LAS INSTITUCIONES TERRITORIALES ECUATORIANAS: RACIONALIDAD Y

DISENO

Luis Verdesoto
Profesor asociado
FLACSO

Texto preparado para la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales en

el segundo semestre de 2009
 INDICE

LAS INSTITUCIONES TERRITORIALES ECUATORIANAS: RACIONALIDAD Y

DISENO

PARTE I
LOS CONTEXTOS Y LAS CRITICAS

La crisis de fin de siglo y sus respuestas, una hipótesis

La descentralización en la modernidad ecuatoriana
Una nueva reforma institucional
Vacíos de las instituciones territoriales
La estrategia de la descentralización

PARTE II
ACERCA DE LOS PRINCIPIOS DEL REGIMEN TERRITORIAL

PARTE III
LA CONSTITUCION EN VIGENCIA

Una aproximación inicial

Análisis de la Constitución, aspectos generales
Un ensayo de Estatuto Autonómico, la propuesta de Quito
Aspectos específicos de la agenda territorial pendiente

BIBLIOGRAFIA
LAS INSTITUCIONES TERRITORIALES ECUATORIANAS: RACIONALIDAD Y
DISENO

PARTE I

LOS CONTEXTOS Y LAS CRITICAS

LA CRISIS DE FIN DE SIGLO Y SUS RESPUESTAS, UNA HIPÓTESIS

Es preciso iniciar este artículo con dos afirmaciones. América Latina y el

Ecuador viven una mudanza de paradigmas de desarrollo acerca de los
roles del Estado, la sociedad y el mercado. La mudanza es conflictiva. La
incertidumbre marca a las interpretaciones. No se ha empezado en la
construcción de los nuevos paradigmas. Existen experiencias pero no
modelos. Sin embargo, es un consenso general que es inadmisible la
ausencia del estado frente al funcionamiento del mercado y a la
construcción de la sociedad.

En el Ecuador, es preciso reconocer la extrema exclusión social de la

población rural y de vastas regiones, y la necesidad de que el nivel
nacional de gobierno asuma compromisos para remediarla y buscar
acuerdos para reordenar la asignación territorial de los excedentes
nacionales. También que las provincias y las ciudades del país presentan
nuevos roles en el desarrollo 1 que deben ser estimulados por la política
pública, la que no se reduce a herrumbrados instrumentos para conseguir
el reordenamiento espacial.

Para proseguir, es necesario retrotraer la mirada. Luego del débil

momento sustitutivo de importaciones (en los años treinta) y de la
urbanización acelerada (en los años sesenta), el Ecuador conformó una
red urbana basada en ciudades intermedias (en los años setenta), con
potencialidades en la modernización política, la que acompañó a la
reinstalación de la democracia (en los años ochenta). 2 Esta base urbana
1
Fernando Carrión (2003) menciona que en las ciudades latinoamericanas han surgido nuevas
modalidades de gobierno urbano, producto de los cambios demográficos (migración campo -
ciudad o urbana - urbana), procesos de globalización (creación de ciudades en red) y reformas del
Estado (transformación institucional y procesos de descentralización), lo que les ha otorgado
cierto protagonismo y un sentido de transformación constante, donde vale destacar el
fortalecimiento institucional y el empoderamiento de la ciudad.En el caso ecuatoriano, de modo
adicional, una significativa porción de ciudades y provincias han producido eficientes respuestas
luego de la crisis de fin de siglo, en que se vincularon a estímulos mercantiles y a sinergias con las
políticas públicas y el desarrollo de institucionalidad local.
2
Las ciudades intermedias progresivamente dejaron de ser meros “dormitorios laborales” y
alojaron incipientes economías urbanas, que crearon nuevos eslabonamientos con sus similares y
sus entornos agrarios. Esta red de ciudades intermedias fue la base de la conversión del sistema
político en democracia y también, en lo posterior, fue la sede de un cambio de la composición
étnica de las ciudades de la sierra, pivote de la emergencia del movimiento indígena. Ver
Verdesoto, Luis (comp), “El Ecuador en las urnas. Lucha social. Lucha política”, Quito, 1984.
impidió que la crisis financiera y estatal de fines del siglo pasado tenga
consecuencias catastróficas y que el país sufra retrocesos definitivos. El
predominio abusivo del mercado y la ausencia estatal –que caracterizaron
buena parte de la década de los noventa- fueron compensados con los
emprendimientos de esa red urbana. La vitalidad de las ciudades
intermedias y pueblos marcó al desarrollo interno.

Durante la mayor parte de la década de los años noventa, el desarrollo y

en particular el territorial estuvieron signados por la ausencia del nivel
nacional de gobierno. Sin embargo, las instituciones territoriales
respondieron, con limitaciones, a esa ausencia. La principal réplica fue la
creación de instituciones formales e informales para responder a la crisis
de estatalidad (de “atributos” de Estado) a través de la normatividad local
o de estímulos a las iniciativas sociales. 3 Se pudo entonces avizorar
esbozos de gestión de una forma estatal territorial emergente que apuntó
hacia una “gestión mixta del desarrollo”, la que fue más visible en cada
uno de los territorios, durante la primera mitad de la década inicial de este
siglo.

En la actualidad, la expansión de los subsidios y del gasto público central

ligado al alto precio del petróleo parece retrotraer a los territorios y a las
sociedades locales a una competencia por las transferencias nacionales y
la consiguiente rearticulación de las dependencias internas. Antes que la
recreación del Estado –cuyo índice más importante en la dimensión local
fue la eliminación de preasignaciones-, en los últimos anos se han
readoptado prácticas clientelares de asignación de excedentes nacionales
a los territorios.

Como sostuvimos, en las últimas décadas, disminuyó la presencia del

Gobierno Nacional en las regiones. Nuestra hipótesis es que, no obstante,
las Municipalidades y los Gobiernos Provinciales resistieron al
desmontaje estatal y conservaron capacidades de organización de la vida
local, dentro de la normativa y constitucionalidad pasadas. Las normas
territoriales ligadas a la pasada Constitución fueron limitadas y sesgadas
hacia el mercado. Pero también fueron un apoyo a la apertura interna y
externa.

Las instituciones territoriales pudieron estimular iniciativas sociales y

disminuir el impacto de la falta de políticas nacionales, especialmente
económicas, empleo y protección social. La capacidad instalada en las
ciudades y provincias les permitió desarrollar pequeñas economías
locales y buscar articulaciones a mercados más amplios.

3
Ver Verdesoto, Luis y Ardaya, Gloria, “La estatalidad de la democracia y la democratización del
estado en el Ecuador”, FLACSO, Quito, 2009.
A su vez, la dolarización fue un estímulo sin precedentes a la vida
económica local de todas las dimensiones. Esta aceleración, sin
embargo, pudo ser aprovechada mejor por unas ciudades y provincias
que otras. Al igual que los países, las ciudades y provincias ecuatorianas
exhibieron capacidades diferentes para reaccionar frente a la crisis y a los
estímulos del mercado. Y configuraron tipos de desarrollo local, en que la
desigualdad es una característica. También la modalidad para afrontar en
desarrollo y sus productos. Desde entonces se puede avizorar que se
están formando cuencas provinciales / regionales y redes urbanas ligadas
a esos tipos de desarrollo, en cuyos procesos juegan roles importantes
diversas variables. El papel que juegan y la combinación que logran esas
variables es la clave de la compresión de l desarrollo local.

En suma, la crisis ecuatoriana estuvo acompañada de un gran vacío

institucional, especialmente a nivel nacional. Hemos sostenido que las
provincias / ciudades esbozaron respuestas institucionales desde la
diversidad de los territorios. Las cifras sobre el desarrollo de las
provincias / ciudades muestran que no existen situaciones homogéneas.
Cada una de las provincias / ciudades reaccionó de distinta manera ante
los estímulos y configuró un panorama distinto para el desarrollo. Así,
cada una de las provincias y ciudades es parte de diferentes matrices de
cohesión social e identidad territorial sobre la cual montan su desarrollo.

Siguiendo con la hipótesis que vertebra a este artículo, la desagregación

de los indicadores muestra una diversidad de situaciones provinciales /
urbanas, consiguientemente, de respuestas que insinúan formas de
desarrollo territorial diferentes. ¿Qué variables se articulan en la
diversidad de situaciones del desarrollo territorial reciente en el Ecuador?

El desarrollo de los mercados y de la organización de la sociedad civil así

como la presencia local diferenciada del Estado formó una combinación
particular, que pudo ser estimulada por las instituciones entonces vigentes
para que llegue a ser una combinación óptima. 4 Cada una de las
provincias y ciudades es parte de diferentes matrices de cohesión social e

4
4 En otra investigación: Varios, “Descentralización y gestión territorial dirigida hacia los
Objetivos del Milenio”, CONCOPE, 2007 pudimos comparar indicadores de desarrollo y procesos
de cuatro provincias del país, dos en la costa (Manabí y Los Ríos) y dos en la sierra (Azuay y
Bolívar). Encontramos, en estas últimas, dos situaciones polares, mientras en Azuay se había
producido una combinación óptima de factores institucionales, mercantiles y sociales, la situación
opuesta se presentaba en Bolívar, en que los déficits de presencia estatal, desarrollo y del mercado
y la baja densidad de la sociedad civil marcaban a la situación de desarrollo de la provincia. En
una situación intermedia se encontraban las provincias de la costa investigadas. Mientras en Los
Ríos se presentaba un alto grado de desarrollo mercantil y social, la debilidad estatal era marcada;
en Manabí, con un aceptable grado de desarrollo estatal y un notable crecimiento del mercado,
presentaba déficits de organización social medida desde varios ángulos. Este examen empírico
permitió montar la hipótesis de especiales sinergias entre Estado, mercado y sociedad, que resultan
en tipos de desarrollo local.
 identidad territorial sobre la cual montan su desarrollo, situación que es
imprescindible reconocer para evitar cualquier homogenización ingenua.

Una primera consecuencia para el diseño institucional es la importancia

de evitar la reducción de las diversas situaciones de desarrollo provincial /
urbano a una mera reproducción de los términos de la asimetría urbano /
rural. Detrás de los datos generales es preciso remarcar la diversidad,
pues de ella derivará la capacidad territorial para acometer los desafíos
del desarrollo.

Las nuevas respuestas institucionales deben orientarse hacia un diseño

institucional flexible en el que converjan, por un lado, los ritmos de
articulación de las regiones / ciudades con la apertura externa e interna; y,
por otro lado, admita una articulación positiva con modelos de gestión –
mas o menos centralizados- que deben transformarse junto con los
cambios regionales y urbanos.5

LA DESCENTRALIZACIÓN EN LA MODERNIDAD ECUATORIANA

Para proseguir en el análisis, ubiquemos a la descentralización en el

proceso de modernización del país. La modernización ecuatoriana ha sido
cuestionada por sus pobres resultados de inclusión económica y social. 6
Inicialmente, bajo el dominio de las posiciones conservadoras, la reforma
del Estado fue sólo privatización; y, luego sólo introducción de
instituciones para la apertura. Esto generó una reacción para que se
incluyeran reformas al régimen político orientadas hacia la gobernabilidad.
Y, ahora, la presión se orienta a introducir instituciones que apoyen a la
redistribución económica. La descentralización forma parte de esas
agendas de distinta forma.

Para unos, la descentralización debe propender solamente a la eficiente

provisión de servicios, a las condiciones institucionales para el
mejoramiento de la productividad local, al control de la corrupción, a
5
Mas adelante realizaremos una evaluación de las reformas constitucionales en el Régimen
Territorial, cuyo diseño pareciera acercarse más a las necesidades políticas de los grupos
emergente que a una efectiva rearticulación nacional e internacional. El proceso de afianzamiento
de capacidades locales puede verse afectado por la re-centralización vigente en el país y por el
excesivo presidencialismo de los diseños y de las políticas públicas.
6
A pesar de la promulgación de la Ley de Modernización y la creación del CONAM, el proceso
de modernización no dio resultado por la inestabilidad política que vivió el país alrededor de los
90 lo que influyó en la inexistencia de una política de estado consistente. A nivel de los gobiernos
seccionales se pretendía fortalecer la autonomía financiera, administrativa y técnica sin embargo
dicha estrategia sólo reflejó la alta sensibilidad de los municipios frente a las transferencias del
Gobierno Central. En la actualidad el discurso y la práctica política se basan en una comparación
territorial dicotómica, que evidencia carencias en la periferia y aprovechamiento del centro. Más
aún, se presenta al centro –las ciudades grandes- como responsables de la situación de la periferia,
Se muestra a la periferia como un conjunto de ausencias, demandas a las que se acude para
rearticular el sistema político territorial.
variantes nuevas en la relación Estado - empresa privada en que ésta sea
la especial receptora de la subsidiariedad o al desmontaje de un nivel
central que ahogaría a las regiones.

Para otros, la descentralización debe referir solamente a una nueva

relación entre el Estado y la sociedad civil, a un nuevo vínculo entre
formas territoriales y ciudadanía, al control social de la gestión pública, a
la participación social sustitutiva de la participación política, al
acercamiento del Estado a la ciudadanía, a la redistribución territorial de
los recursos y beneficios, al desarrollo local como alternativa a las
imposibilidades del desarrollo nacional o al privilegio de la organización
social en el otorgamiento de servicios públicos. 7

En el Ecuador, el proceso de descentralización ha entregado pocos

productos, especialmente de corrección de los desequilibrios territoriales
y ha divagado entre diversas propuestas más bien de desmontaje del
Estado.8 Se buscó, sin éxito, nuevos diseños para la descentralización.

El intento más acabado, antes de la Constitución en actual vigencia

aprobada en 2008, fue la estrategia que consta en la Constitución de
1998. En aquella Constitución se abrió todo el catálogo de competencias
–salvo pocas excepciones de competencias nacionales preservadas
como exclusivas- a la solicitud de los gobiernos subnacionales, mediante
contratos individuales, de entrega obligatoria habiéndose producido la
solicitud.9 Esta estrategia denominada “una a una” no pudo concretarse,
7
En este sentido Willem Assies (1999) propone tres visiones sobre descentralización y reforma
del Estado. En primer lugar, el Neoliberal donde prima la eficiencia y la disminución del gasto
público; en términos de gobernabilidad busca una relegitimación del Estado y de las elites, y la
dispersión de la conflictividad social a áreas fragmentadas. En segundo lugar, el
neoestructuralista, en el que la descentralización disminuye la distorsión tributaria y permite una
mayor coordinación en la producción de bienes y servicios. Valora la reconstrucción de las
políticas de bienestar a partir de las cuales se busca combatir la inequidad. Finalmente el Social-
participacionista, donde se plantea una renovación de la gestión pública “desde abajo” y se
priorizan las necesidades de los más vulnerables; el autor establece la creación de un esfera
pública que contrarresta el poder económico.
8
Uno de los factores del fracaso de la descentralización en el país, puede atribuirse al dinamismo
económico territorial en términos productivos y financieros. En el estudio Barrera, Augusto,
Gallegos, Franklin y Rodríguez, Lourdes, “Ecuador un modelo para desarmar. Descentralización,
disparidades regionales y modo de desarrollo”, 1999, se plantea que tan sólo las provincias de
Pichincha y Guayas son consideradas como “motrices”; mientras que Bolívar, Cotopaxi,
Chimborazo, Morona Santiago, Napo, Zamora Chinchipe y Sucumbíos se sitúan en la zona de
menor dinamismo económico. Mientras que en términos financieros se establece que los niveles
de ahorro de las provincias de la sierra aportan al dinamismo productivo de las provincias de la
Costa. Estas asimetrías tienen una dimensión administrativa; los niveles de gobierno más
pequeños tienen una carga de pobreza grande que es remarcada por la débil capacidad
institucional, la desarticulación y heterogeneidad de los niveles de gobierno.
9
La Constitución Política de la República de Ecuador de 1998 en el art. 226 plantea que las
competencias del gobierno central podrán descentralizarse, excepto la defensa y la seguridad
nacionales, la dirección de la política exterior y las relaciones internacionales, la política
económica y tributaria del Estado, la gestión de endeudamiento externo y aquellas que la
entre otros motivos, por las debilidades institucionales y especialmente de
la cultura institucional (ajena a la colaboración entre niveles de gobierno).
Varios impulsores de la descentralización intentaron correcciones
mediante solicitudes de paquetes de competencias uniformes para cada
nivel de gobierno, sin que llegaran a concretarse, con la excepción de
algunas atribuciones en turismo y medio ambiente para grupos de
municipios.

La insatisfacción con la redistribución en general y con la redistribución

espacial en particular es leída, ahora, en el contexto del socialismo del
siglo XXI, solamente como urgencia para la reconformación del nivel
nacional. Este nivel de gobierno aparece como el protagonista de una re-
centralización de todos los niveles públicos. Así, la política pública se
reduce a la reconstitución del nivel central (y de su capacidad de
asignación de recursos re-centralizados). Dentro de esa orientación, el
carácter público de los niveles subnacionales se reduce a un
“enfrentamiento” de posiciones, antes que de relaciones e instrumentos
concretos de solidaridad y subsidiaridad entre territorios y gobiernos.

El Gobierno Nacional asume que entre los territorios existe una relación
de opresión (el bicentralismo) y que solamente la intervención del nivel
nacional logrará revertir esa relación. En esta visión, el mercado y la
competencia entre regiones no pueden lograr una organización alternativa
y que la redistribución del excedente tiene que hacerse mediante
mediación del gobierno nacional.

Así, una modalidad, la menos fértil y creativa ha consistido que, en lugar

de fomentar la colaboración y los mecanismos financieros nacionales
como instrumento redistributivo, se apele a la transferencia de excedentes
producidos por cada servicio de un territorio con mejores indicadores
hacia uno de menores resultados. Esta modalidad redistributiva de
“servicio a servicio” además de retrotraer la gestión a mecanismos ya
superados, puede afectar a la productividad de las regiones que
transfieren excedente sin que se la recupere en las regiones receptoras.
Este sistema además transgrede, sin resultados, al fomento de la
productividad regional mediante la competencia.

Como se mencionó antes, una variable se ha convertido en importante: la

eliminación de “preasignaciones”. Por un lado, históricamente las
“preasignaciones” respondieron a una dinámica clientelar, entre otras, de
los territorios, que intercambiaban recursos por apoyo político, sin
respetar una asignación de criterio nacional, vinculada a las necesidades
de los territorios y los ciudadanos, y a los objetivos del desarrollo. Con
Constitución y convenios internacionales expresamente excluyan. En virtud de la
descentralización, no podrá haber transferencia de competencias sin transferencia de recursos
equivalentes, ni transferencia de recursos, sin la de competencias. La descentralización será
obligatoria cuando una entidad seccional la solicite y tenga capacidad operativa para asumirla.
estos antecedentes, la eliminación fue correcta. Pero, por otro lado, esos
recursos que debían ser automáticamente asignados a los gobiernos
subnacionales en razón de necesidades y competencias, han sido re-
centralizados en el Ejecutivo, retornando la mayor amenaza a la
descentralización, cual es, la “discrecionalidad”. Más aun, en un contexto
de fortalecimiento del presidencialismo y de la “personalización” de la
gestión pública.

Ciertamente, medidas “incompletas” como la señalada no apoyan al

proceso de descentralización. Desarrollemos una noción básica. La
descentralización remite a la reforma del Estado en la perspectiva
estratégica de una nueva relación entre Estado, sociedad y mercado. Así,
debe buscarse una representación -liderazgo de procesos- de los
territorios (el componente político), incrementarse la participación social
en los servicios (el componente organizacional) 10 y relacionarse a la
apertura territorial con los mercados (el componente mercantil). Esta
ecuación debe expresarse en específicas normas que conduzcan a todos
los actores institucionales al ejercicio de competencias (atribuciones y
responsabilidades) dentro de un marco fiscal determinado.

Sin embargo, en el Ecuador de hoy, es preciso reconocer que, también en

este rubro, el escenario de la opinión está polarizado. Las deficiencias de
la descentralización deben corregirse, para unos, con mayor
descentralización, asumiendo la voluntad política de mantener el proceso.
Mientras que, para otros, en una orientación opuesta simplemente se
devuelve a la centralidad lo avanzado del proceso, bajo la cobertura de la
desconcentración.11

La descentralización puede detenerse en manos de una re-centralización

de pretensiones redistributivas, y retrotraer al país hacia la premodernidad
económica y política.12 El riesgo es detener a la modernización e instalar
al país en una forma de dirigismo del mercado y especialmente de la
inserción (o desvinculación) en el mercado mundial y las tendencias de la
globalización.

La alternativa para corregir las distorsiones territoriales consiste en

asignaciones/transferencias condicionadas, en que mediante mecanismos

10
La descentralización no puede avanzar debido a que el tejido social y los partidos políticos están
centralizados. Si bien es cierto que la descentralización implica transferencia de competencias a
otros niveles de gobierno, parte de ella también se traslada a la sociedad civil (Ver Carrión,
Fernando (comp.), “Descentralizar: un derrotero a seguir”, FLACSO, 2008 y “La
descentralización en el Ecuador: opciones comparadas”, FLACSO, 2007).
11
Implicaría un retroceso en el sentido de que el centralismo es un mecanismo que fortalece a las
elites locales.
12
En lenguaje de Carrión, Fernando (Ibid, 2003) varios países latinoamericanos ha primado la
descentralización horizontal (que fortalece el presidencialismo) sobre la descentralización vertical
(transferencia de poder) lo que puede conducir a la re centralización.
 financieros y con respeto a las dinámicas regionales de las partes,
estimule el aprovechamiento de oportunidades (buscar mejores
condiciones tendientes a la igualdad) y consiga resultados para lograr un
mejor funcionamiento del sistema de la descentralización. 13

La acción financiera –que debe ser automática y cuyo diseño, supervisión

y evaluación debe estar a cargo del Gobierno Nacional- también debe
evitar –como resultado político- un enfrentamiento entre ciudades,
regiones, provincias, distritos metropolitanos y juntas parroquiales rurales
por una supuesta apropiación del excedente. Es decir, se debe evitar la
reproducción y profundización del “rentismo” que caracteriza al Estado
ecuatoriano.

No es necesario abundar en argumentos acerca del agotamiento del

centralismo, sino que es preciso conformar una agenda nacional como
agregación estratégica de las agendas subnacionales. La coordinación
inteligente de políticas públicas dará como resultado el nuevo rol del
Estado. Este es el reto del desarrollo normativo de las normas
constitucionales en vigencia desde 2008.

La sensibilidad y la eficiencia en la respuestas parte de aceptar los roles

actuales de las ciudades y las provincias, evaluar convenientemente el
marco de competencias y proceder a una reasignación en el marco de
una renovada normatividad dispuesta por la Constitución vigente,
descubrir los alcances y significación de las identidades territoriales –con
sus necesidades de representación-, ubicar los sistemas financieros de
redistribución territorial y fundamentalmente determinar los vínculos entre
sistemas administrativos nacional / provincial / urbano y de desarrollo
nacional / provincial / urbano, esto es, la forma concreta de un modelo de
gestión mixta desde la perspectiva territorial.

UNA NUEVA REFORMA INSTITUCIONAL

La pobreza desestructura el tejido social y deslegitima a las instituciones. 14

Más aun, cuando el Estado es disfuncional e ineficiente. Algunos quieren
un gobierno cada vez más fuerte sin importarles la democracia. Otros
pensamos que las deficiencias de la democracia sólo se “solucionan” con

13
En el caso ecuatoriano de descentralización, Lautaro Ojeda (2000 y 2001) sostiene que no hay
una fórmula mágica o un modelo a seguir; y más bien identifica cuatro elementos claves para el
mejor funcionamiento del proceso: 1) Flexibilidad que permita la integración de las
particularidades de cada región; 2) Gradualismo; 3) Transparencia y 4) Conciliación entre el
equilibrio fiscal y las cifras macroeconómicas nacionales.
14
Hopenhayn, Martín, “América Latina: desigual”, 2005 sostiene que la pérdida de cohesión
social está ligada a la sensación de ciudadanía vulnerada; es decir, existe mayor cohesión social si
hay mayor titularidad de derechos civiles, políticos y sociales. Ver además, CEPAL-AECI-SEGIB,
“Cohesión social, inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y El Caribe”, 2007.
más democracia y que al vacío institucional del país debe responderse
también con democracia territorial.

La gobernabilidad debe conseguirse a través de la estabilidad de las

instituciones y de la economía, y la sostenibilidad del crecimiento y
redistribución social y territorial de los beneficios. Cada provincia y cada
ciudad del Ecuador deben buscar su vinculación con el “proyecto
nacional”, ahora, dentro de la globalización. En suma, deben buscarse los
estímulos institucionales para que en las regiones, provincias, distritos,
municipios y juntas parroquiales rurales prevalezca el desarrollo humano
en el país.

Actualmente los Estados nacionales se han desdibujado y se han

robustecido los territorios sub-nacionales. 15 Las provincias y ciudades del
Ecuador tienen nuevas referencias internacionales. Ante la crisis del
gobierno central, hay la necesidad de sostener / recuperar la capacidad
de “conducción territorial” y política de las regiones, provincias, ciudades y
parroquias, como hemos sostenido en la hipótesis que vertebra este
artículo.

En el Ecuador se resquebrajó el "pacto territorial". Para la reconstitución

de sólidos acuerdos territoriales se debe vincular al desarrollo con las
instituciones. Esto es, que las metas e instrumentos se ordenen hacia la
superación de la pobreza, y el incremento de la productividad y
robustecimiento de la competitividad reciban estímulos y certezas
institucionales.

Con la aprobación de la Constitución del Estado en 2008, el Ecuador

entró nuevamente en el camino de la reforma institucional. En materia
territorial, los arreglos institucionales deben ser flexibles en el largo plazo,
al tiempo que en el corto plazo debe permitirse a las instituciones que se
asienten y logren eficacia. En varios temas, la Constitución vigente
asumió “tareas” que exceden a las capacidades institucionales y
normativas. No obstante, nuevamente es obligación de todos los
ciudadanos apoyar a que este proceso culmine con éxito.

Como es conocido, la descentralización es transferencia de decisiones

desde el centro hacia los espacios y actores subnacionales. Su versión
mas radical son las “autonomías”. El supuesto de la descentralización es
la capacidad de los territorios para adoptar decisiones adecuadas y
propias orientadas hacia apertura interna y externa.

15
Ver: Boisier, Sergio, “El difícil arte de hacer región. Las regiones como actores territoriales del
nuevo orden internacional. Conceptos, problemas y métodos”, 1992 y “En búsqueda del esquivo
desarrollo regional: entre la caja negra y el desarrollo político”, 1995.
Las regiones, provincias y distritos deben robustecer su capacidad de
orientarse, en base a sus conveniencias, hacia todo tipo de intercambio e
integración competitiva.16 Entre las condiciones del desarrollo territorial se
cuentan un Estado que redefina las relaciones con el mercado desde
nuevas alternativas de inversión y gestión mixtas, el logro de
externalidades territoriales positivas, el estímulo a los subsistemas
productivos y reproductivos, la modernización de la administración pública
local y la creación de economías de escala regional, provincial y distrital.

El objetivo actual en la reforma institucional debe ser la redefinición

concreta del rol del gobierno nacional y del gobierno territorial en la
reconformación del modelo económico y político. La condición de su
eficiencia es que reemplace las relaciones conflictivas entre niveles de
gobierno por relaciones cooperativas.

Las instituciones territoriales requieren de claras y estables reglas de

convivencia en el territorio entre todos los Gobiernos Nacional, Regional,
Provincial, Distrital, Municipal y Parroquial. El desarrollo legal del
Régimen Territorial de la Constitución vigente debe mostrarle al país que
los actores políticos y los actores territoriales cuentan con una visión
integrada del desarrollo de la nación que también es desarrollo territorial.
En suma, hay que determinar el rol territorial del gobierno nacional tanto
como las formas concretas de contribución de los territorios a la nación.

La dimensión territorial más importante del Estado ahora es la

transformación y proyección de las regiones, provincias, cantones y
distritos. Esto es, se debe reconformar en las regiones, provincias,
cantones y distritos formas participativas de producción económica y
decisión política, y desarrollar conciencia y valoración de su participación
en la nación. Se debe introducir la variable territorial en todos los
instrumentos de decisión estatal, para lo cual es preciso contar con
capacidades institucionales y económicas para la planificación y
prestación de servicios; acuerdos territoriales para la especialización
productiva y la competitividad; y, participación transparente de capital
privado, complementaria con los esfuerzos públicos.

Para el desarrollo de los territorios debe buscarse una adecuación

económica y social sostenible en un contexto de competitividad interna e
internacional, orientada al mejoramiento de las condiciones de vida de la

16
La descentralización no puede limitarse únicamente a mejorar la capacidad de gestión eficiente
de los recursos transferidos a los gobiernos locales y a modernizar la gestión municipal. Estas
tareas son fundamentales, pero la modernización de las administraciones locales debe incorporar
también su capacitación en su nuevo papel de animadores y promotores del desarrollo económico
local, a fin de que, junto con los actores privados y el resto de la sociedad civil local, puedan
construir los ecesarios entornos territoriales innovadores para el fomento productivo y el
desarrollo del tejido local de empresas. Ver: Alburquerque, Francisco, “Desarrollo económico
local y descentralización”, Revista 82, CEPAL, 2004.
población y al acceso equitativo a las oportunidades. Las regiones son
heterogéneas y tienen diferente potencialidad productiva (“capital natural,
cultural y patrimonial”); capital social (“fortalecimiento institucional y
social”); capital humano (“acceso a educación, nutrición y salud)”; y,
capital económico (“infraestructuras, servicios a la producción y fomento
territorial de la innovación productiva y empresarial”). 17

En la circunstancia actual se precisa un “acomodo” sin traumas entre

niveles de gobierno para definir Políticas Territoriales de Estado; detener
la incertidumbre en la transición del desarrollo; y, generar “propuestas”
territoriales productivas e institucionales, incluyendo la participación de las
provincias y ciudades en los proyectos nacionales.

Como demostraremos más adelante, la Constitución hizo un avance

sustantivo al determinar competencias exclusivas, que permitan atenuar
la sobreposición entre niveles de gobierno, precisar funciones, bajar el
nivel de intolerancia a la coexistencia de niveles de gobierno y preparar
condiciones de rearticulación cooperativa entre organismos. Sin
embargo, es necesario desarrollar esa propuesta desde definiciones más
precisas que estuvieron ausentes acerca de competencias 18 /
responsabilidades. Los niveles subnacionales de gobierno deben
disponer de competencias sostenidas en recursos y en instrumentos de
cooperación pública y privada, nacional e internacional; conocimiento de
los subsistemas productivos y reproductivos territoriales; manejo de los
instrumentos de coordinación sectorial y territorial; y, disponer de las
instituciones correspondientes.

El nivel intermedio es la mayor debilidad en el proceso actual del Ecuador.

Por un lado, las propuestas de conformar regiones chocaron con la
vigencia histórica de las provincias, escenarios de surgimiento y
crecimiento de elites territoriales. Por otro lado, la indefinición
competencial impidió a las provincias jugar un rol de representación
regional, que se acentuó con una bajísima capacidad fiscal y de
ejecución.19 Sin embargo, quedó pendiente e insatisfecha la necesidad

17
CEPAL, “El desarrollo económico local”, 2004.
18
Existe un escaso desarrollo conceptual en cuanto a lo que son competencias, finalidades /
objetivos, facultades, atribuciones, deberes y acciones. Las finalidades u objetivos de un nivel de
gobierno definen su razón de ser y son definidos por la comunidad y expresados en las normas.
Las atribuciones permiten a los niveles de gobierno desarrollar sus finalidades o alcanzar sus
objetivos. Las competencias son ámbitos de responsabilidad para la gestión pública. Ver:
Verdesoto, Luis, “¿Quién hace qué en el territorio?”, CONCOPE, Quito, 2006 y
www.luisverdesoto.com
19
Varios estudios del Banco Internamericano de Desarrollo acerca del proceso de
descentralización en el Ecuador plantean datos acerca de la paradoja de un aceptable nivel de
gasto público subnacional pero una extrema incapacidad de recaudación y gasto intermedio.
institucional del nivel intermedio, necesidad de difícil reconocimiento para
las Municipalidades.20

En términos generales, los gobiernos intermedios deben “gestionar

políticamente el cambio estructural en cada ámbito territorial”, 21 lograr el
acatamiento de los actores provinciales / regionales a la normatividad y
políticas públicas y conseguir resultados institucionales mediante la
autorregulación de los actores territoriales.

Además, los gobiernos intermedios deben ser los vehículos para

estructurar acuerdos entre actores gubernamentales, políticos y sociedad
civil, acerca del ajuste competencial de los niveles subnacionales, facilitar
la utilización del aparato público, convertirse en agentes de estímulo para
la formación de redes, conformar redes de Municipalidades que converjan
para un propósito específico de desarrollo y desarrollar nuevos
entramados de organismos públicos y privados del ámbito productivo.

La reforma institucional debe estar respaldada por un preciso diagnóstico

de potencialidades de los territorios, en el marco de políticas regionales y
normativas fiscales, financieras e institucionales. La nueva planificación
debe soportarse en la apropiación por parte de los actores de los
paquetes de competencias y la autorregulación de los actores en los
emprendimientos y en las limitaciones que asuman para optimizar la
inversión provincial y la provisión de servicios.

La planificación y las instituciones deben superar las evidentes falencias,

muchas de las cuales hemos citado en anteriores párrafos. También,
antes sostuvimos que las imprecisiones en la definición de competencias
transferibles en la descentralización se debe, fundamentalmente, a la
indefinición de los objetivos / finalidades de los niveles de gobierno. La
asignación de competencias no debe ser voluntarista, 22 siendo éste el reto
fundamental del sistema previsto en la nueva Constitución. La
organización territorial “autonómica” no puede ser una autorización abierta
a cualquier contenido para la gestión, ni la imprecisión en la asignación de

20
En Ecuador ha habido una débil y soterrada discusión acerca del número adecuado de niveles de
gobierno, que básicamente oscila entre dos (nacional y municipal) o tres (incluyendo al
provincial). La realidad, sin embargo, muestra que se han multiplicado el número de municipios
en tal magnitud –que de algún modo corresponde a la densidad poblacional- que se impone un
nivel intermedio; que se han creado muchos niveles de gobierno adicionales –regiones, parroquias
rurales-; que se han sumado definiciones –como las circunscripciones étnicas asimilables a todos
los niveles de gobierno o los regímenes especiales-.
21
Ver CEPAL, Ibid, 2004.
22
Es un proceso que deviene de la voluntad política, pero en el marco de un sistema institucional
coherente. La voluntad política se confunde con la posibilidad de recibir competencias
demandadas por un nivel de gobierno, pero con muy pocas condiciones para su buena gestión. De
este modo, el voluntarismo tiende a disfrazar clientelismo político y administrativo. Ver,
Verdesoto, Ibid, 2006.
 competencias. Hay que recordar que la imprecisión en la asignación de
competencias imposibilita el ejercicio de la responsabilidad.

Un gobierno subnacional se diseña en base a cuatro elementos: el

mandato popular, la capacidad legislativa, las bases fiscales y las
disponibilidades administrativas. Por esencia, un gobierno subnacional
rompe los monopolios del nivel nacional gracias a las capacidades
subnacionales que se adquieran. Esta debe ser la esencia de la
legislación subnacional que deberán debatir los representantes populares.
Y que además está contenida en propuestas tales como el Estatuto
Autonómico del Distrito Metropolitano de Quito.

VACÍOS DE LAS INSTITUCIONES TERRITORIALES

Se ha fetichizado la capacidad de cambio de la descentralización. Con

ligereza se suele calificar al proceso de descentralización como un
fracaso. Lo cierto es que la descentralización no ha tenido tiempo para
instalarse en las estructuras administrativas de los territorios y en las
culturas institucionales de los ciudadanos. La crítica “reductiva” de la
descentralización que se suele hacer, propone solamente a la
“regionalización” como respuesta. 23 En el fondo, la pretensión es que el
reordenamiento territorial salga en auxilio de la democracia en
dificultades, provocando un nuevo orden local / regional y una nueva
articulación del poder nacional. Para ello han desempolvado las
propuestas de reordenamiento territorial de los años setenta.

Los componentes “clásicos” de la descentralización –representación

política, capacidad normativa, fiscalidad, estructuras administrativas- son
opacados por el insistente discurso de reordenamiento territorial. Los
planteamientos de reforma estatal vía reordenamiento territorial parecen
reducirse a la redistribución fiscal y la creación de nuevos distritos
electorales. Existe el convencimiento de que las fuentes del poder están
ligadas a la disposición territorial y que el poder regional se desarticulará
mediante el reordenamiento territorial, para lo cual es imprescindible
modificar / redefinir a la institucionalidad intermedia, esto es, sustituir a las
provincias por las regiones.24
23
La regionalización de los territorios debe basarse en sus objetos naturales y socioeconómicos,
aplicando el método de la sistematización para dimensiones biofísicas, económicas, político-
administrativas, socio-culturales y ambientales, determinando los elementos y estructuras
territoriales, la interrelación entre ellos, los procesos que posibilitan su evolución óptima y el
desarrollo integral. Es más un instrumento de planificación que la expresión –con la que a veces
coincide- de formaciones sociales de referencia territorial que buscan la representación política y
administrativa, por ejemplo, en los Distritos Metropolitanos.
24
Esta tensión, que marcó el debate constituyente, se mantiene en el diseño constitucional. La
explícita voluntad del gobierno nacional fue la eliminación de las provincias, mientras que la
Asamblea Constituyente, conformada en base a la representación provincial, revirtió esa
instrucción mediante una salida de compromiso, esto es, que las provincias se mantienen como
unidad subnacional, que el gobierno provincial se modifica en su orientación –se convierte en
El debate ecuatoriano sobre descentralización no plantea como sus
opciones la polémica “federal versus unitario”. Se centra,
preferentemente, sobre la significación de la unidad nacional. En este
marco, la descentralización se ha cobijado en una definición, en proceso
de construcción, de “autonomías”. Se expresa en la necesidad de los
actores locales y regionales de adoptar crecientes niveles de decisión
sobre los procesos económicos y conducir los procesos políticos.

La autonomía es una demanda subnacional y se ha convertido en el eje

de los gobiernos territoriales. Es una nueva concepción para la
construcción de la unidad de la nación. El mayor desafío es modificar la
dependencia de los territorios de las transferencias y modificar la
omnipresencia de ciertas políticas públicas nacionales.

Para proponer instituciones autonómicas debe aclararse, en esta parte y

de modo puntual, algunas nociones. Se suele plantear, con cierta
ligereza, el “equilibrio de instancias territoriales”, lo que supone una
“medida común”, hasta ahora, entre las Municipalidades y las Prefecturas.
Esto sería posible y necesario, si las competencias fuesen las mismas y
solamente se ejercieran en jurisdicciones diferentes. Pero, dado que los
gobiernos subnacionales tienen diferentes competencias en función de
objetivos y responsabilidades, los recursos deben asignarse
necesariamente en función de las competencias que ejecutan. 25 Los
costos de las competencias deben prevalecer por sobre una eventual
“medida común” o necesidad de “equilibrio”.

Sin embargo, sí debe dotarse a los niveles de gobierno de “capacidades

equilibradas” para la producción de recursos y la corrección de los
desequilibrios históricos.26 De un lado, se trata de estimular una
competencia justa de iniciativas para conseguir recursos a partir de una
base de igual acceso a las oportunidades. De otro, se debe corregir los
desequilibrios con que cada territorio llega a la asignación pero evitando
toda forma de desestímulo a la consecución de nuevos recursos y,
fundamentalmente, de recursos endógenos a la unidad subnacional.

mediador antes que en representante- y que las regiones se conformarán en un plazo de hasta 8
anos, creándose un nuevo nivel de gobierno. Este arreglo que no soluciona la ya mencionada
cuestión del gobierno intermedio, aplaza los conflictos y levanta las aspiraciones de cada nivel
para sostenerse o ingresar a la escena institucional.
25
Este criterio no se respeta cuando se asignan recursos por población.
26
“Es especialmente evidente la falta de cuentas territoriales en el país. Sin ellas no se puede
establecer, sino indirectamente, el grado de inequidad territorial y de aporte al producto nacional.
La combinación entre este aporte y el grado de necesidades básicas insatisfechas, debe entregar las
bases de un modelo de redistribución territorial entre cuyos componentes finales debe estar la
sostenibilidad del desarrollo” Ver: Verdesoto, Luis, “Por qué y para qué descentralizar el Estado
ecuatoriano”, CORDES, 2000.
 Se debe corregir las actuales distorsiones en las transferencias poniendo
especial énfasis en los mecanismos orientados a la equidad territorial. La
forma de evitar el “privilegio” aparente de una instancia subnacional
respecto de otra es la concreción del principio de solidaridad, el que debe
hacerse mediante los instrumentos de planificación y la corrección de las
distorsiones de mercado, utilizando preferentemente mecanismos
financieros. Pero, a la vez, debe incentivarse a las instancias para rebasar
las limitaciones mediante iniciativas “premiadas” por la comunidad
nacional.

La dinámica del Estado dependiente de la renta petrolera afecta a la

descentralización ya que estimula una vocación “rentista”, como ya se
afirmó, pero además “centralista” de la función pública. En el momento
actual de multiplicación de los subsidios, no están orientados a corregir
las deficiencias del mercado, sino a cumplir otros propósitos. El manejo
político de los subsidios ahora se vincula casi exclusivamente a las áreas
de competencia nacional. Son considerados como “derechos” y no como
instrumentos de política pública. La multiplicación discrecional de los
subsidios puede eliminar la racionalidad de la política pública e incluso
llegar a sustituirla. Los subsidios han reemplazado a la política pública.

Las prácticas presupuestarias están concebidas de modo tal que se

pueda transgredir las normas en contra de regiones y ciudades, sin
consecuencias jurídicas, al menos las más evidentes. La discrecionalidad
se filtra mediante muchos mecanismos de gestión sea colectivos o
individuales de los niveles de gobierno.

La discrecionalidad tiene como primer producto a la pereza fiscal. No

existen mecanismos de evaluación del desempeño del gasto por la
ciudadanía, por lo que es preferible una transferencia en esos términos,
que un gasto asociado a un esfuerzo de recaudación. La inversión
amparada en la discrecionalidad política cierra un círculo de ineficiencia y
desfigura a la competencia.

LA ESTRATEGIA DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Las regiones, las provincias y las ciudades con sus entornos agrarios son
las nuevas formas en que reside el Estado y se configura a la nación, de
modo complementario a la sola existencia del gobierno nacional, como se
presumía antes. Los territorios son sedes de innovativas relaciones
productivas, sociales y políticas, que en su diversidad, expresan a la
nación y su conformación de cara a la globalidad. Son los nuevos
asientos de la democracia, que se condicionan mutuamente y en libertad
con el nivel nacional. Esta democracia renovada desde los territorios debe
basarse en actores sociales que producen y demandan nuevos derechos
para vivir con dignidad y en paz.
La nueva Constitución del Ecuador debe concretarse legalmente como
estímulos de nuevas formas de gestión democrática de los territorios, que
incluye innovaciones en la planificación y en la prestación de servicios
con corresponsabilidad ciudadana.27 En consecuencia, debe estimular
también el diseño institucional autónomo que apunte hacia instituciones
territoriales que concreten la cohesión social en los territorios. La
cohesión social debe entenderse como las diversas dimensiones que
permiten el uso social y productivamente justo del territorio urbano y
provincial, que permita el desarrollo de identidades que se apropien del
territorio como condición de la democratización.

Las ciudades, las provincias y las regiones deben construirse como

territorios cada vez más democráticos siendo escenarios de nuevas
coaliciones público / privadas dentro de una modalidad mixta de gestión
pública en todos los niveles de gobierno.

Las autoridades deben sustentar su legitimidad en la cercanía

administrativa con la gente, para poder liderar los procesos que requieren
de sus consensos. Las instituciones deben concebirse como escenarios
de concertación. La concertación deberá incrementar la capacidad
institucional. A una mayor capacidad institucional, deben corresponder
incrementos en las responsabilidades ciudadanas, que también requiere
de fortalecimiento institucional de sus organizaciones.

La desconcentración de la gestión dentro de las ciudades y las provincias

es una prioridad tanto como la redistribución interna de todo tipo de
recursos. En todo caso, los interlocutores finales de las medidas deben
ser las organizaciones de la sociedad civil. A su vez, administrar el
territorio desde la perspectiva de la equidad es una obligación de las
autoridades.

Los actores de los territorios –habitantes de las ciudades y campesinos de

los entornos, productores, trabajadores y empresarios- tienen que
27
28 La participación ciudadana contribuye a mejorar los procesos de planificación, generar
consenso y mejorar la aceptación de las decisiones políticas, movilizar los conocimientos
organizativos y técnicos de la población, fortalecer la iniciativa de las personas involucradas y
mejorar la gestión administrativa y la prestación de servicios (Ver: CONCOPE, “Territorios
competitivos. Una propuesta para Ecuador”, 2005).Por si misma, la participación no asegura la
corrección de la política pública y peor aun su orientación para corregir las desigualdades. Las
políticas de participación no deben ser concebidas como la influencia necesaria en todo proceso
estar vinculadas, necesariamente, con los procesos de descentralización, estos es, a las
competencias y responsabilidades de los niveles de gobierno, y los recursos para la ejecución. El
control social no debe reducirse a la sustitución de los organismos de control de la corrección del
gasto público, sino que debe monitorear el grado de cumplimiento del acuerdo social que respalda
a la política pública. La participación, finalmente, debe optimizar todos los procesos de inversión
pública, privada y social. Ver Verdesoto, Luis, “Control social de la gestión pública”, 2000,
www.luisverdesoto.com
construir una comunidad de cooperación y comunicación. El progreso no
sólo consiste en la inclusión económica sino en las percepciones y
conductas que hacen cada día sociedades más democráticas y
gobernables. Se debe concretar la interculturalidad en las políticas
públicas y desarrollar a la sociedad de la información. Sólo en base a la
cohesión social la sociedad ecuatoriana derrotará a la corrupción,
condición importante el la lucha contra la pobreza.

En suma, el Régimen Territorial de la Constitución deberá concretarse

como una estrategia de descentralización que, basada en el derecho
autonómico, sea precisa, transparente, gradual, progresiva, participativa y
respetuosa de los procesos subnacionales para que, en el marco de un
Estado unitario, diverso y solidario, se estimule a la cooperación
intergubernamental.

PARTE II

ACERCA DE LOS PRINCIPIOS DEL REGIMEN TERRITORIAL28

Es conveniente incorporar, en esta parte del artículo y previo al análisis

constitucional, una aproximación a principios y conceptos que se hallan
disueltos en el Régimen Territorial de la Constitución. Mientras mayor
proximidad exista en la interpretación, mejor será la referencia de los
consensos y su aplicación.29

Sin embargo de lo afirmado, los preceptos constitucionales vigentes

contienen principios que la ciudadanía debe estudiar cuidadosamente
pues son fuente de interpretación y de acuerdo para avanzar en una
gestión democrática del territorio. Estos principios aprobados por el
pueblo de modo directo, abren una vía de desarrollo institucional
autonómico. Las instituciones subnacionales han reconocido que deben
contar con la expresión de voluntad de los ciudadanos y el concurso de
los técnicos para diseñar caminos ciertos para profundizar a la
descentralización.

El principio democrático permite construir sentidos y significados sobre la

vida en sociedad y lograr la cohesión social y territorial. La democracia
permite imaginar proyectos de verificación del bien común más allá de las
diferencias de grupos y actores. A través de la democratización de
oportunidades sin discriminaciones regionales, étnicas, etáreas y de
28
Los conceptos presentados en esta parte fueron elaborados en conjunto con Gloria Ardaya y
transcriben el sentido de los empleados en el libro Ardaya, Gloria, “Estado y territorio. La disputa
post constitucional”, FUNDAPPAC, 2009.
29
30 Constitución del Ecuador, art. 238.- Los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de
autonomía política, administrativa y financiera, y se regirán por los principios de solidaridad,
subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación ciudadana. En ningún caso el
ejercicio de la autonomía permitirá la secesión del territorio nacional.
género se camina hacia la conformación de la comunidad política. La
integración social es el fundamento de la democracia, del ejercicio
ciudadano y del ejercicio de los deberes y garantía de los derechos.
Promueve la igualdad de oportunidades para el acceso a mayores niveles
de desarrollo humano en cada ámbito, y la relación Estado y sociedad
basada en la participación y concertación en la gestión del gobierno. El
orden democrático permite la construcción moderna de los espacios
públicos.

El principio de unidad ratifica el precepto constitucional de jerarquía de la

nación sobre las partes. El principio de autonomía no significa aislamiento
o autarquía sino una condición histórica de la sociedad ecuatoriana para
construir las bases económicas, políticas y sociales a partir de sus
propias potencialidades y recursos desde todos los niveles.

El principio de equidad parte de la premisa de otorgar a cada quién de

acuerdo a sus necesidades. Es un criterio que orienta la distribución de
un determinado recurso-atributo entre los miembros de un grupo social.
Este principio tiene una connotación de justicia e igualdad social. Es un
principio fundamental para combatir la pobreza y la desigualdad, y
trabajar en el acortamiento de brechas y distancias de todo tipo.

El principio de sostenibilidad refiere a racionalidad en la utilización de

recursos, cuidando que no sean agotados en la lógica de las ganancias a
corto plazo y que las próximas generaciones puedan hacer uso de ellos
del mismo modo en que lo hacen las actuales. Se trata de un sentido de
justicia hacia las nuevas generaciones.

El principio de obligatoriedad permite que el Estado –en todos sus

niveles- asuma un conjunto de garantías de los derechos, que derivan en
obligaciones para con los territorios y la ciudadanía en general.

El principio de progresividad o gradualidad permite el incremento de

competencias operadas por los niveles de gobierno y consiguientemente
de sus responsabilidades. Se verifica por etapas, en forma ordenada,
conforme a criterios que permitan una adecuada y clara asignación de
competencias y transferencias de recursos desde el gobierno nacional
hacia los gobiernos subnacionales evitando la duplicidad y el malgasto
administrativo.

El principio de subsidiariedad refiere a que una competencia debe ser

asumida por la autoridad territorial competente y efectiva. La autoridad
debe resolver los asuntos en las instancias más cercanas a los
interesados. La subsidiariedad supone y exige que la asignación de
competencias y funciones en cada nivel de gobierno sea equilibrada y
adecuada a la mejor prestación de los servicios del Estado a la
comunidad. La autoridad nacional asumirá su función cuando participe en
aquellas cuestiones que, por diferentes razones, no puedan resolverse
eficientemente en el ámbito local o más inmediato.

El principio de complementariedad admite la posibilidad de que los

distintos niveles de gobierno puedan concurrir en las atribuciones y
ejecución de una competencia para la prestación descentralizada de los
servicios públicos. La cooperación se fundamenta en el capital social,
esto es, confianzas mutuas y conciencia colectiva acerca del territorio. La
cooperación ayuda a la convergencia de instituciones, esfuerzos
colectivos para la coordinación y la construcción de una visión de largo
plazo. También ayuda a la integración de recursos, la regulación y el
manejo de bienes públicos

El principio de eficiencia en la gestión conduce al logro de los objetivos.

Desde el punto de vista organizacional es la relación que existe entre el
trabajo desarrollado, el tiempo empleado, la inversión realizada y el
resultado obtenido. Lo que denominamos productividad utilizando un
mínimo de recursos es la relación entre el costo de los recursos utilizados
en un proceso y el valor del producto obtenido, gestión medida por
resultados.

El principio de participación ciudadana es central en la descentralización.

El Estado debe hacer un esfuerzo por dotar de instrumentos a los grupos
y actores presentes en el territorio para potenciar su influencia activa en
los procesos de desarrollo e incrementar ese capital social. La
participación ciudadana es un mecanismo de empoderamiento de la
ciudadanía para producir bienes públicos, para la renovación del capital
humano a través del aprendizaje de destrezas y competencias, tanto para
la gestión como para la negociación y toma de decisiones. La
participación ciudadana también permite la constante resignificación del
bienestar; su aporte en las decisiones públicas legitima la gestión,
contribuye a la gobernabilidad y mejora la calidad del gasto.

El principio de solidaridad nacional permite crear y recrear la comunidad

política y el reconocimiento de las inequidades territoriales. La
conflictividad es inherente a la dinámica social, pero también es innegable
el potencial de cooperación que existiría, cuando se trata de alcanzar
metas que contribuyan al bien común.

El principio de integralidad permite repensar los papeles reales y

potenciales que los distintos grupos poblacionales y actores sociales e
institucionales, nacionales e internacionales, asumen en la construcción
de modelos sostenibles y equitativos de desarrollo territorial. Alude a la
construcción social de un proyecto colectivo e inclusivo, y su posterior
ejecución. Abarca e interrelaciona a todo el conjunto del Estado en el
espacio nacional, así como las actividades privadas en sus diversas
modalidades, mediante el establecimiento de reglas jurídicas claras que
garanticen el desarrollo integral del país.

El principio de interculturalidad parte del reconocimiento de que en el

Ecuador conviven múltiples vertientes culturales que conforman y nutren
la nacionalidad. La diversidad es fuente de convivencia y desarrollo. La
interculturalidad es una actitud colectiva e institucional que abre
posibilidades de relacionamiento con los “otros”; de aceptar que los
“otros” tengan respuestas diferentes a la modernidad, que den lugar al
surgimiento de instituciones interculturales.

El principio del control social por parte de la ciudadanía está destinado a

fiscalizar el buen uso de los fondos públicos y privados, y a evaluar el
grado de cumplimiento de los acuerdos sociales que ha dado lugar a las
políticas públicas.

El principio de la rendición de cuentas afirma la obligación de las

autoridades para con sus representados, de informar y hacer partícipe de
las tareas de desarrollo y de los problemas que competen a la ciudadanía
y la manera de solucionarlos conjuntamente.

Algunos conceptos invocados por la Constitución en análisis tienen que

referir a:

El Estado ecuatoriano es unitario y descentralizado según el orden

constitucional y legal vigente. Puede concentrar el poder político en un
único centro de decisión o puede convivir con grados de descentralización
territorial de las decisiones, dentro de un esquema de asignación clara de
competencias y sin configurarse como un Estado federal. Garantiza
autonomía para el gobierno de las unidades subnacionales: región,
provincia, cantón, distrito y parroquia rural. Puede delegar competencias a
gobiernos territoriales subnacionales o puede transferir competencias,
que se convierten en la definición de los gobiernos subnacionales y que
en conjunto diseñan al proceso de descentralización.

La descentralización surge del ejercicio de la soberanía nacional

expresada en la Constitución, la cual concede facultades a los gobiernos
descentralizados y autónomos. Es el proceso mediante el cual el Estado
transfiere competencias y recursos financieros, humanos, materiales y
tecnológicos, de los cuales son titulares las entidades de las Funciones
Ejecutivas, Legislativas, Participación Ciudadana y Control Social y,
Electoral hacia los gobiernos autónomos descentralizados a efectos de
distribuir los recursos y la prestación de los servicios de acuerdo con las
necesidades de los respectivos territorios.
Condición de posibilidad de la descentralización es la definición de quién
hace qué y con qué recursos en el territorio. Las competencias deben
asignarse en congruencia con los objetivos y las finalidades de cada nivel
de gobierno. No se pueden descentralizar recursos sin la correspondiente
descentralización de responsabilidades.

A través de la descentralización se ejercen competencias públicas. Las

atribuciones de las competencias encomendadas a las entidades locales
deben tender a ser plenas, dentro del principio de la subsidiaridad. El
ejercicio de las competencias debe ser responsable, por lo que debe estar
sujeto a rendir cuentas sobre la gestión.

La autonomía debe entenderse como el derecho y la capacidad efectiva

de las entidades subnacionales de ordenar y gestionar una parte
importante de los asuntos públicos, en el marco de la Constitución y la
Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. Es
la facultad o poder de una entidad territorial integrada en otra superior
para gobernarse de acuerdo con sus propias normas y organismos,
administrando sus propios recursos.

Es la potestad de los entes territoriales para regirse con ciertos órganos y

dentro de un rango de normas propias, lo que le confiere una capacidad
de autogobierno, en el marco de un Estado nacional. En el extremo, los
organismos subnacionales pueden estar dotados de autonomía legislativa
y competencias ejecutivas en todo aquello que no sea común con el resto
del Estado.

El régimen territorial30 es un orden funcional con jerarquías. Expresa la

supremacía del Estado Nacional sobre lo subnacional. El territorio es el
escenario de las relaciones sociales y no solamente el marco espacial
que delimita el dominio soberano de un Estado. Es un espacio de poder,
de gestión y de dominio del Estado, de individuos, de grupos y
organizaciones, y de empresas locales, nacionales y multinacionales. El
territorio no es fijo sino móvil, mutable y desequilibrado. La realidad es
cambiante y requiere permanentemente nuevas formas de organización
territorial. El territorio refiere a una extensión terrestre delimitada que
incluye una relación de poder o posesión.

El nivel nacional prevalece jerárquicamente sobre los otros niveles de

gobierno en el sentido de que la nación da origen a la organización
descentralizada y autonómica de los niveles de gobierno. Cada nivel
exhibe una jerarquía en relación con las competencias exclusivas o
30
Verdesoto, Ibid, 2006: “Las finalidades del Régimen Territorial son: a) el desarrollo equilibrado
y especializado de las unidades subnacionales y su contribución al desarrollo del conjunto del
país; b) la colaboración y la solidaridad entre unidades subnacionales y a su interior; c) la
eficiencia en la provisión de servicios públicos que les correspondan; y d) la convivencia social en
un marco de tolerancia”.
concurrentes que ejercita. La jerarquía no es la subordinación en el
ejercicio de poderes sino una forma de organización funcional de la
gestión.

La región es una unidad subnacional comprendida dentro del territorio de

la nación y cuyo gobierno es el ente público territorial de nivel
inmediatamente inferior al Estado. Es la entidad básica del ordenamiento
territorial del país, según la entiende la Constitución en vigencia. La
definición de regiones debe basarse en una historia de relaciones
(formación) socio-económica y en realidades – necesidades de
planificación / gestión. Deben ser:

 Entidades territoriales perpetuas que deben tener base

geográfica y fundamento geopolítico incuestionable, los que
sustentan su existencia.
 Subdivisiones del espacio geográfico nacional o inclusive
del espacio local.
 Sistemas territoriales abiertos en permanente interacción
con sus pares, con quienes construyen identidad
económica, cultural y étnica, social y política.
 Espacios geográficos, que además de pertenecer a la
nación, tienen un contenido cultural e histórico específico.
Son espacios de productividad, de competitividad y de
ejercicio de ciudadanías diversas.

La protección de las unidades autónomas descentralizadas

económicamente más débiles, medidas por sus recursos territoriales e
infraestructuras, reclama la adopción de procedimientos de redistribución
interterritorial entre las unidades subnacionales, la que debe operar a
través de fondos y de intervenciones específicas de todos los niveles de
gobierno. A su vez, la corrección de los desniveles territoriales debe
contemplarse a través de la eliminación progresiva de las disparidades
sociales medidas por ingresos y servicios dentro de los territorios. La
intervención nacional debe además otorgar estímulos vinculados a la
evaluación del desempeño y capacidad de generación de ingresos
propios ligados al cumplimiento de los fines de cada nivel de gobierno.

Los actores sociales, territoriales e institucionales de la descentralización

refieren a la capacidad de los grupos humanos organizados para
gestionar procesos vinculados a intereses materiales y simbólicos que los
afectan directamente. El actor social se define por su acción y por los
efectos de ésta en el aprovechamiento o construcción de oportunidades
para el desarrollo por parte de la colectividad. 31 Se reconocen por su

31
.. "la experiencia ha demostrado ampliamente que el verdadero desarrollo es principalmente un
proceso de activación y canalización de fuerzas sociales, de mejoría de la capacidad asociativa, de
ejercicio de la iniciativa y de la inventiva. Por lo tanto, se trata de un proceso social y cultural, y
 capacidad colectiva para gestionar la planificación en general y su
capacidad de gestión ascendente del desarrollo individual y colectivo,
siguiendo los principios de cohesión, identidad, responsabilidad
compartida y de cooperación horizontal y vertical.

Las políticas públicas se canalizan a través de servicios públicos

prestados con prontitud, eficiencia, eficacia, calidad, calidez,
responsabilidad, sostenibilidad y evaluación permanente. Las políticas
públicas están expresadas en los planes nacionales, regionales y locales
de desarrollo. Algunas políticas públicas tienen permanencia como
política de Estado, de carácter obligatorio, cuyo efecto vinculante alcanza
a todas las Funciones del Estado.

La dinámica entendida como un proceso constante y continuo, que se

ejecuta en forma gradual y por etapas, previendo la adecuada asignación
de competencias y la transferencia de recursos del nivel nacional hacia
los gobiernos regionales y los gobiernos locales; promueve la integración
regional y la constitución de macro regiones. Exige una constante
sistematización, seguimiento y evaluación de los fines y objetivos, así
como de los medios e instrumentos para su consolidación

La irreversibilidad garantiza ejercicio de competencias en largo plazo, que

deriven en un país espacialmente mejor organizado, poblacionalmente
mejor distribuido, económica y socialmente más justo y equitativo,
ambientalmente sostenible, así como políticamente institucionalizado y de
creciente modernidad.

PARTE III

LA CONSTITUCION EN VIGENCIA32

UNA APROXIMACIÓN INICIAL

Las Constituciones, como cartas fundamentales de organización política

de los Estados, han sido y son pensadas desde categorías sectoriales, lo
que evidencia escasa conciencia territorial de los Estados y de sus
operadores institucionales.33 El Derecho generalmente sigue a esta visión
sectorialista. Las categorías del Derecho no tienen una visión territorial.
Sin embargo, mientras avanza la modernidad, en todos los ámbitos se
sólo secundariamente económico". Ver: Silva, Iván, “Desarrollo económico local y competitividad
territorial en América Latina”, Revista CEPAL 85, 2005.
32
32 Este artículo debió culminar con un análisis del Código de Ordenamiento Territorial COTAD en
preparación por la Asamblea Nacional, por disposición constitucional. Sin embargo, en el mes de
noviembre/2009 fue aplazada nuevamente su presentación, lo que convirtió en imprudente el
tratamiento de una versión no definitiva. Por ello se optó no presentar el análisis de esa
legislación.
33
Ibid, Boisier, 1992 y 1995.
 busca dimensiones territoriales; y, los grupos étnico-culturales, los
colectivos regionales y las vertientes nacionales se articulan dentro de los
Estados buscando también autonomía. Este también es el caso
ecuatoriano.

Los procesos de descentralización son formas de organización territorial

de los Estados, basados en grados de autonomía subnacional, en los que
se verifican grados y tipos de democracia. La búsqueda de autonomía no
está reñida de la modernización y, al contrario, es entendida como su
verificación34 más inteligente. Ha quedado atrás la disyuntiva única -que
se procesó a través de intensos conflictos- entre unitarismo versus
federalismo, entendida como opción fatal a la que se enfrenta la
organización político-territorial del Estado. El autonomismo surge como
una opción de organización territorial afín al consenso, producto de la
unidad, esto es, derivada del consenso que sostiene a los Estados
unitarios y sus cartas fundamentales.

Conceptualmente, la autonomía surge de la Constitución ecuatoriana

desde dos vertientes complementarias. Por un lado, la autonomía debe
ser concebida como la forma necesaria de verificación territorial de las
normas constitucionales; la autonomía es la característica del “régimen”
constitucional relativa al territorio. Por otro lado, la autonomía es siempre
y necesariamente una forma de “régimen especial” que se aplica
particularmente a cada territorio como expresión institucional de su
especificidad en el marco del Estado.

En ese sentido, teóricamente más amplio que la Constitución ecuatoriana,

todas las unidades subnacionales –al menos las que asumen Estatutos
Autonómicos- son “regímenes especiales”. Sin embargo, nuestra
Constitución es menos precisa y abre una categoría de regímenes
especiales –a nuestro criterio “especialísimos”- para señalar situaciones
como las de los Distritos Metropolitanos.

Como es conocido, la categoría “Régimen” refiere al conjunto de normas

que ordenan un territorio; y, señala como “Régimen Especial” a las
normas adecuadas a una organización territorial específica. Por ejemplo,
a nuestro criterio, a ello se refiere cuando denomina como un régimen
especial al Distrito metropolitano, que asume objetivos, atribuciones,
funciones y competencias de los cantones, provincias y regiones, que en
el régimen normal están atribuidas separadamente a varias unidades
subnacionales. Por ello, también este régimen especial –el Distrito
metropolitano sin que sea por ello contradictorio- es concebido por la
Constitución como un nivel de gobierno.35

34
Una norma o política sectorial es proba solamente si es capaz, en lo pertinente, de lograr una
comprobación y aplicación territorial.
35
Ver arts. 238 y 254 de la Constitución Política del Estado.
Para este análisis, tomamos como parámetro a la organización
institucional más alta prevista por la Constitución que son las regiones y
los distritos metropolitanos, asimilables conceptualmente, aunque la
Constitución los diferencia como distintos niveles de gobierno, respetando
la cantidad de atribuciones que cada nivel exhibe. 36

Dentro de la generalidad del régimen territorial del Estado, cuando se

prevé una forma autonómica, ésta adquiere por necesidad, el contenido
(aunque no la forma) de un régimen especial, esto es, la especial
combinación normativa que corresponda a la concreción de la autonomía
territorial como parte integrante del Estado, que se conserva como único. 37
A su vez, desde la dimensión política, la autonomía expresada como una
especial combinación normativa, recoge la vocación democrática del
Estado. El ejercicio democrático consiste en una negociación entre
niveles de gobierno que da forma a la organización autonómica de nichos
institucionales subnacionales particulares dentro de la generalidad de los
niveles de gobierno.

En consecuencia, con la consagración normativa de la autonomía surge

también la necesidad de la asimetría. No es concebible que un Estado
que contempla la autonomía subnacional aspire a una autonomía
uniforme o dirigida, ni siquiera que suponga que todos los territorios
subnacionales que son susceptibles de organización autonómica,
coincidan en sus necesidades y diseño de organización institucional. 38

La autonomía es expresión de la diversidad. La heterogeneidad de los

territorios donde el Estado ejerce su jurisdicción le es inherente,
inseparable. Así, el respeto a la diversidad supone, por fuerza de los
conceptos y de las realidades, de estilos de desarrollo diferentes y

36
El Distrito metropolitano no es esencialmente distinto de los niveles de gobierno regional,
provincial y cantonal, sino una especial combinación de competencias de todos ellos. La expresión
constitucional, “las que sean aplicables”, que refiere a las competencias que asume el Distrito
refiere a que deben asumirse necesariamente todas las aplicables, selección realizada por los
proponentes del Estatuto Autonómico y avalada por el examen constitucional. En este sentido, el
carácter de Régimen Especial de este nivel de gobierno corresponde a la particular combinación de
competencias.
37
39 Este es el límite de las normas de homogenización forzosa de los Estatutos autonómicos
dentro de las Constituciones que prevén una organización autonómica de los Estados en todo o en
parte.
38
40 Demás está mencionar que se supone que la voluntad de la Constitución ecuatoriana al fijar
requisitos de los Estatutos autonómicos solamente está previendo requerimientos mínimos
formales de las autonomías regionales y, en ningún caso, puede extrapolarse a la necesidad de
concebir Estatutos autonómicos iguales. Más adelante tratamos con más exactitud el alcance de la
noción de Estatuto Autonómico, que permite descartar, por completo, la visión restrictiva de los
Estatutos Autonómicos como meras declaraciones de formalidades intrascendentes. En el mundo
se ha configurado un Derecho Autonómico –expresión de derechos universales- que desautoriza
interpretaciones antojadizas o localistas.
específicos, entendidos estos como especiales combinaciones de los
ingredientes del desarrollo, que no pueden reducirse a una fórmula
institucional única.

Diversas fórmulas institucionales (y consiguientemente competenciales)

suponen que no puede haber simetría institucional dentro de un Estado
pese a que éste conserve y ratifique su categoría de Estado único. Los
Estados con capacidad para concebirse y actuar dentro de una
organización institucional territorial asimétrica garantizan la vigencia de la
autonomía. Y de la diversidad.39

Ciertamente es difícil la organización y la administración asimétrica del

régimen territorial, más aun en los casos de dificultad para concebirse a sí
mismos desde dimensiones territoriales. 40 Pero, a su vez, no es posible
plantearse el respeto a la diversidad sin, a su vez, asumir la posibilidad de
una asimetría competencial, que finalmente deriva en una diversidad
institucional aplicada a cada territorio y a cada necesidad de desarrollo.

La diversidad institucional41 no debe ser confundida con la desigualdad

territorial. Puede afirmarse que la búsqueda de la igualdad y equidad
territoriales sólo será posible desde un marco institucional diverso, que
garantice el acceso equitativo a las oportunidades en un marco de
apertura institucional a las diferentes ecuaciones de desarrollo de los
territorios.

Un marco institucional forzosamente homogenizado puede convertirse en

la mayor traba para el desarrollo territorial. Obviamente, esto no
contradice la posibilidad de que los niveles de gobierno cuenten con una
base competencial común, ligada justamente, a la definición general de
los objetivos y vocaciones de cada nivel de gobierno.

Los antecedentes más remotos de la autonomía ecuatoriana están en la

conformación regional del país, siendo que su manifestación más reciente
fueron las consultas populares para recoger la opinión de ciertas
provincias, especialmente radicadas en la costa, acerca de la autonomía.
39
41 Cabe señalar que esta acción de garantizar la diversidad no se confunde, excluye, ni se
mezcla con la necesidad estatal de garantizar correcciones a la desigualdad territorial. El gobierno
nacional no debe confundir una perspectiva estratégica de intervención de desarrollo en la
perspectiva del equilibrio territorial con el diseño de instituciones que garanticen la diversidad
territorial. La corrección de la desigualdad territorial no se logra con instituciones forzosamente
homogéneas, lo que tampoco debe mezclarse con la asignación de paquetes mínimos de
competencias, acción que corresponde a otro orden de instrumentos.
40
42 La dificultad se vuelve crítica cuando a las dificultades de concebir la asimetría se suma la
necesidad ideológica de una administración centralizada y de presidencialismo reforzado.
41
43 La diversidad institucional obedece a la pluralidad de segmentos, actores y actividades que
conforman la sociedad civil regional y local. Esta relación marca a las organizaciones, les confiere
especialidad temática y un "nicho" para su intervención en el desarrollo social. Ver Verdesoto,
ibid, 2000.
Con este membrete aun no se reconocía formas conceptuales y públicas
específicas, aunque se las creía como el canal adecuado para la
expresión de un sentimiento anti-centralista.

La constitución vigente entre 1998 y 2008 previó una forma de

descentralización de inspiración liberal, basada en una gran apertura a la
transferencia de competencias en manos del gobierno nacional, hacia los
niveles de gobierno. Estos no tuvieron una caracterización específica de
objetivos y finalidades, aunque sí se les dotó de una gran capacidad para
demandar competencias, que no la ejercieron. Tampoco recibieron la
obligatoriedad de ejecutar las competencias asignadas, lo que derivó en
una extrema ineptitud institucional.

La constitución vigente desde 2008 prevé una forma de descentralización

relacionada con la retoma de capacidad estatal de planificación y
regulación, que en el plano territorial se manifiesta en la asignación de
paquetes de competencias exclusivas y varias concurrentes, con la
obligación de ejecutarlas. La transferencia de competencias se realizará
mediante un Sistema conformado por los niveles de gobierno, sin que se
especifique los procesos de demanda y asignación de competencias.

A diferencia de la constitución de 1998, la vigente establece un sistema de

autonomías al que podrán acceder los gobiernos subnacionales a los que
denomina “gobiernos autónomos descentralizados”. Podrán alcanzar la
autonomía, las provincias que se asocien para formar regiones y los
cantones que alcancen determinadas características demográficas y
territoriales, y formen Distritos Metropolitanos. La autonomía supone el
más alto grado de acumulación de posibilidades normativas, que se
expresarán en un Estatuto Autonómico.

El Estatuto debe cumplir las siguientes reglas:

 Denominación
 Símbolos
 Principios
 Instituciones
 Sede
 Bienes
 Rentas
 Recursos propios
 Competencias

Provisionalmente denominemos a este conjunto como “régimen de

descentralización en transición”, pues las regiones deberán formarse
hasta en un plazo de 8 años y los distritos deberán formarse o adecuarse,
según sea el caso.
Igualmente, aunque sin mención explícita, puede señalarse que las
Juntas Parroquiales Rurales entraron a una definición cuasi plena de nivel
de gobierno, pues disponen de todas las atribuciones salvo las normativas
plenas (se excluyen de la posibilidad normativa subnacional que no sea la
reglamentaria). Por conformar una circunscripción electoral propia, porque
sus autoridades tienen origen electoral directo en ellas, por la pertenencia
diferenciada a los cantones en relación a las parroquias urbanas y por
estar dotadas de capacidades de ejecución, son una forma potencial de
“Alcaldía rural”42 transicionalmente atada a los cantones y liberalmente
articulada a cualquier nivel de gobierno, especialmente al nacional, de los
que pueden recibir cualquier forma de delegación. 43

En tanto seguirán dentro de un régimen de descentralización

denominémoslo provisionalmente como “tradicional” a los cantones y
provincias, unidades subnacionales, cuyos gobiernos de origen popular,
sin embargo, deberán supeditarse a lógicas de planificación y gestión
superiores, especialmente nacional y regional.

Cabe especificar el tema de las provincias, que con la nueva

configuración de sus Consejos, se convierten en intermediarias de los
Municipios y disminuyen su fuerza como representantes de los territorios
regionales/provinciales. La provincia se convierte en una federación de
municipios, con un Prefecto electo de modo directo por la población. Es el
último bastión que le permite a la provincia conformarse como un nivel de
gobierno. Como federación de delegados, los Consejos Provinciales viven
la tendencia de convertirse en articulación de intereses cantonales
originados en necesidades municipales, antes que en espacio de
conformación de la región ligada a las necesidades de la producción.

42
No es improbable que, en un siguiente paso, las Juntas parroquiales rurales se conviertan en
Alcaldías rurales, generándose una duplicidad administrativa, pero además de multiplicar (y no
reducir como es el discurso clásico) fundamentalmente rompan la unidad de desarrollo y de
gestión de las ciudades con su “hinterland” rural. Este proceso se basa en la voluntad política
gubernamental de impulsar democracia de “base y directa”, actitud frente a la cual las Juntas son
los interlocutores naturales. Finalmente y como efecto colateral, la concepción mencionada
generará efectos de contagio en las Juntas Parroquiales urbanas, que tratarán de convertirse en
Alcaldías menores (tendencia que ya existe en los Distritos actuales) y acelerar la
descentralización municipal y atomización municipal (siendo que el actual modelo es más bien de
desconcentración). Ciertamente esta institución puede desatar una reacción perversa y
contradictoria en el andamiaje de los niveles de gobierno ecuatorianos, ya llenos de complejidad
en su actual diseño.
43
Esta articulación “doble” de las juntas parroquiales rurales, por un lado, como parte especial de
las Municipalidades (especial por los factores dichos en el texto, que las diferencian de las
parroquias urbanas y de la lógica de conformación municipal urbano/rural); y, por otro lado, como
clientela susceptible de recibir delegaciones de cualquier nivel de gobierno (léase en la coyuntura
actual del gobierno nacional), las conforman como nuevas unidades administrativas de gestión
política del Estado ecuatoriano, nivel de gobierno que complejiza aun más el diseño territorial.
 El futuro de los Consejos Provinciales depende de la capacidad que
tengan para concretar las competencias exclusivas que le asigna la
Constitución, la fortaleza con que comprenda su nueva misión
institucional –fundamentalmente frente al proceso productivo y los
estímulos económicos que pueda ejercer en los territorios-, al vigor con
que utilice su capacidad normativa y de concertación, y,
fundamentalmente, a su entendimiento de la conversión del Consejo
Provincial en el sistema institucional ecuatoriano y de la provincia como
unidad territorial en el sistema económico.

Las regiones retrasaron su ingreso al escenario institucional ecuatoriano,

en espera de una progresiva disolución de las provincias, que no está
prevista en la Constitución, sino en la práctica. Las únicas regiones que
previsiblemente aparecerán –porque no dependen de una dinámica de
acuerdo interprovincial- serán los Distritos Autonómicos, que asumirán la
casi totalidad de las competencias regionales en sus territorios. Hasta
tanto, las provincias apuestan a la dilución de las expectativas de
planificación regional y las regiones –en los diseños de los planificadores-
apuestan al plazo perentorio de ocho anos previsto en la Constitución.

ANÁLISIS DE LA CONSTITUCIÓN, ASPECTOS GENERALES

La Constitución en vigencia, aprobada por el pueblo ecuatoriano mediante

referéndum, conforma dos vías de gobierno territorial. De un lado, la
convencional, asociada al antiguo Régimen Seccional que asume a los
gobiernos provinciales, cantonales y parroquiales rurales; y, de otro lado,
la nueva, regida por estatutos autonómicos surgidos de la Constitución y
referida a las regiones y distritos metropolitanos. Engloba a las dos vías
bajo la denominación de “gobiernos autónomos descentralizados”. 44

La Constitución estimula el tránsito de la vía convencional a la nueva vía,

de claro perfil autonómico, cuando cumplidas determinadas condiciones
demográficas y espaciales, las provincias –sin perder su calidad inicial-
pueden dar lugar al nacimiento de regiones y los cantones puedan
fundirse y convertirse en distritos metropolitanos. Establece un plazo de
44
46 El propósito del constituyente aparentemente fue crear una denominación genérica para los
dos grupos de gobiernos subnacionales, que pudiese desagregarse en los instrumentos
reglamentarios. Es claro que los gobiernos parroquiales rurales, cantonales y provinciales
pertenecen a un grupo de gobiernos descentralizados, regidos por la legislación secundaria –que
deberá prontamente dictarse por mandato constitucional- que no pueden transitar hacia la
autonomía, pero que tienen una realidad permanente en el régimen territorial, grupo al que se
asocian las circunscripciones indígenas, régimen especial que pueden adoptar esos gobiernos
subnacionales, de ser esa la voluntad de la población. A su vez, la constitución estableció otro
grupo de gobiernos, los regionales y distritales, que tienen una organización autonómica y un
procedimiento para adoptarla, además de una referencia a la reglamentación constitucional, que
prevalece sobre la legislación secundaria, a la que también tienen como referencia. Este grupo de
gobiernos autonómicos se forma a partir y con referencia a las unidades territoriales y los
gobiernos descentralizados, a los que agrupa, pero que no extingue.
ocho años, como período de transición, en el que deben necesariamente
formarse las regiones. Como hemos afirmado antes, los distritos
metropolitanos son concebidos como ciudades - región en la medida en
que, en cualquier tiempo y cumplidas las condiciones, pueden asumir la
totalidad o una parte de las competencias de las regiones, de las
provincias y la totalidad de las competencias de los cantones. 45

A su vez, la Constitución establece estímulos y prohibiciones para la

posibilidad de formación de nuevas provincias y cantones, en
consecuencia con el objetivo de lograr un reordenamiento territorial
mediante la agregación de unidades subnacionales. Mucho se ha
debatido acerca de los niveles de gobierno óptimos para cada país. Como
sostuvimos antes, es inútil e inexacto afirmar que en el Ecuador hayamos
logrado, ni remotamente, un punto de equilibrio. Más aun, al contrario,
debemos afirmar que la nueva Constitución, al respetar e incorporar a los
niveles de gobierno históricos, ha preferido reconocer que cada uno de
ellos cumple una función tradicional de representación y ha cumplido una
función de prestación de servicios.

El elevado número de niveles de gobierno anuncia, sin embargo, un

apetito institucional de los actores locales, así como también una
dinámica local intensa. Si, por un lado, la más antigua de las unidades
subnacionales –el cantón- ha duplicado su número a lo largo de este
último ciclo de democracia; por otro lado, pugna por surgir una nueva
unidad subnacional –la región- que responda a nuevos criterios de
ordenamiento territorial.46
45
47 Cabe una digresión explicativa para aclarar interpretaciones sobre el texto constitucional.
Ciertamente la constitución procedió sin la rigurosidad necesaria en dos sentidos. Por un lado,
para definir a las unidades territoriales y a los niveles de gobierno a cuya jurisdicción refieren. En
efecto, la constitución empezó definiendo a cinco niveles de gobierno –Juntas Parroquiales
Rurales, Concejos Cantonales, Concejos Metropolitanos, Consejos Provinciales y Consejos
Regionales- pero omitió precisar las unidades territoriales correspondientes. Esto es, menciona
explícitamente a las Parroquias Rurales, Cantones, Provincias y Regiones, y supone, como unidad
tácitamente comprendida, a los Distritos y los asume como prolongación del territorio de un
cantón o de una fusión de cantones. Esto generó la interpretación –que tiene múltiples
connotaciones jurídicas y financieras- de que los Distritos Metropolitanos son solo un régimen
especial de los cantones. Por otro lado, para definir a los regímenes especiales, estableció tres
criterios: la conservación ambiental, la organización étnico-cultural y la población. A su vez,
asoció esos criterios respectivamente con la provincia de galápagos, las circunscripciones
territoriales indígenas y los distritos metropolitanos autónomos. Como se puede observar, se trata
de tres casos especiales en su relación con las unidades territoriales y los gobiernos a los que
refieren. La provincia de Galápagos tiene una referencia territorial clara, las circunscripciones
indígenas solo pueden darse sobre unidades territoriales con gobiernos descentralizados y los
distritos metropolitanos, que adoptarán una modalidad autonómica –nivel de gobierno distinto del
municipal- no recibieron una unidad territorial correspondiente, el Distrito, sino que la
constitución lo asimiló a los territorios cantonales. La figura es clara: existen cantones que asumen
la obligación de formar un nivel de gobierno y organizarse como Distritos Metropolitanos, por lo
que son un régimen especial cuya unidad territorial es el distrito –no mencionado explícitamente
en la constitución-, que se forma sobre la base del o los antiguo(s) cantón(es).
46
En ese contexto, la ciudad – región asumida institucionalmente como Distrito Autonómico
La Constitución dispone un proceso de descentralización abierto y
progresivo. Aspira a traducir el acuerdo político de los ecuatorianos, que
en materia territorial se expresó en la necesidad de, simultáneamente,
profundizar a la descentralización y mantener en su esencia los avances
históricos realizados por el país en la materia. Las líneas generales de
acuerdo podrían resumirse como sigue.

Al margen de la variación de las estrategias de descentralización y sus

fracasos y éxitos relativos, el acuerdo nacional se traduce en la necesidad
de profundizar prioritariamente a la autonomía de los órganos de gobierno
subnacional, mediante un régimen territorial de naturaleza sistémica y un
claro procedimiento de asignación de competencias. Este régimen
territorial deberá estar orientado hacia el logro del objetivo nacional básico
de mejorar el nivel de vida de todos los ecuatorianos a través del buen
gobierno, objetivo que incluye a la disminución de la inequidad
interterritorial.47

Para concretar el acuerdo, el régimen territorial debe partir del

reconocimiento cabal de la naturaleza diversa de los territorios del país en
relación a su conformación histórica y cultural, grado de desarrollo y
conformación socio-económica, recursos y capacidades, lo que precisa de
un diseño de instituciones territoriales abiertas y adecuadas a esta
realidad. Concebidas de este modo, las instituciones territoriales podrán
articularse libre y eficazmente con el modelo nacional de desarrollo
mediante criterios claros y flexibles frente a la diversidad subnacional. Sin
embargo, por el momento se percibe una tendencia a la homogenización
territorial –de instituciones y procesos- antes que a la adecuación
institucional a los procesos territoriales del país. Dicho de otro modo, se
trataría de buscar más bien una adecuación de los territorios al liderazgo
del nivel nacional, antes que un estímulo a las potencialidades territoriales
a través de una descentralización franca.

Una estrategia de descentralización técnicamente orientada, en el marco

de la Constitución, debe establecer que las funciones básicas y mínimas
de los gobiernos subnacionales deben ser, en el caso del Gobierno
nacional, la fijación y rectoría de las políticas nacionales en las
competencias nacionales que se le asignen, la intervención ante las
deficiencias del mercado y la determinación de estándares para los
servicios, así como la coordinación del nivel intermedio.

representa la síntesis institucional y la salida agregativa a la eventual dispersión.

47
Un registro de los acuerdos territoriales en materia constitucional orientados a la Asamblea
Constituyente fue realizado por FLACSO en el proyecto “Diseño constitucional y estrategias de
negociación”, que en esta materia se concretó en el documento discutido en la Hostería San José,
el 18 y 19 de abril de 2008, y remitido a Montecristi. El proyecto contó con el auspicio de la
Agencia Española para la Cooperación Internacional.
El(los) gobierno(s) intermedio(s)48 regional deberá(n) lograr un mejor
ejercicio del régimen territorial integrando recursos administrativos y de
desarrollo de provincias individuales y de las que se asocien, para que
permitan una mayor eficiencia en la asignación de recursos.

El Gobierno provincial deberá ser un eficiente coordinador de las

Municipalidades en el marco de la promoción del desarrollo económico
territorial mediante la infraestructura, la formación de redes productivas y
la promoción de coaliciones público- privadas.

El Gobierno municipal deberá buscar la promoción del desarrollo integral

local, la ejecución de obras públicas y la prestación de servicios públicos,
así como la coordinación entre el nivel sub-local y el provincial.

El Gobierno parroquial rural además de ejecución de las competencias

que le son propias debe asumir la delegación de competencias de otros
niveles de gobierno, adecuadas a su dimensión, así como la coordinación
y la promoción de la participación y la demanda social.

El Gobierno Distrital deberá contar con las atribuciones de los gobiernos

de ciudades – región, distritos que sin modificar su actual composición
espacial asumirán las competencias de los niveles regional, provincial y
cantonal, tanto como podrán acceder a las competencias nacionales
descentralizables.

El gobierno regional deberá ubicar su nicho institucional en correlación

con las nuevas tendencias de la planificación en el país, esfuerzo de
coordinación subnacional que deberá permanentemente soslayar la
tentación de sumergirse en la carrera por copar la gestión.

En este marco actualmente deben estimularse las mancomunidades y los

consorcios, con objetivos de desarrollo específico y basado en la libre
determinación de los habitantes y los gobiernos de los territorios. Deben
experimentarse todas las formas más imaginativas de asociación, en
especial contemplando la posibilidad de asociación de gobiernos de un
mismo nivel como de gobiernos de diferente nivel con competencias
concurrentes.

Todos los niveles deben disponer, por mandato constitucional, de las

capacidades normativas y reglamentarias necesarias, según el caso, para
cumplir esos objetivos. En virtud de la definición de los objetivos del

48
Como hemos mencionado antes, la constitución establece dos gobiernos intermedios
correspondientes a cada vía del régimen territorial –la región para los autonómicos y la provincia
para los descentralizados- y aunque procura una división de funciones, es evidente la necesidad de
una mayor precisión competencial, funcional y representativa.
gobierno, la Constitución ha asignado competencias exclusivas que
deberán ser inexcusablemente transferidas.

Las competencias restantes, salvo las exclusivas, podrán ser solicitadas y

transferidas a los gobiernos sub-nacionales en virtud de los objetivos del
respectivo nivel. Es preciso considerar que la ciudadanía, mediante sus
organizaciones sociales y productivas, es la última instancia de
subsidiaridad para ámbitos precisos de la gestión pública.

El régimen territorial debe respetar los diseños y estimular la libertad de

los modelos de gestión territorial y local que apegados a las normas
cumplen eficientemente con los objetivos de servicio público. Estas
funciones territoriales deberán ejercerse de manera integrada en los
ámbitos urbanos y rurales, de ser el caso, buscando la concurrencia y
colaboración activa entre los gobiernos subnacionales.

La responsabilidad en el ejercicio de las competencias por los gobiernos

subnacionales está vinculada a los recursos actualmente asignados y
transferidos, a la capacidad nacional y subnacional de contribución
financiera en relación con el costeo de la competencia, a la disponibilidad
de capacidades administrativas en los territorios y a la disponibilidad de
potestades normativas.

El país a través de sus instancias nacionales debe concretar con

solvencia conceptual y poner en funcionamiento un Sistema Nacional de
Competencias de carácter progresivo y con capacidad reguladora. Es
muy importante evitar las superposiciones, muchas veces surgidas de
clientelismos pre-modernos; y, definir las modalidades de concurrencia,
bajo el supuesto de que solamente un proceso de descentralización
colaborativo entre niveles de gobierno garantizará su éxito. Todos los
actores, nacionales y subnacionales, deben superar, con madurez y
sentido institucional, una estrategia fallida de asignación de competencias
del pasado.

En la actualidad, la estrategia está basada en paquetes mínimos

exclusivos de competencias por nivel de gobierno, que deberán ser
incrementados progresivamente, previa evaluación de las capacidades de
cada nivel subnacional; un margen de competencias concurrentes a ser
definido por el Sistema Nacional, en base a capacidades y financiamiento;
y, unas competencias que puedan ser solicitadas por los niveles de
gobierno y que puedan ser asignadas en ejercicio de la autonomía. Todas
las competencias que reciban los niveles de gobierno suponen un
obligatorio cumplimiento dentro de un marco de progresividad definidos
por los reglamentos.
UN ENSAYO DE ESTATUTO AUTONÓMICO, LA PROPUESTA DE QUITO 49

Hemos insistido reiteradamente en este artículo que el concepto y la

aplicación de la autonomía son centrales para el debate institucional
actual del Ecuador y para organizar un sistema institucional para los
territorios. El Derecho Autonómico ha tomado un lugar importante dentro
del Estado de Derecho ecuatoriano y las nuevas formas de la autonomía
subnacional son inequívocamente derechos de la autodeterminación de
los ciudadanos y los territorios en el marco de la Constitución y de la
unidad del Estado.

El espíritu autonómico para las instituciones territoriales empieza a

integrarse al Derecho Constitucional ecuatoriano. Y al diseño de las
instituciones políticas. Pero quizás el avance más importante consiste en
que se ha corregido una importante distorsión en la lucha política, que
desfiguró a las relaciones entre los territorios. Quito estuvo asociada
irremediablemente al centralismo y ubicado en la oposición a la
autonomía subnacional.

Históricamente se asoció a la capital con la sede de los intereses del

Estado nacional contra las regiones. Ni siquiera Quito fue endilgada como
la sede de la “burguesía nacional” sino solamente de los intereses
protervos de la “burocracia”, que distorsionaba la asignación de recursos
y se aprovechaba de los beneficios de esos recursos.

En este momento de la vida institucional del país, muchos ciudadanos y

autoridades han comprendido que es preciso que se asuma a la
diversidad de territorios y situaciones de desarrollo regional como el
aporte central a la unidad del país, tan importante como lo son la historia y
la cultura. Entre estas racionalidades en conflicto, en nuestro debate
territorial actual se ha avanzado también el sentido de reconocer la
entidad y funcionalidad de los Distritos Metropolitanos. Estos
corresponden a las dinámicas de “metrópolis”, cuya concurrencia al
desarrollo nacional es a través de una combinación especial de
competencias de los niveles de gobierno. La nueva Constitución creó las
condiciones para que los representantes de los habitantes de Quito
puedan plantear sus intereses y visiones autonómicas, que no son ajenas
a ninguna otra región del país.

Para el efecto, por un lado, las autoridades de Quito sometieron a debate

y entregaron a la Asamblea Constituyente una propuesta de reformas,
que contiene un inequívoco criterio autonomista, que da curso técnico a la
vocación manifestada por las principales instancias de participación de la
49
49 El proyecto de Estatuto autonómico del Distrito Metropolitano de Quito fue elaborado por el
Instituto de la Ciudad, por encargo del Concejo Metropolitano, organismo que lo aprobó, luego de
la consulta realizada a un millar de ciudadanos representantes de organizaciones sociales y
territoriales durante octubre de 2008 y abril de 2009.
ciudad.50 Por otro lado, como consecuencia de la aprobación de la
Constitución, las instancias representativas de la ciudad dispusieron la
elaboración de una propuesta de Estatuto Autonómico, que se ha
convertido en el principal ejercicio de diseño institucional surgido desde
un organismo subnacional, con una amplia participación de la
ciudadanía.51

En los siguientes párrafos pondremos de relieve los elementos centrales

de la propuesta autonómica del Distrito Metropolitano de Quito. Esta
propuesta asume a la institucionalidad territorial histórica, que es la base
mínima para una definición precisa de competencias, funciones y
finalidades de una ciudad–región. El país es consciente de la necesidad
de dotar de precisos contenidos y definiciones a la autonomía a nivel
distrital, entendiéndolo como la primera expresión del nivel de gobierno
regional, que asume competencias provinciales y cantonales.

¿Por qué la Constitución asume la figura jurídica de un Estatuto

Autonómico? ¿Qué es un Estatuto? Un Estatuto es la norma que da
origen a una institución, en este caso, a un nivel de gobierno autónomo.
El Estatuto Autonómico de Quito es la norma principal que rige las
relaciones jurídicas y políticas del Gobierno Metropolitano. Esta
capacidad surge de la misma Constitución. Precisa las competencias
propias del Gobierno Metropolitano. El Estatuto deberá ser ratificado
mediante la voluntad de los ecuatorianos avecindados en el Distrito.

La vecindad es una categoría asimilable, en su nivel y en su forma, con

una “ciudadanía territorial”, que ha sido entendida por el Estatuto como
garantía del gobierno subnacional para crear condiciones de equidad de
oportunidades para el acceso a servicios y espacios públicos distritales; la
reivindicación frente a cualquier acción u omisión, instrumento o decisión
administrativa distrital, que pudiere afectarlos negativamente; el
establecimiento de inversiones por personas naturales y jurídicas; y, el
desarrollo de capacidades humanas y actividades productivas y de
servicios por personas naturales y jurídicas.

El territorio de Distrito está formado por las 32 parroquias urbanas y las

33 parroquias rurales que formaron el cantón Quito, territorio del Distrito

50

Por dos ocasiones se reunió la Asamblea de la Ciudad, organismo máximo de participación

previsto en la normatividad metropolitana vigente, asambleas que aprobaron las reformas
propuestas a Montecristi.
51
Más de un millar de ciudadanos representantes de un centenar de instituciones de la ciudad
fueron consultados, además de autoridades y funcionarios municipales. Este esfuerzo fue
complementado con la elaboración de un proyecto de Ley Orgánica sobre gobiernos autónomos
descentralizados, regímenes especiales y ordenamiento territorial, Corporación Instituto de la
Ciudad, Quito, 2009, contribución distrital al gobierno nacional y a la Asamblea Nacional
coherente con los planteamientos realizados en el proyecto de Estatuto Autonómico.
que guarda unidad como formación regional y como unidad administrativa
y jurisdiccional. Esta forma de la unidad del territorio permite una gestión
desconcentrada, eficiente, oportuna y participativa de las competencias.

La Constitución plantea unidades de participación, que el Distrito contiene

y que debe reconocer y regular. Porque además forman parte de su actual
diseño de un Sistema de Gestión Participativa.

Ningún cantón contiguo al Distrito está obligado a pertenecer al Distrito.

Libremente y ante la eventualidad de que adopten esa decisión, se
establecen procedimientos del gobierno metropolitano para procesar ese
requerimiento. Las provincias vecinas del Distrito metropolitano, en
especial la provincia de Pichincha, podrán formar mancomunidades con
propósitos específicos de desarrollo, recibir delegación de competencias
para ejercer atributos específicos en el área rural y, en general, buscar el
régimen específico más adecuado para llegar a convertirse en socios del
Distrito metropolitano en la consecución del desarrollo justo y equitativo.

La autonomía distrital es entendida como la capacidad de los vecinos

para dotarse de un orden jurídico distrital dentro del Estado. Esta
capacidad permite y determina, a su vez, los grados de autonomía
política, administrativa y financiera que el Estatuto contempla en el marco
constitucional.

En razón de lo anterior, y salvo disposición expresa de la Constitución y el

ordenamiento jurídico, ninguna Función del Estado, nivel de gobierno o
autoridad ajena al Distrito podrá intervenir o interferir en la organización,
administración y financiamiento propios del Distrito Metropolitano de
Quito.

Los objetivos del Gobierno Metropolitano son representar a los vecinos,

velar por el cumplimiento de derechos y deberes, prestar servicios
básicos de calidad, estimular a la formación de un Distrito competitivo en
el marco de la sociedad del conocimiento, gestar un orden favorable para
las inversiones y las innovaciones, profundizar a la participación,
propender a un manejo sustentable de los recursos y conseguir un cultura
de paz.

El tema de las competencias es abordado, dentro de las disposiciones

constitucionales, en tres dimensiones: las competencias exclusivas, las
competencias concurrentes y la delegación. El estatuto precisa una
definición de atributos de las competencias en la política, planificación,
administración, control, infraestructura y financiamiento dentro de su
territorio.52

52
Como una digresión necesaria, cabe mencionar, que es preciso que la legislación supla la
ausencia constitucional de una definición precisa de competencia. Justamente para evitar
Son competencias exclusivas del Distrito aquellas en las que un nivel de
gobierno asume todas las atribuciones de la política, planificación,
administración, control, infraestructura y financiamiento dentro de su
territorio, mientras que las competencias concurrentes del Distrito serán
aquellas cuyas atribuciones son ejercidas junto con otros niveles de
gobierno. Además integra con precisión la noción de que las
competencias exclusivas y concurrentes pueden ser delegables o
indelegables.

Según la Constitución y el Estatuto, el Gobierno Metropolitano asume

competencias, con sus recursos, de los niveles regional, provincial y
cantonal. Por disposición constitucional, el Distrito debe asumir la
totalidad de competencias de los cantones, que incluyen a las
mencionadas en la Constitución y las de las leyes de Distrito
Metropolitano de Quito y la Ley de Régimen Municipal.

Mencionamos algunas competencias cantonales exclusivas señaladas por

la Constitución: servicios públicos, creación de tasas y contribuciones,
infraestructura de educación y salud, manejo de espacios públicos,
preservación del patrimonio, catastros inmobiliarios urbanos y rurales,
explotación de materiales áridos y pétreos, socorro y riesgo de incendios
y gestión de la cooperación internacional.

Las competencias provinciales que asumirá el Distrito Metropolitano de

Quito según el proyecto de Estatuto son obras en cuencas y
microcuencas, sistemas de riego, actividades agropecuarias y
productivas, y normas para la gestión del medio ambiente.

Las competencias regionales que asume el Distrito sucintamente son

otorgamiento de personería jurídica a las organizaciones sociales,
investigación e innovación del conocimiento y tecnologías, y seguridad
alimentaria y cuencas hidrográficas.

Como se puede observar, las competencias no asumidas porque no son

pertinentes para la gestión metropolitana son planificación del desarrollo
provincial y regional, y gestión de la cooperación internacional para las
provincias y regiones.

Las competencias concurrentes que asume el Gobierno Metropolitano

hacen relación a los Sistemas Metropolitanos de Educación, Salud,
Vivienda; promoción turística; incentivos a las capacidades de inversión y
exportación; Subsistema de áreas protegidas; Control de calidad;

sobreposiciones y hacer un estímulo sano a la concurrencia. Y para lograr un adecuado costeo. Por
ello, además de la definición deberá utilizarse siempre la misma nomenclatura en todo instrumento
jurídico y técnico.
 Subsistema de estadísticas y censos; Sistema penitenciario; y, Sistema
público de registros de la propiedad.

Mediante delegación, el Gobierno Metropolitano prestará los servicios y

recaudará los tributos que mediante delegación reciba del Gobierno
Nacional y de entidades de la Función Ejecutiva. También ejercerá
concurrentemente la gestión de la política, planificación, control y
administración de las infraestructuras aeroportuarias. Seguirá además
realizando las acciones administrativas asignadas por el Sistema Judicial.

ASPECTOS ESPECÍFICOS DE LA AGENDA TERRITORIAL PENDIENTE

Hasta esta parte del artículo hemos analizado la coherencia del Régimen
Territorial en la organización constitucional. En esta parte pretendemos
examinar la agenda institucional pendiente de la descentralización,
derivada de la nueva Constitución. Este análisis tiene una pretensión de
positiva colaboración con el diseño concreto de las instituciones.

Entre otros, tres son los ámbitos básicos del diseño institucional
pendiente: objetivos, atribuciones y funciones de los niveles de gobierno;
relaciones intergubernamentales subnacionales; y, visión global y
mecanismos de asignación de competencias.53 Obviamente, en el
contexto, se debe afinar los parámetros concretos de la descentralización,
especialmente, su definición como un proceso y los alcances que tienen
el gobierno y la administración territorial en la reforma/reconstitución del
Estado ecuatoriano.54 En la definición de procesos, son decisivos los
temas relativos a procesos decisionales de gobierno subnacional,
asignación de recursos, especialmente transferencias nacionales y la
captación interna –a los territorios- de recursos económicos y la búsqueda
de modelos eficientes de prestación de servicios públicos.

La primera pregunta es si efectivamente el proceso ecuatoriano de

descentralización en su fase actual, que subsume tendencias anteriores y
asume nuevos contextos de gestión estatal, trata de una efectiva
transferencia de competencias y capacidades; o, en su defecto, incorpora
tendencias contradictorias y se destaca como esencialmente
incoherente.55

53
Existen otros temas pendientes cuya prioridad será mencionada pero que no forman parte de la
inmediata atención pública y académica.
54
Como es evidente guardamos mucha cautela en calificar al proceso estatal post-constitucional
de refundación estatal. Para una lectura de algunos aspectos de la reforma ver Verdesoto, Luis,
“Procesos constituyentes y reforma institucional”, FLACSO, 2007.
55
Muchas veces estos defectos de diseño, al margen de las decisiones políticas, provocan el aborto
del proceso de descentralización.
Ciertamente la Constitución aprobada por una mayoría clara de
ecuatorianos reúne dos tendencias de difícil conciliación. De un lado, un
exacerbado presidencialismo, que se manifiesta no sólo en la
conformación y relaciones entre funciones del Estado, sino también en
claras atribuciones territoriales de control e ingerencia en la gestión
subnacional.56 De otro lado, la asunción del contenido tanto jurídico como
administrativo de la autonomía, que califica la nueva orientación de la
descentralización y de la organización subnacional .57 La necesidad de
disciplinamiento y alineación que está asociada con el presidencialismo
diseñado en la Constitución es un desestímulo, ciertamente, al ejercicio
autonómico cuyo destino final es la construcción nacional a partir de
capacidades adecuadamente ejercidas en territorios específicos. El rol del
gobierno nacional para el logro del ejercicio subnacional público
responsable no debe ser ciertamente punitivo ni jerárquico sino
colaborativo y estimulador.58

Los procesos que deben definir las instituciones de la descentralización

son estrategias, instrumentos y procedimientos para que gobiernos
nacional y subnacionales, los mercados y las organizaciones sociales
encuentren sinergias, que conduzcan hacia el uso óptimo de las
capacidades subnacionales y nacionales, orientándolas hacia un
desarrollo equitativo del territorio. Las inequidades territoriales 59 implican
56
En este sentido, la Constitución refleja la “histórica” desconfianza del gobierno nacional en los
gobiernos subnacionales (antes gobiernos seccionales). La desconfianza se expresa en que siempre
los niveles de probidad en la gestión y asignación de recursos serán superiores en el nivel nacional
y que la eficiencia subancional siempre será menor. Obviamente, esta desconfianza, que se ubica
en la raíz misma de la cultura institucional, impide -y lo seguirá haciendo en el futuro- cualquier
proceso estratégico firme de descentralización. Esta tensión no podrá resolverse mientras el
gobierno nacional siga asumiéndose como todo el Estado y como el único depositario del bien
público.
57
Existen fundadas dudas desde todos los segmentos del escenario público ecuatoriano acerca de
los alcances del autonomismo territorial en el Ecuador. Antes hemos sostenido que el Derecho
Autonómico no tiene antecedentes en el país y la noción de autonomía no es asumida en sus
referentes universales peor aun en sus consecuencias instrumentales. Por ello, existe la poco
científica búsqueda de un “autonomismo a la ecuatoriana”, de inferior atribución a lo logrado por
la descentralización hasta ahora. Esto fundamenta la razonable duda acerca de si esta categoría es
utilizada como “comodín” ideológico para desmovilizar a sectores que la demandan o si
simplemente se la utiliza sin ninguna rigurosidad.
58
La jerarquía intergubernamental está asociada a cada competencia precisa y su asignación de
roles y responsabilidades. No obstante, el rol del nivel nacional es necesariamente de constructor
de la nación cuya decisión da lugar a las autonomías.
59
Las inequidades territoriales tienen origen, de un lado, en una historia de “colonialismo
interno” con la utilización de los recursos territoriales por parte del “centro” y en la apropiación de
los excedentes por parte de las oligarquías locales y regionales; y, de otro lado, en una desigual
dotación de recursos naturales y productivos, que crean la base material de un desarrollo
desequilibrado. La utilización de los recursos, la apropiación del excedente y la dotación de
recursos deben ser corregidos por las políticas públicas, cuyo panel de instrumentos es harto
variado y no se reduce a la concentración de funciones presidenciales ni a la recentralización en
cualquier modalidad abierta o desembozada.
que las instituciones estén vertebradas por una firme disposición solidaria
entre territorios y al interior de cada territorio. Este afán redistributivo es
más complejo que la mera disposición de transferencia de recursos de un
territorio a otro mediado por cualquier forma de centralidad
gubernamental.60

Los objetivos de la descentralización se remiten al desarrollo territorial

como parte del desarrollo nacional, el diseño de instituciones de gobierno
que permitan el procesamiento de diferencias y conflictos así como la
aplicación de la política pública, y la gestión del territorio, que incluye al
ordenamiento territorial. La perspectiva básica es la equidad, la
productividad y la competitividad de los territorios para fortalecer a la
democracia y a la unidad del Estado ecuatoriano.

La organización territorial del Estado ecuatoriano y su reorganización es

uno de los componentes de la búsqueda de superación de las
inequidades sociales, económicas y territoriales. Debe enfatizarse en que
se trata de un propósito de desarrollo limitado el que se puede perseguir
con este instrumento. El ordenamiento territorial permite una racionalidad
pública y privada mayor para la utilización de recursos, pero en ningún
caso, sustituye a otras acciones de desarrollo, de mayor importancia en la
búsqueda de redistribución económica. La política económica,
especialmente productiva, y la política social tienen en el reordenamiento
territorial –como en toda la gestión del territorio- un canal óptimo para la
búsqueda de sus objetivos, adecuados a las competencias de cada
unidad subnacional.

La descentralización es, en esencia, una nueva organización institucional

nacional y subnacional61 que persigue objetivos como los mencionados –
especialmente la redistribución desde la perspectiva territorial- 62 para lo
cual debe organizar el cumplimiento de objetivos particulares de los
territorios63. Estos pueden ser la eficiencia en la producción económica de

60
La redistribución territorial, en primera instancia, no debe afectar a las capacidades productivas
locales, sino incentivarlas, como su condición esencial. A su vez, la redistribución no es un
ejercicio de exclusividad estatal sino de relación con la sociedad local y regional. Las relaciones
público – privadas subnacionales son decisivas para sostener las sinergias de estado – mercado –
sociedad, que deben funcionar para que la redistribución sea posible. La visión contraria, forzar a
un traslado del excedente producido en los territorios hacia otros territorios, debilita a las dos
partes, cuando no aniquila al proceso.
61
Podría afirmarse que la organización institucional subnacional nueva es gubernamental y
social, cuyo acoplamiento busca acuerdos sociales y de gestión así como un procesamiento
democrático de las decisiones y demandas.
62
Equivocadamente, nuevos ideólogos de la lucha de clases han tratado de reemplazarla –como
la versión contemporánea- con la lucha entre territorios –o más específicamente entre el centro y
la periferia- como nueva forma de lucha por la apropiación del excedente.
63
Cada territorio tiene vocaciones y recursos particulares, historias e idiosincrasias, formas de
organización local y diversidades étnico-culturales, que solamente juntas y en respeto de sus
bienes y en la prestación de servicios, que devengan en un valor público
para los actores sociales asentados en los territorios, organizados
políticamente en subsistemas de decisiones que garantizan y adecuan a
la democracia y contribuyen a la acumulación de valores económicos y
éticos, que finalmente son de toda la nación.64

Los territorios del país alojan a diversas corrientes y prácticas de

entendimiento de la democracia. La descentralización, teniendo como
horizonte al procesamiento de la diversidad de manifestaciones
territoriales, debe profundizar en los contenidos universales de la
democracia, al tiempo que buscar la confluencia de los territorios en un
solo escenario al que se accede en igualdad de oportunidades. 65

La gobernabilidad política y la gobernanza territorial son objetivos

centrales de la descentralización.

De un lado, las formaciones sociales territoriales (regionales y locales)

forman subsistemas de conflictos y la conformación histórica de
identidades demanda formas particulares de representación. La
gobernabilidad perseguida por la descentralización supone diseños de
subsistemas políticos que procesen pacíficamente las diferencias, al
tiempo que garanticen la delegación ciudadana y la participación social.
La descentralización anuda, en el límite, a la acción social y al aparato
público.

De otro lado, la gobernanza territorial supone un proceso democrático y

abierto de conformación de la política pública, así como una garantía de
implementación sin discrimen y orientada hacia la búsqueda de la
igualdad en el rubro respectivo. La eficiencia y el logro de los objetivos y
resultados previstos debe ser asegurada por una medición del
desempeño.

construcciones de largo plazo, dan sostenibilidad al desarrollo.

64
Y de todos sus ingredientes territoriales. Un tema difícil que se deriva de esta visión de
recursos nacionales es si existen “derechos subnacionales” a los recursos especialmente naturales
asentados en los territorios. La introducción de estos derechos territoriales en el acuerdo nacional
puede introducir notables distorsiones, al tiempo que si el acuerdo nacional no garantiza
adecuadas formas de corrección, puede profundizar las inequidades. El ejemplo nacional más
claro es que la Constitución ecuatoriana no autoriza “regalías territoriales”, por ejemplo, por los
minerales. Si estableciese un derecho territorial sobre el petróleo se rompería el acuerdo histórico
de distribución de ese excedente. Y convertiría en legítimos a los nuevos ejes de la lucha social y
territorial que emergerían como consecuencia. La pregunta obvia es si una asignación como ésta
garantiza el cumplimiento de objetivos nacionales. Por ello también cabe preguntarse cuál fue el
propósito de abrir este tema en la actual Constitución.
65
La más elemental de las referencias del acceso en igualdad de oportunidades son los mercados
nacional e internacional. La igualdad de oportunidades de acceso a los mercados no elimina a las
desigualdades, pero asume que junto a los estímulos a la competencia, se propone una igualdad de
acceso, garantía mínima de democracia económica y de funcionamiento de los mercados.
Para que la gobernabilidad política y la gobernanza territorial puedan ser
aseguradas/robustecidas por el proceso de descentralización, es preciso
que estimule a la formación de acuerdos institucionales territoriales, que
permitan la intervención de los gobiernos subnacionales. Los acuerdos
institucionales territoriales deben facilitar un funcionamiento legítimo, legal
y eficiente de las instituciones, el acatamiento normativo y el
funcionamiento democrático de los liderazgos, acompañados, todos ellos
por formas adecuadas de participación ciudadana ,66 control social y
rendición de cuentas.

Al margen de los procesos políticos de cada país concreto, los procesos

de descentralización arman un conjunto de objetivos permanentes. Este
también es el caso ecuatoriano, en que los correctivos tienen detrás a un
conjunto de objetivos permanentes, entre los que destacan los siguientes.

El fortalecimiento institucional de los gobiernos autónomos

descentralizados se debe lograr, entre otros instrumentos, a través de
procesos de reforma estatal liderados por el nivel nacional, de ejecución
obligatoria a todas entidades públicas subnacionales. 67 El principal
elemento del fortalecimiento institucional consiste en conformar un
régimen de administración pública autónoma y descentralizada que se
comprenda como parte de la administración pública nacional. A su vez, un
eficiente desempeño de la administración pública subnacional será el
mejor apoyo al desarrollo local y regional y en la prestación de servicios
públicos.

Una de las variables fundamentales del debilitamiento institucional

subnacional consiste en la falta de definición clara de finalidades de los
niveles de gobierno, precisión en sus atribuciones, y confusión y
sobreposición de competencias. La consecuencia necesaria es la
“desresponsabilización”,68 que está íntimamente asociada a la cultura
institucional en el Ecuador. A partir de sistemas de responsabilidades
poco claros, la consecuencia necesaria ha sido que las relaciones entre
niveles de gobierno también eluden las responsabilidades, especialmente
administrativas para optimizar el uso de recursos y los mecanismos
nacionales y subnacionales de control.

La nueva Constitución puso atención en lo que es un objetivo permanente

no conseguido del proceso ecuatoriano de descentralización. A saber,

66
Participación social complementaria a la participación política.
67
Un elemento central es la transparencia de las decisiones subnacionales, que suele refugiarse
en la cercanía de la comunidad para evitar mecanismos institucionalizados y técnicos de control.
68
Con esta categoría acuñada por CLAD (Ver: “Una nueva gestión pública para América
Latina”, 1998) se alude a la ausencia de mecanismos de asunción de responsabilidades públicas y a
una actitud de elusión, advertida o inintencionada, de las instituciones para soslayar las
obligaciones, entre otras, de rendición de cuentas.
establecer ámbitos definidos de gestión de competencias, en la referencia
a competencias exclusivas. Este énfasis debe ser complementado por
procesos claros de transferencia, evitando la superposición y la
trasposición. Este ejercicio debe estar respaldado en un adecuado y justo
costeo.

Diseñar un régimen de competencias es un objetivo de difícil

consecución. Pero de absoluta necesidad y urgencia. A su vez, este
régimen debe ser consecuente con el diseño de los procesos contenidos
en la descentralización, correspondientes a la estrategia escogida. En
todo caso, también es una consecuencia necesaria, definir las formas que
asuma la progresividad, principio constitucional.

La descentralización debe contribuir a que los distintos niveles de

gobiernos sean cercanos a la ciudadanía y expresión de sus intereses
individuales y colectivos a través de la satisfacción de sus respectivas
demandas. Para ello, debe intermediar entre los distintos niveles de
gobierno, y entre lo urbano y lo rural.69

Toda la Constitución está atravesada por la necesidad de comprender la

relación entre sistemas centrales y sistemas territoriales o subsistemas
pues reproduce la tensión entre presidencialismo y autonomías. La
definición de los atributos de las competencias y de las mismas
competencias, especialmente de las nacionales, es decisiva. El
presidencialismo se transforma automáticamente en centralismo cuando
el ámbito de las competencias se torna gris en detrimento de la precisión
de roles y responsabilidades subnacionales. La Constitución no definió
Sistemas y Subsistemas, los maneja en algún sentido de modo errático, y
pone un énfasis en la nación antes que en la precisión.

En el diseño no cabe sacrificar la fortaleza de uno –el Sistema- o

estimular la debilidad de los otros –los Subsistemas-. Los Subsistemas
Territoriales, que generalmente corresponden a una organización sectorial
del sector público, deben permitir primero y especialmente la continuidad
del proyecto nacional que asegura a la comunidad y sus objetivos a través
de la aplicación y vigencia de las políticas públicas de Estado en el
mediano y largo plazos, adecuando la pertinencia territorial. Para ello, los
Sistemas Nacionales y los Subsistemas Territoriales deben ser capaces
de evaluar su desempeño, en especial la adecuación al acuerdo político
que dio origen a las políticas de Estado y al diseño de los Subsistemas, y
su vinculación con la visión estratégica del desarrollo.

69
En el caso ecuatoriano, es una asignatura pendiente constituir al nivel intermedio que articule a
la nación con sus partes y permita avanzar en el desarrollo territorial, mediante la ponderación del
peso específico de cada una de las localidades y regiones. El tema de la vigencia o caducidad de
las provincias es uno de los fundamentales, en el que se combinan la tradición con la necesidad de
cumplir roles necesarios de nivel intermedio de gobierno.
La forma más concreta de la articulación adecuada y colaborativa entre
Sistema y Subsistemas deberá ser tratada por el Sistema Nacional de
Competencias, instancia con una dirección colegiada de niveles de
gobierno y con un organismo técnico de aplicación de decisiones.

El principal componente del diseño constitucional y del subsecuente

diseño normativo es la probidad y pertinencia para asumir, con
responsabilidad, al proceso de descentralización. El nivel nacional suele
escabullirse de la definición precisa de roles y responsabilidades en la
descentralización, por lo que generalmente la norma no plantea sus
atribuciones y deberes de cara a la descentralización. También los roles y
responsabilidades de los niveles subnacionales suelen camuflarse en una
mal entendida autonomía subnacional, que se confunde en patente de
cualquier acción y gasto público.
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