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Strasbourg 2008

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Colloque SFE – DeGEval : « L’évaluation des politiques publiques en Europe : cultures et futurs »

Forum n°2 « Comment et dans quelle mesure les évaluations sont-elles accessibles aux citoyens ? »

GROUPES CIBLES VERSUS BENEFICIAIRES, UNE CONFUSION PREJUDICIABLE AU JUGEMENT DE LA "RES PUBLICA" : LE CAS DES POLITIQUES DE LENVIRONNEMENT

Auteurs : Eric Monnier (Euréval), Frédéric Varone (Université de Genève), Karine Sage (Euréval)

Résumé

Les textes officiels confondent souvent, dans une même catégorie, l’ensemble des groupes sociaux concernés par une politique publique. Du point de vue institutionnel, toutes les « parties prenantes » de la société civile sont considérées des « destinataires » ayant la même légitimité. Or les travaux récents sur les mécanismes de prise de décision publique et sur le rôle des acteurs conduisent à une distinction essentielle entre ceux qui sont à l’origine du(des) problème(s) qui justifient la politique publique, d’une part, et ceux qui en subissent les conséquences négatives, d’autre part. Pour résoudre le(s) problème(s) visé(s), les interventions publiques cherchent à changer le comportement des premiers, autrement dit des « Groupes cibles » (par exemple les pollueurs), afin de produire des changements positifs pour les seconds qui sont les véritables « Bénéficiaires » de la politique (par exemple les pollués). Distinguer ces deux catégories permet d’objectiver les effets redistributifs de toute politique publique et, par conséquent, d’identifier les conflits potentiels entre groupes sociaux.

Cette confusion entre « groupes cibles » et « bénéficiaires » est lourde de conséquences, notamment lorsque une instance pluraliste d’évaluation est constituée. Les acteurs qui sont à l’origine des problèmes et ceux qui sont les victimes de ces comportements n’ont pourtant pas la même légitimité pour statuer au nom de la « Res publica » : les « Groupes cibles » auront à cœur de préserver leurs intérêts spécifiques (minimiser les contraintes éventuellement induites par l’intervention publique ou maximiser les avantages ou compensations).

Cette clarification conceptuelle, et pratique, sur la place et le rôle des parties prenantes suppose que les autorités publiques, et plus particulièrement les élus, assument de pointer du doigt les responsables d’un problème public (voire les coupables). Les apports conceptuels sont illustrés par de nombreux exemples dans le domaine des politiques environnementales belges, helvétiques et françaises.

Les politiques publiques se constituent, graduellement, au travers de multiples interactions entre acteurs publics, associatifs et privés. Par « acteur », nous entendons aussi bien des individus que des personnes morales ou des groupes sociaux plus ou moins organisés.

Les individus, les personnes morales et les groupes sociaux acquièrent leur caractère d’acteur dès lors qu’ils sont concernés par le problème collectif que la politique cherche à résoudre et, plus particulièrement, par les enjeux traités à une ou plusieurs phases du cycle de celle-ci. En ce sens, un acteur peut fort bien rester (parfois de manière tout à fait délibérée et stratégique) en retrait durant telle ou telle étape d’une intervention publique.

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Il est toutefois essentiel de prendre en considération l’ensemble des acteurs concernés par un problème public, qu’ils se soient mobilisés ou non ; en effet, le contenu de la politique finalement adoptée et mise en œuvre dépendra notamment du fait que certains acteurs n’ont pas pris conscience des enjeux et/ou n’ont pas voulu ou n’ont pas pu influencer le processus d’élaboration et d’application de la politique.

Nous considérons les acteurs comme essentiellement intentionnels et « rationnels » dans la mesure où ils visent toujours une fin ou un objectif, plus ou moins clairement défini, et activent à dessein diverses ressources d’action. Ce faisant, ils jouissent d’une marge de manœuvre, toujours relative certes, aussi bien lors de la définition des valeurs et intérêts qu’ils défendent que lors de l’investissement ciblé des ressources dont ils disposent. Nous proposons ainsi de considérer les acteurs comme étant à la fois intéressés, dotés de ressources et de capacités de calcul stratégique variable et, dans le même temps, orientés par la défense et la promotion de valeurs collectives, y compris de nature axiologique.

Les acteurs sont limités, dans leur stratégie d’action, pour des raisons aussi bien institutionnelles que cognitives, culturelles ou affectives. Ces limites peuvent également découler d’une dotation insuffisante en ressources d’action (financières, humaines, temporelles, etc.).

La communication présente la clarification analytique entre les différentes catégories d’acteurs, ses implications pour l’évaluation des politiques publiques ainsi que sa pertinence pratique pour la conduite de démarches pluralistes. Elle s’appuie sur des illustrations dans le domaine des politiques environnementales.

Les acteurs du Triangle de base d’une politique publique

Les acteurs d’une politique publique forment des configurations plus ou moins définies, structurées et stables qui rassemblent des individus, des personnes morales et des groupes sociaux généralement très hétérogènes quant à leurs croyances, valeurs, intérêts et ressources d’action. Par exemple, la politique d’écologisation des pratiques agricoles s’articule dans un espace comprenant des acteurs aussi différents que les grandes entreprises internationales qui fournissent des engrais ou des aliments pour le bétail, les producteurs intensifs conventionnels, les agriculteurs biologiques, les petits paysans de montagne, l'industrie agro-industrielle, y compris les chaînes de distribution, et les consommateurs.

Comment dès lors analyser, selon des catégories analytiques précises et explicites, la multitude et la pluralité des acteurs généralement impliqués dans une politique environnementale (dont par exemple les organisations de protection de l’environnement, les pollueurs, les entreprises de l’éco-business ou les consommateurs) ?

D’un point de vue analytique, nous distinguons quatre catégories d’acteurs qui forment le « triangle de base » d’une politique publique : les autorités politico-administratives, les groupes-cibles, les bénéficiaires finaux et les groupes tiers (cf. figure 1 ci-dessous). Les liens qui existent entre ces acteurs peuvent être analysés en identifiant la « logique d’action » qui sous-tend toute politique environnementale. Cette logique d’action comprend une hypothèse sur les causes du problème collectif que cherche à résoudre la politique environnementale d’une part, et une hypothèse sur l’intervention concrète de l’État d’autre part. Nous déclinons de suite chaque catégorie d’acteurs ainsi que les deux hypothèses évoquées. 1

Les autorités politico-administratives sont en charge de l’élaboration et de la mise en œuvre de la politique environnementale dont la logique d’action est consignée dans le droit public fédéral et cantonal voire, dans certains cas, dans les règlements communaux. Ces acteurs publics (et parfois privés) disposent du monopole (légal) de production des actes administratifs créant, modifiant ou annulant une grande partie des droits et des obligations des autres acteurs du triangle (notamment les

1 Nous définissons une « politique publique » comme un enchaînement de décisions et d’activités, intentionnellement cohérentes, prises par différents acteurs, publics et parfois privés, dont les ressources, les attaches institutionnelles et les intérêts varient, en vue de résoudre de manière ciblée un problème défini politiquement comme collectif (cf. Knoepfel, Peter, Corinne Larrue et Frédéric Varone (2001). Analyse et pilotage des politiques publiques. Basel, Frankfurt and Genf : Helbing & Lichtenhahn).

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groupes-cibles et les bénéficiaires finaux). Pour cette raison, les autorités politico-administratives sont soumises au respect des dispositions de l’État de droit et, plus particulièrement du droit administratif, et peuvent faire l’objet d’un contrôle judiciaire exercé normalement par un tribunal administratif.

Les groupes-cibles sont les acteurs dont le comportement est considéré politiquement (donc par les autorités politico-administratives) comme la cause (in)directe du problème collectif que la politique environnementale souhaite résoudre ou, à tout le moins, comme étant décisif pour la résolution de celui-ci. La politique environnementale vise ainsi à modifier le comportement des groupes-cibles désignés pour résoudre le problème collectif, et ce au profit du groupe des bénéficiaires finaux.

Les groupes-cibles sont donc les destinataires directs du processus leur imposant des obligations (par exemple la limitation de la vitesse, la réduction des droits d’émission de gaz polluants ou la restrictions d’épandage de matières fertilisantes) ou, dans certains cas, leur instaurant des droits conditionnels (par exemple l’octroi de subventions agricoles en contrepartie de prestations écologiques, d’un bonus financier en cas d’achat d’une voiture peu polluante ou d’un dégrèvement fiscal pour des mesures d’isolation de son logement ou de promotion des énergies renouvelables).

Les bénéficiaires finaux sont les personnes ou groupes qui subissent les effets négatifs du problème public que cherche à résoudre la politique environnementale et dont la situation est censée s’améliorer suite à la mise en œuvre de celle-ci (par exemple les voisins d’une installation polluante, les habitants d’un quartier souffrant de congestion du trafic automobile, une société de production d’eau minérale victime de la pollution diffuse de sa source par les agriculteurs ou les ONG promouvant la protection des biotopes naturels et du paysage). Ils bénéficient donc des effets positifs induits (théoriquement) par l’intervention étatique ayant pour objectif de modifier le comportement jugé problématique des groupes-cibles.

Il convient de noter que, sous certaines conditions, la définition d’obligations ou d’interdictions qui visent les groupes-cibles, telle que mentionnée ci-dessus, peut être (ré-)interprétée comme la définition par défaut voire l’octroi de réels « droits » - plus ou moins clairement explicités, mais pas (encore) formulés comme des droits subjectifs - aux bénéficiaires finaux, à savoir des droits à un air « pur », à une nourriture « saine », au « silence », à un niveau minimum de « qualité de la vie », etc.

Figure 1 : Le triangle de base des acteurs d’une politique publique

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Les groupes tiers sont constitués de tous les acteurs, qui, sans être visés directement par la politique en question, voient leur situation se modifier de manière durable, soit positivement dans le cas des tiers gagnants ou « groupes profiteurs » de la politique (par exemple le tourisme ou l’éco-business), soit négativement dans le cas des tiers perdants ou « groupes lésés » de la politique (par exemple les fournisseurs d’engrais chimiques ou les distributeurs agro-alimentaires). Ces groupes auront par conséquent tendance à former des coalitions avec les bénéficiaires finaux s’ils tirent avantage de la politique (tiers gagnants) ou, au contraire, avec les groupes-cibles si leurs intérêts sont menacés (tiers perdants).

Les groupes tiers, apparemment marginaux au sein de l’espace de la politique publique, peuvent dans certains cas s’avérer des acteurs décisifs à différentes phases du cycle d’une politique environnementale (par exemple, le rôle de l’industrie du béton dans l’accélération de la construction des stations d’épuration au sein de la politique de protection des eaux ou celui des formateurs en environnement et certificateurs de bonnes pratiques dans le cadre de l’écologisation de la production industrielle et agricole).

Distinguer les « groupes cibles » et les « bénéficiaires finaux »

Le concept de « triangle des acteurs » permet également de mettre en relation le positionnement des acteurs impliqués dans une politique environnementale avec « la logique d’action » ou le « modèle de causalité » de celle-ci. L’hypothèse sur les causes du problème collectif que cherche à résoudre la politique environnementale constitue la réponse politique à la question de savoir « qui (quel acteur) ou quoi (quel phénomène) est responsable voire coupable du problème public ou, à tout le moins, peut contribuer significativement à sa solution ? ». Les acteurs d’une politique élaborent ainsi, souvent lors d’un processus de nature très conflictuelle, une (ou plusieurs) hypothèse(s) explicative(s) concernant les facteurs et les mécanismes de causalité du problème dont la politique vise le traitement. Cette hypothèse sur les causes demeure toujours un construit social et politique. Comme elle résulte d’une lutte entre des acteurs dont les valeurs et les intérêts divergent, elle s’avère parfois très peu fondée empiriquement, donc peu plausible et hautement contestée. Il n’en demeure pas moins que, indépendamment de ses qualités ou faiblesses intrinsèques, l’hypothèse retenue contribue à désigner politiquement (et, par la suite, à ancrer juridiquement) le ou les groupes cibles de la politique environnementale, ainsi que les bénéficiaires finaux de celle-ci. Elle participe également, de manière souvent plus ténue, à la définition des groupes tiers.

Le rôle de tout analyste d’une politique environnementale consiste donc à formuler explicitement, à objectiver cette hypothèse pour le cas qu’il étudie concrètement, tout en gardant à l’esprit que la formulation la plus générique de ce premier type d’hypothèse est la suivante : « si les autorités politico-administratives identifient tels groupes-cibles afin d’en modifier le comportement, alors la situation de tels bénéficiaires finaux sera améliorée ». Toute hypothèse sur les causes du problème, telles que perçues et légitimées politiquement, met donc en exergue les effets redistributifs que les politiques environnementales induisent entre les groupes-cibles, qui doivent assumer (les coûts d’) un changement de comportement, et les bénéficiaires finaux, qui en tire un avantage. De toute évidence, c’est bel et bien par ce que les politiques environnementales génèrent forcément des tels effets redistributifs que leur élaboration et leur mise en œuvre sont conflictuelles.

L’hypothèse sur l’intervention de l’État constitue quant à elle une réponse à la question de savoir « comment et par quels moyens le comportement des groups-cibles peut-il être modifié ? ». Ce faisant, elle définit les modalités d’intervention des acteurs politico-administratifs. Elle ne représente donc rien d’autre que le choix des instruments de la politique qui seront mis en œuvre afin de contraindre ou d’inciter les groupes-cibles à modifier leurs comportements jugés problématiques. Sa formulation abstraite, qui reste à concrétiser pour chaque cas étudié empiriquement, est la suivante : « si les autorités politico-administratives mettent en œuvre tel(s) instrument(s), de nature prescriptive, incitative ou informative, alors elles modifieront durablement le comportement des groupes-cibles visés». Ce second type d’hypothèse qui opérationnalise la logique d’action d’une politique environnementale relève également d’un construit politique. Ne serait-ce que dans la mesure où les instruments retenus vont dépendre notamment des convictions partisanes des autorités politico-

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administratives, du pouvoir politique et de l’image sociale des groupes-cibles visés, ou encore des ressources d’action à disposition des différents acteurs.

Le concept de « triangle de base » des acteurs d’une politique environnementale (soit les catégories d’acteurs impliqués et les hypothèses qui sous-tendent sa logique d’action) a déjà fait l’objet de très nombreuses applications empiriques, dans différents secteurs et pays. Il s’avère particulièrement opérant pour identifier les multiples acteurs d’une politique environnementale, pour décrire leurs interactions et pour objectiver la cohérence ou les contradictions observables entre la nature du problème collectif à résoudre, la formulation des hypothèses sur ses causes et sur l’intervention de l’État, ainsi que la désignation des groupes cibles, des bénéficiaires finaux et des autorités politico- administratives en charge de la politique. Sur la base des études empiriques menées antérieurement par plusieurs équipes de recherche, nous formulons six remarques complémentaires.

Les acteurs bivalents

Les catégories d’acteurs sont de nature analytiques, le même acteur empirique pouvant appartenir à différentes catégories selon les politiques concernées. Tendanciellement, les autorités politico- administratives sont des acteurs publics (représentants du parlement, du gouvernement et du pouvoir judiciaire, administrations fédérale, cantonale et communale, etc.) alors que les groupes-cibles, les bénéficiaires finaux et les groupes tiers sont plutôt des acteurs privés (producteurs industriels et agricoles, associations, etc.).

Force est toutefois de noter que cette règle souffre de très nombreuses exceptions. Les acteurs publics peuvent ainsi se retrouver parmi les autres catégories du triangle de base. Quand l’État réalise des infrastructures publiques de transport et de communication (route, rail, lignes à hautes tension, réseau d’antennes, etc.) ou qu’il procède à des exercices de défense militaire (place d’arme, aviation, tir d’obus, etc.), alors ses propres services administratifs sont soumis, à titre de groupes-cibles directement visés, aux politiques de protection de l’environnement (par exemple en matière d’étude d’impacts sur l’environnement, de lutte contre le bruit, de la protection des marais et des zones alluviales, etc.).

De même, l’État s’avère le bénéficiaire final de la politique de qualité de l’air qui permet de réduire la dégradation des bâtiments publics par la pollution atmosphérique. Finalement, l’État peut également se positionner comme le tiers gagnant (par exemple grâce aux recettes tirées de taxes environnementales qui viennent alimenter les finances publiques) ou le tiers perdant (par exemple si ses rentrées fiscales sont réduites suite à la possibilité pour les propriétaires privés d’exonérer certains travaux d’assainissement énergétique de leurs bâtiments) de certaines politiques environnementales.

Le même acteur, qu’il soit public ou privé, peut à la fois appartenir au groupe-cible et, pour autant qu’il modifie adéquatement son propre comportement, devenir le bénéficiaire final d’une politique environnementale. Pareille situation est aisément envisageable pour une commune en matière de politique d’aménagement du territoire : elle bénéficie en effet d’un développement durable de son territoire dans la mesure où elle respecte également, comme tous les autres usagers du sol, le plan d’affectation local. Ce lien n’est toutefois pas toujours aussi linéaire que dans le cas de l’aménagement du territoire, dans la mesure où il dépend de la pertinence des hypothèses sur les causes et sur l’intervention de l’État de la politique environnementale en question.

Les ambivalences au sein d’une catégorie d’acteurs

Deuxièmement, chacune des catégories d’acteurs ne constitue pas une entité homogène. Au contraire, il est somme toute fréquent d’observer des lignes de césure traversant chacun des angles du triangle. Le pôle des autorités politico-administratives connaît ainsi des conflits récurrents, entre les services administratifs en charge des politiques de protection de la nature et de l’environnement d’une part et les services en charge des politiques d’exploitation des ressources naturelles d’autre part (agriculture, énergie, routes…). Dans certains cas, les fractures peuvent même se développer au sein d’un même office.

De fait, les conflits qui opposent immanquablement les groupes-cibles aux bénéficiaires finaux se répercutent, voire se reproduisent et s’amplifient, au sein même de l’appareil d’État. D’où des conflits

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ou, à tout le moins, des problèmes de coordination majeurs entre des autorités politico-administratives qui défendent soit les intérêts des groupes-cibles (par exemple les responsables de l’agriculture qui soutient les éleveurs en cas de maladie de la vache folle, de risque de pollution génétique par les OGM…) soit ceux des bénéficiaires finaux (par exemple les responsables de la santé publique qui veille à la sécurité des consommateurs).

Le pôle des groupes-cibles peut se trouver fractionné, par exemple entre différents groupes de pollueurs qui se rejettent la responsabilité quant à leur contribution respective dans la survenance de phénomènes de pollution (par exemple les vives tensions entre l’industrie automobile et l’industrie chimique pour définir la cause principale de la mort des forêts durant les années 1980, ou encore la pollution à l’ozone et le réchauffement climatique; ou les tensions entre les industriels, les ménages et les agriculteurs quant aux causes de la pollution des nappes phréatiques). Des césures au sein de la configuration des groupes-cibles peuvent également résulter de l’exploitation stratégique, par certains d’entre eux, de la politique publique en question afin d’améliorer leur compétitivité économique (par exemple au travers d’un soutien inconditionnel de l’industrie automobile allemande à l’introduction du catalyseur en raison de son avantage technologique par rapport à ses principaux concurrents européens).

Le pôle des groupes bénéficiaires peut également se retrouver très segmenté suite à des phénomènes de concurrence entre bénéficiaires pour l’accaparement ou la redistribution des externalités positives produites par la politique environnementale (par exemple en matière de localisation des mesures de modération de trafic au sein d’une commune, de définition de zones prioritaires dans le cadre de la protection du paysage, de luttes entre cantons pour la captation des subventions fédérales).

Finalement, il faut également relever que la prise en compte des groupes tiers dans l’analyse empirique, permet de rendre compte de la constitution de coalitions parfois contre-intuitives dans les politiques environnementales. Ainsi, en matière de lutte contre les nuisances sonores émises de nuit par les avions (charter, courrier express, etc.) autour de certains aéroports européens (dont par exemple Zaventem qui se trouve à proximité de Bruxelles), on a pu observer que les syndicats d’employés avaient (à titre de tiers perdants) formé une coalition avec les patrons des compagnies aériennes qui (à titre de groupes-cibles) souhaitaient maintenir le trafic aérien de nuit et s’opposer aux revendications des riverains.

Toujours dans le même cas, on a également constaté que les gestionnaires des aéroports régionaux, autour desquels aucune zone habitable n’existait (comme par exemple à Charleroi et à Liège), ont a contrario fortement soutenu les riverains de l’aéroport incriminé (soit Zaventem), dans le secret espoir que les compagnies aériennes délocalisent leurs activités sur leurs propres territoires (qui deviendraient ainsi des tiers gagnants) en cas d’interdiction des vols de nuit à Zaventem. Ces deux coalitions sont pour le moins atypiques dans la mesure où, d’un côté, syndicats et patrons défendent ensemble le travail de nuit, et d’autre part, riverains de Zaventem et représentants des aéroports régionaux revendiquent ensemble une délocalisation du trafic de nuit.

Les modifications du triangle au fil des cycles politico-institutionnels

Le triangle ne doit pas être perçu comme figé mais, au contraire, doit être analysé dans une vision dynamique. La configuration des acteurs évoluent doublement dans le temps : au long des étapes du cycle d’une politique environnementale (mise à l’agenda, formulation, mise en œuvre et évaluation) d’une part et d’un cycle à l’autre (réformes successives des politiques environnementales) d’autre part. La composition des acteurs, ainsi que la définition des hypothèses sur les causes du problème et sur l’intervention de l’État, varient donc inévitablement au cours de l’évolution diachronique de la politique, bien qu’à des rythmes différents. Si la configuration des acteurs et la logique d’action tendent logiquement à se préciser voire à se rigidifier (en s’institutionnalisant au travers de règles propres à la politique en question), pour réduire le champ des possibles, d’une étape à l’autre du cycle d’une politique environnementale, le lancement d’un nouveau cycle implique quant à lui une réouverture plus fondamentale du jeu entre les acteurs.

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Dans le prolongement de la remarque précédente, il est évident que la définition du triangle d’acteurs et les hypothèses le sous-tendant font l’objet d’âpres luttes entre les acteurs publics et privés. Lors de l’analyse empirique de la définition du triangle d’acteurs d’une politique et de sa logique d’action, il est ainsi tout à fait courant d’observer que, selon les points de vue forcément divergents des multiples acteurs, la même personne ou le même groupe soit « attribuer » à différentes catégories. Reprenons le cas du bruit autour de l’aéroport de Zaventem pour illustrer ce processus, généralement conflictuel, de désignation des groupes-cibles et des bénéficiaires finaux : alors que certains arguent que les riverains pâtissent des nuisances sonores émises par les vols de nuits et que, par conséquent, il faut interdire ceux-ci, d’autres prétendent bien au contraire que l’aéroport et les compagnies aériennes pâtissent d’entraves à leur développement économique, en raison de la présence de riverains qui savaient pertinemment lors de leur établissement que le trafic de nuit allait croître, et que, par conséquent, il s’agit de les exproprier.

En un mot, l’analyste doit identifier ces visions diamétralement opposées du problème public à résoudre et le processus de construction sociale et politique du triangle des acteurs finalement retenu dans la politique publique menée. Ce faisant, il objective quel triangle d’acteurs et quelle logique d’action, parmi tous ceux en concurrence, s’est finalement imposé lors la mise à l’agenda et de la formulation de la politique environnementale et a été légitimé par les pouvoirs publics.

Enfin, un individu, une personne morale ou un groupe social est souvent l’acteur de plusieurs politiques publiques à la fois. Plus encore, il peut être concerné par ces différentes politiques à des titres divers. Par exemple, l’armée suisse est conjointement l’acteur politico-administratif principal de la politique de défense nationale et l’un des groupes-cibles de la politique de protection des zones marécageuses, car elle exploite des places d’armes et des terrains d’exercice sur de telles zones. De même, les agriculteurs sont simultanément un des groupes-cibles de la politique de promotion de la biodiversité, car ils touchent des paiements directs pour adopter des modes de production écologiques, et un des bénéficiaires finaux de la politique de garantie de l’origine et des prix, et donc du revenu des paysans, de certains produits agricoles.

Cette situation de multi-appartenance à plusieurs politiques publiques est très fréquente. Elle devient problématique si les diverses politiques publiques ne sont pas coordonnées entre elles. Le cas échéant, le même acteur reçoit de l’État des messages parfois très contradictoires. Citons, par exemple, les ménages auxquels on promet une baisse des prix de l’électricité consommée suite à l’ouverture du marché et au libre choix de leur fournisseur et, auxquels on demande en même temps de procéder à des investissements importants (pour isoler leur maison et acheter des appareils électroménagers avec une haute efficacité énergétique) visant à économiser de l’électricité.

Il devient évident à la lecture des remarques précédentes, que toute évaluation d’une politique publique procède d’une approche de re-construction de la réalité. Celle-ci doit être aussi transparente que possible. Dès lors, il est essentiel, pour le responsable d’un projet d’évaluation, de clairement expliciter sa « porte d’entrée » pour analyser la réalité, surtout si différentes politiques publiques sont concernées, si différents triangles sont toujours en concurrence, etc.

Le triangle des acteurs comme clefs d’analyse de la « Res publica »

L’évaluation des politiques publiques accorde une grande importance aux acteurs dans la perspective de la compréhension et de l’analyse de la logique d’action autrement dit de sa véritable raison d’être.

Il est généralement d’usage de désigner de façon imprécise les « destinataires » d’une politique publique qui confondent l’ensemble des « parties prenantes de la société civile ». Cette vision fait écho à la vision d’une intervention publique envisagée comme répondant à des « besoins » de la société civile. Cette notion emblématique de « besoins » occulte le processus conflictuel de mise à l’agenda du « problème » qui, seul, justifie l’intervention publique. L’extension de l’État providence dans nos sociétés européennes a largement diffusé l’idée que la raison d’être des interventions publiques est de construire un bien-être social qui suppose non seulement de pourvoir aux « nécessités » mais aussi de répondre aux différentes « attentes légitimes » de la population.

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Autrement dit la Res publica s’est implicitement étendue à l’ensemble du fonctionnement sociétal s’affranchissant, de fait, du principe de subsidiarité si cher à la démocratie helvétique. Le premier pas vers la distinction des groupes cibles et des bénéficiaires finaux est donc de reconnaitre que l’intervention publique est une réponse circonstanciée à un problème collectif que les individus, les groupes ou les organisations de la société civile ne peuvent pas résoudre de façon autonome.

Cette définition initiale du « problème collectif » est essentielle puisqu’elle détermine la logique d’action de la « politique publique-solution » et les critères de réussite qui guideront l’évaluation à venir.

L’évaluation de la politique publique requiert une compréhension fine de sa logique d’action. La distinction entre groupes cibles et bénéficiaires finaux permet de saisir la dimension conflictuelle des rapports entre les parties prenantes. La perception de l’intervention publique est plus dynamique, inscrite dans la réalité, éventuellement mouvante, des divergences et convergences d’intérêts entre groupes sociaux : à l’opposé d’un inventaire statique et faussement consensuel de « destinataires ».

Dans cette perspective, l’évaluation pourra alors questionner les résultats et les impacts issus de l’intervention publique d’une façon précise :

- résultats immédiats obtenus auprès des groupes cibles dont on cherche à modifier le comportement ;

- impacts indirects obtenus auprès des bénéficiaires finaux suite aux changements de comportement des groupes cibles.

L’évaluation peut éventuellement questionner les hypothèses qui sous-tendent l’intervention, aussi bien au niveau des causes que de l’action elle-même.

Illustration : l’évaluation d’un Parc Naturel Régional

Le label « Parc Naturel Régional » est accordé pour une durée de dix ans renouvelable. Pour cela une évaluation complète des actions menées doit être réalisée. Ce travail constitue un préalable à une redéfinition des objectifs du Parc.

Ce Parc, qu’on peut qualifier de « parc de 2ème génération », est né d’une demande locale. Cela se traduit par un fonctionnement spécifique en termes de participation des collectivités concernées, deux départements, onze cantons, douze intercommunalités, 58 communes du territoire et 4 villes périphériques. Les collectivités sont représentées au sein du Syndicat Mixte du Parc, organisme de gestion composé du Bureau du Parc et du Comité Syndical.

Les 4 axes stratégiques du Parc définis dans sa charte sont :

1. Préserver un patrimoine de qualité, à forte identité

2. Accompagner les communes pour la gestion des espaces naturels sensibles

3. Mettre en œuvre une politique de développement revitalisante

4. Accueillir et communiquer

Le problème collectif à résoudre peut se formuler de la façon suivante : comment préserver le patrimoine naturel sans nuire au développement urbanistique et économique ? Autrement dit les groupes cibles sont principalement les responsables communaux qui sont opposés à toute contrainte

architecturale ou d’aménagement, les agriculteurs attachés à leurs pratiques peu respectueuses de la

Les bénéficiaires sont à court terme les

nature, les professionnels du tourisme, les chasseurs

habitants des « Villes portes » et de la région qui peuvent profiter pour leurs loisirs d’une nature préservée, et à plus long terme les générations futures héritières de ce patrimoine.

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Figure 2 : Le sociogramme du Parc Naturel Régional

2008 Figure 2 : Le sociogramme du Parc Naturel Régional Entre 1995 et 2003, 81 projets

Entre 1995 et 2003, 81 projets ont été menés par le Parc. Les projets ont, par ordre d’importance, été développés dans les secteurs du tourisme, information et éducation, de l’agriculture, de l’architecture et de l’urbanisme, du patrimoine naturel et de la forêt et du bois. Les projets de préservation du patrimoine naturel ne représentent que 12% des financements au cours de cette période.

Les réalisations du Parc ont prioritairement contribué au développement économique du territoire, elles ont aussi été une réussite notable en matière de sensibilisation du public à l’environnement. En revanche, la protection proprement dite du patrimoine naturel et culturel a peu bénéficié, au cours de la décennie passée, des activités du Parc.

Certains des jugements formulés en fin d’évaluation en association avec les parties prenantes sont donc assez polémiques. Deux recommandations marquent notamment une rupture forte par rapport aux pratiques en cours : « Le Parc doit trouver les modalités pour accroître la dimension contraignante de ses interventions et de son soutien. » ; « Le soutien apporté par le Parc doit être proportionnel à la valeur ajoutée patrimoniale prévisible des projets proposés ».

Après avoir, dans un premier temps, soutenu publiquement ces conclusions et recommandations, le Président du Parc a fait une brusque marche arrière, sous la pression des groupes cibles, affirmant « le Parc doit rester un outil de développement économique » dans une longue interview dans la presse régionale.

Vers un pluralisme maîtrisé

Cette clarification conceptuelle du rôle des différentes parties prenantes a des conséquences pratiques dans la cadre d’une démarche pluraliste d’évaluation visant à garantir l’expression effective de la diversité des points de vue légitimes.

Le modèle d’évaluation pluraliste est reconnu aujourd’hui comme un standard professionnel. Le principe de pluralité est le premier affirmé par la Charte de la SFE :

« L’évaluation s’inscrit dans la triple logique du management public, de la démocratie et du débat scientifique. Elle prend en compte de façon raisonnée les différents intérêts en présence et recueille la

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diversité des points de vue pertinents sur l’action évaluée, qu’ils émanent d’acteurs, d’experts, ou de toute autre personne concernée. Cette prise en compte de la pluralité des points de vue se traduit - chaque fois que possible- par l'association des différentes parties prenantes concernées par l’action publique ou par tout autre moyen approprié » 2 .

Le pluralisme est, en pratique, assuré par une instance d’évaluation composée de façon idoine. Une instance est un comité mandaté par l’autorité publique à l’initiative de l’évaluation. L’instance assure, pour le compte du mandant, la pleine responsabilité du jugement de valeur final sur la politique évaluée. La diversité des points de vue légitime doit y être représentée (au sens socio-politique du terme). Le choix des membres doit contribuer à la légitimité du jugement qui sera formulé in fine.

Les membres participent, intuitu personae, en tant que porte-parole d’une partie prenante et non en qualité de représentant officiel de leur organisation ou sur la base d'un mandat institutionnel. Il s'agit donc d'un engagement moral de participer en tant que membre à part entière d'un groupe (il n'est pas possible de se faire représenter par un tiers ou de référer à sa hiérarchie des positions prises).

L’expérience a montré que les opérateurs de la politique évaluée sont susceptibles de prendre l’ascendant dans les débats en raison de leur implication forte dans les aspects opérationnels. Aussi est-il préférable de leur accorder un statut d’observateurs invités à assister à tout ou partie des réunions (et de répondre le cas échéant à des demandes ponctuelles d’information) plutôt que de membre à part entière de l’instance d’évaluation.

La distinction entre groupes cibles et bénéficiaires finaux appelle une vigilance accrue dans la composition de l’instance. La légitimité de la participation des bénéficiaires finaux ne peut pas être remise en question dans la mesure où ils fondent la raison d’être de l’intervention publique évaluée. En revanche, la question de l’intégration des groupes cibles à l’instance d’évaluation est plus épineuse. En effet, les groupes cibles sont concernés par l’intervention publique qui vise à modifier, directement, leur comportement et exerce donc une contrainte sur leur mode d’agir. Leur participation au sein de l’instance présente un risque de blocage et de paralysie relativement élevé. Il est préférable de recueillir leur point de vue au cours de la collecte sans les obliger à cautionner la validité de conclusions et de recommandations qui leur sont potentiellement défavorables.

Il semblerait ainsi que la distinction entre groupes cibles et bénéficiaires finaux oriente les pratiques évaluatives vers une nouvelle génération d’évaluation pluraliste. Le premier pas franchi a été celui de la mise à l’écart des opérateurs susceptibles de biaiser les débats, notamment par une position défensive visant à la préservation de leurs activités et de leurs modes de faire. Le deuxième pas que souhaite amorcer cette communication serait celui d’un regard lucide sur les groupes cibles dont les points de vue n’auraient pas la légitimité requise pour être intégré à l’instance d’évaluation.

2 Charte de la SFE, juin 2006.