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Las políticas educacionales de Chile en las últimas dos décadas del siglo XX
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Cristian Cox
Universidad Diego Portales
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Cristián Cox
2
orientación de mercado de los años 80, juzgada como singularmente ciega respecto a
equidad e integración social, y a una visión nacional y sistémica de la competitividad del
país, a la que se ve especialmente comprometida sin un cambio de los niveles de calidad de
la educación de sus mayorías. (Brunner, Cox, 1995; García-Huidobro, Cox, 1999; Cox,
Lemaitre, 1999; Arellano, 2000).
Las dos décadas objeto de análisis difieren profundamente respecto del papel del
estado en educación. Mientras que la de los Ochenta redefine las responsabilidades de éste,
reduciéndolas, así como restringiendo sustancialmente los recursos del sector, la de los
años Noventa corresponde a un período de signo contrario, -de intensa actividad estatal en
el área y crecimiento sustancial del gasto-, que al mismo tiempo que no modifica el papel
del sector privado en educación, contrabalancea al mercado como regulador del sistema.
Esto establece una nueva configuración de políticas para el sistema educativo, en que se
apela tanto a los mecanismos del estado (controles y apoyos públicos) como del mercado y
en que el divisor público/privado se desdramatiza y es gradualmente reemplazado por
concepciones que conciben el mejoramiento de la calidad y equidad de la educación como
responsabilidad de la sociedad en su conjunto. (Brunner, Cox, 1995). El trabajo trata las
dos décadas con distinto énfasis: a la de los Ochenta, en forma sucinta y centrándose en sus
resultados duraderos. Durante esos años se constituyen ‘rasgos estructurales’ del sistema en
que operan las políticas de la década siguiente, y es tal aspecto el que nos interesa rescatar.
El centro del trabajo es la década de los años Noventa. En ella hay cinco leyes mayores,
referidas a la regulación de la profesión docente, el financiamiento, el marco de
funcionamiento temporal del sistema escolar y la duración de la obligatoriedad escolar;
diez programas de intervención sobre distintos niveles y subconjuntos de instituciones y
actores del sistema; y una reforma curricular profunda que abarca desde el nivel parvulario
a la educación media. Rescatar el conjunto, sin detenerse en la multidimensionalidad de
cada uno de los componentes referidos y de la creciente complejidad del proceso, obliga, a
lo largo de este primer capítulo, a privilegiar lo esencial y la visión global, en desmedro de
la riqueza de las partes.
El trabajo tiene un objetivo prioritariamente descriptivo de los contextos,
fundamentos, componentes claves y evolución de las políticas educacionales en Chile en el
período 1980-2002, referidas al sistema escolar y con énfasis en la década de los años
Noventa. Tiene como objetivo analítico el intento de conceptualizar la especificidad de las
políticas educacionales y de reforma de Chile en la última década del siglo XX, en términos
de sus principios orientadores, estrategia, proceso de implementación y resultados. La
perspectiva es la del análisis de la particular combinación de criterios y herramientas de
estado y de mercado, centralistas y descentralizados, de intervención directa y a través de
incentivos, en la implementación de un proyecto de transformación gradual pero ambiciosa
del sistema escolar, en un contexto global que plantea intensificados requerimientos de
manejo del conocimiento y formación de las personas, como factor estratégico del
desarrollo económico y socio-político. (Cepal, Unesco, 1992). El foco elegido supone dejar
fuera del análisis el papel, la visión y relaciones con las políticas gubernamentales de
actores claves, como el profesorado, los padres y los sostenedores (municipales y privados),
3
así como la temática más amplia sobre la evolución en el período de las relaciones entre
sociedad y educación. 1
1
Cuál es la relación de los ´nuevos chilenos´ (Larraín (2000), Halpern (2002), PNUD (2002), Tironi (2002))
con la educación y cuáles son las claves de la evolución reciente de tal relación, son interrogantes importantes
que quedan fuera del objeto abordado.
4
profesionales) en una organización única y centralizada, orientada según principios
socialistas de la época. En circunstancias de profunda división y convulsión política, la
propuesta gubernamental de la Escuela Nacional Unificada y el espectro que ésta levantó
en la Oposición, de control marxista de las conciencias a través del sistema escolar,
contribuyó a la crisis de la democracia chilena. (Farrell, 1983; Cox, 1986).
Cuadro 1.
Logros educativos 1970-1990
Matrícula escolar total Cobertura Promedio Porcentaje
Años de Población
Año Básica Media Básica Media Escolaridad Alfabeta
15 años y
más
1970 2,200,160 306,064 93.3 49.7 4.3 89.0
1982 2,116,397 565,745 95.2 65.0 7.7 91.1
1990 2,022,924 719,819 91.3 77.0 8.6 94.6
Fuente: Ministerio de Educación, 1991, 1995, 2001(a)
2
Un análisis favorable al régimen militar señala sobre esta fase: “la actitud inicial del Gobierno Militar hacia
la educación (se asumió) como una materia de seguridad nacional, al menos durante el período previo a un
mayor control de la situación, (…) y cuando empezó a compenetrarse de la realidad educativa”. (Larraín,
1998, p. 176). Para un análisis de los efectos de las políticas autoritarias de los años 70 en el sistema escolar,
ver J.J.Brunner y Catalán. (1985)
5
traspaso de funciones desde el Ministerio de Educación y su burocracia central a los
poderes locales representados en el Municipio; c) la disminución del poder de negociación
del gremio docente; d) una mayor participación del sector privado en la provisión de la
educación; e) por último, una cercanía mayor de la educación media técnico-profesional a
los ámbitos económicos de la producción y los servicios.
La reforma de comienzos de la década de 1980 tuvo fundamentos financieros, de
eficiencia y de distribución de poder, los que se interpretaron como decisivos para una
mejora de la calidad de la educación. Las mejoras en los resultados de aprendizaje se
buscaron prioritariamente a través de cambios en la gestión y la configuración de presiones
e incentivos al desempeño provenientes de la competencia por matrícula, y
secundariamente a través de acciones específicamente educativas aunque nunca
directamente relacionadas con la pedagogía, como lo fueron una reforma curricular y el
establecimiento de un sistema nacional de evaluación de aprendizajes. De modo
homólogo, respecto a criterios de equidad, estos se aplican en la dimensión de la
distribución de los recursos entre niveles del sistema educativo, favoreciendo la educación
básica en desmedro de la universitaria, pero no se conciben aún principios de
discriminación positiva dentro del quehacer educativo. Las medidas fundamentales fueron
establecidas en 1980 y 1981, su implementación interrumpida por una crísis económica con
efectos políticos entre 1983 y 1985, y completadas en 1986, en un contexto general de
cambio del modelo de desarrollo económico del país y de incontrarrestada concentración
del poder en las Fuerzas Armadas. (Jofré, 1988; Matte, Sancho, 1993; Larraín, 1998)
6
2. Cambio del sistema de financiamiento: subsidio por alumno. La reforma
cambió, para las escuelas públicas y privadas sostenidas por el estado, la forma de su
financiamiento, que se basaba en criterios centralizados basados en costos históricos de
funcionamiento de cada unidad educativa, y una planta docente funcionaria del estado y
sujeta a la carrera funcionaria del caso. Se instituyó un nuevo sistema, inspirado en el
concepto de Milton Friedman de un subsidio educacional (o voucher) por alumno
(Friedman, 1955).3 Este canaliza los recursos para el financiamiento de la educación, no a
las familias, como postulaba Friedman, sino a los sostenedores (propietarios o
administradores), municipales y privados subvencionados, en base a la matrícula de sus
escuelas. El subsidio se paga a cada sostenedor de acuerdo al promedio mensual de
asistencia de alumnos (y no sólo en base a la matrícula real): un fuerte y eficaz incentivo
para mantener a los alumnos asistiendo a clases.
7
Veinte años después de la aplicación de esta reforma, los análisis pro-competencia
de mercado en educación sostienen que el modelo nunca fue aplicado en los términos
señalados por el mismo porque: i) los padres nunca accedieron a información adecuada
sobre el rendimiento efectivo de las escuelas; ii) porque las escuelas municipalizadas no
contaron con suficiente autonomía para su gestión; y iii), fundamentalmente, porque la
administración municipal de la educación pudo siempre incurrir en déficits que eran
financiados centralmente, con lo cual no internalizó en su gestión la presión competitiva
representada por la pérdida de matrícula. De hecho, a pesar de la caída en la matrícula
municipal, el número de escuelas disminuyó solo en 82, de 6.370 a 6.288, entre 1980 y
1990. (Beyer, Eyzaguirre, Fontaine, 2000).
Cuadro 2.
Matrícula escolar por categorías administrativas 1982-2002
Año Matrícula total % matrícula en % matrícula en % matrícula en % matrícula en
Sistema escolar Escuelas Escuelas Privadas Escuelas Privadas Corporaciones
Municipales (*) Subvencionadas Pagadas
1982 2.682.142 75.3% 19.6% 5.1% ----
1984 2.710.369 68.2% 26.3% 5.5% ----
1986 2.757.894 63.1% 30.8% 6.1% ----
1988 2.771.932 59.6% 31.4% 7.0% 1.9%
1990 2.742.743 58,4% 32,3% 7,2% 2,1%
1992 2.741.616 58,1% 32,2% 7,7% 1,9%
1994 2.782.998 57,8% 32,3% 8,2% 1,8%
1996 2.982.023 56,5% 33,0% 8,7% 1,8%
1998 3.067.709 55,7% 34,1% 8,5% 1,6%
2000 3.231.148 54,2% 35,9% 8,2% 1,7%
2002 3.302.394 52.3% 38.1% 7.8% 1.7%
Fuente: Ministerio de Educación, Compendio de Información Estadística Educacional, 2003. No se incluye matrícula de
Educación Parvularia
(*) Escuelas Municipales: 6.242 escuelas y liceos (2001) de propiedad y financiamiento públicos, administradas por las
341 municipalidades del país a través de dos formas: Departamentos Administrativos de Educación Municipal (DAEM) y
Corporaciones Municipales. Estas últimas con normas menos rígidas respecto a la administración de personal. 80% de las
comunas administran la educación a través de DAEMs.
Escuelas Particulares Subvencionadas, 3.460 escuelas y colegios (2001) de propiedad privada y que se financian a través
de la subvención estatal. En 1998, un 38.2% de este subconjunto correspondía a instituciones de la Iglesia Católica; el
restante 61.8% a sostenedores no-religiosos, mayoritariamente con fines de lucro.
Escuelas Privadas Pagadas, 1.031 colegios (2001) , que no reciben subsidio del estado y operan únicamente a través del
cobro a los padres.
Escuelas de Corporaciones corresponden a 70 escuelas secundarias técnico-profesionales administradas por
corporaciones empresariales con financiamiento fiscal especialmente establecido para este propósito (y aportado bajo otra
forma que el subsidio por alumno - Decreto 3166 de 1981-).
8
Tal como se muestra en el Cuadro 2, la mayor transferencia de alumnos de las
escuelas municipalizadas a las privadas subvencionadas, tuvo lugar en el período
comprendido entre 1982 – 1986. A partir de 1990 se detiene, aunque no del todo, la
disminución porcentual de la matrícula municipal; hasta 1996 crecen las dos categorías de
establecimientos privados. Al final de la década, la educación pagada disminuye
porcentualmente, efecto probablemente de la disminución del ritmo de crecimiento del país
y alza del desempleo, que hace que familias retiren a sus hijos de la educación pagada, por
una parte. Por otra, efecto también del paso de numerosos colegios pagados al régimen
subvencionado con financiamiento compartido. Se beneficia de ambas tendencias el sector
de establecimientos privados subvencionados.
6
Junto a lo señalado sobre el impacto laboral de las nuevas reglas, debe tenerse presente que los sindicatos
docentes habían sido prohibidos y sus dirigentes perseguidos políticamente desde 1973.
7
Carnoy y McEwan asocian los menores costos del sector privado subvencionado con el hecho de que éste
contrata profesores más jóvenes y sujetos a una rotación mayor que los municipales. (Carnoy, McEwan,
1997).
9
Un aspecto mucho menos considerado de la reforma de 1980-81 en relación a los
docentes del sistema escolar, en parte por pertenecer al ámbito de las políticas de educación
superior, es el impacto de medidas de éstas sobre la formación inicial. En efecto, la
legislación de 1980-81 que produjo la diversificación inducida de la educación superior,
distinguiendo universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica, definió
la especificidad de las primeras como las instituciones que otorgaban los grados
académicos superiores de doce carreras profesionales que requerían el grado previo de
licenciatura. Entre estas doce carreras de rango exclusivamente universitario, no figuraba
educación. Junto al efecto simbólico directo de no valoración estatal de la función docente
y pérdida del status universitario de su formación inicial, la legislación referida impactó
inmediatamente en las vacantes y matrícula de las carreras pedagógicas. Entre los años
1983 y 1990, la matrícula cae en un 45% en las universidades tradicionales; y en un 30% en
el total de la educación superior.8 El status universitario de la carrera docente fue
reestablecido más tarde, por la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza de marzo de
1990. Las carreras de educación, sin embargo, no logran completar sus vacantes hasta
mediados de la década de 1990; y los puntajes en las pruebas de ingreso a la universidad de
sus últimos alumnos aceptados comienzan a subir en forma significativa recién en 1997.
Las consecuencias de largo plazo del cuadro esbozado de medidas que afectan a la
profesión docente, es uno de los aspectos que no debe olvidarse en los análisis
contemporáneos de las capacidades y límites de la misma.
8
La matrícula de las carreras de educación del conjunto de la educación superior cae de 41.608 a 29.041
alumnos entre 1983 y 1990 . Entre los años 1998 y 2001, hubo un aumento de 15% en la matrícula, y los
puntajes de ingreso en las carreras de educación subieron entre 35 y 47 puntos en la prueba de Aptitud
Académica, dependiendo de los niveles (Parvularia, Básica y Media). ( Brunner, Courard, Cox, 1992; Avalos,
2001)
Para una interpretación de las políticas de los 80 como resultado de las relaciones en un campo variable de
fuerzas constituido por tres actores con distintos énfasis de política dentro del gobierno -Ministerio de
Educación, Ministerio del Interior y Ministerio de Hacienda-, ver C.Cox, 1989.
10
Latinoamérica las mediciones en gran escala de sus resultados de aprendizaje, y en 1990
pudo establecer programas de discriminación positiva en base a la información provista por
estas mediciones.
10
El Ministro de Educación de la época, Alfredo Prieto, explica que los cambios mencionados tuvieron por
origen la realidad de las dobles y hasta triples jornadas en la educación básica, lo que había hecho a los
profesores en muchos casos acortar las clases a 30 minutos, con tal de cumplir con el número de unidades
lectivas semanales señaladas por los Planes de Estudio oficiales. En vez, “…se estimó más pedagógico
disminuir el número de clases si era físicamente imposible realizarlas en la jornada disponible, antes que
hacer clases de tan corta duración. (…) el primer ciclo debía tener 30 clases semanales mínimas, pero podían
ser rebajadas a 25, si no era posible efectuarlas en la jornada correspondiente”. (Prieto, 1983, p.53).
11
alcanzarse los objetivos del programa de acuerdo a la realidad de cada curso”.11 En el
caso de la educación técnico-profesional, las regulaciones estatales fueron eliminadas y se
solicitó a los profesores de cada escuela que definieran sus programas de estudio de
acuerdo a su interpretación de las demandas del mercado laboral. Cerca de 400 programas
de estudio fueron definidos de este modo, a través de un proceso en el que pesó más el uso
de los recursos humanos y materiales disponibles en los establecimientos, que la relevancia
para los alumnos y la pertinencia de las especialidades para el desarrollo económico y
tecnológico de la Región o del país. (Mineduc-MECE EM, 1994).
Los programas de estudio de la reforma curricular de inicios de la década de los 80,
no innovan respecto del modelo curricular basado en los, para el ámbito de la educación,
muy conocidos objetivos conductuales del educador de la Universidad de Chicago
Benjamin Bloom (Bloom, 1956), adoptado en Chile por la reforma educacional de la
década de los años Sesenta. En los términos de esta matriz se hizo un intento consistente
por hacer los programas más relevantes a la vida de los educandos, a lo que se agregó
principios de una educación personalizada, que en el contexto autoritario de la época, no
tenía bases para su implementación. (Cox, 1992)
12
La LOCE fue diseñada para asegurar la permanencia de los cambios establecidos en
los años 80. Su modificación requiere un alto quórum en el Congreso y a lo largo de la
década de los 90 esto no ocurrió respecto de ninguno de sus aspectos decisivos.
Cobertura y Eficiencia
Calidad
ser tribunal de apelaciones de escuelas y liceos cuyos planes y programas de estudio sean rechazados por éste.
El Consejo es presidido por el Ministro de Educación y lo integran 8 miembros, representantes de las
universidades estatales, la comunidad científica, la Corte Suprema y los Comandantes en Jefe de las Fuerzas
Armadas. Es evidente que el CSE tiene una composición poco acorde con sus funciones respecto del sistema
escolar; y debe ser difícil encontrar instituciones de su tipo con representación de las Fuerzas Armadas.
13
De acuerdo a estimaciones de CELADE, el grupo 10-14 años, (equivalente a los grados 4 a 8 de la
educación básica) en 1980 tenía una población de 1.265.010 y en 1988, de 1.217.708: un decrecimiento de
3.8%. Ver, www.eclac.cl/celade/proyecciones/2002.htm.
14
Mineduc, Compendio de Información Estadística, 2000.
15
El subsidio por alumno creó incentivos para que las escuelas promovieran a estos de curso. Y ello puede
haber influido positivamente, bajando las tasas de repitencia y completación en Educación Básica. Se ha
señalado que esto puede haber sido artificial , en el sentido de haber carecido de correlatos en mejoras en el
aprendizaje (Espínola,1993)
13
Las reformas de los años 80 no tuvieron un efecto positivo desde el punto de vista
del aprendizaje en el nivel básico, único sobre el que existen mediciones al comienzo y al
final de la década. Las mediciones a escala nacional de los logros cognitivos de los alumnos
de Cuarto Año Básico en las áreas de lenguaje y matemáticas a comienzos y a fines de la
década, muestran una declinación, como puede observarse en el Cuadro siguiente, y lo han
constatado diversos análisis (Morales,1991; Prawda 1992; Carnoy, McEwan 1997; Hsieh,
Urquiola, 2001). Pero este resultado está sesgado por la inclusión de escuelas rurales (que
obtienen los resultados más bajos) en la medición de 1988, y por la inexistencia de
controles adecuados sobre la comparabilidad de las pruebas. (No se aplicaron técnicas de
equating , o control de la comparabilidad inter-anual de las pruebas, durante los años 80).16
Con todo, un análisis que compara sólo escuelas que fueron medidas tanto a
comienzos como a fines de la década, demostró que la tendencia general a la baja se
mantiene, aunque reducida (Morales, 1991). Teniendo esto presente, parece una hipótesis
conservadora el sostener que los resultados en el aprendizaje no mejoraron durante la
década.
Equidad
Los resultados de los alumnos de Cuarto Año Básico en 1982 y 1988, demuestran
que la diferencia bruta entre los puntajes más altos y los más bajos aumentó en Lenguaje; la
diferencia respecto a Matemáticas permaneció constante, cerca de 30 puntos porcentuales
(Prawda, 1992 ).17 Bravo, Contreras y Sanhueza (1999) aplicaron diferentes indicadores de
desigualdad a estos mismos datos –pruebas nacionales de rendimiento de 1982 y 1988-
verificando que el coeficiente de Gini sube de 0.121 a 0.130 en el caso de matemática; y de
0.108 a 0.147, en el caso de la prueba de lenguaje, indicando un aumento en la desigualdad.
Pero esto, como se señaló, debe relativizarse por la inclusión en la medición de 1988, de un
número significativo de escuelas rurales, cuyos resultados eran los más bajos. El mismo
estudio de Bravo y colegas indica que los cambios observados entre años no son
estadísticamente significativos.
Tal vez más importante que lo señalado es la evidencia de una segmentación socio-
educativa del sistema escolar como efecto de la introducción de los mecanismos de
elección y competencia, mayor que la existente antes de la reforma de los 80. En efecto, el
análisis para Chile de Carnoy y McEwan (1997), como de Hsieh y Urquiola (2001),
coinciden con la literatura económica sobre las externalidades negativas sobre el
aprendizaje de la segmentación por nivel socioeconómico o por capacidades (Gonzalez,
2002). El nuevo sector de colegios privados subvencionados surgido durante los 80, habría
competido no en términos de alzas en su productividad, sino seleccionando a los mejores
alumnos, y produciendo así un ‘descreme’ de la hasta entonces llamada educación fiscal.
16
El Ministerio de Educación contrató a la Universidad Católica para aplicar pruebas nacionales
estandarizadas a los alumnos de Cuarto Año Básico en 1982 y en 1984 (PER) y nuevamente en 1988
(SIMCE). Las mediciones evaluaron los logros cognitivos en lenguaje, matemáticas, ciencias sociales y
ciencias naturales. Las muestras incluyeron 3.200 escuelas básicas (municipalizadas, particulares-
subvencionadas y particulares- pagadas) en 1982 – 84, y 5.600 escuelas básicas en 1988.
17
Aquí se aplica la misma advertencia mencionada anteriormente. La muestra de 1988 incluía más escuelas
rurales de las consideradas en la muestra de 1982. Esto sesga los resultados, ampliando la brecha entre los
puntajes altos y bajos.
14
Con pérdida para los alumnos de ésta, por el ‘efecto pares’ (al emigrar los mejores
alumnos al nuevo sector, se produce una baja en las condiciones para el aprendizaje de los
que quedan) y ausencia de alzas en el rendimiento del sistema en su conjunto. Para Hsieh y
Urquiola “incluso si los hijos de la clase media se beneficiaron mudándose, esto parece
estar contrapesado por el efecto negativo sobre los estudiantes de bajo NSE, que en su
mayoría han permanecido en (la educación municipal) ”. (op.cit, 2001, p. 39). Como se
verá, las tendencias segmentadoras no se abatieron durante los 90.
Cuadro 3.
Logros de aprendizaje, tasa de repetición y características administrativas y sociales
de las escuelas : 1982-1988
1982 1988
Tipo de Datos Tipo de establecimiento Tipo de establecimiento
Munic. Priv. Priv. Munic. Priv. Priv.
Subv. Pagado Subv. Pagado
Mediciones nacionales
(% respuestas correctas)
% de establecimientos:
NSE Alto 1.1 5.7 39.8 0.0 2.8 59.9
NSE Medio 43.3 57.7 57.1 5.9 29.2 40.1
NSE Bajo 55.6 36.6 3.1 61.5 52.8 0.0
NSE Más Bajo (1988) _ - - 32.6 15.2 0.0
15
alumnos de sectores de pobreza. Más aún, aceptó sin buscarlo, como muestran las
regulaciones sobre las horas y las asignaturas del plan de estudios, así como sobre
enseñanza del currículum, una oferta educacional financiada con recursos públicos, de
diferentes niveles, de acuerdo a las condiciones materiales y culturales de los contextos en
que operaban las escuelas (Cox, 1992). En forma más clara que con respecto al tema de la
mantención o caída en la calidad promedio de los aprendizajes, la reforma de los Ochenta
es seriamente deficitaria respecto a criterios de igualdad de oportunidades de aprendizaje e
integración educativa de la nación. Uno de los puntos de partida, justamente, de las
políticas de los gobiernos democráticos a partir de 1990.
Continuidades y rupturas.
Juntos a estos ejes de continuidad mayores, el nuevo gobierno establece unos ejes
de diferenciación y quiebre con las políticas precedentes, también mayores. En primer
término, una redefinición profunda del papel de la educación en el proyecto de mediano
plazo de logro del desarrollo y de una sociedad más justa: de prescindencia a tener una
función estratégica en el proyecto-país, que se expresa en primer término en el crecimiento
sostenido del gasto en educación a lo largo de los años 90, por encima del crecimiento del
18
Gobierno del Presidente Patricio Aylwin (1990-1994): Ministros Ricardo Lagos y Jorge Arrate; Gobierno
del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000), Ministros Ernesto Schiefelbein, Sergio Molina y José
Pablo Arellano; Gobierno del Presidente Ricardo Lagos (2000-2006), Ministra Mariana Aylwin, Ministro
Sergio Bitar.
16
producto. En segundo término, una redefinición radical del status de la profesión docente, a
la que se le vuelve a conceder una condición protegida públicamente, desde la cual se
relaciona con el estado en forma nacional o ´centralizada´, a través del Colegio de
Profesores. Esto es considerado por algunos, una contradicción flagrante con la mantención
del modelo de administración descentralizado y por incentivos de mercado del sistema
(Gauri, 1998; Beyer, Eyzaguirre, Fontaine, 2000). En tercer lugar, fija como norte de sus
políticas el logro de una sustancial mayor calidad y equidad de la provisión públicamente
financiada de la educación, y con ello redefine el papel del estado en el sector: de un papel
subsidiario, consistente en funciones de asignación de recursos y supervisión de los marcos
institucionales y educativos en que la competencia por matrícula produce determinados
estándares de logro y patrón de distribución social; a un papel promotor y responsable,
tanto respecto de los objetivos de calidad a nivel del sistema en su conjunto, como de los de
equidad. Esto último supone dos criterios articuladores del conjunto de las políticas de los
años 90, que especifican la naturaleza del accionar público en educación: programas
integrales de intervención de cobertura universal para el mejoramiento de la calidad de los
aprendizajes, y programas compensatorios focalizados en las escuelas y liceos de menores
recursos para el mejoramiento de la equidad.
Los cambios que realizan las políticas de los años 90 se desarrollan entonces en una
matriz institucional descentralizada en la que operan mecanismos de financiamiento
competitivos, instaurados a comienzos de la década de 1980, a la vez que los propios de un
estado capaz de diseñar y ejecutar programas integrales de mejoramiento de la calidad y
equidad de la educación, que se guía por criterios de discriminación positiva respecto a la
población en pobreza y establece una nueva relación con el profesorado. El Gobierno
Militar había considerado al profesorado un actor políticamente sospechoso. Los gobiernos
democráticos post-90 lo consideran el actor clave de una agenda educacional que en su
centro tiene el mejoramiento de la calidad de las oportunidades de aprendizaje de las
mayorías.
Dimensiones y componentes
El Diagrama siguiente ofrece una visión sinóptica del conjunto de las políticas de
mejoramiento y reforma de la calidad y equidad de la educación en la década de los 90.
Estas han sido organizadas en términos de tres ámbitos, distinguibles en término tanto de
los componentes del sistema educacional que afectan, como de los actores y mediaciones
institucionales que los generan.
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El primer ámbito (columna 1) es el de las condiciones políticas y económicas que definen
el marco de funcionamiento del sistema escolar en el período. Esta dimensión cubre cuatro
factores claves: visión o paradigma de las políticas gubernamentales en el sector, nivel de
acuerdo o conflicto sobre política educacional, nivel del gasto y distribución entre niveles
del mismo en el sector, y relación del estado con los docentes (clave de la gobernabilidad
del sector). El mismo ámbito o dimensión, considerado desde la perspectiva de los actores e
instituciones claves en la determinación de los factores mencionados, exhibe una economía
política compleja, o la más políticamente mediada de las tres dimensiones en que se
ordenará la descripción y los análisis siguientes. Típicamente, el proceso de toma de
decisiones en esta esfera incluye más instituciones del Ejecutivo que el Ministerio de
Educación –fundamentalmente el Ministerio de Hacienda y la Presidencia de la República-,
y es la dimensión más regulada legalmente, es decir, con concurso del Parlamento y , a lo
largo de los 90, objeto de acuerdos entre gobierno y oposición. Los componentes claves en
este ámbito, objeto de la sección siguiente del trabajo son: a) cambio del paradigma
ordenador de las políticas de estado subsidiario a estado promotor; b) visión nacional sobre
la alta prioridad de la educación, el marco de acuerdos y baja conflictividad, que acompaña
y define las políticas del período, configuración que tiene su hito clave en la Comisión
Nacional de Modernización de 1994; c) el crecimiento sostenido del gasto en educación,
tanto público como privado, observable en su evolución entre 1990 y 2002, como en las
leyes sobre financiamiento compartido y donaciones a la educación, de 1993; y d), las
leyes definitorias del marco laboral de los docentes, de 1991, 1995 y 2001.
19
• Un programa para la implantación de la informática educativa en todo el sistema
escolar: Programa Enlaces (1992-post-2000).
19
La relación con el Banco Mundial, fue una constante fuente de perspectiva analítica internacional, siendo su
rol de ‘banco de conocimiento’ de especial significación para el gobierno. Obsérvese que el financiamiento
por esta agencia multilateral del Programa MECE-Media fue menor (un 17% del total, ver sección 5). Sobre
el tema: Cox y Avalos, (1999). Un punto relevante, aunque poco conocido de esta dimension de la
formulación de políticas, lo constituyó el trabajo e informe posterior de una misión UNESCO, UNICEF,
PNUD, Banco Mundial, convocada por el Ministro Ernesto Schiefelbein al inicio de la administración del
Presidente Frei Ruiz-Tagle (1994), y cuyas conclusiones fueron insumo de la elaboración que realizara ese
mismo año la referida Comisión Nacional de Modernización de la Educación, convocada por el Presidente de
la República. ( UNESCO, UNICEF, PNUD, Banco Mundial 1994).
20
Trece estudios fueron licitados públicamente, postulando a su realización los principales centros de
investigación educacional del país: universidades y centros académicos independientes pusieron en acción a
20
de la Educación de 1994, descansaron en decisiva medida sobre lo que se puede calificar
como el estado del arte del conocimiento y análisis que a la fecha había producido el campo
de la investigación socio-educativa del país. (Comité Técnico Asesor, 1994). Por último,
una vez iniciada la implementación de políticas y programas, se iniciaron procesos
paralelos de monitoreo y evaluación externa, que a lo largo del período retroalimentaron la
conducción de las mismas.21
Periodización.
Tres etapas son distinguibles al interior del proceso acumulativo mencionado, en que
van variando la envergadura de las acciones y sus énfasis, pero al interior de un mismo
marco de orientaciones y estrategias.
Una primera etapa, que va de 1990 a 1995, puede caracterizarse como de construcción
de condiciones de base para un funcionamiento mejorado del sistema escolar. 22
Condiciones políticas que se traducen en alta prioridad gubernamental al sector y
construcción de confianzas y acuerdos respecto a la agenda de cambio en educación;
condiciones profesionales y laborales mejoradas de los docentes; condiciones materiales
para el aprendizaje, con recursos actualizados y en volúmenes suficientes (textos,
bibliotecas, materiales didácticos, computadores en red); condiciones institucionales y
técnicas para la renovación de la pedagogía y la gestión, a través del esfuerzos de los
programas P.900 y Rural respecto de Lenguaje y Matemáticas, y de los Proyectos de
Mejoramiento Educativo (PME) respecto al trabajo de proyectos por equipos docentes.
El inicio de la tercera etapa puede fijarse en la segunda mitad del año 2000, cuando se
conocen resultados de aprendizaje insatisfactorios, tanto nacionales como internacionales,
que muestran que el sistema escolar logra pobres resultados respecto a estándares de
cerca de 200 investigadores de diversas disciplinas y orientaciones. El proceso de consulta incluyó más de
30.000 personas organizadas en 2.043 grupos de discusión de profesores, alumnos y apoderados, discutieron
un material de base y produjeron informes sobre sus requerimientos a la educación media, los que fueron
procesados por el Ministerio de Educación y sistematizados en un informe que volvió a los establecimientos.
(Mineduc, 1992 y 1993). Ver capítulo 7.
21
Hay evaluaciones externas, y en distintos momentos, de los Programas P.900, Rural y Enlaces; de los
Proyectos de Mejoramiento Educativo; del MECE-Media en su conjunto; de la Jornada Escolar Completa.
Las más importantes de ellas son citadas en los acápites 5 y 7 de este capítulo, así como en las Referencias.
22
Sus hitos son el Programa de las 900 Escuelas (1990), el Estatuto Docente (1991), el Programa MECE-
Básica (1992), la Comisión Nacional para la Modernización de la Educación (1994) y el inicio del programa
MECE-Media (1995).
21
aprendizaje competitivos en el mundo global. Ambas mediciones muestran que si bien las
bases del edificio de un nuevo sistema escolar estaba construido, las experiencias de
aprendizaje en su interior estaban aún lejos de lo requerido por una sociedad integrada a un
mundo globalizado y cada vez más exigente en términos de conocimiento y capacidades de
las personas y las organizaciones. ¨Llevar la reforma al aula¨, es decir, a unas prácticas de
enseñanza-aprendizaje es el lema que nuclea los énfasis de política al inicio de la nueva
década.
Tanto por razones propias a la historia política reciente del país y el contexto de
transición a la democracia, como por razones más universales relacionadas con el proceso
de globalización y el papel estratégico en éste del conocimiento y una preparación más
exigente de las personas, al inicio de la década de 1990 existe en la sociedad un sentido
ampliamente compartido, que es a la vez político y cultural, de las élites como de la
sociedad civil, acerca de la urgencia de efectuar un esfuerzo integral de mejoramiento del
sistema educacional. El clima de acuerdos imperantes al inicio de la transición sobre el
proyecto de país y el papel de la educación en su logro, posibilitan por primera vez en dos
décadas una relación del sistema político con la educación en términos nacionales.
Relación que se mantiene a lo largo de la década y que define los parámetros mayores de
los mejoramientos y cambios abordados en el período. Estos, debe destacarse, surgen de
una visión sobre el papel del estado en educación que sustituye los principios de
subsidiareidad, por los de un estado responsable y promotor. Que no solo crea condiciones
generales para el despliegue de las iniciativas de los actores, sino interviene y promueve
directamente, tanto en función de criterios de calidad y sus relaciones con la competitividad
del país, como en función de criterios de equidad, igualdad de oportunidades y bases
culturales de integración social y ciudadanía democrática.
22
El principio de que las políticas educacionales debían tener el carácter de políticas
de estado, más allá por tanto de los plazos de un gobierno y de las divisiones partidarias, se
plasma, a lo largo del período, en una política de acuerdos gobierno-oposición sobre
educación, que otorga respaldo nacional a las iniciativas mayores en el sector. Esta tiene
como hitos mayores : a) el diagnóstico y propuestas de cambio de una políticamente plural
Comisión Nacional de Modernización de la Educación, convocada por el Presidente de la
República en 1994, que contribuye a sistematizar y concordar entre las dirigencias política,
empresarial y educacional del país, las tareas nacionales en educación (Comisión Nacional
de Modernización, 1995); b) los acuerdos Gobierno-Oposición, para el financiamiento e
implementación de la extensión de la jornada escolar (1997), que incluyeron acuerdos sobre
mantención del IVA y reglamentación de inversiones públicas en establecimientos de
propiedad privada (Ley 19.532 sobre Jornada Escolar Completa, de 1997); acuerdo
gobierno-oposición para modificar la Constitución y establecer 12 años como la duración
de la educación obligatoria (2003).
Los hitos reseñados deben ser además puestos en un contexto de consenso sobre el
alza sostenida del gasto en educación –aprobada en el parlamento año a año-: los sucesivos
gobiernos otorgan máxima prioridad al sector educativo y asignan recursos en forma acorde
con esta definición, incluso cuando el crecimiento del PIB disminuye y se ajusta el gasto
público, como ocurre en 1998 y 1999.
23
El señalado marco de acuerdos y la consistencia de la construcción políticamente
transversal de respuestas a temas específicos, no es sinónimo de ausencia de visiones e
intereses encontrados, así como de conflicto, a lo largo del período.23 Sin embargo, en los
asuntos en que esto sucede, - gestión y regulación de la profesión docente, principios de
libertad de enseñanza y de derecho a la educación, rol del estado y el mercado en
educación, educación sexual- caracteriza a la evolución de las políticas de los 90’ la
elaboración de soluciones transaccionales, apoyadas en su implementación por el conjunto
de la institucionalidad y actores concernidos. En un primer momento la linea divisoria es
respecto a cuanto revertir la reforma de los Ochenta (en un sentido re-centralizador y
estatista, esperado por el profesorado), y la solución transaccional a la que se arriba es un
nuevo equilibrio entre la realidad heredada (descentralización, financiamiento vía
subvención) y las nuevas orientaciones propugnadas por el gobierno (reivindicación del rol
de los docentes, su estatuto y agremiación, más los programas de calidad y equidad). En un
segundo momento, al plasmarse el informe de la citada Comisión de Modernización en
1994, el conflicto de visiones se da entre la necesidad de aumentar el gasto (planteamiento
caro a la alianza política que sustenta al Gobierno), y la necesidad de mejorar la gestión de
las escuelas (planteamiento caro a la Oposición y a los sectores neo-liberales dentro de la
misma alianza gobiernista). Finalmente, en la tercera etapa aludida recién, muy
determinada por la comunicación y discusión pública de las mediciones nacionales e
internacionales de logros de aprendizaje, se puede argumentar que las líneas del conflicto
gobierno/oposición se han movido desde el ámbito del financiamiento y la gestión, por
primera vez al “adentro” de la educación, con interpretaciones y visiones competitivas y
grados variables de divergencia, sobre currículum, evaluación y desarrollo profesional
docente. Los tres momentos guardan una relación de sincronicidad con el momento inicial
de cada uno de los tres gobiernos del período (en 1991, 1995 y 2001), y con las leyes y
acuerdos sobre remuneraciones y regulaciones de la profesión docente, resultado de
transacciones gobierno-gremio que se plasman en el Parlamento, y que evolucionan en un
sentido modernizador hacia la particular combinación de estatuto nacional protegido pero
con evaluación de desempeño e incentivos individuales al mejoramiento del mismo del
presente.
4.2. Financiamiento.
Entre los años 1990 y 2000, el gasto público en educación en Chile pasó de un 2,6% a un
4,3% del producto interno bruto; éste además creció a un promedio anual de más de 6%. La
referida centralidad de la educación para las personas y el proyecto de país tiene su
correlato más claro en un cambio de escala en los recursos destinados al sector, como
puede apreciarse en el Cuadro Nº 5. El gasto público en educación se ha triplicado, pasando
de 940.3 a 3.017 millones de dólares (en valor del 2001) entre 1990 y 2002; el gasto por
alumno crece en forma acorde.
23
Para un análisis de las alianzas y conflictos entre actores durante los 90’ , no solo gobierno/oposición, sino
también entre “técnicos y políticos”; o entre los docentes y el Ministerio, ver, J.Eduardo García-Huidobro
(2001).
24
Cuadro 5.
Gasto público en educación; gasto por alumno, por niveles 1990-2002
Gasto Público en Gasto Público en Educación: Gasto anual del Ministerio de
Año Educación (en millones a) Sobre PIB Educación por alumno, por niveles.
US.$ b) Sobre Gasto Público (en US.$ del año 2001) (*)
del año 2001) total. (%):
a b Básica Media Superior
1990 940. 3 2.4 12.5 231.8 213.8 832.3
1991 1,035.5 2.6 12.6 244.8 216.5 1,109.3
1992 1,176.4 2.7 13.7 270.1 270.7 1,111.9
1993 1,328.5 2.8 13.9 302.8 296.3 1,097.4
1994 1,461.3 2.9 14.6 325.5 324.5 1,148.0
1995 1,620.2 2.9 15.3 371.0 396.3 1,180.0
1996 1,840.6 3.2 15.8 402.3 441.1 1,240.1
1997 2,017.8 3.4 16.5 443.4 494.3 1,319.5
1998 2,214.7 3.7 17.0 480.5 546.0 1,333.0
1999 2,412.3 4.0 17.4 518.7 550.0 1,417.1
2000 2,617.8 4.1 18.1 539.5 609.6 1,374.0
2001 2,788.8 4.4 18,5 582.8 623.5 1,360.5
2002 3,017.7 n.d. n.d. n.d. n.d n.d
% de crecimiento del
gasto por alumno 151.4 191.7 63.5
Nota (*): incluye gasto de subvenciones , asistencialidad y programas. (Mece-EB, Mece-EM, P.900, Rural, Enlaces,etc).
Fuente: Ministerio de Educación, Estadísticas de la Educación 2001 (a),Tabla 4.5, pg. 131.
Los incrementos mencionados, contrastan con la realidad de los años ’80, en que el
Gasto Público en educación cayó en un 22% entre 1982 y 1990. Importa comparar las dos
décadas en términos de la relación del gasto en educación con la evolución del Producto
Interno, porque se revela con mayor nitidez el contraste de los criterios estratégicos
respectivos. A inicios de los años ’80, una crisis recesiva produjo una disminución del
Producto Interno Bruto que afectó también fuertemente al gasto público educacional. A
partir del año 1984 el país comenzó a recuperarse de la crisis, acumulando hasta 1990 seis
años de crecimiento continuo del PIB (en torno al 6% anual). Sin embargo esta mejor
situación económica nacional no se tradujo en aumentos del gasto en educación. Al
contrario, éste continuó disminuyendo por el resto del Gobierno Militar. A partir del año
1991 la situación se comienza a invertir. En 1999, cuando por primera vez en más de
década y media, hay un crecimiento negativo del PIB y la prioridad del gasto en educación
es puesta a prueba, este se mantiene creciendo en alrededor de un 8% .
En los años ’90 también aumenta fuertemente el gasto privado en educación :
básicamente de las familias y en especial en la educación superior. De este modo, el Gasto
Total que el país destina al sector ha crecido significativamente: mientras en 1990
representaba un 4,4% del PIB, en 2000 alcanzó a un 7,4% del mismo, como revela el
cuadro siguiente.
25
Cuadro 6.
Gasto total en Educación (años 1990 – 2000, como porcentaje del PIB)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Gasto Público en 2.4 2.6 2.7 2.8 2.9 2.9 3.2 3.4 3.7 4.0 4.1 4.4
Educación/PIB (1)
Gasto Privado en 1.4 1.4 1.6 1.7 2.0 2.0 2.5 2.3 2.6 3.2 3.3 n.d.
Educación/PIB
Gasto Total en 3.8 4.0 4.3 4.6 4.8 4.9 5.7 5.7 6.3 7.2 7.4 n.d.
Educación/PIB
Más allá de la perspectiva que compara gasto entre niveles del sistema educativo, en que a
lo largo de la década disminuye en términos relativos el gasto en educación superior en
favor del nivel escolar, manteniéndose al respecto criterios de política establecidos en los
años 80, interesa la evolución comparada del gasto en subvenciones y en los programas de
mejoramiento (Mece, P.900 y similares, ver Cuadro 9). El primer tipo de gasto es
considerado más consistente con el modelo instaurado en los años 80, ya que permitiría a
cada sostenedor decidir “descentralizadamente” sus propias políticas de inversión y
mejoramiento; en tanto el segundo, es identificado con crecimiento del poder del Ministerio
de Educación sobre decisiones de inversión y mejoramiento. Como se aprecia en el Cuadro
7, no hay proporción alguna en el volumen de ambos gastos, superando el gasto en
subvenciones al decidido centralmente por un factor cercano a veinte.24
El cuadro 7 presenta una clasificación por categorías de gasto del Ministerio de Educación,
útil para analizar la importancia relativa de la subvención vis a vis, los programas, la
asistencialidad y la inversión en infraestructura en el sistema escolar. El gasto en
subvenciones, se mantiene en torno al 62-63% del total. Su crecimiento a lo largo de la
década fue de un 11% promedio anual. Estos mayores recursos sostuvieron el alza
sustancial de las remuneraciones docentes (138% de incremento real en el período, ver
acápite 4.3), así como el incremento de la matrícula subvencionada: había 460.767 alumnos
más en el año 2000 que en 1990 (16.8%).25
24
El Cuadro 7, como el análisis que sigue, del trabajo de Pablo Gonzalez para el proyecto Cresur. Ver
Capítulo 12.
25
Un logro poco tematizado, porque la cobertura y su expansión no ha sido centro del discurso de las
políticas; sin embargo es nodal en términos de equidad. Se vuelve sobre esto en el acápite 7. Ver además en el
capítulo tercero del libro, el análisis de Cristián Bellei.
26
El programa de alimentación escolar pasa de 680 mil a 1 millón de almuerzos diarios entre 1990 y 2000
(Capítulo 3).
26
infraestructura crece de 2,5% del total en 1996, a 5,8% del total en 2000, lo cual es
consistente con el periodo en que se inician las inversiones para la extensión de la jornada.
Cuadro 7.
Importancia relativa de categorías de gasto en el período 1990-2000.
27
la que fue disminuyendo su cobertura a medida que avanzaba la implementación de la
iniciativa ‘Jornada Escolar Completa’ -
Financiamiento Compartido .
27
El 93% del total de establecimientos privados subvencionados se había acogido en 2000 a la fórmula de
financiamiento compartido; sólo un 7% de establecimientos municipales (todos ellos de educación media)
28
Fuente: Oficina de Subvenciones, Ministerio de Educación.
29
Ver sobre esto el Capítulo 12.
30
El año 2000 el 93% de los establecimientos privados subvencionados tenían financiamiento compartido
(incluyendo básica y media). No hay aumento en el número de establecimientos municipales en el período
1980-2000; y leve en el de la categoría de privados pagados entre 1990 y 1995. (Mineduc, 2003 a).
28
Encuesta Nacional de Hogares, CASEN, mientras en 1990 un 18% de los niños de familias
de los dos quintiles de mayores ingresos asistía a escuelas municipales, en 2000 esta
proporción había bajado a un 14% . (García-Huidobro, Bellei, 2003. Se vuelve sobre esto
en el acápite 7.5, sobre equidad).
31
En el año 2001, el total de docentes con contratos de 44 horas –que es el reflejado en el Gráfico-
correspondía al 32%; un 54% tenía contratos entre 30 y 44 horas; y un 15% , contratos de menos de 30 horas.
(Mineduc, 2003 b)
32
La base de comparación en el caso de los colegios privados-subvencionados, no corresponde al promedio
sino al caso observado de remuneración más baja de ese subsistema en 1990.
29
2001). Pese a los aumentos sustanciales de las remuneraciones, ni la opinión pública ni el
Colegio de Profesores han variado en su percepción acerca de las “bajas remuneraciones de
los profesores”. Se ha destacado que el propio gobierno ha contribuido a este desfase, al
declarar los aumentos salariales como “insuficientes” respecto al “pago de una deuda” de la
sociedad con los profesores, que tenía validez a inicios de los 90, pero no hacia el final de
la década. (Bellei, 2001-b).
Gráfico 1.
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
1 99 0
1 99 1
1 99 2
1 99 3
1 99 4
1 99 5
1 99 6
1 99 7
1 99 8
1 99 9
2 00 0
2 00 1
30
Estatuto Docente 1 (Ley 19.070) . 1991
En 1991 el gobierno redefine el régimen laboral de los profesores, traspasándolos
desde el Código del Trabajo, que rige las actividades privadas, a un Estatuto Docente, que
establece una regulación nacional de sus condiciones de empleo (jornadas de trabajo,
horarios máximos , régimen de vacaciones), una estructura común y mejorada de
remuneraciones, bonificaciones al perfeccionamiento, la experiencia profesional y el
desempeño en condiciones difíciles, y condiciones de alta estabilidad en el cargo.
El Estatuto es la más controversial de las medidas de política de todo el período. Dividió en
su momento al gabinete presidencial y fue aprobado dentro del Ejecutivo sólo gracias al
apoyo del Presidente de la República; en el Congreso, los artículos referidos a inamovilidad
en los cargos fueron extremados, algunos, como los referidos a la inamovilidad de los
directores, por la propia Oposición.33 Esta, sin embargo, interpreta el Estatuto como una
reversión de las medidas desreguladoras del mercado laboral docente de los 80´ y el
establecimiento de una contradicción profunda con el sistema de financiamiento vía
subvención por alumno. En efecto, el Estatuto hace prácticamente imposible –entre 1991 y
1995- a los sostenedores efectuar movimientos en su planta docente, ajustándolos a la
matrícula y por tanto al monto de los recursos percibidos.
En términos simplificados pero válidos, puede afirmarse que el Estatuto dificultó la
administración eficiente del sistema, al rigidizar un factor clave de la gestión, pero
estableció una condición política necesaria para el resto del proceso de cambio: la
gobernabilidad del sistema, lograda en forma decisiva por la satisfacción, bajo una forma
distinta pero aceptada, de la expectativa mayor del profesorado con la vuelta a democracia,
como era el retorno al statu quo ante , de funcionarios del Ministerio de Educación. En los
trece años que van de marzo de 1990 a marzo de 2003, hubo 48 días de paro docente en el
sistema (equivalentes a 36 días de pérdida de clases, de los cuáles 20 de ellos en un solo
conflicto, el año 1998)34, y ninguna oposición al conjunto de programas destinados a
cambiar la calidad de los contextos y procesos de enseñanza y aprendizaje, ni a la reforma
curricular o la extensión de jornada, corazón de la agenda de políticas educacionales de los
90. Esto, como se verá, no es equivalente a una adhesión a ‘la reforma’ en sus dimensiones
políticas más generales.
33
En el Mensaje del Ejecutivo Nº 43-321, de 15 de octubre de 1990, que inicia el proyecto de Estatuto
Docente, en su art. 3º transitorio, se ordena llamar a concurso a todos los cargos directivos dependientes de
los DAEM. Esta norma no obtuvo el apoyo de la oposición y no fue aprobada: en cambio se aprobó, en el art.
1º transitorio de la Ley 19.070 de 1991, la titularidad automática para todos los directores en funciones que
tuvieran a lo menos alguno de los siguientes requisitos: a) haber accedido mediante concurso; b) haber
accedido por aplicación automática del D.L. 2327, de 1978, sobre Carrera Docente, c) contar a lo menos con 5
años en la función docente directiva; d) tener aprobado un curso de especialización o de perfeccionamiento
vinculado a la función docente directiva. En 1994, el Ejecutivo hizo un nuevo intento de poner fin al carácter
vitalicio de los directores de establecimiento en la educación municipal, a través de indicaciones a la
significativa Ley 19.410 (flexibilidad, SNED, Padem, reformas al régimen de subvenciones). En ésta se
aprobó la disposición que, en adelante, los nombramientos de directores serían por cinco años.
34
Los días de paro docente por año: 1991: 1 (protesta ex-post por el Estatuto Docente). Todos los paros
posteriores fueron en contexto de negociación salarial. 1993: 1 día ; 1994: 4 (26 abril, 18 de mayo, 3 y 4 de
octubre) ; 1996: 14 (1º a 14 de octubre); 1998: 28 (1º a 28 de octubre).
31
Estatuto Docente 2. (Ley 19.410). 1995
El funcionamiento de las nuevas administraciones municipales en contexto
democrático en los años 91 a 93, permitió que sus plantas docentes crecieran en ese
período en aproximadamente un 10%, sin aumentos proporcionales en la matrícula, y por
tanto sus ingresos, lo que llevó a desequilibrios financieros estructurales en la educación
municipalizada.
La necesidad de hacer más flexibles las normas del Estatuto sobre movilidad de la
planta docente, así como el interés de la política gubernamental de introducir innovaciones
al respecto que ligaran remuneraciones con desempeños, llevó a una ley de reforma del
Estatuto, que introdujo innovaciones en las direcciones referidas. En primer término,
contra la existencia de un Plan Anual de Desarrollo de la Educación Municipal (PADEM),
se hizo posible, a partir de 1997, reducir plantas docentes; adicionalmente, la ley estableció
el Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño (SNED) de las escuelas, el cual permite
evaluarlas considerando el tipo de alumnos con las que trabajan y establecer incentivos y
premios a los equipos docentes que mejoren sus resultados de aprendizaje.
A lo largo del año 2000, el nuevo gobierno llega a un acuerdo con el Colegio de Profesores,
que junto con definir mejoras salariales para el período 2001-2003, establece nuevos
criterios para la carrera docente, que vinculan el progreso en ésta con evaluaciones
individuales del desempeño y acreditación voluntaria de competencias en el aula, para el
pago de asignaciones a la excelencia docente. El acuerdo cobra cuerpo en una ley de enero
del 2001 (Ley 19.715), que establece fondos para el pago de tales asignaciones y la
constitución de una ¨red de maestros de maestros¨, basada en ¨profesionales de la educación
acreditados por su excelencia pedagógica¨.35
En el presente el foco de las relaciones Ministerio de Educación-Gremio Docente, lo
constituye la elaboración de unos estándares de desempeño docente que constituyan la base
de las evaluaciones en las que se funda un nuevo concepto de carrera docente, más
profesional que funcionaria.
Sistema nacional de evaluación de desempeño (SNED)
Lo señalado respecto a evaluación de desempeños individuales como criterio aceptado
de la carrera docente, tal vez no hubiera sido factible para la tradición gremial docente,
sino hubiera operado desde 1996 el Sistema nacional de evaluación de desempeño (SNED)
que evalúa a cada uno de los establecimientos subvencionados del país y entrega una
asignación monetaria a los profesores de los establecimientos mejor calificados a nivel
regional.
35
Protocolo Acuerdo Ministerio de Educación y Colegio de Profesores de Chile A.G.14 de Nov. 2000.
32
El SNED estipula que los establecimientos cuyo desempeño ha sido calificado como
excelente, principalmente medido a través de las pruebas nacionales de logros de
aprendizaje, recibirán como incentivo una subvención mensual por alumno. Dichos
establecimientos se seleccionan cada dos años y representan a lo más el 25% de la
matrícula regional. El 90% del monto asignado debe destinarse directamente a los
profesores del establecimiento premiado y ser distribuido de acuerdo a las horas
cronológicas de desempeño de cada uno; el 10% restante se destina a un incentivo especial
a los profesores que hubiesen destacado, a juicio del establecimiento. En general éste se
suele repartir por partes iguales entre el conjunto de profesores. SNED beneficia poco más
de 30.000 docentes en cada ciclo de su asignación, como detalla el Cuadro siguiente.
Cuadro 8.
Beneficiarios y recursos del SNED
1996-97 1998-99 2000-01
Establecimientos Premiados 2.274 1.832 1.699
Docentes Premiados 30.600 31.400 32.600
% Sobre el total de Docentes del país ------- 27,3 % 27,7 %
Monto promedio anual por docente ($ año 2000) 209.739 221.401 260.245
Fuente: Ministerio de Educación, División de Planificación y Presupuesto, 2002.
Como los resultados de las pruebas SIMCE están estrechamente relacionados con
factores no controlables por los establecimientos (como nivel educativo y socio-económico
de los padres), y también para evitar sesgos de selección (o discriminación de alumnos con
dificultades de aprendizaje), el SNED busca corregir ambas limitaciones configurando los
rankings a través de los cuales se entrega el incentivo a los docentes, en base a ¨grupos
homogéneos¨ o de similares características, tanto socioeconómicas como geográficas, y
sólo se comparan establecimientos que pertenezcan a un mismo grupo. (Mizala,
Romaguera, 2001. Ver Capítulo 10).
33
puede representar poco más de 55 mil pesos mensuales. Adicionalmente se premia el buen
desempeño colectivo de una escuela, a través del descrito SNED. El monto promedio
recibido por los docentes por este concepto es de 23 mil pesos mensuales, es decir, el más
pequeño de los incentivos existentes, aunque tiene la característica de compartirse con el
colectivo docente, lo que estimula a los equipos de profesores, pero hace menos decisivo el
esfuerzo individual por conseguirlo. En cambio, son los dos incentivos más nuevos los que
se dirigen exclusivamente en esa dirección: la asignación de excelencia pedagógica
individual -que supone un año de recopilación de antecedentes y preparación para un
exigente examen- significa 46 mil pesos mensuales, el doble que el incentivo colectivo por
desempeño; y si este docente está dispuesto a trabajar capacitando o asesorando a sus pares,
puede recibir mensualmente poco más de 50 mil pesos más. En síntesis, pese a los cambios,
los incentivos tradicionales siguen siendo más fuertes. Sin embargo, tomados en su
conjunto, los tres incentivos referidos al desempeño efectivo pueden significar un monto
similar al máximo posible de perfeccionamiento, y muy superior al de cargos directivos o
de zona.
Gráfico 2.
Incentivos monetarios a los docentes.
Monto mensual individual en pesos 2002/3 -máximo posible.
300.000
275.000
250.000
225.000
200.000
175.000
150.000
125.000
100.000
75.000
50.000
25.000
0
Antigüedad
Cargo directivo
Perfeccionamiento
Desempeño difícil
Excelencia
Excelencia
Maestro de
individual
maestros
colectiva
34
militar. Junto con el tercer cambio de gobierno del período, en el año 2000, hay un giro
importante que este mismo liderazgo le imprime al gremio, en un doble sentido: hacia una
relación de cooperación con la conducción de la reforma, y hacia una ampliación de la
agenda gremial, desde un foco casi exclusivo en la negociación salarial, a una que cubre el
espectro completo de los asuntos de la educación.
Tres años más tarde, hay un cambio decisivo. En noviembre de 2000, el protocolo
de acuerdo Ministerio-Colegio referido precedentemente, tiene como eje “la mutua
convicción de que la reforma de la educación y el fortalecimiento de la profesión docente
son procesos inseparables, que comprometen los mejores esfuerzos de los firmantes”.
Ambas partes convinieron en trabajar por una eficaz realización de la Jornada Escolar
Completa (Ministerio de Educación y Colegio de Profesores de Chile, 2000). Al inicio del
nuevo siglo, entonces, hay un claro cambio en la relación del sindicalismo docente con el
gobierno, en que el primero pasa a una postura más cercana a un gremio profesional
(Nuñez, 2001. Ver Capítulo 9) .
Debe subrayarse la proyección que tiene el giro mencionado, que parece distar de
una decisión táctica superestructural, y reflejar en cambio una evolución prolongada y
laboriosa de elementos de una nueva identidad profesional. Que surge de las tensiones y
ambivalencias vividas durante los 90 por la profesión docente, entre los rasgos estado-
docentistas de la cultura escolar, “burocratismo funcionario, humanismo desvinculado de lo
productivo, enclaustramiento social y conservadurismo pedagógico”, con los
correspondientes principios culturales de la reforma de “desempeño de profesionales,
orientación a la eficacia tecnológica, apertura a la sociedad y el mundo, modernidad y
cambio”. (Bellei, 2001-b: 244)
35
5. Programas de mejoramiento.
36
Versiones detalladas de los programas Enlaces, en capítulo 8; Fortalecimiento de la Formación Inicial
Docente en capítulo 11; de los programas P.900 y Rural en Capítulo 5. Para información más reciente, ver
www.educar.chile; o www.mineduc.cl.
36
45
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37
5.1. Programas integrales y de cobertura universal.
37
El MECE-Básica fue iniciado en 1992 y contó con apoyo financiero y técnico del Banco Mundial. Tuvo
una ejecución efectiva de US$ 192 millones, de los cuales el BM financió mediante un préstamo el 62%
(120.7 millones) . Concluyó como un programa financiado y asistido externamente en 1997. Todas sus
acciones fueron luego institucionalizadas como parte de los programas de fomento del Ministerio de
Educación. El MECE- Media (1995-2000), incluyó a todos los establecimientos secundarios (municipales y
privados subvencionados) y ejecutó recursos por US.$ 207 millones entre 1995 y 2000, de los cuales un
17% (35 millones) fue financiado por un préstamo del Banco Mundial. (World Bank, 1999 y 2001).
38
Sería erróneo entender los programas MECE sólo como inversiones en tecnología
educativa. Su estrategia de fomento incluyó como eje la modernización de prácticas
didácticas y de gestión. Desde esta perspectiva, destacan los Proyectos de Mejoramiento
Educativo (PME). Los dos MECE establecieron las reglas y proveyeron la capacitación y
el financiamiento necesarios para anualmente organizar un concurso de proyectos de
mejoramiento educativo, generado cada uno de ellos por el equipo docente de un
establecimiento. Desde el año 1992 al 2000, concursaron 15.252 proyectos, de los cuales
el Ministerio de Educación seleccionó y financió 6.940, con una inversión cercana a los
US$ 46 millones. La introducción a nivel del sistema escolar en su conjunto de la lógica
de diseño y ejecución de proyectos, así como de obtención a través de medios
competitivos de recursos de los que hay que dar cuenta, ha hecho práctica habitual de
docentes y establecimientos: el trabajo en equipo sobre diagnóstico de problemas y
diseño de soluciones, y una mirada evaluativa y más proactiva que la tradicional respecto
al propio quehacer. Lo cual tiende a situar a los directores y profesores en un marco de
nuevas relaciones de gestión, más demandantes de coordinación colectiva, visibles para
entes externos y ligadas a resultados, y no sólo al cumplimiento de normas burocráticas.
(Universidad Católica, 1998; CIDE, 1999)
La mayor parte de las líneas de acción referidas , una vez concluidos los
programas MECE, fueron ‘institucionalizadas’, o adoptadas como parte del accionar de
apoyo rutinario del Mineduc a escuelas y liceos.
39
Programa de las 900 escuelas (P.900)
Hay más de 3.000 escuelas rurales en Chile, que atienden al 13% de la matrícula.
Con los resultados de aprendizaje más bajos de la población, estas se constituyeron desde
1992 en prioridad de la política educacional, a través de un programa integral que las
apoyó con: i) una nueva propuesta curricular que facilitara la articulación entre la cultura
rural y los códigos universales de la escuela; ii) diseño y producción de textos y
materiales didácticos consistentes con tal propuesta; y iii) capacitación docente que
supera el aislamiento del profesor rural y lo provee de conceptos y herramientas
metodológicas relevantes, a través de un trabajo permanente en agrupaciones de
profesores rurales por localidad en instancias conocidas como Microcentros de
Coordinación Pedagógica, que se reúnen periodicamente para seguir la implementación
de las innovaciones bosquejadas.
Desde 1992 hasta 2000 este Programa estuvo focalizado en 3.285 escuelas
rurales con multigrado e incompletas (sólo con alumnos de 1º a 6º grado). A partir del
año 2001 se amplía a 3.620 escuelas e incorpora establecimientos con el ciclo básico
completo de 1º a 8º grado: 129.178 estudiantes y 8. 092 profesores. En forma similar al
P.900, los resultados SIMCE de estas escuelas mejoran más que los del resto del sistema,
y la brecha con los promedios nacionales disminuye significativamente (Ver capítulo 5).
40
Montegrande
38
En 1997 las escuelas Montegrande matricularon a 40.000 alumnos, o 5.4% del total de la matrícula de
escuelas secundarias con financiamiento estatal.
41
Desde 1996 se complementa el abordaje señalado con estrategias más clásicas de
cursos para la formación en el nuevo currículum, y dos programas altamente
innovadores: uno dirigido a la renovación de instituciones formadoras de profesores; y
otro, de pasantías docentes en el exterior.
39
Los estándares consisten en criterios de desempeño docente, verificables a través de indicadores que se
proponen en cuatro facetas o ámbitos del proceso de enseñanza-aprendizaje: preparación del acto de
enseñar; creación en el aula de un ambiente propicio para el aprendizaje; enseñanza propiamente tal;
trabajo profesional en la institución educativa y fuera de ella. (Avalos, 2003)
42
año ante el Ministerio de Educación para ejecutar los cursos relacionados con las distintas
áreas de aprendizaje. El proceso se llevó a cabo en dos momentos del año escolar (en
ambas fases, el perfeccionamiento es gratuito y voluntario para los profesores y docentes
directivos): un curso de 70 horas durante las vacaciones de verano; actividades de
profundización en las vacaciones de invierno, en la modalidad presencial o a distancia,
particularmente en aquellos sectores de aprendizaje en que la reforma curricular señalaba
cambios de mayor complejidad. Cada año participó por sobre el 85% de los profesores
de los grados que el año siguiente implementarían nuevos programas de estudio. El
número de docentes anual se puede observar en el cuadro siguiente:
Cuadro 10.
Docentes participantes en cursos de perfeccionamiento para reforma curricular
Pasantías al exterior.
43
Cuadro 11.
Cobertura del Programa Becas en el Extranjero para Profesores
Como revelan los datos del Cuadro 9, el 89% de la matrícula de básica, y el 93%
de la del nivel medio, estaban en diciembre de 2002 cubiertos por la red Enlaces y su
provisión de equipos, apoyo técnico y capacitación docente. El mismo cuadro revela, a
través de los datos de progresión del número de las visitas mensuales al Portal Enlaces
en Internet, el crescendo del uso escolar de las TIC.
Cuadro 12.
Informática Educativa: Cobertura Red Enlaces
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Fuente: Mineduc, Enlaces. 2002.
44
docentes de cada una de las escuelas que está en “Enlaces”. Durante los dos primeros
años, los docentes participan en 100 horas de entrenamiento; y en los años siguientes se
les da apoyo técnico y talleres de actualización una dos veces al año.
Enlaces significó una inversión de US$ 145 millones en el periodo 1992-2002. Una
medida del logro de este programa es que en la evaluación internacional realizada por el
proyecto SITES de la IEA, Chile figura en el promedio internacional en términos de
número de alumnos por computador, tanto en básica como en media; en el uso de los
mismos, y por sobre tal promedio en el porcentaje de profesores capacitados. (Mineduc-
SITES, 2002).
45
La estrategia ‘programas’ representa una de las concreciones del paso de un
estado prescindente a uno promotor en educación, y una transformación profunda de las
capacidades de diseño y ejecución de estrategias de innovación y apoyo a los
establecimientos escolares por parte del Ministerio de Educación. Cambios en el perfil
profesional de los cuadros responsables (hacia equipos multidisciplinarios jóvenes), en
las tecnologías de diseño, seguimiento y control de los programas (informatización,
evaluaciones externas), y en su cultura de trabajo (de burocrática a orientada a
resultados), son algunos de los rasgos que conforman, al sostenerse en el tiempo su
accionar y crecer su rango de influencia, un importante factor de cambio en el centro
ministerial del sistema (Jara, 2002. Ver capítulo 13)
46
6. Reforma : la transformación del currículum y de la jornada escolar.
Proceso de elaboración
40
En 1992, sin tal definición, una propuesta de marco curricular nacional tuvo la oposición abierta de
amplios sectores, incluida la Iglesia Católica. (Picazo, 2000; Libertad y Desarrollo, 1992)
41
La Consulta llevó al Ministerio a modificar su propuesta: el cambio más importante afectó la definición
propuesta de los tiempos para la educación técnico- profesional -que fueron ampliados-.
47
último, la intervención extra-Ministerio y extra-sistema escolar permanente del referido
Consejo Superior de Educación, autoridad final en materias curriculares desde la LOCE
de 1990. (Gysling, 2003; Miranda, 2003. Ver capítulos 4 y 7 ).
Control
El país cuenta con un marco curricular para la educación básica desde 1996, para
la educación media desde 1998, y para la educación parvularia desde 2001. A partir de
éstos, tanto el Ministerio de Educación, como los establecimientos que así lo hayan
decidido, han elaborado programas de estudio que en el año 2002 cubren toda la
secuencia escolar. La descentralización del control del currículum hasta ahora no ha
significado, sin embargo, un cambio significativo en la proporción de establecimientos
con programas de estudio propios. A diciembre del año 2.001, un 14% de las escuelas y
liceos contaba con planes y programas propios de estudio, en alguna asignatura de
alguno de los grados . (Mineduc-UCE, 2002 a y b)
Estructura.
48
(TP), y que modifica profundamente lo que se propone como oportunidades de
aprendizaje al conjunto de la matrícula entre 14 y 17 años.
49
establecimientos, sin embargo, eligen qué y cuantos ‘canales’ u opciones de
diferenciación ofrecer.42
Organización curricular.
42
Así, mientras la ‘arquitectura’ del plan de estudios diferenciado es libre para cada establecimiento, dentro
de unas reglas mínimas de composición, los “ladrillos” de la misma (objetivos y contenidos diferenciados
en cada asignatura) están definidos en el marco curricular oficial. Como en otras dimensiones de las
políticas de los 90, se aprecia aquí una vez más la combinación de principios centralistas y pro-unidad
curricular de la nación, con principios descentralizadores y valoradores de la diversidad curricular .
43
Cariola Leonor, Labarca Guillermo, et.al.,. (1994). Errázuriz Margarita Ma., Martinic Sergio, et. al.,.
(1994) OECD (1994).
50
En términos generales, el currículum de cada asignatura fue redefinido acorde con
la necesidad de responder a la exigencia externa, de la sociedad al sistema escolar, de
formar, ya sea en unas nuevas habilidades; o, con mayor nivel e intensidad, en unas
habilidades que han sido objetivos de aprendizaje tradicionales. Entre estas destacan:
capacidad de abstracción, pensamiento sistémico, experimentación y aprender a aprender,
comunicación y trabajo colaborativo, resolución de problemas, manejo de la
incertidumbre y adaptación al cambio (Mineduc, 1998).44
44
Fueron referencias relevantes de la elaboración curricular en este aspecto, el Informe del Ministerio del
Trabajo Estadounidense (SCANS, 1992), y el Informe Towards a Learning Society , de la Comunidad
Europea (European Comission, 1996)
45
Iniciada la implementación de la reforma curricular el Ministerio estableció una Unidad de Seguimiento
de la misma, que recoge evidencia en forma sistemática, basada en cuestionarios a muestras probabilísticas
representativas nacionales de profesores y directivos; análisis de material documental (cuadernos de los
alumnos, guías y planificaciones de clases de los profesores); entrevistas a profesores y directivos; y
observación de clases.
51
nominal que sustantiva en muchos casos, porque los cambios implicados son de prácticas
y esto lleva tiempos y esfuerzos de apoyo y presión reconocidamente más prolongados.
Los apoyos referidos no pueden hacer perder de vista los límites y dificultades
que se confrontan respecto a la brecha existente en la actualidad entre los requerimientos
didácticos del nuevo currículum y las características heredadas de la docencia escolar.
Sobre éstas y su significado los propios docentes son especialmente claros. La evidencia
provista por la medición internacional TIMSS de 1998 mostró que pese a que los
profesores del país exhiben una preparación en términos de años de estudio y
calificaciones formales comparable al promedio internacional, en términos reales
muestran una marcada y central diferencia con sus pares de otros países: una proporción
alta de ellos declara no encontrarse preparada para enseñar las disciplinas del caso.
Cuarenta y cinco por ciento de los alumnos de 8º básico (de 1998) era enseñado por
docentes que declararon entonces una baja confianza en su preparación para enseñar
matemática, más de tres veces el promedio internacional (14%). La situación respecto a
ciencias, era igualmente dramática: dos tercios de los alumnos con profesores que
declararon baja confianza en su preparación para enseñar ciencias, (contra un 39% del
promedio internacional). (Mullis, Martin et.al., 2000, Exhibit 6.3 ; Martin, Mullis, et.al.
2000, Exhibit 6.3). Las bases de esta inseguridad están directamente relacionadas con
características de su formación inicial, que desde hace más de un cuarto de siglo no
prepara a profesores para el segundo ciclo de básica (grados 5 a 8), con especialización
en alguna disciplina (o “mención”). Se vuelve sobre este crucial problema en el acápite
de cierre.
52
6.3. Jornada Escolar Completa
La extensión y calidad del tiempo de trabajo escolar es un factor clave en el
aprendizaje de los alumnos. Tanto las escuelas como los sistemas educativos nacionales
que exhiben mejores resultados de aprendizaje, tienen sistemáticamente mayores tiempos
de trabajo escolar que el resto. La evidencia de investigación comparada internacional
sobre factores que impactan positivamente el aprendizaje destaca el tiempo como uno de
los decisivos.46
46
Ver por ejemplo, Prisoners of Time, Report of the National Comission on Time and Learning ,
Washington, Abril 1994, p.7.
53
El impacto en horas de la extensión de la jornada escolar para cada nivel y
modalidad del sistema escolar es de :
La jornada escolar completa tiene asimismo un impacto directo sobre las condiciones de
trabajo de los docentes, al disminuir drásticamente el número de ellos que trabaja en más
de un establecimiento: sólo 13% del total en 2002. (Mineduc, 2003 b)
47
232 horas cronológicas equivalen a 309 horas lectivas de 45 minutos, y a 9.3 semanas adicionales de clases al año.
54
7. Resultados de las políticas de los 90.
48
Para un análisis específico del impacto de las políticas de los 90, ver el trabajo de Cristián Bellei, capítulo
tercero del libro. Este distingue cuatro dimensiones de impacto, que también organizan parte de este acápite.
49
En el año 2000 un 40% de la matrícula del nivel básico y un 30% del nivel medio recibía almuerzo o
desayuno. En el caso del quintil de menores ingresos estas proporciones suben a 63% y 40%,
respectivamente. En el año 90, el apoyo en alimentación era un 20% menor en el caso de básica, e inexistente
en la educación media. (Bellei, 2003).
50
De acuerdo a estimaciones de CELADE, el grupo 10-19 años, (que puede considerarse un buen proxy del
grupo escolar entre los grados 4 y 12 ), en 1990 tenía una población de 2.446.721, y en 2002, de 2.783.313,
lo que representa un incremento de 13.7% . Ver, www.eclac.cl/celade/proyecciones/2002.htm. Para cifras de
matrícula, ver Cuadro N° 2.
55
65% en 1982 a un 82% en 1988. Este movimiento contradictorio entre los niveles, se puede
asociar a diferentes grupos socio-económicos y sus expectativas y posibilidades educativas.
La caída de básica asociada al grupo más pobre (indigente) dentro del quintil de menores
ingresos; el alza de la cobertura de media vinculada al proceso social de apropiación de la
experiencia liceal por grupos medios bajos cada vez más amplios.
Grafico 3.
Cobertura en Educación Básica y Media 1982-2001 (en %)
100
95
90
85
80
Básica
75 Media
70
65
60
55
50
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
influida, en medida difícil de ponderar, por las mejoras materiales y pedagógicas que a
partir de 1995 afectan a toda la educación media, hecha más atractiva, material, curricular y
pedagógicamente, que en el pasado, en especial para los jóvenes con riesgo de optar
tempranamente por el empleo.
51
El PIB crece a un promedio de 8.3% entre 1990 y 1997; en 1998 creció a un 3.9 y en 1999 cayó en –1.1%.
56
Deserción.
Gráfico 4.
Deserción en Educación Básica y Media 1991 - 2001 (en %)
14
12
10
Bás ica
8 Media
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Si se consideran las tasas de reprobación y éxito oportuno (egreso sin repetir ningún
grado) en la educación básica durante los 90, las primeras caen de alrededor de un 7%
promedio anual durante la década de los años ochenta, a un 3% en la segunda mitad de los
años 90; el éxito oportuno mejora sistemáticamente, pasando de un poco más de un tercio
de los alumnos en los 80 a poco menos de la mitad a fines de los 90. (Bellei, 2003. Ver
capítulo 3)
En el caso de la educación media, durante los 90 hay una drástica reducción de la
repetición: hasta 1995 ésta oscilaba en torno al 12% promedio anual; en los años siguientes
decrece hasta llegar al 6% en 1999 y 7% en 2000. No ha variado en cambio la proporción
de alumnos que cursa el ciclo completo sin reprobar ningún grado –entre 40 y 50%- en los
57
últimos veinte años. Pero al referirse estas tasas a una base mayor, el número absoluto de
egresados ‘oportunamente’ aumenta en la segunda mitad de la década de los 90. Este
egreso se da, además, en un contexto de duplicación de la matrícula de la educación
superior. La expansión del acceso en la educación terciaria beneficia a todos los grupos.
Los dos quintiles más pobres mejoran su presencia en ésta en forma sustancial: de un 4 a un
9% el quintil I, y de un 5 a un 15% el quintil II. (Ver capítulo 3).
Como se refirió al describir los programas de mejoramiento (sección 5), las políticas
de la década de 1990 invirtieron importantes recursos para transformar las condiciones
materiales de acceso a la información y al conocimiento que ofrece la experiencia escolar.
El ¨piso¨ de recursos para el aprendizaje fue efectivamente alzado a lo largo de la década,
para el conjunto de la matrícula. Esta vive su experiencia formativa, en básica y en media,
con libros de texto en cinco disciplinas (lenguaje, matemática, historia, ciencias e inglés),
bibliotecas de aula en el nivel primario y de establecimiento en el nivel secundario, y
disponibilidad de uso de computadores en red (para 90% de la matrícula en 2002). En este
conjunto de factores, el estudio TIMSS de 1999 reveló que Chile tenía un sistema escolar
con características que lo ubicaban en el promedio internacional del conjunto de 38 países
participantes. (Mullis, Martin,et.al. 2000).
Hay pocas dudas de la apropiación discursiva por la mayoría del profesorado de las
ideas que se podrían considerar como contemporáneas sobre enseñanza y aprendizaje. En
este sentido, hay un nuevo discurso de la profesión al respecto, que converge, con mayor o
menor claridad, en torno a los conceptos de aprendizaje significativo, centralidad de la
actividad de los alumnos en el aprendizaje e importancia del ‘aprender a aprender’, de un
currículum que forma en unas nuevas competencias y no solo contenidos, del trabajo
colaborativo y de la evaluación formativa. Pero hay evidencia consistente de que la
transferencia de éstos a la práctica docente es problemática y diferenciada según los
ámbitos a que ésta se refiera: más efectiva en los casos de relaciones de trabajo con otros
58
docentes y la institución escolar, así como respecto a las dimensiones relacionales de la
interacción con alumnos, y menos respecto a la enseñanza de los contenidos –en un sentido
amplio- de las asignaturas.
52
Proveniente de evaluaciones de los programas P.900 (Sotomayor, Medina 2001 ) y Rural (Universidad
Austral, 1998 ), Mece-Em, (Cide, 1999), del seguimiento ministerial de la implementación curricular (
Mineduc -UCE, 2002 a y b), del Mece-EB (World Bank, Audit Report 2000).
53
Evidencia inicial cualitativa basada en una comparación de videos de prácticas de aula en matemática en el
año 2000, en la educación básica de Brasil, Chile y Cuba, en una decena de escuelas por país, encontró que en
Chile un 34.6% del total del tiempo, contra 29.6% y 11.3%, para Brasil y Cuba, respectivamente, era
empleado en trabajo grupal; y que sólo un 6.5% del mismo lo era en trabajo individual (copiando
instrucciones, resolviendo problemas, verificando trabajos) contra 22.5% y 40.9% para Brasil y Cuba. Las
restantes categorías de trabajo en clases: recitación, profesor frente a toda la clase, transición/interrupción
(Carnoy, Gove , Marshall, 2003)
59
de ‘transición’ y ‘mixtura’; combinación, en establecimientos y entre los docentes, muchas
veces en un mismo docente, de rasgos de una didáctica tradicional, con elementos de las
nuevas concepciones. Así, la evaluación del Mece-Media concluyó sobre esta dimensión,
que había presencia de prácticas innovadoras y tradicionales y que entre estos dos polos,
no predominantes en su forma pura, se encontraba una situación más típica, que caracterizó
como prácticas de transición. Estas combinarían una mejor relación con los alumnos y sus
contextos de vida, mejorando la relación pedagógica y haciéndolos más activos, pero con
una intencionalidad educativa difusa. “Esta práctica en transición se dirige hacia la
estimulación del aprendizaje en los alumnos, en ella –por ejemplo- se han introducido
materiales didácticos pero con un fin meramente motivacional, se promueve la
participación autónoma de los estudiantes, pero no se pide rigor, valorándose la
participación en sí misma sin exigir una fundamentación de la propia respuesta”. (Bellei,
2001, p.33). En similar dirección apunta la evidencia disponible sobre las prácticas
docentes en el nivel básico. El Audit Report del Banco Mundial sobre el Mece-Básica
(World Bank, 2000) concluye que en las salas de clase típicas de este nivel (tanto
municipales como privadas subvencionadas), es observable la predominancia de un nuevo
patrón, cuyos rasgos incluyen mayor actividad de los alumnos que la tradicional, cercanía
en las relaciones de éstos con sus maestras, y variedad y riqueza en el uso de recursos de
aprendizaje, pero el conjunto adolece de foco en el logro de unos objetivos de aprendizaje.
Se constata un cierto activismo enmarcado en relaciones sociales de mayor cercanía y
sensibilidad al contexto vital de los alumnos, pero tenuemente conectado con metas de
aprendizaje. Es consistente con esto el que la evidencia recogida por el Ministerio de
Educación sobre la apropiación docente de los nuevos programas de estudio al inicio de la
reforma curricular, mostró que la categoría organizativa de éstos menos visible para los
profesores era la de ‘aprendizajes esperados’. (Mineduc, UCE, 2001).
60
y 2001 (de 19.995 a 27.817); en 2002 la docencia desplazó a las ingenierías como la carrera
más demandada en las universidades. La carrera docente atrae, hacia el final de la década, a
mejores estudiantes, como muestran los datos del siguiente Cuadro. Un cambio clave cuyo
impacto se apreciará en el mediano plazo, y que subraya la urgencia de lo que el Ministerio
y analistas ven como necesaria transformación de la formación de profesores (Mineduc
2003 (a); Schiefelbein y Schiefelbein 2003; Carnoy en Cap. 2) .
Cuadro 13.
Mejora en los puntajes de ingreso a las carreras de educación de las Universidades del
Consejo de Rectores, 1998-2001.
4º Básico.
54
Los puntajes de las distintas pruebas para 4° básico no son directamente comparables a lo largo de la
década .Entre 1992 y 1996, aunque se usa la misma escala (% de respuestas correctas), no se aplicaron
procedimientos de equating (preguntas comunes a las diferentes mediciones que permiten controlar las
diferencias interanuales entre los instrumentos). No se puede saber con precisión si el nivel de dificultad de
las distintas pruebas fue constante. De ahí que en los gráficos que siguen no se unan los valores de los años
92-94-96 para una misma categoría administrativa de escuelas. En este periodo las comparaciones más
confiables son las que para una misma medición (año) indican las distancias relativas entre categorías de
escuelas (las que se indican con líneas verticales). El SIMCE cambió su modelo de medición a partir de 1999,
incorporando el cálculo de puntajes IRT (Teoría de Respuesta al Item), y cambiando su escala (de porcentajes
61
La tendencia observable en el conjunto de mediciones SIMCE comparables de los
alumnos de 4° básico, es la estabilidad de los resultados nacionales promedios, tanto en
matemáticas como en lenguaje.
Este patrón de estabilidad exhibe alzas leves en lenguaje para la educación
municipal y privada subvencionada en la primera mitad de la década, que se mantienen
para esta última y las escuelas privadas pagadas en la segunda mitad de la misma; no así
para las municipales –que disminuyen su puntaje promedio de 241 a 239, entre 1996 y
2002-. Hay también una disminución de la brecha entre escuelas de financiamiento público
y privado en el período 1992-96, evolución que se interrumpe en el período 1996-2002.
Ninguna de las tres categorías de escuelas del sistema experimenta avances o retrocesos
que sean estadísticamente significativos en el período.
Gráfico 5.
Evolución resultados Simce Lenguaje 4° Básico1992-2002, por dependencia
establecimientos.
100 350
87 86
90 84 296 299 300 Privado Pagado
300
80 257 258 259
74
Privado
70 71 70 250
Subvencionado
68 241 238 239
60 64 63 Municipal
200
% respuestas correctas
50
150
40
30 100
puntaje IRT
20
50
10
0 0
1992 1994 1996 1996 1999 2002
Fuente: C.Bellei 2003. En base a Mineduc, SIMCE. Serie 1992-96 en %; serie 1996-2002 en
puntaje IRT.
-0 a 100- a una de promedio 250 y desviación estándar de 50 puntos). Un estudio ad hoc de equating entre
las mediciones de 1996 y 1999, permite comparar éstas.
62
La relación entre las escuelas municipales, que atienden preferentemente a los
sectores de menores ingresos, y las privadas subvencionadas por el estado –que atienden
una matrícula con mayores ingresos y educación de los padres - se ha mantenido
inalterable, favoreciendo a estas últimas. Los mejores resultados los obtiene la educación
privada pagada, cuya brecha con las escuelas municipales se redujo entre 1992 y 1996 en
lenguaje, (al subir los promedios de puntajes de éstas de 64 a 68%); y se restableció luego
entre tal año y 2002, por alza de los puntajes de la educación pagada (de 296 a 300 puntos)
y leve baja de los puntajes municipales (de 241 a 239). La educación particular
subvencionada exhibe alzas leves en los puntajes de lenguaje desde 1996.
100 350
50
150
40
30 100
puntaje IRT
20
50
10
0 0
1992 1994 1996 1996 1999 2002
Fuente: C.Bellei 2003 en base a Mineduc, SIMCE. Serie 1992-96 en %; serie 1996-2002 en puntaje IRT.
63
Resultados de aprendizaje de los programas focalizados: P.900 y Programa Rural
Como ilustra el cuadro siguiente, las escuelas del P.900, tanto en lenguaje como
matemáticas, como en la combinación de ciencias naturales y sociales que es el área
curricular ‘Comprensión del Medio’, entre 1996 y 2002 (mediciones Simce comparables,
con aplicación de procedimientos de equating) muestran incrementos mayores que el resto
de las escuelas, acortando por tanto sus brechas con los promedios nacionales. El alza es
especialmente notable en lenguaje, por su carácter sostenido y por sus implicancias, tanto
en términos de aprendizaje como de equidad: incremento consistente de capacidades que
son determinantes de todo el resto de la experiencia escolar y acortamiento sistemático de
la ancha brecha que históricamente afectó a esta matrícula –la de mayores requerimientos
en términos educativos y socio-culturales-. Las alzas son también mayores que en el resto
de las escuelas en las otras dos áreas curriculares medidas –con una estabilización en
matemática entre 1999 y 2002- 55.
1996 1999 2002 Diferencia Diferencia 1996 1999 2002 Diferencia Diferencia
1996 -1999 1999 -2002 1996 - 1999 1999 - 2002
Lenguaje y
Comunicación 216 223 230 7 7 256 253 258 -3 5
Educación
Matemática 215 227 227 12 0 252 252 254 0 2
Comprensión
del Medio 223 229 6 253 258 5
Fuente: Mineduc SIMCE, Agosto 2003. “Escuelas sin P900” son el complemento de las que están en P-900 (incluyen
particulares pagadas). Las escuelas del programa P900 que participaron en el SIMCE 2002 fueron 1.455,
equivalentes al 24% de los alumnos que rindieron la prueba ese año .
55
Para análisis detallado de la estrategia educativa desarrollada por el P.900 y su evolución, que incluye
análisis de las evaluaciones externas del programa, ver los capítulos 3 y 5.
64
Las alzas del sub-sistema de escuelas rurales atendidas por el Programa Rural,
hacen disminuir significativamente la enorme brecha de desigualdad pre-existente a los
años 90. En el período 1996-1999 mientras las escuelas rurales no participantes en el
Programa Rural originado en el MECE repiten el patrón nacional de estabilidad de
resultados en lenguaje e incluso retroceden significativamente en matemáticas, las escuelas
del Programa MECE-Rural son las únicas que mantienen un proceso de mejoramientos
significativo en ambas asignaturas. 56 Este patrón se quiebra en 2002 en el caso de
matemática, donde hay una baja de 7 puntos entre 1999 y 2002 (que no es estadísticamente
significativa).
Nota: La serie “Rural 1992-1996” (medida en %) incluye a las escuelas del MECE-Rural. En
cambio la serie “Rural 1996-2002” (medida en IRT) excluye dichas escuelas, por lo que la
comparación resulta más rigurosa.
Fuente: Elaboración C. Bellei en base a i) serie 1992-1996 Universidad Austral de Chile -
Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación (1998); ii) serie 1996-2002, SIMCE.
56
El programa rural fue evaluado externamente. Ver “Estudio de Evaluación de la Línea de Educación Rural
del Programa MECE-Rural”, Universidad Austral de Chile - Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la
Educación 1998, Informe Final.
65
Octavo grado: fin del segundo ciclo.57
El Gráfico Nº 8 contiene los promedios nacionales de logro de aprendizaje de la
cohorte final del nivel básico –8º grado-, en el período 1993-2000.58 Las comparaciones
interanuales en este caso se fundan en procedimientos de equating para todos los años: las
comparaciones se basan en mismos sub-conjuntos de preguntas respondidas en los
diferentes años.
En el período completo solo es posible comparar lenguaje y matemática, y en ambas
disciplinas hay alzas menores entre 1993 y 1997. 59 En el caso de la comparación 1997-
2000, hay una disminución de 3 puntos (en una escala cuyo promedio es 250) en lenguaje,
y estabilidad en matemática. Al mismo tiempo, se verifican alzas, estadísticamente
significativas en ciencias (10 puntos) y en historia (6 puntos).
Gráfico 8.
66 260
64
255 Matemáticas
62 253
60,0 Castellano
60 250 250 250
60,9
% respuestas correctas
Historia y Geografía
57,2
58 59,0 245 Ciencias Naturales
244
56 57,2
240 240
54
54,5
puntaje IRT
52 235
50
230
48
225
46
44 220
1993 1995 1997 1997 2000
Fuente: C.Bellei (2003) en base a i) Ma.Inés Alvarez (2001); ii) Simce 2000, Mineduc.
57
A diferencia de lo que ocurre con los resultados de 4° básico entre 1992 y 1996, en 8° básico sí es posible
hacer comparaciones interanuales (expresadas en los gráficos siguientes por líneas horizontales que marcan la
evolución interanual para una misma categoría de escuelas) dado que las pruebas de algunas asignaturas
contenían preguntas comunes. Este núcleo común de preguntas no es siempre el mismo, por lo que las
comparaciones sólo son posibles entre pares de años y no permiten reconstruir una serie de la década (esto
explica la presencia de dos valores diferentes para una misma asignatura en un mismo año. Al igual que en el
caso de 4° básico, la última medición de 8° cambia la escala de medición (de porcentaje de respuestas
correctas a valores IRT).
58
Al cierre de este trabajo, el 2000 es el último año en que hubo medición de los Octavos años.
59
El que hayan dos puntajes para Matemáticas 1995, se debe a que el subconjunto de preguntas para hacer la
comparación 1993-1995, no es el mismo que para hacer la comparación 1995-1997.
66
Dos importantes aspectos de la evolución mencionada de los resultados de
aprendizaje en 8° Año, deben ser destacados. En primer término que la matrícula de este
grado es un 20.7% mayor en 2000 que en 1993 (260.955 contra 216.196 alumnos
respectivamente). (Mineduc, 1993; Mineduc 2000). Dos tercios de este incremento se
deben a un aumento poblacional en el grupo de edad; el tercio restante de este aumento
(6.4%) corresponde a un aumento en la cobertura.60 Los promedios de logro alcanzados en
2000, entonces, tanto para las áreas que se mantienen o decrecen levemente respecto a 1997
(matemática y lenguaje), como para las que mejoran significativamente (historia y
ciencias), cobran el valor adicional de haber sido obtenidos incluyendo un porcentaje
significativo de alumnos (abrumadoramente del quintil más pobre de ingresos y en especial
de extracción rural), cuyo equivalente en términos socio-culturales a comienzos de los 90
no estaba en 8° año, porque ya había desertado. Se está frente a un resultado entonces que
conjuga el impacto de las mejoras en cobertura, con el de los programas focalizados P.900
y Rural, que se traduce en un incremento decisivo de las oportunidades de aprender para el
grupo más pobre, sin que disminuya el promedio nacional de rendimiento. Al contrario. En
segundo término, también debe relevarse el avance significativo en las áreas curriculares de
historia y ciencias. La diferencia de tendencia de estas áreas curriculares con matemática y
lenguaje no ha sido tematizada ni investigada, a pesar de su evidente valor e interés en
términos educativos. Es una interrogante abierta el explicar la diferencia de trayectoria de
mejoramiento observable entre las dos disciplinas que son ‘lenguajes’, y las dos que son
‘ventanas al mundo’.
60
El crecimiento del grupo de 14 años entre 1993 y 2000, de acuerdo a CELADE, fue de 12,6 % (de 244.161 a 274.870
jóvenes). Ver www.eclac.cl/celade/proyecciones/2002.htm
67
Escuelas Municipales y Privadas Subvencionadas
Los resultados descritos para la educación básica han sido objeto de numerosos
estudios centrados en la comparación, ideológica y políticamente de la mayor importancia,
de los resultados de aprendizaje por dependencia administrativa 61.La mayoría de estos
estudios se han centrado en la pregunta sobre las diferencias en eficacia y eficiencia
comparada de las escuelas subvencionadas municipales y privadas. Los puntajes promedio,
cuando no controlados por las características socio-económicas de los alumnos, como pudo
observarse en los datos SIMCE de la década, son sistemáticamente más altos en las últimas,
las que además operan a un costo por alumno menor que las municipales. Sin embargo, los
estudios que controlan por las diferencias socio-económicas de los alumnos, no encuentran
diferencias en la calidad de los resultados de aprendizaje entre ambas dependencias, o
encuentran que la educación municipal aventaja a la privada subvencionada no-religiosa.
(Mc.Ewan 2001).
La discusión aludida del campo de la economía se topa hoy con las dificultades
métricas de distinguir el ‘efecto competencia’ (por tanto gestión de los establecimientos),
de los efectos ‘descreme’ (o retiro de los mejores alumnos de un subsistema a otro y su
impacto sobre el ‘grupo de pares’). Sin poder hacer justicia aquí a las investigaciones
mencionadas, importa destacar que se trata de una temática en disputa tanto académica
como ideológica, evidentemente no concluida.62
61
En economía de la educación el tema ha dado lugar a una robusta acumulación analítica. En 2002 se habla
ya de ‘tres generaciones’ de investigaciones (Sapelli 2002). Las primeras, según este autor, trabajaron con
muestras parciales y concluyeron que las escuelas privadas subvencionadas eran mejores que las municipales;
la segunda generación, con muestras completas y controles sobre el capital humano inicial de los alumnos
(medido por educación de los padres y NSE), concluyó que los colegios de ambas dependencias no diferían
en calidad; la tercera generación de investigaciones (post 2000) no converge en sus resultados (ver por
ejemplo las conclusiones de McEwan y Carnoy (2000) y Mc Ewan (2001), como las de Hsieh y Urquiola
(2001), versus Sapelli y Vial (2002) y Gallego (2002). Adicionalmente, veáse, Aedo y Larrañaga, 1994;
Winkler y Rounds Parry, 1996; Mizala y Romaguera, 1998; Bravo, Contreras y Sanhueza, 1999, Tokman,
2001.
62
Un informe de la OECD sobre la economía chilena plantea: “estudios empíricos sobre Chile y países
miembros de la OECD (sistemas de vouchers o variantes del mismo han operado en Nueva Zelanda, Escocia,
Suecia y algunas ciudades de Estados Unidos) muestran que los vouchers y la elección de colegio en general
no han sido ni una solución integral ni una catastrofe para la calidad de la educación”. OECD (2003).
68
resultados; en el grupo siguiente (Grupo B) , no hay prácticamente diferencia entre las dos
modalidades; en el grupo C, la educación privada subvencionada aventaja efectivamente a
la municipal; y en el grupo D, medio alto, donde se ubica un reducido conjunto de
establecimientos municipales de excelencia y altamente selectivos en base a rendimientos
académicos, estos obtienen mejores resultados que los de administración privada. Hay
educación privada pagada solo en los grupos de más altos ingresos y educación de los
padres, cuyos resultados también son los más altos.
Cuadro 15.
8º Año 2000: Puntajes Promedio por tipo de dependencia y grupo socioeconómico.
A. Bajo (*) 231 221 --- 230 221 --- 23.052 9.1
B. Medio Bajo 232 233 --- 232 234 --- 79.395 31.5
D. Medio Alto 280 275 279 278 275 280 41.920 16.6
Educación media.
La evidencia sobre resultados de aprendizaje en el nivel básico se repite en sus
caraterísticas fundamentales en el nivel secundario, donde ha habido mediciones SIMCE
para el 2º Año Medio en 1994, 1998 y 2001. Los resultados a nivel nacional exhiben una
leve mejora en matemática, y estabilidad en lenguaje, con una mayor cobertura de alumnos,
en especial de los quintiles más pobres. Las diferencias entre dependencias y la estructura
de la distribución social de los resultados, es similar a la comentada para el nivel básico.
(Ver capítulo 3 del libro).
69
final del primer ciclo de la educación básica en matemática y lenguaje a partir de 1996,
cuando se establecen comparaciones inter anuales métricamente rigurosas. Tanto las
alzas como las caídas observadas en los puntajes de las distintas dependencias son leves.
En cambio, en 8° año hay un cuadro de mejoramientos que varía entre disciplinas. Hay
estabilidad en matemática y lenguaje, pero con una matrícula que integra poco más de un
6% de alumnos que a comienzos de la década desertaban, y que hacen que tal estabilidad
sea objetivamente un avance.63 Y hay una mejora, la única estadísticamente significativa,
en las disciplinas de historia y ciencias, que se logra con un alumnado que tiene el
porcentaje referido de ‘nuevos alumnos’ de los grupos más pobres.
7.6 Equidad.
63
Lo señalado es tan directo como lo siguiente: si en el cálculo del promedio nacional de rendimientos, no se
consideraran los resultados del 6% de alumnos con más bajos puntajes de los grupos socioeconómicos A y B
de la categorización SIMCE –grupo aproximado a los que anteriormente desertaban y que ahora realizan su
octavo año-, tal promedio nacional subiría significativamente.
70
En relación al primer criterio, hay avances significativos en las oportunidades de
acceso y permanencia en el sistema escolar para los dos quintiles más pobres. Como se
refirió, hay mejoras en la cobertura de la educación básica que impactan en especial al
grupo más pobre, especialmente rural; y sustantivos incrementos de la cobertura de la
educación media en los dos quintiles de menores recursos. Así, si se comparan el primer
quintil (menores ingresos) con el quinto (el de mayores ingresos), en términos de diferencia
de cobertura en educación básica y educación media, se tiene la evolución siguiente: en el
nivel básico, la brecha respectiva se acorta de 3,5 a 2 puntos porcentuales entre ambos
grupos de ingresos. En la educación media se pasa de 20 puntos porcentuales de diferencia
en cobertura entre los quintiles extremos en 1990, a 16 en 2000; en el caso de la brecha de
cobertura entre el quintil II con el de mayores ingresos, la diferencia se reduce de 19 a 10
puntos porcentuales. En el caso de la educación superior, manteniéndose sustanciales
desigualdades en la probabilidad de acceso a la misma por los distintos grupos de ingreso,
estas han disminuido drásticamente: entre el quintil V y el II, se redujo a la mitad entre
1987 y 2000, mientras que entre aquél y el quintil I (más pobre), se redujo en poco menos
de un tercio (García-Huidobro y Bellei, 2003). A nivel latinoamericano, el país exhibe uno
de los más bajos niveles de inequidad educativa de la región: aunque posee uno de los
índices de desigualdad económica mayores del continente, tiene de las menores
desigualdades de años de escolaridad entre los deciles extremos de ingresos. (García-
Huidobro y Bellei, 2003).
71
Gráfico 9
Matrícula de mayores ingresos según dependencia administrativa 1987-2000.
60%
50%
27% 28%
40%
27%
29%
30% 33% 34%
20%
29% 29%
10%
24%
19%
13% 11%
0%
Fuente: García-Huidobro, Bellei (2003) basados en CASEN 1987, 1990, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000.
72
8. Políticas educacionales: triple temporalidad, visión nacional y fronteras
nuevas de problemas viejos.
De qué han sido capaces en las últimas dos décadas las políticas educacionales ya
ha sido analizado, y el Capítulo 3 de este libro expande y profundiza la visión evaluativa
sobre los Noventa. En este cierre nos interesa enunciar una perspectiva que releva la
dimensión temporal de los cambios y distingue los ámbitos de impacto de éstos, en forma
que a nuestro juicio permite integrar de manera más completa que el debate político-
mediático habitual,54 el cuadro mayor de las políticas educacionales y la evolución del
sistema escolar, luego de dos décadas y más de activismo público sobre el mismo.
Asimismo, interesa volver sobre un rasgo clave del campo de diseño y ejecución de
políticas educacionales en los Noventa, y plantear los problemas, a nuestro juicio
estratégicos, de la educación escolar en la primera década del siglo XXI.
Temporalidades
54
Simplificando: parte de la elite política y prácticamente todo el liderazgo empresarial con el juicio
cristalizado a partir de resultados SIMCE y de las mediciones internacionales, tal cual los presenta la prensa
escrita, de que las políticas de inversión y cambio de los Noventa han fracasado por su inapreciable impacto
en los aprendizajes; más de tres cuartas partes de los padres de la matrícula escolar subvencionada, evaluando
la educación de sus hijos como ‘buena’ o ‘muy buena’ (Encuesta CIDE, 2000).
73
evolución reciente, se trata de cambios que son visibles y vividos a un ritmo prácticamente
anual por los actores y la opinión pública.
55
La diferencia entre la temporalidad 1 y la 2, corresponde también a la diferencia entre las velocidades de
cambio de lo que depende del centro de un sistema educativo y lo que depende de las prácticas de trabajo en
centenares de miles de aulas. Desde esta perspectiva, nada más elocuente que la diferencia temporal entre
cambio de un currículum prescrito y cambio de un currículum implementado.
56
La evidencia empírica en ciencias sociales sobre los impactos de las diferencias en años de escolaridad, es
múltiple y convergente. Las diferencias en años de escolaridad de los padres estratifican los resultados de la
escuela medidos por el SIMCE ; impactan decisivamente sobre variables claves de salud pública; estratifican
las oportunidades de empleo y también los patrones valorativos y actitudinales respecto a la política y la
ciudadanía. Los avances en este plano son por tanto de un impacto tan importante como invisible a la mirada
sincrónica.
57
Hay una cuarta temporalidad, mucho más mediada por la sociedad que las referidas, y más lenta: la de la
modificación de la estructura social como resultado de las variaciones en el capital educacional y cultural de
los distintos grupos. Al respecto, la sociología de Bourdieu alerta sobre la predominancia en la sociedad
contemporánea de los avances en capital cultural (educacional) de todos los grupos, sin modificación de las
diferencias entre grupos (‘traslación de la estructura’ en las ‘luchas de concurrencia’ (P.Bourdieu, 1977)).
74
década; en cambio, no se conoce un sistema docente que haya cambiado el perfil nacional
de sus desempeños en tal plazo, y que como resultado de esto un país ‘salte’ en los niveles
promedio de aprendizaje de sus alumnos.
Al respecto, nada más contrastante que el modo de hacer política y diseñar y realizar
policies en educación, que el de las dos décadas bajo examen y lo que cada una
representa.58 La de los Ochenta marcada por los signos del cierre del poder gubernamental
sobre sí mismo y la exclusión de toda visión, categoría de análisis, intereses y valores que
no fueran los del régimen militar. Un mundo de policies sin política. La de los Noventa
marcada por los signos contrarios de la inclusión y la integración: de actores, intereses y
perspectivas, construyendo a través de la institucionalidad y debate propios de la
democracia, el marco político de sus policies. Lo interesante es comprobar el resultado hoy
en día, al inicio del siglo XXI, de la evolución de las visiones y categorías en que las
políticas educacionales del país son formuladas e implementadas. Tal resultado señala una
evolución positiva en términos de las capacidades nacionales de intervenir sobre un sistema
que se juzga como estratégico en todo sentido: el conjunto de la arena de política
educacional ha experimentado un movimiento de convergencia que le ha permitido al país
actuar sobre su sistema escolar en términos nacionales. Sin duda que ha contribuido a esto
la creciente internacionalización de los debates y los asuntos de política educacional
acaecida desde la segunda mitad de los Noventa, en armonía con los esfuerzos del país por
integrarse sobre bases sólidas a la economía globalizada. Pero más importante parecen las
condiciones internas que definen como son interpretados los desafíos planteados a la
educación por la nueva inserción internacional del país. Al respecto, es ilustrativo de la
convergencia aludida, base de un actuar de rasgos nacionales en este plano, cuánto ‘del
otro’ ha sido adoptado por cada una de las visiones que en Chile estructuran el campo de
políticas en educación. Para los responsables de las políticas de los Ochenta y sustentadores
del paradigma ‘de elección’, su importación fundamental del campo opuesto –el
gubernamental en los Noventa- es el visualizar la educación como palanca clave de la
competitividad del país, y por tanto, eje del proyecto de desarrollo nacional y objeto
58
La potente distinción del inglés entre politics y policies es de difícil traducción, Policies refiere a
decisiones o cursos de acción respecto a problemas; mientras que politics refiere genéricamente al poder, y
la competencia y conflictos por su obtención, mantención o expansión.
75
estratégico para la política y el estado; participación del estado, entonces, mucho más que
en un rol subsidiario de compensación de déficits con que fue concebido en los Ochenta.
Para los responsables de las políticas de los Noventa y sustentadores del paradigma de
‘integración’, su importación principal del campo adversario tiene que ver con el valor de la
competencia y lógicas de mercado para determinados propósitos, y sus efectos
disciplinantes sobre la gestión y las necesidades de apertura al medio externo e innovación
por parte de instituciones y organizaciones. Para el gremio docente, tercer y clave
constituyente del campo de posiciones aludido, su evolución hacia una definición
profesional (en vez de funcionaria) de la identidad docente y la aceptación de la necesidad
de la evaluación de su desempeño, es la principal inclusión de posiciones del resto de los
actores. La especificidad que a ojos externos cobra ‘el modelo chileno’ (ver la visión de
Martin Carnoy en el capítulo 2), se funda de manera importante en las capacidades que ha
tenido el campo de políticas educativas del país (gobierno, oposición y profesorado) de
evolucionar en forma convergente, de manera tal que la competencia y el conflicto tienen
lugar dentro de marcos de cooperación y criterios evaluativos que en dimensiones críticas
son compartidos. Las características de ‘mezcla’ y ‘rasgos contradictorios’ de la
configuración resultante es inevitable y singularizan a Chile dentro del contexto
Latinoamericano. Lo importante sin embargo es si ésta es capaz de sostener y orientar
adecuadamente, en un marco de cambio socio-cultural acelerado, un sistema escolar que
responda bien a las presiones más grandes de su historia de parte de la sociedad.
Incrementalismo es sin duda la marca del tipo de cambios que han afectado las
políticas educacionales del final del siglo XX. Esto está íntimamente asociado a los rasgos
de estabilidad de las políticas, que han permitido procesos sistemáticos de evaluación de la
implementación de las mismas, aprendizaje sobre sus límites, y ajustes y correcciones, que
se ubican en un patrón convergente y acumulativo de cambios poco usual. Los ajustes
mediante leyes sucesivas al estatuto docente, a las subvenciones y a los mecanismos del
SNED, a la ley que regula las inversiones de la jornada escolar completa, como a la misma
reforma curricular (que en 2003 modificó profundamente los programas de estudio oficiales
definidos en 1997) y al sistema de medición de los resultados de aprendizaje, hablan
fehacientemente de un incrementalismo que descansa en un centro de elaboración de
políticas dotado de capacidades e instrumentos para la evaluación crítica, pero que además
ha contado con condiciones políticas que permiten realizar tal evaluación y actuar sobre
sus resultados. Es también intrínseco al incrementalismo referido el que las metas y los
criterios de evaluación acerca del cumplimiento de las mismas son cada vez más altos y
exigentes. Un análisis evaluativo que busca ser pertinente debiera poder dar cuenta de qué
metas, y en qué marco temporal, se está haciendo cargo, porque componentes, procesos y
resultados de políticas, así como los criterios evaluativos que les son relevantes, han
variado de modo importante y rápido. Esto es observable en el nivel micro, donde el
profesorado que en 1990 desconocía la computación en educación y la criticaba como
potencialmente amenazante, en 1995 demandaba la capacitación de Enlaces para usar los
nuevos equipos en sus establecimientos, y desde el 2000 ya no considera suficiente
cualquier conexión a Internet y demanda la banda ancha y mayor velocidad para sus
comunicaciones en red. Lo mismo se observa en el nivel macro. Compárese sino los
criterios de satisfacción aplicables a las políticas de la primera mitad de la década de los
76
Noventa, (salarios y estatuto docente y ejecución del programa MECE), con los criterios
referidos a las metas de aprendizaje del nuevo currículum o el que el país obtenga
resultados ‘en el promedio internacional’ en pruebas que suponen comparaciones con los
sistemas escolares del primer mundo.
Agenda
Desde esta perspectiva, ¿cuáles son los nuevos focos problemáticos o la nueva
frontera re-definitoria de los antiguos problemas? Los focos de la agenda de políticas de la
primera década del siglo XXI, corresponden, a nuestro juicio, a las nuevas características
con que se presentan los problemas de calidad y equidad de la experiencia formativa
escolar de las mayorías: enseñanza en el aula capaz de lograr los objetivos de aprendizaje
del nuevo currículum, respecto a calidad; freno a los procesos de segmentación social de la
experiencia escolar y mayor cierre de brechas entre niveles de aprendizaje de los distintos
grupos socio-económicos que el logrado, respecto a equidad. Entre ambos problemas, la
agenda que corresponde a las instituciones y la gestión para abordarlos en forma efectiva.
Calidad.
77
reciente del conjunto de las políticas educacionales de los Noventa encargado por el
Ministerio de Educación a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OECD, 2003) es taxativo sobre este problema, al que define como estratégico para las
ambiciones educativas del país: o las políticas futuras abordan con fuerza y en forma
sistémica el problema de la preparación de los docentes, con especial foco en su
conocimiento de las disciplinas, o los límites que hoy experimenta la educación Chilena
respecto a sus resultados de aprendizaje promedio no serán trascendidos. El cambio en la
formación inicial y sus instituciones afectaría en breve plazo las capacidades nacionales de
actuar en la formación continua y la renovación por tanto de las prácticas de los docentes en
ejercicio. En el centro de la agenda de calidad se encuentra entonces hoy un actor
institucionalmente autónomo, escuelas y facultades de educación de una cincuentena de
universidades, que requiere de una combinación nueva de apoyos y presiones para hacer su
propia reforma, de modo de armonizar sus resultados con los requerimientos del presente.
Instituciones y gestión
Están operando en este ámbito unos límites que requieren ser abordados y que dicen
relación con la insuficiente efectividad de los mecanismos de apoyo y presión a las
unidades educativas para hacerlo mejor, particularmente pero no solo en la educación
municipal. El referido informe evaluativo de la OECD destaca sobre esto la débil
conectividad de las políticas de reforma generadas por el centro del sistema, que juzga
acertadas, con lo que finalmente ocurre en las aulas, e interroga sobre la efectividad de una
configuración institucional que hace descansar los apoyos sobre una supervisión ministerial
no suficientemente efectiva, que trabaja en paralelo más que coordinadamente con las
administraciones locales, y las presiones sobre mecanismos de mercado probadamente
inefectivos respecto de la educación municipal. Apoyos y presiones débiles que las
unidades educativas procesan en marcos donde predominan principios de voluntariedad y
solo incipientes relaciones con el medio externo de rendición de cuentas.
Así, los avances importantes de los últimos años respecto a evaluación docente,
nuevas reglas sobre directores y experiencias pilotos de delegación de facultades a los
mismos, metas comprometidas públicamente por los establecimientos, e incipientes
prácticas de rendición de cuentas, así como mecanismos de incentivos de más larga data
como el SNED, todos ellos aportes significativos de las políticas de los Noventa, no deben
hacer perder de vista el tema mayor y constitutivo de la agenda en este ámbito: un sistema
78
‘débilmente conectado’ entre sus partes, con una administración municipal que exhibe
fortalezas y capacidades efectivas de apoyo y presión a las escuelas sólo en una minoría de
las comunas, y cuya coordinación y sinergia con la supervisión y apoyo técnico ministerial
es más la excepción que la norma. Las respuestas requeridas en este plano parecen ser de
otro nivel que los avances e innovaciones incrementales observados.
Equidad
El balance del impacto de las políticas de los años Noventa respecto a equidad
(sección 7.6), mostró la complejidad de un cuadro de signos contradictorios: avances
sustanciales en la equiparación de los años de escolarización de los diferentes quintiles de
ingreso, acompañados de avances incrementales en la disminución de la brecha de
resultados de aprendizaje entre el 15% más pobre y los promedios nacionales, y un
retroceso en términos de segmentación social del sistema escolar (en 2000, cada contexto
educativo es más homogéneo socialmente que en 1990).
79
una interrogante que la celebración próxima del Bicentenario de la Independencia merece
ver respondidos.
80
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