PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE

FACULTAD DE ARQUITECTURA, DISEÑO Y ESTUDIOS

URBANOS
INSTITUTO DE ESTUDIOS URBANOS

LA VULNERABILIDAD AL CAMBIO CLIMATICO EN CIUDADES DE AMÉRICA

LATINA: CIUDAD DE MÉXICO, SAN SALVADOR Y SANTIAGO DE CHILE.

POR:

KARINA MARTINEZ HURTADO

Tesis presentada al Instituto de Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad

Católica de Chile para optar al grado académico de Magíster en

Asentamientos Humanos y Medio Ambiente

Profesor Guía:

Jonathan Barton

Mayo, 2010

Santiago, Chile

© 2010, Karina Martínez Hurtado

© 2010, Karina Martínez Hurtado

Se autoriza la reproducción total o parcial, con fines académicos, por cualquier medio o
procedimiento, incluyendo la cita bibliográfica que acredita al trabajo y a su autor.

ii
 Para aquellos habitantes que hemos nacido y vivido gran parte de nuestras vidas
en las ciudades, que sabemos disfrutar de sus ruidos, olores y sabores, que podemos
convivir en estos sitios a pesar de su masividad. Sin embargo, estas cualidades de las
urbanizaciones están convirtiéndose cada vez más en presiones para disfrutar de una
buena calidad de vida y disminuyendo con ello las posibilidades de tener un desarrollo
sostenible.

Es en estas grandes concentraciones donde cualquier iniciativa para el mejoramiento del

medio ambiente, por pequeña que esta sea puede beneficiar a un gran número de personas
y preservar los recursos para las nuevas generaciones.

iii
 AGRADECIMIENTOS

Esta investigación no hubiera sido posible sin el tiempo que me entregaron

aquellas personas a las que contacte para que me dieran sus opiniones y comentarios
sobre este tema.

A mi profesor guía Jonathan Barton, por su paciencia y apoyo a lo largo de este proceso.

A mi pareja, familia y amigos quienes estuvieron respaldándome ante las adversidades

que se presentaron en el tiempo de la preparación de esta investigación.

iv
 TABLA DE CONTENIDOS
INDICE DE TABLAS ...................................................................................................... vii
ÍNDICE DE FIGURAS..................................................................................................... vii
RESUMEN ........................................................................................................................ ix
I INTRODUCCIÓN ...................................................................................................... 1
II CAMBIO CLIMÁTICO ............................................................................................. 5
2.1 La ciencia del cambio climático ......................................................................... 6
2.2 Proceso de la Negociación Internacional.......................................................... 12
2.3 Vulnerabilidad al cambio climático de las ciudades de América Latina .......... 28
2.4 La adaptación al cambio climático en las ciudades .......................................... 41
2.5 Gobernanza para la adaptación a nivel de ciudades......................................... 42
2.6 Algunas experiencias sobre adaptación al cambio climático en las ciudades. . 46
III CONCEPTOS RELEVANTES PARA LA INVESTIGACIÓN .......................... 50
3.1 Vulnerabilidad................................................................................................... 50
3.2 Riesgo ............................................................................................................... 52
3.3 Resiliencia......................................................................................................... 54
3.4 Gobernanza ....................................................................................................... 55
3.5 Adaptación ........................................................................................................ 57
IV METODOLOGÍA ................................................................................................. 63
4.1 Metodologías analizadas................................................................................... 65
4.2 Aspectos generales de la metodología propuesta.............................................. 71
4.3 Desagregación geográfica del análisis .............................................................. 79
4.4 Limitaciones de la investigación....................................................................... 80
V PRESENTACIÓN DE RESULTADOS ................................................................... 82
5.1 Análisis de la vulnerabilidad de la Ciudad de México ..................................... 83
5.2 Análisis de la vulnerabilidad de San Salvador.................................................. 97
5.3 Análisis de la vulnerabilidad de Santiago....................................................... 111
5.4 Elementos de comparabilidad de impactos en las ciudades............................ 122
VI CONCLUSIONES .............................................................................................. 125

v
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................ 129

vi
INDICE DE TABLAS

Tabla 2.1-1 Proyecciones de calentamiento de la superficie terrestre y aumento del nivel

del mar a fines del siglo XXI ............................................................................................ 11
Tabla 2.2-1 Eventos de diseminación científica ............................................................... 15
Tabla 2.2-2 Desastres naturales que atrajeron la atención pública ................................... 15
Tabla 2.2-3. Acciones ambientales logradas..................................................................... 16
Tabla 2.2-4. Países incluidos en el Anexo B del Protocolo de Kyoto y sus metas de
reducción GEI ................................................................................................................... 22
Tabla 2.3-1 Variaciones históricas en temperaturas, precipitación, glaciares y nivel del
mar, ejemplos en América Latina ..................................................................................... 29
Tabla 2.3-2 Proyecciones de temperatura y precipitación para las regiones de Meso
América, Amazonía y Sudamérica ................................................................................... 31
Tabla 2.3-3. Tipos de desastre y sus efectos ..................................................................... 36
Tabla 2.5-1. Efectos del cambio climático que podrían incidir en el cumplimiento de los
objetivos de progreso del milenio ..................................................................................... 44
Tabla 5.1-1. Análisis de vulnerabilidad de la Ciudad de México.................................... 94
Tabla 5.2-1. Análisis de vulnerabilidad de San Salvador .............................................. 109
Tabla 5.3-1. Análisis de vulnerabilidad de Santiago ..................................................... 121
Tabla 5.4-1. Ciudades seleccionadas, variaciones anuales de temperatura y precipitación
......................................................................................................................................... 123

ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 2.1-1 Concentraciones de emisiones GEI del año 0 a 2005 .................................... 7

Figura 2.1-2 Impactos potenciales del cambio climático.................................................... 8
Figura 2.1-3 Preguntas esenciales sobre el sistema climático y su relación con el sistema
humano.............................................................................................................................. 10
Figura 2.2-1 Emisiones de CO2 en el mundo y en América Latina y el Caribe............... 23

vii
Figura 2.3-1 América Latina y el Caribe: Síntesis de los patrones de cambio climático
proyectados hasta 2100 a ................................................................................................... 33
Figura 2.3-2 Frecuencia de eventos hidrometeorológicos en América Latina y el Caribe,
1970-2007 ......................................................................................................................... 34
Figura 2.3-3 Población urbana en tugurios (1990 y 2001) y población urbana estimada en
tugurios (2010 y 2020) en algunos países de la región..................................................... 40
Figura 3.1-1 Factores de vulnerabilidad ........................................................................... 51
Figura 3.5-1 Clasificación de opciones de adaptación...................................................... 58
Figura 3.5-2 Atributos del esquema top-down y bottom-up para el análisis de la
vulnerabilidad y la adaptación .......................................................................................... 60
Figura 4.1-1 Elementos principales de los impactos al cambio climático........................ 67
Figura 4.1-2 Pasos para el análisis de la vulnerabilidad de la ciudad de Hamilton......... 69
Figura 4.2-1 Análisis de vulnerabilidad propuesto para ciudades de América Latina ..... 76
Figura 5.1-1 México - cambios proyectados en temperatura media anual (oC) y
precipitación anual (%) ..................................................................................................... 84
Figura 5.1-2 Ciudad de México - número de eventos extremos de precipitación (mayores
a 30 mm7día) de 1890 a 2003........................................................................................... 90
Figura 5.2-1 El Salvador – temperatura media anual en el año 2050 ............................... 97
Figura 5.2-2 El Salvador - distribución espacial de la precipitación anual (mm) para el
año 2050............................................................................................................................ 98
Figura 5.3-1 Chile - proyecciones de temperatura para el escenario A2 (cambios en
grados C sobre base histórica) ........................................................................................ 112
Figura 5.3-2 Chile - proyecciones de precipitación para el escenario A2 (cambios
porcentuales sobre base histórica) .................................................................................. 113

viii
 RESUMEN

El presente trabajo de investigación propone una metodología de evaluación de la

vulnerabilidad ante los impactos del cambio climático en las ciudades en América Latina.
Esta metodología sugiere la comparación de los escenarios climáticos futuros con la línea
base de los elementos socioeconómico, ambiental y de capacidad de respuesta de las
ciudades, así como de ciertos elementos distintivos tales como su localización y tamaño.

El análisis de la investigación se presenta en cuatro secciones. La primera de ellas

muestra el marco conceptual centrándose en dos elementos principales: por un lado, el
fenómeno del cambio climático y su proceso de negociación a nivel global, los avances
científicos más recientes en torno al mismo; por el otro, el escepticismo ante la
ocurrencia de los impactos esperados en el futuro, lo que ha limitado en parte la
implementación de acciones de adaptación por parte de los tomadores de decisión.

En esta sección se muestra que existe una creciente preocupación internacional ante el
combate del cambio climático, la cual ha ido tomando fuerza con el paso de los años
debido en parte a la presión de los resultados científicos, pero aún no se han podido
lograr compromisos por parte de las naciones con mayor desarrollo para disminuir sus
emisiones de gases efecto invernadero y apoyar de manera más firme a las naciones más
vulnerables ante los impactos. Esta falta de compromisos y escasez de recursos ha
debilitado en parte los avances en materia de mayores y urgentes acciones para la
adaptación al cambio climático a nivel nacional y menos aún en el nivel metropolitano,
como se requiere en los países de América Latina.

Además el nivel de incertidumbre sobre los escenarios climáticos futuros no puede seguir
siendo una limitante para que los gobiernos no actúen. Existe suficiente respaldo
científico que demuestra que las actividades humanas han sido la causa de este fenómeno,
que las variaciones de temperatura y la precipitación están provocando impactos de gran

ix
magnitud a nivel global y que por lo tanto se debe proceder en materia de adaptación de
manera urgente.

Rebasar un aumento de 2oC de la temperatura tendría efectos irreversibles para diversos

ecosistemas, por lo que las acciones que se requieren para afrontar los impactos son
urgentes.

Como se describe en esta sección, la combinación de elementos de vulnerabilidad en la

región, particularmente en las zonas de pobreza, indican que es a nivel de las ciudades
donde se pueden empezar a minimizar los riesgos ante los impactos del cambio climático.
Este proceso debe estar acompañado por adecuadas condiciones de planificación y
gobernabilidad para que sea sostenible. Tal es el caso del cumplimiento de los Objetivos
del Milenio, que de cumplirse las metas ayudarían a la construcción de la resiliencia ante
el cambio climático. Pero en caso de que estos no logren concretarse o sus avances no
sean suficientes, la región continuaría incrementando sus condiciones de subdesarrollo y
los efectos del cambio climático podrían ser catastróficos.

En la segunda sección se analizan los conceptos más relevantes en cuanto a adaptación al

cambio climático, tales como vulnerabilidad, riesgo, resiliencia y gobernabilidad que son
los elementos esenciales para plantear acciones ante los impactos climáticos, y que son
también son la base sobre la cual se centra la propuesta metodológica.

La tercera sección describe el aspecto metodológico de la investigación destacando que

se requiere un cambio de paradigma por parte de los tomadores de decisión en el nivel
metropolitano. Esto requiere de un enfoque plural e interdisciplinario que respalde la
información en cuanto a los posibles impactos y de este modo permitir que la
incertidumbre sobre los escenarios climáticos futuros no sea una limitante para la
implementación urgente de acciones de adaptación al cambio climático. Este enfoque es
el que se propone en la metodología de análisis de la vulnerabilidad ante el cambio

x
climático en las ciudades de América Latina. En este apartado se describe el proceso a
seguir para la implementación, la información a considerar en cada una de las etapas y los
métodos requeridos para el análisis. Se plantea además la aplicación de esta metodología
en tres ciudades con características de localización distintas en la región.

La preparación de esta propuesta tomó como referencia otras metodologías,

particularmente la metodología de análisis de la vulnerabilidad de la Convención Marco
de las Naciones Unidas para el Cambio Climático, ya que es la que aplican los países
para la elaboración de sus comunicaciones nacionales. Por otro lado, se consideró la
metodología usada para el análisis de la Ciudad de Hamilton, Canadá por haber sido esta
sido aplicada en el nivel metropolitano. A partir de ambas metodologías se identificaron
aquellos elementos de utilidad y posible aplicación para las ciudades de América Latina,
considerando sus condiciones de disponibilidad de información y de gobernabilidad en el
nivel metropolitano.

Complementario al análisis de estas dos metodologías se identificaron ejemplos de

ciudades que tuvieran algún programa específico de adaptación al cambio climático,
particularmente identificando los elementos de éxito. Se encontró que el mayor avance es
principalmente en ciudades de países desarrollados como Londres (Reino Unido) y New
York (USA) por citar algunos de ellos. Estas iniciativas se caracterizan por tener apoyo
político y financiero de los propios gobiernos y cuentan con una institucionalidad que les
ha facilitado el proceso, tales como la existencia de legislación e instrumentos jurídicos
bien definidos. Además del apoyo al fortalecimiento de la investigación y el acceso a
recursos para llevar a cabo estas acciones.

El planteamiento principal de esta investigación es proponer una metodología que

permita identificar la vulnerabilidad de las ciudades antes el cambio climático,
demostrando que enfrentar el cambio climático en el nivel metropolitano requiere de la
identificación de los elementos básicos de vulnerabilidad y que puede hacerse utilizando

xi
la información actualmente disponible para las ciudades aún cuando haya cierto nivel de
incertidumbre al respecto. Esta metodología no contempla un análisis cuantitativo de los
impactos, pero aporta en un rango de bajo, medio y alto los riesgos a los que estarían
expuestas las ciudades ante los efectos climáticos del futuro según sus condiciones de
línea base. Estos resultados ayudarían a los tomadores de decisión a considerar y
planificar las acciones más urgentes que se requieren para adaptarse.

La metodología contempla 4 pasos principales, considerando que uno de los elementos

esenciales de información para su implementación es contar previamente con los
escenarios climáticos futuros para los próximos 50 años. Además de contar con
información reciente para el análisis de la línea base de los aspectos socioeconómicos,
ambientales y de capacidad de respuesta a nivel de ciudades.

El cuarto apartado es el análisis y presentación de los resultados obtenidos a partir de la

aplicación de la metodología en las ciudades de México, San Salvador y Santiago de
Chile apuntando a la necesidad urgente de analizar más profundamente la vulnerabilidad
ante el cambio climático en el nivel metropolitano, principalmente en las grandes
ciudades respaldando lo que se plantea en la metodología propuesta.

Los resultados de la aplicación de la metodología del análisis de la vulnerabilidad en

ciudades se presentan desde una perspectiva descriptiva y cualitativa para Ciudad de
México, San Salvador. Estos resultados se complementan con una comparación entre
ciudades para distinguir los elementos comunes de vulnerabilidad a pesar de las distintas
condiciones de ubicación y tamaño de cada una de ellas.

El análisis de vulnerabilidad aplicado a estas ciudades demostró que tanto una

megaciudad localizada en la región norte, así como una pequeña ciudad ubicada en la
región centro de América Latina pueden llegar a ser altamente vulnerables debido a sus

xii
condiciones de localización y especialmente por las presiones del crecimiento urbano
sobre los recursos hídricos, aún cuando hubiera aumentos en la precipitación en el futuro.

Para el caso de la Ciudad de México, los escenarios climáticos indican una alta
vulnerabilidad, ya que al estar localizada en una cuenca cerrada es propensa a las
inundaciones pero al mismo tiempo dependiente de recursos hídricos provenientes de
afluentes artificiales. El crecimiento desmedido de la urbanización hacia las zonas de la
periferia, es uno de los principales elementos socioeconómico y naturales de riesgo ya
que estas áreas cuentan con suelos de conservación y se ha observado una disminución de
las actividades primarias como la agricultura vinculada con sequías y degradación de los
suelos que podría incrementarse por los efectos del aumento de la temperatura. Por otro
lado, también habría un alto grado riesgo para la población localizada en asentamientos
irregulares y con condiciones de pobreza que se esperaría continúe aumentando en el
futuro, y que al esperarse un incremento en la frecuencia de los eventos extremos, estas
se verían gravemente afectados principalmente por aumentos de las inundaciones.

En cuanto a la capacidad de respuesta institucional, el riesgo sería bajo, ya que por ahora
existen programas de gobierno en material ambiental y de ordenamiento territorial,
incluso cuenta con un plan de acción para enfrentar el cambio climático planteando la
urgencia de acciones en esta materia. Sin embargo, debido a la reciente creación de estos
programas los resultados de estos no se han podido evaluar. A esto se suma que el
programa específico de cambio climático se enfoca más en mitigación que en acciones de
adaptación.

De este modo, analizando las condiciones de riesgo y considerando los escenarios

climáticos futuros de la Ciudad de México se puede concluir que sería altamente
vulnerable ante los impactos del cambio climático esperados para mediados de siglo. Por
lo tanto, las autoridades locales debieran enfocar desde ahora urgentes esfuerzos en
protección de los recursos hídricos y en la creación de sistemas de alerta temprana y

xiii
respuesta ante la creciente frecuencia de eventos extremos que ha padecido la ciudad. Así
como en materia de ordenamiento territorial que les permita disminuir los riesgos en las
áreas de asentamientos vulnerables.

En cuanto al análisis de vulnerabilidad de San Salvador los escenarios climáticos futuros

se muestran con un riesgo mediano, ya que la variación de la temperatura esperada seria
de entre 0.8°C a 1.1°C en el año 2020, no alcanzando los 2oC. En cuanto a las
precipitaciones estas muestran un rango de variación de entre –11.3% a 3.5% en el 2020.
Pero este riesgo podría incrementarse al combinarla con los elementos de localización de
la ciudad, ya que al estar en una zona volcánica y con altos grados de degradación de los
suelos, incluso pequeñas variaciones en la temperatura y precipitación pudrían
incrementar la frecuencia de eventos extremos, que históricamente ha padecido esta
ciudad.

El análisis de los elementos socioeconómicos y naturales indicaron que el crecimiento

urbano ha aumentado las presiones sobre el suelo y las condiciones ambientales, sumados
a una previa condición de vulnerabilidad social por los años de guerra que padeció el
país. Esto provocó una fuerte concentración de los servicios en la ciudad y una migración
hacia las zonas urbanas que creció de manera desmedida y sin planificación. Las
expectativas de crecimiento económico sólo se han visto concentradas en actividades
como la maquila y las remesas de los migrantes que habitan en los Estados Unidos,
viéndose agotadas las posibilidades de crecimiento para las actividades agrícolas. Esto a
pesar de la riqueza y productividad que hubo en los suelos de la ciudad, y que ha sido
afectada por las malas prácticas agrícolas y la expansión urbana.

Respecto a la capacidad de respuesta en San Salvador, se identificó una vulnerabilidad

alta al tener limitados programas de planificación territorial y ambiental. Por lo tanto, las
acciones de adaptación requeridas deberán concentrarse primeramente en el
fortalecimiento de las capacidades institucionales, mejorar los sistemas de alerta

xiv
temprana y respuesta ante eventos extremos, así como en programas para el control de la
contaminación de los recursos hídricos y control de la urbanización.

En Santiago los elemento de mayor vulnerabilidad identificados fueron los recursos

hídricos los que más afectados se verían a consecuencia del cambio climático, ya que no
hay un adecuado manejo de los recursos, la presión de las actividades humanas
localizadas en la región ya compiten por la disponibilidad del recurso y además existen
una falta de información que sería de utilidad para tomar acciones entorno al
ordenamiento territorial y la disponibilidad de los recursos para la población en el futuro.

Comparando las condicionantes de vulnerabilidad de ambas ciudades se pudo identificar

que los elementos comunes en los que se deben enfocar los esfuerzos de adaptación son
principalmente tres: ordenamiento territorial adecuado para evitar que el crecimiento
urbano continúe degradando los suelos, apropiado manejo de los recursos hídricos y
disminución de los niveles de pobreza urbana.

De este modo, la investigación cumple con los tres objetivos específicos planteados,
concluyendo que los países de la región son altamente vulnerables a los impactos del
cambio climático, y que por lo tanto, se debe tomar acción urgente para adaptarse. Que es
en el nivel metropolitano y particularmente en las grandes ciudades donde se puede
empezar a reducir el riesgo ante dichos impactos. Ya que actualmente existe la
información científica que respalda los posibles escenarios futuros en cuanto a
temperatura y precipitación, por lo que se pueden plantear las medidas necesarias para
disminuir el grado de vulnerabilidad en las próximas décadas. Se destaca que esto
requiere de voluntad política, disponibilidad de recursos para llevar a cabo las acciones
pero sobre todo un fortalecimiento de la capacidad de respuesta y gobernabilidad.

xv
I INTRODUCCIÓN

Una de las investigaciones con mayor peso científico son los reportes del Panel
Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC). Hasta ahora estos reportes han
aportado el análisis más completo en el tema basando sus resultados en pruebas
científicas para probar la existencia del fenómeno de cambio climático provocado a partir
de las actividades humanas, estos documentos también aportan los lineamientos para
llevar a cabo acciones de mitigación y de adaptación necesarias para combatirlo. El
reconocimiento a nivel internacional de la existencia de este fenómeno ha tomado
algunas décadas y fue hasta 2007 que la evidencia científica convenció a los gobiernos de
los potenciales efectos y de que era urgente actuar al respecto.

Esta evidencia científica muestra los cambios en las temperaturas, aumento del nivel del
mar, variación de las precipitaciones, desaparición de glaciares y una tendencia
incremental, tanto en la frecuencia como en el daño de los desastres hidro-meteorológicos
a nivel global como consecuencia del incremento de los gases de efecto invernadero
(GEI).

Además de la significativa evidencia proporcionada por la comunidad científica, la

presión de la comunidad internacional ha permitido que los gobiernos reconozcan la
existencia del fenómeno y que promuevan acciones para combatirlo.

Uno de los logros obtenidos en el tema a nivel internacional ha sido la creación de la

Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC), así
como el Protocolo de Kyoto. En este último se enmarcaron los compromisos de
reducción de las emisiones GEI por parte de los países desarrollados y se delimitaron los
mecanismos de cooperación para los países en desarrollo quienes no se les asignaron
compromisos específicos de reducción dadas sus condiciones.

1
La CMNUCC indica dos modalidades para afrontar el cambio climático, por un lado la
mitigación, mediante la reducción de emisiones GEI; y por el otro la adaptación, para
enfrentar los impactos generados por la variabilidad climática.

Respecto a la modalidad de mitigación, los países de América Latina y el Caribe no están

obligados a implementar medidas, además de ser una de las regiones con menores
emisiones de gases efecto invernadero (GEI) a nivel global. Por otro lado, en cuanto a la
adaptación los análisis regionales muestran que los países de América Latina han sido y
serán altamente vulnerables a los impactos climáticos, razón por la cual debieran
considerar adaptarse como una prioridad, de lo contrario estos efectos serian un gran
obstáculo para su desarrollo.

Dentro de los principales impactos al cambio climático en la región Latinoamericana

destaca su crecimiento poblacional que para el año 2050 sería de 838 millones para lo
que incrementara la necesidad de alimento pero dado que el sector agrícola podría verse
afectado a causa del cambio climático, esto provocaría un escenario de posible hambruna
para ese año (IPCC, 2001 y 2007). Sin Este impacto cobraría especial importancia para
una región donde la mayoría de Lassus economías dependen de la productividad
agrícola, por lo que la variación en la plantación de granos podría ser un tema de
relevante urgencia.

A pesar de los llamados de urgencia antes los posibles impactos en todos los sectores, los
países de la región no han enfocado aún suficientes esfuerzos en materia de adaptación.
Por ahora, las pocas medidas se enfocan particularmente en el nivel nacional, pero pocas
se concentran en la atención de grupos vulnerables y a nivel de gobiernos locales, por
ejemplo las principales ciudades. El IPCC y otros autores indican que la adaptación para
que sea efectiva debe ser transectorial, considerando todos los niveles. Por lo que las
políticas y programas de adaptación planteados debieran integrar estos elementos.

2
Bajo las actuales condiciones de adaptación, varios de los gobiernos locales dependen
del nivel nacional para la aprobación e implementación de medidas, y en consecuencia,
ante situaciones de riesgo los gobiernos de estas entidades deben actuar según el tiempo
de respuesta del gobierno nacional. Mientras tanto, los impactos están ocurriendo con una
rapidez mayor a la de los tiempos institucionales.

Particularmente en las ciudades América Latina tendrían que considerar el análisis de su

vulnerabilidad ante el cambio climático para poder tomar medidas urgentes y adaptarse a
los impactos, ya que es en estas localidades donde se concentran grandes cantidades de
población y las actividades productivas, pero caracterizadas por elementos de crecimiento
desmedido e índices de pobreza urbana significativos. La relevancia de actuar en las
ciudades para enfrentar los efectos del cambio climático con medidas de prevención es
esencial para su desarrollo sustentable, pero también para reducir el riesgo de perdidas
humanas.

La adaptación al cambio climático además requiere de fuertes inversiones en

infraestructura y programas para la reducción de riesgos de origen hidro-meteorológico,
particularmente en aquellos asentamientos donde se concentra la mayoría de la población
vulnerable, ya sean ciudades o pequeños municipios. Dadas las condiciones económicas
de la región latinoamericana y la disminución de las fuentes de financiamiento
internacionales las posibilidades de aumentar estas inversiones se reducen para los países,
por lo que es necesario enfocarse en buscar y analizar medidas alternas a nivel
metropolitano y nacional que permitan disminuir la vulnerabilidad ante el cambio
climático.

Tomando todo lo anterior en consideración, el objetivo de esta investigación es proponer

una metodología que permita el análisis de la vulnerabilidad ante los impactos del cambio
climático de algunas ciudades de América Latina, al ser urgente la necesidad de
adaptación ante los mismos, y por ahora no han sido suficientes las acciones.

3
La propuesta metodológica que se plantea en esta investigación está enfocada para los
funcionaros públicos de las ciudades a quienes podría serles de utilidad contar con un
proceso de sencilla aplicación que les permita identificar un rango de vulnerabilidad
preliminar al cambio climático para tomar acciones a pesar de la incertidumbre.

La metodología aplicada en esta investigación se propuso obtener resultados a partir del

método científico, particularmente mediante la recolección de información en fuentes
primarias y secundarias, y la aplicación de entrevistas a expertos en el tema. Se tomó
como principal referencia metodológica el manual de vulnerabilidad y adaptación
propuesto por la CMNUCC (2009b)1, ya que sobre este documento los países han
realizado sus análisis en el nivel nacional para la presentación de sus comunicaciones
nacionales de cambio climático. Además de esta metodología se consideró la propuesta
metodológica para el análisis de la vulnerabilidad del Gobierno de Hamilton (2004) por
ser una herramienta que ya ha sido aplicada. De ambas metodologías se tomaron los
elementos comunes y que pudieran ser de aplicabilidad para el análisis de riesgo de las
ciudades.

Paralelamente se realizó una búsqueda de estudios casos de éxito en el tema de

adaptación a nivel de ciudades, con los cuales se pudiera determinar sus lecciones
aprendidas.

Estos resultados permitieron el cumplimiento de los objetivos específicos de la

investigación que son: i) identificar los escenarios climáticos futuros que podrían afectar
a las ciudades seleccionadas, ii) identificar los factores de vulnerabilidad
socioeconómicos y ambientales que pudieran verse mayormente estresados por los
impactos climáticos en el futuro; e iii) identificar la capacidad de respuesta de las
ciudades para adaptarse al cambio climático.

1
Disponible en línea http://unfccc.int/resource/userman_nc.pdf

4
II CAMBIO CLIMÁTICO

Desde hace algunas décadas en el ámbito científico e internacional se ha venido

hablando de un fenómeno que ha dañado gravemente a los ecosistemas y que sido
provocado por las actividades humanas, denominado como cambio climático. Este
problema ha venido a ganar relevancia internacional sobre otros temas ambientales
debido a su transversalidad e influencia para las agendas de desarrollo las cuales se
pudieran ver afectadas por los impactos, así como por la atención y daños que han
ocasionado los eventos climáticos extremos de los últimos años, donde tanto países
desarrollados como países en desarrollo se han visto gravemente afectados. Hábitat
(2010) considera que la región se caracteriza en buena parte por ser victima de múltiples
efectos ambientales que amenazan la vida humana en las ciudades.

Este capítulo presenta el problema de la investigación abordado desde la perspectiva de la

poca acción en materia de adaptación al cambio climático en las ciudades a nivel global y
particularmente en América Latina, a pesar del fuerte respaldo científico y político a nivel
global en torno a este fenómeno.

El capítulo inicia con la descripción de los principales resultados científicos que muestran
la existencia del cambio climático, la incertidumbre alrededor de los costos de acción,
modelos climáticos, y actores involucrados; elementos que han limitado a los tomadores
de decisión para que pasen de la información a la acción. Además se identifican los
principales impactos esperados para la región Latinoamericana y la urgente necesidad de
respuestas de adaptación en las ciudades para enfrentarlos.

La segunda parte de este capítulo resalta la acción internacional para lograr la aceptación
de la existencia del fenómeno y movilizar a los gobiernos en la toma de acciones
concretas para enfrentar los impactos, para lo cual se presenta un breve análisis de la

5
evolución de las negociaciones internacionales en torno al cambio climático. La
respuesta internacional no hubiera sido posible sin el apoyo del conocimiento científico,
principalmente del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPPC), cuyos
estudios demostraron los impactos históricos de este fenómeno, los posibles escenarios
para el futuro y apuntaron a las regiones que se verían gravemente afectados, siendo
América Latina uno de ellas. Particularmente, se destaca en esta parte que las
negociaciones y el enfoque de atención al cambio climático ha sido a nivel nacional y que
fué a partir de la COP 13 que se empezaron a analizar las iniciativas locales y a reunirse
los gobiernos de las ciudades para discutir sus posibilidades como actores principales en
el nivel metropolitano y actuar entorno a este problema.

Para la preparación de este capítulo se consideró como fuente principal de información el

Cuarto Reporte del IPCC (2007a, b y c), debido a que es la recopilación científica más
significativa en el tema de cambio climático. También se consideran fuentes
complementarias para los análisis de la región y por país, a las comunicaciones
nacionales y reportes regionales.

2.1 La ciencia del cambio climático

La explicación científica aceptada a nivel internacional ha sido descrita por el

IPCC (2007), indicando que las fuerzas radioactivas que han dominado el clima durante
la era industrial se deben al incremento de varios gases de efecto invernadero (GEI) en la
atmósfera, principalmente el dióxido de carbono (CO2), metano (N4) oxido nitroso,
hidro-clorofluorocarbonos (HCF‘s). Gran parte de estos gases se originan en los procesos
de la naturaleza, pero también a partir de las actividades humanas. La concentración de
estos gases ha aumentado en los últimos 250 años, periodo en el que se ha incrementado
las actividades antropogénicas.

6
Tan solo la concentración de dióxido de carbono (CO2) en la atmósfera se ha
incrementado de 280 ppm en la era pre-industrial a 379 ppm en 2005 (IPCC, 2007).
Durante los 8000 años previos a la industrialización del planeta, esta cifra tenía un
incremento de solo 20 ppm de CO2 (Ver figura 2.1-1).

Figura 2.1-1 Concentraciones de emisiones GEI del año 0 a 2005

Fuente: IPCC (2007b)

¿Cómo actúan estos gases sobre el clima? La superficie de la Tierra se calienta por la
radiación proveniente del sol, ésta a su vez emite radiación de onda larga que es
absorbida por los gases de efecto invernadero (GEI) de la atmósfera lo que produce el
calentamiento de ésta. El aumento en las concentraciones atmosféricas de los GEI
ocasiona aumentos en la temperatura al haber mayor absorción de radiación infrarroja.
Este fenómeno da lugar al cambio climático global (INE, 2007; PNUMA, 2007).

Por lo tanto, los GEI permanecen por años en la atmósfera y los reportes científicos
muestran que la actual concentración de estos es el resultado de las emisiones que han
sido emitidas por las generaciones pasadas. Esta teoría ha sido una de las grandes
discusiones ante las mesas de negociación y los científicos, ya que ante un marco de
crecimiento de desarrollo sustentable (como el sugerido por Brundtland en 1987), los
países debieran asegurar los recursos para las generaciones futuras, considerando que la

7
huella de carbono de la actual generación estará marcando la condiciones climáticas para
el futuro.

¿Qué impactos provoca el cambio climático? El Grupo de Trabajo II del IPCC (2007) ha
sido el encargado de analizar la sensibilidad y capacidad de adaptación de los sistemas
naturales y humanos ante el cambio climático. Los resultados han mostrado
consistentemente observaciones históricas de cambios en cuanto al aumento de la
temperatura, el incremento del nivel del mar y las variaciones en los niveles de
precipitación como los principales impactos que podría ocasionar el cambio climático.
Como se ilustra en la figura 2.1-2, estos cambios impactaran principalmente en la salud
de la población, la agricultura, los bosques, los recursos hídricos, las zonas costeras, las
especies y los ecosistemas.

Figura 2.1-2 Impactos potenciales del cambio climático

Fuente: Adaptado de UNEP GRID ARENDAL

8
La interacción de estos impactos en las zonas urbanizadas y principalmente para los
países en desarrollo se verían en especial en las zonas más vulnerables, por ejemplo las
zonas costeras, y en las megaciudades y las ciudades de rápido crecimiento debido a las
presiones que estas ejercen sobre el desarrollo sostenible (IPCC, 2007a). De este modo, la
atención en materia de adaptación ante estos impactos debiera enfocarse en el entorno
urbano.

Los resultados aportados por los reportes del IPCC son a partir de modelaciones de
escenarios, que a pesar de los avances tecnológicos y el mejoramiento de los modelos
climáticos aún existen incertezas en los mismos. Esto dificulta el cálculo de los costos de
la acción e inacción en torno al cambio climático, lo cual para algunos tomadores de
decisión ha sido un obstáculo para tomar acción (PNUMA, 2007). Para desarrollar estas
investigaciones, los científicos del IPCC han desarrollado alrededor de 20 modelos de
estudio para analizar la vulnerabilidad de los sistemas ante el fenómeno (IPCC, 2007).

Estas modelaciones se realizan a partir de tres componentes elementales: las

observaciones históricas, los eventos actuales y los escenarios a futuro de variables como
las temperaturas, la precipitación, la cobertura de hielo, el nivel del mar y los eventos
extremos (Ver figura 2.1-3).

9
 Figura 2.1-3 Preguntas esenciales sobre el sistema climático y su relación con el
sistema humano

Fuente: Adaptado a partir del IPCC, 2001

Los escenarios climáticos a futuro dependerán de la cantidad de concentraciones en la

atmosfera de gases efecto invernadero. Según una amplia gama de escenarios
considerados por el IPCC2 (2007), se proyectó un calentamiento de unos 0,2°C por
década, incluso si las concentraciones de todos los gases de efecto invernadero y de
aerosoles se hubieran mantenido constantes en los niveles del año 2000. La tabla 2.1-1
muestra que el escenario A2 tendría uno de los rangos más altos de probabilidad, y un
aumento de temperatura a partir de los 2oC, que es el nivel de aumento a partir del cual
los impactos para algunos ecosistemas serían irreversibles (IPCC, 2007). Este escenario

2
Los escenarios B1, A1 T, B2, A1 B, A2 y A1 F corresponden a las concentraciones de gases efecto
invernadero de 600, 700, 800, 850, 1250 y 1,550 ppm respectivamente (IPCC, 2007).

10
se caracteriza por considerar crecimiento constante de la población, el desarrollo
económico regionalmente orientado y el cambio tecnológico fragmentado (IPCC, 1998).

Tabla 2.1-1 Proyecciones de calentamiento de la superficie terrestre y aumento del

nivel del mar a fines del siglo XXI

Cambios de temperatura Aumento del nivel del mar

o
( C en 2090-2099 respecto de (metros en 2090-2099 respecto de 1980-
a
1980-1999) 1999)
Intervalo basado en modelos, excluidos
Estimación Intervalo
Caso los futuros cambios dinámicos rápidos
óptima probable
de los flujos del hielo
Concentraciones
0,6 0,3 - 0,9 No disponible
constantes del año 2000 b
Escenario B1 1,8 1,1 - 2,9 0,18 - 0,38
Escenario AIT 2,4 1,4 - 3,8 0,20 - 0,45
Escenario B2 2,4 1,4 - 3,8 0,20 - 0,43
Escenario A1B 2,8 1,7 - 4,4 0,21 - 0,48
Escenario A2 3,4 2,0 - 5,4 0,23 - 0,51
Escenario A1F1 4,0 2,4 - 6,4 0,26 - 0,59
Notas: a Estas proyecciones se evalúan a partir de una jerarquía de modelos que incluye un modelo de
clima simple, varios modelos del sistema terrestre de complejidad intermedia y un gran número de
modelos de la circulación general atmósfera-océano.
b
La composición constante en valores del año 2000 deriva únicamente de modelos de la circulación

Fuente: CEPAL (2009)

La importancia de esta información radica en que es una aproximación de lo que podría

ser el comportamiento de las variables climáticas. Sin ser predicciones detalladas y a
pesar de los grados de incertidumbre, estos resultados pueden orientar a los tomadores de
decisión sobre las posibles consecuencias que debieran enfrentar las ciudades ante el
cambio climático. Por esta razón, se consideró que la metodología de esta investigación
fuera en base al análisis de escenarios climáticos y particularmente del A2, como el
primer paso para identificar las vulnerabilidades a futuro ante el cambio climático.

11
2.2 Proceso de la Negociación Internacional

En los últimos años el llamado a actuar en materia de cambio climático ha ido

tomando importancia de manera paralela a la urgencia e adoptar políticas de desarrollo
urbano sostenible en América Latina, la necesidad impulsada por la fuerte urbanización
registrada en todos los países y que ha sido una importante presión para las urbes
(Winchester, 2006). Esto se puede apreciar en las agendas internacionales y regionales
tales como el informe Brundtland (1987); la Declaración de Río y Agenda 21 (1992); y
Objetivos de Desarrollo del Milenio (1999).

De Estocolmo 1972 a Río 1992

La Convención de las Naciones Unidas sobre el Ambiente Humano que se llevó a

cabo en 1972 en Estocolmo ha sido considerada como el evento más significativo en el
desarrollo de la política ambiental a nivel internacional. A partir de este año y durante los
veinte años posteriores surgieron diversas iniciativas políticas e internacionales, por lo
que se ha considerado como el periodo con el avance más importante en materia
ambiental, el cual estuvo acompañado del crucial conocimiento científico y de la
preocupación publica sobre la degradación ambiental y sus impactos. En este periodo se
movilizó la cooperación internacional como nunca antes visto en la que se han logrado
acuerdos entre países. Sin embargo, también ha sido criticado este periodo por la actitud
de los gobiernos que ha sido mas reactiva que precautoria, y acordando principios y
acciones favorables para ciertos actores, pero perjudiciales y en desventaja para los
sectores de población mas vulnerables.

Para mostrar el largo y desafiante proceso de las negociaciones internacionales en

materia ambiental y específicamente en el tema del cambio climático, a continuación se
resumen los logros de los principales acuerdos y convenciones realizadas durante el
periodo 1972-1992.

12
Desde finales de 1960 diversos reportes científicos mostraban la preocupación de
diversos científicos por la degradación ambiental que se vivía en ésta década, por ejemplo
Los limites al crecimiento preparado (1972) elaborado por Donatella Meadows para el
Club de Roma, e incluso el libro Primavera Silenciosa (1962) de Rachel Carson. Ambos
motivaron el interés de diversos sectores de la población y los gobiernos para actuar de
manera colectiva contra la degradación ambiental y la prevista escasez de recursos
causada por el crecimiento poblacional.

En el ámbito internacional, en el año 1968, la Asamblea General de las Naciones Unidas

anunció en su Resolución 2398 (ONU, 1968) el establecimiento de la Conferencia sobre
el Ambiente Humano a realizarse en 1972 como el marco de referencia dentro del
organismo para atender a los problemas del ambiente humano y atraer la atención de la
opinión publica así como de los gobiernos sobre la urgencia de atender este importante
tema. Posteriormente, en la Resolución 2581 (ONU, 1969) se menciona que la
conferencia debía generar un movimiento activista que motivara y proveyera los
lineamientos para la acción de los gobiernos y las organizaciones internacionales.
La Conferencia sobre el Ambiente Humano logró acordar 3 procesos substantivos: una
declaración, un plan de acción y la creación de un marco institucional para atender los
temas ambiéntales desde el sistema de Naciones Unidas.

En lo que respecta al primer proceso, los países se comprometieron mediante la

Declaración de Estocolmo a 26 principios, enfatizando la ayuda entre países en materia
tecnológica, así como a asumir la responsabilidad ambiental más allá de sus fronteras. Sin
embargo, algunos autores consideran que si bien los principios fueron muy bien
intencionados, dicha declaración fue “una lista de deseos inconsistentes” (Palmer, 1992,
p. 266).

En cuanto al plan de acción éste consistió en 109 recomendaciones relacionadas a los

asentamientos humanos, el manejo de recursos, la contaminación, el desarrollo y

13
dimensiones sociales, así como a los impactos de la degradación ambiental sobre el
ambiente humano. Al respecto tamben se resaltado que este plan fue el proyecto que
marcó la pauta en materia ambiental Sin embargo, se ocupó más de listar las
preocupaciones ambientales pudiendo haber sido una base más fuerte en el tema
(Brenton, 1994 y Elliot, 1998).

El tercer y mayor resultado de la Conferencia fué el aspecto institucional, ya que se

estableció el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Este
programa aseguraría al sistema de las Naciones Unidas posicionar temas en la diplomacia
internacional en materia ambiental, así como el futuro desarrollo de la legislación
ambiental internacional.

A pesar de todas las implicaciones para lograr el consenso de los delegados de 114
países, Naciones Unidas uno de los resultados mas significantes de la Convención es que
ésta había logrado captar la atención de los gobiernos para debatir sobre temas
ambientales, así como para considerar las recomendaciones hechas y tomar acción a nivel
nacional (ONU, 1972). Se debe destacar que los países en desarrollo fueron muy
precavidos con respecto a esta Conferencia, ya que al inicio consideraban que los
problemas ambientales y de conservación pudieran tomar precedencia sobre los temas de
pobreza ante los países desarrollados (Elliot, 1998).

Los años posteriores se caracterizaron por el desarrollo de conocimiento científico en el

tema de degradación ambiental, por el incremento de conciencia publica y mayor labor de
las organizaciones no gubernamentales (ONG`s). Las conferencias y acuerdos
ambientales continuaron adquiriendo mayor relevancia y consistencia y como
consecuencia a este periodo se le denominó como “el punto de mayor atención publica al
ambiente por parte del mundo occidental” (Brenton 1994, p.51).

14
El conocimiento científico se diseminó a los tomadores de decisiones gracias a diversas
publicaciones y conferencias internacionales, entre las que destacan las primeras
vinculadas con protección a la atmosfera en 1977 y 1984 (Ver tabla 2.2-1).

Tabla 2.2-1 Eventos de diseminación científica

Año Evento Responsable

1977 Comité de Expertos Ad hoc para el Plan Mundial de Acción en la PNUMA
Capa de Ozono
1979 Primera Conferencia Mundial del Clima OMM
1980 Estrategia Mundial de la conservación PNUMA-IUCN
1982 Cuadro Mundial para la Naturaleza Asamblea General UN
1984 Programa Internacional de la Geosfera-Biosfera ICSU
1987 Programa de Cambio Global en las Dimensiones Humanas ICSU

Fuente: Elaboración propia a partir de información en Elliot, 1998

Tabla 2.2-2 Desastres naturales que atrajeron la atención pública

Año Evento Sitio
1976 Fuga de Dioxina Seveso, Italia
1978 Derrame de petróleo Amoco Cadiz
1979 Dispersión parcial en la planta nuclear Three Mile Island Pensilvania, Estados Unidos
1984 Fuga de gas metilo-izo-cianato Bopal, India
1984 Dispersión de 30 toneladas de químicos tóxicos al Rió Rin Sandoz, Suiza
1986 Explosión de planta nuclear Chernobil, Unión Soviética

Fuente: Propia, elaborada a partir de información en Elliot, 1998

También hubo una serie de desastres ambientales que fueron determinantes para captar el
interés público y de la ciudadanía (Ver tabla 2.2-2).

15
A esto se sumaron más reportes científicos y movimientos ciudadanos para motivar a los
gobiernos a adoptar una serie de acuerdos con el objetivo de mitigar y controlar la
degradación ambiental (Ver tabla 2.2-3).

Tabla 2.2-3. Acciones ambientales logradas

Año Acuerdo
1973 Convención Internacional para la Prevención de la Contaminación de Embarcaciones
1979 Convención de Ginebra en Contaminación del Aire Transfonteriza
1983 Comisión Mundial para el Medio Ambiente y Desarrollo (Comisión Brundtland)
1985 Convención de Viena para la Protección de la Capa de Ozono
1987 Protocolo de Montreal relativo a las sustancias de agotamiento de la Capa de Ozono
1987 Reporte de la Comisión Brundtland: Nuestro Futuro Común
1988 Conferencia sobre implicaciones de seguridad global: Atmósfera Cambiante
1988 Establecimiento del Panel Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático (IPCC)
1989 Resolución 44/207 de la Asamblea General de la ONU para la Protección del Cambio Global para
las Futuras y Presentes Generaciones Humanas
1989 Resolución 44/228 de la Asamblea General de UN anuncia la Conferencia de Naciones Unidas
para el Medio Ambiente y Desarrollo (Convención de Río ó UNCED)
1989 Convención de Basel para el Control Transfronterizo de la movilización y destinación de residuos

Fuente: Propia, elaborada a partir de información en Elliot, 1998

Durante este periodo el primer gran acuerdo en materia de degradación de la atmósfera

fue la Convención de Viena para la Protección de la Capa de Ozono en 1985, la cual
surgió por el reconocimiento de los gobiernos de la existencia de una gran disminución
de la capa de ozono en la Antártica para lo cual era necesario reducir la producción y
consumo de los Clorofluorocarbonos (CFC) (CFC 11, 12, 113, 114, y 115) y de diversos
halones (1211, 1301, 2402). Fue hasta dos años después cuando se adoptó el Protocolo de
Montreal, mismo que contempla las fases y calendarios de eliminación de los CFC's con
responsabilidades diferenciadas para los países desarrollados y aquellos en vías de
desarrollo (UNEP, 2007).

16
En 1988, finalmente la agenda internacional tomaba más fuerza (Sooros, 1991, p.1) en el
tema ambiental. Fue así que este año el PNUMA y la Organización Meteorológica
Mundial (OMM) establecieron el Panel Intergubernamental de Expertos en Cambio
Climático (IPCC) involucrando a 100 científicos y expertos en temas legales y de
política. Desde entonces este grupo ha tenido como rol principal analizar la información
técnica y socioeconómica para entender la base científica del riesgo del cambio climático
de manera comprensiva, objetiva, abierta y transparente, basándose principalmente en
literatura técnica y científica que ha sido previamente revisada y publicada (IPCC 2007a,
b y c, IPCC, 2001).

El momento ambiental se mantuvo en los años posteriores y fue hasta que en 1989 la
Asamblea General de la ONU reconoció la urgente necesidad de atender el cambio
climático como un tema de inquietud común (ONU, 1989). Anunciando ese mismo año la
Conferencia de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Desarrollo, a la que también
se le ha denominado como UNCED, ó como la Convención de Río, por el lugar en
donde se llevo a cabo (Río de Janeiro, Brasil) en 1992.

Esta Conferencia surgía como resultado del reporte Nuestro Futuro Común (Comisión
Mundial para el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1987) presentado por la comisión
encabezad por Gro Harlem Brundtland ante el cual la Asamblea General de la ONU
convocaba a los gobiernos a identificar patrones de producción y consumo que fueran
sustentables, principalmente en los países desarrollados, como una de las principales
causas del deterioro ambiental (UN, 1989a). Este informe fué una importante influencia
en materia de cambio climático, ya que invitaba a ver el desarrollo de los países desde
una perspectiva diferente y destacando que graves problemas y conceptos nuevos para
esta época, como el calentamiento global y la disminución de la capa de ozono debían ser
atendidos de manera urgente.

17
La UNCED logró 5 principales acuerdos lo que para algunos autores (Levy, 1992), la
caracterizó como “la respuesta a nivel internacional en materia de degradación ambiental
mas compresivamente organizada”. Dos de estos logros fueron tratados formales en los
que se estipulaban provisiones para las Partes y fueron La Convención Marco de
Naciones Unidas en Cambio Climático (CMNUCC) y la Convención de Diversidad
Biológica. Los otros tres acuerdos no establecieron compromisos respecto a la relación de
las prácticas ambientales con alcanzar el desarrollo social y socioeconómico. El primero
de estos acuerdos fué la Agenda 21, que aportó una guía de análisis para identificar en los
sectores social y económico los impactos que pueden mejorarse en materia ambiental y
de desarrollo. El otro acuerdo fue la Declaración de Río y sus 27 principios que debían
ser asumidos por los gobiernos para alcanzar el desarrollo sustentable. El tercer acuerdo
fue el de los Principios de los Bosques que urge a un uso mas sustentable de los recursos
forestales (CIESIN, 2007).

Sin embargo, Levy (1992) indica que diversos autores han sido escépticos a los
resultados y han criticado fuertemente los acuerdos logrados en esta Conferencia,
cuestionando la habilidad de los gobiernos nacionales para solucionar los problemas de la
agenda de la UNCED. La principal razón para esta crítica es que “mientras los gobiernos
se preocupen por mantener el crecimiento económico, estos serán incapaces de atender
los problemas fundamentales de la agenda ambiental”. Al igual que en la Conferencia de
Estocolmo se sugieren acciones a nivel nacional, por lo que estos críticos también indican
que mientras los gobiernos protejan los intereses nacionales y no se les otorguen los
poderes significativos a las autoridades a nivel micro, la sobrevivencia del planeta esta en
peligro.

Particularmente, para la región latinoamericana, Alicia Barcena (1999) resaltó que a

partir de fines de los ochenta cambió la forma de percibir los desafíos ambientales ya que
se incluyó a nuevos actores no estatales y se reforzó el papel de la sociedad civil en la
búsqueda de soluciones para atender dichos desafíos. Destaca la importancia de estos

18
cambios para la región que esto hizo posible fundar posibilidades de superación de la
pobreza y la desigualdad, particularmente porque entonces la gobernabilidad para
algunos países de la región era a partir de regímenes autoritarios o democráticos.

Desafortunadamente diversos temas propuestos en la Agenda de la Conferencia de

Estocolmo no se resolvieron durante los veinte años posteriores, y aún siguen sin
resolver. Pero se debe destacar que las agendas propuestas sugerían metas difícilmente
alcanzables que dependían del compromiso político y del consenso con la comunidad y
los gobiernos locales. Sin embargo, se debe reconocer que durante estas décadas se
expandió a nivel internacional el conocimiento respecto de los temas ambientales,
específicamente para el tema de cambio climático se lograron avances en el aspecto
político con la creación del IPCC y la CMNUCC.

Agenda 21

La Agenda 21 surgió como un acuerdo no obligatorio para los países para el logro
del desarrollo sustentable, sugiriendo medidas a las actividades humanas que afectaban el
medio ambiente involucrando en estas acciones a los gobiernos y las ONGs.

Este fué el primer instrumento de acción en materia ambiental que por primera vez
involucra a los gobiernos locales, reconociendo que como muchos de los problemas que
atendía la Agenda se relacionaban con las actividades locales, era entonces en este nivel
que se debían constituir la participación y cooperación de las autoridades como un factor
elemental para el logro de los objetivos del programa. Se sugerían tres actividades
principales respecto a las iniciativas que estas autoridades podrían dar: dialogando con
los ciudadano y organizaciones locales, promoviendo la asociación entre organizaciones
de las Naciones Unidas y estableciendo procesos para aumentar el intercambio de
información, experiencias y asistencia técnica entre la autoridades locales (ONU, 1992).

19
Elliot (1998) asegura que la Agenda 21 ha sido una importante contribución al desarrollo
sustentable por ser el plan de acción en temas ambientales nunca antes acordado por la
comunidad internacional, reconociendo que la falta de compromiso y negociación por
parte de los países debilitó su relevancia. En cuanto a la plataforma de acción
metropolitano en la acción para combatir el cambio climático es relevante destacar este
instrumento, ya que fortaleció el rol de los gobiernos para atender problemas nacionales
desde las agendas locales.

Convención de las Naciones Unidas para el Cambio Climático

También durante la UNCED en 1992 se adoptó otra de las respuestas sin precedente
para atender el fenómeno global del cambio climático en el periodo Post-Estocolmo que
fué la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC),
la cual fué firmada por 155 países miembros, entre ellos todos los latinoamericanos.

El principal objetivo de la Convención era estabilizar la concentración de gases de efecto

invernadero (GEI) en la atmósfera a un nivel que evite la interferencia antropogénica
dañina con el sistema climático global. Este nivel debería lograrse en un plazo suficiente
que permitiera la adaptación natural de los ecosistemas al cambio climático, sin afectar la
producción de alimentos y permitiendo el desarrollo económico de manera sustentable
(CMNUCC, 2007).

Una de sus principales metas fué el establecer los instrumentos necesarios para enfrentar
el reto de reducir los GEI a nivel global (CMNUCC, 2007a; Lebre, 2002 y CESPEDES,
2000), diferenciando las responsabilidades para los países industrializados y los países en
vías de desarrollo. La meta inicial fue que los países industrializados redujeran sus
emisiones de GEI para el año 2000 al nivel que tenían en 1990.

20
Sin embargo, para 1995 se vislumbraban pocas posibilidades de lograr un compromiso
fuerte por parte de los países, por lo que se le encargó a la Conferencia de las Partes
(COP) órgano supremo de la Convención que revisara regularmente la implementación
de las metas.

Protocolo de Kyoto y sus metas

En 1997 las Partes de la Convención se reunieron en Kyoto, Japón dando un gran

paso en materia de mitigación de los gases efecto invernadero, ya que los países
acordaron comprometerse a un protocolo que implicaba responsabilidades legales para la
reducción de emisiones y mecanismos flexibles que permitieran facilitar su
cumplimiento.

Es así que el Protocolo de Kyoto logró el compromiso de metas individuales de reducción

de emisiones3 para los países listados en el Anexo I, principalmente países desarrollados
(Ver tabla 2.2-4). La suma de todos estos compromisos reduciría alrededor del 5% de los
niveles de emisiones registrados en 1990 y se alcanzaría en el periodo 2008-2012. Entre
los países que mayores emisiones de GEI registraron en 1990 a nivel global se
encuentran: Estados Unidos 7%, Unión Europea 8% y Japón 6%.

En el año 2000, América Latina y el Caribe (países que no están listados en el Anexo I)
aportaron el 5,5% del total de CO2 del mundo, excluyendo el cambio en el uso de los
suelos. Como lo muestra la figura 2.2-1 las emisiones totales mundiales alcanzaron los
24,000 millones de toneladas (UNEP/GRID, 2007).

3 Las sustancias consideradas a reducir en dicho acuerdo son las siguientes: dióxido de carbono (CO2);
metano (CH4); oxido nitroso (N2O); hidrofluorocarbonos (HFCs); perfluorocarbonos (PFCs); y sulfuro de
hexafloruro (SF6).

21
 Tabla 2.2-4. Países incluidos en el Anexo B del Protocolo de Kyoto y sus metas de
reducción GEI
País Metas (1990** - 2008/2012)
EU-15*, Bulgaria, Republica Checa, Estonia, Latvia, Liechtenstein, -8%
Lituania, Mónaco, Rumania, Eslovaquia, Eslovenia, Suiza
Estados Unidos*** -7%
Canadá, Hungría, Japón, Polonia -6%
Croacia -5%
Nueva Zelanda, Federación Rusa, Ucrania 0
Noruega +1%
Australia +8%
Islandia +10%
* Los 15 Estados Miembros de Unión Europea (UE) se distribuirían las metas entre ellos, tomando
ventaja del esquema conocido como “bubble”. La UE ya ha acordado esta distribución.
** Algunos Estados tienen una base diferente a 1990.
*** Los Estados Unidos han indicado su intención de no ratificar el Protocolo de Kyoto
Nota: A pesar de que Bielorrusia y Turquía están listados en el Anexo I, estos países no están
incluidos en la lista de metas, ya que aun no formaban parte de la convención cuando el Protocolo fue
adoptado.

Fuente: CMNUCC, 2007a

A diferencia de los países en desarrollo, los países latinoamericanos no están obligados a

contraer compromisos de reducción de emisiones4. Sin embargo, se reconoce que son las
grandes ciudades donde se concentra un importante porcentaje de las emisiones, motivo
por el cual es en este nivel donde se pueden iniciar algunas iniciativas de mitigación.

4
Ante estas responsabilidades diferenciadas el Protocolo estableció diversos mecanismos, para atenderlos:
la implementación conjunta entre países del Anexo I; los certificados de reducción de emisiones (CRE) que
sirven como financiamiento para proyectos; y el mecanismo para el desarrollo limpio (MDL), que permite
la instrumentación de proyectos entre países del Anexo I y las naciones en desarrollo (CMNUCC, 2007a).

22
 Figura 2.2-1 Emisiones de CO2 en el mundo y en América Latina y el Caribe

Fuente: UNEP/GRID, 2007

Actualmente, el Protocolo de Kioto enfrenta grandes desafíos en materia del

cumplimiento de las metas de reducción y consenso, ya que algunos de los países con
mayor porcentaje de emisión como Estados Unidos se han negado a ratificar su
compromiso. Sin embargo, se considera que de llegar a cumplirse sus metas este marcaría
un importante avance en el tema del cambio climático.

Conferencias sobre ciudades sostenibles

Las ciudades han emergido como los escenarios sociales, económicos, culturales
y políticos de mayor relevancia para el progreso humano, tanto desde sus posibilidades y
oportunidades como desde sus limitaciones y desafíos. La primera Conferencia Hábitat
en Vancouver 1976 ha sido un primer referente de este avance, así como la conferencia

23
de Estambul en 1996 (Hábitat II), en ésta última iniciativa se destacó el papel tan
importante de las ciudades en materia de atención a los problemas ambientales. Fue así
que ambos eventos representaron un avance en el reconocimiento de las problemáticas
propias de las ciudades tales como crecimiento y el desarrollo, los problemas
ambientales, los derechos humanos y la erradicación de la pobreza por parte de los
Estados y de las agencias de Naciones Unidas.

Conferencias sobre desastres naturales

Otro proceso importante que movilizó a los gobiernos para que buscaran la
manera de reunirse y tratar problemas como los efectos del cambio climático en
consensos internacionales fueron aquellas entorno a diversos desastres naturales, tales
como terremotos, inundaciones, deslaves, desertificación, incendios forestales, tsunamis
y erupciones volcánicas, provocando pérdidas humanas significativas y destrucción de la
infraestructura, teniendo como consecuencias afectaciones a los sistemas
socioeconómicos y naturales. Estos impactos influyeron gravemente al desarrollo
sustentable de los países afectados, en su mayoría en vías de desarrollo

Uno de los logros esperados ante este tema era crear un marco de acción que reflejara los
cambios y las tendencias emergentes en el campo de la reducción de desastres para
responder a las necesidades. En 1984 propuso la elaboración de un programa
internacional para la reducción de perdidas y desastres naturales. Sin embargo, fue hasta
1987 que la Asamblea General de las Naciones Unidas proclama al periodo 1990-1999
como la Década Internacional para la Reducción del Desastre Natural (IDNDR) con el fin
de crear conciencia ante la reducción de los desastres (ISDR, 2001).

Una de las primeras iniciativas internacionales que involucro el manejo de los conceptos
de daños naturales, vulnerabilidad y riesgos fue la Estrategia Yokohama (1994). Esta
estrategia invitaba a los gobiernos a prevenir para reducir las perdidas humanas durante

24
los desastres naturales. Sin embargo, en sus principios se refiere a la actuación y
cooperación entre los gobiernos nacionales, regionales, internaciones. La acción de los
gobiernos locales no se menciona en ninguno de los 10 principios de dicha estrategia. En
el principio 6 indica que todos los niveles deben participar en las medidas preventivas
para que estas sean efectivas, lo cual incluye al nivel local.

La atención que atrajo el tema de los desastres y la lamentable ocurrencia de eventos

extremos con resultados catastróficos ayudaron a demostrar la existencia del cambio
climático como un fenómeno real y que está afectando a naciones desarrolladas y en
desarrollo. Sumado a este proceso están los resultados de las tres últimas reuniones de la
CMNUCC las cuales han sido particularmente importantes para los avances en materia de
cambio climático en mitigación y adaptación. Como se describen a continuación, la
combinación de elementos científicos y el momento político internacional han sido claves
para los avances logrados en este tema.

COP 13-Bali

Esta reunión ha sido posiblemente una de las más significativas durante este siglo
para las negociaciones de cambio climático, debido a sus logros en cuanto al
reconocimiento por parte de las Partes en aceptar la existencia del fenómeno del cambio
climático. Los delegados de las naciones se concentraron en los resultados mostrados por
el entonces recién publicado informe del IPCC (2007). Además se logró que en las mesas
de discusión se incluyeran por primera vez temas como la importancia de los gobiernos
locales para el tema, la equidad de género y los grupos vulnerables, mismos que en
reuniones COP anteriores habían quedado limitados (CEPAL, 2009).

Otro de los temas que se deben resaltar de esta reunión son los compromisos a nivel
metropolitano que hasta entonces habían quedado limitados. Sin embargo, fue en
diciembre de 2007 en el marco de esta reunión que ICLEI organizó una mesa de trabajo

25
con representantes de los gobiernos locales con el fin de lograr acuerdos en el combate
del calentamiento global (ICLEI, 2008).

Los organismos internaciones, los representantes de la sociedad civil y particularmente

los gobiernos de los países en desarrollo concluyeron la reunión con un plan de trabajo
denominado Mapa de Ruta de Bali en el que se planteaban compromisos para continuar
trabajando con miras al 2012 una vez concluido el periodo del Protocolo de Kioto. En
materia de adaptación se identificó como uno de los pilares esenciales que se requieren
para dar respuesta a los impactos del cambio climático, ofreciendo como uno de los
avances fue la creación del Programa de Trabajo de Nairobi al cual se le asignaban
fondos para su implementación. No hubo mayores logros en materia de acciones en lo
local, pero este documento señalaba la posibilidad de que para la COP 15 se lograran
acuerdos mas fuertes por parte de los países desarrollados, esperando lograr un
compromiso real posterior al año 2012.

COP 15-Copenhague

Llegó el momento de reunirse nuevamente en Dinamarca, en medio de una gran

incertidumbre sobre los resultados de esta reunión. Esta conferencia reunió a los Jefes de
Estado de los 192 países miembros de la CMNUCC, así como a expertos sobre el medio
ambiente, y organismos no gubernamentales con el fin de crear objetivos que remplacen
las metas dictadas por el Protocolo de Kyoto. El Secretario de las Naciones Unidas
indicó que Copenhague podía y debía ser el punto de viraje en los esfuerzos mundiales
por poner alto al cambio climático y marcar el comienzo de una nueva era de
crecimiento verde. Se esperaba que esta ocasión sería la más significativa e importante
para lograr avances en el compromiso internacional de reducir emisiones, así como en
materia de adaptación y mayor financiamiento.

26
Sin embargo, los resultados mostraron falta de voluntad por parte de las naciones
desarrolladas. Se logró el Acuerdo de Copenhague, que fuertemente criticado por la falta
de compromisos claros de mitigación de gases efecto invernadero por parte de las
naciones, lo que provocó que países como Venezuela y Bolivia no reconocieran dicho
documento. El documento tampoco mencionaba una cuantificación de metas globales de
largo plazo para las reducciones de emisiones, ni se especificaba algún plazo para que las
emisiones alcanzaran su nivel máximo a nivel global.

Lo que se caracterizó como “la parte más exitosa del Acuerdo” (IISD, 2009) fue lo
relativo al financiamiento de corto y largo plazo. En el que se esperaba que los países
desarrollados llegaran a Copenhague con propuestas concisas de cómo apoyar a los
países en desarrollo en adaptación y mitigación. En total el Acuerdo indica que habrá una
movilización de recursos de diversas fuentes de 30 billones de dólares para el periodo
2010-2012 y alcanzando la cifra de 100 billones de dólares para el 20205.

Pero sin compromisos específicos de reducción de emisiones por parte de estas naciones,
dichos recursos serían escasos para cubrir la cantidad de necesidades de adaptación y
mitigación expuestas por todos lo países durante la Convención. Esto dejó al descubierto
la gran cantidad de trabajo que se requiere para lograr combatir los efectos del clima a
nivel global y ha sido además la señal de una crisis de gobernanza en el ámbito de la
lucha contra el cambio climático. Por lo que surge la duda si es que se ha producido un
agotamiento del marco institucional de negociación actual, o si acaso será que esto marcó
el fin de la negociación conjunta de todos los países firmantes de la Convención
convirtiéndose en una toma de decisiones se realiza por unanimidad.

5
Dentro de las propuestas de movilización financieras se puede mencionar la que anunció los Estados
Unidos de US$ 100 mil millones por año en 2020 y la de Japón, que prometió aumentar su ayuda climática
a cerca de US$ 15 mil millones para el año 2012.

27
En cuanto a las acciones llevadas a cabo en el tema local y particularmente en las
ciudades en el marco de la COP 15 se destaca la reunión organizada por ICLEI en el
marco de su programa Local Government Climate Roadmap y que es apoyado por mas
de 1200 gobernadores. Este grupo se unió a la demanda de muchos otros grupos locales
de sellar un acuerdo comprensivo y justo, pidiendo a los gobiernos nacionales ser vistos
como contrapartes, solicitando su fortalecimiento y compromiso en la lucha contra el
cambio climático en el acuerdo post 2012 (ICLEI, 2009)6.

Analizando las acciones propuestas en el programa de ICLEI, estas se centran en

acciones de mitigación en las ciudades, incluso en su apartado de economías emergentes
en el que figuran Brasil y México. Estas acciones son necesarias para disminuir la
concentración de gases efecto invernadero, pero también se requieren acciones concretas
para disminuir la vulnerabilidad de estas ciudades ante los impactos del cambio
climático, particularmente en los países en vías de desarrollo.

En este marco internacional tan complicado es difícil identificar avances en cuanto a las
acciones concretas de adaptación a nivel de ciudades. A pesar de que en estas reuniones
se ha destacado la necesidad de reforzar la capacidad de resiliencia y la gobernanza de las
naciones para enfrentar los impactos, no se han logrado compromisos claros en el nivel
internacional que sirvan de respaldo para poder llevar a cabo acciones a nivel
metropolitano, ni con la urgencia en la que se están presentando los impactos en las
ciudades de América Latina.

2.3 Vulnerabilidad al cambio climático de las ciudades de América Latina

La CMNUCC ha resaltado que a diferencia de otras regiones del mundo donde los
estudios científicos son numerosos y con información veraz respecto a los impactos del

6
Mayor información sobre esta reunión puede ser consultada en el sitio
http://www.iclei.org/index.php?id=10588

28
cambio climático, en América Latina las fuentes de información que provén este tipo de
datos aún es limitada (CMNUCC, 2007).

Variabilidad climática

Como se puede apreciar en la tabla siguiente, los registros históricos del

comportamiento de las variables climáticas como la temperatura y la precipitación, los
glaciares y el nivel del mar muestran variaciones en toda la región. Algunas de ellas, ya
con graves efectos para ciertos ecosistemas, como es el caso del retroceso de los glaciares
en la zona andina y que han afectado a ciudades que dependen de sus recursos hídricos,
como es el caso de Quito, Ecuador.

Tabla 2.3-1 Variaciones históricas en temperaturas, precipitación, glaciares y nivel

del mar, ejemplos en América Latina
País/Región Periodo Cambio registrado
Precipitación Amazonía-norte y sur 1949-1999 -11 a -17/-23 a +18
(cambios en Amazonía Boliviana Desde 1970 +15
porcentajes) Argentina - centro y noreste 1900-2000 +1 DS a +2 DS
Uruguay 1961-2002 + 20
Chile - centro Últimos 50 años - 50
Colombia 1961-1990 -4 a +6
Temperatura media Amazonía 1901 +0.08
(° C/10 años) Uruguay 1900 +0.08
Ecuador 1930 +0.08 a +0.27
Colombia 1961 +0.1 a +0.2
Temperatura máxima Brasil – sur 1960 +0.39 a +0.62
(° C/10 años) Argentina – centro 1959 -0.2 a -0.8 (DEF)
Argentina – Patagonia 1959 +0.2 a +0.4 (DEF)
Temp. mínima Brasil – sur 1960 +0.51 a +0.82
(° C/10 años) Brasil - Campinas y Sete 1890 +0.2
Lagoas
Brasil - Pelotas 1890 +0.08
Argentina 1959 +0.2 a +0.8 (DEF/JJA)
Aumento del nivel del Guyana Último siglo +1.0 a +2.4

29
mar Uruguay, Montevideo Últimos 100/30/15 años +1.0 / +2.5 / 4.0
(mm/año) Argentina, Buenos Aires Últimos 100 años +1.7
Brasil - varios puertos 1960-2000 +4.0
Panamá - Costa del Caribe 1909-1984 +1.3
Colombia 1961-1990 +1 a +3
Retroceso de glaciares Perú Últimos 35 años -22% del área total de glaciares
Perú Últimos 30 años -80% de la superficie de
glaciares menores
Colombia 1990-2000 - 82% de los glaciares
Ecuador 1956-1998 Disminución gradual de la
longitud de los glaciares y
reducción del suministro de
agua (Quito)
Bolivia Desde mediados de los -50% de la superficie del glaciar
90 Chacaltaya y dos tercios de su
volumen.
Bolivia Desde 1991 -9.4% de superficie del glaciar
Zongo
Bolivia Desde 1940 -47.4% de superficie del glaciar
Charquini
Notas: DS= Desvío estándar, DEF=Diciembre/Enero/Febrero, JJA=Junio/Julio/Agosto.

Fuente: Magrin (2007). Documento preparatorio para el Cuarto Reporte del IPCC, Grupo
de Trabajo 2.

Para el futuro, las proyecciones de temperatura y precipitación mostrada en la tabla 2.3-2

indican variaciones en toda la región que podría provocar un aumento en la incidencia de
los eventos extremos de origen hidro-meteorológico en las próximas décadas (IPCC,
2007; PNUMA, 2007; CEPAL, 2009).

30
Tabla 2.3-2 Proyecciones de temperatura y precipitación para las regiones de Meso
América, Amazonía y Sudamérica
Cambios en Periodo 2020 2050 2080
temperatura (oC)
Meso América Estación seca +0,4 a +1,1 +1,1 a +3,0 +1,0 a +5,0
Estación húmeda +0,5 a +1,7 +1,0 a +4,0 +1,3 a +6,6
Amazonía Estación seca +0,7 a +1,8 +1,0 a +4,0 +1,8 a +7,5
Estación húmeda +0,5 a +1,5 +1,0 a +4,0 +1,6 a +6,0
Sudamérica Invierno (JJA) +0,6 a +1,1 +1,0 a +2,9 +1,8 a +4,5
Verano (DEF) +0,8 a +1,2 +1,0 a +3,0 +1,8 a +4,5
Cambios en
precipitación (%)
Meso América Estación seca -7 a +7 -12 a +5 -20 a +8
Estación húmeda -10 a +4 -15 a +3 -30 a +5
Amazonía Estación seca -10 a +4 -20 a +10 -40 a +10
Estación húmeda -3 a +6 -5 a +10 -10 a +10
Sudamérica Invierno (JJA) -5 a +3 -12 a +10 -12 a +12
Verano (DEF) -3 a +5 -5 a +10 -10 a +10
Nota: DEF=Diciembre/Enero/Febrero, JJA=Junio/Julio/Agosto
Fuente: Panel Intergubernamental de Cambio Climático ( IPCC) (2007), Fourth
Assessment Report, Working Group I y Magrin y otros (2007)

La literatura internacional indica que los impactos del cambio climático proyectados para
América Latina tendrían importantes consecuencias socioeconómicas ocasionadas
principalmente por: inundaciones, diversificación de las tierras agrícolas, impactos
negativos sobre la biodiversidad (incluyendo manglares), salinización y sobreexplotación
de los recursos hídricos, modificación del régimen de tormentas costeras, aumento de la
erosión y alteración de la morfología costera; desplazamiento de las poblaciones,
contaminación y acidificación del agua de mar en ambientes marinos y costeros (IPCC,
2007).

Para algunas subregiones como México y Centroamérica, el estrés hídrico sería uno de
los principales impactos, así como la reducción de los glaciares para las poblaciones
Andinas, el incremento del nivel del mar en las zonas costeras como Montevideo, el
incremento de la desertificación en el norte de Chile, la pérdida de la biodiversidad en la
Amazonía, el incremento de enfermedades vector como la malaria. Históricamente ya se

31
han observado impactos que podrían verse agravados en el futuro (Magrin y otros., 2007;
PNUMA, 2006).

Las regiones de Sudamérica (sin contar la región Andina) y Centroamérica serían las de
más “alta vulnerabilidad”, mientras que la región Andina tendría vulnerabilidad “media”
(con excepción de Perú y Ecuador que son sólo categoría alta). Esta categoría fue
asignada según los resultados de un estudio7 del Banco Mundial (Buys y otros, 2007) a
partir de siete de siete dimensiones de cambio climático que afectarían a los países.
Según este análisis Sudamérica se vería altamente afectada debido al impacto de los
procesos de degradación afectando a los recursos hídricos.

Otro análisis general que sugiere los impactos del cambio climático a los que se
enfrentaría la región es el realizado recientemente por la CEPAL (2009a), donde se
muestra en la figura 2.3-1 que estos se presentarían en general para todos los países
latinoamericanos, siendo muy pocos países los que vean beneficios a partir de estas
variaciones climáticas, por ejemplo Argentina.

7
El estudio considera variables tales los recursos energéticos (renovables y no renovables); el impacto de la
vulnerabilidad (aumento del nivel del mar y daño provocado por el clima); los factores positivos (como
contar con energía renovable y potencial de almacenamiento); y los factores negativos (energías no
renovables, y vulnerabilidad del empleo).

32
 Figura 2.3-1 América Latina y el Caribe: Síntesis de los patrones de cambio
climático proyectados hasta 2100 a

Indicadores de cambio:

Derretimiento de los glaciares

Aumento de la temperatura

Aumento de la precipitación

Reducción de la precipitación

Aumento de los extremos de precipitación

Aumento de las rachas de sequía

Disminución de las rachas de sequía

Más ondas de calor

Menos días con heladas

Mayor intensidad de los huracanes

Confianza:

Alta Media Baja

Nota: Los indicadores de confianza se basan en la coincidencia estadísticamente

significativa en el signo del cambio en cierto número de modelos (al menos un 80% de
ellos para un nivel de confianza alto, entre un 50% y un 80% para un nivel de confianza
medio y menos de un 50% para un nivel de confianza bajo).
Fuente: CEPAL/BID, 2009

Frecuencia de eventos extremos de origen hidro-meteorológico

Como lo muestran los registros históricos, gran parte de los impactos del cambio
climático observados en la región se refieren a tormentas, huracanes, inundaciones y
sequías que año con año perjudican gravemente a las poblaciones donde estos ocurren
(Ver figura 2.3-2). Las tormentas y huracanes son principalmente caracterizados por el

33
desplazamiento a través del océano Atlántico y una condición similar se presenta para la
franja tropical del Pacífico (CEPAL, 2009).

Figura 2.3-2 Frecuencia de eventos hidrometeorológicos en América Latina y el

Caribe, 1970-2007

500
Número de eventos

Incendio forestal
400 Temp. extremas
300 Sequía
200 Deslizamiento
100 Tormenta
0 Inundación
1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2007

Fuente: Tomado de CEPAL 2009, con datos de la Universidad de Lovaina.

Desde mediados de 1990 se han reportado una serie de eventos extremos de origen
climático inusuales, entre los que destacan la presencia del huracán Catarina en el
Atlántico Sur, donde por primera vez se presencia este tipo de fenómenos (Magrin,
2007).

Estos impactos se podrían ver agravados por los eventos del Niño y la Niña8, de los
cuales desde la década de los 70s se han venido registrando impactos de manera más
frecuente y persistente (IPCC, 2001). A pesar de que aun sigue el debate si este tipo de
variación climática es efecto del calentamiento global. Mientras tanto, estas desviaciones
de las condiciones normales del clima han afectado en su mayoría a los sectores más
8
Las modificaciones atmosféricas y oceanográficas que ocurren en el Pacífico de manera cíclica en
períodos de entre tres y ocho años — en lo que se denomina el fenómeno El Niño, o El Niño Oscilación del
Sur (ENOS) — provocan cambios en las características del agua de mar, alteran los regímenes de lluvia en
las costas occidentales del hemisferio y ocasionan inundaciones y sequías en los países ribereños,
particularmente los andinos y mesoamericanos (CEPAL, 2009).

34
pobres de población y estos efectos se podrían extender en caso de no tomar las
apropiadas medidas de adaptación.

El grado del impacto de estas transformaciones climáticas, dependerá de su velocidad

sobre el sistema que afecte. De este modo si la velocidad del cambio es repentino
entonces el daño podría desencadenar un desastre incluso una catástrofe de origen
natural, que son los más comunes en la región latinoamericana (CEPAL, 2002).

Por ejemplo, la CEPAL/BID (2000) indica que Mesoamérica ha padecido los efectos
devastadores de huracanes y tormentas tropicales, siendo un factor que ha incrementado
la vulnerabilidad de esta subregión la localización de asentamientos en planicies de
inundación de los principales ríos; zonas de elevada sismicidad, con fallas tectónicas de
alta actividad; áreas de actividad volcánica. Mientras que en América del Sur los
desastres se han vinculado principalmente con la incidencia del fenómeno El Niño-
Oscilación del Sur, que afecta particularmente a Perú y Ecuador.

Estos factores deben ser considerados para analizar el impacto de los eventos extremos,
ya que es común que las consecuencias de los desastres de origen natural hayan sido
magnificadas o agravadas por acciones humanas previas. Además, con frecuencia, el
hombre desencadena o agrava la acción de los fenómenos naturales al emplear
inadecuadamente los recursos naturales o pasar por alto las disposiciones o
reglamentaciones para el diseño de obras de aprovechamiento (CEPAL, 2002, Pág. 1).
Este sería el caso de los eventos extremos en las ciudades, ya que el crecimiento
desordenado de las urbanizaciones agravaría los impactos de eventos tales como
tormentas, inundaciones, deslizamientos y sequías.

Es importante tener en cuenta que los desastres se vinculan entre sí, por ejemplo la
destrucción derivada de un huracán genera materia muerta que meses más tarde provee el
combustible para un incendio. Especialmente esto ocurre con prácticas agropecuarias

35
inadecuadas, que al utilizar fuego en suelos bajo condiciones de degradación, constituyen
una de las causas más frecuentes de los incendios forestales (CEPAL, 2009).

Esta vinculación de eventos aumentaría la vulnerabilidad de los asentamientos humanos y

particularmente en las ciudades afectando a las actividades de producción, la
infraestructura y los servicios, como se puede apreciar en la tabla 2.2-3.

De este modo, se puede ver que la región cuenta con una marcada vulnerabilidad como
consecuencia de la presión demográfica, crecimiento urbano desregularizado, pobreza,
migración rural, baja inversión en infraestructura y servicios, así como problemas de
coordinación intersectorial (CEPAL, 2005).

Tabla 2.3-3. Tipos de desastre y sus efectos

Tipo de Efectos en la Efectos en la Efectos en la agricultura Efectos en las ciudades
desastre superficie de la infraestructura
tierra
Vientos de gran Daños a edificaciones Pérdida de cobertura Inundaciones y pérdida de la
fuerza, racheados y Interrupción, rotura y vegetal, caída de árboles, propiedad privada
constantes caída de líneas de daños a las siembras y Daños en edificaciones
Inundaciones (por distribución, en cosechas, especialmente Afectación a la seguridad
Huracanes, tifones y ciclones

lluvia y particular aéreas de gramíneas por el viento alimentaria

engrosamiento y Daños a puentes y Erosión afecta a cosechas
desborde de cauces) carreteras por de raíces y tubérculos
deslizamientos, Cambios en los sistemas
avalanchas y aludes de drenaje, naturales y
torrenciales artificiales Sedimentación,
salinización,
contaminación y erosión
de tierras
Aumento de enfermedades
diarreicas y por vectores (Malaria,
dengue)
Daños en los sistemas de drenaje
Erosión de los suelos y
deslizamiento
Pérdidas o afectaciones a las vidas
humanas
Corte de las comunicaciones y
servicios básicos

36
 Tipo de Efectos en la Efectos en la Efectos en la agricultura Efectos en las ciudades
desastre superficie de la infraestructura
tierra
Resecamiento y No ocasiona pérdidas Pérdida de siembras, Limitada o nula oferta de agua
resquebrajamiento de mayores cosechas y cubierta potable
la tierra y pérdida de vegetal Inundaciones y pérdida de la
la capa vegetal Erosión y daño a bosques propiedad privada
Exposición a la Depósito de arena y tierra Daños en edificaciones
erosión del viento infértil Afectación a la seguridad
Desertización Alteración de los tipos y alimentaria
ciclos de las cosechas Daños en los sistemas de drenaje
Desarrollo de vegetación Aumento de enfermedades
de clima seco, resistente a diarreicas y por vectores (Malaria,
la sequía, como arbustos dengue)
espinosos y cactáceas Erosión de los suelos y
deslizamiento
Pérdidas o afectaciones a las vidas
humanas
Corte de las comunicaciones y
servicios básicos
Sequías

Afectación a la seguridad
alimentaria

Erosión Aflojamiento de bases Destruye cosechas, altera Pérdida de la propiedad privada

Sobresaturación de y pilotaje de el tipo de cultivos y los Daños en edificaciones
agua, edificaciones ciclos de cosecha Afectación a la seguridad
desestabilización de Enterramiento y Daño localizado en tierras, alimentaria
suelos y deslizamiento de sembradíos y zonas Aumento de enfermedades
deslizamientos construcciones y obras boscosas diarreicas y por vectores (Malaria,
Sedimentación de infraestructura La mayor humedad mejora dengue)
Bloqueo y la calidad de algunas Daños en los sistemas de drenaje
sedimentación de tierras y las vuelve Erosión de los suelos y
canales y drenajes productivas (así sea deslizamiento
Inundaciones

temporalmente) Pérdidas o afectaciones a las vidas

humanas
Corte de las comunicaciones y
servicios básicos

Fuente: Adaptado de Frederick C. Cuny (1983), Disasters and prevention, Oxford

University Press, Nueva York.

Dadas estas condiciones sociales y económicas en América Latina los grupos de pobreza
serían altamente vulnerables al cambio climático, pronosticándose los siguientes efectos
(Magrin y otros, 2007; PNUMA, 2007):

• Bienes y servicios de los ecosistemas: La degradación de los ecosistemas podría

afectar la vulnerabilidad de la gente pobre, quien generalmente depende de los

37
 ecosistemas ya sea como una fuente primaria de alimento primario, o bien, para
obtener materiales de construcción o energéticos (IPCC, 2001).

• Agua: El problema de la escasez del agua ya en si afecta en su mayoría a los

grupos pobres. Se prevé que con el cambio climático la disponibilidad del agua se
vea reducida en varias regiones, en especial en los subtrópicos, debido al
incremento de sequías (IPCC, 2001).

• Agricultura y seguridad alimentaria: La FAO considera que el cambio climático

es un riesgo real que podría empeorar la seguridad alimentaria par algunas
regiones, en especial para algunos países en desarrollo. A corto plazo, el mayor
impacto vendría por los incrementos en los eventos de climas extremos (FAO
2002).

• Salud: El cambio climático induciría a un aumento en inundaciones y sequías,

ocasionadas por los eventos de clima extremos. Esto afectaría a las fuentes de
agua potable, incrementando el riesgo de enfermedades como el cólera, en
particular en áreas con inadecuadas infraestructuras sanitarias. Esto combinado
con practicas de higiene limitadas podrían será la principal causa de incremento
en las enfermedades en los países sen desarrollo (Prüss y otros. 2002).

• Desplazamiento involuntario, migración y conflictos: Se considera que los

impactos directos e indirectos del cambio climático combinados con otros
aspectos de vulnerabilidad podrían ocasionar migraciones masivas, en especial en
aquellas regiones donde los recursos básicos se vean degradados y la vida se vea
amenazada (Sperling y otros, 2005).

• Efectos económicos: Se espera que el cambio climático impacte mayormente a los

países en desarrollo, afectando su crecimiento económico. Más aun, los grupos

38
 de pobreza incrementaran el impacto de los eventos climáticos extremos,
incrementando los costos de rehabilitación, mismos que se podrían usar para
otros propósitos, como desarrollo.

Dinámica poblacional

En América Latina la dinámica poblacional es principalmente urbana, por lo que

la relación de las ciudades con el cambio climático cobra especial importancia. Cifras del
año 2005 indican que alrededor del 77 % de la población total de la región se concentraba
en áreas urbanas9.

Adicionalmente, la región tiene el rango de mayor proporción de personas viviendo en

tugurios, en el año 2001 el registro fue de 128 millones de personas viviendo en estas
condiciones, esto es el 29,49% del total poblacional urbano de América Latina y el
Caribe. La combinación de alta urbanización y pobreza ha detonado desde hace varias
décadas en la región latinoamericana un proceso denominado “urbanización de la
pobreza”, la cual ha posicionado a las áreas urbanas como los principales escenarios para
combatirla (Jordán y Martínez, 2009). Esta condición sería en la región una de las
principales razones para abordar la adaptación al cambio climático en el nivel
metropolitano, empezando por las grandes ciudades.

Como se muestra en la figura 2.3-3, tanto México, El Salvador y Chile son países que
incrementaran sus índices de pobreza urbana para el año 2020. Esto ocurrirá en diferentes
grados, siendo Chile el país que casi duplicaría en comparación al año 2010 la cantidad
de habitantes viviendo en estas condiciones.

9
United Nations Department of Economic and Social Affairs (2006) “World Urbanization Prospects: The
2005 Revision” Population Division.

39
De este modo, se puede indicar que el cambio climático podría ser una fuerte influencia
en el cambio de estrategias y modos de vida de las poblaciones en la región. En especial
en aquellas donde la diversidad económica es baja, las oportunidades de ingreso, así
como la capacidad de respuesta antes los impactos climáticos se podrían ver limitada.
Algunos autores (Tompkins, E. y otros. 2005; Pandey, 2006, Sperling, F. y otros, 2005)
sugieren que la migración en algunos casos, podría ser la principal alternativa para la
gente de bajos recursos que se viera afectada, lo que tendría potenciales efectos sociales.

Figura 2.3-3 Población urbana en tugurios (1990 y 2001) y población urbana

estimada en tugurios (2010 y 2020) en algunos países de la región
(En millones de habitantes)

Fuente: Jordán y Martínez (2009) sobre la base de UN-HABITAT (2008) "Enhancing

Urban Safety and Security: Global Report on Human Settlements 2007".

Por otra parte, Winchester (2008) indica que los patrones de urbanización, incrementan la
vulnerabilidad urbana al cambio climático, especialmente en los sectores más pobres. Por
lo que sugiere que las áreas urbanas tienen una gran influencia en cuanto a la disminución
del riesgo ante los impactos directos e indirectos del cambio climático. Esto sólo se puede
lograr en áreas con adecuadas condiciones de planificación y gobernabilidad. Sin

40
embargo, en América Latina la capacidad de adaptación para enfrentar la vulnerabilidad
al cambio climático esta es muy limitada tanto por parte de los gobiernos como de la
población urbana.

2.4 La adaptación al cambio climático en las ciudades

Como se ha descrito anteriormente, la región latinoamericana se encuentra entre

las mas susceptibles a sufrir los impactos del cambio climático dada su mayor
vulnerabilidad, y donde se identifica la menor cantidad de medidas de respuesta
disponibles (CEPAL, 2009).

En América Latina hasta se han tomado medidas de adaptación pero de manera aislada y
principalmente en atención y/o recuperación de los desastres naturales y en el sector
agropecuario, siendo en su mayoría medidas del tipo espontáneas y/o reactivas (UNEP,
2007; CMNUCC, 2007, CEPAL, 2009).

Magrin y otros, 2007; Levine y otros, 2007, y Mc Gray, 2007 revelan la existencia de
diversos proyectos a nivel nacional y regional, tales como: estrategias de acción y
políticas para la protección de ecosistemas naturales, recursos hídricos, zonas costeras, en
los sectores agricultura y silvicultura y el cuidado de la salud humana. Pero todos estos
proyectos se desarrollan bajo el marco de diversos programas y ninguno bajo programas
específicos de adaptación al cambio climático, como lo indican la CEPAL (2009) y el
PNUMA y SEMARNAT (2007).

Esto tendría graves efectos para las ciudades, ya que la adaptación al cambio climático
requiere de fuertes inversiones en infraestructura y programas para la reducción de
riesgos de origen hidro-meteorológico, particularmente en aquellos asentamientos donde
se concentra la mayoría de la población vulnerable, ya sean ciudades o pequeños
municipios.

41
Esto requiere del fortalecimiento político e institucional, y de un cambio de paradigma
social y político en la región. Pero por ahora dadas las condiciones económicas de la
región y la disminución de las fuentes de financiamiento internacionales es necesario
enfocarse en buscar y analizar medidas alternas a nivel metropolitano y nacional que
permitan disminuir la vulnerabilidad ante el cambio climático.

Además se debe considerar que los gobiernos tendrían que destinar recursos adicionales
para desarrollar políticas vinculadas a los efectos del clima, diseñar o mejorar los
instrumentos para la protección ambiental y proteger a los grupos poblacionales afectados
por el aumento de enfermedades, condiciones de pobreza y posible migración.

Estos elementos cobran especial importancia cuando enfrentar el tema de cambio

climático es a nivel local en los países en desarrollo, ya que responder a los riesgos
implica complejas batallas políticas debido que los funcionarios de gobierno se enfrentan
a temas de gran importancia como la pobreza y el desempleo, o más aún, con problemas
ambientales como la contaminación del agua y el aire (Holgate, 2007 y Romero-Lankao,
2007).

Pero como se podrá ver a continuación, los impactos del cambio climático podrían afectar
gravemente otras agendas de desarrollo, tal como la de los Objetivos del Milenio, lo que
haría aún más compleja la labor de los gobiernos para mostrar resultados en materia de
desarrollo sostenible.

2.5 Gobernanza para la adaptación a nivel de ciudades

Los países de América Latina que forman parte de la Convención Marco de

Naciones Unidas para el Cambio Climático cuentan con una institucionalidad limitada
para la aplicación de la Convención que varía según el país. México es posiblemente uno

42
de los pocos países que ha creado una unidad específica de cambio climático con recursos
técnicos (SEMARNAT, 2008).

Pero en el nivel metropolitano, tanto la institucionalidad, como los mecanismos y los

recursos dedicados al tema de cambio climático es escasa.

Hasta el momento a América Latina los recursos para adaptación por parte de la
cooperación internacional han llegado muy lentamente y es posible que en futuro no sean
suficientes para enfrentar los impactos (PNUD, 2008). De este modo, las acciones y los
costos que se originen por los impactos tendrían que ser asumidos por los propios
gobiernos. Sin embargo, por ahora tanto las herramientas de análisis de vulnerabilidad al
cambio climático sobre las cuales se podrían identificar acciones concretas, sólo se
enfocan en gobiernos e instituciones de alcance nacional (CMNUCC, 2009).

Por otro lado, agendas de desarrollo concretas y sobre las cuales los gobiernos ya han
comprometido se cumplimiento son los Objetivos del Milenio, los cuales podrían
contribuir con la resiliencia al cambio climático. Pero también se debe considerar que el
cumplimiento de estas metas se debilitaría y peor aún dejaría en una condición de
vulnerabilidad a los países menos desarrollados, en caso de no actuar de manera urgente
para disminuir los impactos del cambio climático.

Como se puede apreciar en la tabla 2.5-1 las consecuencias del cambio climático a nivel
de las ciudades en matera de cumplimiento de los objetivos del milenio podrían verse
afectados. Por ejemplo, al aumentar el numero de personas en condiciones de pobreza
extrema y viviendo en tugurios, así como aumentar la degradación ambiental y el número
de personas con problemas de salud. Por lo tanto, es urgente que los gobiernos de las
ciudades apoyados por el nivel nacional consideren la acción ante los efectos del clima.
A partir de esta consideración, surge la pregunta ¿es posible que las acciones requeridas

43
surgieran por recomendación de los niveles locales de gobierno que son los
principalmente afectados?

Durante las últimas décadas se ha fortalecido la gobernanza internacional y nacional en la

región, pero aún no es posible que con la actual capacidad institucional identifique su
propia vulnerabilidad a nivel metropolitano, sus condiciones de resiliencia, y que sea
capaz de formular sus propias medidas a nivel de ciudades.

Tabla 2.5-1. Efectos del cambio climático que podrían incidir en el cumplimiento de
los objetivos de progreso del milenio
Posibles consecuencias
ODM Consecuencias potenciales del cambio climático
urbanas
Objetivo 1: Se proyecta que el cambio climático afectará los modos de vida Reducción del empleo y por
Erradicar la de la población más pobre, por ejemplo su salud, el acceso al lo tanto del ingreso
pobreza extrema agua, viviendas e infraestructura.
y el hambre Se proyectan alteraciones en la modalidad y en la tasa del
crecimiento económico a causa de cambio en los sistemas
naturales, infraestructura y productividad laboral.
Se esperan alteraciones de la seguridad alimentaria como
consecuencia de la reducción en la productividad de granos
básicos.
Se esperan tensiones sociales por el uso de recursos que podrían
reducir las oportunidades de ingreso y, en consecuencia,
ocasionar migraciones.
Objetivo 2: Pérdida de modos de vida (capital social, natural, físico, humano Los eventos extremos
Lograr la y financiero) que podrían reducir las oportunidades de educación afectarían la infraestructura
enseñanza de tiempo completo. educacional desplazando a
primaria Los desastres naturales y la sequía reducen el tiempo disponible los estudiantes a escuelas
universal para la educación de los niños, ya que provocan desplazamiento temporales
de los lugares de origen y migración.
La malnutrición y las enfermedades reducirán la asistencia a las
escuelas y la habilidad de los niños para aprender en clase.
Objetivo 3: Se espera que el cambio climático exacerbe las actuales El agravamiento en los
Promover la inequidades de género. La disminución de los recursos naturales impactos en la salud
igualdad de y de la productividad agrícola podría incrementar la presión en la provocarían que los hogares

44
 género y el salud de las mujeres y reducir el tiempo disponible para con jefatura femenina
empoderamiento participar en los procesos de decisión, así como en las abandonaran sus empleos
de la mujer actividades que le permitan generar ingresos. para cuidar de los enfermos
Se ha determinado que los desastres climáticos tienen graves
consecuencias en los hogares con jefatura femenina,
particularmente donde las jefas de familia cuentan con menos
oportunidades para recomenzar.
Objetivo 4: Los posibles incrementos de la mortalidad y las enfermedades El posible aumento en las
Reducir la relacionadas con el aumento de la temperatura, las enfermedades enfermedades como diarrea y
mortalidad de transmitidas por vector y la presión sobre los recursos hídricos malaria agravaría la salud de
los niños impiden cumplir la meta de combate a las enfermedades. los menores y adultos
menores de 5 Niños y mujeres embarazadas particularmente susceptibles a las mayores
años enfermedades transmitidas por vectores.
Objetivo 5: El cambio climático podría disminuir la cantidad y calidad de Los eventos extremos
Mejorar la salud agua potable, que es condición previa para una buena salud y perjudicarían la seguridad
materna cuya escasez exacerba la malnutrición. alimentaria, y la salud lo que
Los desastres naturales podrían perjudicar la seguridad perjudicaría la salud materna.
alimentaria, lo cual incrementa la malnutrición.
Objetivo 6: El estrés hídrico y las condiciones de temperaturas más altas Cambios en las temperaturas
Combatir el aumentarían las enfermedades. y las precipitaciones
VIH/SIDA, el Las personas afectadas por el SIDA tienen condiciones de vida aumentaría el riesgo de
paludismo y más vulnerables y la malnutrición aceleraría los efectos contraer enfermedades que se
otras negativos de esta enfermedad. contagia por vectores como
enfermedades el dengue
Objetivo 7: El cambio climático alterará la calidad y productividad de los La degradación ambiental
Garantizar la recursos naturales y ecosistemas; algunos de estos cambios aumentaría en las ciudades
sostenibilidad podrían ser irreversibles, reducir la diversidad biológica y los efectos de islas de calor
del medio acentuar la degradación ambiental.
ambiente
Objetivo 8: El cambio climático es un tema global que requiere cooperación Las agendas de desarrollo
Fomentar una internacional en la respuesta, especialmente para ayudar a los local se podrían afectadas de
alianza mundial países en desarrollo a adaptarse a las repercusiones negativas del no tomar medidas de
para el cambio climático. adaptación adecuadas.
desarrollo Las relaciones internacionales necesitan fortalecerse ante los
efectos climáticos esperados.

Fuente: Adaptado a partir de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el

Cambio Climático (CMNUCC), “National communications from non-annex I parties” [en
línea] http://CMNUCC.int/national_reports/non-annex_i_natcom/items/2716.php, 2007.

45
En perspectiva de los expertos internacionales, los recursos financieros no son siempre
los que determinan que una localidad se adapte o no, ya que dependerá más de la
capacidad institucional y la capacitación y conocimiento de los recursos humanos,
mismos que son analizados a continuación.

2.6 Algunas experiencias sobre adaptación al cambio climático en las ciudades.

Londres, la capital del Reino Unido se identifica por ser la primera ciudad en el
mudo en contar con su propio plan de adaptación al cambio climático denominado Rising
to the Challenge: the City of London Climate Change Adaptation Strategy (2007-2009),
el cual se desarrolló identificando acciones de adaptación prácticas ante los impactos del
cambio climático y aprovechando las oportunidades y fortalezas de la ciudad10.

Otro caso de éxito que se debe destacar son las iniciativas en pequeñas ciudades en el
Reino Unido, tal es el caso de Devon, que mediante la firma en el año 2004 de la
declaración de Nottingham al Cambio Climático, y apoyándose en un proceso de consulta
publica el gobierno de esta localidad desarrolló en 2005 su estrategia de adaptación al
cambio climático denominada “Una respuesta cálida-nuestra estrategia al cambio
climático” (Devon Climate Council, 2009). Dicha declaración implicaba el compromiso
de trabajar con el gobierno central para contribuir, en el nivel metropolitano, con el
programa de Cambio Climático del Reino Unido.

En Australia se destaca la iniciativa del Sistema de Estrategias de Adaptación para

Metrópolis (2009), que esta siendo desarrollada y aprobada para apoyar al Grupo de
Concejales de la zona Costera de Sydney (SGCG por sus siglas en ingles) en su
evaluación de sus fortalezas y debilidades para enfrentar los impactos del cambio
climático en la escala de gobierno metropolitano. Este proyecto también pretende

10
Mayor información sobre este programa se puede consultar en el sitio:
http://www.acclimatise.uk.com/case_studies/city-of-london

46
demostrar el valor de coordinación y cooperación entre diferentes escalas de gobierno
para dar respuesta a la vulnerabilidad climática en el nivel metropolitano. Esta iniciativa
cuenta con la colaboración de la Universidad de Sunshine Coast y es parte del Programa
de Adaptación Nacional al Cambio Climático del Departamento Nacional de Cambio
Climático del gobierno de Australia.

Nueva York, Washington, Toronto, Roterdam, Cartagena y San Andrés de Tumaco, Cape
Town y Delta son otras ciudades donde se explora el desarrollado medidas de adaptación
(Sánchez-Rodríguez, R. 2009).

Al menos en las grandes ciudades de los Estados Unidos las lecciones aprendidas indican
que las bases del éxito de estas medidas han sido el liderazgo político de los alcaldes, la
colaboración científica de las universidades locales y las coordinación central de las
estrategias de adaptación desde la oficina de los alcaldes (Lowe y otros, 2009).

Por ejemplo en análisis metodológico de la municipalidad de Delta en el distrito de

British Columbia en Canadá se destaca la aplicación de la capacidad institucional
participativa para atender las necedades locales en respecto a cambio climático, ya que se
consideró que era en este nivel donde residían las emisiones de gases efecto invernadero
y por lo tanto, los mecanismos de adaptación importantes para los tomadores de decisión
y actores involucrados. Este proceso consistió en sintetizar los escenarios de cambio
global y llevarlos al nivel regional y local, finalizando el proceso con la discusión local
de los escenarios identificados y destacando las fortalezas y debilidades del proceso
(Shay y otros, 2009).

Pero encontrar este tipo de casos exitosos no es fácil en países en vías de desarrollo.
Como lo analizan Bestsill y Burkeley (2008) existe un grave vacío entre las palabras y la
acción.

47
Posiblemente la iniciativa más conocida por ahora es la desarrollada por ICLEI (2009)
“Campaña Ciudades por la Protección Climática” en la que participan aproximadamente
650 ciudades en todo el mundo. En América Latina el programa comenzó en 1998, en
México y desde 2001 la campaña se extendió para la América del Sur. Las 18 ciudades
que participan de la CCP en América Latina actualmente son: Argentina (Buenos Aires y
Avellaneda); Brasil (Betim, Goiania, Palmas, Porto Alegre, Río de Janeiro, San Pablo,
Volta Redonda); Chile (Tomé); México (Ciudad de México, Ciudad Juárez, Culiacán,
Guasave, Querétaro, Tijuana, Tlalpan, Toluca).

Pero esta campaña tiene como principal objetivo ejecutar proyectos de asistencia técnica
para ayudar a las ciudades con la reducción de las emisiones de GEI mediante medidas
de eficiencia energética, gestión integrada de residuos sólidos y transporte sustentable.

En cuanto a legislación que apoye acciones de adaptación la identificación es aún más

difícil en la región. Sólo se identificó un proyecto de ley que permitiría la aplicación y
desarrollo de políticas de adaptación en el nivel de ciudades, se trata de la Política
Municipal de Cambio Climático en el Municipio de Sao Paulo- ley 530/08 del Poder
Ejecutivo (ICLEI, 2009a). Sin embargo, este proyecto se enfoca más en diversas medidas
para combatir la emisión de gases de efecto invernadero en el municipio de Sao Paulo. La
elaboración de este proyecto de ley contó con la colaboración de ICLEI y del Centro de
Estudios en Sustentabilidad de la Fundación Getúlio Vargas de Sao Paulo (GVces).

En todos estos casos se distinguen principalmente el apoyo del gobierno central, así como
de otras entidades del ámbito académico y de investigación, la existencia de un marco
institucional que respalda las iniciativas y la existencia de fondos para implementarlas.
Más importante es el involucramiento de las organizaciones sociales mediante consultas
que puedan participar y en el proceso de formulación de políticas.

48
De estos casos se analizaron los elementos que permitieron su implementación, donde
principalmente se destaca la existencia de un marco institucional, ya sea ley o
compromiso oficial del municipio, así como elementos vinculados a las agrupaciones
locales.

49
III CONCEPTOS RELEVANTES PARA LA INVESTIGACIÓN

Como se describió en el capítulo anterior, las ciudades que hasta el momento han
desarrollado planes de adaptación ante los impactos del cambio climático se han
enfocado en elementos esenciales tales como la vulnerabilidad y el riesgo. Este proceso
se ha iniciado con identificar la vulnerabilidad ante los impactos y el grado de riesgo al
que están expuestas las ciudades, procediendo después a identificar las capacidades de
resiliencia y de gobernabilidad de las ciudades analizadas para saber con que recursos
cuenta el gobierno en este nivel. Estos elementos permiten analizar las posibles opciones
de adaptación. Es por esta razón que esta investigación considera cinco conceptos como
los principales elementos conceptuales en torno a la identificación de las estrategias de
adaptación al cambio climático en las ciudades: vulnerabilidad, riesgo, resiliencia,
gobernanza y adaptación.

3.1 Vulnerabilidad

CEPAL/BID (2000) indican que la vulnerabilidad puede ser analizada desde

diferentes perspectivas (física, social, política, tecnológica, ideológica, cultural y
educativa, ambiental, institucional), aunque todas ellas están relacionadas en alguna
manera. Por lo tanto, su gestación está asociada directamente con factores de orden
antrópico, esto es, la interacción humana con la naturaleza.

La vulnerabilidad también es definida como “la extensión a la cual un sistema natural o

social es susceptible a los daños del cambio climático” (Schneider y otros., 2001, p. 89).
Es así que la vulnerabilidad estaría en función del carácter, magnitud y grado de
variación del cambio climático a la cual un sistema este expuesto, considerando su
sensibilidad y su capacidad de adaptación (McCarthy y otros., 2001, p. 6).

50
 Desde la perspectiva del cambio climático, este concepto se refiere al nivel al que
un sistema es susceptible o capaz de soportar los efectos adversos del cambio climático,
incluidos la variabilidad climática y los eventos extremos. Según el IPCC (2001) la
vulnerabilidad está en función del carácter, magnitud y velocidad de la variación
climática al que se encuentra expuesto un sistema, su sensibilidad, y su capacidad de
adaptación.

Por lo tanto, la vulnerabilidad y el riesgo serían variables asociadas a las decisiones de

política que una sociedad ha adoptado a lo largo del tiempo y dependen, por tanto, del
desarrollo de cada país o región. Como se muestra la figura 3.1-1, el riesgo de una
ciudad esta en función de la relación que haya entre la amenaza y la vulnerabilidad ante
un determinado evento.

Figura 3.1-1 Factores de vulnerabilidad

Fuente: CEPAL-BID, 2001

Por lo tanto, se considera que la vulnerabilidad es una condición previa a la

manifestación de un desastre, especialmente cuando no se ha invertido suficiente en
prevención, además de aceptar un nivel de riesgo demasiado elevado. Desde esta
perspectiva, los impactos del cambio climático podrían agravar las condiciones de
vulnerabilidad de aquellas ciudades que ya sean vulnerables debido a sus propias
presiones de crecimiento urbano.

51
Por lo tanto, la tarea prioritaria para definir una política preventiva en materia de cambio
climático es reducir el grado de vulnerabilidad, ya que no es posible anular las fuerzas
naturales de los impactos. También se debe dejar claro que no es suficiente con analizar
la vulnerabilidad de las estructuras y los sistemas, es necesario descifrar también la
estructura de la vulnerabilidad: ¿qué o quién es vulnerable y por qué?

El análisis de la vulnerabilidad varía según su finalidad, si es análisis de investigación o

si el alcance es para fines de política. Por lo tanto, para fines de esta investigación se
profundizará en la segunda modalidad, que es proporcionar a los tomadores de decisión
de las ciudades una herramienta metodológica que les permita identificar de manera
sencilla la vulnerabilidad ante la variabilidad climática y la necesidad de adaptarse.

3.2 Riesgo

El riesgo es la probabilidad de que un peligro natural impacte sobre un sistema

socioeconómico con cierto nivel de vulnerabilidad. Dicho de otro modo, el riesgo ante un
desastre de origen natural representa la probabilidad de que éste ocurra (Centro Regional
de Información sobre Desastres, 2008).

Además el riesgo puede ser el resultado de la interacción de los daños físicos y las
características de exposición de los sistemas – por ejemplo, la sensibilidad o
vulnerabilidad social. El riesgo también puede ser considerado como la combinación de
un evento, su probabilidad y sus consecuencias – por ejemplo, el riesgo iguala a la
probabilidad del daño climático multiplicado por la vulnerabilidad de un cierto sistema
(PNUD, 2005).

Para la Estrategia Internacional de Desastres (2008) el riesgo es la probabilidad de

consecuencias perjudiciales o pérdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad, medios

52
de subsidencia, interrupción de actividad económica o deterioro ambiente) resultado de
interacciones entre amenazas naturales o antropogénicas y condiciones de vulnerabilidad.

Tal y como se mencionó en la descripción del concepto anterior, el factor de

vulnerabilidad esta asociado a la convergencia de dos factores en un momento y un lugar
determinados: riesgo y vulnerabilidad ante la amenaza a un riesgo determinado.
Aritméticamente, esto se puede expresar así:

Amenaza x Vulnerabilidad = Riesgo

Muchas metodologías de evaluación del riesgo, han sido desarrolladas desde diferentes
perspectivas en las últimas décadas, pero recientemente se desarrolló un enfoque holístico
o multidisciplinario para el caso de centros urbanos. Cardona (2004) ha desarrollado un
marco conceptual y un modelo para el análisis de riesgo sísmico de una ciudad desde una
perspectiva holística. Este modelo considera las variables de riesgo del centro urbano,
teniendo en cuenta la exposición, las características socioeconómicas de las diferentes
localidades (unidades) de la ciudad y su capacidad de resistir desastres o su grado de
resiliencia. El modelo se construyó para guiar la toma de decisiones en la gestión de
riesgos, ayudar a identificar zonas críticas de la ciudad y su vulnerabilidad desde
diferentes disciplinas profesionales. Se sugiere que esta perspectiva sea utilizada para las
condiciones de vulnerabilidad ocasionadas por los impactos en las ciudades.

Desde la perspectiva de los efectos climáticos, y para finalidad de esta investigación se ha

considerado el concepto de la Organización Meteorológica Mundial (WMO, 1999) que
define al riesgo como las pérdidas esperadas (vidas, propiedades, económicas) debido a
una amenaza particular dada en un espacio y tiempo determinado. Este concepto podría
complementarse con que lo que algunas disciplinas indican como importante y es que
más allá de expresar una posibilidad de daño físico, es crucial reconocer que los riesgos
pueden ser inherentes, aparecen o existen dentro de sistemas sociales. Por lo tanto, en

53
aquellas ciudades donde los índices de vulnerabilidad y amenaza son altos, el riesgo ante
el cambio climático podría ser alto tanto por los daños físicos, económicos pero también
sociales.

3.3 Resiliencia

Desde el contexto social la resiliencia es la habilidad de las comunidades humanas

para soportar los choques externos o las perturbaciones a su infraestructura, ya sean
ambientales, sociales, económicas o políticas, y como logran recuperarse de las mismas
(Adger 2000; Adger y otros, 2005).

En general, hay tres tipos de resiliencia como lo señala la Alianza para la Resiliencia
ilustra (Carpenter y otros., 2001):
- El monto de los daños que un sistemas puede absorber y como se mantiene con el
mismo estado o dominio
- El grado en el que el sistema es capaz de auto-organizarse
- El grado en el cual el sistema puede construirse e incrementar la capacidad de
aprender de la adaptación.

Hay un elemento importante que distinguir de este concepto, ya que la resiliencia se ha

convertido en un concepto que a veces se confunde con la vulnerabilidad, ya que la
pérdida de resiliencia tiene como resultado la vulnerabilidad ante los cambios que se
pudieron haber absorbido (Folke y otros, 2002). Es importante destacar que estos
conceptos, son fuertemente dependientes, tal y como lo destaca Gallopin (2006), los
vínculos entre vulnerabilidad, resiliencia y la capacidad de adaptación son principalmente
importantes en cuanto a los sistemas biofísicos y sociales.

De este modo, la resiliencia estará relacionada con la capacidad de respuesta del elemento
que sea vulnerable, ya sea este social o ambiental (Gallopin, 2006). Por lo tanto, el tipo

54
de resiliencia que se desarrolle ante el cambio climático, entendido como la respuesta
ante los impactos biofísicos dependerá en gran medida del grado de riesgo al que este
expuesto el sistema, por lo que la importancia del fortalecimiento institucional es un
elemento esencial de apoyo para tomar acciones de adaptación.

3.4 Gobernanza

El concepto de gobernanza es definido según el Diccionario de la Lengua

Española de la Real Academia como "Arte o manera de gobernar que se propone como
objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero,
promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la
economía". Para Vilches y otros (2009) bastaría con referirse a la gobernanza como la
manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un futuro sostenible (o
"duradero"). Suponiendo que este nuevo concepto reconozca la necesidad de asociar la
idea de desarrollo sostenible a las medidas políticas, a las medidas de gobierno y,
especialmente la de gobernanza universal, entendida como "Arte o manera de gobernar
que se propone como objetivo el logro de un futuro sostenible”.

Como se ha detallado en el capítulo anterior, la gobernanza a nivel mundial se ha

movilizado para crear mecanismos de acción entorno al cambio climático como uno de
los principales problemas ambientales. Sin embargo, las medidas adoptadas hasta ahora
no han sido del todo exitosas y han estado en el poder de un grupo de países, prueba de
ello fue el limitado “acuerdo” resultado de la COP 15.

Visto desde esta perspectiva, uno de los principales retos para la vulnerabilidad ambiental
tanto en su análisis como en la implementación de soluciones de gobierno es que los
grupos y los lugares más vulnerables son excluidos del acceso al poder y los recursos
disponibles para la toma de decisiones (Betsili y Bulkeley, 2008). Hasta ahora las
propuestas han provenido por parte de los países desarrollados, dejando de lado a los

55
países en vías de desarrollo que son los que menos acceso a recursos tienen y con
capacidad institucional limitada.

Willems (2004) destaca que la capacidad institucional habilita a las organizaciones de un

determinado país a que se movilicen para atender un tema de política como lo es el
cambio climático. Sin embargo, para los países en vías de desarrollo la capacidad
institucional es posiblemente uno de los principales obstáculos para lograr un desarrollo
sostenible.

Si bien, ya se ha mencionado que la adaptación depende en gran medida de los diferentes

actores involucrados, es la limitada gobernanza la que preocupa para tomar acción en
cuanto a políticas de adaptación.

El IUCN11 indicó recientemente que hacer frente a los impactos del cambio climático
implica formalizar intervenciones a través del derecho para promover la buena
gobernanza, destacando que la ciencia plantea los escenarios y la política da las
estrategias.

Desde la perspectiva de la gobernanza este reto implica incorporar el concepto de

herramientas de gestión y planificación. El análisis de la IUCN es que son muy pocos los
países que tienen marcos regulatorios específicos sobre adaptación al cambio climático,
lo que agudiza la necesidad de repensar los marcos jurídicos nacionales, principalmente
en materia de recursos hídricos.

Por otro lado, considerando los distintos tipos de adaptación según su esquema de
aplicación (bottom-up o top-down) la habilidad de tomar acciones de adaptación en el
nivel metropolitano podría influenciar fuertemente la capacidad de adaptación. Pero

11
Diálogo sobre Gestión del Agua y Cambio Climático en América Central, en Costa Rica, 28 y 29 de Julio
de 2009, San José, Costa Rica, organizado por la IUCN

56
como lo indican Smith y Wandel (2006) esto requiere de factores de influencia tales
como la habilidad de gestión, el acceso a financiamiento, recursos tecnológicos y de
información, ambiente institucional donde estas medidas de adaptación puedan ocurrir,
influencia política y redes.

3.5 Adaptación

El término utilizado por el IPCC (2001) se refiere al ajuste de los sistemas

humanos o naturales en respuestas a estímulos climáticos proyectados o reales, o bien, a
los efectos que pueden moderar el daño o aprovechar sus aspectos beneficiosos. También
se define como el ajuste en los sistemas ecológicos, sociales o económicos en respuesta al
estimulo climático actual y sus impactos esperados” (Smith y otros., 2001, p. 881).

Jerneck y Olsson (2008) indican que hay 4 elementos importantes para considerar
adaptarse al cambio climático:

• El rápido aceleramiento de los impactos del cambio climático

• Estos impactos están incrementando la vulnerabilidad debido a la variabilidad
climática
• Los múltiples factores de esteres que provocan que los impactos aumentan aun mas la
vulnerabilidad de los pobres
• Los impactos provocan el deterioro del estado de las condiciones sociales y de salud.

Tipos de adaptación

Se pueden distinguir varios tipos de adaptación, los cuales dependerán de

elementos tales como: el tiempo, el objetivo y el motivo para su implementación. Por lo
tanto, la adaptación podrá ser preventiva, reactiva, pública, privada, autónoma y
planificada, etc. (Ver figura 3.5-1).

57
 Figura 3.5-1 Clasificación de opciones de adaptación
Preventiva Reactiva
• Cambios en la duración de la
estación de maduración
• Cambios en la composición de los
naturales
Sistemas

• Adquisición de seguros
• Construcción de casas sobre pilares
Privada
ecosistemas
• Migración de los humedales
• Cambios en las practicas agrícolas
• Cambios en los bonos de seguros

• Rediseño de pozos petroleros • Adquisición de aire

acondicionado
Sistemas humanos

• Sistemas de aleta temprana • Pagos compensatorio, susidios

• Nuevos códigos de edificación, estándares • Refuerzo de los códigos de
Publica

de diseño edificación
• Incentivos para la reubicación • Nutrimiento de las playas
Fuente: IPCC, 2001 Working Group 2.

Considerando esta clasificación, es en los sistemas humanos donde se pueden considerar

acciones tanto preventivas como reactivas, lo que hace que este para el objetivo de esta
investigación, sea el elemento de mayor relevancia para considerar acciones de
adaptación.

Reactiva y preventiva: Se considera adaptación reactiva cuando ésta toma lugar una vez
que los impactos climáticos han ocurrido. Se considera del tipo preventiva cuando se
implementa previamente a que los impactos lleguen a presentarse o a ser aparentes.

Pública y privada: La adaptación privada es aquella motivada por el interés de

tomadores de decisión como individuos, comunidades, empresas y corporaciones;
mientras que se le considera pública cuando es a partir del interés de funcionarios de
gobierno.

58
Planeada y autónoma: La adaptación planeada es el resultado de una decisión política
deliberada y basada en la comprensión de que las condiciones de los sistemas han
cambiado o que se espera que cambien, por lo que se requiere actuar anticipadamente si
es que se desea mantener el mejor estado posible de los sistemas humanos y naturales.
La autónoma involucra cambios en los sistemas como respuestas al cambio climático
independientemente de cualquier política, plan o decisión.

El IPCC (2001) resalta la importancia de distinguir a los actores de la adaptación, ya que

las comunidades con recursos limitados pueden verse aun mas impactadas por una mala
adaptación12. Esto significaría afectaciones tales como desplazamientos, morbilidad y
mortalidad, por ejemplo, la adaptación de los recursos hídricos debiera involucrar a los
propietarios de los suelos, los privados que proveen el servicio, las autoridades
metropolitanas, las empresas que dependen de los recursos hídricos, los gobiernos
nacionales e incluso organismos internacionales. Cada uno de estos actores tiene intereses
diferentes respecto a información, riesgos y recursos que deben ser considerados ante las
diferentes respuestas de adaptación (Downing y otros, 1997).

Además la adaptación también puede ser caracterizada también por el marco institucional
en el que se plantea el análisis de la vulnerabilidad y las acciones de adaptación. Como lo
muestra la figura 3.5-2 existen dos tipos principales de esquemas. El primero se refiere a
impactos de primera generación o top-down, el cual fue utilizado para entender los
potenciales impactos de largo plazo. El otro tipo se le conoce como de segunda
generación o bottom-up, el cual ha sido diseñado para enfocarse en la adaptación e
involucrar a las contrapartes (Dessai y Hulme, 2004).

12 La ‘mala adaptación” se refiere a cualquier cambio en sistemas humanos o naturales que aumentan de
forma inadvertida la vulnerabilidad a estímulos climáticos; esta adaptación no conseguiría reducir la
vulnerabilidad, sino que la aumenta (IPCC, 2001).

59
Es en el segundo esquema en el que se centrara esta investigación, ya que como se puede
apreciarse este permite el análisis de la vulnerabilidad de los elementos sociales y
ambientales para plantear acciones de adaptación al cambio climático en un contexto
metropolitano.

Figura 3.5-2 Atributos del esquema top-down y bottom-up para el análisis de la

vulnerabilidad y la adaptación

Fuente: Adaptado de Dessai y Hulme, 2004.

Capacidad de adaptación/ resiliencia

Es la capacidad de un sistema para ajustarse al cambio climático (incluida la

variabilidad climática y los cambios extremos) a fin de moderar los daños potenciales,
aprovechar las consecuencias positivas, o soportar las consecuencias negativas (IPCC,
2007).

60
Smith y otros (2006) consideran que la evaluación de la vulnerabilidad al cambio
climático requiere del reconocimiento de las diversas fuerzas de estimulo más allá de lo
climático, esto es analizar las fuerzas que mueven lo político, cultural, económico,
institucional y tecnológico. Por lo tanto, las metodologías de análisis de la vulnerabilidad
deberán reconocer la interacción de los diversos elementos de estrés, grados de
sensibilidad y capacidad de adaptación a lo largo del tiempo.

Más aún se debe reconocer que lo que es vulnerable en cierto periodo puedo no serlo en
el futuro por lo que se deben identificar aquellos daños que podrían potenciarse
lentamente durante el tiempo. Esta aproximación sugiere identificar las causas de las
principales exposiciones al riesgo y que provocan las condiciones de inseguridad, la
sensibilidad y las funciones de capacidad de adaptación en todas las escalas desde lo
individual hasta lo nacional (Wisner y otros, 2004).

Por lo tanto, se deberán evaluar las condiciones de los sistemas humanos o naturales con
el fin de identificar posibles debilidades, limitaciones, oportunidades y fortalezas que
integran la capacidad de adaptación.

La adaptación como instrumento para el desarrollo sustentable

La idea de que la reducción de la vulnerabilidad es una inversión clave, no sólo

para reducir los costos humanos y materiales de los desastres naturales, sino también para
alcanzar un desarrollo sostenible. Dicho de otra forma, se trata de una inversión de gran
rentabilidad en términos sociales, económicos y políticos. Por tanto, la reducción de la
vulnerabilidad debe ser incorporada de manera orgánica en una visión sistémica e integral
del desarrollo (CEPAL/BID 2000).

Una visión integral de una estrategia de desarrollo debe basarse en cuatro pilares: la
competitividad, la equidad, la gobernabilidad y la reducción de la vulnerabilidad. Los dos

61
primeros factores, la competitividad y la equidad, quedan fuera del alcance de este
documento; en este capítulo se analizará la reducción de la vulnerabilidad y los aspectos
de la gobernabilidad relacionados con la misma.
Otra clasificación de la adaptación es respecto a sus niveles de implementación, tal como
lo indica el PNUD (2007) estos son los siguientes:

• Nivel local: Las comunidades más impactadas estarán en los países en vías de
desarrollo serán aquellas asentadas en las regiones mas expuestas a los impactos
del cambio climático.
• Nivel sectorial: Los sectores mas adversos son la agricultura y aquellos
vinculados con el manejo de los recursos hídricos, las zonas costeras y los
desastres
• Nivel nacional: Se considera que será necesaria al nivel nacional la creación de
políticas transversales y sectoriales para fortalecer las políticas existentes. Ya que
el no tomar acciones o frenar políticas podría llevar a una mala adaptación al
cambio climático.
• Nivel regional y subregional: Se espera que el impacto del cambio climático
también sea en el nivel regional y subregional, principalmente en el continente
africano y el sureste de Asia. En estas regiones la planificación y coordinación de
acciones debería ser necesaria.

De este modo se puede concluir, que la política de adaptación a futuro deberá

plantear acciones locales a partir del análisis de la vulnerabilidad de los elementos
sociales, físicos y económicos.

62
IV METODOLOGÍA

El conocimiento científico presentado por el IPCC y particularmente en su cuarto

informe (2007) ha permitido demostrar la existencia de los cambios históricos en las
condiciones del clima y prever los impactos en el futuro sobre las temperaturas, el nivel
del mar y las variaciones en las precipitaciones mediante el uso de modelaciones y
herramientas geográficas.

Estos resultados han sido de gran valor para movilizar a la comunidad internacional a
tomar acciones en torno a este tema. Sin embargo, los organismos internacionales y
académicos indican que aún queda por analizar, particularmente las incertezas en torno a
los costos, recursos y nivel de las políticas que serán requeridos para enfrentar los
impactos del cambio climático siendo este uno de los principales desafíos para los
tomadores de decisión ante este problema (CEPAL, 2009; Stern, 2007).

Las ciudades en América Latina concentran grandes cantidades de población y muchas de

ellas debido a su ubicación o a su dependencia de los recursos y por la naturaleza de sus
actividades productivas tendrán que tomar medidas drásticas para adaptarse al cambio
climático. Este problema se sumaría a las condiciones de pobreza urbana, crecimiento
desmedido y estrés ambiental que caracteriza a las ciudades de la región y ante los cuales
se enfrentan para lograr un desarrollo sustentable (PNUMA, 2003a, Jordán y Martínez,
2009). Por lo tanto, el objetivo de esta investigación es identificar la vulnerabilidad ante
los impactos del cambio climático de las ciudades de esta región y su urgente necesidad
de adaptación ante los mismos, que por ahora no ha sido suficiente.

Es importante resaltar, que esta aproximación metodológica se propone como una

herramienta para los gobiernos metropolitanos para una identificación preliminar de los
elementos de mayor vulnerabilidad ante los impactos del cambio climático, a pesar de las

63
complejidades del tema y la incertidumbre, ó bien, la limitada disponibilidad de los
datos que se requieren para llevar a cabo este ejercicio.

La capacidad de adaptación al cambio climático en el nivel metropolitano es un tema

cuestionado en los países en desarrollo como es el caso de América Latina, debido a la
fuerte dependencia de este nivel de gobierno, respecto con el nivel nacional, en cuanto al
acceso a recursos y las facultades que este dispone para enfrentar un tema de semejante
envergadura como serían los impactos al cambio climático.

Sin embargo, la literatura promueve la implementación de acciones partiendo desde el

nivel local, más aún para una región como América Latina donde la principal
concentración poblacional es en las zonas urbanas y las cuales se espera continuaran
creciendo, por lo que es en el nivel metropolitano donde se localizarían la mayor cantidad
de personas afectadas por los efectos climáticos.

Adicionalmente a la urgencia de acción para enfrentar el cambio climático se encuentra

la incertidumbre en torno a la certeza de la ocurrencia y magnitud de los impactos que
han dificultado el compromiso por parte de los tomadores de decisión.

Autores como Lucari (2002) han indicado que parte del problema de la incerteza
vinculada al cambio climático es que las nuevas ciencias, particularmente aquellas
vinculadas a temas climáticos aún no han logrado proveer el mismo grado de certeza
como la física y la química, motivo por el cual los resultados que éstas ciencias ofrecen
se consideran con mayor cautela. Este autor concluye que a diferencia de estas ciencias,
los resultados de los modelos climáticos y la variabilidad natural del clima tienen que
considerar una epistemología diferente a la climatología, ya que no puede proveer la
misma certeza que las ciencias exactas.

Si se considera que formular políticas para adaptarse al cambio climático implica diversas
disciplinas, entonces el abordaje epistemológico implica aún más complejidades que solo

64
las de los temas climáticos por lo que se requiere de una investigación interdisciplinaria.
Al respecto Miller y otros (2008) han analizado el progreso en cuanto a la epistemología
interdisciplinaria particularmente la aplicada a los sistemas social-ecológicos. Estos
autores destacan que ha habido progresos en este tema y demuestran como puede facilitar
la reorganización en investigaciones y evitar que predominen unas áreas sobre otras
logrando un balance. Para estos autores el tener una perspectiva epistemología única
“limita el potencial de conocimiento local y científico que podrían contribuir a un mejor
entendimiento”.

De manera similar, Donnelly (2008) sugiere que el cambio climático implica un cambio
de paradigmas en diversos aspectos desde la manera de formular políticas, de plantear las
normas y de difundir el conocimiento.

Ante estas perspectivas, este trabajo de investigación plantea una aproximación

interdisciplinaria asociada a un cambio de paradigma por parte de los tomadores de
decisión de las ciudades para medir e identificar su vulnerabilidad ante los impactos del
cambio climático y tomar acciones para combatir los efectos del cambio climático que
podrían acentuar su actual vulnerabilidad socioeconómica y ambiental.

Este trabajo se realizó considerando la necesidad de recopilar nueva información que

permitiera enriquecer el discurso científico (Rojas, 1996). Como se mostró en el marco
conceptual, por ahora los análisis científicos de los impactos al cambio climático son en
su mayoría enfocados al nivel nacional y no en lo local y más aun en las ciudades.

4.1 Metodologías analizadas

La metodología aplicada en esta investigación se propuso obtener resultados

particularmente mediante la recolección de información en fuentes primarias y
secundarias. Se tomó como principal referencia metodológica el manual de

65
vulnerabilidad y adaptación propuesto por la CMNUCC (2009)13, ya que sobre este
documento los países han realizado sus análisis en el nivel nacional para la presentación
de sus comunicaciones nacionales de cambio climático. Parte del proceso de
investigación fue la identificación de alguna experiencia de ciudad que estuvieran
implementando acciones y planes para adaptarse al cambio climático. De estas
experiencias se identificó principalmente el factor de éxito que detonó la implementación
de estas acciones, principalmente en elementos como: la existencia de recursos,
capacidad institucional y legislación que les respalde.

Además de esta metodología se consideró como complementaria la propuesta para el

análisis de la vulnerabilidad del gobierno de Hamilton (2004) tomando principalmente el
rango cualitativo de medición de la vulnerabilidad y tomando elementos comunes que
pudieran ser de aplicabilidad para el análisis de las ciudades.

La propuesta de análisis de vulnerabilidad de la CMNUCC (Carter y otros, 1994; Parry y

Carter, 1998) propone los siguientes siete pasos para la estimación de los impactos:

1. Definir el problema
2. Seleccionar el método
3. Probar el método
4. Seleccionar los escenarios
5. Analizar los impactos biofísicos y socioeconómicos
6. Analizar los ajustes autónomos
7. Evaluar las estrategias de adaptación

Dicha propuesta parte por conocer los escenarios base y los climáticos para analizar los
impactos biofísicos, y en consecuencia los impactos socioeconómicos que dependen de la

13
Disponible en línea http://unfccc.int/resource/userman_nc.pdf

66
adaptación autónoma y de la integración, estos impactos permitirán conocer la
vulnerabilidad y posteriormente analizar las propuestas de adaptación (Ver figura 4.1-1).

Figura 4.1-1 Elementos principales de los impactos al cambio climático.

Fuente: CMNUCC, 2009

Los elementos de análisis que propone son en los siguientes sectores:

• Efectos del clima y capacidad de respuesta
• Población, seguridad alimentaria y agricultura
• Urbanización, vivienda, y recursos hídricos
• Clima y salud

67
• Problemas ambientales (erosión costera, explotación de corales, y conservación,
deforestación, manejo de residuos, etc.) así como el vinculo con las condiciones
socioeconomicaza
• Servicios financieros, seguros, y servicios económicos disponibles para el manejo de
riesgos climáticos, los cuales tienen vinculación con las condiciones de la línea base.

Aplicar este esquema para las ciudades de considerando todos estos elementos podría ser
muy complejo, queriendo su principal limitante en el nivel del gobierno de una ciudad la
disponibilidad e información, particularmente de todos los elementos de análisis sectorial.
Por ejemplo, el analizar el tema de los servicios financieros y los seguros, por ahora no
sería factible ya que primero se debiera identificar la vulnerabilidad metropolitano para
plantear medidas de adaptación como seguros.

Por otro lado, la metodología de análisis de vulnerabilidad aplicada para el Plan de

Acción Climática de la Ciudad de Hamilton en Ontario, Canadá14 (Gobierno de
Hamilton, 2004), propone un esquema local y de involucramiento de las contrapartes
como primer paso, seguido del análisis de vulnerabilidad actual y la capacidad de
adaptación (Ver figura 4.1-.2). A diferencia del esquema propuesto por la CMNUCC este
propone estimar las condiciones socioeconómicas y ambientales futuras posteriores al
análisis de capacidad de adaptación ambiental siendo hasta este paso que se analiza la
vulnerabilidad futura, comprendida por la vulnerabilidad actual y las condiciones futuras.

El último paso es evaluar las opciones de adaptación que permitan reducir la

vulnerabilidad. Se destaca que los pasos no deben ser lineales, y que el proceso debe ser
interactivo incluso siguiendo pasos simultáneamente.

14
El marco de análisis para la evaluación de vulnerabilidad de comunidades fue desarrollado por la
C-CIARN (Canadian Climate Impacts and Adaptations Research Network).

68
Dicho estudio asignó un rango preliminar de prioridad de vulnerabilidad en bajo,
mediano y alto.
Los análisis sectoriales propuestos para este estudio fueron en:
1. Ecosistemas
2. Infraestructura
3. Salud humana
4. Recursos hídricos
5. Transporte y navegación
6. Energía eléctrica e hidroeléctrica

Figura 4.1-2 Pasos para el análisis de la vulnerabilidad de la ciudad de Hamilton

Fuente: Adaptado a partir de Gobierno de Hamilton, 2004

69
El estudio indica que también se deben analizar los elementos que se listan a
continuación pero que en el caso de la ciudad de Hamilton no influyen de manera
directa:
• Zonas costeras
• Agricultura
• Pesquería
• Bosques
• Daños al paisaje

Pero en esta propuesta no se indica en que paso del análisis se evalúan los escenarios
climáticos en el nivel metropolitano, tal y como lo sugiere la metodología de la
Convención. Además los elementos sectoriales que indica son muy detallados,
incluyendo análisis por ejemplo de daños al paisaje. Por lo que nuevamente al evaluar la
aplicación para el análisis de las ciudades en América Latina se dificulta ya que no
contarían con tal grado de información.

De esta metodología se destaca el uso de grados preliminares de vulnerabilidad en bajo,

mediano y alto, que si bien, es una aproximación cualitativa al menos permite a los
tomadores de decisión contar con elementos para tomar acciones de adaptación.

Analizando ambas metodologías (CMNUCC, 2009; y Gobierno de Hamilton, 2004) se

encontraron elementos comunes de importancia tales como el análisis de una línea base
en los elementos socioeconómicos, ambientales y de capacidad de respuesta sobre la cual
se comparan los grados de vulnerabilidad en el futuro.

Por lo tanto, la propuesta metodológica que se determinó para el análisis de

vulnerabilidad en ciudades de América Latina combina elementos de ambas propuestas
tanto en los procesos, así como los sectores a estudiar. El análisis de esta investigación se
basa en la comparación de elementos de vulnerabilidad y resiliencia de algunas ciudades

70
de América Latina como casos de estudio ante los impactos del cambio climático.
Además de los rangos cualitativos de vulnerabilidad en bajo, mediano y alto.

Es importante resaltar que las evaluaciones a partir de escenarios son apropiadas para
ordenar las visiones sobre el futuro, a pesar de que tienen un alto grado de incertidumbre.
Po lo que lo ideal es utilizar herramientas complementarias a los escenarios que indiquen
las variaciones de los indicadores y las mayores probabilidades de cambio.

4.2 Aspectos generales de la metodología propuesta

El análisis de vulnerabilidad de las ciudades se realizó tomando en cuenta que el

grado de vulnerabilidad esta altamente vinculada a la amenaza de que ocurran fenómenos
climáticos extremos combinada con el riesgo de que haya variaciones de la temperatura y
la precipitación. Por lo tanto, para efectos de esta investigación se analiza el grado de
vulnerabilidad cualitativa ante los impactos del cambio climático en las ciudades bajo el
siguiente esquema de riesgo:

R= f(Variabilidad climática, Amenaza)

Donde las tendencias futuras del clima y de los indicadores socioeconómicos se

combinan arbitrariamente para poder determinar el grado de riesgo al que estaría
expuesta una ciudad según sus elementos actuales.

Los indicadores de vulnerabilidad, se valoraron de acuerdo con dos criterios: la tendencia

(aumento, disminución, estabilidad) y el escenario (deseable, normal, no deseable).

Ya que esta investigación se enfoca en la importancia de desarrollar respuestas bajo

condiciones de incerteza y no de ciencia pura, aporta un proceso de aprendizaje
institucional para la toma de decisiones informada. Por lo tanto, en este caso se evaluaran

71
los grados de riesgo en bajo, medio y alto, ya que por ahora no hay suficiente
información disponible respecto de los escenarios climáticos, y las series de datos a nivel
de ciudades es aún limitada por lo que con estos resultados no es posible obtener
información cuantitativa adecuada.

Como lo muestra el diagrama de evaluación de la vulnerabilidad propuesto para de las

ciudades, este proceso contempló las siguientes cuatro etapas (Ver figura 4.2-1.):

1. Análisis de los escenarios climáticos futuros a nivel metropolitano en cuanto a

cambios en temperatura y precipitación.

Con base en el método de estudio científico, este primer paso consistió en la

identificación de mapas de los escenarios climáticos (temperatura y precipitación) a nivel
nacional con resolución de al menos 50 X 50 Km., para mediados de siglo en Chile, El
Salvador y México. El escenario climático considerado fue el A215, el cual ha sido
descrito por el IPCC (2007) como el más extremo y con las mayores probabilidades de
ocurrencia.

Posteriormente se buscó la disponibilidad de mapas y estudios que mostraran esta misma

información pero a nivel de ciudades para estos países, que permitieran una mejor
visualización de los posibles efectos en el nivel metropolitano.

Los elementos de identificación en los mapas de escenarios climáticos se sistematizó

prestando especial atención a los siguientes dos factores:

- Variaciones en temperatura y precipitación a nivel nacional bajo el escenario A2

para mediados de siglo.

15
Este escenario describe un mundo muy heterogéneo. Caracterizado por suponer un menor dinamismo
económico, menos globalización y un crecimiento demográfico alto y sostenido.

72
 - Variaciones en temperatura y precipitación a nivel de las ciudades bajo el
escenario A2 para mediados de siglo.

Para el caso de los mapas con menor resolución, como el caso de El Salvador, las
variaciones de temperatura y precipitación en el nivel metropolitano se esperaba que
fueran similares.

Las fuentes de información principal en este método fueron los estudios científicos
publicados, documentos oficiales como las comunicaciones nacionales, así como estudios
avalados por los respectivos gobiernos.

El grado de vulnerabilidad para los escenarios climáticos fué dado por la clasificación de
alto, medio, bajo a partir de la variación de la temperatura que indica el IPCC, que con un
incremento de temperatura 2oC se estaría llegando a niveles de peligro para diversos
ecosistemas, siendo este aumento de temperatura el que determinaría el nivel más alto de
vulnerabilidad climática.

Los aumentos en el nivel del mar, no se consideraron ya que las ciudades seleccionadas
no están localizadas en zonas costeras.

2. Identificación de lo distintivo de cada ciudad, y que podría afectar su

vulnerabilidad a los impactos del cambio climático, tales como su localización y
tamaño.

Este paso consistió en el análisis de los elementos de vulnerabilidad socioeconómica,

ambiental e institucional de las tres ciudades se hizo a partir de un análisis de los posibles
elementos de riesgo que podrían potenciar dicha vulnerabilidad.

73
Estos elementos se consideraron la línea base sobre la cual se hicieron dos comparaciones
útiles para la investigación. El primero de ellos fue la comparación con los escenarios
climáticos futuros en cada una de las ciudades. Esto permitió identificar el grado de
relación que tendrían los impactos climáticos a partir de las condiciones físicas.

Como elementos contextuales de vulnerabilidad al cambio climático se eligieron aquellos

que caracterizan a las tres ciudades haciéndolas más vulnerables al cambio climático,
tales como su localización y su tamaño.

3. Estimación de los impactos a los cambios en la ciudad, enfocándose en las

circunstancias socioeconómicas.

En este paso se identificaron los elementos universales de vulnerabilidad de las ciudades,

particularmente aquellos asociados a los indicadores socioeconómicos. Los aspectos a
analizar comprenden las siguientes cuatro variables principales: crecimiento poblacional,
índices de pobreza, migración y crecimiento económico.

4. Estimación de los impactos a los cambios en la ciudad, enfocándose en las

circunstancias ambientales.

En esta etapa se identificarán los elementos universales de vulnerabilidad de las ciudades

asociados a los indicadores socioeconómicos. Los principales aspectos de identificación
en este paso son: climatología, recursos hídricos, la frecuencia de eventos extremos,
biodiversidad y suelo.

74
5. Identificación de las capacidades metropolitanas y potenciales para incrementar
la resiliencia de la ciudad a los posibles impactos del cambio climático.

Por último se procedió a la identificación de los elementos de capacidad de respuesta,

tomando como elementos aquellos vinculados a los recursos financieros existentes,
proyectos en ejecución, institucionalidad en el área científica y de gobierno.

Como último elemento de cierre de la metodología es la propuesta de medidas de

adaptación. Este paso sería entonces la conclusión de los pasos anteriores permitiendo a
los tomadores de decisión de las ciudades plantear medidas adecuadas de adaptación.
Este paso del proceso se muestra como parte concluyente de la metodología, sin
embargo, en esta etapa de la investigación no pudo demostrarse como parte de los
resultados ya que estas propuestas debieran plantearse mediante un proceso de consulta
por parte del gobierno de las ciudades con todos los actores involucrados. Este último
paso no es parte de los objetivos de esta investigación.

El objetivo principal de la investigación es la identificación de la vulnerabilidad de las

ciudades ante el cambio climático para que a partir de esta se puedan elaborar propuestas
de adaptación.

Una vez que se contó con los resultados de los escenarios climáticos y de la
vulnerabilidad socioeconómica, ambiental e institucional se agruparon los resultados en
una matriz por ciudad asignándoles el rango de vulnerabilidad cualitativa como alta,
media y baja ante los efectos climáticos.

75
Figura 4.2-1 Análisis de vulnerabilidad propuesto para ciudades de América Latina

Escenarios climáticos A
futuros m
para la ciudad e
n
Impactos por temperatura Cambios en la a
precipitación z
a

Elementos distintivos
de la ciudad:
Localización y tamaño

Elementos socioeconómicos: R
crecimiento poblacional, i
índices de pobreza, migración, crecimiento e
económico s
g
Elementos naturales: o
Climatología, recursos hídricos, eventos
extremos,
biodiversidad, suelo

Capacidad de respuesta

Vulnerabilidad al cambio
climático de la ciudad

Propuestas de adaptación

Fuente: Elaboración propia

Con estos resultados se calculará un promedio de la vulnerabilidad ante el cambio

climático siguiendo los siguientes criterios de cálculo:

V=rc+rd+rse+rn+rcr

donde,

• Vulnerabilidad al cambio climático= V.

Suma de totalidad de grados de riesgo de los diferentes sistemas.

76
 • Grado de riesgo por escenarios climáticos= rc.
Este grado será alto si excede los 2oC de temperatura, nivel indicado por el IPCC
como de daños irreversibles para algunos ecosistemas, lo que en consecuencia tendría
impactos en las variaciones de precipitación. Como consecuencia, el grado será bajo si la
variación en temperatura no alcanza 1oC.

• Grado de riesgo por elementos distintivos= rd

Este será alto cuando la localización de la ciudad este en territorios de tamaño
limitados y condicionados por causas naturales de tales como cuencas, zonas áridas y
regiones volcánicas ya esto las hace naturalmente vulnerables. El grado sería medio si al
menos en cuanto al territorio la ciudad tuviera un crecimiento controlado. Este sería bajo
si tuviera crecimiento controlado y sus zonas de riesgo fueran mínimas.

• Grado de riesgo por elementos socioeconómicos=rse

Este riesgo será alto cuando en la ciudad en cuestión se reporten niveles de
crecimiento poblacional desproporcionado, índice de pobreza constante, actual migración
de la población de las zonas rurales a la ciudad analizada, y un crecimiento económico
dependiente de las actividades productivas y de los servicios que provee la ciudad. Este
riesgo disminuiría a medio si al menos se ha logrado detener el crecimiento de la
población y la migración de población rural a la ciudad. Este sería bajo si los cuatro
elementos estuvieran analizados controlados y la economía metropolitana fuera prospera
y con bajos niveles de desempleo.

• Grado de riesgo por elementos naturales =rn

El riesgo será alto cuando se reporten condiciones de climatología extrema y
particularmente caracterizada históricamente por eventos extremos; afectaciones a los
recursos hídricos, tales como contaminación de las cuencas o disminución de las mismas;
así como afectaciones a la biodiversidad y contaminación de los suelos y degradación. El
riesgo sería medio si al menos los recursos hídricos no presentaran condiciones de

77
contaminación, y las condiciones de degradación de los suelos no fuera extrema. El
riesgo bajo estaría determinado cuando la climatología no fuera extrema sumado a bajas
afectaciones a los recursos hídricos y de condiciones de degradación de los suelos.

• Grado de riesgo por elementos de capacidad de respuesta=rcr

La determinación del grado de riesgo para este factor es muy complejo, ya que la
capacidad de respuesta de los sistemas puede variar ante un evento determinado. Esto se
destacó como una de las complejidades de la metodología. Por lo tanto, el riesgo se
considerará como alto cuando no exista a nivel metropolitano ninguna institución, ni
programa de gobierno específico para analizar y enfrentar los impactos del cambio
climático en la ciudad en cuestión. El riesgo será medio cuando exista al menos ya sea
una institución o programa en el nivel nacional que analice la vulnerabilidad del territorio
y posibles medidas de adaptación ante el cambio climático. En consecuencia, el riesgo
bajo estaría determinado por la existencia de una institución o programa en el nivel
metropolitano a cargo de para analizar y enfrentar los impactos del cambio climático.

Ya los grados de riesgo no son cuantitativos sino cualitativos, se considerará como

promedio de vulnerabilidad el criterio de bajo, medio y alto que predomine. Como se
muestra en el siguiente ejemplo:

alto rc+alto rd+medio rse+bajo rn+bajo rcr= alta V

Serán determinantes en el promedio los grados de riesgo dados por los escenarios
climáticos y los elementos distintivos, ya que en ambos casos son condicionantes de la
vulnerabilidad y que difícilmente pueden modificarse.

Sin embargo, en cuanto al grado de riesgo de los elementos socioeconómicos, naturales y

de capacidad de respuestas dependen de las acciones de adaptación que se tomen, por lo

78
que son áreas de riesgo en las que se pueden lograrse avances para mejorar las
condiciones futuras.

Los resultados de vulnerabilidad que se muestran de cada una de las ciudades permitieron
un ejercicio adicional, al comparar los resultados entre ciudades observando que habría
impactos comunes del cambio climático a los que se tendrían que enfrentar las ciudades a
pesar de estar localizadas en diferentes zonas de la región y de tener distintas
características socioeconómicas y ambientales.

Las fuentes de información para la aplicación de esta metodología fueron los estudios
GEO en los casos de la Ciudad de México, San Salvador y Santiago, considerados como
análisis completos de vulnerabilidad, así como otros estudios y fuentes oficiales. Además
la información se obtuvo mediante Internet de las páginas Web de los organismos
gubernamentales y los documentos de estudio en el tema elaborados por los organismos
internacionales.

4.3 Desagregación geográfica del análisis

Se consideraron tres ciudades en la región latinoamericana por sus características

distintivas de localización y crecimiento demográfico. Para que la muestra pudiera ser
representativa se eligió una megaciudad, una ciudad de rápido crecimiento y una ciudad
pequeña.

En cuanto a la localización la muestra sería elegir una ciudad de al menos un país por
subregión y de ser posible en diferentes hemisferios: Norteamérica y Centroamérica, y
Sudamérica. El factor de elegibilidad decisivo fue que los casos de estudios contaran con
mapas al nivel nacional de los escenarios climáticos a futuro y que fueran de acceso
público. Los países seleccionados, ya que contaban con este tipo de información
disponible fueron: México, El Salvador y Chile.

79
La selección por el crecimiento demográfico se hizo considerando a la Ciudad de México
caracterizada por ser una megaciudad con más de 20 millones de habitantes y un rápido
crecimiento. Se eligió a San Salvador por ser es una ciudad de tamaño pequeño, pero que
se destaca en la región centroamericana por su desmedido crecimiento particularmente
después de los años de guerra en este país. Por último, se eligió a Santiago de Chile, que
en los últimos años ha ampliado su límite urbano llegando a ser una ciudad de gran
tamaño.

4.4 Limitaciones de la investigación

A lo largo de esa investigación hubo diversos factores que afectaron el

cumplimiento al calendario de trabajo. Particularmente las modificaciones en cuanto a la
aproximación del estudio y la metodología.

La propuesta inicial de investigación contemplaba el análisis de la adaptación en el nivel

municipal para América Latina, tomando como casos de estudio a la Región
Metropolitana de Chile. Se llevó a cabo todo el proceso de investigación desde la
identificación de los municipios hasta el contacto y obtención de respuestas por parte de
los gobiernos municipales. Sin embargo, los resultados obtenidos fueron muy limitados,
ya que hubo muy pocas respuestas e interés por parte de los funcionarios, teniendo como
principal causa el desconocimiento del tema. Al evaluar el borrador de la investigación
los resultados fueron considerados como limitados para mostrar resultados. Esto requirió
una reformulación de los objetivos de la investigación, acotando el problema a una
comparación de la vulnerabilidad a los impactos del cambio climático en el futuro en las
ciudades de América Latina, considerado cuatro casos de estudios representativos de cada
una de las subregiones. De este modo, se retomó el análisis con una nueva metodología.

La determinación de los elementos a identificar en cuanto a la capacidad de respuesta en

la metodología propuesta se hizo a partir de los casos de éxito de ciudades que están

80
implementando programas de adaptación al cambio climático. Siendo uno de los factores
más complejos para determinar en cuanto al grado de riesgo, ya que la capacidad de
respuesta en el momento de un evento extremo dependerán de diversos factores en el
momento de que este ocurra. Por lo tanto, se destaca que este paso en la metodología
tendría que estudiarse con mayor profundidad en una nueva etapa de esta investigación.

Por otro lado, la disponibilidad de la información en cuanto a los estudios de los

escenarios climáticos a nivel de ciudades es muy limitada, a pesar de su gran importancia
y urgencia. Esto también se indicó como uno de los limitantes para que los gobiernos de
las ciudades desarrollen sus propios estudios de vulnerabilidad.

81
V PRESENTACIÓN DE RESULTADOS

Este capítulo presenta el análisis de los resultados obtenidos a partir de aplicación

de la metodología propuesta para analizar la vulnerabilidad de tres ciudades
seleccionadas ante los impactos del cambio climático para mediados de siglo.

Como ya se indicó en la descripción metodológica, este proceso consta de cuatro pasos

principales analizando los posibles impactos al cambio climático y los factores de la
vulnerabilidad física y social de las ciudades elegidas, mismos que podrían acentuarse
por dichos impactos.

El primer paso consistió en identificar los escenarios climáticos a futuro al año 2050
(temperatura y precipitación) en el escenario climático A2 para México, El Salvador y
Chile identificando los que podrían ser los efectos para sus respectivas capitales. El
escenario climático elegido es el que indica condiciones extremas de variaciones en las
precipitaciones y temperatura, además es el que tendría mayores probabilidades de
ocurrencia, esto en caso de que los países no actuaran rápidamente reduciendo sus
emisiones y condiciones de crecimiento.

El segundo paso consistió en identificar los elementos distintivos de las ciudades ante el
cambio climático, tales como su localización física y su tamaño.

El tercer paso fue la identificación de la línea base en cuanto a los elementos

socioeconómicos y ambientales y en base a estas condiciones estimar los que podrían ser
los posibles impactos del cambio climático para estas ciudades.

El cuarto paso del proceso fue la identificación de las capacidades metropolitanas, tales
como programas y proyectos con los que cuentan las ciudades para adaptarse y ser
resilientes antes los impactos.

82
Como ya se ha mencionado, estos resultados generales permitirían llamar la atención de
los tomadores de decisión para proponer acciones de adaptación en cada ciudad, con lo
que se cerraría el proceso de la metodología propuesta.

Por último, se compararon los resultados entre ciudades como un ejercicio para
identificar que a pesar de contar con características de crecimiento distintas y de estar
localizadas en diferentes subregiones y hemisferios de América Latina, los tres casos de
estudio muestran que habría impactos ocasionados por el cambio climático que podrían
incrementar su grado de vulnerabilidad ante este fenómeno.

El orden de presentación de los resultados es geográfico iniciando con la Ciudad de

México, seguido de San Salvador, y por último, Santiago de Chile.

5.1 Análisis de la vulnerabilidad de la Ciudad de México

a) Escenarios climáticos futuros y sus efectos

Los escenarios climáticos a nivel nacional muestran que para finales del presente
siglo bajo el escenario A2, el cambio en temperatura media se proyecta entre 2.5 y 4.0°C,
con un rango de variación de 1 a 2.5°C, dependiendo de la región, siendo el noroeste de
México es la región donde se esperarían los mayores aumentos. Bajo este mismo
escenario la precipitación promedio anual podría disminuir en promedio para todo el país
en orden de 11% con un rango de variación espacial en el ensamble de entre -5.7 a
-17.8% (Galindo, 2009). Dichos escenarios se construyeron con base en información del
Centro de Ciencias de la Atmósfera de la UNAM utilizando Modelos de Circulación
General (MCGs), y técnicas que permitieron aumentar la resolución espacial de las
proyecciones hacia finales del presente siglo.

83
 Figura 5.1-1 México - cambios proyectados en temperatura media anual (oC) y
precipitación anual (%)

Nota: Los diversos escenarios de emisiones de gases de efecto invernadero se muestran

en colores y la dispersión entre los modelos corresponde a las líneas sólidas.
Fuente: Galindo, 2009 a partir de información del Centro de Ciencias de la Atmósfera de
la UNAM.

Como se aprecia en la figura 5.1-1, bajo este análisis nacional pareciera que la región
centro de México no se vería tan severamente afectado.

Sin embargo, los análisis de los escenarios climáticos para el año 2050 en el Distrito
Federal indican que podría presentarse una temperatura anual media que se incrementaría
entre 1°C y 2°C, mientras que el porcentaje de precipitación total anual variará entre +5%
y -15% (INE, 2009). De llegar a los 2°C de aumento diversos ecosistemas estarían en
grave peligro según lo indicando por el IPCC (2007).

El cambio en las precipitaciones agravaría su vulnerabilidad principalmente por estar

localizada en una cuenca cerrada y artificialmente drenada. Por otro lado, el incremento

84
de la temperatura y la amenaza de las ondas de calor se traducirían en un alto riesgo
principalmente para los adultos mayores (Estrategia Local de Acción Climática del
Distrito Federal, 2009).

Estos resultados indican que habría cambios climáticos significativos para el Distrito
Federal en el futuro, los cuales tendrían que ser considerados por sus autoridades para
tomar las acciones necesarias para enfrentarlos, particularmente por el aumento de la
temperatura.

b) Elementos distintivos de vulnerabilidad a los impactos en Ciudad de México

La Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM) se constituye por 16

delegaciones del Distrito Federal (DF) y 37 municipios conurbanos del Estado de México
y uno del Estado de Hidalgo (PNUMA, 2003).

Esta Zona se encuentra localizada en la Cuenca de México, ubicada en una altiplanicie

cerrada formada por dos grandes cordilleras, la Sierra Madre Oriental y la Sierra Madre
Occidental (99º09'' longitud oeste, 19º24'' latitud norte). Tiene una extensión de 9,560
Km2, y sólo una quinta parte está urbanizada. El Distrito Federal tan sólo ocupa el 13.8%
de su superficie, y el 50% pertenece al Estado de México, los estados de Hidalgo,
Tlaxcala y Puebla ocupan porciones menores.

Su ubicación en una cuenca cerrada y artificialmente drenada, la hace altamente

vulnerable, particularmente al cambio en las precipitaciones (Gobierno del DF, 2008.)

Tanto la localización, como el tamaño de la ciudad son elementos críticos en cuanto a los
impactos del cambio climático, ya que condicionan en gran medida las acciones de
adaptación, por ejemplo la ubicación de la ciudad no puede modificarse. Sin embargo, las

85
condiciones de su tamaño si pueden mejorarse mediante el fortalecimiento de las políticas
de ordenamiento territorial y descentralización de servicios.

c) Estimación de impactos según los elementos socioeconómicos

Crecimiento poblacional

La ZMCM se consideró desde 1980 como una megaciudad, llegando a ser

actualmente la segunda ciudad más grande del mundo y con el mayor rápido crecimiento.
El censo de 2005 reportaba una población de 8,669,594 habitantes en el Distrito Federal
(INEGI, 2006).

Por casi dos siglos, el Distrito Federal ha sido el centro político, económico y social del
país, lo que ha ocasionado el creciente proceso de migración interna y de urbanización
descontrolada que se describe a continuación.

El proceso de urbanización ha sido expansivo, desarticulado y fragmentado, por ejemplo

el 18% del total de los mexicanos se concentra en la ZMCM en tan sólo una extensión de
521 mil hectáreas. Esta zona pasó a ocupar 12 mil hectáreas en 1940 a 75 mil en 1970
duplicando su tamaño para el año 2000 con cerca de 148 mil hectáreas (PNUMA, 2003).

La expansión urbana ha sido hacia la periferia, empezando desde 1950, hacia

delegaciones con territorio rural como Cuajimalpa, Tlalpan, Tláhuac, Xochimilco y
Milpa Alta. Desde entonces la mayor parte del suelo que se incorpora al área urbana del
DF corresponde a zonas con territorios rurales. Dichas zonas aún tienen suelo de
conservación.

Esta expansión ha tenido como consecuencia que haya una densidad poblacional
cambiante en la ZMCM, ya que durante los días de semana los habitantes de los

86
municipios conurbanos tienen que movilizarse hacia al DF para cumplir con actividades
relacionadas al trabajo y estudio. Además esta densidad poblacional también ha
cambiado a lo largo del tiempo y con desproporciones, ya que en el año 2000 la densidad
demográfica de la zona urbana superaba con 7 habitantes por hectárea a la que había en
1900 y al comparar la densidad del Distrito Federal con la de los municipios conurbanos
ésta duplica el número de habitantes por hectárea (58 hab/ha en el DF y 25 hab/ha en los
municipios) (PNUMA, 2003).

Estos indicadores muestran que los procesos de urbanización en la ciudad no son

sustentables, particularmente por su tamaño y la cantidad de habitantes que la hacen
difícil de manejar. A esto se suma su expansión urbana desmedida, la existencia de
diversas instancias de gobierno que no han podido manejar a la ciudad ni sus recursos y
marginación lo que la convierten en una megaciudad caracterizada por el subdesarrollo.

Este crecimiento poblacional combinado con la expansión urbana ha provocado un estrés

adicional a la ciudad debido a la gran demanda de servicios básicos por parte de sus
habitantes y que como se describe a continuación hay una gran parte de la población
urbana que no puede tener acceso a los mismos.

Actualmente, hay 804 asentamientos irregulares en una superficie de 2,400 ha en la

ZCCM y que comprenden a alrededor de 59 mil familias. Estos asentamientos tienen una
antigüedad promedio de 10 y 22 años (SMA Programa de Protección ambiental del DF
2002-2006). Aproximadamente 20% de estos asentamientos se ubican en zonas de alto
riesgo, sobre barrancas o cauces de ríos.

Todos estos habitantes serían potenciales afectados por los efectos del cambio climático,
ya que al estar ubicados en zonas de riesgo tendrían graves impactos por efectos de
eventos extremos como inundaciones o deslaves por lluvias.

87
Crecimiento económico

La ciudad cuenta con un PIB de 221,000 millones de dólares que representa el

38% del Producto Interno Bruto Nacional y con una actividad industrial del 45% del total
nacional (Gobierno de la Ciudad de México, 2008).
Este elemento se puede analizar desde dos perspectivas, por un lado enfocándose en el
comportamiento de las actividades económicas, y como esto ha influido en los procesos
de urbanización.

En cuanto a las económicas de la ciudad estas se centran en los servicios, la industria y

actividades primarias como la agricultura y la pesquería. Esta últimas se llevan a cabo
principalmente en las zonas rurales que aún cuentan con suelo de conservación, en
asentamientos irregulares y núcleos agrarios, y sus pobladores suman más de medio
millón (PNUMA, 2003). Los informes recientes muestran que ha habido una reducción
de los cultivos, vinculadas con las malas prácticas agrícolas y disminución de la
productividad de los suelos. Pero también el Gobierno de la Ciudad (2008), ha indicado
que esto se ha debido a la creciente sequía aumentando la vulnerabilidad de los ejidos y
comunidades del sur de la ciudad.

La dinámica económica de la ciudad también se ha visto fuertemente influenciada por los

movimientos de urbanización, ya que las delegaciones de la zona centro (Cuauhtémoc,
Miguel Hidalgo, Venustiano Carranza y Benito Juárez) donde se han concentrado durante
los últimos 40 años las actividades económicas han encarecido el valor del suelo lo que
ha expulsado a algunos de sus habitantes, principalmente los más pobres, hacia otras
zonas. Esto ha tenido como consecuencia haya infraestructura y deterioro del patrimonio
urbano que han sido abandonados y que por factores como el ambulantaje y la economía
informal han alejado la inversión de estas áreas (PNUMA, 2003).

88
 d) Estimación de impactos según los elementos naturales

Climatología

Actualmente el Distrito Federal se caracteriza por ser una región de clima

templado subhúmedo (temperatura media anual de 15°C y precipitación pluvial anual de
770 mm). Al suroeste, la mayor altitud determina que la temperatura media anual
disminuya hasta 11°C y la precipitación aumente a 1,200 mm anuales. En el verano y
parte del otoño existen masas de aire húmedo, debido a la influencia de los ciclones
tropicales (INE, 2009)16.

Pero las condiciones del clima han tenido ya en el pasado algunas variaciones que han
tenido como resultado la presencia de eventos extremos tales como incendios e
inundaciones afectando un número importante de sus habitantes(INE, 2009a).

Si la frecuencia de estos eventos se incrementara por los cambios en la temperatura y la

precipitación esto sería un importante elemento de vulnerabilidad para la ciudad. En los
últimos años los eventos por lluvias se han incrementado, como se muestra en la figura
siguiente.

16
Cambio climático por estado, disponible en
http://www2.ine.gob.mx/cclimatico/edo_sector/estados/df.html

89
 Figura 5.1-2 Ciudad de México - número de eventos extremos de precipitación
(mayores a 30 mm7día) de 1890 a 2003

Nota: Información de la estación meteorológica de Tacubaya

Fuente: Gobierno de la Ciudad de México, 2008 partir de Comisión Nacional del Agua,
Servicio Meteorológico Nacional, 2004.

Con base en esta información se identifica una población de más de 24 mil personas
vulnerable a eventos hidrometeorológicos extremos (Gobierno de la Ciudad de
México/SEMARNAT, 2008).

Diversos análisis muestran que el aumento de temperatura tiene como consecuencia el

incremento en el número de ondas de calor. Estos eventos tienen impactos en la calidad
del aire, la descomposición de alimentos y en la salud, así como en la condición de estrés
hídrico de los bosques que rodean al Distrito Federal. Las temperaturas más altas afectan
principalmente a la salud de los adultos mayores y de los niños, debido al riesgo que
enfrentan por deshidratación (León, 2007:25).

Recursos hídricos

La reducción de los acuíferos del Valle de México ha sido uno de los principales
problemas de la ciudad en los últimos años. Estudios citados por el Gobierno de la

90
Ciudad de México/SERMARNAT (2008) indican que aún cuando se incrementaran las
precipitaciones debido al cambio climático habría fuertes tensiones entre las zonas de
captación y las de consumo, dentro y fuera del Distrito Federal, ya que el déficit actual
combinado con la sobreexplotación y las posibilidades de escenario de sequía,
implicarían un incremento en la vulnerabilidad de la ciudad

Suelo

Las características fisiográficas del Valle de México, en combinación con

factores como la existencia de asentamientos humanos irregulares con vivienda precaria
en zonas de riesgo, convierte a los fenómenos de tipo hidrológico en una amenaza
constante para la población que habita estas zonas. El Distrito Federal cuenta con 45% de
suelo de conservación.

El Distrito Federal tiene una población de más de 24 mil personas vulnerable a eventos
hidrometeorológicos extremos, distribuidas en 168 sitios de riesgo. El Gobierno del
Distrito Federal combate constantemente la ocupación ilegal de barrancas, debido a su
valor ambiental pero también como una manera para disminuir las zonas de riesgo.

e) Capacidad de respuesta

Los últimos quince años han sido época de cambios políticos y jurídicos para la
Ciudad de México. El Distrito Federal aún es sede de los Poderes Federales, y,
actualmente cuenta con autoridades locales que son elegidas por sus habitantes. Sin
embargo, estos importantes avances no son suficientes para el Distrito Federal, ya que
aún no alcanza los mismos atributos que otras entidades federativas (PNUMA, 2003).

En cuanto a cambio climático el Gobierno de la Ciudad de México ha desarrollado

algunos programas y estrategias entre las que destacan los siguientes:

91
 • Programa de Acción Climática 2008-2012. Ciudad de México es la primera
ciudad latinoamericana que cuenta con un programa de este tipo. Aunque este
considera acciones de mitigación y adaptación, en realidad el programa se enfoca
principalmente en la reducción de siete millones de toneladas de bióxido de
carbono, siendo sus principales áreas temáticas: energía, transporte, agua,
residuos, adaptación y comunicación y educación ambiental.

Este documento incluye un análisis de la vulnerabilidad de la ciudad ante el cambio

climático que se centra en dos elementos: las variaciones de la temperatura (sus
implicaciones en cuanto a inundaciones y sequías y el efecto de islas de calor), y el suelo
de conservación. Pero no se cita el uso de ninguna metodología para el análisis, ni
categoriza el uso de rangos de vulnerabilidad.

Este programa estima que para el tema de adaptación habrá 12 líneas de acción que
requiere de alrededor de 300 millones de dólares de inversión para llevarse a cabo en los
próximos 5 años.

Dichas acciones de adaptación se dividen en dos grupos, el primero asociado a la alerta

temprana; el segundo incluye componentes con respuesta de mediano plazo.

Además de este programa el marco de políticas ambientales y de planificación con que

cuenta el gobierno de la ciudad están los siguientes (Gobierno de la Ciudad de
México/SERMARNAT, 2008):

• La Estrategia Local de Acción Climática de la Ciudad de México comprendió

un conjunto de acciones que fueron el referente principal para la elaboración del
Programa de Acción Climática de la Ciudad de México.

• El Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2007-2012, el cual

constituye el marco principal de planificación proponiendo una agenda para la

92
 ciudad y establece el rumbo de la acción. Se destaca que al inicio de este
documento se hace un análisis del contexto del cambio climático a nivel global.

• El Plan Verde de la Ciudad de México es un instrumento de ruta para el

Gobierno del Distrito Federal a mediano plazo (15 años), contiene las estrategias
y acciones para encaminar a la Ciudad de México hacia la sustentabilidad de su
desarrollo, a través del trabajo y la colaboración multisectorial.

• La Agenda Ambiental de la Ciudad de México: Denominado también como

Programa de Medio Ambiente 2007-2012 esta agenda constituye el marco de
planificación en el cual se integran las políticas públicas en materia ambiental
para el Distrito Federal

• El Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (PGDU) se

establece en el marco del Sistema de Planeación Urbana del Distrito Federal y con
observancia a lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley de Desarrollo Urbano del
Distrito Federal, la cual indica la obligatoriedad de establecer este programa y de
revisarlo cada tres años.
• El Programa de Manejo Sustentable del Agua en la Ciudad de México para el
periodo 2007 al 2012, integra el conjunto de acciones que guía la política del
Gobierno del Distrito Federal en materia de manejo sustentable del agua. Se
destaca que a partir de los análisis llevados a cabo para el desarrollo de este
programa se identificaron cinco ejes rectores: recarga del acuífero y protección al
Suelo de Conservación; consumo de agua potable; detección y supresión de fugas;
drenaje, tratamiento y reuso de agua residual tratada; parques lacustres y áreas de
alto valor ambiental.

Analizando el conjunto de programas antes citados como elementos para la capacidad de

respuesta a los impactos del cambio climático se puede concluir que se distingue cierta

93
voluntad política e interés por el tema. Falta determinar que las acciones establecidas en
el Programa de Cambio Climático 2008-2012 se lleven a cabo y tengan los resultados
deseados. Por otro lado, los lineamientos de este programa debieran ser transversales para
los otros programas y agendas de planificación urbana y medio ambiente con fin de
reducir la vulnerabilidad de sus habitantes y de los ecosistemas logrando un desarrollo
sustentable.

De este modo calculando el promedio de la vulnerabilidad de la Ciudad de México como

propuesto por la metodología de análisis se puede concluir que esta sería alta, como lo
muestra la tabla 5.1-1.

Tabla 5.1-1. Análisis de vulnerabilidad de la Ciudad de México

Elemento Impactos directos Amenaza /riesgo
Escenarios climáticos - Aumento de la temperatura en 10 y 2.0°C para el Alto
2050
- Variación del porcentaje de precipitación total anual
variará entre +5 y -15%
Elementos distintivos - Afectación de los caudales de ríos y lagos por su Alto
localización y cantidad de habitantes
- Incremento de las inundaciones por lluvias debido a
la ubicación en una cuenca cerrada
Socioeconómicos - Crecimiento urbano desmedido abarcando Medio
principalmente las zonas de la periferia
- Aumento de la demanda de infraestructura para
servicios básicos de agua y electricidad
- Aumento de la población en tugurios
Naturales - Aumento del la frecuencia de inundaciones causadas Alto
por las fuertes precipitaciones
- Aumento de las sequías a causa de disminución de
las precipitaciones y aumento de la temperatura
- Presiones en la salud de niños y ancianos debido a
los efectos de las olas de calor

94
 - Cambios en la productividad de los suelos
- Disminución de los caudales de ríos y lagos
Capacidad de - Reciente creación de gobierno autónomo para la Bajo
respuesta ciudad
- Existencia de diversos programas en materia
ambiental
- Existencia de programa de acción climática
Promedio de la Vulnerabilidad al cambio climático en Ciudad de México Alta
Fuente: Elaboración propia

Aplicando la fórmula de cálculo para el promedio de la vulnerabilidad:

alto rc+alto rd+medio rse+alto rn+bajo rcr= alta V

Dicha vulnerabilidad esta determinada el grado de riesgo de los escenarios climáticos y

los elementos distintivos, ya que en ambos casos son condicionantes de la vulnerabilidad
y que difícilmente pueden modificarse.

Para el caso de la Ciudad de México, los escenarios climáticos para el 2050 indican un
aumento de la temperatura que podría llegar a alcanzar los 2ºC y variaciones del
porcentaje de precipitación anual en rangos de hasta más del 10%. Estos escenarios
indican una habría una alta vulnerabilidad climática en la ciudad, principalmente por
estar localizada en una cuenca cerrada que es propensa a las inundaciones, pero al mismo
tiempo dependiente de recursos hídricos provenientes de afluentes artificiales.

En cuanto a los principales elementos socioeconómico y naturales de riesgo se identificó

el crecimiento desmedido de su urbanización hacia las zonas de la periferia,
especialmente hacia aquellas áreas que cuentan con suelos de conservación y donde se ha
observado una disminución de las actividades primarias como la agricultura vinculada a
sequías y degradación de los suelos, lo que podría incrementarse por los efectos del
aumento de la temperatura. Por otro lado, también habría un alto grado riesgo para la

95
población localizada en asentamientos irregulares y con condiciones de pobreza que se
esperaría continúe aumentando en el futuro, y que al esperarse un incremento en la
frecuencia de los eventos extremos, estas se verían gravemente afectados principalmente
por aumentos de las inundaciones.

Otro elemento de riesgo es la creciente frecuencia de eventos extremos que ha padecido

la ciudad, siendo un indicador significativo para enfocar acciones preventivas en sistemas
de alerta temprana y preparación de la población para enfrentar estos eventos.

Por último, en cuanto a la capacidad institucional, existen programas y acciones que

plantean la urgencia de acción para enfrentar el cambio climático por lo que se podría
indicar que al existir cierta voluntad política en el tema habría una menor vulnerabilidad.
Sin embargo, este elemento ha sido el más complejo de determinar para el futuro, ya que
estos programas son recientes por lo que no se han podido evaluar sus resultados. Por
otro lado, el programa específico de cambio climático se enfoca más en mitigación que
en acciones de adaptación.

En conclusión, como lo muestra la matriz de vulnerabilidad, sumando el conjunto de

elementos, la Ciudad de México sería altamente vulnerable a los impactos del cambio
climático debido a los riesgos que representa su actual situación de sustentabilidad. Con
un escenario socioeconómico donde prevalece el subdesarrollo, la falta de planificación
urbana y altos índices de pobreza, sumandos al estrés provocado por el incremento de los
eventos climáticos extremos y los efectos que estoas han tenido para las actividades
primarias como la agricultura, así como la disminución y afectación de los suelos de
conservación. El elemento que se puede fortalecer para enfrentar estos efectos es la
capacidad de respuesta donde ya se puede observar la existencia de algunos programas de
planificación ambiental y ordenamiento territorial.

96
5.2 Análisis de la vulnerabilidad de San Salvador

a) Escenarios climáticos futuros y sus efectos

A partir de modelos de circulación general, los escenarios climáticos proyectados

en el escenario IS92a para El Salvador indican un incremento de la temperatura media
que varía desde 0.8°C a 1.1°C en el año 2020 y hasta 2.5°C a 3.7°C en el 210017.

Figura 5.2-1 El Salvador – temperatura media anual en el año 2050

Nota: Proyecciones según el modelo HADCM2. Los diversos escenarios de emisiones de

gases de efecto invernadero se muestran en colores.
Fuente: Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (2009). Primera
Comunicación Nacional de Cambio Climático. Escenarios de cambio climático para la
evaluación de los impactos en El Salvador

17
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (2009). Primera Comunicación Nacional de
Cambio Climático. Escenarios de cambio climático para la evaluación de los impactos en El Salvador.
Disponible en línea http://www.marn.gob.sv/?fath=20&categoria=131

97
Las proyecciones de la precipitación muestran que los rangos serían de entre –11.3% a
3.5% en el 2020 y hasta –36.6% a 11.1% en el 2100, esto indica significativa
incertidumbre. En la figuras 5.2-1 y 5.2-2 se muestran las marchas anuales de la
precipitación y las variaciones de la temperatura para el año 2050.

Estas proyecciones indican que las condiciones climáticas para El Salvador podrían
variar en función de cuan sensible sea el clima a un forzamiento determinado, su
ocurrencia dependerá de la sensibilidad mayor o menor, respectivamente. Esta
incertidumbre en los resultados hace difícil la identificación de variabilidad para cada
región en específico.

Figura 5.2-2 El Salvador - distribución espacial de la precipitación anual (mm) para

el año 2050

Nota: Proyecciones asumiendo una sensibilidad climática media, bajo el EE IS92a,

proyección del modelo HADCM2.
Fuente: Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (2009). Primera
Comunicación Nacional de Cambio Climático. Escenarios de cambio climático para la
evaluación de los impactos en El Salvador

98
La resolución espacial de los mapas dificulta la ubicación para la ciudad de San Salvador,
pero se puede observar que habría cambios en estas variables para el 2050. No se
encontraron fuentes oficiales que analizaran específicamente los cambios climáticos
futuros para la ciudad de San Salvador.

Sin embargo, se identificó información que indica una tendencia importante a partir de
los patrones de la precipitación en la zona central del país, y se refiere a la intensificación
del fenómeno conocido como la canícula o veranillo. Esto podría tener implicaciones en
diferentes sectores, particularmente aquellos relacionados con la producción de alimentos
o el aprovechamiento de los recursos hídricos, por lo cual debe ser profundamente
considerado en las evaluaciones de impacto (Centella y otros, 1998 a, 1998b).

b) Elementos de vulnerabilidad a los impactos en San Salvador

Localización

La ciudad de San Salvador, se ubica a una latitud de 13°42’ Norte y una longitud
de 89°11’ Oeste, una altura media de 750 msnm y una temperatura promedio de 20ºC. Se
caracteriza por estar al pie del volcán de San Salvador o Quetzaltepec y por ser una
región de alta sismicidad conocida como “el Valle de las Hamacas”, lo que la hace una
ciudad altamente vulnerable a las fuertes precipitaciones y a los deslaves.

El Área Metropolitana de San Salvador (AMSS), forma parte de una unidad

administrativa urbana constituida de 14 municipios, los cuales concentran más del 30%
de la población total del país.

99
 Dinámica demográfica

A lo largo del siglo XX la AMSS se consolidó como el principal centro urbano de

El Salvador. La Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPSS)
señala que la periferia de San Salvador ha crecido de manera discontinua, veloz y de
forma descontrolada. Este crecimiento ha tenido como consecuencia una significativa
degradación de la infraestructura y de la calidad de vida de sus habitantes (OPSS, 2009).
Además indica que en los últimos años el territorio “edificable” alrededor de la ciudad ha
sido consumido casi en su totalidad, acabando las áreas con cobertura vegetal y de alto
valor paisajístico, ya que estos asentamientos se han localizado en las fincas de café, que
han contribuido a mantener las funciones hidrológicas, ya que han sido un sustituto de los
bosques tropicales.

El tamaño demográfico de San Salvador se ha multiplicado históricamente (PNUMA,

2007). Durante la primera mitad del siglo XX el tamaño de su población aumentó seis
veces pasando de 50 mil a casi 300 mil habitantes; y para la segunda mitad de siglo esta
creció un poco más de seis veces llegando a tener casi 2 millones de habitantes. Los datos
censales de entre 1971 y 1992 muestran que en este periodo la tasa anual promedio de la
ciudad fue de 4.6%, en contraste con el ritmo de crecimiento poblacional nacional que
fue de 1.7% (Cuervo, 2002).

La densidad promedio de San Salvador alcanza los 3,778 hab/km2, esto es 12 veces la
densidad poblacional nacional que es de 309hab/km2. Estos índices han sido causa de un
proceso de masificación de ciertos municipios, aumentando la segregación y exclusión
socio-espacial en la ciudad (Ferrufino, 2001). Además esto ha provocado que las
periferias de la ciudad tengan un rol primordialmente residencial y las actividades
económicas han quedado concentradas en el centro de la ciudad, ocasionando que sus
habitantes se desplacen diariamente hacia esta zona provocando aumento del tráfico
vehicular y contaminación ambiental.

100
El crecimiento demográfico sin control y la fuerte degradación de los suelos que esto ha
provocado hace que esta ciudad sea significativamente vulnerable a los cambios del
clima.

c) Estimación de impactos según los elementos socioeconómicos

Pobreza urbana

A los elementos anteriores se suma la migración de la población rural hacia las zonas
urbanas principalmente hacia el AMSS, la cual ha aumentado debido a la decadencia de
la agricultura y, más recientemente, a los desastres ambientales que han afectado al país
en 2001. Esto ha provocado un incremento del índice de pobreza en el país entre 1992 y
1998, causado por el incremento de la pobreza urbana.

Condiciones económicas

El crecimiento urbano de los últimos años de la AMSS estuvo acompañado por el

progreso económico de la ciudad. La participación porcentual del PIB de la ciudad en el
total nacional ha variado en las últimas décadas. Su participación más fuerte fue en 1995
con poco más del 50%. La generación de empleo se ha concentrado principalmente en
tres sectores: comercio, industria y servicios. En estos tres sectores se distribuyó el 65%
del total de población empleada de la AMSS en 1999 (Cuervo, 2002).

Las condiciones económicas de la ciudad se han visto fuertemente impactadas por dos
factores: el crecimiento de la industria maquiladora, y la emigración masiva de
trabajadores salvadoreños a los Estados Unidos. La dinámica de la industria maquiladora
ha favorecido en gran medida no sólo a la ciudad sino al país principalmente en el
empleo. Sin embargo, dese 2004 con la competencia del mercado chino, esta industria se

101
ha visto afectada a nivel mundial, lo que provocaría una situación de incerteza
principalmente en términos de desempleo (PNUMA, 2007).

Como se describe en los elementos naturales, la ciudad de San Salvador ha agotado sus
posibilidades de fomentar actividades primarias como la agricultura, debido a la fuerte
degradación de los suelos y recientemente el crecimiento urbano ha agotado incluso
aquellas áreas de conservación artificial. Por lo tanto, la actividad económica de esta
ciudad continuará dependiendo fuertemente de las actividades de la maquila y de las
remesas.

d) Estimación de impactos según los elementos naturales

Climatología

La AMSS se distingue por tener varias regiones climáticas, pero predominan

particularmente el clima tropical de las alturas y las sabanas tropicales calurosas .

En cuanto a las precipitaciones actualmente la mayor intensidad se produce entre junio y

septiembre. En el mes de septiembre es cuando cae el 33% de la precipitación total anual,
en un período de 20-24 días, acompañado de intensos chubascos y temporales. La
precipitación media anual es de 1,823 mm.

En cuanto a la temperatura es el mes de mayo el que presenta las temperaturas más altas,
mientras que los meses de septiembre y octubre presentan las temperaturas más bajas. Al
periodo comprendido entre diciembre, enero y febrero se le conoce como la época seca
(SNET, 2009).

Pero estas condiciones climáticas han variado a lo largo del tiempo, presentándose
eventos climáticos extremos en la AMMS por efectos indirectos de los temporales que

102
azotan la costa, ya que el aumento de las precipitaciones ocasiona fuertes vientos,
inundaciones y deslizamientos de tierra (SNET, 2009; SNET-Servicio Hidrológico
Nacional, 2009), mismos que han visto incrementada su frecuencia en los últimos años.
Es posible que con el aumento de la temperatura como consecuencia del cambio
climático estos eventos pudieran seguir incrementándose (VMVDU-MARN, 2003).

A pesar de que históricamente las condiciones climáticas en la ciudad han sido conocidas
por sus habitantes, esto no ha impedido que estén preparados para eventos extremos de
mayor magnitud que se han registrado en la ciudad, tales como el derrumbe que afectó a
la colonia Montebello (1982), a la colonia Santa Marta (1986) y a la colonia Las Colinas
(2001), ocurriendo durante la época lluviosa (PNUMA, 2007).

Lo anterior se debe en parte a que las comunidades marginales se asientan en terrenos

que no ofrecen las mejores condiciones para el uso habitacional (PRISMA, Perfil
Ambiental 1997). Además en las áreas urbanizadas, el pavimento limita la infiltración del
agua en el terreno, incremento la velocidad y el caudal de agua de escorrentía,
particularmente en una ciudad como San Salvador que no es una planicie. Como lo
indican los registros de inundaciones en San Salvador varios de estos eventos han sido
ocasionados también por el deficiente drenaje de la red de colectores (SNET, 2009).

La población salvadoreña ha estado expuesta, cada vez más, a eventos climáticos

extremos relacionados con el cambio climático, los cuales han aumentado las epidemias
de enfermedades. El Ministerio de Salud de Salud Pública y Asistencia Social indicó que
durante el año 2006 se reportaron 20,636 casos de dengue. También han aumentado la
cantidad de infecciones respiratorias agudas, de neumonías, de conjuntivitis, de diarrea y
de gastroenteritis provocadas por la contaminación de las fuentes de agua potable.

A pesar de la conocida climatología extrema de la ciudad y la preparación de sus

habitantes para enfrentarla, las nuevas condiciones de variabilidad en cuanto a

103
temperatura y precitación podrían aumentar la vulnerabilidad de las comunidades
localizadas en zonas marginales.

Recursos hídricos

Los recursos hídricos del Área Metropolitana de San Salvador dependen en gran
medida por el nivel de infiltración, la naturaleza y los niveles de consolidación de los
suelos y sus usos. Las zonas constituidas por lavas y aquellas localizadas en la formación
del Volcán de San Salvador son las que se caracterizan por los mayores niveles de
infiltración. El grupo de acuíferos que abastece a San Salvador está constituido por el
área de recarga del volcán de San Salvador, el depósito de agua subterránea en el valle
propiamente dicho y el área de descarga es el Río Acelhuate y sus afluentes.

Sin embargo, la continua urbanización ha sido la principal amenaza para la explotación

de las reservas de agua subterráneas del Valle de San Salvador provocando la
disminución de la recarga del manto acuífero año con año (OPSS, 2009). A esto se suman
amenazas como la deforestación, el mal uso y el manejo de los suelos. Además de la
potencial contaminación del acuífero y el deterioro de las redes de agua potable, así como
el limitado control de la explotación de los pozos privados de uso industrial aguas negras
y lluvias en el Distrito Comercial Central (PNUMA, 2008).

Estos problemas han ocasionado no sólo la disminución de la cantidad de los recursos,

también la calidad del agua que presenta graves problemas de contaminación debido a las
descargas de aguas negras y al mal manejo de los recursos hídricos. Hay zonas en las que
la calidad del recurso ha sido calificada de pésima a partir de análisis de contaminación,
por ejemplo el del Río Acelhuate.

104
El SNET (2005) inició recientemente el monitoreo de los recursos hídricos subterráneos
aunque de una manera limitada y elaboró una metodología de trabajo para el monitoreo
de calidad de agua tanto superficial como subterránea18.

La limitada disponibilidad de recursos hídricos para consumo podría representar un grave

riesgo para la ciudad de San Salvador y sus habitantes, ya que a pesar de hubiera un
incremento de las precitaciones, al no contar con un sistema de manejo adecuado estos
recursos podrían verse disminuidos. Esto ocasionaría aumento de las enfermedades,
contaminación de las plantaciones agrícolas y en consecuencia afectaría la seguridad
alimentaria.

Biodiversidad

En la AMSS se pueden distinguir 4 zonas de vida ecológicas: el Bosque Húmedo

Subtropical, el Bosque Húmedo Tropical, el Bosque muy húmedo montano bajo y el
Bosque muy húmedo subtropical. En todas estas zonas los hábitats naturales se
encuentran amenazados en diferentes grados, debido principalmente pora las fuertes
presiones antropogénicas a las que han sido expuestos. Actualmente los ecosistemas que
permanecen son artificiales y han sido creados para el sustento de actividades agrícolas,
siendo la mayoría de ellos a partir de cultivos de café (PNUMA, 2007).
Las áreas que ha contemplado el Plan regulador abarcan sólo un 17% del total de la
AMSS. Estos hábitats se podrían ver gravemente afectados por los impactos al cambio
climático, ya que de continuar el incremento de la deforestación y el cambio de uso de
suelo, aumentaría significativamente el riesgo de deslaves en época de lluvias, y afectaría
la calidad de los suelos.

18
Documento disponible en línea en http://www.snet.gob.sv/Documentos/balanceHidrico.pdf

105
 Suelo

Los suelos de la AMSS están considerados como de la mejor calidad a nivel

mundial, debido a estar localizados sobre sustratos volcánicos (Serrano, F., 2003). Por lo
que es importante destacar que el principal impacto ocasionado por el crecimiento
desregulado de la ciudad y por las malas prácticas agrícolas en esta zona es la pérdida
constante de suelos con alto valor ambiental y productivo (PNUMA, 2007).

Los usos de suelo en la AMSS son a partir de tres tipos definidas según los últimos datos
del PLAMADUR (VMVDU, 1997): la mayor cantidad es de suelo urbano (10,160 Ha), le
sigue el suelo rural urbanizable (6,400 Ha), y por último el suelo rural no urbanizable.

El aumento de temperatura y de precipitaciones podrían incrementar la pérdida de suelos,

y en consecuencia provocar efectos sobre la seguridad alimentaria y los empleos en el
sector agrícola de esta zona.

Las características de San Salvador antes descritas muestran que es una ciudad altamente
vulnerable ante las amenazas naturales, debido principalmente por su ubicación física, su
climatología. Históricamente la ciudad ya ha sufrido los impactos de eventos extremos
que han tenido como resultado desastres de importantes magnitudes. Además el
crecimiento urbano descontrolado condicionado por la pobreza y la alta concentración de
población, agravaría el estado de sus indicadores ambientales impactados actualmente
por la contaminación de los recursos hídricos y el alto grado nivel de desertificación de
los suelos. Por lo tanto, la variación en la temperatura o las precipitaciones impactaría a
la mayoría de estos indicadores aumentado la vulnerabilidad socioeconómica y ambiental
de la ciudad.

106
 e) Capacidad de respuesta

La capacidad de respuesta por parte del gobierno ante el cambio climático ha sido
mediante la elaboración de estudios a nivel nacional sobre la vulnerabilidad y posibles
medidas de adaptación. Hasta ahora el estudio más reconocido es una estrategia de
adaptación al cambio climático para la planicie costera central de El Salvador el cual ha
sido elaborado por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) con
la contribución del Servicio Nacional de Estudios Territoriales (SNET) en conjunto con
lo habitantes de la zona.

El estudio considera una evaluación integrada de la vulnerabilidad actual y las

condiciones futuras en dicho territorio. Este documento logró mostrar los escenarios
socioeconómicos y ambientales futuros, en los que se incluyeron los escenarios
climáticos y se detallaron las amenazas e impactos locales asociados al cambio climático
proyectadas para 2015 en el territorio ubicado en la planicie costera central de El
Salvador, entre los municipios de Zacatecoluca, Tecoluca y Jiquilisco. Pero para toda la
AMMS no se pudo identificar ningún estudio específico.

Además se identificaron ciertas respuestas institucionales en temas ambientales, entre las

que destacan organismos que conforman una plataforma del desarrollo institucional,
como lo resalta el estudio GEO (PNUMA, 2007) estos son: tales como: la estructura
COAMSS-OPAMSS, MARN, SNET-MARN, COEN-MGOB y los sistemas de gestión
ambiental (SINAMA-MARN), de la salud (SIBASI-MSPAS) y de emergencia
(SISNAEMGOB).

La estructura conformada por el Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San

Salvador (COAMSS) y la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San
Salvador (OPAMSS) ha logrado cierto nivel de coordinación municipal en cuanto a la
planificación y el ordenamiento urbano.

107
El Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) como la Autoridad
Ambiental del es muy reciente, tan solo en 1998 se emitió la Ley de Medio Ambiente
llenando un vacío legal en materia ambiental. Posteriormente en 2001 se creó el Servicio
Nacional de Estudios Territoriales (SNET), con el objetivo de contribuir a la prevención
y reducción del riesgo ante los desastres. Pero estos organismos actúan a nivel nacional,
teniendo ingerencia sobre los problemas metropolitanos de la ciudad de San Salvador.

A nivel de la ciudad, se puede destacar el rol de los Comités de Emergencia Municipal

(COEM) que tienen la función de dirigir las acciones de Gestión de Riesgos, lo que
implicaría una amplia gama de eventos que podrían significar un riesgo para la ciudad,
por lo que su campo de trabajo sería muy extenso.

De este modo se puede concluir que la estructura institucional en materia ambiental es

muy reciente, por lo aún no se han podido evaluar los resultados de su gestión ante los
graves problemas ambientales que se presentan en el país (PNUMA, 2007), además no se
identificó ninguna institución o iniciativa especifica para la ciudad de San Salvador en
materia de cambio climático, por lo que se podría la capacidad de respuesta lo cual e una
alta vulnerabilidad institucional en materia ambiental, de ordenamiento territorial y de
gestión del riesgo.

No se identifico una estructura formal o programa especifico en materia de cambio

climático para la ciudad de San Salvador. Sin embargo, se esperaría que dada la
transversalidad de los impactos la estructura institucional actual pudiera incorporar
medidas de adaptación en sus respectivos programas.

De este modo, las acciones de adaptación requeridas deberán concentrarse primeramente

en el fortalecimiento de las capacidades institucionales, mejorar los sistemas de alerta
temprana y respuesta ante eventos extremos, así como en programas para el control de la
contaminación de los recursos hídricos y control de la urbanización.

108
A calcular el promedio de la vulnerabilidad de la Ciudad de San Salvador como
propuesto por la metodología de análisis se puede concluir que esta sería alta, como lo
muestra la tabla 5.2-1.

Tabla 5.2-1. Análisis de vulnerabilidad de San Salvador

Elemento Impactos directos Amenaza /riesgo
Escenarios climáticos - Aumento de la temperatura de entre 0.8°C a 1.1°C en Medio
el año 2020
- Variación del porcentaje de precipitación total anual
variará entre 11.3% a 3.5% en el 2020
Elementos distintivos - Riesgo natural por su localización a las faldas del Alto
volcán
- Incremento de las inundaciones por lluvias debido a
la ubicación y pendiente
Socioeconómicos - Crecimiento urbano desmedido abarcando Medio
principalmente las zonas de la periferia
- Aumento de la demanda de infraestructura para
servicios básicos de agua y electricidad
- Aumento de la población en tugurios
Naturales - Aumento del la frecuencia de inundaciones causadas Alto
por las fuertes precipitaciones
- Aumento de los días de calor a causa del aumento de
la temperatura y fenómeno de la canícula, lo que
afecta la productividad agrícola
- Aumento de los temporales
- Presiones en la salud de niños y ancianos debido a
los efectos de las olas de calor
- Cambios en la productividad de los suelos
- Contaminación de los caudales de ríos y lagos
Capacidad de - Reciente creación de instituciones ambientales y del Alta
respuesta ordenamiento territorial
- Limitada institucionalidad ambiental
Promedio de la Vulnerabilidad al cambio climático en San Salvador Alta
Fuente: Elaboración propia

109
 Aplicando la fórmula de cálculo para el promedio de la vulnerabilidad:

medio rc+alto rd+medio rse+alto rn+alta rcr= alta V

En cuanto al análisis de vulnerabilidad de San Salvador demostró una menor

vulnerabilidad climática dada su localización en una zona volcánica y con altos grados de
degradación de los suelos, incluso pequeñas variaciones en la temperatura y precipitación
pudrían incrementar la frecuencia de eventos extremos, que históricamente ha padecido
esta ciudad. El análisis de los elementos socioeconómicos indicó que el crecimiento
urbano ha aumentado las presiones sobre el suelo y las condiciones ambientales, sumado
a una previa condición de vulnerabilidad social por los años de guerra que padeció el
país. Esto provocó una fuerte concentración de los servicios en la ciudad y una migración
hacia las zonas urbanas que creció de manera desmedida y sin planificación. Las
expectativas de crecimiento económicos sólo se han visto concentradas en actividades
como la maquila y las remesas de los migrantes que habitan en los Estados Unidos,
viéndose agotadas las posibilidades de crecimiento para las actividades agrícolas. Esto a
pesar de la riqueza y productividad que hubo en los suelos de la ciudad, y que ha sido
afectada por las malas prácticas agrícolas y la expansión urbana.

En cuanto a la capacidad de respuesta, se identificó una vulnerabilidad alta al tener

limitados programas de planificación territorial y ambiental. Por lo tanto, las acciones de
adaptación para esta ciudad son mucho mayores que las requeridas por la Ciudad de
México, siendo que en San Salvador las autoridades deberán concentrarse en acciones de
adaptación primeramente para el fortalecimiento de las capacidades institucionales,
mejorara los sistemas de alerta temprana y respuesta ante eventos extremos, así como en
programas para el control de la contaminación de los recursos hídricos y control de la
urbanización.

110
En este caso la vulnerabilidad al cambio climático esta determinada por el alto grado de
riesgo de los elementos distintivos y no tanto por los escenarios climáticos. Sin embargo,
al tener un riesgo ambiental alto y una capacidad de respuesta limitada esto permite
concluir que la ciudad de San Salvador podría verse seriamente afectada por los impactos
del cambio climático dadas estas condiciones y que dependerá en gran medida de las
acciones que considere actualmente en materia de adaptación para enfrentar estos
impactos en el futuro.

5.3 Análisis de la vulnerabilidad de Santiago

a) Escenarios climáticos futuros y sus efectos

El más reciente análisis de la vulnerabilidad de Chile al cambio climático es el

“Estudio de la economía del cambio climático” que muestra los posibles efectos
esperados por cambios en la temperatura y la precipitación para el 2100 y los impactos en
económicos que estos tendrían para los principales sectores en el nivel nacional
(CEPAL/BID/Gobierno de Chile, 2009).

Los escenarios climáticos para Chile a partir de las proyecciones del modelo de clima
global HadCM3 de la Oficina Meteorológica de Inglaterra, bajo el escenario A2
o
muestran aumentos de temperatura entre 0.5 y 1 C, principalmente para la zona
altiplánica y la zona centro-sur estimados para mediados de siglo. Este mismo escenario
indica que los aumentos en temperatura llegarían hasta los 3°C y 4°C para fines de siglo
viéndose significativamente afectadas las zonas centro y norte.

111
Figura 5.3-1 Chile - proyecciones de temperatura para el escenario A2 (cambios en
grados C sobre base histórica)

Fuente: “Estudio de la economía del cambio climático en Chile” (CEPAL/BID/Gobierno

de Chile, 2009)

Como lo muestra la figura siguiente, en cuanto a las proyecciones de precipitación en el

escenario A2 para mediados de siglo se observan aumentos en la región de Magallanes y
disminución de precipitación entre las regiones de Antofagasta y Los Lagos.

112
Figura 5.3-2 Chile - proyecciones de precipitación para el escenario A2 (cambios porcentuales sobre
base histórica)

Fuente: “Estudio de la economía del cambio climático en Chile” (Vicuña y otros, 2009)

Estas proyecciones concluyen que existe una alta probabilidad de disminución de

precipitaciones entre los paralelos 30-42°S (entre la Región de Coquimbo y de Los Lagos
aproximadamente) que es donde se localiza la Región Metropolitana de Santiago,
esperándose un cambio climático en un futuro cercano.

Las proyecciones de las precipitaciones totales anuales para la Región Metropolitana de

Santiago (RMS) a mediados de siglo indican disminuciones en un rango de -10/-20%.

113
Para este periodo, la temperatura se esperaría que pudiera aumentar en un rango de entre
1 y 2ºC.

b) Elementos de vulnerabilidad a los impactos en Santiago

Santiago se localiza en una cuenca delimitada por la Cordillera de los Andes y

dentro de la Cuenca del Río Maipo, la cual se caracteriza por fuertes pendientes hacia su
interior. Este relieve se considera como uno de los factores fundamentales para las
condiciones meteorológicas de la ciudad influyendo tanto en la circulación de los vientos
y en la concentración de los procesos de inversión térmica.

En el contexto nacional la población de Chile es de 15,050,341(INE, 2002) y Santiago

representaba casi el 40% de la población del país con 87% viviendo en zonas urbanas,
mientras que sólo el 13% restante reside en zonas rurales. En el período 1992-2002 la
población chilena creció a un ritmo promedio anual de 1,2% (INE 2002).

La superficie urbana dentro de la Región Metropolitana corresponde a un 4,6% con

71.000 hectáreas, de éstas el Área Metropolitana de Santiago ocupa el 85% de la
superficie urbanizada regional, esto es 61.439 hectáreas (PNUMA, 2003a).

Estas condiciones de rápido crecimiento han incrementado las condiciones de

vulnerabilidad debido a mayor demanda de servicios para la población, que se ha ido
localizando en algunos casos en las afueras de la ciudad.

Dinámica demográfica

En cuanto a su tamaño, la ciudad de Santiago se ha extendido rápidamente, en el

periodo comprendido de 1952 al 2001 pasó de 13,000 hectáreas a ocupar 60,764
hectáreas respectivamente. Se considera que los periodos más intensos de urbanización

114
fueron entre 1960 y 1970 y de 1990 a 2000. El periodo de intensa urbanización de 1960
estuvo provocado por la iniciativa de migrantes que llegaban a la ciudad ocupando
ilegalmente terrenos mediante organizaciones de "familias sin casa" ya que fue también
un período de fuerte movilización social (PNUMA, 2003a).

Pobreza urbana

Las condiciones de pobreza urbana según un estudio de Jordan y Martínez (2009)

indica que Chile es el país con menor porcentaje de población urbana indigente (4,4%) en
la región latinoamericana.

La construcción de viviendas sociales para los sectores medio y bajo se incrementó

progresivamente desde 1990, lo que ha ayudado disminuir el déficit habitacional. Estas
viviendas se localizan principalmente en las zonas periféricas del sur, este y, en menor
medida, al norte de la ciudad (Padre Hurtado, Peñaflor, Melipilla, Buin, entre otros)
(PNUMA, 2003a). Ese factor es un punto a favor para la ciudad, ya que al no contar con
un alto grado de personas viviendo en tugurios, su factor de vulnerabilidad social
disminuye.

Sin embargo, como se podrá ver más adelante, la concentración de servicios en el centro
de la ciudad ha provocado la movilización diaria de los habitantes que viven en la
periferia ocasionando graves congestionamientos vehiculares.

c) Estimación de impactos según los elementos socioeconómicos

Santiago concentra la mayor cantidad de actividades productivas del país,

especialmente en el sector de servicios, aportando más del 40% del PIB nacional en el
periodo 1990-1996 llegando a generar el 47,45% en 1997. Estas cifras se deben
principalmente al sector servicios el cual tiene la mayor participación en el PIB de la

115
Región Metropolitana. Esto ha acrecentado que la concentración de empleos en este
rubro se localice en la zona central del país, convirtiéndola en una "metrópoli de
servicios". Asociado al dinamismo económico de los servicios, tanto el transporte como
las comunicaciones han crecido en más de 194% entre 1985 y 1996 (PNUMA, 2003a).

La demanda de transporte principalmente asociada a la movilidad de las personas

que tienen que movilizarse diariamente para poder acceder a la ciudad por motivos de
empleo, educación y acceso a servicios. Esta ha sido una importante presión para la
dinámica de la ciudad particularmente durante los días de semana.

d) Estimación de impactos según los elementos de vulnerabilidad natural

Climatología

El informe GEO de Santiago (PNUMA, 2003a) indica que la ciudad presenta un

clima templado cálido, con precipitaciones invernales y una estación seca con duración
aproximada de seis a ocho meses. Las precipitaciones se concentran en el invierno, pero
son extraordinariamente variables. El promedio anual es de 376mm, los cuales se
concentran entre junio y agosto (65%).Entre marzo y Diciembre las precipitaciones son
muy escasas, no superando el 3% del total anual.

En cuanto a la temperatura media anual es de 14ºC. En el mes más frío que es julio, el
promedio de es de 8,1ºC mientras que el promedio en el mes más cálido que es enero es
de 20ºC. Por lo que entre diciembre y marzo es el periodo del año en que ocurre la
combinación de altas temperaturas y escasas precipitaciones.

De este modo, los marcados cambios de estación y los cambios extremos de temperatura
podrían verse modificados según las variables de temperatura y precipitaciones.
Disminuyendo el número de noches frías y mayores periodos de altas temperatura

116
durante el día, o que afectaría gravemente las actividades agrícolas de la Región
Metropolitana.

Suelo

La expansión metropolitana ha afectado a las diferentes actividades que

comparten el suelo, compitiendo principalmente con los espacios naturales que aún
quedan. Una de las principales actividades dentro de la cuenca es la agricultura, y
representa alrededor del 16% de la superficie total. Pero producto de la urbanización del
periodo entre 1997 y 200 se redujo en casi 7,100 hectáreas (PNUMA, 2003a).

Por su parte, la extensión de la ciudad propició la transformación de suelos agrícolas en

urbanos provocando una de las principales presiones para el medio ambiente, debido a la
mayor demanda de materia primas, por el uso del territorio y por la producción de
desechos. Una gran cantidad de proyectos inmobiliarios han sido planeados para zonas de
protección agrícola y reservas naturales, lo que agravaría los impactos del cambio
climático debido al aumento de los gases efecto invernadero a causa del cambio de usos
de suelo.

Otra parte importante del territorio de la Región Metropolitana alcanza alrededor de

482,000 hectáreas incluye a las estepas altoandinas, glaciares, hielo y nieves
permanentes, la cual está inhabilitada para el desarrollo de actividades económicas.

Biodiversidad

La biota de la región de Santiago se distingue por presentar un alto grado de

endemismo, incluso considerada de un gran valor para la conservación de la
biodiversidad a nivel global, puesto que no está presente en otras partes del mundo.

117
La Región de Santiago cuenta con gran riqueza de especies y ecosistemas. Sin embargo,
aún hay un limitado análisis de todas estas especies, tanto de flora como de fauna. Por lo
tanto, es urgente cubrir esta falta de información, ya que por ahora de las especies
analizadas se ha identificado que 19 de las 62 especies vegetales que alberga esta región
presentan problemas de conservación en Chile (PNUMA, 2003a).

Esta riqueza natural también se ha visto amenazada por el avance urbano hacia las áreas
periféricas, la extracción excesiva de aguas subterráneas, el secado de zonas de
humedales, la extracción de leña y tierra de hojas, así como el sobrepastoreo y los
incendios (PNUMA, 2003a). Por lo que, todas estas amenazas podrían incrementarse
por los cambios en las variables climáticas.

Recursos hídricos

Los principales ríos de la ciudad son el Maipo y el Mapocho, ambos se alimentan

de las aguas provenientes de las nieves y glaciares de la alta cordillera. Sus mayores
caudales se registran al inicio del verano, que es cuando se presenta la época de deshielo
en la Cordillera. Para los meses de invierno hay registros de crecidas esporádicas, como
producto de las lluvias que arrastran materiales de las laderas que rodean la ciudad.

Pero estos abundantes recursos presentan actualmente graves problemas, mismos que se
indicaron en el reporte GEO de Santiago (PNUMA, 2003a). Por ejemplo, el río Mapocho
cruza la ciudad en sentido oriente-poniente y su presencia ha sido determinante para el
emplazamiento original de la ciudad. Pero lamentablemente este se ha convertido en el
principal receptor de las aguas servidas de Santiago, lo que ido degradando sus
condiciones físico-químicas. El río importante para la ciudad es el Maipo, el cual
presenta problemas de contaminación producto de las actividades industriales.

118
Además la concentración de actividades económicas y de población, ha ocasionado que
los recursos hídricos de la cuenca se encuentren totalmente utilizados para la agricultura,
el consumo doméstico, industrial y minero.

Por otro lado, la infiltración de aguas de lluvia es la principal fuente de alimentación de

las napas subterráneas así como de los cursos de agua superficiales y de las aguas de
riego en las zonas agrícolas. Sin embargo, no hay un registro sistemático y público de las
reservas y del grado de su extracción de este tipo de recurso. Esta falta de información
genera un grado de incertidumbre acerca de la magnitud de esas reservas, y del impacto
que ha tenido la urbanización en la infiltración (PNUMA, 2003a).

Estos elementos serían posiblemente en cuanto a los recursos hídricos los que más
afectados se verían a consecuencia del cambio climático, ya que no hay un adecuado
manejo de los recursos, la presión de las actividades humanas localizadas en la región ya
compiten por la disponibilidad del recurso y además existen una falta de información que
sería de utilidad para tomar acciones entorno al ordenamiento territorial y la
disponibilidad de los recursos para la población en el futuro.

e) Capacidad de respuesta

La capacidad de respuesta que se identificó en materia de cambio climático es a partir

de la institucionalidad ambiental en el nivel nacional, la cual por ahora es la única que
muestra señales de actividad en este tema (CEPAL/BID/Gobierno de Chile, 2009). La
principal iniciativa hasta ahora es la Estrategia Nacional de Cambio Climático, que en
2006 definió el Gobierno de Chile con tres ejes principales:

• Adaptación a los efectos del cambio climático.

• Mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero.
• Creación y fomento de capacidades en cambio climático.

119
En 2008 se aprobó el Plan de Acción Nacional de Cambio Climático (PACC), diseñado
como el instrumento articulador del conjunto de lineamientos que llevarán a cabo los
organismos públicos competentes en materia de cambio climático. De este modo, el
PACC fue trazado para responder a los ejes y objetivos de la Estrategia Nacional de
Cambio Climático, mediante un proceso en el que participaron tanto las instituciones
vinculadas al Consejo Directivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, así como
del mundo académico y de investigación nacional.

Recientemente en 2009 se creó el Comité Interministerial de Cambio Climático,

conformado por los Ministros de Medio Ambiente, Relaciones Exteriores, Hacienda,
Energía y Agricultura y la Secretaria General de la Presidencia. Su objetivo principal es
resolver los asuntos vinculados al proceso de negociación internacional sobre cambio
climático.

Sin embargo, en cuanto a iniciativas y capacidades locales a nivel de la Región

Metropolitana de Santiago, no se identificaron estudios específicos de vulnerabilidad al
cambio climático.

El fortalecimiento institucionalidad en materia ambiental que ha habido en Chile en los

últimos años podría llegar a ser un importante elemento para disminuir los elementos de
vulnerabilidad que se identificaron previamente. Sin embargo, es necesario que se
incrementen los análisis y las acciones en el nivel metropolitano, debido a la urgencia con
la que se presentan los impactos. Además como se ha analizado en el informe GEO de la
ciudad, es necesario complementar estudios que disminuyan la incertidumbre respecto a
las condiciones naturales de la Región Metropolitana.

En síntesis, la vulnerabilidad al cambio climático para la Región Metropolitana de

Santiago esta determinada por el alto grado de riesgo de sus escenarios climáticos futuros

120
principalmente, como lo muestra la tabla 5.3-1 por la posible escasez de recursos hídricos
y por las condiciones de la línea base, en especial por sus elementos naturales, no así por
sus elementos distintivos.

Tabla 5.3-1. Análisis de vulnerabilidad de Santiago

Elemento Impactos directos Amenaza/riesgo
Escenarios - Aumento de la temperatura entre +1 y 2ºC para el 2050 Alta
climáticos - Variación del porcentaje de precipitación total anual
variará entre -10 y -20% para el 2050
Elementos - Localización en medio de una cuenca andina Media
distintivos - Incremento de las inundaciones por lluvias debido a la
ubicación y pendiente
Socioeconómicos - Crecimiento urbano desmedido abarcando Medio
principalmente las zonas los suelos agrícolas
- Aumento de la demanda de infraestructura para
servicios básicos de agua y electricidad
- Posible aumento de la población en tugurios
principalmente en la periferia de la ciudad
Naturales - Aumento del la frecuencia de inundaciones causadas Alto
por las fuertes precipitaciones y eventos de deshielo
- Aumento de los días de calor a causa del aumento de la
temperatura y disminución de las noches frías, lo que
afecta la productividad agrícola
- Presiones en la salud de niños y ancianos debido a los
efectos de las olas de calor
- Cambios en la productividad de los suelos
- Contaminación de los caudales de ríos y lagos
Capacidad de - Reciente creación de institucionalidad ambiental Media
respuesta - Falta de análisis de vulnerabilidad específicos para la
ciudad ambiental
Promedio de la Vulnerabilidad al cambio climático en Santiago Alta
Fuente: Elaboración propia

121
 Aplicando la fórmula de cálculo para el promedio de la vulnerabilidad:

alto rc+medio rd+medio rse+alto rn+alta rcr= media V

Estas condiciones de vulnerabilidad ambiental combinada con el riesgo climático y una

capacidad de respuesta al cambio climático diseñada por ahora sólo a nivel nacional
limitarían las condiciones a futuro para ciudad de Santiago en caso de que este último
elemento no se fortalezca. La ciudad podría verse seriamente afectada por los impactos
del cambio climático dadas sus condiciones, por lo que es urgente planificar e
implementar acciones en materia de adaptación para enfrentar estos impactos en el
futuro.

5.4 Elementos de comparabilidad de impactos en las ciudades

Analizando los resultados de las tres ciudades seleccionadas se identifica que todas
se verían afectadas para mediados de siglo por los cambios en su temperatura y
precipitación. Estos elementos de vulnerabilidad climática podrían agravar las
condiciones del estrés de las ciudades ocasionado por el rápido crecimiento urbano.

En esta sección se muestran la comparación de resultados a partir de los impactos

climáticos antes identificados y su grado de relación a futuro con los elementos físicos y
la capacidad de respuesta de las ciudades. Esta comparación considera factores de
vulnerabilidad universal tales como indicadores socioeconómicos y ambientales, además
de factores de vulnerabilidad al cambio climático, tales como su localización, dinámica
urbana, sus recursos hídricos y la frecuencia con la que enfrentan eventos extremos.
Finalmente se incluirá el análisis de capacidad de respuesta a nivel nacional y
metropolitano que permitan a las ciudades enfrentar los impactos al cambio climático.

122
Los análisis de las variables climáticas para estas ciudades muestran cambios
significativos para mediados de siglo en cuanto a variaciones de la temperatura y la
precipitación, siendo Ciudad de México y Santiago las que muestran los índices más
altos. Sin embargo, cabe mencionar que dada la difícil identificación de los escenarios
para la ciudad de San Salvador, estos resultados podrían ser sólo indicativos y no
concluyentes.

Tabla 5.4-1. Ciudades seleccionadas, variaciones anuales de temperatura y

precipitación
REGION CIUDAD TEMPERATURA PRECIPITACION VULNERABILIDAD
CLIMATICA
Norte Ciudad de +1.0 y +2.0°C +5 y -15% Alta
México,
México
Centroamérica San Salvador, +0.8°C y +1.1°C –11.3% a +3.5% en Media
El Salvador en 2020 (datos 2020 (datos
nacionales) nacionales)
Sudamérica Santiago, Chile +1 y 2ºC -10 y -20%. Alta
Fuente: Elaboración propia

De ahí su importancia para complementar el análisis de vulnerabilidad de las ciudades

con base a sus elementos distintivos. Mientras que para la Ciudad de México la ubicación
en una cuenca cerrada es su principal elemento de vulnerabilidad, para el caso de
Santiago es precisamente su localización en una cuenca por la que atraviesan dos ríos
sería su principal oportunidad de adaptación de tomar las acciones de adaptación
adecuadas, o bien, un potencial riesgo para agravar los eventos extremos como
inundaciones y deslaves ocasionados por los deshielos a causa del aumento de las
temperaturas.

El análisis de los elementos de la línea base mostró que el crecimiento desmedido para
los tres casos ha sido la principal presión para sus ecosistemas. Mientras se da el aumento

123
de las actividades productivas y la expansión urbana, mayores son las pérdidas en cuanto
a la riqueza natural, principalmente por el cambio de uso de suelos, degradación,
contaminación de las cuencas hidrológicas y pérdida de la biodiversidad.

Para San Salvador las condiciones socioeconómicas y ambientales actuales son su

principal amenaza, al contar con altos índices de contaminación de los acuíferos,
climatología extrema, y degradación de los suelos que ya ha ocasionado graves pérdidas
humanas este riesgo se incrementaría en el futuro a consecuencia de las variables
climáticas. Además de continuar las malas condiciones de los suelos agrícolas estos
podrían ocasionar graves daños a la seguridad alimentaria de la población que depende de
esta actividad.

Pero principalmente para las tres ciudades la capacidad de respuesta se identificó como
uno de los elementos más limitado. Si bien la Ciudad de México fué la única que cuenta
con un Plan de Acción de adaptación, por ahora no se ha concretado en acciones que
muestren resultados. En los otros dos casos, recién se empiezan a fortalecer o crear
ciertas capacidades institucionales básicas en materia ambiental, por lo que las acciones
de adaptación para las ciudades se percibe como una meta difícilmente tangible en el
corto plazo.

124
VI CONCLUSIONES

Los impactos del cambio climático están presentándose a nivel mundial y

particularmente en América Latina y el Caribe, donde los índices de vulnerabilidad la
población se están viendo afectados y dada la dimensión de los impactos es urgente que
los gobiernos tomen acciones concretas para adaptarse en todos los niveles.

El tema del cambio climático ha atraído la atención de la comunidad internacional,

académica, social y de los propios gobiernos. Esto indica que el tema este viviendo
posiblemente su mejor momento, pero a través de esta investigación se pudo apreciar que
hasta ahora se ha dejado de lado a los gobiernos del nivel metropolitano, que es donde
se localizan los impactos, y que podrían ser parte esencial de la toma de decisiones en
este ámbito.

Se identificaron muy pocas iniciativas locales que se han preocupado por las medidas de
adaptación en las ciudades. Particularmente se identificaron en la región Latinoamérica
algunos ejemplos de ciudades que empiezan a explorar su vulnerabilidad y acciones de
adaptación a nivel local, como es el caso de las grandes ciudades como Ciudad de
México y Sao Paulo.

Los elementos de éxito de las ciudades que han implementado algún tipo de acción en
materia de adaptación al cambio climático señalan la importancia de la voluntad política
para concientizar en el tema y tomar acción a pesar de que haya incerteza científica con el
fin de reforzar el desarrollo sustentable de las ciudades.

Es por este motivo que esta investigación analizó la vulnerabilidad de las ciudades al
cambio climático desde una perspectiva general y cualitativa, que atraiga la atención de
los tomadores de decisión en el nivel metropolitano. Sin ser un documento que aporte

125
ciencia pura, el resultado de esta metodología sería un indicador que permita abrir el
debate en estas ciudades sobre sus capacidades de respuestas y lo que estos impactos
implicarían en materia de gobernanza para sus gobiernos.

Es así que la propuesta metodológica presentada en este documento tiene el valor

agregado de ser una síntesis de otras metodologías aplicadas y casos de ciudades que
están tomando acciones en este tema. Por lo tanto, al ser un análisis cualitativo a mediano
plazo basado en información científica como son los escenarios climáticos, implica que
los resultados son indicativos para que se puedan identificar los principales elementos de
vulnerabilidad como consecuencia del cambio climático. Esto también importante
mencionar que los resultados son limitados, especialmente si se pretende identificar el
costo de las acciones y otros valores cuantitativos o con mayor detalle. Estas limitaciones
de la metodología se podrían disminuir con estudios científicos complementarios, o de
vulnerabilidad al cambio climático por sector en cada ciudad: recursos hídricos,
biodiversidad, salud, eventos extremos, etc.

Otro elemento importante a considerar de esta metodología es la incertidumbre sobre los

impactos en el largo plazo, la cual puede ser una importante limitación para planificar en
base a estos resultados. De este modo, los resultados de las variables de vulnerabilidad
climática a futuro tienen como principal propósito crear una sinergia, entre lo que podría
ocurrir y las acciones que se requieren para enfrentarlas dadas las condiciones actuales.

La aplicación del análisis de vulnerabilidad aplicado a las tres ciudades demostró que una
megaciudad como México puede llegar a ser altamente vulnerable debido a su
localización en una cuenca cerrada, por lo que tendría que prestar particular atención a
los recursos hídricos aún cuando se esperan aumentos en la precipitación. Santiago, a
pesar de ser una ciudad de crecimiento medio, ha permitido cambios en los usos de suelo
de manera tan rápida que la concentración que en combinación con los escenarios

126
climáticos a futuro, la escasez de agua podría afectar no sólo a las actividades productivas
sino que sería gravemente afectada el funcionamiento total de la ciudad.

La obtención de estos resultados permitió el cumplimiento del objetivo general de la

investigación que era proponer una metodología para identificar la vulnerabilidad de las
ciudades ante los efectos del cambio climático. Mediante esta metodología se cumplió
con los objetivos específicos de la investigación que son: i) identificar los escenarios
climáticos futuros que podrían afectar a las ciudades seleccionadas, ii) identificar los
factores de vulnerabilidad socioeconómicos y ambientales que pudieran verse
mayormente estresados por los impactos climáticos en el futuro; e iii) identificar la
capacidad de respuesta de las ciudades para adaptarse al cambio climático.

Asimismo, la investigación se puede concluir que los resultados de la implementación de

esta metodología indican la urgencia de tomar acción urgente a nivel de ciudades para
adaptarse. Que es en el nivel metropolitano y particularmente en las grandes ciudades
donde se puede empezar a reducir el riesgo ante dichos impactos. Ya que actualmente
existe la información científica que respalda los posibles escenarios futuros en cuanto a
temperatura y precipitación, por lo que se pueden plantear las medidas necesarias para
disminuir el grado de vulnerabilidad en las próximas décadas. Se destaca que esto
requiere de voluntad política, disponibilidad de recursos para llevar a cabo las acciones
pero sobre todo un fortalecimiento de la capacidad de respuesta y gobernabilidad, siendo
la resiliencia de las ciudades un factor determinante para desarrollar la gobernanza a nivel
metropolitano que se requiere.

En síntesis, la planificación a nivel metropolitano y los programas de acción entorno a la

adaptación de los impactos al cambio climático en las ciudades se combinan directamente
con los impactos, requiriendo recursos humanos y financieros adecuados. Estos
elementos abren el debate a otros actores, ya sea dentro de los diferentes niveles
jerárquicos y de áreas de trabajo al interior de los gobiernos. Sin el nivel de resiliencia

127
que se requiere, la vulnerabilidad de las ciudades permanecerá siendo alta y los riesgos
climáticos seguirán incrementando su potencial.

128
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