha deliberación en los Grama Sabhas,
que se reunían irregularmente, a menudo conservando una distan
cia significativa con participantes potenciales, y, como ellos lo afir
man en su contribución a este volumen, “su gran tamaño dificulta
una deliberación significativa.” De tal manera, simplemente pode
mos contar con datos que respaldan la idea de que el poder popular
por sí mismo inclina la balanza del poder político a favor de los
ciudadanos más pobres, y este factor -m ás que la argumentación
racional- genera cambios en el gasto público. En cualquier caso, la
selección de los ejemplos recomienda tener cautela al inferir con
clusiones.
Reconociendo esta limitación, los casos nos instruyen sobre los
detalles prácticos de la deliberación. Estas instancias indican, en
forma particular, que algunas objeciones ya conocidas a la delibe
ración democrática han sido exageradas, por decir lo menos, y que
algunos de sus resultados prometidos están a la orden del día, así
sea porque han sido promovidos (o incluso determinados) por or
ganizaciones políticas que apoyan el proceso y por movimientos
que alientan esos experimentos.
409
no está al alcance de todos. Así, entonces, una toma colectiva de
decisiones por la vía de la argumentación racional puede no neu
tralizar el poder sino, más bien, crear nuevas formas de distribu
ción desigual del poder: una “logocracia” en la que poder es
detentado por los que estén retórica y laringíticamente mejor equi
pados. Además, este régimen de los razonadores (no de la razón)
puede terminar por potenciar las desigualdades sociales ya existen
tes. Según algunos críticos, podemos esperar el dominio de los
económicamente favorecidos, los hombres, o los que gozan de ca
pital culturales y seguridad argumentativa.
No obstante, la información recolectada sobre los casos aquí
considerados -especialmente los que fijan su atención en los menos
educados y los ejemplos que analizan Baiocchi (el PP de Porto
Alegre), Isaac y Heller (planeación económica y elaboración de
presupuestos en Bengala Occidental y Kerala) y Fung (gobiernos
escolares y policiales en Chicago)- muestra que esta objeción es
débil. Esa crítica exagera el peso de los resultados más temidos, y
subestima la capacidad que los organismos deliberativos y los ac
tores políticos tienen para reconocerlos y aliviarlos en caso de que
se presenten. Es por es que Fung descubre que la participación
ciudadana en los esfuerzos de acción policial en Chicago es mayor
en las áreas residenciales más pobres, y que la ciudad, consciente
de las preocupaciones relacionadas con los sesgos culturales y de
clase, invierte recursos en capacitar a quienes participan en los es
fuerzos escolares y policiales. Baiocchi observa que un alto índice
de participación en los ciudadanos más pobres y menos educados,
y que la participación de la mujer juega un papel sustancial en los
organismos del presupuesto participativo. Isaac y Heller, por su
parte, reportan una alta participación de las mujeres, los pobres y
los menos educados -d e hecho, hay una sobrerrepresentación de
los pobres en los Grama Sabhas- debido a lo mucho que para ellos
está enjuego en las decisiones que se toman.
410
El caso de la Planeación para la Conservación del Hábitat (PCH)
es muy diferente. Al observar la inmensa diversidad en los PCH y
las dificultades para extraer la más mínima lección clara de esas
experiencias, Craig Thomas indica que muchos PCH son “relativa
mente pequeños y elitistas,” y que con frecuencia los expertos, y
no los ciudadanos comunes y corrientes, dominan la deliberación
interna. Sin embargo, el análisis no aclara si los espacios están bajo
control de los expertos porque son ámbitos deliberativos y por lo
tanto desestimulan a los ciudadanos que carecen de seguridad retó
rica, o si simplemente se debe a que el proceso de planeación no
tiene muchas ambiciones democráticas.
Los casos ofrecen sustento a la tesis según la cual una toma de
decisiones mediante un razonamiento conjunto incide en los resul-'
tados y no solamente en el proceso. En Porto Alegre y Kerala
parecen darse cambios significativos en la asignación de recursos
públicos a favor de los pobres, y en Chicago se da una reorientación
de las acciones policiales que favorece a los problemas más urgen
tes tal como los identifican los ciudadanos. Sin embargo, debe de
cirse que Thomas y Heller no observan mucha deliberación en el
caso de Kerala, de tal manera que puede ser que los resultados se
deban al dominio del partido de la izquierda, o al hecho de que el
proceso impulse una participación tan amplia. No obstante, la deli
beración es clave en los otros casos, y de cualquier manera no pare
ce acusar las deficiencias que le endilgan algunos de sus críticos.
Son especialmente interesantes los argumentos según los cuales
los organismos de deliberación no necesita contar de antemano con
ciertas tasas o tipos de participación para poder funcionar. Cuando
la habilidad ciudadana para participar presenta sus sesgos, las uni
dades de deliberación pueden tomar medidas afirmativas para ma
nejar esas inclinaciones. En especial, los cuerpos deliberativos pue
den capacitar a sus participantes en las decisiones que se han toma
do colectivamente y en el marco en el que encuentran su sentido los
411
argumentos acerca de las políticas relevantes. En Kerala, según
Isaas y Thomas, en efecto “(u)n intrincado programa de capacita
ción se constituye en un componente crítico de la Campaña, que ha
llegado a ser uno de los programas de educación no formal más
grandes que jamás se hayan emprendido en la India,” con varios
cientos de participantes que participan en las múltiples rondas de
una capacitación da varios días que se concentra en una u otra parte
del proceso de planeación. Refiriéndose a este aspecto, Jane
Mansbridge señala certeramente en su comentario que sería útil
conocer más detalladamente la capacitación que se ofrece para pro
mover la deliberación equitativa. ¿Esa capacitación es realmente
desinteresada y apunta a incrementarlas habilidades de los partici
pantes? ¿O se trata, en cambio, de un adoctrinamiento abusivo o de
un instrumento de control político? Esta es una preocupación váli
da, sobre todo si la propuesta de deliberación cuenta con el respal
do de un partido político. Si tal fuera el caso, sin embargo, alguna
versión de esa preocupación tendría que aplicarse a casi cualquier
programa de educación cívica. De cualquier manera, en lo que
aquí nos concierne hay que agregar que los objetivos de proveer
una capacidad directa para la deliberación mediante la capacita
ción parecen contrarrestar las posibilidades de una “educación po
lítica.”
Una observación final en relación con este primer renglón críti
co: debe reconocerse que los resultados favorables de la práctica
de la deliberación que aquí se presentan pueden reflejar algo de la
naturaleza específica de los entes deliberativos que hemos consi
derado en este volumen. Como Fung y Wright enfatizan, esos or
ganismos de deliberación buscan solucionar problemas relativamente
concretos -m ejorar políticas concernientes a áreas relativamente
bien definidas-, y no buscan articular debates públicos de finalidad
abierta y permanente que establezcan prioridades políticas, ni lle
gar a principios sobre una moralidad política. Los ejemplos, enton
ces, no dicen mucho sobre si los remedios a las desigualdades en la
412
habilidad deliberativa en un caso dado se pueden aplicar a otros
casos en los que (como diría un crítico) esas desigualdades pueden
ser más difíciles de corregir. Los críticos de la deliberación sí pare
cen haberse apresurado a suponer que la toma de decisiones por la
vía del razonamiento colectivo inevitablemente le dan el poder a
quienes tienen mayores habilidades verbales.
413
Pero esta objeción se fundamenta en una confusión conceptual
de la deliberación, y no cuenta con bases empíricas, al menos de
acuerdo con lo que se desprende de los casos discutidos en este
libro.
La deliberación no excluye la manifestación del interés particu
lar. Si bien la perspectiva deliberativa sostiene que las expresiones
de interés particular no pueden operar como justificaciones de algo
-esto es, ellas no ofrecen razones en el sentido relevante. Sin em
bargo, la deliberación sí admite dichas expresiones como formas
de presentar información. Por ejemplo, una consideración de peso
en la deliberación, y una justificación o razonamiento posible para
la adopción de una política, es que el razonamiento conjunto repre
senta un acomodo equitativo de los intereses de todos, o se conecta
con el bien de aquellos que evidencian las necesidades más apre
miantes. Sin embargo, para saber que la deliberación apunta a cual
quiera de esas dos metas necesitamos conocer los intereses que
están en juego, y una forma para conseguirlo es dar cuenta de las
expresiones de los intereses particulares de los individuos y las partes
involucradas. Allí donde las reglas de juego se limitan a insistir que
“esta política satisface mis intereses particulares o los de mi gru
po,” no se están aportando las razones para adoptar una política.
No obstante, esa expresión puede facilitar información relevante
que va a permitir elegir entre un número de alternativas.
Con todo, la objeción en mención carece de cualquier referente
empírico en los casos aquí considerados. Incluso en aquellos expe
rimentos que involucran a los grupos más subordinados, los casos
no aportan pruebas de que los miembros de esos grupos se nieguen
a expresar sus propios intereses, ni que al menos rehúsen presentar
propuestas que apunten específicamente a sus intereses. Tampoco
encontramos ejemplos que demuestren que la manifestación de los
intereses particulares se tropiece con un rechazo crítico.
414
3.3. ¿Por qué razonar juntos?
Hay una tercera preocupación relacionada con la democracia
deliberativa que exige una atención más cuidadosa por parte de sus
proponentes. La presentación que se hace en este libro no es muy
esclarecedora en este sentido.
Según este tercer cuestionamiento, la deliberación es una arti
maña a no ser que se asegure una igualdad significativa en las con
diciones contextúales en las que se desenvuelve. Dicho de otra
manera, allí donde persisten condiciones inequitativas de poder, la
exigencia de una deliberación razonada no tiene las posibilidades
de neutralizar el poder. Puesto que no están bien definidos los obs
táculos para lo que se podría calificar como razonable, las perso
nas y grupos que gozan de ventajas se las arreglarán para defender
las propuestas que corresponden a sus intereses con argumentacio
nes lúcidas. Esos actores podrán recurrir a ideas tales como el bien
común, pero al mismo tiempo empujarán un concepto de lo que es
ventajoso para todos que ponga el énfasis en el mantenimiento del
status quo. “Lo que es favorable a todos” consistirá en la ventaja
relativa que ofrece el desigual ordenamiento vigente, y evitará que
ese paradigma inequitativo sea cuestionado. En el caso de que los
actores en ventaja no logren todo eso, simplemente procederán a
rehusarse a aceptar la disciplina de la deliberación. Para parafra
sear a Hobbes, los más aventajados podrán reconocer que las razo
nes sin el respaldo de la espada no son más que palabras sin la
fuerza suficiente para atar las manos de los demás participantes.
En consecuencia, aquellos actores que cuentan con el poder sufi
ciente para hacer valer sus propios propósitos particulares sin ne
cesidad de enfrascarse en un razonamiento conjunto, no se van a
tomar el trabajo de deliberar. Si por alguna razón aceptan formal
mente la deliberación, se puede esperar que sólo se presten para
argumentar aquellas acciones que de hecho satisfagan sus objeti
vos personales.
415
Si esta tercera objeción apunta en la dirección correcta, las pro
puestas de la deliberación democrática que pasen por alto las rela
ciones de poder que la enmarcan se dirigirán a los únicos partici
pantes que pueden darse el lujo de perder su tiempo: aquellos que
están en posiciones de subordinación. El tiempo y la energía que
los menos favorecidos invierten en la argumentación, con la ilusión
de que un razonamiento dulce pondrá bajo control al poder que los
oprime, son recursos que ellos podrían orientar hacia sus iniciati
vas de organización, dinámicas encaminadas a aumentar su poder
frente a los poderosos o esfuerzos similares orientados a imponer
le cargas a sus oponentes.
416
poder son ignoradas en aras de la construcción del modelo.15Estas
idealizaciones buscan caracterizar la naturaleza de un toma de de
cisiones debatida colectivamente, y a la vez ofrecer un modelo de
institucionalización concreta de toma conjunta de decisiones. Pero
las instituciones reales tienen que dar alguna garantía de que el ra
zonamiento colectivo en efecto moldeará el ejercicio colectivo del
poder, y las desigualdades protuberantes sólo conseguirán erosio
nar esa confianza. En su texto Justice as Impartiality (Justicia
como Imparcialidad), Brian Barry hace referencia a las condicio
nes sociales y políticas que se necesitan para hacer realidad la idea
lización de la deliberación como “las circunstancias de imparciali
dad.”16 Según Barry, las partes que operan en circunstancias de
imparcialidad necesitan contar con toda la información y preparar
se para escuchar objeciones razonables, sin importar las fuentes de
esos cuestionamientos. La discusión que sigue el ideal de la delibe
ración tiene que desenvolverse en un contexto de libertad de expre
sión y asociación, lo cual provee las condiciones mínimas para que
la información relevante esté disponible. De igual manera, si las
partes no están de alguna manera obligadas a aceptar las conse
cuencias de la deliberación, si no se cierran de antemano las sali
das, no será posible que los deliberantes acepten la disciplina del
razonamiento conjunto, ni de la deliberación sustentada en la idea
democrática que subraya la igualdad de los seres humanos. Por
ejemplo, aquellas compañías que conservan su competencia para
trasladar sus inversiones a otra parte a costos relativamente bajos,
no están dispuestas a aceptar la disciplina de un razonamiento co
lectivo acerca de sus políticas laborales, con sus trabajadores como
interlocutores en condiciones de igualdad.
La deliberación es, entonces, un ideal cuya realización exige
ciertos requisitos. Al faltar esas condiciones previas, no podemos
esperar que prevalezca la fuerza del mejor argumento. Igualmen
te, cuando esos requisitos no se dan, tenemos un problema en las
circunstancias y no en el ideal que las condena.
417
Cuando nos preguntamos acerca de la especificidad de esas con
diciones estamos frente a una pregunta empírica que está en el co
razón de este libro: ¿Cuáles son las condiciones necesarias para
que se de la deliberación? ¿Qué tan ampliamente se puede asegu
rar su aplicación? Si bien la presentación de la teoría y los casos en
este libro son consistentes con el reconocim iento de tales
cuestionamientos, y admiten la importancia de la diferencia en el
poder que ofrece el contexto, darle a casos diversos un mismo tra
tamiento oscurece el asunto.
En consecuencia, en el capítulo 1 Fung y Wright enfatizan los
rasgos comunes a todos los casos:
418
actores llegan a la deliberación— se dice muy poco de los contras
tes importantes entre los casos. Los experimentos discutidos por
Fung (escuelas y acción policial) y Thomas (reglamentación am
biental) se desenvuelven en un contexto en el que las desigualdades
en el ejercicio del poder no tienen una relevancia obvia en la toma
de decisiones. Esos casos tampoco muestran que la deliberación
llegue a neutralizar el poder, pero sólo porque el poder desigual no
obstaculiza la vía que conduce al logro razonable de las metas que
se trazan esos experimentos. Tales desigualdades existen, desde
luego, en Estados Unidos, pero en esas dos instancias el asunto
esencial es el logro de una coordinación que garantice un beneficio
mutuo.
En el caso de la acción policial de Chicago, el problema mayor
es una falta de información que se requiere para orientar los los
esfuerzos policiales a ciertas zonas y metas. El papel de los cuer
pos deliberativos consiste en facilitar esa información que se supo
ne está en poder de los residentes, y compartirla en el contexto de
una discusión centrada y práctica que busca satisfacer las necesida
des de seguridad en las áreas residenciales. Sin embargo, la delibe
ración no debate un conflicto fundamental de intereses. En lugar de
eso, la interacción genera una información, y quizá nutre una ma
yor confianza entre los agentes de policía y los ciudadanos. Allí
donde se da un conflicto de intereses en tomo a la seguridad del
vecindario -por ejemplo, acerca de cuánto se debe invertir en el pie
de fuerza, el valor de la acción policial y otros métodos para mejo
rar la seguridad comunitaria (mejoramiento económico, por ejem
plo)- el sistema de acción policial comunitaria que describe Fung
no toma en cuenta esos asuntos. En el caso de los PCH, la delibera
ción no neutraliza el poder sino que se desarrolla en un contexto de
amenazas por neutralizar el poder de litigación, o la capacidad de
la legislación alterna de la agencia ambiental federal, o la disponibi
lidad estatutaria de la Ley de Especies en Vía de Extinción, un
garrote que, de acuerdo con Thomas, fue un componente “del tras-
419
fondo que las partes llevaron a la mesa de negociación.” Esas diná
micas les dieron a los urbanizadores, en particular, un incentivo para
que trabajaran conjuntamente con los ambientalistas.
En contraste con esos casos, los mecanismos de solución de
problemas en los ejemplos provenientes de fuera de Estados Uni
dos no resultan de esas innovaciones discretas que buscan acome
ter problemas confinados a áreas políticas definidas, los cuales po
drían resolverse mediante el acopio de una mejor información o
por la vía de una “negociación defacto a la sombra de la ley.” Esos
casos surgen de proyectos políticos más comprehensivos, y apun
tan a cambiar la relación fundamental de fuerzas entre los principa
les actores sociales. En Porto Alegre y Kerala, los partidos de
izquierda establecieron los foro y las prácticas deliberativos par
tiendo de una amplia base social y una movilización de los pobres y
desposeídos. Los cuerpos partícipativos relevantes son efecto y
causa de una movilización política mucho mayor que permitió la
participación a actores que antes no lo eran. Lo que es más impor
tante, esos organismos de deliberación tienen más poder que los
cuerpos dedicados a políticas específicas en los casos de Estados
Unidos. Mientras que los casos estadounidenses sin duda alguna
consiguen ganancias mutuas mediante una mejor coordinación, y el
propósito de la deliberación es llegar a un plan para el beneficio
mutuo, los ejemplos por fuera de Estados Unidos se esfuerzan en
redistribuir el poder y sus beneficios. A decir verdad, estos últimos
casos consisten tanto en transformar la distribución de fuerzas para
crear condiciones democráticas (incluyendo una democracia local
dentro de sistemas políticos tradicionalmente centralistas), como
establecer formas deliberativas específicas para la práctica demo
crática. De hecho, en el caso de Kerala, Isaac y Heller resaltan
sólo la transferencia de poder a la ciudadanía, no la deliberación.
En Porto Alegre, la transformación en el poder que sobrevino con
el presupuesto participativo parece establecer las condiciones so
ciales y políticas que justifican el razonamiento colectivo.
420
Al enfatizar los rasgos comunes de los diferentes casos consi
derados en este volumen, Fung y Wright parecen pasar por alto
esta diferencia que tiene mucho que ver con la generalización de un
sistema deliberativo de solución de problemas. Puesto que los ca
sos de Estados Unidos son instancias de una deliberación que busca
mejorar la coordinación, podríamos, si no nos fijamos en las dife
rencias, pasar por alto la importancia esencial de la alteración en
las relaciones de poder como prerrequisito para la deliberación y
sus efectos, en los casos que se ocupan de políticas distributivas o
redistributivas. El problema con generalizar la deliberación no es
que los grupos subordinados sean incapaces de sostener su propia
deliberación, sino que los que tienen el poder no van a estar dis
puestos a someterse a la disciplina de la razón si esa disciplina
amenaza sus posiciones de privilegio.
Es posible que la falta de atención a las diferencias entre los
casos no sea más que un simple descuido. Sin embargo, hay
algo más enjuego y vale la pena preguntarnos por eso. ¿Hay
alguna razón más fundamental para pensar que la deliberación
es generalizable, asumiendo que las diferencias en las dinámicas
del poder que presenta el contexto son menos significativas de
lo que suponemos? ¿Por qué habría alguien de suponer que la
deliberación puede neutralizar el poder bajo condiciones políti
cas amplias y variadas, y no simplemente cuando ha habido un
esfuerzo explícito por reformular las profundas desigualdades
del poder?
La explicación más plausible es un argumento de lo incierto.
Admitamos que los actores no van a contrariar sus propios intere
ses para fortalecer unos mecanismos deliberativos de solución de
problemas, si tienen la certeza de que pueden protegerse y promo
ver sus intereses sin tener que someterse a las reglas de la delibera
ción. ¿Qué pasaría si no tuvieran esa certeza? ¿Y qué podría suce
der si ellos no saben todavía cuáles son sus intereses? La disponi
421
bilidad para enfrascarse en una deliberación puede derivar, precisa
mente, de la incertidumbre acerca de lo esencial.
Permítanos ilustrar el funcionamiento de esta argumentación de
lo incierto. Primero, incluso un actor que dispone de grandes re
cursos y poder va a querer generar una nueva información. Segun
do, ese agente va a reconocer que otros actores tienen información
relevante para su propia protección y ventaja. Tercero, suponga
mos que el contexto no es muy estable y que la información rele
vante cambia rápidamente. Es entonces cuando los actores más
poderosos van a estar muy interesados en obtener la cooperación
voluntaria de los menos poderosos, de tal manera que éstos revelen
la información que contribuya a los intereses de los más poderosos.
Una estrategia para asegurar esa colaboración puede ser la de aportar
razones antes que usar la fuerza para atraer al subordinado. Ade
más, y puesto que la información relevante no puede obtenerse al
primer intento (aquí radica la fuerza de asumir un contexto cam
biante), el incentivo es establecer una forma de discusión perma
nente en la que la información se recoja y distribuya regularmente.
Incluso los actores aparentemente más poderosos salen de estas
reflexiones sobre la incertidumbre de las circunstancias con un inte
rés renovado en establecer foros permanentes de discusión
deliberativa con el ánimo de explorar soluciones a los problemas
prácticos.
Esta idea, basada en la importancia de la incertidumbre, puede
que no nos lleve directamente a la deliberación. Si el propósito es
simplemente extraer información, es posible que baste con pagar
por ella: esto es, asegurar alguna forma de ganancia mutua al estilo
de una negociación. Sin embargo, el reconocimiento de una incerti
dumbre penetrante, persistente y profunda, y su reconocimiento con
comitante de una dependencia mutua, puede cuestionar el sentido
de los intereses particulares. Después de todo, incluso el actor po
deroso llega a descubrir que su propia suerte depende de que él
422
mismo asegure la cooperación voluntaria de otros, así como el des
tino del débil depende de la cooperación voluntaria del fuerte. El
reconocimiento de esta interconexión entre la circunstancia y la de
pendencia mutua -d e un sentido de “estar en esto juntos”— puede
dar a paso a unas identidades y suertes compartidas, que a su vez
transforma la comprensión que pueda tenerse de los intereses. Lo
que yo pueda entender acerca de mi bienestar depende, después de
todo, de lo que yo pueda entender acerca de mí mismo. La necesi
dad de una profunda interdependencia, que se refuerza constante
mente en los foros de la discusión deliberativa con otros actores
diversos, va a cambiar la comprensión que un actor tenga de sí
mismo. Es de esa manera como discurre la argumentación.
Deben anotarse dos cosas acerca de este argumento, que tienen
mucho que ver con nuestro enfoque en la deliberación como
neutralizadora del poder. En primer lugar, los efectos de la incerti-
dumbre que señalamos aquí son los que se perciben directamente y
no llegan por la vía de la deliberación. El argumento no gira en
tomo a los efectos de la deliberación como tal en tanto neutralizadora
del poder, bajo condiciones de incertidumbre, sino que discurre en
tomo a que la incertidumbre misma, por su carácter omnipresente,
erosiona las diferencias de poder y conduce a que se acepte la deli
beración. La deliberación surge como un mecanismo para allegar
información y explorar estrategias de coordinación, dado que la
incertidumbre neutraliza el poder. En segundo lugar, y más relacio
nado con nuestro alegato, parece claro que la certidumbre pene
trante, profunda y sostenida que se necesita para que se de este
efecto directo, constituye un caso muy especial. Cuando hablamos
del efecto de la incertidumbre nos estamos refiriendo a una incerti
dumbre que hace que las diferencias sustantivas en el ejercicio del
poder sean aparentes y no lo refuercen como mecanismo para pro
teger ni promover ciertos intereses. No podemos creer que, en
términos generales, la incertidumbre asuma esa forma distintiva.
Por lo tanto, obtener los beneficios de la deliberación puede de
423
mandar esfuerzos directos para tomar entre manos las desigualda
des de poder.
424
deliberativa de los problemas depende y es consecuencia de una
democratización más amplia del poder social. El proyecto de la
democracia deliberativa debe respetar esa diferencia. Olvidarla
sólo permite que nos hagamos ilusiones acerca del lugar que la
razón ocupa hoy en día en nuestro universo político, y sobre lo que
se requiere para aumentar su prominencia.
2 John Roemer, Equal Shares: Making Market Socialism Work, Nueva York y Londres:
Verso, 1996.
5 Hannah Arendt habría temblado de pavor al pensar que la tarea tan noble de la innovación
política se hubiese inclinado a un nivel tan bajo. Lo lamentamos por ella.
6 En su análisis de la actividad policial en Chicago, Fung dice que “un promedio de entre 17
y 21 residentes acuden a esas reuniones además de los cinco o seis oficiales de policía
asignados a la ronda respectiva.” Si se compara con los 4,000 a 6,000 habitantes de cada
ronda estos números pueden ser irrisorios, pero, dice Fung en el capítulo 4, esa cantidad
“es más que suficiente para la planeación e implementación de solución de problemas”.
Sin entrar a discutir lo que Fung dice sobre la solución satisfactoria a los problemas, nos
preguntamos naturalmente lo que esa baja participación podría indicar en relación con la
promesa democrática, y qué se necesitaría para m ostrar que los participantes son los
suficientemente representativos, o cuentan con la supervisión suficiente para rendir cuentas
de los asuntos en cuestión.
13 Conover et al, sugieren que algunas barreras comunes a la discusión deliberativa -la
inexperiencia en la argumentación, las carencias educativas, la inseguridad, etc— pueden
ser remediadas mediante la educación (ibid., pp. 59-60) y, como indicamos más adelante,
los estudios de caso de este volumen proveen información sugestiva que respalda esa tesis.
14 Para un análisis crítico de la dem ocracia deliberativa, ver Lynn Sanders, “Against
Deliberation”, Political Theory, 25 (1997): 347-76; M s Young, “Communication and the
Other: Beyond D eliberative Dem ocracy” , in Seyla B enhabib, ed., D em ocracy and
Difference, op. cit.; y los ensayos de Susan Stokes, James Johnson y James Fearon en Jon
Elster, ed. Deliberative Democracy, Cambridge: Cambridge University Press (1998).
16 Brian Barry, Justice as impartiality, Oxford: Oxford University Press (1995), pp. 99-
111.
426
CUARTA PARTE
EPÍLOGO
consiste la idea relevante de un razonamiento, especialmente cuando se asume que los que
participan en una deliberación presentan desacuerdos fundamentales en sus respectivas
filosofías de vida. Esto no es un asunto que ocupará nuestra atención por ahora, pero
recomendamos la discusión amplia y esclarecedora que se encuentran en Samuel Freeman,
“Deliberative Democracy: A Sympathetic Comment,” en Philosophy and Public Ajfairs,
29, 4, Otoño del 2000: 371-418.
8 Ver Norman Daniels, “Limits to Health Care: Fair Procedures, Democratic Deliberation,
and the Legimitacy Problem for Insurers,” en Philosophy and Public Affairs, (ver referencia)
12 Ver Cass Sustein, Designing Democracy: What Constitutions Do, Oxford: Oxford
University Press (2001), chapter 1; Pam ela Johnston Conover et al. “The Deliberative
Potential of Political Discussion”, British Journal o f Political Science, 32 (2002): 21-62
13 Conover et al. sugieren que algunas barreras comunes a la discusión deliberativa -la
inexperiencia en la argumentación, las carencias educativas, la inseguridad, etc— pueden
ser remediadas mediante la educación (ibid., pp. 59-60) y, como indicamos más adelante,
los estudios de caso de este volumen proveen información sugestiva que respalda esa tesis.
14 Para un análisis crítico de la dem ocracia deliberativa, ver Lynn Sanders, “Against
Deliberation”, Political Theory, 25 (1997): 347-76; Iris Young, “Communication and the
Other: B eyond D eliberative Dem ocracy” , in Seyla Benhabib, ed., D em ocracy and
Difference, op. cit.; y los ensayos de Susan Stokes, James Johnson y James Fearon en Jon
Elster, ed. Deliberative Democracy, Cambridge: Cambridge University Press (1998).
426
CUARTA PARTE
EPÍLOGO
Capítulo 77
El Poder de Contrapeso en el
Gobierno Participativo con Poder
de Decisión *
429
de la diferencia de poder con que las partes llegan a la
deliberaciónofrece, el hecho que se le da a casos diversos un mismo
tratamiento oscurece el asunto.
430
es plausible o no que el necesario poder de contrapeso pueda lle
gar a emerger en los contextos que le permiten a las instituciones
de GPPD funcionar de una manera sólida y sosteníble.
El poder de contrapeso es un concepto muy simple que des
cribe las formas en que los actores poderosos que gozan de un
acceso privilegiado a los foros de toma de decisiones pueden ser
desafiados, e incluso derrotados, de vez en cuando, por los más dé
biles y menos organizados. El poder de contrapeso trae a la mente
imágenes tales como las de lucha de organizaciones de pacientes
que se han enfrentado a las compañías prestadoras de servicios de
salud, de ciudadanos que “se atrincheran para contrarrestar la em
bestida de alguna elite poderosa,” o bien “de las actividades de ne
gros, mujeres y ambientalistas... contra la administración Reagan”.3
En tales escenarios convencionales antagónicos, las manifestacio
nes del poder de contrapeso (que llamaremos “poder de contrapeso
antagónico”) son bastante conocidas. Ella pueden adoptar el ros
tro de grupos de interés, litigantes en favor de los intereses públi
cos, movimientos sociales, o quizá también redes de profesionales
y funcionarios que en los campos más diversos.4
Sin embargo, las formas y funciones del poder de contrapeso
relevantes al GPPD no son tan claras. De hecho, puede parecer a
simple vista que los ideales deliberativos del gobierno participativo
con poder de decisión llevan las de perder en el poder de contrape
so, toda vez que contrarrestar el poder nos lleva a los terrenos de
las amenazas y la movilización para zanjar las disputas, antes que
al debate razonado. Por este motivo, los defensores de las ideas
del poder ciudadano son, por lo general, muy escépticos en todo lo
que tenga que ver con las posibilidades de combinar un poder de
contrapeso con formas significativas de colaboración. Estas pre
ocupaciones nos llevan a un número de asuntos importantes. ¿Qué
significa, en últimas, hablar de formas activas de poder de los gru
pos en desventaja en los contextos de toma de decisiones, que
431
pretendan propiciar soluciones deliberativas a los problemas en
discusión? ¿Cuáles son los obstáculos para crear tales formas de
contrarrestar el poder? ¿Cómo se pueden superar los obstáculos?
¿Cómo podría cultivarse ese poder de contrapeso, y que podría
evitar los enfrentamientos antagónicos que al final debilitan las
deliberaciones de GPPD? Estas son las preguntas que buscamos
resolver en el presente epílogo.
Comenzaremos en la primera sección clarificando el concep
to de poder de contrapeso, especialmente en lo que toca a los
contextos de colaboración para la toma de decisiones. La segun
da parte explora cuatro tesis generales sobre la relación entre un
gobierno de cooperación y el poder de contrapeso. La tercera
parte se ocupa de revisar una serie de ejemplos a la luz de esas
tesis. La cuarta parte examina las dificultades del poder de con
trapeso antagónico cuando el propósito es la cooperación, y la
quinta parte examina de forma especulativa las formas en se po
dría construir un poder de contrapeso cooperativo.
432
cias por la vía de obtener el favor de tantas decisiones guberna
mentales como sea posible en los programas y reglamentaciones
administrativos y legales, usualmente mediante diversas formas
de negociación. Por el contrario, en un proceso de toma coope
rativa de decisiones, los esfuerzos se encaminan a resolver los
problemas antes que a obtener victorias, para descubrir los intere
ses comunes más amplios -n o para defender al máximo los inte
reses personales. En las estructuras verticales/jerárquicas los par
ticipantes que ocupan la cúspide de la estructura toman las deci
siones y las imponen a los niveles inferiores. En el gobierno
participativo, las decisiones requieren una intervención directa sig
nificativa de los actores de base.
Estas dos dimensiones generan cuatro tipos de gobierno, como
lo ilustra la Tabla 1.
C a rá c te r d e l p r o c e s o d e to m a d e d e cisio n es
Antagónico Cooperador
P o lític a S o lu c ió n d e
Vertical/ p ro b lem as p o r p arte
c o n v en c io n al de
Jerárquico g ru p o s d e in te rés d e e x p erto s/é lite
E stru c tu ra d e (v.gr., L eg islac ió n
g o b ie rn o n e g o cia d a)
Participativo R e u n io n e s d e G o b ie rn o
c iu d a d a n o s y p a rtic ip a tiv o co n
fu n c io n a rio s e n p o d e r d e d ecisió n
a lg u n a s ciu d ad e s
433
Para nuestros propósitos, las dos casillas más importantes de
esta tipología son la del gobierno antagónico jerárquico, de un lado,
y la del gobierno participativo cooperativo. Muchos académicos
han criticado el gobierno antegónico jerárquico en términos tanto
normativos como descriptivos.5La perspectiva antagónica enfatiza
las diferencias entre los grupos antes que sus rasgos en común, por
lo cual genera un exceso de conflicto. Esta conflictividad reduce la
legitimidad del proceso de legislación y la creatividad del gobier
no.6 Dado que hay muchas barreras para que se convierten en ac
ciones colectivas, algunos intereses dominan a otros y pueden, por
lo tanto, capturar aquellos “subgobiemos” o “subsistemas políti
cos” que son de importancia vital para sus propósitos.7 Dado que
quienes formulan las reglas y los programas están, a menudo, muy
distantes de quienes tienen que cumplirlas, las soluciones que ofre
ce el gobierno antagónico jerárquico sufren, con frecuencia, de fa l
ta de información relevante y conocimiento local, y de prolonga
ción de los circuitos de retroalimentación. En forma similar, la
conexión que una larga línea de mando establece entre la decisión y
su implementación agrava los ya conocidos problemas entre los
representantes y sus representados que agobian al sector público.
Finalmente, se cree que los métodos del gobierno vertical/jerárqui
co generan reglas que no son apropiadas para contextos de alta
diversidad local, inestabilidad e incertidumbre científica.8
Muchos activistas e investigadores, en parte para responder a
las carencias ya anotadas, han sugerido formas de gobierno por
cooperación, una de las cuales es GPPD, como una alternativa a la
política de los grupos de intereses rivales. El “campo” de colabo
ración le da cabida a diversas vertientes del gobierno no antagóni
co, que incluyen la negociación regulada, la solución alternativa de
disputas, la negociación entre las partes interesadas y la solución
comunitaria de problemas.9 Sin embargo, muchas de estas formas
de gobierno cooperativas involucran, en primer lugar, a las élites
y los expertos, por lo que conservan las características verticales
434
típicas de casi todos los gobiernos antagónicos. En la introduc
ción al presente volumen explicamos de qué manera GPPD es una
forma de gobierno cooperativa que combina la participación po
pular con la cooperación entre las partes e intereses involucrados
que con frecuencia se ubican en extremos opuestos del espectro
de las cuestiones políticas y sociales.
435
una contrapeso de poder de un grupo en relación con otro? ¿No
hay aquí una contradicción al espíritu de cooperación?
Creemos que, en general, un gobierno por cooperación sin
la forma apropiada de poder de contrapeso está condenado al
fracaso por tres razones yuxtapuestas. En primer lugar, en áreas
en donde el poder de contrapeso ya cuenta con formas antagóni
cas de organización (por ejemplo, los movimientos ambientalistas
y sindicales), esas organizaciones pueden resistirse a cambios
institucionales hacia formas cooperativas de gobierno. Las di
námicas y talantes de esas organizaciones se adaptan muy bien
al antagonismo, de tal manera que el cambio hacia la coopera
ción les puede parecer arriesgado, costoso y paralizante. En
segundo lugar, los diseños institucionales específicos de coope
ración son ellos mismos, por lo general, el resultado de proce
sos políticos endógenos. Allí donde contrarrestar el poder sea
una dinámica débil o inexistente, las reglas de la cooperación,
con toda seguridad, van a favorecer intereses tradicionales, pre
viamente organizados o supremamente concentrados. Dicha re
glamentación puede seguir la vía de limitar o establecer una agen
da de asuntos que están abiertos a la cooperación, restringir la
gama de participantes para seleccionar a unos pocos y reducir la
influencia de la cooperación al nivel de un inocuo consejo que
puede ser acatado o ignorado. La cooperación, bajo esas condi
ciones, puede convertirse en un gobierno vertical/jerárquico de
colaboración que tiene en cuenta la opinión de los expertos y los
intereses de los poderosos, incluso si su impulso original provi
no de la iniciativa ciudadana. En tercer lugar, incluso cuando
existen reglas equitativas institucionales de cooperación, los in
tereses creados o concentrados estarán en una posición mejor
para satisfacer sus propósitos por encima de otros, a menos que
existan formas de contrarrestar el poder para mitigar esas ven
tajas generales. Con formas cooperativas de regulación, las
compañías y las asociaciones de industriales, por ejemplo, cuen
436
tan con ventajas sobre los trabajadores y los consumidores.
Cuando las reformas de cooperación buscan abrir las entidades
de servicio -secretarías de educación o departamentos de poli
c ía - a una participación más amplia, los burócratas de primera
línea que sean profesionales de tiempo completo pueden optar
por proteger sus prerrogativas, incluso cuando están, al mismo
tiempo, colaborando con padres de familia, habitantes del sec
tor y otros participantes no oficiales. Por tales razones, cree
mos que una cooperación sólida que contribuya a la democra
cia no tiene posibilidades de surgir ni sostenerse si falta un
poder de contrapeso efectivo.
437
Tabla 2: Cuatro Regímenes de Gobierno
G r a d o d e P o d e r d e c o n tr a p e s o
A lto B a jo
A d m in istr a c ió n I. II.
vertica l S u b g o b iem o c ap tu rad o P lu ra lism o a n tag ó n ico
I n stitu c io n e s de
g o b ie rn o
C o o p e ra c ió n III. IV .
p a rtic ip a tiv a C o o p tac ió n , 5 G o b ie rn o p a rticip a tiv o con
p a rticip a ció n d e fac h ad a p o d e r d e d ecisió n
438
El desencanto con las formas de administración y gobierno
propias de esas instituciones verticales ha llevado a que legisla
dores, activistas y académicos rechacen los métodos antagónico-
jerárquicos y favorezcan los de cooperación participativa. Sin em
bargo, los críticos de la cooperación subrayan las posibilidades
que describe la celda inferior izquierda en la Tabla 2. Un cambio
de gobierno de lo antagónico-jerárquico hacia la cooperación
participativa implica una delegación de poder de los niveles altos
de gobierno a los bajos, y una gama más amplia de participantes.
Cuando las organizaciones antagónicas han articulado el poder de
contrapeso, pero no están preparadas para cooperar (un cambio de
la celda II a la DI en la Tabla 2), los intereses que defienden pueden
verse lesionados. Cuando no hay activistas que defiendan el me
dio ambiente, los programas centrales para reducir la contamina
ción a través de negociaciones entre las empresas y la comunidad
no pueden ser más que una abdicación de la supervisión estatal.
Dicho en términos amplios, el cambio de lo antagónico-jerárqui
co hacia un gobierno por cooperación, cuando no hay una poder
de contrapeso, puede significar en la práctica una reducción de la
competencia del Estado y una maniobra de desregulación que
cooptan y neutralizan las fuerzas de oposición. La cooperación
participativa puede no ser más que una fachada.12
Finalmente, consideremos el gobierno y la política en el cua
dro inferior derecho en la Tabla 2. Al igual que en la región III,
aquí las instituciones les confieren poder a las unidades de go
bierno descentralizadas, abren los mecanismos de toma de deci
siones a un variedad más amplia de intereses que incluye a la ciu
dadanía, y buscan solucionar los problemas públicos concretos en
lugar de imponer una normatividad externa o limitarse a emitir
órdenes. Sin embargo, a diferencia de la región III, los intereses
que de otra manera estarían subordinados o dispersos se organi
zan y cuentan con formas para contrarrestar el poder de tal manera
que pueden participar en dinámicas de cooperación en igualdad de
439
términos. En las situaciones ideales, las formas de GPPD ocupan
esta región.
2. Cuatro tesis
Tesis 2. Las fuentes del poder de contrapeso y las formas que éste
asume en contextos de cooperación difieren en general de los que se
encuentran en los contextos de relaciones antagónicas.
440
La tesis de que el poder de contrapeso es necesaria para cose
char los beneficios de la cooperación podría indicar que las áreas
políticas más promisorias para el desarrollo de las instituciones de
cooperación participad va son aquellas áreas de sistemas antagóni
cos en los que ya existe un significativo poder de contrapeso. Esta
idea puede tener algo de cierto, pero no se deben sacar conclusio
nes apresuradas. Las organizaciones de intereses antagónicos han
desarrollado capacidades, métodos de mantenimiento organizacional
y estrategias de movilización que dependen de la victoria en el con
flicto. La cooperación participativa, por el contrario, requiere or
ganizaciones con habilidades, fuentes de apoyo y bases de solidari
dad muy diferentes.
441
confiar sus propósitos y preocupaciones a un juego incierto con sus
antagonistas políticos... Cuando un grupo de interés sejunta con sus
rivales para solucionar un problema, pierde la pureza de su posición;
deja de ser una causa y se convierte en un comité.13
3. Aplicaciones
442
zos y el carácter del poder de contrapeso en los contextos de las
nuevas instituciones de gobierno.
443
cano del búho moteado, un ecologista local dijo que “no se trataba
de una lucha entre los madereros y los búhos que estaba sin resol
ver... sino de un problema entre los búhos y los incendios.” 19
Un grupo pequeño pero diverso de unos veinte individuos -
ecologistas, empresarios madereros y oficiales locales, comenza
ron a reunirse en la biblioteca del pueblo para explorar soluciones a
este dilema triple de protección del medio ambiente, desarrollo eco
nómico e incendios forestales. Una versión más detallada de este
grupo llegó a conocerse como el Grupo de la Biblioteca de Quincy.
A lo largo de varios meses el grupo llegó a desarrollar un plan de
manejo del bosque que cubría unos 2.5 millones de acres alrededor
de la ciudad, cuya intención era satisfacer los intereses de todos los
involucrados. Para los ambientalistas, el plan destinó un millón de
acres del bosque, bosque primario en su mayor parte, para que go
zara de un estatus de protección. El plan igualmente permitía a los
madereros cultivar entre 40 y 60 mil acres de árboles débiles, jóve
nes y sotobosque que a la vez permitía proteger los árboles más
antiguos. Para controlar las amenazas de incendios, el plan con
templó que los madereros adelantaran sus operaciones en áreas es
pecíficas en las que la explotación maderera reduciría el bosque y
así ayudaría a evitar la rápida propagación de los incendios en el
futuro.20
Las organizaciones nacionales por la defensa del medio ambiente
se unieron para oponerse al Grupo de la Biblioteca de Quincy. Esta
formidable coalición incluyó, con el paso del tiempo, al Sierra Club,
la Wildemess Society, el Consejo Para la Defensa de los Recursos
Naturales y la Audubon Society. La propuesta del Grupo de Quincy
se convirtió así en el campo de batalla entre los proponentes de un
proceso local, cooperativo y participativo de solución de proble
mas y los grandes grupos ambientalistas organizados de acuerdo
con la lógica del poder de contrapeso antagónico. Uno de los gru
pos locales de la Audubon Society incluso respaldaba a Quincy.
444
Para ellos, las acciones de la organización nacional eran despecti
vas, ignoraban las condiciones locales y no tomaban en cuenta los
acuerdos elaborados in situ.21
¿Por qué los grupos ambientalistas nacionales rechazaban la
posibilidad de que una solución local y cooperativa a los problemas
identificados pudiera contribuir de esa manera a los intereses na
cionales de protección del medio ambiente? El problema no se
debía sólo a una lucha de poder sino también al precedente que
podría sentar el caso. Con razón o sin ella, las organizaciones na
cionales sintieron que los intereses ecológicos tenían más posibili
dades de prevalecer si se formulaban y defendían a un nivel nacio
nal, y no a través de miles de esfuerzos locales. Michael McCloskey,
Presidente del Sierra Club, escribió:
445
A pesar de que surgió una oposición significativa, los grupos
nacionales perdieron su batalla en el Congreso, no obstante con
tar con una cuota de poder nada despreciable. La senadora Bárba
ra Boxer inicialmente apoyó la propuesta pero cambió su voto
posteriormente debido a presiones. Sin embargo, en 1998, la “Ley
Para la Recuperación de Bosques y Desarrollo Económico del
Grupo de la Biblioteca de Quincy” pasó a formar parte del paque
te de apropiaciones para el afio fiscal de 1999.
La Tabla 3 rastrea estos cambios y debates en términos de las
diferencias que ya observamos en la Tabla 2. El régimen de políti
ca forestal, que se define a través de grupos de interés centraliza
dos y se aplica por la vía del Servicio de Bosques de Estados Uni
dos, cabe perfectamente en el cuadrante superior derecho que co
rresponde al gobierno antagónico, que cuenta con el respaldo de el
poder de contrapeso de las grandes organizaciones ecologistas. Es
tas organizaciones vieron el Plan Quincy como la antesala a un gran
cambio del cuadrante II al DI: un régimen considerablemente vacío
de cooperación en miles de localidades que no contaban con un
poder de contrapeso cooperativo. El Grupo Quincy, por su parte,
vio el cambio como un traslado de la región II a la IV. Los
ambientalistas de Quincy se habían organizado y tenían la capaci
dad para cooperar en igualdad de condiciones con otros intereses
locales. Los observadores más entusiastas del proceso de Quincy
lo vieron como el precursor de una gran transformación hacia un
gobierno de ambientalismo cívico más amplio.23 A partir de aquí
los ambientalistas se levantarían para participar en soluciones des
centralizadas a los problemas ecológicos tocantes a bosques, cuen
cas e instalaciones industriales (un cambio del cuadrante n al IV en
la Tabla 3).
446
Tabla 3: El Manejo de Bosques y el Plan del Grupo de la Biblioteca
de Quincy
B a jo A lto
I. II.
E l S e rv icio d e B o squ es P la n Pre -(Q u in cy : L a
A d m in is tr a c ió n a n te s d e m o vim ien to in d u stria y io s in tereses
e co ló g ic o : M an ejo e co lo g istas n ego cia n para
v e r tic a l
p ro fe sio n a l dei a co m o d a r su s p o sicio n es
je r á r q u ic a e c o sistem a a islad o p o líticas
Instituciones las p resio n es d e los
de gobierno d e fe n so re s d e l m ed io
a m b ien te
m. IV.
C o o p e r a c ió n D eleg a ció n de D ifu sió n d e u n a din ám ica
fac u lta d es le g islad o ras ro b u sta d e solició n
so b re e l m e d io a m b ien te eco ló g ic a c ív ica a los
p a r tic ip a tiv a a la s p a rte s in v o lu crad as p ro b lem as id en tificad o s,
e n u n p ro c e so d o m in ad o ta l co m o lo ilu stra el
p o r la in d u stria, p ro ce so d e Q uincy.
447
mentarían las posibilidades de negociación de la industria? ¿Ter
minaría la industria por dominar el escenario con el paso del tiem
po? Para tener elementos de juicio para responder esta pregunta
englobante, consideremos la política descrita por Craig Thomas y
Bradley Karkkainen en este volumen: la planeación para la conser
vación del hábitat bajo la Ley sobre Especies en Vías de Extinción.
Como Thomas y Karkkainen lo discuten en sus capítulos, los
PCH son muy promisorios vistos desde la perspectiva de los pro
ponentes de la cooperación. Sin embargo, la calidad de la partici
pación en la formulación de la planeación, los planes mismos y
buena parte de su implementación, han sido bastante disparejos26
Se conoce muy poco acerca de los factores que permiten que al
gunos PCH sean más democráticamente inclusivos y científica
mente rigurosos que otros. A un nivel local, una hipótesis provi
sional que sigue la argumentación ofrecida arriba dice que las áreas
que cuentan con una movilización de los intereses enjuego, pro
ducirán PCH inclusivos y comprehensivos. Las organizaciones
ambientalistas nacionales, en su mayoría, no se han movilizado
para respaldar PCH ni han adelantado un cabildeo efectivo para
impulsar una versión de PCH que priorice los intereses de los
defensores del medio ambiente. Probablemente como consecuen
cia de esta debilidad política, o debido a falta de atención, el Mi
nisterio del Interior ha sido más bien tibio en sus esfuerzos por
hacer que los PCH sean más participativos, y para supervisar su
implementación con miras a garantizar que esos planes, en efec
to, protejan las especies en vías de extinción.
La transición del sistema estricto de la Ley sobre Especies en
Vía de Extincióna al sistema de los PCH ilustra un cambio que va
de un régimen regulador basado en el poder de contrapeso antagó
nico ambientalista y en una forma de gobierno antagónico, a uno
caracterizado por la cooperación pero con un insignificante po
der de contrapeso. El precio de la colaboración sin poder de con
448
trapeso es evidente en los niveles nacional y local: débiles es
tructuras de supervisión y procedimiento en el centro nacional de
regulación, y falta de flexibilidad de los ambientalistas al nivel
local. Los resultados concretos -concernientes a la protección
de las especies, la rendición de cuentas y la participación demo
crática- seguirán quedándose cortos frente a las expectativas de
sus proponentes a menos que los ambientalistas defiendan sus in
tereses tanto a nivel local como nacional. A nivel nacional, el
régimen regulador seguirá siendo ineficaz a menos que aplique un
monitoreo sustancial, haga posible la circulación de información
y cree mecanismos de aplicación eficientes de la ley. Los planes
para los ecosistemas particulares no tienen las posibilidades de
proteger adecuadamente a las especies ni de ser monitoreadas y
protegidas por ley a menos que las organizaciones ecológicas lo
cales movilicen sus fuerzas e incrementen las capacidades nece
sarias para participar en un proceso sofisticado de PCH.
449
simples y formuladas e implementadas según la dinámica vertical
jerárquica. Algunas de estas leyes les prohibían a los empleadores
adelantar prácticas intencionales de discriminación al tomar de
cisiones de contratación y promoción. Otras normas les exigían
adoptar afirmativas para tener sitios de trabajo integrados, pagar
salarios retroactivos a quienes habían sufrido discriminación y en
ganchar empleados de entre las comunidades excluidas.
Estas medidas han sido efectivas para ponerle coto a las for
mas más frontales de discriminación racial y de género. Sin em
bargo, esta estrategia tiene sus limitaciones. Hay muchas formas
contemporáneas de discriminación y acoso que son más sutiles
que las previstas en la primera generación. La discriminación su
til nace de los patrones en la interacción individual y de la cultura
organizacional, antes que de un sesgo explícito y deliberado. Susan
Sturm, una de las analistas más acuciosas de esta “discriminación
de segunda generación”, lo describe de la siguiente manera:
450
específicos ni a mecanismos de aplicación de la norma después de
acaecidos los hechos.”27
451
ventaja más es que esas innovaciones alcanzan niveles que son im
penetrables para la regulación convencional pero que son de im
portancia central para la discriminación de segunda generación:
los detalles aparentemente inocuos de las políticas y prácticas
gerenciales, las culturas em presariales y la m inucia de la
interacción humana.
A pesar de estas ventajas, los críticos que están más familiari
zados con la aproximación antagónica no son tan entusiastas frente
a los cambios hacia un régimen que alienta las soluciones al acoso
sexual y la discriminación por la vía de la cooperación participativa.
Por cada Deloitte y Touche debe haber muchos más empleadores
cuya motivación primaria es evitar pleitos antes que enfrentar los
desafios de la discriminación de segunda generación. Susan Bisom-
Rapp, por su parte, argumenta que la jurisprudencia contemporá
nea en tomo al acoso sexual y la discriminación racial es un escudo
tras el cual se protegen los empleadores que toman dos medidas
afirmativas: crear un procedimiento de quejas y ofrecer programas
de capacitación que alientan la diversidad racial.29Estos dos pasos,
por ellos mismos, hacen muy poco para atacar la discriminación de
segunda generación, y distan mucho de ser una cooperación
participativa sólida.
La estructura de las estrategias alternativas concretas contra la
la discriminación y los debates en tomo a la plausibilidad de esas
alternativas se asemejan bastante a las tendencias en la reglamenta
ción ambiental que discutimos arriba. Las estrategias vertical-
jerárquicas de la primera generación, motivadas por movimientos
sociales antagónicos, significaron un enorme progreso en la lu
cha contra de los problemas que buscaban solucionar: formas de
discriminación racial y sexual explícitas. En términos de la Tabla
4 a continuación, este es un cambio del cuadrante I al II. Sin em
bargo, han sido menos efectivas contra las formas más sutiles de
la discriminación de segunda generación. La nueva alternativa de
452
cooperación participativa entre administradores y empleados ofre
ce una solución atractiva. Al igual que en el caso del Grupo de la
Biblioteca de Quincy, los beneficios de esta estrategia saltan a la
vista allí donde las condiciones son favorables, como se dio en el
caso de la gerencia de Deloitte y Touche. El régimen actual de
administración es altamente permisivo, y en esas dos firmas per
mite desarrollar un programa impresionante para tomar entre ma
nos la discriminación de segunda generación, a la vez que aplica
los requisitos mínimos de ley para construir las necesarias salva
guardas legales (un cambio del cuadrante II al m en la Tabla 4).
P r e s e n c ia d e p o d e r d e c o n tr a p e s o
B a ja A lta
I. II.
Ordenamiento privado Era de los Derechos
anterior al M ovimiento Civiles,
de los Derechos Civiles: Antidiscrim inación de
Prácticas deliberadas de prim era generación:
J e r á r q u ic o -
discrim inación racial y M etas, estándares y
A n ta g ó n ic o de género. métodos de aplicación
I n s titu c io n e s d e claros.
g o b ie r n o
III. IV.
Iniciativas de diversidad Iniciativa de diversidad
C o o p e r a c ió n por parte de los por parte de los
empleadores empleadores + redes
P a r tic ip a tiv a
locales de diversidad.
453
Como estrategia general de regulación que rige no sólo para
compañías entusiastas sino también para las recalcitrantes, la sa
biduría de la cooperación participativa es incierta. Sin duda se
hace necesario que exista un poder de contrapeso creciente que
confronte a los empleadores menos favorables a la cooperación,
y que los presione para que pasen de los procedimientos mínimos
de educación y presentación de quejas y aborden una innovadora
cooperación participativa en torno a los asuntos de diversidad y
discriminación. El poder de contrapeso puede asumir la forma de
criterios judiciales que exigen que los empleadores adopten pro
gramas más proactivos y antidiscriminadores, y menos procedi
mientos de regulaciones mínimas a fin de reducir sus responsabi
lidades que llevan a los jueces a hacer cumplir esos estándares.
Otro rostro puede ser el de las organizaciones sociales, grupos de
profesionales y otras asociaciones intermedias que presionen a
los empleadores a explorar esas estrategias novedosas y les ayu
den a implementarlos.30Esta posibilidad aún no realizada aparece
en la región IV de la Figura 4
454
les en educación y las juntas directivas de los distritos escolares
para gobernar el sistema educativo. Estos sistemas generan
subsistemas de políticas cautivas que se describen como (ii) en la
región I, en la Figura 5. Las críticas a estos subsistemas de políti
cas abundan, así como proliferan las recomendaciones concer
nientes a cómo podría la educación pública ser más efectiva, equi
tativa y transparente. Las propuestas de reformas ocupan todos
los cuatro cuadrantes de la matriz política en la Tabla 5.
Tal como sucede con la antidiscriminación en el contexto del
empleo, las estrategias más usuales para atacar la discriminación
racial y las disparidades económicas en la educación pública si
guen las estrategias clásicas de los derechos civiles consistentes en
movilizar formas antagónicas de poder de contrapeso, ya sea a tra
vés del apoyo de las bases o los litigios jurídicos, acompañadas de
provisiones legales verticales o disposiciones políticas para esta
blecer igualdad. Estas estrategias, que aparecen en la esquina su
perior derecha en la Figura 5, incluyen decisiones de la corte contra
la segregación, casos federales de igualdad en la educación, y un
conjunto de decisiones de la corte enraizadas en las constituciones
de los estados individuales que buscan igualar las condiciones de la
educación pública para distritos ricos y pobres. Aunque las dispo
siciones legales reciben toda la atención de los medios y de los
investigadores, las campañas de cabildeo a nivel de las bases en
pro de la igualdad en las escuelas y en el acceso a la educación
conforman otro conjunto de estrategias antagónico-jerárquicas.
Las organizaciones comunitarias como las IAF de Texas y la Or
ganización Comunitaria de Oakland, por ejemplo, con frecuencia
se movilizan para lograr inversiones crecientes en educación pú
blica en los sectores más pobres.32
Aunque estas estrategias antagonicales han contribuido a la
creación de oportunidades importantes de educación para los ni
ños pobres y los que provienen de grupos minoritarios, no alcan
455
zan a llegar a las organizaciones y gobiernos de las escuelas. Los
problemas de la educación no se limitan a las deficiencias en re
cursos ni a exclusiones de individuos, sino que incluyen defectos
en la administración de las escuelas, la instrucción misma, los
currículos, el gobierno y la integración comunitaria. Como una
alternativa a las estrategias verticales jerárquicas, algunos
reformadores urgen una diversa cooperación participativa que bus
que mejorar el desempeño de las escuelas mediante la participa
ción de quienes están más estrechamente vinculadas a los estu
diantes, esto es, los maestros y los padres de familia.
Los casos más exitosos de este tipo combinan la cooperación
participativa con el poder de contrapeso de los padres de familia o
de la comunidad, como se describe en el cuadrante inferior derecho
en la Figura 5, infra. A veces, como es el caso de las reformas del
sistema escolar de Chicago que discutimos en el capítulo 4, estas
reformas se institucionalizan en procedimientos de gobierno for
mal. Aunque las mismas pretenden crear una colaboración sólida
entre los padres de familia y los profesionales de la educación, la
experiencia de Chicago ilustra muchas de las dificultades de la co
operación participativa. Los directores y administradores de las
escuelas buscaban defender sus prerrogativas profesionales y las
esferas aisladas donde ejercen controles. Además, los líderes del
sistema escolar y del Concejo Municipal eran ambivalentes en rela
ción con la cooperación participativa. Como resultado, los Conse
jos Escolares Locales (CEL) y sus bases en la comunidad se en
frentaron con una administración escolar central que era hostil a las
reformas en una serie de luchas administrativas en tomo al control
formal e informal, entre 1995 y 2000. Aunque algunos líderes es
pecíficos en altas posiciones en el sistema escolar de Chicago
rechazaron la cooperación entre 1995 y 2000, no todos los fun
cionarios comparten esa posición. Para mediados de 2002, el
liderazgo de los CEL ya daba indicios de un deseo por construir
456
sistemas más cooperativos, aunque estas actitudes están todavía a
la espera de traducirse en acciones.
P r e s e n c ia d e e l p o d e r d e c o n tr a p e s o
B a ja A lta
I 11.
A d m in is tr a c ió n ( i) B u r o c ra c ia c lá s ic a (I) D e se g re g a c ió n
V e rtica l ( ii) S u b g o b ie m o o rd e n a d a p o r la s c o rte s
I n s titu c io n e s d e J e r á r q u ic a c a p tu r a d o p o r in te re se s (ii) C a s o s d e fin a n c ia c ió n
g o b ie r n o p a rtic u la re s (sin d ic a to s , e sta ta l p a ra la s e sc u e la s
e d u c a d o re s)
( iii) A lg u n a s p ru e b a s a
lo s in te r e s e s e n ju e g o y
r e f o rm a s e n la re n d ic ió n
d e c u e n ta s
C o o p e ra c ió n III. IV.
P a rtic ip a tiv a R e f o rm a s a e sc u e la (i) C E L d e C h ica g o
e sp e c ífic a s ( ii) A R I d e T ex a s
reco m en d ad as p o r (iii) P e q u e ñ a s e s c u e la s d e
e x p e rto s O a k la n d
457
dad, las grandes reformas institucionales como la de los Conse
jos Escolares Locales de Chicago, no pueden tener éxito si no se
aprovecha previamente el interés y las habilidades de los padres
de familia, maestros y directores de escuelas individuales.
El proyecto de la Alianza Escolar Interreligiosa (ARI) de Texas
ofrece uno de los ejemplo más exitosos de este tipo de organiza
ción escolar cooperativas.33La ARI, íntimamente relacionada con
Ernesto Cortés y la Fundación de las Areas Industriales de Texas
comprende unas 90 escuelas en todo el estado. En ellas, los organi
zadores han desarrollado estrategias muy precisas que conectan a
los padres de familia con los maestros en esfuerzos intensos de
movilización de recursos para mejorar las escuelas en varias di
mensiones, como por ejemplo, la instrucción, ia seguridad escolar,
las instalaciones físicas, la misión educativa, la igualdad y el acce
so a oportunidades de educación a niveles superiores. A juzgar por
lo que dicen la mayoría de los observadores, el proyecto de la ARI
es muy efectivo en lograr la colaboración entre los padres de fami
lia y los maestros en las escuelas específicas, en formas que intro
ducen transformaciones fundamentales a la cultura organizacional
de esas escuelas, y que posibilitan profundas reformas innovadoras.
Otro ejemplo proviene de Oakland, California, donde una ini
ciativa de reforma educativa combina la organización escolar des
de la base al estilo ARI, con las reformas institucionales tipo
Chicago. En 1999, el Distrito Escolar Unificado de Oakland unió
fuerzas con la OCO (Organización Comunitaria de Oakland), una
organización de base afiliada al Instituto del Pacífico para la Orga
nización Comunitaria, y la BayCES (Coalición del Area de la Ba
hía para la Igualdad Escolar), una ONG con una gran experiencia
en reforma educativa. Esta coalición tripartita lanzó una iniciativa
que busca crear diez escuelas pequeñas en áreas pobres de pobla
ción hispana, asiática y afroamericana. En cada una de esas escue
las, BayCES aportará su experiencia en desarrollo didáctico y
458
curricular, mientras que la OCO buscará estimular la participa
ción y el apoyo de la comunidad y los padres de familia. Por su
parte, cada distrito espera mejorar el sistema con el comienzo de
estas diez escuelas y el aprendizaje de las lecciones que esta ex
periencia pueda arrojar. Esta coalición es un esfuerzo de gobier
no cooperativo que cubre toda la ciudad y que busca crear peque
ñas escuelas de alto desempeño en las que los padres de familia
organizados (el poder de contrapeso a nivel escolar) cooperen con
los maestros y los directores de las escuelas que se seleccionen
para tales fines.
Estos tres casos -la reforma escolar en Chicago, el Proyecto
ARI en Texas, y las innovacines escolares en Oakland- muestran a
las claras que las organizaciones de padres de familia y las comuni
dades de base pueden contrarrestar el poder a través de diversos
mecanismos, en una dinámica que surge a partir de diversas fuentes
que sostienen la cooperación participativa en el gobierno escolar.
459
clases menos favorecidas habría que meter a la cárcel. Uno podría
esperar que esta represión, con todo lo horrible que puede ser para
el individuo en cuestión y la sociedad en general, de al menos el
fruto de la seguridad en los vecindarios, especialmente los más em
pobrecidos. Sin embargo, debido a una variedad de razones ya co
nocidas, la acción policial moderna ha fracasado en ese sentido.34
Estas dos ramificaciones del problema han dado lugar a dife
rentes movimientos de reformas. Los movimientos progresistas
tradicionales se han enfocado en las desigualdades pequeñas y es
tructurales de la justicia y organización policial criminal, y han ape
lado a los métodos tradicionales de la movilización social antagóni
ca para reformar esas instituciones. Los movimientos por los dere
chos de los prisioneros caben en esta categoría amplia, y también
los que abogan por menos inversiones en la construcción de prisio
nes y más recursos para educación, así como los que exigen el esta
blecimiento de juntas comunitarias centralizadas que revisen y pon
gan límite a los abusos del poder policial. Estos movimientos anta
gónicos tienden a ser rígidos en la formulación de los asuntos, la
movilización del apoyo y sus demandas políticas. Las técnicas que
utilizan para esa movilización incluyen la construcción de una ima
gen de acuerdo con la cual el Estado, y en especial el aparato penal,
es incorregible e inherentemente represivo o racista.
Una segunda respuesta ha consistido en introducir en la acción
policial los mecanismos de la cooperación participativa. En el ca
pítulo 4 de este volumen se describió la variante participativa de la
acción policial comunitaria en Chicago, en la que los residentes se
juntan regularmente con la policía para deliberar acerca de los pro
blemas de seguridad pública y las soluciones que pueden encon
trar.35 A pesar de sus rasgos atractivos y sus buenos resultados, la
experiencia de Chicago ilustra el problema del poder de contrape
so en el seno de un gobierno cooperativo. Aunque las organiza
ciones comunitarias fuertes orientaron la institucionalización de
460
la acción policial comunitaria de Chicago en una dirección
participativa, el alcalde y el departamento de policía, con el tiem
po excluyeron a esas organizaciones del proceso. Tal como pasó
con las reformas escolares en esa ciudad, la policía y los políti
cos no se sentían cómodos con una cooperación en la que las or
ganizaciones comunitarias contaban con una dosis alta de poder
de contrapeso y la usaban para desafiar sus prerrogativas
institucionales y profesionales. La calidad de la deliberación y de
los procesos de solución de problemas en las reuniones de las
rondas comunitarias evidencia las consecuencias de la exclusión
en dos sentidos. Las organizaciones comunitarias han facilitado
los procesos de participación de la ciudadanía y la han capacitado
para tal fin. Además, los organizadores de la comunidad ya no se
dejan intimidar tan fácilmente por la policía como muchos resi
dentes. De esta manera, han logrado delimitar la autoridad y do
minio de la policía en las reuniones vecinales, ayudando a que los
residentes se vuelvan más seguros de sí mismos y puedan ser fuen
tes de poder de contrapeso. Al faltar la contribución de las orga
nizaciones comunitarias de base, muchos residentes ya no cuen
tan con la posibilidad de defender sus intereses ni de ofrecer sus
propias soluciones a los problemas locales. Dicho en términos
más generales, la débil participación del movimiento social en las
reformas a nivel de la ciudad significa que los oficiales de policía
son los que determinan el enfoque de la acción policial comunita
ria. Esto, a su vez, quiere decir que la acción policial comunitaria
tiene que ver con la seguridad pública entendida en términos es
trechos y mezquinos, y que sus soluciones apelan a métodos
policiales relativamente convencionales.
461
ble y con un significativo poder de decisión, así como otras for
mas de cooperación participativa, carecen de un poder de contra
peso fuerte. ¿De dónde proviene este poder de contrapeso? Una
posibilidad es que esa contracorriente surja de una simple reorga
nización del poder de contrapeso antagónico. Las organizaciones
más significativas que representan los intereses de los menos fa
vorecidos constituyen el contrapeso frente a las políticas en los
frentes del medio ambiente, los derechos civiles, los derechos
laborales y muchos otros más. Aunque la mayoría de estas orga
nizaciones se han perfilado en contextos de gobierno altamente
antagónicos, parecen constituir la fuente más promisoria de po
der de contrapeso cooperativo. ¿Podríamos esperar que sus re
cursos se reorganizaran de tal manera que su respaldo a los intere
ses de los menos favorecidos se diera en formas de gobierno de
cooperación participativa? Infortunadamente, existen tres barre
ras generales que previenen una conversión fácil de una dinámica
antagónica a una cooperativa. Comparados con las organizacio
nes antagónicas, los grupos cooperativos operan desde posturas
incompatibles, requieren unas habilidades diferentes y funcionan
a partir de marcos conceptuales distintos y fuentes de apoyo dife
rentes.
El primer desencuentro entre los dos tipos de organizaciones
se da en la escala política. En los sistemas antagónico-jerárqui-
cos los grupos se organizan en puntos céntricos de la toma de
decisiones. Por el contrario, las organizaciones que contrarres
tan el poder desde una dinámica de cooperación tienen que traba
jar tanto a niveles locales como a escalas mayores en las decisio
nes políticas. Esta diferencia de escala operativa surge natural
mente de las lógicas distintas que se dan en los gobiernos verti
cal-jerárquicos y los participativos. En los primeros, los grupos
de antemano buscan ejercer su influencia en los altos niveles de la
articulación de políticas y de la legislación, y consideran que los
retos administrativos son secundarios. El actual movimiento
462
ambientalista estadounidense puede ser un buen ejemplo de ese
patrón. Esos grupos cuentan con una buena organización -desde
sus oficinas en Washington, que muestran su poder, entran en re
des con aliados y contactos y lanzan estrategias de campañas- para
influir en las regulaciones nacionales tocantes a la contaminación
del aire y la calidad del agua, el manejo de suelos, la protección de
especies en vías de extinción, etcétera. Cuando los ambientalistas
cívicos argumentan que la participación, información y participa
ción locales van a dar como resultados unas políticas ambientales
más justas y efectivas, las organizaciones nacionales descubren
que no cuentan con la organización para respaldar, y muchos me
nos para liderar, esos esfuerzos locales.
Un segundo desencuentro entre los dos tipos de organizacio
nes se produce a nivel de las competencias. Las organizaciones
de poder de contrapeso antagónicas buscan influir las decisiones
políticas y legales del más alto nivel y sus capacidades están afi
nadas para este propósito. Algunas siguen estrategias puntuales
de comunicación, recolección de información y persuasión. Otras,
como las organizaciones del movimiento social, buscan movili
zar una presión popular amplia. Si bien todas estas estrategias
demandan una variedad de habilidades para ejercer alguna influen
cia en los legisladores y políticos, la cooperación participativa
exige habilidades para la solución de problem as y la su
implementación. Los PCH y el Plan Quincy para el manejo de los
bosques levantaron una tormenta política, pero sus experiencias
en gobierno cooperativo requirió de sus participantes un conoci
miento local profundo, experiencia ecológica y capacidades de
análisis. En forma similar, las organizaciones antagónicas de re
formas educativas y policiales tienen la habilidad para presionar o
persuadir a la alta administración, los concejales y el gobierno
municipal en general. Sin embargo, la cooperación participativa
exige organizaciones que puedan facilitar la solución de proble
463
mas con directores de escuelas, maestros y oficiales de policía
en las rondas vecinales. Tal como ocurre con el desencuentro a
nivel de escalas, las organizaciones de contradinámicas antagóni
cas tendrían que asumir una clase de habilidades organizacionales
totalmente nuevas para poder funcionar efectivamente en siste
mas de gobierno por cooperación.
En tercer lugar, las diferencias en la construcción de signifi
cados políticos y fuentes sicológicas de seguridad no permiten
igualmente que las organizaciones antagónicas reubiquen sus fuer
zas para respaldar la cooperación. Los trabajos recientes en tomo
a los movimientos sociales subrayan la importancia de factores
conceptuales tales como la construcción de significado y la ubi
cación de los asuntos críticos en marcos conceptuales para los
procesos de movilización política.36 Los movimientos sociales
están superando la apatía y las barreras contra la acción colectiva,
en parte mediante la construcción de unos “entendimientos com
partidos de algunas condiciones o situaciones que necesitan cam
biarse”.37En el caso de los movimientos y organizaciones antagó
nicas, esas concepciones involucran los discursos de desigualdad
y falta de respeto - “el marco de la injusticia”- que conducen a
diagnósticos comunes (enmarcación de diagnóstico), abordajes a
las soluciones (enmarcación de prognosis) y razones para la ac
ción (enmarcación motivacional).38 Muchos grupos antagónicos
y sus bases adoptan los marcos cognitivos que no se prestan para
abordar las propuestas de una solución cooperativa a los proble
mas. Esas configuraciones pueden señalar culpabilidades (por
ejemplo, la de un gobierno municipal o departamento de policía
abusivo), describir protagonistas y antagonistas maniqueos (por
ejemplo, oficiales de policía brutales y jóvenes indefensos), y pres
cribir soluciones políticas simples y directas.
La cooperación participativa, por el contrario, requiere diag
nósticos y prognosis menos rígidas, y por lo tanto exige marcos
cognitivos motivacionales. Las actividades de un gobierno des
centralizado en tomo a la seguridad pública, la educación, el ma
nejo del ecosistema y la discriminación de segunda generación
buscan, a la larga, descubrir y poner a prueba hipótesis sobre las
causas complejas de los problemas públicos para crear, sobre la
marcha, soluciones acondicionadas a las situaciones locales. Los
diagnósticos y las hipótesis rígidas no permiten un proceso flexi
ble de solución a los problem as. Además, la cooperación
participativa depende a menudo de una colaboración sostenida y
profunda entre las diferentes partes, tales como oficiales de poli
cía y residentes provenientes de grupos minoritarios, padres de
familia y educadores, trabajadores y gerentes, y ambientalistas y
urbanizadores. Los “marcos de injusticia” satanizan o recriminan
los antagónicos y obstruyen tales acciones conjuntas. A fin de
proveer una poder de contrapeso en un gobierno por cooperación,
muchas organizaciones antagónicas pueden necesitar una trans
formación dramática de sus marcos cognitivos para que puedan
entender el mundo político, articular soluciones a los problemas
más urgentes y movilizar el respaldo para cambiar ese mundo e
introducir los cambios sociales en el sentido más general. No
es de sorprender que muchas organizaciones de dinámica anta
gónica se resistan a tales transformaciones revolucionarias. Esos
cambios no solamente minan sus bases de solidaridad y apoyo,
sino que también cuestionan los propósitos más profundos de
sus líderes y las mismas razones por las cuales tales organiza
ciones existen.
465
En este punto hemos de proceder de forma especulativa. Las for
mas contemporáneas de cooperación participativa son más bien
recientes, de tal manera que la mayoría de sus activistas y analistas
se están concentrando en una lectura institucional antes que en las
condiciones políticas y sociales que son necesarias para que esas
instituciones funcionen equitativa y efectivamente. De manera
tentativa, entonces, consideraremos tres rutas potenciales que con
ducen a la generación de un poder de contrapeso cooperativo: or
ganizaciones antagónicas locales, partidos políticos y organiza
ciones de los movimientos sociales.
Aunque ninguna de ellas es omnipresente ni dominante, las for
mas más fuertes de poder de contrapeso cooperativo en las expe
riencias que describimos anteriormente provienen de entidades lo
cales inspiradas en una lógica de antagonismo. Por ejemplo, los
grupos ambientalistas locales, antes que los afiliados a nivel nacio
nal, fueron los que involucraron los intereses de urbanizadores e
industriales en la administración de los bosques y los programas de
conservación del hábitat. En los casos de cooperación participativa
en los servicios públicos -educación y acción policial- las coalicio
nes de grupos vecinales y sus organizaciones a nivel de la ciudad
ejercieron una presión que contrarrestó el poder del gobierno muni
cipal. En términos generales, las entidades organizadas localmente
pueden cambiar más fácilmente de modos antagónicos a modos
cooperantes de participación. A diferencia de sus interlocutores
nacionales, estas organizaciones locales no sufren las consecuen
cias del desencuentro a nivel de escalas. La mayoría se organizan
para la acción a niveles gubernamentales y sociales que se ajustan a
una solución descentralizada de los problemas. Debido, en parte, a
que operan en esa escala, los grupos antagónicos con frecuencia
cuentan con algunas de las habilidades organizacionales que son
necesarias para participar en un gobierno por cooperación. Por
ejemplo, ellos cuentan con un conocimiento profundo de los desa
466
fíos ambientales, educativos y económicos de sus comunidades.
Muchos ya trabajan proveyendo servicios directos y conocen
los detalles y las dificultades propios de la ejecución de los
programas. Cuando los grupos locales presentan sus solicitu
des antes las entidades públicas o privadas, esas peticiones con
frecuencia incluyen preocupaciones en tom o a la inclusión y
participación en el gobierno y en los procesos de solución de
problemas. Estos grupos esperan que se les permita cooperar
en lugar de verse en la necesidad de presionar en procura de
soluciones políticas específicas. El reporte de Cress y Snow,
por ejemplo, muestra que una de las demandas principales del
movimiento social para prevenir la desatención en la provisión
de vivienda es que puedan tener representación en las juntas
directivas y en los organismos que se encargan de formular e
implementar políticas locales en ese campo.39
Es posible que los asuntos cognitivos de los marcos concep
tuales y las fuentes sicológicas de la solidaridad y la motivación
representen para las organizaciones locales antagónicas los más
grandes obstáculos a la participación en el gobierno por coopera
ción. Al igual que sus socios nacionales, los marcos locales del
entendimiento político con frecuencia dependen de discursos poco
claros de injusticia y culpabilidad. Tales visiones conducen a los
participantes a operar a partir de la sospecha -con frecuencia con
sobradas razones para ello- en tomo a las propuestas de coopera
ción. Sin embargo, algunas de las organizaciones locales más
innovadoras y exitosas han desarrollado marcos conceptuales al
ternativos que tienen la capacidad para incluir tanto las estrategias
antagónicas como las cooperativas. Por ejemplo, Mark Warren
describe cómo la Fundación de las Areas Industriales de Texas
pasó de unas concepciones y estrategias antagónicas alinskyistas40
a desarrollar un entendimiento menos miope de la organización
que enfatizó los valores comunes y permitió una participación
467
constructiva41. Este enfoque proveyó las bases para la estrategia
cooperativa de organización escolar de la ARI que describimos
arriba. En forma similar, la OCO, que ha recurrido a tácticas de
interrupción de labores y protestas para asegurar una financiación
creciente para las escuelas en los sectores más deprimidos de la
ciudad, al mismo tiempo ha entrado a formar parte de coaliciones
junto con la administración del sistema escolar para participar en
el gobierno de algunas escuelas. Aunque la tarea tiene sus dificul
tades, estas organizaciones han logrado desarrollar marcos políti
cos y discursos consecuentes que les permiten entender las dos
clases de tácticas como provenientes de una concepción común
que permite construir el poder y organizar las instituciones socia
les defectuosas.
Sin embargo, en términos generales las organizaciones anta
gónicas locales son fuertes en áreas en las que las otras son débi
les. La imposición de estructuras amplias de gobierno por co
operación podrá, como hemos visto en el caso del PCH, crear
oportunidades para que algunos de estos grupos locales puedan
participar, pero también abrirán otros espacios en los que, si
guiendo la evaluación del vocero del movimiento ambientalista,
Michael McCloskey, la industria puede contar con mayores opor
tunidades.
Una segunda fuente de poder de contrapeso de largo alcance
puede venir de los líderes políticos que ven la cooperación
participativa como una estrategia política que es buena y mala a la
vez. Un político o partido puede asumir la vocería para abrir a la
participación las agencias vertical-jerárquicas cerradas, crear foros
para la participación popular y la solución participativa de los pro
blemas, e intentar cosechar los frutos democráticos y técnicos que
comúnmente se le atribuyen a la cooperación participativa. De esta
manera, ese líder político puede construir una población beneficiaría
de esas políticas que a la vez se puede convertir en su electorado.
Es posible que tal político o partido irrite a algunos funcionarios
o afecte algunos de los intereses más sólidamente enquistados en
el sistema, pero ese sería el precio a pagar por precipitar un apoyo
participativo popular. Siguiendo una versión más tibia de esta es
trategia, el alcalde de Chicago, Richard M. Daley, apoya vigorosa
mente el programa de acción policial comunitaria. Por otra parte,
un ejemplo claro y completo de la ruta para contrarrestar el poder
viene de los casos expuestos en los capítulos 2 y 3 de este libro,
que ilustran cómo los partidos políticos de izquierda en Porto Ale
gre y Kerala se propusieron implementar un gobierno participativo
y darles un poder de contrapeso efectivo a los activistas partici
pantes en el proceso.
Una tercera vía de cooperación se puede hallar en la transfor
mación lenta de las organizaciones que tradicionalmente operan de
acuerdo a los modos de la política antagónica. Las barreras que
describimos arriba son fuertes, pero no insuperables, para algu
nos grupos y movimientos sociales importantes. Los grandes sin
dicatos, algunas organizaciones de defensa de los derechos de las
personas de color y de las mujeres, y algunos grupos ambientalistas
tienen oficinas nacionales y afiliaciones locales. Los obstáculos de
escalas y competencias serán menores para las organizaciones con
afiliaciones locales que ejerzan autonomía y posean las capacida
des que son comunes en las organizaciones antagónicas locales.
Los conflictos perennes entre la autonomía local y la misión nacio
nal que se presentan en los movimientos sindicales, ambientalistas
y otros, han asumido un nuevo rostro con el advenimiento de la
cooperación participativa como modo de gobierno.
El coro de respaldo a la cooperación participativa sigue cre
ciendo. Sus miembros naturales son organizaciones locales, tales
como los ambientalistas cívicos en Quincy, California, y el movi
miento a favor de la justicia ecológica, los grupos locales más vi
brantes y los Consejos del Trabajo del Condado en una tarea orga
469
nizada, y las organizaciones locales que luchan por los derechos
civiles y la justicia racial. Los líderes de las organizaciones anta
gónicas nacionales, bajo la presión que ejercen las bases y posi
blemente la que proviene de las frustraciones de sus propios mé
todos, podrán con el paso del tiempo aceptar las limitaciones de
las estrategias del gobierno vertical-jerárquico. Cuando llegue
ese momento, estos voceros podrán comenzar a transitar el difí
cil camino de la transformación de escalas, competencias y mar
cos conceptuales que es necesario para que puedan ser actores
efectivos en los esquema de GPPD.
6. Conclusión
470
Proponentes y críticos confían en sus propias intuiciones para
orientarse en los puntos cruciales de desacuerdos tales como el
papel y el potencial del poder de contrapeso cooperativo. Muchos
de los proponentes de la cooperación participativa pasan por alto
las asimetrías en el poder e implícitamente asumen que el poder
puede ignorarse porque no es importante en estos contextos. Otros
aceptan un pluralismo ingenuo que supone que todas las partes
cuentan con recursos similares para defender sus intereses y que,
por tanto, nadie es sistemáticamente excluido. Los críticos, mu
chos de los cuales han estudiado o trabajado en contextos de go
bierno antagónico-jerárquico, con frecuencia adoptan el presu
puesto opuesto pero igualmente ingenuo. Reconocen que los pro
blemas de acción colectiva son supremamente difíciles de supe
rar y que es muy difícil construir organizaciones robustas. Reco
nocen, igualmente, la imposibilidad de construir poderes de con
trapeso en sitios donde estas contracorrientes son débiles o
inexistentes. Como resultado, los críticos rechazan el gobierno
participativo cooperativo por el temor a que se inauguren nuevos
feudos locales y se opte por la cooptación.
Las mejores posibilidades para la cooperación participativa se
encuentran entre esos extremos. Los críticos deberían reconocer,
primero que todo que, sin importar sus otros fracasos, las estructu
ras del gobierno emergente ofrecen las posibilidades para resolver
problemas complejos que no están al alcance de los métodos verti
cal-jerárquicos. Por su parte, los proponentes deberían admitir que
muchos de esos beneficios no se pueden concretar si faltan dinámi
cas de cooperación que contrarresten el poder. Con estas percep
ciones comunes en escena, tanto unos como otros pueden empezar
a acometer la dura tarea de entender los roles, las formas y las
fuentes del poder político en las diferentes estructuras y políticas
de GPPD.
471
* Aproximadamente seis meses después de que el resto de los capítulos que conforman este
libro fueron terminados, Archon Fung escribió una versión más completa de este artículo como
un ensayo independiente. Sólo después de volver a leer todo el libro con un ojo crítico nos
dimos cuenta que las ideas centrales del artículo podrían servir como epilogo al libro con el fin
de recoger las observaciones centrales que los comentaristas aportaron -especialmente Cohén
y Rogers en el capítulo 10. Portalrazóndecidimosrevisary acortarel texto original. Quiséramos
agradecer a David Barron, GeneCorbin, Michael Dorf, Bradley Karkkainaen, James Liebman,
Dara O ’Rourke, y Charles Sabel p o r sus comentarios a las versiones previas del presente
capítulo.
" Profesor Asistente de Políticas Públicas de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la
Universidad de Harvard (archon_fung@harvard.edu).
Profesor de Sociología de la Universidad de Wisconsin-Madison (wright@ssc.wisc.edu).
1 En la literatura existente no hay un término para designar el poder potencial en los grupos
normalmente débiles y en desventaja en sus dinámicas de confrontación con los poderosos.
La expresión poder de contrapeso (“countervailing power”) aparece en contextos muy
diversos, por ejemplo, en el sentido de contrarrestar el poder de las diferentes instituciones
de un sistema de gobierno que cuenta con mecanismos de fiscalización y control. Adoptamos
aquí esta terminología porque nos permite referimos a una forma de poder que se desarrolla a
contrapelo de algunos privilegios sólidamente establecidos y que provienen del ejercicio del
poder.
2 Cohén y Rogers afirman en el capítulo 10 que el problema de la desigualdad del poder, en este
volumen, puede no ser tan relevante para aquellas versiones de GPPD que se orientan hacia lo
político como sí lo es en los casos de alcances más ambiciosos como los que provienen de
países en desarrollo. Aunque el balance de las fuerzas sociales ocurre en escalas diferentes en
esos dos tipos de casos, creemos que la igualdad en el poder y la presencia de una poder de
contrapeso, son rasgos importantes en los dos tipos de casos, y en general en toda la dinámica
de GPPD.
3 Andrew M cFarland, “Interest Groups and the Policym aking Process: Sources o f
Countervailing Power in America,” en Mark P Petracca (ed.), The Politics o f 1nterests:
Interest Groups Transformed, Boulder: Westview Press, 1992 pág., 58.
4 Hugo Helco, “Issue Networks and the Executive Establishment” en Anthony King (ed.),
The New American Political System. Washington, D.C.: American Enterprise Institute,
1978.
5 Ver Theodore Lowi, The End o f Liberalism: The Second Republic o f the United States,
New York: Norton (1979); Richard B. Stewart, “The Reform o f American Administrative
Law” en Harvard Law Review, Vol. 88, No. 8, Junio 1975: 1667-1813; Jody Freeman,
“Collaborative Govemance in the Administrative State,” en Universiiy o f California Los
Angeles Law Review, Vol. 45, Octubre 1997: 1-98.; Mark Petracca (ed.), The Politics o f
Interests: Interest Groups Transformed, Boulder: Westview Press, 1992; Frank Baumgartner
472
y Beth L. Leech, Basic Interests: The Importance ofGroups in Politics and Political Science,
Princeton: Princeton University Press, 1998.
7 Mancur Olson, The Logic o f Collective Action: Public Goods and the Theory o f Groups,
Cambridge: Harvard University Press, 1965; Claus Offe y Helmut Wiesenthal, “Two Logics
o f Collective Action,” en John Keane (ed.), Disorganized Capitalism: Contemporary
Transformations o f Work and Politics, Cambridge: MIT Press, 1985; James Q. Wilson,
‘T he Politics of Regulation,” en James Q. Wilson (ed.), The Politics o f Regulation, New
York: Basic Books, 1985); Lowi, The End o f Liberalism.
10 Olson, The Logic o f Collective Action-, E.E. Schattschneider, The Semisovereign People: A
Realist’s View o f Democracy in America, Nueva York: Holt, Rinehart, and Winston, 1960; Kay
Lehmann Schlozman, “What Accent the Heavenly Chorus: Political Equality and the American
Pressure System,” en Journal o f Politics, Vol. 46, No. 4, Noviembre 1984:1007-32; Lowi, The
End o f Liberalism-, Wilson, “The Politics o f Regulation.”
11Ver Richard B. Stewart, “Madison’s Nightmare,” en University o f Chicago Law Review, Vol.
57, primavera de 1990: 335-56.
12 Bajo circunstancias especiales -cuando no hay conflictos profundos de intereses entre los
actores de un proceso de solución de problemas, o cuando, por alguna razón contingente, los
grupos poderosos adoptan un postura altruista hacia la cooperación y voluntariamente se
abstienen de recurrir a su poder - puede suceder que incluso ante la ausencia de un poder de
contrapeso, se de una cooperación participativa genuina. Sin embargo, el contexto político
típico para la toma de decisiones no es así de benigno, por lo cual, tal como sucede con formas
más usuales de gobierno vertical jerárquico, el poder cuenta y la presencia o ausencia de un
poder de contrapeso puede conducir a resultados muy diferentes en virtud de las mismas
instituciones de gobierno por cooperación.
13Mark Sagoff, “The View from Quincy Library: Civic Engagement and Environmental Problem
Solving,” en Robert K. Fullinwider (ed.), Civil Society, Democracy, and Civic Renewal, Nueva
York.-RowmanLittlefield, 1999,pág. 161.
14 D aniel Kem m is, C om m unity an d The Politics o f Place, Norm an: U niversity o f
O klahom a P ress, 1990; D eW itt, John, C ivic E n viro n m en ta lism : A lte rn a tiv e s to
Regulation in States and Communities, W ashington, D.C.: C ongressional Quarterly
P re ss, 1994; W illiam Shutk in , The L a n d That C ould Be: E nviro n m en ta lism and
Dem ocracy in the Twenty-First Century, Cambridge: M IT Press, 2000; Charles Sabel,
B radley Karkkainen, and Archon Fung, op. c it, especialm ente el prefacio por Amory
and H unter Lovins, Boston: Beacon Press, 2000.
473
15 John, Civic Environmentalism', Shutkin, The Land That Could Be\ Maro Landy, Civic
Environmentalism in Action: A Field Guide to Regional and Local Initiatives, Washington,
D.C.: Progressive Policy Institute, 1999; Carmen Sirianni y Lewis Friedland, Civic Innovation
in Am erica: Com munity Em powerment, P ublic Policy, and the M ovem ent f o r Civic
Renewal, Berkeley: University o f California Press, 2001.
16Edward Weber, ‘T he Question of Accountability in Historical Perspective: From Jacksonian
to Contemporary Grassroots Ecosystem M anagement,” en Administration and Society,
Vol. 41, No. 4, 1999:451-94.
17 Rena Steinzor, “The Corruption o f Civic Environmentalism,” En Environmental Law
Repórter, Vol. 30, Octubre 2000: 10909-10921.
18 El relato proviene de Sagoff, “The View from Quincy Library” ; Timothy P. Duane, ‘The
Ecosystem Approach: New Departures For Land And Water: Practical Legal Issues In
Community Initiated Ecosystem Management O f Public Land: Community Participation In
Ecosystem Management,” en Ecology Law Quarterly, Vol. 24, 1997: 786-9.
24ibid.
25 Steinzor, ‘T he Corruption of Civic Environmentalism”; William Ratliff, “The Devolution
o f Environmental Organization, en Journal o f Land Resources and Environmental Law,
Vol. 17, 1997: 45-91.
26 Ver Thomas, capítulo 5 de este volumen; Peter Kareiva, Using Science in Habitat
Conservation Planning, Washington, D.C.: American Institute o f Biological Sciences, 1999;
Stephen Yaffee et. al., Balancing Public Trust and Prívate Interest: Public Participation
in Habitat Conservation Planning, Ann Arbor: University o f Michigan, School o f Natural
Resources and Environment, 1998; ver Karkkainen, capítulo 8 de este volumen, para una
respuesta.
27 Susan Sturm, “Second Generation Employment Discrimination: A Structural Approach,”
en Columbio Law Review, Vol. 101, Abril 2001: 469.
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30 Sturm , op. cit; M ichael D orf and Charles Sabel, “A Constitution o f Dem ocratic
Experimentalism,” en Columbio Law Review, Vol. 98, Marzo 1998: 267-473.
31 Ver,por ejemplo, David Tyack, The One Best System: A History o f American Urban Education,
Cambridge: Harvard University Press, 1974.
32 Research for Action and Cross Cities Cam paign for Urban School Reform, Strong
Neighborhoods, Strong Schools: The Indicators Project on Education Organizing, Chicago:
Cross Cities Campaign for Urban School Reform, Marzo 2002.
33 Frank Levy y Richard Mumane, Teaching the New Basic Skills: Principies fo r Educating
Children to Thrive in a Changing Economy, Nueva York: Free Press, 1996; Dennis Shirley,
Community Organizing fo r Urban School Reform, Austín: University o f Texas Press, 1997;
Dennis Shirley, Valley Interfaith and School Reform: Organizing fo r Power in South Texas,
Austin: University of Texas Press, 2002; Mark Warren, Dry Bones Rattling: Community
Building to Revitalize American Democracy, Princeton: Princeton University Press, 2001.
34 Malcolm Sparrow, Mark Moore, y David Kennedy, Beyond 911: A New Era fo r Policing,
Nueva York: Basic Books, 1990.
36 David Snow y Robert Benford, “Frame Alignment Processes, Mobilization, and Movement
Participation,” en American Sociological Review, Vol. 51, No. 4, Agosto 1986: 464-81.
37 Robert Benford y David Snow, “Framing Processes and Social Movements: An Overview
and Assessment,” en Annual Review o f Sociology, Vol. 26, 2000: 611-39.
38 Snow and Benford “Frame Alignment Processes.”
39 Daniel Cress y David Snow, “The Outcomes of Homeless Mobilization: The Influence of
O rganizaron, Disruption, Political M ediation, and Framing,” en American Journal o f
Sociology, Vol. 105, No. 4, Enero 2000:1063-1104.
40El término “alinskyista” denota estrategias antagónicas como las utilizadas de forma pionera
por Saúl Alinsky en movimientos de organización comunitaria en Chicago en los aftos cuarenta.
Alinsky desarrolló un modelo de organización vecinal comunitaria que era a la vez pragmático
y antagónico, mediante el cual los residentes pobres o pertenecientes a minorías étnicas lograron
mejores servicios pdblicos y acceso al crédito y a la vivienda. Alinsky creó la Fundación de Áreas.
Industriales en 1940 para expandir la organización comunitaria a otras ciudades de Estados Unidos.
Para más información sobre el tema, ver Saúl Alinksy, Reveillefor Radicals, New York: Vintage
Books, 1989; y Saúl Alinsky, Rulesfo r Radicals: Practical Primerfor Realistic Radicals, New
York: Vintage Books, 1989. La obra más completa sobre Alinsky es Sanford Horwitt, Let Them
CallMeRebel: Saúl Alinksy, H islife, and Legacy, New York: Knopf, 1989.
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