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ACESSO À

JUSTIÇA
Organizadores
Paulo Roberto Ulhoa • Daury Cesar Fabriz • Julio Pinheiro Faro Homem de Siqueira
Marcelo Sant’Anna Vieira Gomes • Heleno Florindo da Silva
Conselho Editorial
Adriano Sant’Ana Pedra
Caleb Salomão
Daury César Fabriz
Eliana Junqueira Munhós Ferreira
Ézio Carlos S. Baptista
Gilsilene Passon Picoretti Francischetto
João Maurício Adeodato
Jovacy Peter Filho
Nelson Camatta Moreira
Olívia Cerdoura Garjaka Baptista
Paulo Ferreira Da Cunha
Samuel Meira Brasil Júnior
Tárek Moysés Moussalem
Willis Santiago Guerra Filho

Ficha técnica
Produção gráfica
Eduardy Rocio Cabral

Projeto gráfico e diagramação


Link Editoração

Impressão
Grafitusa

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)


(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Acesso à justiça / organizadores, Paulo Roberto


Ulhoa, Daury Cesar Fabriz, Júlio Pinheiro Faro
Homem de Siqueira . -- Vitória : Cognorama,
2016.

Vários autores.
Bibliografia.

1. Acesso à justiça 2. Brasil - Direito


constitucional I. Ulhoa, Paulo Roberto.
II. Fabriz, Daury Cesar. III. Siqueira, Júlio
Pinheiro Faro Homem de.

16-01155  CDU-347.9(81)

Índices para catálogo sistemático:


1. Brasil : Acesso à justiça : Direito processual 347.9(81)
SUMÁRIO
1. O Acesso à Justiça, Democracia e as Máquinas proces-
sadoras de falsas legitimidades (Por um novo constitu-
cionalismo democrático latino-americano)
José Luiz Quadros de Magalhães 9

2. Los Defensores del Pueblo Autonómicos ante Derechos


Emergentes de Calidad Democrática
Catalina Ruiz-Rico Ruiz 31

3. Defensoria Pública, Estado Democrático de Direito e


o Acesso Integral dos Economicamente Necessitados
à Justiça
Daury Cesar Fabriz 63

4. Conflictos ambientales y relaciones intergubernamen-


tales. El rol de la Defensoria del Pueblo em el caso de la
Cuenca Salí Dulce
Eliana Spadoni 83

5.Tendencias recientes de la configuración de los Om-


budsmen autonómicos em España
Joan Ridao Martín 119

6. O Defensor Público: entre a gestão e a transformação –


uma observação da Defensoria Pública do Estado do Pará
Josep Pont Vidal 139

7. A legitimidade da Defensoria Pública da União na Jus-


tiça do Trabalho na Defesa dos Direitos Metaindividuais
dos Trabalhadores
Lidiane Penha Segal & Carlos Henrique Bezerra Leite 179

8. A limitação salarial à utilização da Defensoria Pública


e o óbice ao Acesso à Justiça
Marcelo Sant’Anna Vieira Gomes, Jackelline Fraga Pessanha &
Gizelly Gussye Amaral Rabello 203
9. A Defensoria Pública como Instrumento de Concreti-
zação do Direito Fundamental de Acesso à Justiça: uma
análise da Defensoria Pública do Paraná
Marinna Lautert Caron &
André Filipe Pereira Reid dos Santos 219

10. Defensoria Pública: instrumento do Regime Democrático


Reis Friede 243

11.El derecho de acceso al juez em el multilevel


constitucionalism
Francesca Iusi 259

12. O Acesso Popular ao Tribunal de Contas como uma via


de concretização da garantia de acesso à Justiça
Luana Ramos Sampaio & Flávia Spinassé Frigini 293

13. A prioridade das medidas alternativas de solução de


conflito na Defensoria sob o enfoque da teoria do agir
comunicativo de Jürgen Habermas e do Novo Código de
Processo Civil (Lei 13.105/15)
Andreza Lage Raimundo & Guilherme Simon Lube 313

14. Análise da legitimidade do dever de ressarcimento


dos honorários contratuais por aquele que deu causa
ao processo à luz do princípio do Acesso à Justiça: uma
abordagem entre sua efetivação ou limitação em seus
sentidos formal e material
João Furtado Guerini 329

15.O Acesso à Justiça ambiental na sociedade de risco


global: uma análise do ordenamento jurídico brasileiro e
sua concretização à luz da Convenção de AARHUS
Orlindo Francisco Borges & Gabriel Tótola Fontana 353

16. A Defensoria Pública e os Direitos Humanos: uma


análise múltiplo dialética da Defensoria Pública Brasileira
como Instrumento de Efetivação de Direitos
Heleno Florindo da Silva e Paulo Roberto Ulhôa 381
O ACESSO À JUSTIÇA, DEMOCRACIA
E AS MÁQUINAS PROCESSADORAS
DE FALSAS LEGITIMIDADES. (POR UM
NOVO CONSTITUCIONALISMO DEMO-
CRÁTICO LATINO-AMERICANO)
José Luiz Quadros de Magalhães1

INTRODUÇÃO: A CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988 - O RESGA-


TE DO PASSADO, A RESISTÊNCIA NO PRESENTE E O ANÚNCIO DE

A
UM NOVO FUTURO.
Constituição brasileira de 1988 nasce em um momento de
transição da realidade econômica global. Em 1979 e 1980
chegavam ao poder nas quatro maiores economias do pla-
neta, governos de perfil conservador mas com discurso que
passou a ser rotulado pela imprensa como “neoliberal”.
Neste momento víamos o processo que ainda hoje continua na
Europa e EUA em crise, de desmonte acelerado do “Estado de bem-es-
tar social”, que se fundava no tripé de direitos sociais à saúde, educação
e previdência, universalizados, públicos e gratuitos e em uma economia
de matriz “keynesiana” onde o estado regulava, planejava e exercia a ati-
vidade econômica ao lado do setor privado, o que se refletia, nas Cons-
tituições sociais, na existência de dispositivos, capítulos ou títulos da
Constituição sobre a “ordem econômica”.
A Constituição brasileira de 1988 nasceu neste momento, po-
demos dizer na expressão popular, “remando contra a maré” neolibe-
ral. A nossa Constituição traz uma grande relação de direitos funda-
mentais, individuais, políticos, sociais, econômicos e culturais. Uma
ordem econômica que era no texto originário (antes de começar a ser
desfigurada pelas emendas liberalizantes) uma fina expressão de um
capitalismo social que valorizava as formas de ganho com o trabalho,
como o salário (em sentido lato salário, vencimentos e proventos), e
o lucro, desde de que advindo da livre iniciativa e livre concorrência;

1. Professor da UFMG; FDSM e PUC-MG. Mestre e Doutor em Direito pela UFMG.

O ACESSO À JUSTIÇA, DEMOCRACIA E AS MÁQUINAS PROCESSADORAS DE FALSAS LEGITIMIDADES.


(POR UM NOVO CONSTITUCIONALISMO DEMOCRÁTICO LATINO-AMERICANO) — ­9
e limitava as formas de ganho sem trabalho como o juro e a renda (o constitucionais realizadas pelo Judiciário e por diversos defensores
que pode ser ilustrado pelos dispositivo jamais aplicado e já retirado e estudiosos dos direitos de diversidade.
do texto, de limitação da taxa de juros a 12% ao ano). Podemos dizer neste sentido, que esta Constituição é marco
Nossa Constituição nasceu como uma Constituição social, em para o futuro. Se em parte bebeu na fonte do passado do capitalismo
um mundo que vivia a realidade de uma nova hegemonia representada social; se representa resistência democrática no período de desmonte
pela construção ideológica neoliberal. O discurso do capitalismo social dos direitos sociais e econômicos; a Constituição de 1988 anuncia tam-
e do estado social, hegemônico até a década de 1980, cedia espaço aos bém o novo que chegou para ficar e avançar: um direito e uma socie-
projetos de expansão do capitalismo global e financeiro. Por este mo- dade plural e radicalmente democrática que hoje se expressa de forma
tivo, a Constituição de 1988 mal acabara de nascer, já sofria ataques, radical nas Constituições do Equador (2008) e Bolívia (2009).
emendas que começavam a reformar o estado social, abrindo espaço
para a desregulamentação da economia e a privatização de diversas

E
empresas públicas e sociedades de economia mista. O Estado deixava 1. O novo constitucionalismo
de regulamentar e exercer atividade econômica. Gradualmente a Cons- xiste um grande risco na análise das Constituições da Bolívia e
tituição Social e Democrática de 1988 transformava-se em uma col- do Equador: analisá-las sob o enfoque da teoria da constituição
cha de retalhos, em um texto repleto de contradições de uma época de moderna europeia. Acredito que utilizar as lentes da teoria da
transição. As interpretações desta Constituição começavam também a constituição europeia moderna inviabilizará enxergar e logo
acentuar os aspectos liberais e reduzir os sociais. compreender o potencial de ruptura com a modernidade presentes nes-
A Constituição passou a ser defendida por muitos democratas que tas constituições. Serão apenas mais duas constituições interessantes e
resistiram ao desmonte de seu texto democrático social. Neste sentido te- diferentes dentro de um paradigma que não mudou na sua essência. Não
mos uma Constituição Social que passa a ser agora texto de resistência à é este o potencial destas duas constituições. Elas exigem a construção
fúria privatista, que sistematicamente atacava direitos sociais, trabalhis- de uma outra teoria da constituição, de uma outra teoria do direito, de
tas e previdenciários, assim como direitos econômicos do povo brasileiro. uma outra teoria do estado. Elas exigem uma teoria não moderna, não
Com um pé no passado, representado pelo capitalismo social hegemônica, e logo não europeia.
em crise; com um presente de resistência democrática e luta por no- Alguns eixos devem ser percebidos, estudados e aprofundados
vos direitos, a Constituição de 1988 também anunciava uma nova para percebermos o potencial de ruptura radical que representam as
era constitucional: a era da diversidade e do início da superação da experiências em curso nestes dois países. Estes eixos precisam ser de-
modernidade uniformizadora. senvolvidos, mas nos limites destes trabalho serão apenas menciona-
A Constituição Federal de 1988 anunciava o que chamamos dos. As rupturas possíveis que elencamos a seguir só poderão ser vistas
hoje de novo constitucionalismo democrático latino-americano, sem as lentes uniformizadoras do direito moderno. Elas ocorrem na re-
fonte de inspiração democrática para estudiosos do direito consti- alidade social e cultural dos povos que constituem a Bolívia e Equador,
tucional de todo o mundo. Nossa Constituição reconhece o direito a que durante muito tempo viveram em ordenamentos jurídicos euro-
diferença como direito individual e coletivo; assegura o direito dos peus modernos, que excluíram, ocultaram e tentaram uniformizar es-
povos indígenas (originários) e povos quilombolas, abrindo espaço tas sociedades diversas. Vejamos:
para a construção de um espaço de diversidade individual e cole- 1. No lugar da uniformização hegemônica, a partir de um padrão euro-
tiva em nosso país, o que começa a ocorrer de forma mais acelera- peu, o reconhecimento da diversidade enquanto direito individual e
da a partir do século XXI, com algumas importantes interpretações coletivo pelo ordenamento jurídico;

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2. Decorrente da ideia anterior, a afirmação do direito à diversidade en- 8. Nova concepção de pessoa superando a ideia do “individuo” liberal
quanto direito individual e coletivo sobre a ideia de direito à diferen- que nasce e morre com uma personalidade distinta e separada da co-
ça (individual ou coletivo) que implica na superação de qualquer pa- munidade e da natureza. Construção de um conceito de pessoa plu-
drão hegemônico estabelecido pelo estado e ainda presente na ideia ral, dinâmica, processual, que não se limita, e não pode ser limitar a
de direito à diferença (diferente de que?); um nome coletivo, a um rótulo, a um fato, ou a um nome de família;

3. Superação da exclusividade da lógica binária, fundada principal- 9. Democracia consensual como prioridade;
mente no dispositivo moderno “nós versus eles” (e da qual decor-
rem outros dispositivos como inclusão versus exclusão; capital ver- 10. Judiciário consensual (justiça de mediação) como prioridade;
sus trabalho e culturalismo versus universalismo);
11. Pluralismo epistemológico como fundamento do conhecimento, da
4. Criação de espaços de diálogo, não hegemônico, intercultural (para democracia e da justiça plural;
além do multiculturalismo) que permita a construção de um espaço
comum, de um direito comum, em uma perspectiva transcultural, o 12. Superação da dicotomia “culturalismo versus universalismo”, o que
que implica na superação de uma lógica histórica linear pela ideia de implica na superação do falso conceito de universalismo (o univer-
permanente complementaridade; salismo europeu2).

5. Substituição de um sistema moderno monojurídico (hegemônico) O desenvolvimento de alguns destes eixos pode ser encontrado
por um sistema plurijurídico que permita a pluralidade de direitos no livro “Estado Plurinacional e Direito Internacional”3 e promove uma
de família, de propriedade e de jurisdições; análise inicial de 5 destes 12 eixos.
No presente ensaio vamos analisar os ítens 9 e 10 a partir de uma
6. Igualdade entre jurisdição originária e “ordinária”; crítica ao estado moderno e as distorções da democracia majoritária e
a jurisdição estatal uniformizadora e imperial, passando brevemente
7. Nova concepção de natureza como conceito integral superando a pela questão levantada no íten 3, ou seja, a necessidade de superação da
ideia de “recursos naturais”, um dos mitos modernos que separa o lógica binária.
“homem” da natureza”, e transforma a natureza em algo selvagem Vamos ao debate:
a ser domado e explorado pela civilização. Isto implica na supera- Acesso à justiça e a máquina judicial processadora de fatos e legi-
ção da ideia de “desenvolvimento sustentado”, conceito que passou timadora de decisões previamente tomadas.
a condicionar a natureza e o meio ambiente às necessidades de de- Primeiro precisamos entender a lógica do judiciário: “Roma
senvolvimento econômico moderno (capitalismo) que implica em Locuta, Causa Finita”: Roma falou, o “império” disse, acabou a causa,
mais consumo e mais produção como meta permanente. A priorida- acabou a controvérsia.4 Esta frase resume a lógica de funcionamento
de é a natureza e o sistema econômico deve se adequar ao respeito à
vida enquanto totalidade sistêmica e não o contrário. Isto implica na 2. WALLERSTEIN, Immanuel. O universalismo europeu - a retórica do poder, Editora
superação da perspectiva antropocêntrica do direito moderno por Boitempo, São Paulo, 2007.
3. MAGALHÃES, José Luiz Quadros. Estado Plurinacional e Direito Internacional, Edi-
perspectivas biocêntricas ou mesmo ecocêntricas; tora Juruá, Curitiba, 2012.
4. ZIZEK, Slavoj. Em defesa das causas perdidas, editora Boitempo, São Paulo, 2009, pág. 19.

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do Judiciário e da democracia representativa majoritária moderna. Os problemas, entretanto, não acabam aí. A forma como este
No Judiciário, a pessoa que tem seu direito violado ou ameaçado (ou judiciário se construiu nos estados modernos, não só incentiva a con-
entende que isto aconteceu) pode recorrer a este “poder” do “estado”, corrência (e logo a perpetuação do conflito) como sustenta a hege-
fazendo uma petição (um pedido) onde expõe suas razões e prova o monia de um grupo de interesses (uma classe social, um grupo étni-
acontecido por meio de documentos, testemunhos, perícias. A outra co, uma percepção de direito) sobre outros subalternizados e radical-
parte, ré no processo apresenta sua defesa, e pode apresentar docu- mente excluídos.
mentos, testemunhos ou perícia em sua defesa (embora a responsa- Um filme de Werner Herzog pode nos ajudar a compreender
bilidade de provar a culpa ou dolo de alguém seja sempre de quem como o poder judiciário moderno, inserido na lógica das democracias
acusa). Diante do conflito, o estado, por meio do juiz, interpreta e majoritárias liberais do estado constitucional moderno, funciona como
aplica as leis e a constituição (do estado) ao caso concreto apresenta- uma máquina processadora de legitimação de fatos, ou, em outras pala-
do para ele. A lógica deste processo é a concorrência de argumentos vras, como uma situação de opressão e exclusão pode ser “legitimada”,
e provas, onde um lado será vencedor. Depois da análise das provas formalmente, por uma decisão judicial.
e dos argumentos o Estado se pronuncia e a causa é decidida. Existe No filme, “Onde sonham as formigas verdes”, um grupo de habi-
a possibilidade do recurso onde a lógica concorrencial que mantém tantes originários (aborígenes) pertencente a um grupo ético que habi-
vivo o conflito permanece: recurso (razões do recurso), contrarrazões tava a terra que os invasores europeus passaram a chamar de Austrália,
e finalmente de novo o pronunciamento do estado. Acabando a pos- tem suas terras ameaçadas por uma companhia que pretende explorar o
sibilidade de recurso o estado pronuncia finalmente sua decisão e a subsolo para extração de minerais. A formula já foi mencionada: o inva-
causa acaba: “Roma Locuta, Causa Finita”. sor (que se julga superior) impõe o seu direito, sua economia, sua espiri-
Este formato de “solução” de conflitos, nem sempre irá real- tualidade, a sua percepção da vida e do mundo ao militarmente subordi-
mente solucionar o conflito, pois incentiva a concorrência de argu- nado, que resiste e insiste na manutenção de sua cultura, de sua diferença
mentos, mesmo que inicialmente se proponha um acordo, a finali- (embora conviva com processos de destruição, violência e assimilação).
dade não é a busca do consenso, ou do restabelecimento do equi- Para quem vê o conflito que se instaura, sem a percepção de
líbrio quebrado pelo conflito, mas é a vitória de uma das partes. A que ele ocorre em uma situação de hegemonia e logo de imposição
busca da vitória dificulta muito (talvez inviabilize) a possibilidade de uma cultura sobre outra, a postura da empresa parece legal e éti-
de consenso e de solução da causa onde as partes se sintam contem- ca. Um representante da empresa é escolhido para negociar com os
pladas nas suas expectativas. O perigo deste sistema é que sempre habitantes originários (um grupo originário específico) que habitava
haverá alguém não conformado com a decisão estatal da controvér- aquelas terras. Nestas terras habitavam também formigas verdes, in-
sia. Na prática, as partes (acusação e defesa) não ficam satisfeitas. O tegrantes de um sistema natural que revela o comportamento de toda
resultado é que o conflito, embora formalmente extinto com o pro- a natureza como um sistema integral do qual somos parte. A percep-
cesso, permanece latente. O pior é que o estado (por meio do juiz) ção “moderna” hegemônica europeia, se fundamenta na percepção
não se interessa pela satisfação das partes, mas se contenta em dizer de um “individuo” que não integra a natureza e que percebe esta en-
o “direito” para o caso e extinguir o conflito formalmente no proces- quanto recurso natural, que deve ser explorado para a satisfação das
so, sem que se chegue efetivamente a uma solução real que poderia necessidades e desejos deste individuo racional e superior a todo o
acabar efetivamente com o conflito, o que só ocorrerá com a constru- resto. O direito e todo o aparelho estatal da Austrália, onde se pas-
ção do consenso. Este consenso pode ser obtido por meio da media- sa o filme, é construído a partir da percepção de mundo do invasor,
ção, que obedece outra lógica e estabelece outra prioridade. e, entre os invasores, dos proprietários, e entre os proprietários, dos

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grandes proprietários. A lógica dual, binária e hegemônica, se repro- mais diversas. É necessário constatar até que ponto estes partidos têm
duz em diversas escalas: o invasor europeu sobre o selvagem aboríge- uma estrutura interna de debate que permita a construção de consen-
ne; o proprietário sobre o trabalhador e assim por diante, chegando sos, ou se ao contrário, as decisões também são tomadas pela lógica
até a família. O direito moderno reproduz em todas as instâncias a majoritária que é concorrencial e impede (dificulta) consensos. Vamos
lógica do “nós x eles”. descobrir que, nos partidos, que ainda constroem sua ideologia políti-
O representante da empresa acompanhado de um advogado co-partidária por meios dialógicos, a decisão ocorre por meio do voto
tenta um acordo (fundado no direito do invasor) logicamente sem su- majoritário o que inviabiliza (dificulta) o consenso. Entretanto, a maior
cesso, pois ignora a cultura e a espiritualidade do invadido. Com toda a parte dos partidos políticos neste início de século XXI, não guardam
educação, simpatia e correção, a empresa leva a questão ao Judiciário, mais coerência político-ideológica, o que resulta em um pragmatismo
que obviamente, só poderia decidir a favor da empresa, pois o direito sem ética de busca do poder pelo poder.
utilizado para “solução” do conflito é o direito de uma parte, e não um Continuando a lógica da democracia representativa majoritá-
direito construído consensualmente por todas as partes envolvidas. ria, estes partidos que construíram suas propostas, políticas públicas
Neste filme assistimos este judiciário como uma maquina processa- e ideologias, se apresentam para as eleições, para então o “povo” esco-
dora de legitimidade: quem venceria o processo já estava previamente lher (Roma Locuta) e a controvérsia, expressa na busca pela vitória nas
estabelecido antes deste ser instaurado, mas a existência do processo, eleições, acabe (Causa Finita), com a proclamação da vontade da maio-
dos depoimentos, da provas, do recurso, funcionou como um elemen- ria. Neste momento a minoria (insatisfeita) se submete à maioria, sem-
to de “legitimação” para se tomar e explorar as terras dos aborígenes, pre dividida, pois se constitui também majoritária, em processos inter-
que tiveram sua oportunidade formal de se defender no processo, fa- nos que reproduzem o mesmo mecanismo. Percebemos que este pro-
zendo provas e argumentando, e agora devem se subordinar ao estado, cesso inviabiliza qualquer possibilidade de consenso, pois desde o iní-
que disse o direito. Trata-se de um processo “pseudo legitimador” que cio, o que se busca, é a vitória: do partido, do projeto de lei, do melhor
extingue “culpas” e destrói o outro sem solução de conflitos mas com a argumento (?).
imposição permanente de um direito de um sobre os outros. Melhor argumento? Será que o parlamento efetivamente funciona
Partidos, parlamentos e eleições: a máquina processadora de legi- com a lógica da vitória do melhor argumento? Qual é o melhor argumen-
timidades “democráticas” majoritárias de decisões minoritárias. to? Depois de eleito o governo e de eleitos os parlamentares, o governo
Como funciona a democracia representativa majoritária? “Roma continua funcionando da mesma maneira: “Roma Locuta, Causa Finita”.
Locuta, Causa Finita”. Voltamos a formula estrutural do sistema do direi- Para que o governo governe, este necessita de maioria parlamentar (ou
to moderno: “nós x eles”, como um processo de competição permanente, maiorias) para que aprove seus projetos, sua lei orçamentária, seu plano
onde o vencedor proclamado interrompe aquela competição especifica. de governo. Continuamos, portanto, no nível parlamentar com a mesma
Uma pergunta: qual a disposição para o debate na democracia concor- busca da vitória. O sistema concorrencial continua inviabilizando qual-
rencial majoritária? Existe a possibilidade de consensos ou a lógica con- quer possibilidade de construção de consenso. Vamos acreditar, por en-
correncial impede o diálogo? quanto, que os argumentos expostos e contrapostos no parlamento sai-
Vejamos. No processo eleitoral, as partes envolvidas se filiam a rão vitoriosos na medida de que estes são melhores ou piores, ou, que a
partidos políticos com programas e ideologia definida (o que cada vez discussão no parlamento ocorre em torno de argumentos racionais.
existe menos). Cada partido, cada parte terá seus argumentos constru- Vejam que já abandonamos qualquer debate intercultural e que
ídos em um espaço interno democrático no partido, onde poderia ser a argumentação acima se desenvolve sob a lógica hegemônica de quem
possível construir consensos sobre as questões de políticas públicas as diz o que é direito. Os partidos políticos, em geral, não trazem uma

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outra perspectiva ou alternativa à lógica moderna, representando, du- excludentes, para solucionar problemas que são da essência desta mo-
rante boa parte do século XX, a controvérsia entre direita e esquerda, dernidade. Estes problemas só serão superados com a construção de
conceitos modernos que se fundam na lógica moderna europeia biná- uma outra sociedade, uma outra economia, uma outra forma de fazer
ria (o centro será o terceiro incluído ou uma farsa política?). O pluralis- política e democracia, fundadas em outros valores, sustentados pela
mo partidário poderia sugerir uma possibilidade de superação do pen- diversidade não hegemônica, tanto como direito individual como tam-
samento binário na política moderna, o que não ocorreu por força da bém direito coletivo.
lógica majoritária e a divisão entre situação (governo) e oposição. A modernidade se funda (assim como todo o aparato criado para
No parlamento, os representantes, quando discutem o projeto de viabilizar o projeto moderno) na negação da diferença e da diversidade,
lei, de reforma legal ou constitucional, argumentam a partir de seu par- tanto em uma perspectiva individual como coletiva. O estado moder-
tido político, visando a vitória de seu projeto. São sempre parciais, esta no necessita da uniformização de valores, de comportamentos, precisa
é a ideia. Será que este processo permite que, neste debate, um escute o padronizar as pessoas, para viabilizar o seu projeto de um poder he-
outro? Haverá efetivamente a possibilidade de diálogo? Há uma comu- gemônico, centralizado, capaz de oferecer segurança e previsibilidade
nicação possível? Quando a pessoa que argumenta vai para um debate para os que construíram o estado e o direito modernos: os nobres, os
com a intenção de vencer ou outro, esta pessoa estará aberta para ser burgueses e o rei. Esta aliança está em pé até agora. Um bom exemplo
convencida, ou todo o argumento do outro será recebido para ser ime- podemos encontrar na cobertura, pela imprensa, da posse do novo Rei
diatamente desmontado? da Holanda na Europa em 2013. Uma Europa em crise, desemprego por
A lógica concorrencial tende ao totalitarismo. No final só resta- toda parte, e famílias reais de vários lugares do mundo se encontrando
rá o “melhor” e o “derrotado” tende ao ocultamento, um esquecimento em uma festa de casamento enquanto os grandes proprietários (ban-
provisório. Claro que, se observarmos o funcionamento dos parlamentos queiros empresários) aumentam seus ganhos, mantendo o povo dis-
contemporâneos nas Américas ou Europa perceberemos que, em mui- traído com a festa da nacionalidade (bem moderna) simbolizada pela
tos casos, não se trata de uma concorrência de argumentos, de vitória de fantasia do poder “real” e pelo sucesso dos empreendedores burgueses,
melhores argumentos, mas de um mercado como espaço de negociação em meio a falência de uma sociedade individualista, egoísta e estrutu-
a partir de posições de força, sustentada por interesses corporativos fora ralmente, radicalmente, desigual.
do parlamento. Em outras palavras, o problema da lógica concorrencial Alguns ponto nucleares da modernidade devem ser compreen-
que inviabiliza o consenso, e o risco de que a vitória do melhor argumen- didos: o projeto moderno é hegemônico (sempre haverá um grupo he-
to oculte o argumento derrotado, foi superado pela criação de espaços de gemônico e diversos grupos excluídos, subalternizados, ocultados); o
negociação que não se fundam em argumentos racionais, mas, na força projeto moderno é uniformizador, onde os considerados mais diferentes
e poder de negociação em um mercado político determinado por interes- serão expulsos (mortos, torturados, presos ou jogados na miséria) e os
ses preponderantemente econômicos. menos diferentes serão uniformizados; o projeto moderno se funda na
Desocultamento, modernidade e estado. lógica “nós” (superiores, civilizados, europeus) versus “eles” (selvagens,
Vivemos um momento de desocultamento. A modernidade, fun- bárbaros, índios, africanos, muçulmanos, judeus, mulheres, inferiores,
dada sobre um projeto de hegemonia europeia encontra-se em crise ra- incivilizados, preguiçosos, etc).
dical, e toda a diversidade ocultada começa a ser revelada e se rebela, em A invasão da América (que será chamada assim pelo invasor, a
muitos casos, de forma difusa. partir do nome de um invasor), marca o início do genocídio do mais
Embora a crise se aprofunde, os governos do “norte” (coloniza- diferente, que é considerado selvagem, menos gente, meia gente, sem
dor, “desenvolvido”) ainda insistem nos mesmos discursos e práticas alma, ou com meia alma, que por isto pode ser morto, escravizado,

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18 ­— José Luiz Quadros de Magalhães (POR UM NOVO CONSTITUCIONALISMO DEMOCRÁTICO LATINO-AMERICANO) — ­19
torturado. O mecanismo “nós versus eles” funda-se em uma lógica Continuamos matando o outro selvagem, sem alma, menos
narcisista: “sou melhor porque não sou o outro inferior ou, sou espa- gente, bárbaro, considerado inferior pelo grupo hegemônico. O dispo-
nhol, sou europeu, uma vez que não sou selvagem, bárbaro, infiel, ín- sitivo “nós versus eles” está dentro de nossa cabeça. É preciso romper
dio, negro ou muçulmano.” Importante lembrar que a lógica hegemô- com a modernidade e desocultar a diversidade, criando uma sociedade
nica narcisista, ocorre na formação dos estados modernos, onde um não hegemônica, sem “nós” ou “eles”; sem “civilizados” ou “inciviliza-
grupo se sobrepõe ao outro: o castelhano sobre os bascos, catalães, dos”; sem proprietários e empregados.
galegos, valencianos na Espanha moderna, criando o espanhol; ou No processo de construção desta sociedade moderna, intrinseca-
ingleses sobre celtas galeses, escoceses ou irlandeses, em um proces- mente (porque não tem como esta sociedade moderna ser de outro jei-
so de ocultamento interno violento. Esta hegemonia se repete ainda to) desigual e opressora, como já demonstrado acima, é necessário cons-
internamente, fruto da construção da economia moderna capitalista, truir justificativas, para que as pessoas possam aceitar passivamente o
onde, entre o grupo étnico hegemônico, ou entre o novo grupo inven- seu papel social, inclusive para que oprimidos aceitem fazer o papel de
tado, na nova nacionalidade (franceses, portugueses ou espanhóis “cães de guarda” do sistema protegendo os opressores. Para isto é ne-
por exemplo), existem proprietários, empresários, ricos e de sucesso cessário criar um aparato ideológico capaz de construir as explicações
e de outro lado, empregados, trabalhadores, subordinados (ou na ex- “lógicas” da desigualdade e sua “legitimidade” o que podemos chamar
pressão norteamericana: perdedores). de aparato (ou aparelhos) ideológicos do estado moderno. Louis Althus-
Portanto, a lógica moderna se reproduz de forma circular autor- ser5 irá desenvolver esta ideia (no século 20), e hoje, entre outros impor-
referencial indefinidamente e assim será enquanto não rompermos com tantes pensadores, encontramos Slavoj Zizek6, que nos ajuda a compre-
a sociedade moderna, europeia, ocidental, hegemônica: na invasão da ender a ideologia como mecanismo de encobrimento que aparece de for-
América encontramos um grupo de pessoas que se auto denominam ci- ma bem sistematizada pela primeira vez com Karl Marx7 (no século 19).
vilizados, que se consideram mais do que o resto do mundo e ocultam a Portanto, para que este poder opressor, uniformizador e exclu-
diversidade (o outro inferior); na formação do estado moderno, um grupo dente se efetive, ele precisa criar justificativas (que serão, é claro, men-
étnico interno se considera mais do que outro grupo (como nos exemplos tirosas ou ideológicas no sentido negativo). Sem isto, as pessoas (uma
citados de Espanha e Reino Unido acima) e ocultam e proíbem os outros boa parte) não aceitariam passivamente serem subordinadas e excluí-
de viverem suas diferenças em relação ao grupo hegemônico que impõe das vivendo em um sistema econômico, social e cultural violento, que
seus valores; no grupo hegemônico também existem aqueles que se con- é contra as pessoas, que, em grande número, o defendem, As pessoas
sideram mais do que outros menos (o proprietário em relação ao traba- prejudicadas por este sistema defendem este sistema e são mesmo ca-
lhador no capitalismo moderno); chegando esta lógica na escola, nas re- pazes de matar e torturar para defender este sistema e aqueles que se
lações sociais até na relação familiar, onde o homem é considerado no de- beneficiam dele.
correr dos quinhentos anos modernos ocidentais (inclusive pelo direito Um destes importantes aparelhos ideológicos do estado é a es-
moderno, no Brasil formalmente até 1988) como mais do que a mulher. cola moderna. Ela é criada para uniformizar. Ora, a escola moderna é
A compreensão do pensamento binário presente na lógica
“nós” versus “eles” é fundamental para entendermos e superarmos 5. ALTHUSSER, Louis. Aparelhos ideológicos do Estado - nota sobre os aparelhos ideo-
a modernidade na qual estamos mergulhados até a cabeça. Este dis- lógicos do estado, Edições Graal, Rio de Janeiro, 1985, 2 edição.
positivo moderno sustenta todas as relações sociais e econômicas e, 6. ZIZEK, Slavoj. Bem vindo ao deserto do real, Coleção Estado de Sítio, Boitempo edi-
torial, São Paulo, 2003.
enquanto não compreendermos isto não sairemos deste círculo infi- 7. MARX, Karl. A ideologia alemã - Feurbach - a contraposição entre as cosmovisões ma-
nito de violência exclusão. terialista e idealista - Marx e Engels, Editora Martin Claret, 2006.

O ACESSO À JUSTIÇA, DEMOCRACIA E AS MÁQUINAS PROCESSADORAS DE FALSAS LEGITIMIDADES.


20 ­— José Luiz Quadros de Magalhães (POR UM NOVO CONSTITUCIONALISMO DEMOCRÁTICO LATINO-AMERICANO) — ­21
uma grande descoberta da modernidade para formar pessoas que pen- Assim, o cerco se fecha para “eles”: se não uniformizado pela es-
sem do mesmo jeito, e que aceitem passivamente o sistema como na- cola, será reprimido pelos aparelhos repressivos. O problema, no Brasil
tural (com o único possível) e pior (como justo). Ou seja, os que têm contemporâneo (e a contemporaneidade é moderna para o ocidente),
mais merecem ter mais. Esta escola moderna irá uniformizar compor- é que o sistema que deveria aparecer em momentos distintos de forma
tamentos e valores e negará a diversidade de forma permanente, sim- distinta, uniformizando o pensamento e criando fiéis seguidores de
bolicamente (todas as crianças em uniformes, pensando do mesmo sua falsa “legitimidade” para alguns e punindo e retirando de circula-
jeito, com o mesmo cabelo e o mesmo comportamento) assim como ção os outros que escaparam da “ideologia”, atua de forma simultânea e
em sua estrutura de funcionamento com hierarquia, normas herméti- sufocante para os de baixo, criando mais violência e ameaçando implo-
cas, horários fechados, disciplinas fragmentadas. Existem ainda esco- dir o sistema moderno de “ideologia” e “repressão”. O Brasil vive nesta
las diferenciadas para classes sociais diferentes: uma escola para “nós” segunda década do século 21 uma fúria punitiva que ameaça destruir o
onde as crianças aprenderam a comandar, mandar, liderar; uma escola próprio sistema moderno, não pela sua superação por um sistema in-
para os “nós” e “eles”, onde estes aprenderão a obedecer os de cima e cludente, mas pelo caos que surgirá pela impossibilidade do estado dar
mandar nos de baixo (a improvável classe média,essencialmente uma conta de fiscalizar e punir todos aqueles “criminosos” que surgem da
construção histórica que cumpre bem sua função); e ainda a escola desigualdade e da criminalização de novos comportamentos. Cada vez
para “eles” que aprenderão a obedecer, e saberão muito bem porque es- mais temos mais crimes o que tornou todos os brasileiros em crimino-
tão obedecendo. sos. Não tem escapatória. Ao não mais diferenciar um “nós” (que não
Este estado moderno precisa criar mecanismos para reproduzir comete crime por que faz as leis - os ricos); o “nós e eles” simultâneo (a
as pessoas que ocuparão os espaços para o funcionamento e reprodução classe média que não comete crime porque sustenta numericamente o
do sistema. Assim teremos Universidades que produzem conhecimen- “nós”) dos que facilmente cometem crime pela sua própria existência
tos; universidades que reproduzem o conhecimento e forma técnicos (pois são tratados como bandidos pela criminalização da pobreza e dos
que se acham superiores mas não aprendem a pensar; e, cursos técnicos movimentos sociais que reivindicam direitos), o sistema ameaça en-
onde as pessoas não precisam pensar, filosofar, saber muito do mundo trar em colapso.
que os cerca, mas, aprendem bem a fazer a máquina funcionar. Talvez aí seja importante entender, dentro de um pensamento
Além dos aparelhos ideológicos que garantem a reprodução do sistêmico, porque o sistema admite concessões (permissões) que aju-
sistema e explicam por que o sistema é assim, deixando as pessoas dam a diminuir a pressão que ocorre ao aumentar a intolerância contra
acomodadas em seus referenciais fechados autoreprodutivos (auto- determinadas condutas. Ao criminalizar mais, fiscalizar mais, contro-
poiesis), e, ainda, recrutando “cães de guarda” dispostos a morrer pe- lar mais e punir e encarcerar mais, assistimos um movimento simul-
los legítimos iluminados do sistema, é necessário todo uma aparelho tâneo de permissões de comportamentos que não eram permitidos,
repressor, pronto para funcionar contra aqueles que escaparam, de al- criando uma possibilidade de escape da pressão que se exerce do ou-
guma forma, consciente ou inconscientemente do sistema ideológico, tro lado. Neste ponto é necessário refletir e investigar o que tem sido,
ou, ainda, para punir aqueles que o sistema não deu conta de incluir cada vez mais proibido e como passou a ser permitido. Planejado ou
em alguma das funções. Ora, sempre existem os excedentes do sistema não, fundado ou não em uma estratégia de poder, o fato é que o siste-
que já cumpriram a função de mão de obra reserva (o que é hoje é des- ma tem se comportado desta maneira: ao lado da criminalização da po-
necessário), assim como, neste sistema moderno, sempre existem os breza e dos movimentos sociais, direitos que eram negados, e grupos
excedentes destinados aos presídios e manicômios, assim como, cada que eram radicalmente excluídos, recebem agora uma autorização de
vez mais, os miseráveis que não servem nem para ser explorados. “jouissance”. Recebem permissão (e não direitos) para gozar. O gozo

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22 ­— José Luiz Quadros de Magalhães (POR UM NOVO CONSTITUCIONALISMO DEMOCRÁTICO LATINO-AMERICANO) — ­23
principal está expresso na sociedade de hiper consumo de tudo e to- A partir destas ideias podemos refletir sobre o “sucesso” (de-
dos. Tudo é permanentemente consumido e consumível de objetos a pende para quem) da democracia liberal representativa e as operações
pessoas. Tudo é rapidamente consumível o que gera o enorme mal es- constantes que este sistema tem feito de conversão de direitos, frutos
tar contemporâneo. de lutas, em permissões que esvaziam e desmobilizam estas lutas por
Proibir de um lado e permitir de outro. poder, em uma acomodação, decorrente de uma aparente vitória pelo
Um estudo que necessita ser feito, deve ter como objetivo a com- recebimento de permissões para atuar, fazer e até mesmo ser feliz, des-
preensão de como o sistema reage à pressão crescente decorrente do de que não se perturbe aqueles que exercem o poder naquilo que lhes
aumento da criminalização sobre determinados comportamentos e um é essencial: a manutenção do poder em suas vertentes econômica, cul-
aumento sufocante dos mecanismos de controle (ideológico e tecnoló- tural, militar e especialmente ideológica (que se conecta e sustenta as
gico) sobre as pessoas, com o aumento das permissões de gozo. Em ou- outras vertentes).
tras palavras, precisamos investigar quais são os comportamentos cada O capitalismo tem sido capaz de, até o momento, resignificar os
vez mais proibidos e, em contrapartida, quais são as permissões conce- símbolos e discursos de rebeldia e luta em bens de consumo. Assim o
didas para diminuir a pressão sobre o aumento de controle e repressão. movimento Hippie e Punk foi limitado aos símbolos de rebeldia con-
Slavoj Zizek, nos traz Jean-Claude Milner: trolados, onde as calças rasgadas já vem rasgadas de fábrica e os cabe-
“Jean-Claude Milner sabe muito bem que o establishment conse- los são pintados com tintas facilmente removíveis; Che Guevara é ven-
guiu desfazer todas as consequências ameaçadoras de 1968 pela incorpo- dido na Champs Elisée e os pichadores e grafiteiros expõem no Museu
ração do chamado ‘espírito de 68’, voltando-o, assim, contra o verdadeiro de Arte de São Paulo. Tudo é incorporado, domado e pasteurizado. A
âmago da revolta. As exigências de novos direitos (que causariam uma “diversidade” está em uma praça de alimentação de Shopping Center
verdadeira redistribuição de poder) foram atendidas, mas apenas à guisa ou no Epcot Center, onde é possível comer comidas de diversos luga-
de ‘permissões’ - a ‘sociedade permissiva’ é exatamente aquela que am- res do mundo com um sabor e tempero adaptados ao nosso paladar.
plia o alcance do que os sujeitos têm permissão de fazer sem, na verda- Da mesma forma funciona a democracia parlamentar (democracia li-
de, lhes dar poder adicional. (...) É o que acontece como direito ao divor- beral ou liberal-social representativa e majoritária). As opções são limi-
cio, ao aborto, ao casamento gay e assim por diante; são todas permissões tadas, e os partidos políticos, da esquerda “radical” a direita “democrá-
mascaradas de direitos; não mudam em nada a distribuição de poder.” tica”, se parecem com a diversidade de comidas com tempero parecido
Zizek cita Jean-Claude Milner8: dos Shopping Centers. Escolher entre esquerda e direita, especialmen-
“Os que detém o poder conhecem muito bem a diferença en- te nas “democracias” “ocidentais” da Europa e EUA (ou Canadá e Aus-
tre direito e permissão. Talvez não saibam articular em conceitos, trália) dá no mesmo. Muda o marketing, as caras e as roupas, muda a
mas a prática esclareceu muito. Um direito, em sentido estrito, ofe- embalagem, mas o conteúdo é muito semelhante.
rece acesso ao exercício de um poder em detrimento de outro po- Este aparato “democrático” representativo, parlamentar e par-
der. Uma permissão não diminui o poder, em detrimento de outro tidário, processa permanentemente as insatisfações, lutas, reivindica-
poder. Uma permissão não diminui o poder de quem outorga; não ções, como uma grande máquina de empacotar alimentos ou enlatar
aumenta o poder daquele que obtém a permissão. Torna a vida mais peixes e feijoadas. Esta absorção das reivindicações de poder democrá-
fácil, o que não é pouco coisa”9 tico transformando-as em permissões bondosas do poder “democrático”

8. Jean-Claude Milner, L’arrogance du présent: reards sur une décennie, 1965-1975 (Pa- tragédia, depois como farsa; editora Boitempo, São Paulo, pag. 58) mas é feita pelo autor
ris, Grasset, 2009), p.233. a partir do texto de Jean-Claude Milner no livro “La arrogancia del presente - miradas so-
9. Esta tradução não é a mesma constante do livro de Slavoj Zizek (Primeiro como bre una década: 1965-1975, 1 ed., Buenos Aires, Manantial, 2010.

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24 ­— José Luiz Quadros de Magalhães (POR UM NOVO CONSTITUCIONALISMO DEMOCRÁTICO LATINO-AMERICANO) — ­25
representativo desmobiliza e perpetua as desigualdades e violências ine- quem detinha este poder de conceder ou não, não mais o detém. Tra-
rentes à modernidade e, logo, ao capitalismo, sua principal criação. ta-se neste caso de uma mudança de mãos do poder. O que podemos
As democracias liberais (sociais) representativas majoritárias perceber, e precisamos ter atenção, é para o fato de que, a “democracia”
se transformaram em processadores de reivindicações, esvaziando o representativa, pode cumprir uma outra função não democrática, a de
poder popular. Os direitos, a conquista do poder pelo povo se trans- manter o poder nas mãos de sempre, ou, em outras palavras, mudar
formou em permissões de “jouissance”10. Aquele bife à milanesa espe- para manter as coisas como estão. Não podemos generalizar mas pre-
cial (assim como o pão de queijo), diferente, delicioso feito em casa, cisamos observar.
com o sabor único da vovó, agora é industrializado: nós não mais fa- Percebendo que esta, já precária democracia, é apenas tolerada
zemos, mas podemos comer a hora que quisermos. Igual o suco de la- para quem detém o poder moderno, são comuns as rupturas. Toda vez
ranja caseiro, industrializado, que vem com “gominhos” e com “cari- que está democracia serve como canal de conquista de poder daqueles
nho”, de “verdade”. que não tinham, assistimos uma ruptura, muito comum: Brasil (1964 e as
O problema da “jouissance” é que ela se tornou obrigatória na várias e constantes tentativas de golpes e pequenos golpes diários); Chile
cultura consumista contemporânea (que é também moderna). Se pos- (1973); as ditaduras da Argentina e Uruguai na década de 1970; a tenta-
so aproveitar de alguma coisa, experimento isto como uma obrigação tiva de golpe contra Hugo Chaves em 2001; o golpe em Honduras e em
de não perder a oportunidade de gozar. Daí tanta depressão em uma 2011 e o golpe parlamentar no Paraguai em 2012, são alguns exemplos.
sociedade fundada no gozo, no prazer e no consumo: uma socieda- Assim, após o constitucionalismo liberal não democrático, a
de do desespero. conquista da democracia representativa vem acompanhada dos cons-
A diferença entre conquistar um direito e uma permissão ocorre tantes golpes que geram ditaduras e totalitarismo.
nas relações de poder e não, necessariamente, na existência ou não de As relações de poder, nestas duas formas alternativas de manu-
determinados processos formais institucionalizados. Em outras pala- tenção de poder, no estado moderno, ocorrem de formas distintas. En-
vras, a democracia representativa pode ser meio (isto é uma exceção à quanto o poder nas democracias liberais sociais representativas per-
regra) de conquista de poder e de direitos, e isto os exemplos da Améri- manece nas mesmas mãos por meio de permissões, nas ditaduras e
ca do Sul têm nos demonstrado. As transformações constitucionais na totalitarismos ocorre uma submissão que funciona em forma de con-
Venezuela, Equador e Bolívia, têm representado ganho de poder para cessões ou permissões paternalistas atendendo aos pedidos do povo
aqueles que foram historicamente alijados deste durante séculos. infantilizado (nas ditaduras) ou da total submissão ideológica, no to-
A questão essencial que ocorre nas democracias liberais re- talitarismo, onde o poder concede, mesmo não havendo possibilidade
presentativas (e os países acima citados não se enquadram mais nes- do pedido. No totalitarismo o poder, além de criar o que os submetidos
te conceito), é, em que medida, a luta por direitos resulta em ganho vão desejar, ele responde quando quer, sem pedido, àquela demanda
de poder, ou, ao contrário, como tem ocorrido com muita frequência, que este poder criou no sujeito (subjetivado pelo poder).
em ganho da possibilidade de aproveitar, usufruir, sem efetivamente Portanto temos nestas duas estruturas de poder, formas de sub-
uma transferência de poder de quem concede, permite, para quem é missão agressivas. A primeira, um ditador paternalista pode ou não
o permitido e concedido. Uma coisa é a pessoa poder usufruir de uma atender aos pedidos aceitáveis, punindo os pedidos inaceitáveis. Esta
permissão de exercício de um direito. O poder continua com quem submissão se funda em relações de amor e ódio à figura do poder en-
permite. Outra coisa é conquistar este direito para si, o que implica que carnada no líder. O totalitarismo é mais sofisticado: o poder atende às
demandas ocultas do povo, que são direcionadas aos interesses da-
10. No sentido de aproveitar de um direito; aproveitar um prazer de forma continua. queles que efetivamente detém o poder. Neste estado o poder é total e

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age todo o tempo. Não há concessões dialógicas ou racionais. O poder algumas dicotomias naturalizadas sejam historicamente superadas
é real, brutal, mas age a partir das demandas ocultas do povo, que são como por exemplo: Capital versus trabalho.
manipuladas e redirecionadas. Quais são as dicotomias necessárias?
Diferente de submissões (ditaduras e totalitarismos) e de per- Claro que não vamos responder esta pergunta agora. Podemos
missões (“democracia” representativa majoritária), um espaço de con- apenas provocar afirmando que, mesmo as dicotomias que parecem
quista de direitos não hegemônico significa que o poder é dividido, naturais, como dia e noite, claro e escuro, são simplificações falsas e
compartilhado. Trata-se da construção de um espaço comum, onde construções arbitrárias culturais. Não há um dia e uma noite mas um
o direito comum é construído por meio da construção de consensos, permanente processo de transformação das condições de clima e lumi-
sempre provisórios, nunca hegemônicos e raramente majoritário (o nosidade que se rebelam ao contar matemático das horas, minutos e
que acontece na Bolívia, no Estado Plurinacional). segundos. Não há um claro e um escuro mas um processo permanente
Alternativas: a superação do pensamento binário. de mudança de luminosidade. Sobre a falsidade da dicotomia ideologi-
Não há possibilidade de consenso quando a minha satisfação camente (no sentido negativo e positivo do termo) naturalizada de ho-
depende da insatisfação de outro. Não é possível uma democracia efe- mem e mulher sugiro a leitura de Judith Butler.11 Não vamos desenvol-
tiva consensual no sistema capitalista e as contradições binárias ine- ver estas ideias agora. Isto exigiria muitas páginas e muitas palavras.
rentes a este sistema. Consensos nestes sistemas, que envolvam ques- Seria um livro inteiro. O que queremos sugerir como reflexão nestas
tões socioeconomicas serão sempre ideológicos (falsos) e os consen- palavras finais, neste texto, é que as dicotomias que são naturalizadas,
sos realizados em outros campos tendem a sofrer distorções ideoló- não são naturais, e mais, que devemos superar este pensamento dico-
gicas negativas. tômico binário para viabilizar consensos democráticos e a superação
A lógica moderna fundada no pensamento binário sustenta a de uma sociedade e economia excludentes. A superação da exclusão
modernidade. Uma armadilha que precisa ser superada. não se dá pela inclusão, mas pela superação da dicotomia exclusão ver-
O novo constitucionalismo democrático na América Latina, es- sus inclusão. Uma sociedade sem excluídos será uma sociedade sem
pecialmente as Constituições da Bolívia e Equador, aparece como uma incluídos. A mesma lógica pode ser aplicada em outras dicotomias: po-
alternativa de superação das engrenagens uniformizadoras do estado bres e ricos; capital e trabalho; bem e mal; “nós versus eles”; civilizado
moderno assim como fundamento para a construção de um outro sis- e incivilizado. Estas dicotomias não são naturais, não são necessárias,
tema mundo superando este, construído a partir da hegemonia “oci- e de sua extinção depende a construção de uma alternativa ao violento
dental” moderna. No lugar de uma democracia meramente represen- mundo moderno.
tativa e majoritária concorrencial é construída a alternativa de uma
democracia consensual fundada na busca do consenso na solução dos
conflitos e na construção de políticas públicas. No lugar de um judiciá-
rio que funciona de forma imperial, dizendo o direito ao caso concreto,
a busca permanente da mediação por meio da construção de consen-
sos provisórios e sempre democráticos, que objetivem o equilíbrio, ou
o restabelecimento do equilíbrio perdido com o conflito.
Para que seja possível a construção de uma democracia consen-
sual e de espaços “comuns”, de um direito “comum” é necessário que 11. BUTLER, Judith. El género en disputa - el feminismo y la subverión de la identidad,
editora Paidós, Barcelona, Buenos Aires, México; Quarta impresión, marzo 2011.

O ACESSO À JUSTIÇA, DEMOCRACIA E AS MÁQUINAS PROCESSADORAS DE FALSAS LEGITIMIDADES.


28 ­— José Luiz Quadros de Magalhães (POR UM NOVO CONSTITUCIONALISMO DEMOCRÁTICO LATINO-AMERICANO) — ­29
LOS DEFENSORES DEL PUEBLO AU-
TONÓMICOS ANTE DERECHOS EMER-
GENTES DE CALIDAD DEMOCRÁTICA
Catalina Ruiz-Rico Ruiz1

E
1. Introducción
l impulso legislativo de derechos de calidad democrática re-
activa la función de los Defensores del Pueblo autonómicos
desarrollando las funciones atribuidas en la Constitución y los
Estatutos de Autonomía 2. Su vinculación con la defensa de los
derechos comprendidos en el Título I CE y de nuevos derechos autonó-
micos de participación, información y transparencia genera deberes de
supervisión, investigación y recepción de reclamaciones ciudadanas 3.

1. Profesora Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Jaén. Doctora en De-


recho desde el año 1999 y con quince años de docencia, su trayectoria universitaria es
fundamentalmente interdisciplinar, mercantil y constitucional. Con cinco monografías
y otro libro actualmente en prensa, entre sus publicaciones figuran más de cuarenta ar-
tículos en Revistas científicas especializadas y ha intervenido como ponente en Congre-
sos internacionales y nacionales e impartido cursos a funcionarios, profesores, así como
también ha dirigido como investigadora responsable cuatro proyectos de investigación y
organizado diversos seminarios, jornadas, cursos, así como intervenido en diversos más-
ter a Jueces. Ha impartido cursos de doctorado y dirige varias tesis doctorales en la ac-
tualidad. Entre sus líneas de investigación destacan los derechos constitucionales y au-
tonómicos, igualdad, derecho antidiscriminatorio, medio ambiente, multiculturalidad y
responsabilidad social corporativa
2. Vid.. Ruiz-Rico, G., Los defensores del Pueblo autonómicos tras la reforma de los es-
tatutos de Autonomía, REAF, núm. 6, abril 2008, pág. 379, admitiendo que en cuanto a
su ámbito de proyección, se cifra en dos vertientes esenciales y no independientes en
su totalidad: los derechos constitucionales y los derechos estatutarios consagrados en el
nuevo Título I. Serán estos últimos los parámetros básicos y prioritarios de la fiscaliza-
ción que realice el Defensor de la actividad administrativa.
3. Según Hermida del Llano, la configuración del derecho a una buena administración
como nuevo derecho frente al poder, Pensamiento Constitucional Año XVI N° 16 / ISSN
1027-6769, pág. 158, no se puede despreciar la labor llevada a cabo por el Defensor del
Pueblo Europeo que ha contribuido a la positivación de este derecho a la buena admi-
nistración tanto en sus aspectos procedimentales como en su faceta institucional. De
hecho, el Defensor del Pueblo Europeo ha luchado por que se implantase en las insti-
tuciones comunitarias un Código de buena Conducta Administrativa. Resultado de su
ardua labor fue la aprobación el 6 de septiembre de 2001, por el Parlamento Europeo,

LOS DEFENSORES DEL PUEBLO AUTONÓMICOS ANTE DERECHOS


EMERGENTES DE CALIDAD DEMOCRÁTICA — ­31
Ante un panorama de grave deterioro y disfunciones del sistema nal regresiva en la aplicación de los derechos estatutarios en base a las
democrático se ha institucionalizado y regulado un marco jurídico para SSTC 247/2007, de 12 de diciembre y 137/2010, de 16 de diciembre de
el control social de la actividad pública y política4. A raíz de la Ley estatal 2010, puede generar un impacto negativo en la defensa de los mismos
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información por los Comisionados autonómicos como se expone a continuación.
pública y buen gobierno y paralelamente de las disposiciones autonómi-
cas sobre estas materias, puede intensificarse el ámbito funcional de los 2. El impacto de la Jurisprudencia del
Defensores del Pueblo 5. Desde la perspectiva de los derechos de calidad
democrática, puede iniciarse la superación de los Defensores del Pueblo
Tribunal Constitucional en los dere-
como garantes prácticamente exclusivos de los derechos sociales, vin- chos estatutarios en general
culándoles en su aplicación por la Administración ante la ciudadanía 6.
Sin embargo, los déficit legales y los aspectos más vulnerables 2.1. Aspectos previos
de la reciente normativa sobre derechos de mejora de la calidad de- Transcurrido un tiempo prudencial a raíz de las Sentencias del Tribu-
mocrática vinculan a los defensores del pueblo en el impulso de las re- nal Constitucional sin duda, más combativas con los derechos esta-
formas oportunas 7. Al margen de que la Jurisprudencia Constitucio- tutarios (SSTC 247/2007, de 12 de diciembre y 137/2010, de 16 de di-
ciembre de 2010) puede comenzar a elaborarse una perspectiva de su
del Código de Buena Conducta Administrativa dirigido a las instituciones y órganos de impacto constitucional.
la Unión Europea.
En principio, la Jurisprudencia sobre derechos estatutarios ge-
4. Destaca SUBIRATS, (1997): “Democracia, participación y eficiencia”, Revista de Ser-
véis Personáis Locáis, núm. 6, pág. 3. nera cuando menos cierta inseguridad constitucional por la convulsión
5. Entre otros, vid., Alvarez García, El papel de los defensores del pueblo como impulso- de aspectos incuestionados hasta la fecha y asentados incluso en la pro-
res de la modificación del ordenamiento jurídico: una garantías adicional de desarrollo pia doctrina del Tribunal Constitucional. En particular, los pronuncia-
del Estado Social,UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 26, 2010, pp. 127-165. El
papel... pág. 157, para quien en este contexto es conveniente que los defensores adopten
mientos jurisprudenciales basados en las referidas SSTC 247/2007 y
una postura proactiva en orden a la defensa de los derechos, orientada a detectar las exi- 137/2010 sobre derechos estatutarios exceden de este ámbito específi-
gencias derivada de una efectiva realidad de estos para todas las personas y colectivos en co perturbando severamente otras nociones del sistema constitucional.
los que se integran, acudiendo a la reforma normativa como vía especialmente apta para
A consecuencia de las referidas sentencias se afecta la “doctrina
manifestar esta actitud; Para Escobar Roca, G., Interpretación y garantías de los derechos
fundamentales por el Defensor del Pueblo (Análisis empírico, reconstrucción dogmática de actos propios” del Tribunal Constitucional en materias clave del sis-
y propuesta del futuro), UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 26, 2010, pp. 229- tema constitucional y la credibilidad del bloque de constitucionalidad.
257, pág. 239, quien establece que el Defensor del Pueblo propone a la Administración el
cambio de una actuación general, lo que, como veremos, suele implicar una de estas cin- funcionamiento de una serie de instituciones y órganos administrativos y sus relacio-
co cosas: aplicación de normas, cambio en la interpretación de normas, realización de un nes con la ciudadanía, sino que intenta garantizar además otro de los presupuestos fun-
acto material, modificación de normas o creación de normas. damentales de una buena administración, al configurar espacios institucionales para la
6. A propósito, vid., Díez Bueso, Reflexiones para una nueva regulación constitucional participación de los ciudadanos; Carrillo, Marc, El Ombudsman como institución de ga-
del Defensor del Pueblo, afirmando que en nuestro país, los tribunales ordinarios y el rantía de los derechos de las personas: el papel de los Defensores autonómicos, Ararteko
Tribunal Constitucional han dedicado mayoritariamente su tiempo a la defensa de los Colección “Jornadas sobre derechos humanos” n.10, pág. 112, destacando la función de
derechos del capítulo II del título I de la Constitución, en tanto que el Defensor del Pue- impulso, mediante la cual el Defensor puede instar a las instituciones autonómicas ya
blo lo ha hecho en relación con los derechos sociales del Capítulo III los Ombudsmen que sea el Parlamento o el Gobierno, a las reformas que sean precisas en la legislación o en la
desarrollan sus funciones en Estados sociales avanzados han concentrado su actividad normativa administrativa, a fin de evitar que las quejas planteadas puedan reproducirse
en la garantía de los derechos de prestación. por los mismos motivos. En esta función de indirizzo el Defensor puede llevar a cabo una
7. Entre otros, vid., Hermida del Llano, La configuración...cit., pág. 158, admitiendo importante función coadyuvante de las reformas legislativas que son necesarias, hacién-
que la Constitución española no se limita a reconocer principios que deben orientar el dose receptor y transmisor de las quejas ciudadanas.

LOS DEFENSORES DEL PUEBLO AUTONÓMICOS ANTE DERECHOS


32 ­— Catalina Ruiz-Rico Ruiz EMERGENTES DE CALIDAD DEMOCRÁTICA — ­33
Pero especialmente la voluntad del estatuyente y el cumplimiento del tales prescripciones estatutarias han de entenderse, en puridad, como
artículo 147 CE se ponen en tela de juicio a través de los planteamien- mandatos a los poderes públicos autonómicos”.
tos jurisprudenciales. No obstante, las teorías del Tribunal Constitu- La dependencia de los derechos estatutarios de la labor del le-
cional sobre derechos estatutarios pueden estar siendo superadas me- gislador autonómico para alcanzar la consideración de auténticos de-
diante la vía de hecho en la práctica, consolidándose en virtud de su rechos subjetivos en los términos “regulados” por el Tribunal Constitu-
aplicación por los operadores jurídicos cional, resulta inadaptada a la realidad en el espacio autonómico.
Pero además la STC 247/2007 provoca secuelas colaterales
2.2.Consecuencias constitucionales de la Ju- como la indistinción entre derechos estatutarios y principios vulneran-
risprudencia constitucional sobre los derechos do de este modo la vertiente dogmática de los Estatutos y su clasifica-
estatutarios en general. Especial considera- ción como categorías diversas.
ción a través del Defensor del Pueblo Andaluz En consecuencia, la confusión de categorías diferenciadas en
Entre las derivaciones de la Jurisprudencia constitucional sobre dere- determinados Estatutos de Autonomía entre derechos y principios rec-
chos estatutarios destacan las relativas a su descategorización jurídica y tores se propaga a las garantías previstas para ambos diversamente. La
a la imposibilidad de su configuración como derechos fundamentales. abolición del régimen de garantías estatutarias por el Tribunal Consti-
En primer lugar, el Tribunal Constitucional decreta la privación tucional implica la aceptación de que los derechos estatutarios son una
del rango de auténticos derechos a los regulados como estatutarios mera reiteración de los principios que también regulan los Estatutos.
condenándolos sin solución al ostracismo jurídico. Pero la deprecia- A pesar de que los textos estatutarios deslindan las garantías
ción de su rango a simples mandatos se traduce en una declaración de de los derechos y de los principios rectores, sin embargo, el Tribunal
inconstitucionalidad subliminal que determina su inaplicación por los Constitucional unifica ambos a efectos de protección jurídica, decla-
operadores jurídicos en la práctica. rando como se ha citado anteriormente que “carecerán de justiciabili-
En base a la STC 247//2007, los derechos estatutarios se re- dad directa hasta que se concrete efectivamente su régimen jurídico,
ducen a simples mandatos al legislador y a los poderes públicos auto- pues sólo entonces se configurarán los consiguientes derechos subje-
nómicos… que necesitarán para adquirir plena eficacia del ejercicio por tivos de los ciudadanos, al integrarse por dicho legislador las prescrip-
el legislador autonómico de la competencia normativa que le es propia, ciones constitucionales”.
de manera que el principio o derecho enunciado carecerá de justiciabi- En particular, la vinculación de los poderes públicos y de los
lidad directa hasta que se concrete, efectivamente, su régimen jurídico, particulares junto a la protección jurisdiccional de los derechos esta-
pues sólo entonces se configurarán los consiguientes derechos subjeti- tutarios constituyen las garantías previstas para los derechos estatu-
vos de los ciudadanos, al integrarse por dicho legislador las prescrip- tarios, sin extensión a los principios rectores. La privación por el Tri-
ciones constitucionales que han de ser necesariamente salvaguardadas bunal Constitucional de la posibilidad de recurrir ante la jurisdicción
(arts. 81.1 y 149.1 CE). correspondiente los actos de los poderes públicos de la Comunidad
Esta posición jurisprudencial hostil a la admisión de derechos Autónoma que vulneren los derechos estatutarios, implica una dero-
estatutarios ni siquiera de configuración legal, consolida la convic- gación implícita de las disposiciones estatutarias que así lo prevén con
ción de que “los Estatutos de Autonomía no pueden establecer por sí el consiguiente grado de inseguridad constitucional.
mismos derechos subjetivos en sentido estricto, sino directrices, ob- Pero esta posición jurisprudencial no sólo arrastra la clasifica-
jetivos o mandatos a los poderes públicos autonómicos” y que “cual- ción y las garantías estatutarias sino también la función judicial de
quiera que sea la literalidad con la que se expresen en los Estatutos, los Tribunales Superiores de Justicia y de los Defensores del Pueblo

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autonómicos, a quienes los Estatutos de Autonomía encomiendan la mencionada STC reconoce que “la escueta referencia al art. 15 CE como
defensa de los derechos estatutarios. fundamento de la impugnación de este precepto no aporta razones
No obstante, desde esta tesis jurisprudencial se ha evolucionado para apreciar su inconstitucionalidad”.
a otro planteamiento algo menos radical a través de la STC 137/2010, El Tribunal Constitucional admite pues que “la proclamación de
proclive a la admisión de los derechos estatutarios al menos ab initio un derecho al tratamiento del dolor y a los cuidados paliativos se com-
aunque reconociendo que pueden comprenderse “realidades norma- padece con perfecta naturalidad con el derecho fundamental a la vida y
tivas muy distintas, y será a éstas a las que haya de atenderse, más allá a la integridad física y moral (art. 15 CE) y es, incluso, una consecuencia
del puro nomen, para concluir si su inclusión en un Estatuto es o no obligada, por implícita, de la garantía de ese derecho fundamental, al
constitucionalmente posible”. que, por ello, ni contradice ni menoscaba. Por lo mismo, “vivir con dig-
En este sentido, la diversificación de los derechos autonómicos nidad el proceso de la muerte” no es sino una manifestación del dere-
efectuada por el Tribunal Constitucional admitiendo la cohabitación cho a la vida digna y con el mismo alcance que para ese concepto puede
de simples mandatos a los poderes públicos con derechos públicos deducirse de los arts. 10.1 y 15 CE, es decir, sin que necesariamente se
subjetivos presenta implicaciones constitucionales por apartarse de la implique con ello el derecho a la muerte asistida o a la eutanasia”.
literalidad de los Estatutos de Autonomía y perturbar la regulación de Conforme a la Jurisprudencia constitucional “teniendo los de-
las garantías estatutarias de aquéllos. rechos constitucionales la condición de tales como consecuencia de su
Sin embargo, la Jurisprudencia constitucional sobre derechos consagración en la Constitución, es claro que los mismos no pueden
estatutarios coincide en efectuar un “salto cualitativo” al admitir los ser objeto de regulación por los Estatutos de Autonomía”. Aunque el
derechos autonómicos sin la previa aceptación de la categoría de dere- TC asume la reproducción estatutaria de los derechos constitucionales
chos estatutarios. Este planteamiento obvia la realidad de los recientes aun no considerándola técnicamente correcto, entiende que el legisla-
derechos autonómicos configurados legalmente a partir de los dere- dor estatutario sólo puede ir más allá de la mera reproducción e incidir
chos estatutarios y cimentados jurídicamente en estos últimos. en los derechos fundamentales “si, además, guardan relación con algu-
La progresiva configuración legal de los derechos estatutarios na de las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma, incu-
por el legislador autonómico comprime las tesis jurisprudenciales so- rriendo en inconstitucionalidad en caso contrario”.
bre su “exclusiva” naturaleza de mandatos a los poderes públicos. La No obstante, este pronunciamiento jurisprudencial resulta con-
evolución experimentada mediante su desarrollo como derechos auto- tradictorio con la convicción del propio Tribunal Constitucional res-
nómicos emerge de su reconocimiento en los Estatutos de Autonomía, pecto a que la remisión de los derechos estatutarios a las leyes para su
superando el rango atribuido por el Tribunal Constitucional. Si bien la configuración legal se entiende “que naturalmente han de ser las com-
condición de lex specialis de los derechos autonómicos se impone so- petentes para ese cometido en función de las materias concurrentes en
bre el carácter general de los derechos estatutarios a efectos de apli- el caso, lo que de suyo remite a las dictadas por el Estado en ejercicio de
cación práctica. distintas competencias (arts. 81.1 y 149.1.16 CE, entre otras)”.
Desde otra perspectiva, los derechos estatutarios plantean la Por tanto, la Jurisprudencia constitucional específica sobre
problemática de su alcance y naturaleza en los supuestos de clona- derechos estatutarios coincide con la doctrina general del Tribunal
ción de derechos fundamentales. Al respecto, la STC 137/2010 sobre Constitucional en torno a la admisibilidad de manifestaciones de los
el Estatuto Catalán admite cierta infiltración de los Estatutos en la es- derechos fundamentales. Ahora bien, la tesis jurisprudencial opues-
fera de los derechos fundamentales. En particular, a propósito de de- ta a la regulación de los derechos fundamentales por los Estatutos de
rechos autonómicos concretos como el testamento vital anticipado, la Autonomía cuestiona sin embargo la posibilidad de que los derechos

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estatutarios regulen manifestaciones de la dignidad y del libre desa- Por esta razón, se ha investigado su aplicabilidad por quienes
rrollo de la personalidad considerando el Tribunal Constitucional que asumen en los Estatutos de Autonomía la función de su tutela y ga-
no se impide “al legislador ordinario de las Comunidades Autóno- rantía, en particular los Defensor del Pueblo. Desde esta perspectiva,
mas la regulación de determinados principios o enunciados que atri- la posición del TC basada en la reconversión de los derechos estatuta-
buyan verdaderos derechos subjetivos”. Al respecto, la regulación por rios como principios o mandatos, sería desmantelada y superada por la
las CCAA del derecho a la renta básica implica la infiltración en una propia realidad jurídica.
materia eminentemente constitucional que no puede ser monopolio A raíz de las últimas reformas estatutarias, la proliferación de de-
del Estado desde la perspectiva de las políticas sociales autonómicas rechos autonómicos responde al cumplimiento la configuración legal
y en un espacio común a los derechos fundamentales. Aunque la STC de los derechos estatutarios. En este sentido, se analiza a continuación
137/2010 establece que el legislador estatutario debe limitarse a hacer la función de los Defensores del Pueblo autonómicos y su posible con-
lo que ya se ha hecho en la Constitución en materia de derechos, po- tribución a la consolidación de los derechos autonómicos y estatutarios.
dría exceptuarse en relación a la dignidad, libre desarrollo de la per- Comenzando por la Comunidad Autónoma andaluza, des-
sonalidad y derecho de los demás. Los derechos inviolables inheren- taca un cuerpo legal surgido al amparo de estos últimos como la Ley
tes a la dignidad no son exclusivamente derechos fundamentales ni los 17/2007 de 10 de diciembre, de Educación de Andalucía, Ley para la
otros supuestos previstos en el artículo 10.1 CE, y por tanto, no pare- Promoción de la Igualdad de Género en Andalucía, la Ley reguladora
ce objetable desde la Jurisprudencia constitucional su regulación en del Derecho a la Vivienda de 18 de febrero de 2010; en base al derecho a
los Estatutos. la orientación sexual destaca la Proposición de Ley 9-14/PPL-000001,
El Tribunal Constitucional en su leve evolución desde la senten- integral para la no discriminación por motivos de identidad de género y
cia de 247/2007 afirmando que los derechos constitucionales no pue- reconocimiento de los derechos de las personas transexuales de Anda-
den ser regulados por los Estatutos de Autonomía, ha admitido con lucía Ley 9-13/PL-000002, de medidas para asegurar el cumplimiento
posterioridad la posible generación de derechos subjetivos. Aunque de la función social de la vivienda (procedente del Decreto Ley 6/2013,
resulta discutible que la ineficacia atribuida en principio a los derechos de 9 de abril).
estatutarios en la Jurisprudencia constitucional no afecte a su validez, La función garantista del Defensor del Pueblo andaluz respec-
disgregando ambos conceptos. La inaplicación de los derechos esta- to de los derechos estatutarios se manifiesta en sus informes y actua-
tutarios determinada por el Tribunal Constitucional al considerarlos ciones, sin que su aplicación conforme a los Estatutos de Autonomía
como simples mandatos y fundamentada en la depuración del ordena- implique únicamente el recurso a simples mandatos o principios. De
miento jurídico ejercida a través de la cuestión de constitucionalidad, modo que pese a reconocer el Tribunal Constitucional que cualquiera
implica en realidad una declaración de invalidez tácita de los mismos y que sea el “nomen” de los derechos estatutarios no presentan esta ca-
una actuación de aquél como legislador negativo. tegoría, la defensa efectuada por el Defensor del Pueblo de los mismos
Procede a continuación un análisis sobre el auténtico status de consolida su naturaleza jurídica.
los derechos estatutarios a través de la experiencia autonómica anda- En particular, el Defensor del Pueblo andaluz respecto del de-
luza mediante su aplicación por el Defensor del Pueblo autonómico. La recho a la vivienda digna plantea la articulación de principios rectores
configuración por el Tribunal Constitucional de los derechos estatuta- constitucionales como derechos subjetivos estatutarios garantizados
rios como simples mandatos puede ser susceptible de matización en la por la CCAA mediante su articulación “materialmente a través de las
práctica si se viene produciendo su consolidación con tal rango jurídico políticas de vivienda y suelo de la propia Comunidad…”, pese a recono-
por la vía de hecho. cerse la desafortunada redacción del artículo 25 EEA.

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Respecto a algunas materias como la protección contra la violen- El reconocimiento por el Defensor del Pueblo andaluz de debe-
cia de género, el Defensor andaluz recurre al artículo 16 EAA al margen res legales desmiente el carácter de soft law atribuido por el Tribunal
de los artículos 10 y 15 CE en los supuestos concretos alegando el derecho Constitucional a los derechos estatutarios ( “…así como del deber legal
de las víctimas que incluye medidas preventivas, asistenciales y ayudas de esa Delegación Provincial de cumplir los principios por los que se rige
públicas en los términos previstos por el respectivo derecho estatutario. la actividad de la Administración en su relación con los ciudadanos, es-
En relación a la dependencia, la demora administrativa de ayu- pecialmente los principios de buena fe, confianza legítima y transpa-
das implica la vulneración de normativa estatal y autonómica admi- rencia, además de servicio a los ciudadanos, previstos en el artículo 31
tiendo expresamente la vulneración del artículo 31 del Estatuto de Au- del vigente Estatuto de Autonomía de Andalucía, singularmente en lo
tonomía de Andalucía, regulado en la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de que afecta a la resolución de los asuntos en un plazo razonable, al prin-
Marzo, que garantiza a todos, dentro del derecho a una buena adminis- cipio de proximidad a la ciudadanía, al de obtener información veraz”.
tración, que sus asuntos se resolverán en un plazo razonable. También el Defensor del Pueblo andaluz en sus informes recu-
En ocasiones, el Defensor del Pueblo andaluz recurre al derecho rre al artículo 33 del Estatuto de Autonomía para Andalucía afirmando
autonómico sin alegar el respectivo derecho estatutario como en materia que “no solo está consagrando como un derecho social básico de todas
de medio ambiente, remitiendo al Reglamento de Protección contra la las personas el Derecho a la cultura, sino que además están marcando
Contaminación Acústica de Andalucía. En relación al derecho de infor- claramente el ámbito a que ha de extenderse el ejercicio por esta Ins-
mación se establece que “tanto la Constitución Española como el Estatu- titución de su función legal de salvaguarda y garantía de los derechos
to de Autonomía para Andalucía, cuentan con diferentes preceptos que fundamentales de la ciudadanía reconocidos en el Título I de la Consti-
fundamentan la regulación de la transparencia. Igualmente, el fomento tución y en el Título I del Estatuto de Autonomía para Andalucía”.
de la transparencia encuentra fundamento en diversos preceptos del Es- De este modo se verifica que la labor del Defensor del Pueblo
tatuto de Autonomía para Andalucía. Pretende fomentar, de conformi- opera al margen de las SSTC sobre derechos estatutarios especial-
dad con lo dispuesto en el artículo 10.1, la calidad de la democracia facili- mente en los derechos de los discapacitados “partiendo de estas pre-
tando la participación de todos los andaluces en la vida política. misas esta Institución viene preconizando desde hace tiempo la ne-
Respecto del derecho a una buena administración también se in- cesidad de adoptar medidas que hagan real y efectivo el derecho de
tegra como uno de los derechos estatutarios más recurrentes por el De- las personas con discapacidad a acceder plenamente a la cultura, sin
fensor del Pueblo “reconocido en el artículo 31, que comprende el dere- más limitaciones que las que resulten estrictamente indispensables
cho de todos ante las Administraciones Públicas, cuya actuación será por razón del tipo de discapacidad”.
proporcionada a sus fines, a participar plenamente en las decisiones que En este sentido, a propósito del derecho de educación, el Defen-
les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asun- sor del Pueblo andaluz sostiene que su actividad “se encuentra avalada
tos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo por el Estatuto de Autonomía de Andalucía, que reconoce el papel del
razonable, así como a acceder a los archivos y registros de las institucio- Defensor del Pueblo Andaluz como garante de la defensa de los dere-
nes, corporaciones, órganos y organismos públicos de Andalucía…” chos sociales, y como instrumento de garantía y control de la interven-
Por otra parte, el Defensor del Pueblo andaluz distingue entre ción pública necesario para el ejercicio pleno de los derechos sociales,
la aplicación de derechos y de valores contemplados en el Estatuto de conforme a la regulación contenida en los artículos 41 y 128 del nuevo
Autonomía a propósito de las quejas que resuelve (“necesidad de res- Estatuto de Autonomía”.
peto de valores contemplados en el Estatuto de Autonomía para Anda- Entre las manifestaciones de derechos fundamentales admiti-
lucía y de adecuación al modelo vigente de desarrollo turístico). das por el Tribunal Constitucional como derecho estatutario destacan

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40 ­— Catalina Ruiz-Rico Ruiz EMERGENTES DE CALIDAD DEMOCRÁTICA — ­41
los cuidados paliativos reconociendo el DPA que “hasta tal punto se demandas ciudadanas, pertenece a la esfera de acción de los Comi-
quiere poner el acento sobre este ámbito de actuación del Sistema Sa- sionados parlamentarios9. En particular, podría destacarse la posible
nitario Público Andaluz, que el propio Estatuto de Autonomía de An- contribución de los Defensores del Pueblo autonómicos al desarro-
dalucía (Art. 22) recoge el acceso a los cuidados paliativos como un llo de los derechos de configuración legal y a la interpretación de las
derecho en materia de salud, en el marco del derecho constitucional cuestiones que suscita su normativa 10.
previsto en el art. 43 de la Constitución Española”.
En algunas materias la Jurisprudencia constitucional sobre a) Desde la perspectiva de los derechos de in-
derechos estatutarios se muestra especialmente desfasada al haberse formación pública y transparencia
desarrollado legislativamente convirtiéndose en derechos autonómi- En la esfera autonómica predomina la generalización de conceptos in-
cos. Así, el derecho a la protección de los menores del EEA desarro- determinados como el interés ciudadano y general, configurando leyes
llado por la Ley del Menor de Andalucía se esgrime por el DPA en sus abiertas y en consecuencia, expuestas a la interpretación administra-
actuaciones (“En relación al acogimiento familiar, según queda reco- tiva. Al respecto, la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio de Transparencia
gido en el artículo 26 de la Ley del Menor de Andalucía, éste se pro- y Gobierno Abierto de Navarra considera información pública aquélla
moverá cuando las circunstancias del menor lo aconsejen y perdura-
rá hasta que el menor pueda reintegrarse en su familia de origen, o 9. Destaca García Álvarez, El papel..., cit., págs. 131 y ss., reconociendo que no se ha llama-
do la atención acerca de la contribución de los defensores a la modificación de las dispo-
reinsertarse en su medio social una vez alcanzada la mayoría de edad,
siciones generales que integran el ordenamiento en el ejercicio de sus atribuciones, como
su emancipación, o bien hasta que pueda ser adoptado). mecanismo de garantía de eficacia de los derechos de los ciudadanos y de continuo desa-
En definitiva, aunque la Jurisprudencia constitucional y la crisis rrollo y mejora de los mismos. En cualquier caso, lo que queda claro es que todos los defen-
económica han contribuido a frenar la consumación de los derechos sores del pueblo, con mayor o menor amplitud, tienen reconocida en sus leyes reguladoras
la posibilidad de recomendar o sugerir a los poderes públicos con competencias normati-
estatutarios sólo su aplicación práctica y alegación por los ciudadanos
vas cambios o innovaciones que se pueden trasladar al ordenamiento jurídico a través del
puede conformar definitivamente la última palabra sobre su auténtica ejercicio de estas. Se puede afirmar, por tanto, que todas las asambleas legislativas han con-
naturaleza y eficacia jurídica. siderado como uno de los instrumentos o vías adecuados para que los defensores ejerzan
su función de supervisores de la eficacia de los derechos de los ciudadanos la propuesta de
modificación o aprobación de disposiciones normativas cuando aquéllos consideren que
3. Derechos estatuarios y autonómicos esta operación de cirugía jurídica sea necesaria con el fin de garantizar la realidad y efecti-

de calidad democrática. Planteamien- vidad de tales derechos para todas las personas.
10. Para Sánchez Ferriz. R., El Sindic...págs. 22 y ss, pese a nuestro nutrido catálogo de de-
to de su problemática rechos constitucionales 22, cabe pensar en la formulación de otros nuevos pero, en cual-
quier caso, siempre deducibles o conexos a los ya enumerados constitucionalmente. Pues
Las singularidades de las últimas reformas sobre transparencia, par-
me parece necesario subrayar que los derechos no se ven reforzados por una constante e
ticipación ciudadana e información pública generan un escenario inacabable incorporación de «nuevos derechos», sino por el establecimiento de serias ga-
propicio para las intervenciones de Defensores del Pueblo 8. Su con- rantías para los existentes y la interpretación de los mismos tan amplia como las nuevas
tribución a una regulación efectiva de derechos de calidad demo- necesidades lo exijan. Por ello entiendo que no cabe (y creo que lo que esta afirmación
comporta para las Comunidades Autónomas no supone la más mínima deslealtad con las
crática y a las modificaciones legales necesarias para adaptarse a las competencias que le son propias) la formulación de nuevos derechos sin conexión con los
ya reconocidos ni la atribución de regímenes jurídicos que no fueran coherentes con su
8. Para Hermida del Llano, La configuración..., cit., pág. 159, el derecho a la buena admi- propia naturaleza ni con las reservas que el constituyente establece. Sin embargo, las Co-
nistración representa un derecho novedoso comprendido en el núcleo de la «Ciudada- munidades Autónomas tienen un papel crucial en la promoción, realización o efectividad
nía»...el ciudadano es ahora, no sujeto pasivo, receptor mecánico de servicios y bienes de los derechos (ya constitucionalizados inicialmente e, incluso, en los de configuración
públicos, sino sujeto activo, protagonista. legal que progresivamente han ido consolidándose).

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42 ­— Catalina Ruiz-Rico Ruiz EMERGENTES DE CALIDAD DEMOCRÁTICA — ­43
que se considere de interés para la ciudadanía como publicidad activa, Al efecto, la discrecionalidad conferida legalmente a la Admi-
además de regular la obligación de rendir cuentas a la ciudadanía. De nistración al regular la publicidad activa y el derecho de información
igual modo, la normativa navarra prevé que la actuación de los miem- pública en un contexto de publicidad tasada y condicionada, promue-
bros del Gobierno estará presidida por el interés general, destacando ve las reclamaciones ciudadanas sin exceder la esfera administrativa.
los mecanismos que ajusten la acción política a las peticiones ciuda- El legislador autonómico no impide superar los términos estric-
danas; mientras el Proyecto andaluz de Ley de Transparencia admite tos de las leyes, la publicidad tasada o el numerus clausus de informa-
que la enumeración de aspectos objeto de publicidad activa aun siendo ción pública, y en este espacio pueden desplegarse las pretensiones de
exhaustiva, puede ser superada por la realidad y el interés ciudadano. los ciudadanos sin un respaldo judicial y por tanto, en un ámbito pro-
También la pervivencia de espacios de voluntariedad para su clive al Defensor del Pueblo.
aplicación por la Administración y la laxitud de las leyes recientes de- De otra parte, la imposición de condicionantes o restricciones al
bido a la ausencia de severidad jurídica y de un régimen sancionador, ejercicio de derechos de información pública o transparencia y de lími-
contribuyen a generar una atmósfera de impunidad ante los ciudada- tes imprevistos en el texto constitucional, no facilitan su ejercicio a los
nos dificultando su protección por los Defensores del Pueblo. ciudadanos en los términos previstos en el artículo 9.2 CE. La discuti-
Su configuración como leyes de mínimos y cuasidispositivas ble constitucionalidad de disposiciones restrictivas y obstaculizadoras
implica la aplicación de disposiciones de baja intensidad normativa extraíbles de la legislación autonómica penetra en las competencias de
como resulta de la referida la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de trans- los defensores del pueblo. En concreto, la posible denegación de infor-
parencia, acceso a la información pública y buen gobierno reconocien- mación pública en base a la motivación de la solicitud considerada “op-
do su aplicación “sin perjuicio de otras disposiciones que prevean un cional” por la Ley estatal de Transparencia, implica una penalización al
régimen más amplio de publicidad”. Este reenvío de normas entre el titular sin un soporte constitucional que penetra en las competencias
Estado y las CCAA en materia de transparencia sin interés en delimitar de los Comisionados parlamentarios.
el ámbito de sus respectivas competencias, propicia un espacio a modo De igual modo, la legislación de transparencia presenta un
de tierra de nadie sin compromiso con la ciudadanía en detrimento de ámbito objetivo tasado y tipificado en relación al contenido de la
la labor de los Comisionados autonómicos. publicidad activa, ajeno al texto constitucional. El legislador esta-
La generalización de normas de carácter voluntario y facultativo tal pormenoriza las materias que pueden ser objeto de transparen-
coadyuva a cierta desprotección de los derechos y a la no judicialización cia imposibilitando de este modo que los ciudadanos reclamen legal-
de sus reclamaciones, y por tanto, a su posible reconducción a los Defen- mente información pública atípica, no regulada. Por lo que al margen
sores del Pueblo al no poder superar la esfera administrativa con garantías de los límites explícitos a la información pública también su confi-
procesales de éxito. En este sentido, el proyecto andaluz de Ley de Trans- guración tasada puede impedir la accesibilidad, favoreciendo zonas
parencia disponiendo que el Consejo de Gobierno y las entidades locales po- herméticas a la transparencia. La posibilidad de información pública
drán ampliar reglamentariamente las obligaciones de publicidad activa. inaccesible a los ciudadanos por pertenecer a un espacio intermedio
También la incorporación de simples recomendaciones jurídi- no cubierto legalmente por el derecho de información ni por la pu-
cas puede contribuir a la intervención del Defensor del Pueblo median- blicidad activa, puede propiciar la entrada en escena de los Defen-
te una labor mediadora o reprobatoria a través de sus informes. Al res- sores del Pueblo en sus informes y mediante la recepción de que-
pecto, cabe referir la previsión de que las entidades locales “procurarán jas ciudadanas.
la publicidad de sus sesiones plenarias, sin obligatoriedad jurídica al- Por otra parte, el régimen general de acceso a la información
guna” en detrimento de la vía judicial. pública remite a los términos del artículo 105 b) CE si bien reduce el

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44 ­— Catalina Ruiz-Rico Ruiz EMERGENTES DE CALIDAD DEMOCRÁTICA — ­45
marco constitucional al considerar únicamente como accesibles los a la información pública implica la opción legislativa por una transpa-
documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en rencia indirecta limitando las obligaciones públicas y sanciones úni-
poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de camente al incumplimiento a aquélla. El planteamiento constitucional
este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de del ámbito aplicativo de la transparencia se centra en determinar si la
sus funciones (artículo 13). Al margen de las excepciones al derecho ampliación objetiva por el legislador autonómico legitima el estable-
de información pública que en el ámbito autonómico también imposi- cimiento de requisitos o condiciones imprevistos por la Constitución.
bilitan la participación ciudadana, como las circulares e instrucciones La redimensión autonómica del artículo 105 b) CE interfiere en
internas de la administración, o la información que tenga carácter au- la aplicación de este precepto incorporando exigencias a la información
xiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, pública en general imprevistas en el mismo. Como el presupuesto de
resúmenes, informes y comunicaciones internas o entre órganos o en- que la información haya sido elaborada o adquirida previamente en el
tidades administrativas, pese a su posible interés público. ejercicio de las funciones administrativas o competencias funcionales.
Respecto de los límites en el acceso a la información pública de Sin perjuicio de que este requisito imposibilita además el acceso a la
los archivos y registros además de los previstos en el texto constitucio- información pública derivada de excesos o abusos de poder aun cons-
nal como la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los de- tando en archivos o archivada documental o virtualmente, supuestos
litos y la intimidad de las personas, las leyes autonómicas de Transpa- estos últimos que podrían encontrar cobertura constitucional median-
rencia establece otras restricciones. te una interpretación extensiva y actualizada de la referida norma.
En particular, la transparencia autonómica transciende el ac- Al margen de la desprotección jurídica cuando se planteen re-
ceso a los archivos y registros expandiendo el ámbito aplicativo de la clamaciones de los ciudadanos por inaccesibilidad a la información
información pública, aunque paralelamente introduce restricciones y en poder de las instituciones, salvo en las actividades sujetas a Dere-
límites diversos de los previstos constitucionalmente. La asunción en cho Administrativo.
la esfera autonómica de una concepción reductiva de información pú- La proyección del artículo 105 CE en la esfera autonómica ha
blica, tasada sin una base constitucional y acotada por límites ajenos ramificado el derecho de acceso a los archivos y registros en una plu-
a la Constitución, tiende a desfigurar el contenido del artículo 105 CE. ralidad de subderechos cuyo contenido difiere entre Comunidades
Los Defensores del Pueblo se enfrentan pues, a la ruptura de la Autónomas. Al respecto, destaca especialmente la Ley foral 1/2012,
concatenación entre los derechos de información pública, transparen- de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto de Navarra
cia y participación y a la diversificación entre derechos fundamenta- reconociendo una amplia gama de derechos de información pública
les y simplemente constitucionales. El acceso a la información pública relativos a la obtención, asesoramiento, asistencia en la búsqueda,
permanece fuera del ámbito funcional de los Defensores del Pueblo, conocimiento de sus derechos y a conocer los motivos por los cuales
aunque la participación en los asuntos públicos como derecho funda- no se le facilita la información, total o parcialmente, y también aqué-
mental y estatutario, les compromete en la tutela de aquél como presu- llos por los cuales no se le facilita dicha información en la forma o
puesto para el ejercicio de este último. formato solicitados (artículo 5). En otra línea jurídica más austera el
En suma, el perfil fragmentario del régimen de transparencia re- Proyecto de Ley de Transparencia Pública de Andalucía sólo incorpo-
ducido fundamentalmente a la publicidad activa en detrimento del de- ra un derecho a la publicidad activa, a la información y a resolución
recho de acceso a la información pública complica la función garantista motivada de la administración.
del Defensor del Pueblo por la voluntariedad implícita en esta. El pre- Estos subderechos practicamente no implican una aporta-
dominio de la publicidad activa sobre el derecho individual de acceso ción significativa al derecho de información pública pues podrían

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presuponerse o considerarse integrados en este último, presentando estatutarios previstos en los arts. 151.1 y 2 y 152.2 CE) o a aquéllos que,
escasa relevancia jurídica. Al margen de las garantías para su exigibili- también expresamente contemplados, supedita a la pertinente au-
dad reducidas fundamentalmente a la vía judicial y su remisión al pro- torización del representante del pueblo soberano (Cortes Generales)
cedimiento administrativo común. Pero su carácter emergente vincula o de una de sus Cámaras. La Jurisprudencia constitucional reconoce
a los Defensores del Pueblo en su protección jurídica y a incluirlos en que no existen otros cauces participativos distintos de la elección de
sus informes ante los Parlamentos autonómicos. los miembros de las Cortes Generales y de la participación en el gobier-
En relación a estos nuevos derechos ciudadanos de calidad de- no de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de
mocrática, el recurso a la vía judicial para garantizar la transparencia y acuerdo con el art. 137 de la Constitución (STC 51/1984).
acceso a la información pública no resulta satisfactorio y por esta razón Sin embargo, desde la esfera autonómica comienza a superar-
deberían haberse ampliado las funciones de los Defensores del Pueblo, se la excepcionalidad atribuida por la doctrina constitucional al de-
como expresamente establece alguna legislación autonómica. recho de participación a través de múltiples instrumentos y derechos
participativos. La actual tendencia autonómica resulta especialmente
b) En relación al derecho de participación prolífica en cuanto a estos últimos si bien a costa de la imperceptibili-
ciudadana dad de su dimensión constitucional. La configuración legislativa de la
La Jurisprudencia Constitucional ha mantenido una vigencia resi- participación directa en el marco autonómico favorece, no obstante, la
dual del derecho de participación ciudadana que ha imposibilita- intervención de los Defensores del Pueblo autonómicos en relación a
do su normalización jurídica como reconocen las SSTC 103/2008 cuestiones de discutible constitucionalidad como las que seguidamen-
de 11 septiembre RTC\2008\103 admitiendo que la participación te se exponen 12.
«normalmente se ejerce a través de representantes y que, excep- La posibilidad de que la normativa estatal y autonómica de par-
cionalmente, puede ser directamente ejercida por el pueblo» ( STC ticipación no faciliten la participación vulnerando el artículo 9.2 CE pe-
119/1995, de 17 de julio [ RTC 1995, 119] , F. 3) y que en los “casos netra en el ámbito funcional de los Comisionados Parlamentarios por
de participación directa, los supuestos habrían de ser, en todo caso, la dimensión constitucional y estatutaria de este derecho.
excepcionales en un régimen de democracia representativa como el Desde una perspectiva constitucional, el panorama de la parti-
instaurado por nuestra Constitución, en el que «priman los mecanis- cipación ciudadana adolece de cauces institucionales estatales para su
mos de democracia representativa sobre los de participación direc- ejercicio motivado por el monopolio de la representación política y una
ta» (STC 76/1994) [F.J. 3] 11. jurisprudencia constitucional inmovilista.
En esta línea, el Tribunal Constitucional viene considerando Ante esta situación infraconstitucional del derecho de partici-
que los mecanismos de participación directa en los asuntos públicos pación directa, la evidencia empírica demuestra que el recurso a los
quedan restringidos a aquellos supuestos en los que la Constitución derechos de reunión, manifestación o a la libertad de expresión se
expresamente los impone (caso de la reforma constitucional por la presenta como una salida para intentar de algún modo participar espon-
vía del art. 168 CE y de los procedimientos de elaboración y reforma táneamente en los asuntos públicos. Paradójicamente, la participación

11. Según el Tribunal Constitucional las modalidades –representativa y directa– de lo 12. Según Elvira Perales, A. (2007): “El control de las Asambleas autonómicas a través
que en el mundo occidental se conoce por democracia política, forma de participación de los ciudadanos”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 19, pág. 317, hay que recordar
inorgánica que expresa la voluntad general» (STC 119/1995, F. 4), en la que no tienen que el derecho de participación política es un derecho de configuración legal, por lo tan-
cabida otras formas de participación en las que se articulan voluntades particulares o to, el catálogo de supuestos de participación no es un catálogo cerrado sino, por el contra-
colectivas, pero no generales”. rio, abierto a los sistemas de participación que pueda arbitrar el legislador

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ciudadana directa se viene ejerciendo indirectamente a través de los de- directa ejercitada a través de derechos fundamentales de reunión o
rechos fundamentales de reunión, manifestación y libertad de expre- manifestación, tiende a beneficiarse de las garantías de estos últimos
sión, reconociéndose por la propia jurisprudencia constitucional que sin necesidad de cumplimentar las exigencias adicionadas por el Tri-
otros derechos fundamentales pueden actuar como “cauce del principio de- bunal Constitucional al artículo 23 para dotarse de la protección refor-
mocrático participativo (STC 170/2008, de 15 de diciembre)13 . zada del artículo 53.2 CE. No obstante, resulta ciertamente paradójico
A raíz de un panorama desprovisto de mecanismos instituciona- que tratándose la participación de un derecho fundamental sólo pueda
les para participar, la experiencia demuestra que se viene produciendo ser garantizado mediante un procedimiento preferente o sumario y el
una desviación de su ejercicio al espacio público y a las redes sociales. En recurso de amparo a través de otros derechos fundamentales.
particular, el recurso al ejercicio de los derechos de reunión y manifesta- Sin embargo, la futura afectación de la participación ciudada-
ción surge ante la impotencia ciudadana para participar en los asuntos na a través de la reforma que pretende la Ley de Seguridad Ciudada-
públicos. Mediante una vía oblicua como el ejercicio de otros derechos na debería motivar la entrada en escena del Defensor del Pueblo para
fundamentales que se imponen por su eficacia inmediata y directa (SSTC una protección efectiva de este derecho frente al riesgo de criminaliza-
59/1990, de 29 de marzo, FJ 5; 66/1995, de 8 de mayo, FJ 2), la partici- ción de su ejercicio y de sanciones desincentivadoras del mismo. Como
pación se fundamentaliza o se refundamentaliza como derecho. también las posibles restricciones de derechos fundamentales de reu-
Las libertades de reunión, manifestación y expresión amorti- nión y manifestación como instrumentos de participación ciudadana
guan la imposibilidad real de ejercitar el derecho de participación, ac- y la problemática reciente suscitada por los escraches en nuestro país,
tuando como válvula de escape en la práctica. En realidad, la debilita- entran en la esfera funcional de los Defensores del Pueblo.
ción del derecho de participación y su desfundamentalización desde En el Derecho autonómico y estatutario, la participación se con-
las tesis del Tribunal Constitucional viene determinando la conflic- figura como un derecho de configuración legal que posibilita la admi-
tividad en los espacios públicos y las redes sociales, por tratarse de sión de numerus apertus, fundamentando derechos atípicos o híbridos.
los escasos ámbitos donde los ciudadanos pueden ejercer su libertad En los Estatutos de Autonomía se faculta un desarrollo legislativo de la
participativa. participación directa mediante derechos y procesos participativos in-
Aunque la interpretación pro libertate de aquellos derechos novadores, ante una voluntas legislatoris proclive a la flexibilidad.
fundamentales no transciende ni se propaga al derecho de participa- En particular, el Estatuto de Andalucía considera competencia
ción ciudadana del artículo 23 CE contrarrestando la doctrina juris- exclusiva de la Junta de Andalucía el establecimiento del régimen ju-
prudencial restrictiva en torno a este último 14. Si bien la participación rídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convo-
catoria por la Comunidad Autónoma o por los entes locales en el ám-
13. Vid., Corona Ferrero (1997): “El derecho de petición ante el parlamento: proceso nor-
mativo”, Universidad de la Rioja, pág. 235, el derecho de petición tiene algo de libertad de bito de sus competencias de encuestas, audiencias públicas, foros de
expresión como derecho a opinar. participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con la
14. Además, no basta con que existan dudas sobre si el derecho de reunión pudiera pro- excepción del referéndum; el Estatuto aragonés incluye en el ámbito
ducir efectos negativos, debiendo presidir toda actuación limitativa del mismo el princi-
competencial de la CCAA las consultas populares, que, en todo caso,
pio o criterio de favorecimiento del derecho de reunión (favor libertatis: SSTC 66/1995,
de 8 de abril, FJ 3; 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2; 195/2003, de 27 de octubre, FJ 7; comprende el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades,
90/2006, de 27 de marzo, FJ 2; 163/2006, de 22 de mayo, FJ 2; 301/2006, de 23 de octu- el procedimiento, la realización y la convocatoria por la Comunidad
bre, FJ 2). Así también lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, “que Autónoma o por los entes locales en el ámbito de sus competencias de
ha defendido una interpretación estricta de los límites al derecho de reunión fijados en
el art. 11.2 CEDH, de manera que solamente razones convincentes e imperativas pueden
justificar las restricciones a esa libertad (STEDH caso Sidiropoulos, de 10 de julio de 1998, § 40)” (STC 236/2007, de 7 de noviembre, FJ 6).

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encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro la Generalitat, de Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana,
instrumento de consulta popular, con excepción de la regulación del faculta para que los derechos de participación ciudadana podrán también
referéndum y de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución»; ser ejercidos, en los términos que se establezcan por cada Conselleria o de-
el Estatuto catalán también atribuye competencia exclusiva para el es- partamento de la Generalitat, a través de otros mecanismos, canales o me-
tablecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimien- dios de contacto o comunicación electrónica... (art. 42.2).
to, la realización y la convocatoria por la propia Generalitat o por los En suma, la participación como derecho estatutario abierto fun-
entes locales, en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audien- damenta la admisión de derechos autonómicos participativos a través
cias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de de cauces diversos como las competencias autonómicas, los derechos
consulta popular, con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 estatutarios y los procesos participativos autonómicos, integrando las
de la Constitución” (artículo 122); la legislación valenciana regula una competencias de los Defensores del Pueblo para su protección jurídica.
cláusula abierta proclive al numerus apertus admitiendo que “los de- No obstante, los derechos de participación y los instrumentos
rechos de participación ciudadana podrán también ser ejercidos, en participativos autonómicos suelen ejercitarse previa vocación admi-
los términos que se establezcan por cada Consellería o departamento nistrativa, por lo que el legislador autonómico transfigura su natura-
de la Generalitat, a través de otros mecanismos, canales o medios de leza como derecho frente al poder político a simple concesión graciosa
contacto o comunicación electrónica, en especial los vinculados al uso desde el poder público autonómico mediante un llamamiento a los ciu-
de la televisión digital, la movilidad y los demás emergentes que pue- dadanos o por solicitud de los mismos. Al respecto, la STC 161/1988, de
dan surgir como consecuencia de los avances tecnológicos (art. 42.2)”. 20 de septiembre, FJ 5, había señalado que el art. 29.1 CE reconoce un
Paralelamente, la jurisprudencia de los Tribunales Superiores derecho uti cives que permite dirigir, con arreglo a la ley a la que se remi-
de Justicia a través de la superación de la doctrina constitucional, ha te la Constitución, peticiones a los poderes públicos, solicitando gracia
admitido el ejercicio de la participación ciudadana mediante “múlti- o expresando súplicas o quejas, sin que en él se incluya el derecho a ob-
ples mecanismos que van, desde la creación de órganos territoriales de tener respuesta favorable a lo solicitado.
gestión desconcentrada como instrumentos para canalizar la partici- Por lo que esta desfiguración de la naturaleza de la participación
pación ciudadana, hasta la consulta popular a la que se refiere el artícu- como derecho tiende a la complicación de las funciones de los Defensores
lo 71 de la Ley 7/85, pasando claro está, por el derecho del ciudadano a del Pueblo autonómicos en la defensa de un derecho de configuración le-
la obtención de la información que considere oportuna sobre aspectos gal y además reducido a concesión o vocación desde los poderes públicos.
de la vida local, siempre evidentemente dentro de los cauces legales” En esta línea, se pronuncia la STSJ de Navarra de 22 de junio de
(STSJ de Cataluña de 30 de enero de 2003). 2001, afirmando que en base a ésta normativa legal citada es claro, a juicio de
Por otra parte, el desarrollo de las competencias autonómicas la Sala, que tales consultas populares están previstas como una posibilidad o
junto a la regulación de derechos estatutarios permite ampliar el es- facultad que se otorga a los Alcaldes para realizarla, si lo estiman conveniente,
pectro de la participación ciudadana. En este sentido, el artículo 29 del pero no como una derecho que puede ser exigido por el ciudadano por integrar
Estatuto de Cataluña admite que los ciudadanos de Cataluña tienen de- parte del contenido esencial del derecho fundamental a participar en los asun-
recho a promover la convocatoria de consultas populares por parte de la tos públicos tal y como se recoge en el artículo 23-1 de la Constitución.
Generalitat y los Ayuntamientos, en materia de las competencias respecti- La discrecionalidad administrativa en relación a la participa-
vas, en la forma y las condiciones que las leyes establecen. También el De- ción ciudadana no se limita a la convocatoria y a la elección de los
creto 76/2009, de 5 de junio, del Consell, por el que se aprueba el Re- procesos participativos sino que se extiende a los sujetos participan-
glamento de desarrollo y ejecución de la Ley 11/2008, de 3 de julio, de tes y a las materias participables. En consecuencia, el derecho de

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participación ciudadana se somete en el plano autonómico no sólo a Paralelamente, las desigualdades entre individuos y entida-
un proceso de desjuridificación sino de desconstitucionalización. El des en el caso de que el legislador autonómico les atribuya derechos
riesgo de restricciones en relación al ámbito subjetivo y objetivo de de participación diversos e incluso prive a los ciudadanos de interve-
aplicación del derecho de participación ciudadana deriva de decisio- nir en procesos participativos a título individual, presenta una dimen-
nes administrativas discrecionales. Sin que esta posibilidad haya sido sión constitucional. En especial, considerando que algunas Comuni-
abordada por la jurisprudencia ni por los Defensores del Pueblo en el dades Autónomas priman la participación sesgada en ciertos asuntos
sentido de que si establecen vías demasiado estrechas que en la práctica públicos, indirecta, colectiva, sectorizada y profesionalizada a través
hagan imposible o muy dificultoso la participación real en asuntos públi- de agentes sociales.
cos, podría cuestionarse la constitucionalidad de las leyes o reglamentos ( En principio, el artículo 23 CE solo prevé la participación directa
STSJ de 20 de junio de 2007 y la STS de 10 de marzo de 1989) individual de los ciudadanos y mediante sus representantes políticos
Las restricciones subjetivas y posibles discriminaciones en el aunque el derecho autonómico ha desarrollado la modalidad partici-
ejercicio de derechos autonómicos de participación pertenecen al ám- pativa a través de entidades y asociaciones. Sin embargo, la exclusión
bito competencial de los Defensores del Pueblo autonómicos, recono- de ciudadanos de la participación institucional así como la atribución
ciendo un sector doctrinal que se ha ampliado la competencia de esta de derechos participativos sólo a las asociaciones e instituciones plan-
institución más allá del control de la administración para participar en tea cierto dilema constitucional. La institucionalización autonómica
el control previo de constitucionalidad y estatutoriedad de propuestas de la participación colectiva no puede fundamentar la exclusión de los
normativas de rango le15gal . ciudadanos o un tratamiento desigual entre individuos y grupos, ni si-
Las leyes autonómicas restrictivas de la titularidad en materia quiera por razón de la complejidad o especialidad de la materia 16.
de participación sin justificación objetiva, razonable y proporciona- En términos generales los Estatutos de Autonomía atribuyen
da, como también las regulaciones neutras ajenas a las desigualdades a los ciudadanos una participación alternativa, individual o colecti-
reales de los ciudadanos con derecho a participar en asuntos públicos, va y en consecuencia, una legitimación jurídica dual para ejercer este
traspasan el límite de constitucionalidad. derecho. El artículo 15 del Estatuto de Baleares dispone que todos los
En particular, el requisito autonómico de inscripción previa en un ciudadanos tienen derecho a participar de forma individual o colec-
registro para la intervención en procesos participativos puede cuestio- tiva en la vida política, económica, cultural y social de la Comunidad
narse desde una óptica constitucional. La exigencia administrativa de Autónoma; el artículo 9.4 Estatuto valenciano y el Estatuto catalán se
una inscripción constitutiva para ejercer el derecho de participación im- refieren a la participación directa o a través de entidades asociativas.
plica una restricción en la titularidad y ejercicio del derecho fundamen- No obstante, predomina en los textos estatutarios y en la legislación
tal de participación. Desde una óptica subjetiva, la desconexión entre los autonómica de desarrollo un interés por canalizar institucionalmen-
derechos autonómicos participativos y el derecho fundamental de parti- te las demandas participativas ciudadanas a través de entes colecti-
cipación no encuentra acomodo en el texto constitucional. La configura- vos (instituciones y entidades ciudadanas) y la promoción participa-
ción legal de los derechos autonómicos facultando a la Administración tiva de los agentes sociales.
para seleccionar los sujetos intervinientes en procesos y derechos parti-
cipativos, puede plantearse en términos de constitucionalidad y requerir 16. A propósito, vid., BRUGUÉ/FONT/GOMÁS (2003), Participación y democracia: aso-
un posicionamiento de los Defensores del Pueblo al respecto. ciaciones y poder local, Universidad Autónoma de Barcelona, considerando que así, en
primer lugar, a pesar de la importancia que retóricamente se asigna a la participación
15. Destaca Larios Paterna, M. J., El Sindic de Greuges y la garantía de los derechos esta- de los actores de la sociedad civil, la práctica de la participación estratégica en España
tutarios, Pág. 70. parece caracterizada por el dominio de los actores públicos y la debilidad de los civiles.

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Entre la legislación autonómica proclive a la participación a tra- de gracia17. En paralelo, la Jurisprudencia constitucional comprime la
vés de entidades o agentes sociales, destacan la ley 17/2008, de 29 de esfera objetiva de la participación ciudadana excluyendo “determina-
diciembre, de Galicia que limita el derecho de participación a las orga- das materias, por lo delicado de su naturaleza o por las implicaciones
nizaciones sindicales y empresariales más representativas de Galicia y que entrañan, queda reservado a la mediación de los representantes
organismos públicos (artículo 5); la Ley 16/2010, de 20 de diciembre, de políticos» ( STC 76/1994, de 14 de marzo).
servicios sociales de Castilla y León sobre la necesidad de promover y fa- La literalidad del artículo 23 CE cede ante la reinterpretación del
cilitar “en iguales términos y con idéntico fin la participación de las enti- concepto de “asuntos públicos” por el Tribunal Constitucional conside-
dades de iniciativa social, de los agentes sociales y de las instituciones, rando que los derechos de participación directa sólo tienen el alcance que
potenciando su implicación en los asuntos sociales. Las normativas au- deriva del ordenamiento vigente, y debe aceptarse igualmente que...el hecho
tonómicas excluyentes de la participación individual en ciertas parcelas de que ese ordenamiento excluya determinadas materias de la iniciativa le-
de los asuntos públicos pueden adquirir transcendencia constitucional gislativa popular no vulnera ningún principio ni regla constitucional 18.
a través de la vulneración de la igualdad y del espíritu del artículo 23 CE. Sin embargo, la ausencia de límites constitucionales expresos
Sin embargo, este desequilibrio participativo entre grupos y ciu- por razón de la materia a salvo de la iniciativa legislativa popular,
dadanos puede derivar en desigualdades difícilmente justificables des- fundamentaría una interpretación amplia y receptiva a la participa-
de el texto constitucional y en la necesidad de un planteamiento garan- ción sobre asuntos políticos sin restricciones en la esfera autonómi-
tista desde las Defensorías del Pueblo autonómicas. ca. Incluso cabría plantear la posibilidad de participar en aspectos
Ante esta posibilidad, determinadas leyes autonómicas han relacionados con los derechos fundamentales, o temas tributarios e
abordado la necesidad de igualar los derechos de participación de in- internacionales a través de otras modalidades participativas diver-
dividuos y entidades, como la Ley 5/2010, de 21 de junio, Canaria de sas de la iniciativa legislativa popular. Aunque algunas propuestas
Fomento a la Participación Ciudadana estableciendo que la Adminis- tienden a la reforma constitucional para facultar la participación en
tración Pública de la Comunidad Autónoma adecuará sus estructuras ad- relación a derechos fundamentales o a iniciativas que se estén tra-
ministrativas para que el derecho de participación ciudadana pueda ser mitando en el Parlamento como la presentada desde el Parlamento
ejercido, tanto individual como colectivamente, de forma real y efectiva; la asturiano. En última instancia, los Defensores del Pueblo a través de
Ley navarra declarando que la participación ciudadana se materializará, sus informe pueden determinar la necesidad de ampliación del ám-
por una parte, a través del ejercicio individual de los derechos de las per- bito del derecho de participación conforme a las demandas y recla-
sonas residentes y, por otra, a través de la realización de procesos partici- maciones ciudadanas.
pativos, que se articulan en las fases de información, debate, conclusiones,
difusión, y evaluación y en los que intervienen tanto las personas residen-
tes como las entidades ciudadanas. 17. Según Martín Nuñez, (2008): “La garantía jurídica de la democracia como derecho
En relación al objeto de los derechos autonómicos de participa- fundamental”, Revista catalana de Dret Public, núm 37, un análisis de la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional sobre la participación política , el Tribunal traslada esta in-
ción, la Constitución adopta una posición amplia extendiéndose a los
terpretación restrictiva del concepto asuntos públicos, identificado con la participación
asuntos públicos sin distinciones (artículo 23), aunque a propósito de estrictamente política, a la participación directa. Aunque son escasas las ocasiones que
la iniciativa legislativa popular admite como excepciones los derechos ha tenido el Tribunal para pronunciarse al respecto, en todas se constata esta concepción
fundamentales, materias tributarias, internacionales y la prerrogativa restrictiva del derecho de participación que se ve reducida en sus manifestaciones políti-
cas de extensión y definición territorial y de alcance general, como ahora el referéndum
consultivo previsto en el artículo 92 CE
18. A propósito, destaca la STC 119/1995, F. 4.

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4. Su aplicación por los Defensores una evidente falta de diligencia que denota una actitud irrespetuosa
hacia la función de control de esta institución y, por ende, a los dere-
del Pueblo autonómicos en la realidad chos de las personas reclamantes. Es en estos casos cuando la institu-
El análisis de los informes de los defensores del Pueblo autonómicos ción se ve obligada a recurrir a la figura última del apercibimiento con
refleja una tendencia creciente a la dedicación de apartados especiales el fin de advertir de las consecuencias penales que pueden seguirse de
a derechos de calidad democrática como información pública, transpa- la falta de colaboración (Código Penal art.502.2).
rencia y participación. El Sindic de Greuges se basa en el artículo 71.4 Estatuto de Ca-
En particular, el Justicia de Aragón reconoce en su último infor- taluña señalando que “la Administración de la Generalitat, de acuerdo
me del año 2013 el incumplimiento de las normas sobre información con el principio de transparencia, debe hacer pública la información
por la Administración. “siendo su resultado la desatención hacia las pe- necesaria para que los ciudadanos puedan evaluar su gestión.”. Desta-
ticiones concretas de información y la dificultad para informarse de los ca que “el supuesto más frecuente se plantea cuando la Administración
expedientes sobre los que se tenga interés si bien con especial énfasis deniega el acceso a la información porque los documentos solicitados
en el derecho de información de los representantes políticos. contienen datos personales. Si bien dispone que la protección de la in-
Respecto del Sindic de Greuges de Valencia admite la necesidad timidad debe actuar como límite a la difusión y al acceso a la informa-
de que desde los poderes públicos, en esta caso las Administraciones, ción pública pero no puede aplicarse de forma automática y por el sólo
se promueva la participación de todos los ciudadanos en la vida políti- hecho de que en los documentos aparezcan personas identificadas.
ca, económica y social. Reconoce que son numerosas las quejas en las
que los ciudadanos expresan que, tras solicitar alguna información o,
incluso, alguna acción por parte de la Administración, no han recibido
contestación a su solicitud, habiendo transcurrido ya, en la mayoría de
los casos, el tiempo establecido legalmente para ello 19.
En cuanto al marco normativo autonómico se refiere, el Esta-
tuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, en su arts. 1.3 y 9.4,
garantiza el derecho de todos los valencianos a la participación en los
asuntos públicos, ya sea de forma individual o colectiva, y reconoce
asimismo en relación con esta participación ciudadana los derechos a
esa buena administración y el derecho de información y acceso a los
documentos como medios para facilitarla.
El Defensor del Pueblo de Navarra en su último informe incluye
quejas sobre falta de contestación a solicitud de documentación e infor-
mación clasificado por administraciones públicas. Respecto de las so-
licitudes de información denegadas afirma que se pone de manifiesto
19. Destaca la Queja 1200261 en la que el ciudadano planteó a esta Institución la falta de
respuesta por parte de la Conselleria de Presidencia, a la que se había dirigido solicitando
información sobre cuándo se materializaría la posibilidad de ejercicio de su derecho de
participación ciudadana, ya que habían transcurrido más de dos años desde su inscrip-
ción en el correspondiente Registro.

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DEFENSORIA PÚBLICA, ESTADO DE-
MOCRÁTICO DE DIREITO E O ACESSO
INTEGRAL DOS ECONOMICAMENTE
NECESSITADOS À JUSTIÇA.
Daury Cesar Fabriz1

“Gran pena es al pobre procurar lo que


falta, y también muy gran trabajo al rico
guardar lo que le sobra”. (A. De Guevara).

A
Introdução
Defensoria Pública constitui uma das funções essenciais
à justiça, estando prevista no Art. 134 da CRFB, tendo por
missão constitucional a orientação técnico-jurídica e a de-
fesa, em todos os graus, dos necessitados, em atendimento
ao comando fundamental do Inciso LXXIV do art. 5º da CRFB, que es-
tabelece que o Estado tem o dever fundamental de prestar assistência
jurídica aos que comprovem carência de recursos. Portanto, a Defensoria
Pública, na ordem constitucional brasileira vigente, se estabelece como
Instituição essencial ao desenvolvimento da própria democracia. Por
seu intermédio, é possível viabilizar o acesso à justiça à grande maioria
dos brasileiros, que por várias razões foi excluída do processo históri-
co. Sem essa importante Instituição, os excluídos não teriam qualquer
chance de serem ouvidos pelos Poderes Públicos.
Com a redemocratização do Estado brasileiro, culminando
com a promulgação da Constituição de 1988, a sociedade brasileira
vislumbrou a possibilidade de se construir um novo momento histó-
rico, baseado na crença de que os direitos declarados seriam efetiva-
dos e que o período autoritário, imprimido pelos militares, ficaria no

1. Doutor e Mestre em Direito Constitucional pela Faculdade de Direito da Universidade


Federal de Minas Gerais. Coordenador e Professor do PPGD da Faculdade de Direito de
Vitória-FDV. Professor Associado do Departamento de Direito da Universidade Federal
do Espírito Santo. Presidente da Academia Brasileira de Direitos Humanos (ABDH). So-
ciólogo. Advogado.

DEFENSORIA PÚBLICA, ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO E O ACESSO


INTEGRAL DOS ECONOMICAMENTE NECESSITADOS À JUSTIÇA. — ­63
passado. Apesar das várias políticas públicas que foram implemen- direitos humanos como resultados de processos de luta, seja no âmbito
tadas ao longo das duas últimas décadas, o cenário é de angústia, na institucional ou a partir dos movimentos populares, em busca do acesso
medida em que se verifica a precarização do próprio Estado, que po- aos bens, imprescindíveis a uma vida digna. Nessa perspectiva, busca-se
deria funcionar como catalizador na construção de uma sociedade compreender a real extensão da expressão “acesso à justiça” na perspec-
mais justa, livre e solidária. tiva democrática. Com base em Härbele, sustentar-se-á a necessidade de
Há verdadeiro descrédito por parte da maioria da sociedade bra- ampliação do rol de legitimados do art. 103 da CRFB, acrescentando a De-
sileira nas instituições públicas, o que ficou demonstrado com os even- fensoria Pública, na procura de alargamento do rol de intérpretes da Cons-
tos do mês de junho de 2013, onde milhares de pessoas saíram às ruas tituição, afinando-se ao paradigma do Estado democrático de direito.
para protestar por direitos. Os direitos estão declarados na Constitui-

D
ção e nos tratados internacionais, mas o acesso a eles é dificultado pelo 1. Da ordem democrática
próprio Estado. Percebe-se que no momento e que direitos são abstra- emocracia é uma daquelas palavras que viajam no tempo e
tamente declarados eles são apresentados como uma verdadeira pana- em cada espaço geográfico e tempo histórico surge e ressur-
ceia. Contudo, na medida em que não são materializados, passam a ser ge com tonalidades diversas. Adam Przerworski2 em trabalho
um nada, um vazio. Daí a necessidade de uma instituição pública que dedicado a compreender os processos de redemocratização
possa ser reconhecida como um instrumento de realização dos direitos pós-ditaduras, escreve sobre as contingências da democracia, tendo
declarados, por intermédio do acesso à ordem jurídica justa, no senti- em vista que somos lançados às incertezas, dado que a democracia
do de encetar lutas jurídicas em busca de se garantir vida digna para as concebe-se como um processo contínuo que sempre expressa alternân-
camadas mais pobres. Na perspectiva da solidariedade, princípio con- cia de esperança e medo. Nas palavras do citado autor: “... o momento
sagrado pela Constituição brasileira de 1988, a obrigação de o Estado crucial em qualquer transição do autoritarismo à democracia não é ne-
garantir a todos os que comprovem insuficiência econômica o direito cessariamente a retirada do exército para os quartéis ou a abertura do
fundamental de ser assistido juridicamente por um defensor público. Parlamento eleito, mas a transposição de um limiar para além do qual
Busca-se com o presente estudo, compreender a instituição De- ninguém pode reverter as consequências do processo democrático for-
fensoria Pública na perspectiva do paradigma do Estado democráti- mal.” Na sequencia o próprio autor arremata: “É o momento no qual,
co de direito e, nessa contextualização, verificar qual é a amplitude e conforme Adolfo Suárez afirmou no discurso inaugural da Assembleia
os limites da expressão “acesso à justiça”. Na compreensão do Estado Constituinte, ´o futuro não está escrito, porque somente o povo pode
democrático de direito, indaga-se sobre quais seriam as atribuições e escrevê-lo`. Democratização é o processo de submeter todos interesses
competências necessárias à Defensoria Pública para realizar o acesso à competição da incerteza institucionalizada.”3 Nesse sentido, “ame as
real de uma percepção mais expandida de acesso à justiça. Para além incertezas e serás democrático”.
das competências expressas no texto constitucional, quais instrumen- Democracia torna-se, desse modo, processos de incertezas ins-
tos deveriam ser concedidos constitucionalmente à Defensoria Pública titucionalizadas, que formalmente permite alternâncias de debates
para efetivar a sua missão constitucional em sua plenitude? O presente e das forças que interagem na arena pública de disputas pelo poder
questionamento se faz necessário para que se possa, ao final da pre-
sente reflexão, compreender a importância da Defensoria Pública, na 2. PRZERWORSKI, Adam. Ama a incerteza e serás democrático. Revista Novos Es-
construção do processo democrático. tudos. Nº 9.Tradução de Roseli Martins Coelho, São Paulo. CEBRAP, 1984. Versão
PDF: http://novosestudos.uol.com.br/v1/files/uploads/contents/43/20080623_
No presente estudo partir-se-á da percepção de direitos humanos ama_a_incerteza.pdf
baseado nas concepções de Herrera Flores, que nos permite visualizar 3. PRZERWORSKI, Adam. Op. Cit. P. 37.

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64 ­— Daury Cesar Fabriz INTEGRAL DOS ECONOMICAMENTE NECESSITADOS À JUSTIÇA. — ­65
socialmente institucionalizado. Um processo que necessita do povo Concorda-se que democratização pode ser compreendido como
para ser legítimo na sua expressão. Mas de qual povo estamos falando? processo de submissão de todos interesses à competição da incerteza
Qual povo verdadeiramente participa do processo constituinte? Pro- institucionalizada, como defende PRZERWOSKI. O grande problema
cesso constituinte que na visão de Luiz Moreira, em sua obra “A Consti- é quando não existem incertezas, mas tão somente a certeza de que as
tuição como simulacro”4, não passa de um grande embuste, onde os vi- forças que sempre estiveram nas instâncias de decisão se manterão lá,
vos são governados pelos mortos; onde os eleitos buscam apenas pelos e que, a realidade não mudará.
seus próprios interesses. Nesse sentido, a necessidade de se pensar so- Democracia meramente formal não é incerteza, é certeza. Certe-
bre as incertezas em torno do que vem a ser propriamente democracia, za de que tudo continuará o mesmo. Temos assim, a certeza travestida
ou ainda, qual o formato democrático é verdadeiramente democrático? de incerteza institucionalizada. Por outro lado, a certeza de que a reali-
Todos se dizem democrático. Alhures escrevemos verbete sobre legiti- dade não mudará, para milhões e milhões de cidadãos, ditos de segun-
midade assinalando que a “legitimidade dos atos de governo, dos atos da categoria. Democracia meramente formal, não impede o embuste
legislativos e das decisões do Poder Judiciário dependerá desse subs- de que a “incerteza democrática institucionalizada” possa prometer ci-
trato ético que encontramos nos postulados dos direitos humanos”, ou nicamente um mundo melhor. No art. 1º da CRFB de 1988 estabelece
seja, “a concretização dos direitos humanos tem a potência legitimado- que o Estado Brasileiro constitui-se como Estado democrático de di-
ra e ao mesmo tempo se estabelece como condição de uma ordem de- reito. Ou seja, é uma norma constitucional determinando que a ordem
mocrática que se pretende e mereça ser legítima.” 5 Para além de uma jurídica deva ser orientada por processos democráticos, desde a sua
democracia meramente formal, exige-se a concretização dos direitos construção, aos momentos de aplicação e realização da ordem jurídi-
humanos como forma de viabilizar aos membros de todo o povo for- ca. É norma constitucional que estabelece limites e deveres constitu-
mas esclarecidas de participação nas decisões públicas, equacionando cionais aos poderes constituídos. Significa que o Estado deve buscar
liberdade e igualdade como dimensões essenciais de vida digna. Não pelos seus objetivos na construção de uma sociedade justa, livre e soli-
se pode falar de democracia de forma legítima quando a grande maio- dária em parceria com toda a sociedade em sua pluralidade de modos
ria dos membros do povo não tem acesso aos serviços básicos de ci- de expressão, organização e visões de mundo.
dadania, aos direitos básicos declarados na Constituição. Certamente
que direitos não caem do céu, conforme já advertiu Herrera Flores. Sen- 2. Do acesso à justiça na perspectiva

D
do assim, é necessário imprimir lutas cotidianas, seja no plano institu-
cional ou via movimentos sociais, para que se tenha acesso aos bens
democrática
etermina o art. 5º, XXXV da CRFB, in verbis: “a lei não excluirá
concretos, fundamentais, para uma vida que seja viável.6 É preciso se
da apreciação do Poder Judiciária lesão ou ameaça a direitos”.
ter a consciência de que é possível e necessário reagir contra contextos
De início vale destacar que o referido dispositivo traz em seu
históricos injustamente impostos; entender que não existem elemen-
campo normativo não apenas a inafastabilidade da jurisdição.
tos culturais intocáveis. Tudo pode ser construído e reconstruído.
Para além da inafastabilidade da jurisdição, o mencionado comando
constitucional se dirige ao legislador. Determina o citado dispositivo
4. MOREIRA, Luiz. A Constituição como simulacro. Rio de Janeiro: Lumen juris, 2007.
que a lei não excluirá. Assim, encontra-se o legislador pátrio impedido
5. FABRIZ, Daury Cesar. Legitimidade. In: Dicionário de teoria e filosofia do direito. Ale-
xandre Travessoni (Coord. Geral). São Paulo, Ltr, 2011, p. 263. na sua ação legislativa de produzir normas que venham a dificultar a
6. HERRERA FLORES, Joaquín. A reinvenção dos direitos humanos. Trad. de Carlos Ro- prestação jurisdicional para todos os membros do povo. De outro modo,
berto Diogo Garcia; Antonio Henrique Graciano Suxberger e Jefferson Aparecido Dias. não pode o legislador ser omisso no sentido de não criar mecanismos de
Florianópolis: Fundação Boiteux, 2009.

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66 ­— Daury Cesar Fabriz INTEGRAL DOS ECONOMICAMENTE NECESSITADOS À JUSTIÇA. — ­67
ampliação do acesso jurisdicional, para que haja maior amplitude nes- posta. Esta prestação técnico-jurídica, aos necessitados, deve ser inte-
sa prestação por parte do Estado. Certamente que os demais poderes gral, ou seja, judicial e também extrajudicial. A ideia de acesso à justi-
também são destinatários do referido enunciado normativo, dado que ça se delineia como acesso a qualquer instância pública, no sentido da
tanto o poder executivo e o poder judiciário são legitimados para iniciar reinvindicação de acesso aos bens juridicamente tutelados pelos direi-
o processo legislativo, por exemplo, em determinadas matérias. Na hi- tos declarados. Por sua vez, o Art. 134 da CRFB, ao estabelecer que a
pótese de inconstitucionalidade por ação ou por omissão do legislador, Defensoria Pública é instituição essencial à função jurisdicional do Esta-
a própria Constituição de 1988 estabeleceu um rol de legitimados para do, incumbindo-lhe a orientação e a defesa, em todos os graus, dos neces-
propor ações visando o controle judicial de constitucionalidade abstra- sitados, na forma do Art. 5º, LXXIV, coloca nas mãos dessa importante
to, diretamente no STF. Instituição o dever constitucional de cuidar dos economicamente ne-
A essa altura pode-se afirmar que o aceso à justiça não se restrin- cessitados transmitindo o apoio técnico-jurídico necessário no sentido
ge a postular a defesa de direitos formalmente declarados, mas o acesso de viabilizar o acesso dos bens indispensáveis à vida em dignidade. No
ao mais amplo debate sobre exercício e gozo dos bens declarados pe- entanto, ainda é muito acanhado o texto constitucional, ao estabele-
los direitos. Em perspectivas democráticas, todo cidadão tem o direito cer as competências da Defensoria Pública. O formato como se encon-
de discutir qualquer assunto e em qualquer instância pública. Ou ainda, tra hoje inibe maior intensidade de ação (movimentação) por parte da
conforme Dinamarco e outros, ao refletirem sobre a questão do acesso instituição e seus integrantes, no sentido de instrumentalizar o acesso
à justiça: “a mais ampla admissão de pessoas e causas no processo.”7 Di- dos economicamente necessitados a uma percepção de justiça que seja
ríamos, não somente ao processo administrativo ou judicial, mas sim, mais ampla do que o acesso ao mero direito de ação em âmbito judicial.
aos variados processos de lutas cotidianas, organizadas por homens e Hodiernamente o acesso à justiça exige maior largueza de com-
mulheres, em busca de uma vida que seja aceitável de ser vivida. preensão. No seu aspecto de acesso a uma jurisdição justa, assim se
O Inciso LXXIV do Art. 5º da CRFB, ao considerar que o Esta- manifestou MARINONI: “Uma leitura mais moderna, no entanto, faz
do prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem surgir a ideia de que essa norma constitucional garante não só o direito
insuficiência de recursos, exige do interprete da Constituição esfor- de ação, mas a possibilidade de um acesso efetivo à justiça e, assim, um
ço hermenêutico que vai para além da literalidade. Qual o significado direito à tutela jurisdicional adequada, efetiva e tempestiva. Não teria ca-
que podemos extrair da expressão “assistência jurídica”? Assistir, em bimento entender, com efeito, que a Constituição da República garante ao
suas várias acepções, converge para a ideia de cuidado. Cuidado com cidadão que pode afirmar uma lesão ou uma ameaça a direito apenas e tão
alguém que necessita de cuidado. Assim, afluímos para expressões si- somente uma resposta, independentemente de ser ela efetiva e tempesti-
nônimas, quais sejam: auxiliar, ajudar, acompanhar, conduzir. Cuida- va. Ora se o direito de acesso à justiça é um direito fundamental, porque
do com aqueles que se mostram hipossuficientes economicamente e, garantidor de todos os demais, não há como imaginar que a Constituição
em razão da carência econômica, a exigência de amparo, ajuda, con- da República proclama apenas que todos têm direito a uma mera respos-
dução e acompanhamento do Estado, com fundamento no princípio ta do juiz”.8 A tese que aqui se defende é que o acesso à justiça deve ir
da solidariedade. Esse cuidado, quando pensamos em acesso à justi- além, e com agudeza compreender justiça como justiça efetiva, justiça
ça, se refere a ajudar a quem necessita de apoio técnico-jurídico para realizada, em toda a sua extensão. Conforme sugerido acima, não ape-
ter acesso aos bens necessários a uma vida em dignidade; bens estes, nas o direito a uma prestação jurisdicional, mas também o acesso ao
declarados pelos direitos formalmente positivados na ordem jurídica
8. MARINONI, Luiz Guilherme. Garantia da tempestividade da tutela jurisdicional
7. CINTRA, Antonio Carlos de Araújo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cân- e duplo grau de jurisdição. In: CRUZ E TUCCI, José Rogério. Garantias Constitucionais do
dido Rangel. Teoria Geral do Processo. 25ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2009. P. 40. processo civil. São Paulo: RT, 1999. p. 218.

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68 ­— Daury Cesar Fabriz INTEGRAL DOS ECONOMICAMENTE NECESSITADOS À JUSTIÇA. — ­69
Estado em todas as suas esferas. Aliás, o povo é elemento constitutivo defensorias públicas com amplas competências para defender o povo.
do próprio Estado. A Constituição da República do Paraguai, de 1992, em seu art. 276 ins-
O Art. 5º, LXXIV da CRFB garante assistência jurídica não só tituiu El Defensor del Pueblo, que tem por atribuição constitucional a
no âmbito do poder judiciário; garante a assistência de um advogado defesa dos direitos humanos, a canalização de reinvindicações e inte-
para cuidar juridicamente dos necessitados. Imaginem uma comuni- resses populares. Para o referido mister conta com garantias constitu-
dade carente que pretende criar uma associação de moradores para rei- cionais institucionais de autonomia e inamovibilidade. A Constituição
vindicar direitos, mas não sabem como proceder, dar o primeiro passo? Boliviana de 2009, em seu art. 127, instituiu o Defensor do Povo com
O Estado democrático deve agir no sentido de viabilizar as informações a seguinte missão: El Defensor del Pueblo vela por la vigencia y el cum-
técnico-jurídicas necessárias para que esta comunidade possa se orga- plimiento de los derechos y garantías de las personas en relación a la acti-
nizar e, a partir dessa organização, interagir com o poder instituído e vidad administrativa de todo el sector público. Asimismo, vela por la de-
assim lutar pelo acesso aos bens declarados pelos direitos, tais como fensa, promoción y divulgación de los derechos humanos. II. El Defensor
saúde, educação, transporte público, segurança pública etc. Luta por del Pueblo no recibe instrucciones de los Poderes públicos. Depreende-se
acesso à justiça em toda a sua extensão, em atendimento a lógica de- do citado dispositivo da Constituição boliviana ampla margem de ação
mocrática. Portanto, o estímulo ao associativismo, com o devido au- aos defensores do povo que devem postular não apenas a defesa dos
xílio jurídico fornecido pelo Estado, para as comunidades economi- direitos humanos, mas buscar a promoção e divulgação dos mesmos.
camente carentes, poderá promover amplo acesso aos direitos, por A Constituição do Equador, de 2008, conta com a figura do Defensor do
intermédio de lutas a partir de movimentos populares organizados. Povo estabelecendo no art. 96 o reconhecimento de todas as formas de
Nessa dimensão, verificar-se-á o empoderamento, na perspectiva da organização da sociedade como expressão da soberania popular para
socialização do poder, das parcelas excluídas da sociedade e do Estado. desenvolver processos de autodeterminação e incidir sobre decisões
É com esse balizamento que se defende a tese de que há a necessida- políticas públicas e no controle social em todos os níveis de governo.
de de ampliação das competências da Defensoria Pública; Instituição Procura-se, dessa forma, o fortalecimento da cidadania nas suas mais
essa que poderá funcionar como um vetor de empoderamento das ca- variadas formas de expressão.
madas sociais excluídas, por intermédio do assessoramento jurídico, Dos exemplos acima, colhidos em outras experiências consti-
estimulação, por exemplo, ao associativismo e a organização de mo- tucionais, constata-se esforços de outros Estados proporcionarem aos
vimentos populares, apartidários, visando a reivindicação de direitos seus povos a assessoria jurídica para a promoção dos direitos humanos
não prestados pelo Estado. junto às iniciativas da própria população. São denominados defenso-
Não estamos aqui tratando de uma espécie de ombudsman, ou res do povo. Não há que se confundir com a instituição Ministério Pú-
seja, a figura de um funcionário público remunerado pelo Estado que blico, também previsto nos ordenamentos acima mencionados e que
teria a tarefa de vigiar a administração pública e criticá-la. É a assis- tem atribuições constitucionais assemelhadas às atribuições do Mi-
tência jurídica aos necessitados, prestada pelo Estado democrático de nistério Público aqui no Brasil. Importante aqui também ressaltar que
direito, de forma gratuita, no sentido do empoderamento e emanci- não se defende, neste estudo, a transferência das funções do Ministé-
pação das camadas excluídas. Também, é de se ressaltar, que não se rio Público às defensorias públicas. São Instituições que tem missões
prega a extinção dos partidos políticos, como instâncias intermedia- constitucionais diferentes. Pugna-se, aqui, por uma Defensoria Públi-
doras de conflitos. Apenas, defende-se o fortalecimento da Defensoria ca que possa ter sua margem de ação ampliada no sentido da promo-
Pública como instituição que possa fomentar transformações sociais. ção dos direitos humanos a partir de uma assistência jurídica aos indi-
No direito constitucional comparado encontram-se vários exemplos de víduos-cidadãos e a grupos de cidadãos economicamente carentes que

DEFENSORIA PÚBLICA, ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO E O ACESSO


70 ­— Daury Cesar Fabriz INTEGRAL DOS ECONOMICAMENTE NECESSITADOS À JUSTIÇA. — ­71
necessitam de ajuda/cuidado técnico-jurídico para o acesso aos bens classe inicial, mediante concurso público de provas
fundamentais necessários a uma vida digna. e títulos, assegurada a seus integrantes a garantia
da inamovibilidade e vedado o exercício da advoca-
No campo da prestação jurisdicional propriamente, também
cia fora das atribuições institucionais. (Renumera-
se faz necessária a ampliação da assistência jurídica, conduzida pela
do do parágrafo único pela Emenda Constitucional
Defensoria Pública. Vejam que o Art. 134 da CRFB estabelece que essa nº 45, de 2004)
prestação técnica-jurídica por parte da Defensoria Pública deve se efe-
tivar em todos os graus. Tal comando implica em uma assistência in- § 2º Às Defensorias Públicas Estaduais são asse-
tegral nos termos do Art. 5º, LXXIV da CRFB. Portanto há que se mu- guradas autonomia funcional e administrativa e
niciar a Defensoria Pública de competências que possam viabilizar a a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro
dos limites estabelecidos na lei de diretrizes or-
realização do acesso à justiça dos hipossuficientes de forma irrestrita.
çamentárias e subordinação ao disposto no art.
99, § 2º. (Incluído pela Emenda Constitucional
3. Ampliação das competências da nº 45, de 2004)

O
defensoria pública § 3º Aplica-se o disposto no § 2º às Defensorias Pú-
texto constitucional de 1988 prescreve que a Defensoria Pú-
blicas da União e do Distrito Federal. (Incluído pela
blica é função essencial à justiça. Essencial é tudo aquilo que Emenda Constitucional nº 74, de 2013)
se expressa como elemento fundamental, que é absolutamen-
te necessário para que algo possa existir e subsistir. Sendo § 4º São princípios institucionais da Defensoria Pú-
essencial, não pode a instituição ser preterida de certas garantias insti- blica a unidade, a indivisibilidade e a independên-
tucionais e funcionais. Nesse aspecto a Defensoria Pública já avançou cia funcional, aplicando-se também, no que couber,
o disposto no art. 93 e no inciso II do art. 96 desta
em alguns pontos por intermédio de Emendas Constitucionais, confor-
Constituição Federal. (Incluído pela Emenda Cons-
me se transcreve abaixo:
titucional nº 80, de 2014) (Grifamos).

Art. 134. A Defensoria Pública é instituição perma-


nente, essencial à função jurisdicional do Estado, in-
Depreende-se que o constituinte reformador brasileiro dotou a
cumbindo-lhe, como expressão e instrumento do re- Defensoria Pública de garantias constitucionais institucionais adequa-
gime democrático, fundamentalmente, a orientação das às necessidades de independência e autonomia para a realização
jurídica, a promoção dos direitos humanos e a de- das suas atribuições constitucionais. Ressalte-se que a Defensoria Pú-
fesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos bica passou a ser regida pelos princípios-garantias da unidade, indi-
direitos individuais e coletivos, de forma integral e
visibilidade e independência funcional. Nesse sentido os defensores
gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV
do art. 5º desta Constituição Federal. (Redação dada
integram um só órgão, sob a coordenação de um só chefe. Pela indivi-
pela Emenda Constitucional nº 80, de 2014) sibilidade os defensores poderão se substituídos um pelos outros nos
termos legais. Pela independência funcional, cada defensor público
§ 1º Lei complementar organizará a Defensoria Pú- está vinculado somente à sua percepção e consciência técnico-jurídica,
blica da União e do Distrito Federal e dos Territó- em todas as instâncias. Todas essas garantias são essenciais para um
rios e prescreverá normas gerais para sua organiza- desempenho de qualidade na promoção do acesso à justiça irrestrito
ção nos Estados, em cargos de carreira, providos, na
dos economicamente necessitados.

DEFENSORIA PÚBLICA, ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO E O ACESSO


72 ­— Daury Cesar Fabriz INTEGRAL DOS ECONOMICAMENTE NECESSITADOS À JUSTIÇA. — ­73
A expressão acesso à justiça apresentou-se, nas últimas déca- forma científica as informações necessárias para
das, como um dos ícones do paradigma do Estado de direito demo- promover o fortalecimento da instituição, como
meio de concretizar o direito de acesso à justiça.
crático. Acesso à justiça , no entanto, sempre foi tratado pelo campo
jurídico como simples acesso ao poder judiciário. Ou seja, poder judi-
4. A pesquisa constatou que as defensorias aten-
ciário como sinônimo de justiça. Todavia há que se motivar, na presen-
dem a apenas 42% das comarcas brasileiras. Os esta-
te quadra histórica, uma percepção mais ampliada do que vem a ser o dos que menos investem nas defensorias são os que
acesso à justiça. As referidas emendas, acima assinaladas, representa- apresentam os piores indicadores sociais - e que mais
ram certamente um avanço no sentido de conceder independência e necessitariam dos serviços da instituição. O diagnós-
autonomia aos defensores públicos, conforme já assinalado. Mas ain- tico demonstra que tanto maior é a realização de con-
vênios, forma de terceirização do serviço de assistên-
da não é o bastante. É necessário avançar mais. Em data de 28 de agos-
cia judicial, quanto menor é a presença da Defensoria
to de 2007, o então ministro da Justiça, Senhor Tarso Fernando Herz
Pública nas comarcas. A par das considerações jurí-
Genro, encaminhou à da Presidência da República, mensagem (EM nº dicas e políticas que desautorizam referidos convê-
00143 – MJ) com Proposta de Emenda Constitucional com variadas nios como instrumentos da assistência jurídica inte-
pretensões. Algumas contempladas, pelas Emendas acima referidas. gral e gratuita preconizada pela Constituição, conclui
Todavia, alguns pontos ainda não foram considerados pelo Congresso o Estudo que a grande incidência convênios impede
o fortalecimento da Defensoria Pública.
Nacional. Vejamos a mencionada mensagem na sua íntegra:

5. A Reforma do Judiciário (Emenda Constitucional


EM nº 00143 - MJ
nº 45/2004) atribuiu às defensorias públicas esta-
Brasília, 28 de agosto de 2007
duais autonomia funcional e administrativa, inicia-
tiva de proposta orçamentária (art. 134, § 2º) e di-
Excelentíssimo Senhor Presidente da República,
reito ao recebimento de duodécimos das dotações
orçamentárias (art. 168), nos moldes dos Poderes
Submeto à apreciação de Vossa Excelência a inclusa Executivo, Legislativo e Judiciário e do Ministério
Proposta de Emenda à Constituição que “Dispõe so- Público, aprofundando a simetria estabelecida origi-
bre a Defensoria Pública”. nariamente pelo Poder Constituinte e ampliada pela
Reforma da Previdência (EC nº 41/03), que a vincu-
2. Dispõe o art. 5º, LXXIV, da Constituição Federal lou ao subteto de remuneração do Judiciário.
que o Estado prestará assistência jurídica integral e
gratuita aos que comprovarem insuficiência de re- 6. A presente proposta de emenda dá prosseguimen-
cursos. Instituída pela Constituição em seu art. 134, to àquela iniciativa, complementando as disposições
a Defensoria Pública tem por objetivo dar efetivi- constitucionais necessárias ao exercício das funções
dade ao preceito fundamental. Políticas que garan- institucionais da Defensoria Pública, de forma har-
tam adequada estruturação à Defensoria Pública são mônica com as demais iniciativas que vêm sendo
imprescindíveis para que a assistência jurídica seja adotadas pelo Governo de Vossa Excelência, como o
prestada de maneira abrangente e eficaz. Projeto de Lei Complementar nº 28, de 2007, que bus-
ca adequar a Lei Complementar nº 80, de 12 de janei-
3. O Estudo Diagnóstico da Defensoria Pública, rea- ro de 1994, ao novo ordenamento constitucional, re-
lizado em parceria com a Associação Nacional dos formando os artigos incompatíveis, incorporando os
Defensores Públicos (ANADEP), sistematizou de princípios e institutos decorrentes da autonomia da

DEFENSORIA PÚBLICA, ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO E O ACESSO


74 ­— Daury Cesar Fabriz INTEGRAL DOS ECONOMICAMENTE NECESSITADOS À JUSTIÇA. — ­75
Defensoria Pública e explicitando os instrumentos de Verifica-se da mensagem acima transcrita que muitos pontos
compatibilização da Instituição com a nova ordem. ainda merecem ser abordados no sentido de melhor instruir nosso le-
gislador constituinte reformador e ordinário, no sentido de ampliar
7. O presente projeto, portanto, busca introduzir sig-
as competências da Defensoria Pública. Um dos pontos que merece
nificativos avanços nos dispositivos constitucionais
relevância nesse debate é o propósito de conceder legitimidade ativa
pertinentes à Defensoria Pública abordando como
principais aspectos: a indicação dos objetivos e a para propositura de ação direta de inconstitucionalidade nas causas rela-
ampliação das funções institucionais, constitucio- cionadas às competências da Defensoria Pública. Sem dúvida essa é uma
nalizando-se a interpretação jurisprudencial sobre a reivindicação justa e necessária para que haja amplo e irrestrito acesso
questão; a extensão da autonomia funcional e téc- à justiça, da população economicamente carente.
nica a todos os seus ramos, mantida a autonomia
A Constituição brasileira de 1988 avançou nesse aspecto ao ins-
funcional, administrativa e orçamentária já confe-
tituir o art. 103 que dispõe sobre a legitimação para provocar a juris-
rida às Defensorias Públicas dos Estados; as garan-
tias para o exercício das atividades pelos seus mem- dição constitucional para a realização do controle judicial abstrato de
bros, inclusive o foro privilegiado para os mesmos; constitucionalidade. Há um rol bastante expressivo de habilitados. To-
a escolha do Defensor Público-Geral mediante lista davia, a Defensoria Pública não foi agraciada no referido rol.
tríplice formada mediante votação entre seus mem- A proposta de incluir a Defensoria Pública no rol de legitima-
bros; a garantia constitucional de mandato para o
dos do Art. 103 da CRFB encontra respaldo na teoria constitucional sob
Defensor Púbico-Geral, mediante aprovação prévia
a regência de Peter Härbele10 que defende a tese de uma hermenêu-
pelo Senado Federal; a legitimidade ativa para pro-
positura de ação direta de inconstitucionalidade nas tica constitucional conformada a uma sociedade plural e aberta. Pug-
causas relacionadas às suas competências; a obriga- na, o citado autor, pela democratização da interpretação constitucio-
toriedade da criação de Ouvidorias nas Defensorias nal, vez que a norma constitucional incide sobre todos. Assim sendo,
Públicas; a fixação de prazo para o encaminhamen- o ato interpretativo deve contar com a participação do povo, de grupos
to, aos respectivos poderes legislativos, de projeto
de interesse, opinião publica, dentre outros atores que se expressam
de lei complementar a fim de que sejam instituídas
na sociedade.
as Defensorias Públicas, onde ainda não existem, e
a atualização das respectivas leis complementares, Razão assiste ao citado autor na medida em que a constitui-
onde já instituídas. Por fim, propõe-se a alteração da ção é obra do povo, e, assim sendo, todo e qualquer membro do povo
denominação da Defensoria Pública da União para deve ser respeitado como intérprete do texto fundamental. No caso
Defensoria Pública Federal, e a transferência da De- dos economicamente hipossuficientes, teriam na Defensoria Públi-
fensoria Pública do Distrito Federal, hoje a cargo da
ca essa porta de entrada para a Corte Constitucional, no sentido de
União, para a jurisdição daquele ente federativo.
discutir normas que contrariam direitos humanos fundamentais. À
exemplo da Lei nº 11.448/07 que habilitou a Defensoria Pública in-
São essas, Senhor Presidente, as razões pelas quais
submeto à elevada apreciação de Vossa Excelência a gressar com a ação civil pública, a possibilidade da Defensoria arguir
Proposta de Emenda à Constituição em apreço. a inconstitucionalidade de lei no sistema de controle judicial concen-
trado é imperativo para que todo o povo possa figurar com fiscal do
Respeitosamente,
Tarso Fernando Herz Genro 10. HÄBERLE, Peter. Hermenêutica constitucional. Sociedade aberta de intérpretes da
Ministro de Estado da Justiça”9 Constituição: contribuição para a interpretação pluralista e procedimental da Constitui-
ção. Tradução de Gilmar FerreiraMendes. Porto Alegre: Sérgio Fabris Ed., 1997.
9. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/projetos/EXPMOTIV/
MJ/2007/143.htm. Acesso no dia 02 de junho e 2014, às 18h15m.

DEFENSORIA PÚBLICA, ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO E O ACESSO


76 ­— Daury Cesar Fabriz INTEGRAL DOS ECONOMICAMENTE NECESSITADOS À JUSTIÇA. — ­77
texto constitucional. Qual razão assistiria aqueles que se colocam con- O raciocínio, acima exposto, é razoável e se enquadra perfeita-
trário a essa proposta? Não se verifica nenhuma razoabilidade! Aliás, mente no paradigma do Estado democrático de direito. Defende-se, da
razoável é que todo o povo seja incluído no debate democrático, na mesma forma, a legitimação do Defensor Público-Geral em âmbito Es-
lógica de uma democracia deliberativa e participativa. tadual para a arguição de inconstitucionalidade abstrata das leis muni-
No Brasil adotamos o princípio da supremacia constitucional. cipais e estaduais frente à constituição estadual, à exemplo do que algu-
Todas as normas produzidas pelos poderes da República necessaria- mas unidades federativas já instituíram, como é o caso da Constituição
mente precisam observar o devido processo legislativo constitucional do Estado do Rio de Janeiro, in verbis: “Art. 162. A representação de in-
e o conteúdo das normas inscritas no texto fundamental. A Constitui- constitucionalidade de leis ou de atos normativos estaduais ou mu-
ção é obra do poder constituinte que cria o Estado e estabelece os seus nicipais, em face desta Constituição, pode ser proposta pelo Governa-
limites. Sendo assim, “se é função da Constituição limitar o exercício dor do Estado, pela Mesa, por Comissão Permanente ou pelos membros
do poder, as suas normas devem ser superiores às produzidas ordina- da Assembléia Legislativa, pelo Procurador-Geral da Justiça, pelo Pro-
riamente.”11 Na expectativa democrática deve-se considerar a inclusão curador-Geral do Estado, pelo Defensor Público Geral do Estado, por
de todos no debate público, na medida em que as decisões importam Prefeito Municipal, por Mesa de Câmara de Vereadores, pelo Conselho
a todos. Holden Macedo da Silva, em estimulante artigo, tratando do Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil, por partido político com
acesso à justiça constitucional e defendendo a legitimação do Defensor representação na Assembléia Legislativa ou em Câmara de Vereadores, e
Público-Geral da União para constar no rol do art. 103 da CRFB, escreve: por federação sindical ou entidade de classe de âmbito estadual.” Merece
aplauso o referido dispositivo da Constituição fluminense, demonstran-
“...se o Procurador-Geral da República, Chefe no do estar afinada às exigências democráticas e de uma sociedade plural.
plano federal de uma das Funções Essenciais à A Defensoria Pública, na condição de instituição essencial à jus-
Justiça, está legitimado a propor ação direta de in-
tiça, não pode ser considerada instituição menor por atender a popu-
constitucionalidade genérica, ação direta de incons-
titucionalidade interventiva, ação direta de incons- lação economicamente necessitada. Essa percepção não se afina com
titucionalidade por omissão e ação declaratória de o devido olhar ético e respeitoso que devemos ter com o outro, ou con-
constitucionalidade, por que o Defensor Público- forme escreve Heleno Florindo da Silva, “mas não um olhar no sentido
Geral da União, Chefe, no plano federal, de uma das de comiseração, de `ter pena, ter dó`, ao contrário, um olhar no sentido
Funções Essenciais à Justiça, não deveria estar? de instaurar um movimento ético, político, social e cultural, que esteja fun-
dado na busca de uma justiça político-social e, sobretudo, na construção
Além. Se o Advogado-Geral da União, Chefe no pla-
multicultural dos Direitos Humanos – enquanto projeto cultural univer-
no federal de uma das Funções Essenciais à Justiça,
está legitimado a participar, no controle concentra- salizável.”13 Ou seja, a Defensoria Pública não é uma instituição de ca-
do de constitucionalidade de leis e atos normativos, ridade, mas sim instituição-vetor de transformação da realidade sócio-
como defensor do ato ou texto impugnado, por que -política e econômica; é vetor de inclusão e cidadania. Nesse sentido a
o Defensor Público-Geral da União, Chefe no plano necessidade de fortalecimento da mesma.
federal de uma das Funções Essenciais à Justiça não
deveria também participar deste controle?”12
constitucionalidade: o defensor público-geral da União, p.8-9. Disponível em: http://
www.dpu.gov.br/pdf/artigos/artigo_controle_concentrado_rolden.pdf. Acesso em 03
11. SOUZA NETO, Cláudio Pereira de. & SARMENTO, Daniel. Direito constitucional: teo- de julho de 2014, às 11h30m.
ria, história e método de trabalho. 2ª edição. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2014, p.24. 13. SILVA, Heleno Florindo da. Teoria do Estado Plurinacional: o novo constitucionalismo
12. MACEDO DA SILVA, Holden. Nova legitimação ativa para o controle concentrado de latino-americano e os direitos humanos. Curitiba: Juruá, 2014, p. 162.

DEFENSORIA PÚBLICA, ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO E O ACESSO


78 ­— Daury Cesar Fabriz INTEGRAL DOS ECONOMICAMENTE NECESSITADOS À JUSTIÇA. — ­79
A
4. Conclusão Diante do exposto postula-se a inserção da Defensoria Pública
como um dos legitimados do art. 103 da CRFB para fomentar o contro-
Constituição brasileira de 1988 restaurou a democracia no Bra-
le judicial, abstrato e concentrado das leis. Tal postulação lastreia-se na
sil, ao refundar o Estado denominou o mesmo de democrático
convicção de que é necessário ampliar o rol de intérpretes da Constitui-
e de Direito. Estado de Direito é Estado que encontra limites
ção. Partindo do pressuposto de vivemos em uma sociedade complexa
a sua atuação. Pelo princípio da supremacia constitucional,
e plural, não se verifica como razoável impedir que a grande maioria fi-
os poderes constituídos devem atuar nos limites de suas competências,
que fora desse debate. Democracia é processo e como tal deve ser aper-
visando atingir os objetivos que a Constituição colocou como meta para
feiçoada de forma contínua.
a sociedade brasileira de construir uma sociedade livre, justa e solidária.
Viver em democracia é conviver com o dissenso e com incertezas sobre o
futuro, devido regras que permitem a todos reivindicar a participação nas
instâncias decisórias. Em realidades injustas, historicamente construí-
das, como é a realidade social brasileira, a necessidade de fortalecimento
das instituições públicas para que as mesmas possam funcionar como
motivadoras de transformações emancipadoras e empoderamento das
camadas excluídas do povo.
No estudo, que ora se conclui, realizou-se uma reflexão acerca
da Defensoria Pública como Instituição capaz de influir na construção
de um ambiente democrático deliberativo e participativo a partir de
uma compreensão mais extensa do conceito de acesso à justiça.
Acesso à justiça não se restringindo apenas ao acesso ao proces-
so, ao poder judiciário. Mas acesso aos bens necessários à vida digna.
Acesso a todos as instâncias de poder, em busca da realização plena
da cidadania. Nessa perspectiva, a Defensoria Pública torna-se insti-
tuição defensora de toda parcela do povo economicamente hipossufi-
ciente, que necessita de cuidados jurídicos. Para tal mister, faz-se ne-
cessário dotar a referida Instituição de competências apropriadas para
uma prestação técnico-jurídica integral para os necessitados, na esfera
estatal e extra estatal.
Deve a Defensoria Públicar defender os direitos humanos
fundamentais e orientar os economicamente necessitados a se or-
ganizarem no sentido de interagir com o poder público em busca do
acesso aos bens declarados como direitos. Para que tenhamos de-
mocracia é preciso que o Estado oriente o povo sobre como reivindi-
car. Democracia deliberativa e participativa exige a emancipação de
todos do povo.

DEFENSORIA PÚBLICA, ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO E O ACESSO


80 ­— Daury Cesar Fabriz INTEGRAL DOS ECONOMICAMENTE NECESSITADOS À JUSTIÇA. — ­81
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82 ­— Daury Cesar Fabriz


CONFLICTOS AMBIENTALES Y RELA-
CIONES INTERGUBERNAMENTALES.
EL ROL DE LA DEFENSORÍA DEL PUE-
BLO EN EL CASO DE LA CUENCA DEL
SALÍ DULCE.
Eliana Spadoni1

1. Conflictos ambientales y relaciones

E
intergubernamentales
l uso de los recursos naturales es fuente de tensiones y conflic-
tos ambientales. La conflictividad social generada por el acceso,
uso, y beneficio de los recursos naturales se presenta como un
escenario común y creciente en América Latina. Existen distin-
tos esfuerzos institucionales, como el que llevan a cabo las Defensoría
del Pueblo (DP) latinoamericanas, para canalizar los conflictos ambien-
tales respondiendo a las diversas aristas sociales, culturales y políticas.
Una canalización efectiva y productiva requiere el desarrollo de distintas
estrategias y roles. Es objeto de está investigación los diversos roles y es-
trategias de la DP en los conflictos ambientales ¿De qué dependen los roles
y las estrategias que la defensoría desarrolla para canalizar los conflictos
ambientales?¿Porqué en determinadas circunstancias prevalecen unos
sobre otros? Para responder las preguntas planteadas ésta investigación
dialoga con la literatura de los conflictos ambientales, los estudios por la
paz y la teoría de las relaciones intergubernamentales (RIG).
La literatura que estudia a las DP se caracteriza por tener un
enfoque netamente jurídico enmarcado en la filosofía del derecho
y en las características institucionales de las defensorías de la región
latinoamericana (Constenla, 2010; Maiorano, 2001; Gozaini, 1994;
1. Eliana Spadoni es Doctoranda en Ciencia Política de la Escuela de Política y Gobierno
de la Universidad Nacional de San Martín. Su tesis doctoral analiza “el rol de las Defenso-
rías del Pueblo de Argentina y Perú en los conflictos ambientales”. Actualmente se des-
empeña como profesora de la UNSAM y asesora de la Agencia de Protección Ambiental
de la Ciudad de Buenos Aires. UNSAM, elispadoni@gmail.com

CONFLICTOS AMBIENTALES Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES. EL ROL


DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO EN EL CASO DE LA CUENCA DEL SALÍ DULCE. — ­83
Santiestevan de Noriega, 2004; Comisión Andina de Juristas, 2001). La Allier, 2004) no han prestado suficiente atención a las relaciones in-
Defensoría del Pueblo es una institución estatal autónoma que tiene tergubernamentales. Éstas son decisivas para comprender una de las
como misión la protección y defensa de los derechos y la supervisión principales causas de los conflictos ambientales, las demandas y cues-
de la administración pública. Las defensorías reconocen el derecho tionamientos a las autoridades públicas por la falta de controles públi-
ambiental como un derecho humano colectivo. Sin embargo su rol en cos e ineficacia de las evaluaciones de impacto ambiental. Y también
los conflictos ambientales es relativamente nuevo y nace de la mano permite tener un mapa de las tensiones, colaboraciones y dinámicas
de la agenda de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) existentes entre los distintos o mismos niveles de gobierno por el acce-
en América Latina. La DP es una institución con mucha versatilidad y so, uso y manejo de los recursos naturales. Sin embargo las investiga-
flexibilidad. Esta capacidad le permite desarrollar una mirada sistémi- ciones de los conflictos ambientales se han focalizado principalmente
ca de los conflictos, y asumir distintos roles en cada una de las etapas en la expansión exportadora de los recursos naturales. Desde el marco
del conflicto ambiental. Aún en un mismo país, la DP no siempre actúa de la ecología política algunos autores han incorporado el debate so-
del mismo modo, inclusive ante conflictos en torno a las mismas cues- bre como interpretar las industrias extractivas, uniendo la geopolítica
tiones (como el uso del agua o la producción minera). En ese sentido la y los conflictos ambientales (Bebbington, 2013; Svampa, 2011). Otros
DP puede convertirse en un litigante estratégico, un fiscalizador y cola- han analizado y discutido las dinámicas sociales, históricas, territoria-
borador crítico, un mediador y hasta un observador del conflicto. Para les y jurídicas de los conflictos ambientales (Sabatini, 1997; Merlinsky,
cada rol la DP desarrolla una estrategia distinta. 2009; Azuela, 2006; Reboratti, 2008, Gutiérrez, 2011; Hajer, 2011; De-
Las estrategias que las defensorías desarrollan se encuentran lamata, 2012).
bajo el marco de la protección de derechos e incluyen: la juridificación Se entiende el conflicto ambiental como una lucha compleja
del conflicto y el uso del litigio estratégico en conflictos que afectan los por la definición del problema ambiental que ocurre cuando dos o más
derechos colectivos; la incidencia para la defensa de derechos que in- actores no están de acuerdo sobre la distribución del uso, manejo y/o
cluye la iniciativa para la propuesta de leyes, control de entidades es- control de los recursos naturales, perciben que satisfacer los intereses
tatales e investigaciones y recomendaciones a entes gubernamenta- de cada uno implica necesariamente que el otro no lo haga y actúan ba-
les; la persuasión entendida como intermediación e interposición de sándose en estás incompatibilidades percibidas. El conflicto atravie-
buenos oficios y procesos de diálogo; y por último el monitoreo a par- sa distintas etapas que van desde la latencia y manifestación hasta la
tir del seguimiento de la implementación de leyes y la alerta temprana crisis. Mucho se ha escrito sobre la naturaleza del conflicto ambiental
de conflictos. pero muy pocas investigaciones latinoamericanas han incorporado el
Para entender las estrategias de la defensoría en los conflictos estudio del ciclo de vida del conflicto a esta perspectiva (Calderón et
resulta fundamental el análisis de los tipos de RIG existentes y de las al, 2012). La mayoría de las investigaciones académicas que han hecho
distintas etapas que atraviesa el ciclo de los conflictos ambientales. Se hincapié en las etapas y los roles existentes en los conflictos provienen
propone entonces como objetivo general “analizar bajo el marco de las del campo de estudios por la paz (Lederach, 1999; Lund, 1996; Curle,
relaciones intergubernamentales los roles y las estrategias de la Defenso- 1994; Galtung, 2003; Ury, 2005). Ésta literatura ha consensuado una
ría del Pueblo en las distintas etapas que atraviesa el conflicto de la cuen- serie de categorías o “etapas” del ciclo de un conflicto. La primera, “con-
ca salí-dulce”. flicto latente” ocurre cuando un problema no ha sido expresado en la
En América Latina los estudios de los conflictos ambientales arena pública por ejemplo en los medios de comunicación, en general
(Harvey, 1996; Alimonda, 2008; Bebbington, 2011; Leff, 2008; Pengue, se refiere a que permanece fuera de la agenda gubernamental. La segun-
2008; Gudynas et al, 1998; Merlinsky, 2013; Svampa, 2011; Martinez da, “conflicto manifiesto” alude al momento en que se pueden observar

CONFLICTOS AMBIENTALES Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES. EL ROL


84 ­— Lic. Eliana Spadoni DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO EN EL CASO DE LA CUENCA DEL SALÍ DULCE. — ­85
la concurrencia de factores que pueden entrar en colisión y contradic- la descentralización. Está se basa en la articulación entre distintos ni-
ción. La manifestación del conflicto se entiende como un conjunto de veles de gobierno para resolver problemas de coordinación o en como
medidas de presión contenciosas y/o no contenciosas asumidas por los gobiernos subnacionales asumen distintas responsabilidades y ni-
alguno de los actores sociales involucrado en el conflicto. Y por último, veles de poder en las negociaciones político-territoriales (Souza, 2002;
“conflicto en crisis” es un momento específico del conflicto en el cual la Arretche, 2002; Jordana, 2001; Escolar, 2009).
dinámica de confrontación se expresa en una escalada de tensiones y Según Anderson (citado en Wright, 1997) la definición de las RIG
violencia expresadas en represión, protestas o enfrentamientos. puede entenderse como un conjunto de interacciones que suceden en-
Para operacionalizar esta variable independiente “estado del tre todo tipo de unidades gubernamentales y niveles. Los estudios ca-
conflicto”, se propone el siguiente esquema. nadienses (Harrison y Fafard, 2000) para el análisis de las políticas
ambientales han propuesto una tipología de relaciones interguberna-
Cuadro 1. Estado del Conflicto mentales que están presentes alrededor de los temas ambientales en
Estado del Conflicto Indicadores pugna. Éstas pueden ser de conflicto, competencia, colaboración o in-
Latente -Las demandas sociales no impactan en la diferencia. Cada uno de estos tipos de RIG presuponen algún tipo de
opinión pública. equivalencia o incompatibilidad entre las políticas del gobierno federal
-Existen anuncios de medidas de presión y de los gobiernos subnacionales. Las primeras dos categorías, conflic-
(convocatorias y declaraciones públicas). to y competencia suponen incompatibilidad entre las políticas de los
Manifiesto -Se inician acciones colectivas medidas distintos niveles de gobierno. La categoría de colaboración presupone
contenciosas y/o no contenciosas de mo- un grado mínimo de compatibilidad y la última denominada indife-
vilización (Reuniones, asambleas, presen- rencia supone un patrón de inacción en el cual los gobiernos se igno-
taciones judiciales). ran mutuamente.
Se propone para el estudio de las RIG ambientales hacer foco en
Crisis -Se realizan movilizaciones colectivas: pa-
1) las relaciones formales de los gobiernos y 2) las relaciones en la prác-
ros, huelgas, bloqueos de rutas, etc. que
tica entre los funcionarios gubernamentales, profesionales de organi-
pueden alcanzar altos niveles de violencia
zaciones no gubernamentales, técnicos, burócratas, etc.
(muertos y/o heridos).
En el Cuadro 2 a continuación se operacionaliza la otra variable
-Muchas veces intervienen las
independiente “Tipos de RIG Ambientales”.
fuerzas del orden.

2. Una tipología de las relaciones in-


tergubernamentales ambientales
Retomando la importancia de las RIG para el campo de estudios de los
conflictos ambientales, es necesario resaltar que las investigaciones
de las relaciones intergubernamentales se han llevado a cabo princi-
palmente en Estados Unidos y Canadá (Wright, 1997; Harrison, 1996).
En América Latina el estudio de las RIG ha significado principalmente
una emergente literatura sobre las relaciones intergubernamentales y

CONFLICTOS AMBIENTALES Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES. EL ROL


86 ­— Lic. Eliana Spadoni DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO EN EL CASO DE LA CUENCA DEL SALÍ DULCE. — ­87
Cuadro 2. Tipos de RIG Ambientales que se visualiza a sí mismo como el principal responsable en impulsar
Tipo de RIG Ambientales una política o acción, y no reconoce al otro nivel. Significa que los go-
1.Conflicto y/o biernos implementan políticas sin tener en cuenta las preferencias o
2. Colaboración 3. Indiferencia políticas de los otros gobiernos. Y la segunda, implica que se reconoce
Competencia
-Incompatibilidad -Centralizada: no -Patrones de a otro nivel de gobierno como un actor con funciones y competencias
en los objetivos de se reconocen los inacción. Tendencia lo que implica el reconocimiento de una responsabilidad compartida
uso y explotación intereses de los otros a “pasarse la pelota”. (Escolar, 2009). Sin embargo también hay que tener en cuenta el papel
del recurso. niveles de gobierno. -No se asume la que puede jugar en la coordinación el poder judicial constriñendo a los
-Competencia Monopolio. responsabilidad del gobiernos a coordinar mediante sentencias o fallos de los tribunales o
por atracción -Descentralizada: control y protección cortes constitucionales.
de inversiones se reconocen los del recurso.
y maximización intereses de otros -Se ignora a los otros 3. Indiferencia
de transferencias niveles de gobierno. niveles de gobierno. Hace referencia a un patrón por el cual los actores de los distintos ni-
económicas. Responsabilidad veles de gobierno se ignoran mutuamente. Esta indiferencia puede dar
compartida. lugar a “la inacción”. Implica que los gobiernos “se pasen la pelota”, y
no asuman muchas veces la responsabilidad del control y protección
de los recursos naturales (Harrison, 1996). Está inacción habilita a los
1.Conflicto y/o competencia
gobiernos a desentenderse de los conflictos y a potenciar una conducta
El conflicto intergubernamental ocurre cuando los gobiernos tienen
oportunista que “evita” el conflicto ambiental.
grandes diferencias en sus políticas de protección del ambiente y desa-
rrollo económico. Pueden diferir sobre los objetivos e instrumentos o
perseguir el mismo objetivo, por ejemplo, atraer capitales o a un mayor 3. Hipótesis
acceso a transferencias intergubernamentales por la explotación del re- El argumento principal es que los roles y estrategias de la DP en los con-
curso. Muchas veces la competencia puede llevar a los gobiernos sub- flictos ambientales dependen tanto del tipo de relaciones interguber-
nacionales a bajar los estándares ambientales para conseguir mayores namentales como de la etapa en que se encuentra el conflicto ambien-
inversiones. Sin embargo, la protección del ambiente puede también tal en cuestión. Es decir no es lo mismo abordar un conflicto en crisis
beneficiarse del conflicto intergubernamental cuando este propone un que un conflicto que se encuentra latente, para cada caso se necesitan
debate que involucra la revisión de ciertos parámetros ambientales o la estrategias distintas. Un mismo conflicto ambiental atraviesa, muchas
incorporación de distintos intereses en pugna. veces más de una vez las distintas etapas. En general debido a la na-
turaleza dinámica y recurrente de los conflictos y de la realidad social
2. Colaboración que los circunda. Los contextos políticos importan y las relaciones que
Se refiere principalmente a una grado mínimo de compatibilidad de se generan entre los actores gubernamentales, sean de conflicto y/o
las políticas de explotación y protección de los recursos naturales y competencia, colaboración o indiferencia, pueden influir el curso de la
acciones entre los actores de los distintos niveles de gobierno y por canalización del conflicto. La hipótesis central es que:
ende a cierta “coordinación”. Ésta puede ser “centralizada” o “descen- “El tipo de relaciones intergubernamentales y la etapa en que se en-
tralizada”. La primera se refiere a un gobierno nacional o subnacional cuentra el conflicto ambiental inciden en el rol que la DP asume para cana-
lizar el conflicto ambiental”.

CONFLICTOS AMBIENTALES Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES. EL ROL


88 ­— Lic. Eliana Spadoni DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO EN EL CASO DE LA CUENCA DEL SALÍ DULCE. — ­89
Cuadro 3 Tipo de RIG y etapas del conflicto ambiental • Existe un relativo vacío legal en la gestión de políticas públicas
Etapas Conf. Tipo de RIG concurrentes y debilidad de sanción frente al incumplimiento
Ambiental de los deberes constitucionales (Alonso y Gutiérrez, 2014; Ha-
Conflicto y/o Colaboración Indiferencia rrison, 1996; Gibson y Falleti, 2007; Escolar, 2011).
competencia
Latente Observador (O)/ O /FCC O/ FCC/ Los gobiernos provinciales son responsables del manejo de los
Fiscalizador y Litigante recursos hídricos (dominio originario de los recursos naturales). Exis-
Colaborador estratégico ten fuertes fallas de coordinación en relación a la gestión de los recur-
Crítico (FCC) sos hídricos entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales
(Rezk, 2005). En noviembre de 2002 se sancionó la ley N 25688 “Régi-
Manifiesto O/ FCC/Mediador O/FCC O/FCC
men de gestión ambiental de las aguas” que estableció los presupues-
Crisis O/FCC/Mediador O/FCC O/FCC
tos mínimos para la preservación del agua, su aprovechamiento y uso
racional (art.1) y definió a las cuencas hídricas como unidad ambiental
4. El conflicto de la Cuenca Salí Dulce de gestión del recurso.
La ley aún esta pendiente de reglamentación. Los conflictos sus-
El contexto Federal citados por la presente ley se enmarcan en numerosas críticas y hasta
El federalismo se entiende como un tipo de arreglo institucional para presentaciones judiciales de inconstitucionalidad (Pochat, 2005). Las
el manejo de la política e intereses territoriales entendidos estos como provincias consideran que la ley avanza sobre sus competencias pro-
los intereses de actores políticos y sociales que se basan en el nivel de vinciales no delegadas a la nación, ignorando la existencia de tratados
gobierno o en el tipo de unidad geopolítica que ellos representan (Fa- interprovinciales e internacionales (caso provincia de Mendoza, Neu-
lleti et al 2012). quén y Salta). La legislación provincial en relación a la cuencas hídricas
El federalismo ambiental argentino en tanto tipo de arreglo ins- es muy variada y se caracteriza por una fragmentación sectorial e ins-
titucional ha sido definido como “federalismo concertado” (Gutiérrez, titucional. Esto ha provocado la emergencia de una serie de conflictos
2010, 2011; Sabsay et. al 2002). El federalismo concertado se funda en no sólo entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, sino
una primacía normativa de la nación y una prioridad ejecutiva de las que también a nivel horizontal, es decir entre gobiernos subnaciona-
provincias. En Argentina existe una tensión histórica entre la nación y les, que manifiestan tensiones y superposición de funciones. Pochat
las provincias por las competencias jurisdiccionales en relación al uso (2005), enumera algunas de las causas de estos conflictos: cupos de
y manejo de los recursos naturales. Según un estudio realizado por Er- caudales, manejo de volúmenes excedentes de aguas e inundaciones
nesto Rezk (2005) la normativa legal que emerge después de la refor- y contaminación de cursos de agua interprovinciales.
ma de 1994 en la Argentina generó numerosas situaciones de conflicto En al año 2003, la Comisión de Ambiente y Desarrollo Sustenta-
y tensión entre las provincias y el gobierno federal por desarrollos que ble del Senado de la Nación realizó una serie de reuniones con referen-
éstas denuncian como avances sobre sus potestades jurisdiccionales. tes de las provincias y encomendó a la Subsecretaría de Recursos Hí-
En este escenario existe cierta incertidumbre que se dricos de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS)
evidencia en que: la elaboración del Documento de Principios Rectores de Política Hídri-
• Los límites y mecanismos de articulación interjurisdiccional ca de la República Argentina. En dicho documento se establece:
no están claramente definidos.

CONFLICTOS AMBIENTALES Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES. EL ROL


90 ­— Lic. Eliana Spadoni DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO EN EL CASO DE LA CUENCA DEL SALÍ DULCE. — ­91
“El pronunciamiento de estos lineamientos de política En este escenario federal con RIG predominantes de indiferen-
(Principios Rectores) por parte de la comunidad hídri- cia y patrones de inacción surge el conflicto por la contaminación de la
ca del país servirá para guiar a los legisladores respon- Cuenca del Salí Dulce.
sables de traducir nuestra visión del recurso hídrico en
una Ley Marco de Política Hídrica que sea coherente,
efectiva y que incorpore las raíces históricas y los va- Características de la Cuenca del Salí Dulce
lores de todas las provincias y la Nación en su conjun- La Cuenca del Salí-Dulce comprende cinco provincias del noroeste ar-
to” (2003:3-4). gentino: Catamarca, Salta, Tucumán, Santiago del Estero y Córdoba. El
sistema de todo el Salí-Dulce se divide en dos subcuencas: la del Salí (o
El espíritu de los principios rectores se enmarca en el federalis- superior) desde las cabeceras hasta el embalse de río Hondo, en un no-
mo concertado, y han sido aceptados ampliamente por los gobiernos venta por ciento dentro de la provincia de Tucumán. Y la del río Dulce (o
subnacionales. Fundamentalmente aportan a disminuir los conflictos inferior) desde el embalse de río Hondo hasta la laguna de Mar Chiquita
derivados del uso del recurso hídrico. Sin embargo estos principios aún (zona de descarga de la cuenca), atravesando la provincia de Santiago
no han sido formulados en una ley. Tampoco existe un marco normati- del Estero y el norte de Córdoba. (Informe Defensoría del Pueblo, 2012).
vo específico de manejo de cuencas en la argentina.
Existe conflicto en las relaciones formales entre las provincias y, Ilustración 1. Mapa de la Cuenca del Salí Dulce
entre los gobiernos subnacionales y el gobierno nacional en lo referen- (Fuente: Comité Interjurisdiccional de la Cuenca del Salí Dulce.
te al marco normativo para el uso y control de los recursos naturales, la www.cuencasalidulce.gov.ar)
implementación de los presupuestos mínimos y los poderes delegados
a la nación. Sin embargo, en la práctica y específicamente en relación a
los conflictos ambientales, existe una tendencia de los gobiernos sub-
nacionales y nacional a “pasarse la pelota” (Harrison, 1996). Esto pue-
de producir que se generen relaciones intergubernamentales del tipo
“indiferente” y una tendencia a que los gobiernos subnacionales y na-
cional no afronten los problemas y costos ambientales en sus jurisdic-
ciones. Esta falta de claridad en los límites jurisdiccionales, propia de
los sistemas federales, puede incluso favorecer una conducta oportu-
nista de “inacción” en donde prime una visión cortoplacista de los pro-
blemas ambientales. Los gobiernos subnacionales y nacional pueden
así evitar el conflicto ambiental y por ende la búsqueda de soluciones
a los problemas ambientales en pugna. Es cierto que, si bien no son
las predominantes, también existen relaciones intergubernamentales
de colaboración, sobretodo en la aplicación y coordinación de políticas En el área de influencia del río Salí, en la provincia de Tucumán,
concurrentes. En el campo ambiental éstas RIG han surgido también las principales actividades económicas son la producción de cítricos y
en el marco de sentencias judiciales de la CSJN2 que de alguna manera caña de azúcar a lo que se suma un importante desarrollo industrial, en
constriñe a los gobiernos a coordinar. especial de ingenios azucareros, destilerías de alcohol y frigoríficos. En
el año 2006 se relevaron en la zona, entre otras, 15 ingenios azucareros,
2 Causa “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios”.

CONFLICTOS AMBIENTALES Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES. EL ROL


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14 frigoríficos y mataderos, 7 plantas textiles, 8 citrícolas, 3 embotella- grasas, huesos, deteregentes, etc.
doras, 3 industrias de papel y celulosa, 8 fábricas de alimentos y 2 de • Papelera Tucumán, la industria del papel y celulosa. Los
plásticos que arrojan desechos en el río Salí o en sus afluentes (Informe efluentes de esta fábrica contienen compuestos orgánicos de
DP, 2013). A diferencia, el área de influencia del río Dulce se encuentra azufre, resinas ácidas y otros desechos de la madera.
en una situación diferente. Santiago del Estero es una de las provincias • Minera La Alumbrera ubicada en la provincia de Catamarca
más pobres del país y con una estructura productiva agrícola ganadera provoca un gran impacto social y ambiental a causa de la ex-
que depende fuertemente del riego artificial usando las aguas tanto de plotación de oro y cobre.
los ríos como del embalse de Río Hondo. • La disposición de residuos sólidos urbanos (RSU). Los RSU de
Las principales fuentes de contaminación de la cuenca se enu- las ciudades de San Miguel de Tucumán, Yerba Buena, La Ban-
meran a continuación: da del Río Salí, Tafí Viejo y Las Talitas fueron depositados du-
• Los ingenios azucareros que arrojan melaza, vinaza y cacha- rante años en el vertedero Pacará Pintado, ubicado en a orillas
za a la cuenca. La melaza de caña de azucar se utiliza para la del río Salí. Actualmente a partir del reclamo de la Federación
fabricación y fermentación de alcohol. La misma es acumula- de organizaciones ambientalistas de Tucumán, los desechos
da en piletones y luego en tanques internos. Una vez utilizada son trasladados a la planta de Overa Pozo.
la melaza contiene un segundo proceso residual que es la vi- • El depósito de desechos cloacales. San Miguel de Tucumán se en-
naza. Ésta se acumula en piletones a cielo abierto producien- cuentra en emergencia sanitaria debido al permanente aumento
do una evaporación de los elementos volátiles y decantación poblacional y a la expansión de los sectores urbanos. El histórico
de sólidos. La vinaza es el desecho que se produce durante la volcamiento de líquidos cloacales ha provocado en el agua una
elaboración de etanol. Los ingenios que vierten desechos en la alta concentración de bacterias. Actualmente se ha inaugurado
cuenca son los mayores productores de bioetanol. La cachaza una planta de tratamiento de efluentes cloacales en San Felipe.
es el residual del filtrado de jugo de caña con el agua que se usó El 19 de Octubre de 2006, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo
en la indivisión del proceso y donde se le extrae el porcentaje Sustentable de la Nación y los gobiernos de Santiago del Estero y Tu-
final de sacarosa que contiene. En epoca de zafra se intensifica cumán formularon un Plan de Gestión de la Cuenca. Esta iniciativa fue
la emisión estos agentes líquidos y emana un fuerte hollín. En informada y aprobada en el Comité Técnico de Cuenca. En dicho Comi-
cuanto a la contaminación del aire se ha identificado a las emi- té, integrado por representantes de organismos de las áreas hídricas y
siones de calderas de los ingenios como la principal fuente en ambientales de las provincias y de la Nación se consensuó también la
cuanto al particulado de cenizas en el aire. creación formal del Comité de Cuenca Interjurisdiccional del Río Salí
• Las empresas citrícolas vuelcan efluentes crudos. Especial- (Documento Plan de Gestión, 2006). Sin embargo el Comité no ha teni-
mente las que hacen jugos concentrados producen desechos do una participación activa en el conflicto en cuestión.
similares a la vinaza (la producción de alchohol con la melaza La falta de accionar del Comité Interjurisdiccional puede enten-
de caña). En Tucumán la industria del limón es la segunda más derse debido a la falta de capacidades instaladas pero también por la
importante, se genera una fuerte carga orgánica de restos de resistencia de las provincias a participar activamente. Ésta falta de con-
cáscara, semillas y hollejos. El principal efluente contaminante trol ha producido afectaciones ambientales y sociales sobre todo para
es líquido y esta compuesto de azucares y ácidos cítricos. la comunidad de la ciudad turística Termas de Río Hondo en Santiago
• Los frigoríficos depositan residuos producidos de la faena de del Estero. En 2005 a causa de éstas afectaciones el gobierno de Santia-
animales sin ningún tipo de tratamiento. Restos de sangre, go del Estero presentó la primer causa judicial ante el Juzgado Federal

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N2 de Tucumán. En 2006 se produjo la primer gran muerte de peces
5. Roles y Estrategias de la DP
por falta de oxígeno en el dique frontal del embalse de Río Hondo, pro-
En la introducción se establecieron una serie de roles que las DP pue-
vocando así la movilización de la población local. Sin embargo, la pro-
den jugar en los conflictos ambientales. A continuación se describen
testa no se sostuvo en el tiempo y ante la falta de respuesta e indiferen-
los roles y estrategias que han desarrollado las DP en el conflicto en
cia del gobierno de Tucumán y del gobierno nacional el conflicto volvió
cuestión (Cuadro 5). Luego se cruzan las tres variables: el tipo de RIG,
a su latencia. Es recién a partir de una serie de conversaciones sosteni-
las principales etapas que atraviesa el conflicto de la Cuenca del Salí
das durante ese año entre la DP de Nación, la SAyDS y la DP de Santia-
Dulce junto con los diversos roles que desarrolla la DP (Ilustración 2).
go del Estero que en 2008 que se inicia la intervención de la DP (tanto
la nacional como provincial) en el conflicto ambiental.
Cuadro 5. Roles y Estrategias de la Defensoría del Pueblo.
A continuación se presenta un mapa de actores (cuadro 4) de la
Estrategias Roles
Cuenca del Salí Dulce en función de la siguiente tipología:
Litigio estratégico, legitimación procesal Litigante estratégico
• Los actores primarios responden a aquellos grupos que respon-
den a sectores privado o público, actores sociales e instituciones Incidencia para la defensa de Fiscalizador y
que ven sus intereses directamente afectados por el conflicto. derechos (Consejo de Defensores) Colaborador Crítico
• Los actores secundarios son aquellos que tienen un interés in- Monitoreo Observador
directo o se sienten afectados indirectamente por el conflicto,
pueden ser: activistas, abogados, científicos, universidades, Ilustración 2. Etapas del conflicto, rol de la DP y tipos de RIG
organizaciones de la sociedad civil, etc.
• Y por último los actores terciarios representados por personas Crisis
o instituciones involucradas en la relación y el conflicto a pedi-
do de uno de los actores. INDIFERENCIA COLABORACION
(INACCIÓN DESC.) (COORD.)
Cuadro 4. Mapa de actores
Actores Colaborador Litigio
Actores Primarios Secundarios Actores Terciarios Crítico: Consejo de Observador
Defensores
Gobierno de Tucumán Fiscalías provinciales
Defensoría del
/Secretaría de (Tucumán y Manifiesto
Pueblo de la Nación
Medio Ambiente Santiago del Estero)
Latente
Gobierno de Santiago CSJN, Juzgado
ONGs 2004 2006 2008 2010 2011 2012 Años
del Estero Federal N1 y N2

Defensoría del Primera etapa: El Consejo de Defensores de


SAyDS /Gobierno Vecinos
Pueblo de Santiago la Cuenca del Salí Dulce
Nacional autoconvocados En abril de 2008, ante la falta de acciones concretas de saneamiento
del Estero
en la cuenca se acordó la creación del Consejo de Defensores del Pueblo
Ingenios Azucareros/ Fiscalía Federal Defensoría del de la Cuenca de los Ríos Salí Dulce integrado por los defensores de las
Citrícolas/Frigoríficos/ de Tucumán Pueblo de Tucumán
Papelera/Minera

CONFLICTOS AMBIENTALES Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES. EL ROL


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provincias de Tucumán, Córdoba, Santiago del Estero y Salta y por el ambiente sano, alertando tanto a las autoridades ambientales nacio-
Defensor del Pueblo de la Nación. El objetivo del mismo fue realizar el nales como provinciales. Éstas presentaban “indiferencia” y casi nula
seguimiento permanente y la evaluación de las políticas públicas im- articulación entre ellas para abordar el conflicto. Como explica un re-
plementadas por los gobiernos nacional, provincial y municipales res- presentante de la DP en relación al rol,“Es que el defensor del pueblo es
pecto del ambiente en la cuenca de los Ríos Salí y Dulce. Como señala un colaborador crítico, o sea vos tenés que estar. El defensor está allí donde
un funcionario de la DP sobre el rol de la defensoría en los conflictos hay problemas y entonces colabora con el funcionario diciendo, mirá acá se
“Una vez que uno inicia una investigación está interviniendo de algún modo está vulnerando este derecho, este otro derecho, por esta y por esta razón;
en el curso del conflicto, porque hay una mirada externa, porque le da visi- deberías elegir tal camino”(Entrevista N2 a funcionario de la DP, 2013).
bilidad a un tema. Y la sola publicidad de que hay una situación conflicti- Si bien la provincia de Tucumán venía desarrollando desde el
va en la que la defensoría está interviniendo, suele ocasionar que algunos 2000 un programa de producción más limpia (PML) con los ingenios y
empiecen a ajustar su conducta; a mejorarla”(Entrevista N1 a funcionario citrícolas de la provincia. A pesar que el programa avanzó en fortalecer
de la DP, 2013). la capacidad de control local los resultados no fueron suficiente para
Entre 2008 y 2010 se solicitaron informes a las autoridades na- frenar los efectos contaminantes de la producción azucarera y cítrica.
cionales y provinciales para conocer los avances del Plan de Gestión En 2006 se firmó un convenio entre la provincia de Tucumán y
Integral de la Cuenca, en particular respecto de los monitoreos de la la SAyDS para implementar los PRI. Según un informe de la Auditoría
calidad de las aguas, los Planes de Reconversión Industrial (PRI), los General de la Nación (AGN) sobre la actuación de la SAyDS en los PRI
controles realizados a las empresas, y las mortandades de peces re- durante el periodo de 2007 a 2010, no se habían verificado que las em-
gistradas en el embalse de Río Hondo. En conjunto el Consejo emitió presas contarán con certificados de aptitud ambiental, ni constancias
en 2010 la una declaración donde se manifiestaron las siguientes ne- de no inundabilidad o evaluaciones de estudios de impacto ambiental.
cesidades para la cuenca: Además sostenía que “los impedimentos administrativos ponen en evi-
dencia a que a dos años de la sanción de esta norma, las empresas no se
1. Un mayor compromiso de los organismos nacionales en ajustan aún a los requerimientos iniciales para esta nueva etapa.”(Informe
la gestión de recuperación de la cuenca Salí-Dulce. AGN, 2010:4-6).
Tal como menciona un funcionario de la DP:
2. Se reitera la necesidad de que se reglamente la Ley 25.688 de
Presupuestos Mínimos de Gestión Ambiental de las Aguas, “Y convengamos que en este país, la historia indica
que la contaminación es una externalidad de tú proce-
so productivo, se externaliza el problema, bueno más
3. Según lo anterior, la necesidad de elaborar un Plan
barato es mandar las cosas al río que hacer un trata-
Integral de Recuperación de la Cuenca Salí-Dulce, en el miento. Y esto era venir a poner leyes, a poner nor-
marco del Comité de Cuenca, con plazos razonables y mas, indicar cómo tendrían que ser las cuestiones; con
específicos, y con acciones concretas y progresivas. lo cual también generaba un conflicto entre la Nación
que estaba tratando de llevarlo, y la Provincia …diga-
En un momento en que el conflicto ambiental estaba latente y mos que de alguna manera tenía que ser el nexo para
controlar a la industria”(Entrevista N 3 a funcionario
fuera de la agenda de los medios de comunicación el Consejo de De-
de la DP, 2013).
fensores actuó como un fiscalizador y colaborador crítico del estado a
partir de la incidencia para la defensa de los derechos que atañen a un

CONFLICTOS AMBIENTALES Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES. EL ROL


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Segunda etapa: La crisis del conflicto y la continua indiferencia de las autoridades tucumanas se sucedieron
En las termas de Río Hondo es donde es más visible el impacto am- una serie de presentaciones judiciales contra los ingenios tucumanos
biental de la contaminación de la cuenca. Es allí donde se emplaza el Algunas organizaciones no gubernamentales, las fiscalías provinciales
Dique Frontal que es una obra de gran importancia para la atenuación de Tucumán y Santiago del Estero presentaron amparos y denuncias
de crecidas, el suministro de riego y agua potable, y la generación de en los tribunales federales asumiendo el rol de querellantes con el obe-
hidroelectricidad. El embalse se encuentra altamente contaminado ya jtivo de reavivar la atención en el conflicto.
que recibe la totalidad de los caudales de agua dulce provenientes de la Se ha mencionado que la intervención de la Justicia Federal
provincia de Tucumán. en el conflicto de la cuenca Salí-Dulce comenzó en 2005 a partir de
Entre 2010 y 2011 se potenció la actividad alcoholera en la pro- la denuncia que presentó el Gobierno de Santiago del Estero. Pa-
vincia de Tucumán por la Ley de Biocombustibles (Nº 26.093). A partir ralelamente el fiscal federal de Tucumán, Antonio Gustavo Gomez,
de la entrada en vigencia de la ley aumentó la demanda de los biocom- comenzó una campaña contra los ingenios y las citrícolas llevan-
bustibles para la incorporación de bioetanol a la naftas y biodiesel al do más de veinte casos a los tribunales federales. Al menos vein-
gasoil. La ley preveía que “a partir del año 2010 las naftas deberían ha- titrés empresas tienen procesos judiciales en trámite en la Justi-
berse mezclado en un 5% con bioetanol”. El bioetanol se obtiene princi- cia Federal por presunta violación a la Ley de Desechos Peligrosos
palmente del jugo y las melazas provenientes de la molienda de caña Nº 24.051. Los procesos alcanzan a catorce ingenios, dos empresas
de azúcar. Según datos del Centro Azucarero Argentino (CAA), “en la concesionarias de servicios públicos, tres frigoríficos, dos citrícolas,
zafra 2010 la producción argentina de azúcar fue de 1.894.068 toneladas una fábrica de papel y una minera. En 2011 dos de estos procesos
y Tucumán, la principal provincia productora elaboró el 62,6% del azúcar fueron elevados a juicio oral.
argentino…” (Reporte Agroindustrial, 2011). Ésta juridificación del conflicto, entendida como la capacidad
En 2010 el conflicto ambiental escaló cuando se produjo una de los actores sociales de utilizar las herramientas jurídicas y el proce-
masiva mortandad de peces principalmente por la presencia excesiva so social mediante el cual los conflictos son re-significados cuando son
de vinaza en las aguas. Se encontraron alrededor de cinco toneladas de llevados a la esfera del derecho (Azuela, 2006), tuvo también su corre-
peces muertos atascados en el dique. Ese día numerosas personas se lato en el accionar de la Defensoría de Santiago del Estero.
movilizaron y formaron la palabra S.O.S. El encuentro sirvió para que La Fiscalía provincial y la Defensoría de Santiago del Estero de-
muchos vecinos comenzaran a reunirse y discutir sobre la situación. Al linearon una estrategia legal contra los ingenios tucumanos para in-
año siguiente en el 2011 cuando la situación volvió a repetirse se formó volucrar a las autoridades tucumanas y a las autoridades ambientales
una caravana organizada por escuelas y vecinos desde Las Termas has- nacionales. La Defensoría del Pueblo de Nación no fue ajena a esta de-
ta la Casa de Gobierno de la provincia de Tucumán. Reclamaban por cisión si bien no participó formalmente siguió monitoreando las accio-
acciones de mayor control del gobierno tucumano sobre las empresas nes en la cuenca y estuvo de acuerdo con la estrategia de la DP de San-
contaminantes. Paralelamente se conformaron grupos ambientales, tiago del Estero3.
tales como Vecinos Ambientalistas Autoconvocados, Movida Ambien- 3 La DP de Nación se había presentado haciendo uso de la legitimación procesal como
tal y se realizaron cortes en la Ruta Nacional N 9 para dar a conocer la tercero (amicus curiae) en la “causa Mendoza” por el saneamiento de la Cuenca Matan-
problemática de la cuenca. za Riachuelo. La Corte en 2008 hizo lugar a la demanda originaria y le otorgo a la DP la
coordinación del Cuerpo Colegiado para el seguimiento participativo de la causa. Si bien
Luego de la mortandad de peces de 2010 y 2011 la cobertura de funcionaros de la DP entrevistados reconocen que no querían un nuevo caso Mendoza
los medios de comunicación era casi nula y el conflicto ambiental ha- para el Salí Dulce, si hacen referencia a que el caso de la Cuenca Matanza Riachuelo sir-
bía entrado nuevamente en una etapa de latencia. Ante esta situación vió como un antecedente para los gobiernos subnacionales y nacionales de lo que podría

CONFLICTOS AMBIENTALES Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES. EL ROL


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Tercera etapa: Litigio estratégico contaminación del Embalse de Río Hondo y las mortandades de pe-
El litigio estratégico es una herramienta jurídica que la DP desarro- ces antes mencionadas. Además se solicitó el dictado de una medi-
lla a partir del uso de la legitimación procesal cuando se afectan de- da cautelar consistente en la suspensión de la producción de bioeta-
rechos colectivos. Involucra la selección y presentación de un caso nol y cualquier otro tipo de alcohol que tenga como subproducto la
ante los tribunales con el objetivo de alcanzar cambios estructurales vinaza, por parte de cada una de las fábricas demandadas, hasta tan-
en la sociedad. to garanticen un sistema de tratamiento para cumplir con los pará-
En abril de 2011, la Defensoría de Santiago del Estero haciendo metros legales.
uso de la legitimación procesal4, presentó 4 amparos ambientales5 con- El alto tribunal rechazó la medida cautelar pero si hizo extensi-
tra los ingenios tucumanos junto a la Fiscalía del Estado ante el Juzga- va la resolución a los otros amparos ambientales por haber realizado
do Federal de Santiago del Estero. La legitimación procesal es una he- “la demandante igual petición en idéntico proceso; Concepción, San Juan,
rramienta jurídica muy poderosa. Según explica un representante de Florida, Santa Bárbara, La Corona, Santa Rosa, Marapa, Leales y Fron-
la DP “La legitimación significa que cuando hay derechos colectivos y di- terita”. Esta presentación judicial marco un antes y un después en el
fusos, que el Defensor del Pueblo consideran que están siendo vulnerados, conflicto del salí dulce.
puede recurrir ante los tribunales en representación del colectivo” (Entre- La Corte resolvió el 20 de diciembre de 2011 que la SAyDS de-
vista N2 a funcionario de la DP, 2013). bía informar en el plazo de 10 días hábiles el estado de avance de las
El Juzgado se declaró incompetente en las causas contra las acciones impulsadas para la protección del ecosistema acuático de
compañías azucareras “Concepción SA” y “Los Balcanes SA” y a favor la cuenca Salí-Dulce con especial atención a la situación del Embalse
de la jurisdicción originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Na- de Río Hondo.
ción (CSJN). Las causas fueron elevadas ante la Corte por los efluentes A partir de la intervención de la CSJN los gobiernos subnacio-
de los ingenios tucumanos los cuales eran sospechados de causar la nales y el gobierno nacional fueron constreñidos a colaborar. El tipo
de colaboración que se generó fue “descentralizada” ya que involucró a
ocurrir con la Cuenca del Salí Dulce. distintas unidades nacionales y subnacionales en la ejecución de polí-
4 Con la reforma de 1994 se le reconoció al defensor del pueblo la legitimación procesal ticas ambientales concurrentes. Un funcionario de la DP explica como
(artículo 86 y 43 de la Constitución Nacional). Así, el artículo 43 legitima al Defensor del
Pueblo a interponer acción de amparo contra cualquier forma de discriminación y en lo
cambió el proceso a partir de la intervención de la CSJN.
relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consu-
midor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general. Por su parte, el artículo “Y a partir de ahí empieza otra etapa, que es la etapa
86 de la Constitución Nacional prescribe que: “El defensor del pueblo es un órgano inde- nueva. A partir de esa instancia, que ya no está nece-
pendiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena auto- sariamente dentro del consejo de defensores. El con-
nomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa sejo de defensores en el momento en que se presenta a
y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados la Corte, no se desactiva formalmente. Lo que tiene es
en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y
que deja de funcionar activamente porque aparecen
el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas”. Seguidamente el texto
nuevas instancias de participación, entonces ya no
constitucional establece que “El defensor del pueblo tiene legitimación procesal. La or-
ganización y el funcionamiento de esta institución serán regulados por una ley especial”.
tenía demasiado sentido.. Pero además de eso, con
5 Expte. 58/2011 “SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/ MOONMATE S.A. Y esta misma decisión que toma la corte, se ve justa-
OTRO”, Expte. 59/2011 “SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/AZUCARERA mente por el trabajo que habíamos hecho, que falta-
JUAN M. TERAN S.A. Y OTRO” , Expte. 60/2011 “SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA ba como una cuestión más de participación social. Y
DE c/ JOSE MINETTI Y CIA. LTDA. S.A.C.I. Y OTROS”, Expte 61/2011 “SANTIAGO DEL bueno, en ese momento la corte le pide a la defensoría
ESTERO, PROVINCIA DE c/ CIA. AZUCARERA CONCEPCION S.A. Y OTRO”

CONFLICTOS AMBIENTALES Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES. EL ROL


102 ­— Lic. Eliana Spadoni DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO EN EL CASO DE LA CUENCA DEL SALÍ DULCE. — ­103
de Santiago del Estero que busque la manera de in- • Fortalecer el Comité Interjurisdiccional de la Cuenca
troducir una participación social en los controles. La del Salí Dulce.
defensoría le pide a Tucumán y a Nación, que eran
• La SAyDS ejecutará su poder de policía y podrá realizar inspec-
los otros dos actores que estaban en juego... Y des-
ciones a los ingenios objeto de la causa judicial.
pués cada provincia, con esta idea, convocó a su gru-
pos de ong’s para trabajar en distintos temas, la ver- • La provincia de Santiago del Estero y la DP de Santiago del Es-
dad es que fue una experiencia muy linda, sobre todo tero se comprometen a suspender de común acuerdo a impul-
para Tucumán donde está la fuente de estos proble- sar las causas judiciales promovidas ante la CSJN, sin que ello
mas si lo querés. Que logró un proceso muy, muy in- implique una renuncia a las pretensiones introducidas en el
teresante ellos convocaron desde la defensoría a cada
proceso judicial iniciado con competencia originaria en el tri-
uno de los ingenios, a que presentaran el plan de re-
bunal supremo de justicia.
conversión industrial que ellos tenían en mente. Y a
todas las ong’s e intendentes, porque también a las • Enviar un informe trimestral a la CSJN.
autoridades locales-, cuando había algún referente En diciembre de 2011 el gobierno de Tucumán firmó un acta
local, también se lo invitaba a escuchar esa presen- acuerdo con las empresas demandas ante la CSJN. Se establecieron me-
tación”(Entrevista a funcionario N 3 de la DP, 2013). didas de prevención para evitar la contaminación del embalse de Río
Hondo a partir de metas y plazos, junto con la elaboración de Convenios
En enero de 2011 se firmó un acuerdo entre la SAyDS, las provin- individuales de Recuperación Industrial con cada uno de los ingenios.
cias de Tucumán y de Santiago del Estero, y la DP de Santiago del Este- El 24 de abril de 2012 se conoció un fallo de la Corte Suprema de
ro para impulsar acciones para evitar la contaminación de las aguas y el Justicia haciendo referencia al acuerdo mencionado en donde resolvió
aire por parte de los ingenios tucumanos6. suspender los plazos procesales con el compromiso de presentarse un
En el mismo se estableció: informe sobre el estado de avance de lo acordado. El DP de Santiago del
• Las metas y plazos previstos en los Convenios de Reconver- Estero, “exigió además que la Secretaría de Ambiente de la Nación garan-
sión Industrial (CRI) quedan sujetos a mecanismos de control tice la intervención de la provincia de Santiago del Estero y de la Defenso-
y fiscalización. ría del Pueblo de la provincia en el contralor integral de la cuenca’ (Noticias
• Declarar prioritarias las acciones para la prevención de la con- Ambientales, 2012).
taminación industrial en la represa de Río Hondo.
• Desarrollar las metas y plazos para implementar un progra- Tercera Etapa. Monitoreo
ma de vinaza y ceniza cero para la zafra del 2012 y la recupe- La Secretaría de Ambiente de Tucumán presentó a fines de 2012 un infor-
ración total de agua residual del lavado de caña de azúcar para me al Ministerio de Desarrollo Productivo de la provincia en el que explica
diciembre de 2013. que se realizaron 127 inspecciones y auditorias a 21 citrícolas, 100 ingenios
• Encomendar a la DP de Santiago del Estero a instrumentar un y 6 empresas relacionadas con alimentos, papel y tratamiento de líquidos
proceso de participación ciudadana en conjunto con el DP de la cloacales, en la mayoría de los casos, en forma conjunta con la Defensoría
Nación y la DP de Tucumán. del Pueblo de Santiago del Estero y la SAyDS (La Gaceta, 2012). Parele-
• Promover el monitoreo continuo, el control y la fiscalización. lamente se realizaron controles y hubo clausuras preventivas y multas a
ocho ingenios tucumanos. Como relata un funcionario de la DP:
6 Ingenio Bella Vista, Ingenio La Fronterita, Ingenio La Corona, Ingenio Leales, Ingenio
Santa Bárbara, Ingenio Santa Rosa, Ingenio Concepción, Ingenio Marapa (Atanor SCA),
Ingenio San Juan e Ingenio La Florida.

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104 ­— Lic. Eliana Spadoni DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO EN EL CASO DE LA CUENCA DEL SALÍ DULCE. — ­105
“Lo que estamos viendo es que el hecho de que los téc- En enero de 2012 se firmó un Convenio Marco entre las Defenso-
nicos de la secretaría de medio ambiente con el secreta- rías del Pueblo de la Nación, de Tucumán y de Santiago del Estero en el
rio de medio ambiente, se acerque al terreno cambia ra-
que se establecía el compromiso de realizar un control participativo del
dicalmente la ecuación. Antes de hacer un informe, se
plan para la prevención de la contaminación de la cuenca Salí-Dulce,
acerca personalmente a ver los avances, y digamos que
se nota mucho la diferencia entre la autoridad provin- en particular en lo relacionado con los planes de reconversión indus-
cial sola controlando, y la autoridad provincial con el trial de los ingenios tucumanos. Esta es la primera instancia de partici-
apoyo de la Nación, con la idea de transmitir no avasa- pación pública que se abrio en la cuenca.
llar sino para acompañar tu gestión”(Entrevista a fun-
cionario N3 de la DP, 2013).
Cuarta Etapa. Acuerdos Interprovinciales.
Regalías y transferencias interprovinciales
En 2012 La Fundación Centro de Derechos Humanos y Ambien- A pesar que existe el comité interjurisdiccional de la Cuenca del Salí
te (CEDHA) de Córdoba, y la Fundación Ambiente y Desarrollo (FUN- Dulce, un espacio de coordinación entre los actores subnacionales y
DAYD) de La Rioja presentaron a la CSJN una demanda por daño y nacionales, éste no cumple con su función. Se ha mencionado ante-
recomposición ambiental al estado nacional, las provincias de Tucu- riormente la falta de capacidades, la resistencia de las provincias y los
mán y de Santiago del Estero y 33 empresas por la contaminación de la conflictos existentes alrededor de la reglamentación de la ley de aguas.
Cuenca Salí Dulce. La CSJN no hizo lugar a la presentación judicial adu- Todos estos factores influyeron para dejar “vacío” de funciones al comi-
ciendo que “el señor Defensor del Pueblo provincial afirmó que en el marco té. En la práctica las relaciones intergubernamentales que se estable-
del convenio suscripto se está realizando un control real y constante sobre cieron han sido de gran indiferencia y por lo tanto de falta de acciones
los afluentes del Embalse de las Termas de Río Hondo y sobre las indus- concretas para el saneamiento de la Cuenca. A partir de los roles y es-
trias demandadas…han permitido lograr un promisorio avance en cuanto trategias desarrollados por las DP, la evolución del conflicto ambiental
a los objetivos perseguidos”. Además destaco que “..no se han detectado y fundamentalmente la intervención de la Corte, se impulsó la coordi-
mortandades masivas de peces ni manchas de ningún tipo” (CSJN, 2013). nación descentralizada entre los gobiernos subnacionales y nacional.
Según un informe de la DP de la Nación, Recientemente los gobiernos de Tucumán y Santiago del Este-
ro acordaron la creación de un nuevo ente de coordinación descentra-
“Se observó un avance importante de las obras previs-
lizada inter provincial. La provincia de Santiago del Estero le adeuda
tas en la mayoría de los ingenios. Sin embargo, son po-
cos los casos en que se ha cumplido en tiempo y forma a la provincia de Tucumán un porcentaje del ingreso por regalías por
el cronograma indicado en los planes de reconversión la explotación del embalse de Río Hondo desde hace quince años (se
industrial. A pesar de que no estar resuelta la situación calcula alrededor de 15 millones de pesos). La propuesta generada por
de fondo para la correcta disposición de los residuos de los gobiernos de Santiago del Estero y Tucumán en un acuerdo bina-
la producción, el objetivo general de “vertido cero” de vi-
cional, aún pendiente de firmar, es utilizar las regalías adeudadas para
naza y cenizas a los cursos de agua (y al aire) en líneas
conformar un nuevo ente biprovincial para el saneamiento de la Cuen-
generales se está cumpliendo…”(Informe DP, 2013:11).
ca Salí Dulce.
El avance de las obras incluyen: decantadores de cenizas, vina-
zoductos, ductos y filtros para la recuperación del agua de lavado y de
los decantadores para su uso en la producción, piletas transitorias de
disposición de cenizas y plantas generadoras de energía.

CONFLICTOS AMBIENTALES Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES. EL ROL


106 ­— Lic. Eliana Spadoni DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO EN EL CASO DE LA CUENCA DEL SALÍ DULCE. — ­107
L
6. Conclusiones principales causas que originan los conflictos ambientales: las deman-
das y cuestionamientos de los actores sociales al ámbito gubernamen-
as DP (tanto la nacional como la provincial) han cumplido un
tal. Las principales demandas que desencadenan los conflictos am-
papel esencial en la canalización del conflicto de la Cuenca del
bientales hoy en día están dirigidas tanto a los gobiernos subnacionales
Salí Dulce. La flexibilidad para cumplir diversos roles les ha
como al gobierno central, cuestionando a las autoridades públicas,
permitido ser desde un fiscalizador y colaborador crítico hasta
el funcionamiento de la gestión pública, la ineficacia de los controles
un litigante estratégico.
ambientales y de las evaluaciones de impacto ambiental. ¿Porqué hay
En los conflictos ambientales, en general, se ponen en juego no
respuestas y discursos contrapuestos y muchas veces en conflicto en-
sólo problemáticas e impactos que afectan el ambiente sino también
tre los funcionarios públicos? Por ejemplo, ante el cuestionamiento de
roles diversos que asumen distintos actores. Éstos pueden ir desde ser
un actor sobre el avance de los PRI en la provincia de Tucumán la res-
un contendiente y manifestar una posición a favor o en contra del tema
puesta del gobierno subnacional puede diferir ampliamente de la res-
en cuestión. Ser un aliado y apoyar las acciones de uno de los actores
puesta de las autoridades nacionales. El gobierno nacional podría ar-
en conflicto a través de patrocinio legal, ayuda técnica, etc. O convertir-
gumentar que es potestad de las provincias los recursos naturales y que
se en un tercer lado, un mediador del conflicto en cuestión. La DP cum-
entonces es responsabilidad de la provincia de Tucumán implementar
ple un rol sistémico en los conflictos ambientales ya que puede desa-
los mecanismos de control que considere adecuados. Mientras que la
rrollar cualquiera de estos roles siempre bajo el marco de la protección
provincia de Tucumán podría responder que esta llevando a cabo los
de los derechos de los más vulnerables.
controles en función de sus capacidades. Y que si el gobierno nacional
Los conflictos ambientales poseen algunas características co-
se comprometiera con el saneamiento de la cuenca que es interjuris-
munes, éstas también se pueden encontrar en el conflicto de la Cuen-
diccional debería transferir recursos tanto económicos como técnicos.
ca del Salí Dulce. A continuación se enumeran las más importantes.
La respuesta se construye en función del tipo de RIG que prevalezca.
Los conflictos son motivados por la percepción de incertidumbre y
En un escenario federal como también se ha mencionado, las
riesgo, sus externalidades negativas son distribuidas injustamente,
RIG ambientales tienden a ser en la práctica de “indiferencia” donde
atraviesan distintas etapas: latencia, manifestación y crisis, pueden
predomina una lógica que busca evitar el conflicto ambiental. En al-
ser canalizados institucionalmente, son regulados a partir de políticas
gunos casos a medida que el conflicto ambiental se construye y evo-
públicas, se definen en el campo argumentativo y en la lucha por la for-
luciona, como en el Conflicto de la Cuenca del Salí Dulce, existe una
mulación del problema ambiental, se dirimen en diversas arenas pú-
colaboración descentralizada producto de un “constreñimiento” del
blicas de deliberación (local, nacional, regional), son productivos, di-
poder judicial o de la implementación de políticas concurrentes en el
námicos, recurrentes y se vinculan entre sí (por ejemplo: caso Cuenca
marco de acuerdos federales. Aunque es necesario aclarar, que tam-
Matanza Riachuelo). Y por último, los conflictos ambientales ponen en
bién existen RIG conflictivas, pero éstas se evidencian principalmente
evidencia las tensiones, colaboraciones y la inacción existente en las
en el marco legal y formal (por ejemplo: reglamentación ley de ges-
relaciones intergubernamentales por el acceso, uso y manejo de los re-
tión de aguas).
cursos naturales
La DP no es ajena a este contexto. Y para cumplir con los dis-
Aparece aquí una cuestión clave, y que explica en parte porque
tintos roles toma en cuenta el estado en que se encuentra el conflicto
para el estudio de los conflictos ambientales el análisis las relaciones
ambiental y el tipo de RIG en juego. A lo largo del análisis del conflicto
intergubernamentales reviste de importancia. Como se mencionó en
de la Cuenca del Salí Dulce se han puesto sobre el tapete las tensiones,
la introducción, el estudio de las RIG ayuda a comprender una de las
colaboraciones y falta de accionar existente entre los funcionarios de

CONFLICTOS AMBIENTALES Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES. EL ROL


108 ­— Lic. Eliana Spadoni DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO EN EL CASO DE LA CUENCA DEL SALÍ DULCE. — ­109
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CONFLICTOS AMBIENTALES Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES. EL ROL


116 ­— Lic. Eliana Spadoni DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO EN EL CASO DE LA CUENCA DEL SALÍ DULCE. — ­117
TENDENCIAS RECIENTES DE LA
CONFIGURACIÓN DE LOS OMBUDS-
MEN AUTONÓMICOS EN ESPAÑA.
DE LA INSTITUCIONALIZACIÓN A LA
INVOLUCIÓN
Joan Ridao Martín1

1. La recepción de la figura del Defen-


sor del Pueblo en la arquitectura ins-

L
titucional del Estado español
a Constitución Española (CE) de 1979 incorporó al derecho es-
pañol la figura del Ombudsman2 bajo la denominación concreta
de Defensor del Pueblo (art. 54 CE). La arquitectura constitu-
cional de esta institución contiene tres notas principales: (i)
la definición como «alto comisionado de las Cortes Generales», a las
cuales debe dar cuenta de su actuación; (ii) la misión de defender los
derechos y deberes fundamentales recogidos en el título I CE, y (iii) la
potestad, con este fin, para «supervisar la actividad de la Administra-
ción» (la cursiva es nuestra). En este sentido, el Defensor del Pueblo
aparece configurado como un órgano estatal superior de relevancia
constitucional, de una naturaleza distinta, por tanto, de los que son
propiamente órganos constitucionales (Fernández Rodríguez, 2010:
261). En segundo lugar, la Carta Magna le asigna un ámbito material
muy específico, que excluye, por ejemplo, los derechos incorporados

1. Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política Universidad de Barcelona


2. La institución del Ombudsman aparece en la Constitución sueca de 1809, para contro-
lar la actividad de la Administración y, con esta misma finalidad, a lo largo del siglo XX se
encuentra, entre otros, en diversos países escandinavos, en Inglaterra y en Francia. Con
esta institución se pretendía cubrir las limitaciones inherentes a los sistemas de control
tradicional como el parlamentario o judicial. A partir de la Segunda Guerra Mundial, los
Ombudsmen empezaron a recibir el encargo de defender los derechos de los ciudadanos.
Esta observancia se basa en el carácter independiente y en la naturaleza de comisionado
parlamentario, y sobre todo en la agilidad y flexibilidad de la su actuación, no vinculante
pero con gran capacidad de incidencia.

TENDENCIAS RECIENTES DE LA CONFIGURACIÓN DE LOS OMBUDSMEN AUTONÓMICOS


EN ESPAÑA. DE LA INSTITUCIONALIZACIÓN A LA INVOLUCIÓN — ­119
en algunos Estatutos de Autonomía de segunda generación, como nes específicas, con arraigo histórico en el territorio correspondiente5,
luego desarrollaremos. los DDPPAA se configuraron de forma análoga a la figura estatal: comi-
En tercer lugar, la Constitución apunta un ámbito subjetivo para la sionados parlamentarios, con funciones similares a las del Alto Comisio-
actuación del alto comisionado amplio y genérico, sobre el cual ha exis- nado6, para el ejercicio de las cuales disponen de potestad supervisora en
tido cierta controversia. El artículo 12.1 de la Ley Orgánica (LO) 13/1981, las correspondientes Administraciones autonómicas y en las Adminis-
prevista constitucionalmente para la regulación de esta figura, incluyó traciones locales incluidas en su ámbito territorial.
expresamente la actividad de las Comunidades Autónomas (CCAA) en Precisamente, en relación a la superposición de potestades de
el ámbito de supervisión del comisionado. Durante un largo período de supervisión que se produce entre el Defensor estatal y el DPA en rela-
tiempo, una parte de la doctrina argumentó que esta previsión tenía una ción a los entes locales7, el Tribunal Constitucional (TC) tuvo ocasión
base constitucional débil, dada, entre otras razones, «la incoherencia que de posicionarse en dos ocasiones en 1988 [Sentencias del TC (SSTC)
supone que un Defensor del Pueblo designado por las Cortes Generales 142/1988 y 157/1988], afirmando la constitucionalidad de la mis-
pueda supervisar la Administración de una Comunidad Autónoma, dan- ma siempre que la actuación del DPA se circunscriba a las competen-
do cuenta de dicha supervisión a las Cortes Generales» (Pérez Calvo, 1982: cias que el correspondiente Estatuto de Autonomía atribuya a la CA y
p. 40). Sin embargo, la doctrina emanada de la STC 31/2010 sobre el Esta- que ésta pueda haber transferido o delegado en los entes locales (STC
tuto de Autonomía de Catalunya (EAC) de 2006, sobre la cual volveremos 142/1988 FJ 5). Ahora bien, como apunta con claridad Fernández Ro-
con un cierto detalle más adelante, ha establecido, con rotundidad, que dríguez (2010: 264), la aplicación práctica de esta doctrina exige una
«[l]a «Administración» del art. 54 CE, como la «Administración» de los labor de delimitación competencial que presenta notables dificultades
arts. 103 y 106 CE, no es, por tanto, la concreta especie «Administración
central», sino el género en el que se comprende todo poder público distin- CCAA más (Asturias, Castilla-La Mancha, Murcia y Navarra) habían habilitado defensorías
mediante ley específica, aunque algunas, como veremos en la sección 3, las han derogado
to de la legislación y la jurisdicción» (STC 31/2010 FJ 33).
con posterioridad. Madrid es la única CA que no tiene previsión estatutaria ni ley específi-
Aunque la CE no contempla figuras equivalentes al Defensor del ca en esta materia, aunque si creó la figura de Defensor del Menor (art. 76 de la Ley 6/1995,
Pueblo en el ámbito autonómico3, tampoco contiene un impedimento de 28 de marzo, de Garantías de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia en la Comu-
expreso para la creación de comisionados parlamentarios homologables. nidad de Madrid), asimilable a un Ombudsman sectorial, si bien fue suprimida en 2012.
5. Ararteko en el País Vasco, Síndic de Greuges en las CCAA con presencia de la lengua ca-
En un proceso más o menos coetáneo al desarrollo del órgano estatal, di- talana, Justicia de Aragón, Valedor do Povo en Galicia, Diputado del Común en Canarias,
versas CCAA implantaron la figura del Defensor del Pueblo Autonómico Procurador del Común en Castilla y León, etc.
(DPA) en sus respectivos ámbitos institucionales, bien en desarrollo le- 6. Si bien es cierto que, en algunos DDPPAA, éstas no se limitan a la protección de los de-
rechos, sino que añaden la defensa del Estatuto y tutela de la aplicación del Ordenamiento
gislativo de una previsión estatutaria, bien mediante su creación en una
autonómico o bien cumplimiento de los principios del ordenamiento democrático, corregir
ley ad hoc, amparada únicamente en la potestad de autoorganización abusos de autoridad y negligencias de la Administración, etc.
institucional de la CA4. Recuperando, en algunos casos, denominacio- 7. El paralelismo de determinadas instituciones autonómicas con las estatales (Defensor
del Pueblo, Tribunal de Cuentas, Consejo de Estado, etc.) opera, también, en los EEUU
3. Esta fue, además, una elección consciente del Contituyente, ya que durante los deba- (cláusula de garantía) y en Alemania (principio de homogeneidad del artículo 28.1 de la
tes de redacción de la Norma Fundamental se rechazaron dos enmiendas en este sentido Ley Fundamental de Bonn), porque se parte –como España– de la competencia exclusiva
que se presentaron en el Senado. Por otro lado, la posibilidad de estas figuras autonómi- de los estados y los Länder para configurar sus instituciones, al mismo tiempo que existe
cas si fue contemplada en el art. 12.2 de la LO 3/1981. la aspiración de que presenten unas estructuras generales que respondan a unos mismos
4 Una figura del tipo Ombudsman se contempla en los Estatutos de Autonomía de doce principios (Estado de derecho, democracia, principio social) o equivalentes (republicanas,
CCAA (algunas no la contemplaron en su Estatuto original y la añadieron en la revisión), federativas). En estos casos, no se trata de exigir uniformidad ni concordancia entre las
si bien en tres de ellas no se había implementado la figura (Cantabria, Extremadura e Illes instituciones federales y las estatales sino que las instituciones de las dos esferas de poder
Balears, aunque en ésta última se aprobó la ley de desarrollo en 1993). Hasta 2011, cuatro presenten unas características que permitan su actuación congruente.

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técnicas, con lo cual, realmente, el DPA supervisa toda la Administra- No obstante, algunos sectores de la doctrina9 opinan que esta
ción local en su territorio, sin que ello haya generado una conflictividad voluntad manifiesta de los legisladores, de encauzar constructivamen-
institucional significativa. te las relaciones de colaboración y cooperación entre los dos niveles,
Conviene precisar aquí que, en relación al DPA de forma toda- no resuelve adecuadamente los problemas de concurrencia competen-
vía más intensa que al Defensor estatal, la interpretación constitucio- cial y tendencia a la equiparación que subyacen en la convivencia de
nal de su «potestad supervisora» excluye «toda idea de subordinación los órganos parlamentarios y el de las Cortes Generales, si bien se re-
o imposición de deberes» (STC 142/1988 FJ 3) a la Administración su- conoce que esto se da con distinta intensidad en las diversas CCAA. En
pervisada. El desempeño de los Ombudsmen en el Estado español que- particular, ello se atribuye a los diferenciales de voluntad de equipara-
da acogido a lo que, doctrinalmente, se conoce como «magistratura de ción del DPA respecto a la institución estatal, presentes en las diver-
persuasión», en tanto en cuanto la incidencia y la eficacia de sus reso- sas configuraciones estatutarias originales, las cuales, en conjunto, se
luciones finales no derivan de sus potestades vinculantes o coercitivas, habrían agravado en la oleada de reformas estatutarias que tuvo lugar
por otra parte inexistentes, sino del rigor, la objetividad y la indepen- en la primera década del siglo XXI (los llamados estatutos de «segun-
dencia con que desarrolle su actuación8. da generación»). Este sector de la doctrina reprocha, a los intentos de
Ciertamente, la ubicación exclusiva en el texto constitucional equiparación entre la correspondiente figura autonómica y la estatal,
de la figura del Defensor del Pueblo estatal le confiere una clara pre- un vicio de inconstitucionalidad no dictaminado, y proponía «que en
eminencia en el conjunto de Ombudsmen que operan en las adminis- una nueva [Ley Orgánica del Defensor del Pueblo] o en una Ley espe-
traciones españolas. Siendo, además, evidente que la naturaleza de la cial con rango de orgánica, (…), se procediera a un reparto de materias
tarea que se le encomendó en la Carta Magna, le obliga a ejercerla en a fin de no generar duplicidades en la supervisión de las distintas Ad-
la globalidad del territorio estatal, para una disponibilidad igual de la ministraciones sobre la base una programación consensuada y la ar-
garantía de los derechos fundamentales en todo el territorio. Ello no ticulación de nuevas técnicas de convenios de cooperación y coordi-
implica, sin embargo, la existencia de una relación de subordinación nación o delegaciones más incisivos que los actuales entre el Defensor
o jerarquía funcional entre el Alto Comisionado y los DDPPAA, ya que del Pueblo y los Defensores autonómicos» (Aguiar de Luque, Luis et
cada uno actúa al servicio de la cámara parlamentaria que los comisio- alt, 2010: 36).
na. Por esta razón, desde el principio, apareció clara la necesidad de Aún así, en el hipotético caso de considerar válida una solución
la colaboración entre los planos estatal y autonómicos en esta mate- como la propuesta con anterioridad, no se daría respuesta a una principa-
ria. De hecho, las leyes que implementan las diversas defensorías ha- les problemáticas que arrastra el actual planteamiento constitucional de
cen referencia explícita a esta cuestión; así mismo, se promulgó la Ley la figura de los Ombudsmen: la información única a la cámara parlamenta-
36/1985, de 6 de noviembre, por la que se regulan las relaciones entre ria de la que son comisionados (Fernández Rodríguez, 2010: 265). Bien
la Institución del Defensor del Pueblo y las figuras similares en las dis- es cierto, que algunos sectores de la doctrina, aún considerando positiva
tintas Comunidades Autónomas. la adscripción como comisionado de la Cortes Generales del Defensor del
Pueblo, creen necesario, para fortalecer su independencia, una modifica-
8. Esta es la razón de que, habitualmente, la elección del DPA esté sometida a mayorías re-
forzadas, como forma de otorgar una importante legitimación a la institución y garantizar ción del concepto «dar cuenta» a las cámaras, en el sentido de que dicha
una base de consenso suficiente para afrontar los potenciales conflictos del Comisionado obligación debería limitarse a presentar un informe para su valoración en
parlamentario con las administraciones. En el caso del Síndic de Greuges de Catalunya, por resolución única de las Cortes (Díez Bueso, 2013: 228-230).
ejemplo, se exige la mayoría de tres quintas partes del Parlamento, la más elevada para de-
signar un cargo uninominal; en relación a las condiciones de ejercicio de esta «magistratura 9. Vid., por ejemplo, la aportación del profesor Martí Bassols en Aguiar de Luque, Luis
de persuasión» por parte del Síndic, Vid. Ridao (2007: 217-222) et alt (2010: 31-36)

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2. Impulso de la figura de los defen- 2.1. Los derechos en el Estatuto de autono-
sores del pueblo autonómicos en los mía de Cataluña de 2006. Naturaleza y legiti-
midad de la regulación
estatutos de segunda generación. El A diferencia del Estatuto de 1979, que contemplaba derechos y debe-
caso de Catalunya y los nuevos dere- res básicamente en el ámbito de la participación política (el derecho de

D
chos sociales sufragio pasivo y activo y el derecho de acceder a determinados cargos
urante los años centrales de la primera década del siglo XXI, políticos), el Estatuto de autonomía de Catalunya de 2006 (EAC) reco-
tuvo lugar en España un proceso de reforma de los Estatutos noce y tutela expresamente diferentes derechos y deberes en el ámbito
de Autonomía de diversas CA, cuyo resultado se conoció civil y social (art. 15 a 28), en el ámbito político y de la Administración
como «estatutos de segunda generación»10. En el curso del (art. 29 a 31), así como en el ámbito lingüístico (art. 32 a 36). Los ciuda-
mismo, buena parte de las CCAA optaron por realizar una profunda danos de Catalunya (art. 7.1 EAC) son titulares de estos derechos, ade-
actualización de los contenidos competenciales y dogmáticos de sus más del resto de los referidos en el art. 4.1. EAC11.
Ombudsmen, así como consolidar la institucionalización de dichas Por otra parte, no hay duda de que la incorporación de un títu-
figuras, si bien se mantuvo la diversidad de configuraciones que ya lo dedicado a derechos, deberes y principios rectores en el Estatuto es
había sido una nota destacada de la primera versión de los comisio- plenamente constitucional. Y ello por dos razones: en primer lugar,
nados parlamentarios. porque el Estatuto, como toda norma de tal rango, en tanto que norma
Una innovación presente en algunas de estas revisiones ha sido institucional básica de la comunidad autónoma (CA) ex artículo 147.1
la incorporación, al texto estatutario, de un catálogo de derechos adi- CE, concreta el derecho a la autonomía política; y en segundo lugar,
cionales a los contemplados en la Carta Magna. La mayoría de estos porque la actividad de los órganos de la comunidad -en el caso de Ca-
nuevos derechos subjetivos –más que, propiamente, libertades– deri- taluña, la Generalitat-, en la medida en que ejercen las funciones que le
van de los derechos constitucionales de naturaleza social o prestacio- encomienda el Estatuto, en el marco de sus competencias, se halla so-
nal, perfilados de forma más precisa, desde un punto de vista técni- metida a límites conforme a los principios del constitucionalismo de-
co-jurídico. En estos casos, este catálogo de derechos se ha incorporado mocrático, en el sentido que toda declaración de derechos y libertades
al objeto de la labor de defensa del DPA. constituye una manifestación principal de estos límites.
Como señala Ruiz-Rico (2008: 367), seguramente la configura- Aún así, el legislador estatutario catalán fue consciente de dos li-
ción del Síndic de Greuges catalán, en el Estatuto de 2006, ha sido una mitaciones constitucionales principales: en primer lugar, la reserva de ley
de las más completas y exhaustivas que se han realizado, al mismo orgánica para el desarrollo de los derechos fundamentales (art. 81 CE), re-
tiempo que la que más conflictividad constitucional ha suscitado. Por serva constitucional que el Estatuto no puede satisfacer, pese a su carác-
estas razones, creemos que un análisis detallado de este caso concreto, ter orgánico; y, en segundo lugar, el respeto a las condiciones básicas que
aporta una visión suficiente del tipo de tendencias que subyacen en la el Estado establezca para garantizar a todos los españoles la igualdad en
nueva configuración de los DPA.
11. «Los poderes públicos de Cataluña deben promover el pleno ejercicio de las liber-
tades y los derechos que reconocen el presente Estatuto, la Constitución, la Unión
10. Nos referimos a las revisiones estatutarias de la Comunidad Valenciana (LO 1/2006, Europea, la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Convenio Europeo para
de 10 de abril), Catalunya (LO 6/2006, de 19 de julio), Illes Balears (LO 1/2007, de 28 de la Protección de los Derechos Humanos y los demás tratados y convenios internacio-
febrero), Andalucía (LO 2/2007, de 19 de marzo), Aragón (LO 5/2007, de 20 de abril) y nales suscritos por España que reconocen y garantizan los derechos y las libertades
Castilla y León (LO 14/2007, de 30 de noviembre). fundamentales».

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124 ­— Dr. Joan Ridao Martín EN ESPAÑA. DE LA INSTITUCIONALIZACIÓN A LA INVOLUCIÓN — ­125
el ejercicio de este tipo de derechos (art. 149.1.1 CE). Adicionalmente, en tores se configuran como meras orientaciones dirigidas a los poderes
congruencia con la función constitucionalmente atribuida al Estatuto, es- públicos y no confieren derechos de manera inmediata, además de que
tablecer una regulación dirigida primordialmente a los poderes públicos no son justiciables directamente sino sólo en los términos que, en su
de Catalunya, salvo los derechos en materia lingüística, que también vin- caso, establezcan las leyes que los desarrollen. Esta distinción deviene
culan al Estado, dada la condición del Estatuto de norma estatal (en los esencial, a los efectos tanto de no perjudicar el sentido y la eficacia de
términos previstos en el art. 37.1 EAC y capítulo III del título II EAC). los derechos, que en ningún caso deben verse disminuidos por el he-
Con estas premisas, el catálogo de derechos recogido en el Esta- cho de que se incluyan contenidos que los ciudadanos no pueden hacer
tuto incluye, derechos que afectan materias respecto de las que la pro- efectivos mediante las garantías previstas; como para no proveer a los
pia Norma Institucional Básica de la comunidad atribuye competen- principios, en tanto que meras indicaciones a los poderes públicos, de
cias a la Generalitat. Esto es así, preferentemente, en cuatro supuestos una eficacia desmesurada, evitando trasladar a jueces y tribunales una
en los cuales el Estatuto regula derechos que tienen carácter de funda- capacidad de decisión que corresponde en todo caso al poder político.
mentales (derechos de participación política, derecho de acceso a las Cabe destacar, entre los elementos más innovadores de la técni-
administraciones, derecho a la educación y derecho a la protección de ca seguida por el legislador estatutario, la inclusión de un precepto so-
datos personales), los cuales, además, se concentran en el ámbito terri- bre la titularidad de los derechos en general, pese a la dificultad que en-
torial de Cataluña y se limitan a adicionar meras facultades específicas, traña prever con precisión la plenitud de situaciones relativas a todos
sin invadir el ámbito reservado a la ley orgánica ni contradecir las con- los derechos y deberes reconocidos en el Estatuto (arts. 4 y 15 EAC). Y,
diciones básicas fijadas por el Estado. El resto de derechos enunciados tras consagrar la ciudadanía de Cataluña como titular de los derechos y
no están propiamente enunciados en la Constitución como derechos de los deberes a que se refiere el ya citado artículo 4.1, proceder a deli-
fundamentales y, en consecuencia, su incorporación al texto estatuta- mitar un núcleo justiciable, para cada uno de los derechos. A partir de
rio no plantea mayor dificultad12. esta técnica descrita, puede concluirse que la configuración estatutaria
El EAC realiza una distinción nítida entre derechos y principios de derechos constituye una estructura relativamente rígida, si bien de
rectores, manifestada no sólo en la división sistemática del texto en contenido flexible. Con esta aparente antinomia quiere decirse que un
dos capítulos diferentes, sino sobre todo en la terminología emplea- mismo contenido puede encontrarse incluido tanto en el catálogo de
da13. La diferencia reside, en todo caso, en el hecho de que los derechos los derechos como en el de los principios rectores, incluso parcialmen-
son ámbitos de actuación de las personas especialmente protegidas, y, te en ambas categorías, aunque distinguiéndose, como se ha dicho, en-
en tanto que derechos, como luego se dirá, se les dota de garantías ju- tre los derechos que son justiciables y los que son meros principios.
risdiccionales e institucionales ad hoc. Por su parte, los principios rec- En la relevante STC 31/2010, el Alto Tribunal dirimió, por un
lado, sobre la constitucionalidad de la inclusión de derechos y princi-
12. Se prevé que la relación de derechos y deberes contenidos en el Estatuto pueda ser pios rectores en un Estatuto de autonomía14. En este punto, en la sen-
completada con una Carta de derechos y deberes aprobada por ley del Parlamento, a la tencia desestimó de entrada todas las alegaciones que cuestionaban la
que alude el artículo 37.2 EAC. Esta opción del legislador estatutario, muy controvertida,
se basó, a decir de sus defensores, en la necesidad de evitar una excesiva petrificación o
cosificación del contenido estatutario, conjurando el peligro de acabar sustrayendo esta 14. Como es bien sabido, el Estatuto fue objeto de distintos recursos de inconstituciona-
cuestión del libre juego de las mayorías parlamentarias que caracteriza a los sistemas lidad, uno de los cuales, interpuesto por el Grupo Parlamentario del Partido Popular en el
democráticos. Congreso de los Diputados, constituyó una impugnación in extenso del texto estatutario,
13. Evita, en el título dedicado a los derechos, la utilización de fórmulas retóricas o ex- incluida la regulación que estamos examinando. Del mismo modo, el Defensor del Pue-
presiones «principiales», del mismo modo que, en el título relativo a los principios recto- blo, planteó distintas impugnaciones, en buena parte coincidentes con las del precitado
res, no se proclama en ningún caso auténticos derechos. recurso en materia de derechos.

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126 ­— Dr. Joan Ridao Martín EN ESPAÑA. DE LA INSTITUCIONALIZACIÓN A LA INVOLUCIÓN — ­127
idoneidad de esta norma «para incluir derechos fundamentales o afec- 2.2. El rol del Síndic de Greuges en el sistema
tar a los que con este carácter se reconocen en los art. 15 a 29 CE» (FJ de garantía de los derechos estatutarios. Si-
16 y 17), no sin antes afirmar la interdicción de cualquier posible desa- tuación tras la STC 31/2010
rrollo de los derechos fundamentales constitucionales15. Esto es, el TC La incorporación en el Estatuto de un título específico sobre derechos
admite que, como los derechos reconocidos estatutariamente son dis- y deberes de la ciudadanía y principios rectores meritó la previsión de
tintos de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, un sistema de garantías para asegurar su eficacia frente a los poderes
se trata de derechos que vinculan exclusivamente al legislador autonó- públicos y, en su caso, en las relaciones entre los particulares. Concre-
mico, con la excepción de los de carácter lingüístico, que se encuentran tamente, además de la proclamación de los principios de vinculación
materialmente vinculados al ámbito competencial propio de la comu- de los poderes públicos y de interpretación y aplicación de las normas
nidad Autónoma. de acuerdo con el contenido de los derechos, el Estatuto establece un
A partir de la tipología de derechos presente en el Estatuto ca- mecanismo innovador de protección de los derechos consistente en un
talán, el TC observó igualmente la coexistencia bajo la misma categoría aparato tanto de garantías normativas como institucionales.
de «derecho» de realidades normativas distintas, más allá de su nomen Por un lado, con relación a la actividad legislativa del Parlamen-
estatutario. En opinión del TC, esta taxonomía constituye una combi- to -y de la legislación delegada del Gobierno-, el Estatuto previó un me-
nación tanto de derechos propiamente «subjetivos», que el legislador canismo de control previo por parte del Consejo de Garantías Estatuta-
autonómico ha de hacer realidad y el resto de poderes públicos respe- rias (CGE); y, de otro, con relación al resto de actividades de los poderes
tar; como de cláusulas de legitimación para el desarrollo de determi- públicos, especialmente de las administraciones y, en su caso, de los
nadas opciones legislativas, y en ambos casos, de mandatos dirigidos particulares, un control a través del acceso a la jurisdicción. En concre-
al legislador, ya sea imponiendo un «hacer» o una «omisión» exigible to, en cuanto a la primera de estas garantías (art. 38.1 EAC), el artículo
ante la justicia ordinaria, pero sin prescribir los medios para conseguir 76 EAC atribuía al CGE la facultad de emitir dictámenes sobre proyec-
ni hacer de esta obligación el contenido de ningún derecho subjetivo16. tos y proposiciones de ley, además de decretos legislativos del Gobier-
Con todo, hay que hacer notar que la interpretación empleada no, antes de su aprobación por el Parlamento, para compulsar su ade-
por el Tribunal en la STC 31/2010 difiere de la discutible fundamenta- cuación a los derechos estatutarios17.
ción de la anterior STC 247/2007, sobre el Estatuto valenciano, en la
que se establece una tipología que distingue, por un lado, entre «dere- 17. El artículo 76.4 establecía en origen (y el Tribunal Constitucional lo anuló en virtud
chos competenciales», considerados como simples mandatos al legis- de la STC 31/2010) que estos dictámenes debían ser vinculantes cuando afectaran de-
rechos, como garantía reforzada de los derechos frente al legislador catalán. Esta decla-
lador que no tienen de derecho más que el nombre; y por otro, los «dere-
ración de inconstitucionalidad se fundamentó por parte del Alto Tribunal en una doble
chos institucionales», entendidos como derechos subjetivos perfectos. ratio decidendi alternativa: si el Estatuto -y la ley que debía desarrollarlo- preveía que el
dictamen debía producirse una vez concluido el procedimiento legislativo, pero antes de
la publicación, la inconstitucionalidad derivaría del hecho de que se trataría de un con-
trol «ejercido en términos demasiado próximos a un control jurisdiccional sobre normas
legales enteramente perfeccionadas en su contenido, perjudicando el monopolio de re-
15. Para el Tribunal Constitucional, únicamente planteaba algún problema interpreta-
chazo a las normas con fuerza de ley reservado por el art. 161 CE a este Tribunal». Por el
tivo el art. 20.2 EAC (derecho a vivir con dignidad el proceso de la muerte), lo que fue
contrario, si el dictamen tenía lugar en una fase anterior, la inconstitucionalidad deriva-
resuelto con una remisión a la legislación estatal relativa al deber de respetar las instruc-
ría de la «inadmisible limitación de la autoridad y las competencias parlamentarias, con
ciones de «últimas voluntades».
grave fractura de los derechos de participación política reconocidos por el art. 23 CE». Sea
16. Se trata pues de normas, que, en definitiva, imponen fines sin imponer los medios, o
como fuere, la sentencia vació así de contenido esta previsión estatutaria, cuyos efectos
dicho de otra forma, que «proveen a la legitimación de la ordenación política de los me-
difícilmente pueden ser reparados. La única solución factible, aunque dotada de nulos
dios públicos al servicio de una finalidad determinada» (STC 31/2010 FJ 16).

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En este nuevo escenario estatutario, el Ombudsman catalán, el tutario que le atribuye el artículo 62.2 EAC, estableció ulteriormente la
Síndic de Greuges recibe una nueva configuración, en los siguientes tér- regulación directa de la institución, sustituyendo a la Ley 14/1984, de
minos (art. 78 EAC): 20 de marzo, modificada por la Ley 12/1989, de 14 de diciembre.
La STC 31/2010 (FJ 33) declaró sin embargo la inconstituciona-
«tiene la función de proteger y defender los derechos lidad y la nulidad del inciso «con carácter exclusivo», con el que el Esta-
y las libertades reconocidos por la Constitución y el tuto definía la capacidad del Síndic de supervisar las administraciones
presente Estatuto. A tal fin supervisa, con carácter
públicas de Cataluña, reforzando la autonomía política de la Generali-
exclusivo, la actividad de la Administración de la Ge-
neralitat, la de los organismos públicos o privados tat y evitando la anomalía de que un órgano como el Defensor del Pue-
vinculados o que dependen de la misma, la de las blo, Comisionado del Parlamento estatal, y que tiene como instrumen-
empresas privadas que gestionan servicios públicos to primordial para el ejercicio de sus funciones la presentación de un
o realizan actividades de interés general o universal o informe a las Cortes Generales, supervisara una Administración ajena,
actividades equivalentes de forma concertada o indi- que depende de un ente dotado de plena autonomía política19.
recta y la de las demás personas con vínculo contrac-
La declaración de inconstitucionalidad se fundamentó en la te-
tual con la Administración de la Generalitat y con las
entidades públicas dependientes de ella. También sis de que la función supervisora ​​del Defensor del Pueblo, en cuanto
supervisa la actividad de la Administración local de a los derechos reconocidos en la Constitución (Título I) es una de las
Cataluña y la de los organismos públicos o privados garantías establecidas en los artículos 53 y 54 CE (garantías de los de-
vinculados o que dependen de la misma. […] El Sín- rechos fundamentales y libertades públicas y la institución del Defen-
dic de Greuges puede solicitar dictamen al Consejo de sor del Pueblo) frente a todos los poderes públicos sin excepción. Así,
Garantías Estatutarias sobre los proyectos y las pro-
para el Alto Tribunal, como ya hemos dicho antes, tanto «la Adminis-
posiciones de ley sometidos a debate y aprobación
del Parlamento y de los decretos leyes sometidos a tración» a que se refiere el artículo 54 CE, como la que mencionan los
convalidación del Parlamento, cuando regulan dere- artículos 103 y 106 CE no es la concreta y especial Administración cen-
chos reconocidos por el presente Estatuto». tral sino «el género en el que se comprende todo poder público distinto
de la legislación y la jurisdicción».
La Ley catalana 24/2009, de 23 de diciembre, del Síndic de Greu- Hay que destacar aquí que, a diferencia de lo que se ha apuntado
ges (LSG)18, de acuerdo con el carácter de ley de desarrollo básico esta- en ocasiones20, el posicionamiento del Alto Tribunal en contra del inci-
so relativo a la exclusividad no se corresponde con la reserva que enun-
efectos jurídicos, consistiría en consolidar una convención parlamentaria de reconoci-
ció en su momento, sobre la misma materia, el órgano anterior al CGE,
miento de facto de estos efectos vinculantes.
18. El primer objeto de la ley era la regulación de esta institución de la Generalitat que el Consell Consultiu de Catalunya, en su Dictamen 269 de 1.09.2005
tiene la función de proteger y defender los derechos y las libertades constitucionales y (Fundamento 4º), ya que aquella se emitió en relación a la redacción
estatutarias, en los ámbitos y en la forma determinados por el Estatuto, por esta norma del art. 75.3 del texto dictaminado por la ponencia del Parlamento, que
de desarrollo básico y por las demás leyes que sean aplicables. El segundo objeto fue el
de atribuir al Síndic de Greuges la condición de Autoridad Catalana para la Prevención de
la Tortura y otros Tratos Crueles, Inhumanos o Degradantes, en el marco del correspon- 19. Se trataba, sin más, de adaptar la institución del Síndic de Greuges a lo que es una re-
diente Protocolo de las Naciones Unidas y al amparo del artículo 196.4 EAC, que enco- gla casi sin excepción en Derecho comparado en los estados compuestos y políticamente
mienda a la Generalitat la adopción de las medidas necesarias para ejecutar las obliga- descentralizados, en los que los ombudsmen estatales no controlan la actividad de las ad-
ciones derivadas de los tratados y convenios internacionales. Precisamente, este último ministraciones públicas subestatales sino que son los defensores regionales o infraesta-
objeto fue la causa de la interposición de un recurso de inconstitucionalidad por parte del tales los que controlan en exclusiva estas administraciones.
Defensor del Pueblo estatal, pendiente de sentencia. 20 Entre otros, véase Aguiar de Luque et alt (2010: 29).

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130 ­— Dr. Joan Ridao Martín EN ESPAÑA. DE LA INSTITUCIONALIZACIÓN A LA INVOLUCIÓN — ­131
dejaba mucho más abierta la interpretación sobre los derechos a los competencial del Síndic y de sus homólogos autonómicos se hallan
que se refería dicha exclusividad, lo cual fue corregido en el texto del también incluidos los derechos del título I CE. Además, un mero exa-
artículo 78.1, substancialmente idéntico al incorporado en el definitivo men de los informes anuales del Síndic permite comprobar que su ac-
EAC, aprobado inicialmente por el Parlamento21. tividad se proyecta sobre la totalidad de los derechos reconocidos, con
Con la Sentencia del TC, se mantiene el sistema actual de doble modulaciones diversas. En cualquier caso, la defensa de los derechos
supervisión en cuanto a los derechos fundamentales en Cataluña, no y libertades constitucionales y estatutarias se efectúa a través de la su-
así en cuanto a los derechos estatutarios, que la propia sentencia reco- pervisión de las actividades de la administración de la Generalitat y de
noce que no son derechos fundamentales o constitucionales. En con- los entes locales de Cataluña, en todo lo que afecta a las materias en las
secuencia, debe entenderse que la exclusividad se mantiene en lo que que el Estatuto otorga competencias a la Generalitat.
se refiere a la supervisión de los derechos estatutarios22. La amplitud del catálogo de derechos de los ciudadanos utiliza-
En suma, en cuanto al ámbito de actuación del Síndic, el criterio dos como referencia, el del título I de la Constitución, permite poner en
material delimitador es la defensa de los derechos y las libertades reco- relación cualquier actuación u omisión administrativa con cada uno de
nocidos por la Constitución y el Estatuto (art. 78 EAC y 3 LSG). El ele- los derechos comprendidos. La falta de resolución, la lentitud en resol-
mento subjetivo indispensable es la presencia de las «administracio- ver, la omisión de un trámite en un procedimiento constitutivo de una
nes», entendidas en sentido amplio, esto es, comprensivas tanto de los irregularidad invalidante, se considera una no-realización del derecho
organismos como de las empresas y las personas con vínculo contractual o una realización tardía o incompleta. Por ello, podría llegarse a consi-
con ellas, además de los entes locales. En este sentido, destaca la innova- derar que se trata de una infracción del ordenamiento jurídico, determi-
dora inclusión de las empresas privadas que «realizan actividades de in- nante de la anulación del acto administrativo, de acuerdo con la Ley de
terés general o universal, o actividades equivalentes, de forma concerta- Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
da o indirecta».También puede supervisar la Administración del Estado Administrativo Común (LRJPAC), de modo que, al no resultar vulnera-
en Cataluña, en los supuestos y en los términos en que se acuerde expre- dos derechos fundamentales (en todo caso, el principio de legalidad del
samente por convenio con el Defensor del Pueblo, así como dirigirse a to- art. 9 CE), el Síndic debería concluir su actuación sin más, o bien, como
das las autoridades, todos los órganos y todo el personal de cualquier ad- es habitual, constatando la irregularidad e instando la enmienda con un
ministración pública con sede en Cataluña. En todo caso, por derechos y razonamiento relativo a la afección de derechos como justificación de la
libertades debe entenderse los derechos fundamentales y las libertades intervención, en la línea de lo que prevé el artículo 9.1 LO 13/1981.
públicas contenidos en el capítulo II del Título I CE, o más concretamen- Ruiz-Rico (2008: 372-375) destaca, también, el significativo re-
te los susceptibles de amparo constitucional (art. 14 al 28 y 30.2 CE), ade- fuerzo de las potestades del Síndic que representa la inclusión entre sus
más de los derechos estatutarios del título III (capítulos I-III). facultades, única en el contexto de los DPA, la de «solicitar dictamen
En este sentido, la locución del artículo 35 EAC y del artículo al Consejo de Garantías Estatutarias sobre los proyectos y las proposi-
1a LSG es similar a la que contienen la mayoría de leyes de creación ciones de ley sometidos a debate y aprobación del Parlamento y de los
de los distintos Ombudsmen autonómicos. La doctrina se ha pronun- decretos leyes sometidos a convalidación del Parlamento, cuando re-
ciado mayoritariamente a favor de interpretar que dentro del ámbito gulan derechos reconocidos por el presente Estatuto» (art. 78.3 EAC).
Esta disposición homologa el Síndic, parcialmente, en cuanto a la capa-
21. En relación al texto de la ponencia del Parlamento, Vid. Butlletí Oficial del Parlament de citación procesal del Defensor del Pueblo estatal para presentar recur-
Catalunya, VII Legislatura, núm. 213, 1.08.2005, y en relación al texto inicialmente apro-
vado, Vid. Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya, VII Legislatura, núm. 224, 3.10.2005
sos de inconstitucionalidad ante la jurisdicción constitucional.
22 De esta misma opinión se manifiesta Vintró (2010: 94).

TENDENCIAS RECIENTES DE LA CONFIGURACIÓN DE LOS OMBUDSMEN AUTONÓMICOS


132 ­— Dr. Joan Ridao Martín EN ESPAÑA. DE LA INSTITUCIONALIZACIÓN A LA INVOLUCIÓN — ­133
3. La involución en materia de desarro- actuación, señorías, tiene una significación no solo económica, creo
que es hora de que el Estado de las Autonomías se mire a sí mismo, y
llo de los Defensores del Pueblo Auto- acierte alcanzar un equilibrio entre la descentralización política y ad-
nómicos. Fundamentos de racionali- ministrativa necesaria y en la que todos creemos y el necesario papel

E
zación del gasto público e ideológicos que han de jugar las instituciones del Estado como una única nación
l 3.11.2011 las Cortes de Castilla-La Mancha, en el primer acto que somos»24. La concurrencia de argumentaciones basadas en meras
legislativo de la recién inaugurada VIII Legislatura aprobaron razones técnicas de ahorro presupuestario, por un lado, junto a otras
la Ley 12/2011 de supresión del Defensor del Pueblo Castilla-La de evidente raigambre política, en la supresión de la figura del Defensor
Mancha, atribuyendo sus competencias expresamente al De- del Pueblo es lo que sugiere a Del Rey y Martínez Alarcón (2013: 2)
fensor del Pueblo estatal (Disposición Transitoria Tercera). Conviene la conclusión de que «en momentos de crisis como el que atravesamos,
recordar que, en esta Comunidad Autónoma, dicha institución no te- resulta especialmente sencillo y tentador para el poder público recurrir
nía sede normativa en el correspondiente Estatuto de Autonomía, sino al argumento de la eficiencia administrativa para suprimir o edulcorar,
que había sido creado mediante la Ley autonómica 16/200123. Duran- en la medida en que ello sea posible, ciertas instituciones de control,
te la campaña que precedió a las elecciones al parlamento manchego enmascarando así las verdaderas razones de dicha actuación.»25
de 22.05.2011, la candidata del Partido Popular (PP), María Dolores de Debe tenerse en cuenta que, establecida suficientemente la
Cospedal, sostuvo destacadamente la conveniencia de suprimir la to- constitucionalidad, bajo determinadas condiciones, de las institu-
talidad de las instituciones autonómicas que fuesen reflejo o parangón ciones autonómicas paralelas a algunas estatales (cfr. Defensor del
de figuras estatales con competencias análogas. En dicha propuesta se Pueblo, Tribunal de Cuentas, Defensa de la Competencia, etc.)26, la
incluían, además del Defensor del Pueblo, entre otras, las figuras del fundamentación ideológica sobre la incongruencia de su aparente du-
Consejo Económico y Social o el Síndico de Cuentas. plicidad derivó hacia argumentaciones basadas en el despilfarro de re-
Con la victoria del PP, el compromiso electoral se concretó, ini- cursos públicos que representaban (Garces, 2010: p. 77 y p. 84)27. No
cialmente, en la mencionada Ley 12/2011, cuya justificación fue funda- hay duda de que esta elaboración en forma de propuesta política influ-
mentada, por el nuevo gobierno manchego, principalmente en la ne- yó substancialmente en la actuación descrita del Gobierno del Casti-
cesaria racionalización del sector público en un contexto de notables
dificultades presupuestarias. Sin embargo, durante el debate de inves- 24. Vid. Diario de Sesiones de las Cortes de Castilla-La Mancha, VIII Legislatura, núm. 2, de
20 y 21 de junio de 2011, p. 5.
tidura la propia Cospedal, candidata a la Presidencia de la Comunidad,
25. La tramitación de la supresión del Ombudsman manchego, realizada sin problemas
añadió una justificación de significativa naturaleza política: «[e]sta procedimentales, generó sin embargo un notable movimiento de reivindicación de la ne-
cesidad de dicho órgano, incluyendo en el ámbito institucional al resto de Defensores del
23. Quizá conscientes de la debilidad institucional inherente a dicha situación, el grupo Pueblo Autonómicos, el Instituto Latinoamericano del Ombudsman-Defensor del Pueblo,
parlamentario socialista y, paradójicamente, también el popular presentaron una Propo- el International Ombudsman Institute y el Consejo de Europa a través del XXI Congreso de
sición de Ley para la Reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha (Boletín Autoridades Locales y Regionales.
Oficial de las Cortes de Castilla-La Mancha, VI Legislatura, núm. 190 de 6.11.2006) que, en- 26. Por lo que respecta a la figura del Defensor del Pueblo, entre otras en las mencionadas
tre otras cosas, establecía estatutariamente la figura del Defensor del Pueblo y, también, el STC 142/1988 y 31/2010 (FJ 33); para los órganos de fiscalización externos asimilables al
Consejo Consultivo, la Sindicatura de Cuentas, el Consejo Económico y Social y el Consejo Tribunal de Cuentas, por ejemplo, STC 187/1988 y STC 31/2010 (FJ 34); finalmente, para
del Agua de Castilla-La Mancha. Después de una tramitación compleja y la introducción los consejos consultivos, la STC 204/1992.
de unas enmiendas conjuntas de ambos grupos que representaban radicales cambios de 27. Circunstancialmente, la presentación pública del libro en el que se incluye el estudio
criterio (vid. Boletín Oficial de las Cortes de Castilla-La Mancha, VI Legislatura, núm. 210 de citado de Mario Garcés (31.01.2011) estuvo a cargo de María Dolores de Cospedal, en su con-
24.01.2007, pp. 6760-6761), la proposición finalmente decayó. dición de secretaria general del Partido Popular y vicepresidenta de la Fundación FAES.

TENDENCIAS RECIENTES DE LA CONFIGURACIÓN DE LOS OMBUDSMEN AUTONÓMICOS


134 ­— Dr. Joan Ridao Martín EN ESPAÑA. DE LA INSTITUCIONALIZACIÓN A LA INVOLUCIÓN — ­135
lla-La Mancha, cuyo ejemplo alentó la adopción de decisiones simila- emplea 346 personas para tramitar 38.407 quejas, mientras que en el
res en otras CCAA gobernadas por el PP (Murcia28 y Madrid29). estatal 165 tramitan 33.849 quejas), lo cual permite a la Subcomisión
Por su parte, el gobierno del Estado, dentro del Programa de Re- estimar el ahorro neto30 derivado de la medida en algo más de 30 millo-
formas, acordó en el Consejo de Ministros de 26.10.2012, la creación de nes de euros anuales (CORA, 2013b: 24-30).
la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), Con independencia de los problemas que presentan este tipo
con el objetivo genérico procurar «una Administración Pública austera y de estimaciones del impacto presupuestario basadas en parámetros li-
eficiente que sea un valor competitivo para nuestro país» (CORA, 2013a: neales, las cuales acostumbran a introducir un sesgo que sobrevalora
61 ). Las conclusiones del informe final de la Comisión fueron particu- el importe total del ahorro efectivo, lo que si resulta claramente cues-
larmente severas con los DPA y sus instituciones análogas (Órganos de tionable es que, suprimida la figura del DPA, la existencia del Defensor
Control Externo y órganos consultivos autonómicos): «No se cuestiona del Pueblo estatal asegure un nivel equivalente de cobertura a la pro-
la competencia de las CC.AA. para crear dichos órganos, sino que se tra- tección de los derechos individuales de los ciudadanos y ciudadanas.
ta de reflexionar acerca de la idoneidad, eficacia y eficiencia que tienen Como acreditan con profusión de datos Del Rey y Martínez Alar-
estos órganos, y más aún, en un periodo de crisis como el actual (…). cón (2013: 5-7), en relación al caso del Defensor del Pueblo de Casti-
La proliferación de Defensores del Pueblo autonómicos (…) y su coexis- lla-La Mancha, el factor proximidad e implantación territorial es deci-
tencia con el Defensor del Pueblo estatal, con funciones básicamente sivo para establecer la confianza ciudadana y de las administraciones
iguales pero limitadas en virtud del principio de territorialidad, o bien en este tipo de magistraturas; por otro lado, en su primer año de acti-
al Estado o bien a las CC.AA., ha dado lugar a un elevado coste en la tra- vidad (2002), la oficina del Defensor manchego recibió 452 quejas en
mitación de las quejas y un bajo rendimiento de los recursos humanos relación a la Administración de la CA, mientras que el año anterior, el
destinados a los Ombudsman autonómicos» (CORA, 2013a: 100). A par- Defensor del Pueblo estatal sólo había recibido 28 quejas originadas
tir de aquí, la Comisión proponía, como medida de eficiencia del gasto en Castilla-La Mancha por el mismo concepto (Del Rey y Martínez
público, se propone la supresión de los DPA y «la asunción plena de las Alarcón, 2013: 23-24)31.
competencias de los órganos autonómicos por el Defensor del Pueblo Lo que sí podemos asegurar, de forma categórica, es que la adop-
del Estado» (CORA, 2013a: 101). En realidad, no se debería hablar, pro- ción de una medida de esta naturaleza desapodera de forma substan-
piamente, de una «asunción de competencias», dado que con extinción cial a los correspondientes parlamentos autonómicos, dado que, como
de la figura del DPA, el defensor estatal continúa manteniendo sus com- hemos señalado antes, en su configuración constitucional el Defen-
petencias de forma idéntica y lo único que desaparece es la doble garan- sor del Pueblo estatal informa únicamente a las Cortes, sin obliga-
tía de derechos que comportaba la superposición de órganos. ción alguna para con los Parlamentos territoriales. Es por esta razón,
En términos cuantitativos, la Subcomisión de duplicidades principalmente, que la supresión de la institución del DPA, a nuestro
administrativas de la CORA detectó un diferencial elevado en el cos- entender, comportaría una merma significativa de la calidad democrá-
te medio de la tramitación de un expediente en un DPA respecto a la tica del sistema.
institución estatal (835,78€/queja frente a 414,19€/queja) y también
un mayor consumo de recursos humanos (el conjunto de DDPPAA 30. Es decir, compensados los ahorros directos de la supresión de las figuras autonómicas
con el refuerzo de recursos con que se debería dotar al Defensor estatal para absorber un
28. Art. 68 de la Ley 14/2012, de 27 de diciembre, de medidas tributarias, administrativas volumen de quejas del orden del tramitado en la actualidad en las CCAA.
y de reordenación del sector público regional. 31. Cifra de quejas al Defensor estatal que, por otro lado, se había mantenido en un nivel
29. Ley 3/2012, de 12 de junio, de supresión del Defensor del Menor en la Comu- similar durante la década anterior y continuó así durante todos los años en que estuvo en
nidad de Madrid. funcionamiento la figura del DPA en Castilla-La Mancha.

TENDENCIAS RECIENTES DE LA CONFIGURACIÓN DE LOS OMBUDSMEN AUTONÓMICOS


136 ­— Dr. Joan Ridao Martín EN ESPAÑA. DE LA INSTITUCIONALIZACIÓN A LA INVOLUCIÓN — ­137
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138 ­— Dr. Joan Ridao Martín


O DEFENSOR PÚBLICO: ENTRE A GES-
TÃO E A TRANSFORMAÇÃO UMA OB-
SERVAÇÃO DA DEFENSORIA PUBLICA
DO ESTADO DO PARÁ1
Josep Pont Vidal2

A c o m p l ex i d a d e d o s e s t u d o s
organizacionais
De maneira geral, quando se analisa a capacidade institucional, refere-
se a um conjunto de características e habilidades técnico-burocráticas
relacionadas com o desempenho e o sucesso das políticas públicas de
uma instituição pública, tomando o Estado como referência. Também
tem sido usual na ciência da administração e gestão pública estudar
a capacidade institucional (capacity building) por meio do conceito de
fortalecimento institucional, que se refere exclusivamente às técnicas
organizacionais para serem introduzidas na organização (Tobelem,
1993). Neste artigo, analisa-se a capacidade administrativa da Defenso-
ria Pública do estado do Pará, instituição jurídica constituída por dois
componentes centrais: os recursos humanos e a organização (Huerta,
2008:128). A observação e a análise desta capacidade esta formada por
uma serie de conceitos e categorias provenientes de diversas áreas do
conhecimento e de esquemas conceituais teóricos muito diversos, que
abrangem da Teoria da decisão, a Teoria da contingência, e a Teoria dos
sistemas complexos adaptativos (Kauffmann, 1995; 1996)3 e conceitos
procedentes do setor público como o “performance measurement and

1. Artigo acrescentado, publicado originalmente com o titulo “A Defensoria Pública do es-


tado do Pará: uma observação sistêmica da capacidade institucional na Revista de Admi-
nistração Pública, n. 47, 2014.
2. Josep Pont Vidal Graduação e Mestrado em Sociologia Universidade Bielefeld (Ale-
manya). Doutor em Sociologia política pela Universidade de Barcelona, e professor e pes-
quisador do Núcleo de Altos Estudos Amazônicos (Naea) da Universidade Federal do
Pará (UFPA). E-mail: josevidal@ufpa.br
3. Stuart Kaufmann, a partir uma perspectiva biologista, propõe uma lógica de pesquisa do
estudo da complexidade e dos sistemas dinâmicos não lineais, ou seja, ao contrario da lógi-
ca linear de pesquisa,se baseia em conexões de conceitos aparentemente não relacionados.

O DEFENSOR PÚBLICO: ENTRE A GESTÃO E A TRANSFORMAÇÃO UMA


OBSERVAÇÃO DA DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO PARÁ — ­139
management” (Brignall, 2000). Estas teorias ocuparam-se de conceitos tada em forma de comunicações sistêmicas, e a gestão dos Núcleos nos
teóricos como cultura corporativa, a produtividade organizacional, as níveis interno e externo (Quadro 1).
comunicações e os modelos e práticas gerenciais, entre outros. A utili-
zação e aplicação estrita do conceito de capacidade institucional (tam- Quadro 1. Níveis e dimensões de observação
bém capacidade de gestão ou capacidade administrativa) se interpreta elementar e de segundo grau
de diversas formas, e em diferentes culturas administrativas e geren-

COMPREENSÃO
ciais, pelo que tem mostrado suas limitações ao focalizar o objeto de
estudo nas organizações em aspectos puramente técnicos4. Na presen- OPERACIONALIZAÇÃO
NÍVEL DIMENSÕES
te década, o conceito adquire significado de “construção da capacidade NA PESQUISA
institucional” (capacity building), ao assumir uma visão e compreensão
mais complexa fundamentada na teoria de sistemas e que focaliza os
problemas organizacionais dentro de um entorno com “vários níveis de Problemática do Qualidade do atendimento
Externo
atores, influencias, e com importante interdependências entre estes”5. acesso à justiça

COMPLEXIDADE
Neste escrito, são expostos os aspectos centrais da observação Tarefas e atividades
em três apartados. Primeiro, as possibilidades da observação autorre- Defensores Públicos
ferencial de acordo com a proposta de Luhmann. Expõem-se também Capacidade
Tarefas e atividades de
seus limites no que se refere à observação ao ignorar os aspectos antro- Interno institucional
servidores e técnicos
pológicos das instituições. Para corrigir este déficit escreve-se, embora desempenho
Propostas de melhora dos
de forma sucinta a noção de “autopoiese reflexiva” (Vidal, 2014). No se- Defensores Públicos
gundo, são descritos os conceitos centrais e sua operacionalização em-
pírica nos níveis “elementares” e de “segundo grau” (Luhmann, 1984, Problemática do Novos papéis dos
Externo

MUDANÇAS
1989). Por ultimo, na terceira parte, se expõem, os resultados desta ob- acesso à justiça Defensores Públicos
servação da Defensoria Pública do estado do Pará6. Parte-se da premis-
Gestão dos
sa da compreensão dos desafios em que se encontram as organizações Modelo de gestão
Interno núcleos
na atualidade: a compreensão da complexidade e a compreensão das Planejamento das atividades
mudanças. O objetivo principal da observação é a compreensão da ca-
Fonte: Elaborado pelo autor
pacidade institucional na Defensoría Pública. Para isso, foram inicial-
mente formulados dois códigos principais: o acesso à justiça, represen-
Na ausência de dados de séries temporais anteriores, de dados
de diferentes de núcleos do Pará que permitissem a comparação, op-
4. Inicialmente o conceito aparece na metade da década dos anos 1980, entendido com o
objetivo de melhorar as habilidades das instituições estatais por meio do fortalecimento tamos por uma observação de tipo elementar, de caráter quantitativo7.
institucional, referindo-se as técnicas de engenharia institucional. Para dar resposta às questões formuladas vinculadas com a capacida-
5. Ospina, Sonia. Construyendo capacidad institucional en América Latina: el papel de de institucional, na observação de “segundo grau” são formuladas três
la evaluación como herramienta modernizadora. Ponencia apresentada no VII Congres-
so Internacional do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administração Pública, Lis-
boa, 2002, p.2. 7. Para a realização da pesquisa utilizou-se uma população de 149 Defensores nos mu-
6. Pesquisa financiada pela Defensoria Pública do estado do Pará e pelo Instituto de nicípios de Belém e Ananindeua, informações que foram fornecidas pela Defensoria
Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará (Idesp). Pública do Pará.

O DEFENSOR PÚBLICO: ENTRE A GESTÃO E A TRANSFORMAÇÃO UMA


140 ­— Josep Pont Vidal OBSERVAÇÃO DA DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO PARÁ — ­141
unidades de análises: 1) Quais são as atividades desempenhadas pelos comportamento humano influencia as mudanças nas organizações?
Defensores Públicos e servidores?; 2) Que modelo de gestão se aplica como as comunicações se realizam entre a instituição e seu entorno? e
habitualmente nos núcleos?; e 3) Qual é o grau de satisfação dos assis- por último, como se pode observar esta complexidade tendo em conta a
tidos? Trata-se especificamente de observar os referidos aspectos e o variedade de fatores que intervém em uma instituição jurídica pública?
funcionamento interno dos Núcleos da Defensoria que compõem a Re- Diversas respostas conceituais têm sido dadas como alternati-
gião Metropolitana de Belém. vas conceituais possíveis para a observação das organizações. Surgem
novas propostas como a “evolutionary theory” (Murmann, 2003:1-19),
1. As limitações teóricas da lógica de ou a análise dos processos de “campos organizacionais” (Davis; Ma-

N
sistemas abertos quis, 2005:332-342). Uma resposta às questões formuladas surge de di-
versos modelos que analisam a “micro-estrutura” das organizações. O
este contexto de complexidade organizacional e de hetero-
esquema conceitual embasado no modelo ORH (Organização-Recursos
geneidade de referencias teóricas, conceitual e analítica, e de
Humanos, Hinze, 2001) consiste em um instrumento que permite com-
pontos de partida segundo diferentes áreas do conhecimen-
preender os processos que se articulam entre os âmbitos das estrutu-
to, na entrada da segunda década do século XXI, os estudos
ras organizativas, das regras de jogo referentes à incorporação de novos
organizacionais, paulatinamente, têm adquirido uma visão ampla e ques-
profissionais e da compensação como mecanismo de acesso, manten-
tionadora das grandes teorias, como as contribuições da teoria geral de
do a disponibilidade de capital humano. Propõe-se a necessidade de
sistemas (segundo a lógica de inputs e outpus). Esta última baseia-se em
procurar de novos métodos “inferenciais” (Pfeffer, 1997:189-198). Con-
conceitos referentes à constituição e estrutura dos sistemas, limitando
tudo, para os objetivos da observação na Defensoria Pública, o modelo
sua lógica à observação e determinação causa-efeito (Richardson, 2008).
ORH é um micro-esquema que sofre de algumas limitações ao não ofe-
Posteriormente, outras teorias desenvolveram a construção da capacida-
recer os instrumentos conceituais suficientes para observar o relacio-
de institucional a partir da perspectiva da governança (governance) das
namento existente entre: a) as comunicações externas da organização,
instituições e do marco “ecológico” ou ecologia organizacional (Baum,
ou seja, a produtividade dos Defensores Públicos e servidores, b) o fun-
1999; Pina e Cunha, 1999; Nelissen, 2002), da eficácia nas organizações
cionamento interno e as estruturas que o possibilitam, a saber, o tipo
(Krugliankas; Giovanini, 2002), das dinâmicas organizativas e gerenciais
de organização e gestão implementa-se dos respectivos Núcleos e, c) a
as quais estão submetidas (Staley, 2007) ou também de estabelecer um
satisfação do atendimento recebido por parte dos assistidos, ou seja,
nexo entre os sistemas complexos organizacionais e o pensamento sistê-
como se acoplam as estruturas da organização com o entorno.
mico (Cilliers, 2005; Willke, 1998). Estas teorias focalizam os problemas
Dada a multiplicidade de níveis e de interações subjacentes na
das organizações a partir dos processos básicos de variação, seleção,
observação das organizações e nas instituições, consideramos neces-
retenção e competição que fazem parte do comportamento humano,
sário observar as instituições com base nas teorias, o suficientemen-
analisando a função e o fracasso das organizações com fundamento nas
te sofisticadas, que possuam a capacidade de poder observar e anali-
variáveis demográficas, ecológica e ambientais (Mckelvey, 1985). Nestes
sar diversos níveis, funções e interações, tanto internas como com o
estudos se manifestam a complexidade e as dificuldades para avaliar o
entorno. Nesta linha argumentativa observam-se propostas metodo-
setor e as instituições públicas (Christensen et al., 2007).
lógicas dirigidas à necessidade de estabelecer o vínculo macro-micro
Nas referidas observações e estudos, são postos alguns ques-
“micro/macro linkages” (McAdam, 2001: 25-26). Em um plano mais
tionamentos que a teoria de sistemas ignora, ou não oferece respos-
complexo observam-se a utilização e emprego de “Meta theory” e o
tas satisfatórias, tais como: quem exerce esta capacidade? como o
“Integral Approach” (Fuhs, s.d.). No entendimento da utilização de

O DEFENSOR PÚBLICO: ENTRE A GESTÃO E A TRANSFORMAÇÃO UMA


142 ­— Josep Pont Vidal OBSERVAÇÃO DA DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO PARÁ — ­143
uma meta-teoria, e no contexto de complexidade exposto, propomos de forma oral, escrita ou simbólica. As organizações são formadas por
o marco da teoria de sistemas autorreferenciais de Niklas Luhmann, regras de ordem jurídica, normativas ou de ordem regulamentar. Outros
cujo elevado grau de sofisticação permite responder algumas das ques- autores vinculam este tipo de organização à autonomia organizacional
tões levantadas. Com base nesta lógica, delimitamos e operacionaliza- e ao mandato específico, ainda que dependentes juridicamente do go-
mos nesta observação a Defensora Pública como um sistema autorre- verno: “As organizações públicas podem ter autonomia na direção de
ferencial, que por sua vez, em outro nível de abstração, forma parte do seus negócios, ainda que, inicialmente, seu mandato venha do gover-
sistema da Administração pública, segundo a proposta de Luhmann no, seus objetivos são fixados por uma autoridade externa” (Dussault,
(1984, 1995, 1997). O delimitamos como um “sistema”, ou seja, com ca- 1992:13). Por último, um grupo de autores caracteriza as organizações
pacidade para observar e criar estruturas internas próprias desta insti- e instituições jurídicas como sistemas com base na teoria de sistemas
tuição jurídica. A teoria de sistemas autorreferenciais de Luhmann é autopoiéticos (Luhmann, 1983, 1984, 1989).
uma proposta teórica estrutural-construtivista para a observação dos Em base a este ultimo autor, a aplicação do conceito e da lógica
diferentes níveis institucionais e as comunicações simbólicas existen- da autorreferencialidade na gestão pública e nas instituições jurídicas,
tes na base da sua interconexão, é um propósito de superar a lógica dos se baseia nas concepções da área de conhecimento da gestão pública,
sistemas abertos, ao trazer uns conceitos suficientemente complexos e caracterizada por dois tipos de níveis de atuação. Por um lado, no âm-
sofisticados para sua interpretação. Apesar da elevada abstração teóri- bito da provisão e gestão de serviços públicos, ou no âmbito de bens
ca da teoria na observação empírica, diferencia-se das observações de privados definidos como “básicos”, esta aplicação significa que se pode
tipo elementar e de segundo grau (Luhmann, 1984). tratar de atuações muito diversas (saúde, formação, educação ou os di-
reitos dos cidadãos). Na Defensoria Pública, significa a observação da
2. A observação sistêmica das organi- qualidade de atendimento, trazer “Valor público” (Kelly; Muers, 2003)

A
zações jurídicas públicas para a ação da Defensoria, e também para as propostas realizadas de
políticas públicas. A consecução destes objetivos é resultado da inter-
ssumir como ponto de partida observacional e de referência
conexão entre as comunicações e os outros sistemas e subsistemas.
o conceito de “organização”, significa tomar a decisão de ob-
Por outro lado, na atuação pública da Defensoria pública, é o resulta-
servá-lo e analisá-lo entre diversos tipos, os quais possuem
do de decisões baseadas em dados e informações, tomadas com base
funções e objetivos diferentes, o que pode originar confusão
nos procedimentos, com o objetivo de alcançar a eficácia e a eficiência
conceitual em suas análises. Autores definem o termo organização à fi-
na ação dos defensores públicos. Para que seja aplicada e eficaz e seja
nalidade de “prestar serviços para a sociedade” (Pires e Macêdo, 2006:95;
possível observar diversos aspectos inerentes ao funcionamento da
Ludicibus e Marion, 2001), ou aos valores básicos que articulam a iden-
administração em suas operações internas, comunicações e relações
tidade de seus membros e pelos atores externos que convivem em seu
sistêmicas, a teoria luhmaniana traz conceitos como o acoplamento es-
contexto de ação, denominando-as “institucionalização organizacional”
trutural, que transcende o marco tradicional explicativo da teoria dos
(Selznik, 1967). A sociologia estuda este fenômeno como “formas de
sistemas abertos.
ação” e como “formas de ação criadoras de situações, no curso das quais
No caso especifico das instituições jurídicas públicas, em seus
se põem em funcionamento regras que permitem a avaliação de nossas
aspectos técnico-administrativos e sociológicos, têm sido objeto de re-
aprendizagens e sua correção eventual” (Giraud, 2010). Segundo esta
centes observações (Faisting, 1999). Apenas nos últimos anos, apare-
forma de compreendê-las, as formas de ação estão imersas em regras
cem os primeiros estudos sobre este tipo de organizações, como e o caso
de comportamento, visto que toda forma de organização é transmitida
do Ministério Público (Fontoura Porto, 2012; Teixeira; Laniano, 2004),

O DEFENSOR PÚBLICO: ENTRE A GESTÃO E A TRANSFORMAÇÃO UMA


144 ­— Josep Pont Vidal OBSERVAÇÃO DA DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO PARÁ — ­145
das instituições jurídicas em geral (Leite, 2010; Macieira, 2010) dos descrever e explicar questões referentes à atividade cotidiana do de-
diagnósticos realizados pelo Ministério da Justiça (2004, 2005, 2006) fensor público? Como pode ser observado e descrito o papel de to-
ou das relações simbólicas e de poder existentes entre o Defensor o e mar partido pelos grupos desfavorecidos? ou, como pode ser obser-
assistido (Vidal, 2011). Em um nível subjetivo, destaca o estúdio sobre o vada e mesurada sua produtividade?
reconhecimento da liderança dos magistrados entre os seus pares, foca-
lizado na Justiça Estadual do Rio Grande do Sul (Vieira; da Costa, 2013) 3. A observação da subjetividade: a

R
ou a forma e racionalidade da tomada de decisões dos juízes (Simioni;
Franco Bahía, 2009). A Defensoria Pública se enquadra dentro deste
noção de “autopoiesis reflexiva”
esponder às questões levantadas significa repensar em profundi-
tipo de organização, sendo um tipo de instituição jurídica estabelecida
dade a teoria luhmanniana e seu conceito central, a autopoiesis.
na Constituição Federal no art. 134 que assegura à Defensoria Pública o
Segundo Luhmann, a autopoiese é o que acontece no sistema
status de instituição essencial à função jurisdicional do Estado.
como operação. Trata-se de uma operação impessoal e ex-
O defensor público se encontra em uma situação complexa, já
clusivamente técnica dentro do sistema. Não se trata de uma questão
que compreende, por um lado, a defesa do assistido, e por outro lado,
insuficientemente resolvida na teoria luhmanniana, mas de um limite
a transmissão das demandas deste assistido e dos grupos sociais que
na compreensão da percepção ontológica do sistema, ou seja, referida ao
estão em situação de vulnerabilidade ou discriminação em relação ao
reconhecimento da existência do sujeito e a capacidade de pensamen-
poder do Estado. Com o reconhecimento desta função, cristaliza-se o
to. Para superar isso, propomos a noção de “autopoiese reflexiva” (Vidal,
papel do defensor público, não apenas como mero gestor de processos,
2014). Na ideia que sugerimos, o ser humano aparece não apenas como
mas como agente que pode tomar claramente partido pelos desfavore-
um sistema vivo, mas como um ser com capacidade de pensamento,
cidos do atual sistema hegemônico. Na atualidade, os defensores pú-
que realiza seus atos subjetivamente8, com base na ação e expectativas
blicos não se ocupam apenas em atender juridicamente os setores eco-
com outros sujeitos. Toda ação contem um sentido, e, portanto, o sujei-
nomicamente desfavorecidos da população, mas também os setores da
to está dotado de consciência que o diferencia do resto dos seres vivos.
nova classe média. Com sua atividade cotidiana de defesa, os defenso-
Dois pressupostos teóricos reforçam esta ideia. Por um lado, as
res públicos convertem-se em representantes dos direitos destes seto-
ideias e conceitos do interacionismo simbólico, e por outro da sociologia
res e camadas, que, em certos momentos, confrontam-se com o Estado
fenomenológica. O interacionismo simbólico e, em concreto das ideias
e o poder estabelecido, aspecto já estudado por diversos autores (Da
de Herbert Mead, e em especial o conceito do self, a distinção entre a so-
Motta, s.d). Este fato contribui para a construção de um “novo” perfil da
ciedade como realidade subjetiva e objetiva (Berger e Luckman) a ação
instituição, na medida em que se separa de sua imagem inicial de ca-
do ator (Herbert Blumer). Os atos surgem da capacidade de pensamen-
ráter assistencialista, para configurar-se como uma instituição pública
to, e do self. Mead não parte do suposto de considerar aos indivíduos
que cobre amplos setores da sociedade, utilizando para ele novos me-
como sujeitos submetidos a forças ou estruturas externas, mas que os
canismos administrativos, gerenciais e tecnológicos. Com eles, os de-
sujeitos possuem capacidade de ação e reação, e dispõem da capaci-
fensores públicos atuam cada vez mais em um mundo que se diferen-
dade de pensamento para decidir suas ações de forma reflexiva. A ca-
cia do mundo real, construído por mecanismos simbólicos de poder e
pacidade de pensamento reside na mente, diferenciada da existência
de ideologia, tendo sua repercussão no mundo real.
de um cérebro fisiológico. Estas ideias e conceitos expostos permitem
Se nos remitirmos à premissa de que a teoria autopoiética
de Luhmann relega o ser humano ao entorno do sistema, e não as- 8. No sentido dado por: BERGER, Peter; LUCKMANN, Thomas. A Construção Social da
sume questões ontológicas relativas à sua conduta, como se pode Realidade: tratado de sociologia do conhecimento, [1966] 2003.

O DEFENSOR PÚBLICO: ENTRE A GESTÃO E A TRANSFORMAÇÃO UMA


146 ­— Josep Pont Vidal OBSERVAÇÃO DA DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO PARÁ — ­147
estabelecer uma dupla relação: a relação entre o pensamento e suas es- contribuição aos mecanismos de participação social (Ferraz, 2011) e
truturas, e estabelecer influências recíprocas entre o pensamento e as re- acesso à justiça (Robert e Séguin, 2000).
lações sociais. Apesar desta produção acadêmica recente, é necessário fazer al-
Como se pode entender a mente? A distinção que realizam Ber- guns esclarecimentos. Habitualmente, quando se faz referência ao per-
ger e Luckman em sua análise das estruturas e as instituições, entre a so- fil institucional, a maioria das publicações, feitas geralmente por espe-
ciedade como realidade subjetiva e objetiva, mostra sua perspectiva in- cialistas e consultorias, trata de aspectos relacionados com a missão, a
tegradora sobre o caráter “dual” da sociedade em termos de “factividade visão e os objetivos da instituição. Nas instituições jurídicas públicas,
objetiva” e “significado subjetivo”. O observador se encontra simultanea- às quais nos referimos, as Defensorias Públicas, o perfil institucional
mente no mesmo plano, em um mesmo espaço temporal e submetido a se refere aos objetivos, também denominados “missão” da instituição,
uma superposição da factividade objetiva simultaneamente, determina- que são: “Garantir Assistência Jurídica integral, gratuita, judicial e ex-
da pelas estruturas hegemônicas e imperantes na sociedade, sejam no trajudicial, aos legalmente necessitados, prestando-lhes a orientação
âmbito jurídico, cultural como e científico, e o plano ou âmbito subjetivo e a defesa em todos os graus e instâncias, de modo coletivo ou indivi-
dos significados e, portanto próprios do observador. dual, priorizando a conciliação e a promoção dos direitos humanos”10.
Também se faz referência à avaliação institucional, majoritaria-
4. A capacidade institucional nas De- mente na análise dos fatores pedagógicos que incidem nos aspectos

N
fensorias Públicas relacionados com a aprendizagem nas instituições educativas. Nes-
te artigo, o perfil institucional tem outro sentido, relacionado dire-
o Brasil, salvo poucas exceções, os estudos sobre capacidade
tamente ao papel da avaliação como instrumento modernizador das
institucional têm focado a procura da melhoria da qualidade
instituições, ou conforme Clad-Siare (2002) define a capacidade ins-
da regulação nas agências reguladoras do Estado (Santana,
titucional. Por estes motivos, consideramos mais adequado utilizar a
2002:75-94) ou sido voltados para a análise do aparato bu-
denominação capacidade institucional ou capacidade administrativa.
rocrático do Estado. Os campos das observações sobre as organizações
O conceito de capacidade institucional surge na primeira meta-
jurídicas públicas são um novo campo de observação9, o mesmo acon-
de da década de 1980 e foi aplicado nos estudos destinados à melho-
tecendo em algumas dissertações de mestrado sobre o Poder Judiciário
ria das funções do Estado, de tal forma que se vinculou e se confundiu
(De Mendonça, 2010) estudos sobre o Judiciário (Nogueira e Pacheco,
com o conceito de fortalecimento institucional. Este último conceito
2005) e o seu desempenho (Gomes e Guimarães, 2013). Dentro de este
se refere especificamente à denominada engenharia organizacional,
tipo de organizações, especificamente as Defensorias Públicas, as pri-
ou seja, à análise da estrutura interna das organizações públicas, como
meiras observações e estudos aparecem em forma de dissertações de
o controle das finanças, a introdução das novas tecnologias da infor-
mestrado basicamente nos últimos cinco anos e cobrem campos es-
mação ou o monitoramento e controle do capital e da infraestrutura. O
pecíficos como os novos significados da Defensoria Pública frente ao
que se entende então por capacidade institucional?
superendividamento do cidadão (Vasconcelos, 2007), direitos da mu-
O conceito de capacidade institucional faz parte dos conceitos
lher e violência doméstica (Barreto, 2007), acesso à justiça (de Castro,
denominados “brandos”, devido à inexistência de definições claras na
2008), contribuição às inovações democráticas (Cardoso, 2010) e sua
literatura especializada. Para Huerta (2008), a capacidade institucio-
9. No Associação Nacional de Pós-graduação em Pesquisa em Administração (EnANPAD), nal requer previamente uma capacidade “política”, entendida como a
o primeiro artigo foi apresentado no ano 2005, no Encontro de Administração Pública
10. Defensoria Pública estado do Pará: http://www.defensoria.pa.gov.br/conteudos.
(EnAPG), no ano 2004, e na Revista Adminsitração Pública, no ano 1997. Nos anos poste-
php?area=missao Acesso em: 10 julho 2011.
riores, a apresentação de investigações nessa área tem sido escassa.

O DEFENSOR PÚBLICO: ENTRE A GESTÃO E A TRANSFORMAÇÃO UMA


148 ­— Josep Pont Vidal OBSERVAÇÃO DA DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO PARÁ — ­149
existência de uma interação política, que é demarcada por normas e re- forma que atualmente esta capacidade adquire diferentes níveis (Huer-
gras propostas pelos atores integrantes do Estado e do regime político. ta, 2008:119-134) ao não se limitar exclusivamente ao aparato institucio-
Para ela, a interação política está associada à forma como se relacio- nal (agências do governo), mas também ao âmbito institucional (regras
nam estes atores, como também pelos grupos e indivíduos que lutam formais ou informais) e aos processos e práticas que estabelecem com-
para participar ativamente dos campos da esfera pública. portamentos, sendo estes comportamentos regulados com formas de go-
Huerta (2008:129) distingue como componentes: a) participa- vernança. Entre estes níveis de capacidades, é possível estabelecer as
ção política, ou seja, quem participa e como faz; b) negociação, isto é, a seguintes: capacidade institucional, que se refere à “capacidade como
vontade política entre os atores e suas formas de negociação; e c) luta produto”; capacidade indicada, que se refere ao potencial de cumprir ta-
pelo poder, o que os atores aceitam na distribuição existente de poder. refas; capacidade efetiva, que se refere à atuação do governo em seu de-
O termo “capacidade política”11 está, segundo minha opinião, vincula- sempenho; capacidade como produto, ou capacidade como resultado de um
do ao conceito de governança. A governança pode ser entendida como processo, que se refere às habilidades produzidas; por último, capacidade
a capacidade de uso da autoridade emanada da governabilidade, de tal como processo, que se refere aos esforços para melhorar a capacidade.
forma que a governança é um atributo do Estado (Azevedo, Anasta- O debate em torno do desempenho na gestão pública pode ini-
sia, 2002:78-97). ciar-se a partir de distinções, sejam elas entre os elementos a ser con-
Com os requisitos expostos, a capacidade institucional depen- siderados pelas evidências das observações empíricas, ou pelas in-
de “do tipo de interação política que, enquadrada em certas regras, formações disponíveis. No primeiro caso, trata-se da observação das
normas e costumes, estabelece os atores do Estado e o regime políti- unidades nas quais se realiza a gestão. Nos governos locais e nas insti-
co com os setores socioeconômicos” (Huerta, 2008:130). A capacidade tuições públicas, a constatação do desempenho é, em última instância,
institucional se fundamenta em duas premissas básicas: a capacidade possível de ser reduzida às “habilidades técnico-administrativas” da
administrativa e a capacidade política. A capacidade se encontra con- organização (Lubambo, 2006:29).
frontada com o desafio da sustentabilidade, ou seja, da continuidade Por outro lado, Hilderbrad e Grindle (1997) afirmam que “capacida-
administrativa e política da organização para poder desenvolver esta de é a habilidade para desempenhar tarefas de uma maneira efetiva, efi-
capacidade. O conceito de “construção de capacidade sustentável” se ciente e sustentável”. Todavia, apesar da clareza da definição, ela se mos-
baseia em três dimensões, que são: a) o desenvolvimento do recurso tra totalmente inoperante na hora de fazer uma investigação empírica.
humano (sistemas e processos de pessoal); b) o fortalecimento organi- Outros autores fazem uma diferenciação mais operacional entre “capaci-
zacional (sistemas de gestão); e c) a reforma institucional (instituições dade de processo” e “capacidade de produto”. A primeira se refere às me-
e sistemas a nível macro) (Ibid.,:123). As três dimensões nos dirigem didas e ações para aumentar a capacidade, enquanto a segunda se refere
para o termo “governança” ou “capacidade política”. ao resultado de um processo. Segundo a mesma autora, a “capacidade
Por um lado, entendemos neste escrito, como capacidade admi- indicada” significa o potencial que a instituição tem para cumprir suas ta-
nistrativa, a capacidade de planificar, organizar e dirigir as atividades e refas, e a “capacidade efetiva” denota a capacidade de governo da institui-
recursos para buscar uma organização eficaz e eficiente. Incluem-se os ção. Outras definições ajudam a especificar com maior clareza a diferença
recursos humanos da organização e como eles desempenham sua pro- entre a capacidade da instituição em si e as ações e intervenções para de-
dutividade da forma mais eficiente possível. As maneiras de mensurar a finir esta capacidade. O debate atual recorre aos conceitos mencionados
capacidade institucional têm sido aperfeiçoadas nos últimos anos de tal e acrescenta o conceito de governança (Hall, 2002) no sentido de que as
11. Termo original de Pierre Joseph Proudhon, em La capacidad política de la clase obrera
organizações tenham a capacidade de operar com maior eficiência.
(1864), que se refere ao mutualismo, confederação e autogestão. Segundo Forss e Venson (2003, cit. in Huerta, 2008), a

O DEFENSOR PÚBLICO: ENTRE A GESTÃO E A TRANSFORMAÇÃO UMA


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capacidade institucional pode ser analisada em diferentes níveis, que 4.1. Produtividade
podem ser divididos em cinco: 1. O indivíduo (micro); 2. A organiza- A produtividade das instituições públicas é uma área de interesse e in-
ção (meso); 3. A rede de organizações; 4. A governabilidade pública; vestigação recente, limitando-se às instituições acadêmicas superiores
e 5. As normas, valores e práticas sociais (nível macro). Como atribui- e universidades. No caso do Sistema de Justiça, são praticamente ine-
ções específicas estão a orientação jurídica e a defesa jurídica gratui- xistentes estudos sistemáticos sobre a produtividade do sistema judi-
ta e integral, em todos os graus, dos necessitados. Para que estas atri- cial. Pode-se medir a produtividade de um Juiz? E seguindo a mesma
buições possam ser cumpridas, é necessário que haja fortalecimento lógica, pode-se medir a produtividade de um Defensor Público?
da instituição. Este fortalecimento se concretiza com os números de A produtividade está intimamente relacionada com dois con-
defensores públicos necessários e uma produtividade que correspon- ceitos: a eficiência e a eficácia. Trata-se de dois conceitos distintos,
da aos investimentos materiais e imateriais e que ofereça respostas às porém interligados. Eficiência é fazer certo o meio para se atingir um
demandas atuais, uma formação e reciclagem atualizadas, assim como resultado, é a atividade ou aquilo que se faz. A eficiência é a ca-
uma gestão dos Núcleos eficaz e um ambiente de trabalho agradável. pacidade do administrador de obter bons produtos (produtividade,
No Brasil, salvo poucas exceções, os estudos sobre capacidade desempenho etc.) utilizando a menor quantidade de recursos pos-
institucional têm focado na procura da melhoria na qualidade da re- síveis; ou mais produtos utilizando a mesma quantidade de recur-
gulação nas agências reguladoras do Estado (Santana, 2002:75-94) ou sos. Um gerente eficiente é aquele que realiza uma tarefa da “me-
voltado para a análise do aparato burocrático do Estado. lhor forma possível” (Megginson, Mosley, Pietri, 1998). Na ciência da
Na observação, são analisados os níveis micro e meso, ou seja, administração, a produtividade está conformada pelos seguintes ní-
focalizamos o indivíduo e a organização em seus aspectos internos. Na veis: 1) Melhora dos modelos funcionais e organizacionais. Trata-se da
Defensoria Pública, o nível micro se refere ao papel do Defensor Públi- revisão dos modelos vigentes com o objetivo de evitar duplicidades
co nos aspectos de produtividade e às propostas subjetivas de melho- nas tarefas cotidianas e da revisão do modelo organizacional com
ra. A organização se refere ao tipo de gestão utilizada. o objetivo de otimizar as tarefas requeridas; 2) Melhora dos proces-
sos operacionais. Trata-se de introduzir a reengenharia de processos
Figura 1. Capacidade institucional e níveis de análise na pesquisa: para a melhora da produtividade, a eficiência e a qualidade dos ser-
Defensores e servidores e instituição: Defensoria Pública. viços prestados das atividades realizadas.
1. Produtividade,
satisfação trabalho
Na observação, descrevemos produtividade como a melho-
Contexto
2. Propostas de
melhora pro ra dos processos operacionais pela introdução de processos que te-
assistidos
institucional nham como objetivo a melhora, a eficiência e a qualidade das ações
Instituição:
Defensoria Pública 1. Modelo de realizadas. A medição da “produtividade” das instituições públicas
gestão nos Núcleos
Ser humano está diretamente vinculada ao controle, análise e crescimento da
produtividade. Por outro lado, também se mede produtividade no
Defensores e 1. Interações com o
servidores Ministério Publico
2. Sistema Jurídico
(Juízes)
processo pressuposto (redução de custos), assim como a qualidade
de serviços prestados. As despesas de pessoal sobre o total do orça-
mento, ou o número de servidores técnicos e administrativos neces-
sários para oferecer um serviço de qualidade, ou os processos resol-
Fonte: Elaborado pelo autor vidos extrajudicialmente.

O DEFENSOR PÚBLICO: ENTRE A GESTÃO E A TRANSFORMAÇÃO UMA


152 ­— Josep Pont Vidal OBSERVAÇÃO DA DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO PARÁ — ­153
Por outro lado, a eficácia é a coisa certa, o resultado, o objetivo é produtividade dos servidores, caso do Sistema de Medição e Análise
aquilo para que se faz, isto é, a sua Missão!12 Já a eficácia é a capacidade da Produtividade e Eficiência dos Servidores do PJERJ (SIMAPES)14, que
de fazer aquilo que é preciso, que é certo para se alcançar determina- analisa a eficiência do Poder Judiciário do Estado do Rio de Janeiro,
do objetivo. É escolher os melhores meios e produzir um produto ade- medindo a eficiência do gerenciamento dos cartórios, focalizando a di-
quado ao mercado. A eficiência envolve a forma como uma atividade minuição do tempo investido no processo desde sua distribuição até a
é feita, enquanto a eficácia se refere a seu resultado. Uma atividade sentença. Entretanto, os estudos não analisam outros aspectos, como
pode ser desempenhada com eficácia, porém sem eficiência e vice-ver- a produtividade dos servidores (técnicos e administrativos) e que pro-
sa. Um defensor púbico só poderá prestar contas de seu desempenho, postas eles têm para melhorar sua produtividade.
ou realizar ações eficazes, extrajudiciais, soluções extrajudiciais de
disputas no atual estágio, que, segundo o ordenamento jurídico brasi- 5. A observação: questões

C
leiro são negociação, conciliação, mediação, arbitragem, facilitação do
diálogo e aconselhamento patrimonial, levando em conta as variáveis
metodológicas
om base na diferenciação estabelecida por Niklas Luhman (1984)
que pode controlar. O desempenho não poderá ser medido por aquelas
entre observação de tipo elementar e observação de segundo grau,
ações que não estão ao seu alcance, como a demora dos processos, a
dados os objetivos propostos, optou-se pelo primeiro tipo de
quantidade de atendimentos diários, o modelo de organização judicial.
observação. No entanto, Luhmann ao referir-se à observação
As Defensorias Públicas da União vêm construindo diversos in-
de tipo elementar, limita-a exclusivamente a códigos binários. Na ob-
dicadores para medir a produtividade dos Defensores Públicos a partir
servação que se expõe se optou por perguntas fechadas ainda que com
de dados como o número de atendimentos realizados em diferentes
diversas possibilidades de respostas, ao considerar muito limitadas as
Estados (Defensoria Pública da Paraíba, 2009). Durante o ano de 2008,
respostas com base aos códigos binários. A opção nos permitiu a prepa-
cada Defensor Público do Estado realizou uma média de 252,97 aten-
ração da segunda fase da observação. Na teoria sociológica, a observação
dimentos13. No Estado de Roraima, cada Defensor realizou uma média
expõe parte de três premissas básicas teórico-metodológicas:
de 10.649,32 atendimentos, sendo a média nacional de 2.301 por De-
Primeira, as organizações se encontram imersas num contex-
fensor. Cabe destacar que, neste último Estado, a baixa produtividade
to marcado pela complexidade. Consideramos neste escrito uma ob-
é explicada pelas causas claramente técnicas. Segundo o presidente
servação de uma produção da complexidade, que, por sua vez, é uma
do Sindicato dos Defensores Públicos da Paraíba, Levi Borges: “a fraca
tentativa de reduzir a complexidade na realidade. A partir de distin-
produtividade dos servidores da Justiça paraibana é reflexo da falta de
ções (Luhmann, 1986), a prática de uma observação solo se fixa numa
condições de trabalho no Estado. Na entrevista, ele ainda afirma que:
parte, o que significa a observação de uma parte da realidade. Como
“Em contrapartida à baixa produtividade, a Defensoria Pública da Pa-
toda observação, trata-se de uma seleção constituída pelo observa-
raíba foi a que destinou o maior percentual do orçamento ao pagamen-
dor. Com isso, queremos dizer que tudo o que é observado depende do
to da folha de pessoal”.
que o observador pode observar cujas condições são definidas por este
A Defensoria Pública da União, publica desde o ano de 2008,
e pelo observado.
uma série de indicadores básicos para medir o grau de qualidade de
Segunda, dada a complexidade do conceito, a observação da
atendimento dos assistidos. Outras Defensorias Públicas, com dis-
tintas problemáticas, têm implementado métodos de medição da 14. In: <http://www.premioinnovare.com.br/praticas/simapes-sistema-de-medicao-e-
12. http://www.administradores.com.br/informe-se/artigos/eficiencia-e-eficacia/361/ -analise-da-produtividade-e-eficiencia-dos-servidores-do-pjerj/print/> (Acesso em: 2
13. III Diagnóstico da Defensoria Pública no Brasil. DPU. Brasília, 2009. fevereiro 2011).

O DEFENSOR PÚBLICO: ENTRE A GESTÃO E A TRANSFORMAÇÃO UMA


154 ­— Josep Pont Vidal OBSERVAÇÃO DA DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO PARÁ — ­155
capacidade institucional na Defensoria Pública requer a convergência e 2) o grau de satisfação com o atendimento por parte do Defensor
de diversas áreas do conhecimento. Para Luhmann (1984, 1988, 1992), Público. Dadas as especificidades dos assistidos, foram elaborados
as disciplinaridades fixadas pelas tradicionais teorias neopositivistas e questionários específicos dirigidos ao Núcleo de Atendimento Cri-
marxistas críticas estão perdendo seu “sentido de territorialidade ex- minal (NACRI) e ao Núcleo de Atendimento Especializado da Crian-
clusiva” para adquirir uma nova implicação plural para resolver pro- ça e do Adolescente (NAECA).
blemas complexos.
Terceira, introduzimos o conceito de sistema autopoiético, no A análise qualitativa das respostas não comportou uma análise
sentido dado por Maturana e Valera (1980), ao referirmos que os orga- do discurso, por se tratar de respostas específicas. No caso de aparecer
nismos vivos se constituem em sistemas autopoiéticos se for aceita a frases, trata-se de frases simples em forma de propostas ou sugestões
premissa inicial de acertá-los como sistemas cerrados, autor-referen- ou críticas muito concretas. Optou-se por apresentar as respostas de
ciados e se tratar de sistemas organismos com um fechamento “pura- duas formas: 1) mostrando a análise de algumas respostas, aglutinadas
mente organizacional”. No referido conceito, estabelece-se o nível dos em grupos, formadas segundo a ordem da primeira, segunda ou tercei-
domínios linguísticos e da consciência humana como base para a ação ra resposta dada; 2) mostrando em forma de quadro a tabela em que
racional. O papel do observador não se limita à observação do acompa- aparecem todas as respostas dadas. Esta última opção permite ao leitor
nhamento estrutural, mas se amplia com a observação que o observa- ver todas as respostas dadas, sem nenhum tipo de filtro prévio.
dor atribui ao significado comportamental. Para o levantamento das informações, optou-se pelo método de
Para a obtenção dos dados, foram elaborados três questionários questionário e e-mail, tendo os instrumentos de coleta sido enviados
diferentes: um para os Defensores Públicos, um para os Defensores aos respondentes. Para a pesquisa, utilizou-se uma população de 149
coordenadores de Núcleo e um para os assistidos15. Foram aplicados Defensores em Belém (140 Defensores) e Ananindeua (9 Defensores) e
três tipos de questionários: 247 servidores nestes mesmos municípios - informações da Defenso-
ria Pública. De acordo com os dados obtidos através dos questionários
1. Dirigido ao Defensor Público16. O aspecto central é constituído pelas aplicados, dos 149 Defensores Públicos da RMB, 49,0% são do sexo fe-
perguntas relativas ao número de atendimentos, retornos, consul- minino e 51,0%, do sexo masculino Do total de questionários enviados,
tas, assistidos e casos extrajudiciais realizados mensalmente. 45,6% dos Defensores (total de 68 respostas) e 61,1% dos servidores
(total de 151 servidores) e 23 Defensores Públicos com tarefas de coor-
2. Dirigido a Defensores Públicos que têm paralelamente a tarefa de denação do Núcleo responderam à pesquisa.
coordenação de Núcleo ou administrativa. O questionário gira ao re- As respostas às perguntas abertas dadas pelos Defensores Públi-
dor de dois temas: 1) as dificuldades que mais aparecem na coorde- cos compreendem uma grande heterogeneidade de opiniões, pelo que
nação e gestão; e 2) a estratégia de ação na gestão. resulta extremamente difícil poder agrupá-las segundo grupos de opi-
niões. Poder-se-ia optar por reunir as respostas variadas em um gru-
3. Dirigido aos assistidos17. O questionário solicita informações sobre: po geral denominado “tarefas” ou “atividades” do Defensor, em que se
1) a atenção recebida no primeiro contato com a Defensoria Pública; poderia incluir qualquer trabalho ou atividade realizada que formasse
parte da própria função do Defensor, perdendo, assim, as especificida-
15. A pesquisa de campo se realizou entre os dias 2 e 9 de maio de 2011. des e nuances das respostas. Para poder distinguir o grau de importân-
16. O universo da pesquisa constitui-se dos 149 Defensores Públicos existentes: 140 em
Belém, e 9 em Ananindeua.
cia das respostas, em algumas perguntas optou-se por reunir as respos-
17. O universo de pesquisa se baseou em número de 38.717 assistidos. tas segundo a ordem dada pelo entrevistado - a pergunta permite dar

O DEFENSOR PÚBLICO: ENTRE A GESTÃO E A TRANSFORMAÇÃO UMA


156 ­— Josep Pont Vidal OBSERVAÇÃO DA DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO PARÁ — ­157
respostas em ordem de importância - e oferecer, de certa forma, a im- ou atendimentos que realizam18. Segundo o Diagnóstico da Defensoria
portância que o entrevistado considera em sua opinião. Pública do Brasil, cada Defensor Público prestou 1.689 atendimentos
no ano 2005. A conciliação se apresenta como uma das formas de ga-
Figura 2. Capacidade institucional e códigos rantir maior eficiência do Defensor público e do Poder Judiciário.
As tarefas podem ser caracterizadas de diversas formas. Neste
estudo, foram estabelecidos três tipos: tarefas de gestão (tarefas que
os Defensores Públicos realizam e que formam parte da equipe de di-
CAPACIDADE
reção da instituição, tais como a coordenação Metropolitana e do In-
INSTITUCIONAL GESTÃO
terior, Núcleo de estudos, Corregedoria, Assessoria do Defensor geral,
Capacidade
Códigos: administrativa Econômico); tarefas administrativas (tarefas burocráticas da institui-
QUALIDADE DE
ATENDIMENTO gestão ção e de planejamento); e tarefas de coordenação (realizadas exclusi-
vamente pelos Defensores Públicos, coordenadores de Núcleo). Dos 68
COMUNICAÇÕES
COMUNICAÇÕES Defensores que responderam ao questionário, apenas 20,6% realiza ta-
EXTERNAS
INTERNAS Políticas publicas refa administrativa na Defensoria.
Capacidade Ações Entre as tarefas de atendimento aos assistidos, os Defensores
institucional Participação na rede
Desempenho D.P. Públicos realizam uma grande variedade de tarefas de gestão-adminis-
tração ou coordenação. Dada esta heterogeneidade, torna-se difícil es-
tabelecer algumas tipologias claras, destacando como áreas específicas
Técnicas:
Entrevistas semi estruturadas “coordenação” em geral e “planejamento”. O número de Defensores que
Observação exercem cargo de coordenação corresponde a 26,5% do total de Defen-
sores na Defensoria. São integrantes desse grupo os coordenadores de
5.1. Capacidade institucional da Defensoria cada Núcleo, além de defensores vinculados a outras tarefas.
Pública Todas as atividades e tarefas correspondentes aos respectivos
Núcleos são coordenadas por um Defensor Público. Ele exerce, além
Produtividade da função de coordenador, outras funções, administrativas e de ges-
Tentar estabelecer a produtividade dos Defensores Públicos é um exer- tão. De 68 Defensores, apenas 14,7% exercem cargo de gestão na De-
cício complexo, posto que entre suas tarefas estão incluídas numerosas fensoria Pública.
atividades que, dependendo do sistema de registro de cada Defensoria As tarefas que o Defensor Público realiza, além das específicas
e de cada Núcleo, podem aumentar ou diminuir de forma substancial. do cargo (atendimento, administrativa e coordenação), são, segundo
A isso se acrescenta a dificuldade de contabilizar alguns processos pela as respostas, muito extensas e variadas, envolvendo em alguns casos
existência neles de muitas tarefas administrativas e burocráticas. O tarefas similares descritas com diferentes nomes. Alguns Defensores
atendimento ocupa a maior parte dos Defensores Públicos (92%), que têm optado por responder como tarefas as “próprias da atividade”, re-
realizam visitas aos locais dos assistidos, além de realizar tarefas de unidas neste estudo como “jurídicas”, “petições” e “pesquisa jurídica”,
gestão e administração. A produtividade está vinculada com a eficácia entre outras. Nas linhas seguintes, são enumeradas, pela ordem, as
e a eficiência, as quais podem ser medidas pelo número de assistidos 18. In: http://www.defensoria.ce.gov.br/institucional/diagnostico-da-defensoria-pu-
blica-no-brasil/Diag-DP2006.pdf Acesso: 15 fevereiro 2011.

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158 ­— Josep Pont Vidal OBSERVAÇÃO DA DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO PARÁ — ­159
respostas dadas pelos Defensores, mostrando apenas algumas tendên- - Segunda resposta: “acompanhamento” (04) de pro-
cias entre as tarefas realizadas. cessos; “atendimento” (7); “audiências” (7); “con-
ciliação” (3); “visita carcerária” (4); “elaboração de
Primeira resposta: “audiências” de diferentes tipos (14 respos-
peças processuais”, “orientação”, “peticionamen-
tas); “elaboração de petições”, “recursos” (4 respostas).
to e ou defesas”, “relatórios atividades”, “resolução
Segunda resposta: “audiências” (3 respostas); “acompanhamen- de problemas extrajudiciais”, “suporte da ativida-
to processual” (2); “petições e demais atividades inerentes ao Defen- de da Defensoria Pública no interior” (01 resposta
sor” (1); “mutirões”, “visitas” e “elaboração de peças”, entre outras. respectivamente).
Terceira resposta: “audiências” (2). As audiências aparecem como
a maioria das tarefas realizadas pelos Defensores Públicos (30,88 %). - Terceira resposta: “Audiências” (9 respostas), es-
pecificamente: audiências forenses, judiciais, ex-
No que diz respeito às tarefas de atendimento, os Defensores,
trajudiciais; “atendimento” (5); “despachar pro-
em sua maioria (91,2%), dizem realizar tarefas de atendimento na De-
cessos”, “despachos nas rotinas administrativas”,
fensoria Pública, e apenas 8,8% desse total não realiza esse tipo de ta- “elaboração de acordos iniciais”, “encaminhamentos
refa (Quadro 1). para atendimento”, “Manifestação em processos”,
“orientação jurídica”, “orientações aos estagiários”,
Quadro 1. Principais tarefas realizadas pelo Defensores Públicos “petições e requerimentos junto ao órgão público”,
“ingresso com ações ou pedidos, necessários para
Frequência Percentual
inviabilizar a liberdade provisória do assistido, para
Audiências (forenses / 21 30,88 que, em liberdade, respondam ao processo crime” (1
conciliatórias / judiciais) resposta, respectivamente).
Elaboração de petições/ 7 10,29
recursos/ peças Entre as dificuldades que mais aparecem na resolução das situa-
Palestras 2 2,94 ções e processos dos assistidos, obtivemos na primeira resposta 68 opi-
Petições 6 8,72 niões, na segunda, 33 opiniões, e na terceira, 1619. São respostas muito
heterogêneas, por isso é difícil estabelecer grupos ou tipologias de dificul-
Visitas 4 5,88
dades, posto que cada Defensor Público interpreta as dificuldades segun-
Outros 24 35,29
do sua percepção. A primeira resposta foi agrupada em nove tipologias:
Total Defensor Respondente 64 94,00
Fonte: Elaborado pelo autor. Pesquisa de campo /Idesp. - Referente ao volume de trabalho e atividades a rea-
lizar diariamente, ou seja, ao número de assistidos:
Quanto às atividades mais importantes desempenhadas em “elevado número de assistidos”.
sua atividade diária pelo Defensor Público, foram contabilizados um
total de 67 primeiras respostas, 64 segundas respostas e 61 tercei- - Referente à lentidão da justiça: “demora TJE”, “mo-
rosidade da justiça”, “morosidade processual”, “len-
ras respostas.
tidão do judiciário” (total 3).
- Entre as primeiras respostas se destacam: “atendi-
mento” (31 respostas); “assistências” jurídicas (4 res-
postas); “audiências” (5), incluindo “forense” e “pro-
cessos criminais” 19. O questionário permite dar três respostas de caráter aberto, segundo a ordem de impor-
tância para o entrevistado.

O DEFENSOR PÚBLICO: ENTRE A GESTÃO E A TRANSFORMAÇÃO UMA


160 ­— Josep Pont Vidal OBSERVAÇÃO DA DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO PARÁ — ­161
- Faz referência às comunicações internas da bom ambiente, competência da direção, seguridade e grau de adesão
Defensoria, ou seja, à informação: “falta siste- na empresa. Todas elas têm efeitos diretos na produtividade. Nos estu-
ma de informação”, “falta de informação”, “infor-
dos, destacam-se, no conjunto das organizações, aspectos psicológicos
mes incompletos”.
importantes, como as reações afetivas e cognitivas, essenciais para os
níveis de satisfação e insatisfação no trabalho.
- De natureza interna, refere-se às deficiências na
organização administrativa: “ausência suporte ad- Quando indagados sobre o grau de satisfação em relação às ati-
ministrativo”, “burocratização da administração”, vidades desempenhadas no local de trabalho, 82,3% dos Defensores
“falta regulamentação interna”. Públicos revelaram grau de “bom” a “excelente”, 36,8%, “bom”, 27,9,
“muito bom”, e 17,6% com grau de satisfação “excelente”. Já em relação
- A atitude profissional de alguns Defensores frente às atividades desempenhadas em prol dos assistidos, 89,7% se declara-
às demandas e exigências que se encontram sujeitas
ram pelo menos “bom”. Somente 10,3 % declararam “regular” e “ruim”, e
a: “falta comprometimento alguns Defensores”.
apenas 4,4% declararam “ruim” (Tabela 1).
- De natureza externa à instituição, faz referência à
atitude dos assistidos: “Assistidos não aceitam nos- Tabela 1. Grau de satisfação em relação às atividades
sas orientações”. desempenhadas no local de trabalho e em prol dos assistidos
Em relação às atividades Em relação às atividades
- Refere-se a um Defensor que argumenta não ter di- Grau de
desempenhadas em desempenhadas no
ficuldades pela experiência acumulada e pela ação Satisfação
prol dos assistidos local de trabalho
do Defensor Público. “não encontra dificuldades de-  
vido à experiência”. Frequência Percentual Frequência Percentual
Excelente 10 14,7 12 17,6
- Referente à estrutura físico/material, reivindica a Muito bom 21 30,9 19 27,9
necessidade de fortalecer a estrutura física da Defen-
Bom 30 44,1 25 36,8
soria: “estrutura decente para executar atividades”.
Regular 6 8,8 9 13,2
- Por último, ao entorno cultural, dos assistidos: “as Ruim 1 1,5 3 4,4
dificuldades de cunho cultural/social”. Total 68 100,0 68 100,0
Fonte: Elaborado pelo autor. Pesquisa de campo/ Idesp.

5.2. A satisfação com o trabalho desempenhado Quanto às sugestões de melhoria pessoal e/ou estrutural em
Para alcançar qualidade, produtividade, melhora contínua e compe- sua área de trabalho que reflitam na melhoria do atendimento do as-
titividade em uma organização, é necessária uma atitude positiva de sistido, foram construídos quatro grupos de sugestões direcionadas:
todo o capital humano, que implique uma liderança comprometida de 1. Sugestões direcionadas à estrutura de capital humano da Defenso-
seus gestores e o compromisso que intervêm em toda sua cadeia de va- ria: “Criação de cargos de assessores jurídicos perante os Defen-
lor. Entre as condicionantes para que haja satisfação com o trabalho sores de entrância especial”; “aumento do número de Defensores
desempenhado, podem-se mencionar: satisfação das necessidades, e Servidores”.
cumprimento positivo das expectativas e valores, reconhecimento,

O DEFENSOR PÚBLICO: ENTRE A GESTÃO E A TRANSFORMAÇÃO UMA


162 ­— Josep Pont Vidal OBSERVAÇÃO DA DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO PARÁ — ­163
2. Sugestões direcionadas à organização / estrutura administrativa: “ca- públicas; 3) Temática tratada nas reuniões de equipe e regularidade
dastro de assistido completo, com endereço completo e telefone”; das reuniões; e 4) dificuldades que aparecem na gestão (Quadro 2).
“agilidade na localização dos processos já existentes”; “divisão do ci-
vil em família, fazenda e cível residual”. Quadro 2. Outros tipos de reuniões com a equipe
Frequência
3. Sugestões segundo a especificidade do Núcleo: “ampliação da estru- Atuação dos servidores e atividades dos servidores 1
tura do núcleo criminal, inclusive da sua sede”; “efetivação de par- Avaliação das atividades internas 1
ceria com os entes diretamente envolvidos nas atividades da central
Estagiários 1
de flagrantes (poder judiciário, Ministério Público Estadual)”; “am-
Realiza reuniões com a equipe
pliar o espaço físico do núcleo para que a equipe possa prestar mel-
frequentemente, buscando solucionar 1
hor atendimento aos assistidos”; “ambiente mais espaçoso para o
questões internas ou externas que surgem
Núcleo de Atendimento Especializado da criança e do Adolescente,
devido ao crescimento da demanda”; “Aumento do efetivo de servi- Reuniões de trabalho/orientações 1
dores da área administrativa”; “estrutural: mais Defensores (2) para Sociais 1
atender as três varas”; “Criação da Secretaria do Cível residual”. Total de Outras Reuniões Mensais – Gestores 6
Total de Defensores-Gestores Respondentes 23
4. Sugestões direcionadas à melhora da infraestrutura: “mais gabinetes Fonte: Elaborado pelo autor. Pesquisa de campo/Idesp.

individuais para Defensores”.


Quanto aos Defensores que realizam também ou exclusivamen-
Em relação ao grau de satisfação dos servidores com o ambiente te tarefas de gestão e administrativas, foram aplicados 23 questioná-
de trabalho, percebe-se que 32,5% declararam grau de satisfação “mui- rios nos Núcleos especializados e na sede da Defensoria Pública. Em
to bom”, 31,1% classificaram como bom e 20,5% afirmaram grau de sa- relação a este grupo, nota-se que 56,5% declararam que seus núcleos
tisfação “excelente”. Isto equivale a dizer que 84,1% dos entrevistados propõem programas ou ações de políticas públicas. Oitenta e sete por
revelaram grau de satisfação, no mínimo, “bom”. cento dos entrevistados afirmaram que aceitam propostas dos seus su-
bordinados nas tarefas de equipe ou coordenação e, quando indagados
5.3. Coordenação e gestão dos Núcleos sobre se delegam o trabalho de acordo com a função de cada um dos
A coordenação dos Núcleos é feita por Defensores Públicos designados subordinados, 60,9% responderam que sim, enquanto 34,8% declara-
pelo Defensor Geral. A coordenação implica realizar as tarefas diárias ram que delegam trabalho, dependendo do tema.
correspondentes à gestão e também reforçar as tarefas diárias do De-
fensor. Para assumir este cargo, requer-se um mínimo de tempo como
Defensor, embora os defensores não tenham uma formação específica
sobre gestão ou sobre gestão de recursos humanos.
Entre os Defensores Públicos que realizam também ou exclusi-
vamente tarefas de gestão-administrativa, as respostas obtidas de for-
ma aberta foram reunidas em torno de cinco temas: 1) tarefas para-
lelas de gestão e administração; 2) propostas e programas de políticas

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164 ­— Josep Pont Vidal OBSERVAÇÃO DA DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO PARÁ — ­165
Tabela 2. Distribuição dos Defensores gestores segundo aceitação se estabelece uma forma de organizar e repartir as tarefas segundo
de propostas dos subordinados e delegação do trabalho os recursos humanos disponíveis: “Na parte cível nós estamos tra-
Aceita as propostas dos Centraliza o trabalho balhando da seguinte forma: trazer pelo menos dois defensores cada
Ocorrência dia nas quatro, cinco varas cíveis que funcionam, para acompanhar
subordinados nas tarefas ou delega segundo a
do fato os processos, acompanhar a instituição, enquanto dois ou três de-
de equipe ou coordenação função de cada um
Sim Frequência Percentual Frequência Percentual vem ficar na Defensoria fazendo atendimento. Mas mesmo assim,
isso não tem acontecido com frequência, porque o pessoal do cível
Não 20 87,0 14 60,9
também faz itinerância, e eles procuram outros..., tem que atuar
Depende
1 4,3 1 4,3 nos outros municípios também, ou seja, o trabalho é bem difícil pela
do tema
quantidade de Defensores”. (S.c07)
Total 2 8,7 8 34,8
A “eficiência”, uma “maior humanização no atendimento” “agi-
Sim 23 100,0 23 100,0 lidade” e “conforto” são os critérios para ser levado em conta, para pla-
Fonte: Elaborado pelo autor. Pesquisa de campo/Idesp.
nejar ações internas e externas não somente para os assistidos, mas
também para os Defensores. Um elemento importante os constitui “A
Gerir o Núcleo significa estabelecer prioridades. Estas se esta- gestão de problemas, a resolução de conflitos... Infelizmente a gente
belecem nos Núcleos a partir das “urgências, que são constantes”, “por não tem tomado à dianteira, pelo contrário, a Defensoria ainda se en-
ordem de importância” (M.c01). Desde a coordenação, as tarefas são contra um pouco desorganizada” (S.07)
assinadas aos Defensores Públicos a partir de três critérios “aptidão”, O diálogo do coordenador do Núcleo com os Defensores aparece
“antiguidade” e “conciliação com algumas questões práticas”, enquan- como um caminho para a solução dos problemas diários: os problemas
to que os técnicos e servidores, o critério é basicamente “a função que vão aparecendo e a gente vai tendo certo diálogo com os demais Defen-
exerce vinculada ao cargo” (M.c01). “Nós temos um critério muito bási- sores” (S.c07).
co que é a aptidão de cada Defensor”. (S.c07)
A coordenação das tarefas e do dia a dia, é dado por assumir a 5.4. Satisfação com o atendimento recebido
continuidade das regras já marcadas, e por uma serie de sinergias se- A opinião referente ao grau de satisfação com o atendimento é básica
gundo o interesse ou a vocação de cada Defensor, como é o caso do Nú- para avaliar a capacidade institucional/ administrativa da Defensoria
cleo de Santarém: “A vocação de cada Defensor, então a gente divide Pública. As opiniões variaram muito com os assistidos de cada Nú-
(...) mas é conforme a conveniência mesmo do trabalho e a aptidão do cleo. Em Belém, 46,3 % afirmaram que a Defensoria Pública oferece
Defensor, não há critérios primeiros pra poder se definir isso, é na base um “bom” atendimento; 32,1 % dos assistidos afirmaram que o aten-
do diálogo mesmo.” (S.c07) dimento na Defensoria é “regular”; 7,7 disseram que o atendimento é
O planejamento das tarefas é um componente central da ges- “muito bom”; 7,5 % desses assistidos declararam que o atendimento é
tão. Realiza-se a partir da emergência de casos do Núcleo de San- considerado “ruim”; e apenas 6,4 % dos entrevistados que é “excelen-
tarém: “Mas dentro da nossa atividade aqui, como eu falei antes, a te”. Na defensoria do município de Ananindeua, destaca-se também a
gente vai fazendo conforme as demandas vão aparecendo. A gente faixa que compreende entre “bom” e “regular”, que soma três quartas
ainda não foi lá para ver como é que a gente vai atuar, a coordena- partes das opiniões dos assistidos. Entretanto, apesar da baixa espe-
ção, nós estamos fazendo de forma bem primária, bem superficial, cialização neste Núcleo, não existem o Núcleo de Atendimento Es-
da forma como as coisas estão acontecendo”. (S.c07). Em cada Vara pecializado da Mulher (NAEM) e o NAECA, sendo as opiniões “bom”,

O DEFENSOR PÚBLICO: ENTRE A GESTÃO E A TRANSFORMAÇÃO UMA


166 ­— Josep Pont Vidal OBSERVAÇÃO DA DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO PARÁ — ­167
“muito bom” e “excelente” algo superiores aos núcleos de Belém. entrevistados); no Núcleo de Guamá, 15 entrevistados; e no Núcleo
Na codificação das respostas abertas, Quadro 3, destaca-se o de Mediação e Arbitragem (NMA), 13 entrevistados.
atendimento “bom”, que corresponde a 50,64 % das respostas. O aten-
dimento “ruim” se manifesta apenas em 21 entrevistados, correspon- 5.5. O papel do defensor público
dendo a 5,40 % das respostas. A demora aparece como um problema O defensor público do Núcleo Atendimento Especializado Criança e
citado por 126 entrevistados - 32,39 % das respostas. Adolescente (NAECA) do município de Marabá (M.dp02) entende seu
trabalho como de “agente de transformação”. O fato de aumentar um
Quadro 3. Codificação das respostas quanto acompanhamento profissional e sem demoras contribui para a trans-
ao atendimento da Defensoria Pública formação dos órgãos e instituições públicas, como é o caso do Centro
Código Atendimento da Defensoria Frequência Percentual de Internação Adolescentes (CIAM), referindo-se as crianças e os ado-
1 Bom 197 50,64 lescentes: “nós percebemos que estamos fazendo uma transformação
2 Ruim 21 5,40 dentro do CIAM, dentro do abrigo e ação em conjunto com o Conselho
Tutelar (...) Esta convicção se operacionaliza com o acompanhamento
3 Demora/Espera 106 27,25
das audiências, visitas semanais no Centro de internação, no Abrigo,
Demora para falar
4 6 1,54 visitas regulares no Conselho Tutelar e demais reuniões com as redes
com defensor
de proteção a criança e ao adolescente”. (M.dp2)
5 Demora processo 14 3,60 Destacam dois posicionamentos que não se excluem mutua-
6 Rapidez no processo 3 0,77 mente: o defensor público como agente de pacificação social e reso-
Falta de funcionários/ lução de problemas e o defensor público como agente de transforma-
7 3 0,77
defensores ção social. Estes posicionamentos coincidem com muitas das ações
9 Outras respostas 50 12,85 civis publicas levadas a cabo pela Defensoria Pública e descritas no I
S/R Sem resposta 15 3,86 Relatório Nacional de Atuações de Atuações Coletivas da Defensoria Pú-
Fonte: Elaborado pelo autor. Pesquisa de campo/Idesp. blica (de Souza, 2013). Na observação no estado do Pará, a Defensoria
como instrumento de mediação de conflitos e de pacificação social:
A avaliação dos Núcleos é diversa. No Núcleo de Icoaraci,
há uma clara tendência a respeito da “demora” e “tempo de espe- “Eu entendo o papel, não só da minha pessoa como
Defensor, mas o da Defensoria como um todo, é um
ra” para o atendimento do cidadão. Por outro lado, o “atendimento
instrumento de pacificação social que tem como ob-
bom” é considerado por 38 entrevistados. Aparecem também dois
jetivo acima de tudo a proteção (...) ele [o Defensor]
entrevistados que manifestam “demora no processo”. Quanto ao Nú- é um agente político, ele tem um papel político, um
cleo de Atendimento Referencial (NARE), de um total de 180 ques- papel muito importante, que é a pacificação social
tionários aplicados, mais de 74 entrevistados manifestam um “bom (...) a pacificação social e garantia dos direitos hu-
atendimento”, mas também a “demora” e a “espera” são frequente- manos”. (S.dp08)
mente mencionadas. Quase 30 entrevistados ofereceram respostas
múltiplas quando se analisou em detalhe a seção referente à aná- Para outros defensores, acelerar os processos para que o assisti-
lise qualitativa. Predomina claramente o atendimento “bom” nos do, neste caso uma criança, tenha os alimentos necessários, constitui
núcleos NAECA (5 entrevistados, sobre um total de 6); NACRI (12 uma função diretamente transformadora, e não apenas simbólica. Em

O DEFENSOR PÚBLICO: ENTRE A GESTÃO E A TRANSFORMAÇÃO UMA


168 ­— Josep Pont Vidal OBSERVAÇÃO DA DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO PARÁ — ­169
referencia a responsabilidade de solucionar extrajudicialmente a reso- ordem antropológica e ontológica, básicas na observação das organiza-
lução de problemas, no caso de alimentos para as crianças: ções e instituições. A noção de “autopoiesis reflexiva” que propomos,
permite que a ideia sistêmica de auto-referência ou autopoiesis luhman-
”O que poderia demorar muito tempo e no final o ali- niana, seja assumida pela reflexividade derivada da ação subjetiva.
mento (...) que é o que interessa e com ação extraju- No âmbito empírico, não referente à produtividade, embora
dicial imediatamente se resolve e cinco dias, dez dias
seja difícil extrair algumas conclusões claras, devido à heterogenei-
depois o alimento já está na boca da criança, esse é
um dos papéis fenomenais da Defensoria”. (S.dp08) dade das respostas e propostas, sobressaem basicamente três aspec-
tos: primeiro, referente ao elevado número de assistidos por Defensor;
Também alguns defensores acreditam que a perspectiva de segundo, referente ao sistema judicial, especificamente a lentidão e a
aprofundar a democracia e transformar a sociedade: “Porque eu en- morosidade dos processos; e terceiro, de caráter interno, referente à
tendo que é uma das instituições que tende a cada vez mais, sedimen- estrutura administrativa da Defensoria Pública, especificamente a fal-
tar e garantir o Estado democrático e os direitos humanos no Brasil”. ta de uma regulamentação.
(S.dp08). Também se autodefinem co agente de transformação social: Por ultimo, referente ao papel do defensor público na atuali-
“Eu acho que sim né? (S.dp09). dade, na observação destacam dois posicionamentos que não se ex-
Em determinados casos trata-se também diretamente de reali- cluem mutuamente: como agente de pacificação social e resolução de
zar uma ação de escutar ao assistido e atuar como psicólogo: problemas, e como agente de transformação social. Ambos posiciona-
mentos requererão uma formação mais especifica, interdisciplinar e
“(...) nesse caso o Defensor acaba atuando como psi- finalmente um compromisso social com os desafios da sociedade em
cólogo e aí a gente atinge o nosso objetivo que é a pa- sua totalidade.
cificação social, tá?” (E.dp.08)

N
6. Conclusões
o âmbito teórico e metodológico, os instrumentos e a pro-
posta metodológica de observação do tipo “elementar” e
de “segundo grau” proposta por Niklas Luhmann tem se
mostrado útil para a obtenção de dados (quantitativos)
e qualitativos sobre os diferentes níveis de funcionamento, que se
tem operacionalizado através das comunicações internas e externas
da Defensoria Pública do estado do Pará. Estas instituições jurídicas
desenvolvem uma serie de tarefas de adaptação frente a um ambiente
complexo, que se manifesta na melhoria da capacidade institucional;
na qualidade do atendimento; nas formas participativas de gestão dos
Núcleos e no desempenho do defensor público.
Contudo, como temos exposto, a teoria de sistemas sociais de
Luhmann sofre uma serie de limitações na hora de tratar questões de

O DEFENSOR PÚBLICO: ENTRE A GESTÃO E A TRANSFORMAÇÃO UMA


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178 ­— Josep Pont Vidal


A LEGITIMIDADE DA DEFENSO-
RIA PÚBLICA DA UNIÃO NA JUSTI-
ÇA DO TRABALHO NA DEFESA DOS
DIREITOS METAINDIVIDUAIS DOS
TRABALHADORES1
Lidiane da Penha Segal2
Carlos Henrique Bezerra Leite3

A
Introdução
CF/88 rompeu definitivamente com a ideia clássica de que a
proteção estatal deve se voltar apenas para os direitos indivi-
duais, tendo estabelecido, diferentemente das Constituições
anteriores, que qualquer tipo de lesão ou ameaça de lesão po-
derá ser objeto de análise pelo Poder Judiciário (art. 5, XXXV, da CF/88),
o que abrange a apreciação das questões coletivas. 4

1.* Artigo elaborado sob a orientação do Professor Doutor Carlos Henrique Bezerra Leite
e apresentado ao GPAJ - Grupo de Pesquisa Acesso à Justiça na Perspectiva dos Direitos
Humanos da Faculdade de Direito de Vitória (FDV).
2. Mestranda em Direitos e Garantias Fundamentais pela FDV. Pós-graduada em Di-
reito Previdenciário. Pós-graduada em Direito Processual. Defensora Pública Federal
Titular do 2. Ofício Previdenciário do Núcleo da Defensoria Pública da União no Espí-
rito Santo. Membro do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário. E-mail: lidianese-
gal@hotmail.com.
3. Doutor e Mestre em Direito pela Pontifícia Universidade Católica (PUC/SP). Profes-
sor da FDV. Ex-Professor Associado do Departamento de Direito da UFES. Desembarga-
dor do Trabalho. Diretor da EJUD - Escola Judicial do Tribunal Regional do Trabalho da
17ª Região (biênio 2009/2011). Membro da Academia Brasileira de Direito do Trabalho.
Professor Coordenador do GPAJ – Grupo de Pesquisa Acesso à Justiça na Perspectiva dos
Direitos Humanos do Programa de Mestrado e Doutorado em Direitos e Garantias Funda-
mentais da FDV. E-mail: chbezerraleite@gmail.com.
4. Como destaca Carlos Henrique Bezerra Leite, o sistema ortodoxo de acesso individual
à jurisdição somente permitia o direito de ação na perspectiva individual (art. 150, §4°,
da CF/67 e art. 153, §4°, mantido pela EC n.1/69, art. 153, §4°): “a lei não poderá excluir
da apreciação do Poder Judiciário qualquer lesão a direito individual” (LEITE, Carlos
Henrique. Acesso coletivo à justiça como instrumento para efetivação dos direitos huma-
nos: por uma nova mentalidade. Revista da ESMAT. vol.13, ano2, n.2, Nov.2009, p. 8-30).

A LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO NA JUSTIÇA DO TRABALHO


NA DEFESA DOS DIREITOS METAINDIVIDUAIS DOS TRABALHADORES — ­179
Esse novo e amplo conceito de acesso à justiça no Brasil, que foi coletivos e individuais homogêneos dos trabalhadores no âmbito da
alçado à categoria de direito fundamental a partir de 1988, sedimentou Justiça do Trabalho? Se a resposta for positiva, existem limitações
em um novo olhar sobre os conflitos sociais existentes em uma socie- para tal legitimidade?
dade cada dia mais complexa e massificada.
Atualmente, ainda que se dependa de uma melhor compreen- 1. Ondas de acesso à justiça e amplia-
são acerca da importância da apreciação das ações coletivas para a efe-
tivação do acesso à justiça por parte dos operadores do direito, a ele-
ção do rol dos legitimados para a tutela

A
vação ao plano constitucional já significa um avanço para a tutela dos dos direitos metaindividuais
direitos coletivos lato sensu, diante da insuficiência do modelo de aces- s inovações legislativas que resultaram na formação de um
so individual ao Poder Judiciário em uma sociedade globalizada e sig- sistema integrado de acesso coletivo à justiça (CF, arts. 5°,
nificativamente afetada pela exclusão social. XXXV, LIV, LXX, LXXI e LXXIII, 8°, III, 127 e 129 III e 1°,
Na seara trabalhista, por exemplo, a intensificação dos conflitos LACP arts. 1°, 5° e 21, CDC arts. 81, 90, 91 a 100, 103 a 104)
entre capital e trabalho, desemprego estrutural e crescente, e discrimi- trouxeram uma nova possibilidade de resolução destas demandas,
nação contra os grupos sociais vulneráveis5 levam ao judiciário traba- dentro da perspectiva de acesso à justiça trazida por Mauro Capelletti
lhista demandas referentes a uma coletividade de pessoas, cuja solu- e Bryant Garth por meio do Florence Project, sistematizado nas “três
ção não se adéqua ao tradicional modelo de processo individual que foi ondas” renovatórias (garantia de assistência jurídica aos necessitados,
concebido no paradigma do Estado Liberal. representação dos direitos difusos e informalização do procedimento
Ocorre que no âmbito da Justiça do Trabalho o acesso dos tra- de resolução de conflitos).6
balhadores a jurisdição laboral, especialmente aqueles mais vulnerá-
6. Eliane Botelho Junqueira, ao fazer uma retrospectiva acerca das pesquisas empíri-
veis, encontra diversos obstáculos econômicos, psicológicos, sociais,
cas desenvolvidas sobre acesso à justiça no Brasil, estabelece que estas não estavam
culturais e políticos, além dos obstáculos organizacionais, uma vez diretamente relacionadas ao Projeto de Florença, de Mauro Capelletti e Bryant Garth.
que a cultura individualista que impera nas relações entre o capital e Segundo aponta, o movimento mundial pelo acesso à justiça foi desencadeado basica-
o trabalho dificulta a tutela coletiva dos direitos sociais dos trabalha- mente pela crise do Estado de bem-estar social que acometeu os países centrais, que
provocou discussões acerca do acesso a direitos pelas minorias, ao passo que no Bra-
dores, seja pela inexpressiva atuação dos sindicatos, que ainda prefe- sil, em um contexto de exclusão da grande maioria da população em relação as direi-
rem utilizar o tradicional modelo da assistência sindical (Lei 5584/70) tos sociais básicos, como moradia e saúde, o movimento acadêmico (e jurídico-polí-
para tutela de direitos individuais simples ou plúrimos, seja pelas difi- tico) desencadeado a partir da década de 80, é provocado pela própria necessidade
de se “expandirem para o conjunto da população direitos básicos aos quais a maioria
culdades operacionais e humanas de atuação do MPT para promover
não tinha acesso em função da tradição liberal-individualista do ordenamento jurídi-
ações coletivas em defesa dos direitos individuais homogêneos. co brasileiro, como em razão da histórica marginalização sócio-econômica dos setores
No intuito de ampliar o rol dos legitimados para as ações coleti- subalternizados e da exclusão político-jurídica provocada pelo regime pós-64”. Assim,
vas, o legislador previu a legitimidade da Defensoria Pública para de- “tratava-se fundamentalmente de analisar como os novos movimentos sociais e suas
demandas por direitos coletivos e difusos, que ganham impulsos com as primeiras gre-
fender os direitos metaindividuais tuteláveis pela ACP (Lei 7.347/85,
ves do final dos anos 70 e com o início da reorganização da sociedade civil que acompa-
art. 5º, II, com redação dada pela Lei n. 11.448/2007). nha o processo de abertura política, lidam com um Poder Judiciário tradicionalmente
Eis, então, o problema a ser enfrentado nesta pesquisa: a DPU estruturado para o processamento de direitos individuais”. Todavia, ainda que haja a
possui legitimidade para promover a defesa dos direitos difusos, diferença em relação às motivações, não se pode negar o fato da legislação brasileira in-
corporar as propostas trazidas por meio das três ondas renovatórias que foram expos-
5. LEITE, C.H.B. Ação civil pública na perspectiva dos direitos humanos. 2. ed. São Paulo: tas. (JUNQUEIRA, Eliane Botelho. “Acesso à Justiça: um olhar retrospectivo”. Revista
LTr, 2008, p.248. Estudos Históricos. N.18, 1996.vol.9, n.18, 1996, p. 389-391).

Lidiane da Penha Segal A LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO NA JUSTIÇA DO TRABALHO


180 ­— Carlos Henrique Bezerra Leite NA DEFESA DOS DIREITOS METAINDIVIDUAIS DOS TRABALHADORES — ­181
Segundo apontam Capelletti e Garth: Judiciário frente à sociedade; ameniza barreiras psicológicas e técni-
cas que dificultam o acesso dos grupos sociais vulneráveis à Justiça;
O recente despertar de interesse em torno do acesso previne macrolesões aos direitos fundamentais; desencoraja com-
efetivo à Justiça levou a três posições básicas, pelo
portamentos violadores dos direitos humanos (danos morais coleti-
menos nos países do mundo Ocidental. Tendo iní-
cio em 1965, estes posicionamentos emergiram mais vos e multas elevadas); permite que os trabalhadores tenham acesso
ou menos em sequencia cronológica. Podemos afir- à Justiça do Trabalho durante a vigência do contrato de trabalho; in-
mar que a primeira solução para o acesso – a primeira terrompem a prescrição para as demandas individuais (TST/SDI-1/
‘onda’ desse movimento novo – foi a assistência judi- OJ 359), quando se trata de ações coletivas para tutela de interesses
ciária; a segunda dizia respeito às reformas tendentes individuais homogêneos (substituição processual); criam um espa-
a proporcionar representação jurídica para os interes-
ço para a conscientização da cidadania, permitindo a participação da
ses ‘difusos’, especialmente nas áreas de proteção am-
biental e do consumidor; e o terceiro – e mais recente sociedade e dos trabalhadores - direta ou indiretamente - nos centros
– é o que propomos a chamar simplesmente “enfoque de Poder, por meio da provocação das instituições responsáveis pela
de acesso à justiça” porque inclui os posicionamentos defesa coletiva de direitos (art. 6º da Lei n. 7.347/85)9.
anteriores, mais vai muito além deles, representando, Além disso, “a concentração de atos em um só processo, mo-
dessa forma, uma tentativa de atacar as barreiras de vido por um legitimado engajado com a defesa da sociedade e que
modo mais articulado e compreensivo.7
possua a capacidade de postular e instruir devidamente a lide leva
a uma solução mais benéfica a sociedade” 10, já que, nas palavras de
Focando-se na denominada “segunda onda” e mantendo-se os
Hugo Nigro Mazilli, o processo coletivo “deve conduzir a uma solu-
olhos nas demandas trabalhistas, não é difícil reproduzir as inúmeras
ção mais eficiente da lide, porque o processo coletivo é exercido de
vantagens que circundam a utilização das ações coletivas, eis que “uma
uma só vez, em proveito de todo o grupo lesado” 11.
demanda coletiva bem conduzida tem o potencial de resolver de forma
Em matéria de legitimação para a defesa dos interesses me-
mais eficaz uma determinada situação que diversas demandas indivi-
taindividuais12, neles incluídos os difusos, individuais homogêneos e
duais sobre a mesma causa”.8
Significativa redução na quantidade de processos na Justiça 9. LAGES, Isabel Reis; LEITE, Carlos Henrique Bezerra. Formação humanística e efeti-
do Trabalho pode ser alcançada por meio da utilização das ações co- vação do acesso coletivo à justiça: a importância da inserção dos direitos humanos no
concurso público de ingresso para o cargo de juiz do trabalho substituto. Revista Eletrô-
letivas. Como destacam Isabel Reis Lages e Carlos Henrique Bezerra nica da Escola Judicial do Tribunal Regional do Trabalho da 17ª Região. Vitória, ano 1, n.
Leite, a ação coletiva: democratiza o acesso em massa ao Poder Judi- 1, set.2012. Disponível em: http://www.trtes.jus.br/sic/sicdoc/ContentViewer.aspx?id=8&s-
ciário; otimiza a distribuição igualitária da justiça, promovendo a cor- q=391140896&fmt=1&prt=. Acesso em: 09. out. 2012.
10. LANGER, Octaviano. A tutela coletiva como instrumento de acesso à justiça, p.61
reção das desigualdades sociais e regionais; permite a aglutinação de
11. MAZZILI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo: meio ambiente,
diversos litígios individuais numa única demanda (tutela dos direitos consumidor, patrimônio cultural, patrimônio público e outros interesses. São Paulo:
individuais homogêneos); prestigia a economia e a celeridade proces- Saraiva, 2005, p.48, in LANGER, Octaviano. A tutela coletiva como instrumento de
suais; evita decisões judiciais conflitantes tão caras à credibilidade do acesso à justiça, p.61.
12. Neste trabalho acolhe-se o entendimento acerca da irrelevância da distinção entre
direito e interesse, até mesmo em virtude do sistema constitucional tratar de maneira
7. CAPPELLETTI, Mauro, GARTH, Bryant [tradução de Ellen Gracie Northfleet]. Acesso indistinta os termos nos dispositivos referentes ao acesso coletivo à justiça (CF, art. 5°,
à Justiça. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris, 1988, p. 31 e ss. LXIX; art. 5°. LXX, b, art. 5°, LXXI, art. 129, III, art. 8°, III), consoante registra LEITE,
8. LANGER, Octaviano. A tutela coletiva como instrumento de acesso à justiça. Revista Carlos Henrique. Acesso coletivo à justiça como instrumento para efetivação dos direitos
de Direito Público. Londrina, v.5, n.3, dez.2010, p.61. humanos: por uma nova mentalidade, p. 14.

Lidiane da Penha Segal A LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO NA JUSTIÇA DO TRABALHO


182 ­— Carlos Henrique Bezerra Leite NA DEFESA DOS DIREITOS METAINDIVIDUAIS DOS TRABALHADORES — ­183
coletivos, o direito brasileiro mesclou diferentes sistemas adotados em a legitimação individual à busca da tutela dos interes-
diversos países (publicista, privatista e associacionista) para estabele- ses e direitos a título individual. Pelas regras que disci-
plinam as obrigações indivisíveis, seria admissível, em
cer um amplo rol de legitimados13.
linha de princípio, a legitimação concorrente de todos
É o que se verifica na atual relação do art. 5°, da Lei 7.347/85,
os indivíduos para a defesa dos interesses difusos ou
com redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007, que trata da ação civil coletivos de natureza indivisível. (...) Por certo, após a
pública, um dos principais instrumentos para a tutela dos interes- perfeita assimilação pelo povo brasileiro do verdadei-
ses metaindividuais: ro ideal colimado pelo Código, o que somente ocorrerá
com a educação mais aperfeiçoada e mais abrangente,
Art. 5o  Têm legitimidade para propor a ação princi- e principalmente com a diminuição do individualis-
pal e a ação cautelar:  mo que nos marca profundamente, estaremos aptos,
no futuro, à ampliação total, inclusive a cada indiví-
duo, da legitimação para agir para a tutela, a título co-
I - o Ministério Público;
letivo, dos interesses e direitos dos consumidores.14
II - a Defensoria Pública;
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios;  Vê-se, portanto, que à Defensoria Pública, como instituição es-
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou so- sencial ao exercício da função jurisdicional do Estado (art. 134, CF/88),
ciedade de economia mista também se confere a incumbência de propor ação civil pública para a
V - a associação que, concomitantemente: 
garantia dos interesses metaindividuais, sobretudo por se tratar de
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos
termos da lei civil; 
instituição imbuída da função de prestar assistência jurídica integral
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a e gratuita a todos aqueles que, individual ou coletivamente considera-
proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem dos, disponham de parcos recursos financeiros.
econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio Entretanto, quando se trata da defesa de direitos metaindivi-
artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.  duais a questão referente à legitimidade ativa ad causam desperta mui-
(...)
tos questionamentos, sendo que a análise do direito material invocado
pelo autor coletivo acaba esbarrando em decisões judiciais que resol-
O que se estabelece, assim, é uma proposta de legitimação am-
vem o processo sem resolução do mérito.
pla, o que foi ratificado por meio do Código de Defesa do Consumidor,
Frente a esta questão, importante analisar não só de que forma
conforme manifestação de um dos autores do anteprojeto que resultou
se dá a atuação da Defensoria Pública da União para cumprimento de
na Lei n.8078/90:
sua função constitucional, mas também as premissas teóricas que sus-
tentam a sua atuação na Justiça do Trabalho de forma ampla, como se
A legitimação ad causam ativa consagrada no Códi-
go, para o aforamento das ações coletivas, foi a mais
defende neste trabalho.
ampla possível. Seguiu o legislador a mesma orienta-
ção adotada pela Lei n° 7.347, de 24 de julho de 1985,
e posteriormente reafirmada na Lei n° 7.853, de 24 de
outubro de 1989. Optou o legislador pátrio por limitar
14. WATANABE, Kazuo, in GRINOVER, Ada Pellegrini, et.al. Código Brasileiro de Defesa
13. Sobre referidos sistemas: LEITE, C.H.B. Ação civil pública na perspectiva dos direitos do Consumidor comentado pelos autores do anteprojeto. 7ª ed. Rio de Janeiro: Forense
humanos, p.83-84. Universitária, 2001, p. 754.

Lidiane da Penha Segal A LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO NA JUSTIÇA DO TRABALHO


184 ­— Carlos Henrique Bezerra Leite NA DEFESA DOS DIREITOS METAINDIVIDUAIS DOS TRABALHADORES — ­185
2. As atribuições da defensoria pública ainda no que se refere ao universo de beneficiá-
rios, o sistema brasileiro não apresenta nenhuma
da união na constituição federal de espécie de restrição legal para prestação de servi-
1988 e a importância de sua atuação ços; em tese, qualquer tipo de intervenção jurídica

N
que seja passível de ser prestada por um advoga-
junto à justiça do trabalho do particular pode ser feita pelo Defensor Público;
ão obstante a garantia de acesso à justiça para os pobres já es- não há restrição a nenhuma categoria de pessoas,
tivesse prevista nas Constituições anteriores, a partir da CF/88 nem sequer a estrangeiros, sendo que até mesmo
as pessoas jurídicas, inclusive de fins lucrativos,
o Brasil consagrou a Defensoria Pública como instituição in-
se ficar caracterizada a situação de miserabilidade
dispensável à função jurisdicional do Estado responsável pela jurídica poderão ter seus interesses patrocinados
assistência jurídica e defesa dos cidadãos necessitados (art. 134, CF/88). pelo Defensor Público.16
A partir de então, o sistema adotado para a efetivação dos di-
reitos fundamentais de acesso à justiça (art. 5, XXXV, da CF/88) e as- Verifica-se, portanto, uma mudança no paradigma do acesso à
sistência jurídica integral e gratuita (art. 5º, LXXIV, CF/88) foi o esta- justiça aos pobres no Brasil, eis que este acesso não mais se encontra
tal, no qual o serviço é prestado pelo Estado através de uma instituição restrito ao acionamento do Poder Judiciário, preconizado por meio
criada especificamente para esse fim. das legislações anteriores, notadamente a Lei nº 1.060/50. Da assis-
O modelo adotado no Brasil demonstra o avanço em matéria de tência meramente judiciária passou-se a uma assistência jurídica.
acesso à justiça quando comparado ao de outros países mais avançados. Da gratuidade em juízo para uma assistência integral e gratuita no
O sistema brasileiro, baseado na instituição da De- âmbito judicial e extrajudicial.
fensoria Pública, favorece, ao menos em tese, a im-
A distinção entre os conceitos assistência jurídica, assistência
plementação de uma política unificada de acesso à
Justiça, visto que não apresenta as dicotomias pre- judiciária e justiça gratuita é relevante para se verificar o avanço no
sentes no sistema norte-americano (vertente cível e tocante ao acesso à justiça por parte dos cidadãos carentes. Afinal,
vertente criminal bem delimitadas, cujos subsiste- da justiça gratuita, que consiste na dispensa do pagamento adianta-
mas “dialogam” muito pouco entre si) e do sistema do das despesas processuais, bem assim na dispensa do pagamento
francês (vertente da assistência jurisdicional, domi- dos honorários de advogado; e de uma assistência judiciária, por sua
nada pelas estruturas das profissões jurídicas, nota-
vez, restrita ao auxílio jurídico no âmbito judicial, em uma relação
damente a ordem dos advogados, e vertente da as-
sistência extrajudicial, cuja estruturação está a cargo jurídico-processual; aos pobres passou a ser assegurado o direito à
dos Conselhos Departamentais de Acesso ao Direi- assistência jurídica integral e gratuita, que se revela bem mais am-
to, organismos de natureza híbrida, cuja eficácia pla, com a prestação de serviços jurídicos em qualquer ambiente, ju-
ainda não é reconhecida). 15 dicial ou extrajudicial, como, por exemplo, por meio de consultoria,
conciliação extrajudicial e defesa em processos administrativos17.
A amplitude de atuação da Defensoria Pública em relação aos Responsável, portanto, por prestar uma assistência que não se res-
sujeitos que podem ser atendidos por esta instituição é destacada no tringe à atuação judicial, a Defensoria Pública passou a exercer um papel
seguinte trecho:
16. ALVES, Justiça para todos! Assistência Jurídica Gratuita nos Estados Unidos, na França
e no Brasil, p. 353-354.
15. ALVES, Justiça para todos! Assistência Jurídica Gratuita nos Estados Unidos, na França 17. LIMA, Frederico Rodrigues Viana de Lima. Defensoria Pública. Salvador: JusPodi-
e no Brasil. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 353. vm, 2010, p. 74.

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186 ­— Carlos Henrique Bezerra Leite NA DEFESA DOS DIREITOS METAINDIVIDUAIS DOS TRABALHADORES — ­187
ampliado na garantia de acesso a direitos por parte da população carente. A legitimação ativa para a ação civil pública ou cole-
Em relação às causas de natureza trabalhista, compete aos tiva é concorrente, autônoma e disjuntiva. Vale dizer:
cada um dos legitimados pode propor a ação isola-
membros da Defensoria Pública da União, nos termos dos artigos
damente ou se litisconsorciando facultativamente
1º e 20 a 22 da Lei Complementar Federal nº. 80/84, atuarem junto
aos demais. Neste ponto, a Constituição Federal, a
aos Juízos do Trabalho na defesa, em todos os graus, dos trabalhado- despeito de enquadrar a ação civil pública como fun-
res necessitados. ção institucional do Ministério Público (art. 129, III),
Nesse contexto, a Lei nº 132/2009, que alterou parcialmen- não conferiu a este exclusividade em sua promoção
te a Lei Complementar Federal nº. 80/84, para atender à proposta (CF, art. 129, §1°), no que andou bem, dando ênfase
à amplitude do acesso à Justiça.19
do III Pacto Republicado de fortalecimento desta instituição para a
efetivação do acesso à justiça, previu no artigo 4º, VII, de maneira
expressa, a legitimidade da Defensoria Pública para promover ação Isso significa dizer que não é seu ou de outro ente o monopó-
civil pública e todas as espécies de ações capazes de propiciar a ade- lio na utilização desse instrumento de defesa coletiva de direitos, visto
quada tutela dos direitos difusos, coletivos ou individuais homo- que todos os colegitimados previstos no artigo 1°. da Lei n°. 7.347/85
gêneos, quando o resultado da demanda puder beneficiar grupo de possuem deveres institucionais voltados para a viabilização do acesso
pessoas hipossuficientes. coletivo à justiça, promovendo, em última análise, a defesa dos valores
Por esse motivo, é atribuição da DPU atuar em prol de um gran- éticos e republicanos em prol da cidadania plena de todas as pessoas.
de número de trabalhadores que compõem os mais diversos grupos so- É imperioso lembrar, ad argumentandum tantum, que até mes-
ciais vulneráveis (trabalhadores imigrantes, do mercado informal, de- mo a OAB, embora não se encontre no rol do art. 5º da LACP, tam-
ficientes ou reduzidos à condição de escravos, como também aqueles bém é parte legítima para ajuizar ação civil pública, como se infere do
que fazem parte da grande parcela de trabalhadores assalariados em art. 54 do EOAB:
condição de hipossuficiência).
Art. 54. Compete ao Conselho Federal:
Não obstante a atuação da Defensoria Pública da União na Jus-
tiça do Trabalho seja ainda incipiente, haja vista a sua instalação pro-
(...) XIV - ajuizar ação direta de inconstitucionali-
visória nos termos da Lei n. 9.020, de 1995, sem os meios – materiais e dade de normas legais e atos normativos, ação civil
humanos – para a realização da sua missão institucional, a priorização pública, mandado de segurança coletivo, mandado
da defesa dos direitos metaindividuais avulta como importante fer- de injunção e demais ações cuja legitimação lhe seja
ramenta para a sua atuação mais eficiente em função da tutela de um outorgada por lei;
maior número de trabalhadores necessitados.
Relevante aspecto a ser considerado é que a legitimidade ati- Ora, se a OAB, como ente que tradicionalmente atua em defe-
va da Defensoria Pública é estabelecida de forma disjuntiva, autô- sa de interesses da própria classe dos advogados e estes, por sua vez,
noma e concorrente com outros órgãos públicos e entidades da so- atuam em defesa de interesses individuais e privados, então não seria
ciedade civil18. razoável restringir a legitimação da DPU, que é instituição pública cuja
Nesse sentido, pondera Luis Roberto Barroso: missão constitucional repousa na defesa – individual e coletiva – das
pessoas necessitadas.
18. Vide art. 129, § 1º, da CF/88, com a seguinte redação: “A legitimação do Ministério
Público para as ações civis previstas neste artigo não impede a de terceiros, nas mesmas 19. BARROSO, Luís Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas - limi-
hipóteses, segundo o disposto nesta Constituição e na lei”. tes e possibilidades da Constituição brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 20003, p. 225-226.

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188 ­— Carlos Henrique Bezerra Leite NA DEFESA DOS DIREITOS METAINDIVIDUAIS DOS TRABALHADORES — ­189
3. A legitimidade da defensoria públi- Este princípio, também designado por princípio da
eficiência ou princípio da interpretação efectiva, pode
ca da união para a defesa dos direitos ser formulado da seguinte maneira: a uma norma
metaindividuais em espécie na justiça constitucional deve ser atribuído o sentido que maior

A
eficácia lhe dê. É um princípio operativo em relação
do trabalho a todas e quaisquer normas constitucionais, e embo-
ntes de examinar a legitimidade da Defensoria Pública da ra a sua origem esteja ligada à tese da actualidade das
União em relação a cada um dos direitos metaindividuais normas programáticas (Thoma), é hoje sobretudo in-
vocado no âmbito dos direitos fundamentais (no caso
em espécie, verificando-se suas peculiaridades, faz-se ne-
de dúvidas deve preferir-se a interpretação que reco-
cessário estabelecer quais premissas nortearão essa análise. nheça maior eficácia aos direitos fundamentais.20
Em primeiro lugar, parte-se do pressuposto de que a legitimida-
de da Defensoria Pública para a propositura de ações civis públicas foi Uma interpretação que restrinja direitos fundamentais a partir de
estabelecida em lei sem qualquer restrição, a exemplo do que ocorre normas infraconstitucionais subverte a superioridade da Constituição.
com o Ministério Público, União, Estados, Distrito Federal, autarquia, Portanto, é exigido dos aplicadores do direito uma interpretação que te-
empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista (art. 5, nha como ponto de partida a Constituição, dando-lhe máxima efetivi-
Lei 7.347/85). dade, e não o contrário, evitando-se o empobrecimento e o esvaziamen-
O que a legislação manteve foi a diferença de tratamento con- to de suas normas e a desarticulação do sistema de garantias legais. 21
ferido às associações que, além da constituição há mais de um ano, Diante disso, ao se analisar a interpretação que deve ser data ao
devem incluir nas suas finalidades institucionais a defesa dos direitos artigo 134 da CF/88, deve-se considerar que a Defensoria Pública é ins-
previstos na lei ou algum outro metaindividual que permita o ajuiza- tituição criada especificamente para o fim de efetivar o direito funda-
mento da ACP (art. 5, V, Lei n. 7.347/85). mental à assistência jurídica integral e gratuita custeada pelo Estado
Portanto, no plano normativo nenhuma limitação expressa foi (art. 134, CF/88). Portanto, sua forma de atuação deve estar condicio-
imposta à atuação da Defensoria Pública, erigida à categoria de legiti- nada à utilização de todos os instrumentos legais disponíveis para o
mado universal para a propositura dessas demandas. cumprimento de sua missão constitucional.
Por outro lado, não se pode olvidar da análise dos dispositivos
infraconstitucionais à luz da Constituição, notadamente dos disposi- A efetividade significa, portanto, a realização do Di-
tivos que tratam de direitos fundamentais. Referida análise deverá ser reito, o desempenho concreto de sua função social.
feita dentro dos critérios hermenêuticos adequados ao paradigma do Ela representa a materialização, no mundo dos fa-
Estado Democrático de Direito. tos, dos preceitos legais e simboliza a aproximação,
tão íntima quanto possível, entre o dever-ser norma-
A nova hermenêutica constitucional apresenta como norte o
tivo e o ser da realidade social.22
princípio da máxima efetividade. Este princípio determina que, na ati-
vidade interpretativa, o intérprete seja guiado pela necessidade de que 20. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição.
sua atividade extrapole os limites semânticos da norma para identifi- Coimbra: Livraria Almedina, 2002, p. 1210.
car, dentre as interpretações possíveis, aquela que lhe confere maior 21. CUNHA, Alexandre Teixeira de Freitas Bastos. Os direitos sociais na Constituição.
Vinte anos depois. As promessas cumpridas ou não. In: MONTESSO, C., FREITAS M.A. e
eficácia. Essas são as lições de Canotilho: STERN, M.F. (coord.). Direitos sociais na Constituição de 1988: uma análise crítica 20 anos
depois. São Paulo: Ltr, 2008, p. 23-24.
22. BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da Constituição: fundamentos de

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190 ­— Carlos Henrique Bezerra Leite NA DEFESA DOS DIREITOS METAINDIVIDUAIS DOS TRABALHADORES — ­191
Nesse escopo, estabelece a Lei Complementar Federal n. 80/94 interesses afetos à instituição autora, mas não exclusivo a estas, em
expressamente a defesa dos direitos coletivos dentre as atribuições da situações onde a indeterminação dos titulares certamente traz como
Defensoria Pública: conseqüência a defesa por via reflexa das pessoas não protegidas pela
instituição, conforme será explicitado a seguir na abordagem acerca de
Art. 1º  A Defensoria Pública é instituição permanen- cada uma das espécies de direitos metaindividuais previstos em lei (in-
te, essencial à função jurisdicional do Estado, incum- dividuais homogêneos, coletivos e difusos).
bindo-lhe, como expressão e instrumento do regime
democrático, fundamentalmente, a orientação jurí-
dica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, 3.1 Defesa dos direitos individuais homogêneos
em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direi- A definição trazida pelo CDC acerca dos direitos individuais homogê-
tos individuais e coletivos, de forma integral e gratui- neos prevê na origem comum o elemento de contato que une os seus ti-
ta, aos necessitados, assim considerados na forma do tulares, que são determinados ou determináveis.
inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal. (Re- A imprecisão em relação ao conceito traz consigo a dúvida em
dação dada pela Lei Complementar nº 132, de 2009).
relação à natureza individual ou coletiva destes direitos. Segundo Ro-
dolfo de Camargo Mancuso “tudo indica que os interesses individuais
A amplitude da missão da Defensoria Pública na defesa dos ci-
homogêneos não são coletivos em sua essência, nem no modo como
dadãos hipossuficientes e dos grupos sociais vulneráveis é destacada
são exercidos, mas apresentam certa uniformidade, pela circunstân-
na seguinte manifestação:
cia que seus titulares se encontram em certas situações, que lhes con-
fere coesão suficiente para destacá-los da massa de indivíduos isola-
Defensoria Pública não é apenas um órgão patrocina-
dor de causas judiciais. É muito mais. É a Instituição damente considerados”.24
Democrática que promove a inclusão social, cultural Apesar de presente o entendimento de que são individuais por
e jurídica das classes historicamente marginaliza- natureza, os direitos individuais homogêneos mereceram tratamento
das, visando à concretização e a efetivação dos direi- no CDC para que seja possível a sua proteção pela via da ação coletiva,
tos humanos, no âmbito nacional e internacional, à em função da sua homogeneidade e da origem comum.
prevenção dos conflitos, em busca de uma sociedade
A Lei Complementar n.º 132/2009 que alterou dispositivos da
livre, justa e solidária, sem preconceitos de origem,
raça, sexo, cor, idade, com a erradicação da pobre- Lei Complementar Federal n.º 80/94, consagrou a expressamente a hi-
za e da marginalização, em atendimento aos objeti- pótese de atuação da Defensoria Pública em defesa dos direitos indivi-
vos fundamentais da República Federativa do Brasil, duais homogêneos em ação civil pública:
previstos no artigo 3º da Constituição Federal.23
Art. 4º São funções institucionais da Defensoria Pú-
Pondera-se que a propositura da ação civil pública não pode blica, dentre outras:
ocorrer quando o objeto da demanda esteja ligado exclusivamente a in-
teresses divergentes das atribuições funcionais conferidas por lei. [...]

Referida exigência, entretanto, diverge da questão de haver


24. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Sobre a legitimação do Ministério Público
uma dogmática constitucional transformadora. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 248. em matéria de interesses individuais homogêneos. Ação Civil Pública. Lei 7.347/85:
23. RÉ, Aluísio Lunes Monti Ruggeri. A atuação da Defensoria Pública sob o prisma do reminiscências e reflexões após 10 anos de aplicação. Coord. Édis Milaré. São Paulo:
Constitucionalismo. Revista da Defensoria Pública. vol.4, n.2, jul-dez.2011, p. 41. Revista dos Tribunais, 1995, p. 438-450.

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192 ­— Carlos Henrique Bezerra Leite NA DEFESA DOS DIREITOS METAINDIVIDUAIS DOS TRABALHADORES — ­193
VII – promover ação civil pública e todas as espécies ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma re-
de ações capazes de propiciar a adequada tutela dos lação jurídica-base”.
direitos difusos, coletivos ou individuais homogê-
Nesta hipótese, a existência prévia de um grupo, categoria ou
neos quando o resultado da demanda puder benefi-
classe é que estabelece o vínculo jurídico entre aquela coletividade capaz
ciar grupo de pessoas hipossuficientes;
de ensejar a defesa conjunta diante de uma lesão ou ameaça a direito.
Em matéria trabalhista, há situações em que a lesão ou a amea-
A partir da interpretação de referido dispositivo verifica-se que,
ça a direito se faz presente para um grupo de trabalhadores de uma
quando dentre os titulares de direitos individuais homogêneos houver
determinada empresa como, por exemplo, em relação a questões afe-
pessoas hipossuficientes, se impõe a atuação da Defensoria Pública.
tas ao meio ambiente do trabalho, cuja solução atingirá a todos si-
Eventual existência, dentro do grupo lesionado, de pessoas não
multânea e indistintamente.
consideradas hipossuficientes sob o ponto de vista econômico, e que
Há casos, ainda, em que toda uma categoria de trabalhadores
possam ser beneficiadas com o processo, deve ser verificada na fase de
(art. 511, §3°, da CLT) pode estar envolvida em uma demanda, cujo
liquidação da sentença, nos termos do artigo 91 e ss. do Código de Defe-
interesse é indivisível, mas que seus titulares podem ser determina-
sa do Consumidor c/c o artigo 21 da Lei da Ação Civil Pública, que será
dos ou determináveis.
promovida pela Defensoria Pública no caso de hipossuficientes, ou por
Verifica-se, assim, que a atuação da Defensoria Pública da
advogado particular, para os demais.
União na defesa desses direitos é cabível quando se trata de um grupo
Sobre a possibilidade de atuação da Defensoria Pública na defe-
ou categoria de trabalhadores necessitados sob o ponto de vista eco-
sa de direitos individuais homogêneos, o Superior Tribunal de Justiça
nômico ou organizacional.
(STJ) já expôs em diversos julgados o entendimento de que legitimida-
Corrobora este entendimento a manifestação de Ada Pellegrini
de desta instituição é ampla, visto que determinada a partir de um cri-
Grinover no sentido de que
tério subjetivo, ou seja, pela natureza ou status dos sujeitos protegidos,
concreta ou abstratamente defendidos (necessitados).25
A exegese do texto constitucional, que adota um
De igual forma, diante da enorme quantidade de trabalha- conceito jurídico indeterminado, autoriza o enten-
dores marginalizados, reduzidos à condição de pobreza, às vezes à dimento de que o termo necessitados abrange não
margem da representação sindical (trabalhadores imigrantes ou in- apenas os economicamente necessitados, mas tam-
formais, por exemplo), tem-se que o reconhecimento da legitimi- bém os necessitados do ponto de vista organizacio-
dade da Defensoria Pública da União na Justiça do Trabalho faz-se nal, ou seja os socialmente vulneráveis.26
necessário para que não haja qualquer cerceamento à defesa dos di-
reitos fundamentais destes trabalhadores. Tratando-se, portanto, de um grupo de trabalhadores necessita-
dos, a atuação da Defensoria Pública da União na tutela coletiva faz-se
3.2 Defesa dos direitos coletivos necessária para o cumprimento da missão constitucional estabelecida
Os direitos coletivos são conceituados no art. 82, II, do CPC, como “os no artigo 134 da CF/88.
transindividuais de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria,
25. BRASIL. STJ. REsp 1264116/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA
TURMA, julgado em 18/10/2011, DJe 13/04/2012. Disponível em: http://www.stj.jus.br/ 26. GRINOVER, Ada Pellegrini. Parecer sobre a legitimidade da Defensoria Pública
SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=null&livre=legitimidade+defensoria+p%- para o ajuizamento de Ação Civil Pública. Revista da Defensoria Pública. vol.4, n.2, jul-
FAblica+a%E7%E3o+civil+p%FAblica+&b=ACOR#DOC2. Acesso em: 17.out.2012. dez.2011, p. 165.

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194 ­— Carlos Henrique Bezerra Leite NA DEFESA DOS DIREITOS METAINDIVIDUAIS DOS TRABALHADORES — ­195
3.3 Defesa dos direitos difusos A aproximação entre o interesse protegido e a parte autora é in-
O ponto mais sensível acerca da atuação da Defensoria Pública na tute- dicada por Paulo César Pinheiro Carneiro como um relevante passo
la coletiva se refere aos interesses difusos. para a garantia da efetiva defesa do direito em discussão, pois “a legiti-
Assim dispõe o artigo 81, I, do CDC: “I - interesses ou direitos di- mação da pessoa ou das pessoas mais adequadas para a defesa de um
fusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de direito, tenha a natureza que tiver, possibilitará que ele possa efetiva-
natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e liga- mente ser reclamado, da melhor forma e com o melhor desempenho”. 27
das por circunstâncias de fato.” A exigência da comprovação prévia da inexistência de recursos
Sendo características dos interesses difusos a transindividuali- configura um indevido óbice à atuação da Defensoria Pública da União,
dade e a indivisibilidade, discute-se de que forma seria possível identi- eis que a hipossuficiência do ponto de vista organizacional poderá ser
ficar a carência financeira de seus titulares apta a ensejar a atuação da identificada a partir do próprio pedido formulado.
Defensoria Pública. Nesse sentido registra Ada Pellegrini Grinover:
Para responder a esta questão é necessário retomar as premis-
Saliente-se, ainda, que a necessidade de compro-
sas que fazem parte deste trabalho. Inicialmente tem-se que nenhuma
vação da insuficiência de recursos se aplica exclu-
restrição foi imposta na lei no tocante à atuação da Defensoria Pública
sivamente às demandas individuais, porquanto,
em relação à tutela coletiva. Por outro lado, a interpretação que atri- nas ações coletivas, esse requisito resultará natural-
bui a máxima eficácia ao dispositivo constitucional que trata das fun- mente do objeto da demanda – o pedido formulado.
ções da Defensoria Pública é aquela que permite a utilização de todos Bastará que haja indícios de que parte ou boa par-
os meios e recursos para a defesa dos cidadãos necessitados. te dos assistidos sejam necessitados. E, conforme
já decidiu o TRF da 2ª Região, nada há nos artigos
Nesse escopo, ainda que sejam indetermináveis os sujeitos titu-
5º, LXXIV e 134 da CF que indique que a defesa dos
lares de direitos difusos, tem-se que sua defesa também pode alcançar necessitados só possa ser individual (Apelação cível
a população vulnerável, o que atrai a responsabilidade da Defensoria n. 2004.32.00.005202-7/AM). Seria até mesmo um
Pública. Em matéria trabalhista, por exemplo, a contratação de empre- contrassenso a existência de um órgão que só pu-
gado público sem a realização de concurso público (CF, art. 37, I, II, e desse defender necessitados individualmente, dei-
§2°) pode implicar em ofensa ao direito de acesso aos cargos e empre- xando à margem a defesa de lesões coletivas, social-
mente muito mais graves.28
gos públicos de pessoas necessitadas economicamente ou não.
A indeterminação dos titulares, assim, não se apresenta como
um critério adequado para cercear a atuação da instituição legitima- O Superior Tribunal de Justiça (STJ) posiciona-se no sentido do
da de acordo com a lei para a defesa de qualquer espécie de interesse cabimento da ação civil pública ajuizada pela Defensoria Pública para
coletivo. Afinal, ao se proteger um bem ou valor jurídico que pertence a defesa de direitos difusos.29 Espera-se, assim, que este seja o posicio-
a todos, necessariamente ali estarão incluídos cidadãos necessitados.
27. CARNEIRO, Paulo César Pinheiro. Acesso à justiça: juizados especiais cíveis e
O que se faz necessário é analisar a pertinência entre o objeto ação civil pública: uma nova sistematização da teoria geral do processo. Rio de Janeiro:
da demanda e as atribuições da Defensoria Pública da União, indepen- Forense, 2007, p.67.
dentemente do direito ser ou não difuso. Ou seja, mais importante do 28. GRINOVER, Ada Pellegrini. Parecer sobre a legitimidade da Defensoria Pública para
o ajuizamento de Ação Civil Pública, p.156.
que definir a titularidade do direito para se definir a legitimidade para a 29. BRASIL. STJ. REsp 912849/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA,
ação coletiva é verificar se há correspondência entre as atribuições ins- julgado em 26/02/2008, DJe 28/04/2008. Disponível em: http://www.stj.jus.br/SCON/
titucionais da parte e o interesse em discussão. jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=null&processo=912849&b=ACOR#.Acesso

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196 ­— Carlos Henrique Bezerra Leite NA DEFESA DOS DIREITOS METAINDIVIDUAIS DOS TRABALHADORES — ­197
namento das cortes trabalhistas até mesmo diante da natureza do di- ampliado na garantia de acesso a direitos – individuais ou coletivos –
reito fundamental ao trabalho por ela protegido, afinal, da população carente, tendo a legislação lhe conferido ampla legitimi-
dade para a propositura de ações civis públicas.
quem mais precisa da tutela dos direitos difusos Diante disso, de acordo com a nova hermenêutica constitu-
são os carentes assistidos pela Defensoria Públi- cional, a interpretação a ser data ao artigo 134 da CF/88 na análise da
ca. Só isso já é suficiente, dentro de uma herme-
legitimidade à Defensoria Pública para a tutela coletiva de direitos
nêutica minimamente substancialista, para es-
pancar qualquer dúvida acerca da validade e da deve considerar que esta instituição foi criada especificamente para
conveniência da legitimidade da Defensoria no o fim de efetivar o direito fundamental à assistência jurídica integral
tocante à defesa de direitos difusos. Pudesse ser e gratuita custeada pelo Estado. Portanto, sua forma de atuação deve
recusada tal legitimidade, estaríamos afastando estar condicionada à utilização de todos os instrumentos legais dis-
os necessitados desses direitos indivisíveis, o que poníveis para o cumprimento de sua missão constitucional.
seria altamente discriminatório.30
Dessa forma, em se tratando de direitos individuais homogê-
neos, faz-se necessária a atuação da DPU na Justiça do Trabalho se den-
tre os titulares deste direito houver algum trabalhador hipossuficiente.
Considerações finais Eventual existência, dentro do grupo lesionado, de pessoas não
O novo e amplo conceito de acesso à justiça trazido pela Constituição consideradas hipossuficientes sob o ponto de vista econômico, e que
Federal de 1988, que abrange a tutela dos interesses metaindividuais, possam ser beneficiadas com o processo, deve ser verificada na fase de
sedimentou um novo olhar sobre os conflitos sociais existentes em liquidação da sentença, nos termos do artigo 91 e ss. do Código de Defe-
uma sociedade cada dia mais complexa e massificada. sa do Consumidor c/c o artigo 21 da Lei da Ação Civil Pública, que será
As inovações legislativas que resultaram na formação de um promovida pela Defensoria Pública no caso de hipossuficientes, ou por
novo sistema integrado de acesso à justiça trouxeram uma nova pos- advogado particular, para os demais.
sibilidade de resolução de conflitos na seara trabalhista que, embora No que pertine aos direitos coletivos stricto sensu, a atuação da
referentes, na essência, a uma coletividade de pessoas, acabam sendo Defensoria Pública da União na defesa desses direitos é cabível quando
tratadas com base no clássico modelo – liberal e burguês – restrito à so- se trata de um grupo ou categoria de trabalhadores necessitados sob o
lução de processos individuais. ponto de vista econômico ou organizacional.
Em matéria de legitimação para a defesa dos interesses metain- Para a defesa dos direitos difusos, cujos titulares são indeter-
dividuais dos trabalhadores, neles incluídos os difusos, individuais ho- minados, o que se faz necessário é analisar a pertinência entre o obje-
mogêneos e coletivos, o direito brasileiro consagrou a legitimação dis- to da demanda e as atribuições da Defensoria Pública da União, o que
juntiva e concorrente para promoção de ações civis públicas, e ampliou também ocorre em relação aos demais direitos coletivos em espécie.
o rol de legitimados ativos para incluir a Defensoria Pública. Ou seja, mais importante do que definir a titularidade do direito para
Responsável por prestar uma assistência que não se restrin- se definir a legitimidade para a ação coletiva é verificar se há corres-
ge à atuação judicial, a Defensoria Pública passou a exercer um papel pondência entre as atribuições institucionais da parte e o interesse em
discussão. Em caso positivo, há legitimidade da Defensoria Pública da
em: 17.out.2012. União encontra-se devidamente fundamentada.
30. SOUSA, José Augusto Garcia de. A legitimidade da Defensoria Pública para a
tutela dos interesses difusos (uma abordagem positiva0. Revista da EMERJ, v.13,
n.51, 2010, p.118.

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198 ­— Carlos Henrique Bezerra Leite NA DEFESA DOS DIREITOS METAINDIVIDUAIS DOS TRABALHADORES — ­199
Referências LANGER, Octaviano. A tutela coletiva como instrumento de acesso à justiça. Revista de
Direito Público. Londrina, v.5, n.3, dez.2010, p.46-65.
ALVES, Justiça para todos! Assistência Jurídica Gratuita nos Estados Unidos, na França e
no Brasil. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.
LEITE, Carlos Henrique. Acesso coletivo à justiça como instrumento para efetivação
dos direitos humanos: por uma nova mentalidade. Revista da ESMAT. vol.13, ano2, n.2,
BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da Constituição: fundamentos de uma Nov.2009, p. 8-30.
dogmática constitucional transformadora. São Paulo: Saraiva, 2003.

___________. Ação civil pública na perspectiva dos direitos humanos. 2. ed. São Paulo: LTr,
BARROSO, Luís Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas - limites e 2008.
possibilidades da Constituição brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 20003, p. 225-226.

LIMA, Frederico Rodrigues Viana de Lima. Defensoria Pública. Salvador: JusPodivm,


BRASIL. STJ. REsp 1264116/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, 2010.
julgado em 18/10/2011, DJe 13/04/2012. Disponível em: http://www.stj.jus.br/SCON/
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Lidiane da Penha Segal A LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO NA JUSTIÇA DO TRABALHO


200 ­— Carlos Henrique Bezerra Leite NA DEFESA DOS DIREITOS METAINDIVIDUAIS DOS TRABALHADORES — ­201
A LIMITAÇÃO SALARIAL À UTILIZA-
ÇÃO DA DEFENSORIA PÚBLICA E O
ÓBICE AO ACESSO À JUSTIÇA
Marcelo Sant’Anna Vieira Gomes1
Jackelline Fraga Pessanha2
Gizelly Gussye Amaral Rabello3

O
Introdução
Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que
comprovarem insuficiência de recursos. O texto supramencio-
nado determina que é dever do Estado prestar assistência
judiciária gratuita àqueles que dela necessitar, haja vista a
sua hipossuficiência financeira. Isso é o que determinar o art. 5º, inciso
LXXIV, da Carta Constitucional de 1988 e é o pondo nodal que se insere
o presente artigo.
O problema que surge, portanto, é identificar o que seria a fami-
gerada expressão insuficiência de recursos. Os instrumentos normativos
que regem as Defensorias Públicas Estaduais ao longo do Brasil, esta-
belecem que o atendimento será para as pessoas que recebam até três
salários mínimos, em regra.
Da mesma forma, a Defensoria Pública da União – DPU, esta-
belece através da Resolução n.º 85, de 11 de fevereiro de 2014, em seu
art. 1º que “presume-se economicamente necessitada a pessoa natural que

1. Mestre em Direito pela Universidade Federal do Espírito Santo – UFES. Graduado e


Pós Graduado em Direito Processual Civil pela Faculdade de Direito de Vitória – FDV. Vi-
ce-Secretário Geral da Academia Brasileira de Direitos Humanos – ABDH. Professor da
Faculdade São Geraldo. Servidor Público Federal.
2. Mestre em Direitos e Garantias Fundamentais pela FDV – Faculdade de Direito de Vi-
tória. Graduada pela Faculdade de Direito de Vila Velha. Pós-Graduada em Direito Admi-
nistrativo e em Direito e Gestão Ambiental pela Faculdade Estácio de Sá. Professora da
Faculdade São Geraldo – FSG. Servidora Pública Estadual.
3. Mestre em Direito pela Universidade Federal do Espírito Santo – UFES. Graduada em
Direito pela UFES. Pós-graduada em Direito Público pela Faculdade São Geraldo – FSG e
professora na mesma Instituição. Servidora Pública Estadual.

A LIMITAÇÃO SALARIAL À UTILIZAÇÃO DA DEFENSORIA


PÚBLICA E O ÓBICE AO ACESSO À JUSTIÇA — ­203
integre núcleo familiar, cuja renda mensal bruta não ultrapasse o valor to- a só poder questionar seus direitos, desde que esteja representado por
tal de 3 (três) salários mínimos”. Sendo assim, o presente estudo busca um conhecedor de leis (um advogado).
responder se a limitação de três salários mínimos gera, por consequên- É importante perceber que o fenômeno do acesso à justiça pos-
cia, óbice ao acesso à justiça. sui vários sentidos. Contudo, ao se tratar do tema do acesso à justiça,
A questão é de suma importância na conjuntura político social não há como se afastar daqueles que são conhecidos como os precur-
atual, tendo em vista que tem se observado uma diminuição do poder sores dos estudos sobre o tema: Mauro Cappelletti e Bryant Garth. Os
aquisitivo da população, uma redução de atendimento pelo Estado às autores acima mencionados4, ao analisarem o tema relacionado ao efe-
suas necessidades básicas e uma série de lesões a direitos fundamen- tivo acesso à justiça por parte dos cidadãos, já em 1988, afirmavam que
tais, sem que haja uma contraprestação eficaz. Nesse contexto, se faz
necessário o estabelecimento de uma análise apurada dos problemas, A expressão “acesso à Justiça” é reconhecidamente
ou não, que a limitação aos salários mínimos pode trazer aos cidadãos de difícil definição, mas serve para determinar duas
finalidades básicas do sistema jurídico – o sistema
que necessitam da assistência judiciária gratuita.
pelo qual as pessoas podem reivindicar seus direitos
Para tanto, o primeiro tópico será o responsável por trabalhar as e/ou resolver seus litígios sob os auspícios do Esta-
funções relativas à Defensoria Pública, sua importância e sua missão do. Primeiro, o sistema deve ser igualmente acessí-
constitucional. Já o segundo tópico foi destinado ao estabelecimento vel a todos; segundo, ele deve produzir resultados
de questões relativas à distribuição de renda da população brasileira que sejam individual e socialmente justos. [...] Sem
assim como uma análise do que vem a ser a insuficiência de recursos dúvida, uma premissa básica será de que justiça so-
cial, tal como desejada por nossas sociedades mo-
estabelecida pela Carta Constitucional.
dernas, pressupõe o acesso efetivo.
Por último, buscar-se-á responder à questão relativa ao fato de
se a insuficiência de recursos prevista na Carta Constitucional vem sen-
Perceba-se com a afirmação acima que, já há pelo menos duas
do aplicada adequadamente, na prática e se essa limitação gera ou não
décadas, o acesso à justiça apresenta-se como o foco da discussão, seja
óbice ao acesso à justiça. Para fins de fundamentação do presente tra-
por parte da doutrina, seja pelo legislador infraconstitucional. Isso por-
balho, toma-se por foco os autores Mauro Cappelletti e Bryant Garth,
que, está claro que as recentes alterações legislativas, por mais signifi-
no que pertine à obra versando sobre Acesso à Justiça.
cativas que tenham sido (e não se deve desmerecê-las), elas não tive-
ram o condão de solucionar alguns problemas gerados, o que faz com o
1. A defensoria pública como impor- que o cidadão fique à mercê, em alguns casos, de arbitrariedades.
tante ator no favorecimento ao aces- Logicamente que, as crises – leia-se crises, como os fenôme-

O
so à justiça nos de alterações de direito decorrente de problemas de interpretação
pelo operador do Direito - são necessárias para que se possa ter uma
famigerado acesso à justiça já vem sendo há anos estudado e
visão global sobre o problema, analisando-o e buscando soluções viá-
tem sido uma constante as variações de entendimento que
veis. Contudo, é importante perceber que em uma sociedade dinâmica
cada autor tem atribuído ao fenômeno. O tema é tão extenso
como a brasileira, em que o imediatismo é o foco, nem sempre o resul-
que cada um, colocando seu ponto de vista e seu viés de com-
tado acaba sendo satisfatório.
preensão do fenômeno, tem chegado a algumas conclusões que buscam
Mais que isso. A sociedade atual apresenta-se com diferenças
facilitar o estreitamento da justiça àqueles que, efetivamente, necessitam
de buscá-la. Há uma propensão a evitar que o cidadão esteja relegado 4. CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à justiça. Porto Alegre: Fa-
bris, 1988. p. 08.

Marcelo Sant’Anna Vieira Gomes, A LIMITAÇÃO SALARIAL À UTILIZAÇÃO DA DEFENSORIA


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significativas entre suas mais variadas classes sociais, razão pela qual, Criticando o atual modelo do Direito e a forma como os opera-
há uma necessidade premente, real e atual de que os modelos proces- dores têm lidado com a matéria, é possível mencionar o que Antônio
suais se adequem a essa conjuntura. Carlos Wolkmer6 defende em sua obra, ao estabelecer que
O processo não deve ser observado como um todo isolado. Ele,
na medida em que existe como instrumento a serviço da população, a estrutura normativa do moderno Direito positi-
deve prestar-se à solucionar conflitos, evitando que haja um maior des- vo-formal é pouco eficaz e não consegue atender à
mundialidade competitividade das atuais socieda-
gaste da máquina Estatal para solucionar questões simples. De acordo
des periféricas que passam por distintas espécies de
com Barbosa Moreira5 reprodução do capital, por acentuadas contradições
sociais e por fluxos que refletem tanto crise de legi-
a) o processo deve dispor de instrumentos de tutela timidade quanto crise na efetivação da justiça. Daí a
adequados a todos os direitos (e às outras posições obrigatoriedade de se propor e introduzir discussões
jurídicas de vantagem) contemplados no ordena- sobre a ‘crise de paradigmas’ dominantes e as ruptu-
mento, resultem eles de expressa previsão norma- ras dos modelos de fundamentação, pois, como na
tiva, ou inferíveis do sistema; b) esses instrumentos correta observação de Thomas S. Kuhn, as crises são
devem ser praticamente utilizáveis, sejam quais fo- uma pré-condição necessárias para a emergência de
rem os supostos titulares dos direitos (e das outras novas teorias e de novos referenciais.
posições jurídicas de vantagem), inclusive quando
indeterminado ou indeterminável o círculo dos su-
Infelizmente, o que se percebe é que a justiça esperada, nem
jeitos; c) é preciso assegurar condições propícias à
exata e completa reconstituição dos fatos relevan- sempre consegue ser alcançada. E isso, exatamente devido ao excesso
tes, a fim de que o convencimento do julgador cor- de formalismo a que o processo tem sido alçado.
responda, tanto quanto possível, à realidade; d) em Quando é observado todo esse formalismo, percebe-se que os
toda a extensão da possibilidade prática, o resul- postulados estabelecidos pela Carta Constitucional de 1988, acabam
tado do processo há de ser tal que assegure à parte sendo deixados de lado, em nome de um tecnicismo evidenciado pela
vitoriosa o pleno gozo da utilidade especifica a que
necessidade de acabar com mais um processo: os princípios da isono-
faz jus segundo o ordenamento; e) esses resultados
hão de ser atingidos com o mínimo dispêndio de mia7 e da inafastabilidade do Poder Judiciário8 são de forma direto afe-
tempo e energia. tados pela postura adotada por alguns aplicadores da lei (a exemplo
dos magistrados).
Assim, constata-se que o processo nada mais é que o meio pelo Assim, acaba sendo a instrumentalidade o ponto nodal a tentar
qual o cidadão busca perante o Estado, a intervenção deste para a so- solucionar o problema. De acordo com Cândido Rangel Dinamarco9,
lução do conflito. Contudo, infelizmente alguns operadores do Direito
utilizam as regras hoje postas da forma como melhor lhes aprouverem. 6. WOLKMER, Antônio Carlos. Introdução ao pensamento jurídico crítico. 5. ed. São
Paulo: Saraiva, 2006. p. 183.
Há uma total amnésia quanto ao fato de que a justiça é criada de
7. Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-
forma à preservar os direitos do cidadão, o que, infelizmente, faz com se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida,
que verdadeiras heresias sejam praticadas. à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, [...] (grifo nosso).
8. XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.
9. DINAMARCO, Cândido Rangel. Escopos políticos do processo. In:________; GRINO-
5. BARBOSA MOREIRA, José Carlos. Notas sobre o problema da ‘efetividade’ do proces- VER, Ada Pellegrini; WATANABE, Kazuo (coords). Participação e processo. São Paulo:
so. In: Temas de direito processual. 3ª série. São Paulo: Saraiva, 1984. p. 29. Revista dos Tribunais, 1988.

Marcelo Sant’Anna Vieira Gomes, A LIMITAÇÃO SALARIAL À UTILIZAÇÃO DA DEFENSORIA


206 ­— Jackelline Fraga Pessanha e Gizelly Gussye Amaral Rabello PÚBLICA E O ÓBICE AO ACESSO À JUSTIÇA — ­207
Essa postura descortina novos horizontes e perspec-
tivas antes insuspeitadas, para o dogma da instru- A primeira ‘onda’ desse movimento novo - foi a as-
mentalidade do processo. Não constitui novidade a sistência judiciária; a segunda dizia respeito às re-
afirmação de que o processo é um instrumento, mas formas tendentes a proporcionar representação ju-
fica incompleta a afirmação e truncado o raciocínio, rídica para os interesses ‘difusos’, e especialmente
se não for logo em seguida determinado o fim a que nas áreas da proteção ambiental e do consumidor;
se destina esse meio, ou seja, a missão ou missões e o terceiro – e mais recente – é o que nos propo-
que o instrumento é chamado a realizar. O raciocí- mos a chamar simplesmente enfoque de acesso à
nio teleológico, inerente ao pensamento instrumen- justiça [...]10.
talista, há de incluir então, necessariamente a fixa-
ção de escopos do processo, ou seja, dos propósitos
Há que se perceber que, com o advento da Carta Constitucio-
norteadores de sua instituição e das condutas dos
nal de 1988, só que em território nacional, esses ensinamentos foram
agentes estatais que o utilizam. A riqueza da tese
instrumentalista e a própria legitimidade metodoló- prontamente acolhidos. Seria, então, a grande função da Defensoria
gica derivam mesmo da oportunidade, que propor- Pública no sistema normativo nacional, quando se está a tratar da de-
cionam, do estabelecimento de verdadeiros pólos de fesa dos hipossuficientes, que são os que mais necessitam.
atração, para que os valores sociais e políticos ine- Não é à toa que o art. 134 da Carta Constitucional, devidamente
rentes à cultura nacional possam com isso ditar as
alterado pela Eenda Constitucional n.º 80, de 04 de junho de 2014, dei-
linhas básicas do endereçamento de todo o sistema
xa evidenciada a grande amplitude de atuação da Defensoria Pública
processual e das, especulações a seu respeito.
quanto à sua missão e importância institucional, afirmando que “Art.
134. A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função ju-
Assim sendo, a melhor constatação que se extrai é que o ideá-
risdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do
rio de justiça está intimamente ligado à instrumentalidade de formas.
regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção
Nesse sentido, é necessário que todo o operador do Direito seja capaz
dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial,
de conceber o processo como um meio para se chegar à solução da con-
dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos neces-
trovérsia, ou seja, a de levar justiça ao caso concreto (ou afirmando-se
sitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal”.
de acordo com a técnica jurídica, levar a tutela jurisdicional àquele que
O dispositivo é claramente expresso no sentido de traduzir que
vai às portas do Estado, provocá-lo a atuar).
a Defensoria tem, além de uma função real de democratização do pro-
Se o operador do Direito necessita compreender que o processo é
cesso àqueles que necessitam, a defesa do cidadão em todos os graus,
um instrumento e não um empecilho à concretização de direitos, resta
sendo judicial ou extrajudicial. É esse, portanto, o grande sentido de
saber se o processo eletrônico, por mais que tenha sido incorporado com
sua atuação. Ao que tudo indica, busca-se trazer uma nova concepção
a melhor das intenções, tem seguido a mesma lógica. Para tanto, impor-
de que “[...] o acesso à justiça pode, portanto, ser encarado como o re-
tante observar o modelo de processo eletrônico, à luz do acesso à justiça.
quisito fundamental – o mais básico dos direitos humanos – de um sis-
É por esse motivo que a Defensoria Pública tem o dever de fun-
tema jurídico moderno e igualitário que pretende garantir, e não ape-
cionar como uma instituição atuante para a defesa dos interesses da
nas proclamar os direitos de todos”11.
população. Ela advém, exatamente, daquilo que Mauro Cappelletti e
Bryant Garth, estabeleceram como ondas de acesso à justiça, mais es- 10. CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à justiça. Porto Alegre:
pecificamente, em relação à primeira onda, conforme bem se extrai do Fabris, 1988. p. 31.
excerto abaixo transcrito 11. CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à justiça. Porto Alegre:

Marcelo Sant’Anna Vieira Gomes, A LIMITAÇÃO SALARIAL À UTILIZAÇÃO DA DEFENSORIA


208 ­— Jackelline Fraga Pessanha e Gizelly Gussye Amaral Rabello PÚBLICA E O ÓBICE AO ACESSO À JUSTIÇA — ­209
Diante de tudo esposado, percebe-se que o Estado Democrático não extremamente pobres (R$ 648,00/mês); 3) Vulnerável (R$1.030,00/
de Direito não teria sua completude se não fosse a preservação clara mês); 4) Baixa classe média (R$ 1.540,00/mês); 5) Média classe média
das funções da Defensoria Pública, como formas, efetivas, de garantia (1.925,00/mês); 6) Alta classe média (R$ 2.813,00/mês); 7) Baixa classe
de solução de controvérsias por parte da população de maneira à gerar alta (R$ 4.845,00/mês e 8) Alta classe alta (R$12.988,00/mês).
os escopos do processo de harmonização das relações. Esses dados do relatório, deixam claro que grande parte da po-
pulação brasileira hoje, está inserida na condição de classe média ou
2. Distribuição de renda da população classe média alta. Ao que tudo indica, o critério dos hipossuficientes,

brasileira e a real noção de insuficiên- passa a merecer uma melhor análise por parte do legislador, no que se
refere a quem deve ser atendido pela assistência judiciária gratuita.

N
cia de recursos Isso porque, continuando na análise do relatório, a Comissão
a atualidade, tem-se claramente uma dificuldade de se descreve a divisão da renda per capita e os valores que as estratifica-
distinguir quem seriam os cidadãos que se enquadram ções vieram alcançando ao longo dos anos, a fim de demonstrar o ce-
como inseridos no contexto de insuficiência de recursos. nário conjuntural da população. Ao que parece, o crescimento da renda
Ocorre que, é importante compreender o que vem a ser da população tem aumentado gradativamente
essa real insuficiência de recursos na atualidade, como forma de
compreender quem seriam os hipossuficientes, na distribuição de Desse modo, obtemos o tamanho da classe media
renda da população. em cada ano pela porcentagem das pessoas que vi-
Há, hoje, uma dificuldade em observar que seriam considerados vem em domicílios com renda per capita nominal
entre estes dois limites no ano em analise. Em 2001,
os reais hipossuficientes para fins de determinar quem terá direito à
38% da população brasileira viviam em domicílios
utilização da Defensoria Pública. Contudo, o critério, apesar de objeti- com renda per capita entre R$140 e R$491 (os limi-
vo, deve ser analisado com cautela. tes na classe media neste ano), enquanto que em
Isso porque, muito embora parte da população esteja enquadra- 2009, 48% da população brasileira vivia em domicí-
da na classe média ou alta, o custo de vida no país, devido à inflação lios com renda per capita entre R$248 e R$867 (os
tem tomado circunstâncias estratosféricas. De acordo com a Comissão limites na classe media neste ano). Em ambos os
casos o intervalo real da classe media e de R$291 a
para Definição da Classe Média no Brasil, vinculada à Secretaria de As-
R$1019, em termos dos valores de 2012.
suntos estratégicos da Presidência da República, percebe-se que a so-
ciedade brasileira foi dividida em vários estratos sociais. Alem disso, pode-se com estas informações estimar
A Comissão estabeleceu para aferir a renda média familiar, tendo o tamanho atual da classe media. Em 2003, 37% da
como base o mês de abril de 2012, 8 estratificações sociais. Esse estudo foi população brasileira pertenciam a classe media, já em
baseado nas estimativas produzidas com base na Pesquisa Nacional por 2009 este numero subiu para 48%. Sendo assim, ao
Amostra de Domicílios (PNAD) que delimitou os seguintes grupos e ren- longo deste período de 6 anos o tamanho relativo da
classe media cresceu 11 pontos percentuais, equiva-
das familiares12: 1) extremamente pobres (R$227,00/mês); 2) Pobres, mas
lente a 1,83 pontos percentuais por ano. Como o tama-
nho da classe media era de 48% em 2009, segue que
Fabris, 1988. p.12. mantida a taxa de crescimento ao ano, a classe media
12. BRASIL. Governo Federal. Secretaria de Assuntos Estratégicos. Relatório da
em 2012 deve abarcar 54% da população brasileira.13
Comissão para Definição da Classe Média no Brasil. Brasília: Presidência da
República, 2012. p. 62. 13. BRASIL. Governo Federal. Secretaria de Assuntos Estratégicos. Relatório da

Marcelo Sant’Anna Vieira Gomes, A LIMITAÇÃO SALARIAL À UTILIZAÇÃO DA DEFENSORIA


210 ­— Jackelline Fraga Pessanha e Gizelly Gussye Amaral Rabello PÚBLICA E O ÓBICE AO ACESSO À JUSTIÇA — ­211
Os críticos da conjuntura atual brasileira, afirmariam que a evo- Quando a vulnerabilidade foi medida pela chance de
lução da economia não serviria de parâmetro para alterações no corpo vir a ser pobre em algum momento ao longo do próxi-
mo quinquênio, os limites inferior e superior obtidos
dos instrumentos normativos, o que, ao que parece, trata-se de argu-
para a classe media foram de R$288 e R$1151. Dados
mento extremamente falacioso. Muito embora a Resolução da Defen-
esses limites, a classe media, em 2009, iniciaria no
soria Pública da União, citada no início deste manuscrito, estabeleça 33º percentil e terminaria no 85º percentil, represen-
que a renda seria de 3 (três) salários mínimos, que dariam direito ao tando, dessa forma, 52% da população brasileira nes-
atendimento perante sua entidade, e que trata-se de um requisito que se ano. Segundo essa definição, o tamanho relativo
abraçaria a maioria da população brasileira, em determinadas hipóte- da classe media teria aumentado 12 pontos percen-
tuais, passando de 40%, em 2001, para 52%, em 2009.
ses esse valor é muito pouco em relação a todo o contexto nacional.
Já quando o grau de vulnerabilidade foi medido pela
E não estariam errados aqueles que não concordam com essa
chance de vir a ser pobre no próximo ano houve um
afirmação. Considerando que o salário mínimo, hoje, é de R$ 724,00 aumento de 9 pontos percentuais, com uma classe
e que o somatório de três salários mínimos, gera um montante de R$ media menos expressiva, passando de 33% em 2001
2.172,00, os críticos afirmariam que a Defensoria só deixaria de atender para 42 em 200914.
o estrato da classe baixa alta e do superior, o que seria adequado.
Contudo, é importante destacar também que o custo de vida Sendo assim, os dados deixam claros que há volatilidade em re-
também vem crescendo nos últimos anos. De acordo com o Relatório lação à renda da população. E outras palavras, as classe estratificadas,
conforme enunciadas no estudo, deixam evidenciado que não há uma
Para ilustrar a metodologia descrita, definimos um li- sustentação na renda familiar.
mite superior e um limite inferior, de acordo com três Não havendo previsibilidade e nem sustentação entre classes,
critérios: i) chance de vir a ser pobre no próximo ano;
torna-se impossível estabelecer critérios objetivos para acesso à justiça.
ii) chance de vir a ser pobre em algum dos próximos
cinco anos e iii) o grau de pobreza estrutural. O limite
Há que se perceber que a ideia de assistência judiciária gratuita,
superior definiu-se como 3%, para o primeiro caso, 7% parte da concepção de Estado Democrático de Direito. Em suma, o que
para o segundo, e 10%, para o terceiro caso. O limite in- se percebe é a necessidade de democratização de acesso da população
ferior, por sua vez, definiu-se como 1,5% para o primei- à tutela jurisdicional do Estado.
ro caso, 3% para o segundo e 1% para o terceiro caso. Portanto, quando o legislador Constitucional estabeleceu in-
suficiência de recursos, quis ele que no caso concreto fosse analisa-
Essas escolhas levaram, no caso do grau de vulnera-
do se o cidadão ou não está em condição de vulnerabilidade apta a
bilidade estrutural, a um limite inferior para a ren-
da per capita da classe media de R$285, e a um limi-
utilizar os serviços da Defensorias Públicas. Para entender esse ter-
te superior de R$1034. Estabelecidos esses limites, mo, é necessário que haja um estudo mais cauteloso em relação à
a classe media, em 2009, iniciaria no 33º percentil lógica do Direito.
e terminaria no 83º percentil, representando, dessa Tanto o é que Tárek Moyses Moussalem15 é um dos autores que
forma, metade da população brasileira, em 2009. melhor tratam desse fenômeno ao afirmar que
Segundo essa definição, o tamanho relativo da clas-
se media teria aumentado 11 pontos percentuais, 14. BRASIL. Governo Federal. Secretaria de Assuntos Estratégicos. Relatório da
passando de 39%, em 2001, para 50%, em 2009. Comissão para Definição da Classe Média no Brasil. Brasília: Presidência da
República, 2012. p. 46.
Comissão para Definição da Classe Média no Brasil. Brasília: Presidência da 15. MOUSSALEM, Tárek Moysés. Fontes do direito tributário. São Paulo: Max Limo-
República, 2012. p. 64-65. nad, 2001. p. 29.

Marcelo Sant’Anna Vieira Gomes, A LIMITAÇÃO SALARIAL À UTILIZAÇÃO DA DEFENSORIA


212 ­— Jackelline Fraga Pessanha e Gizelly Gussye Amaral Rabello PÚBLICA E O ÓBICE AO ACESSO À JUSTIÇA — ­213
O conhecimento é um fato complexo […]. É a rela- de positivação do direito, fazem com que o homem
ção que se dá entre: 1) a linguagem do sujeito cog- (agente competente) aproxime a linguagem do di-
noscente e 2) a linguagem do sujeito destinatário so- reito positivo da linguagem da realidade social, dan-
bre a 3) linguagem do objeto enunciado. do por resultado a linguagem da facticidade jurídica.

O homem, como ser cultural, habita uma linguagem. O Nesse sentido, não admite-se, como razoável que a insuficiên-
sujeito emissor edifica seu mundo de acordo com sua cia de recursos que o legislador constitucional de 1988 quis estabele-
linguagem e emite enunciados ao destinatário. Este,
cer, traria como consequência a limitação de 3 salários mínimos. Ao
por sua vez, deverá coabitar o mesmo mundo linguís-
tico do emissor para que possa compreender a mensa- que tudo indica, o intérprete peca e vem pecando em relação ao tema,
gem (comunicação). A palavra não é só a materializa- esquecendo das consequências lógicas de seu ato. E isso que ficará me-
ção do pensamento, é o próprio pensamento. o mundo lhor demonstrado no tópico a seguir.
circundante é constituído pela linguagem porque esta
se encontra inevitavelmente atrelada ao conhecimento.
3. A limitação infraconstitucional dos
Sendo assim, o que se percebe é os intérpretes devem analisar três salários mínimos e o óbice ao

D
as expressões jurídicas dando-lhes significados. Isso quer dizer que, é acesso à justiça: considerações finais
através da intelecção daquele que analisa a expressão colocada em de- iante de tudo até aqui exposto, resta mais que demonstra-
terminada legislação, que terá condições de atribuir-lhe sentido. do que a Defensoria Pública, foi, é e continuará sendo uma
Em suma, o legislador ao estabelecer que todos os cidadãos terão importante instituição democrática, exercendo uma função
direito à assistência judiciária, desde que estejam desprovidos de recur- primordial dentro do Estado Brasileiro. É mais que evidente
sos, ou com recursos insuficientes, deixou claro que não gostaria de esta- que a desproporção de renda entre a população é gigantesca.
belecer um significado fechado. Assim sendo, não parece que o corolário Contudo, toda essa questão decorre, basicamente, da falta de
dos 03 salários mínimos seja algo que possa ser mantido até a atualidade. planejamento estratégico e econômico do Governo Federal Brasileiro,
Isso porque, a aproximação do direito ao caso concreto é fun- ao não prover, a contento, as necessidades básicas do cidadão. Tanto
ção daquele que está imiscuído de poder para, assim, proceder. Nestes é assim que, considerando os dados levantados, há forte tendência de
termos, sendo ele legítimo, caberá a este estabelecer o sentido que a volatilidade entre os estratos sociais esmiuçados na pesquisa da Secre-
norma terá diante do caso concreto. Essa, nada mais é que a conclusão taria de Assuntos Estratégicos.
lógica estabelecida por Lourival Vilanova16 em relação aos conceitos ju- É por esse motivo que a função da Defensoria Pública torna-se
rídicos que causem dúvida importante o a conjuntura social brasileira. Remetendo-se às ondas de
acesso à justiça enunciadas por Mauro Cappelletti e Bryant Garth, já
A aplicação de normas de produção normativa torna não há mais como manter a participação da população nas decisões
possível a aplicação de uma norma de conduta ou de
do Estado, sem que ele proporcione instrumentos capazes de auxi-
uma norma de revisão sistêmica (por exemplo: nor-
ma revogatória). As normas de produção normati- liar o cidadão.
va, por estabelecerem as regras do jogo no processo Contudo, ao que parece, o critério objetivo que tem-se estabeleci-
do nas Defensorias Públicas ao redor do Brasil, determinando que ape-
16. VILANOVA, Lourival. Norma Jurídica – Proposição Jurídica. Revista de Direito Pú- nas terão direito de assistência judiciária gratuita aqueles que tiverem
blico, São Paulo, n. 61, jan./mar. 1982, p. 18. renda de até 3 salários mínimos, resta flagrantemente constitucional.

Marcelo Sant’Anna Vieira Gomes, A LIMITAÇÃO SALARIAL À UTILIZAÇÃO DA DEFENSORIA


214 ­— Jackelline Fraga Pessanha e Gizelly Gussye Amaral Rabello PÚBLICA E O ÓBICE AO ACESSO À JUSTIÇA — ­215
Obviamente que, sabe-se que devido ás condições proporciona-
Referências bibliográficas
das pelo Estado, a própria Defensoria não tem condições suficientes de BARBOSA MOREIRA, José Carlos. Notas sobre o problema da ‘efetividade’ do processo. In:
atender a uma parcela maior do que a atendida na atualidade. Contudo, Temas de direito processual. 3ª série. São Paulo: Saraiva, 1984.
esse problema não é gerado pela população e sim pelo próprio Estado.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <http://www.
Todo o estudioso do direito sabe que há uma regra de herme-
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 10/09/2014.
nêutica básica aprendida nas “cadeiras” do curso, desde o início, que
regras de direito fundamental são exemplificativas e extensivas, razão _____. Governo Federal. Secretaria de Assuntos Estratégicos. Relatório da Comissão para
pela qual não podem ser interpretadas de maneira restritiva. Apenas Definição da Classe Média no Brasil. Brasília: Presidência da República, 2012.
regras que limitam ou condicionam direitos que devem ser interpreta-
CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à justiça. Porto Alegre: Fabris, 1988.
das de maneira restritiva.
Ademais, a regra relativa à assistência judiciária gratuita é esta-
DINAMARCO, Cândido Rangel. Escopos políticos do processo. In:________; GRINOVER,
belecida como direito fundamental do cidadão. Sendo direito funda- Ada Pellegrini; WATANABE, Kazuo (coords). Participação e processo. São Paulo: Revista
mental, conforme art. 5º, §1º, trata-se de regra de aplicação imediata. dos Tribunais, 1988.
Nestes termos, na medida em que a renda da população é mal
MOUSSALEM, Tárek Moysés. Fontes do direito tributário. São Paulo: Max Limonad, 2001.
distribuída e o legislador constitucional não estabeleceu quantos sa-
lários mínimos seria o limite para atendimento nas Defensorias, resta
VILANOVA, Lourival. Norma Jurídica – Proposição Jurídica. Revista de Direito Público,
demonstrado que não há como o aplicador do Direito a restringir. Ao São Paulo, n. 61, jan./mar. 1982.
fazer isso, estará ele agindo de maneira inconstitucional, podendo, in-
clusive, ser demandado judicialmente por essa lesão flagrante à Carta WOLKMER, Antônio Carlos. Introdução ao pensamento jurídico crítico. 5. ed. São Paulo:
Saraiva, 2006.
Constitucional de 1988 (Constituição Cidadã).
Por tudo exposto, entende-se que o critério para atendimen-
to do cidadão perante os balcões da Defensoria Pública deve levar em
consideração todas as condicionantes do caso concreto e não simples-
mente impedir o acesso por não preenchimento de um requisito obje-
tivo. Isso porque, na medida em que a sociedade evolui, a aplicação do
direito deve seguir na mesma toada.

Marcelo Sant’Anna Vieira Gomes, A LIMITAÇÃO SALARIAL À UTILIZAÇÃO DA DEFENSORIA


216 ­— Jackelline Fraga Pessanha e Gizelly Gussye Amaral Rabello PÚBLICA E O ÓBICE AO ACESSO À JUSTIÇA — ­217
A DEFENSORIA PÚBLICA COMO INS-
TRUMENTO DE CONCRETIZAÇÃO DO
DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSO
A JUSTIÇA: UMA ANÁLISE DA DEFEN-
SORIA PÚBLICA DO PARANÁ.
Marinna Lautert Caron1
André Filipe Pereira Reid dos Santos2
Juliana Costa Zaganelli3 (Colaboradora)

A
Considerações iniciais
Defensoria Pública no Brasil sofreu mudanças no âmbito cons-
titucional e na legislação ordinária desde sua implementação,
além disso, configura-se como um importante instrumento
de concretização do acesso à justiça, proporcionando am-
pla orientação jurídica e defesa de direitos à população de baixa renda.
Todavia, não obstante o relevante papel que tal instituição de-
sempenha na sociedade brasileira, o estado do Paraná, em considerável
atraso em relação aos outros estados, aprovou somente em 10 de maio de
2011 a redação final do Projeto de Lei que institui a Defensoria Pública, lei
esta que foi sancionada em 19 de maio do mesmo ano. Contudo, enquan-
to o atendimento à população não se torna efetivo, o estado se mantém
na mesma situação de ofensa ao direito fundamental do acesso à justiça.

1. Advogada, formada pelo Centro Universitário Curitiba (Unicuritiba), Cientista So-


cial pela Universidade Federal do Paraná (UFPR) e membro do Grupo de Pesquisa Di-
reito, Sociedade e Cultura. http://lattes.cnpq.br/4930184888917251 / marinna@caro-
nadvogados.com.br
2. Sociólogo, professor do Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Direitos e Ga-
rantias Fundamentais da Faculdade de Direito de Vitória (FDV) e líder do Grupo de Pes-
quisa Direito, Sociedade e Cultura. http://lattes.cnpq.br/9404737943888215 / afprsan-
tos@gmail.com
3. Estudante de direito na Faculdade de Direito de Vitória (FDV) e membro do Grupo de
Pesquisa Direito, Sociedade e Cultura, colaborou na revisão e correção do artigo para que
fosse possível chegar a essa versão final. http://buscatextual.cnpq.br/buscatextual/vi-
sualizacv.do?id=H7569158 / julianazaganelli@gmail.com

A DEFENSORIA PÚBLICA COMO INSTRUMENTO DE CONCRETIZAÇÃO DO DIREITO


FUNDAMENTAL DE ACESSO A JUSTIÇA: UMA ANÁLISE DA DEFENSORIA PÚBLICA DO PARANÁ. — ­219
O presente artigo tem por objetivo principal analisar as atuais andamento dos processos por conta do alto número de ações, a dificul-
condições de atuação da Defensoria Pública do Paraná, observando em dade das pessoas em ter acesso aos seus direitos, dentre outras ques-
que medida essa atuação culmina na ofensa do direito fundamental do tões que tornam cada vez mais difícil ao cidadão conquistar um direito
acesso à justiça, bem como as possibilidades de mudança nesse qua- que já é seu (MESSEDER; OSORIO-DE-CASTRO; LUIZA, 2005).
dro social por conta da aprovação da lei anteriormente mencionada. Há uma incongruência entre a teoria e a prática, portanto. Não
Para tanto, primeiro será realizada uma análise do acesso à jus- obstante isso, constata-se que a Constituição Federal, em seu preâm-
tiça, passando-se em seguida para uma abordagem da Defensoria Pú- bulo, elevou a justiça ao patamar dos valores supremos da sociedade
blica no Brasil, como uma instituição responsável por garantir o direi- brasileira e, sendo um valor de tão relevante importância, pode ser en-
to fundamental de acesso à justiça numa sociedade desigual, para, por contrado em diferentes pontos do texto da Carta Magna.
fim, direcionar a análise para a Defensoria Pública do Paraná. Portanto, A Defensoria Pública foi criada justamente com o escopo de
a questão central é: até que ponto a atuação da Defensoria Pública do efetivar o acesso à justiça, estando a sua previsão contida no artigo
Paraná ofende o direito fundamental de acesso à justiça? 134 da Constituição Federal, segundo o qual “a Defensoria Pública é
instituição essencial à função jurisdicional do estado, incumbindo-

P
1. Acesso à justiça lhe a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos neces-
or meio da análise do ordenamento jurídico brasileiro, tem-se sitados, na forma do art. 5º, LXXIV”. Por sua vez, o artigo 5ª, inciso
que, apesar de marcado por notáveis desigualdades, que criam LXXIV, estabelece que “o Estado prestará assistência jurídica inte-
barreiras ao acesso à justiça, o Brasil é um estado democrático, gral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos”. Ao
“destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e indi- proporcionar a defesa de pessoas com carência de recursos financei-
viduais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a ros, a Defensoria torna-se uma instituição essencial em um país tão
igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, desigual como o Brasil.
pluralista e sem preconceitos”, conforme estabelecido no preâmbulo da Gomes Neto (2005, p.62) leciona que:
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
Quanto mais desenvolvido o ordenamento jurídico
Cabe mencionar que para Cunha (2001, p.197):
nos moldes modernos, maior a necessidade da pre-
sença de um advogado, indispensável nas difíceis
A Constituição Federal de 1988 ampliou de forma tarefas de interpretar leis cada vez mais complexas
significativa o rol de direitos fundamentais do cida- e de decifrar os detalhes procedimentais referentes
dão brasileiro. [...] Quanto à possibilidade de asse- ao ingresso e a permanência em juízo.
gurar esses direitos juridicamente, a Constituição
Federal também garantiu um conjunto de instru-
mentos legais e alargou as possibilidades de solução O Defensor Público é essencial, portanto, na defesa daqueles
dos conflitos sociais através do Poder Judiciário. que não podem suportar os encargos advindos da contratação de um
advogado particular. Cumpre assinalar, ainda, que o legislador consti-
Todavia, o que está descrito na Constituição Federal não é o que tucional elevou a Defensoria Pública ao patamar de função essencial à
a prática revela, uma vez que grande parte da população não tem acesso justiça, na medida em que o artigo 134 da Constituição Federal faz par-
a direitos garantidos constitucionalmente, nem sequer conhecimento te do Capítulo IV, intitulado “das funções essenciais à justiça”4 .
dos direitos a serem pleiteados. Exemplo disso é o crescente número
4. Apesar da dimensão ideológica presente nessa parte do texto constitucional, já que ela de-
de ações ajuizadas em locais que não são competentes, a demora no corre, em grande parte, dos lobbies realizados pelas associações profissionais das diferentes

Marinna Lautert Caron A DEFENSORIA PÚBLICA COMO INSTRUMENTO DE CONCRETIZAÇÃO DO DIREITO


220 ­— André Filipe Pereira Reid dos Santos FUNDAMENTAL DE ACESSO A JUSTIÇA: UMA ANÁLISE DA DEFENSORIA PÚBLICA DO PARANÁ. — ­221
Não restam dúvidas, portanto, do relevante papel desempenha- O acesso à Justiça não se deve limitar aos juízos e
do por esta instituição ao acesso à justiça, sendo um importante meio tribunais, como órgãos jurisdicionais integrantes da
estrutura politica do Estado, mediante a ampla ad-
para combater os obstáculos ao acesso efetivo à justiça em uma socie-
missibilidade ao processo ou possibilidade de in-
dade tão desigual como a brasileira.
gresso em juízo, sendo encargo estatal a promoção
Para Cappelletti e Garth (1988), o acesso à justiça configura-se de uma ordem jurídica produtora de decisões indi-
como o direito fundamental básico, podendo “ser encarado como o re- vidual e socialmente justas.
quisito fundamental – o mais básico dos direitos humanos – de um
sistema jurídico moderno e igualitário que pretenda garantir, e não Para Cappelletti e Garth (1988), a preocupação central é a de que
apenas proclamar os direitos de todos” (1988, p. 12). Percebe-se, desse deve haver um acesso efetivo à justiça, sendo feito, em um primeiro
modo, que o acesso à justiça deve ser amparado pelo ordenamento ju- momento, um diagnóstico das barreiras que dificultam a concretização
rídico, mas é de suma importância que ele também seja garantido, de desse acesso e, posteriormente, um prognóstico de como transpor es-
maneira efetiva, à população. ses obstáculos, retirando as soluções apresentadas de práticas adota-
Os autores trazem, desse modo, duas premissas, sendo a pri- das/experimentadas em contextos sociais específicos das sociedades
meira a do acesso, no sentido de que o sistema de justiça deve ser aces- que serviram de base para realização das pesquisas. No que se refere ao
sível a todos, destacando a igualdade de oportunidades numa socieda- prognóstico, são apresentadas três ondas, cujo significado é o de trazer
de democrática; e a segunda, a da justiça, na qual o sistema de justiça soluções práticas para os obstáculos existentes ao acesso à justiça.
deve produzir resultados individual e socialmente justos. Para o presente artigo, interessa recuperar o debate sobre a pri-
Como complemento, cabe acrescentar que, para Moraes (1999, meira onda de acesso à justiça, marcada por um aumento na oferta de
p. 45) a definição de acesso à Justiça apresenta também dois aspectos assistência judiciária aos economicamente menos favorecidos. Nesse
essenciais do ordenamento jurídico: sentido, importante mencionar que os autores situam a figura do “ad-
vogado remunerado pelos cofres públicos” como fazendo parte dessa
A primeira impressão equivale ao acesso efetivo à primeira onda de acesso à justiça, sendo possível traçar um paralelo
Justiça, vale dizer, ausência de potenciais inibições
entre essa categoria adotada pelos autores e o modelo de Defensoria
no ingresso prático ao sistema, explicitado pela ap-
tidão igualitária de plena utilização da justiça e suas
Pública no Brasil, na qual os defensores também possuem a sua remu-
instituições. O segundo temperamento consiste na neração advinda dos cofres públicos.
justiça social, isto é, produção de resultados, pelo A primeira onda demonstra um sistema influenciado por con-
sistema jurídico, individual e socialmente justos, de cepções baseadas no paradigma racionalista, ao passo que o acesso à
sorte que as relações interpessoais sejam determi- Justiça seria garantia do direito de ação, conforme aduz Gomes Neto
nadas pela igualdade social e politicamente relevan-
(2005, p. 63). Entretanto, há uma ressalva no que tange o direito de
tes. (MORAES, 1999, p. 44-45)
ação, pois, para isso, é necessário arcar com custos do processo, hono-
rários advocatícios, dentre outros fatores que provocam, infelizmente,
Assim como Cappelletti e Garth (1988), Moraes (1999, p. 45)
a renúncia de direitos. Eis aqui um obstáculo ao acesso à Justiça por
ressalta dois aspectos do acesso à Justiça, no entanto, tais premis-
pessoas economicamente desfavorecidas.
sas são complementares, ao passo que a justiça social pressupõe o
Diante disso, surgiu a assistência judiciária gratuita para
efetivo acesso:
que fossem assegurados os direitos de pessoas menos favorecidas
carreiras jurídicas durante a Assembléia Nacional Constituinte (Santos, 2008, p. 84). economicamente.

Marinna Lautert Caron A DEFENSORIA PÚBLICA COMO INSTRUMENTO DE CONCRETIZAÇÃO DO DIREITO


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Para Cappelletti e Garth (1988, p. 41-43), esse modelo de assis- atribuições da instituição7. Da sua leitura, percebe-se que deve prestar,
tência judiciária aos hipossuficientes conta com a vantagem de estar além da defesa judicial, a orientação e informação jurídicas, a promo-
mais próximo da pobreza e de poder saber quais são os problemas en- ção dos direitos humanos e, ainda, a defesa extrajudicial. Ao assegurar
frentados por essa classe. Todavia, algumas desvantagens consistem as assessorias preventiva, judicial e extrajudicial, estaria sendo garan-
no fato de ser esse sistema muito paternalista, ao tratar os economi- tida a assistência jurídica, que é mais ampla do que a assistência judi-
camente menos favorecidos como se não fossem capazes de perseguir cial, que somente engloba a assessoria jurídica.
seus próprios interesses, além de conter a séria contradição de precisar Ressalte-se que as funções de orientação jurídica e de defesa ex-
do apoio do governo para atividades de natureza político-jurídica, que trajudicial acabam, dentre outros benefícios, por desafogar o Poder Ju-
frequentemente se realizam contra o próprio governo, que é a fonte pa- diciário, na medida em que proporcionam, por exemplo, a celebração
gadora da atuação desses profissionais. de acordo sob a supervisão do defensor público (Moraes, 1995, p. 19).
Outras desvantagens consistem na dificuldade em manter um Ademais, é papel da Defensoria Pública promover, também, a assistên-
número suficiente de advogados atendendo de maneira eficiente cada cia jurídica extrajudicial que abrange a defesa perante qualquer um dos
pessoa de baixa renda que necessite de um atendimento jurídico, bem Poderes e não somente perante o Poder Judiciário.
como no fato de poder não haver profissionais suficientes para que se É válido dizer que a Defensoria Pública, instituição nacional, é
consiga estender a assistência judiciária à classe média. Pode-se acres- composta pela Defensoria Pública da União, pela Defensoria Pública
centar ainda que um advogado remunerado pelos cofres públicos pode do Distrito Federal e dos Territórios e pelas Defensorias Públicas dos
não fazer uma defesa de alta qualidade, uma vez que sua remuneração estados.8 Esses órgãos devem atuar de forma única, em prol dos direi-
permanecerá inalterada. tos regulados, todavia, nos limites de suas atribuições.
Vencida a explanação acerca do acesso à justiça, essencialmen- A atuação da Defensoria Pública da União, regulada pelo artigo
te como o direito a ter direitos, passa-se, agora, à análise da Defensoria 14 da Lei Complementar 80 de 1994, será no âmbito dos estados, distri-
Pública no Brasil. to federal e territórios, junto aos seguintes organismos judiciais: Justi-
ça Federal, Justiça do Trabalho, Eleitoral, Militar, Tribunais Superiores
2. Defensoria pública no brasil: idea- e instâncias administrativas da União9. No que se refere à Justiça do

A
lizações e realizações Trabalho, de acordo com Moraes (1999, p. 168), a assistência jurídica
pode ser prestada “pelo sindicato representativo de categoria profis-
Constituição Federal prevê que caberá a Lei Complementar a
sional do trabalhador, seja ele associado ou não à entidade de classe,
organização da Defensoria Pública5, sendo que tal tarefa foi
como já era imposto desde a Lei 5584 de 1970”.
realizada pela Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública6,
No que diz respeito à Defensoria Pública do Distrito Federal e
versando essencialmente sobre a organização, competência
Territórios, bem como à Defensoria Pública dos estados, cabe a elas a
e atribuições dos órgãos da instituição, bem como acerca do regime ju-
assistência jurídica aos que comprovarem insuficiência de recursos em
rídico de seus membros.
todos os graus de jurisdição e instâncias administrativas do estado.10
A Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública trata das
Moraes (1999, p. 169) leciona que:

7. Artigo 1º da Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública.


5. Artigo 134 da Constituição Federal. 8. Artigo 2º da Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública.
6. Lei Complementar nº 80, de 12.01.1994, que recentemente sofreu alterações pela Lei 9. Artigo 14 da Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública.
Complementar nº 132, de 07.10.2009. 10. Artigos 64 e 106 da Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública.

Marinna Lautert Caron A DEFENSORIA PÚBLICA COMO INSTRUMENTO DE CONCRETIZAÇÃO DO DIREITO


224 ­— André Filipe Pereira Reid dos Santos FUNDAMENTAL DE ACESSO A JUSTIÇA: UMA ANÁLISE DA DEFENSORIA PÚBLICA DO PARANÁ. — ­225
A Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Ter- Nota-se, contudo, que tal situação dificilmente se observa na
ritórios é organizada e mantida pela União, conser- prática. Exemplo disso é o caso das férias, em que a substituição de um
vando, no entanto, independência com relação à De-
defensor público por outro faz com que o substituto acumule a seu tra-
fensoria Pública da União, nesta não se inserindo,
balho habitual o trabalho do defensor que está de férias, o que certa-
porquanto aquela é dotada de autodeterminação,
explícita pela existência de chefia própria. mente prejudica a continuidade da prestação jurisdicional, dado o vo-
lume de trabalho que precisa realizar. Moraes (1999, p. 174) leciona que
No que tange à Defensoria Pública dos estados, ressalte-se que há a possiblidade de substituição dos defensores públicos, conforme
devem elas ser organizadas por meio de leis complementares esta- previsão da lei e sem que prejudique a Instituição ou o processo em
duais. Nesse sentido, segundo informações trazidas pelo III Diagnósti- curso. Além disso, cumpre assinalar que:
co da Defensoria Pública no Brasil11, último diagnóstico realizado, que
[...] a substituição, todavia, não implica vincula-
foi elaborado em 2009, praticamente todos os estados cumpriam tal
ção de opiniões. Neste, sentido, nada impede que
preceito constitucional, com exceção dos estados do Paraná e do Rio o defensor público que vier a atuar a posteriori te-
Grande do Sul, que não haviam indicado a existência de Lei Orgânica. nha entendimento diverso sobre determinada ques-
(Brasil, 2009, p. 37). tão e, em consequência, adote procedimento dis-
No que se refere aos princípios institucionais da Defensoria Pú- tinto daquele iniciado pelo defensor publico que
blica, serão abordados no presente artigo os princípios descritos pela atuou a priori, sem que haja prejuízo para a atuação
da Instituição ou para a validade do processo, pos-
Lei Orgânica da Defensoria Pública, sendo eles os da indivisibilidade,
to que a “obrigatoriedade – de conservação da opi-
unidade e independência funcional12, apesar de Moraes (1999) apontar nião exarada alhures – seria o caminho para violen-
os princípios da permanência, essencialidade, isonomia, autonomia tar a consciência daquele que sucede. (MORAES,
administrativa, unidade, indivisibilidade e independência funcional. 199, p. 174-175).
Para Galliez (2009, p. 29-52), tais princípios conferem um sentido
lógico e racional à Lei, compondo um sistema que a integra. Explicando Quanto ao princípio da unidade, Galliez (2009) assevera que
o significado dos três princípios, o autor elucida que, pelo princípio da in- a Defensoria Pública, por meio desse princípio, deve atuar como um
divisibilidade, deve-se entender que, após iniciada a atuação do defen- todo, como uma unidade, o que seria obtido através da utilização con-
sor público, deve a assistência jurídica ser prestada até que seja alcança- tínua e permanente de todos os mecanismos e prerrogativas próprias
do o seu objetivo. Dessa forma, as normas fundamentais da Defensoria da atuação do defensor público. Moraes (1999, p. 173) aduz que “[...]
Pública, bem como o funcionamento de seus órgãos, devem ser presta- a Defensoria Pública constitui um todo orgânico submetido a idênti-
das de maneira contínua e ininterrupta, mesmo nos casos de férias, im- cos fundamentos, direção e finalidade”. Ressalte-se, contudo, que a
pedimento, afastamento ou licença, casos em que a lei prevê a substi- explicação de tal princípio refere-se mais a uma expectativa do autor
tuição ou a designação de outro defensor público. Moraes (1999, p. 174) de construir a imagem de uma instituição coesa e harmônica (Santos,
aduz que: “A indivisibilidade denota que a Defensoria Pública, consistin- 2008, p. 128), o que legitimaria socialmente a própria categoria profis-
do em um todo orgânico, não esta sujeita a rupturas e fracionamentos”. sional, estabelecendo seu locus de poder social a partir de um projeto
profissional (Larson, 1977), o qual passaria, necessariamente, pela pro-
11. Seu objetivo é realizar uma análise dos progressos obtidos pela instituição ao longo
dos anos e mapear as barreiras que ainda precisam ser enfrentadas. Os dados abrangem dução de uma ideologia profissional forte e suficiente para construir a
os anos de 2006, 2007 e 2008, bem como alguns dados parciais do ano de 2009. identidade do grupo e estabelecer um fechamento do mercado de atua-
12. Artigo 3º da Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública. ção profissional.

Marinna Lautert Caron A DEFENSORIA PÚBLICA COMO INSTRUMENTO DE CONCRETIZAÇÃO DO DIREITO


226 ­— André Filipe Pereira Reid dos Santos FUNDAMENTAL DE ACESSO A JUSTIÇA: UMA ANÁLISE DA DEFENSORIA PÚBLICA DO PARANÁ. — ­227
No que tange o princípio da independência funcional, Galliez uma demanda contra o próprio estado, responsável por pagar a remu-
(2009) pondera que tal princípio garante ao defensor público ampla li- neração desses profissionais. Cabe mencionar, ainda, que é vedado aos
berdade de ação perante todos os órgãos da administração pública, em defensores públicos exercer a advocacia fora das atribuições institucio-
especial o Judiciário, eliminando qualquer possibilidade de hierarquia nais, como aponta Cunha (2001, p. 161).
entre a Defensoria Pública e os demais agentes e organismos estatais, Diante disso, no que diz respeito à autonomia da instituição, im-
como magistrados, promotores de justiça, dentre outros. A estratégia portante mencionar que o III Diagnóstico esclarece que, das Defenso-
de tentar desconstruir hierarquias sociais é tipicamente adotada por rias Públicas que foram incluídas na pesquisa, somente duas estavam
grupos sociais em situação de desvantagem (grupos dominados) e que subordinadas a alguma Secretaria Estadual, sendo elas a do Paraná,
pretendam ascender na estratificação social. (Elias, 2000). subordinada à Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania (SEJU), e a
Além do mais, Moraes (1999, p. 175), reforça que apesar de não do Distrito Federal, vinculada à Secretaria de Justiça, Direitos Huma-
haver subordinação hierárquica, há hierarquia administrativa. Isso nos e Cidadania. (Brasil, 2009, p. 37-38)
pode ser observado, pois. “[...] apesar de não existir submissão escalo- A Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública traz algumas ga-
nar no plano funcional, ocorre, no plano administrativo, sujeição hierár- rantias e prerrogativas aos membros da Defensoria Pública, absoluta-
quica do defensor público com relação à chefia ou órgãos de direção su- mente necessárias para que possam ser colocadas em prática as suas
perior da Instituição” (MORAES, 1999, p. 175). Dessa forma, somente há funções institucionais. Entre essas prerrogativas, destacam-se: a ne-
que se falar em hierarquia administrativa dentro da Defensoria Pública. cessidade de intimação pessoal dos membros da Defensoria Pública,
Ademais, Galliez defende que, como forma de desdobramento em qualquer processo, grau de jurisdição ou instância administrativa15;
do princípio da independência funcional, estão as garantias da inamo- a contagem em dobro de todos os prazos16; e a representação dos as-
vibilidade, irredutibilidade de vencimentos e estabilidade13, necessá- sistidos independentemente de outorga de procuração, excetuados os
rias para que o defensor público possa exercer plenamente a indepen- casos em que a lei exige poderes especiais17.
dência funcional14, na medida em que elimina qualquer possibilidade Segundo Moraes (1995, p. 97-98), as prerrogativas de intimação
de redução de seus vencimentos e de perda do seu cargo, além de ga- pessoal e de contagem em dobro de todos os prazos não são privilé-
rantir a permanência em seu órgão de atuação. gios que colocariam os membros da Defensoria Pública em uma supos-
Para Moraes (1995, p. 22), o princípio em questão é o de maior ta vantagem processual em relação à outra parte, sendo, pelo contrá-
importância para a instituição, garantindo, inclusive, a representação rio, uma forma de assegurar uma verdadeira igualdade entre as partes,
dos hipossuficientes, não raras vezes contra o próprio estado, sendo na medida em que reconhece a quantidade de trabalho de um defen-
absolutamente necessário, para tanto, que a sua atuação seja pautada sor público, certamente maior que a de um advogado particular, bem
na autonomia e na liberdade. como as normalmente precárias condições de trabalho fornecidas pelo
Esse princípio seria, portanto, um meio de combater uma das estado. Assim, tais prerrogativas seriam uma forma de conceder trata-
desvantagens apresentadas por Cappelletti e Garth do sistema do ad- mento igualitário a partes que são desiguais.
vogado remunerado pelos cofres públicos, no que se refere à falta de Sobre o volume de trabalho das Defensorias Públicas estaduais,
autonomia ao realizar uma defesa em que os advogados atuam em o número de ações ajuizadas ou respondida por defensor público no
ano de 2008, na Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro, que
13. Artigo 127 da Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública.
14. A Emenda Constitucional nº 45/2004 foi a responsável por garantir a autonomia 15. Artigo 44 da Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública.
funcional, administrativa e iniciativa de suas propostas orçamentárias às Defensorias 16. Artigo 89 da Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública.
Públicas estaduais. 17. Artigo 128 da Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública.

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228 ­— André Filipe Pereira Reid dos Santos FUNDAMENTAL DE ACESSO A JUSTIÇA: UMA ANÁLISE DA DEFENSORIA PÚBLICA DO PARANÁ. — ­229
tem o maior contingente de defensores públicos em atividade18, ultra- Além disso, em julho de 2009, 4.515 defensores públicos esta-
passa 41019. (Brasil, 2009, p. 148) Já o número de atendimentos reali- vam na ativa, ressaltando-se que os estados do Amapá, Paraná e Rio
zados no mesmo ano por defensor público do Rio de Janeiro chega a Grande do Norte não informaram o número de defensores em ativida-
quase 7.000.20 (Brasil, 2009, p. 142) de. (Brasil, 2009, p. 104). Já sobre o papel que vem sendo desempenha-
Quanto à prerrogativa de representação dos assistidos, indepen- do pela Defensoria Pública, a maioria dos defensores públicos avaliou
dentemente de outorga de procuração, salvo os casos em que a lei exige como boa e ótima a qualidade do serviço público prestado, ponderan-
poderes especiais, Moraes (1995) pondera que a representação dos as- do, contudo, que é excessiva a demanda de trabalho. (Brasil, 2009, p.
sistidos pelo defensor público decorre do próprio texto constitucional 266) Porém, o III Diagnóstico da Defensoria Pública assevera que mui-
e da investidura do agente no cargo e não da outorga de procuração. to ainda precisa ser feito para desenvolvimento das Defensorias Pú-
Assevera, ainda, que, mesmo nos casos em que a lei exige poderes es- blicas no Brasil.
peciais, deveria a representação dos assistidos ser realizada indepen- Se de um lado tem havido um franco aperfeiçoamento e sensível
dentemente da formalidade de outorga de mandato, ressaltando que aumento do número de cargos em diferentes partes do território bra-
deveria bastar a expressa anuência do assistido com os termos da peti- sileiro, de outro, ainda há um grande déficit no grau de cobertura dos
ção e a obrigatoriedade de assinatura da petição pelo defensor púbico serviços prestados pela instituição. É necessário, assim, um contínuo
e pelo assistido. e progressivo plano de ação por parte dos chefes do Poder Executivo e
Outro ponto importante de ser abordado diz respeito ao orça- dirigentes da Defensoria Pública, para que se cumpra o primado cons-
mento das Defensorias Públicas, que, comparado ao Ministério Públi- titucional do acesso à justiça. (Brasil, 2009, p. 14)
co e ao Poder Judiciário, representa a menor participação no orçamen- Como comprovação da expansão institucional, tem-se que a pri-
to dos estados: “em média, o orçamento executado pela Defensoria meira Defensoria Pública implantada foi a do Rio de Janeiro, em 1954,
Pública foi de 22,01% do executado pelo Ministério Público e 7,86% do a segunda foi a de Minas Gerais (1981), seguida por Mato Grosso do Sul
executado pelo Poder Judiciário das unidades da Federação”. (Brasil, (1982), Pará (1983) e Bahia (1984), sendo a mais nova a Defensoria Pú-
2009, p. 84) Além disso, os recursos das Defensorias Públicas advêm blica do Estado de São Paulo, instalada em 2006. (Brasil, 2009, p. 46)
dos estados e da União, sendo que alguns estados possuem fundos Em março de 2013, foi lançado pela ANADEP e Ipea o “Mapa da
próprios para o custeio da Instituição21. Defensoria Pública no Brasil”22, no qual restou demonstrado que a De-
A fim de possibilitar a execução de seus projetos, vinte Defen- fensoria Pública só está presente em 754 das 2.680 comarcas distribuí-
sorias Públicas possuíam algum convênio firmado com o Executivo das em todo o país. Além disso, somente 59,5% dos cargos de defensor
Federal, sendo que os estados de Roraima, Paraná, Sergipe e Amapá público criados no Brasil estão providos.
eram os que não mantinham nenhum convênio nesse sentido. (Bra- O documento mostra, ainda, que Paraná e Santa Catarina, últi-
sil, 2009, p. 99) mos Estados a criarem suas Defensorias Públicas em 2011 e 2012, res-
pectivamente, ainda não têm o órgão efetivamente implantado, assim
18. Pelos dados oficiais eram 720 defensores públicos em atividade em 2008. (Bra-
como Goiás e Amapá. Os únicos Estados que não apresentam déficit de
sil, 2009, p. 142)
19. Santos (2013) faz interessante trabalho sócio antropológico sobre a clientela da De- defensores públicos, considerando o número de cargos providos, são
fensoria Pública do Rio de Janeiro e seus efeitos na atuação profissional dos defensores Distrito Federal e Roraima; os que possuem déficit de até 100 defenso-
públicos e em sua (des)valorização remuneratória. res públicos são Acre, Tocantins, Amapá, Mato Grosso do Sul, Paraíba,
20. O número exato é 6.994,03. (Brasil, 2009, p. 142)
21. Os Estados que não possuem tal fundo são: Acre, Sergipe, Amapá, Maranhão, Bahia, 22. ANADEP E IPEA. Mapa da Defensoria Pública no Brasil. Brasil, 2013. Disponível
Pernambuco, Mato Grosso, Paraná, Rondônia e Minas Gerais (Brasil, 2009, p. 49). em: <http://www.ipea.gov.br/sites/mapadefensoria>. Acesso em: 10 set. 2013

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230 ­— André Filipe Pereira Reid dos Santos FUNDAMENTAL DE ACESSO A JUSTIÇA: UMA ANÁLISE DA DEFENSORIA PÚBLICA DO PARANÁ. — ­231
Rondônia e Sergipe. Os Estados com maiores déficits em números ab- Em obediência ao artigo 128 da Constituição estadual, bem
solutos são São Paulo (2.471), Minas Gerais (1.066), Bahia (1.015) e Pa- como ao artigo 134 da Constituição Federal, foi promulgada a Lei Com-
raná (834). O déficit total do Brasil é de 10.578 defensores públicos. plementar nº 55, de 04.02.1991, que instituiu a Defensoria Pública do
Outro aspecto importante revelado no estudo é a discrepância Estado do Paraná, contemplando apenas sete artigos.
dos investimentos no sistema de justiça, tendo em vista que os Estados No entanto, como já explicitado anteriormente, a Lei Orgânica Na-
contam com 11.835 magistrados, 9.963 membros do Ministério Público cional da Defensoria Pública é de 1994, sendo posterior à Lei Complemen-
e 5.054 defensores públicos. tar que instituiu a Defensoria Pública paranaense. Assim, o Paraná preci-
É fundamental mencionar que a Defensoria Pública da União saria realizar a adequação de sua lei estadual à lei nacional, no que se refere
e do Distrito Federal ainda não possuem autonomia administrativa e às regras gerais ali estabelecidas. (Moraes, 1995, p. 16) Um dos grandes
iniciativa de proposta orçamentária. Diante disso, a Defensoria Pública problemas da Defensoria Pública do Paraná é que ela foi criada como um
do Distrito Federal, que deveria ser organizada e mantida pela União23, órgão vinculado à Secretaria de Estado da Justiça e da Cidadania (SEJU),
ainda não foi implementada, tendo ficado sob a responsabilidade do quer dizer, sem autonomia funcional, administrativa e financeira.25
Distrito Federal, em decorrência da competência legislativa concorren- Como resultado da ausência de regulamentação da Defensoria
te prevista pelo artigo 24, inciso XIII, da Constituição Federal, instituir Pública do Paraná, não existia carreira de defensor público no Paraná,
e manter um órgão responsável por prestar o serviço de assistência ju- não havendo uma fonte oficial de dados que permita averiguar quantos
rídica gratuita, sendo tal órgão denominado de Centro de Assistência profissionais atuavam na instituição. Todavia, segundo o jornal Gazeta
Jurídica (CEAJUR). (Brasil, 2009, p. 21-22) do Povo, de junho de 2009, a Defensoria Pública do Paraná contava à
Observa-se, portanto, que muito deve ser feito para que se cum- época com apenas quarenta e oito profissionais, sendo alguns advoga-
pra o primado constitucional do acesso à justiça em todo Brasil, o que dos voluntários, outros cargos comissionados e, por fim, alguns advo-
se mostra ainda mais necessário em casos como o do Paraná, que será gados do quadro especial, lotados em secretarias do governo e, muitas
objeto de análise a seguir. vezes, emprestados à Defensoria Pública.
Outro dado trazido pela reportagem é o de que em julho de 2008
3. Defensoria pública do estado do fora realizado um levantamento pela Associação Nacional dos defen-

A
Paraná sores públicos (ANADEP), cujo resultado da relação do número de de-
fensores públicos estaduais para cada grupo de cem mil habitantes in-
necessidade de organização da Defensoria Pública do Estado
dicou que o Paraná alcançou o índice de 0,5, enquanto Rio de Janeiro e
do Paraná está prevista nos artigos 127 e 128 da Constituição
do Estado do Paraná, os quais colocam a instituição como es- prerrogativas, atribuições e carreiras de seus membros”.
25. No ano de 2007, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento de uma Ação Direta de
sencial à função jurisdicional do estado, trazendo as mesmas
Inconstitucionalidade, declarou como inconstitucional o artigo 2º, inciso IV, alínea ‘c’, da
noções da Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública24. Lei Estadual nº 12.755, do Estado de Pernambuco, que previa a vinculação da Defensoria
Pública Estadual à Secretaria de Justiça e Direitos Humanos, vinculação esta, portanto,
23. Artigo 21, inciso XIII, da Constituição Federal. nos mesmos moldes da realizada no Estado do Paraná. O fundamento de tal decisão foi
24. O artigo 127 dispõe que “a Defensoria Pública é instituição essencial à função juris- no sentido de que a Emenda Constitucional nº 45/04 conferiu autonomia funcional e
dicional do Estado, incumbindo-lhe a orientação jurídica integral e gratuita, a postula- administrativa às Defensorias Públicas Estaduais, bem como iniciativa de proposta or-
ção e a defesa, em todas as instâncias, judicial e extrajudicial, dos direitos e dos interes- çamentária, do que decorre ser inconstitucional a vinculação da Defensoria Pública à Se-
ses individuais e coletivos dos necessitados, na forma da lei” e o artigo 128 estabelece cretaria de Estado. Todavia, há um entendimento minoritário de que a Defensoria Públi-
que “Lei complementar, observada a legislação federal, disporá sobre a organização, es- ca, sendo uma instituição sujeita a normas gerais de Lei Complementar Federal, pode ser
trutura e funcionamento da Defensoria Pública, bem como sobre os direitos, deveres, subordinada a alguma Secretaria de Estado.

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232 ­— André Filipe Pereira Reid dos Santos FUNDAMENTAL DE ACESSO A JUSTIÇA: UMA ANÁLISE DA DEFENSORIA PÚBLICA DO PARANÁ. — ­233
Roraima apresentaram índices de 4,1 e 9,6, respectivamente. (Boreki, Pública do Paraná, o estado deixou de receber do governo federal a
2009) Outra reportagem do mesmo jornal, de junho de 2010, intitula- quantia de um milhão de reais do Programa Nacional de Segurança Pú-
da “À espera da justiça”, informa que a Defensoria Pública paranaense blica com Cidadania (Pronasci). É o que se verifica a seguir:
contava com quarenta e seis advogados e cento e dez estagiários, dan-
do conta de atender cerca de cento e cinquenta casos por dia. A verba que poderia vir para o Paraná está no paco-
Segundo outra reportagem do jornal “Gazeta do Povo”, publica- te de R$ 13 milhões distribuídos para 11 regiões me-
tropolitanas com as maiores taxas de homicídios no
da em julho de 201326, há, no âmbito do sistema penal, 10 (dez) De-
país, além de Teresina (PI). [...] Além disso, o Pro-
fensores Públicos, quando o ideal seriam 844 (oitocentos e quarenta nasci entregou 12 veículos para o transporte de de-
e quatro); 1(um) Defensor para cada 768.000 (setecentos e sessenta e fensores públicos. O Paraná não recebeu o seu veí-
oito mil) pessoas com renda mensal inferior a três salários mínimos, culo. [...] “O Paraná não recebeu recursos porque
sendo que o ideal seria de um defensor a cada 10.000 (dez mil) pessoas não tem Defensoria. E também não quis receber um
nessa situação; 25.000 (vinte e cinco mil) atendimentos anuais (sociais carro”, afirma o secretário de Reforma do Judiciá-
rio, Rogério Favreto. “É insustentável o Paraná não
ou jurídicos), dos quais 5.000 (cinco mil) geram processos judiciais;
avançar nessa questão. Ele é um dos únicos que con-
137 (cento e trinta e sete) assessores de estabelecimento penal; 25.000 tinua trabalhando com defensores improvisados”.
(vinte e cinco mil) assistidos no sistema carcerário. (Coordenadoria dos Direitos da Cidadania, 2010).
Independente dos números exatos, e na ausência de dados
oficiais, não resta dúvida de que a situação do estado do Paraná está A situação da Defensoria Pública do Paraná recebeu inúmeras
muito aquém do contingente de defensores públicos necessários para críticas e manifestações públicas de protesto, de textos divulgados em
efetivação do direito fundamental de acesso à justiça por parte dos hi- jornais e outros meios de comunicação de grande circulação à organi-
possuficientes daquele estado. zação de movimentos sociais pela regulamentação da Defensoria Pú-
A atuação desses profissionais da Defensoria Pública do Paraná blica paranaense.27 Um bom exemplo é o da matéria veiculada no jor-
é realizada perante as Varas Criminais, bem como em áreas de Direito nal Gazeta do Povo, segundo a qual:
Civil em geral, Família, Infância e Juventude, Tribunal do Júri e Juiza-
dos Especiais Cíveis. (Brasil, 2009, p. 136-137) Para o presidente da Associação Nacional dos Defen-
Além disso, tal atuação praticamente se restringia à cidade de sores Públicos (Anadep), Fernando Calmon, o Para-
Curitiba, apesar de a Defensoria Pública ser estadual, o que certamente ná vive uma situação de “faz-de-conta” quando o as-
sunto é a Defensoria. “A situação do Paraná é muito
se constituía em mais uma ofensa ao preceito constitucional do aces-
ruim. É uma negativa de direitos à população do es-
so à justiça. O atendimento nas demais cidades do estado dependia de tado”, critica. “O Paraná está vivendo na contramão
convênios firmados com as faculdades de direito, bem como de progra- da história, em situação anterior a dos anos 80. Ou o
mas como o da Defensoria Itinerante, em que os defensores públicos se estado cumpre o que diz a Constituição, ou vai conti-
dirigem até as pessoas que deles precisam. (Boreki, 2009) nuar vivendo em um faz-de-conta.” (Bertotti, 2008).
Necessário mencionar ainda que, segundo informações divul- 27. O movimento “Defensoria Já!”, organizado por alunos e professores de direito das
gadas pela Coordenadoria dos Direitos da Cidadania (CODIC) em seu faculdades de direito da capital do estado, talvez tenha sido o mais importante dos mo-
site, como consequência da ausência de regulamentação da Defensoria vimentos sociais recentes pela regulamentação da Defensoria Pública do Paraná, conse-
guindo adesão de alguns setores da sociedade paranaense e produzindo manifestações
26. BARAN, Katna. Por que precisamos da Defensoria Pública no Paraná. Gazeta do políticas nos espaços públicos da capital paranaense. Em outro artigo iremos discutir
Povo, Curitiba, 12 jul. 2013. Justiça e Direito. melhor esse movimento social.

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234 ­— André Filipe Pereira Reid dos Santos FUNDAMENTAL DE ACESSO A JUSTIÇA: UMA ANÁLISE DA DEFENSORIA PÚBLICA DO PARANÁ. — ­235
Kim Economides (1999, p. 68), afirma que o governo poderia Defensoria Pública voltada para a população de baixa renda, a institui-
preencher os espaços vazios de atuação do mercado fornecendo, por ção pode sofrer o mesmo descaso enfrentado por outras instituições
exemplo, serviços jurídicos preventivos, extrajudiciais e paralegais, o públicas existentes no Brasil, que acabaram virando sinônimo de insti-
que incrementaria o acesso à justiça por parte da população. Contudo, tuições voltadas para pobres, tal como ocorre com a educação pública
fornece alguns motivos que poderiam levar o governo a não agir dessa e a saúde pública, por exemplo. Santos, a partir da abordagem eliasia-
forma, sendo o primeiro deles o risco que o governo teria de ser parte na dos Estabelecidos/Outsiders, discute “a desvalorização material das
na mesma ação que financia; o segundo, um aumento nos custos e no profissões que atuam junto aos pobres no Brasil” (2008, p. 135), tratan-
congestionamento dos tribunais do sistema judiciário mais amplo; e do particularmente do caso da Defensoria Pública do Rio de Janeiro
o terceiro, o fato de que pode ser uma estratégia mais eficiente inves- em contraposição ao Ministério Público do mesmo estado.
tir diretamente no ataque às causas da pobreza e das injustiças do que Outro motivo pode ser o de que a estruturação da Defensoria Pú-
promover a dependência de advogados e remédios jurídicos. blica é onerosa ao estado. Essa é a opinião do procurador-geral do esta-
Vários podem ser os motivos para essa ausência de regulamen- do do Paraná, Carlos Marés, divulgada em reportagem veiculada pelo
tação da Defensoria Pública do Paraná, que é uma decisão de compe- jornal Gazeta do Povo:
tência do governo do estado. Para Moraes, o motivo dessa ausência
poderia estar justamente na importância do papel exercido pela De- O procurador-geral do estado, Carlos Marés, consi-
fensoria Pública, bem como na influência que tal instituição possui na dera a Defensoria imprescindível, mas lembra que
sua estruturação é bastante onerosa ao estado. Se-
mudança do atual quadro social. Nesse sentido, o autor pondera que:
gundo ele, diversos estados brasileiros enfrentam
dificuldades orçamentárias para a sua implanta-
E é justamente pela importância do papel da De- ção. “A criação da Defensoria é um problema, pois
fensoria Pública e sua direta influência na mudança tem de ser estruturada em todas as regiões do es-
do atual quadro social, que a Instituição, não raras tado. Acredito que atualmente falta no Brasil um
vezes, se depara com poderosos inimigos que, per- estudo para se saber como funcionam as Defenso-
tencentes às fileiras dos opressores e antidemocráti- rias.” (Deda, 2009)
cos, não pretendem qualquer mudança na situação
social presente. Muitas vezes, travestidos de falsos
democratas, agem sorrateiramente, enfraquecendo Lembre-se, contudo, que a implantação de qualquer serviço pú-
e aviltando a Instituição que certamente mais lhes blico é onerosa, o que não justifica a inércia do estado paranaense em
assusta, pois o seu papel transformador reduz o do- relação à implementação da Defensoria Pública, responsável por pro-
mínio que exercem sobre os desinformados e des- porcionar orientação jurídica e defesa a toda a população de baixa ren-
preparados que, infelizmente, constituem a maior da. Ademais, conforme já demonstrado, há pelo menos três grandes
parte da nação brasileira. Preocupa-os, portanto, a
estudos diagnósticos sobre as Defensorias Públicas no Brasil, o que re-
idéia de uma Defensoria Pública forte, independen-
te e transformadora, capaz de exercer com altivez futa a ideia de escassez de estudos sobre o tema.
sua missão constitucional, livre de ingerências polí- Mas como não se pode esperar que a efetivação de direitos ad-
ticas. (Moraes, 1995, p. 17). venha do estado sem uma provocação da própria sociedade civil, é
preciso também refletir sobre o cenário político paranaense e os prin-
Para relativizar o teor idealístico dessa citação, é preciso con- cipais impedimentos criados para regulamentação da Defensoria Pú-
siderar a hipótese levantada por Santos (2008, p. 131) de que sendo a blica na história recente do Brasil, o que não se pretende fazer nesse

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236 ­— André Filipe Pereira Reid dos Santos FUNDAMENTAL DE ACESSO A JUSTIÇA: UMA ANÁLISE DA DEFENSORIA PÚBLICA DO PARANÁ. — ­237
artigo. Segundo Galliez (2009, p. 15), na medida em que o clamor pú- a redação final do Projeto de Lei que institui a Defensoria Pública no
blico exigir há esperanças para o processo de consolidação da Defenso- Paraná, lei esta que foi sancionada em 19 de maio do mesmo ano e que
ria Pública no Brasil, que se verificará mesmo diante da resistência do contou com a participação de movimentos sociais que atuaram em
poder econômico. prol da regulamentação da instituição.
Como uma tentativa de diminuir os problemas advindos dessa Em 2012, foi realizado o concurso público, do qual foram apro-
ausência de regulamentação, o estado do Paraná firmou convênio com vados noventa e cinco defensores públicos, com cento e noventa e sete
a Ordem dos Advogados do Brasil, Seção do Paraná (OAB-PR), e com o vagas previstas em edital. A homologação do resultado foi publicada
Tribunal de Justiça do Paraná (TJ-PR), para a contratação de advoga- em Diário Oficial em 16 de maio de 2013, e, muito embora o dia 19 de
dos dativos, ou seja, nomeados pelo Juiz nos processos em que a parte junho tenha sido o limite estabelecido para apresentação dos exames
não possua condições econômicas suficientes para contratar um advo- médicos, as nomeações somente foram realizadas no final de 2013. Ve-
gado particular. (Boreki, 2010) ja-se, todavia, que a previsão inicial era de que os defensores assumis-
No entanto, tal convênio foi repudiado pela Associação Nacio- sem o cargo ainda no primeiro semestre de 2013.
nal dos defensores públicos. Para André Castro, presidente da associa- A justificativa para tal demora foi a de que o estado do Paraná
ção, em entrevista concedida ao jornal Gazeta do Povo (Boreki, 2010), encontrava-se limitado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, na medi-
a contratação não é realizada por concurso público ou através de cri- da em que já despendia mais do que poderia do seu orçamento com
térios de seleção mais rigorosos, do que decorre que a assistência jurí- pessoal, o que impossibilitaria a nomeação dos defensores públicos.
dica prestada tende a ser mais cara e de menor qualidade. Além disso, Ocorre que, apesar de verídica tal limitação, tratou-se, na realidade, de
afirma que o orçamento reservado para o pagamento dos advogados uma escolha política, que preteriu a nomeação de Defensores Públicos
dativos poderia ser utilizado para o início da estruturação da Defenso- em favor da contratação de profissionais de outros setores.
ria Pública no Paraná. Como já ensinava o jurista Rui Barbosa, “se o interesse da nação
Se a questão do acesso à justiça for pensada a partir do viés da é a soma de todos os interesses individuais, não pode haver justiça na
sociologia das profissões, estabelece-se um mercado de atuação pro- exclusão de um só indivíduo, desde que ele se ache no gozo pleno de
fissional extremamente disputado pelas profissões jurídicas. (Santos, suas faculdades”. A eficaz estruturação da Defensoria Pública no Para-
2008, p. 100, 101) O que significa, em termos práticos, que, no caso do ná mostra-se como um instrumento de justiça social que, proporcio-
convênio para contratação de advogados dativos, a OAB-PR, ao defen- nando orientação jurídica e defesa a toda a população de baixa renda,
der interesses corporativistas da advocacia, contribuiu para obstacu- contribuirá para a diminuição da exclusão dos hipossuficientes do es-
lizar a efetivação do direito fundamental de assistência jurídica inte- tado, que se encontram sem possibilidade de defesa jurídica e, portan-
gral e gratuita aos hipossuficientes por meio da Defensoria Pública. Por to, sem garantia do direito fundamental de acesso à justiça.
uma questão de reserva de mercado28, a OAB defendeu a realização do Um longo caminho ainda precisa ser trilhado, não só no Para-
convênio com o governo estadual, mesmo contrariando preceito cons- ná como também em todo o país, no sentido de aperfeiçoar a atuação
titucional, juntando-se ao estado paranaense na manutenção da au- da Defensoria Pública, de modo que ela possa ser um efetivo meio de
sência da Defensoria Pública. combater os obstáculos existentes ao acesso à justiça, o que, ressalte-
Ressalte-se, todavia, que tal situação da Defensoria Pública do se, também está nas mãos da própria sociedade civil.
Paraná está se modificando, pois em 10 de maio de 2011 foi aprovada

28. Essa temática será discutida em outro artigo.

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A
Considerações finais Referências bibliográficas
partir do exposto no presente artigo, torna-se possível perceber à Espera da Justiça. Gazeta do Povo, Curitiba, 07 jun. 2010. Serviço, João Cidadão.

que a Defensoria Pública é um importante meio de efetiva-


ANADEP E IPEA. Mapa da Defensoria Pública no Brasil. Brasil, 2013. Disponível em:
ção do acesso à justiça numa sociedade tão desigual quanto <http://www.ipea.gov.br/sites/mapadefensoria>. Acesso em: 10 set. 2013
a sociedade brasileira. Por meio da análise dos dados conti-
dos no III Diagnóstico da Defensoria Pública, constata-se que, mesmo BARAN, Katna. Por que precisamos da Defensoria Pública no Paraná. Gazeta do Povo,
nos estados que possuem Defensoria Pública, há ainda muito por fazer. Curitiba, 12 jul. 2013. Justiça e Direito.

É extremamente válido realçar que no Brasil há um número alto


BERTOTTI, João Natal; LOPES, José Marcos. Falta de advogados públicos prejudica de-
de pessoas vivendo abaixo da linha de pobreza, as quais não possuem fesa de presos no PR. Gazeta do Povo, Curitiba, 28 jul. 2008. Vida e Cidadania, Justiça.
sequer seus direitos básicos assegurados, tais como saúde, educação e
moradia, quanto menos o acesso à justiça. Não basta, portanto, somen- BOREKI, Vinicius. Acordo do PR com OAB é alvo de críticas. Gazeta do Povo, Curitiba, 26
te instituir a Defensoria Pública, pois a sua atuação deve proporcionar, mar. 2010. Vida e Cidadania, Direito.

de maneira efetiva, ampla orientação jurídica e defesa aos hipossufi-


BOREKI, Vinicius. Entrevista: Josiane Fruet Bettini Lupion, chefe da Defensoria Pública
cientes, conforme preceito constitucional. do Paraná. Gazeta do Povo, Curitiba, 01 jun. 2009. Vida e Cidadania, Justiça.
No caso específico do Paraná, foi possível analisar as principais
explicações para a falta de regulamentação da Defensoria Pública es- BRASIL, Constituição Federal (1988). Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil,
tadual e constatar que a ausência de uma Defensoria Pública é um im- Brasília, DF, 05 out. 1988.

pedimento à realização do direito fundamental de acesso à justiça, so-


BRASIL, Lei Complementar nº 80, de 12 de janeiro de 1994. Organiza a Defensoria Públi-
bretudo dos hipossuficientes, que necessitam de assistência jurídica ca da União, do Distrito Federal e dos Territórios e prescreve normas gerais para sua orga-
integral e gratuita. nização nos Estados, e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa
A pergunta central do presente artigo foi: até que ponto a atua- do Brasil, Brasília, DF, 13 jan. 1994.

ção da Defensoria Pública do Paraná ofende o direito fundamental de


BRASIL. Ministério da Justiça. III Diagnóstico Defensoria Pública no Brasil. Brasil, 2009.
acesso à justiça? Constatou-se que, antes da recente aprovação e san- Disponível em: <http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/repositorio/0/III%20Diag-
ção da lei que instituiu a Defensoria Pública do Paraná, o atendimento n%C3%B3stico%20Defensoria%20P%C3%BAblica%20no%20Brasil.pdf>. Acesso em:
era precário e ofendia o direito fundamental do acesso à justiça. Agora, 20 maio 2011.

uma nova perspectiva se abre, havendo agora uma maior possibilida-


CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Tradução de Ellen Gracie Northfleet. Acesso à
de de concretização do acesso à justiça no estado. Resta saber em que justiça. Porto Alegre: Fabris, 1988.
moldes será a sua atuação, o que somente o tempo poderá se encarre-
gar de responder, até mesmo por tratar-se de um tema que sofre mu- CARON, Marinna Lautert. Acesso à justiça na Defensoria Pública do Paraná: um estudo
danças diárias. Mas, se há uma certeza quanto ao futuro é de que a efe- antropológico do Juizado Especial Cível de Curitiba. (Monografia em Direito) – Centro
Universitário Curitiba, Curitiba, 2010.
tivação do acesso à justiça por meio da Defensoria Pública, assim como
a efetivação de outros direitos fundamentais, passa, necessariamente, COORDENADORIA DOS DIREITOS DA CIDADANIA. Falta de advogados públicos pre-
pela organização da sociedade civil para luta por direitos. judica defesa de presos no Paraná. Disponível em: <http://www.codic.pr.gov.br/modu-
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Marinna Lautert Caron A DEFENSORIA PÚBLICA COMO INSTRUMENTO DE CONCRETIZAÇÃO DO DIREITO


240 ­— André Filipe Pereira Reid dos Santos FUNDAMENTAL DE ACESSO A JUSTIÇA: UMA ANÁLISE DA DEFENSORIA PÚBLICA DO PARANÁ. — ­241
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Marinna Lautert Caron


242 ­— André Filipe Pereira Reid dos Santos
DEFENSORIA PÚBLICA: INSTRUMEN-
TO DO REGIME DEMOCRÁTICO
Reis Friede1

C
1. Introdução
omo se sabe, a construção da norma jurídica não pode estar
divorciada da realidade social que a cerca. Ao contrário, cum-
pre ao legislador atentar para o contexto no qual se encontra
inserida a produção legal. Afinal, fatores sociopolíticos, dentre
tantos outros, são muito importantes na determinação da trajetória da
edificação normativa, uma vez que o processo legislativo, invariavel-
mente, ocorre dentro de um ambiente específico.
Enquanto ciência da cultura, a compreensão do Direito recla-
ma a aplicação de métodos teóricos de interpretação jurídica (por vezes
chamados de técnicas, processos ou procedimentos), os quais, devida-
mente sistematizados, deram origem à teoria da interpretação jurídica.
Como todo e qualquer texto jurídico, a Emenda Constitucional (EC) nº
80, de 4 de junho de 2014, que alterou o Capítulo IV (Das Funções Es-
senciais à Justiça), do Título IV (Da Organização dos Poderes), e acres-
centou o art. 98 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
(ADCT), também deve receber a incidência de métodos interpretativos,
tais como o gramatical, o teleológico, o lógico, o histórico, dentre outros.
Reportando-se ao método histórico, Diniz (2001, p. 426) salienta
que este refere-se ao histórico do processo legislativo, desde o projeto
de lei, sua justificativa ou exposição de motivos, emendas, aprovação

1. Reis Friede é doutor em Direito Público pela Universidade Federal do Rio de Janeiro;
Mestre em Direito Público pela Universidade Federal do Rio de Janeiro e em Direito de
Estado pela Universidade Gama Filho; Professor conferencista da Escola da Magistratura
do Estado do Rio de Janeiro; Professor emérito da Escola de Comando e Estado Maior do
Exército; Desembargador Federal do Tribunal Regional Federal da 2ª Região. Professor e
pesquisador do programa de Mestrado em Desenvolvimento Local do Centro Universitá-
rio Augusto Motta (UNISUAM). Ex-professor adjunto da Faculdade Nacional de Direito
da Universidade Federal do Rio de Janeiro e da Universidade Federal do Estado do Rio
de Janeiro (UNIRIO). E-mail: reisfriede@hotmail.com. Currículo Lattes: <http://busca-
textual.cnpq.br/buscatextual/visualizacv.do?id=K4278632J6>.

DEFENSORIA PÚBLICA: INSTRUMENTO DO REGIME DEMOCRÁTICO — ­243


e promulgação, “ou às circunstâncias fáticas que a precederam e que Assim, conforme passou a prever o art. 134, caput, da Constitui-
lhe deram origem, às causas ou necessidades que induziram o órgão a ção da República Federativa do Brasil (CRFB), de 1988, com a novata e
elaborá-la, ou seja, às condições culturais ou psicológicas sob as quais recente redação estabelecida pela EC nº 80/2014, a Defensoria Pública
o preceito normativo surgiu (occasio legis).” é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado,
Nesse sentido, um entendimento do cenário anterior à edição incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democráti-
da lei, bem como das fases (proposição, debates, emendas, relatórios, co, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos
aprovação, etc.) percorridas pela proposta, é fundamental para o intér- humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos di-
prete entender o texto jurídico introduzido no ordenamento nacional, reitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos neces-
extraindo-lhes o respectivo conteúdo normativo. sitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º da CRFB, norma segundo
Tal concepção também é percebida por Venosa (2006, p. 176- a qual o Estado deve prestar assistência jurídica integral e gratuita aos
177), segundo o qual “sob o prisma histórico, o exegeta deve, pois, ana- que comprovarem insuficiência de recursos.
lisar os trabalhos preparatórios da lei, os anteprojetos e projetos, as Da mesma forma, a dita EC acrescentou um parágrafo (§ 4º) ao
emendas, as discussões parlamentares, a fim de ter um quadro claro art. 134 da CRFB, assim redigido: “São princípios institucionais da De-
das condições nas quais a lei foi editada.” fensoria Pública a unidade, a indivisibilidade e a independência fun-
A incursão histórica é também objeto de reflexão de Rao (1999, cional, aplicando-se também, no que couber, o disposto no art. 93 e no
p. 490), que argumenta que o estudo dos “antecedentes históricos de inciso II do art. 96 desta Constituição Federal.”
um particular instituto, ou particulares disposições sujeitas à interpre- Além disso, introduziu-se o art. 98 ao ADCT, determinando que
tação, revela-se rigorosamente indispensável quando se investiga o o número de Defensores Públicos na unidade jurisdicional deverá ser
sentido real das normas positivas de direito.” Reale (2002, p. 284), em proporcional à efetiva demanda pelo serviço da Defensoria Pública e à
consonância com os autores já mencionados, dá grande importância às respectiva população (caput), sendo que, no prazo de 8 (oito) anos, a
fontes inspiradoras da emanação da lei, com a finalidade de não ape- União, os Estados e o Distrito Federal deverão contar com Defensores
nas entender “as intenções do legislador, mas também a fim de ajustá- Públicos em todas as unidades jurisdicionais (§ 1º). E que durante o
-la às situações supervenientes.” decurso do aludido prazo a lotação dos Defensores Públicos ocorrerá,
O presente estudo, ao trazer à tona e registrar o teor da PEC nº prioritariamente, atendendo as regiões com maiores índices de exclu-
247/2013, dos debates parlamentares, dos requerimentos, das audiên- são social e adensamento populacional (§ 2º).
cias públicas e das diversas manifestações realizadas, dentre outros O novo texto conferido ao comando normativo constitucional,
dados, espera contribuir para a tarefa interpretativa da EC nº 80/2014, longe de figurar como simples retórica, sinaliza a tardia, mas indiscutí-
consolidando informações históricas fundamentais para a compreen- vel e merecida importância que se busca consagrar à instituição, cujos
são do texto jurídico. pilares estão absolutamente ligados à concepção de Estado Democrá-
tico de Direito, à proteção dos direitos humanos, à reparação de vio-
2. A Defensoria Pública e a Emergên- lações cometidas, à assistência aos necessitados, enfim, à busca pela

C
cia da EC nº 80/2014 democracia e cidadania plenas.
Corroborando o indiscutível relevo institucional, cumpre re-
omo afirmado, a EC nº 80/2014, oriunda da PEC nº 247/2013,
gistrar que, por ocasião da tramitação da PEC nº 247/2013, os De-
de autoria os Deputados Mauro Benevides, Alessandro Molon
putados Mauro Benevides, Alessandro Molon e André Moura de-
e André Moura, empreendeu importante alteração na CRFB e
fenderam que a Defensoria Pública é uma instituição pública que
no ADCT.

244 ­— Reis Friede DEFENSORIA PÚBLICA: INSTRUMENTO DO REGIME DEMOCRÁTICO — ­245


representa a garantia do cidadão em situação de vulnerabilidade 2.1. A Tramitação da PEC nº 247/2013, na
quanto ao acesso à Justiça. Câmara dos Deputados
Pontuaram também que a Defensoria foi elevada à categoria A Proposta de Emenda Constitucional nº 247/2013 foi apresentada ao
de instituição constitucional em 1988, mas apenas em 2004 o Con- Plenário da Câmara dos Deputados em 12 de março de 2013, inician-
gresso Nacional lhe conferiu a necessária autonomia administrativa, do, assim, a devida tramitação. O Relatório de Conferência de Assina-
financeira e orçamentária. Passadas mais de duas décadas, ainda não turas (CÂMARA, 2013) atestou que 197 (cento e noventa e sete) Depu-
está instalada em todos os Estados da Federação. Em alguns casos, tados subscreveram a Proposta. Assim, logo no início da justificativa
sequer o primeiro concurso público para o cargo de Defensor Públi- apresentada, os Deputados Mauro Benevides, Alessandro Molon e An-
co foi iniciado ou concluído. De modo que o panorama da Defensoria dré Moura relataram o teor de uma pesquisa realizada pelo Instituto
Pública no Brasil ainda é marcado por uma grande assimetria, com de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) juntamente com a Associação
unidades da Federação onde seus serviços abrangem a totalidade das Nacional dos Defensores Públicos (ANADEP) e o Ministério da Justiça.
comarcas - com Defensores Públicos e funcionários em quantidade No estudo, denominado de Mapa da Defensoria Pública no Brasil
razoável - e outros onde nem ao menos 10% (dez por cento) das co- (IPEA, 2013), diagnosticou-se que nos Estados e no Distrito Federal há
marcas são atendidas. 8.489 (oito mil, quatrocentos e oitenta e nove) cargos criados de De-
O caótico retrato narrado pelos Parlamentares autores da PEC fensor Público, dos quais apenas 5.054 (cinco mil e cinquenta e quatro)
nega, a toda evidência, a mens demonstrada pela regra do art. 134 da estão providos. Ademais, de acordo com o Ipea, o déficit total do Brasil
CRFB. Aliás, a inexistência de Defensoria Pública em alguns estados da é de 10.578 (dez mil, quinhentos e setenta e oito) Defensores Públicos.
Federação obsta, em última análise, a consecução dos objetivos funda- Segundo, ainda, o que a pesquisa apurou, “dentro do universo das co-
mentais da República Federativa do Brasil (art. 3º da CRFB), quais se- marcas atendidas, há casos de defensores públicos que, além de sua lo-
jam: a construção de uma sociedade livre, justa e solidária; a garantia tação, atendem outras comarcas de modo itinerante ou em extensão”
do desenvolvimento nacional; a erradicação da pobreza, da margina- (IPEA, 2013), sendo que a “ausência de defensores é ainda mais pre-
lização e redução das desigualdades sociais e regionais; e a promoção ponderante nas comarcas menores, com menos de 100 mil habitantes,
do bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e onde geralmente o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) da po-
quaisquer outras formas de discriminação. pulação é menor e as pessoas são mais carentes.” (IPEA, 2013)
Com efeito, o Congresso Nacional, atento à problemática evi- Significa dizer: justamente a parcela da população brasilei-
denciada pelos autores da PEC, promulgou a EC nº 80/2014, o que, ra que necessita da assistência a ser prestada pela Defensoria Pública
espera-se, contribuirá para alçar a Defensoria Pública ao seu mereci- não é alcançada pelos serviços desempenhados pela Instituição. Não
do lugar na Justiça brasileira. Tendo em vista a relevância temática, e por culpa desta, obviamente, mas por conta da inércia do Estado. Ou-
estando de acordo com ela, entende-se pertinente analisar o que foi tro dado de extrema relevância colhido durante a pesquisa revela uma
debatido pelo Parlamento Federal quando da tramitação da PEC. As profunda discrepância no que refere aos investimentos realizados no
considerações apresentadas durante as diversas fases do processo le- sistema de Justiça:
gislativo serão ponderadas, de modo que se espera contribuir para a
definitiva afirmação da Defensoria Pública enquanto instituição de ex- Para se ter uma ideia, os estados contam com 11.835
trema importância para a concretização dos objetivos republicanos ex- magistrados, 9.963 membros do Ministério Públi-
teriorizados no art. 3º da CRFB. co e 5.054 defensores públicos. Ou seja, na grande
maioria das comarcas brasileiras, a população conta

246 ­— Reis Friede DEFENSORIA PÚBLICA: INSTRUMENTO DO REGIME DEMOCRÁTICO — ­247


apenas com o estado - juiz e com o estado - acusa- junho de 2014, um arcabouço constitucional destinado a alterar (final-
ção, mas não conta com o estado-defensor, que pro- mente!) o crítico quadro diagnosticado pelo Ipea, bem como voltado
move a defesa dos interesses jurídicos da grande
para promover o fortalecimento da Defensoria Pública, exatamente o
maioria da população, que não pode contratar um
que já havia acontecido desde 1988 com o Ministério Público. Apesar
advogado particular. (IPEA, 2013)
de todos os instrumentos legais já existentes (Lei Complementar nº
80/1994, por exemplo), o certo é que, quanto à temática, existia um
O relato anterior, por comprometer sobremaneira os princípios
vácuo no sistema normativo constitucional.
que devem reger uma relação jurídico-processual, notadamente a de
Com efeito, em 8 de abril de 2013, já no âmbito da Comissão de
natureza penal, por si só justifica a atuação legislativa do Congresso
Constituição e Justiça e de Cidadania da Câmara dos Deputados, o De-
Nacional, no sentido de concretizar o direito de acesso à Justiça. Afi-
putado Luiz Couto manifestou-se, através de Relatório, pela admissibi-
nal, uma sociedade que objetiva ser considerada justa não pode permi-
lidade da PEC nº 247/2013, aduzindo, em síntese, o seguinte:
tir a continuidade de tamanho desequilíbrio, afetando, por conseguin-
te, a defesa dos menos favorecidos. Conquanto não nos caiba nesta Comissão analisar
Diante desse panorama, dentre os diversos objetivos a serem al- o mérito da proposta – papel da Comissão Especial
cançados através da aprovação da PEC sob comento, os autores asseve- a ser instituída, nos termos regimentais, com a pre-
raram, em síntese, o seguinte: a) assegurar a todos os cidadãos brasilei- sença de alguns de nossos membros, inclusive –,
ros, em todo o seu território, o acesso aos serviços da Defensoria Pública; cumpre-nos destacar seu relevante objetivo de criar
um instrumento programático e temporal para que
b) estabelecer que o número de Defensores Públicos na unidade jurisdi-
o Estado cumpra sua parte na efetivação do direi-
cional seja proporcional à efetiva demanda pelo serviço da Defensoria to fundamental de acesso à justiça, por intermédio
Pública e à respectiva população; c) incorporar à Constituição Federal as da Defensoria Pública. Se tal fundamental institui-
principais normas gerais previstas na Lei Orgânica Nacional da Defen- ção de orientação jurídica e defesa dos necessitados
soria Pública (Lei Complementar nº 80, de 12 de janeiro de 1994, com as não se encontra adequadamente espalhada pelo ter-
alterações promovidas pela Lei Complementar nº 132, de 7 de outubro de ritório nacional, o Estado não está a cumprir uma de
suas primordiais obrigações. (CÂMARA, 2013)
2009), bem como determinados princípios institucionais já positivados
na mesma legislação de regência, estendendo-lhe, por conseguinte, os
Da mesma forma, relembrou o Deputado Luiz Couto que a Orga-
avanços democráticos e modernizantes introduzidos no Poder Judiciá-
nização dos Estados Americanos (OEA), através da Resolução nº 2.656,
rio através da EC n° 45, de 30 de dezembro de 2004. (CÂMARA, 2013)
da Assembleia Geral, aprovada em 7 de junho de 2011 (OEA, 2011), re-
E ainda: d) incorporar elementos estruturantes e conceituais à
conheceu que o acesso à Justiça configura direito fundamental, reco-
definição do papel e da missão da Defensoria Pública, firmando o seu
mendando, assim, a adoção de medidas que garantam a independên-
caráter permanente e essencialmente vinculado à noção de Estado de-
cia e autonomia da Defensoria Pública.
mocrático de direito; e) explicitar a vocação da Defensoria Pública para
Na mesma ocasião, também recordou o Deputado o que res-
a solução extrajudicial dos litígios e para a promoção dos direitos hu-
tou decidido pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento da
manos; f ) conferir melhor sistematização ao Texto Constitucional, es-
Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 2.903/Paraíba, relator
tabelecendo, dentro do Título IV (Da Organização dos Poderes) uma
o Ministro Celso de Mello, julgada em 1º de dezembro de 2005, cuja
Sessão própria (IV) para a Defensoria Pública. (CÂMARA, 2013)
ementa (resumida) transcreve-se:
Da análise dos referidos objetivos, extrai-se, de plano, a seguin-
te conclusão: era inconcebível que o País não tivesse, até os idos de

248 ­— Reis Friede DEFENSORIA PÚBLICA: INSTRUMENTO DO REGIME DEMOCRÁTICO — ­249


[...] A Defensoria Pública, enquanto instituição per- operacional deficitária, que põe em risco o cidadão brasileiro em situa-
manente, essencial à função jurisdicional do Estado, ção de verdadeira vulnerabilidade social.” (CÂMARA, 2013)
qualifica-se como instrumento de concretização dos
Na mesma data, o Deputado Amauri Teixeira requereu fosse con-
direitos e das liberdades de que são titulares as pes-
vidado, também para participar de audiência pública, Gabriel Faria Olivei-
soas carentes e necessitadas. É por essa razão que a
Defensoria Pública não pode (e não deve) ser trata- ra, Presidente da Associação Nacional dos Defensores Públicos Federais,
da de modo inconsequente pelo Poder Público, pois tendo o Parlamentar, igualmente, ressaltado o papel da Defensoria Públi-
a proteção jurisdicional de milhões de pessoas - ca- ca “na defesa e garantia dos direitos de cidadãos carentes e necessitados,
rentes e desassistidas -, que sofrem inaceitável pro- prestando-lhes assistência extrajudicial e judicial.” (CÂMARA, 2013)
cesso de exclusão jurídica e social, depende da ade-
Também postulou, em 20 de agosto de 2013, o convite das se-
quada organização e da efetiva institucionalização
guintes personalidades: José Eduardo Cardozo, Ministro da Justiça;
desse órgão do Estado. De nada valerão os direitos e
de nenhum significado revestir-se-ão as liberdades, Nilton Leonel Arnecke Maria, Presidente do Conselho Nacional de
se os fundamentos em que eles se apóiam - além de Defensores Públicos Gerais; Haman Tabosa de Moraes e Córdova, De-
desrespeitados pelo Poder Público ou transgredidos fensor Público Geral Federal; Eduardo Vieira Carneiro, Presidente do
por particulares - também deixarem de contar com o Colégio de Corregedores das Defensorias Públicas; Paulo Lemos, Presi-
suporte e o apoio de um aparato institucional, como
dente do Colégio de Ouvidores das Defensorias Públicas; Patrícia Ket-
aquele proporcionado pela Defensoria Pública, cuja
termann, Presidente da Associação Nacional dos Defensores Públicos;
função precípua, por efeito de sua própria vocação
constitucional (CF, art. 134), consiste em dar efetivi- Andréa Abritta Garzon Tonet, Defensora Geral do Estado de Minas Ge-
dade e expressão concreta, inclusive mediante aces- rais; Gabriel Faria Oliveira, Presidente da Associação Nacional dos De-
so do lesado à jurisdição do Estado, a esses mesmos fensores Públicos Federais. (CÂMARA, 2013) Ademais, o Deputado
direitos, quando titularizados por pessoas necessi- Amauri Teixeira requereu a realização, em 2 de agosto de 2013, na cida-
tadas, que são as reais destinatárias tanto da norma
de de Salvador/Bahia, de um encontro regional da Comissão Especial
inscrita no art. 5º, inciso LXXIV, quanto do preceito
com diversos atores envolvidos com a temática institucional.
consubstanciado no art. 134, ambos da Constituição
da República. (STF, 2008) Da mesma forma, o Deputado André Moura requereu (CÂMA-
RA, 2013) a realização, em 6 de setembro de 2013, de um seminário
Nota-se, portanto, que o Deputado Luiz Couto trouxe à tona regional em Aracaju/Sergipe, com o intuito de debater um dos pon-
manifestações de duas relevantes instituições (a Assembleia Geral da tos da PEC, qual seja, a fixação do prazo de 8 (oito) anos para que a
OEA e a Suprema Corte brasileira), as quais reconheceram o problema União, os Estados e o Distrito Federal tomem as devidas providên-
apontada pelos autores da Proposta, bem como pelo estudo do Ipea. cias no sentido de viabilizar Defensores Públicos em todas as uni-
Durante a tramitação na Comissão Especial destinada a emi- dades jurisdicionais, cabendo ressaltar que os requerimentos for-
tir parecer quanto à PEC, diversas pessoas foram ouvidas em audiên- mulados foram aprovados e que não foram apresentadas emendas à
cias públicas, dado que revela o aspecto democrático que efetivamente Proposta em trâmite na Câmara dos Deputados.
permeou o processo legislativo. Assim, o Deputado Bernardo Santana Tais audiências e encontros, segundo o que consta do Parecer
de Vasconcellos requereu, em 12 de agosto de 2013, fosse convidada, do Deputado Amauri Teixeira:
para participar de audiência pública, Andréa Abritta Garzon Tonet,
[...] trouxeram inegável contributo ao debate da ma-
Defensora Pública Geral do Estado de Minas Gerais, afirmando, ain-
téria, foram bem concorridas e, se a primeira ocorrida
da, que o Estado brasileiro não pode mais conviver “com uma estrutura

250 ­— Reis Friede DEFENSORIA PÚBLICA: INSTRUMENTO DO REGIME DEMOCRÁTICO — ­251


em Brasília, trouxe como debatedores, exclusiva- Romero Jucá, que se manifestou, através de Relatório, pela aprovação
mente, operadores do Direito, que têm a sua atuação da matéria quanto aos aspectos de admissibilidade e mérito:
ligada institucionalmente à Defensoria Pública, seja
da União, seja dos Estados [, as] audiências de Sal-
No que se refere ao mérito, entendemos que as alte-
vador e de Aracaju [...] reuniram um amplo arco de
rações propostas ao texto constitucional são de ex-
representantes da sociedade civil organizada, como
trema importância para a sociedade brasileira, pois
sindicatos, representantes dos movimentos sociais,
a Defensoria Pública é uma instituição que promove
dos quilombolas, das minorias sexuais, dos partidos
a garantia dos necessitados ao acesso à justiça, por
políticos, dos Governos Estaduais, vereadores, depu-
meio de serviços gratuitos e de qualidade. A CF/88,
tados estaduais, deputados federais, um senador, as-
portanto, deve ser enfática em assegurar a todos os
sistidos da Defensoria Pública, Defensores Públicos e
cidadãos brasileiros a utilização dos serviços da De-
representantes do Poder Judiciário. (CÂMARA, 2013)
fensoria. Nesse sentido, a Proposta estabelece uma
meta concreta e legítima quanto ao número de de-
Em seguida, fazendo menção à mencionada pesquisa elabora- fensores públicos na unidade jurisdicional (comarca
da pelo Ipea, o Deputado Amauri Teixeira ressaltou o déficit de 10.000 ou sessão judiciária), de forma proporcional à efeti-
(dez mil) Defensores Públicos. Isso, segundo ele, nos permite refletir va demanda pelo serviço da Defensoria Pública e à
respectiva população. (SENADO, 2014)
sobre a prognose da norma jurídica a se implantar. O conceito de prog-
nose legislativa é elemento essencial para avaliação do alcance das nor-
Romero Jucá registrou o mesmo problema já antes identifi-
mas jurídicas. Esta em exame, ainda segundo Teixeira, “se conforma
cado, isto é, o desequilíbrio existente entre as instituições que com-
plenamente aos anseios da gente sofrida.” (CÂMARA, 2013)
põem a Justiça brasileira e as respectivas consequências danosas para
Por fim, em 17 de setembro de 2013, manifestou-se o Deputa-
os menos favorecidos. Pontuou que no atual estágio do nosso Estado
do Amauri Teixeira pela aprovação da PEC n° 247/2013, na forma do
Democrático de Direito não se pode conceber que as instituições que
Substitutivo (CÂMARA, 2013) apresentado, o que se deu na reunião or-
compõem a Justiça brasileira (estado-juiz, estado-acusação e estado-
dinária do dia seguinte.
defesa) estejam em patamares diferenciados, em desequilíbrio, sob
O Plenário da Câmara dos Deputados aprovou, em 19 de feve-
pena de uma das funções se esvaziar em relação às demais e restar des-
reiro de 2014, em primeiro turno, com 392 (trezentos e noventa e dois)
figurado o sistema concebido pelo Constituinte originário.
votos sim e 2 (duas) abstenções, o Substitutivo adotado pela Comissão
Encerrou sua intervenção mostrando a importância de se asse-
Especial à PEC nº 247/2013.
gurar a “paridade de armas” entre essas funções, com instrumentos,
Em 12 de março de 2014, agora em segundo turno de votação,
garantias e prerrogativas, dentro e fora do processo, que viabilizem o
a PEC nº 247/2013 foi novamente aprovada, com 424 (quatrocentos e
efetivo acesso à Justiça aos que dela necessitam. (SENADO, 2014)
vinte e quatro) votos sim e 1 (uma) abstenção, ficando dispensada a re-
Em 16 de abril de 2014, a Comissão de Constituição, Justiça e
dação final, nos termos do art. 195, § 2º, I, do Regimento Interno da Câ-
Cidadania do Senado Federal aprovou o Relatório do Senador Rome-
mara dos Deputados (RICD), indo a matéria ao Senado Federal.
ro Jucá, passando a constituir o Parecer da CCJ, favorável à Proposta.
Por fim, a PEC nº 4/2014 foi aprovada, em 20 de maio de 2014,
2.2. A Tramitação da PEC nº 4/2014, no Se-
em primeiro turno de votação, com 61 (sessenta e um) votos sim. Logo
nado Federal
em seguida, discutiu-se a Proposta em segundo turno, restando apro-
Em 24 de março de 2014, já no Senado Federal, a PEC oriunda da Câ-
vada com um total de 59 (cinquenta e nove) votos.
mara dos Deputados recebeu o nº 4, tendo como relator o Senador

252 ­— Reis Friede DEFENSORIA PÚBLICA: INSTRUMENTO DO REGIME DEMOCRÁTICO — ­253


D
3. Conclusão 4. Referências
a análise dos principais documentos pesquisados, todos rela- CÂMARA DOS DEPUTADOS. Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 247, de 2013.
Altera o “Capítulo IV - Das Funções Essenciais à Justiça” do “Título IV – Da Organização
tivos ao processo legislativo percorrido pela PEC nº 247/2013 dos Poderes” e acrescenta artigo ao Ato das Disposições Constitucionais
(na Câmara dos Deputados) e pela PEC nº 4/2014 (no Senado
Federal), infere-se que o Congresso Nacional efetivamente re- Transitórias da Constituição Federal. Brasília, DF, 2013. Disponível em: <http://www.
conheceu a indiscutível importância que a Defensoria Pública representa camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=6772C117BFE29B5A-
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para o Estado brasileiro e para a sociedade, sobretudo para os menos fa- Acesso em: 5 set. 2014.
vorecidos. Os extratos trazidos à reflexão traduzem o entendimento do
Parlamento nacional sobre a matéria, cuja aprovação, como visto, não _______. Relatório de Conferência de Assinaturas (referente à PEC nº 247/2013). Brasí-
encontrou qualquer resistência por parte dos diversos segmentos polí- lia, DF, 2013. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mos-
trarintegra;jsessionid=6772C117BFE29B5ABBFB17DD09F982A3.proposicoesWeb2?-
ticos existentes em ambas as Casas, o que, evidentemente, demonstra codteor=1064977&filename=Tramitacao-PEC+247/2013>. Acesso em: 5 set. 2014.
que a matéria votada contou com a absoluta adesão dos Parlamentares.
Nota-se, ainda, um dado comum: a Câmara dos Deputados e o _______. Relatório do Deputado Luiz Couto (referente à PEC nº 247/2013). Brasília,
Senado Federal reconheceram que o quadro atual, notadamente quan- DF, 2013. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mos-
trarintegra;jsessionid=6772C117BFE29B5ABBFB17DD09F982A3.proposicoesWeb2?-
to ao número de comarcas que contam com Defensores Públicos, não codteor=1073710&filename=Tramitacao-PEC+247/2013>. Acesso em: 5 set. 2014.
traduz o equilíbrio que deve caracterizar o sistema, problemática que,
ao contrário, figura como óbice à concretização do direito de acesso à _______. Requerimento nº 1 (referente à PEC nº 247/2013), do Deputado Bernardo San-
Justiça, nos exatos termos da pesquisa realizada pelo Ipea. tana de Vasconcellos. Brasília, DF, 2013. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/
proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=6772C117BFE29B5ABBFB17DD-
Pode-se afirmar, em tom conclusivo, que a importância da De- 09F982A3.proposicoesWeb2?codteor=1115032&filename=Tramitacao-PEC+247/2013>.
fensoria Pública como viés de promoção da cidadania, dos direitos hu- Acesso em: 5 set. 2014.
manos, de assistência jurídica aos menos favorecidos e, até mesmo, de
superação das desigualdades passou a ostentar contornos inquestio- _______. Requerimento nº 2 (referente à PEC nº 247/2013), do Deputado Amauri Tei-
xeira. Brasília, DF, 2013. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/
náveis sob qualquer prisma. prop_mostrarintegra;jsessionid=6772C117BFE29B5ABBFB17DD09F982A3.proposicoes-
É possível cogitar, até mesmo, e sem qualquer pretensão alar- Web2?codteor=1115353&filename=Tramitacao-PEC+247/2013>. Acesso em: 5 set. 2014.
mista, que a democracia plena somente será alcançada através do for-
talecimento da Defensoria Pública, aspecto que, infelizmente, não _______. Requerimento nº 3 (referente à PEC nº 247/2013), do Deputado Amauri Tei-
xeira. Brasília, DF, 2013. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/
vem sendo observado pelo Estado brasileiro, e que, oxalá, possa ser fi- prop_mostrarintegra;jsessionid=6772C117BFE29B5ABBFB17DD09F982A3.proposicoes-
nalmente contornado através das novas regras constitucionais intro- Web2?codteor=1117487&filename=Tramitacao-PEC+247/2013>. Acesso em: 5 set. 2014.
duzidas pela paradigmática Emenda Constitucional nº 80/2014.
Não restam dúvidas, portanto, que o novo texto conferido ao _______. Requerimento nº 4 (referente à PEC nº 247/2013), do Deputado Amauri Tei-
xeira. Brasília, DF, 2013. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/
art. 134 da Carta da República, bem como ao art. 98 do Ato das Dispo- prop_mostrarintegra;jsessionid=6772C117BFE29B5ABBFB17DD09F982A3.proposicoes-
sições Constitucionais Transitórias, objetiva, em última análise, alcan- Web2?codteor=1117506&filename=Tramitacao-PEC+247/2013>. Acesso em: 5 set. 2014.
çar as premissas previstas no art. 3º da lei Maior, consagrando, em de-
finitivo, o acesso à Justiça. _______. Requerimento nº 5 (referente à PEC nº 247/2013), do Deputado André Mou-
ra. Brasília, DF, 2013. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/
prop_mostrarintegra;jsessionid=6772C117BFE29B5ABBFB17DD09F982A3.proposicoes-
Web2?codteor=1117581&filename=Tramitacao-PEC+247/2013>. Acesso em: 5 set. 2014.

254 ­— Reis Friede DEFENSORIA PÚBLICA: INSTRUMENTO DO REGIME DEMOCRÁTICO — ­255


_______. Parecer nº 1 (referente à PEC nº 247/2013), do Deputado Amauri Teixeira, Re- _______. Lei Complementar nº 80, de 12 de janeiro de 1994. Organiza a Defensoria Pú-
lator. Brasília, DF, 2013. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/ blica da União, do Distrito Federal e dos Territórios e prescreve normas gerais para sua
prop_mostrarintegra;jsessionid=6772C117BFE29B5ABBFB17DD09F982A3.proposicoes- organização nos Estados, e dá outras providências. Diário Oficial de 13 jan. 1994. Brasí-
Web2?codteor=1135807&filename=Tramitacao-PEC+247/2013>. Acesso em: 5 set. 2014. lia, DF, 1994. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp80.
htm>. Acesso em: 6 set. 2014.
_______. Substitutivo à PEC nº 247/2013, apresentado pelo Deputado Amauri Teixeira,
Relator. Brasília, DF, 2013. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoes- _______. Lei Complementar nº 132, de 7 de outubro de 2009. Altera dispositivos da Lei
Web/prop_mostrarintegra;jsessionid=6772C117BFE29B5ABBFB17DD09F982A3.propo- Complementar nº 80, de 12 de janeiro de 1994, que organiza a Defensoria Pública da
sicoesWeb2?codteor=1135807&filename=Tramitacao-PEC+247/2013>. Acesso em: 5 set. União, do Distrito Federal e dos Territórios e prescreve normas gerais para sua organi-
2014. zação nos Estados, e da Lei nº 1.060, de 5 de fevereiro de 1950, e dá outras providên-
cias. Diário Oficial de 8 out. 2009. Brasília, DF, 2009. Disponível em: <http://www.pla-
_______. Diário Oficial da Câmara dos Deputados, de 20 fev. 2014, p. 243. Brasí- nalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp132.htm#art2>. Acesso em: 6 set. 2014.
lia, DF, 2014. Disponível em: <http://imagem.camara.gov.br/Imagem/d/pdf/
DCD0020140220000170000.PDF#page=243>. Acesso em: 5 set. 2014. SENADO FEDERAL. Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania. Relatório e Parecer
relativo à PEC nº 4/2014. Brasília, DF, 2014. Disponível em: <http://www.senado.gov.
_______. Diário Oficial da Câmara dos Deputados, de 13 mar. 2014, p. 169. Brasília, DF, br/atividade/materia/getPDF.asp?t=148737&tp=1>. Acesso em: 5 set. 2014.
2014. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostra-
rintegra;jsessionid=3ACEED325E948F49F8E35F9895854FAB.proposicoesWeb1?- SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.903/
codteor=1235895&filename=Tramitacao-PEC+247/2013>. Acesso em: 5 set. 2014. PB. Relator: ministro Celso de Mello. Data de decisão: 1 dez. 2005. Data de publicação:
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127, 128, 129, 134 e 168 da Constituição Federal, e acrescenta os arts. 103-A, 103B, 111-A
e 130-A, e dá outras providências. Diário Oficial de 31 e dez. 2004. Brasília, DF, 2004. VENOSA, Sílvio de S. Introdução ao estudo do direito: primeiras linhas. 2ª ed. São Pau-
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/ lo: Atlas, 2006.
emc45.htm>. Acesso em: 6 set. 2014.

256 ­— Reis Friede DEFENSORIA PÚBLICA: INSTRUMENTO DO REGIME DEMOCRÁTICO — ­257


EL DERECHO DE ACCESO AL JUEZ EN EL
MULTILEVEL CONSTITUTIONALISM
Francessca Iusi1

O
1. Premisa
bjeto de este trabajo es el derecho de acceso al juez que cons-
tituye una precondición necesaria para el goce efectivo de los
otros derechos. Esto pone en luz una estrecha interdependen-
cia entre derechos sustanciales y procesales. En efecto, «un
ordinamento che si limitasse ad affermare una situazione di vantaggio
(…) a livello sostanziale, senza predisporre a livello di diritto processuale
strumenti idonei a garantire l’attuazione del diritto anche in caso di sua
violazione, sarebbe un ordinamento incompleto, monco: sarebbe un or-
dinamento che non potrebbe essere qualificato come giuridico, poiché
non garantirebbe l’attuazione del diritto proprio nel momento in cui
questo è più bisognoso di tutela, nel momento della sua violazione»2.
Recordamos que uno de los rasgos del Estado de derecho es la
supremacía de la ley respecto a la administración así como el control
jurisdiccional de esta última. En otros términos, la tutela jurisdiccional
actúa, en un primer momento, exclusivamente respecto a los actos ad-
ministrativos y no también a la ley, la cual era libre de cada límite jurí-
dico. Sucesivamente, con el afirmarse de las modernas Constituciones
rígidas, la ley pierde su ilimitación y la tutela jurisdiccional se extiende

1. Doctorado en Empresa, Estado y Mercado – Universidad de la Calabria (año 2010-


2011). Actividad de investigación – Universidad de Pamplona (año 2008-2009). Autor,
entre otras cosas, de los siguientes ensayos: F. Iusi, Il sistema giurisdizionale europeo
ed effettività dei diritti fondamentali. Esperienze a confronto, en Cittadinanza europea,
núm. 2, 2012; F. Iusi, Accedere al giudice comunitario: un diritto effettivo?, en G. D’Igna-
zio (a cura de), Multilevel constitutionalism tra integrazione europea e riforme degli or-
dinamenti decentrati: “nuove frontiere per ‘nuovi’ diritti”, Milano, 2011; F. Iusi, Il dialogo
tra le due Corti Europee, en Civitas Europa, núm. 20, 2008. Email: f_iusi@hotmail.com
2. Cfr. A. Pertici, La “giustiziabilità” dei diritti fondamentali tra Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e Carta dei diritti fondamen-
tali dell’Unione europea, en P. Costanzo (a cura de), La Carta europea dei diritti, Genova,
2002, p. 147, el cual, a su vez, cita A. Proto Pisani, Lezioni di diritto processuale civile, Na-
poli, 1994, 4 s.

EL DERECHO DE ACCESO AL JUEZ EN EL MULTILEVEL CONSTITUTIONALISM — ­259


también respecto a la misma legislación. Además, el multiplicarse de para poder acudir en juicio. Por lo tanto, las posiciones que pueden ser
las Cartas y de las Declaraciones de los derechos fundamentales de la protegidos son los derechos subjetivos y los intereses legítimos7. El pri-
persona y de los relativos instrumentos de tutela «allarga, invece di res- mer apartado del art. 24 Const. se expresa en el sentido de reconocer a
tringere, gli spazi di espansione dei principi dello Stato di diritto»3. «todos» el derecho de acceso al juez. En particular, reconocer a todos y
En efecto, el derecho de acceso al juez es reconocido y garanti- siempre, por cualquier controversia, un juez y un juicio no sólo es estre-
zado hoy en Europa en una multiplicidad de fuentes y, por lo tanto, di- chamente conexo con el principio de democracia8, sino tiene también
versos son los ámbitos en cuyos encuentra aplicación (aquél constitu- la finalidad de afirmar la igualdad de todos (ciudadanos, extranjeros),
cional-nacional, aquél de la Unión Europea y aquél internacional del respecto a la posibilidad de acudir en juicio hacia sea los particulares,
Convenio Europeo para la proteccción de los derechos humanos), así que lo Estado y los otros entes públicos9. Por lo tanto, está prevista la
como los jueces ante los cuales se puede acceder. Resulta por lo tanto prohibición de discriminaciones irrazonables de carácter subjetivo por
de extremo interés analizar la disciplina de este perfil en los contextos parte del legislador ordinario en materia di acceso a la justicia. Esto no
normativos que acabamos de citar, con la preliminar advertencia que el significa que una garantía de una igual tutela, a paridad de condiciones
nivel constitucional-nacional de referencia será el ordenamiento italiano formales, implica una negación, en materia procesal, de una tutela ra-
y aquél español. zonablemente diferenciada por cada situación objetivamente diversa.
En efecto, si por una parte nuestro ordenamiento prevé por «todos» el
2. El derecho de acceso al juez en la derecho de defensa, extendiendo tal garantía no sólo a los extranjeros

E
Constitución italiana sino a los clandestinos10, por otra tiene que prevé adecuados instrumentos

l derecho de acceso al juez para la defensa de sus derechos y de Ibídem, p. 10. Se señala, además, que «l’evoluzione e la portata delle garanzie di tute-
la degli interessi legittimi, sullo scorcio dell’ultimo secolo, è stata assai significativa ed
sus intereses legítimos es establecido en el primer apartado del
ha finalmente assicurato piena attuazione del dettato costituzionale di cui all’articolo in
art. 24 de la Constitución italiana, Título I («De las Relaciones commento. Soprattutto il riconoscimento, prima giurisprudenziale e poi legislativo, del-
Civiles») de la Primera Parte («Derechos y Deberes de los Ciuda- la risarcibilità dei danni derivanti da lesione di situazioni di interesse legittimo, ha com-
danos»)4. La titularidad de una situación jurídica subjetiva (un derecho portato un’effettività ed una pienezza della tutela giurisdizionale». Cfr. A. Police, Art. 24,
cit., p. 506.
subjetivo5 o un interés legítimo6) de tutelar constituye el presupuesto
7. El alcance de la disposición constitucional ofrece tutela también a las situaciones de
carácter sobre individual, es decir a los intereses colectivos y difusos. «La tutela giurisdi-
3. Cfr. G. Silvestri, Lo Stato di diritto nel XXI secolo, en www.rivistaaic.it, Revista, núm.
zionale di tali interessi trovava in passato un ostacolo nel fatto che essi si consideravano
2/2001, p. 7. Sobre este tema también R. Bin, Stato di diritto, en www.robertobin.it.
adespoti e cioè non attribuibili a soggetti determinati e quindi sarebbe mancato l’inte-
4. Sobre el art. 24, primer apartado, de la Constitución italiana véase L. P. Comoglio, Art.
resse personale. Il problema è stato risolto dal legislatore, il quale ha riconosciuto la le-
24, 1° comma, en G. Branca (a cura de), Commentario della Costituzione, Bologna, 1981, pp.
gittimazione a ricorrere ad alcune associazioni di tutela (associazioni ambientalistiche,
1-53; P. Barile, Diritti dell’uomo e libertà fondamentali, Bologna, 1984, pp. 287-312; A. Poli-
associazioni di utenti)». Así P. Virga, La tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica
ce, Art. 24, en R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura de), Commentario alla Costituzione,
amministrazione, cit., pp. 17-18.
Volumen I, Torino, 2006, pp. 501-525.
8. Tribunal const. núm. 18/1982. Se señala que es la misma Constitución que utiliza los
5. El derecho subjetivo es «la situazione riconosciuta ad un soggetto da una norma con
términos todos y siempre, considerado que – junto al término todos previsto en el art. 24,
cui vengono conferite determinate facoltà in ordine ad un bene tutelato dalla legge».
primer apartado – el art. 113, primer apartado afirma que: «contra los actos de la Pública
Cfr. P. Virga, La tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione, Mila-
Administración se dará siempre la protección jurisdiccional de los derechos y de los intere-
no, 2003, p. 9.
ses legítimos ante cualesquiera órganos judiciales ordinarios o administrativos». En otros
6. El interés legítimo es «la pretesa alla legittimità dell’atto della amministrazione, che
términos, el art. 113 confirma lo que está previsto por el art. 24 también respecto a la P.A.
viene riconosciuta a quel soggetto che si trovi rispetto all’esercizio di un potere discrezio-
9. Tribunal const. núm. 67/1960.
nale della pubblica amministrazione in una particolare posizione legittimante». Como
10. Cfr. A. Police, Art. 24, cit., nota 16, en cuya hace referencia al Tribunal const.
por ejemplo en caso de participación en una competición o en un concurso público. Cfr.
núm. 198/2000.

260 ­— Francessca Iusi EL DERECHO DE ACCESO AL JUEZ EN EL MULTILEVEL CONSTITUTIONALISM — ­261


para proteger situaciones objetivamente diversas, afirmando así el mis- La garantía de un juez predeterminado por ley, implica, junto a la reser-
mo Tribunal constitucional que «il diritto di difesa dello straniero non va de ley sobre la constitución del juez como «obbligo per il legilsato-
riceve adeguata tutela senza l’obbligatoria assistenza de un interprete re de intervenire direttamente nella designazione del giudice compe-
e senza la possibilità di consegnare dichiarazioni scritte nella propria tente»15, también que la determinación del juez tenga que efectuarse
madre lingua, da inserirsi nel processo verbale […]»11. con anticipación respecto a la controversia16, influyendo así sobre la
La garantía del derecho di acceso al juez, además, es estrecha- concretización del principio de independencia interna y de imparcia-
mente conexa con las otras garantías procesales establecidas por la lidad del juez.
Constitución. En efecto, el derecho di acceso al juez es junto a la mis- Asegurar el derecho de acceso al juez implica también garanti-
ma noción constitucional de juez, el cual es definido natural (art. 25, 1° zar el justo proceso y la efectividad de la tutela jurisdiccional (art. 111
apartado, Const.), independiente (arts. 101, 2° apartado, e 104, 1° apar-
tado, Const.), ajeno e imparcial respecto a las partes en litigio (art. 111
Const.). En particular, la imparcialidad es considerada como absoluta
equidistancia del juez por los intereses de los sujetos implicados en el 15. En tal sentido véase M. D’Amico – G. Arconzo, Art. 25, en R. Bifulco, A. Celotto, M.
ámbito del proceso, mientras el hecho de ser ajeno indica la posición Olivetti (a cura de), Commentario alla Costituzione, Volumen I, Torino, 2006, cit., p. 531-
en el ordenamiento del juez y acaba para convergir con el concepto de 532, el cual, sin embargo, afirma que el carácter absoluto de la reserva de ley parece indu-
dablemente matizado, considerado que «non si può convenire sul fatto che ormai l’attua-
independencia12. Esta última, a su vez, se articula en externa (enten-
zione del principio del giudice naturale non avvenga più tramite l’esclusivo apporto della
dida como autonomía del poder judicial por otros poderes y confirma- legge, ma attraverso l’importante sistema tabellare predisposto dal CSM. (…) Una solu-
da por la presencia del CSM en cualidad de órgano de autogobierno de zione alternativa a tale problematica potrebbe essere quella sostenuta da parte della dot-
la magistratura) e interna (entendida como autonomía de cada juez trina in relazione alla riserva di legge di cui all’art. 108 Cost., secondo cui la norma deve
scindersi in due parti: una prima contenente la riserva nei confronti del potere esecutivo,
oportunamente garantizada por su reclutamiento por concurso, por su
da considerare assoluta, una seconda contenente invece, nei confronti del CSM, una ri-
inamovilidad, por la inexistencia de jerarquías internas a la magistra- serva di legge relativa. Solo una tale ricostruzione, che comunque appare poco rispettosa
tura)13. Finalmente, el significado del término natural en el art. 25, 1° del dettato costituzionale, sembrerebbe infatti rendere ammissibile, pur nell’ambito di
apartado, Const. ha sido considerado por la consolidada jurisprunden- una riserva di legge assoluta, l’intervento del CSM»
16. En tal sentido véase Ibídem, pp. 532-533, el cual, sin embargo, señala que la
cia constitucional del todo coincidente con aquél de predeterminado14. jurisprudencia constitucional afirma, «per garantire l’attuazione di altri valori
costituzionali ugualmente importanti, tra cui sembra spiccare l’efficienza della funzione
11. Cfr. A. Police, Art. 24, cit., nota 18, en cuya hace referencia al Tribunal const. núm. giurisdizionale, che il principio di precostituzione debba intendersi comunque
50/1972; 485/2001; 165/2001. Sin embargo, ha sido señalado como «l’effettivo godi- rispettato in tutti i casi in cui il legislatore determini, anche a posteriori e dopo l’insorgere
mento del diritto alla tutela giurisdizionale di cui lo straniero è formalmente titolare (…) della controversia, criteri generali per l’assegnazione delle cause». Además, respecto al
talvolta è negato de facto, in ragione delle modalità esecutive delle misure di allontana- ámbito de aplicación de la norma, «è ormai pacificamente sostenuto che il principio di
mento, altre volte de jure, a causa di una disciplina legislativa omissiva o carente». Sobre precostituzione possa essere applicato a tutti i giudizi, e non, come inizialmente si era
este tema véase A. Pugiotto, «Purché se ne vadano». La tutela giurisdizionale (assente o ca- ritenuto, al solo giudizio penale. In senso negativo è stato invece risolto dalla Corte sin
rente) nei meccanismi di allontanamento dello straniero, en www.astrid-online.it, Relazione dal 1963 il problema dell’applicazione dell’art. 25 Cost. al Pubblico Ministero. Da sempre,
al Convegno nazionale dell’Associazione Italiana Costituzionalisti, 2009, p. 5. infine, è stata ritenuta applicabile la garanzia ai giudici speciali. (…). Molto più controverso
12. En tal sentido cfr. A. Andronio, Art. 111, en R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura è invece stabilire se la garanzia stessa debba essere applicata al giudice inteso come
de), Commentario alla Costituzione, Volumen III, Torino, 2006, p. 2115. organo o al giudice inteso come persona. (…) Del resto, anche la Corte costituzionale su
13. En tal sentido véase M. D’Amico, Capo VI – Giustizia, en R. Bifulco, M. Cartabia, tale problematica ha avuto un atteggiamento alquanto contraddittorio: a sentenze in cui
A. Celotto (a cura de), L’Europa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti fondamentali sembra sia stato accolto il principio della tutela riferita al giudice come organo, si sono
dell’Unione europea, Bologna, 2001, p. 323. susseguite decisioni in cui si è affermato che giudice naturale è la persona fisica oppure
14. Cfr. Tribunal const. 29/1958; 88/1962; 125/1977; 164/1983; 80/1988; 460/1994. in cui si è riconosciuta l’incertezza interpretativa della portata del principio».

262 ­— Francessca Iusi EL DERECHO DE ACCESO AL JUEZ EN EL MULTILEVEL CONSTITUTIONALISM — ­263


Const.) 17. En particular, el principio del justo proceso (1° apartado)18 para realizar una justicia razonablemente rápida y tempestiva o lo más
puede ser intendido como fórmula abierta que incluye cada garantía como parámetro constitucional de leyes procesales que contienen re-
prevista en el 2° apartado del art. 111: el contradictorio19, la paridad de trasos manifiestamente irrazonables, es decir no justificados a la luz
las partes, el juez ajeno e imparcial y la razonable duración de los pro- de las otras garantías previstas en el art. 111. La disposición en examen
cesos, que no es un derecho inmediatamente accionable así como se prevé, entre otras cosas, la obligación de motivación por parte del juez
encuentra en el Convenio Europeo para la proteccción de los derechos de todas las decisiones judiciales (6° apartado), es decir el juez tiene
humanos y en la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Eu- que indicar el procedimiento lógico-juridico que ha conducido a la de-
ropea20, sino es una norma programática que se refiere al legislador cisión. En términos generales, la motivación de los actos es junta a la
responsabilidad politica hacia la opinión pública, sino, en el caso espe-
17. Recordamos que la ley const. 2/1999 introdujo los primeros cinco nuevos apartados
del art. 111. Por lo tanto, el artícolo en examen comprendeba originariamente los solos cífico, la motivación de las decisiones judiciales parece ser «più che il
actuales 6°, 7° y 8° apartado. Sin embargo, se señala que la noción de «justo proceso» tramite fra il giudice e il giudizio popolare sul suo operato, l’elemento
era ya presente desde hace tiempo en doctrina y en la jurisprudencia. En efecto, «già sul quale il giudice stesso, all’interno del sistema giudiziario (e non solo
negli anni immediatamente successivi all’entrata in vigore della Costituzione, la dottrina
ha evidenziato la necessità di porre a fondamento del processo il rispetto di sostanziali
nell’ambito del singolo processo), fonda la propria legittimazione, dan-
principi di civiltà giuridica (…); ha richiamato la clausola anglosassone del due process of do conto della propria soggezione alla legge»21. Por lo tanto, la motiva-
law, ritenendola consustanziale allo spirito di ogni Costituzione (…)». En cambio, es más ción, considerada en este sentido no exclusivamente endoprocesal, es
reciente (desde la mitad de los años ’80) la referenzia de la jurisprudencia constitucional
instrumento de control sobre el respeto de la ley y remite al principio
a la noción de justo proceso como parámetro constitucional de normas procesales. Sobre
el tema véase A. Andronio, Art. 111, cit., pp. 2110-2111. de legalidad previsto por el art. 101, 2° apartado.
18. Se señala que «la riserva di legge prevista dal nuovo 1° co. dell’art. 111 rappresenta Finalmente, es necesario referirse también a las otras garan-
un’aggiunta, con funzione di ulteriore garanzia, rispetto alla nozione di giusto processo tías previstas por lo mismo art. 24, en los apartados sucesivos al pri-
in quanto tale e come definita nella Convenzione e nel Patto menzionati. (…) Si tratta