Vous êtes sur la page 1sur 13

El actual Sistema de Gobierno Venezolano:

Una visión descriptiva de sus cambios e implicaciones.

Politóloga María de Jesús Peña T.

El Sistema de Gobierno en la Constitución de 1999.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela ha nacido enmarcada en una


dinámica de contundentes y profundas transformaciones socio-políticas que de forma
sustantiva ha propiciado que el sistema de gobierno venezolano acoja prácticas inéditas,
visto esto en la procura de mayores espacios y ejercicios democráticos.

La democracia ha sido ampliamente aceptada como la mejor forma política de gobierno


y su legitimidad supone la existencia de instituciones que hagan posible la expresión y
articulación de la voluntad popular. El sistema de gobierno presidencial contempla las
instituciones que canalizan dicho principio democrático; es decir, permite que la
decisión sobre quién va a gobernar sea tomada directamente por los ciudadanos.

Dicho sistema ha prevalecido en la mayoría de los países de América como forma


institucional por tradición histórica, adoptada desde los procesos de independencia y
después de las dictaduras militares del siglo XX. De acuerdo con LINZ, tiene como
características principales, en primer lugar, ser un sistema de “legitimidad democrática
dual” (1993:33); es decir, tanto el presidente como los representantes del Legislativo
son electos por el pueblo (cada uno goza de legitimidad democrática propia) y, en
segundo lugar, ambos son electos para períodos fijos, cuya duración es independiente la
una de la otra. De esto se desprende una de las principales críticas que hace el autor: La
rigidez o inflexibilidad del sistema presidencial en cuanto a la imposibilidad de sustituir
al presidente en casos en los que sería la salida más recomendable para evitar la
búsqueda de alternativas drásticas como los golpes de Estado.

En este orden de ideas, hay que tener en cuenta que existe una considerable variedad de
formas constitucionales a partir de cuya distribución orgánica-funcional del poder
público se configura también una considerable variedad de sistemas presidenciales,
donde las características antes señaladas presentan variaciones que los pueden hacer
adquirir rasgos de flexibilidad; tal es el caso venezolano, puesto que con la Constitución
de 1999 se introdujeron significativas reformas respecto al diseño del sistema de
gobierno, tanto en su acepción restringida que comporta la organización y relación entre
el Ejecutivo y el Legislativo, como en su acepción amplia que apunta a la separación y
distribución orgánica-funcional de poderes públicos (FERNÁNDEZ; 2001: 2).

Al considerar el sistema de gobierno venezolano en un sentido amplio lo primero a tener


en cuenta es que la separación tripartita clásica que recogía la Constitución de 1961 pasa
a ser pentapartita, con la incorporación de dos nuevos Poderes Públicos: el Ciudadano,
compuesto por la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público y la Contraloría General
de la República, cuyas autoridades conforman en Consejo Moral Republicano 1 y el
Electoral, cuyas atribuciones son ejercidas por el Consejo Nacional Electoral y

1
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Artículo 273. Gaceta Oficial No. 5.453 de 24 de
Marzo de 2000.
organismos subordinados 2 ; en este sentido, órganos extrapoder de rango constitucional
o legal (como el Consejo Supremo Electoral) se constituyen en Poderes Públicos. Entre
tanto, el Judicial es ejercido, tanto en lo jurisdiccional como en lo administrativo, por el
Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República 3 , y sus atribuciones
continúan siendo básicamente las mismas respecto a las que en la Constitución del 61
tenía la extinta Corte Suprema de Justicia.

Abordando la forma en que fueron estructurados los poderes Ejecutivo y Legislativo se


podrá, a efectos del trabajo, completar la visión del sistema de gobierno venezolano en
su sentido amplio y analizar el sistema de gobierno presidencial que se configura a
partir de la Constitución de 1999. En atención a las características del presidencialismo
antes mencionadas, vale decir que tanto el Presidente, máxima autoridad del Ejecutivo,
como los diputados que integran la Asamblea Nacional, órgano que ejerce el Poder
Legislativo y que pasa a ser unicameral, son electos de forma directa, el primero por un
período de seis años y los segundos para uno de cinco; es decir, ambos tienen
legitimidad propia y los períodos son independientes. También se incorporan algunos
elementos que tienen implicaciones en el comportamiento del sistema de gobierno
presidencial venezolano, tales como:

ƒ El Presidente continua siendo Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, pero aparece la


figura del Vicepresidente Ejecutivo que debe colaborar con él en el ejercicio de
las funciones correspondientes a la jefatura de gobierno, lo que contribuiría a
contrarrestar la concentración de funciones y la personalización del poder que se
le suele criticar al presidencialismo por las consecuencias políticas negativas que
esto puede acarrear. 4
ƒ El período de mandato presidencial sigue siendo fijo y se introduce la
posibilidad de reelección inmediata; sin embargo, el referéndum revocatorio
representa un mecanismo institucional para remover al primer mandatario una
vez cumplida la mitad de dicho período y siguiendo el proceso correspondiente.
Esto representa una salida institucional ante la existencia de crisis de gobierno, y
un mecanismo que permite a la sociedad evaluar la gestión de sus autoridades y
evitar la tentación de los golpes de Estado o salidas de fuerza como medio para
librarse de un presidente ineficiente o que se considera que no cumple con sus
responsabilidades (REY; 2002: 5).
ƒ Si bien la duración del período de la Asamblea Nacional es independiente de la
del Presidente y la legitimidad del cargo de éste es independiente del
Legislativo, entre ambos poderes existe una serie de controles mutuos que no
permiten hablar de su separación absoluta y de lo cual también se desprenden
mecanismos institucionales para la resolución de conflictos. Entre estos se
encuentran el voto de censura de la Asamblea Nacional al Vicepresidente
Ejecutivo y a los Ministros, ante el cual, para evitar que funcione como medio
para la obstaculización parlamentaria, se contempla la disolución de la

2
Idem. Artículo 292
3
Idem. Artículo 253
4
Entre los problemas que puede producir la unidad de ambas jefaturas en la figura del presidente se
señalan: La confusión entre políticas de Estado y políticas de gobierno, la excesiva cantidad de funciones
que debe ejercer el presidente, lo que tendría como consecuencias la ineficiencia en su funcionamiento,
con los respectivos ataques a que ello conlleva, y la tendencia a la arbitrariedad del jefe del Ejecutivo
(ALVAREZ, FERNÁNDEZ Y QUINTIN; 1999: 78).
Asamblea Nacional como atribución del Presidente en caso de ser removidos
tres Vicepresidentes en un mismo período.

Con base en lo anterior, el sistema de gobierno que se configura a partir de la vigente


Constitución es un sistema presidencial flexible, en cuyo diseño formal hay rasgos de
semipresidencialismo 5 , en el sentido de que se identifican instituciones típicas tanto del
presidencialismo como del parlamentarismo o que son el resultado de la mezcla de
ambos; verbigracia, la figura del Vicepresidente Ejecutivo.

Además de los cambios contemplados formalmente respecto a la organización y


atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público y el sistema de gobierno que a
partir de ello se configura, la Constitución del 99 también recoge una serie de
principios orientadores acerca del funcionamiento del Estado, principios que deben ser
seguidos por los órganos del gobierno y de la Administración Pública en general para el
logro de una gestión eficiente y eficaz 6 , pues la estabilidad democrática también
depende, entre otros aspectos, de la capacidad de los gobiernos para satisfacer eficiente
y oportunamente las demandas de la sociedad y de la responsabilización que se tenga
ante ésta.

La configuración orgánico-funcional del actual sistema de gobierno venezolano y el


establecimiento de principios que permitan mejorar la capacidad de gestión del Estado,
pueden ser consideradas vías de un proceso de reconstrucción del Estado, con el objeto
de profundizar la democracia y hacer frente a la crisis político-social que ha venido
enfrentando desde finales de los 80’s no sólo nuestro país, sino la mayoría de los países
de América Latina. En este sentido, y afectos del presente trabajo, es pertinente analizar
las implicaciones de dichos cambios en una serie de aspectos vinculados con el
desarrollo de la democracia.

Gobernabilidad democrática en Venezuela:

En Latinoamérica el término de gobernabilidad comienza a ser empleado a mediados


de los 80’s entendiéndose como las condiciones de liderazgo político-institucional
necesario para conducir procesos de cambio sin que se alteren la estabilidad y desarrollo
democrático (FERNÁNDEZ; 2004:1). Con base en esta concepción, la gobernabilidad
implica la capacidad política del gobierno para hacer que sus decisiones sean legítimas,
sustentado en instituciones que funcionen eficazmente y que sean capaces de resolver
pacíficamente conflictos internos.

Existen planteamientos que relacionan la crisis de las democracias contemporáneas con


la crisis de representatividad política (ésta como causa de la primera), debido a que en
esta forma de gobierno la participación popular suele ser limitada y las mayorías
manipuladas por los líderes carismáticos (MAGALLANES; 2002:255). El sistema
político “puntofijista” era un sistema netamente representativo, donde los grupos

5
Término que alude al sistema producto de la mixtura del presidencialismo y el parlamentarismo y que
fue introducido por Duverger para describir la V República Francesa (LINZ; 2001: 35).
6
La Constitución establece en su artículo 141 que: la Administración Pública esta al servicio de los
ciudadanos y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia,
transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con
sometimiento pleno a la ley y al derecho.
sindicales, el sector empresarial, la iglesia y en especial los partidos políticos eran los
depositarios de la fuerza social, constituyéndose así en los grupos de poder que
canalizaban la acción colectiva y la participación política, pues mientras los gobiernos
de turno dispusieron de recursos financieros suficientes provenientes de la renta
petrolera, para satisfacer las demandas sociales, los ciudadanos aceptaron ver su
participación reducida al voto y depositaron su confianza y expectativas en los partidos
y los mencionados grupos.

Sin embargo, ante la progresiva pérdida de recursos para atender con la misma
efectividad las demandas sociales, las cuales se hacían cada vez más complejas, la
negativa por parte de los partidos políticos a introducir reformas que promovieran otros
canales de participación, la falta de responsabilidad de los gobernantes y la ausencia de
una sociedad civil activa capaz de proponer alternativas para mejorar el papel de los
partidos, la insubordinación popular de febrero de 1989 ante el paquete de medidas
económicas dictadas por el Presidente Pérez , y la insurrección militar del 4 de febrero
de 1992, primer intento de golpe de Estado desde el gobierno de Rómulo Betancourt,
son el producto del colapso del sistema político, de su legitimidad y el reflejo de la
ruptura de la gobernabilidad. A este respecto, SALAMANCA señala, entre lo que
considera fueron los focos de ingobernabilidad que afectaron la democracia venezolana,
la crisis fiscal del Estado, las deficiencias de la Administración Pública, la crisis de
legitimidad del sistema representativo y el cuestionamiento de las instituciones políticas
(1997:133).

Entre tanto, de acuerdo con LINZ el diseño inadecuado del sistema presidencialista es
la causa de las crisis de gobernabilidad de los países de América Latina (FERNÁNDEZ;
2004:1), este planteamiento establece una relación directa entre la variable institucional
y el rendimiento político. Partiendo de esto y con la intención de analizar los efectos que
tiene el actual sistema de gobierno sobre la gobernabilidad, resulta importante examinar
las principales críticas que se le hacían al sistema de gobierno que se configuró a partir
de la Constitución de 1961, entre las cuales se encuentran: La unidad de la jefatura de
Estado y de Gobierno en el presidente por los motivos antes mencionados, la rigidez del
Ejecutivo para auto-organizarse y adaptar su estructura a cambios coyunturales 7 , la
deficiencia en los controles dentro y entre los poderes, la ausencia de mecanismos
constitucionales para evitar conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo y de medios
institucionales para hacer frente a las crisis de gobierno y salir de ellas (ALVAREZ,
FERNÁNDEZ Y QUINTÍN; 1999: 74-132).

En este sentido, las deficiencias en el diseño del sistema de gobierno y la incapacidad


del sistema democrático para responder de forma eficiente a las crecientes demandas de
una sociedad movilizada a tales efectos, constituyen causas de la crisis de legitimidad y
de gobernabilidad que se origina en la década de los 80’s y que se acentúa a inicio de
los 90’s haciéndose evidente con las insurrecciones militares de 1992 y la simpatía que
estas despertaron en parte importante de la sociedad, en la cual se había generado una
matriz de opinión de desprestigio y desconfianza, no sólo hacia los partidos políticos y
los gobernantes de turno, sino hacia las instituciones y la política en general, un ejemplo
de como crisis de gobierno pueden desembocar en crisis del régimen en su conjunto
(LINZ; 1993:43).

7
“…La Ley Orgánica determinará el número de ministerios y su respectiva competencia, así como
también la organización y funcionamiento del Consejo de Ministros”. Artículo 193 de la Constitución de
la República de Venezuela. Gaceta Oficial Nº 662. Extraordinario de 23 de Enero de 1961.
Desde este punto de vista, los cambios que se introducen en la Constitución de 1999 y
que hacen posible hablar de un sistema de gobierno flexible en el sentido planteado se
pueden considerar cambios normativos necesarios y coherentes con el objetivo de
recuperar y fortalecer la gobernabilidad democrática, pues a partir de estos la rigidez
que cuestionaba el autor ya no es tal; es decir, considerando la variable institucional
como variable independiente, el actual sistema de gobierno venezolano, en su diseño,
contribuye a rescatar y mantener la estabilidad, dado que fortalece la capacidad del
gobierno y de los órganos que ejercen el poder público para liderar procesos sociales y
políticos, adaptándose a ellos y haciendo frente a las crisis con mecanismos
institucionales para salir de las mismas sin rupturas del régimen democrático.

Sin embargo, esta visión resulta reduccionista para ser aplicada en realidades políticas y
sociales como las de nuestra región, donde además de las transformaciones en el plano
normativo, el lograr y profundizar la gobernabilidad también requiere de cambios
culturales y que el Estado recupere su capacidad de gestión, lo cual será abordado más
adelante. Lo que sí puede considerarse acertado de los planteamientos de LINZ, y
perfectamente aplicable en el caso de Venezuela es que los sistemas presidenciales
tienden a convertir las relaciones entre los actores políticos en un juego suma-cero, todo
a quién gane las elecciones, lo que representa potenciales conflictos que indudablemente
afectan la gobernabilidad (1993:32). En la práctica el diseño del actual sistema de
gobierno no ha contribuido a solventar esta situación, pues no se han incorporado ni
formal ni informalmente como se hizo en el sistema puntofijista, lo que LINZ llama
elementos “consociativos” que permitan por alianzas, coaliciones o acuerdos acceder de
algún modo al poder del Ejecutivo a los perdedores de las elecciones presidenciales y
evitar o reducir las tensiones y la concentración de poder en los representantes de una
sola tendencia política.

Otro aspecto en el diseño del sistema de gobierno que también puede afectar las
condiciones para el desarrollo de la gobernabilidad es la independencia de la duración
de los períodos de mandato del Presidente y del Legislativo, pues esto puede tener
consecuencias negativas a corto y largo plazo, a través de la obstrucción parlamentaria
al presidente en caso de que éste no contase con mayoría al final de su mandato; por lo
que sería recomendable introducir reformas que eviten potenciales problemas, bien sea
reduciendo el periodo presidencial al mismo lapso de duración que el del Legislativo, o
aumentando el de este.

El clima que genera el irrespeto de los actores políticos, de gobierno y oposición, por las
reglas y normas institucionales tampoco favorece a crear condiciones de gobernabilidad,
pues aún cuando se establecen mecanismos como el referéndum revocatorio, vemos
como el efectuado en el año 2004 en nuestro país estuvo enmarcado en una serie de
conflictos político-sociales, entre ellos un golpe de Estado y un “paro” económico, y fue
seguido por el cuestionamiento de los resultados por parte del sector de oposición y el
mismo escenario de falta de conciliación y colaboración. Así visto, lo que ha habido es
una importante reforma normativa del sistema de gobierno, pero que es insuficiente para
crear un clima que favorezca el desarrollo de la gobernabilidad democrática, pues esto
requiere no sólo de ese rediseño institucional normativo, sino de un conjunto de
factores, entre los que se encuentra la gobernanza.
La Gobernanza del Estado Venezolano:

El concepto de gobernanza está indisolublemente relacionado con el tema de la


gobernabilidad, se considera que contribuye a su fortalecimiento y que a su vez, de
alguna manera, la gobernabilidad es una condición para la promoción de una
gobernanza democrática. Sobre su significado existe un amplio espectro de conceptos,
que van desde en enfoque centrado en el Estado como actor con la responsabilidad de
resolver los asuntos de interés público, hasta lo que se considera un enfoque multi-
centrado según el cual la gobernanza es un proceso donde además del Estado
intervienen la sociedad y el sector privado (WHITTINGHAM; 2002:5).

Efectivamente la gobernanza puede ser entendida como un proceso que apunta a la


existencia de instituciones (principios y normas), relaciones de cooperación entre
actores públicos y privados y liderazgo político-institucional como condiciones
necesarias para que el aparato administrativo del Estado esté en capacidad de adaptarse
y operar eficientemente en todas las fases del proceso de formación de políticas públicas
y así obtener los resultados esperados; se toma en cuenta la capacidad del gobierno para
diseñar y desarrollar políticas públicas y la capacidad de la ciudadanía para recibirlas; es
decir, la capacidad de dirección y el interés de la sociedad que da la posibilidad de que
sean dirigidos.

El estudio de proyectos existentes en el área, liderados por diferentes organismos


internacionales (FMI, PNUD) permiten la identificación de un conjunto de variables e
indicadores de gobernanza entre los que se encuentran: La participación de los
ciudadanos en los procesos de toma de decisiones; la equidad en el acceso de la
sociedad a oportunidades que garantizan y mejoran su nivel de bienestar; la rendición de
cuentas, que implica la responsabilidad de las instituciones y órganos públicos, y la
eficiencia en el logro de resultados que se adecuan a las necesidades e intereses públicos
(WHITTINGHAM; 2002:10).

Partiendo de estas consideraciones respecto al concepto de gobernanza y tratando de


responder a la interrogante de en qué forma ésta es afectada por el actual sistema de
gobierno venezolano es necesario examinar la estructura y organización de la
Administración Pública y principios tales como los de descentralización y
desconcentración, pues estos representan lo que se podría llamar formas de distribución
del poder (competencias y funciones) que pueden tener implicaciones sobre la
gobernanza.

De acuerdo con la Constitución, el Presidente tiene la atribución de determinar el


número, organización y competencia de los ministerios y otros organismos de la
Administración Pública 8 ; esta es una atribución que permite al Ejecutivo auto-
organizarse, como ya se mencionó antes, y aumentar su capacidad de adaptar las
estructuras administrativas a las políticas públicas que desarrolle, pues la misión de los
ministerios, de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgánica de Administración
Pública, es formular, seguir y evaluar las políticas públicas, planes, estrategias,
programas y proyectos del sector que les corresponde. Esto en la practica debería
fortalecer el liderazgo institucional del gobierno central, como representante del Estado
en acción y, por ende, contribuiría a fortalecer la gobernanza; sin embargo, la frecuencia

8
Artículo 236, numeral 20.
con la se reorganizan los ministerios, se nombran y “rotan” Ministros, afecta la
continuidad de gestión, el funcionamiento interno de la estructura de los ministerios y,
en general, los procesos de formación de políticas públicas; es decir, lo que
contemplado normativamente puede contribuir a la gobernanza y, por ende, a la
gobernabilidad en su funcionamiento real tiene un impacto negativo en su desarrollo.

La Ley Orgánica de Administración Pública establece que la descentralización


territorial y funcional tiene como objetivo profundizar la democracia y promover la
gestión eficiente y eficaz de la Administración Pública, es un principio de organización
del Estado que, junto al de desconcentración organizacional, constituyen instrumentos a
través de los cuales se puede alcanzar una mayor eficiencia y efectividad en la
prestación de servicios públicos, pues la transferencia de competencias del Gobierno
Nacional a los poderes regionales y municipales o de órganos superiores a órganos
inferiores evita la acumulación de funciones y genera mayor capacidad de gestión, y la
relación de cercanía que existe entre los poderes locales y la ciudadanía aumenta la
posibilidad de que la sociedad participe en el proceso de toma de decisiones y
formación de políticas públicas, su fiscalización y control. Se puede decir que, de operar
en la práctica, estos principios contribuirían a mejorar la capacidad de gestión de la
Administración Pública, a que sea más eficiente y efectiva en el cumplimiento de sus
fines, pues igual que como ocurre con la gobernabilidad, el diseño y establecimiento
formal de los mismos no es suficiente.

Son también necesarios cambios en la cultura administrativa los cuales pueden ser
promovidos siguiendo los postulados del modelo administrativo de la Reforma
Gerencial del Estado (CLAD; 1999:257), que entre una serie de aspectos contempla la
profesionalización de los funcionarios públicos para que sean capaces de pautar
estrategias con base en componentes técnicos, pero ajustando su actuación a criterios
políticos. Dicha reforma plantea la modernización de la Administración Pública, una
reforma del paradigma organizacional burocrático weberiano, que de acuerdo con el
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) es necesaria
para mejorar la capacidad de gestión del Estado y aumentar la gobernabilidad
democrática del sistema político (1999:253), pues ésta busca que el funcionamiento del
aparato público se torne más empresarial, con base en la flexibilización organizacional,
en una relación más democrática gobierno-ciudadanos para la prestación de los
servicios públicos y la eficiencia y efectividad de las políticas públicas.

Si bien el modelo burocrático racionaliza formalmente la organización y el


funcionamiento del Estado y plantea, ante la existencia de un Estado patrimonial, la
necesidad de una serie de elementos tales como la profesionalización de la función
pública y aumentar la capacidad técnica del sector público para procurar mayor eficacia,
en la practica su funcionamiento se fue tornando auto-referenciado (CLAD; 1999:266);
es decir, más que en procurar atender las demandas de los ciudadanos, se centró en la
afirmación del poder del Estado y de los funcionarios públicos y rígido o inflexible en
cuanto a la distinción de lo público y lo privado para la prestación de servicios públicos.

En este sentido la reforma del Estado resulta necesaria, pero no una reforma que apunte
a la privatización y que parta del supuesto de que el mercado es más eficiente que el
Estado en la resolución de los problemas de demanda de servicios públicos, dado que
ello supone la reducción tanto de su estructura como de sus competencias, sin tomar en
cuenta que así como el responder al interés general y guiar los procesos democráticos de
toma de decisiones en los cuales interviene un significativo número de actores, no son
principios propios de las organizaciones privadas y que problemas como crisis de
credibilidad, corrupción e ineficacia, ameritan no de un Estado reducido, sino de uno
con la estructura orgánica y con la capacidad de hacerles frente.

La Reforma del Estado lo que plantea entonces es una serie de principios orientadores
que deben ser adaptados a las condiciones particulares de cada país y que por su
naturaleza contribuirían a mejorar el funcionamiento y la capacidad de gestión de la
Administración Pública, su eficiencia, eficacia y a profundizar la democracia. Aunque
está inspirada en la iniciativa privada (CLAD; 1999:252) no busca aplicar los principios
del mercado al Estado, sino que el modelo se adecue al contexto político democrático en
el que el sector público está inserto.

Los principios que plantea este modelo administrativo están reflejados en nuestra
Constitución y desarrollados en la Ley Orgánica de Administración Pública, se trata de
una Administración centrada en el ciudadano y cuyo funcionamiento apunte a mejorar
continuamente la prestación de los servicios públicos, para lo cual se crean mecanismos
que permitan aumentar la flexibilidad administrativa, tales como la descentralización,
la desconcentración y el reconocimiento de lo que el CLAD denomina el espacio
público no-estatal (1999:265) y que parte de la capacidad de la sociedad para actuar de
forma conjunta con el Estado en el suministro de servicios públicos, en su producción
y/o control; un ejemplo de ello esta contemplado en Constitución, según la cual se
crearan por ley mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios
descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los
servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos. 9

La transparencia, el control social y la responsabilización del servidor público


también son características del modelo administrativo planteado y principios que
también se contemplan en nuestro ordenamiento jurídico. Nuria Cunill plantea que la
noción de control social para lograr la responsabilización del aparato del Estado
experimenta transformaciones a partir de la década de los 90’s cuando a raíz de la crisis
de gobernabilidad comienza a reclamarse una reconexión de la Administración Pública
y la democracia (CUNILL; 2000:6); en este sentido hay una demanda de que la primera
sea directamente responsable ante el público. Control social y responsabilización son
temas estrechamente vinculados, siguiendo a la autora, el control supone la interferencia
de la sociedad en la manera en que el poder público es ejercido (un control “ex-ante” y
“ex-post”) mientras que la responsabilización obliga sólo a que las acciones y
decisiones que devienen del ejercicio de ese poder sean justificados.

En Venezuela se pueden identificar instrumentos institucionales de control social sobre


la Administración Pública y de responsabilización de la gestión diferentes al tradicional
mecanismo de control de los sistemas representativos; es decir, diferente a la elección
directa de los gobernantes mediante el sufragio, a través de la cual pueden “premiar” o

9
Uno de los aspectos más significativos que se contempla promover es la participación de las
comunidades y ciudadanos y ciudadanas, a través de las asociaciones vecinales y organizaciones no
gubernamentales, en la formulación de propuestas de inversión ante las autoridades estadales y
municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión, así como en la ejecución,
evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos en su jurisdicción. Artículo 184,
ordinal 2º.
“castigar” a los gobernantes con la posibilidad o no de reelección. Dicho lo cual,
encontramos en la Constitución y en las leyes:

ƒ La participación de la sociedad en la formación, ejecución y control de la gestión


pública es uno de los derechos políticos establecidos constitucionalmente 10 y es
obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las
condiciones más favorables para su práctica; esta participación funcionaría como
un instrumento de control ex-ante.
ƒ La posibilidad que establece la Constitución de revocar, transcurrido la mitad
del período, los cargos de elección popular, 11 es un mecanismo de control ex-
post, que puede ser activado por iniciativa de los electores. Desde este punto de
vista, además de contrarrestar la rigidez del periodo del mandato presidencial y
representar un medio para salir institucionalmente de crisis de gobierno, como se
planteo anteriormente, el referéndum revocatorio de los funcionarios públicos de
elección popular representa un medio de control social.
ƒ Los referendos consultivos de materias de especial trascendencia nacional y en
materias de especial trascendencia municipal, estadal y parroquial que establece
la Constitución, 12 aún cuando no son de carácter vinculante, al poder ser
convocados por los ciudadanos (electores) se pueden considerar un mecanismo
de control ex-ante.
ƒ Los referendos aprobatorios de proyectos de ley que estén en discusión en la
Asamblea Nacional y los referidos a tratados, convenios o acuerdos
internacionales que pudieran comprometer la soberanía nacional o transferir
competencias a órganos supranacionales, también están establecidos
constitucionalmente 13 y pueden ser convocados por iniciativa de los electores,
pueden funcionar como mecanismo de control ex –ante, mientras que los
referendos abrogatorios de leyes pueden funcionar como mecanismos ex –post.
ƒ El acceso a la información de los ciudadanos sobre el estado de las actuaciones
de la Administración Pública en que estén interesados, contribuye a que la
sociedad conozca las razones de las decisiones públicas está establecido
constitucionalmente 14 y es un mecanismo de control ex –ante que puede ejercer
cualquier actor individual o colectivo, también se contempla su derecho al
acceso de los archivos y registros administrativos. La Ley Orgánica de
Administración Pública 15 establece que la Administración preverá la
comprensión, acceso, cercanía y participación de los particulares de manera que
sea posible, entre otros aspectos, recibir la información que requieran por
cualquier medio.
ƒ La rendición de cuentas entendida como un mecanismo de control ex –post que
brinda la oportunidad a los ciudadanos de conocer las razones de las acciones y
decisiones públicas, se expresa en la Constitución 16 como el derecho que tienen
los electores a que sus representantes rindan cuentas públicas, transparentes y
periódicas sobre u gestión, de acuerdo con el programa presentado. La
Administración Pública se fundamenta, entre otros, en los principios de

10
Artículo 62.
11
Artículo 72.
12
Artículo 71.
13
Artículo 73.
14
Artículo 143.
15
Artículo 22.
16
Artículo 66.
transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la
función 17 y constitucionalmente también se establece que el Presidente debe
presentar cada año a la Asamblea Nacional un mensaje donde de cuenta de los
aspectos políticos, económicos, sociales y administrativos de su gestión durante
el año inmediatamente anterior al que se inicia
ƒ La responsabilización también implica controles entre los poderes como recurso
para el cumplimiento de los deberes administrativos; entre ellos encontramos, el
mencionado voto de censura de la Asamblea Nacional al Vicepresidente y a los
Ministros 18 y la disolución de la Asamblea como atribución del Presidente en el
supuesto establecido.
ƒ Los Consejos Locales de Planificación Pública, establecidos en el artículo 183
de la Constitución, son un medio de participación y control social, cuyo
propósito es lograr la integración de las comunidades organizadas y grupos
vecinales en la planificación conjunta con el gobierno municipal de programas
públicos de interés local. Entre sus funciones está controlar y vigilar la ejecución
del Plan Municipal de Desarrollo, presentar propuestas y orientar dicho plan
hacia la atención de las necesidades y controlar, vigilar y evaluar la ejecución
del Presupuesto de Inversión Municipal 19 .

Tras todos estos mecanismos de control social y responsabilización yace una relación
más democrática entre el la Administración y los ciudadanos, donde la participación
social se constituye como el elemento fundamental para la satisfacción eficiente y
efectiva de las cada vez más complejas demandas públicas, manifestándose en los
diversos momentos del proceso de formación de políticas públicas y disminuyendo la
brecha entre lo público y lo privado, cónsonos con la profundización de la democracia y
el nuevo tipo de relación que debe existir para la prestación de servicios públicos que
se persigue con la reforma gerencial del Estado. En fin, el control y la participación
contribuyen a una gestión pública más democrática, transparente y responsable, bases
para el fortalecimiento del Estado.

En la formación de políticas públicas se requiere de funcionarios públicos que sigan


criterios técnicos en su fase de formulación, pues estas son herramientas necesarias
para su diseño; empero, este es un proceso donde intervienen consideraciones políticas,
de hecho, por lo general son producto de la interacción entre los actores políticos y
sociales interesados; es decir, la decisión respecto a qué curso de acción seguir es una
decisión política, por lo que las demandas deben ser atendidas y respondidas siguiendo
un criterio técnico-político.

Muchas veces la acción intencionada de diferentes sectores que actúan en función de


sus intereses es la causa de que los cursos de acción seguidos por los gobernantes para
enfrentar problemas sociales concretos se desvíen en la práctica de los objetivos y del
impacto que con ellos se quería lograr, que lo que se obtiene es distinto a lo previsto en
un principio. Este es uno de los problemas recurrentes en la fase de ejecución de las
políticas y a lo que los mecanismos de participación, control social y
responsabilización que conducen y hacen posible la relación más democrática entre los
ciudadanos y el Estado, puede contribuir a solventar.

17
Artículo 141.
18
Artículo 187, ordinal 10º.
19
Véase la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública. Gaceta Oficial Nº 37.463 de fecha 12
de junio de 2002.
A manera de conclusión y reflexionando en relación con todo lo expuesto pudiese
señalarse que la existencia de un Estado con capacidad de gestión, donde prevalezca el
respeto por las instituciones y exista una sociedad civil organizada y activa, donde haya
gobernabilidad y gobernanza, es el marco para que, como principal conductor del
proceso de formación de políticas públicas, el Estado actúe eficiente y eficazmente. El
diseño del actual sistema de gobierno y de las instituciones de participación que
contempla la Constitución es en lo normativo la base para alcanzar este buen
funcionamiento en lo operativo, pues a partir de ello se pueden impulsar las
transformaciones que en el plano cultural son necesarias.

Dentro de estas reflexiones y pensándose en la dinámica socio-política de tintes cada


vez más impredecibles y complejos propia del contexto venezolano actual, donde
pueden verse escenarios de participación popular derivados de prácticas democráticas
inéditas, los arreglos entre las instituciones y los ciudadanos ameritan encontrar para su
desarrollo un marco jurídico-normativo cónsono con el ritmo vertiginoso de dicha
dinámica de transformación social, a lo que puede parecer lógico pensar y es lo que se
quiere señalar, que el diseño de las políticas públicas y de las leyes en materia de
administración pública debieran construirse de forma más flexible en el plano
normativo, en el sentido de que la norma esté sujeta y adecuada a los continuos
procesos de cambios políticos y a las mayores y crecientes demandas sociales.
Bibliografía

ÁLVAREZ, Ángel, FERNÁNDEZ TORO, Julio César y QUINTÍN, Antonio (1999).


Los Desafíos de la Institución Presidencial en Venezuela. Gobernabilidad
Democrática y Reforma Constitucional del Sistema de Gobierno. CLAD-
Instituto de Estudios Políticos de la UCV. Caracas.

CAPRILES ARIAS, Oswaldo (1996). Poder Político y Comunicación. Consejo de


Desarrollo Humanístico. UCV. Arauco Ediciones. Caracas.

CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PARA EL


DESARROLLO –CLAD- (1999). “Una Nueva Gestión Pública para América
Latina”, en Reforma y Democracia, Revista del CLAD Nº 13. Caracas.

CUNILL GRAU, Nuria (2000). “Responsabilización por el Control Social”, Publicado


en el libro: La Responsabilización en la Nueva Gestión Pública
Latinoamericana, Consejo Científico del CLAD (coord.) CLAD, BID,
EUDEBA. Buenos Aires. http://www.clad.org.ve/siare/innotend/innotend.html

FERNÁNDEZ TORO, Julio César (2001). “El Nuevo Paradigma del Ejercicio del
Gobierno. El Sistema de Gobierno en la Constitución de 1999”, en Revista de
Derecho Constitucional Nº 4. Caracas.

____________ (2004). Presidencialismo y Gobernabilidad Democrática en América


Latina. (Mimeo).

KORNBLITH, Mirian (1996). “Crisis y transformación del Sistema Político


venezolano: Nuevas y viejas reglas del juego”, en ÁLVAREZ, Ángel (Coord.)
El Sistema Político Venezolano: Crisis y transformaciones. Instituto de Estudios
Políticos de la UCV. Caracas.

LINZ, Juan (2001). “Para un mapa conceptual de las democracias”, en Politeia Nº 26.
Instituto de Estudios Políticos-UCV. Caracas.

__________ (1993). “Los Peligros del Presidencialismo”, en Reformas al


Presidencialismo ¿Presidencialismo vs Parlamentarismo? Comisión Andina de
Juristas. Editorial Jurídica venezolana. Caracas.

LOYO HERNÁNDEZ, Juan Carlos (2002). La arquitectura de gobernanza y


gobernabilidad del sistema político venezolano: Una explicación de la
estabilidad y el cambio de la democracia en Venezuela. CLAD, VII Congreso
Internacional. Lisboa.

MAGALLANAES, Rodolfo (2001). “Claves para el estudio de la crisis de la


Democracia moderna: La oposición entre los principios liberales y
democráticos”, en Politeia Nº 26, Instituto de Estudios Políticos de la UCV.
Caracas.
NOHLEN, Dieter (1993). “Sistemas de Gobierno. Perspectivas conceptuales y
comparativas”, en Reformas al Presidencialismo ¿Presidencialismo vs.
Parlamentarismo? Comisión Andina de Juristas. Editorial Jurídica venezolana.
Caracas.

REPUBLÍCA DE VENEZUELA (1961). Constitución de la República de Venezuela.


Gaceta Oficial Nº 662. Extraordinario de 23 de Enero.

REPUBLÍCA BOLIVARIANA DE VENEZUELA (2001). Ley Orgánica de la


Administración Pública. Gaceta Oficial Nº 37.305 de fecha 17 de Octubre.

REPUBLÍCA BOLIVARIANA DE VENEZUELA (1999). Constitución de la


República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial Nº 5.453. Extraordinario
de 24 de Marzo.

REPUBLÍCA BOLIVARIANA DE VENEZUELA (2002). Ley de los Consejos Locales


21de Planificación Pública. Gaceta Oficial Nº 37.463 de fecha 12 de junio.

SALAMANCA, Luis (2001). “Política y Constitución”, en Politeia Nº 26, Instituto de


Estudios Políticos de la UCV. Caracas.

_________________ (1997). Crisis de la Modernización y Crisis de la Democracia en


Venezuela. ILDIS-UCV. Caracas.

__________________ (1994). “La Política Pública como la Ciencia de la Intervención


del Gobierno en la vida social. El estado de la cuestión en la literatura”, en
Politeia Nº 17, Instituto de Estudios Políticos de la UCV. Caracas.

WHITTINGHAM, Victoria (2002). Aportes de la teoría y la praxis para una nueva


gobernanza. CLAD, VII Congreso Internacional. Lisboa.