Plan de Trabajo para la formulación de

presupuestos por programa con enfoque de

resultados e incorporando la perspectiva de
género

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Contenidos
Abreviaciones ............................................................................................................................ 3
Introducción ............................................................................................................................... 4
Objetivo...................................................................................................................................... 5
Aspectos metodológicos ............................................................................................................ 6
Breve diagnóstico de los países ................................................................................................. 7
Honduras................................................................................................................................ 7
Costa Rica .............................................................................................................................. 9
El Salvador ............................................................................................................................11
Nicaragua ..............................................................................................................................13
Panamá .................................................................................................................................15
República Dominicana ...........................................................................................................16
Actividades del Plan ..................................................................................................................20
Actividad 1 .............................................................................................................................20
Actividad 2 .............................................................................................................................20
Actividad 3 .............................................................................................................................20
Actividad 4 .............................................................................................................................21
Actividad 5 .............................................................................................................................21
Actividad 6 .............................................................................................................................22
Cronograma de ejecución de las actividades ............................................................................23
Acciones complementarias .......................................................................................................23

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Abreviaciones

BID Banco Interamericano de Desarrollo

COSEFIN Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas de Centroamérica, Panamá
y República Dominicana
OBI Open Budget Index
PEFA Public Expenditure and Financial Accountability
PpR Presupuesto por Resultados
SECOSEFIN Secretaría Ejecutiva del Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas de
Centroamérica, Panamá y República Dominicana

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Introducción
El presupuesto es un instrumento de política pública, específicamente de política fiscal, y es una
de las principales herramientas para lograr la implementación de dichas políticas. Los países que
cuentan con procesos presupuestarios de alta calidad son capaces de plasmar en ellos los
principales programas que el gobierno ofrecerá a la ciudadanía, establecer claramente las metas
de esos programas, mostrar los avances en su ejecución, mostrar los resultados y el impacto en
la calidad de vida de los ciudadanos de una forma transparente. De esta forma se incentiva una
cultura de rendición de cuentas sobre el uso de los fondos públicos y se puede determinar la
importancia para la ciudadanía de los diversos programas que ofrece el gobierno, validándose la
acción del mismo en el caso de que sea positiva y levantándose alertas en el caso que no lo sea.

Una forma de mejorar el proceso presupuestario es por medio de la técnica de Presupuestos por
Resultados (PpR) que se utiliza en varios países desde hace aproximadamente dos décadas con
la cual se busca lograr una mayor efectividad en el uso de los recursos públicos. Esta técnica se
utiliza tanto en países desarrollados como en vías de desarrollo, sin embargo, no se puede hablar
de la existencia de un solo modelo de PpR en la actualidad ya que existen variantes importantes
en su aplicación y además el proceso de implementación se encuentra en evolución en todos los
países y depende en parte de las características de la institucionalidad, así como de las
necesidades y limitaciones que impone el nivel de desarrollo de los países. Contrario a lo que
sucede con los presupuestos inflacionistas (en donde el presupuesto aumenta cada año
automáticamente, solo se discute en cuánto aumentará), el PpR genera incentivos para que las
entidades alcancen logros concretos que sean social y económicamente atractivos.

Del mismo modo que no se puede hablar de un solo modelo de PpR, tampoco se puede hablar
de una sola definición, el BID utiliza una que aglutina conceptos que han utilizado otros
multilaterales y que se relaciona más con el quehacer de países en proceso de desarrollo: “…
definimos el PpR como el conjunto de metodologías, procesos e instrumentos que permiten que
las decisiones involucradas en un presupuesto incorporen de manera sistemática
consideraciones sobre los resultados —pasados y futuros—, de la aplicación de los recursos
públicos, pero que también motivan y facilitan que las instituciones públicas obtengan dichos
resultados”.1

Por lo general y es el caso acá, cuando se habla de presupuesto por resultados se entiende que
previamente existe la definición de programas presupuestarios directamente ligados con los
productos que se ofrecen a la ciudadanía definidos en el proceso de planificación. Este
entendimiento es clave porque es de esta base, programas presupuestarios, que se desarrolla
el presupuesto por resultados.

1 Efectividad en el desarrollo y gestión presupuestaria por resultados. Documentos presentados en las

reuniones de la Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública del Diálogo Regional de Política.
BID, 2009.

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Por este motivo, el COSEFIN ha tomado como una de sus principales áreas de trabajo los
procesos presupuestarios y en específico la implementación de presupuestos por programa con
enfoque de resultados en la región. Conscientes de que la implementación plena de este tipo de
herramientas corresponde a un proceso de mediano y largo plazo, el COSEFIN determinó como
parte del planeamiento operativo de la Matriz de Interés Fiscal (MIF), comenzar con un plan de
trabajo regional para la implementación de presupuestos por programa con enfoque de
resultados (PpR) el cual se describe en este documento.

Adicionalmente un tema que ha sido de gran interés en la región es la equidad de género, en

este sentido, aunque se ha trabajado en la definición de políticas de equidad de género, su
incorporación en instrumentos financieros ha sido moderada. Se estima que la incorporación de
la perspectiva de género en los procesos presupuestarios desde su formulación, tendría impactos
positivos en las metas de los países y en el cumplimiento de los compromisos de los Objetivos
de Desarrollo Sostenible (ODS) relacionados con la igualdad de género. De esta forma, su
incorporación en los procesos de PpR refrendaría el compromiso de los países con su ciudadanía
en cuanto a la equidad.

Un esfuerzo importante en esta área ha sido la promulgación de la Política Regional de Igualdad

y Equidad de Género del Sistema de la integración Centroamericana (PRIEG/SICA) en el año
2013. En el eje estratégico 7 sobre las condiciones para la implementación y la sostenibilidad de
la política se incorporó como medidas:
7.1) Promover la incorporación de la perspectiva de género en los presupuestos públicos,
en el marco de las reformas de los sistemas de administración financiera y de la adopción de
presupuestos por programa con enfoque de resultados y marcos fiscales de mediano plazo, y
7.2) Promover el etiquetado de presupuestos públicos y de la cooperación internacional
mediante la asignación de recursos específicos a políticas, programas y acciones para la
igualdad en los planos nacionales y regionales.

De esta forma, existen mandatos contundentes en la región que llaman a la incorporación de la

perspectiva de género en los procesos presupuestarios y en específico en los PpR de los países.

Objetivo
Este plan de trabajo para la implementación de PpR define las actividades que se deben ejecutar
en el corto plazo con miras a que la región en su conjunto avance hacia la implementación de la
herramienta PpR. De esta forma se colabora en el logro de una gestión pública más transparente
que permita entregar bienes y servicios públicos a la ciudadanía de forma más eficiente y eficaz.

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Aspectos metodológicos
El COSEFIN, por medio de la MIF, definió encargar al SECOSEFIN y al Grupo de Trabajo de
Presupuestos Públicos (GTPP) la elaboración del plan de trabajo regional para la formulación de
presupuestos por programa con enfoque de resultados. Este es el primer producto concreto del
área temática número seis de la MIF, procesos presupuestarios. Para la elaboración del mismo
se llevó a cabo un proceso participativo entre el SECOSEFIN, GTPP y algunos socios
cooperantes que se encuentran financiando actividades relacionadas con PpR en la región. Con
miras a incorporar de primera mano la visión de los técnicos de presupuesto de la región se
llevaron a cabo dos actividades que sirvieron de insumos para la elaboración de este plan.
La primera consistió en una visita de dos días a la Dirección General de Presupuesto de
República Dominicana (DIGEPRES), la cual previamente se había identificado como un país con
avances significativos en materia de PpR. Dicha visita se realizó los días 25 y 26 de octubre del
2018 y participaron en la misma un representante de SECOSEFIN y el consultor de corto plazo.
Los objetivos de esta visita fueron entender los avances y el proceso de reforma que ha llevado
a cabo la República Dominicana desde el año 2013, entender qué desencadenó dicho proceso
y cuáles han sido los hitos, barreras y avances más relevantes, lo anterior con miras a extraer
insumos necesarios para este plan de trabajo que pueden resultar de interés de los demás países
de la región e incorporarlos en futuros productos de la MIF, ya que el conocimiento adquirido
ciertamente sobrepasa los alcances de este plan. En el apartado sobre un breve diagnóstico de
los países se ampliará sobre la experiencia dominicana.
La segunda actividad consistió en una reunión regional del GTPP que se llevó a cabo el día 29
de octubre en San Salvador. En dicha actividad participaron los representantes/miembros del
GTPP de los países de la región, representantes de socios cooperantes, SECOSEFIN y las
autoridades del Ministerio de Finanzas de El Salvador. La actividad sirvió para que cada miembro
del GTPP expusiera los alcances de los procesos de reforma en materia de presupuestos que
han llevado a cabo, sus principales avances en materia de PpR y los principales retos que han
afrontado y se encuentran afrontado; adicionalmente se trató de comprender los planes
inmediatos que tienen en materia de PpR. En el apartado sobre el breve diagnóstico de PpR en
la región se abordarán estos temas.
Además de estas actividades con SECOSEFIN y con el GTPP, se realizaron reuniones con la
agencia para la cooperación alemana (GIZ) el 12 de setiembre y con los representantes de
EUROSOCIAL (vía telefónica) con miras a entender y coordinar los alcances de sus programas
en la región en materia de PpR.

Finalmente, también se realizó una revisión exhaustiva de la literatura en materia presupuestos

por resultados, así como reportes especializados en la región o en países de la región sobre los
temas de esta consultoría, destacándose principalmente los informes que la GIZ ha realizado en
El Salvador y los informes del BID en donde incluso se realiza un diagnóstico de los países de
Latinoamérica y el Caribe (LAC) en materia de PpR del período 2007 al 2013.

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En este plan se incorporará una actividad específica relacionada con la equidad de género y
adicionalmente se incorporará en cada una de las actividades cuando corresponda resaltar
acciones que coadyuven con avances en materia de equidad de género.

Breve diagnóstico de los países

Como punto de partida para plantear las actividades de este plan de trabajo se requiere contar
con un entendimiento general de la situación y avances de cada país en materia de presupuestos
por resultados. Este diagnóstico no pretende ser una evaluación exhaustiva de cada caso, tal y
como el título de este apartado lo sugiere, por lo que en algunos casos se corre el riesgo de ser
un tanto injusto sobre los verdaderos avances de cada país. Esto sucede en aras de no perder
la generalidad del plan, sin embargo, no significa que no sea necesario contar con un diagnóstico
exhaustivo de la región como se verá más adelante. El diagnóstico para el caso de República
Dominicana es más extenso por cuanto se benefició de la visita de campo que realizó el consultor
a la Dirección General de Presupuesto de ese país y que permitió conocer la experiencia
Dominicana de primera mano. El diagnóstico del resto de los países tiene la particularidad que
se basó en la presentación que un delegado de cada país realizó en un taller regional organizado
con el fin de intercambiar experiencias. Para los efectos de este plan operativo dichas
características no tienen implicaciones con respecto a la calidad del mismo por cuanto la
información suministrada permitió conocer lo necesario de la experiencia de cada país como para
asegurarse que las acciones descritas en este documento serán de beneficio para todos los
países de la región.

Como se verá más adelante los países de la región muestran distintos niveles de avance en la
implementación de PpR y no se cuenta con información uniforme de cada país. Los conceptos
que se utilizan para las distintas etapas presupuestarias pueden diferir en significado entre los
países por lo que es difícil realizar comparaciones con este tipo de diagnóstico.
Como se verá hay dos temas en los cuales todos los países de la región muestran avances muy
moderados o del todo nulos, los sistemas de seguimiento y evaluación y los incentivos para la
efectividad del gasto.

Honduras
La Secretaría de Finanzas de Honduras muestra un panorama interesante con relación a sus
avances en materia de PpR. El país cuenta con procesos de planificación de largo plazo a través
de la denominada Visión País con un horizonte de 28 años y el Plan Nación con un panorama
de 12 años. Tanto el plan de gobierno (cuatro años) como el proceso presupuestario se enmarcan
en los instrumentos de planificación de largo plazo. En el año 2010 se comenzó con la
implementación de PpR, en el 2014 las funciones de planificación nacional se trasladaron a la
Secretaría General de Gobierno.

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Con relación a la estructura programática, aunque se cuenta con el presupuesto segregado por
programas, los mismos no se encuentran vinculados a la consecución de resultados relevantes
desde la óptica de la gestión pública. Se encuentran trabajando en la vinculación de la
planificación con el presupuesto de forma tal que los resultados de la gestión desemboquen en
los productos derivados del proceso productivo basado en una estructura programática
adecuada, también se tiene contemplado la vinculación de los productos con los insumos
requeridos en su producción, Figura XX.

Figura XX. Vinculación Plan Presupuesto

Fuente: Presentación de la Secretaría de Finanzas de Honduras.

Con respecto al marco jurídico, Honduras cuenta con una Ley de Responsabilidad Fiscal y Ley
Orgánica del Presupuesto, en la actualidad se encuentran trabajando en presupuestos
plurianuales.
La implementación de PpR forma parte de un proceso de reforma más amplio denominado la
Nueva Gerencia Pública. La secretaría de finanzas resaltó algunos problemas que se encuentran
enfrentando para implementar PpR, entre las principales que consideran destacan: falta de
capacidades/voluntades para la formulación de planes al interior de las instituciones y para la
elaboración de estructuras programáticas, la medición de resultados se ve interrumpido por la
falta de planes operativos a nivel de las unidades ejecutoras lo cual no permite determinar las
actividades en función de los bienes y servicios que debe producir la institución y las instituciones
no elaboran planes operativos de las Unidades Ejecutoras que relacionen la programación física
con la financiera. Adicionalmente la Secretaría de Finanzas considera como sus debilidades: i)
vínculos débiles con la planificación de las categorías programáticas y asignación de recursos,
ii) hace falta perfeccionar las técnicas para la línea base, techos presupuestarios y programación

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de mediano plazo y iii) el sistema presupuestario SIAFI es frágil, existe limitada participación en
el diseño funcional del sistema informático.
No existen avances concretos en materia de presupuesto con enfoque de género.

Costa Rica
Costa Rica no cuenta con procesos de planificación oficiales de largo plazo, la planificación
sectorial es limitada ya que no se encuentra integrada con la planificación central. La planificación
se realiza en el marco de cada periodo de gobierno en donde se desarrolla un Plan Nacional de
Desarrollo (PND) con perspectiva de cuatro años. La vinculación plan-presupuesto es parcial.
Si bien es cierto se tiene segregado el presupuesto por programas y subprogramas, muchas de
las estructuras programáticas se encuentran basadas en la estructura organizacional, mientras
que las categorías de actividades, proyectos y obras, si bien se utilizan, no corresponden a lo
que la técnica indica.
Se cuenta con un marco presupuestario de mediano plazo, sin embargo, no se cuenta con
presupuestos plurianuales.
En el 2016 con ayuda de la Cooperación Suiza, se realizó un diagnóstico con las instituciones,
se determinó que cuentan con debilidades en el tema de planificación con lo cual se dificulta
avanzar en el tema de PpR. En el marco de una comisión conjunta entre el Ministerio de Hacienda
y Ministerio de Planificación se avanzó con la elaboración del marco conceptual y estratégico
para el fortalecimiento de la Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD) el cual es un marco
de gestión más amplio que PpR pero que lo incluye. En este documento se definió la estrategia
a seguir por cada pilar del modelo de GpRD incluyendo PpR según muestra en la Figura XX.

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 Figura XX Estrategia definida en Presupuesto por Resultados
Fuente: Presentación Dirección General de Presupuesto Nacional de Costa Rica, octubre 2018.

Con apoyo de la cooperación Suiza también se elabora la Guía Metodológica para fortalecer el
proceso de revisión y ajuste de las estructuras programáticas del presupuesto la cual tiene por
objetivos facilitar los conceptos e instrumentos para el diseño o rediseño de las estructuras
programáticas del presupuesto de tal manera que permitan la vinculación plan presupuesto y
servir de herramienta para la asignación y administración de los recursos que requiere la
producción de bienes y servicios.
Actualmente el BID se encuentra apoyando por medio del Proyecto Fortalecimiento del
presupuesto por resultados en el sector público costarricense el cual consiste en un plan piloto
con miras a que cuatro entidades implementen la guía metodológica para las estructuras
programáticas y logren formular su presupuesto del año 2020 con la metodología de PpR.
Algunos de los retos más relevantes que plantea la Dirección General de Presupuesto Nacional
(DGPN) son: i) ausencia de planes nacionales de largo plazo, planes sectoriales, planes
regionales, planes estratégicos institucionales con enfoque a resultados de efecto y de resultados
institucionales de efecto en el PND, ii) Finalización de la cooperación Suiza, imposibilitando su
apoyo en la parte más compleja del proceso que es la implementación, iii) falta de capacitación
al personal para llevar a cabo este proceso y iv) para el año 2020 se deben incorporar 56
entidades públicas adicionales al presupuesto nacional el cual es el que lidera la DGPN y aprueba
la Asamblea Legislativa, dichas entidades al día de hoy no utilizan los clasificadores
presupuestarios y otras herramientas que se utilizan en el presupuesto nacional.
En la actualidad existen retos tecnológicos por cuanto se utiliza un sistema para la formulación
del presupuesto que difiere del sistema de administración financiera.
Con respecto al enfoque de género, si bien es cierto se tiene el compromiso de incorporar la
perspectiva de género en políticas y lineamientos presupuestarios, la mismos no se han podido
operativizar de forma de que el proceso presupuestario brinde información relevante en esta
materia.

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El Salvador

Los avances de El Salvador se dan en el marco de una reforma integral en los temas
presupuestarios que inició en el año 2012 en donde se desea migrar de un enfoque
presupuestario por áreas de gestión a uno con enfoque en programas y resultados y el apoyo de
socios cooperantes como la GIZ. Aunque a la fecha todavía no se ha implementado el PpR, los
avances son destacados a nivel regional.
La reforma presupuestaria se basó en cuatro objetivos aumentar la eficiencia en el uso de los
recursos públicos, mejorar la asignación de los recursos presupuestarios, transformar el
presupuesto público en un instrumento de gerencia, transparencia y rendición de cuentas y crear
capacidad fiscal en el país para afrontar situaciones de emergencia.
La base de la reforma son los Programas Presupuestarios, los cuales han sido diseñados
apoyándose en la metodología del marco lógico, misma que se fundamenta en el enfoque de
cadena de valor según se muestra en la Figura XX.

Figura XX Presupuesto por Programa con Enfoque de Resultado

Fuente: Presentación Ministerio de Hacienda de El Salvador, octubre 2018.

Otro elemento importante de la reforma fue la creación de una estructura con tres categorías de
gasto, de los cuales solo los programas presupuestarios se relacionan con la entrega de
productos y servicios de forma directa a la población, las otras dos categorías son las
asignaciones no programables y las acciones centrales. Este tipo de categorización permite
focalizarse en los programas más relevantes sobre los que la población espera resultados
concretos, Figura XX.

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 Figura XX Estructura del nuevo Sistema de Presupuesto

Fuente: Presentación Ministerio de Hacienda de El Salvador, octubre 2018.

Se han capacitado 116 instituciones (4,080 funcionarios) en la elaboración de programas

presupuestarios y se cuenta con un plan de capacitación y asistencia técnica cuyo objetivo es
contribuir a la mejora de la calidad del gasto público a través de la formación de capacidades de
los diferentes profesionales de la Dirección General de Presupuesto, pependencias del Ministerio
de Hacienda e instituciones del sector público, por cuyo medio se contribuirá al desarrollo de
competencias y habilidades del personal.
Desde que inició del proyecto de reforma se han cumplido una serie de hitos importantes que
tienen que ver con la elaboración de instrumentos normativos, metodológicos y sistemas de
información, entre los importantes se tienen: Guía Metodológica para la Identificación y Diseño
de Programas Presupuestarios (GMIDPP), Manuales de formulación de mediano plazo (MIMP &
MGMP), Manual de Clasificación de Transacciones, Lineamientos para la conformación de
Unidades Ejecutoras de Programas, Lineamientos para la vinculación Proyecto de Inversión
Pública a Programas Lineamiento para vinculación de Programas a Resultados Finales. Con
relación a los sistemas de información, se desarrolló el sistema SAFI II con su respectivo manual
del usuario el cual contiene un módulo de formulación presupuestaria y uno de ejecución
presupuestaria de forma integrada.
A la fecha, el Ministerio de Hacienda ha logrado validar los programas presupuestarios de 102
instituciones (quedando pendientes únicamente dos), 173 programas presupuestarios, 262
indicadores de resultado y 689 indicadores de producto.
El Ministerio de Hacienda ha trabajado en la implementación del marco del marco de gasto de
mediano plazo y marcos institucionales de mediano plazo con miras a brindar mayor certidumbre
a las instituciones sobre el flujo de recursos, para que mejoren su planificación y logren los
resultados que la sociedad necesita y valora. Sin embargo, la implementación final de estos

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marcos depende de reformas legales que todavía no han sido aprobadas, se espera que las
mismas se aprueben durante el primer año de ejecución.
A pesar del avance y cumplimiento de hitos en materia de PpR, El Salvador todavía no ha
implementado el proyecto por cuanto se encuentran realizando las pruebas finales al sistema
informático, así como el momento político correcto para el lanzamiento del primer PpR, técnica y
operativamente se encuentran prácticamente listos. Para el primer año de implementación se
dispondrá de un catálogo de programas presupuestarios, se formulará el proyecto de Ley
Presupuesto por Programas con Enfoque de Resultados con la nueva herramienta informática
del SAFI II, se elaborará el marco de gasto de mediano plazo (MGMP) y marcos institucionales
de mediano plazo (MIMP), en armonía con el marco fiscal de mediano plazo (MFMLP). Con
respecto a la ejecución, se espera ejecutar el presupuesto por programas con enfoque de
resultados, utilizando la nueva herramienta informática del SAFI II.
Con relación al enfoque de género, la legislación salvadoreña contempla varias normas que
obligan su incorporación al quehacer fiscal, especialmente la Ley Especial Integral para una Vida
Libre de Violencia para las Mujeres (LEIV) del año 2012 establece en su artículo 13 que la
elaboración de presupuestos con enfoque de género, deberán tener en cuenta las diferentes
necesidades de mujeres y hombres, para potenciar la igualdad y acciones equitativas que hagan
realidad los compromisos gubernamentales con la equidad y la igualdad. En el 2015 se ejecutó
una prueba piloto en cinco instituciones del sector justicia para la implementación del enfoque de
género.
Actualmente se está gestionando la contratación de una asistencia técnica para la elaboración
de una guía para la incorporación del enfoque de género en el diseño de los programas
presupuestarios y acciones centrales en el marco de la reforma del sistema de presupuesto
público.

Nicaragua
La planificación se realiza en el marco de una comisión de planificación y presupuesto en donde
se definen las políticas y prioridades del período a formular, partiendo de los objetivos
estratégicos del plan nacional de desarrollo humano (PNDH), y los planes de buen gobierno
(PBG) y sustentadas en las proyecciones y restricciones macroeconómicas establecidas en el
programa económico del Banco Central.
En el 2005 se aprobó una ley que obliga a la elaboración de un marco presupuestario de mediano
plazo en conjunto con el presupuesto anual.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHDC) define las asignaciones máximas por sector
e institución, mientras que cada institución fija sus prioridades a nivel de programa, subprograma,
proyecto y actividad. Se levanta una matriz articulada del plan con el presupuesto para revisar si
corresponde la creación de nuevos servicios y/o indicadores.
El presupuesto en Nicaragua utiliza la categorización programática y los conceptos de proceso
productivo y/o cadena de resultado por medio de los cuales el presupuesto deberá contener la
producción de bienes y servicios y su incidencia en los resultados esperados de las políticas de

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desarrollo de corto, mediano y largo plazo. En la Figura XX, se muestra un ejemplo para el caso
del Programa de Educación Primaria.

Figura XX Procesos productivos y/o cadena de resultados, Programa: Educación Primaria.

Fuente: Presentación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, octubre 2018.

El MHCP considera que la estructura programática les ayuda a: i) Facilita la gestión por
resultados. Ya que el gestor de cada programa conoce su objetivo y tendrá control de todos los
recursos necesarios para conseguir ese objetivo. Los productos que debe generar y los
resultados que se logran pueden identificarse fácilmente. ii) Mejora la asignación de recursos.
Ya que los fondos se asignan al proceso productivo, no a las estructuras organizativas, de esta
forma una actividad sin objetivo claro o con un objetivo inconsistente con la política no recibirá
fondos. iii) Aumenta la transparencia. El diputado y el ciudadano puede entender lo que el gasto
público produce y puede ver los resultados conseguidos.
A partir del 2017, se implementó el clasificador presupuestario acorde con el manual del 2014
del FMI, el clasificador se aplica a todo el sector público. Se utilizan clasificadores de ingresos y
gastos según una amplia gama de categorías.
Con relación al presupuesto con enfoque de género, se muestran avances importantes en
relación a la región. Además de los Clasificadores Presupuestarios existen otras clasificaciones
para identificar el destino de los recursos en correspondencia a una política o prioridad de
Gobierno, como lo son los recursos destinados a las prácticas de género. En el caso de
Nicaragua y con el apoyo de asistencia técnica, se creó una categoría llamada nivel en los
sistemas que contiene tres tipos de “destinos” relacionados con los temas de equidad de género.
Estos “destinos” son: I- Mejorar de forma directa las necesidades y garantizar los derechos

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particulares de las mujeres. II- Fortalecer los gastos sociales dirigidos al acceso a bienes y
servicios de cuidado humano y reproducción. III- Pendiente.
De los montos asignados en el presupuesto a las entidades y programas se puede identificar qué
porción de los mismos corresponde o se puede asociar a alguno de los tres “destinos”
mencionados, lo cual permite cuantificar los montos destinados a temas relacionados con
equidad de género y permitirá la formulación e implementación de políticas en este campo. Figura
XX.

Figura XX Recursos destinados a las prácticas de género, Presupuesto 2019.

Fuente: Presentación MHCP de Nicaragua, octubre 2018.

Panamá

En Panamá se utiliza el Presupuesto incremental, tomando como base el presupuesto del año
anterior y a partir de este esa estima un incremento porcentual para el año siguiente. Por este
motivo se presenta una débil vinculación entre las políticas, planes estratégicos de Gobierno y la
ejecución presupuestaria.
El Ministerio de Economía y Finanzas ha realizado inversiones importantes en infraestructura
tecnológica por lo que cuenta con sistemas robustos, de esta forma implementar PpR no
requerirá inversiones adicionales.

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Los roles de planificación se encuentran dispersos ya que no existe una oficina que concentre
dichas funciones, por lo que se considera importante crear una dirección con esas funciones o
clarificar que entidad tendrá a cargo la planificación de largo, mediano y corto plazo, lo anterior
con miras a que se cuente con objetivos y lineamientos claros.
El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) considera que la implementación de PpR requiere
la realización de ajustes en la estructura programática vigente, a fin de determinar en qué lugar,
con qué propósito, a que sector favorece los bienes y servicios producidos, cuál es el efecto
económico del gasto y el producto que recibirá la ciudadanía.
Van a desarrollar un plan piloto con el sector Tecnología que ilustre mediante una aplicación, la
ejecución del presupuesto por resultados que a futuro se pueda implementar en el sector público.

República Dominicana
Como parte de los insumos para la elaboración de este plan de trabajo se realizó una visita de
dos días a la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) de la República Dominicana por
haberse identificado la misma como un ente con experiencia en el tema de PpR y un referente
sobre el mismo para la región. Por este motivo nos interesa resaltar acá los avances para
implementación de un PpR en la República Dominicana. En esta misión participó el personal
técnico de la SECOSEFIN así como el consultor de corto plazo.
El proyecto para la implementación de PpR nace dentro de un entorno más amplio de reformas
en la gestión pública debido a una inconformidad generalizada relacionada con la calidad del
gasto en el año 2012. Se presentaban sobre ejecuciones presupuestarios y había un alto déficit,
en medio de movimientos sociales que demandaban un reenfoque del gasto público. En su
momento todos los candidatos presidenciales acordaron mejorar la calidad del gasto. De ahí se
generó una serie de instrucciones a Hacienda para mejorar su calidad de procesos y reenfocar
el gasto hacia conceptos más “sociales”. De estos esfuerzos nacen herramientas para la gestión
de la hacienda como PpR, caja única, compras y contrataciones, coordinación plan-presupuesto,
etc. Otros acuerdos que se establecieron fueron el destinar un 4% del PIB a la educación. Las
demandas sociales reclamaban mayor gasto social por cuanto se consideraba que el mismo se
había desatendido por darle más énfasis a la inversión en infraestructura económica.
Existían problemas con la vinculación entre planificación y presupuesto e inversión y
financiamiento público porque sus funciones pertenecen a dos ministerios diferentes. El
Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo tiene a cargo las funciones de planificación,
inversión pública y cooperación internacional, mientras que el Ministerio de Hacienda tiene a
cargo presupuesto y financiamiento público. Sin embargo, la ley les manda a celebrar, de forma
conjunta, contratos por resultados y desempeño con las instituciones del sector público. De esta
forma, en el marco del proceso de reforma se utiliza esta opción para llevar a cabo una efectiva
coordinación entre planificación y presupuesto.
Existe un marco sólido para la planificación de largo plazo ya que mediante la Ley 1-12 se creó
la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 en el año 2012, la cual requiere de una mayoría

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absoluta para ser modificada. Sobre esta base se sustentan los procesos de planificación y
presupuestos que se verán más adelante.
Con apoyo de los socios cooperantes, principalmente la Unión Europea y el Banco Mundial se
financió el programa Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano (NSPD), el cual instaló
consultores permanentes en la DIGEPRES con miras a acompañar el proceso de reforma.
Durante ese mismo año, se realizó un diagnóstico de la DIGEPRES el cual arrojó importantes
limitaciones para que la dirección pudiese cumplir con las funciones establecidas en la Ley 423-
06, se tenía limitada capacidad técnica, operativa y administrativa. De esta forma, a partir del año
2013 se comenzó con un proceso de fortalecimiento de la DIGEPRES, se fortaleció el sistema
de planificación institucional, se diseñó e implementó un sistema de gestión de talento humano
(2014) y se diseñó e implementó un programa para la actualización tecnológica (2014).
En el año 2014 se comenzó con la modernización del sistema presupuestario de la República
Dominicana, iniciándose los siguientes pasos clave:
 Revisión y Adecuación de Clasificadores de Cuentas del Presupuesto.
 Adecuación de los Registros de Transacciones Presupuestarias.
 Implementación del Presupuesto por Programas.
 Actualización y mejoramiento de la documentación de procesos existentes relacionados con
el Presupuesto.
 Desarrollo de un Presupuesto Basado en Gestión para Resultados (PGR)
 Implementación del Modelo de Planeación, Programación, Presupuestación y el Sistema de
Evaluación del Desempeño hacia un Presupuesto por Gestión de Resultados.
 Creación de una Unidad de Diseño y Análisis de Política Fiscal.
 Elaboración e implementación de una metodología de costeo.
 Instalación de un Observatorio de la Ejecución Presupuestaria.
 Revisión y adecuación de la distribución administrativa y régimen de modificaciones
presupuestarias.
 Revisión y adecuación de la estructura programática de las instituciones públicas.

El Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano (NSPD), en fase de Proyecto, investigó, propuso,

diseñó y socializó los productos que llevarán a cumplir los mandatos legales y a desplegar las
mejores prácticas presupuestarias en RD. El Proyecto NSPD a partir del 01 octubre 2017 ha sido
absorbido plenamente en la estructura orgánica de DIGEPRES. La fase de implementación y
despliegue del NSPD está siendo desarrollada desde las unidades de línea de la DIGEPRES y
MH como forma de fortalecer y darle sostenibilidad a sus procesos misionales.
Con se mencionó anteriormente una de las características más llamativas del caso dominicano
es el sólido marco legal sobre el cual se establecen las relaciones planificación-presupuesto. La
Ley Orgánica de presupuesto para el Sector Público No.423-06 del año 2006, en el artículo 12
establece que: “Los presupuestos de los organismos públicos deberán expresar las
responsabilidades que les han sido asignadas en los planes de desarrollo nacional,
constituyendo tales presupuestos el plan de acción anual de gobierno. En consecuencia, los
presupuestos deberán contener la producción de bienes y servicios y su incidencia en los
resultados esperados de las políticas de desarrollo de corto, mediano y largo plazo”, como se
puede constatar este artículo es un claro mandato a establecer presupuestos físicos.

17
Durante el período 2007-2011, con apoyo de la Unión Europea, se contrató un consultor, con el
propósito de iniciar las actividades para cuantificar la producción física y desarrollar las
capacitaciones y revisar las estructuras programáticas. A partir del año 2013, se inició la
implementación de la reforma en materia presupuestaria mediante la cual el proyecto de
Presupuesto General del Estado pasa de un contexto exclusivamente financiero, a incluir
información sobre la producción de bienes y servicios a entregar a la sociedad por las
Instituciones Públicas.

En este proceso se persigue definir las metas de producción vinculadas con los programas
presupuestarios, lo cual se considera la piedra angular que permite encaminar el presupuesto
hacia una gestión por resultados. También se pretendía adecuar los perfiles de producción de
las instituciones a sus misiones como prestadoras y generadoras de bienes y servicios públicos,
y al logro de los objetivos de las políticas gubernamentales. En la Figura XX se muestra la
evolución desde la técnica de presupuestos por programas, presupuesto por programas
orientado a productos y servicios y presupuesto resultados (metodologías).

Figura XX Línea de tiempo para la implementación de la Producción Pública.

Fuente: Presentación DIGEPRES Ministerio de Hacienda, octubre 2018.

En el año 2015 se remitió, como anexo al Presupuesto del Gobierno presentado al Congreso, el
Presupuesto por Programas Orientado a Productos/Servicios. El 71% de las instituciones
remitieron su producción física en la formulación del presupuesto 2015 y se implementó el
módulo de formulación físico-financiero a través del Sistema de Información de la Gestión
Financiera (SIGEF). En este mismo año se comenzó la implementación de las metodologías del
clasificador programático e identificación de programas presupuestarios, costeo de la producción
pública y Presupuesto Plurianual orientado a Resultados.

En el 2016, se trabaja en la metodología unificada que incluye guías para el presupuesto por
programa, costeo de la producción física. Se elaboró el Presupuesto por Programa Orientado a

18
Productos y/o Servicios para el año 2017. Se formula el Presupuesto Físico para el año 2017 por
77 instituciones equivalente a un 73% del gasto presupuestado.
En el 2017, se elaboró el Presupuesto por Programa Orientado a Productos y/o Servicios del año
2018. 89 instituciones formularon el presupuesto por productos para el periodo 2018, reflejando
un incremento de 15.6% comparado con el año 2017, equivalente a un 78% del gasto
presupuestado.
En el 2018, se desarrollan metodologías de presupuesto orientada a resultados, se elaboró el
Presupuesto por Programa Orientado a Productos para el año 2019. Se ejecutó la primera fase
de integración del módulo informático presupuestario físico y el financiero a nivel del producto.

Se redefinió la categoría producto como parte de metodología de presupuesto orientado a

resultado e institucional, creándose tres tipos de códigos. El código 00 para casos en donde no
existe una producción determinada en el programa presupuestario, por lo tanto, no es objeto de
medición ni seguimiento, el código 01, denominado Acciones Comunes, el cual representa la
suma de todas las actividades comunes a dos o más productos debajo de un programa
presupuestario, la misma no es objeto de medición ni seguimiento. El código Producto (códigos
del 02 al 99), corresponden a productos que se entregan a la ciudadanía y sobre los cuales sí se
debe darse seguimiento y medir sus resultados.
Se trabajó de forma paralela en iniciativas para mejorar la transparencia presupuestaria (hoy RD
ocupa el puesto 20 a nivel mundial), iniciativas para mejorar las calificaciones del PEFA y del
OBI y en una serie de publicaciones que ayudan a la transparencia ante los ciudadanos y órganos
contralores y para facilitar la comprensión del proceso presupuestario en la ciudadanía.
Entre los eventos más relevantes se tiene la elaboración del presupuesto plurianual orientado a
resultados aplicado al Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI) (2016-2019). Este tipo de
programas piloto son relevantes por cuanto permiten medir verdaderamente los resultados de un
programa al no depender exclusivamente de indicadores anuales de éxito.

Con relación a la incorporación del énfasis en equidad de género, la República Dominicana

cuenta con un amplio marco normativo que regula la equidad de género y que obliga a tomarlo
en cuenta. En el año 2016 se emitieron lineamientos para la formulación identificando los gastos
que se destinan a esos propósitos mediante una categoría programática y utilizar la finalidad 4
“Servicios Sociales”, Función 5 “Protección Social” y Sub-función 8 “Equidad de Género”. Se creó
la Guía y procedimientos para el Presupuesto con Enfoque de Género en las diferentes etapas
del ciclo presupuestario.

Durante el año 2016 se seleccionó ocho instituciones piloto para la transversalización de género,
se sensibilizó a las instituciones piloto sobre la transversalidad de género, por parte del Ministerio
de la Mujer, se capacitó a las instituciones piloto para la correcta identificación de los recursos
destinados al cierre de brechas de desigualdad, con el apoyo de ONU Mujeres y se formuló el
presupuesto con enfoque a género para el año 2017 para las ocho instituciones pilotos. Para ese

19
año se asignó un monto de RD$217,238,482 lo que representa el 0.039% del presupuesto total
aprobado. En el año 2017 se inició con la construcción de indicadores para monitorear la
ejecución de recursos públicos para la igualdad de género.

Actividades del Plan

Las actividades que conforman este plan están diseñadas para ejecutarse en un periodo máximo
de un año, es decir se trata de un plan de corto plazo.

Actividad 1
Realizar un diagnóstico detallado de la región que permita tener claridad sobre los avances de
cada país en la implementación de PpR, incluyendo sus experiencias y particularidades. Para
esto se requiere definir un modelo base de las etapas que conlleva un proceso de implementación
de PpR en un país de la región y comparar cada caso particular con miras a tener claridad sobre
los retos particulares que tiene cada país.

En este plan operativo se presentó un diagnóstico breve de la situación y reformas de los

presupuestos de la región que permite tener una idea sobre el avance y situación actual de la
región en materia de PpR suficiente para el planteamiento de este plan. Sin embargo, con miras
a avanzar con recomendaciones prácticas incorporando las particularidades de los países de la
región es necesario un diagnóstico detallado tal y como se plantea en esta actividad. Por ejemplo,
un tema básico dentro de ese diagnóstico será el tratamiento uniforme de conceptos clave de
PpR por parte de cada país con miras a poder realizar comparaciones.

Actividad 2
Desarrollar un estudio de experiencias exitosas en la implementación de modelos de PpR que
sirvan de guía para la región. Para esto la clave es estudiar casos que tengan una mezcla de
características que los hagan atractivos para la región. Se debe buscar un balance entre casos
exitosos y modelos de PpR que se asemejen a los que la región puede implementar por sus
características institucionales, por ejemplo.

Actividad 3
Desarrollar una guía metodológica con los lineamientos necesarios para implementar
presupuestos por resultados incorporando la perspectiva de género en los países de la región.
Esta guía cumplirá un papel orientador para los países de la región el cual se espera que
trascienda durante los cambios de gobierno en los países.

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Actividad 4
Llevar a cabo un mapeo de socios cooperantes que puedan apoyar etapas dentro de los procesos
de implementación de PpR que lleve a cabo cada país. Una vez que se cuente con un diagnóstico
y con la guía metodológica para la región será posible lograr sinergias con la asistencia técnica
que se disponga para la región. De ser posible los países se pueden agrupar dependiendo de
las etapas en que se encuentren en la implementación de PpR, de forma tal que los socios
cooperantes pueden apoyar diversas etapas según su experiencia y fortalezas.

Esta forma de trabajo permite buscar apoyos puntuales según el avance de un país o grupo de
países. Es muy importante clarificar que al ser la implementación de PpR un proceso dinámico y
varios socios cooperantes ya se encuentran apoyando países de la región en diversos aspectos
de PpR, no se pretende con esta actividad modificar o de alguna forma dirigir las negociaciones
bilaterales que tengan los países con socios cooperantes, este tipo de acuerdos se incorporarán
como un insumo predefinido dentro del mapeo general que se propone en esta actividad.

Actividad 5
Organizar un seminario para la región sobre seguimiento y evaluación de la gestión pública y
sobre incentivos para la ejecución. Según la evaluación que realiza el BID sobre el avance de la
Gestión para Resultados para el Desarrollo (GpRD) en América Latina y el Caribe, los pilares de
seguimiento y evaluación ranquean consistentemente como el área más débil de los países2.
Figura XX. Dados los rezagos evidentes en estos temas en la región se estima provechoso
realizar un seminario regional en esta temática. Dependiendo del modelo de PpR que se esté
desarrollando se puede incorporar las funciones de seguimiento y evaluación como parte integral
a él o se puede pensar en esa función como parte de un modelo más amplio de GpRD, lo mismo
sucede con los incentivos para la ejecución. Cualquiera sea el caso, lo cierto es que esas
funciones son indispensables para el correcto funcionamiento de un modelo de PpR.

2Construyendo gobiernos efectivos: Logros y retos de la gestión pública para resultados en América
Latina y el Caribe. Kaufmann, Sanginés, Garcia Moreno. BID, 2015.

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 Figura XX Evolución de los pilares de la GpRD entre 2007 y 2013.

Fuente: Construyendo gobiernos efectivos. BID,20153

Actividad 6
Perspectiva de género.

Siguiendo lo estipulado en la Política Regional de Igualdad y Equidad de Género del Sistema de

la integración Centroamericana (PRIEG/SICA) del año 2013 en donde se promueve la
incorporación de la perspectiva de género en los presupuestos públicos al igual que el etiquetado
de presupuestos públicos y de la cooperación internacional mediante la asignación de recursos
específicos a políticas, programas y acciones para la igualdad en los planos nacionales y
regionales. De esta forma se planea como una primera acción el compromiso de los países para
identificar los recursos destinados a programas relacionados a la equidad de género en
el próximo ejercicio presupuestario que deban realizar. De forma tal que desde la formulación
del presupuesto se pueda conocer el monto de los recursos destinados a actividades tendientes
a promover la equidad de género. Idealmente se pueden clasificar en unas tres categorías o
incluso más que permita más especificidad sobre el destino de los fondos.

También es relevante que el etiquetado permita dar seguimiento a los recursos asignados
durante el periodo de ejecución, de forma tal que se puedan realizar informes sobre la ejecución
de los recursos a medida que transcurre el periodo presupuestario.

En el caso de República Dominicana y Nicaragua que ya realizan esta labor, se les incentiva a
que continúen con una segunda etapa de la incorporación de la perspectiva de género en sus

presupuestos o que continúen con sus planes en esta temática. Por ejemplo, estos países
pueden mejorar el seguimiento de la ejecución y su evaluación, ampliar el espectro de entidades

3 Idem.

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públicas en las que se incorpora la perspectiva de género, revisar que sus clasificadores
presupuestarios brindan las mejores opciones para clasificar la inversión en equidad de género
y por supuesto aumentar los recursos destinados.

Cronograma de ejecución de las actividades

A continuación, se presenta un cronograma por trimestre de las actividades que se llevarán a
cabo según este plan. Las actividades se ejecutarán durante el año 2019 y sobre las mismas se
nota cierta secuencia con excepción de la identificación de los recursos presupuestados en
materia de equidad de género, ya que esta actividad depende del ciclo presupuestario de cada
país, por lo que se le asignó un rango de ejecución de tres trimestres con miras a que se adecue
al ciclo presupuestario de cada país. En los casos en los que se cuente con la confirmación de
apoyo de un socio cooperante se indicará en la columna respectiva, en caso de que no se
requiera socio cooperante para la realización de la actividad se indicará el ejecutor de la misma.

Plan Operativo Regional Presupuesto por Resultados

Trimestres año 2019
Actividad estratégica Resultados/Productos I II III IV

1) Diagnóstico detallado de PpR en los países de la región Documento con diagnóstico

2) Estudio de experiencias exitosas de PpR Documento con estudio
3) Desarrollo de guía metodológica para implementar PpR Documento con Guía
Documento resumen con
4) Mapeo de socios cooperantes
asistencia técnica asignada
5) Seminario regional sobre seguimiento y evaluación Seminario realizado
6) Identificar recursos programas equidad de género Reporte de cada país

Acciones complementarias
Las actividades descritas que conforman este plan operativo no pretenden ser exhaustivas para
la implementación completa de PpR en la región por cuanto, como se mencionó, se requieren
pasos previos como un diagnóstico y una guía metodológica; sin embargo, este plan sí permite
dar pasos en firme en la dirección correcta por cuanto se incorporan actividades fundamentales
en una secuencia lógica que permite el avance paulatino hacía la implementación de PpR.

No obstante lo anterior, se han identificado una serie de temas que podrían servir para
complementar las actividades esbozadas en este plan o para incorporar algunas adicionales si
las circunstancias y necesidad así lo determinaran.

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o Perspectiva de género. Se debe determinar si la perspectiva de género se debe abordar como
en el caso de Nicaragua o República Dominicana (que son los países más avanzados en este tema)
en donde se identifican tres tipos de categorías de gasto que tienen relación con la equidad de
género. Dichas categorías se pueden identificar en diversas partidas presupuestarias de diversos
programas con lo cual se puede identificar el gasto total del presupuesto destinado a equidad de
género.
o Entornos de reformas más amplios. Los países de la región que muestran mayores avances en
la implementación de PpR han enmarcado su implementación en reformas más amplias, como en
los casos de República Dominicana y El Salvador. En estos casos el objetivo no era la
implementación de PpR per se, sino más bien el mejoramiento de los procesos presupuestarios
o de rendición de cuentas a la ciudadanía, por ejemplo. ¿Es necesario que los países de la región
lleven a cabo procesos similares?
o En República Dominicana se utiliza el concepto de presupuestos plurianuales orientado a
resultados. Nos parece que esta es la visión correcta ya que la evaluación de programas bien
estructuradas no puede realizarse en un solo periodo presupuestario por cuanto las políticas por
lo general tardan más tiempo en rendir los resultados que verdaderamente impacten a la
población. ¿Se debe hablar de presupuestos plurianuales por resultado en lugar de PpR en la
región?
o República Dominicana al igual que El Salvador definió tres categorías para los
programas/productos de sus presupuestos. Solo una de ellas tiene que ver con la entrega de
productos y servicios a la ciudadanía, las otras dos son de orden administrativo o no entregan
productos. Esto parece relevante para ordenar los programas adecuadamente.
o República Dominicana comenzó con presupuestos por programa orientado a productos y
presupuestos físicos antes de comenzar a implementar PpR, este parece un paso lógico
previo. ¿Debe seguir la región ese mismo esquema?

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