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Le droit administratif en

France
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Articles
Droit administratif en France 1

1 - Généralités 5
Histoire du droit administratif français 5
Dualité des ordres de juridiction en France 13
Ordre administratif en France 19
Ordre judiciaire en France 24
Domaine public en droit public français 29
Expropriation pour cause d'utilité publique 33

2 - Organisation administrative 37

2.1 - Principes d'organisation 38


Déconcentration 38
Décentralisation en France 40
Personne morale en droit français 44

2.2 - Juridictions administratives 52


Tribunal administratif (France) 52
Cour administrative d'appel 56
Conseil d'État (France) 59

2.3 - Divers 73
Établissement public 73
Établissement public à caractère administratif 73
Établissement public à caractère industriel et commercial 78
Service public en France 81
Police administrative en France 90
Autorité administrative indépendante en France 95

3 - Administrations publiques françaises 101


Administration publique française 101

3.1 - Administration publique centrale 104


Administration publique centrale française 104
Ministère français 105
Organisme divers d'administration centrale 112
Agence des participations de l'État 115

3.2 - Administration territoriale 119


Administration territoriale de la France 119
Commune (France) 126
Intercommunalité en France 146
Département français 153
Région française 165
Principe de libre administration des collectivités territoriales (France) 176
Intérêt communautaire 178

3.3 - Administration de sécurité sociale 179


Administrations de sécurité sociale 179

3.3.1 - Branches ou risques 188


Assurance maladie en France 188
Accident du travail 193
Maladie professionnelle 198
Veuvage 202
Retraite en France 203

3.3.2 - Régimes 220


Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés 220
Caisse nationale des allocations familiales 222
Caisse nationale de l'assurance vieillesse des travailleurs salariés 224
Agence centrale des organismes de sécurité sociale 225
Régime social des indépendants en France 227
Mutualité sociale agricole 229

4 - Droit de l'administration 232

4.1 - Acte administratif 233


Acte administratif 233
Acte administratif unilatéral en France 234
Contrat administratif en France 240
Acte de gouvernement en droit français 246
Principe de légalité en droit administratif français 251
Circulaire (droit) 255
Directive en droit administratif français 256
Arrêté en France 257
Règlement en droit français 259

4.2 - Contentieux administratif 261


Contentieux administratif en France 261
Responsabilité de l'État français 264

4.2.1 - Recours 275


Recours de plein contentieux en droit administratif français 275
Recours pour excès de pouvoir en France 276
Recours gracieux et hiérarchique en droit administratif français 281

Références
Sources et contributeurs de l’article 283
Source des images, licences et contributeurs 287

Licence des articles


Licence 290
Droit administratif en France 1

Droit administratif en France


Pour les autres articles nationaux, voir Droit administratif.

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Le droit administratif français constitue la partie la plus importante du droit public français. Il regroupe l'ensemble
des règles juridiques qui régissent l'activité administrative des personnes publiques et des personnes privées. En
France, le contrôle de son application est assuré par un ensemble de juridictions qui constituent la justice
administrative.
À l'origine, c'est un droit prétorien, c'est-à-dire formé fondamentalement par la jurisprudence. Néanmoins, avec
l'intégration de sources de droit de valeur supérieure ainsi qu'une tentative de codification du droit administratif
(l'instauration d'un code des marchés publics ou encore plus récemment du code général de la propriété des
personnes publiques en sont deux exemples probants), ce caractère est parfois profondément remis en cause, au
détriment d'une certaine souplesse d'évolution et d'adaptation du droit.

Histoire du droit administratif français


Article détaillé : Histoire du droit administratif français.

Les sources actuelles du droit administratif


Les sources du droit administratif en France sont diverses. La valeur de chacune au sein de la hiérarchie des normes
est dans certains cas discutée, néanmoins les sources suivantes sont placées par ordre décroissant de valeur dans cette
dernière.

Les règles constitutionnelles


En raison de la présence d'une constitution écrite, les normes constitutionnelles ne sont pas en principe d'origine
coutumière. Cela étant, la jurisprudence dégagée par le Conseil constitutionnel constitue une forme de « pratique
constitutionnelle » et peut être considérée comme une source de droit non écrit (ou en tous cas non codifié).
Deux sortes de normes constitutionnelles existent : celle de la constitution et d'autres, appartenant au bloc de
constitutionnalité. Ce dernier est notamment composé par la jurisprudence constitutionnelle et les grands principes
qu'elle a pu dégager.

Les normes constitutionnelles écrites


La norme constitutionnelle écrite principale est, actuellement, la constitution de la Ve République.
Toutefois, le préambule de cette constitution a-t-il une valeur juridique ? Une décision du conseil constitutionnel du
16 juillet 1971 ("Liberté d'association") l'a affirmé, tout comme le Conseil d'État en 1960 (C.E., Sect, 12 février
1960, Eky). Ces solutions sont fondamentales, car elles permettent d'intégrer dans les normes constitutionnelles
écrites la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ou encore les Principes Fondamentaux Reconnus par les
Lois de la République, tous deux contenus dans le préambule de la Constitution de 1946 auquel se réfère celui de la
Constitution de 1958.
Droit administratif en France 2

Les normes constitutionnelles non écrites


Ces normes sont composées par la jurisprudence du conseil constitutionnel et les grands principes qui en dégagent :
les Principes Fondamentaux Reconnus par les Lois de la République (PFRLR). Selon l'article 62 de la constitution de
la Ve République, les décisions du conseil constitutionnel ne sont susceptibles « d'aucun recours » dans l'ordre
juridique français et « s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles
»[1].

Les normes internationales


Il s'agit de ce que l'on nomme aussi les « sources extranationales » qui désignent l'ensemble des sources
internationales, notamment européennes. Depuis l'arrêt Nicolo (CE, Ass., 20 octobre 1989, Nicolo, Leb. p. 190 avec
les concl. de Patrick Frydman), le Conseil d'État reconnaît pleinement la primauté du droit international sur le droit
interne, conformément à l'article 55 de la Constitution.
Les juridictions administratives appliquent, et font prévaloir sur les normes de droit interne, à l'exception des normes
constitutionnelles (CE, Ass., 30 octobre 1998, Sarran, Levacher et autres, Leb. p. 368, GAJA n° 113), l'ensemble
des normes internationales :
• les conventions et traités internationaux ont une autorité supérieure au droit interne (V. par exemple : CE, Ass.,
7 juillet 1978, Klaus Croissant, Leb. p. 292 ; Ass., 20 octobre 1989, Nicolo, préc.). Cette force juridique ne vaut
toutefois que « sous réserve de réciprocité » (article 55 de la Constitution), c'est-à-dire d'application par l'autre
partie (en tant que de besoin, le juge administratif interrogeait auparavant le ministre des Affaires étrangères pour
déterminer si cette condition est remplie : CE, Ass., 29 mai 1981, Rekhou, Leb. p. 220 ; Ass., 9 avril 1999, Mme
Chevrol-Benkeddach, Leb. p. 115). Le juge administratif contrôle désormais la condition de réciprocité, il peut
toutefois toujours interroger le ministère des affaires étrangères, sans être lié par sa réponse (CE, Ass., 9 juillet
2010, Mme Cheriet-Benseghir) ;
• le droit dérivé communautaire, c'est-à-dire les règlements, les directives et les autres actes émanant des organes
de l'Union européenne ont les mêmes effets que les Traités, ainsi que l'a confirmé le Conseil constitutionnel (CC,
déc. n° 70-39 DC du 19 juin 1970, Rec. p. 24 ; n° 77-90 DC du 30 décembre 1977, Rec. p. 44) : les règlements
sont directement applicables et obligatoires en toutes leurs dispositions (CE, Sect., 22 décembre 1978, Syndicat
viticole des Hautes-Graves de Bordeaux, Leb. p. 826 ; 24 septembre 1990, Boisdet, Leb. p. 251) ; en revanche, les
directives sont regardées comme s'adressant à l'État, à qui il appartient de les transposer en droit interne, de sorte
qu'elles ne peuvent être invoquées directement à l'encontre d'un acte individuel (CE, Ass., 22 décembre 1978,
Ministre de l'intérieur c/ Cohn-Bendit, Leb. p. 524, GAJA n° 97), mais elles prévalent en revanche sur les actes
législatifs (CE, Ass., 28 février 1992, SA Rothmans International France, Leb. p. 81 et, Ass., même jour, Société
Arizona Tobacco Products et SA Philipe Morris France, Leb. p. 78) ou réglementaires ;
• les principes généraux du droit international (CE, Sect., 23 octobre 1987, Société Nachfolger Navigation
Company, Leb. p. 319, à propos des conséquences dommageables d'une mesure de police ordonnant la destruction
d'une épave en haute mer) ;
• la coutume internationale (CE, Ass., 6 juin 1997, Aquarone, Leb. p. 206 avec les concl. de Gilles Bachelier). Si
le juge reconnait l'existence de cette dernière, elle ne peut être opposée au droit national.
Le juge administratif se reconnaît désormais une pleine compétence pour interpréter les traités internationaux (CE,
Ass., 29 juin 1990, GISTI, Leb. p. 171 avec les concl. de Ronny Abraham, qui revient sur la jurisprudence antérieure
imposant un renvoi à titre préjudiciel au ministre des Affaires étrangères : CE, 3 juillet 1931, Karl et Toto Samé, Leb.
p. 727).
Droit administratif en France 3

La loi
Les sources du droit administratif comprennent naturellement les lois dont le respect s'impose dans tous les cas à
l'administration. Le droit public français définit traditionnellement la loi d'un point de vue organique et formel : la loi
est l'acte des organes législatifs élaboré selon la procédure législative prévue par la Constitution. À cet égard, on
distingue plusieurs catégories de lois : loi constitutionnelle, loi organique, loi référendaire, loi de finances, loi
ordinaire, ... mais toutes ont la même force obligatoire pour les autorités administratives.

La jurisprudence administrative
Les jurisprudences du Conseil d'État et du Tribunal des conflits ont été déterminantes pour la formation et l'évolution
du droit administratif français. On appelle « grands arrêts » les décisions qui ont eu une particulière importance de ce
point de vue. L'étude du droit administratif passe nécessairement par la prise en compte de ces arrêts.
Pour approfondir, voir l'article Grands arrêts du Conseil d'État (France).
La jurisprudence a notamment permis de dégager les principes généraux du droit (ou PGD). Ces règles énoncent les
principes fondamentaux du droit administratif.
Leur existence était implicite depuis la fin du XIXe siècle mais deux arrêts (C.E., Ass, 5 mai 1944, Dame veuve
Trompier-Gravier et C.E., Ass, 26 octobre 1945, Aramu et autres) les ont explicités.
Les principes généraux du droit ont une valeur législative, même si certains auteurs ont pu soutenir qu'ils avaient une
valeur « infra-législative et supra-décrétale » (René Chapus).

Les règlements
À côté des lois votées par le Parlement, un certain domaine de compétence a toujours été reconnu aux règlements,
qui sont des actes impersonnels et de portée générale émanant des autorités administratives.
Les autorités investies du pouvoir réglementaire par la Constitution sont au nombre de deux :
• Le Premier ministre est le détenteur principal du pouvoir réglementaire : selon l'article 21 de la Constitution il «
exerce le pouvoir réglementaire ». C'est une solution conforme à la tradition républicaine.
• Le Président de la République, aux termes de l'article 13, « signe les ordonnances et les décrets délibérés en
Conseil des ministres ». Le Conseil d'État a jugé qu'un décret qui a été délibéré en Conseil des ministres alors
même qu'aucun texte ne l'imposait ne peut ensuite être modifié que par décret en Conseil des ministres (CE, Ass.,
10 septembre 1992, Meyet, Leb. p. 327 avec les concl. de David Kessler).
Les autorités investies du pouvoir réglementaire par des dispositions législatives ou réglementaires sont
nombreuses ; ces autorités disposent alors d'une délégation de compétence :
• Les ministres ne sont pas détenteurs du pouvoir réglementaire général. Ils peuvent toutefois prendre des
règlements, comme chefs de service, en vue de réglementer l'organisation de l'administration qu'ils dirigent (CE,
Sect., 7 février 1936, Jamart, Leb. p. 172, GAJA n° 52). En outre, il est fréquent qu'une loi ou un décret donne
pouvoir à un ministre de prendre, par arrêté, des dispositions réglementaires dans un domaine déterminé.
• Les maires et les préfets disposent, en vertus de textes divers, de pouvoirs réglementaires importants, par
exemple en matière de police administrative.
Les autorités investies du pouvoir réglementaire sans texte sont exclusivement les chefs de service. Selon la
jurisprudence Jamart (CE, Sect., 7 février 1936, Jamart, Leb. p. 172, GAJA n° 52), la qualité de chef de service
permet d'adopter des mesures réglementaires afin d'assurer le fonctionnement régulier du service. Appliquée aux
ministres (V. supra), cette jurisprudence vaut aussi pour les directeurs des services de l'État (CE, 13 novembre 1992,
Syndicat national des ingénieurs des études et de l'exploitation civile, Leb. p. 966) ou des établissements publics
(CE, 4 février 1976, Section syndicale CFDT du Centre psychothérapeutique de Thuir, Leb. p. 970),(la publication
des AAU et les sanction lors de son absence par M.D ) les maires (CE, 25 juin 1975, Riscarrat et Rouquairol, Leb. p.
898), etc.
Droit administratif en France 4

Contentieux administratif

Juridictions
Article détaillé : Ordre administratif en France.
Le contentieux administratif est assuré par les juridictions de l'ordre administratif et notamment :
• le Tribunal administratif
• la Cour administrative d'appel
• le Conseil d'État
Il existe par ailleurs des juridictions administratives spécialisées.

Recours
Il faut d'abord distinguer le recours gracieux et hiérarchique qui s'exerce auprès de l'administration et le recours
contentieux qui fait intervenir le juge administratif. Ensuite, parmi les recours contentieux, on peut distinguer :
• le recours pour excès de pouvoir, qui vise à l'annulation d'un acte administratif. Les quatre cas d'ouverture sont
l'incompétence de l'auteur de l'acte, le vice de forme, le détournement de pouvoir et la violation de la loi.
• le recours de plein contentieux ou recours de pleine juridiction, qui permet au juge de condamner l'administration
à réparer un préjudice subi par le requérant. C'est aussi le juge du contrat administratif.
• le contentieux de la répression : contraventions de grande voirie, sanctions disciplinaires et financières (Cour des
comptes, Cour de discipline budgétaire et financière).
• l'interprétation et l'appréciation de légalité, par exemple sur recours préjudiciel d'un juge de l'ordre judiciaire qui
souhaite obtenir du juge administratif l'interprétation d'un acte administratif.
Article détaillé : Recours contentieux (France).

Bibliographie
• Bernard Asso, Frédéric Monera, avec la collaboration de Julia Hillairet et Alexandra Bousquet, Contentieux
administratif, Studyrama, 2006 (ISBN 2-84472-870-7)
• René Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 2006 (ISBN 978-2-7076-1441-4)
• M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvové, B. Genevois, Les Grands Arrêts de la jurisprudence administrative,
Dalloz, 2007 (ISBN 978-2-2470-7424-2)
• Jean-Claude Bonichot, Paul Cassia, Bernard Poujade, Les Grands Arrêts du contentieux administratif, Dalloz,
2006 (ISBN 978-2-2470-7095-4)

Références
[1] Article 62 de la Constitution française du 4 octobre 1958 (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichTexteArticle.
do;jsessionid=9A0C8C1E174DB4C047052240D4441D50. tpdjo15v_2?idArticle=LEGIARTI000019241079&
cidTexte=LEGITEXT000006071194& dateTexte=20100716)

Liens externes
• Droit administratif français (http://fr.jurispedia.org/index.php/Droit_administratif_(fr)) sur JurisPedia

• Portail du droit français


5

1 - Généralités

Histoire du droit administratif français


Un des fils directeurs de l'histoire du droit administratif français est la volonté de tenir à l'écart les juges de droit
commun des litiges mettant en cause l'administration. En effet on considérait avec le souvenir de l'opposition des
parlements de l'Ancien Régime que « juger l'administration, c'est encore administrer »[1].
Cette volonté conduisit à ce que l'administration juge elle-même les litiges qui la concernaient (théorie de
l'administrateur / ministre-juge ou de la justice retenue - par le Chef de l’État - par opposition au système de justice
déléguée, rendue directement par le juge "au nom du peuple français").
Le second mouvement est ainsi l'apparition d'un véritable ordre judiciaire séparé de l'administration bien qu'issu
d'elle.
La chronologie suivante résume la formation de ce droit exorbitant du droit commun qu'est le droit administratif
français ainsi que la mise en place, petit à petit, des juridictions administratives.
Elle ne fait pas état des juridictions spécialisées (ordinales, universitaires etc.) ou supra-nationales, ainsi (liste non
exhaustive) :
• les chambres régionales des comptes
• le Conseil supérieur de la magistrature
• la Cour européenne des droits de l'homme, dont la jurisprudence est aussi prise en considération par les
juridictions administratives.
• la Cour de justice de l'Union européenne (anciennement Cour de justice des Communautés européennes).
• la Cour nationale du droit d'asile, qui traite les recours contre les décisions de l'OFPRA.
Sous l’Ancien régime ni durant la période révolutionnaire, il n’existait pas de tribunaux administratifs. Pourtant des
formes originales de règlement des conflits opposant les autorités publiques aux administrés avaient déjà vu le jour.
L’histoire du droit administratif ne débute donc pas en 1790 avec la loi des 16-24 août 1790 séparant les autorités
administratives et judiciaires mais débute dès le XIVe siècle

Les agents du roi au niveau local


À l'époque médiévale, les agents du roi sont les baillis et les sénéchaux : les baillis sont une institution d'origine
normande étendue par Philippe Auguste au nord de la France, au sud ils prennent le nom de sénéchaux.
Ils sont nommés par le roi et le représente dans leur circonscriptions, ils veillent au respect des ordres du roi,
détiennent un pouvoir de polices sur leur circonscription ainsi qu'une fonction de juge : ce sont les agents les plus
efficaces de la diffusion du pouvoir royal au niveau local. Les baillis et sénéchaux sont placé sous le contrôle
d’enquêteurs ou de commissaires réformateurs.
Les gouverneurs et les intendants apparaissant eux au XVe siècle et sont issus de la noblesse, des grandes familles du
royaume. Ces gouverneurs n'ont pas de fonction délimitée mais disposent d'une délégation générale d'autorité royale.
Les intendants sont nommés par le roi afin de faire exécuter ses ordres dans les circonscriptions. Ils représentent les
intérêts de la circonscription dans laquelle ils exercent leurs fonctions, l'intendant est en fait l’ancêtre du préfet. Ils
dépendent par leur statut du Roi qui peut les congédier, les intendants sont nommés par des lettres de commissions
qui fixent leurs missions (police, justice et finance) les intendants sont juges de droit commun et veillent au respect
de la tranquillité publique, peuvent user de la force publique en cas de rébellion. Ils interviennent enfin également en
matière de finances.
Histoire du droit administratif français 6

Les Cours souveraines : les Parlements


Avant 1789, le terme Parlement ne désigne pas une assemblée législative mais une cour de justice ayant donc une
fonction judiciaire puisque c'est le roi qui détenait le pouvoir législatif. Chaque Parlement juge en dernier ressort des
affaires civiles et criminelles mais dispose également d'une compétence normative visant à enregistrer les lettres
patentes du Roi. Il existait 13 Parlements à la fin de l'Ancien Régime.

Les états provinciaux


Ils se réunissent sur convocation du Roi, font leur apparition au XVe siècle et sont au nombre de quatre : Bourgogne,
Languedoc, Bretagne et Provence. Leur domaine de compétence concerne les impôts.

Les villes
Le renouveau des villes se fait en conflit avec le pouvoir des seigneurs. La Constitution d'une ville se fait par
l'élaboration d'un acte juridique appelé Charte urbaine qui permet de délimiter les compétences attribuées aux villes
et celles relevant du seigneur. On distingue ainsi trois grands types de villes :
• au nord de la France, les villes de communes très autonomes par rapport au seigneur et disposant d'un maire ce
qui entraînait des conflits récurrents entre maires et seigneur.
• Les villes de Consulat telles Arles ou Avignon créées sur le modèle des villes italiennes où le pouvoir est partagé
entre le seigneur et la ville.
• Les villes de franchise disposant d'une faible autonomie, souvent dirigées par le seigneur local tel Paris.
La gestion des affaires municipales était confiée à des conseils, les villes pouvaient disposer de pouvoirs en matière
de police et édicter des actes juridiques au niveau local (législation urbaine concernant les routes, les rues...).
Mais à partir du XVIe siècle la compétence des villes va être placée sous la tutelle de l'autorité royale : le Roi
cherchait à restreindre la compétence des villes, celles-ci sont placées sous la tutelle des intendants en 1683.

Création des juridictions administratives


1790
• 16 et 24 août : la loi des 16-24 août définit un code des rapports du judiciaire à l'administratif. Dans la logique de
séparation des pouvoirs, elle défend aux tribunaux de prendre part à l'exercice des pouvoirs législatifs et exécutif.
Le juge ordinaire ne peut pas intervenir dans l'activité de l'administration, sous peine de forfaiture (art. 13).
• 25.09.-06.10.1791 : Adoption d’un Code pénal (revu en 1810), dont l'art. 127 sanctionne les juges qui se
prononceraient sur des opérations du corps administratifs.
1799
• 15 décembre : Constitution de l'an VIII et création du Conseil d'État (Napoléon Bonaparte).
1800
• 17 février 1800 (28 pluviôse an VIII) : une loi crée les Conseils de préfecture, qui deviennent en 1953 les
tribunaux administratifs, chargés du contentieux administratif à l’échelle locale.
1822
• 14 septembre : Ordonnance du Roi Louis XVIII concernant la comptabilité et la justification des dépenses
publiques.
1862
• 31 mai : Décret impérial portant règlement général sur la comptabilité publique.
1872 : indépendance des juridictions administratives.
Histoire du droit administratif français 7

• 24.05.1872 : une loi reconnaît au Conseil d’État le pouvoir de rendre des décisions souveraines dans les litiges
opposant un particulier à l’administration. Création du Tribunal des conflits, formé de magistrats de la Cour de
cassation et du Conseil d'État, pour attribuer les affaires dont la nature juridique (judiciaire ou administrative)
n'est pas claire.
1873
• 8 février : le Tribunal des Conflits rend l'arrêt Blanco. Les dommages causés par l'État doivent suivre un régime
particulier de responsabilité. Celui-ci déroge alors aux règles de droit commun, elle est « ni générale, ni absolue
(…) [elle] a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de
l'État avec les droits privés ». Selon Léon Duguit cet arrêt est la « pierre angulaire » du droit administratif français.
1912 :
• 31 juillet : dans son arrêt Société des granits porphyroïdes des Vosges, le Conseil d'État affirme qu'un contrat
conclu par l'administration peut se voir soumettre les « règles et conditions des contrats intervenus entre
particuliers ». Cela permet alors de rendre certains contrats soumis aux règles du droit commun (le droit privé), et
de rendre le juge judiciaire compétent en cas de litige. Les contrats visés sont ceux conclus par l'administration
dans les mêmes conditions que les particuliers : les contrats conclus sans vocation à participer à un service public,
et ceux ne comportant pas de clause exorbitante de droit commun.
1926
• 6 janvier : un décret réduit à 22 le nombre des conseils de préfecture et abolit la présidence préfectorale (plus
d’indépendance).
1936 :
• 6 novembre : le Conseil d'État affirme qu'il est incompétent en matière de contrôle de constitutionnalité des lois
en rendant l'arrêt Arrighi. Notons qu'avec l'avènement de la Ve République en 1958, ce rôle sera alors
expressément attribué au Conseil constitutionnel.
1953
• Un décret-loi organise les tribunaux administratifs.
1954
• Un arrêt du Conseil d'État (Notre-Dame du Kreisker) pose les critères à partir desquels une circulaire devient
réglementaire. En particulier, si un règlement est pris par une autorité incompétente, cela entraîne l'annulation de
la circulaire.
1959 :
• 2 janvier : loi relative aux lois de finances.
1962 :
• 29 décembre : décret portant règlement général sur la comptabilité publique.
1973 :
• 19 janvier : un arrêt du Conseil d'État (Société d'exploitation électrique de la rivière du Sant) décrète que les
contrats soumis à un régime exorbitant du droit commun présentent le caractère de contrats administratifs.
1978 :
• 6 janvier : loi relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
• 17 juillet : Loi sur les relations entre l'administration et le public. Elle institue notamment le droit d'accès aux
documents administratifs pour les personnes que ces documents concernent.
1979
• 11 juillet : loi sur la motivation des actes administratifs individuels défavorables.
1980 :
Histoire du droit administratif français 8

• 22 juillet : Conseil Constitutionnel (validation d'actes administratifs) : L'existence et l'indépendance des


juridictions administratives sont garanties par la constitution.
1983
• 7 janvier : loi sur l'utilisation de la technique contractuelle est préconisée pour régler les rapports entre
collectivités (conventions).
• 21 mars : Tribunal des conflits (UAP).
Un contrat conclu entre deux personnes publiques revêt en principe, un caractère administratif impliquant la
compétence des juridictions administratives pour connaître les litiges portant sur les manquements aux obligations
en découlant, sauf dans les cas ou, eu égard à son objet, il ne fait naître entre les parties que des rapports de droit
privé.
• 28 novembre : décret relatif à l'amélioration des relations entre l'administration et les administrés. Formalités
applicables à l'élaboration de la décision administrative.
1987
• 23 janvier : Conseil Constitutionnel (conseil de la concurrence) : « conformément à la conception française de la
séparation des pouvoirs, figure au nombre des PFRLR le principe selon lequel, à l'exception des matières
réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la juridiction administrative l'annulation ou
la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités
relevant du pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics
placés sous leur autorité ou leur contrôle ».
• 31 décembre : loi portant réforme du contentieux administratif : Création des cours administratives d'appel dont la
mise en place est progressive les années suivantes: contentieux de plein droit à partir de 1989, contentieux pour
excès de pouvoir à partir de 1992, contentieux de la fonction publique à partir de 1994-1995.
1995
• 8 février : loi sur la justice : Le juge administratif peut tirer les conséquences de ses décisions en prescrivant une
mesure donnée ou en imposant à l'administration de se prononcer de nouveau dans un certain délai.
1999
• 26 mars : (Brossault) un contribuable est autorisé à déposer une plainte avec constitution de partie civile au nom
de la commune (Affaire des emplois fictifs de la mairie de Paris) dans le cas où la commune refuse ou néglige
d'intenter une action en justice.
2000
• 30 juin : loi sur les référés administratifs, dispositions reprises dans l'article L 521-1 du code de justice
administrative. Applicable au 1er janvier 2001.
2008: loi constitutionnelle no 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République
Article 47-2 de la Constitution : nouvel article sur la Cour des comptes
La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement. Elle assiste le
Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de
financement de la sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques. Elle contribue à
l’information des citoyens via des rapports publics.
Les comptes des administrations publiques doivent être réguliers et sincères, et donner une image fidèle du
résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière.
• Titre XI bis : le Défenseur des droits est créé avec un nouvel Article 71-1.
Le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l’État, les collectivités
territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d’une mission de service public,
ou à l’égard duquel la loi organique lui attribue des compétences.
Histoire du droit administratif français 9

Mise en place des collectivités locales et territoriales


1789 :
• 4 août : Abolition des privilèges territoriaux.
• 14 décembre : Une loi crée une municipalité en chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne.
1790 :
• 14 juillet : Les provinces abandonnent leurs privilèges et leurs particularismes.
1792 :
• 25 septembre : Proclamation de la Première République.
1800 : Instauration du Préfet par Napoléon Bonaparte.
1831 : Élection des conseils municipaux.
1833 : Élections des conseils généraux.
1848 : Élection au suffrage universel direct.
1871
• 10 août : Loi organisant les départements.
1884
• 5 avril : Élection au suffrage universel des Conseils municipaux, qui gèrent par leur délibérations les affaires de
la commune et élisent le Maire.
• 5 avril : La loi constitue la « charte communale » et définit l'unité du statut communal, où quelle que soit sa
situation réelle, la commune française connaît une situation juridique uniforme. Cette loi est toujours en vigueur
en 2004, sauf certaines particularités pour Paris, Lyon, Marseille, et les agglomérations nouvelles.
1889 :
• 13 décembre : Par décision du Conseil d'État (Arrêt Cadot), les agents communaux deviennent des agents publics.
1890 :
• 22 mars : La loi crée les Syndicats Intercommunaux à Vocation Unique (SIVU). Ils se développeront beaucoup à
partir de 1945, et seront environ 16 000 en 1994.
1921 :
• 22 janvier : Apparition en jurisprudence de la notion de Service Public Industriel et Commercial (SPIC), lors d'un
jugement du Tribunal des Conflits « Société Commerciale de l'Ouest Africain » appelée également « bac d’Eloka
».
1946 :
• 13 octobre : Adoption par référendum de la constitution de la 4e République.
• 19 octobre : Parution de la loi portant statut général de la fonction publique, complétée par l'ordonnance du
4 février 1959, qui fixe notamment que le fonctionnaire ne sert pas un employeur comparable à une entreprise
privée, qu'il est voué au service public et à la satisfaction de l'intérêt général, et qu'il est un élément de la
puissance publique en action.
1955 :
• 20 mai : Création des syndicats mixtes par décret (ils seront plus de 1100 en 1994).
1959
• 5 janvier : Ordonnances de création des districts.
1964 :
• Création d'une nouvelle circonscription administrative, la région.
Histoire du droit administratif français 10

• 29 juillet : Le statut du préfet est fixé par décret.


1966 :
• 31 décembre : Loi sur la Communauté urbaine.
1969 :
• 27 avril : Référendum sur la régionalisation et le Sénat.
1972 :
• 5 juillet : Les régions prennent le statut d'établissement public.
• 19 et 20 octobre : le Sommet de Paris définit de nouvelles politiques communautaires pour les régions
l'environnement, l'énergie.
1975
• 31 décembre : Loi restituant un Maire à la ville de Paris. Définition du statut de Paris et de la région parisienne.
1979 :
• 3 janvier : Loi instaurant la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Le vaste mouvement de décentralisation d'après 1981


1982
• 2 mars : Loi dite Deferre, N°82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des
départements et des régions de décentralisation.
• 29 juillet : Loi : Réforme de la planification, contrat de plan État-région.
• 31 décembre Loi relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon, dite Loi PLM.
1983
• 7 juillet : Loi : Société d'Économie Mixte Locale (SEML)
• 13 juillet : Loi portant statut général des fonctionnaires de l'État et des collectivités territoriales. Droits et
Obligations des fonctionnaires. Tous les fonctionnaires sont soumis à des règles communes.
1984
• 11 janvier : Loi : Dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires de l'État.
• 20 janvier : Conseil Constitutionnel : La gestion des personnels est un élément de la libre administration des
collectivités territoriales.
• 26 janvier : Loi : Dispositions statutaires applicables à la fonction publique territoriale.
1986
• 9 janvier : Loi : Dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
• mars : Première élection du conseil régional par les citoyens, la région devient une collectivité locale en
application de la loi du 02-03-1982.
1987
• 13 janvier : Loi : Statut des fonctionnaires territoriaux, spécificité, décentralisation accrue, prérogatives des
autorités territoriales.
1988
• 5 janvier : Loi : Création des syndicats à la carte qui permettent aux communes de n'adhérer qu'à certaines
compétences exercées par le syndicat.
• Référendum sur le projet de statut pour la Nouvelle Calédonie.
1990
Histoire du droit administratif français 11

• 26 juillet : Loi : Accès des ressortissants des États membres de la communauté européenne aux emplois publics
qui ne comportent pas l'exercice de fonctions d'autorité ou de souveraineté.
1992
• 3 février : Loi relative aux conditions d'exercice des mandats locaux. Premières pierres d'un véritable statut de
l'élu local.
• 6 février : Loi Administration territoriale de la République (ATR) : Communautés de villes et communautés de
communes. Schéma départemental de la coopération intercommunale. La déconcentration devient le mode de
droit commun d'intervention de l'État, l'Administration centrale ne conservant que des compétences d'attribution.
Il s'agit d'adapter l'organisation territoriale de l'administration d'État à la décentralisation. Information et
consultation des citoyens, publicité des délibérations et arrêtés les plus importants des autorités locales.
Élargissement du champ du référendum communal.
• 1er juillet : Décret : L'Administration assure, au niveau national, « un rôle de conception, d'animation,
d'orientation, d'évaluation, et de contrôle ». Tout le reste, en particulier les tâches de gestion, relève des services
extérieurs. Principe de subsidiarité.
• Référendum sur la ratification du traité de Maastricht. Révision de la constitution pour permettre le vote des
ressortissants de l'union européenne aux élections municipales.
1994
• 16 décembre : CE (commune d'Avrillé), le Conseil d'État réduit le champ d'application du référendum communal
aux affaires relevant de la compétence exclusive de la commune.
1995
• 4 février : Loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT) : notion de pays.
Référendums locaux d'initiative populaire (1/5e des électeurs inscrits).
1996
• 21 février : Loi créant le Code général des collectivités territoriales (CGCT) qui regroupe les dispositions
concernant toutes les collectivités et leurs établissements publics de coopération. (le code des communes n'existe
plus).
• 25 mars : Tribunal des conflits (arrêt Berkani) : Tous les agents non statutaires, contractuels en principe, des
personnes publiques, employées dans un service public administratif possèdent la qualité d'agent public (sauf les
cas ou la loi en dispose autrement, par exemple, les Contrats Emploi Solidarité sont de par la loi de droit privé).
1997
• 4 juillet : CE (Merit) la décision par laquelle l'assemblée délibérante autorise l'exécutif à ester en justice est
insusceptible d'être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir. Cette décision intervient en pure opportunité.
1998
• CE (Me de Verteuil) revirement de jurisprudence : la délégation que reçoit le Maire en application des articles L
2132-1 et L 2122-22 du CGCT (délégation générale) lui donne valablement qualité pour agir en justice au nom de
la commune.
• 1er janvier : Déconcentration vers le préfet de l'ensemble des décisions administratives individuelles (hormis
quelques exceptions) en application du décret du 15-01-97.
• 29 juillet : Loi relative à la lutte contre les exclusions : « Les tarifs des services publics administratifs à caractère
facultatif peuvent être fixés en fonction du niveau du revenu des usagers et du nombre de personnes vivant au
foyer. Les droits les plus élevés ainsi fixés ne peuvent être supérieurs au coût par usager de la prestation
concernée. Les taux ainsi fixé ne font pas obstacle à l'égal accès de tous les usagers au service ».
1999
• 19 janvier : Réforme du mode de scrutin régional (mixte, durée du mandat 5 ans).
Histoire du droit administratif français 12

• 25 juin : Loi d'Orientation pour l'Aménagement et le Développement Durable du Territoire (Loi Voynet) :
Modifie la loi du
04-02-1995 Création des « pays ». Schéma de réorganisation des services de l'État. Notion de collectivité « chef de
file » pour l'exercice d'une compétence ou d'un groupe de compétences relevant de plusieurs collectivités
territoriales.
• 8 juillet : Loi Constitutionnelle : Complète l'article 3 de la constitution : « la loi favorise l'égal accès des femmes
et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ».
• 12 juillet : Loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale : Création des
communautés d'agglomération. Suppression des districts, communauté de ville, Syndicat d'agglomération
nouvelle.
2003
• 1er Août : Loi organique N° 2003-705 relative au référendum local.
• 1er Août : Loi organique N° 2003-704 du 1er août 2003 relative à l'expérimentation par les collectivités
territoriales
2004
• 29 juillet : Loi organique n° 2004-758 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales
• 13 août Loi dite Loi Raffarin ou Acte II de la Décentralisation (Loi N°2004-809 du relative aux libertés et
responsabilités locales)
2008
• 23 juillet: loi constitutionnelle no 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve
République
Article 34
La loi fixe désormais les règles concernant le régime électoral des assemblées locales et des instances
représentatives des Français établis hors de France ainsi que les conditions d’exercice des mandats électoraux
et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales.
Sous réserve de l'adoption d'une loi organique, ce qui n'était toujours pas fait au début de 2011, un référendum
d'initiative populaire pourrait être organisé à la demande conjointe des parlementaires et des électeurs.
L'exercice de ce droit serait très encadré.

Bibliographie
• Bernard Asso, Frédéric Monera, avec la collaboration de Julia Hillairet et Alexandra Bousquet, Contentieux
administratif, Studyrama, 2006 (ISBN 2-84472-870-7)
• Grégoire Bigot, Introduction historique au droit administratif depuis 1789, Paris, PUF, 2002.
• Jean-Claude Bonichot, Paul Cassia, Bernard Poujade, Les Grands Arrêts du contentieux administratif, Dalloz,
2006 (ISBN 978-2-2470-7095-4)
• François Burdeau, Histoire du droit administratif (de la Révolution au début des années 1970), Paris, PUF, 1995.
• René Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 2006 (ISBN 978-2-7076-1441-4)
• Francis Kernaleguen, Institutions judiciaires, 4e éd., Paris, Litec, 2008.
• M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvové, B. Genevois, Les Grands Arrêts de la jurisprudence administrative,
Dalloz, 2007 (ISBN 978-2-2470-7424-2)
• Jean-Louis Mestre, Introduction historique au droit administratif français, Paris, Presses universitaires de France,
1985
Histoire du droit administratif français 13

Notes
[1] Henrion de Pansey, De l’autorité judiciaire en France, 1827.

Dualité des ordres de juridiction en France


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Organisation juridictionnelle
en France

Généralités

Conseil constitutionnel, carte judiciaire


• Principaux codes : Code de justice administrative, de l'organisation judiciaire, des juridictions financières

Organisation juridictionnelle simplifiée : Dualité des ordres de juridiction


(administratif · judiciaire) - T. des conflits

Cour de cassation (chambres) Conseil d'État

Cour d'appel Cour administrative d'appel

• Pénal : Cour d'assises, T. cor., T. de police Tribunal administratif


• Civil : TI, TGI, Prud'hommes
• Mixte : J. de proximité

Juridictions spécialisées

• Financières : Cour des comptes et Cour de discipline budgétaire et financière · Chambre régionale et Conseil supérieur · Chambre territoriale
• Politiques : Haute Cour de justice (Président de la République) · Cour de Justice de la République (ministres) · Conseil Constitutionnel
• Sécurité sociale : TASS, Cour nationale de l'incapacité

[1]
modifier  

La dualité des ordres de juridiction en France consiste en l’existence de deux juridictions séparées : l’ordre
administratif et l’ordre judiciaire, ayant à leur tête respectivement le Conseil d’État et la Cour de Cassation.
L’existence de ces deux ordres de juridiction distincts est en France le produit de l’histoire, fruit de la volonté
d’empêcher le juge judiciaire de s’immiscer dans les questions de l’administration.

Histoire

Fondements historiques
La séparation entre les ordres de juridiction administrative et judiciaire résulte d’un processus historique, qui se
confond dans une certaine mesure avec la séparation de l'activité juridictionnelle et de l'« administration active ».
En 1641, par l'Édit de Saint-Germain, Richelieu limite le droit de remontrance du Parlement de Paris : "Très
expresses inhibitions et défenses" aux corps judiciaires "de prendre à l'avenir connaissance d'aucunes affaires qui
peuvent concerner l'Etat, l'administration et le gouvernement d'icelui que nous réservons à notre seule personne."
La méfiance des révolutionnaires à l’égard des juges les incite à interdire aux tribunaux de connaître des affaires de
l’administration par la loi des 16 et 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III, qui sont toujours en vigueur
aujourd’hui. La loi des 16 et 24 août 1790 proclame que « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront
toujours séparées des fonctions administratives ». Le décret, quant à lui disposait ceci : Défenses itératives sont
faites aux tribunaux de connaitre des actes d'administration, de quelque espèce qu'ils soient, aux peines de droit. La
Dualité des ordres de juridiction en France 14

Constitution du 22 frimaire an VIII et la loi du 28 pluviôse an VIII, qui datent donc du Consulat, créent
respectivement le Conseil d'État et les conseils de préfecture, ancêtres des Tribunaux administratifs. Ces juridictions
acquièrent par la suite une justice déléguée (loi du 24 mai 1872), donc une réelle indépendance et fondent ainsi le
dualisme des ordres de juridiction.
Le dualisme juridictionnel repose donc sur une conception spécifique de l’État et de la séparation des pouvoirs et la
raison d’être de la juridiction administrative sur le principe selon lequel « juger l’administration, c’est encore
administrer ».
Mais d'après le commissaire du gouvernement Sainte-Rose [2], « C'est le principe de la séparation des autorités
administratives et judiciaires qui est le fondement de la compétence de la juridiction administrative et non celui de
la séparation des pouvoirs »,. La séparation des pouvoirs n'entraînant pas nécessairement la séparations des autorités
administratives et judiciaires, comme on peut le constater dans des pays connaissant la séparation des pouvoirs mais
non la dualité des juridictions.
La justification de l’existence de juridictions distinctes est également fondée sur l’idée de la nécessité d’avoir deux
droits distincts, et donc un droit administratif autonome, adapté à la matière qu’il a à juger (principe de la liaison de
la compétence et du fond), notamment par son articulation autour de la poursuite de l’intérêt général. Ainsi, par
exemple, la responsabilité de l’administration est fondée sur des principes propres, comme l’énonce l’arrêt Blanco
(TC 8 février 1873), qui sont par la suite élaborés par la jurisprudence du juge administratif. La séparation des ordres
de juridiction a également permis la création de formes de recours adaptés à la matière dont ils doivent traiter,
notamment le recours pour excès de pouvoir par le juge administratif.

L'évolution des fondements historiques


Aujourd'hui la méfiance à l’égard du juge judiciaire a largement disparu et le juge administratif ne semble plus
pouvoir être accusé d’une collusion avec l’administration. Sa jurisprudence assure un contrôle approfondi de l’action
administrative (au plan de la légalité comme du fond). Il semble aussi que l'objection de mauvaise indemnisation
souvent soulevée à son encontre, ne soit pas recevables. Par exemple, en matière de responsabilité, le succès récent
de la responsabilité pénale des personnes publiques ne doit pas nous faire oublier une jurisprudence qui a
progressivement multiplié les cas de responsabilité et amélioré l’indemnisation, aboutissant à un régime assez proche
de celui appliquée par le juge judiciaire.
Un second motif de caducité des fondements historiques de la dualité est la convergence des régimes de droit public
et privé, observable au sujet de la responsabilité ou encore des contrats. L’on observe également un rapprochement et
une interpénétration croissante des domaines respectifs de compétence des deux juges : le juge judiciaire et le juge
pénal ont des compétences en matière de contrôle de l’administration, de responsabilité, le juge administratif
intervient dans des domaines de compétence classiquement réservés au juge judiciaire : libertés individuelles (à
travers le référé liberté, contrats, questions économiques.
Enfin, la querelle classique sur le juge des libertés qui veut que le juge judiciaire soit meilleur protecteur des libertés
est à réexaminer à la lumière de la conciliation que le juge administratif a su opérer entre les exigences de l’ordre
public et le respect des libertés individuelles.
Se pose donc la question du bien-fondé du maintien d'une institution dont la raison d'être a disparu. Le seul argument
qui paraît aujourd'hui encore plaider pour le maintien de juridictions, à tout le moins de chambres, administratives est
la nécessaire spécialisation des juges administratifs. Mais si cet argument plaide en effet pour le maintien de
juridictions administratives au contentieux objectif de la légalité des actes administratifs, on ne voit pas la raison de
conserver aux juridictions administratives le contentieux des droits subjectifs, qui relèvent de la spécialité du juge
civil.
Dualité des ordres de juridiction en France 15

Aspects négatifs de la dualité des ordres

Complexité des règles de répartition de compétence


L’existence de deux ordres de juridiction, entre lesquelles la répartition des compétences ne va pas toujours de soi
pour qui n’est pas spécialiste peut compliquer la tâche du requérant.
De plus, les erreurs éventuelles, qui rallongent la procédure et la rendent plus coûteuse, peuvent très bien décourager
le requérant qui renoncera à poursuivre son action.
Dans certains cas, les deux ordres de juridictions peuvent se déclarer incompétents sur une affaire : dans ce cas de
conflit négatif, si le requérant renonce à s’adresser au Tribunal des conflits pour que ce dernier détermine le juge
compétent, il y a un déni de justice. Pour remédier à cela, le décret du 25 juillet 1960 oblige le second juge à
renvoyer automatiquement l’affaire au Tribunal des conflits (mécanisme de renvoi automatique, qui peut également
être appliqué ex ante, si le premier juge saisi a une incertitude au sujet de sa compétence). On note de plus que le
Tribunal des conflits n’est saisi chaque année que sur une cinquantaine d’affaires, ce qui mène à relativiser
l’importance de ce problème.
De plus, la répartition de compétences fait l’objet d’un travail constant de clarification et de simplification de la part
du juge, par exemple dans l’arrêt du TC Berkani (25 mars 1996), qui permet aux agents publics de ne faire qu’un seul
recours.

Le mécanisme de la question préjudicielle


Cependant, la dualité de juridiction présente une autre cause de lenteur pour le justiciable : ce sont les questions
préjudicielles entre les deux ordres, lorsque la juridiction compétente pour statuer sur une affaire rencontre dans son
examen une question qui n’est pas de son ressort. Néanmoins, ce problème n’intervient dans la pratique que dans un
nombre de cas modeste. Par exemple, le juge administratif peut avoir des doutes sur la validité d’un acte individuel,
comme un titre de propriété ou la nationalité d’une personne. Le juge judiciaire peut lui être amené à s’interroger sur
la légalité d’un acte administratif. Néanmoins, ce problème rencontre certaines limites, tout d’abord dans le recours à
la théorie de l’acte clair, qui limite l’usage de la question préjudicielle aux cas où il y a réellement un doute ou une
difficulté sérieuse. D’autre part, si pour le juge judiciaire la règle est l’interdiction qui lui est faite de se prononcer sur
la légalité des actes administratifs, le juge pénal se voit reconnaître des pouvoirs plus larges (TC 5 juillet 1951
Avranches et Desmarets et plénitude de juridiction dans le cadre de l’article 111-5 du nouveau Code pénal).

Lenteur des juridictions administratives


D’autre part, les réformes intervenues dans l’ordre administratif, notamment la réorganisation et le renforcement des
procédures de référé par la loi du 30 juin 2000 avec notamment la procédure d’urgence en matière de libertés, en 48h
par un juge statuant seul, sur le modèle judiciaire, et la création des Cours administratives d'appel par la loi de 1987
ont également permis de remédier un temps aux problèmes de lenteur et d’engorgement des juridictions
administratives.
--- A compléter : contentieux à ce sujet avec la CEDH ---

Divergences de jurisprudence
La coexistence des deux ordres de juridictions fait jaillir des divergences de jurisprudence sur certaines questions.
Ces divergences nuisent à la cohérence du droit et à la garantie de sécurité juridique. Fort heureusement, ce problème
ne se présente que rarement, mais parfois sur des questions importantes. Ainsi le Conseil d'Etat et la Cour de
cassation ont longtemps été en opposition en matière d’application des normes communautaires avant de
s'harmoniser (C.Cass. : arrêt Jacques Vabre 1975 et CE : arrêt Nicolo 1989, qui revient sur la jurisprudence
Fabricants de semoules de France de 1968). De même pour les normes internationales avec l'application de la
Dualité des ordres de juridiction en France 16

Convention de New-York sur les droits de l’enfant.

Problèmes liés à l’indépendance


Souvent, des inquiétudes se font jour quant aux liens trop étroits unissant la juridiction administrative et
l’administration. Ainsi, le juge administratif jugerait dans la ligne de l’administration et ne serait pas assez sévère. À
cette objection, l’on peut rétorquer que le juge administratif dispose statutairement et juridiquement d’une complète
indépendance vis-à-vis de l’administration. D’autre part, cette idée d’une collusion est largement démentie par
l’action du juge, qui dispose depuis la loi du 8 février 1995 des pouvoirs d’injonction et d’astreinte à l’égard de
l’administration, et qui dans sa jurisprudence s’avère tout aussi protecteur du requérant et des libertés que le juge
judiciaire.
Néanmoins, le juge européen pourrait apporter une objection au respect de l’indépendance et d’impartialité de la part
du Conseil d’État en posant la question de la combinaison des fonctions consultatives et contentieuses de cette
juridiction[3]. C’est le débat sur l’application à la France de l’arrêt de la CEDH Procola c/ Luxembourg (28 septembre
1995), qui concerne la présence au contentieux de juges ayant déjà figuré dans la procédure consultative[4]. La
jurisprudence de la CEDH Sacilor Lormines c./ France affirme cependant que les garanties statutaires des membres
du CE permet une assimilation de ces derniers à des magistrats indépendants. C’est également notamment la
communication aux parties des documents concernant l’avis du Conseil d'État sur le texte. Néanmoins, le Conseil
d'État veille à éviter que cette situation ne se produise.
Par ailleurs, l'indépendance et l'impartialité du Conseil d'État sont remises en cause par la cour de Strasbourg en
raison de la présence du Commissaire du Gouvernement au délibéré. Dans deux décisions (CEDH KRESS c./
France, 7 juin 2001 - CEDH LOYEN c./ France, 5 juillet 2005), la cour européenne s'oppose à la présence du
Commissaire. En réponse, la France affirme que le CG "assiste mais ne participe pas à la délibération" (art. 731-7
CJA issu du décret du 19 décembre 2005). Néanmoins, dans l'arrêt Martinie de 2006, la CEDH reprend la
jurisprudence Kress c./ France en vue de rappeler qu'elle prohibe tout autant la participation du Commissaire du
Gouvernement au délibéré que sa simple présence. De ce fait, la France adopte par décrets du 1er août 2006 et du 7
janvier 2009 que le CG soit désormais dénommé le Rapporteur public et qu'il n'assiste plus au délibéré (sauf au CE
où, sauf demande contraire d'une partie, le Rapporteur public y assiste).

Autres systèmes envisageables


D’autres systèmes semblent donc envisageables, et l’exemple du Royaume-Uni prouve bien que la dualité n’est en
aucun cas nécessaire en soi. En effet, le modèle britannique, qui existe aussi dans plusieurs autres pays anglo-saxons
(États-Unis, Irlande..) est fondé sur un ordre de juridiction unique. En Angleterre, l’administration est donc soumise à
la Common law. En Belgique, le contentieux de la légalité est confié à une juridiction administrative, le Conseil
d'État, mais le contentieux des droits subjectifs est toujours de la compétence du juge judiciaire, même lorsqu'il
implique un acte administratif. De plus, le système belge prévoit qu'au contentieux des droits subjectifs, l'État est
soumis au même droit que les autres justiciables. Même si formellement le système belge paraît proche du système
français - avec l'existence, en particulier, d'un Conseil d'État - sur le fond, il est beaucoup plus proche du système
anglais, puisque seul le contentieux objectif de la légalité échappe au juge judiciaire.

La remise en cause difficile de la dualité


Les difficultés auxquelles nous avons vu que donne lieu la dualité juridictionnelle, et dont la plus importante semble
liée aux lenteurs et à la complexité qui peuvent en résulter pour le justiciable, ont suscité des propositions diverses.
Si certaines améliorations peuvent être acquises par des réformes, dont nous avons vu quelques exemples, des
remises en causes radicales de la dualité ont été suggérées, notamment une limitation des compétences de la
juridiction administrative, dont l’activité se limiterait alors au contentieux de la légalité, le juge judiciaire seul
pouvant statuer sur l’indemnisation, ou encore la fusion pure et simple des deux ordres.
Dualité des ordres de juridiction en France 17

Les difficultés d'une réforme

Un système établi et bien ancré


Les deux ordres de juridiction sont caractérisés par des modes de fonctionnement différents, à la fois en ce qui
concerne le statut des juges et les relations entre les juridictions à l’intérieur de chaque ordre. L’organisation d’une
fusion des deux ordres semble de ce fait poser des problèmes considérables de transition et de choix d’une
organisation définitive. D’autre part, en ce qui concerne la juridiction administrative, son statut et son prestige,
notamment auprès du législateur, rendront sans doute toute velléité de réforme allant dans ce sens extrêmement
difficile. Enfin, si le souci majeur est bien de simplifier l’accès au juge pour le justiciable et de rendre les procédures
plus brèves, les réformes internes à chaque ordre, dont nous avons vu certains exemples, mais auxquels on peut aussi
ajouter l’amélioration des moyens budgétaires et humains semblent plus efficaces qu’un bouleversement important
requérant l’apprentissage de règles de fonctionnement entièrement nouvelles.

Le statut constitutionnel de la dualité


D’autre part, le Conseil constitutionnel a conféré un statut constitutionnel à la compétence des juridictions
administratives. Si la Constitution de 1958 ne cite que le Conseil d’État au titre de ses fonctions consultatives, la
décision du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1987 Conseil de la concurrence, statuant à propos d’une loi qui
confiait le contentieux des décisions dudit Conseil à la juridiction judiciaire, consacre « la compétence de la
juridiction administrative pour l’annulation ou la réformation des décisions prises, dans l’exercice des prérogatives de
puissance publique » par les autorités publiques, ceci « conformément à la conception française de la séparation des
pouvoirs » et décide qu’il s’agit d’un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. En
conséquence, l’existence ainsi que la compétence propre d’une juridiction administrative ont valeur constitutionnelle.
Auparavant, dans une décision du 22 juillet 1980, le Conseil constitutionnel avait déjà consacré l’indépendance de la
juridiction administrative.
Les juges administratifs n’ont pas le monopole du contentieux administratif. Nous verrons que le principe de la
séparation des autorités n’interdit pas au juge judiciaire de connaître de certains aspects de l’action administrative.
S’il n’y a pas de monopole du juge administratif dans le contentieux administratif, il ne faut pas négliger sa grande
importance. Il est le juge naturel de l’action administrative. Ceci fut consacré en deux temps par le Conseil
constitutionnel. Dans la Constitution, le juge administratif est presque absent. Deux décisions du Conseil
constitutionnel ont fixé ses compétences:
- dans une décision du 22 juillet 1980, le Conseil constitutionnel a consacré un nouveau Principe fondamental
reconnu par les lois de la République selon lequel les juridictions administratives sont indépendantes. Il s’est fondé
sur la loi du 24 mai 1872 qui accorda définitivement la jurisprudence déléguée au Conseil d'État. On ne peut
consacrer institutionnellement la juridiction administrative sans la consacrer constitutionnellement. Il faut considérer
que cette décision consacre l’existence constitutionnelle de l’action du Conseil d'État, et donc elle doit être
indépendante;
- il manque encore quelque chose: il faut qu’elle ait quelque chose à faire cette juridiction administrative. Il fallait
préciser si sa compétence était protégée par une norme constitutionnelle. Ceci fut résolu par la décision du 23 janvier
1987, cette décision érigeant en Principe fondamental reconnu par les lois de la République une partie de la
compétence des juridictions administratives. Quelle est cette partie protégée par la Constitution? La phrase du
Conseil constitutionnel: « relèvent de la compétence des juridictions administratives l’annulation ou la réformation
des décisions prises dans l’exercice de prérogatives de puissances publiques par les autorités exerçant le pouvoir
exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur
autorité ou leur contrôle ». Il y a une définition positive qui signifie qu’il y a des choses qui n’y rentrent pas. Le
Conseil constitutionnel n’a pas voulu les inclure dans une compétence constitutionnellement garantie (contentieux de
la responsabilité de la puissance publique, contentieux des contrats, contentieux par voie d’exception d’illégalité des
Dualité des ordres de juridiction en France 18

décisions administratives, le contentieux des décisions administratives que peuvent parfois prendre des personnes
privées chargées d’une mission de service public). Pourquoi avoir dit: il y a une compétence des juridictions
administratives, mais je ne range qu’une partie de ces prérogatives? Il exclut les contrats, la responsabilité… Il faut
comprendre que les juridictions administratives sont compétentes pour le tout, mais qu’il ne s’agit pas pour ce tout
d’une compétence constitutionnelle, et donc ces compétences peuvent leur être enlevées par une simple loi. Pourquoi
ce tri? Le Conseil constitutionnel est pragmatique et il s’est rendu compte que le contentieux de la responsabilité de
la puissance publique pouvait relever du juge judiciaire. Si le Conseil constitutionnel avait tout protégé par la
Constitution, cela aurait voulu dire que toute une série de lois antérieures, accordant pouvoir au juge judiciaire, était
devenue inconstitutionnelle. Donc celles qui sont protégées sont les seules qui n’avaient pas été transférées.
Il faut ajouter que le Conseil constitutionnel fait trois réserves :
1° le Principe fondamental reconnu par les lois de la République ne vaut pas pour les matières que le Conseil
constitutionnel définit comme étant « réservées par nature à l’autorité judiciaire » (traditionnellement);
2° par ailleurs, le Conseil constitutionnel admet qu’il peut y avoir des lois qui, dans un souci de bonne administration
de la justice, et pour créer des blocs de compétence juridictionnelle, transfèrent des compétences au juge
juridictionnel. Cette possibilité de transfert est réflexive;
3° mais les juridictions administratives, désormais titulaires d’une compétence partiellement constitutionnelle,
entretiennent des rapports ambigus avec l’administration dans la mesure où il n’est pas toujours aisé de les en
distinguer. L’administration de la justice administrative, comme la notion même de juridiction administrative,
reflètent cette relative confusion entre l’administration et ses juges.

Les arguments en faveur du maintien de la dualité

Les avantages de la juridiction administrative


L’existence distincte de la juridiction administrative semble constituer une plus grande cohérence et une efficacité
accrue de son activité. En effet, le recrutement des juges de l’ordre administratif crée des liens privilégiés avec
l’administration, ils sont formés à la même culture administrative, par exemple au sein de l’ENA, et le détachement
des juges du corps leur permettent de mieux connaître la réalité de l’administration de l’intérieur. En principe, la
nomination de fonctionnaires au tour extérieur présente également ces avantages. Cette liaison étroite entre
l’administration et le juge, qui se fait également par le truchement de la fonction consultative du Conseil d’État peut
rendre l’action du juge administratif plus efficace car parfois plus audacieuse et susceptible d’être suivie d’effets. En
effet, l’administration se plie sans doute plus facilement à des règles issues de son sein

Comparaisons internationales
De plus, le droit administratif présente des complexités qui rendent nécessaire la spécialisation des juges qui
l’appliquent. Ainsi, au plan international, il existe toujours soit une juridiction spécialisée, soit dans les pays qui ont
un ordre juridique unique, une chambre spécialisée dans le contentieux administratif. Ainsi, la dualité de juridiction
n’est pas une exception française. En Allemagne, en Autriche, en Finlande, en Suède et au Portugal, pour ne citer que
des pays européens, il existe une juridiction administrative distincte de la juridiction judiciaire. En Belgique, en
Italie, en Grèce ou même en Turquie,la juridiction administrative suprême a également une compétence consultative,
comme en France. C'était aussi le cas au Luxembourg jusqu'en 1997, mais désormais le Conseil d'Etat de ce pays n'a
plus que sa fonction consultative, en réponse à l'arrêt Procola rendu par la Cour européenne des droits de l'homme en
1995. Au Royaume-Uni, modèle de l’unité de juridiction, certaines juridictions qui ont à traiter d’affaires
administratives créent des chambres spécialisées, et le judicial review, introduit en 1978, rappelle fortement le
recours pour excès de pouvoir français. Globalement, la tendance actuelle semble d’ailleurs plutôt à la multiplication,
parfois excessive, des juridictions spécialisées
Dualité des ordres de juridiction en France 19

Des problèmes plus prégnants se situent à un autre niveau


En effet, de plus en plus l’activité du juge repose sur l’application de normes de source internationale et notamment
européenne. La CJUE confie ainsi aux juridictions nationales l’application du droit communautaire (CJCE
Factortame) et nous avons vu les divergences de jurisprudence à ce sujet. Le problème majeur qui se pose aux
juridictions nationales aujourd’hui semble donc moins horizontal (dualité des ordres nationaux) que vertical,
c’est-à-dire celui de la dualité entre les juridictions nationales et européennes.

Notes et références
[1] http:/ / fr. wikipedia. org/ w/ index. php?title=Dualit%C3%A9_des_ordres_de_juridiction_en_France& action=edit& section=0
[2] (conclusions dans TC 17 février 1997, n° 03045, Menvielle, La Semaine Juridique Édition Générale n° 30, 23 Juillet 1997, II 22885)
[3] « Double appartenance » permise par l'art. R121-3 CJA.
[4] CE 25 janvier 1980, N° 14260 à 14265 (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ WAspad/ UnDocument?base=JADE&
nod=JGXAX1980X01X0000014260) ; CE, 11 juillet 2007, N° 302040 (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ WAspad/
UnDocument?base=JADE& nod=JGXBX2007X07X000000302040)

Ordre administratif en France


Pour les autres articles nationaux, voir Ordre administratif.
L'existence d'une juridiction administrative s'explique par la nécessité de juger et de contrôler l'administration et de
régler les conflits avec celle-ci. En France, le jugement des litiges est effectué par un juge spécialisé : le juge
administratif.
Cette juridiction administrative s'est en général dégagée à partir de l'administration qui, avant 1872, jugeait
elle-même les litiges. « Juger l'administration, c'est encore administrer » Henrion de Pansey in De l'autorité
judiciaire en France (1818).
Les juridictions administratives sont des tribunaux à part entière, distincts des tribunaux judiciaires. Ils constituent un
ordre de juridiction particulier : l'ordre administratif.
La procédure y est essentiellement écrite : les avocats y plaident rarement, sauf pour certains contentieux,
notamment celui du droit des étrangers.

Statut
La juridiction administrative n'est reconnue dans le corps de la constitution de 1958 que depuis la réforme
constitutionnelle de 2008 et l'introduction de la QPC. Auparavant, le Conseil d'État n'était seulement mentionné
qu'en tant qu'organe consultatif et non comme organe juridictionnel.
Par la décision du 22 juillet 1980 « loi de validation[1] », le Conseil constitutionnel a reconnu que l'indépendance de
la juridiction administrative fait partie des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR).
En effet, les articles 10 à 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 font défense aux tribunaux judiciaires de s'immiscer
dans les affaires de l'État à peine de forfaiture. Le décret du 16 fructidor an III interdit à ces juridictions de connaître
des actes administratifs de quelque nature que ce soit.
Une partie de sa compétence et incidemment, son existence, a également été constitutionnalisée par la décision du 23
janvier 1987 « Conseil de la concurrence[2] » et concerne l'annulation et la réformation des décisions prises par les
autorités administratives dans leurs prérogatives de puissance publique.
Ordre administratif en France 20

Les pouvoirs du juge administratif


Lorsqu'il est saisi d'un recours pour excès de pouvoir, le juge administratif peut annuler la décision administrative
contestée. Lorsqu'il constate qu'une décision administrative est illégale (sept cas d'illégalité : incompétence de
l'auteur de l'acte, vice de procédure, vice de forme, violation de la loi, erreur de fait, erreur de droit, erreur dans la
qualification juridique des faits, détournement de pouvoir), il en prononce l'annulation. Tout se passe alors comme si
cette décision n'avait jamais existé. L'annulation, dans certains cas, peut conduire le juge administratif à ordonner de
prendre une nouvelle décision dans un sens déterminé.
Lorsqu'il dispose, sur le fondement d'un texte, des pouvoirs du juge du plein contentieux (encore appelé contentieux
de pleine juridiction) le juge administratif peut réformer la décision contestée. Ces pouvoirs lui sont en particulier
reconnus en matière de contentieux électoral, contentieux des installations classées pour la protection de
l'environnement, contentieux de certaines sanctions administratives, contraventions de grande voirie.
Enfin, le juge administratif peut condamner une administration à payer une somme d'argent à titre de
dommages-intérêts. Si le juge constate qu'une administration a commis une faute (les services de l'équipement ont
omis d'entretenir une route qui a causé des accidents, un service hospitalier a choisi un traitement inadapté à l'état
d'un patient…), et même, dans certains cas, en l'absence de faute, il peut condamner la puissance publique à
indemniser la victime (V. Responsabilité administrative).

Les juridictions administratives


Les expressions « justice administrative » et « juridiction administrative » sont souvent employées, par abus de
langage, pour désigner les seules juridictions administratives régies par le Code de justice administrative (ou même
les seuls tribunaux administratifs et cours administratives d'appel).

Le Conseil d'État
Article détaillé : Conseil d'État (France).
Le contrôle juridictionnel des corps administratifs n'est mis en place que par l'article 52 de la Constitution du 22
frimaire an VIII. Dès l'origine, il a une double mission, participer à la rédaction des textes importants, et connaître
des litiges de l'administration. Un concours d'entrée est institué pour recruter des auditeurs, titre nouveau dans
l'administration - les titres de maîtres des requêtes et de conseillers d'État sont eux repris de l'ancien Conseil du Roi.
Dès lors, l'existence du Conseil d'État ne sera pas remise en cause. Il demeure dans la Charte de 1814, même si son
rôle est moindre. La loi du 24 mai 1872 le maintient, et réforme ses attributions : elle lui confie la justice déléguée
(c'est-à-dire la capacité de rendre la justice « au nom du peuple français »). La même année est créé le Tribunal des
conflits, chargé de résoudre les conflits d'attribution entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire.

Activité juridictionnelle
Elle ne constitue maintenant que la moitié de son activité, et ne concerne que la section du contentieux. Le Conseil a,
quantitativement, réduit son activité contentieuse du fait de la création des cours administratives d'appel (1987).

Juge de premier et dernier ressort


Le Conseil est seul juge pour les affaires importantes : recours contre les décrets et les actes réglementaires des
ministres, décisions des organismes collégiaux à champ d'application national (le CSA par exemple), litiges de
certains fonctionnaires nommés par décret du président de la République, élections régionales et européennes.
Ordre administratif en France 21

Juge d'appel
Depuis la création des cours administratives d'appel (CAA), il ne lui reste que l'appel des élections municipales et
cantonales et les recours en appréciation de légalité (recours visant à obtenir du juge administratif, non pas
l'annulation d'un acte, mais la simple déclaration de son illégalité).

Juge de cassation
Le Conseil d’État est la juridiction suprême de l'ordre administratif. Saisi par un pourvoi en cassation, il peut annuler
les décisions des cours administrative d'appel (CAA), des juridictions administratives spécialisées (Cour nationale du
droit d'asile, Cour des comptes, etc.), ou même des tribunaux administratifs lorsque ceux-ci jugent en premier et
dernier ressort.
En cas de cassation, le Conseil d’État peut renvoyer l'affaire devant une juridiction de même niveau que celle dont la
décision a été annulée, mais aussi statuer au fond, pour des raisons de bonne administration de la justice.

Organisation
Les auditeurs de deuxième classe sont recrutés par la voie de l'ENA, depuis la création de celle-ci. Chaque année,
cinq à sept postes sont proposés. L'avancement au sein du Conseil se fait par ancienneté : au bout de trois ans
environ, les auditeurs deviennent maîtres des requêtes, puis conseillers d'État environ douze ans plus tard.
Une partie des membres du Conseil est recrutée au tour extérieur, c'est-à-dire sur nomination du gouvernement. Un
maître des requêtes sur quatre, un conseiller d'État sur trois est nommé au tour extérieur. Il s'agit généralement de
membres d'autres corps administratifs, ou de personnalités du privé.
Le Conseil d'État compte en tout environ 300 membres, dont 100 placés en détachement. Ils se répartissent ainsi :
environ 100 conseillers, 70 maîtres des requêtes et 20 auditeurs. Le Conseil d'État est présidé par son vice-président,
mais l'assemblée générale du Conseil peut être présidée par le Premier ministre et, en son absence, par le garde des
sceaux[3]. Le vice-président actuel est, depuis 2006, Jean-Marc Sauvé, qui a succédé à Renaud Denoix de Saint-Marc
(1995-2006).

Nombre d'affaires
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En 1998, 40 % des affaires étaient des affaires de cassation, 38 % de premier ressort et 10 % d'appel. Le Conseil
avait été saisi de 8 427 affaires, et avait rendu 9 450 décisions. En 2000, ces chiffres étaient respectivement de
12 274 et 12 236 (la moitié des affaires étant imputables au contentieux des étrangers). Les délais sont passés de
quatre ans en 1987 à un an aujourd'hui.

Les cours administratives d'appel


Article détaillé : Cour administrative d'appel (France).
Les cours administratives d'appel (CAA) sont créées par la loi du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux
administratif. Leur mise en place est progressive à partir du 1er janvier 1989 : cinq CAA sont créées (Paris, Lyon,
Nancy, Nantes, Bordeaux). En 1997, la CAA de Marseille est créée, en 1999 celle de Douai et enfin en 2004 celle de
Versailles.
Ce sont les juges d'appel de droit commun de l'ordre administratif, à l'exception de quelques contentieux relevant
directement du Conseil d'État. Leurs compétences ont évolué : en 1989, par exemple, elles ne connaissaient pas du
contentieux de l'excès de pouvoir.
Les cours administratives d'appel sont présidées par un conseiller d'État. Elles sont très encombrées : en 1998,
14 390 affaires sont entrées, 9 199 ont été jugées mais 29 334 sont en instance (soit un délai de 3 ans). 14 % des
Ordre administratif en France 22

décisions des tribunaux administratifs (TA) sont frappées d'appel devant les CAA, et 16 % si l'on compte les CAA et
le Conseil d'État.
Les membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel font partie du même corps. Ce sont
des fonctionnaires qui font office de magistrat. Ils sont inamovibles. Ils sont recrutés :
• par la voie de l'ENA
• par un concours de recrutement complémentaire
• par détachement
• par nomination au tour extérieur

Les Tribunaux administratifs


Article détaillé : Tribunal administratif (France).
En 1953 sont créés les Tribunaux administratifs (TA), héritiers des anciens conseils de préfecture qui avaient été
institués par la loi du 28 pluviôse an VIII, et qui deviennent juges administratifs de droit commun en premier ressort,
là où auparavant c'était le Conseil d'État. À l'origine, le Conseil était l'instance d'appel pour les TA.
À l'heure actuelle, il existe 43 TA. Il en existe environ un par région ou collectivité d'outre-mer, mais l'Île-de-France
en compte cinq (Paris, Versailles, Cergy-Pontoise, Melun et Montreuil depuis novembre 2009). La compétence
géographique se situe ainsi : le conflit est porté devant le TA dans le ressort duquel se trouve le siège de la décision
attaquée de l'autorité administrative, ce qui explique notamment l'engorgement du tribunal de Paris. Pour les contrats
administratifs, il s'agit du tribunal administratif du lieu d'exécution du contrat.
En 1998, 123 834 affaires sont entrées, 104 615 étaient jugées et 207 920 étaient pendantes, soit deux ans de délai.
Le contentieux soumis aux TA a beaucoup augmenté : 20 000 affaires par an environ en 1970, 50 000 en 1985.

Les juridictions financières


Les juridictions financières constituent en quelque sorte un sous-ordre administratif, au sein duquel le Conseil d'État
est juge de cassation. Les jugements des chambres régionales et territoriales des comptes sont susceptibles d'appel
devant la Cour des comptes (double degré). Les arrêts de la Cour des comptes, qu'ils soient autonomes ou d'appel de
jugement de chambre régionale et territoriale, peuvent être cassés par le Conseil d'État. Les arrêts de la Cour de
discipline budgétaire et financière, juridiction autonome et très singulière qui partage son organisation logistique
avec la Cour des comptes, ne sont que susceptibles de cassation devant le Conseil d'État.

La Cour des comptes


Article détaillé : Cour des comptes (France).
La Cour des comptes est une juridiction qui, en application de l’article 47-2 de la Constitution de 1958, « assiste le
Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le
contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que
dans l'évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens. » Elle
:
• juge la régularité des comptes publics de l'État et de ses établissements publics,
• contrôle l'usage des fonds publics par les décideurs de l'État, du service public national, des organismes privés
bénéficiant d'une aide de l'État ou européenne et l'usage des fonds recueillis par des associations faisant appel à la
générosité publique,
• informe le Parlement, le Gouvernement et l'opinion publique sur ses résultats.
Elle a reçu de la loi organique relative aux lois de finances de 2001 une nouvelle compétence, celle de certifier les
comptes annuels de l'État.
Ordre administratif en France 23

Lors du jugement des comptes, en cas de dépense ou de recette irrégulière, le comptable responsable est jugé
débiteur de l'État ou de la personne publique contrôlée et doit rembourser la somme manquante de son propre argent
(« responsabilité pécuniaire et personnelle »). La Cour ne peut en revanche sanctionner l'ordonnateur des dépenses et
des recettes.

Les chambres régionales des comptes et les chambres territoriales des comptes
Articles détaillés : Chambre régionale des comptes et Chambre territoriale des comptes.
L'action de la Cour des comptes est transposée par les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) au
niveau des collectivités territoriales (Régions, départements, communes) et leurs établissements publics locaux
(groupements de communes, lycées, hôpitaux...).

La Cour de discipline budgétaire et financière


Article détaillé : Cour de discipline budgétaire et financière.
La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), à l'inverse de la Cour des comptes et des chambres régionales
et territoriales des comptes, peut juger tous les gestionnaires de fonds publics, que l'organisme dont ils relèvent soit
lui même public (administration ; établissement public) ou qu'il soit privé, à condition alors qu'il bénéficie de fonds
publics et qu'il relève du contrôle de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes :
entreprise publique ; groupement d'intérêt public ; organisme consulaire ; association faisant appel à la générosité
publique ; organisme subventionné. La CDBF peut les condamner à une amende (maximum : 2 ans de revenus) en
cas d'infraction aux textes régissant la gestion et les finances publiques. Certains gestionnaires échappent toutefois à
sa juridiction car leur responsabilité est politique et doit s'exercer selon les cas devant l'Assemblée nationale ou
l'assemblée délibérante dont ils relèvent : les ministres et les chefs d'exécutifs locaux (maires, présidents de conseil
général ou régional). La CDBF ne peut se saisir elle-même mais peut l'être par l'intermédiaire du ministère public
placé auprès d'elle par un ministre, par le président du Sénat ou celui de l'Assemblée nationale, par la Cour des
comptes ou les chambres régionales et territoriales des comptes. En outre, tous les créanciers de l'administration
victimes de la non-exécution d'une décision de justice peuvent la saisir directement pour obtenir condamnation de
l'administration à raison de ce refus d'exécution.

Juridictions sociales

Aide sociale
• Commission centrale d'aide sociale
• Commission départementale d'aide sociale

Tarification sanitaire et sociale


• Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale
• Tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale

Enseignement
Articles détaillés : Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche, Juridiction disciplinaire des
membres du personnel enseignant et hospitalier (France), Conseil supérieur de l'éducation (France) et Conseil
académique de l'éducation nationale.
Sont également des juridictions administratives les conseils d'administration constitués en sections disciplinaires des
établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel et des autres établissements publics
d'enseignement supérieur placés sous la tutelle du ministre chargé de l'enseignement supérieur.
Ordre administratif en France 24

Autres
Articles détaillés : Conseil de l'Ordre des médecins en France, Chambre supérieure de discipline des vétérinaires
(France) et Cour nationale du droit d'asile.

Notes et références
[1] Texte de la décision (http:/ / www. conseil-constitutionnel. fr/ decision/ 1980/ 80119dc. htm).
[2] Texte de la décision (http:/ / www. conseil-constitutionnel. fr/ decision/ 1986/ 86224dc. htm).
[3] Article L121-1 du Code de justice administrative (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichCodeArticle.
do?idArticle=LEGIARTI000006449177).

Ordre judiciaire en France


Pour les autres articles nationaux, voir Ordre judiciaire.
En France, les juridictions de l’ordre judiciaire sont notamment compétentes pour le pénal et pour régler les litiges
entre particuliers. Elles peuvent intervenir :
• soit dans le domaine contentieux (litiges entre personnes),
• soit dans le domaine gracieux (lorsqu'il s'agit d'une autorisation demandée à la juridiction, comme un changement
de régime matrimonial).
À titre d'exception, les juridictions judiciaires peuvent également connaître de certains litiges qui interviennent entre
l’État ou une autre personne publique et les particuliers. C’est le cas par exemple lorsqu’en matière d’expropriation,
l’exproprié n’est pas d’accord sur le montant de son indemnisation ; également en cas d’accident de la circulation,
lorsqu’un des véhicules appartient à l’administration et que la victime est une personne privée, le contentieux ressortit
également au juge civil; ou encore pour juger la régularité d'un contrôle d'identité.
Il existe souvent deux degrés de juridiction, où les affaires sont jugées en fait (par exemple, au pénal: le défendeur
a-t-il fait ce qui lui est reproché ?) et en droit (par exemple, également au pénal: puisqu'il a fait ça, quelles règles de
droit s'appliquent ?). La Cour de cassation, qui examine les pourvois contre les jugements de ces juridictions, juge
seulement en droit.
Une distinction est établie entre les juridictions civiles chargées des litiges entre des personnes[pas clair][réf. nécessaire],
et les juridictions pénales ou répressives qui ont pour objet d'infliger des sanctions pénales.

Évolution depuis la Révolution


Pour la justice d'Ancien Régime, voir Justice de l'Ancien Régime.
L'organisation judiciaire française est d'abord établie par la loi des 16 et 24 août 1790 qui établit des justices de paix
ainsi que des tribunaux de districts, qui exercent tantôt en première instance, tantôt en appel selon un système
tournant. La même loi prévoit également des tribunaux de commerce. Pour le jugement des affaires pénales, des
tribunaux criminels, comportant un jury, sont créés.
La réforme de l'an VIII conserve les juges de paix mais sépare les tribunaux de première instance et les tribunaux
d'appels qui donneront naissance aux cours d'appel. Les premières juridictions de prud'hommes sont créées en 1806.
En matière pénale, le jugement par jury est réservé aux crimes.
En 1958, les justices de paix sont supprimées au profit de tribunaux d'instance (aussi tribunaux de police) et de
tribunaux de grande instance (aussi tribunaux correctionnels). Les juridictions de proximité ont été introduites en
2002, mais leur suppression est prévue à compter du 1er janvier 2013.
Ordre judiciaire en France 25

Les juridictions civiles du premier degré


La spécificité des juridictions civiles
du premier degré est qu'elles sont
divisées en plusieurs matières
(commerciale, sociale, rurale) : elles
ont alors le monopole de cette matière.
D'autres ont une compétence générale,
mais sont divisées par le taux de
ressort, en fonction des prétentions du
demandeur le plus souvent.
C'est le cas des juridictions suivantes :
• Tribunal de grande instance
• Tribunal d'instance
• Juridiction de proximité Schéma de l'ordre judiciaire français, en matière civile.

Dans le cas où le litige n'a pas été


spécifiquement attribué par un texte à une autre juridiction, le tribunal de grande instance sera compétent pour les
litiges évalués à plus de 10 000 € ou pour les litiges portant sur un droit réel immobilier ; le tribunal d'instance sera
compétent pour les litiges évalués à plus de 4 000 € et moins de 10 000 €, et la juridiction de proximité pour les
litiges évalués jusqu'à 4 000 €.
Dans les collectivités d'outre-mer, un tribunal de première instance exerce une compétence générale de juridiction
civile du premier degré.
Le tribunal paritaire des baux ruraux est chargé d'une partie du contentieux rural.

Les juridictions sociales


Articles détaillés : Conseil de prud'hommes (France), Tribunal du travail (France) et Prud'homies de pêcheurs.

Les juridictions commerciales


Articles détaillés : Tribunal de commerce (France) et Tribunal mixte de commerce (France).

Les juridictions de la Sécurité sociale et de l'aide sociale


Articles détaillés : Tribunal des affaires de Sécurité Sociale et Tribunal du contentieux de l'incapacité.

La juridiction civile des mineurs


Le juge des enfants, au titre de l'article 151-3 du code de l'organisation judiciaire, est compétent « pour tout ce qui
concerne les mesures d'assistance éducative dans les conditions prévues aux articles 375 et suivants du code civil. »
Ordre judiciaire en France 26

Les juridictions pénales du premier degré


Justice pénale redirige ici.
On distingue deux catégories de
juridictions pénales : les juridictions
d'instruction et les juridictions de
jugement. Cette distinction est
notamment reprise par le code de
procédure pénale, qui ne définit
cependant pas comment distinguer
l'une de l'autre. La différence est
d'autant plus délicate à faire qu'en droit
procédural français, les juridictions de
jugement ont des pouvoirs
Schéma de l'ordre judiciaire français, en matière pénale.
d'instruction.

Une juridiction d'instruction est une juridiction qui dispose de pouvoirs de mener une enquête pénale et de procéder
ou de faire procéder à différentes investigations : entendre des témoins, audition de partie civile, perquisitionner,
placer sous scellés, commettre un expert, placer un suspect en détention provisoire ou sous contrôle judiciaire, et
statuer sur différentes questions qui se posent au cours d'une enquête pénale (comme la restitution de scellés).
Une juridiction de jugement dispose des mêmes pouvoirs, mais usuellement n'en fait qu'un usage limité, parce que sa
fonction essentielle est de se prononcer sur la culpabilité d'un individu au regard de la loi pénale et, si l'individu a été
déclaré coupable, de prononcer une peine.
Seules les juridictions pénales sont compétentes pour juger les infractions, mais elles sont également juges des
conséquences civiles de la commission d'une infraction.

Les juridictions d'instruction du premier degré


Articles détaillés : Juge d'instruction et Juge des libertés et de la détention.

Les juridictions de jugement du premier degré


Articles détaillés : Juridiction de proximité, tribunal de police (France), tribunal correctionnel (France), cour d'assises
(France), tribunal criminel (Saint-Pierre-et-Miquelon) et tribunal maritime commercial (France).
Le tribunal de police juge les contraventions. Le tribunal correctionnel juge les délits. La cour d'assises et le tribunal
criminel (Saint-Pierre-et-Miquelon) jugent des crimes, selon le lieu où ils ont été commis. Le tribunal maritime
commercial est une juridiction d'exception, mais il est composé à la manière des juridictions de droit commun
(tribunal correctionnel) depuis la décision du Conseil constitutionnel du 2 juillet 2010.
Ordre judiciaire en France 27

Les juridictions d'application des peines du premier degré


Le juge de l'application des peines et le tribunal de l'application des peines prennent les décisions concernant
l'application des sanctions pénales, en particulier à l'égard des détenus.
Huit juridictions régionales de la rétention de sûreté prononcent les mesures de rétention, à l'issue de leur période de
réclusion, à l'égard de personnes condamnées pour certains crimes graves et jugées encore dangereuses.

Juridictions militaires
Voir les articles : Tribunal aux armées de Paris, Tribunal territorial des forces armées (France), Tribunal militaire
aux armées (France), Tribunal prévôtal (France) et Haut tribunal des forces armées (France).
La suppression du tribunal aux armées de Paris, dernier tribunal militaire de temps de paix, était annoncée pour
2011, au profit du tribunal correctionnel de droit commun[1]. Elle est rendue effective au 1er janvier 2012 suite à la
loi du 13 décembre 2011.

Les juridictions pénales des mineurs


Les infractions commises par des mineurs sont jugés, selon leur gravité mais aussi selon l’âge du mineur, par le juge
des enfants, par le tribunal pour enfants ou par la cour d'assises des mineurs.

Les juridictions d'appel

Cour d'appel
Article détaillé : Cour d'appel (France).
La cour d'appel juge une seconde fois,
sur le fond, les contentieux déjà jugés
en première instance (cf. double degré
de juridiction).
Il y a, auprès de la cour d'appel une
unification du contentieux : chaque
cour juge des affaires civiles, mais
aussi des affaires pénales, dans des
chambres différentes, dont le nombre
peut varier selon le nombre d'affaires
Cour d'appel d'Aix-en-Provence.
jugées (le rôle). Il y a toujours,
cependant, des chambres civiles,
sociales, commerciales, et des appels correctionnels.

Il existe 36 cours d'appel sur l'ensemble du territoire français.


Au sein de ces cours d'appel, dans le cas d'un contentieux de droit pénal :
• la chambre de l'instruction est la juridiction d'instruction d'appel ;
• la chambre des appels correctionnels est la juridiction de jugement d'appel, en ce qui concerne les délits et les
contraventions (dans ce dernier cas, la cour est composée du seul président de la chambre) ;
• la chambre de l'application des peines est une juridiction d'appel, en ce qui concerne l'application des peines,
notamment de privation de liberté.
Ordre judiciaire en France 28

Tribunal supérieur d'appel


Saint-Pierre-et-Miquelon dispose d'un tribunal supérieur d'appel pour juger les appels.

Juridictions criminelles d'appel


Articles détaillés : Cour d'assises d'appel (France), tribunal criminel et tribunal aux armées.
Une forme spéciale d'appel (dit « tournant ») est prévue depuis la loi Guigou de 2000 contre les arrêts des Cours
d'assises, du Tribunal criminel et du Tribunal aux armées : l'appel est examiné par une autre juridiction criminelle
comportant un nombre plus élevé de jurés (dans le cas d'une Cour d'assises ou du Tribunal criminel),
d'assesseurs-jurés (à Mayotte). Cependant, quand l'appel est formé contre l'arrêt d'une juridiction criminelle d'un
département d'outre-mer, de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française, de Wallis-et-Futuna ou de
Saint-Pierre-et-Miquelon, la juridiction statuant en appel peut être celle qui a rendu la décision de première instance,
mais autrement composée.

Juridiction nationale de la rétention de sûreté


La juridiction nationale de la rétention de sûreté, composée de trois conseillers à la Cour de cassation, examine en
appel les décisions de placement en rétention de sûreté de condamnés ayant purgé leur peine mais considérés comme
dangereux.

Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail


Article détaillé : Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail.
Cette juridiction est juge d'appel du contentieux de l'incapacité et des accidents du travail, parfois appelé «
contentieux technique » de la Sécurité sociale.

La Haute Juridiction : la Cour de cassation


Article détaillé : Cour de cassation (France).
La Cour de cassation ne constitue pas un troisième degré de juridiction car, contrairement aux Cours d'appel, elle ne
s'intéresse qu'à la forme du jugement ( d'où le terme "juges du fond" pour désigner les juges du premier et deuxième
degré que l'on retrouve parfois dans les arrêts de cassation ).
La Cour de cassation rend deux types d'arrêts : un arrêt confirmatif ou infirmatif. Si elle rend un arrêt confirmatif,
elle confirme le jugement rendu par la Cour d'appel ( ou par une autre juridiction si le jugement a été rendu en
premier et dernier ressort ). Le procès est théoriquement terminé, les voies de recours ayant alors été toutes épuisées.
Toutefois, d'autres juridictions peuvent être saisies comme la Cour européenne des droits de l'homme, mais ces cas
restent rares. Si elle rend un arrêt infirmatif, le jugement précédent est "cassé" ( annulé ). Il y a alors plusieurs
possibilités :
• Le jugement est cassé et renvoyé devant une juridiction de même degré que le jugement précédent mais dans une
autre ville.
• Le jugement est cassé et renvoyé devant la même juridiction que le jugement précédent mais différemment
composée.
• Le jugement est cassé sans renvoi.
Si l'affaire est renvoyée, la forme et le fond seront alors tout deux rejugés. Le nouvel arrêt rendu peut à nouveau
donner pourvoi en cassation. Afin d'éviter des procédures à rallonge, la Cour de cassation finit par casser sans renvoi
ou la juridiction de degré inférieur se plie à l'autorité de la Cour de cassation en rendant un jugement allant dans son
sens.
Contrairement aux Cours d'appel, la Cour de cassation est unique et siège à Paris.
Ordre judiciaire en France 29

Notes et références
[1] Annonce sur le site du ministère de la Défense (http:/ / www. defense. gouv. fr/ sga/ rubrique-actualites/
transfert-des-competences-du-tribunal-aux-armees-de-paris-a-une-formation-specialisee-du-tgi-de-paris)

Domaine public en droit public français


Pour les articles homonymes, voir domaine public.
En droit public français, le domaine public est l'ensemble des biens
(immeubles ou meubles, la domanialité publique des meubles étant
controversée) appartenant à l'État, à des collectivités locales et à des
établissements publics et affectés à une utilité publique.
Cette utilité publique peut résulter d'une affectation à l'usage direct du
public (comme les routes ou les jardins publics) ou à un service public,
pourvu qu'en ce cas, le bien fasse l'objet d'un aménagement
indispensable à l'exécution des missions de ce service public (comme
une université ou un tribunal).
Les palais nationaux, comme Chambord, font
Si cette notion remonte à l'Ancien Régime, puisqu'on le fait partie du domaine public artificiel

habituellement remonter à l'Édit de Moulins, elle a récemment évolué,


avec l'adoption du code général de la propriété des personnes
publiques, qui est entré en vigueur le 1er juillet 2006.

Définition du domaine public


D'après l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des
personnes publiques, le domaine public d'une personne publique (État,
collectivités territoriales et leurs groupements, établissements publics)
est constitué, sauf dispositions législatives spéciales, de biens qui
appartiennent à cette personne publique et : La Seine fait partie du domaine public fluvial

• soit sont affectés à l'usage direct du public,


• soit sont affectés à un service public. Dans ce cas, ils doivent avoir
fait l'objet d'un « aménagement indispensable à l'exécution des
missions de ce service public ».
Le juge vérifie ces critères lorsqu'il lui faut déterminer si un terrain ou
un bien fait partie du domaine public. Ainsi dans l'arrêt Dauphin de
1959[1], le Conseil d'État a estimé qu'une allée avait été incorporée au
domaine public parce que :
• d'une part l'État l'avait affectée à un service public en raison de la
présence à cet endroit d'un site archéologique Une route fait partie du domaine public routier
• d'autre part les autorités avaient posé deux poteaux et une chaîne
pour fermer l'accès à cette allée, ce qui constituait un « aménagement spécial » réalisé spécialement en vue de
l'affectation de l'allée à ce service public culturel.
Domaine public en droit public français 30

Le code général de la propriété des personnes publiques a repris cette


notion mais en précisant que l'aménagement doit être « indispensable »
à la mission de service public : il s'agit de freiner l'évolution de la
jurisprudence qui avait tendance à trop étendre le domaine public.
Le statut de bien appartenant au domaine public peut aussi résulter
d'une qualification de la loi. C'est le cas des ondes hertziennes, que la
loi du 26 juillet 1996[2] a placées dans un « domaine public des
fréquences radioélectriques » en confiant au conseil supérieur de
l'audiovisuel le soin d'attribuer les bandes de fréquences.
Une mairie fait partie du domaine public
communal...

Délimitation du domaine public


On peut distinguer les éléments du domaine public selon leur caractère
naturel ou artificiel et selon leur position géographique.

Le domaine public maritime


Article détaillé : Domaine public maritime.
Le domaine public maritime a été défini par l'ordonnance sur la marine
de Colbert de 1681[3], jusqu'à l'ordonnance du 21 avril 2006 relative à
la partie législative du Code général de la propriété des personnes
publiques, qui abroge dans son article 7 cette disposition ancienne. ... ainsi qu'une école, affectée au service public de
l'éducation
L'ordonnance de Colbert précisait que « sera réputé bord et rivage de la
mer tout ce qu'elle couvre et découvre pendant les nouvelles et pleines
lunes, et jusqu'où le grand flot de mars se peut étendre sur les grèves » (estran).

Jusqu'en 1973, la jurisprudence faisait même appel, pour fixer la limite du domaine public maritime sur le littoral
méditerranéen, au droit romain et à une ordonnance de Justinien qui fixe comme référence les grandes eaux d'hiver et
non de mars. Le Conseil d'État[4] a unifié la règle en précisant que le domaine public maritime s'étend « au point
jusqu'où les plus hautes mer peuvent s'étendre, en l'absence de perturbations exceptionnelles ». Peu importe donc que
les plus hautes mer aient lieu en hiver ou au mois de mars. Cette jurisprudence sera reprise par le nouveau Code.
La précision relative à l'absence de perturbations exceptionnelles permet d'éviter un accroissement subit du domaine
public lors d'une tempête ou d'une inondation temporaire.
La loi du 28 novembre 1963 a étendu ce domaine public maritime au sol et sous-sol de la mer territoriale ainsi qu'aux
alluvions (lais et relais) qui réhaussent de manière définitive le niveau du sol et le font sortir de la mer. Cette dernière
disposition ne s'applique qu'aux alluvions postérieures à la promulgation de la loi ou à celles qui ont été incorporées
par un acte administratif. Depuis le Code, tous les lais et relais, y compris ceux qui faisaient partie du domaine privé
de l'État à la date du 1er décembre 1963 et sous réserve des droits des tiers, font partie du domaine public maritime
naturel.
Enfin, le domaine public maritime contient aussi, dans les départements d'outre-mer, la zone dite des « cinquante pas
géométriques » le long de la limite des plus hautes marées. Il s'agissait à l'origine de réserver au roi de France une
bande de terrain de cinquante pas (81,20 mètres) le long du rivage des terres découvertes en Amérique, à des fins
militaires.
Domaine public en droit public français 31

Le domaine public fluvial


Le code général des propriétés des personnes publiques (CGPPP) énumère aux articles L 2111-7 et L2111-8 Les
cours d’eau navigables et ou flottables, les cours d’eau ou lacs glacés, les berges recouvertes par les eaux et les eaux
des départements d’outre-mer.
Le Décret de 1964 établit la nomenclature des cours d'eau navigables ou pas.
Les limites des cours d’eau sont déterminés à partir de la notion de berge (définies à l'article 558 du code civil),
s’étendant à la notion de noues (prairies en contrepartie des berges régulièrement inondées) et les boires (réserves
d’eaux naturelles destinés aux animaux).
Pour un lac qui a un déversoir : la limite est les berges au-dessus du déversoir. Quand le lac ne possède pas de
déversoir, la limite s’établit par le niveau le plus haut atteint en dehors des crues exceptionnelles (lac Léman).

Le domaine public aérien


Le domaine public aérien n’existe pas. La loi du 17 janvier 1989 établit que les ondes radios (les fréquences
radioélectriques) constituent un mode d'occupation privative du domaine public (appel d'offre des licences UMTS
par exemple). Mais le Conseil d'État (décision 8 mars 1993 Commune des Molières) n'a pas consacré l'idée d'un
domaine public aérien.

Le sous-sol
L'article 552 du code civil dispose que « la propriété du sol emporte la propriété du dessous et du dessus ». Cela
signifie que le propriétaire peut réaliser au-dessous les constructions et fouilles qu'il souhaite, à l'exception des
matériaux visés par le code minier, dont l'État peut seul concéder le droit d'exploitation.

Le domaine public artificiel


Le domaine public artificiel comprend les biens du domaine public artificiel affectés à l'usage direct du public, et les
biens affectés aux services publics :
Le domaine public artificiel affecté à l'usage direct du public comprend notamment :
• le domaine public routier, constitué par les voies de communication terrestres, affectées à la circulation générale
du public (routes nationales, voiries communales...), régi par le code de la voirie routière ;
• le domaine public artificiel de la commune et des autres collectivités territoriales, constitué par exemple par les
lavoirs publics, des promenades publiques aménagées, des édifices cultuels existants avant la loi de séparation de
1905, et dont la propriété a été attribué aux Communes et à l'État par la loi du 17 avril 1906 et le décret du 4
juillet 1912 .
Les biens affectés au service public, et ayant fait l'objet d'un aménagement indispensable au fonctionnement de
celui-ci :
• les biens spécialement aménagés pour être adaptés à l'objet du service, tels que les réseaux d'assainissement, les
halles et marchés publics, les abattoirs, les cimetières, ;
• les biens qui constituent l'objet même du service (meubles contenus dans les édifices publics...) ;
• les ouvrages de défense (fortifications, bases navales et aériennes...) ;
• les voiries, les ouvrages et les installations de Réseau Ferré de France ;
• les aérodromes affectés à la circulation aérienne publique.
• le domaine public artificiel fluvial, constitué par les ports maritimes, les ouvrages établis dans l'intérêt de la
navigation maritime ;
Domaine public en droit public français 32

Le régime du domaine public


Le régime du domaine public se caractérise notamment par ses protections, c'est-à-dire son imprescriptibilité
(impossibilité pour les tiers d’acquérir un droit sur ces biens par voie de prescription c’est-à-dire par une possession
prolongée (l’administration ou l'organisme public propriétaire peut revendiquer son bien à n’importe quel moment
même si une personne occupe le domaine public depuis une très longue durée (en droit privé français la prescription
arrive au bout de 30 ans) et par l'inaliénabilité (impossibilité pour une personne publique de céder à une personne
privée un bien dépendant de son domaine public avant de l'avoir déclassé, ce qui veut dire l'avoir transféré dans son
domaine privé, l’impossibilité de recourir à l’encontre des personnes publiques aux voies d’exécution du droit privé).
C'est pourquoi, avant d'être cédé à une personne privée, un bien du domaine public doit être préalablement déclassé,
ce qui suppose la disparition préalable de l'affectation à l'utilité publique et une décision formelle de son propriétaire,
ce qui peut impliquer dans certains cas l'intervention d'une loi (cf. par ex. loi d'inaliénabilité du domaine royal ou
Affaire des têtes maoris).

Conséquences
En raison de son affectation à un besoin de la collectivité, le domaine public ne peut être exproprié, ne peut que
difficilement subir de servitudes, ne peut faire l'objet de baux commerciaux, mais uniquement de conventions ou
d'autorisations d'occupations précaires pour autoriser une occupation privative par un particulier ou un une personne
morale de droit privé.
On assiste aujourd'hui à de véritables tentatives de conciliations entre, d'une part, la volonté de protéger
traditionnellement le domaine public et, d'autre part, la volonté de valoriser économiquement ce dernier. Cela amène
même certains à s'interroger sur l'utilité de conserver le principe d'inaliénabilité du domaine public. Ces
interrogations résultent d'une variation d'approches de la notion de domaine public : autrefois zone à protéger contre
les dilapidations royales, aujourd'hui, il apparaît comme une richesse à exploiter.
Les biens de l'État, des collectivités locales et des établissements publics qui n'appartiennent pas au domaine public,
appartiennent au domaine privé de la personne publique, et sont soumis globalement à un régime de droit privé. Le
domaine privé d'une personne publique est essentiellement constitué de trois types de biens :
• les biens qui n'ont pas reçu d'aménagement indispensables au fonctionnement du service public ;
• les biens non affectés à l'usage direct du public ;
• les biens inclus dans le domaine privé par disposition législative, telles que les réserves foncières et des biens
immobiliers à usage de bureaux, s'ils ne sont pas dans un immeuble régi par la domanialité publique pour d'autres
raisons[5].

Sortie du domaine public

Conditions de sortie du domaine public

Situation juridique en cas de non-désaffectation

Références
[1] Conseil d'État, 11 mai 1959, Dauphin, au sujet de l'allée des Alyscamps à Arles.
[2] , texte d'origine (Legifrance)].
[3] Ordonnance de la Marine du mois d'Août 1681 Ouvrage (http:/ / gallica. bnf. fr/ ark:/ 12148/ bpt6k95955s) disponible sur le site Gallica de
la Bibliothèque nationale de France
[4] Conseil d'État, Kreitmann, 12 octobre 1973.
[5] Article L 2211-1 du Code général de la propriété des personnes publiques
Expropriation pour cause d'utilité publique 33

Expropriation pour cause d'utilité publique


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L'expropriation administrative pour cause d'utilité publique est une disposition du droit français permettant à
l’acquéreur (l’État) de forcer un possesseur à céder son bien contre son gré.
L’expropriation administrative ne peut être légale que si elle est effectuée pour des raisons d'utilité publique. La
définition est assez vague, le juge administratif ayant un large pouvoir d'appréciation qui lui permet d'en déterminer
les contours. La notion d'utilité publique laisse un champ vaste à l'administration depuis la loi de 2001 donnant une
définition plus que vague du sujet.
La notion était auparavant beaucoup plus restrictive puisqu'il s'agissait de la notion de nécessité publique.
Le juge administratif exerce un contrôle de proportionnalité depuis l'arrêt d'assemblée du Conseil d'État du 28 mai
1971 dit Ville Nouvelle Est. Dans le cadre de l'expropriation pour cause d'utilité publique, le juge applique la théorie
dite du bilan "coûts avantages". Les inconvénients nés de l'expropriation ne doivent pas être excessifs par rapport aux
avantages. De fait, l'expropriation pour cause d'utilité publique aboutit dans la plupart des cas, le juge n'annule que
rarement des procédures d'expropriation sur le fondement de cette théorie.
L'évolution s'apprécie à partir de l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui vient protéger
le « droit inaliénable et sacré » que constitue la propriété, pouvant être détourné pour une cause de « nécessité
publique » et moyennant une « juste et préalable indemnité ».
L' article 545 [1] du Code civil français est ensuite venu parler d'« utilité publique » proprement dite. Aujourd'hui, on
préfère parler d'« intérêt général ».

Les bases constitutionnelles et conventionnelles


Le droit français de l'expropriation est une conséquence directe de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen
de 1789, dont l'article 17 dispose « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce
n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et
préalable indemnité »
De plus, le droit de l'expropriation est également encadré par la Convention européenne des droits de l'homme, dont
l'article 1er du 1er protocole additionnel précise que « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la
loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois
qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le
paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ».
Expropriation pour cause d'utilité publique 34

Les organismes pouvant bénéficier de l'expropriation


• l'État
• les collectivités territoriales
• les établissements publics fonciers et les établissements publics d'aménagement
• les sociétés d'économie mixte d'aménagement
• les sociétés publiques locales d'aménagement
• les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural(SAFER)
• les organismes HLM

Les projets pouvant faire l'objet d'une expropriation


La construction d'infrastructures de transport tel que le tramway ou encore le métro sont un exemple des projets
pouvant causer l'expropriation.

La lutte contre l'habitat insalubre et dégradé


Une loi de 1964 vise l'expropriation des bidonvilles, qui ouvre pendant dix ans une procédure accélérée. C'est le
préfet sur avis du maire qui prononce l'utilité publique et qui fixe l'indemnité. Cette procédure est exorbitante de la
procédure classique d'expropriation dans la mesure où elle fait l'impasse sur la règle de transfert de propriété. La
Cour de cassation a donné une interprétation restrictive aux textes, en ce que la procédure ne peut pas être appliquée
en dehors de la résorption de l'habitat insalubre.

L'expropriation pour cause de sécurité publique


C'est une loi de 1994 qui met en place une procédure pour la prévention des risques naturels majeurs. Normalement
l'autorité administrative doit prévenir ces risques. Lorsque cela s'avère impossible, le moyen ultime est d'exproprier.
La loi est complétée par un décret de 1995, « relatif à l'expropriation des biens immobiliers exposés à des risques
naturels majeurs menaçant gravement des vies humaines ».
D'abord, c'est l'État seul qui exproprie. Les collectivités locales et autres personnes ne peuvent pas en prendre
l'initiative seules. D'autre part, l'utilité publique qui est nécessaire doit avoir une finalité adaptée à l'objet de la loi.
Elle doit établir qu'on ne peut faire autrement qu'en gelant le foncier. Si d'autres mesures sont possibles, on
n'exproprie pas sauf si elles sont trop coûteuses. Enfin, l'expropriation conduit à une indemnité qui est calculée sans
tenir compte de l'exposition du bien aux risques naturels, c'est-à-dire qu'on évalue la valeur comme si le bien n'était
pas exposé.

Les deux phases de l’expropriation


Depuis une loi de 1810, la procédure d'expropriation est traditionnellement découpée en deux phases distinctes : la
phase administrative et la phase judiciaire.

La phase administrative
Article détaillé : Déclaration d'utilité publique.
Cette phase est conduite par l'autorité administrative (préfet, voire ministre dans certains cas pour ce qui concerne la
déclaration d'utilité publique de grands ouvrages linéaires).
Après l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique et le rapport du commissaire enquêteur ou de la
commission d'enquête, le préfet ou le ministre prend un arrêté ou un décret déclarant d'utilité publique (DUP) le
projet.
Expropriation pour cause d'utilité publique 35

Par ailleurs, le préfet ou le ministre ouvre l'enquête parcellaire, qui peut être conduite — sous certaines conditions
— conjointement à l'enquête préalable à la DUP, afin, d'une part d'identifier les propriétaires concernés par le projet
de manière à permettre leur indemnisation, et d'autre part de porter à leur connaissance les limites d'emprise du
projet sur leur propriété. Aux termes de cette enquête, l'autorité administrative déclare les terrains concernés
cessibles au profit de l'expropriant.
Cet arrêté de cessibilité constitue le document de base sur lequel l'autorité judiciaire s'appuiera pour prononcer le
transfert de propriété au profit de l'expropriant.

La phase judiciaire
Cette phase conduite par l'autorité judiciaire (juge de l'expropriation) aboutit d'une part au transfert de propriété de
l'immeuble exproprié au profit de l'expropriant (ordonnance d'expropriation portant transfert de propriété) et d'autre
part à la fixation des indemnités que l'expropriant devra allouer à l'exproprié en réparation des préjudices que celui-ci
subit par l'expropriation.

Les principes de l'indemnisation


Le problème est le calcul de la valeur du bien. S’agissant des règles de procédure, c’est le juge de l’expropriation qui
va fixer l’indemnité. Il est assisté dans sa tâche par un commissaire du gouvernement qui est un professionnel de
l’administration fiscale. Il fait partie de France domaine. Il est sous la tutelle de son ministère de rattachement.
Il garantit l’intérêt financier des personnes publiques. Il peut faire appel. [évasif] La position de ce commissaire est un
problème car la CEDH a condamné la France dans son arrêt Yvon vs France. Il y a atteinte à un procès équitable.
[évasif]

La notification des offres : à partir du moment où l’enquête publique est ouverte et où l’on peut déterminer les
parcelles à exproprier, l’expropriant doit notifier le montant des offres à chaque exproprié potentiel. À défaut
d’accord amiable entre les parties dans un délai d’un mois, le juge judiciaire est saisi par la partie la plus diligente.
Une fois que le juge est saisi, il fixe par ordonnance la date de son transport sur les lieux et il auditionne les parties.
L’audition doit être prévue 15 jours à l’avance. Le commissaire du gouvernement y est présent.
Après quoi, une audience publique a lieu. Le juge va entendre les différentes parties à l’instance : les expropriants,
les expropriés, des techniciens et le commissaire du gouvernement.
Le jugement a lieu ensuite sachant que le juge doit juger dans les limites prévues par les parties (ni infra ni supra
petita).
Quelles sont les règles de cette indemnisation juste et préalable ? L’article L13-13 du code de l’expropriation dispose
que l’indemnité allouée ne peut couvrir que le préjudice matériel, direct et certain. Lorsque le préjudice répond à ces
trois critères, le juge fait la différence entre l’indemnité principale (valeur du bien) et accessoire (frais qui touchent à
l’acquisition d’un autre bien, frais de notaire, de déménagement, indemnisation de dépréciation du bien par
l’expropriation, indemnisation des frais de clôture en cas d’expropriation partielle, …).
Néanmoins, le préjudice moral résultant de l'expropriation pour cause d'utilité publique n'est pas indemnisable. En ce
sens, le Conseil Constitutionnel saisi le 21 janvier 2011 d'une question prioritaire de constitutionnalité, a affirmé que
"l'exclusion de la réparation du préjudice moral ne méconnaît pas la règle du caractère juste de l'indemnisation de
l'expropriation pour cause d'utilité publique"[2].
L’indemnisation se fait en espèces mais aussi en nature par exception (ex : expropriation d’un commerçant auquel on
propose un autre local : équivalence du bien proposé vérifié par le juge). En ce qui concerne la valeur du bien, seront
pris en considération la consistance matérielle du bien et l’usage effectif qui en est fait.
Il est important de savoir à quelle date on se place. Le principe posé à l’article L13-14 est que la date de référence est
l’ordonnance portant transfert de propriété.
Expropriation pour cause d'utilité publique 36

Le juge est vigilant par rapport aux manœuvres qui tentent d'accroître la valeur du bien.
Pour connaître la valeur du bien, on se place à la date de la première instance. C’est favorable car pour donner
l’ordonnance d’expropriation, il y a du temps et le propriétaire aura pu augmenter la consistance du bien. [évasif]
Pour juger de la valeur du bien, le juge utilise des "termes de comparaisons" fournis par les parties et le Commissaire
du Gouvernement. Il s'agit de ventes réalisées sur des immeubles situés à proximité du bien exproprié.
Lorsque le montant de l’indemnité est fixé, il faut verser la somme et prendre possession. [évasif]
Pour le versement de la somme, lorsque l’exproprié refuse la somme ou que la qualité des ayants droit doit être
prouvée, alors la somme est consignée et l’expropriant peut en prendre possession un mois plus tard.
En cas de retard dans le versement de la somme, on peut prévoir des intérêts moratoires, et au bout d’un an,
l’exproprié peut demander une réévaluation de l’indemnité prévue. [réf. nécessaire]
La prise de possession se fait dans le mois suivant le versement de l’indemnité. Si l’exproprié refuse de partir, le juge
est compétent pour le faire évacuer, et l'exproprié peut éventuellement recevoir une indemnité de privation de
jouissance.
Si l’expropriant prend possession du bien trop tôt, il n’y a pas de voie de fait. Cette prise de possession est en lien
avec les pouvoirs de l’expropriant car le transfert de propriété a eu lieu. On dit qu’il y a emprise irrégulière.

Les règles spécifiques de la Loi Vivien


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Notes et références
[1] http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ WAspad/ UnArticleDeCode?code=CCIVILL0. rcv& art=545
[2] www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2011/201087qpc.htm
[3] http:/ / fr. wikipedia. org/ w/ index. php?title=Expropriation_pour_cause_d%27utilit%C3%A9_publique& action=edit
37

2 - Organisation administrative
38

2.1 - Principes d'organisation

Déconcentration
La déconcentration est une technique d'organisation des administrations qui consiste à distribuer les agents et les
compétences au sein d'une même personne morale, depuis une administration centrale vers ses services
déconcentrés. Cette notion s'oppose à celle de concentration qui est un système administratif dans lequel le pouvoir
de décision est concentré au sommet de l'appareil d’État.
La déconcentration se distingue de la décentralisation dans le sens où il s'agit d'un système de délégation vers des
échelons inférieurs internes ne possédant dès lors pas de personnalité morale propre, tandis qu'une décentralisation
délègue vers des collectivités territoriales possédant une personnalité morale propre.
La déconcentration est un aménagement de la centralisation : elle permet de réduire les lenteurs et lourdeurs liées à
l'obligation, dans tout système centralisé, d'attendre la décision de l'échelon suprême. Elle a ainsi pour fonction de
décongestionner l'administration centrale en permettant une prise de décision au niveau local, comme le traduit
l'image de Odilon Barrot « C'est le même marteau qui frappe mais on en a raccourci le manche ».
Services déconcentrés
L’expression services déconcentrés est apparue dans la loi du 6 février 1992 concernant l’administration
territoriale de la République. Auparavant, on parlait de services extérieurs, mais cette expression ne soulignait
pas assez l'importance de ces services, pour les citoyens, en tant que lien privilégié avec les ministères.

Application
Elle s'applique dans le cadre de la souveraineté nationale étatique et des collectivités locales.

Les lois
En France, la déconcentration s'est faite en plusieurs étapes :
1. Création des intendants sous la Monarchie.
2. Création des préfets par Loi du 28 pluviôse an VIII.
3. Les décrets du 25 mars 1852 et du 13 avril 1861 ont renforcé les pouvoirs du préfet en leur transférant des
attributions du chef de l'État et des ministres.
4. Le décret-loi du 5 novembre 1926 a déconcentré de l'État au profit des préfets, le pouvoir de tutelle sur les
collectivités territoriales.
5. Un décret de 1970 a déconcentré aux préfets des régions et préfets des départements la répartition des crédits.
6. La loi Defferre [1] du 2 mars 1982 qui a mis en place la décentralisation a également étendu la déconcentration,
étant donné que l'extension du pouvoir des élus locaux a nécessité l'extension de celui des préfets.
7. La loi ATR [2] du 6 février 1992 a fait de la déconcentration le principe de l'organisation administrative française.
8. Décret du 16 février 2010 : déconcentration importante à l'échelon des préfets de région.
La mise en place de la déconcentration se fait selon des principes rassemblés dans une Charte de la déconcentration
(décret du 1er juillet 1992).
La déconcentration française repose sur le principe de subsidiarité de la loi du 6 février 1992 qui dispose que les
autorités déconcentrées ont la compétence de droit commun, c'est-à-dire que l'échelon le plus élevé ne doit assurer
que les missions ne pouvant être exercées à un niveau inférieur.
Déconcentration 39

Cadre
En France, la déconcentration a été très poussée puisque 95 % des agents de l'administration sont déconcentrés et
qu'ils mobilisent les 2/3 des crédits.
L'exercice des compétences étatiques est réparti entre quatre échelons géographiques :
• L'administration centrale
• La région
• Le département, circonscription de droit commun
• L'arrondissement
Elle peut se faire également dans le canton et la commune ainsi que dans des circonscriptions spécifiques à la
déconcentration comme les ressorts des cours d'appel, les académies ou encore les zones de défense et de sécurité.

Principes
La déconcentration est principalement utilisée par l'État. Ainsi on pouvait lire dans l'exposé des motifs du décret
français du 28 mars 1852 : « On peut gouverner de loin mais on n'administre bien que de près ».
Les agents et services déconcentrés sont par le biais d'un contrôle hiérarchique. À l'intérieur de chaque entité morale
s'exerce ce contrôle du haut vers le bas. Cela permet d'assurer l'unité de l'institution, et à la personne morale
déconcentrée de rapprocher l'action administrative, des administrés. Ce pouvoir appartient aux chefs de service
(ministres, préfets, exécutifs des collectivités territoriales, exécutifs des établissements publics) qui ont dès lors un
pouvoir d'instruction (donner des ordres), de réformation (remplacer un acte administratif par un autre), d'annulation
(annuler rétroactivement un acte de l'un de ses subordonnés) et de sanction.
Elle permet donc à l'État d'agir avec une plus grande efficacité et plus rapidement.

Références
[1] http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ WAspad/ VisuNav?cidNav=4786& indiceNav=1& tableNav=CONSOLIDE& ligneDebNav=1
[2] http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ WAspad/ VisuNav?cidNav=4723& indiceNav=1& tableNav=CONSOLIDE& ligneDebNav=1
Décentralisation en France 40

Décentralisation en France
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La décentralisation en France (à ne pas confondre avec la déconcentration) est « un processus d’aménagement de


l’État unitaire qui consiste à transférer des compétences administratives de l’État vers des entités (ou des
collectivités) locales distinctes de lui »[2]. Avec le transfert de certaines compétences à une collectivité, l'Etat doit
aussi transférer les ressources correspondantes[3] Cette décentralisation de la République est inscrite dans la
Constitution dont l'article 1 précise « l'organisation [de la République française] est décentralisée ».
Un double processus de décentralisation territoriale et de décentralisation fonctionnelle a commencé avec la
création des départements, puis a été relancé par les lois Defferre votées en 1982 par le gouvernement Mauroy, peu
après l'élection présidentielle de 1981 ayant porté François Mitterrand (PS) au pouvoir.
Auparavant, il existait une très relative autonomie des communes et des départements par rapport à l'État, instaurées
par les lois de 1871 et 1884. La République française, qui a conservé l'optique d'une « république une et indivisible »
apparaît peu décentralisée par rapport aux États voisins, qui donnent généralement de plus grandes libertés d'actions
à leurs régions, voire ont une structure clairement fédérale ou autonome. Ce processus est encore en cours en France,
où il est moins avancé que dans d'autres pays européens tels que l'Allemagne, l'Espagne, la Belgique où les Régions
ont plus d'autonomie fiscale et juridique.

Les types de décentralisation

Décentralisation institutionnelle
La décentralisation est le fait pour l'État de transférer des compétences à des personnes morales qu'il crée (par
opposition à la déconcentration, qui est le transfert de compétences à l'intérieur de l'État ; il n'y a pas alors création
de personne morale). Ces personnes morales peuvent avoir vocation générale (décentralisation territoriale = les
collectivités territoriales qui ont compétence pour toutes les affaires de leur territoire) ou vocation spécifique
(décentralisation fonctionnelle = les établissements publics, qui n'ont compétence que pour ce que leurs statuts
déterminent). Il existe une troisième catégorie de décentralisation, annexe, qui regroupe les cas particuliers de la
Banque de France et des groupements d'intérêt public.

Décentralisation fonctionnelle (ou technique)


Article connexe : Établissement public.
Elle va apparaître à partir du moment où une personne morale de droit public (État ou collectivité territoriale) décide
de ne pas gérer un service public mais d'en transférer la gestion à un organe distinct que l'on appelle établissement
public, comme ce fut le cas en France pour les universités, les hôpitaux publics, les musées nationaux, les Régions de
1972 à 1982).
L'établissement public va avoir une certaine autonomie qui va pouvoir se manifester au niveau du budget et aussi une
certaine liberté de gestion à des fins techniques. Les établissements sont le plus souvent soumis à un principe de
spécialité (par exemple, l'université est un établissement public chargé de gérer l'éducation supérieure).
Décentralisation en France 41

L'établissement est doté de la personnalité morale ; c'est donc une personne morale distincte de la personne qui la
crée. Mais les établissements publics ne disposent pas de la même protection que les collectivités territoriales,
puisqu'ils peuvent toujours être supprimés par la personne qui les a créés, tandis que pour les collectivités, l'État (qui
les a créées) ne peut, pour des raisons politiques, les supprimer.
Malgré la liberté théorique de gestion des établissements publics, il arrive souvent en pratique que la personne
morale créatrice tienne en fait les rênes. De plus, il existe un contrôle de tutelle exercé par le Ministre en rapport
pour les établissements publics nationaux et par les collectivités territoriales pour les établissements publics locaux.

Décentralisation territoriale
• « La décentralisation territoriale vise à donner aux collectivités territoriales des compétences propres, distinctes de
celles de l’État, à faire élire leurs autorités par la population et à assurer ainsi un meilleur équilibre des pouvoirs
sur l’ensemble du territoire. La décentralisation rapproche le processus de décision des citoyens, favorisant
l’émergence d’une démocratie de proximité. Elle prend sa complète signification quand elle donne à ces
collectivités une suffisante maîtrise des ressources financières qui leur sont nécessaires[4].
• La déconcentration est une notion bien distincte ; elle vise à améliorer l’efficacité de l’action de l’État en déléguant
certaines attributions de l’échelon administratif central aux fonctionnaires locaux, c’est-à-dire aux préfets, aux
directeurs départementaux des services de l'État ou à leurs subordonnés » (Assemblée nationale). Odilon Barrot
(homme politique français 1791-1873) a dit de la déconcentration : « C'est le même marteau qui frappe mais on en
raccourcit le manche ».

Application de la décentralisation territoriale


En France, les premières lois de décentralisation remontent aux 10 août 1871 et 5 avril 1884. Ces lois ont
respectivement organisé l'administration du département et placé le conseil général ainsi que déterminé le régime
d'administration communale avec deux autorités : le maire et le conseil municipal. À cette époque, les compétences
des départements et communes étaient très limitées. C'est le préfet qui détenait le pouvoir exécutif du département.
Jusqu'en 1982, il exerçait un contrôle très étroit, dit de tutelle, sur les actes des collectivités territoriales (autorisation
d'annulation et système d'approbation).
La loi Defferre promulguée le 2 mars 1982[5] par le gouvernement de Pierre Mauroy est considérée comme l'acte 1
de la décentralisation et lui donne toute sa portée en apportant trois innovations majeures :
1. suppression de la tutelle administrative a priori exercée par le préfet, remplacée par un contrôle de légalité a
posteriori exercé par le tribunal administratif et la chambre régionale des comptes.
2. transfert de l'exécutif départemental du préfet au président du conseil général.
3. élection de la région en une collectivité territoriale de plein exercice.
Suite à la loi Defferre, les lois des 7 janvier 1983[6] et 22 juillet 1983[7] vont répartir les compétences entre l'État et
les collectivités territoriales et instaurer le transfert de ressources.
Ces différentes lois font suite à la première tentative, manquée, du général De Gaulle d'instituer la régionalisation
(échec du référendum d'avril 1969). La décentralisation de 1982-1983 fait suite aux préconisations du rapport «
Vivre ensemble » d'Olivier Guichard, mais surtout au nouveau contexte politique de 1977, date des élections
municipales remportées par une nouvelle génération politique et le Parti socialiste.
Le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin a remis sur l'agenda politique la réforme de la décentralisation entre 2002
et 2004 (« acte II »), notamment avec la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée
de la République française. Cette loi a posé le principe de l'autonomie financière des collectivités territoriales et
inclus les termes région et décentralisation dans la Constitution. Elle a également instauré le référendum décisionnel
local et un droit de pétition. Les résultats de la réforme sont jugés décevants dans l'ensemble, si bien que la question
d'un Acte III se pose. À moins qu'il faille revoir complètement la définition que l'on a donnée jusqu'à aujourd'hui au
mot décentralisation.
Décentralisation en France 42

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 conduit à plus d'autonomie financière pour trois collectivités locales
(communes, départements, régions) et au transfert de nouvelles compétences aux régions en 2004 et 2005 : la gestion
des personnels non enseignants des lycées, la totalité de la formation professionnelle, l'organisation des transports
ferroviaires régionaux.
Dans sa campagne présidentielle, le président François Hollande s'est engagé à mener un nouvel acte de
décentralisation lors de son mandat, prévu pour 2013[8]. Cet acte de décentralisation pourrait être surtout un acte de
contractualisation[9]. Le gouvernement a reçu un rapport officiel sur l'avenir de la contractualisation en janvier
2013[10].

Les modalités de la décentralisation territoriale


La décentralisation « territoriale » confère aux collectivités territoriales une personnalité morale, une certaine
autonomie administrative, d'un personnel propre et de biens et services propres. L’État leur délègue certaines
compétences, et un certain pouvoir de décision et d'orientation pour les exercer.
Les autorités des collectivités territoriales (présidents du conseil général, régional, etc.) sont des représentants élus
sous le contrôle des représentants de l'État (préfets). C'est l'État qui détermine les compétences dites "régaliennes" de
ces collectivités. Les conseils municipaux, généraux et régionaux sont élus au suffrage universel direct et les
exécutifs de ces collectivités sont élus par les membres des organes délibérant en leur sein. Il existe un fondement
constitutionnel de l'autonomie administrative à l'article 72 de la Constitution : « Dans les conditions prévues par la
loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour
l'exercice de leurs compétences ».
Une des principales vertus de la décentralisation est de permettre que soient subsidiairement adaptées les politiques
publiques au plus près des besoins de la population. Cela peut toutefois introduire de nouveaux déséquilibres ou une
moindre harmonisation au sein du territoire, en raison de choix politiques différents et de l'inégalité des ressources
des collectivités territoriales.

En 2013
Article détaillé : Acte III de la décentralisation.
Le processus de décentralisation et de clarification des compétences de chaque échelon territorial est encore en
cours, sous l'égide de Marylise Lebranchu (ministre de la Réforme de l'État, de la Décentralisation et de la Fonction
publique).
Un avant-projet de loi de décentralisation a été annoncé pour novembre 2012. Il a été repoussé pour prolonger la
négociation (avec les groupes du Sénat et les associations d'élus locaux[11]) a été préparé et transmis au Conseil
d'État (175 pages et une centaine d'articles) début mars 2013 a été finalement divisé en trois sous-projets de loi qui
seront étudiés de manière échelonnée pour rendre le travail législatif moins complexe[12] à la demande du Premier
ministre (Jean-Marc Ayrault qui répond ainsi à un souhait du président du Sénat (Jean-Pierre Bel).
Les trois sous-projets concerneront :
1. les métropoles (Paris, Lyon, Marseille, et grandes métropoles de province ainsi que les grandes villes, avec une
présentation en Conseil des ministres le 10 avril 2013 pour être ensuite soumis au Sénat ; Un des projets est de
confier le PLU aux intercommunalités qui prendraient donc plus d'importance en termes d'aménagement du
territoire.
2. les régions qui pourraient devenir "chefs de file" pour les questions économiques, d'apprentissage, des aides
européennes et aux entreprises. ;
3. les solidarités territoriales, le devenir des départements, des communes et des inter-communautés. Une
conférence territoriale devrait être créée pour unir les acteurs locaux autour de sujets communs et se répartir les
compétences entre eux. La date de passage en Conseil des ministres est encore indéterminée. .
Décentralisation en France 43

Cas particuliers

Banque de France
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Groupes d'intérêt public


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Décentralisation économique
Le terme décentralisation désigne également une politique d'aménagement du territoire visant à diminuer le poids
relatif de Paris et sa région dans le développement territorial. On a aussi parlé de déconcentration industrielle,
notamment au milieu des années 1950 en France, où l'État cherchait à sortir les industries de la région parisienne
dans le but d'un développement exogène des territoires de la Province (Régions). Cette logique descendante sera
vivement critiquée par les tenants du développement local, dès le milieu des années 1960.
En France, d'importantes disparités territoriales ont conduit à ce type de décentralisation. La région Île-de-France
concentre en effet un sixième de la population et de l'activité économique, tandis qu'ailleurs, hormis pour les grandes
villes, de nombreux endroits se désertifient d'une façon jugée inquiétante.
C'est dans ce contexte qu'a été mise en œuvre une ardente politique d'aménagement du territoire dans les années
1960 grâce à la formation de la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale
(devenue, par un décret du 31 décembre 2005, la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité
des territoires). Cette décentralisation s'est faite notamment par le biais de créations de métropoles d'équilibre.

Références
[1] http:/ / fr. wikipedia. org/ w/ index. php?title=D%C3%A9centralisation_en_France& action=edit
[2] Vie publique.fr Qu'est-ce que la décentralisation (http:/ / www. vie-publique. fr/ decouverte-institutions/ institutions/
collectivites-territoriales/ principes-collectivites-territoriales/ qu-est-ce-que-decentralisation. html), consulté 2013-06-26
[3] Vie publique Glossaire (http:/ / www. vie-publique. fr/ th/ glossaire/ decentralisation. html), consulté 2013-06-26
[4] Marie-Christine Steckel, « Un pouvoir fiscal en trompe-l’œil », Revue française de droit constitutionnel, 2005, , ; Marie-Christine Steckel, «
Le pouvoir fiscal local, objet nouveau du droit constitutionnel», Actualité juridique de droit administratif, 2004, n° 42, p. 2316-2322
[5] relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.
[6] relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État (loi Defferre).
[7] complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.
[8] Décentralisation: le projet de loi examiné en 2013 (http:/ / www. lexpress. fr/ actualite/ politique/
decentralisation-l-examen-du-projet-de-loi-repousse-a-2013_1176322. html), consulté le 19 avril 2013.
[9] Marilyse Lebranchu souhaite la création de contrats États-territoires (http:/ / www. maire-info. com/ territoires/ decentralisation/
marilyse-lebranchu-souhaite-la-creationde-contrats-etats-territoires-article-15447), consulté le 19 avril 2013.
[10] Agir ensemble ? (http:/ / www. territoires. gouv. fr/ IMG/ pdf/ Agir_ensemble_METL-_INET. pdf), consulté le 19 avril 2013.
[11] Avant-projet de loi Lebranchu : ce qu'en disent les associations d'élus locaux DécentralisationPublié le jeudi 21 février 2013 (http:/ / www.
localtis. info/ cs/ ContentServer?pagename=Localtis/ LOCActu/ ArticleActualite& cid=1250264876189)
[12] Claire Mallet/Localtis (2013), Le projet de décentralisation scindé en trois textes (http:/ / www. localtis. info/ cs/
ContentServer?pagename=Localtis/ LOCActu/ ArticleActualite& jid=1250265047242& cid=1250265047066), 2013-04-02, consulté
2013-04-04
Personne morale en droit français 44

Personne morale en droit français


Droit des personnes en France

Personnalité juridique

• Catégories principales : Personne physique, personne morale (voir droit des sociétés)
• Acquisition de la personnalité : Naissance, conception
• Perte de la personnalité : Absence, Disparition, Mort
• Individualisation de la personne (état civil) : Domicile, Genre, Nationalité, Nom

Droit des incapacités

Protection des mineurs

Majorité civile en France · Sexuelle · Émancipation d'un mineur

Protection des majeurs

• Régimes de protection : Tutelle · Curatelle · Sauvegarde de justice


• Autre : Mandat de protection future · Conseil de famille

Droits de la personnalité

Droit ...
• à la vie
• au respect de son corps
• au respect de sa dignité
• à l'honneur
• au respect de la vie privée
• à l'image
• au secret de sa correspondance

[1]
modifier  

Pour les autres articles nationaux, voir personne morale.


Le droit français reconnaît l'existence de personnes morales.

Droits et obligations particuliers aux personnes morales


Les personnes morales ont des droits qui les font assimiler à des personnes physiques. Elles peuvent ainsi posséder
des biens, conclure des contrats et ester en justice.
Elles ont aussi des particularités :
• sous certaines conditions, elles peuvent fusionner ou être dissoutes (dissolution) ;
• elles peuvent parfois changer de forme juridique ;
• elles ont un siège social.
En outre, certaines personnes morales, qui ont un capital social appartiennent à d'autres sujets de droit.
Personne morale en droit français 45

Personnes morales de droit public et personnes morales de droit privé


Dans la tradition du droit civil, le droit français distingue les personnes morales de droit public et les personnes
morales de droit privé.

Personnes morales de droit public


Elles sont soumises au droit public et spécialement au droit administratif. Elles peuvent toutefois être régies par le
droit privé pour certaines de leurs activités.
On peut citer :
• l'État ;
• les collectivités territoriales et leurs groupements ;
• les établissements publics ;
• les groupements d'intérêt public ;

Personnes morales de droit privé


Elles sont régies par les règles du droit privé.
Les plus courantes sont :
• les sociétés civiles ;
• les entreprises, qui sont juridiquement des sociétés commerciales ;
• les groupements d'intérêt économique ;
• les associations ;
• les syndicats ;
• les fondations.

La notion de personnalité morale


La personnalité morale se définit comme étant le groupement de personnes ou de biens ayant, comme une personne
physique, la personnalité juridique. Or n’étant pas une personne physique, la personne morale s’acquiert après un
certain nombre de formalités.
Si la personne juridique est naturelle pour les personnes physiques, elle ne l’est pas pour les personnes morales,
surtout lorsque cette personnalité est attribuée à une masse de personnes. De cette observation, est née une
controverse.

La controverse sur la personnalité morale


Dans leur style imagé, les professeurs M. Cozian, A. Viandier et F. Deboissy définissent ainsi la personnalité morale
: « La personne morale n’est pas une personne ; ni souffrante ; ni aimante, sans chair et sans os, la personne morale
est un être artificiel. Et Casanova le savait bien, qui poursuivit nonnes et nonnettes, mais ne tenta jamais de séduire
une congrégation ; on n’a jamais troussé une personne morale »[2].
Cette définition peu banale permet de poser le problème : la personnalité morale est-elle une pure fiction ou au
contraire une réalité ?
Les auteurs s’étant divisés sur ce point, il conviendra d’indiquer la solution retenue par le droit positif.
Personne morale en droit français 46

La thèse de la fiction
« Je n'ai jamais déjeuné avec une personne morale[3]. »
— Léon Duguit
C’est la thèse la plus ancienne. Selon cette première école doctrinale, seules les personnes physiques, les êtres
humains, sont aptes à devenir sujet de droit.
Si l’on accepte de reconnaître la personnalité juridique à un groupement de personnes, voire à une masse de biens,
une telle reconnaissance ne peut naître que d’un acte de volonté de l’État, donc, la personnalité morale est une pure
fiction juridique.

La thèse de la réalité
« Moi non plus, mais je l'ai souvent vue payer l'addition. »
— Jean-Claude Soyer
Cette thèse soutient au contraire que la reconnaissance de l'État n’est pas indispensable à l'établissement de la
personnalité morale. Pour les partisans de cette école, seule la réalité compte. Or, l’observation de cette réalité
montre que la volonté d’un groupement de personnes, par exemple, est autre chose que la somme des volontés
individuelles de ses membres. Un groupement humain, s'il atteint un certain degré d'organisation qui lui permet
d'exprimer une volonté et d'agir en conséquence, possède par lui-même une personnalité juridique.

Solution retenue par le droit positif


Le droit positif n’est pas d’une clarté absolue en la matière.
Dans un premier temps la Cour de cassation française avait consacré la thèse de la réalité dans un arrêt du 28 janvier
1954 : « attendu que la personnalité civile n’est pas une création de la loi ; qu’elle appartient en principe, à tout
groupement pourvu d’une possibilité d’expression collective pour la défense d’intérêts licites, dignes par suite, d’être
juridiquement reconnus et protégés ».
Puis le législateur a appliqué la théorie de la fiction en subordonnant la naissance de la personnalité morale d’un
certain nombre de groupements à une formalité administrative, donc à une reconnaissance étatique. Il s’agit de
l’immatriculation au RCS pour les sociétés, les GIE, les GEIE, et de la déclaration à la préfecture pour les
associations.
Plus récemment la chambre sociale de la Cour de cassation, semble avoir relancé le débat dans deux arrêts du 29
janvier 1990 et du 17 avril 1991 en accordant sans reconnaissance étatique, la personnalité morale à un comité de
groupe et à un comité d’hygiène et de sécurité.

Les sociétés sans personnalité morale

Société en participation et société créée de fait


En dehors du cas particulier de la société en formation qui n’a certes pas la personnalité morale mais a vocation à
l’obtenir à compter de son immatriculation, existent deux types de société sans personnalité morale : la société en
participation et la société créée de fait.
• La société en participation est définie en ces termes par l’article 1871 du code civil français : « Les associés
peuvent convenir que la société ne sera point immatriculée. La société est dite alors société en participation. Elle
n’est pas une personne morale et n’est pas soumise à publicité. ». Cette société peut être prouvée par tout moyen et
les associés conviennent librement de l’objet, du fonctionnement.
• La société créée de fait, notion d’origine jurisprudentielle, désigne la situation dans laquelle deux ou plusieurs
personnes se comportent, en fait, comme des associés alors qu’elles ne sont engagées par aucun contrat de société.
Il s’agit d’une qualification judiciaire, fondée sur l’identification en chaque espèce des éléments constitutifs d’un
contrat de société, et spécialement le partage des résultats et de l’affectio societatis. Ainsi, la reconnaissance
Personne morale en droit français 47

juridique intervient soit à la demande de celui qui se prétend associé pour participer à un partage, soit le plus
souvent, à la demande d’un tiers qui recherche l’engagement d’un associé.

Les conséquences de l'absence de personnalité morale


• Absence de participation à la vie juridique :
Elles ne peuvent donc souscrire le moindre engagement personnel, que ce soit en qualité de créancier ou de débiteur
(Art. 1872-1, al.11 du code civil : « Chaque associé contracte en son nom personnel et est le seul engagé à l’égard des
tiers »).
Elles ne peuvent agir en justice ni, à l’inverse, être poursuivies ou faire l’objet d’une procédure collective
d’apurement du passif.
• Absence d’élément d’identification et d’attribut :
Elles n’ont donc pas de raison ou dénomination sociale, de siège social et de nationalité. Elles n’ont pas davantage de
patrimoine propre et ne bénéficient donc d’aucun actif social, le recours à l’indivision pouvant toutefois régler ici
certains problèmes pratiques.
C'est aussi le cas pour l'entreprise individuelle qui n'a pas de personnalité morale mais une personnalité physique
seule. L'activité est exercée en nom propre ou en nom personnel.

L'opacité et la transparence de la personnalité morale


En la matière toutes les sociétés ne sont pas logées à la même enseigne : certaines ont une personnalité morale bien
opaque, d’autres une personnalité morale bien plus transparente, ces deux notions (d’opacité et de transparence) ayant
à la fois une signification en matière juridique et en matière fiscale.

Sur le plan juridique


• Opacité juridique :
Une personnalité morale opaque sur le plan juridique est celle qui forme une cloison étanche entre les associés et les
créanciers sociaux et donc protège les premiers des poursuites des seconds (sur les limites de cette protection
patrimoniale à compléter).
Autrement dit, ont une telle personnalité les sociétés au sein desquelles la responsabilité des associés est limitée au
montant de leurs apports : il s’agit de la société anonyme, de la société en commandite simple et de la société en
commandite par actions (pour les commanditaires), de la société par actions simplifiée, de la SARL et de l’EURL.
• Transparence juridique :
À l’inverse, une personnalité morale transparente sur le plan juridique, est celle qui ne forme pas une cloison étanche
entre les associés et les créanciers sociaux et ne protège donc pas les premiers des poursuites des seconds.
Autrement dit, ont une telle personnalité les sociétés au sein desquelles la responsabilité des associés est illimitée. Il
s’agit de la société civile, de la société en nom collectif, de la société en commandite simple et de la société en
commandite par actions (pour le ou les commandités), de la société en participation et de la société créée de fait.
On remarquera que les sociétés en commandite (simple ou par actions) font figure de bâtardes : elles sont à la fois
opaques pour les commanditaires et transparentes pour le ou les commandités.

Sur le plan fiscal


• Opacité fiscale :
Une société est opaque sur le plan fiscal quand ses bénéfices sont imposés non pas au nom des associés mais en son
nom, à l’impôt sur les sociétés.
Sont en principe opaques fiscalement les sociétés qui le sont juridiquement (c’est-à-dire au sein desquelles la
responsabilité des associés est limitée au montant de leurs apports), il s’agit donc de la société anonyme, de la société
en commandite simple (pour les commanditaires), de la société en commandite par actions (pour tous les associés,
Personne morale en droit français 48

commandités et commanditaires), de la société par actions simplifiée, de la SARL et de l’EURL (du moins lorsque
l’associé unique est une personne morale).
Par exception peuvent être également soumises à l’IS, les sociétés transparentes qui optent pour l’opacité et les
sociétés civiles à objet commercial.
• Transparence fiscale :
À l’inverse, une société est transparente sur le plan fiscal quand ses bénéfices sont imposés non pas en son nom mais
à ceux des associés, soit à l’impôt sur le revenu (lorsque ses associés sont des personnes physiques), soit à l’impôt sur
les sociétés (lorsque ses associés sont des personnes morales) ; sont en principe transparentes fiscalement, les
sociétés au sein desquelles les associés ont une responsabilité illimitée.
Il s’agit donc de la société civile, de la société en nom collectif, de la société en commandite simple (pour les
commandités), de la société en participation (du moins si le nom des participations a été révélé à l’administration
fiscale) et de la société créée de fait, toutes ces sociétés ayant cependant la possibilité d’opter pour l’impôt sur les
sociétés.
Par exception peuvent également avoir le régime de la transparence fiscale les SARL « de famille », c’est-à-dire
composées des membres d’une même famille (ascendants et descendants, frères et sœurs et conjoints), si du moins
elles optent pour l’imposition de leur bénéfices sur l’IR, et les EURL dont l’associé unique est une personne
physique, si du moins elles n’ont pas opté pour l’imposition de leurs bénéfices à l’IS.
La transparence fiscale fonctionne quand la société fait des bénéfices, mais aussi quand elle enregistre des pertes, ces
dernières venant alors s’imputer sur les revenus imposables des associés, au prorata de leur participation dans le
capital social.
C’est pourquoi les sociétés transparentes, comme la SNC, sont parfois utilisées dans le cadre d’une stratégie de
défiscalisation, soit en tant que filiale commune déficitaire par des sociétés soumises à l’IS, soit par des personnes
physiques lourdement imposées à l’IR.

Naissance de la personnalité morale


La société n’accède pas à la vie juridique dès la conclusion de l’acte de société. Certaines formalités sont nécessaires
pour faire naître sa personnalité morale.

Les formalités nécessaires à la naissance de la personnalité morale


Les sociétés ne jouissent de la personnalité morale (c’est-à-dire l’existence juridique propre, distincte de celle des
associés qui la composent) qu’à compter de leur immatriculation au registre du commerce et des sociétés (RCS).
Pour pouvoir obtenir cette immatriculation, il faut d’abord avoir signé les statuts, les avoir enregistrés, avoir publié
un avis de constitution dans un journal d'annonces légales, avoir déposé au greffe du tribunal de commerce (ou du
tribunal de grande instance statuant en matière commerciale), en annexe au RCS, les actes constitutifs en double
exemplaire et avoir fait, au même endroit, et là encore en double exemplaire, la demande d’immatriculation (le
greffier devant, dans les huit jours de l’immatriculation, faire paraître un avis au Bulletin officiel des annonces civiles
et commerciales ou BODACC).
Cette démarche d’immatriculation, qui doit être effectuée en une seule fois auprès du centre de formalités des
entreprises, donne à la société sa personnalité morale.
Le défaut d’immatriculation ne permet donc pas à la société d’acquérir la personnalité morale. Dans ce cas, les
associés mettent généralement fin au contrat et reprennent leurs apports. Les personnes qui ont passé des actes pour
le compte de la société en formation restent responsables de ces derniers.
Le greffier dispose de cinq jours ouvrables à dater de la réception de la demande pour immatriculer la société ou
notifier un refus motivé d’inscription. À défaut de réponse, l’immatriculation est réputée acquise.
Personne morale en droit français 49

Les engagements pris au nom de la société


Avant l’immatriculation de la société, les dirigeants devront rédiger les statuts donc payer les avocats qui les
rédigent, louer un local, payer les publications, acheter le matériel. La société n’étant pas née, elle n’est pas
responsable de ses actes.
Selon l’article 1843 du code civil, les personnes qui agissent au nom de la société en formation avant
l’immatriculation sont tenues indéfiniment des actes ainsi accomplis, avec solidarité si la société est commerciale et
sans solidarité dans les autres cas. Le législateur précise que « la société régulièrement immatriculée peut reprendre
les engagements souscrits, qui sont alors réputés avoir dès l’origine été contractés par celle-ci ».
Dès lors, deux situations sont possibles : soit la société reprend ses engagements, soit elle ne les reprend pas.
• Si la société reprend ses engagements :
Un état des engagements pris avant la signature des statuts est présenté aux associés au moment de la signature des
statuts et est annexé aux statuts. Cette mise en annexe signifie donc que la société s’engage à les reprendre.
Pour les engagements pris entre la signature des statuts et l’immatriculation, les associés vont donner mandat à l’un
d’entre eux dans les statuts ou par acte séparé, pour agir sur un acte déterminé.
Toutefois après immatriculation, les associés peuvent reprendre à la majorité d'entre eux les actes non annexés et
sans mandats. De plus, les actes peuvent être repris postérieurement sans vote majoritaire : si les associés approuvent
les comptes à l’unanimité à la fin du premier exercice, on considère que de fait les actes sont repris.
• Si la société ne reprend pas ses engagements (défaut de reprise) :
Il n'y a pas reprise si la société le refuse ou si elle n'est jamais immatriculée. Les associés sont donc responsables
pour le compte de la société en formation, ce qui signifie qu’ils vont devoir payer tous les engagements non repris.
Mais seuls ceux qui ont agi, c’est-à-dire ceux qui ont passé personnellement les actes ou ont donné mandat de les
passer, sont responsables et devront rembourser.

Les conséquences de la personnalité morale

Une identité
Elle se caractérise par une dénomination sociale, un siège social, la nationalité de la personnalité morale, une
autonomie patrimoniale (a pour conséquence que les associés n’ont aucun droit sur les biens sociaux, c’est-à-dire que
les associés ne sont pas copropriétaires des biens sociaux mais ils sont titulaires de droits sociaux c'est-à-dire parts
sociales ou actions).

La capacité
Il faut entendre ici par capacité l’aptitude à être titulaire de droit et à les exercer.
• Capacité de jouissance : le principe est ici que toute personne capable peut contracter, toute société a le droit de
signer des contrats. Cependant, il existe quelques exceptions :
• une société ne peut pas avoir un but caritatif : elle doit contracter dans un but lucratif,
• la société ne peut contracter que dans la limite de son objet social (mais cela ne signifie pas que la société n’est
pas engagée).
• Capacité d'exercice :
Une société doit nécessairement être représentée par une ou plusieurs personnes physiques – que l’on nomme les
représentants légaux – qui vont l’engager vis-à-vis des tiers.
Personne morale en droit français 50

La responsabilité de la société

La responsabilité civile
Elle peut être contractuelle (pour un contrat de travail mal exécuté), délictuelle (elle nécessite pour cela une faute
commise par un représentant de la société ou du dirigeant, qui sera la faute de la société elle-même), ou quasi
délictuelle.
La société prend en charge toutes les fautes commises par les personnes sous son contrôle (responsabilité du fait
d’autrui) ou par les biens sous son contrôle (responsabilité des choses qu’on a sous sa garde).
Trois conditions pour engager la responsabilité : la faute, le dommage et un lien de causalité entre cette faute et le
dommage. Cela donne lieu à une réparation sous la forme de dommages-intérêts. On peut également contraindre à
réparer sous astreinte.

La responsabilité pénale
Article détaillé : Responsabilité pénale des personnes morales.
L’article 121-2 du code pénal prévoit que les personnes morales, à l’exclusion de l’État, sont responsables
pénalement, dans les cadres prévus par la loi, des infractions commises pour leur compte, par leurs organes ou leur
représentant. Ce principe s'appliquait jusqu'en 2004. La réforme du Code Pénal de cette année a supprimé
l'expression dans les cadres prévus par la loi généralisant ainsi la responsabilité pénale des personnes morales.
Celles-ci sont donc maintenant responsables sur toutes les infractions dès lors que les conditions suivantes sont
réalisées.
Les conditions de mise en œuvre sont :
• l’infraction. Pour cette condition, trois éléments doivent être pris en compte : légal (prévu par la loi), intentionnel
(intention contre la loi) et matériel (préjudice) ;
• la commission de cette infraction pour le compte de la personnalité morale : avoir enfreint la loi dans le but
d’enrichir la personnalité morale.

Les poursuites
Les poursuites engagées contre la personnalité morale évitent l’impunité personnelle du dirigeant mais « la
responsabilité des personnes morales n’exclut pas celle des personnes physiques auteurs ou complices des mêmes
faits » (art. 121-2 nouveau du code pénal).
Lorsque des poursuites pour les mêmes faits sont engagées à l’encontre du représentant de la société à titre personnel,
la personne morale est représentée par un mandataire de justice désigné par le président du tribunal de grande
instance ; il en est de même « en l’absence de toute personne habilitée à représenter les personnes morales ».
Quand la personne morale est seule poursuivie, l’action publique est exercée à l’encontre de la personne morale prise
en la personne de son représentant légal à l’époque des faits délictueux : c’est la personne morale à tous les actes de
procédure.
La personne morale peut aussi être représentée par toutes les personnes bénéficiant conformément à la loi ou à ses
statuts d’une délégation de pouvoir à cet effet.
La personnalité morale peut être placée sous contrôle judiciaire. Le juge d’instruction pourra prendre des mesures
tendant soit à garantir les droits de la victime, soit à interrompre ou à prévenir le renouvellement d’agissements
frauduleux.
Personne morale en droit français 51

Les sanctions
La personnalité morale peut être sanctionnée d’une peine d’amende qui peut être cinq fois supérieure à celle encourue
par une personne physique qui aurait commis les mêmes faits.

Notes et références
[1] http:/ / fr. wikipedia. org/ w/ index. php?title=Personne_morale_en_droit_fran%C3%A7ais& action=edit& section=0
[2] M. Cozian, A. Viandier et F. Deboissy, Droit des sociétés, Litec, 19e édition, 2006.
[3] M. Cozian, A. Viandier et F. Deboissy (op. cit.) attribue cet aphorisme, sous une forme similaire, à Gaston Jèze : « Je n'ai jamais déjeuné avec
une personne morale », ce à quoi le professeur Jean-Claude Soyer répond : « Moi non plus, mais je l'ai souvent vue payer l'addition ».

• Portail du droit français


52

2.2 - Juridictions administratives

Tribunal administratif (France)


Pour les autres articles nationaux, voir Tribunal administratif.
En France, les tribunaux administratifs sont les juridictions de premier ressort et de droit commun de l'ordre
administratif.
Ils sont saisis par une requête écrite qui peut être formée :
• par tout citoyen contre l'État français ou une autre personne morale de droit public afin de contester une décision
prise par le pouvoir exécutif (excès de pouvoir),
• par toute personne physique ou morale intéressée afin d'obtenir un dédommagement pour une faute de l'État
français ou de ses services ou établissements publics, des collectivités territoriales ou de leurs établissements
rattachés, des hôpitaux ou services assimilés.
Ces tribunaux sont régis par le code de justice administrative (CJA).
La justice administrative a affirmé son indépendance par rapport à l'administration au cours du XIXe siècle et a mis
au point une jurisprudence (c'est-à-dire des règles de droit définies par le juge) soucieuse de concilier les droits des
citoyens avec les nécessités du service public[1].
Par la décision du 22 juillet 1980 « loi de validation », le Conseil constitutionnel a reconnu que l'indépendance de la
juridiction administrative fait partie des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR)[2].

Histoire
Les tribunaux administratifs ont été créés par le décret no 53-934 du 30 septembre 1953. En métropole et dans les
départements d'outre-mer, ils succèdent aux conseils de préfecture interdépartementaux, notamment pour alléger la
charge du Conseil d'État qui ne parvenait plus à traiter les litiges qui lui étaient soumis dans des délais acceptables.
En effet, jusqu'en 1953, le Conseil d'État était juge de droit commun du contentieux administratif[3].
Dans les territoires d'outre-mer, les tribunaux administratifs ont remplacé progressivement, entre 1953 et 2003, les
conseils du contentieux administratif, dont le rôle était équivalent.
Depuis le décret du 29 juillet 2009 officialisant la création du tribunal administratif de Montreuil[4], il existe
désormais 42 tribunaux administratifs, dont 31 en métropole et 11 outre-mer. Le ressort de chacun d'eux correspond
généralement à une région ou collectivité d'outre-mer, mais certains ressorts sont simplement composés d'un ou
plusieurs départements. Ils sont généralement désignés par le nom de la ville où ils se situent.
Tribunal administratif (France) 53

Organisation
Les magistrats des tribunaux administratifs appartiennent au corps des conseillers de tribunal administratif et de cour
administrative d'appel.
Chaque tribunal comprend deux chambres ou plus. Celui de Paris comprend sept sections chacune divisée en trois
chambres[5].

Compétence et rôle du tribunal administratif

Compétences juridictionnelles
Le tribunal administratif est la juridiction administrative de premier ressort. C'est le juge de droit commun en
contentieux administratif ; cela signifie que tous les litiges administratifs tombent sous sa compétence, sauf quand
une disposition spéciale déroge à ce principe en attribuant la compétence à une autre juridiction.
Les tribunaux administratifs sont compétents pour tout litige avec une administration (État, collectivités territoriales,
établissements publics administratifs, etc.). Ils sont également compétents pour toutes les questions liées aux
élections municipales et cantonales.
Cette compétence de principe connaît des exceptions où le Conseil d'État est compétent en premier et dernier ressort.
C'est le cas par exemple des recours contre les actes réglementaires pris par les ministres, pour le recrutement et la
discipline des fonctionnaires nommés par décret du président de la République ou contre des actes pris par certaines
autorités administratives indépendantes. Exception faite également des litiges dont les juridictions administratives
spécialisées ont connaissances, notamment dans les domaines relevant du contentieux disciplinaire (Conseil
Supérieur de la Magistrature réuni en Conseil de discipline des magistrats du siège, Section disciplinaire des Conseil
des Universités...), du contentieux social (Cour Nationale de la Tarification Sanitaire et Sociale, Commission
Départementale d'Aide Sociale...), du contentieux des étrangers (principalement Cour Nationale du Droit d'Asile), du
contentieux financier (Cour des Comptes, Chambre Régionale des Comptes...)

Attributions administratives
Les tribunaux administratifs peuvent être consultés par les autorités administratives sur des points de droit causant
des difficultés. Il appartient également au tribunal administratif de désigner les commissaires enquêteurs ou les
commissions d'enquête en matière d'enquête publique. Ils se prononcent également en matière d'autorisation de
plaider sollicitées par les contribuables de collectivités territoriale désireux d'exercer les droits de la collectivité.

Formations
Les tribunaux administratifs statuent par des jugements pris par une formation collégiale appelée « formation de
jugement ».
Toutefois, cette règle connaît des aménagements, et il peut être statué par un seul juge soit pour les litiges a priori de
moindre importance, soit pour ceux exigeant un jugement rapide (référés, contentieux de reconduite à la frontière).
Les litiges pouvant être jugés par un juge statuant seul sont les suivants[6]:
1. déclarations de travaux exemptés de permis de construire
2. situation individuelle des agents publics titulaires ou contractuels
3. pensions, aide personnalisée au logement, communication des documents administratifs, service national
4. redevance audiovisuelle
5. taxes syndicales et impôts locaux autre que la taxe professionnelle
6. mise en œuvre de la responsabilité de l'État pour refus opposé à une demande de concours de la force publique
pour exécuter une décision de justice
7. actions indemnitaires lorsque le montant réclamé est inférieur à 10 000 €
Tribunal administratif (France) 54

8. décisions prises en matière fiscale sur des demandes de remise gracieuse


9. litiges relatifs aux immeubles menaçant ruine
10. litiges relatifs aux permis de conduire
Le juge compétent est le président du Tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne à cette fin.
Les litiges en gras sont toujours jugés en premier et dernier ressort. Les 1° et 2° le sont également, sauf s'ils
réclament plus de 10 000 €. Cependant, en cas de connexité avec un litige susceptible d'appel, certaines de ces
décisions peuvent faire l'objet d'un appel[7].

Procédure
Les tribunaux administratifs peuvent être saisis pour un recours au fond (les délais de jugement sont relativement
longs) ou en urgence dans le cadre d'un référé.
Le recours à un avocat ou à un avocat aux Conseils est parfois obligatoire (art. R431-2 et R431-3 CJA), sauf pour
l'État (art. R431-7 CJA). Il est possible d'obtenir l'aide juridictionnelle, sous conditions de ressources.
Alors que la saisine d'un tribunal administratif était avant le 1er octobre 2011 gratuite, il est désormais maintenant
obligatoire d'apposer un timbre fiscal de 35 € sur toute requête.
En cas de perte du procès, l'intéressé peut être contraint à payer une partie des frais de la partie adverse (art. L761-1
CJA). En cas de recours abusif, il peut être condamné à une amende jusqu'à 3 000 euros.
En général, une action en annulation ou une action indemnitaire ne peuvent avoir lieu que si l'administration a pris
une décision préalable, explicite ou implicite (silence de deux mois à l'égard d'une demande). Dans certains cas, un
recours administratif préalable est obligatoire avant un recours devant le tribunal administratif.
Pour les recours au fond (recours pour excès de pouvoir et recours de plein contentieux), la procédure est
essentiellement écrite. Pour les référés, les tribunaux administratifs peuvent convoquer les parties lors d'une
audience, ou rendre leurs ordonnances après avoir pris note des arguments par écrit.

Voies de recours
Les jugements des tribunaux administratifs qui sont susceptibles de recours sont déférés en appel devant la cour
administrative d'appel. Toutefois, le contentieux électoral, celui des référés et quelques autres sont examinés en appel
par le Conseil d'État.

Liste et ressort des tribunaux administratifs et départements[8]


• Amiens : Picardie (Aisne, Oise, Somme)
• Basse-Terre : Guadeloupe
• Bastia : Corse (Corse-du-Sud, Haute-Corse)
• Besançon : Franche-Comté (Doubs, Jura, Haute-Saône, Territoire de Belfort)
• Bordeaux : Dordogne, Gironde et Lot-et-Garonne
• Caen : Basse-Normandie (Calvados, Manche, Orne)
• Cayenne : Guyane
• Cergy-Pontoise : Val-d'Oise ; à compter du 1er janvier 2010, Hauts-de-Seine[9])
• Châlons-en-Champagne : Champagne-Ardenne (Ardennes, Aube, Marne, Haute-Marne)
• Clermont-Ferrand : Auvergne (Allier, Cantal, Haute-Loire, Puy-de-Dôme)
• Dijon : Bourgogne (Yonne, Côte-d'Or, Nièvre, Saône-et-Loire)
• Fort-de-France : Martinique
• Grenoble : Drôme, Isère, Savoie et Haute-Savoie
• Lille : Nord-Pas-de-Calais (Nord, Pas-de-Calais)
Tribunal administratif (France) 55

• Limoges : Limousin (Corrèze, Creuse, Haute-Vienne) et Indre


• Lyon : Ain, Ardèche, Loire et Rhône.
• Mamoudzou : Mayotte
• Marseille : Alpes-de-Haute-Provence, Hautes-Alpes et Bouches-du-Rhône.
• Mata-Utu[10] : Wallis-et-Futuna
• Melun : Seine-et-Marne, Val-de-Marne, emprise de l'aérodrome de Paris-Orly
• Montpellier : Aude, Hérault et Pyrénées-Orientales.
• Montreuil : Seine-Saint-Denis et l'emprise de l'aérodrome de Paris - Charles-de-Gaulle (depuis le
1er novembre 2009)
• Nancy : Meurthe-et-Moselle, Meuse et Vosges.
• Nantes : Pays de la Loire (Loire-Atlantique, Maine-et-Loire, Mayenne, Sarthe, Vendée)
• Nice : Alpes-Maritimes
• Nîmes : Gard, Lozère et Vaucluse.
• Nouméa : Nouvelle-Calédonie
• Orléans : Cher, Eure-et-Loir, Indre-et-Loire, Loir-et-Cher et Loiret.
• Papeete : Polynésie française
• Paris : Paris
• Pau : Gers, Landes, Pyrénées-Atlantiques et Hautes-Pyrénées.
• Poitiers : Poitou-Charentes (Charente, Charente-Maritime, Deux-Sèvres, Vienne)
• Rennes : Bretagne (Côtes-d'Armor, Finistère, Ille-et-Vilaine, Morbihan)
• Rouen : Haute-Normandie (Eure, Seine-Maritime)
• Saint-Barthélemy : Saint-Barthélémy
• Saint-Denis : La Réunion, Terres australes et antarctiques françaises
• Saint-Martin : Saint-Martin
• Saint-Pierre : Saint-Pierre-et-Miquelon
• Strasbourg : Alsace (Bas-Rhin, Haut-Rhin) et Moselle.
• Toulon : Var (Tribunal créé le 1er septembre 2008)[11]
• Toulouse : Ariège, Aveyron, Haute-Garonne, Lot, Tarn et Tarn-et-Garonne.
• Versailles : Essonne et Yvelines (et jusqu'au 1er janvier 2010, Hauts-de-Seine).

Notes et références
[1] référence, René Chapus,Droit du contentieux administratif, éditions Montchréstien, 13 édition, § 31, ISBN 978-2-7076-1587-9
[2] décision n° 80-119 DC publiée au recueil Dalloz Lebon p. 46
[3] Roger Perrot, Institutions judiciaires, 13 éd., Paris, Montchestien, 2008 , 277.
[4] Communiqué de presse du Conseil d'État, « Un nouveau tribunal administratif en Ile-de-France » (http:/ / www. conseil-etat. fr/ cde/ fr/
communiques-de-presse/ un-nouveau-tribunal-administratif-en-ile-de-france-k8n. html)
[5] http:/ / paris. tribunal-administratif. fr/ organisation/
[6] Code de Justice Administrative, R.222-13
[7] Code de Justice Administrative, R.811-1
[8] article R. 221-3 du code de justice administrative (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichCode.
do;jsessionid=0E2501DAAE75FC9C6C0101EC01F859BF. tpdjo07v_3?idSectionTA=LEGISCTA000006165687&
cidTexte=LEGITEXT000006070933& dateTexte=20081208)
[9] Le 93 aura son tribunal administratif, Le Parisien, édition de Seine-Saint-Denis, 13 mars 2009
[10] Le tribunal administratif de Mata-Utu a été créé par en remplacement du conseil du contentieux administratif.
[11] par décret n° 2008-819 du 21 août 2008
Tribunal administratif (France) 56

Annexes

Articles connexes
• Cour administrative d'appel
• Conseil d'État
• Tribunal des conflits

Lien externe
• Site consacré à la jurisprudence du juge administratif (http://www.fallaitpasfairedudroit.fr/
la-jurisprudence-administrative.html)

Bibliographie
• Pierre-Olivier Parguel, Le Président du Tribunal administratif, Publibook, 2008. (ISBN 978-2748341898)

• Portail du droit français

Cour administrative d'appel


Pour les articles homonymes, voir CAA.
Les cours administratives d’appel sont des juridictions d'appel
françaises de l'ordre administratif.
Elles ont été créées par la loi du 31 décembre 1987 portant réforme du
contentieux administratif afin d'alléger la charge du Conseil d'État.
Cinq cours administratives d'appel sont créées le 1er janvier 1989 à
Paris, Lyon, Nancy, Nantes et Bordeaux. D'autres se sont ajoutées
depuis à Marseille, Douai et Versailles.
Leurs décisions sont susceptibles d'un pourvoi en cassation devant le
Conseil d'État.

Compétences
Elles sont saisies des recours contre les jugements des tribunaux
administratifs de leur ressort, ainsi que des appels formés contre les
jugements des commissions du contentieux de l'indemnisation des
Entrée de la cour administrative d’appel de
rapatriés. Paris (hôtel de Beauvais).
Restent de la compétence du Conseil d'État :
• les appels des jugements relatifs aux élections municipales et cantonales[1]
• ceux qui portent sur les recours en appréciation de légalité[2]
• ceux qui concernent les contraventions de grande voirie (contentieux répressif, L774-1 à 774-11 [3] du code de
justice administrative).
Les appels contre les jugements statuant sur les recours dirigés contre les arrêtés préfectoraux de reconduite à la
frontière sont de la compétence des cours, et non plus du Conseil d'État, en ce qui concerne les appels enregistrés à
partir du 1er janvier 2005 (décret no 2004-789 du 29 juillet 2004).
Leurs compétences se sont mises en place progressivement : en 1989, par exemple, elles ne connaissaient pas du
contentieux de l'excès de pouvoir.
Cour administrative d'appel 57

Activité et charge de travail


Les cours administratives d'appel ont une charge de travail très importante et il a été nécessaire de créer de nouvelles
cours : en 1997, la cour administrative d'appel de Marseille est créée, puis en 1999 celle de Douai, enfin en 2004
celle de Versailles. Il y a donc actuellement huit cours administratives d'appel.
Elles comprennent de trois à huit chambres, qui statuent soit en formation ordinaire (de trois à cinq membres), soit en
formation plénière, composée du président de la cour, des présidents de chambre, du conseiller rapporteur et, le cas
échéant, d'un magistrat départageur[4]. Elles sont très encombrées : en 1998, 14 390 affaires sont entrées, 9199 ont
été jugées mais 29 334 sont en instance (soit un délai de 3 ans). 14 % des jugements des tribunaux administratifs sont
frappées d'appel devant les cours administratives d'appel, et 16 % en tenant compte du Conseil d'État.
En 2004 sont également prises deux mesures destinées à diminuer le nombre de recours en appel :
• Le ministère d'un avocat devient obligatoire, sauf dans les procédures suivantes :
• recours pour excès de pouvoir contre les actes relatifs à la situation personnelle des agents publics et des agents
de la Banque de France (appels qui ne sont d'ailleurs possibles que dans certains cas limités) ;
• contraventions de grande voirie ;
• demandes tendant à l'exécution d'une décision juridictionnelle.
• Certains litiges ne sont plus susceptibles d'appel et seront donc jugés en premier et dernier ressort par le tribunal
administratif, dont le jugement peut cependant faire l'objet d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État :
• déclarations de travaux exemptés de permis de construire ;
• redevance audiovisuelle ;
• taxes syndicales et impôts locaux autres que la taxe professionnelle ;
• responsabilité de l'État pour refus de concours de la force publique pour exécuter une décision de justice ;
• actions indemnitaires d'un montant réclamé inférieur à 10 000 euros ;
• contestation de refus de remise gracieuse en matière fiscale ;
• immeubles menaçant ruine ;
• situation individuelle des agents publics, pensions, aide personnalisée au logement, communication des
documents administratifs, service national, lorsque l'enjeu est inférieur à 10 000 euros ;
• permis de conduire
Cour administrative d'appel 58

Membres
Les cours administratives d'appel sont présidées par un conseiller d'État.
Les autres juges des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sont des magistrats faisant partie
d'un même corps, celui des conseillers des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. Ils sont
recrutés par la voie de l'ENA, par voie de détachement, par concours ou par le tour extérieur. Ils sont inamovibles.

Liste des cours administratives d'appel et tribunaux administratifs de leur


ressort

Cour administrative d'appel de Nantes

(Article R221-7 du code de justice administrative [5])

Nom de la cour Tribunaux administratifs de son ressort Date de


administrative d'appel création

Cour administrative d'appel Tribunaux de Basse-Terre, Bordeaux, Cayenne, Fort-de-France, Limoges, Mayotte, Pau, Poitiers, 1989
de Bordeaux Saint-Barthélemy, Saint-Denis, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Toulouse.

Cour administrative d'appel Tribunaux d'Amiens, Lille et Rouen. 1999


de Douai

Cour administrative d'appel Tribunaux de Clermont-Ferrand, Dijon, Grenoble et Lyon. 1989


de Lyon

Cour administrative d'appel Tribunaux de Bastia, Marseille, Montpellier, Nice, Nîmes et Toulon. 1997
de Marseille

Cour administrative d'appel Tribunaux de Besançon, Châlons-en-Champagne, Nancy et Strasbourg. 1989


de Nancy

Cour administrative d'appel Tribunaux de Caen, Nantes, Orléans et Rennes. 1989


de Nantes

Cour administrative d'appel Tribunaux de Mata-Utu, Melun, Nouvelle-Calédonie, Paris et Polynésie française. 1989
de Paris
Cour administrative d'appel 59

Cour administrative d'appel Tribunaux de Cergy-Pontoise, Montreuil et Versailles. 2004


de Versailles

Bibliographie
• Bernard Asso, Frédéric Monera (avec la collaboration de Julia Hillairet), Contentieux administratif, Studyrama,
2006. (ISBN 2-84472-870-7)
• Francis Donnat, Didier Casas, « Le juge d'appel, l'effet dévolutif et la faculté d'évoquer », AJDA 2003
Jurisprudence p. 1154
• Daniel Giltard, « Réflexions sur le rôle et les méthodes du juge d'appel », AJDA 2003 Chroniques p. 1801
• Jean-Louis Rey, « Les moyens d'ordre public en appel », AJDA 2003 Chroniques p. 118
[1] art 1er de la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987. Voir : http:/ / admi. net/ jo/ loi87-1127. html
[2] L'arrêt Septfonds, rendu le 16 juin 1923, définit les conditions dans lesquelles le juge judiciaire peut interpréter ou apprécier la légalité des
actes de l'administration, ou bien doit poser une question préjudicielle au juge administratif.
[3] http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichCode. do;jsessionid=4F92428FACB406ED263D587BC068ACC8.
tpdjo02v_1?idSectionTA=LEGISCTA000006150408& cidTexte=LEGITEXT000006070933& dateTexte=20080804
[4] Francis Kernaleguen, Institutions judiciaires, 4e éd., Litec, 2010, p. 174-175.
[5] http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichCode. do;jsessionid=CBB22B76E29161E513D92737CDECDA1A.
tpdjo07v_3?idSectionTA=LEGISCTA000006165688& cidTexte=LEGITEXT000006070933& dateTexte=20081208

Conseil d'État (France)


Pour les articles homonymes, voir Conseil d'État.

Conseil d'État

Type Institution publique chargée de conseiller le gouvernement français et la plus haute des juridictions de l'ordre administratif

Siège Palais-Royal à Paris


 France

[1]
48° 51′ 52″ N 2° 20′ 15″ E [1]
Coordonnées
48° 51′ 52″ N 2° 20′ 15″ E

Membre(s) [2]
300

Vice-président Jean-Marc Sauvé

Site web [3]


www.conseil-etat.fr

[4]
modifier  

Le Conseil d'État français est une institution publique ancienne qui fut créée par Napoléon Bonaparte lors de la
constitution de l'an VIII (Consulat : 1799). Cet organisme siège au Palais-Royal à Paris depuis 1875.
Dans les institutions de la Cinquième République, son premier rôle est celui de conseiller le gouvernement. À cette
fin, le Conseil d'État doit être consulté par le gouvernement pour un certain nombre d'actes, notamment les projets de
lois. Son second rôle est celui de plus haute des juridictions de l'ordre administratif (pour plus d'informations voir :
dualité des ordres de juridiction : ordre administratif, ordre judiciaire). Le Conseil d'État est néanmoins soumis aux
décisions du tribunal des conflits qui tranche les conflits de compétence.
Son vice-président (qui est le président de fait du Conseil) est le premier fonctionnaire de l'État : à ce titre, il présente
au président de la République les vœux de l'ensemble des corps constitués, parlant au nom de la fonction publique,
de la magistrature, des entreprises publiques, etc.
Conseil d'État (France) 60

Histoire

Origine
Voir aussi : Conseil du roi de France.
On peut faire remonter l'origine du
Conseil d'État à des formations qui à
partir du XIIIe siècle et sous des noms
divers, dont notamment celui de
Conseil d'État, ont réuni des juristes
Façade du Conseil d'État (Palais-Royal).
(on disait alors des légistes) autour des
rois. Ceux-ci, qui détenaient le pouvoir
de justice et jugeaient en dernier ressort (l'image de saint Louis rendant la justice sous le chêne de Vincennes est
restée), ont après le Moyen Âge laissé exercer ce pouvoir de justice par des tribunaux, les parlements. On parle de
justice déléguée (aux parlements). Cependant, si les parlements décidaient en dernier ressort des litiges entre les
sujets du royaume, comme des poursuites contre eux, les rois ont continué à décider par eux-mêmes lorsque les actes
de leur administration étaient contestés. On parle alors de justice retenue (par le souverain). Les légistes assistaient le
roi tant pour l'élaboration des lois que pour l'exercice de la justice retenue.

Durant les trois derniers siècles de l'Ancien Régime, le Conseil du Roi avait déjà pris le nom de Conseil d’État et ses
membres avaient déjà pris les appellations de conseiller d'État ou de maître des requêtes, toujours utilisés de nos
jours. Cet organe central de l'institution monarchique avait des fonctions à la fois politiques et juridiques, servant à
conseiller le souverain et à l'aider à administrer le royaume, à l'image du Conseil d’État rétabli par Bonaparte.
La Révolution conserve le principe de la justice retenue pour le contentieux administratif. La loi des 16 et 24 août
1790 relative à l'organisation judiciaire pose le principe de la soustraction du contentieux administratif au contrôle
des tribunaux ordinaires (dits judiciaires) :
« Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les
juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps
administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. »
— Loi des 16-24 août 1790, titre 2, article 13
Le décret du 16 fructidor an III confirme le principe de séparation en affirmant, dans un article unique, que «
Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d'administration, de quelque espèce qu'ils soient,
avec peine de droit ».
Néanmoins, ce n'est que sous le Consulat qu'est mise en place une véritable justice administrative, si bien que, durant
toute la période révolutionnaire, on ne peut contester les actes de l'administration que devant l'administration
elle-même.
Conseil d'État (France) 61

Refondation sous le Consulat


Le Conseil d'État sous sa forme actuelle est institué par la
Constitution du 22 frimaire de l'an VIII (13 décembre 1799), celle
du Consulat :
« Sous la direction des consuls, un Conseil d'État est chargé
de rédiger les projets de lois et les règlements
d'administration publique, et de résoudre les difficultés qui
s'élèvent en matière administrative »
— Constitution du 22 frimaire de l'an VIII, article 52.
Le Conseil d'État de l'an VIII est chargé de préparer les projets de
lois, et d'assister le chef de l'État dans le jugement du contentieux
administratif (les « difficultés »). Le Conseil apparaît dans
plusieurs articles de la Constitution, et ses membres, nommés par
le Premier consul, jouissent d'un statut élevé. Les grades sont ceux
Installation du Conseil d’État au Petit Luxembourg,
d'aujourd'hui : auditeur, maître des requêtes, conseiller d'État. Ce décembre 1799. Les trois consuls reçoivent les
sont des membres du Conseil d'État qui présentent et défendent les serments des présidents. (Couder, huile sur toile,
projets du gouvernement devant le corps législatif. Face à la 1856).

justice, ils bénéficient de la même immunité que les


parlementaires : les poursuites doivent être autorisés par le Conseil. Choyé par Bonaparte, le Conseil tient une place
importante pendant le Consulat et l'Empire, tenant en particulier un rôle clé dans la rédaction du Code civil.

Dans sa fonction contentieuse, le Conseil n'a à l'époque qu'un rôle consultatif. Le système reste celui de la justice
retenue, la décision revenant au chef de l'État. Dans les faits, ce dernier suit presque toujours les avis du Conseil (ses
successeurs feront de même), d'autant plus facilement que le Conseil refuse d'apprécier les décisions de
l'administration prises pour des motifs « politiques ».

Évolutions ultérieures
La Restauration regarde cette institution napoléonienne avec méfiance. Le Conseil, même s'il n'est plus mentionné
dans la Charte (qui tient alors lieu de Constitution) est conservé, mais ses avis sont moins sollicités, et l'activité se
recentre sur sa fonction contentieuse. Le Conseil retrouve un peu de lustre sous la Monarchie de juillet[5], et la IIe
République en 1849 le renforce en mettant fin à la justice retenue. Le Conseil reçoit la justice déléguée. Dans sa
fonction contentieuse, il ne donne plus des avis, certes généralement suivis, mais rend « au nom du peuple français »
des arrêts exécutoires, tout comme les tribunaux de l'ordre judiciaire. En même temps, est créée la fonction de
commissaire du gouvernement. Napoléon III revient à la justice retenue en 1852, tout en donnant, comme son oncle,
un grand rôle au Conseil.
La IIIe République naissante, par la loi du 24 mai 1872 sur l'organisation du Conseil d'État, rend au conseil la justice
déléguée. Elle institue aussi la fonction de vice-président du Conseil d'État. Le Conseil s'installe au Palais-Royal,
dans ses locaux actuels, en 1875. Le palais d'Orsay, qu'il occupait précédemment, avait brûlé pendant la Commune.
Cette même année 1875, par l'arrêt Prince Napoléon (Conseil d'État, 19 février 1875), le Conseil abandonne sa
doctrine selon laquelle il doit s'abstenir de juger des décisions du gouvernement prises pour des motifs d'intérêts
politiques. Le 22 janvier 1921, le Tribunal des conflits porte un sérieux coup à l'unité de l'ordre administratif, avec
son arrêt Société commerciale de l'ouest africain (bac d'Eloka), qui va, par principe, mettre les services publics
industriels et commerciaux sous la juridiction de l'ordre judiciaire. Ce retour du droit privé dans la sphère
administrative part du principe que le juge judiciaire est mieux à même de défendre les intérêts des personnes
privées.
Conseil d'État (France) 62

Sous Vichy, le Conseil a été un instrument de la politique répressive du régime, particulièrement en ce qui concernait
les juifs et les communistes. Allant même plus loin parfois que ce qui lui était demandé, le Conseil d'État a ainsi pu,
avec l'avis de la commission ad hoc du statut des juifs, interne au Conseil, instaurer une présomption de judéité, qui
n'était pas exigée par la loi 2 juin 1941 sur le statut des Juifs. Un seul conseiller a refusé de prêter serment au
maréchal Pétain.
À partir de 1945, les conseillers d'État seront pour la plupart issus de l'École nationale d'administration nouvellement
créée. En 1953, sont créés les tribunaux administratifs, issus des conseils interdépartementaux de préfecture. Ces
tribunaux forment un premier degré de juridiction, et le Conseil d'État n'intervient dorénavant dans la plupart des
affaires que comme juridiction d'appel. En 1958, le Conseil participe à la rédaction de la nouvelle Constitution.
Michel Debré, alors garde des Sceaux et futur premier ministre, qui coordonne les travaux, est un ancien conseiller
d'État, tout comme Georges Pompidou, son successeur à Matignon. Les relations entre le Conseil et le général De
Gaulle pendant les premières années, marquées par la guerre d'Algérie, sont parfois tendues, voire exécrables. Ainsi,
si l'arrêt Rubin de Servens (Conseil d'État, 2 mars 1962) reconnaît au chef de l'État la possibilité d'exercer le pouvoir
législatif, au titre de l'article 16 de la Constitution (pleins pouvoirs), sans contrôle du Conseil d'État, l'arrêt Canal,
Robin et Godot (Conseil d'État, 19 octobre 1962) annule des mesures prises par le président dans le cadre des
pouvoirs spéciaux confiés par la loi référendaire du 13 avril 1962, les assimilant à des ordonnances, soumises au juge
administratif. Plus grave, l'assemblée générale du Conseil d'État (formation consultative), d'accord avec la majorité
de la doctrine, juge illégal l'usage de l'article 11 pour inscrire dans la Constitution l'élection du président de la
République au suffrage direct. L'avis, normalement confidentiel et réservé au gouvernement, est publié dans la
presse. De Gaulle passe outre. Il envisage un moment une réforme en profondeur du Conseil, mais le projet sera
abandonné.
En 1987, sont créées les cours administratives d'appel, deuxième degré de juridiction entre les tribunaux
administratifs et le Conseil d'État, pour alléger la charge de ce dernier. Pour de nombreuses affaires, les formations
contentieuses du Conseil d'État n'interviennent plus qu'en cassation. En même temps, les magistrats de l'ordre
administratif se voient confirmer, pour assurer leur indépendance, des garanties proches de celles des magistrats de
l'ordre judiciaire, tout particulièrement l'inamovibilité.
Dans sa fonction de conseiller du gouvernement, le Conseil a rendu dans les dernières années quelques avis
marquants sur des questions d'actualité, tels celui du 27 novembre 1989, dit port de signe d'appartenance à une
communauté religieuse, lors de la première affaire du foulard islamique ou encore celui du 22 août 1996, dit séjour
des étrangers non ressortissants de l'Union européenne, lors de l'affaire de l'occupation de l'église Saint-Bernard par
des étrangers en situation irrégulière.

Missions sous la Cinquième république

Fonction administrative consultative


Le Conseil d'État est conseiller du gouvernement français (et, dans certains cas, depuis la révision constitutionnelle
du mois de juillet 2008, du Parlement). Il examine notamment les projets de lois et d'ordonnances, avant que ceux-ci
ne soient soumis au conseil des ministres, ainsi que les projets de décret que la loi qualifie de « décret en Conseil
d'État ». Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Conseil d'État peut aussi examiner les propositions
de loi.
Le Conseil d'État émet un avis sur la régularité juridique de ces textes, sur leur forme et sur leur opportunité
administrative. Cet avis peut prendre la forme d'un texte modifié, ou d'une note de rejet. Les séances se tiennent à
huis clos, et l'avis n'est transmis qu'au Gouvernement, qui est libre de le faire publier ou non.
Le gouvernement peut ne tenir aucun compte de l'avis, mais la Constitution rend néanmoins la consultation
obligatoire pour les projets de lois. Le gouvernement ne peut, de son propre chef, modifier le texte qu'il a soumis au
Conseil d'État ou la version du texte modifiée par le Conseil d'État qu'à la condition d'en informer le Conseil d'État
Conseil d'État (France) 63

par une lettre rectificative. En 2003, le Conseil constitutionnel a sanctionné le non-respect de cette règle en
invalidant partiellement une loi (Loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement
européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques - Décision no 2003-468 DC du 3 avril 2003).
Le Conseil d'État indique également au gouvernement quels sont, parmi les projets de textes communautaires, ceux
qui touchent à des questions législatives et doivent en conséquence être transmis au Parlement.
Le Conseil peut par ailleurs être consulté librement par le gouvernement sur toute question ou difficulté d'ordre
juridique ou administratif.
Le Conseil d'État peut ainsi rendre trois sortes d'avis :
• Avis simple. Le gouvernement n'est pas obligé de solliciter l’avis, ni obligé de le suivre.
• Avis obligatoire. Le gouvernement est obligé de solliciter l’avis (projet de loi ou d’ordonnance, projet de décret en
Conseil d'État), mais n'est pas obligé de le suivre.
• Avis conforme. Le gouvernement est obligé de solliciter l’avis et est obligé de le suivre (dans des cas rares prévus
par la Loi).
Le Conseil d'État adresse chaque année au président de la République un rapport public, qui énonce notamment les
réformes d'ordre législatif, réglementaire ou administratif, qu'il propose au gouvernement. En 1991, le rapport annuel
du Conseil d'État, rédigé par Françoise Chandernagor, avait alerté sur l'insécurité juridique, due à la complexité des
lois et à la prolifération législative.

Fonction juridictionnelle
Le Conseil d'État est l'échelon suprême de la juridiction administrative, qui juge les recours dirigés contre les
autorités publiques.
• Il juge en premier et dernier ressort les recours pour excès de pouvoir dirigés notamment contre les décrets, les
arrêtés à caractère réglementaire des ministres et les décisions de certaines autorités administratives
indépendantes, le contentieux des élections régionales et de l'élection des représentants français au Parlement
européen ainsi que les litiges relatifs à la nomination et à la discipline des fonctionnaires nommés par décret du
président de la République (recteur, préfet, ambassadeur…) sur la base de l'article 13 de la constitution.
• Il est compétent en appel pour le contentieux des élections municipales et cantonales, dans le cadre de certaines
procédures d'urgence telles certaines ordonnances rendues par le juge des référés du tribunal administratif, ainsi
que pour les questions préjudicielles d’appréciation de la légalité des actes administratifs.
• Saisi par un pourvoi, il est le juge de cassation[6] (juge du respect du droit par les juridictions inférieures) des
décisions juridictionnelles rendues par les autres juridictions administratives statuant en dernier ressort, qu'il
s'agisse des juridictions de droit commun (les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs) ou des
juridictions spécialisées (telles que la Cour des comptes ou les sections disciplinaires des conseils nationaux des
ordres professionnels). Il est juge du respect du droit (il vérifie que les juges intervenus précédemment ont
correctement interprété le droit), mais dans les faits, le Conseil d'État utilise cependant l’art L.821-2 du code de
justice administrative, qui permet au juge administratif d’évoquer l’affaire et de la régler au fond « dans l’intérêt
d’une bonne administration de la justice ». Du coup, et contrairement aux pratiques de la Cour de Cassation, il ne
renvoie pas les affaires devant la cour administrative d'appel (CAA).
Le Conseil d'État peut également être appelé à donner un avis sur « une question de droit nouvelle, présentant une
difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges » soumise par un tribunal administratif ou une cour
administrative d'appel. L'avis ne lie pas la juridiction mais est généralement suivi, pour ne pas s'exposer, dans le cas
contraire, à être contredit en cassation.
Conseil d'État (France) 64

Conflits entre fonctions consultative et juridictionnelle


Le Conseil peut être amené à examiner, en tant qu'organe juridictionnel, la conformité à la loi d'un décret pris en
Conseil d'État (ou plus généralement d'une décision prise après consultation de celui-ci).
Pour certains, ce cumul de fonctions pose problème quant à l'exigence d'impartialité du juge, posée notamment par
l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Du point de vue du Conseil d'État, la tradition
d'indépendance et les règles internes assurent cependant l'impartialité de la formation du jugement. En particulier, la
règle du déport fait qu'un membre du Conseil d'État ne peut participer à une formation de jugement examinant la
légalité d'une décision s'il a contribué à un avis concernant cette décision.
Les risques de conflit ont été réduits par un décret du 6 mars 2008[7],[8],[9].

Gestion des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel


Le corps des magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel s'est progressivement développé
: sa gestion, qui était dévolue au ministère de l'Intérieur jusqu'en 1990, a ensuite été transférée au Conseil d'État.
Sous l'autorité du vice-président, le secrétaire général du Conseil d’État assure la gestion du corps de ces magistrats,
et notamment de leur carrière[10],[11]. Il est assisté d'un Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours
administratives d'appel, au rôle consultatif[12].
Le vice-président du Conseil d’État est également l'ordonnateur principal du budget des tribunaux administratifs
(TA) et des cours administratives d'appel (CAA).
Le Conseil d'État publie une lettre trimestrielle pour faire connaître la juridiction administrative, en France et dans le
monde : la Lettre de la justice administrative (LJA)[13].

Composition du Conseil d'État

Les membres du Conseil d'État


Les membres du Conseil d'État, environ 350 dont environ 80 en détachement, forment un corps de fonctionnaires
comportant plusieurs grades[14] :
• un vice-président ;
• des présidents de section ;
• des conseillers d'État en service ordinaire ;
• des conseillers d'État en service extraordinaire ;
• des maîtres des requêtes ;
• des maîtres des requêtes en service extraordinaire ;
• des auditeurs de 1re classe ;
• des auditeurs de 2e classe.
Les auditeurs de 2e classe sont recrutés exclusivement à la sortie de l'École nationale d'administration. Le Conseil
d'État est généralement choisi par les élèves les mieux classés, concurremment avec l'Inspection générale des
finances et la Cour des comptes. Au niveau des maîtres des requêtes, trois nominations sur quatre sont faites parmi
les auditeurs de 1re classe et la dernière peut être faite « au tour extérieur » par décret du président de la République,
parmi les fonctionnaires ayant au moins dix ans de service public. Au niveau des conseillers d'État, une nomination
sur trois peut être faite au tour extérieur, par décret en Conseil des ministres, parmi les personnes âgées de plus de 45
ans.
Juridiquement, les membres du Conseil d'État ne sont pas des magistrats (à la différence des membres d'autres
juridictions administratives comme les juridictions financières, les cours administratives d'appel et les tribunaux
administratifs) mais des fonctionnaires. Leur statut est moins protecteur que le statut général de la fonction publique,
notamment en ce qui concerne le régime des sanctions et l'avancement, qui se fait en principe exclusivement au
Conseil d'État (France) 65

choix. Néanmoins, la pratique est venue suppléer les lacunes du statut : elle conduit, afin de garantir l'indépendance
du Conseil d'État vis-à-vis du pouvoir politique, à ce que l'avancement se fasse principalement à l'ancienneté et à ce
qu'on ne prenne pas de mesures disciplinaires vis-à-vis des membres du Conseil d'État, sauf cas exceptionnel.
L'intervention du président de la République et du Conseil des ministres dans la nomination des membres du Conseil
d'État pose toutefois la question récurrente de son impartialité.
En outre, le gouvernement peut nommer, par décret en Conseil des ministres, des conseillers d'État en service
extraordinaire, parmi des personnalités choisies en raison de leurs compétences. Ces conseillers d'État n'exercent que
des fonctions administratives. La durée de cette fonction, non renouvelable, initialement fixée à quatre ans, a été
portée à cinq ans par la loi no 2011-525 d'amélioration de la qualité du droit[15]. Depuis 2012, des maîtres des
requêtes en service extraordinaire peuvent être nommés pour quatre ans par le vice-président du Conseil d'État. Ils
sont choisis parmi certaines catégories de hauts fonctionnaires français ou européens.
La progression à l'ancienneté ne joue pas pour les nominations à des fonctions à l'intérieur du Conseil d'État (telles
que rapporteur public au contentieux ou président de sous-section), même lorsque ces fonctions correspondent aussi
à des grades (président de section ou vice-président).

Présidence du Conseil d'État


Article détaillé : Liste des présidents et vice-présidents du Conseil d'État.
La présidence du Conseil d'État a d'abord été assurée soit par le chef de l'État soit par un membre du gouvernement
avec le titre de « ministre présidant le Conseil d'État ».
Depuis la loi du 24 mai 1872, le Conseil d'État est présidé par le vice-président, nommé par décret en conseil des
ministres parmi les conseillers d'État ; l'assemblée générale du Conseil peut cependant être présidée par le ministre
de la Justice[16],,[17].
Depuis la constitution de la Cinquième République, le président du Conseil d'État français est le Premier ministre ou
bien le ministre de la Justice, ès qualités.
Mais concrètement, le Conseil d'État est dirigé par son vice-président.
Depuis le 3 octobre 2006, Jean-Marc Sauvé est vice-président du Conseil d'État.

Le personnel (autre que les membres) du Conseil d'État

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Environ 380 personnes, fonctionnaires et contractuels, aident au bon fonctionnement du Conseil d'État et d'autres
juridictions administratives.
Conseil d'État (France) 66

Organisation du Conseil d'État

Sections et sous-sections
Le Conseil d'État comprend sept sections[18] :
• cinq sections consultatives :
• la section de l'intérieur ;
• la section des finances ;
• la section des travaux publics ;
• la section sociale ;
• la section de l'administration (depuis le 1er mai 2008)
Salle de l'Assemblée générale du Conseil d'État

• la section du rapport et des études ;


• la section du contentieux, divisée elle-même en dix sous-sections.
Jusqu'à la réforme de 2010, les membres du Conseil d'État pouvaient être affectés selon le cas :
• à la section du contentieux seulement ;
• à une section administrative seulement ;
• à la section du contentieux et à une section administrative ;
• à deux sections administratives ;
• à la section du contentieux, à la section du rapport et des études et à une autre section administrative.
Avec la réforme de 2010, les membres du Conseil d'État sont affectés à une ou deux sections, certains d'entre eux
(jeunes magistrats, président et présidents adjoints de la section du contentieux) ne pouvant être affectés qu'à la seule
section du contentieux.

Formations du Conseil d'État statuant au contentieux


Article détaillé : Section du contentieux du Conseil d'État français.
Les fonctions juridictionnelles du Conseil d'État sont exercées de
manière collégiale, sauf pour certaines décisions qui sont prises à juge
unique (procédure de référé, irrecevabilité manifeste...).
Il existe quatre types de formations au contentieux. L'instruction des
affaires et le jugement des affaires simples sont confiés habituellement
à une sous-section.
Les autres formations sont réunies pour le jugement des affaires ou,
plus rarement, leur instruction. La formation de sous-sections réunies
ne réunissait originellement que deux sous-sections. La réforme de Salle du contentieux du Conseil d'État
2010 prévoit que peuvent être réunies deux, trois ou quatre
sous-sections.
L'assemblée du contentieux, présidée par le vice-président, est la formation la plus solennelle. Elle se réunit
rarement.
Conseil d'État (France) 67

Formations de jugement du Conseil d'État


Nom de la Composition Effectif minimal Réf. du code de justice
formation administrative

Sous-section • Président de sous-section 3 R. 122-14


• Deux assesseurs (conseillers d'État)
• Conseillers d'État et maîtres des requêtes
• Rapporteur

Sous-sections • Président adjoint de la section du contentieux 5 (réunion de deux R. 122-15


réunies • Présidents de chaque sous-section sections)
• Assesseur(s) de chaque sous-section ou 7 (réunion de trois ou
• Conseiller d'État d'une autre sous-section (dans certains cas) quatre sections)
• Rapporteur

Section du • Président de la section du contentieux 9 R. 122-18


contentieux • Les trois présidents adjoints
• Présidents des sous-sections
• Rapporteur

Assemblée du • Vice-président du Conseil d'État 9 R. 122-20


contentieux • Les présidents des sept sections
• Les trois présidents adjoints de la section du contentieux
• Le président de la sous-section qui a connu de l'affaire en
premier
• Les quatre présidents de sous-section les plus anciens dans
leurs fonctions en dehors du précédent
• Rapporteur

Formations du Conseil d'État dans ses fonctions administratives


Pour son rôle de conseiller du gouvernement, le conseil d'État siège
ordinairement en section administrative.
Il est également possible de réunir une commission regroupant des
représentants de plusieurs sections administratives, ainsi que
l'assemblée générale du Conseil d'État. Une commission permanente a
pour rôle d'examiner les projets de texte que le gouvernement souhaite
voir étudier d'urgence.

Salle de la section des finances du Conseil d'État


Conseil d'État (France) 68

Formations administratives du Conseil d'État


Nom de la formation Composition Effectif minimal Réf. du code de justice
administrative

Section • Président de la section 4 R. 123-6


(formation ordinaire ou formation • Six conseillers d'État au minimum
plénière) • Maîtres des requêtes
• Auditeurs

Sections réunies ou commission • Vice-président du Conseil d'État 4 R. 123-10


spéciale • Présidents des sections administratives
concernées
• Conseillers d'État et maîtres des requêtes des
deux sections
• Rapporteur

Assemblée générale en formation • Vice-président du Conseil d'État la moitié des R. 123-14


ordinaire • Les présidents des sept sections membres (16)
• Un des trois présidents adjoints de la section du
contentieux
• Les présidents adjoints des sections
administratives
• Dix conseillers d'État de la section du
contentieux
• Un conseiller d'État par section administrative
• Rapporteur

Assemblée générale en formation • Vice-président du Conseil d'État le quart des membres R. 123-13
plénière • Les présidents des sept sections
• L'ensemble des conseillers d'État
• Rapporteur

Commission permanente • Vice-président du Conseil d'État 4 R. 123-22


• Président d'une section administrative
• Deux conseillers d'État par section
• Rapporteur

Services du Conseil d'État


Les services du Conseil d'État comprennent :
• le secrétariat de la section du contentieux
• les secrétariats de section administrative
• le secrétariat général
• la mission permanente d'inspection des juridictions administratives
• le secrétariat général des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel
• le centre de documentation
Conseil d'État (France) 69

Le secrétariat de la section du contentieux


Dirigé par le secrétaire du contentieux, il comprend :
• 10 secrétariats de sous-section
• le département du greffe et de la coordination des services administratifs
• le bureau du suivi de l'activité contentieuse
• le secrétariat du bureau d'aide juridictionnelle et du Tribunal des Conflits
• le bureau d'aide à la décision
• le bureau des référés et des compétences du président

Les secrétariats de section administrative


Chaque section administrative dispose de son secrétariat :
• section de l'intérieur
• section des finances
• section des travaux publics
• section sociale ;
• section de l'administration (depuis le 1er mai 2008)
• section du rapport et des études

Le secrétariat général
Il regroupe :
• le cabinet
• le centre de formation de la juridiction administrative - hébergé dans les mêmes locaux que le Tribunal
Administratif de Montreuil (93)[19],[20]
• la direction des ressources humaines
• la direction de la prospective et des finances
• la direction des systèmes d'information - hébergée dans les mêmes locaux que le Tribunal Administratif de
Montreuil (93)
• la direction des affaires immobilières
• la direction de la communication
• la direction de l'accueil et de la sécurité
• le département de la bibliothèque et des archives

La mission permanente d'inspection des juridictions administratives


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Le secrétariat général des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel


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Le Centre de documentation ou Centre de recherches et de diffusion juridiques


Le Centre de documentation, renommé fin 2010 « Centre de recherches et de diffusion juridiques », existe de façon
informelle depuis 1953, son existence n'étant entérinée que par arrêté du 21 décembre 1973 du vice-président du
Conseil d'État, lequel le place sous l'autorité du secrétaire général du Conseil d’État[22]. Il est composé de trois
membres du Conseil d'État et d'une dizaine d'agents, et poursuit un rôle essentiel dans la mesure où il est chargé de la
publication des arrêts au Recueil Lebon, jouant ainsi un rôle de filtre à la publication ainsi que d'analyse telle que
concrétisée par l'établissement des « tables » Lebon.
Conseil d'État (France) 70

Grands arrêts du Conseil d'État


Article détaillé : Grands arrêts du Conseil d'État (France).
Les jurisprudences du Conseil d'État et du Tribunal des conflits ont été déterminantes pour la formation et l'évolution
du droit administratif français. On appelle « grands arrêts » les décisions qui ont eu une importance particulière de ce
point de vue. L'étude du droit administratif passe nécessairement par la prise en compte de ces arrêts.

Rapports publics du Conseil d'État


Annuellement, le Conseil d'État publie un rapport public en deux parties. La première fait le bilan annuel de
l'ensemble de l'activité juridictionnelle et administrative du Conseil. La seconde est consacrée à un thème, chaque
année différent.
Ont ainsi été traités :
• en 2012 Les agences : une nouvelle gestion publique ?
• en 2011 Consulter autrement, participer effectivement
• en 2010 L'eau et son droit
• en 2009 Droit au logement, droit du logement[23]
• en 2008 Le contrat, mode d'action publique et de production de normes
• en 2007 L'administration française et l'Union européenne : Quelles influences ? Quelles stratégies ?
• en 2006 Sécurité juridique et complexité du droit
• en 2005 Responsabilité et socialisation du risque
• en 2004 Un siècle de laïcité
• en 2003 Perspectives pour la fonction publique
• en 2002 Collectivités publiques et concurrence
• en 2001 Les autorités administratives indépendantes
• en 2000 Les associations et la loi de 1901, cent ans après
• en 1999 Réflexions sur l'intérêt général

Institut français des sciences administratives


Le Conseil d'État abrite le siège de l'Institut français des sciences administratives traditionnellement présidé par le
vice-président du Conseil d'État. De nombreux conseillers d'État sont membres de l'institut et participent à ses
travaux. L'actuel secrétaire général de l'institut (Terry Olson) est ainsi conseiller d'État délégué aux relations
internationales et ancien commissaire du gouvernement.
En 2009, le Conseil d'État a accueilli le colloque de l'Institut français des sciences administratives organisé dans la
salle de l'assemblée générale sur le thème : « sécurité publique : partenariat puissance publique, acteurs privés ». En
2010, le colloque de l'IFSA avait pour thème : « Quel modèle d'administration territoriale pour demain ? ». En 2011,
il fut consacré à « la coordination de l'action de l’État en mer : permanence et évolutions ».
Conseil d'État (France) 71

Notes et références

Notes
[1] http:/ / tools. wmflabs. org/ geohack/ geohack. php?pagename=Conseil_d%27%C3%89tat_(France)& language=fr& params=48.
864444_N_2. 3375_E_type:landmark
[2] ( L'organisation du Conseil d'État d'après le site officiel (http:/ / www. conseil-etat. fr/ cde/ fr/ organisation/ ))
[3] http:/ / www. conseil-etat. fr
[4] http:/ / fr. wikipedia. org/ w/ index. php?title=Conseil_d%27%C3%89tat_(France)& action=edit& section=0
[5] Cf. l'article d'Alexandre-François Vivien en 1841, dans la Revue des Deux Mondes, à propos du Conseil d'État, de ses attributions et de sa
nouvelle organisation.
[6] Jean Massot, Olivier Fouquet, Le Conseil d'État, juge de cassation, Berger-Levrault, 1993
[7] Décret n° 2008-225 du 6 mars 2008 relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil d'État (http:/ / legifrance. gouv. fr/ affichTexte.
do?cidTexte=JORFTEXT000018217481& dateTexte=& fastPos=1& fastReqId=1574580944& oldAction=rechTexte)
[8] Pierre Delvolvé, Franck Moderne, « La réforme du Conseil d'État (décret -225 du 6 mars 2008 relatif à l'organisation et au fonctionnement du
Conseil d'État) », Revue française de droit administratif (RFDA) 2008,
[9] Frédéric Rolin, « La « procolisation » du Conseil d’État : bref aperçu sur le décret n° 2008-225 du 6 mars 2008 relatif à l'organisation et au
fonctionnement du Conseil d'État (http:/ / frederic-rolin. blogspirit. com/ archive/ 2008/ 03/ 07/
la-procolisation-du-conseil-d-etat-bref-apercu-sur-le-decret. html) », 7 mars 2008
[10] Cf. page consacrée (http:/ / www. conseil-etat. fr/ ce/ missio/ index_mi_ge00. shtml) au rôle de gestion des TA et CAA sur le site du
Conseil.
[11] Pascale Gonod, « Le vice-président du Conseil d'État, ministre de la juridiction administrative ? », Pouvoirs ,
[12] Liste des membres du Conseil supérieur des TA et CAA parue au .
[13] Publication de la LJA disponible en ligne (http:/ / www. conseil-etat. fr/ ce/ actual/ index_ac_let_ja. shtml) sur le site officiel. Pour une
illustration, v. le numéro 13 d'octobre 2006 consacré à la nomination de Jean-Marc Sauvé.
[14] http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichCodeArticle. do;jsessionid=99EA847798927A6808F9AC57D7A51CFD.
tpdjo05v_3?idArticle=LEGIARTI000006449178& cidTexte=LEGITEXT000006070933& dateTexte=20100801 Article L121-2 du code de
justice administrative
[15] , art. 73.
[16] Article L121-1 du Code de justice administrative.
[17] « Le Vice-Président du Conseil d’État » (http:/ / www. conseil-etat. fr/ cde/ fr/ le-vice-president-du-ce/ ), sur le site du Conseil
[18] Organisation du Conseil d'État (http:/ / www. conseil-etat. fr/ cde/ fr/ organisation/ ) (site officiel).
[19] « Un nouveau tribunal administratif à Montreuil », La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales, , 31 août 2009, act.
948
[20] Montreuil va soulager la justice (http:/ / www. 20minutes. fr/ article/ 368530/ Paris-Montreuil-va-soulager-la-justice. php)
[21] http:/ / fr. wikipedia. org/ w/ index. php?title=Conseil_d%27%C3%89tat_(France)& action=edit
[22] P. Cassia, « Une autre manière de dire le droit administratif : le « fichage » des décisions du Conseil d'État au Recueil Lebon », RFDA 2011,
p.830
[23] Site du Conseil d'État, page « Droit au logement, droit du logement », Rapport annuel du Conseil d’État (http:/ / www. conseil-etat. fr/ cde/
fr/ rapports-et-etudes/ rapport-annuel-considerations-generales-droit-au-logement-droit-du. html)

Références

Annexes

Articles connexes
• Grands arrêts du Conseil d'État (France)
• Droit administratif français
• Ordre administratif (France)
• Tribunal administratif (France)
• Cour administrative d'appel (France)
• Cour nationale du droit d'asile (CNDA)
• Cour des comptes
• Sécurité juridique
• Institut français des sciences administratives
Conseil d'État (France) 72

Liens externes
• Site officiel (http://www.conseil-etat.fr/) du Conseil d'État
• Recherche (http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/RechercheExperteJade.jsp) sur la jurisprudence
administrative
• Les immanquables du droit administratif (http://www.rajf.org/spip.php?rubrique104&id_mot=21) sur le site
RAJF (http://www.rajf.org/)
• Les grands arrêts du droit administratif (http://www.affaires-publiques.org/textof/jplist/ga/acces/
GrandsArretsDA.htm) (comparaison des arrêts choisis suivant les éditions récentes) sur le site Affaires publiques
(http://www.affaires-publiques.org/)
• Sélection Sarroise de la Jurisprudence Administrative Française (http://www.jura.uni-sb.de/france/saja/)
• Grands arrêts illustrés (http://frederic-rolin.blogspirit.com/album/grands_arrets_illustres/page1/) sur le Blog
du Professeur Frédéric Rolin (http://frederic-rolin.blogspirit.com/)
• Conclusions de commissaires du gouvernement célèbres (http://www.lex-publica.com/cgi-bin/lexdata/
lexdata.cgi?board=Conclusions_dag)
• Association des Conseils d'État et des Juridictions administratives suprêmes de l'Union européenne (http://www.
juradmin.eu/fr/home_fr.html)
• Site proposant les commentaires des plus grands arrêts du Conseil d'État (http://www.fallaitpasfairedudroit.fr/
la-jurisprudence-administrative.html)

Bibliographie
• Rapport public 2006. Jurisprudence et avis de 2005. Sécurité juridique et complexité du droit. Conseil d'État, La
documentation française (http://www.ladocumentationfrancaise.fr/), (ISBN 2-11-006050-6).
• Érik Arnoult, François Monnier, Le Conseil d'État. Juger, conseiller, servir, Gallimard, 1999 (petit ouvrage de
vulgarisation, nombreuses illustrations)
• Marie-Christine Kessler, Le Conseil d'État, Cahiers de la FNSP, Armand Colin, Paris, 1969.
• Bruno Latour, La Fabrique du droit : une ethnographie du Conseil d'État, Paris, Éd. La Découverte, 2002,
(ISBN 2-7071-3581-X) ( extrait (http:/ / www. bruno-latour. fr/ livres/ xi_sect_chap. html))
• Bernard Asso, Frédéric Monera, avec la collaboration de Julia Hillairet et Alexandra Bousquet, Contentieux
administratif, Studyrama, 2006 (ISBN 2-84472-870-7)
• René Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 2006 (ISBN 978-2-7076-1441-4)
• Jean-Claude Bonichot, Paul Cassia, Bernard Poujade, Les Grands Arrêts du contentieux administratif, Dalloz,
2006 (ISBN 978-2-2470-7095-4)
• M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvové, B. Genevois, Les Grands Arrêts de la jurisprudence administrative,
Dalloz, 2007 (ISBN 978-2-2470-7424-2)

• Portail du droit français


73

2.3 - Divers

Établissement public
Un établissement public est un type de personne morale de droit public existant dans différents États.

Établissement public par pays


• Établissement public en France.
• Établissement public au Luxembourg.

Compléments

Articles connexes
• Droit administratif

• Portail du droit

Établissement public à caractère administratif


Pour les articles homonymes, voir EPA.
En France et au Luxembourg, un établissement public à caractère administratif (EPA) est une personne morale de
droit public disposant d'une certaine autonomie administrative et financière afin de remplir une mission d'intérêt
général autre qu'industrielle et commerciale, précisément définie, sous le contrôle de l'État ou d'une collectivité
territoriale.
Cette qualification juridique s'oppose à celle d'établissement public « à caractère industriel et commercial »
(EPIC) résultant de l'arrêt du Tribunal des conflits Société commerciale de l'Ouest africain du 22 janvier 1921 qui,
en admettant l'existence de services publics gérés selon les mêmes règles que les sociétés de droit privé, a introduit la
notion dans le droit administratif français[1].
Les personnels des EPA sont essentiellement des agents publics, ils peuvent être des fonctionnaires relevant du statut
général de la fonction publique ou des agents non titulaires (contractuels) de droit public en CDD ou CDI, pouvant
relever le cas échéant de statuts particuliers.

Aspect juridique
Contrairement aux établissements publics à caractère industriel ou commercial (EPIC) qui sont soumis au droit
privé, les EPA sont majoritairement soumis au droit public. Cette distinction juridique est reconnue par la
jurisprudence française. Tout service public en l'absence d'une qualification expresse par un texte législatif est
présumé avoir un caractère administratif, sauf si trois critères, définissant un EPIC, sont réunis :
1. L'objet du service : il doit s'agir d'une activité de vente ou de production de bien, ou d'une prestation de service.
2. L'origine des ressources. Il s'agit d'un EPIC lorsque les ressources viennent principalement de redevances perçues
sur les usagers du service.
3. La modalité d'organisation et de fonctionnement du service (critère de gestion), lorsque ses modalités sont
proches de celles d'une entreprise de droit privé, on penchera alors pour l'EPIC.
Établissement public à caractère administratif 74

Certains établissements publics exercent conjointement des missions de service public à caractère administratif et
des missions de service public à caractère industriel et commercial. Si leur activité principale n'est pas industrielle et
commerciale ils sont généralement classés par la jurisprudence dans la catégorie des EPA. Néanmoins certaines
règles des EPIC s'appliquent aux services publics à caractères industriel et commercial qu'ils gèrent.

Liste des EPA

EPA sous tutelle du ministère des Affaires sociales et de la Santé ou du ministère des
personnes âgées et des personnes handicapées
• L'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)
• Les agences régionales de santé (ARS)
• Le Centre national de gestion (CNG)
• L'École des hautes études en santé publique (EHESP)
• L'École nationale supérieure de sécurité sociale (EN3S)
• L'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES)

EPA sous double tutelle du ministère des Affaires sociales et de la Santé et du ministère du
Travail
• L'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES)

EPA sous tutelle de la ministère de la Défense


• L'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG)
• L'École nationale supérieure de techniques avancées (ENSTA ParisTech)
• L'École nationale supérieure de techniques avancées de Bretagne (ENSTA Bretagne)
• L'École polytechnique
• Le Service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM) depuis 2007
• L'Établissement de communication et de production audiovisuelle de la Défense (ECPAD)
• L'Établissement public d'insertion de la défense (EPIDE)
• Les cercles et les foyers dans les armées
• Le Musée de l'Armée
• Le Musée national de la Marine
• Le Musée de l'air et de l'espace
• L'Académie de marine
• L’Établissement public national des fonds de prévoyance militaire et de l'aéronautique;
Établissement public à caractère administratif 75

EPA sous tutelle du ministère de l'Intérieur


• L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), en tant que ministère «chargé de l'asile».
• Le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS).

EPA sous tutelle du Centre national de la fonction publique territoriale


Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) est un organisme paritaire placé auprès du ministère
de l'Intérieur et des collectivités locales, il ne relève donc pas d'une tutelle ministérielle. Le CNFPT est lui-même un
EPA.
• L'Institut national des études territoriales (INET)

EPA sous tutelle du ministère du Travail


• l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (ANACT)
• Pôle emploi

EPA sous double tutelle du ministère du Travail et du secrétariat d’État au Commerce


• l'Agence nationale des services à la personne (ANSP)

EPA sous tutelle du ministère de l'Industrie et de l'Économie


• l'École des Mines ParisTech
• l'École nationale supérieure des mines de Saint-Étienne
• l'École des Mines de Douai
• l'École des Mines d'Alès
• l'École des Mines de Nantes
• l'École des Mines d'Albi-Carmaux

EPA sous tutelle du ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche


• Les écoles nationales supérieures d’ingénieurs
• 4 des 5 écoles nationales d’ingénieurs (rattachés à une université):
• École nationale d'ingénieurs de Brest,
• École nationale d'ingénieurs de Metz,
• École nationale d'ingénieurs de Tarbes,
• École nationale d'ingénieurs du Val de Loire.
• 7 des 9 instituts d'études politiques (rattachés à une université)
• L'Institut d'administration des entreprises de Paris (rattaché à l'université Paris-1 Panthéon-Sorbonne)
• L’École nationale supérieure de l'électronique et de ses applications
• L'École nationale supérieure d'informatique pour l'industrie et l'entreprise
• L’Institut français de mécanique avancée
• L’École nationale supérieure de la nature et du paysage
• L’École nationale supérieure des arts et techniques du théâtre
• L’École Louis-Lumière
• L'Établissement public d'aménagement universitaire de la région Île-de-France
• L’Observatoire de la Côte d'Azur (rattaché à l’Université de Nice Sophia-Antipolis)
• Le Centre universitaire Jean-François-Champollion
• L'Institut national supérieur de formation et de recherche pour l'éducation des jeunes handicapés et les
enseignements adaptés;
Établissement public à caractère administratif 76

EPA sous double tutelle du ministère de l'Éducation nationale et du ministère de


l'Enseignement supérieur et de la Recherche
• Le Centre international d'études pédagogiques (CIEP)
• Le Centre national d'enseignement à distance (CNED)
• L'Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP)
• Le Centre national de documentation pédagogique (CNDP)

EPA sous tutelle du ministère de l'Agriculture


• L'Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
• L'Agence de services et de paiement (ASP)

EPA sous double tutelle du ministère de l'Agriculture et du ministère de la Jeunesse et des


Sports
• L’Institut français du cheval et de l'équitation

EPA sous tutelle du ministère de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie


• L'Agence nationale de l'habitat (Anah)
• Les six agences de l'eau
• L'École des Ponts ParisTech
• L'École nationale de l'aviation civile (ÉNAC)
• L'Établissement national des invalides de la marine, cotutelle avec les ministères chargés du budget et de la
sécurité sociale (ENIM)
• L'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN)
• Météo-France
• L'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS)
• L'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA)
• Parcs nationaux de France (PNF)
• Les neuf parcs nationaux
• L'Agence des aires marines protégées
• Les voies navigables de France (VNF)

EPA sous tutelle du ministère des Affaires étrangères


• L'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).
• (L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) cité ci-dessus (Ministère de l'Intérieur) était
sous tutelle du ministère chargé des Affaires étrangères de 1952 à 2007.)

EPA sous tutelle du ministère de la Culture


• La bibliothèque nationale de France
• La bibliothèque publique d'information
• Le Centre des monuments nationaux
• Le Centre national d'art et de culture Georges-Pompidou
• Le Centre national des arts plastiques
• Le Centre national du cinéma et de l'image animée
• Le Centre national du livre
• La Cité nationale de l'histoire de l'immigration
• Le Conservatoire national supérieur d'art dramatique
Établissement public à caractère administratif 77

• Le conservatoire national supérieur de musique et de danse de Paris


• Le conservatoire national supérieur de musique et de danse de Lyon
• L'école du Louvre
• Les écoles nationales supérieures d'architecture
• L'école nationale supérieure d'arts de Cergy-Pontoise
• L'école nationale supérieure de la photographie
• L'école nationale supérieure des arts décoratifs
• L'école nationale supérieure des beaux-arts
• L'opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture
• L'Institut national du patrimoine (INP)
• L'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP)
• Le Château de Fontainebleau
• Le musée Guimet
• Le musée national Jean-Jacques Henner
• L'établissement public de Sèvres-Cité de la céramique
• Le musée du Louvre
• Le musée Gustave Moreau
• Le musée d'Orsay
• Le musée Picasso (Paris)
• Le musée Rodin
• L'établissement public du château, du musée et du domaine national de Versailles

EPA à classer
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• L'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN)
• L'Académie des technologies depuis le 1er janvier 2007 ; décret n° 2006-1533 du 6 décembre 2006)
• L'Agence nationale de la recherche (ANR) créée le 1er janvier 2007
• L'AD Isère Drac Romanche
• Le Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ)
• Le Centre informatique national de l'enseignement supérieur (CINES)
• Le Centre national d'études et de formation pour l'enfance inadaptée (CNEFEI) depuis le décret n. 2005-1754 du
30 décembre 2005, d'application de la loi du 3 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation
et la citoyenneté des personnes handicapées
• Le Centre national des œuvres universitaires et scolaires (CNOUS) et les centres régionaux des œuvres
universitaires et scolaires (CROUS)
• La Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), créée par la Loi n° 2004-626 du 30 juin 2004
• Les Centres régionaux d'éducation populaire et de sport (CREPS)
• Les chambres de commerce et d'industrie, qui sont des établissements mixtes, exploitant conjointement des
services publics administratifs et des services publics industriels et commerciaux, mais sont principalement des
EPA
• L'Entente Interdépartementale pour la Démoustication du Littoral Méditerranéen (EID-Méditerranée)
• Les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS)
• Le syndicat des transports d'Île-de-France (STIF)
• Les associations syndicales autorisées (ASA) et les associations syndicales constituées d'office (ASCO).
• CADES (Caisse d’amortissement de la dette sociale)
• CNA (Caisse nationale des autoroutes)
Établissement public à caractère administratif 78

Luxembourg
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Notes et références
[1] Tribunal des conflits, 22 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest africain, Rec. Lebon Notice diffusée par le Conseil d’État (http:/ /
www. conseil-etat. fr/ cde/ node. php?articleid=1284)
[2] http:/ / fr. wikipedia. org/ w/ index. php?title=%C3%89tablissement_public_%C3%A0_caract%C3%A8re_administratif& action=edit

Articles connexes
• Établissement public
• Établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel

• Portail du droit français

Établissement public à caractère industriel et


commercial
En France, un établissement public à caractère industriel et commercial (ou EPIC) est une personne morale de
droit public ayant pour but la gestion d'une activité de service public.
Il s'agit soit de créations pures, soit de nationalisations anciennes (SNCF) effectuées par souci d'efficacité et de
contrôle de secteurs sensibles dont le bon fonctionnement est essentiel.
Les EPIC ont été créés pour faire face à un besoin qui pourrait être assuré par une entreprise industrielle ou
commerciale, mais qui, compte tenu des circonstances, ne peut pas être correctement effectué par une entreprise
privée soumise à la concurrence.
Certains établissements publics exercent conjointement des missions de service public à caractère administratif et
des missions de service public à caractère industriel et commercial. Si leur activité principale est industrielle et
commerciale, ils sont généralement classés par la jurisprudence ou par les textes dans la catégorie des EPIC.
Néanmoins, certaines règles des établissements publics à caractère administratif (EPCA) s'appliquent aux services
publics à caractère administratif qu'ils gèrent.

Régime juridique

Principe de la spécialité
L'activité de l'établissement est limitée au service public qu'il a pour mission de gérer. Ainsi, il ne peut pas employer
ses biens et son patrimoine à d'autres activités, sauf si celles-ci concourent, même indirectement, au service public
qui lui est confié. De même, il ne peut accepter que des dons correspondant à sa mission.

Création
L'article 34 de la Constitution de 1958 range, parmi les matières qui relèvent de la loi, la création de catégories
d'établissements publics.
Une nouvelle catégorie d'établissement public ne peut être créée que par une loi ou par ordonnance donc par le
parlement (loi, art.34), ou le gouvernement (ordonnance, art.38).
S'il s'agit d'un établissement public entrant dans une catégorie existante, le gouvernement peut le créer au moyen
d'un décret.
Établissement public à caractère industriel et commercial 79

Rattachement territorial
Les établissements publics sont rattachés à l'État ou à une collectivité territoriale de tutelle : une région, un
département ou une commune. Il existe quelques établissements publics non rattachés. Les chambres de commerce et
d'industrie, qui appartenaient à cette catégorie, ont depuis été qualifiées d'établissements publics de l'État autre
qu'industriels et commerciaux par une décision du conseil d'État du 13 janvier 1995 (CCI de la Vienne) et
d'établissement public de l'État par une décision du conseil constitutionnel du 28 janvier 1999 (n° 98-17 I [1]).

Organisation et patrimoine
La structure des organes est très variable, mais le personnel dirigeant est, en général, nommé. Le recrutement des
autres catégories du personnel dépend des règles :
• du droit administratif, si l'activité est administrative
• du droit privé, si l'activité exercée est de nature industrielle ou commerciale.
Comme toute personne morale, l'établissement public possède des biens matériels. Ainsi, son autonomie se traduit
essentiellement par l'existence d'un budget autonome, détaché du budget général de la collectivité territoriale dont il
dépend.
Ce budget est alimenté par des ressources propres qui sont notamment constituées :
• des produits d'exploitations tirés du ou des services rendus contre rémunération
• des libéralités
• des emprunts

Contrôle de tutelle
Les établissements publics nationaux ou locaux sont soumis, de la part de l'État, à un contrôle strict et permanent en
matière technique, budgétaire et d'opérations comptables. Les opérations comptables sont effectuées, sauf quelques
rares exceptions, par des comptables publics. Les contrôles sont assurés par des commissaires du gouvernement et
des contrôleurs d'État dans les conseils d'administration et par la Cour des comptes ou les Chambres régionales des
comptes.

Liste des EPIC

Principaux
• L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)
• L'Agence française de développement (AFD)
• L'Agence Française pour les Investissements Internationaux (AFII)
• L'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA)
• L'économat des armées (EdA)
• L'Institution de gestion sociale des armées (IGeSA)[2]
• L'Institut national de l'audiovisuel (INA)
• L'Institut national de la consommation (INC)
• L'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS)
• Réseaux de transports en commun :
• La régie Tisséo qui exploite le réseau de transport en commun de l'agglomération Toulousaine
• RATP
• RTM
• Réseau ferré de France (RFF)
• Voies navigables de France (VNF)
Établissement public à caractère industriel et commercial 80

• La SNCF
• Les Ports autonomes qui sont des établissements mixtes, exploitant conjointement des services publics
administratifs et des services publics industriels et commerciaux, mais sont gérés comme des EPIC.
• Le Centre national d'études spatiales (CNES)
• Le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA)
• L'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)
• L'Institut français (l'agence française de coopération culturelle internationale)
• L'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER)
• Le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM)
• L'Office national des forêts (ONF)
• L'Office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA)
• Les Offices publics de l'habitat (OPH) qui regroupent les anciens OPAC et les OPHLM
• Office public de l'habitat montreuillois
• Le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD)
• L'Opéra de Paris
• La Comédie-Française
• Le Théâtre National de la Colline
• Le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB)
• IFP Energies nouvelles (nouvelle dénomination de l'Institut Français du Pétrole depuis 2010)
• L'Aéroport de Bâle-Mulhouse
• L'Union des groupements d'achats publics (UGAP)[3]
• La Monnaie de Paris (01/01/2007)
• Le Laboratoire national de métrologie et d'essais (LNE)
• La Cité de la musique
• Ubifrance (Agence Française pour le développement International des Entreprises)
• Universcience (l’établissement public du palais de la découverte et de la Cité des sciences et de l'industrie)
• L'établissement public du parc et de la grande halle de la Villette (EPPGHV)
• La Cité de l'architecture et du patrimoine
• La Fémis
• La Réunion des musées nationaux (RMN)
• Oséo[4]
• Le Comité Martiniquais du Tourisme (CMT)
• L'École nationale supérieure de création industrielle (ENSCI-Les Ateliers)
• L'Établissement français du sang (EFS)
• Campus France

Les anciens EPIC


Ils sont devenus entreprise privée ou société anonyme à capital totalement ou partiellement public :
• Aéroports de Paris (depuis 2006) ;
• L'Agence pour la diffusion de l'information technologique (ADIT) ;
• EDF ;
• Gaz de France (aujourd'hui GDF SUEZ) ;
• La Poste (depuis mars 2010) ;
• Seita (aujourd'hui Altadis, totalement privé) ;
• Eau de Paris (aujourd'hui régie) ;
• France Télécom : De la loi du 2 juillet 1990 à sa transformation en société anonyme en 1996, France Télécom a
eu un statut qualifié par la loi d'« exploitant public », mais la Cour de cassation a jugé, le 22 février 1995, qu'il
Établissement public à caractère industriel et commercial 81

s'agissait d'un EPIC.

Notes et références
[1] http:/ / www. conseil-constitutionnel. fr/ conseil-constitutionnel/ francais/ les-decisions/ acces-par-date/ decisions-depuis-1959/ 1999/ 98-17-i/
decision-n-98-17-i-du-28-janvier-1999. 11861. html|décision
[2] Code de la défense (http:/ / droit-finances. commentcamarche. net/ legifrance/
121352-etablissements-publics-a-caractere-industriel-et-commercial)
[3] Le site de l'UGAP (http:/ / www. ugap. fr)
[4] Liste des principaux organismes de recherche et établissements d'enseignement supérieur (http:/ / wwww. enseignementsup-recherche. gouv.
fr/ organism/ index. htm#epic)

Service public en France


En France, différents services publics sont assurés aux citoyens. Un service public est un service organisé dans une
intention d'intérêt général et assuré :
• soit par des personnes morales de droit public directement ;
• soit par des particuliers, des entreprises privées ou d'autres personnes morales de droit privé sous le contrôle et
éventuellement avec l'aide des pouvoirs publics.
L'expression service public peut avoir deux significations :
• Au sens fonctionnel, il s'agit d'une activité destinée à satisfaire un besoin d'intérêt général, présentant un lien
spécial avec une personne publique. Ce lien peut tenir à la création de l'activité, à son fonctionnement ou à son
contrôle, qui sont influencés de façon déterminante par une personne publique.
• Au sens organique, il s'agit de la personne juridique qui est chargée de la gestion de cette activité.
La question des services publics représente un enjeu politique et économique important. Le secteur public possède
un poids certain dans l'économie nationale, tant par le nombre et la diversité des effectifs qu'il emploie (notamment
dans la fonction publique), par ses dépenses, mais aussi par les prélèvements obligatoires qu'il rend nécessaire. Dès
lors, les débats électoraux sont l'occasion de s'interroger sur les services publics, sur leur rôle, sur leur nécessité, leur
efficacité...
Par ailleurs, la libéralisation économique des années 1990 et la construction européenne ont amplifié la tendance à ne
plus assurer nécessairement les activités de service public au moyen des personnes publiques, utilisant un personnel
d'agents publics et une propriété d'État, mais à les confier à des entreprises privées.

Caractéristiques générales

Poids économique
Les services publics ont une place importante dans l'économie. En comptabilisant toutes les administrations
financées par les prélèvements obligatoires, on compterait 5,7 millions d'agents de la fonction publique[1].
Fin 2005, L'Insee recensait 5,1 millions de salariés titulaires de la fonction publique[2], selon la répartition suivante:
1. Fonction publique d'État : 2,5 millions
2. Fonction publique territoriale : 1,6 million
3. Fonction publique hospitalière : 1 million.
Ces chiffres ne recensent que les fonctionnaires, et non les contractuels, les élus ou les fournisseurs de services
financés indirectement par les prélèvements obligatoires. Or, l'Insee compte en France en 2005 un ratio de dépenses
des administrations publiques de 53,7 % du PIB[3] (au 2eme rang de l'Union européenne)[réf. nécessaire]. En
retranchant le service de la dette (2,8 % du PIB), le poids des administrations publiques dans l'économie nationale
Service public en France 82

serait de l'ordre de 50 % du PIB, intégrant également un certain nombre de prestations sociales[4],[5].

Importance politique
Théorisée par Léon Duguit en 1923[6], la notion de service public est un élément essentiel du droit administratif
français. La notion légale de service public, fondée sur l'idée d'intérêt général, est considérée comme la finalité
ultime de l’action de l'État[7] .
Elle s'appuie en France, sur une variété importante de statuts, concernant les personnes rendant ou pouvant rendre un
service public. On distingue notamment:
-les personnes élues démocratiquement, que cela soit au niveau de l'État ou des collectivités, ou nommées par
elles. Selon les principes de la démocratie représentative, elles ont le devoir de diriger ou de contrôler
l'ensemble de l'action publique. Elles reçoivent une indemnité fixée légalement.
-les salariés dits "titulaires" de la fonction publique appelés fonctionnaires, et intégrant la fonction publique
d'État (FPE), la fonction publique territoriale (FPT) et la fonction publique hospitalière (FPH). Leurs relations
avec leurs employeurs respectifs (État, administration ou collectivité) sont dérogatoires du droit du travail. Les
fonctionnaires peuvent appartenir à des corps.
-les salariés dits « non titulaires » de la fonction publique, ne disposant pas des mêmes statuts que les
fonctionnaires et appelés contractuels. Leurs relations avec leurs employeurs respectifs sont définies par un
contrat de travail, analogue au contrat de droit privé.
-les personnes non salariées de la fonction publique, mais exerçant une mission publique et recevant des
honoraires, en principe dans le cadre d'une profession libérale. Ce sont la plupart du temps des professions
réglementées, parfois soumises à des numérus clausus, ou encore à des rachats de charge.
-enfin, les salariés d'une entreprise privée,lorsque celle-ci se trouve chargée d'une mission de service public (cf
ci-dessous). Ils dépendent du droit du travail privé.
Il existe un nombre important de discussions et de controverses liés à la gestion des personnels de service public, par
exemple concernant le nombre de salariés de la fonction publique et leur évolution[8], les différences de statut et de
sécurité de l'emploi, ou de régimes de retraites, ou encore la fixation des indemnités des élus[9]. Ces thèmes ont une
place importante dans le débat politique français.

Modalités de gestion
Les services publics peuvent être gérés selon différentes modalités :
• Régie directe : un service public est dit en régie directe, ou encore exploité en régie, lorsqu'une personne publique
se charge de gérer elle-même, à ses risques et périls, en engageant les fonds, les moyens et le personnel
nécessaires.
C'est le mode de fonctionnement des services publics traditionnels d'État. Il s'oppose à la délégation de service public
très utilisée par les collectivités locales.
• Régie intéressée : La gestion est confiée à un régisseur qui est intéressé aux résultats de l'exploitation suivant les
conditions d'un contrat. L'administration supporte, en principe, les risques de l'exploitation.
• Affermage : la gestion est assurée par un fermier qui n'engage que les fonds de roulement.
• Concession : c'est un mode de gestion des services publics par lequel une collectivité publique, le concédant,
charge par convention, un individu ou une personne morale de droit privé, le concessionnaire, de faire fonctionner
un service public. Le concessionnaire se rémunère au moyen de redevances perçues sur les usagers; en
contrepartie, il accepte les frais et les risques de cette gestion.
• Établissement public : industriel et commercial (EPIC : SNCF ou EDF avant son changement de statut en 2004)
ou administratif (EPA : IGN). L'établissement public est un organisme administratif doté de la personnalité
morale, spécialisé dans la gestion d'un service public déterminé et ayant des prérogatives de puissance publique.
Service public en France 83

• Société d'économie mixte : les extensions des activités de l'État ou des collectivités locales les entraînent à
intervenir dans tous les domaines.
De façon à ne pas alourdir leur fonctionnement par des nationalisations, des étatisations, ou la création de
nouvelles structures administratives de droit public, une intervention financière est réalisée dans la gestion de
structures privées. La méthode la plus utilisée est alors celle de la société d'économie mixte, c'est-à-dire une
société anonyme bénéficiant d'une participation financière de l'État et/ou des collectivités locales.
• Les sociétés nationales : il s'agit de sociétés anonymes dont tout le capital appartient à une ou plusieurs personnes
de droit public
• en cas d'urgence, réquisition.
• autres modes dérogatoires: convention avec une association subventionnée choisie après appel d'offres public (ou
parfois et de manière irrégulière, sans appel d'offres), etc.

Éléments juridiques du service public


Article détaillé : droit du service public en France.

Généralités
Plusieurs types de services publics sont définis par la loi, qui en détermine les caractères généraux. Toutefois, le
pouvoir exécutif est largement exercé pour l'organisation des services publics.
On distingue traditionnellement les services publics administratifs entièrement soumis au droit public, et les services
publics industriels et commerciaux soumis à un régime mixte.

Usage de la langue française


Le décret du 3 juillet 1996 relatif à l'enrichissement de la langue française, en application de la loi Toubon, a rendu
obligatoire l'usage des termes en français, publiés au Journal officiel, dans les services publics de l'État en France
(articles 11 et 12 du décret)[10].

Les différents services publics en France


En France, les activités du service public, censées servir l'intérêt général , peuvent être classées en trois catégories :
1. Les services correspondant aux fonctions régaliennes : ce sont les fonctions de souveraineté de l'État. Elles sont
entièrement financées par l'impôt et assurées par des administrations publiques.
2. les services assurés essentiellement dans un contexte non marchand : il s'agit de services, pour l'essentiel gratuits,
financés principalement par l'impôt (ou les cotisations obligatoires). Les établissements relèvent du droit
administratif, mais ces services associent aussi des organismes privés (sous contrat) et des associations.
3. Les services assurés dans un contexte plus ou moins marchand : il s'agit de services financés principalement par
une activité commerciale, mais qui sont considérés comme devant être sous contrôle de la collectivité. Les
établissements publics, dits industriels et commerciaux, relèvent à la fois du droit administratif et du droit
commercial.
Service public en France 84

Les services publics propres aux fonctions régaliennes


Les fonctions régaliennes correspondent aux fonctions de souveraineté de l'État. Elles sont entièrement financées par
l'impôt et assurées par des administrations publiques. Dans cette catégorie on peut citer :
la Justice
les fonctions de sécurité intérieure
Police, Police nationale en France, Gendarmerie nationale, Police municipale (dépendant des municipalités),
Sapeurs-pompiers, Sécurité civile
la Défense nationale
Armée française,
la Diplomatie
les Finances publiques
(Trésor, monnaie, impôts)
L'Administration générale de l’État
Soit l'administration centralisée et décentralisée ainsi que celles des collectivités locales.
La gestion des Infrastructures
Les équipements ( Ponts et chaussées, Ports et voies navigables, Aéroports ) et l'entretien et la gestion de la
voie et du domaine publics.

Les services publics assurés dans un contexte non marchand


Le secteur non marchand regroupe des services, pour l'essentiel gratuits, financés principalement par l'impôt (ou les
cotisations obligatoires). Les établissements relèvent du droit administratif, mais ces services associent aussi des
organismes privés (sous contrat) et des associations. Dans cette catégorie on peut citer :

l'Enseignement

Enseignement primaire et secondaire


En France, le système éducatif ressort pour l'essentiel de la compétence du ministre de l'Éducation nationale. Il y a
cependant certains établissements d'enseignement qui dépendent d'autres ministères, et c'est notamment le cas pour
l'enseignement agricole.
Il existe tant des établissements publics que des établissements privés. L'existence de cette dualité remonte aux lois
Guizot (1833) et Falloux (1850), la justification étant notamment à l'époque d'ordre confessionnel.
Depuis 1959, la politique de l'État à l’égard de l’enseignement privé est régie par la loi Debré :
Pour les établissements privés sous contrat, l'État prend en charge ce qui est imposé par les programmes officiels, et
notamment les rémunérations des professeurs des disciplines inscrites au programme.
• Pour les établissements sous contrat simple, les enseignants, bien que rémunérés par l'État, sont des personnels de
droit privé, ayant un contrat de travail avec leur établissement privé.
• Pour les établissements sous contrat d'association, les professeurs sont soit des fonctionnaires (maîtres titulaires
de l'enseignement public, peu nombreux), soit des professeurs contractuels (de loin, les plus nombreux). Ces
derniers sont soumis aux mêmes exigences de diplômes que leurs homologues de l'enseignement public (les
concours sont toutefois distincts), et rémunérés par l'État selon les mêmes grilles indiciaires. En revanche, leurs
retraites dépendent du régime général et de caisses de retraite complémentaire, ce qui induit une différence tant
dans la rémunération nette (taux de cotisation plus fort) que dans les droits à retraite (retraite ordinairement plus
faible), le total pouvant équivaloir à plusieurs années de rémunération pour le professeur.
• Restent à la charge de l'école privée :
Service public en France 85

les activités non inscrites au programme scolaire (par exemple équitation, poterie, vannerie, art dramatique...)
les activités confessionnelles éventuelles
l'internat s'il y en a un
une partie des dépenses de personnel, que le forfait d'externat (contribution forfaitaire versée par les
collectivités locales) ne suffit pas toujours à couvrir
l'entretien des bâtiments (les établissements touchent souvent des subventions pour ce poste budgétaire, mais
qui restent très limitées au regard des besoins)
Il existe aussi des établissements hors contrat (peu nombreux) à financement purement privé. Certains accusent
parfois l'État de « faire payer les parents deux fois » : il prélève des impôts (le premier poste budgétaire de l'État est
celui de l'Éducation nationale) sans par ailleurs financer la totalité des frais d'éducation correspondants.

Enseignement supérieur et recherche


La loi Savary de 1984 établit un « service public de l'enseignement supérieur ». Ce service public comprend
l'enseignement et la recherche, mais aussi la diffusion de l'information scientifique, ou encore l'orientation des
étudiants. Il est assuré par les universités et les autres établissements publics d'enseignement supérieur.
En France, la recherche publique est assurée par trois types de structures, les fondations, les Universités et les centres
de recherche tel que l'INRA, le CNRS, l'IFREMER ou l'INSERM. De plus en plus, ces structures pour leur
financement doivent nouer des partenariats avec des acteurs privés.
Une autre source de financement public de la recherche se fait par l'intermédiaire de l'armée. Celle-ci finance des
recherches pas forcément liées à l'élaboration d'armement, ce qui est encore plus vrai aux États-Unis.

La Santé , la Sécurité sociale et l'Aide sociale


Articles détaillés : Sécurité sociale en France, Service public hospitalier et aide sociale en France.
Ce domaine recouvre la Santé (services hospitaliers) ; la Sécurité sociale (personnes privées sous tutelle) ainsi que
l'Aide sociale.
Le système de santé français n'est pas la norme, dans de nombreux pays, même très développés. Au Royaume-Uni,
par exemple, ce sont des assurances privées qui remplissent la mission de l'assurance maladie ou de l'assurance
vieillesse.
Le système français comprend deux volets : le premier a trait au financement des prestations de santé, le second
concerne la réalisation de ces prestations par les acteurs du système de santé.
Le financement des prestations de santé est assuré par les organismes de sécurité sociale. Le principal de ces
régimes, dit « régime général », est celui des travailleurs salariés. L'institution gestionnaire de ce régime est la
CNAMTS. D'autres régimes, appelés « régimes spéciaux », mutualisent le risque « santé » pour des catégories
socio-professionnelles spécifiques comme les fonctionnaires, artisans, professions libérales, agriculteurs et les
étudiants. Les personnes ne relevant d'aucun régime d'assurance maladie comme les étrangers et les SDF peuvent
bénéficier de la CMU ou de l'aide médicale d'État.
La réalisation des prestations de santé est assurée par des professionnels de santé exerçant soit à titre libéral (ex. :
médecins, dentistes, sages-femmes, paramédicaux) soit dans des institutions (établissements de santé, établissements
et services sociaux et médico-sociaux). L'activité des uns et des autres est financée en grande partie par les fonds
issus de la sécurité sociale, ce qui en retour les soumet à des règles particulières :
• les professionnels de santé ne peuvent percevoir des fonds de la sécurité sociale qu'à condition d'avoir été
conventionnés par elle dans les conditions prévues par le Code de la sécurité sociale et selon les termes des
conventions négociées régulièrement par elle avec les organisations professionnelles représentatives de chaque
profession ;
Service public en France 86

• les institutions sont soumises à un régime d'autorisation administrative, de contrôle, de tutelle et de tarification qui
conditionne l'attribution des ressources qui leur sont nécessaires.
Les financeurs et les acteurs de la santé sont chargés de la mise en œuvre d'une politique de santé publique dont le
contenu résulte en dernier lieu de la loi no 2009-879 du 21 juillet 2009. Cette politique globale se décline en deux
thèmes :
• d'une part, les interventions sanitaires qui impliquent les professionnels de santé et les établissements de santé
(hôpitaux publics, cliniques privées), dans une perspective de prévention et de soin ;
• d'autre part, les interventions sociales et médico-sociales qui impliquent les établissements et services sociaux et
médico-sociaux dans une perspective d'accueil et d'accompagnement des personnes en situation de handicap, de
dépendance (personnes âgées) ou d'exclusion sociale.
Pour ce qui concerne les établissements sanitaires (établissements de santé au sens du code de la santé publique), ils
peuvent se voir confier des missions de service public :
• s'il s'agit d'établissements de santé publics (centres hospitaliers régionaux, centres hospitaliers universitaires,
hôpitaux locaux, hôpitaux militaires), ils participent obligatoirement aux missions de service public hospitalier
définies à l'article L.6112-1 du code de la santé publique ;
• s'il s'agit d'établissements de santé privés (cliniques), leur participation à ces missions de service public est
subordonnée à leur qualification d'« établissements de santé privés d'intérêt général » ou à la mise en place de
conventions. Les établissements de santé privés qui ne bénéficient d'aucune de ces formes juridiques sont réputés
ne pas appartenir au service public.
Pour ce qui concerne les établissements et services sociaux et médico-sociaux au sens de l'article L. 312-1 du code
de l'action sociale et des familles (CASF), il en va différemment. Compte tenu de l'importance des prérogatives
exercées sur ces établissements et services par les préfets de département et les agences régionales de santé (ARS) en
matière d'autorisation, de surveillance, de contrôle, de tutelle et de tarification, dès leur ouverture puis tout au long
de leur activité, ils sont nécessairement liés à l'Administration par un mandat administratif[11] qui se substitue aux
formes traditionnelles de la délégation et de la concession de service public. Quant à leurs missions, elles sont
nécessairement d'intérêt général ainsi qu'ont pu le relever les observateurs les plus attentifs[12].
Cette distinction des régimes d'appartenance au service public des établissements de santé et des établissements et
services socaux et médico-sociaux est d'importance. En effet, si dans le secteur sanitaire les hôpitaux publics sont
nombreux, en revanche dans le secteur social et médico-social les acteurs privés sont majoritaires. En moyenne, les
associations regroupent 60 % des effectifs accueillis ; elles jouent un rôle clé dans le secteur du handicap où elles ont
la charge de près de 90 % des places ; dans le secteur des personnes âgées, elles représentent 33 % des places, les
maisons de retraite publiques 37 % et les établissements privés à but lucratif environ 30 %[13].

La Culture
La Culture (musées, théâtres, maisons de jeunes...) recouvre des services publics à vocation culturelle. Certains sont
des établissements d'enseignement, notamment pour la musique. D'autres visent plutôt la diffusion des œuvres
artistiques, avec les théâtres et opéras publics. D'autres enfin assurent à la fois des missions de conservation, de
présentation et de mise à disposition d'œuvres, comme les musées, les services d'archives, les STAP et les
bibliothèques.

Sport et loisirs
Article détaillé : organisation du sport en France.
Les fédérations sportives peuvent bénéficier d'un agrément et au-delà recevoir une délégation de pouvoirs de
l’État[14], ce qui leur fait participer au service public du sport. Les collectivités locales peuvent aussi assurer la
gestion et la mise à disposition d'équipements sportifs.
Des équipements de loisirs peuvent être des services publics, comme les campings municipaux.
Service public en France 87

L'environnement
Le domaine recouvre entre autres la gestion du patrimoine environnemental, le service de l'eau potable et de
l'assainissement.
Article détaillé : Eau potable en France.
• Gestion du patrimoine environnemental : Forêt domaniale, Parcs naturels et les parcs et jardins publics
• Le service public de l'eau consiste :
à approvisionner les usagers en eau potable et à assurer ensuite l'assainissement des eaux usées. Il occupe une
place à part en France car il n'est pas géré de manière centralisée. C'est en effet la commune ou l'établissement
intercommunal qui fait le choix du mode de gestion : soit en gestion directe par régie, surtout dans les petites
communes, soit en gestion indirecte par délégation de service public, en particulier dans les grandes
agglomérations.
Le mode délégué est utilisé depuis le XIXe siècle. Il a permis à deux sociétés transnationales de voir le jour : la
Lyonnaise des eaux créée en 1880 (groupe Suez) et la Compagnie générale des eaux qui remonte à 1853
(groupe Veolia). Un troisième fournisseur est la Société d'aménagement urbain et rural (groupe SAUR, filiale
du groupe Séché), fondée en 1933. Ce mode de gestion concerne les trois quarts des usagers.
Plusieurs études, reprises dans le rapport Tavernier sur le financement et la gestion de l'eau (Assemblée
nationale, 2001), estiment que le prix de l'eau est inférieur dans le cadre d'une régie, surtout pour de petites
communes[15]. L'étendue de la différence de prix varie toutefois d'une étude à l'autre.
Les pouvoirs publics jouent un rôle d'encadrement du service public de l'eau. Le cadre législatif est déterminé
par les lois du 16 décembre 1964 et du 3 janvier 1992 ainsi que par la directive-cadre européenne du 23
octobre 2000. Six agences de l'eau (Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-Bretagne,
Rhône-Méditerranée-Corse, Rhin-Meuse et Seine-Normandie) mettent en œuvre la politique de l'eau. Au
niveau régional, les agences régionales de santé (ARS) contrôlent la qualité de l'eau distribuée aux usagers.

Les services publics assurés dans un contexte plus ou moins marchand


ce sont des services financés principalement par une activité commerciale, mais qui sont considérés comme devant
être plus ou moins réglementés et sous un certain degré de contrôle de la part de la collectivité publique. Les
établissements publics, dits industriels et commerciaux, relèvent à la fois du droit administratif et du droit
commercial. Dans cette catégorie on peut citer :

les Transports et l'énergie


• Transports urbains, transports ferroviaires régionaux (TER), ramassage scolaire ;
• La SNCF est un EPIC mis en concurrence depuis mars 2003 uniquement sur le transport du Fret.
• Le Réseau ferré de France est lui aussi un EPIC.
• L'Aviation civile - Pour le service de gestion du trafic aérien l'application d'une réglementation européenne va
entraîner sa privatisation, les technologies informatiques embarquées suppléeraient en partie cette diminution de
service.
• l'Énergie
soit la production et la distribution du gaz et de l'électricité ;
EDF et Gaz de France, anciennement EPIC, furent transformées en sociétés anonymes en août 2004. Les
activités de distribution sont en voie de filialisation.
Réseau de transport d'électricité est une filiale d'EDF depuis septembre 2005.
Dans le cas des réseaux, dont la construction, l'entretien et la modernisation sont assurés par des sociétés publiques,
la séparation organique entre la gestion des réseaux proprement dite d'une part, et celle des services liés à ces réseaux
d'autre part (exemple en France de EDF/RTE ou SNCF/RFF) répond au modèle promu par l'Union européenne et
Service public en France 88

tend à se répandre. Il s'agit de séparer les activités relevant d'un monopole naturel (le réseau) des activités où la
concurrence est possible à organiser (les services). Pour les tenants du modèle de la société intégrée, ces scissions
nuisent à l'efficacité (coûts de coordination, de négociations, bataille juridique, création d'un rapport
fournisseur/client, perte de relation avec l'usager, utilisation moins optimale du réseau) et à la qualité de service. Des
pays reviennent en arrière sur ces politiques face aux problèmes rencontrés (exemple du rail en Nouvelle-Zélande).
Leurs adversaires répondent que ces problèmes existaient avant, mais le mode de décision bureaucratique qui les
masquait aurait en plus l'inconvénient d'être inefficace. En outre la mise en place d'un rapport fournisseur/client
permettrait de mieux prendre en compte les attentes des usagers/clients. Il est possible que ce type de privatisation
progressive soit plus douce à faire accepter (car plus masquée) et à gérer.

la Services postaux
Le service public des PTT a été scindé en deux entités distinctes dans les années 1970, du fait de leur moindre
complémentarité par rapport au passé. Par la suite, à la suite de la loi du 2 juillet 1990, l'administration des PTT a été
remplacée par deux établissements autonomes de droit public (EADP), La Poste et France Télécom, sous la tutelle
du ministère de l'industrie.
Quinze ans plus tard:
La Poste
désormais en concurrence sur ses trois métiers : le transport du colis, le courrier, la banque et les assurances.
Son avenir à long terme nécessite d'importants efforts de rationalisation dans un contexte social difficile.
Les fermetures de bureaux de poste qui en découlent font craindre de graves conséquences notamment en
milieu rural.
Le service public de la poste s'inscrit dans le service universel postal défini par l'Union européenne.
Depuis le 1er mars 2010, La Poste est une société anonyme à capitaux 100 % publics.
France Télécom
qui n'est plus une entreprise publique depuis 2004 : L'État (dont ERAP) ne détient plus que 27,3 % de son
capital. À terme, il est prévu que l'État se désengage totalement de cette entreprise. France Télécom a été mis
progressivement en concurrence avec des sociétés de communication françaises et étrangères.
Cette réforme d'envergure, visant à ouvrir ces services à la concurrence et définie par les instances de Union
européenne, s'est faite sans trop de heurts sociaux, jusqu'à la crise sociale de 2009-2010, marquée par les
conséquences de "nouvelles méthodes de management" et la médiatisation d'une vague de suicides dont le caractère
effectif est discuté par certains observateurs[16].
Les deux entreprises publiques emploient toujours des collaborateurs dépendant de deux statuts. Les
fonctionnaires[17] ont pu choisir entre le maintien sur leur ancien grade et l'évolution vers une nouvelle classification
des postes et la grande majorité a préféré cette dernière solution. La proportion des salariés croît globalement dans
l'effectif (2004 : 33,7 %, 2005 : 39,2 %, 2006 : 37,08 %).
La politique des "ressources humaines" de La Poste tend à un rapprochement des modalités de gestion des deux
groupes de collaborateurs en matière de sélection, promotion et rémunération.
Service public en France 89

Radio, télévision et télécoms


Article détaillé : Télévision en France.
• Le groupe Radio France
• Radio France internationale, gérée par la Société de l'audiovisuel extérieur de la France
• Le groupe France Télévisions comprenant Réseau Outre-Mer première
• Arte (association relative à la télévision européenne)
• Le Conseil supérieur de l'audiovisuel
• Le domaine des télécommunications : téléphone, radiodiffusion, télévision publique et des réseaux numériques.

Autres missions de service public


Nombreuses sont les missions plus ponctuelles ou plus spécifiques de service public dont les finalités et modes
d'exercice varient en fonction des domaines concernés :
• Les Chambres consulaires ;
• Météo-France.

Notes et références
[1] L'emploi public (http:/ / www. lesechos. fr/ regions/ atlas/ atlas_02_05_2004. htm), Les Échos.
[2] Insee - Effectifs de la Fonction publique par catégorie statutaire, fin 2005 (http:/ / www. insee. fr/ fr/ themes/ tableau.
asp?ref_id=NATTEF03137& reg_id=0)
[3] Insee - Dépenses des administrations publiques au sein de l'Union européenne 2005-2006 (http:/ / www. insee. fr/ fr/ themes/ tableau.
asp?ref_id=CMPTEF08311& reg_id=98)
[4] Insee - Dépenses et recettes des Administrations publiques 2001-2007 (http:/ / www. insee. fr/ fr/ themes/ comptes-nationaux/ tableau.
asp?id=1. 607)
[5] Insee - Le PIB par Ressources et emplois de biens et services à prix courants 2001-2007 (http:/ / www. insee. fr/ fr/ themes/
comptes-nationaux/ tableau. asp?id=1. 101)
[6] Traité de droit constitutionnel, Tome 2, p. 54 Léon Duguit
[7] Le Conseil d'État - Réflexions sur l’intérêt général (http:/ / www. conseil-etat. fr/ ce/ rappor/ index_ra_li9902. shtml)
[8] Vers une "refondation de la Fonction publique" (http:/ / www. premier-ministre. gouv. fr/ information/ actualites_20/
vers_une_refondation_fonction_57549. html), sur le site premier-ministre.gouv.fr du 19 septembre 2007
[9] Grille des indemnités et avantages des principales catégories d'élus. (http:/ / www. linternaute. com/ actualite/ dossier/ 05/ salaires-politiques/
salaires. shtml) L'internaute, Novembre 2005
[10] Décret no 96-602 du 3 juillet 1996 relatif à l'enrichissement de la langue française (http:/ / legifrance. gouv. fr/ affichTexte.
do?cidTexte=JORFTEXT000000378502& categorieLien=id), sur le site legifrance.gouv.fr, consulté le 29 juin 2013
[11] Thèse de Marguerite Canedo, Le mandat administratif, Bibl. de droit public, LGDJ, 2001.
[12] Michel Lévy, « La loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale : changement et/ou continuité », dans Revue de Droit
sanitaire et social, 2002, p. 423 et s.
Olivier Poinsot, « L'action sociale et médico-sociale : un service public industriel et commercial ? », dans J.C.P. éd. A 45 du 7 novembre 2005,
p. 1654 et s.
Olivier Poinsot, « Les institutions privées et le service public de l'action sociale et médico-sociale », dans Revue générale des collectivités
territoriales, 37, nov.-déc. 2005, p. 415 et s.
[13] Rapport au Sénat de M. Blanc, octobre 2001, p. 11.
[14] Code du sport, art. L.131-8 à L.131-13 (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichCode.
do;jsessionid=9B31ED3FF2B89E6B95A32751F8D06A12. tpdjo11v_3?idSectionTA=LEGISCTA000006167036&
cidTexte=LEGITEXT000006071318& dateTexte=20120102) et L.131-14 à L.131-21 (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichCode.
do;jsessionid=9B31ED3FF2B89E6B95A32751F8D06A12. tpdjo11v_3?idSectionTA=LEGISCTA000006167037&
cidTexte=LEGITEXT000006071318& dateTexte=20120102).
[15] Rapport Tavernier (http:/ / www. assemblee-nationale. fr/ rap-info/ i3081. asp#P328_35250).
[16] France Télécom: la fausse vague de suicides (http:/ / www. slate. fr/ story/ 16799/ france-telecom-lombard-suicide-informations) Slate.fr,
27/02/2010
[17] à La Poste,63 % des effectifs en 2006
Police administrative en France 90

Police administrative en France


La police administrative est l'activité administrative qui vise à prévenir les troubles à l'ordre public. Depuis le Code
des délits et des peines français de 1795, elle est distincte de la police judiciaire. Cette distinction fonctionnelle, qui
répond à la distinction entre prévention des crimes et des délits et répression de ces derniers, est néanmoins mise à
mal dans de nombreux cas. Ainsi, la gendarmerie nationale a des missions à la fois de police administrative
(prévention) et de police judiciaire (répression). De même, un contrôle d'identité peut être effectué sous l'angle d'une
mission de police administrative, ou sous l'angle d'une mission de police judiciaire, selon les situations.

Généralités
La police administrative est une activité qui vise à assurer le maintien de l’ordre public, sans tendre à la recherche ou
à l’arrestation de l’auteur d’une infraction déterminée. Cette définition téléologique, qui vise l’activité, le but, de la
police administrative, prend en considération les définitions fonctionnelles et organiques données :
• La police administrative désigne une certaine activité liée à la sécurité publique.
• La police administrative désigne les organes investis de l’activité de police.

La notion d'ordre public


La police administrative est définie par le but d'ordre public qui est selon l'article L.2212-2 du code général des
collectivités territoriales d'assurer « le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique ». La sûreté renvoie à
la limitation des désordres, la sécurité à la limitation des risques d'accidents, la salubrité à la limitation des risques de
maladie. Le bon ordre est une notion moins précise qui a permis d'étendre le champ d'application de la police
administrative en prenant en compte la moralité, l'esthétique et la protection des individus contre eux-mêmes.
Initialement, le juge administratif n'acceptait de prendre en compte l'immoralité que si celle-ci risquait de provoquer
un désordre matériel. Elle accepte aujourd'hui de prendre en compte la moralité notamment pour le cinéma (CE, 18
décembre 1959, Société des films Lutetia[1]) si cela est justifié par des circonstances locales. La moralité est
également contrôlée par le biais du respect de la sauvegarde de la « dignité humaine » depuis l'arrêt Commune de
Morsang-sur-Orge ; Ville d'Aix-en-Provence (CE, 27 octobre 1995) à propos du « lancer de nains ».
Le Conseil d'État prend également en compte les préoccupations d'esthétique (CE 2 août 1924, Leroux, CE, 18
février 1972, Chambre syndicale des entreprises artisanales du bâtiment de la Haute-Garonne : le Conseil d'État
annule un arrêté du maire de Toulouse qui réglementait de façon très précise dans un but esthétique les dimensions et
la forme des monuments funéraires dans le cimetière). Mais cette jurisprudence, ancienne, est actuellement remise en
cause par la loi du 19 décembre 2009 qui donne au maire un pouvoir de police sur les monuments sous le contrôle du
juge administratif.
Il a également été admis la légalité des actes de police administrative visant à protéger les individus contre
eux-mêmes (CE 22 janvier 1982 Auto défense [réf. souhaitée] et CE 9 juillet 2001, Préfet du Loiret), protéger une
personne mise en examen ou inculpée (TC 19 octobre 1998, veuve Laroche[2]) ou protéger des lieux d'une infraction
possible (TC 12 décembre 2005, Préfet de Champagne-Ardennes).
Police administrative en France 91

Police administrative et police judiciaire


La police judiciaire est chargée de constater une infraction déterminée ou d'en rechercher (ou arrêter) les auteurs.
Elle a donc un but répressif qui s'oppose au but préventif de la police administrative.
La distinction est essentielle pour la compétence contentieuse qui relèvera tantôt du juge administratif tantôt du juge
judiciaire, ainsi que pour la responsabilité qui est plus facilement engagée par les activités de police administrative.

Opérations mixtes
La distinction entre les deux est cependant parfois délicate. En effet, elle est souvent exercée par les mêmes agents
(policiers, gendarmes) et une opération de police administrative peut se transformer en opération de police judiciaire.
Ainsi, des policiers qui procèdent à « des fouilles à corps » (ou palpations de sécurité) à l'entrée d'un stade le font
dans le cadre de leur pouvoir de police administrative (prévention des violences), mais s'ils trouvent des stupéfiants
sur un supporter, son arrestation constituera une opération de police judiciaire (poursuite d'une infraction). Ou
inversement une opération de police judiciaire peut se transformer en opération de police administrative. On peut
citer par exemple l'enlèvement et la mise en fourrière d'un véhicule (opération de police judiciaire) puis à partir de la
mise en fourrière, on a la gestion du véhicule (opération de police administrative).

Jurisprudence relative à la distinction du type d'opération de police


En 1951, à l'occasion de l'arrêt consorts Baud[3], le Conseil d'État a dégagé le critère de la « finalité » de l'opération.
Ce critère a été repris la même année par le Tribunal des conflits lors de l'arrêt Dame Noualek[4] et par la Cour de
cassation lors de l'arrêt Giry[5].

Caractéristiques de la police administrative


La police administrative se manifeste par l'édiction de prescriptions unilatérales. Ce peut être des décisions
administratives réglementaires (décrets, arrêtés, ...) ou individuelles (autorisation individuelle, visa ou licence
d'exploitation, permis, contrôle d'identité, fouille à corps, ...). Le pouvoir de police ne peut pas être concédé à un
particulier.
Le pouvoir de police administrative peut être général ou spécial ; dans ce cas, il ne s'applique qu'à certaines
catégories de personnes (étrangers...), certains lieux (gares, aéroports, ...), certaines activités (chasse, pêche,
cinéma...).
L'administration a le devoir d'exercer son pouvoir de police mais son refus n'est illégal que si ce refus a entraîné un
manquement à ses obligations légales de maintien de l'ordre public. Également, le refus de prendre une mesure de
police n'a pas à être motivé. Celle-ci n'est jamais créatrice de droits et peut donc toujours être retirée, l'administration
n'engageant sa responsabilité qu'en cas de faute lourde.
Police administrative en France 92

Les titulaires du pouvoir de police


Le pouvoir de police est réparti entre plusieurs titulaires.

Au niveau national
Le Premier ministre en sa qualité de titulaire du pouvoir réglementaire général (article 37 de la Constitution du 4
octobre 1958) exerce le pouvoir de police au niveau national[6]. Les autorités de police spéciale sont différentes :
ainsi, c'est le ministre de la Culture qui est chargé de la police du cinéma ; le ministre de l'Intérieur, la police des
étrangers.

Au niveau départemental
Le président du conseil général est une autorité de police depuis la loi du 2 mars 1982 dans le domaine de la
circulation sur les routes départementales hors agglomération.
Le préfet est l'autorité de police au niveau départemental. Pour la circulation sur les routes nationales hors
agglomération mais surtout pour de nombreuses polices spéciales (chasse, pêche, environnement, sanitaire, et par
son contrôle de la police municipale).
Le pouvoir du préfet s'étend également sur les eaux continentales (CAA Nantes, 5 décembre 2006, Fédération
française motonautique).

Au niveau communal
Le maire l'exerce au niveau communal.
Dans les communes de plus de 20 000 habitants, toutefois, ainsi que dans certaines communes plus petites, le
personnel de la police relève de la fonction publique d'État même s'il exécute les arrêtés de police du maire. Le préfet
assure le respect de la tranquillité publique.
À Paris, le maire ne dispose que de pouvoirs très limités en matière de police : police des foires et des marchés,
salubrité des voies publiques[7]. Les autres pouvoirs appartiennent au préfet de police.

Autres exemples du rôle de police administrative


• Pour prévenir de dangers, le préfet est susceptible d'instaurer un plan Orsec ;
• La dissolution de clubs de supporters de fait ;
• L'internement d'office pour prévenir l'ordre public ;
• Le retrait du permis de conduire ;
• Obtenir la fermeture de débits de boissons ;
• etc.

Jurisprudence
Plusieurs arrêts du Conseil d'État (CE) ou du Tribunal des conflits (TC) ont posé les bases de la jurisprudence
relative au rôle de police administrative.

Arrêts fondamentaux relatifs à la police administrative


• CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains. Le préfet a émis un arrêté interdisant les jeux d'argent dans le
département, sauf dans les communes balnéaires. Le maire de Néris-les-Bains a étendu cette interdiction à sa
commune. Le Conseil d'État confirme la décision du maire, faisant qu'une autorité administrative peut aggraver
une mesure de police prise par l'autorité supérieure (en revanche le maire n'aurait pas le pouvoir de diminuer une
telle mesure).
Police administrative en France 93

• CE, 19 février 1909 : Abbé Olivier[8] : Pouvoir de police et liberté des cultes. Le maire de Sens interdit les
manifestations religieuses. L'abbé Olivier obtient du Conseil d'État l'annulation de l'arrêté, au motif d'une atteinte
à la liberté disproportionnée, d'autant qu'elle touche une manifestation traditionnelle.
• CE, 8 août 1919, Labonne[9] : Existence d'un pouvoir réglementaire de police au plan national. Le sieur Labonne
s'est vu retirer son autorisation de conduire suite à un arrêté préfectoral découlant d'un décret du chef de l'État.
• CE, 19 mai 1933, Benjamin. Le maire de Nevers prend un arrêté interdisant au sieur Benjamin une conférence. Le
Conseil d'État rappellera que les libertés, dont celle d'expression, priment par rapport aux mesures de police, et
que l'administration doit s'attacher à un contrôle d'une proportionnalité des mesures prises.
• CE, 7 février 1936, Jamart. Le sieur Jamart s'est vu refuser personnellement l'entrée d'un ministère. Le Conseil
d'État a rappelé que si les ministres n'exercent aucun pouvoir règlementaire, il leur appartient cependant d'édicter
des mesures en tant que responsable de leur ministère. Ces mesures ne doivent pas excéder leur pouvoir.
• CE, 22 juin 1951, Daudignac. Le maire de Montauban a compliqué les règles pour les photographes filmeurs sur
la voie publique. Le Conseil d'État a rappelé que la liberté du commerce et de l'industrie ne doit pas être entravée.
• CE, 18 décembre 1959, Société « Les Film Lutetia » et syndicat français des producteurs et exportateurs de films.
La ville de Nice interdit la projection d'un film qui avait pourtant reçu un visa d'exploitation. La décision est
confirmée en raison de la possibilité de prévenir des troubles locaux.
• 24 juin 1960, Société Frampar[10] : Saisie des journaux, distinction entre police administrative et police judiciaire.
• CE, 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge. Le maire de Morsang-sur-Orge obtient l'interdiction du
lancer de nain dans les boîtes de nuit de sa commune, au nom de l'ordre public.

Autres arrêts concernant la police administrative


• TC, 30 juillet 1873, Pelletier[11] : le général commandant l'état de siège dans le département de Seine-et-Oise a
fait saisir les journaux que le sieur Pelletier s'apprêtait à publier : distinction entre faute personnelle et faute de
service.
• 22 mai 1912 : Malinge contre Gérardin : Sur les pouvoirs de police en matière d'ébriété sur la voie publique.
• 28 février 1919 : Dames Dol et Laurent[12] : Pouvoirs de guerre et circonstances exceptionnelles justifiant une
police des mœurs plus rigoureuse.
• CE, 30 juin 1967, Dame Veuve Huguet[13] : refus d'un policier municipal de relever l'identité d'un témoin d'un
accident. La requête est rejetée car mal dirigée (contre l'État alors qu'il aurait fallu qu'elle soit dirigée contre la
commune).
• TC 26 mars 1990, D., n°2599 : M. D. est blessé à l'occasion d'une ronde de gardiens de la paix, effectuée dans la
cadre d'une mission de police administrative. M. D. est admis à se retourner contre l'administration.
• 19 octobre 1998 : Bolle-Laroche[14] : la veuve de Bernard Laroche, tué en marge de l'affaire Grégory saisit le
Tribunal des conflits. L'arrêt distingue selon les cas la nature des manquements : un manque de protection relève
des juridictions administratives, tandis qu'une enquête en cours relève de la juridiction répressive. La Cour de
cassation a confirmé cette jurisprudence nouvelle qui se dégage, par l'arrêt du 23 février 2001, consorts
Bolle-Laroche[15].
• TC 23 fév. 2003, n°C3333, Commune de Chalifert : un garde champètre, qui n'a pas compétence pour dresser un
procès verbal, exerce une mission de police administrative.
• TC 12 décembre 2005[16] : la recherche d'une prétendue défaillance des services de police à organiser et à assurer
la protection d'un magasin, plutôt que dans leur éventuelle incapacité à rechercher et arrêter les auteurs de
cambriolages dont ce magasin est l'objet se rattache essentiellement à l'activité de police administrative.
Police administrative en France 94

Les limites du pouvoir de police


Le pouvoir de police doit être limité pour préserver les libertés individuelles et collectives. Ces limites ont été
dégagées par la jurisprudence qui les a tempérées selon les circonstances et la valeur de la liberté protégée. Elles sont
faites par un contrôle juridictionnel, des buts, des motifs et des moyens.
Ces limites peuvent parfois être profondément allégées notamment lors de l'état de siège et l'état d'urgence.

Notes et références
[1] Voir l'arrêt Société des films Lutetia (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichJuriAdmin. do?idTexte=CETATEXT000007637342) sur
Légifrance
[2] Au cours l'affaire Grégory, M. Laroche avait été relâché d'une garde-à-vue, et est abattu. L'État n'avait pas suffisamment protégé les
personnes relevant de la présomption d'innocence.
[3] CE, 11 mai 1951, arrêt consorts Baud
[4] TC 7 juin 1951, arrêt Dame Noualek.
[5] Cassation civ. 23 novembre 1956
[6] Décision du Conseil d'État, 8 août 1919, Labonne, qui concernait à l'époque le président de la République.
[7] Voir la décision du Conseil d'État du 11 février 1998, Ville de Paris contre Association des artistes-peintres de la place du Tertre.
[8] Voir l'arrêt sur Légifrance.
[9] Voir l'arrêt sur Légifrance.
[10] Voir l'arrêt sur Légifrance.
[11] Voir l'arrêt Pelletier (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichJuriAdmin. do?idTexte=CETATEXT000007607581) sur Légifrance.
[12] Voir l'arrêt sur Légifrance.
[13] Voir la requête CE, 30 juin 1967, Dame Veuve Huguet, n°68509 (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichJuriAdmin.
do?oldAction=rechJuriAdmin& idTexte=CETATEXT000007638803) sur Légifrance
[14] Voir l' arrêt 03088 (http:/ / legifrance. gouv. fr/ affichJuriAdmin. do?idTexte=CETATEXT000007604809) sur Légifrance
[15] Voir l' arrêt n°99-16165 du 23 février 2001 (http:/ / legifrance. gouv. fr/ affichJuriJudi. do?idTexte=JURITEXT000007042087) sur
Légifrance
[16] Voir l'arrêt TC 12 décembre 2005 n°C3494 (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichJuriAdmin. do?idTexte=CETATEXT000007608934)
sur Légifrance

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Autorité administrative indépendante en France 95

Autorité administrative indépendante en France


Pour les articles homonymes, voir Autorité (homonymie).
Selon le Conseil d’État, les Autorités Administratives Indépendantes (AAI) sont des « organismes administratifs
qui agissent au nom de l'État et disposent d'un réel pouvoir, sans pour autant relever de l'autorité du gouvernement
»[1].
Le terme d'AAI est utilisé par le législateur français de façon explicite depuis la création de la CNIL (Commission
nationale informatique et libertés) en 1978, mais recouvre d'autres organisations plus ou moins similaires.

Caractérisation
En France, cette notion d'autorité administrative indépendante est apparue dans les années 1970, sans être clairement
définie à l'époque par la loi ou la jurisprudence. Ces structures résultent le plus souvent du mouvement
d'agencification, issu de la doctrine anglo-saxonne du New Public Management[2].
La plupart des États modernes disposent d'autorités administratives indépendantes ou d'équivalents (agences
indépendantes ou agences régulatrices (en) (regulatory agencies ou independant regulatory commissions) aux
États-Unis, quangos (quasi non-governmental organisation ou « organisation quasi-non gouvernementale »)
dans les pays du Commonwealth, etc.)
En l'absence de définition commune et de cadre juridique commun[3], on peut caractériser une autorité administrative
indépendante par trois critères.

Autorité
Une autorité administrative indépendante peut prendre des décisions exécutoires, ce qui la distingue des juridictions,
dont les décisions ont l'autorité de la chose jugée, et de l'administration consultative, ne donnant que des avis.
Néanmoins, une autorité administrative indépendante peut posséder également des compétences juridictionnelles et
consultatives, comme la Commission bancaire.
Le pouvoir réglementaire qui peut être attribué à certaines AAI pourrait venir concurrencer celui du Premier
ministre, il doit donc être selon le Conseil constitutionnel limité à un domaine précis[4]. Son pouvoir ne s’apparente
pas à un pouvoir réglementaire autonome mais au seul pouvoir d’exécution des lois, et il est de plus utilisé dans un
but de régulation. Cette notion de régulation manifeste la volonté pédagogique des AAI qui veulent échapper au
vocabulaire du contentieux mais cache souvent de vraies décisions administratives.

Administrative
Selon le rapport du sénateur Gélard sur les AAI[5], la nature administrative de celles-ci signifie que, si celles-ci ne
sont pas soumises à un pouvoir hiérarchique ministériel, elles agissent cependant au nom de l'État et engagent sa
responsabilité. En outre, d'après ce même rapport, « le mode de désignation de nombreux membres de ces autorités,
qui fait appel aux autorités politiques (président de la République, présidents des assemblées, Premier ministre,
ministres) et aux plus hautes autorités juridictionnelles, contribue également à leur donner un caractère administratif
».
La plupart des autorités administratives indépendantes en France font généralement partie intégrante de l’État et ne
sont pas des établissements publics dotés de la personnalité morale. En conséquence elles n'ont le plus souvent pas
de patrimoine, ne peuvent agir en justice, ni conclure un contrat.
Toutefois, la loi peut leur donner certains éléments de la personnalité comme le pouvoir de recruter ses agents ou une
autonomie financière qui résulte du fait que les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du
contrôle des dépenses engagées ne lui sont pas applicables[6]. Le critère de la personnalité morale fait donc l'objet
Autorité administrative indépendante en France 96

d'un débat: par exemple, l'Autorité des marchés financiers, définie comme autorité publique indépendante par l'
article 2 de la loi n°2003-706 du 1er août 2003 [7], est souvent considérée comme une AAI[8], mais possède la
personnalité morale.

Indépendante
Bien qu’à l’intérieur de l'État, « l'indépendance de l'autorité implique d'abord l'absence de toute tutelle ou pouvoir
hiérarchique à son égard de la part du pouvoir exécutif. Une AAI ne reçoit ni ordre, ni instruction du gouvernement
»[9]. Cette indépendance est voulue par l'État pour offrir une crédibilité et une légitimité à ces organismes évoluant
dans des domaines sensibles ou soumis à des changements économiques et juridiques importants tels que les
processus de déréglementation et d'ouverture à la concurrence. Cette indépendance s'entend sur deux plans :
1. indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. En effet, la tâche de régulation de certains secteurs sensibles ou
sujets à des changements économiques ou juridiques n'est pas compatible avec une gestion politique des dossiers.
2. indépendance vis-à-vis des acteurs ou des entreprises du secteur concerné. Il s'agit ici d'éviter le phénomène de
capture du régulateur par certains intérêts afin de maintenir une capacité impartiale d'arbitrage et de régulation.
De surcroît, dans le cas de la régulation économique de certains secteurs, la création d'une AAI tient à la nécessité
de séparer la fonction de régulateur de la fonction d'actionnaire réunies au sein de l'État dans un secteur que l'on a
ouvert à la concurrence, mais où la place dominante reste occupée par une entreprise publique dont l'État détient
encore la majorité des parts. C'est le cas par exemple de l'énergie avec les entreprises EDF et GDF-SUEZ. Au
regard de cette seconde exigence, la loi française reste néanmoins lacunaire. Mme Marie-Anne Frison-Roche
relève ainsi que les lois relatives aux AAI « surabondent en dispositifs pour protéger les autorités administratives
indépendantes contre l'intrusion du Gouvernement mais, d'une part, les rapprochent relativement peu du
Parlement et, d'autre part, les protègent relativement peu de la mission des entreprises ou groupes de pression
concernés par leur action ».
Cette indépendance se traduit ensuite :
1. dans la composition de l'autorité, généralement collégiale. Les membres du collège bénéficient en outre d'un
mandat irrévocable. Le Conseil d'État a retenu cette exigence même en l'absence de texte[10].
2. par une indépendance fonctionnelle, dont le Conseil d'État estime qu'elle tient davantage à l'adéquation des
moyens de chaque autorité à ses missions qu'à l'attribution de ressources propres.

Rapport du Parlement sur les AAI


René Dosière, député apparenté PS, et Christian Vanneste, député UMP, ont été chargés par le Comité d'évaluation
et de contrôle de l'Assemblée nationale, présidé par Bernard Accoyer, de rédiger un rapport sur les autorités
administratives indépendantes (AAI).
Les autorités administratives indépendantes (AAI) - une quarantaine d’organismes aussi divers que la Cnil ou le CSA
- doivent faire l’objet de “certains regroupements” et d’une maîtrise de leurs dépenses, préconise un rapport
parlementaire publié le 28 octobre 2010.
L’utilité de ces AAI est “désormais démontrée” et il convient de “garantir” leur indépendance en les mettant “sous la
protection du Parlement” pour qu’elles deviennent “un outil essentiel de perfectionnement de notre République”,
soulignent les auteurs.
Pour autant, il y a “trop d’AAI en France” et il faut “cesser cette course à l’échalote” (une création par an). Ils
proposent donc de procéder à des regroupements, comme celui qui a donné naissance en 2003 à l’Autorité des
marchés financiers (AMF).
MM. Dosière et Vanneste prônent ainsi de réunir les quatre AAI chargées de la surveillance de la vie politique au
sein d’une “Haute autorité de la transparence de la vie politique” dont la compétence s’étendrait au redécoupage
électoral.
Autorité administrative indépendante en France 97

Déplorant “le manque de transparence” sur les moyens alloués aux AAI, le rapport épingle l’augmentation de leurs
effectifs (+16,8 % en trois ans) et de leurs crédits consommés (+27,4 % en trois ans), des chiffrages “sans doute
sous-évalués”.
Les députés mettent l’accent sur “un point noir”, l’immobilier, avec une surface par agent “supérieure de près de 50
%” à celle arrêtée pour les administrations. Ils soulignent la cherté des loyers, pointant en particulier la Halde.
Le rapport est à lire sur le site de l'Assemblée nationale [11].

Évolutions des AAI


Les regroupements attendus ont eu lieu. "Médiateur de la République", "Défenseur des enfants", "Halde" et "Comité
nationale de déontologie de la sécurité" ne forment qu'une AAI : « Défenseur des droits ». Quant à l'"ARCEP",
"HADOPI" et "CSA" elles sont regroupées au sein de "Convergence numérique". Si certaines AAI sont en cours de
suppression en raison de leur inutilité (Commission nationale d'aménagement commercial...), d'autres sont sur le
point de voir le jour (Transparence vie politique...).

Statut

Composition-fonctionnement
• Leur composition est le plus souvent collégiale, sous l'autorité d'un président élu en leur sein ou nommé, mais
elles peuvent être représentées par un individu, comme dans le cas du Défenseur des enfants, du Médiateur de la
République, du Médiateur du cinéma ou du Médiateur national de l'énergie[12].
• Elles bénéficient généralement de relais dans les administrations intéressées ou de délégués à l'échelon
déconcentré, comme ceux du Médiateur de la République.
• Les modalités de leur saisie sont variables : elles peuvent être saisies directement par un particulier (CNIL,
médiateur national de l'énergie), par des parlementaires (médiateur de la République) ou après une procédure
juridictionnelle préalable (Cada).

Domaines d'intervention
Le législateur les a multipliés, notamment dans les années 1970 et [années 1980|1980]. Elles sont aujourd’hui
présentes dans de nombreux domaines, mais interviennent particulièrement dans :
• la régulation économique et financière ;
• l’information et la communication ;
• la défense des droits des administrés contre la « mal administration ».
• la protection des travailleurs, patients, public et environnement liés à l'utilisation du nucléaire[13].

Liste des Autorités administratives indépendantes françaises


Autorité administrative indépendante en France 98

Liste des Autorités administratives indépendantes françaises[14],[15]


Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur AERES

Agence française de lutte contre le dopage AFLD

Autorité de la concurrence

Autorité de contrôle prudentiel ACP

Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires ACNUSA

Autorité des marchés financiers AMF

Autorité de régulation des activités ferroviaires ARAF

Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ARCEP

Autorité de régulation des jeux en ligne ARJEL

Autorité de sûreté nucléaire ASN

Bureau central de tarification BCT

Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé CCNE

Commission d’accès aux documents administratifs CADA

Commission centrale permanente compétente en matière de bénéfices agricoles

Commission consultative du secret de la défense nationale CCSDN

Commission des infractions fiscales CIF

Commission nationale d’aménagement commercial CNAC

Commission nationale des comptes de campagne et financements politiques CNCCFP

Commission nationale consultative des droits de l’homme CNCDH

Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l’élection du Président de la République

Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité CNCIS

Commission nationale du débat public CNDP

Commission nationale de l’informatique et des libertés CNIL

Commission paritaire des publications et agences de presse CPPAP

Commission des participations et des transferts CPT

Commission de régulation de l’énergie CRE

Commission de la sécurité des consommateurs CSC

Commission des sondages

Commission pour la transparence financière de la vie politique

Conseil supérieur de l’Agence France-Presse

Conseil supérieur de l’audiovisuel CSA

Contrôleur général des lieux de privation de liberté CGLPL

Défenseur des droits

Haute autorité de la transparence de la vie publique

Haute Autorité de santé HAS

Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet HADOPI

Haut conseil du commissariat aux comptes H3C

Médiateur du cinéma
Autorité administrative indépendante en France 99

Médiateur national de l’énergie MNE

Autorité publique indépendante


Une autorité publique indépendante est une autorité administrative indépendante (AAI) dotée de la personnalité
juridique lui accordant le droit d'ester en justice, de contracter, de disposer d'un budget propre, de déroger à
l'obligation d'emploi de fonctionnaires et de recourir à des personnels de droit privé etc.
Liste des API actuellement en place
• Agence française de lutte contre le dopage (AFLD)[16],[17]
• Autorité des marchés financiers (AMF)[18],[19]
• Haute Autorité de santé (HAS)[20],[21]
• Haute autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI)[22],[23]
• Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF)[24],[25]
• Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C)[26] : dotée de la personnalité morale depuis la loi n° 2007-1822
du 24 décembre 2007 de finances pour 2008[27]
• Médiateur national de l'énergie[28],[29]
Liste des AAI ayant un temps été dotées de la personnalité morale
• Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) : créée sous la forme d'une autorité publique
indépendante par la loi n°2003-706 du 1er août 2003 de sécurité financière[30]. Elle a été fusionnée en 2010 dans
l'Autorité de contrôle prudentiel, qui n'a pas de personnalité morale[31].
• Commission de régulation de l'énergie (CRE) : dotée de la personnalité morale entre décembre 2004 et juillet
2005[32].

Notes et références
[1] [http://www.conseil-etat.fr/media/document//rapport-public2001.pdf Conseil d’État - Les autorités administratives indépendantes - Rapport
public 2001: "il est communément admis et reconnu, dans la ligne d’une jurisprudence ancienne et bien établie du Conseil d’État, qu’il existe
au sein de l’État des autorités autonomes, distinctes de l’administration, mais appartenant à l’État et dotées d’un pouvoir de décision 79 (...)
C’est là la reconnaissance même du principe de l’existence d’autorités administratives n’appartenant pas à la hiérarchie des
administrations centrales aboutissant aux ministres".
[2] Développement des agences de régulation : entre résignation et renouvellement de l'intervention publique, Débat&Co, septembre 2010 (http:/
/ www. debateco. fr/ content/
Développement-des-agences-de-régulation-entre-résignation-et-renouvellement-de-lintervention-publique)
[3] ASSEMBLÉE NATIONALE - rapport d'information au nom du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques sur les
Autorités Administratives Indépendantes (2010) "absence de définition commune et de cadre juridique commun: Hormis le cas très récent
du Défenseur des droits issu de la réforme constitutionnelle de 2008, les AAI ne disposent pas de reconnaissance au niveau de la Constitution
. Le Conseil constitutionnel n’a pas non plus censuré la création d’aucune AAI sur le motif de sa compatibilité avec la Constitution, mais a
entériné le principe de leur existence." (http:/ / www. lagazettedescommunes. com/ telechargements/
Rapport-AAI-tome-I-_rapport-et-annexes. pdf)
[4] « Le Conseil constitutionnel a rappelé sa jurisprudence constante qui veut que l'article 21 ne fait pas obstacle à ce que le législateur confie un
pouvoir réglementaire à une autorité autre que le Premier ministre, « à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de
portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu », condition qu'il a estimé remplie en l'espèce. », Cahiers du Conseil
constitutionnel n° 2, deuxième semestre 1996 (http:/ / www. conseil-constitutionnel. fr/ cahiers/ ccc2/ ccc2j378. htm). Voir aussi la Décision
n° 96-378 DC du 23 juillet 1996 (http:/ / www. conseil-constitutionnel. fr/ decision/ 1996/ 96378dc. htm)
[5] Rapport n° 404 (2005-2006) de M. Patrice Gélard, tome 1 (http:/ / www. senat. fr/ rap/ r05-404-1/ r05-404-1. html), fait au nom de l'Office
parlementaire d'évaluation de la législation.
[6] l'Autorité des marchés financiers et l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles disposent toutes deux d'une autonomie financière
qui repose sur une contribution forfaitaire prélevée sur les chiffres d'affaires des entreprises du secteur régulé
[7] http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ WAspad/ UnTexteDeJorf?numjo=ECOX0200186L
[8] Cf. la liste des autorités administratives indépendantes de Légifrance, au 18 décembre 2006 (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ html/ sites/
sites_autorites. htm)
Autorité administrative indépendante en France 100

[9] Rapport de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation sur les autorités administratives indépendantes, par M. Patrice Gélard,
sénateur, tome 1 (http:/ / www. assemblee-nationale. fr/ 12/ rap-off/ i3166-tI. asp/ )
[10] Le Conseil d'État a ainsi jugé que le gouvernement ne pouvait légalement mettre fin avant terme au fonctionnement du président d'une AAI
en raison de son accession à la limite d'âge dans son corps d'origine ; arrêt Ordonneau du 7 juillet 1989. Néanmoins, cette exigence est parfois
remise en cause. Ainsi, la loi du 7 décembre 2006 a-t-elle introduit une possibilité de révocation d’un membre du collège de la Commission de
régulation de l'énergie (CRE), par décret en conseil des ministres pris sur proposition du collège, ou sur proposition du président d’une des
commissions parlementaires compétentes en matière d’énergie. Cette disposition revient partiellement sur le principe d’irrévocabilité des
membres de la CRE établit par la loi du 10 février 2000
[11] http:/ / www. assemblee-nationale. fr/ 13/ dossiers/ AAI. asp
[12] Le Médiateur national de l'énergie (http:/ / www. energie-mediateur. fr/ ) a été institué par la loi du 7 décembre 2006
[13] Présentation de l'ASN (http:/ / www. asn. fr/ index. php/ Les-actions-de-l-ASN/ L-ASN)
[14] Quelles sont les différentes autorités administratives indépendantes (AAI)? - site de la Direction de l’information légale et administrative -
12/09/2012 (http:/ / www. vie-publique. fr/ decouverte-institutions/ institutions/ administration/ organisation/ etat/ aai/
quelles-sont-differentes-autorites-administratives-independantes-aai. html)
[15] Autorités administratives indépendantes site legisfrance - Dernière mise à jour : 18 avril 2013 (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ Sites/
Autorites-independantes)
[16] AFLD - Agence française de lutte contre le dopage (https:/ / www. afld. fr)
[17] Détail d'un code (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichCode. do;jsessionid=47D4CC29273CA2E4A769227DFFAAF5D4.
tpdjo09v_1?idSectionTA=LEGISCTA000006167045& cidTexte=LEGITEXT000006071318& dateTexte=20101127)
[18] Bienvenue sur le site AMF (http:/ / www. amf-france. org/ )
[19] Détail d'un article de code (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichCodeArticle. do?idArticle=LEGIARTI000006660156&
cidTexte=LEGITEXT000006072026& dateTexte=20080201& fastPos=8& fastReqId=1317080010& oldAction=rechCodeArticle)
[20] Haute Autorité de Santé- Page d'accueil - Accueil (http:/ / www. has-sante. fr/ portail/ jcms/ j_5/ accueil)
[21] détail d'un article de code (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichCodeArticle. do?idArticle=LEGIARTI000017832778&
cidTexte=LEGITEXT000006073189& dateTexte=20080201& fastPos=1& fastReqId=2122895298& oldAction=rechCodeArticle)
[22] Hadopi : Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (http:/ / www. hadopi. fr/ )
[23] Détail d'un article de code (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichCodeArticle.
do;jsessionid=E6A84DC9E384AC58C466DDD8F53A91AC. tpdjo02v_2?idArticle=LEGIARTI000020740264&
cidTexte=LEGITEXT000006069414& dateTexte=20091101)
[24] Détail d'un article de texte (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichTexteArticle.
do;jsessionid=AF489D28AE64B5CD6AE72500ADA8F371. tpdjo02v_2?idArticle=JORFARTI000021451688&
cidTexte=JORFTEXT000021451610& dateTexte=29990101& categorieLien=id)
[25] Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) - Ministère du Développement durable (http:/ / www. developpement-durable.
gouv. fr/ L-Autorite-de-regulation-des. html)
[26] Le site du Haut Conseil du Commissariat aux Comptes (http:/ / www. h3c. org/ )
[27] détail d'un article de code (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichCodeArticle.
do;jsessionid=AF489D28AE64B5CD6AE72500ADA8F371. tpdjo02v_2?idArticle=LEGIARTI000019900596&
cidTexte=LEGITEXT000005634379& dateTexte=20101127)
[28] Le médiateur national de l'énergie-Accueil (http:/ / www. energie-mediateur. fr/ )
[29] Détail d'un article de texte (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichTexteArticle.
do;jsessionid=AF489D28AE64B5CD6AE72500ADA8F371. tpdjo02v_2?idArticle=LEGIARTI000006628266&
cidTexte=LEGITEXT000005629085& dateTexte=20101127)
[30] Détail d'un article de code (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichCodeArticle.
do;jsessionid=AF489D28AE64B5CD6AE72500ADA8F371. tpdjo02v_2?idArticle=LEGIARTI000020960372&
cidTexte=LEGITEXT000006073984& dateTexte=20100122)
[31] Détail d'un article de code (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichCodeArticle.
do;jsessionid=AF489D28AE64B5CD6AE72500ADA8F371. tpdjo02v_2?idArticle=LEGIARTI000022962935&
cidTexte=LEGITEXT000006072026& dateTexte=20101127)
[32] Détail d'un article de texte (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichTexteArticle.
do;jsessionid=AF489D28AE64B5CD6AE72500ADA8F371. tpdjo02v_2?idArticle=LEGIARTI000006628226&
cidTexte=JORFTEXT000000750321& dateTexte=20050713)
101

3 - Administrations publiques françaises

Administration publique française


Les administrations publiques françaises regroupent l’État, les collectivités territoriales et les administrations de
sécurité sociale. Avec les entreprises publiques, elles forment la sphère publique.

Histoire de l'administration française

L'administration française sous l'Ancien Régime


• Diocèse
• Généralité
• Gouvernement militaire
• Justice de l'Ancien Régime
• Maison du Roi
• Provinces de France
• Secrétaire d'État
• Haras nationaux (France)

L'administration française depuis la Révolution


L’administration française a pris l'essentiel de sa forme contemporaine lors de la Révolution et du Premier Empire. À
l'origine très fortement centralisée, l’administration française s'est engagée, surtout à partir de 1982, dans un double
mouvement de décentralisation et de déconcentration.

Rôle des administrations publiques


En Belgique, pour la comptabilité nationale, les administrations publiques, notées APU, sont les unités
institutionnelles dont la fonction principale est de produire des services non marchands, de réguler l'économie, ou
d'effectuer des opérations de redistribution des revenus et des richesses. Elles tirent la majeure partie de leurs
ressources des prélèvements obligatoires.
Le secteur des administrations publiques comprend les administrations publiques centrales, les administrations
publiques territoriales et les administrations de sécurité sociale.
Il comprend des établissements publics administratifs, ainsi que des commissions administratives à caractère
consultatif [1].
Administration publique française 102

Catégories d'administration
En France, dans la comptabilité nationale, les administrations publiques (APU) se regroupent en trois catégories[2]:

L'administration publique centrale (APUC)


Article détaillé : Administration publique centrale française.
Elle se compose de l'État et des organismes divers d'administration centrale (ODAC : universités, CNRS, ANPE,
etc.)

Les administrations publiques locales (APUL)


Article détaillé : Administration territoriale de la France.
Les APUL sont constituées par les collectivités territoriales (régions, départements, communes, collectivités à statut
particulier, collectivités d'outre-mer) et par divers organismes d'administration locale (régie de transport municipal,
SDIS, chambre de commerce, etc.).

Les administrations de sécurité sociale (ASSO)


Articles détaillés : Administrations de sécurité sociale et Sécurité sociale en France.
• Unités qui distribuent des prestations sociales à partir de cotisations sociales obligatoires
• Organismes dépendant des assurances sociales (ODASS : hôpitaux publics, par exemple) ;

Ressources humaines de l'administration publique


Article détaillé : Fonction publique française.
En 2003, l'ensemble des trois fonctions publiques (d'État, territoriale et hospitalière) employait 5 031 834
personnes[3]. La principale école de formation de ses cadres dirigeants (École nationale d'administration) est entrée
dans un processus de réforme de sa scolarité afin de l'adapter aux problématiques nouvelles (Europe,
communication, management, ...). La possible suppression du classement de sortie dans les écoles de la Fonction
publique, évoquée par le Président de la République, pourrait prolonger cette dynamique.

Usage de la langue dans les administrations françaises


Il existe une longue tradition de l'usage de la langue française dans l'administration française. Dès 1539, l'ordonnance
de Villers-Cotterêts instaure la primauté et l'exclusivité du français dans les documents relatifs à la vie publique.
Pour faciliter la bonne compréhension des actes de l'administration et de la justice, elle leur impose d'être rédigés
dans cette langue.
Depuis une loi constitutionnelle en 1992, l'article 2 de la Constitution de 1958 a été révisé pour introduire la phrase
suivante :
« La langue de la République est le français. »
Depuis cette loi, le français est un attribut de souveraineté. Il est la langue officielle de la République française.
La loi Toubon du 4 août 1994 relative à l'emploi de la langue française est destinée à protéger le patrimoine
linguistique français.
Elle vise trois objectifs principaux :
• l'enrichissement de la langue ;
• l'obligation d'utiliser la langue française sous certaines conditions ;
• la défense du français en tant que langue de la République.
Administration publique française 103

Cette loi est destinée à assurer la primauté de la langue française en France où elle est menacée par l'extension de
l'anglais.
Le décret du 3 juillet 1996 relatif à l'enrichissement de la langue française a mis en place un dispositif
d'enrichissement de la langue.
Article détaillé : Décret du 3 juillet 1996 relatif à l'enrichissement de la langue française.
Ce décret a également rendu obligatoire l'usage dans les services publics des termes en français publiés au Journal
officiel ou précédemment en vigueur :
« Art. 11. - Les termes et expressions publiés au Journal officiel sont obligatoirement utilisés à la place des
termes et expressions équivalents en langues étrangères :
1) Dans les décrets, arrêtés, circulaires, instructions et directives des ministres, dans les correspondances et
documents, de quelque nature qu'ils soient, qui émanent des services et des établissements publics de l'État ;
2) Dans les cas prévus aux articles 5 et 14 de la loi du 4 août 1994 susvisée relative à l'emploi de la langue
française. La commission générale observe l'usage prévu au présent article des termes et expressions publiés.
Art. 12. - Les listes de termes et expressions approuvés en vertu des dispositions réglementaires relatives à
l'enrichissement de la langue française précédemment en vigueur sont assimilées aux listes publiées en vertu
du présent décret. Elles peuvent être modifiées selon la procédure prévue aux articles 7 à 10 du présent décret.
»

Sur internet
Le nom de domaine correspondant est .gouv.fr.
Bien que le nom de domaine .gouv.fr soit attribué à l'administration française, le gouvernement reste libre d'utiliser
d'autres noms de domaine, par exemple pour l'Insee.

Références
[1] Décret n°2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère
consultatif. (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichTexte. do;jsessionid=C2CDC660B2439BFED74F83518F35A6D9.
tpdjo15v_2?cidTexte=JORFTEXT000000640105& categorieLien=cid& dateTexte=) modifié par le Décret n° 2009-613 du 4 juin 2009
modifiant le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à
caractère consultatif (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichTexte. do?cidTexte=JORFTEXT000020691897& dateTexte=&
categorieLien=id)
[2] cf. explications (http:/ / www. insee. fr/ fr/ indicateur/ cnat_annu/ base_2000/ secteurs_inst/ ex/ admin_publiques_ex_2. htm), site de l'Insee
[3] Chiffre DGAFP bureau des statistiques, des études et de l’évaluation. (http:/ / www. fonction-publique. gouv. fr/ IMG/
DGAFP_Chiffres_cles_2005. pdf)
104

3.1 - Administration publique centrale

Administration publique centrale française


En France, l’administration publique centrale (ou les administrations publiques centrales), aussi désignée par le
sigle APUC, regroupe l’ensemble formé par[1] :
• l’État au sens strict ( le pouvoir exécutif (Gouvernement), le pouvoir législatif (Parlement) et le pouvoir judiciaire
(Magistrature) ;
• les organismes divers d'administration centrale (ODAC).
Pour désigner cet ensemble, on emploie parfois le terme d’administration centrale. L'autorité centrale de l'État est
constituée d'autorités dont les décisions peuvent s'appliquer sur l’ensemble du territoire national. Il s’agit des plus
hautes autorités administratives cumulant des fonctions administratives et politiques. Elles ont généralement leur
siège dans la capitale, le centre nerveux du pays.
Cependant, le terme d’administration centrale peut être employé, en France, au sein d’un ministère pour désigner
l’ensemble des services et directions de ce ministère qui dispose de compétences nationales[2].

Les autorités de l'exécutif


Il s'agit du Président de la République, du Premier ministre et des ministres. Selon l'article 20 de la Constitution,
l'administration est à la disposition du Gouvernement. Le Président et le Premier ministre se partagent le pouvoir
réglementaire ainsi que celui de nomination des fonctionnaires de l'État. L'article 21 de la Constitution donne le
pouvoir réglementaire de droit commun au Premier ministre, et l'article 13 confie des compétences d'attributions au
Président.

Les services centraux


Il existe divers services centraux. Les services rattachés au Premier ministre ont une compétence générale. Les
services ministériels concernent quant à eux un domaine précis. Les services sont généralement organisés selon la
même structure : organisés en direction, divisés en sous-directions, divisés en bureau. Certaines directions ont le
statut de service à compétence nationale.

Les services déconcentrés


Article détaillé : Liste des services déconcentrés de l'État français.
Les administrations publiques centrales ont pour mission le pilotage des services déconcentrés[3].

L'administration consultative
Articles connexes : Conseil d'État (France) et Commission (institutions françaises).
À côté de l'administration centrale qui a un pouvoir de décision, il existe un organe consultatif qui a pour but
d'éclairer l'administration centrale en émettant des avis. Les articles 37, 38 et 39 de la Constitution prévoient que le
Conseil d'État doit être obligatoirement consulté sur les projets de loi, les ordonnances et décrets importants. Le
Conseil d'État peut également être consulté sur l'interprétation de certains textes.
D'autres organes jouent un rôle consultatif : par exemple, dans le domaine culturel, le Conseil supérieur des archives,
le Conseil supérieur de la langue française ou le Comité consultatif de la recherche architecturale émettent
Administration publique centrale française 105

régulièrement des avis.

Les autorités administratives indépendantes


Article détaillé : Autorité administrative indépendante en France.
Si elles ne sont pas soumises au pouvoir hiérarchique ministériel, certaines autorités administratives indépendantes
sont incluses dans le périmètre comptable de l'administration publique centrale, leurs crédits de fonctionnement étant
inscrits au budget général[4]. Elles peuvent également être des organismes divers d'administration centrale, à l'image
de l'Autorité des marchés financiers[5].

Notes et références
[1] cf Administrations publiques (http:/ / www. insee. fr/ fr/ indicateur/ cnat_annu/ base_2000/ secteurs_inst/ ex/ admin_publiques_ex_2. htm),
sur le site de l'Insee
[2] Qu’est-ce que l’administration centrale ? (http:/ / www. vie-publique. fr/ decouverte-institutions/ institutions/ administration/ organisation/
qu-est-ce-que-administration-centrale. html) site vie-publique.fr
[3] La déconcentration des administrations et la réforme de l’État (http:/ / www. ccomptes. fr/ CC/ documents/ RPT/ Deconcentration. pdf),
rapport de la Cour des comptes, novembre 2003
[4] Voir par exemple l'article 12 de la
[5] Source: Insee (http:/ / www. insee. fr/ fr/ indicateur/ cnat_annu/ base_2000/ secteurs_inst/ ex/ ODAC_simple. pdf)

Ministère français
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Cet article ne cite pas suffisamment ses sources (décembre 2008).


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de compléter l'article en donnant les références utiles à sa vérifiabilité et en les liant à la section « Notes et références ». (Modifier l'article
[1]
)

En France, un ministère est une structure administrative placée directement sous l'autorité du gouvernement. Son
chef est un ministre membre de ce gouvernement.

Historique
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Sous l'Ancien Régime, chacun des secrétaires d'État dirigeait une forme de département en fonction de ses
attributions.
Au moment de la Révolution française, les mots ministre et ministère deviennent courants et la Constitution de 1791
en fixe le nombre à six : Justice, Intérieur, Contributions et revenus publics, Marine, Guerre, Affaires étrangères. Les
ministères sont supprimés en avril 1794 mais rétablis dès 1795.
Si la plupart des ministères existaient déjà sous une forme plus restreinte, c'est avec le développement de
l'État-providence, au cours du XXe siècle, qu'émergent réellement les ministères, qui deviennent rapidement
d'énormes institutions employant des milliers de personnes (ministères des Affaires sociales, de l'Éducation
nationale, de l'Industrie, des Postes et Télécommunications, etc.).
Les intitulés et place dans la hiérarchie officielle des ministères sont bien souvent le reflet des politiques menées par
un gouvernement. De même les créations, modifications, regroupements (rares) de ministères correspondent aux
Ministère français 106

évolutions de la société : fusion des ministères de l'Urbanisme et des Travaux publics pour donner le ministère de
l'Équipement en 1966, création du ministère de l'Environnement dans les années 1970, création du ministère des
Droits de la femme en 1981[2], création du ministère de l'Économie solidaire, etc.

Structures permanentes et structures variables


Ni le mot ni même le concept de ministère ne sont dans la Constitution française : elle organise, à très grands traits,
les rapports entre le Premier ministre, les autres ministres et les autres organes (Président de la République,
Parlement, Conseil d'État, etc.). Selon la Constitution, l'organisation de l'exécutif est une prérogative du
gouvernement lui-même, et cette organisation peut, en théorie, être changée librement, sous la seule contrainte du
respect des lois garantissant les personnes concernées.
Cependant, la Constitution fait mention de toute une liste d'emplois dont, notamment, les préfets, les recteurs des
académies, et les directeurs des administrations centrales. Ainsi la Constitution reconnait-elle implicitement toute
une série de structures des ministères : les administrations centrales, les préfectures (et donc, indirectement, les
administrations déconcentrées dont le préfet est le chef), et les académies.
L'existence des ministères résulte de décrets, pris « en conseil d'État ». Ces décrets restent en vigueur en permanence,
même si le premier acte de l'exécutif, à savoir la formation du gouvernement, en modifie les attributions et les
contours, ainsi que la dénomination. À cette occasion, des regroupements ou des séparations peuvent avoir lieu,
formalisés par de nouveaux décrets constitutifs ou modificatifs.
Le conseil d'État assure la permanence des ministères : il faut lui soumettre toute modification, et, en tant que juge
administratif suprême, il doit savoir à quel ministère il lui faut s'adresser pour faire exécuter une de ses décisions,
relative à un problème ancien né parfois longtemps avant que le ministère n'existe, voire avant même la naissance de
la Ve République. Les contingence de dénomination sont traitées par deux moyens :
• l'emploi de la locution « chargé de » : ainsi existera-t-il toujours un ministère « chargé des anciens combattants »,
même si rien, dans la structure gouvernemental, ne vient rappeler cela.
• pour les grands ministères, l'emploi d'une dénomination permanente, indépendante des vicissitudes locutoires :
ainsi le conseil reconnait-il un « ministère de l'intérieur » ou un « ministère de l'agriculture », bien que leurs noms
officiels, leurs attributions et leurs périmètres changent plusieurs fois par décennies.

Fonction
Au sein du pouvoir exécutif, les pouvoirs initialement concentrés au sommet sont progressivement diffusés par :
• la création, par une loi ou un décret, de structures autonomes, dotés de compétences spécialisés : le gouvernement
confie à d'autres organes (des établissements publics d'État, par exemple) certains pouvoirs qu'il détient ;
• la création du gouvernement, par laquelle le premier ministre dote les ministres en compétences et champs
d'action, à charge pour lui de gérer les trous et les collisions s'il y a lieu ;
• l'attribution, par chaque ministre, des pouvoirs dont il est investi à d'autres personnes, puisque le ministre ne peut
pas tout faire. Ainsi naissent les ministères.
Les ministères ont deux fonctions de base
• concevoir et superviser des politiques et leur concrétisation (les textes normatifs, lois, règlements et décisions, qui
les matérialisent) : c'est la tâche de l'administration centrale ;
• appliquer ces politiques : c'est le rôle des services déconcentrés ou des services à compétence nationale.
En outre, les ministères gèrent des moyens (personnel, argent, etc.) et assurent la tutelle ou le contrôle, dans leurs
champs de compétence, d'organes dotés de pouvoirs ou de compétences propres.
Ministère français 107

Organisation interne
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L'organisation interne des ministères se rapproche en général de la trame suivante :
• À la tête du ministère se trouve le ministre (ou ministre d’État). Le regroupement récent des ministères détachés
au fil du temps du ministère de l'Intérieur en "super-ministères" a conduit à la multiplication des ministres
délégués, secrétaires d'État ou ministre auprès d'un ministre, qui se voient confier la supervision d'un secteur du
ministère.
• Le ministre est aidé dans ses fonctions par le cabinet ministériel qui regroupe ses collaborateurs directs,
révocables à tout moment ; ils ne sont pas forcément fonctionnaires et leur nomination ne leur donne pas ce statut.
Le cabinet assure le suivi politique de l'action des services du ministère, en même temps qu'il assiste le ministre
dans ses activités proprement politiques.
• La plupart des ministères sont désormais dotés d'un secrétaire général qui dirige les services support du ministère
et assure la coordination technique de l'action des services.
• Les services proprement dits sont désormais couramment organisés en quatre échelons plutôt que trois depuis le
regroupement des ministères. Ainsi, les directions générales regroupent des directions, ou services, elles-mêmes
subdivisées en sous-directions regroupant des bureaux, parfois dénommés « pôles ». L'utilisation de ces termes
varie selon les ministères et l'époque de leur dénomination.
• Missions, délégations, commissariats désignent en général des services plus légers et moins pérennes, chargés
d'une mission transversale ou ponctuelle.
• Enfin, les inspections disposent d'un rattachement direct au ministre en raison des missions particulières qui leur
sont confiées.
• Au plan local, les services déconcentrés sont organisés au niveau régional et départemental, généralement autour
des préfectures de région ou de département ; voir la (liste des services déconcentrés de l'État français).

Liste des ministères


En 2012, après la réforme des administrations centrales intervenues entre 2008 et 2010, et la nomination du
Gouvernement Jean-Marc Ayrault (2), les ministères sont les suivants :

Ministères, secrétariats généraux et directions générales


Ministères Secrétariat général Directions générales
(« Pour l’exercice de ses attributions, le ministre (« Pour l’exercice de ses attributions, le
a autorité sur ») ministre a autorité sur »)

Premier ministre • Secrétariat général du gouvernement • Direction générale de l'administration et de la


• Secrétariat général des affaires européennes fonction publique (Premier ministre +
• Secrétariat général de la défense et de la sécurité réforme)
nationale
• Secrétariat général de la mer
• Secrétariat général pour la modernisation de
l'action publique

Ministère des Affaires étrangères • Secrétaire général du ministère des affaires • Direction générale des affaires politiques et
étrangères de sécurité
• Direction de l'Union européenne
• Direction générale de la mondialisation, du
développement et des partenariats
• Direction générale de l'administration et de la
modernisation
Ministère français 108

Ministère de l'Éducation nationale • Secrétariat général des ministères de l'éducation • Direction générale de l'enseignement scolaire
nationale et de l'enseignement supérieur et de la
Ministère de l'Enseignement supérieur et • Direction générale pour l'enseignement
recherche
de la Recherche supérieur et l'insertion professionnelle
• Direction générale pour la recherche et
l'innovation

Ministère de la Justice • Secrétariat général du ministère de la Justice • Direction des services judiciaires
• Direction des affaires civiles et du Sceau
• Direction des affaires criminelles et des
grâces
• Direction de l'administration pénitentiaire
• Direction de la protection judiciaire de la
jeunesse

Ministère de l'Économie et des Finances • Direction générale du Trésor (économie +


• Secrétariat général des ministères économiques
[3] commerce ext.)
et financiers
• Direction générale de l’Institut national de la
Ministère du Commerce extérieur statistique et des études économiques
(économie)
• Direction générale de la concurrence, de la
Ministère du Redressement productif
consommation et de la répression des fraudes
(économie)
Ministère de l'Artisanat, du Commerce et • Direction du Budget (économie)
du Tourisme • Direction générale des Finances publiques
(économie)
• Direction générale des douanes et droits
Ministère de la Réforme de l'État, de la indirects (économie + commerce ext.)
Décentralisation et de la Fonction • Direction générale de la compétitivité, de
Publique l'industrie et des services (red. product. +
artisanat)

Ministère des Affaires Sociales et de la • Direction générale de la santé (santé)


• Secrétaire général des ministères chargés des
Santé [4] • Direction générale de l'Offre de soins (santé)
affaires sociales
• Direction générale de la cohésion sociale
Ministère du Travail, de l'Emploi, de la
(santé + économie + femmes + sports)
Formation professionnelle et du Dialogue
• Direction générale du travail (travail)
social

Ministère des Droits des femmes

Ministère des Sports, de la Jeunesse, de


l'Éducation populaire et de la Vie
associative

Ministère de l'Égalité des Territoires et du • • Direction générale de l’aménagement, du


Secrétaire général du ministère de l’Écologie et
Logement [5] logement et de la nature (logement +
du Développement durable
écologie)
• Direction générale de l'énergie et du climat
(écologie)
• Direction générale des infrastructures, des
Ministère de l'Écologie, du transports et de la mer (écologie)
Développement durable et de l'Énergie • Direction générale de l'Aviation civile
(écologie)
• Direction générale de la prévention des
risques (écologie)
Ministère français 109

Ministère de l'Intérieur [6] • Direction générale des collectivités locales


• Secrétariat général du ministère de l’Intérieur
(intérieur + réforme)
• Direction générale de la Police nationale
(intérieur)
• Direction générale de la Gendarmerie
Ministère des Outre-mer nationale (intérieur)
• Direction des libertés publiques et des
affaires juridiques (intérieur)
• Direction générale de la sécurité civile et de
la gestion des crises(intérieur)

Ministère de la Défense • Secrétariat général pour l'administration « Dans l'exercice de ses attributions, le ministre
de la défense est assisté par : »
• État-major des armées
• Direction générale de l'Armement

Ministère de la Culture • Secrétariat général du ministère de la Culture • Direction générale des Patrimoines
• Direction générale de la Création artistique
• Direction générale des Médias et des
Industries culturelles

Ministère de l'Agriculture, de • Secrétariat général de ministère de l'Agriculture, • Direction générale des politiques agricole,
l'Agroalimentaire et de la Forêt de l'Agroalimentaire et de la Forêt agroalimentaire et des territoires
• Direction générale de l'alimentation
• Direction générale de l'enseignement et de la
recherche

Sièges des ministères


Les cabinets ministériels sont généralement installés dans d’anciens hôtels particuliers parisiens, avec, dans certains
cas, les directeurs des administrations centrales.
Les locaux abritent des bureaux, et quelques fois des logements de fonctions.
À chaque changement de gouvernement, le secrétariat général du gouvernement attribue un siège à chaque cabinet
ministériel.

Sièges des cabinets ministériels


Lieu Adresse Utilisation Illustration

Hôtel Matignon Depuis 1935 : présidence du Conseil puis


57 rue de Varenne
services du Premier ministre
7e arrondissement de Paris

Hôtel de Clermont Depuis ?? : ministère délégué aux Relations


69 rue de Varenne
avec le Parlement
6-8 rue Barbet-de-Jouy
7e arrondissement de Paris

Hôtel de Castries Depuis mai 2012 : ministère de l'Égalité des


72 rue de Varenne
Territoires et du Logement
7e arrondissement de Paris

Hôtel de Villeroy Depuis 1881 : ministère de l'Agriculture


78 rue de Varenne
7e arrondissement de Paris

Abbaye de Penthemont Depuis 1915 : administration du ministère de la


37-39 rue de Bellechasse
Guerre puis de la Défense
104-106 rue de Grenelle
Depuis ?? : ministère délégué aux anciens
7e arrondissement de Paris
combattants
Ministère français 110

Hôtel de Rothelin-Charolais Depuis 2012 : occupé provisoirement par le


101 rue de Grenelle
ministère du Travail pendant les travaux de
7e arrondissement de Paris
l’hôtel du Châtelet

Hôtel de Rochechouart Depuis 1829 : ministère de l'Éducation


110 rue de Grenelle
nationale
7e arrondissement de Paris

Hôtel du Châtelet Depuis 1906 : ministère du Travail


127 rue de Grenelle
7e arrondissement de Paris

Hôtel de Brienne Depuis 1817 : ministère de la Guerre puis


14-16 rue Saint-Dominique
ministère de la Défense (Déménagement à
7e arrondissement de Paris
Balard prévu en 2015)

Hôtel de Broglie Depuis mai 2012 : ministère des Droits des


35-37 rue Saint-Dominique
femmes
9-13 rue de Bourgogne
30bis-32 rue Las Cases
7e arrondissement de Paris

Depuis ?? : ministère délégué à la Famille,


55 rue Saint-Dominique
auprès du ministère des Affaires sociales et de
7e arrondissement de Paris
la Santé

Hôtel du ministre des Affaires étrangères Depuis 1856 : ministère des Affaires étrangères
37 quai d'Orsay
7e arrondissement de Paris

Hôtel de Roquelaure Depuis 1839 : ministère des Travaux publics,


246 boulevard Saint-Germain
puis de l’Équipement, puis de l’Écologie et du
7e arrondissement de Paris
Développement durable

Hôtel de Seignelay Depuis mai 2012 : ministère de la Réforme de


80 rue de Lille
l'État, de la Décentralisation et de la Fonction
7e arrondissement de Paris
Publique

Depuis ?? : ministère des Affaires sociales et


14 avenue Duquesne
de la Santé
7e arrondissement de Paris

Hôtel de Montmorin Depuis 1910 : ministère des colonies puis


7 Rue Oudinot
ministère des Outre-mer
7e arrondissement de Paris

Collège de Navarre Depuis 2007 : ministère de l'Enseignement


1-21 rue Descartes
Collège de Boncourt supérieur et de la Recherche
2-8 rue Clovis
Collège de Tournai 48-58 rue du Cardinal-Lemoine
12-14 rue d'Arras
22 rue Monge
33-52 rue des Bernardins
17-25 rue de la
Montagne-Sainte-Geneviève
5e arrondissement de Paris

Hôtel de Bourvallais Depuis 1718 : chancellerie, puis ministère de la


11, 13 place Vendôme
Justice
30, 34, 36 rue Cambon
1er arrondissement de Paris
Ministère français 111

Palais-Royal Depuis 1959 : ministère de la Culture (ainsi


Place du Palais-Royal
que le Conseil d'État et le Conseil
1 à 7 rue de Valois
constitutionnel)
2 à 8 rue de Montpensier
Place Colette
1er arrondissement de Paris

Hôtel de Beauvau Depuis 1861 : ministère de l'Intérieur


Place Beauvau
8e arrondissement de Paris

Bâtiments du ministère de l'Économie et Depuis 1988 : ministères économiques et


139 rue de Bercy
des Finances (France), dits par financiers
12e arrondissement de Paris
métonymie « Bercy »

Depuis ?? : ministère des Sports, de la


95 avenue de France
Jeunesse, de l'Éducation populaire et de la Vie
13e arrondissement de Paris
associative

Ancien site de l'Imprimerie nationale Depuis ?? : ministère délégué au


27 rue de la Convention
Développement, auprès du ministère des
15e arrondissement de Paris
Affaires étrangères

Hôtel Le Play Depuis ?? : ministère délégué à la Ville, auprès


40 rue du Bac
du ministère de l'Égalité des territoires et du
7e arrondissement de Paris
Logement

Notes et références
[1] http:/ / fr. wikipedia. org/ w/ index. php?title=Minist%C3%A8re_fran%C3%A7ais& action=edit
[2] L'Action du ministère des droits de la femme, 1981-86: un bilan (http:/ / www. jstor. org/ pss/ 394967), Michèle Sarde, The French Review,
Vol. 61, No. 6 (May, 1988)
[3] , , , , ,
[4] , , , ,
[5] , ,
[6] , ,
Organisme divers d'administration centrale 112

Organisme divers d'administration centrale


Les organismes divers d'administration centrale (ODAC), ou opérateurs de l'État, sont une catégorie d'organismes
publics, au sens de la comptabilité nationale, qui regroupe des organismes auxquels l'État a donné une compétence
fonctionnelle spécialisée au niveau national. Contrôlés et financés majoritairement par l'État, ces organismes ont une
activité principalement non marchande.

Notion
Dans les concepts de la comptabilité nationale, les administrations publiques (APU) ont pour fonction principale de
fournir des services non marchands et leurs ressources principales proviennent des prélèvements obligatoires.
Ces administrations publiques sont divisées en
• Administrations publiques centrales, qui regroupent l'État et ses ministères ainsi que les organismes divers
d'administration centrale (ODAC) ;
• Administrations publiques locales (APUL), constituées par le regroupement des
• Administrations territoriales, ou, au sens français, les collectivités territoriales ;
• Administrations diverses d'administration locale, tels que, en France, les régies de transport municipal, SDIS,
chambre de commerce
• Administrations de sécurité sociale, qui regroupent :
• les régimes d'assurance sociale
• les organismes dépendant des assurances sociales.
Les ODAC regroupent en France des organismes de statut juridique varié – souvent des établissements publics à
caractère administratif – en général dotés de la personnalité juridique, auxquels l'État a confié une compétence
fonctionnelle, spécialisée, au niveau national. Ils sont financés ou contrôlés majoritairement par l'État, et l'essentiel
de leur activité est non-marchande[1].

Les ODAC français par domaines


En janvier 2012, il existe plus de 700 ODAC, parfois représentés dans chaque académie (universités) région ou
département[2]
Les ODAC peuvent être regroupés par grandes fonctions suivantes : action économique, culture,
enseignement-recherche, interventions sociales, logement, santé et transports.

L'action économique
• Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME),
• Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES)
• Association nationale pour le développement agricole (ANDA),
• Institut national de la recherche agronomique (INRA),
• Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (ANACT),
• Oséo,
• Association française de normalisation (AFNOR),
• Charbonnages de France (CDF),
• Commissariat à l'énergie atomique (CEA),
• Consortium de réalisation (CDR),
• Établissement public de réalisation de défaisance (EPRD),
• Établissement public de financement et de restructuration (EPFR),
Organisme divers d'administration centrale 113

• Société de gestion de garantie et de participations (SGGP),


• Autorité des marchés financiers (AMF), ex-COB,
• Institut national de l'information géographique et forestière (IGN),
• Institut national de la propriété industrielle (INPI),
• Institut national de l'origine et de la qualité
• Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer),
• Agence de services et de paiement (ASP),
• Fonds d'investissement des départements d'outre-mer (FIDOM),
• Agence nationale pour l'indemnisation des français d'outre-mer (AMIFOM),
• Fonds national de garantie contre les calamités agricoles (FNGCA),
• Fonds de garantie contre les actes de terrorisme (FGCAT).

La culture
• Musées nationaux (musée du Louvre, Cité des sciences et de l'industrie, etc.),
• Centre des monuments nationaux,
• Théâtres nationaux (théâtre national de l'Opéra, etc.),
• Bibliothèques nationales,
• Centres d'information et de documentation de la jeunesse (CIDJ).

L'enseignement et la recherche
• Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA),
• Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ),
• Centre national d'enseignement à distance (CNED),
• Écoles nationales (ENA, ENM, ENSP, etc.),
• Enseignement supérieur (enseignement artistique, enseignement supérieur agricole, etc.),
• Formation des adultes (formation des personnels enseignants),
• Universités,
• Écoles normales supérieures
• Centre national de documentation pédagogique (CNDP),
• Instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM),
• Écoles d'architecture,
• les IFSI,
• Centre national d'études spatiales (CNES),
• Centre national de la recherche scientifique (CNRS),
• Météo-France,
• Collège de France,
• Instituts d'études et de recherche (Institut national d'études démographiques, Institut de recherche pour le
développement, etc.).
Organisme divers d'administration centrale 114

Les interventions sociales


• Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA),
• Fonds action sociale pour les travailleurs immigrés (FAST),
• Fonds de financement de l'aide personnalisée à l'autonomie (FAPA),
• Fonds de solidarité (FS),
• Office national des anciens combattants (ONAC),
• Fonds spécial d'invalidité (FSI).

Le logement
• Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH),
• Fonds national de l'habitat (FNH),
• Fonds national d'aide au logement (FNAL).

La santé
• Haute Autorité de santé (HAS)
• Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS),
• Agence nationale de recherches sur le sida (ANRS),
• Agences régionales de santé (ARS),
• Agence de la biomédecine
• Fonds de financement de la Couverture maladie universelle (CMU),
• Institut de veille sanitaire (InVS),
• Institut national de la transfusion sanguine (INTS),
• Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM),
• Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI).

Les transports
• Institut du transport aérien (ITA),
• Société nationale de sauvetage en mer (SNSM),
• Voies navigables de France (VNF).

Classification dans la comptabilité nationale


Selon le Système européen de comptabilité (SEC.95) les ODAC sont regroupés sous le code S.13112[3].

Notes et références
[1] Source: MINEFE (http:/ / www. performance-publique. gouv. fr/ les-enjeux-des-finances-publiques/ l-essentiel/
grandes-caracteristiques-des-finances-publiques. html)
[2] (http:/ / www. insee. fr/ fr/ indicateurs/ cnat_annu/ base_2005/ methodologie/ odac-simple. pdf), INSEE. Consultée en Janviere 2012
[3] http:/ / www. insee. fr/ fr/ themes/ comptes-nationaux/ default. asp?page=base_2005/ comprendre-tableaux/ 533-cna-si-ap-pclt. htm
Agence des participations de l'État 115

Agence des participations de l'État


Pour les articles homonymes, voir APE.
Agence des participations de l'État

Création
Création 2003

Personnages clés Francis Mer, Bruno Bézard

Données clés
Siège social  Paris (France)

Activité Holding financière

Société mère Ministère de l'économie

Site web http:/ / www. ape. minefi. gouv. fr/

Données financières
Chiffre d’affaires 134 milliards d’euros (2010)

Résultat net 7 milliards d’euros (2010)

L’Agence des participations de l’État (APE) est une administration française, chargée de gérer les participations de
l’État dans les entreprises.

Présentation
L’Agence des participations de l’État est créée en 2004. L'APE est, depuis 2012, un service à compétence nationale
placé sous l’autorité conjointe du ministre de l’Économie et des Finances et du ministre du Redressement
productif[1].
L'APE est dirigée depuis le 1er septembre 2012 par David Azéma, commissaire aux participations de l'État[2]. Il a
succédé à Denis Samuel-Lajeunesse (2004-2007) ; Bruno Bézard (2007-2010) ; et Jean-Dominique Comolli
(2010-2012)[réf. nécessaire].

Participations
En octobre 2012 l’agence gère les entreprises suivantes[3] :
Agence des participations de l'État 116

Entreprise Capital Capital détenu par Chiffre d’affaire ou Résultat net de Effectifs[4]
détenu par le secteur public produits opérationnels (en l'ensemble consolidé
l’État (en %) hors État (en %) millions d’euros) (en millions d’euros)

Air France-KLM 15,9 0 24 363 -805 102 012

Régie autonome des transports 100,0 0 4 983 339 47 789


parisiens

Groupe SNCF 100,0 0 32 645 150 240 978

Aéroport de Bordeaux - Mérignac 60,0 40,0 56 8 193

Aéroport de Nice-Côte d'Azur 60,0 40,0 189 9 579

Aéroports de Lyon 60,0 40,0 189 9 502

Aéroport de 60,0 40,0 22 2 91


Montpellier-Méditerranée

Aéroport Toulouse-Blagnac 60,0 40,0 105 5 293

Aéroport de La Réunion 60,0 40,0 47 3 293


Roland-Garros

Aéroports de Paris 52,1 0 2 502 347 12 218

Autoroutes et tunnel du Mont-Blanc 67,3 24 162 45 446


(ATMB)

Société Française du Tunnel Routier 99,9 0 110 232 296


du Fréjus (SFTRF)

Grand port maritime de Dunkerque 100,0 0 75 12 450

Grand port maritime du Havre 100,0 0 179 -5 1 391

Grand port maritime de Marseille 100,0 0 167 2 1 471

Grand port maritime de 100,0 0 71 -17 695


Nantes-Saint-Nazaire

Port autonome de Paris 100,0 0 81 15 233

Grand port maritime de Rouen 100,0 0 70 10 541

Réseau ferré de France (RFF) 100,0 0 4 981 222 1 299

Areva 10,2 78,5 8 872 -2 567 47 851

Électricité de France (EDF) 84,4 0 65 307 3 246 158 764

GDF Suez 36,01 3,1 90 673 5 420 236 116

Défense conseil international (DCI) 49,9 0 166 -8 617

DCNS 63,6 0 2 624 179 12 226

EADS 0,06 14,9 49 128 1 037 10 077

GIAT Industries - Nexter 100 0 846 164 3 011

Safran 30,2 0 11 658 644 53 407

Société nationale des poudres et des 100 314 166 2 912


explosifs (SNPE)

Thales 0 27,08 13 028 512 63 734

Fonds stratégique d'investissement 49 51 744 608 47


(FSI)

Imprimerie nationale 100,0 0 146 17 566


Agence des participations de l'État 117

Laboratoire français du 100,0 0,0 432 -7 1 835


fractionnement et des
biotechnologies (LFB)

La Monnaie de Paris 100,0 0,0 159 18 498

Renault 15,01 0,0 42 628 2 139 124 749

Orange 13,45 13,5 45 277 3 828 161 392

Française des jeux 72,0 0,0 1 361 89 1 405

La Poste 77,1 22,9 21 341 467 276 555

Arte France 25,0 75,0 165 2 564

Audiovisuel extérieur de la France 100,0 0,0 275 -4 1 553

France Télévisions 100,0 0,0 3 108 6 10 732

Radio France 100,0 0,0 633 7 4 218

Dexia 5,7 17,6 -4 383 -11 641 27 148

Semmaris (Marché international de 33,34 23,39 92 9 213


Rungis)

Autres :
• Agence pour la diffusion de l'information technologique (Adit)
• Aéroport de Bâle-Mulhouse
• Aéroports de province demeurant de la responsabilité de l’État
• Caisse nationale des autoroutes
• Casino d’Aix-les-Bains
• Charbonnages de France (CDF)
• Civipol conseil
• CNP-Assurances
• Compagnie générale maritime et financière (CGMF)
• Entreprise minière et chimique (EMC)
• Établissement public de financement et de restructuration (EPFR)
• Établissement public de réalisation de défaisance (EPRD)
• Ports autonomes et grands ports maritimes
• Société de financement et d’investissement pour la réforme et le développement (Sofired)
• Société nationale maritime Corse Méditerranée (SNCM)
• Société de prise de participation de l’État (SPPE)
• Société de valorisation foncière et Immobilière (Sovafim)
• Société de gestion de garanties et de participations (SGGP)
• Société de gestion et participations aéronautiques (Sogepa)
• Société des chemins de fer luxembourgeois
• Société financière de radiodiffusion (Sofirad)
• Société française d’exportation de systèmes avancés (Sofresa)
• Société française du tunnel routier du Fréjus (SFTRF)
• Société internationale de la Moselle
• TSA
Et, par ailleurs, les participations dans les entreprises dont l’État détient moins de 1 % du capital.
Article connexe : Fonds stratégique d'investissement.
Agence des participations de l'État 118

Annexes

Notes et références
[1] http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichTexte. do?cidTexte=JORFTEXT000025915847& dateTexte=& categorieLien=id
[2] http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichTexte. do?cidTexte=JORFTEXT000026252290& dateTexte=& categorieLien=id
[3] Rapport sur l'État actionnaire 2012 (http:/ / www. ape. minefi. gouv. fr/ sections/ rapports_sur_l_etat/ rapport_de_l_etat_ac9656)
[4] Effectifs moyens ou au 31 décembre selon l’entreprise

Bibliographie
• Rapport sur l'État actionnaire, septembre 2012, 256 p. (ISSN  1776–128X (http://worldcat.org/issn/1776–128X&
lang=fr), lire en ligne (http://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/agence-participations-etat/
Documents/Rapports-de-l-Etat-actionnaire/2012/etat_actionnaire_2012.pdf))
• Répertoire des entreprises contrôlées majoritairement par l'État (Recme), 2011 ( lire en ligne (http://www.insee.fr/
fr/themes/detail.asp?ref_id=ir-recme2011&page=irweb/recme2011/dd/recme2011_repertoire.htm))

Articles connexes
• Service public en France
• Privatisations en France

Liens externes
• Site officiel (http://www.economie.gouv.fr/agence-participations-etat/)

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119

3.2 - Administration territoriale

Administration territoriale de la France


L'administration territoriale de la France est l'organisation institutionnelle et administrative du territoire français.
On recense de nombreuses divisions territoriales, qui peuvent avoir un objectif politico-administratif (collectivités
territoriales), électoral (circonscriptions) ou administratif (services déconcentrés de l'État).
La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a défini comme « collectivités territoriales de la République » à
l'article 72 de la Constitution « les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les
collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 ». Actuellement, ces différentes collectivités territoriales sont les
communes (au nombre de 36 681 au 1er janvier 2013), les départements (96 en métropole et 5 en outre-mer), les
régions (22 en métropole et 5 en outre-mer), les collectivités à statut particulier (la collectivité territoriale de Corse
notamment), les collectivités d’outre-mer (Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis-et-Futuna, la Polynésie française,
Saint-Martin et Saint-Barthélemy). La Nouvelle-Calédonie est une collectivité sui generis dont le statut est défini
aux articles 75 et 76 de la Constitution.

Historique
Avant la Révolution française de 1789, la France était divisée en provinces.
Le terme « territoire d'outre-mer » n'a plus de valeur juridique depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

Vue d'ensemble des divisions territoriales


Les divisions territoriales de la France peuvent jouer plusieurs rôles :
• circonscriptions administratives de l'État : lieux d'intervention de l'État à travers ses services déconcentrés ;
• circonscriptions électorales : cadre territorial dans lequel se tiennent les scrutins électoraux ;
• collectivités territoriales : territoires dotés de la personnalité juridique (contrairement aux administrations
déconcentrées) et d'une liberté d'administration[1].
Certaines divisions territoriales peuvent accueillir simultanément une administration déconcentrée et une collectivité
territoriale.
Le tableau suivant donne une vision d'ensemble des principales catégories de divisions territoriales françaises. Il ne
prend pas en compte les collectivités à statut particulier.

Division Circonscription administrative de Circonscription électorale Collectivité territoriale


territoriale l'État

Région Préfet de région, directions régionales Élections régionales Conseil régional

Département Préfet de département, directions Élections sénatoriales et législatives (certains Conseil général
départementales départements)

Arrondissement Sous-préfet  Non  Non


Canton  Non Élections cantonales  Non
Intercommunalité  Non  Non (assemblée désignée par les communes  Non (regroupement de
membres) collectivités)
Commune Maire (rôle d'agent de l'État) Élections municipales Conseil municipal
Administration territoriale de la France 120

Les circonscriptions utilisées pour les élections législatives et européennes, ainsi que pour les élections sénatoriales
dans les départements comportant moins de quatre sénateurs, ne correspondent pas à des subdivisions territoriales
administratives.

Subdivisions territoriales de la France


La France étant un État unitaire, aucune de ses divisions administratives ne possède de compétence législative. La
division du territoire métropolitain remonte, pour les départements, les cantons et les communes, à 1789, pour les
arrondissements à 1800. Les régions sont plus récentes : apparues dans les années 1950, elles ont évolué du statut de
regroupements administratifs de départements à celui de collectivités territoriales munies d'un conseil élu. Les autres
collectivités territoriales, conformément à l'article 72 de la Constitution, sont les départements, les communes et
certaines collectivités à statut particulier ou d'outre-mer, les autres niveaux ne jouant un rôle qu'en matière
administrative ou électorale.
La profusion de communes ainsi que les services parfois redondants entre les régions et les départements continuent
d'alimenter le débat en France sur une éventuelle refonte de ce système.

27 régions
Article détaillé : Région française.
La France compte 27 régions dont 5 situées en outre-mer. La région est
la division territoriale française de premier degré. Elle est gérée par un
conseil régional élu pour six ans au suffrage universel direct.
Chaque région possède également un préfet de région, nommé par le
Gouvernement, dont le rôle est de représenter l'État et de s'assurer du
bon fonctionnement des services déconcentrés, comme par exemple la
coordination des services de police.
La collectivité territoriale de Corse, comptée parmi les 27 régions,
possède un statut particulier, analogue à celui d'une région mais avec
Régions et départements de France
sensiblement plus de pouvoirs.
métropolitaine

101 départements
Article détaillé : Département français.
La France compte 101 départements dont 5 sont situés en outre-mer, bien que la numérotation s'arrête à 95 : en effet
l'ancien département de Corse (20) a été divisé en deux départements (2A et 2B) en 1976.
Mayotte est devenue le 101e département, le 5e outre-mer, le 31 mars 2011[2].
Un niveau au-dessous de la région (chacune d'entre-elles étant composée de plusieurs départements, sauf pour les
régions d'outre-mer), le département est géré par un conseil général dont les élus, conseillers généraux élus pour six
ans, sont renouvelés par moitié tous les trois ans au suffrage universel direct. De nos jours, son rôle est souvent
concurrencé par celui des régions.
Les départements ont été créés par une loi du 22 décembre 1789[3]. L'objectif était d'abord de rationaliser
l'administration locale. En effet, des siècles de sédimentation administrative féodale autant que royale avaient abouti
à ce que chaque administration avait son propre découpage territorial, lequel ne correspondait pas aux autres
découpages en vigueur. Surtout, des centaines d'enclaves parsemaient ceux-ci, occasionnant des allées et venues
totalement contre-productives. En créant les départements, d'une part on supprima la quasi-totalité des enclaves
Administration territoriale de la France 121

territoriales, d'autre part on fit correspondre toutes les limites entre elles. Ainsi, les communes regroupées
correspondirent aux cantons, lesquels, réunis, correspondirent bientôt aux districts, le tout s'emboîtant parfaitement
dans les départements. Il fut aussi préconisé à la commission parlementaire qui s'en occupait, de faire en sorte que de
tout point du département on puisse en atteindre le chef-lieu en une journée de cheval[4]. Une fois les districts
révolutionnaires supprimés (An III), et les cantons ne constituant plus qu'un étage de la justice de première instance,
le département comme la commune furent adoptés par les citoyens tant et si bien que, encore aujourd'hui, ils
constituent les deux étages préférés des Français, et les plus pratiqués par eux.
La première remise en cause, marginale, fut celle des royalistes légitimistes, à la fin du XIXe siècle.
Quand le régionalisme fut lancé politiquement, au cours des années mil-neuf-cent-soixante-dix, l'accusation de
destruction des cultures locales se répandit dans les milieux régionalistes, qui accusèrent cette rationalisation
révolutionnaire d'avoir été le moyen principal de destruction des cultures régionales, et clamèrent que le département
ne servait plus à rien dans la mesure où on venait de créer des régions.
Chaque département possède un préfet. Le préfet du département où se situe le chef-lieu de région est également
préfet de région.

342 arrondissements
Article détaillé : Arrondissement français.
Chaque département français est à nouveau découpé en plusieurs arrondissements (à l'exception du Territoire de
Belfort et de Mayotte, qui constituent un seul arrondissement), qui accueillent chacun un sous-préfet. Leur rôle est
d'assister le préfet de département dans ses missions.
Les arrondissements sont à leur tour divisés en plusieurs cantons (la législation permet qu'un canton soit partagé
entre deux arrondissements, mais ce cas de figure, qui s'est rarement produit, n'existe pas actuellement).

4 055 cantons
Article détaillé : Canton français.
Il existait 4 055 cantons en France métropolitaine et DOM en 2013, dont 3 883 en France métropolitaine.
Leur rôle est essentiellement de fournir un maillage électoral ; aux élections cantonales, chaque canton élit la
personne amenée à le représenter au conseil général. En zone urbaine, une même commune recouvre généralement
plusieurs cantons. En zone rurale, un canton est souvent formé de plusieurs petites communes ; il arrive alors
fréquemment que les principaux services administratifs soient concentrés dans le chef-lieu de canton.

36 681 communes
Article détaillé : Commune (France).
Au 1er janvier 2013, la France comptait 36 681 communes en métropole et DOM, dont 36 552 en France
métropolitaine[].
Il s'agit dans la quasi-totalité des cas (c'est-à-dire partout en métropole et dans les départements d'outre-mer ; mais
pas toujours dans les collectivités d'outre-mer, par exemple pour les territoires sans occupation résidentielle
permanente, tels que les Îles Éparses et pour Clipperton, non érigés en communes, ni à Saint-Martin qui a une
collectivité unique ayant cependant toutes les compétences d'une commune française sans nécessairement avoir les
mêmes obligations, ni partout en Nouvelle-Calédonie dont le domaine public coutumier est exclu des compétences
territoriales des communes mais relève du droit sui generis et de l'autorité indirecte de l'État via sa représentation au
sein du conseil territorial de l'archipel) du découpage administratif ultime du territoire français et correspond
généralement au territoire d'une ville ou d'un village. Si la commune peut être couverte par plusieurs cantons, elle ne
peut faire partie que d'un seul arrondissement.
Administration territoriale de la France 122

Une commune est administrée par un conseil municipal élu pour six ans, présidé par un maire.
Les trois communes les plus peuplées que sont Paris, Marseille et Lyon sont encore divisées en 45 arrondissements
municipaux : 20 pour Paris, 16 pour Marseille et 9 pour Lyon. Ils n'ont rien de commun avec les arrondissements
départementaux si ce n'est le nom et correspondent plutôt à des sous-communes, avec un maire et un conseil
municipal d'arrondissement. Il y a une mairie par arrondissement en plus de la mairie centrale pour Paris et Lyon,
respectivement 20 et 9, et Marseille est en fait découpée en 8 « secteurs » regroupant chacun deux arrondissements.
Certaines agglomérations peuvent également couvrir plusieurs communes, villages ou bourgs provenant souvent
d'anciennes communes ou agglomérations trop peu peuplées ou trop isolées pour disposer d'une administration
autonome, et regroupées avec une ancienne commune voisine plus importante. Elles peuvent aussi être issues de
plans d'aménagement, par exemple dans les villes nouvelles, créées sur le territoire d'une ou plusieurs communes, ou
dans les stations de montagne.

Intercommunalité

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Article détaillé : Intercommunalité en France.


Cependant, afin d'améliorer la coopération entre communes proches, qui ont des intérêts communs au niveau des
transports, des zones économiques, etc., il existe plusieurs types d'établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) présentant divers niveaux de coopération. Au 1er janvier 2009[6], 34 164 communes,
regroupant 56,4 millions d'habitants, sont regroupées dans 2 601 groupements à fiscalité propre :
• 16 communautés urbaines, le degré le plus élevé de coopération intercommunale. Elles ne concernent que des
ensembles de plus de 500 000 habitants comportant au moins une ville de 50 000 habitants et ont des
compétences larges (développement économique, gestion des transports, de l'urbanisme, de l'eau, des déchets,
etc.). Cependant certaines communautés urbaines créées avant la loi du 12 juillet 1999 ont une population
inférieure : ainsi celles d'Arras ou d'Alençon.
• 174 communautés d'agglomération, pour des ensembles possédant au moins 50 000 habitants autour d'une ville
d'au minimum 15 000 habitants. Leurs compétences obligatoires sont moins nombreuses que celles des
communautés urbaines.
• 2 406 communautés de communes, sans seuil minimum de population. Leurs compétences obligatoires sont, là
encore, moins nombreuses.
• 5 syndicats d'agglomération nouvelle, une catégorie ancienne en voie de remplacement par les communautés
d'agglomération.
Il existe encore d'autres structures territoriales locales, moins intégrées que les EPCI à fiscalité propre :
• le pays, un territoire caractérisé par une cohésion géographique, économique, culturelle ou sociale, dont le but est
de réunir des élus et des acteurs économiques à titre consultatif sur des projets locaux ;
• les syndicats de communes : SIVU et SIVOM (qui n'ont pas de fiscalité propre).
Administration territoriale de la France 123

Collectivités à statut particulier


Certaines collectivités sont dotées d'un statut spécifique défini par la loi. Il s'agit notamment, en métropole :
• des communes de Paris (qui est aussi un département), Lyon et Marseille[7] ;
• de la collectivité territoriale de Corse, qui remplace la région depuis la loi du 13 mai 1991[8].

France d'outre-mer
La République française est également constituée de plusieurs
divisions administratives pour les parties du territoire ne se situant pas
en France métropolitaine. Ces divisions correspondent à des degrés
d'autonomie plus ou moins éloignés de ces territoires vis-à-vis de l'État
central.

5 régions mono départementales d'outre-mer

Article détaillé : Département d'outre-mer.


Il existe en France 5 régions d'outre-mer : Guadeloupe, Guyane,
Martinique, La Réunion et Mayotte. Depuis 2003, ces régions ont
exactement le même statut que les régions métropolitaines. Chacune
d'entre elles est également un département d'outre-mer, qui existait La France d'outre-mer

depuis 1946. Pour Mayotte les compétences de la région sont en fait


exercées par le Département de Mayotte[9].

La Guyane et la Martinique ont vocation à perdre, à partir de 2014, leur statut de département d'outre-mer pour
devenir des « collectivités uniques » exerçant à la fois les compétences du département et celles de la région[10].
Ces collectivités uniques n'existeront respectivement qu'à partir de la première réunion de l'Assemblée de Guyane et
de l'Assemblée de Martinique, qui seront élues à partir de 2014.
Ces régions d'outre-mer sont en outre divisées en :
• 13 arrondissements (à Mayotte, il n'y a pas d'arrondissement) ;
• 172 cantons ;
• 129 communes (il y a effectivement au total plus de cantons que de communes, à l'inverse de ce qui est observé
en métropole).
Là encore, ces divisions correspondent exactement à leur homologues métropolitaines.

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De plus, au 1er janvier 2006, il y existait 15 structures intercommunales regroupant 87 communes (soit 76,3 % des
communes des régions d'outre-mer) :
• 6 communautés d'agglomération ;
• 9 communautés de communes.
Administration territoriale de la France 124

5 collectivités d'outre-mer
Article détaillé : Collectivité d'outre-mer.
Le 28 mars 2003, une révision constitutionnelle a créé les collectivités d'outre-mer (COM). Il en existe 5, aux statuts
divers :
• la Polynésie française, dénommée pays d'outre-mer par la loi organique du 27 février 2004, est régie par un statut
de très large autonomie. Elle possède un gouvernement local, présidé par un président de la Polynésie française,
l'Assemblée de la Polynésie française disposant quant à elle d'un pouvoir législatif restreint (vote de lois de pays).
Le gouvernement local a également compétence pour négocier des accords avec des États ou des organismes
internationaux. La Polynésie française est subdivisée en 5 subdivisions administratives, elles-mêmes divisées en
48 communes. Enfin, 30 de ces communes sont divisées en sections appelées communes associées, au nombre de
96. Les 18 autres communes ne sont pas divisées en communes associées.
• Saint-Barthélemy et Saint-Martin, qui appartenaient toutes deux précédemment au département de la Guadeloupe.
• Saint-Pierre-et-Miquelon possède également un statut voisin de celui d'un département, avec un conseil général.
Son territoire est divisé en deux communes, mais ne possède ni arrondissement, ni canton. La loi du 11 juin 1985
fait simplement d'elle une collectivité territoriale.
• Wallis-et-Futuna possède un statut spécifique. Il est constitué par trois monarchies (Alo, Sigave et Uvéa), formant
autant de circonscriptions territoriales. Les rois de ces royaumes président le conseil territorial qui comprend
également trois représentants de l'État français, tandis qu'une assemblée territoriale est élue au suffrage universel.
Uvéa, la plus peuplée des circonscriptions, est divisée en trois districts : Hahaké, Hihifo et Mua. Les
circonscriptions et districts sont divisés en 36 villages qui ne sont pas des divisions administratives, mais qui
servent d'unité de base au recensement de la population. Wallis-et-Futuna ne possède ni arrondissement, ni
canton, ni commune (c'est le seul territoire français habité qui ne soit pas divisé en communes). La loi du 29
juillet 1961 fait de lui un territoire appartenant à la catégorie des territoires d'outre-mer. Mais, contrairement aux
autres COM, aucune loi postérieure à la réforme du 28 mars 2003 n'a repris sa qualification particulière.

Pays constitutifs ou Pays d'outre-mer de la République


• La Nouvelle-Calédonie n'est pas une collectivité territoriale, mais plutôt un pays constitutif de la République, et
possède un statut spécifique de collectivité dite sui generis (ou « de son propre genre »), lui garantissant une très
large autonomie. Un référendum local portera en outre à partir de 2014 sur son indépendance éventuelle. Elle
possède un congrès élisant un gouvernement. La liberté de législation accordée à la Nouvelle-Calédonie est à
l'heure actuelle la plus importante de tous les territoires français, le congrès édictant des lois de pays. La
Nouvelle-Calédonie est divisée en trois provinces (province Nord, province Sud et province des îles Loyauté), à
leur tour divisées en 33 communes (dont l'une partagée entre 2 provinces).
• La Polynésie française, bien que collectivité territoriale, a été désignée en 2004 comme « pays d'outre-mer » vu
son haut degré d'autonomie.

Dépendances de la République
Il existe encore trois autres structures concernant différents territoires de la République française qui ne possèdent
aucune population permanente et par conséquent aucune élection locale :
• les Terres australes et antarctiques françaises, divisées en cinq districts : les îles Kerguelen, l'île Amsterdam et l'île
Saint-Paul, les îles Crozet et la terre Adélie et, depuis février 2007, les îles Éparses. Concernant la terre Adélie, la
France ayant signé, en 1959, le Traité sur l'Antarctique, sa souveraineté y est actuellement suspendue. Elles sont
administrées depuis la ville de Saint-Pierre, à la Réunion, par un administrateur supérieur, assisté par un secrétaire
général ;
• les îles Éparses de l'océan Indien furent administrées par le préfet de la Réunion. Cette fonction était assurée
conformément à l'arrêté du 19 septembre 1960. À partir de l’arrêté du 3 janvier 2005 et jusque 2007,
Administration territoriale de la France 125

l’administration des îles fut confiée au préfet, administrateur supérieur des Terres australes et antarctiques
françaises ;
• l'île de Clipperton, qui relève du domaine public maritime et est inscrite au tableau des propriétés domaniales de
l'État. Elle est à ce titre sous l'autorité du Premier Ministre, autorité qu'il délègue au Haut-commissaire de la
République de Polynésie française.

Nationalité et citoyenneté françaises


Les critères pour satisfaire à la citoyenneté française sont identiques sur tout le territoire français, y compris dans les
possessions d'outre-mer. Tous les citoyens français, où qu'ils demeurent, votent aux élections nationales
(présidentielle et législative) et sont représentés au Sénat et à l'Assemblée nationale.
L'article 17-4 [11] du code civil, tel qu'il résulte de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de
l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, dispose : « Au sens du présent titre (relatif à la
nationalité française), l'expression « en France » s'entend du territoire métropolitain, des départements et des
collectivités d'outre-mer ainsi que de la Nouvelle-Calédonie et des Terres australes et antarctiques françaises. » (Pour
être complet, en ce qui concerne la nationalité française et même si cela n'est pas précisé dans la loi ou dans son
décret d'application, l'expression « en France » inclurait aussi, en se référant à la jurisprudence des tribunaux
français, les aéronefs -navires et avions- battant pavillon français lorsqu'ils croisent dans les territoires
internationaux).

Appartenance à l'Union européenne


La France métropolitaine et les régions françaises d'outre-mer font partie intégrante de l'Union européenne
(exception faite de Mayotte), les régions d'outre-mer sauf Mayotte étant considérées comme des régions
ultrapériphériques de cette dernière .
Les autres parties de la République française ne font pas partie du territoire communautaire, même si leurs résidents
qui possèdent la nationalité française votent lors des élections européennes. Certains traités relatifs à l'Union
européenne peuvent s'y appliquer (comme l'Euratom ou l'euro, utilisé à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon).

Notes et références
[1] Les établissements publics de coopération intercommunale ne sont pas considérés comme des collectivités territoriales au sens des articles 34
et 72 de la Constitution.
[2] du code général des collectivités territoriales, version en vigueur au 1er janvier 2010.
[3] Le département (http:/ / www. dgcl. interieur. gouv. fr/ sections/ les_collectivites_te/ vie_democratique_loc/ le_departement/ ) (site de la
DGCL).
[4] Atlas de la Révolution française 4, Le territoire (1) Réalités et représentations, éditions EHESS, 1989
[5] http:/ / fr. wikipedia. org/ w/ index. php?title=Administration_territoriale_de_la_France& action=edit
[6] Bilan statistique 2009 (http:/ / www. dgcl. interieur. gouv. fr/ sections/ a_votre_service/ statistiques/ intercommunalite/ bilan_statistique/
bilan_statistique_20/ view) sur le site Internet de la direction générale des collectivités locales.
[7] Loi n°82-1169 du 31 décembre 1982 (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichTexte. do?cidTexte=JORFTEXT000000880033&
categorieLien=id) relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération
intercommunale, codifiée aux articles L. 2511-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.
[8] Loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichTexte.
do?cidTexte=JORFTEXT000000536085& categorieLien=id), modifiée par la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse (http:/ /
www. legifrance. gouv. fr/ affichTexte. do?cidTexte=JORFTEXT000000409466& categorieLien=id). Ces dispositions sont codifiées dans le
code général des collectivités territoriales
[9] Article L. 4437-1 (http:/ / legifrance. gouv. fr/ affichCodeArticle. do?idArticle=LEGIARTI000023260714&
cidTexte=LEGITEXT000006070633& dateTexte=vig) du Code général des collectivités territoriales.
[10] et .
[11] http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ WAspad/ UnArticleDeCode?code=CCIVILL0. rcv& art=17-4
Commune (France) 126

Commune (France)
Pour les articles homonymes, voir Commune (homonymie).

Cet article ne cite pas suffisamment ses sources (janvier 2011).


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[1]
)

En France et selon la loi, la commune est une collectivité territoriale[2]. Ses organes sont le conseil municipal, le
maire et, le cas échéant, un ou plusieurs adjoints. Elle n'est pas une circonscription territoriale des services
déconcentrés des administrations civiles de l'État.
Concrètement, la commune est le territoire administré par une municipalité, seule dépositaire de l'état civil et du
cadastre. Elle est donc l'échelon de base des divisions administratives du territoire. Les trois plus grandes villes
françaises ont été découpées en arrondissements dits municipaux, mais l'essentiel des pouvoirs a été laissé aux trois
municipalités centrales.
Historiquement, la commune française est l'héritière de la communauté ou de la paroisse d'Ancien Régime. La
communauté était une circonscription fiscale qui portait aussi le nom de paroisse fiscale (dans les villes à deux ou
plusieurs clochers) ou de collecte. Son ressort pouvait correspondre, ou pas (Languedoc), à la paroisse ecclésiastique.
Physiquement et aujourd'hui, la commune correspond à :
• un espace rural, avec un chef-lieu (bourg ou simple village) et des écarts (tout lieu habité distinct du chef-lieu,
c'est-à-dire les hameaux et les habitations dispersées) ;
• une ville isolée ;
• une partie d'agglomération multicommunale[3].
Sa superficie et sa population peuvent varier considérablement (Paris est la commune la plus peuplée avec 2 234 905
habitants en 2006, la commune habitée la moins peuplée Rochefourchat a un seul habitant alors que six communes «
villages morts pour la France » n'ont aucun habitant) (voir infra). Seules les communes, départements et régions qui
sont les seules collectivités reconnues par le droit positif (c'est-à-dire le droit français contemporain) ont une
existence constitutionnelle, à l'opposé des villes et autres dénominations juridiques non officielles. La commune de
Paris a un statut particulier au même titre que les collectivités visées par les articles 73 et 74 de la Constitution.
Au 1er janvier 2012, la France comptait 36 700 communes en métropole et DOM soit vingt communes de plus qu'au
1er janvier 2011 : trois de plus en métropole et 14 à Mayotte.
Au 1er janvier 2011, la France comptait en effet 36 680 communes en métropole et DOM (dont 36 368 en France
métropolitaine), 69 dans les collectivités d'outre-mer et 33 en Nouvelle-Calédonie. En France métropolitaine et dans
départements d'outre-mer, 35 041 communes étaient membres d'un établissement public de coopération
intercommunale (EPCI) dit à fiscalité propre : 424 étaient membres d'une communauté urbaine (CU) ; 3290, d'une
communauté d'agglomération (CA) ; 31298, d'une des communautés de communes (CC) ; et 29, d'un syndicat
d'agglomération nouvelle (SAN)[4],[5].
Il existe six communes dites « mortes pour la France »[6], sans habitant, et dont le maire est nommé par le préfet de
département. Il existe, en outre, des communes associées qui ont des maires délégués.
Commune (France) 127

Histoire
Articles détaillés : Commune (Moyen Âge) et Les grandes dates des collectivités locales.
Le décret de l'Assemblée nationale du 12 novembre 1789 stipulait "qu'il y aura une municipalité dans chaque ville,
bourg, paroisse ou communauté de campagne". La loi du 14 décembre 1789 proclamait: "Les municipalités
actuellement subsistantes en chaque ville, bourg, paroisse ou communauté, sous le titre d'hôtel de ville, mairies,
échevinats, consulats, et généralement sous quelque titre et qualification que ce soit, sont supprimées et abolies, et
cependant les officiers municipaux actuellement en service, continueront leurs fonctions jusqu'à ce qu'ils aient été
remplacés". Ainsi furent créées les communes françaises telles qu'elles existent encore aujourd'hui.

Sous l’Ancien Régime

Communautés, seigneuries et paroisses


Avant la Révolution il existait plusieurs circonscriptions administratives de base dont les ressorts ne correspondaient
pas toujours. La paroisse ecclésiastique concernait le domaine religieux. Elle servait de base à l'administration du
culte et à la levée de la dîme. Regroupant une communauté de fidèles autour d'un curé, d'une église et d'un cimetière,
elle était investie d'une forte identité symbolique. Mais il existait deux autres entités territoriales de base. D'une part
la seigneurie, circonscription judiciaire et fiscale pour les impôts seigneuriaux comme le champart. D'autre part la
communauté, ou paroisse fiscale, ou collecte, ou taillable. Elle avait été créée à la fin du Moyen Âge pour la levée
de l'impôt royal, la taille. Dans certaines provinces, ses limites avaient été calquées sur celles de la paroisse, mais
dans d'autres, c'était les seigneuries qui avaient servi de référence. En particulier dans le midi, où le mouvement
communal amorcé au XIIe siècle avait créé des institutions municipales dans le cadre de la seigneurie. Les
communautés étaient souvent administrées par des représentants de la population élus ou cooptés annuellement
(consuls, échevins, jurats, etc.) et parfois par des conseils. Au XVIIe siècle, la monarchie absolutiste avait
progressivement uniformisé les institutions municipales (consulat) tout en les privant de la plupart de leurs
prérogatives, pour n'en faire que les relais de la perception des impôts royaux.
Les territoires des seigneuries relevant de seigneurs laïcs étaient soumises à de nombreuses mutations (ventes,
divisions, démembrements, regroupements), alors que les communautés et les paroisses étaient beaucoup plus
stables. Ainsi à la veille de la Révolution française, il était fréquent que les trois découpages ne correspondent pas :
plusieurs paroisses dans une communauté, plusieurs communautés dans une paroisse, de nombreuses
chevauchements, des enclaves parfois très éloignées de leur chef-lieu. Ainsi, de nombreuses villes ne constituaient
qu'une paroisse fiscale mais se divisaient en plusieurs paroisses ecclésiastiques. Au moment où la Révolution éclate,
selon les dépouillements opérés dans de nombreuses archives départementales par Antoine Follain, le nombre de
paroisses religieuses était proche du nombre de communes au début de la période révolutionnaire tandis que le
nombre de paroisses fiscales excédaient largement le nombre de clochers dans les campagnes. Le Rouergue comptait
environ 700 communautés[7] et 635 paroisses en 1788[8].

Le cas des villes


Sous l'Ancien régime et depuis le Moyen Âge, les villes tenaient leurs statuts d’autonomie du roi, du comte ou du
duc local. Ainsi la ville de Toulouse tenait sa charte des comtes de Toulouse. Les villes étaient constituées de
plusieurs paroisses (plusieurs centaines pour Paris) et étaient généralement entourées de remparts. Elles ont obtenu
leur émancipation du pouvoir féodal vers les XIIe et XIIIe siècles. Elles se sont alors dotées de structures municipales
et d'une administration ce qui leur a donné une ressemblance avec les communes instituées par la Révolution. Il y
avait toutefois deux différences : la municipalité n’était pas élue démocratiquement et était généralement dirigée par
de riches familles bourgeoises qui ont été ensuite anoblies. Il convient donc de parler d’oligarchie plutôt que de
démocratie communale. Les chartes communales n'étaient pas homogènes, chaque ville ayant la sienne et son
organisation.
Commune (France) 128

Dans le Nord, les villes étaient généralement administrées par des échevins (du francique skapin) (terme germanique
désignant un juge) alors qu'au Sud elles étaient administrées par des consuls (titre repris de l’Antiquité romaine).
Bordeaux était gouverné par des jurats (étymologiquement des « jurés ») et Toulouse par des capitouls (membres du
chapitre). Il n’y avait pas de maire au sens actuel. Tous les échevins ou tous les capitouls étaient égaux et décidaient
de manière collégiale. Toutefois, sur certains sujets, un échevin ou un consul prenait le pas et devenait une sorte de
maire sans avoir l'autorité et les pouvoirs exécutifs d'un maire actuel. Ils étaient appelés « prévôt des marchands » à
Paris et à Lyon, maire à Marseille, Bordeaux, Rouen, Orléans, Bayonne et dans beaucoup de villes. À Lille on parlait
du mayeur, du premier capitoul à Toulouse, du viguier à Montpellier, du premier consul dans nombre de villes du
sud, d'ammeister (francisé en Ammestre) à Strasbourg, du maître échevin à Metz, du maire royal à Nancy ou du
prévôt à Valenciennes.

Révolution française
Le soir du 14 juillet 1789, après la prise de la Bastille, le prévôt des marchands de Paris Jacques de Flesselles était
tué sur les marches de l’Hôtel de Ville.
Après cet évènement une « Commune de Paris » fut immédiatement mise en place pour remplacer l’ancienne
organisation de Paris datant du Moyen Âge. Pour protéger la ville de toute manœuvre contre-révolutionnaire on créa
une garde municipale. Plusieurs autres villes suivirent rapidement cet exemple comme de nombreuses communautés.
Le 14 décembre 1789, l’Assemblée nationale votait une loi créant les municipalités ou communes désignées comme
la plus petite division administrative en France et c’est ainsi qu'était officialisé le mouvement d'autonomie communal
révolutionnaire.
La décision de l’Assemblée nationale était révolutionnaire car, en plus de transformer les chartes des cités et des
bourgades, elle érigea en communes presque toutes les anciennes communautés ou paroisses. Les révolutionnaires,
imprégnés d’idées cartésiennes et de la philosophie des Lumières, souhaitaient rompre avec le passé et bâtir une
société nouvelle où chacun serait égal et où la raison primerait la tradition et le passé. Aussi prévirent-ils des
divisions administratives identiques dans le pays. Le territoire fut divisé en départements divisés en district (France),
cantons et communes. Toutes ces communes eurent le même statut, avec un conseil municipal élu par les habitants et
un maire. Une maison commune, la mairie, devait être construite pour accueillir les réunions du conseil et
l’administration municipale. Des membres de l’Assemblée nationale étaient opposés à une telle fragmentation du
pays, mais la proposition de Mirabeau l’emporta : une commune pour chaque communauté ou paroisse. Localement,
les habitants pouvaient choisir entre les deux ressorts préexistant. Dans l'ancien Rouergue devenu département de
l'Aveyron, la majorité des communes sont issues des communautés plutôt que des paroisses, car c'était le cadre
administratif du cadastre et du prélèvement des impôts. Dans l'Ouest normand, dans le Nord et dans plusieurs
départements de l'Est, les paroisses fiscales obtinrent bien souvent l'érection en municipalité. Résultat: en 1790, le
nombre des municipalités créées y est en moyenne de plus de 800 par département (jusqu'à 1036 dans la Seine
inférieure). Ailleurs, les paroisses ecclésiastiques servirent de modèle aux nouvelles municipalités plutôt que les
paroisses fiscales, jugées trop émiettée.
Le 20 septembre 1792, le registre des naissances, des mariages et des décès tenu par le curé de la paroisse passa sous
la responsabilité d'un officier public élu. Un mariage civil était institué et célébré dans les mairies ; la cérémonie
n’était pas très différente de celle célébrée à l’église, la phrase « Au nom de la loi, je vous déclare unis par les liens du
mariage » remplaçait celle du prêtre (« Au nom de Dieu, je vous déclare unis par les liens du mariage »). Les prêtres
durent remettre à la mairie leurs registres des baptêmes, des mariages et des enterrements. Ce recul de prérogatives
de l’Église n'était pas bien accepté partout et, dans l’ouest et au centre du pays, des prêtres furent relativement
réfractaires.
Le terme « commune », au sens de l’administration territoriale actuelle, fut imposé par le décret de la Convention
nationale du 10 brumaire an II (31 octobre 1793) : « La Convention nationale, sur la proposition d’un membre,
décrète que toutes les dénominations de ville, bourg ou village sont supprimées et que celle de commune leur est
Commune (France) 129

substituée ».
Sous le directoire, il existait des « municipalités de canton » et, dans les grandes villes, trois administrations
municipales ou plus. Napoléon Bonaparte stabilisa les structures administratives, notamment en réussissant à faire
accepter la loi du 28 pluviôse an VIII. Les membres du conseil municipal furent alors élus au suffrage censitaire. Le
maire fut nommé par le pouvoir central pour les communes les plus peuplées et par le préfet pour les autres.

Après la Révolution
Des changements importants eurent lieu en 1831, avec un retour au principe d’élection du conseil, et en 1837, avec la
reconnaissance de la capacité légale. La fondamentale loi municipale du 5 avril 1884 prévit que le conseil serait élu
au suffrage universel direct, qu'il siègerait à la mairie et serait présidé par le maire désigné en son sein. C'était la fin
de constantes modifications de statut opérées par les différents régimes en place depuis la Révolution française, mais
surtout le début de l'autonomie promise par les républicains sous l'Empire.

L'évolution du nombre des communes


La Révolution créa donc un nombre de communes aujourd'hui encore inconnu parce que les relevés d'époque ne sont
pas uniques et contiennent des erreurs manifestes (notamment à cause de simples hameaux confondus avec des
municipalités effectives)[9]. Le nombre de 44 000 figurant dans un état des Archives parlementaires[10] contient sans
doute ces erreurs repérées par les historiens. Antoine Follain avance pour sa part 41 000 municipalités créées au
départ, dans les limites de 1790. En apparence élevé, le nombre de communes créées en France était pourtant
parfaitement comparable à celui des autres pays à administration locale constituée et à maillage général, au vu de la
taille et de la population du pays.
Cependant, ce découpage initial était imparfait avec, dans plusieurs régions, des communes gigantesques et à
circulation difficile (notamment le Massif central) et ailleurs, à l'évidence, de trop petites communes, peu viables à
terme fiscalement parlant. Aussi, entre la proclamation de décembre 1789 et la fin du Consulat, de nombreuses
communes-faubourgs et petites communes rurales sont supprimées, dans de nombreux départements. Dès 1793, il n'y
en a plus que 41 000; en 1802-1803, il n'y en a plus que 40 000. Puis, à partir de l'Empire, les différents ministres de
l'Intérieur qui se succèdent pratiquent une politique logique: toujours pour réparer les malfaçons du premier
découpage, ils créent des communes là où le maillage rend l'autorité des maires incertaine aux franges de leur
commune, franges quelquefois physiquement isolées du chef-lieu, tandis qu'ailleurs ils continuent à pousser les
préfets à supprimer des communes si celles-ci se dépeuplent plus que les autres. Le Massif central voit ainsi se
resserrer son maillage administratif par création de nombre de communes, pendant que Normandie et Alpes du sud,
les premières régions françaises frappées par l'exode rural, se voient privées chacune de plusieurs centaines de
communes par décennie. Jusqu'en 1846, le nombre de suppressions dépasse le nombre de création; à partir de 1846,
les deux mouvements s'équilibrent.
En 1802-1803, la France compte environ 40 200 communes et 30 400 paroisses (ecclésiastiques)[]. Le Premier
Empire tenta de réduire encore leur nombre. Mais après 1815, la densité de population dans les campagnes alla
croissant et les fidèles réclamèrent à cor et à cri de nouvelles paroisses: c'est au début du Second Empire que le
nombre des paroisses ecclésiastiques culmina, avec 33 400 paroisses. Malgré cette embellie, on est loin du «
Royaume aux 100 000 clochers. » sur lesquels les rois de France s’enorgueillissaient de régner.
Exceptionnellement, les grands travaux d'urbanisme réalisés par le Second Empire décident celui-ci à faire absorber
les faubourgs par les villes connaissant une forte croissance démographique. C'est ainsi que Paris voit ses limites
adaptées à son extension, par absorption de 14 communes ou portions de commune en 1859, ou encore que Lyon en
absorbe trois en 1852, ou encore que Lille, dénoncée dès avant 1850 comme un mouroir de la nouvelle industrie,
quadruple sa superficie en absorbant quatre communes en 1858. D'autres, moins grandes, connaissent le même
mouvement ; par exemple, Le Mans triple sa superficie en en absorbant cinq entre 1855 et 1865. Au total, dans les
mêmes limites qu'à la fin de la Révolution, la France contient en 1870 environ 37 600 communes.
Commune (France) 130

Mais dès les dernières années de l'Empire libéral, les républicains promettent aux communes leur émancipation. À
partir de 1870, parce que le pouvoir issu des événements de 1870-1871 se sait sans avenir, celui-ci n'ose plus opérer
de fusion, mais seulement des créations. Ainsi les régions côtières s'enrichissent-elles désormais de nouvelles
communes, par simple fait de peuplement et, côté Méditerranée, par simple retour de la population des reliefs de
l'arrière-pays vers le littoral, maintenant que la piraterie barbaresque n'inquiète définitivement plus les populations.
Après avoir stagné entre 1846 et 1870, le nombre de communes se met à croître très légèrement, pour atteindre le
maximum contemporain de 38014 en 1936[11]. Alors que la révolution industrielle a généralisé l'exode rural à toutes
les régions françaises à partir de 1881, alors que la Grande Guerre a brutalement accéléré le phénomène dans les
montagnes pauvres, les divisions administratives françaises n'évoluent plus.
Aujourd’hui, la majorité des communes et 90 % des départements ont les mêmes limites que celles décidées à la
Révolution. Aussi, des communes rurales jadis fort peuplées ont-elles aujourd’hui une faible population, tandis que
des bourgs et des villes se sont fort développés en étendant leur aire urbaine très loin de leurs limites initiales… et
municipales. Le principal exemple est Paris dont l’aire urbaine recouvre 396 communes.
La loi municipale de 1884 rendait donc la fierté d'être et l'autonomie aux municipalités tout en leur garantissant une
stabilité statutaire. Cette loi fixait une clause de compétence générale pour les communes, en leur octroyant toute
compétence pour régler par leurs délibérations toutes les affaires relevant de leurs territoire et ayant un intérêt local.
La conscience émergea qu'il fallait remédier à un tissu communal par trop dépeuplé et à fiscalité par ce fait incapable
de pourvoir partout aux besoins des communes sans les subsides de l’État. La velléité d'y remédier par la loi, devant
le refus d'aucune commune de se fondre avec une commune plus grande et viable, se concrétisa néanmoins en 1971,
quand le ministre Raymond Marcellin demanda à chaque préfet de dresser un plan de fusions dans le cadre
départemental pour appliquer sa loi sur les regroupements de communes[12]. Malheureusement, sans plan
d'ensemble, les préfets agirent très différemment d'un département à l'autre ; ici ils proposèrent aux communes de
vastes fusions ne concernant qu'une partie des communes dépeuplées mais en espérant que l'exemple serait suivi par
d'autres (Est surtout) ; là ils proposèrent des plans modestes mais partiels et non systématiques (Ouest surtout) ;
ailleurs enfin, ils n'osèrent pas toucher à quoi que ce soit alors même qu'ils administraient des départements à
multiples communes inférieures à 50 habitants. Les communes refusèrent la majorité des propositions malgré les
incitations financières (majorations de subventions). Seulement 1 316 communes de plein exercice disparurent entre
1968 et 1975[13]. Depuis cette date, trois cents d'entre elles ont réussi à retrouver leur indépendance. Si bien que la
France est passée de 41 000 communes sous la Révolution à 37 963 en 1921 et à 36 568 en 2004 (France
métropolitaine).
L'établissement du cadastre constitua pour sa part un réel frein aux fusions de commune en France. Une loi de mars
1790 donnait une définition fiscale des communes[14]. Devant le peu d'empressement des communes à donner des
détails sur leur sectionnement et, partant, sur leurs contribuables et ce malgré le décret de novembre les enjoignant
de dresser un tableau détaillé de leurs différentes parties[15], un autre décret signé en septembre 1791 indiqua aux
communes la façon de lever leur plan[16]. Le coût des opérations apparut alors exorbitant aux petites communes:
nouveaux retards[17]. C'est le Premier Consul qui bouscula les choses, après un arrêté en 1802 qui lui permit de tirer
au sort 1 800 communes, puis jusqu'à plus de 3 000 communes par an[18]. Le territoire des municipalités fut
effectivement arpenté à partir des années 1800 (cœur du Bassin parisien tout d'abord)[19], pour se terminer en Corse
après 1850. Cette opération permit de dresser un cadastre moderne, fiable et faisant foi auprès de tous les
intervenants dans les échanges fonciers. À l'occasion de ces opérations, le pouvoir central poussa à la fusion
préalable des petites communes, subodorant qu'une fois le cadastre dressé et vu son prix, peu de communes auraient
envie de recommencer l'opération à cause d'une fusion quelconque. C'est en effet ce qui se produisit: le décrochage
du nombre de fusions intervint partout au moment de l'achèvement du cadastre[20].
Alors que de nombreux pays d’Europe, autant dans un but de simplification que dans un but d'adaptation à la fois du
territoire et de la fiscalité locale au monde contemporain, ont réduit de façon draconienne le nombre de leurs
communes. Ainsi l’Allemagne de l'Ouest a réduit le nombre de ses Gemeinden de 24 400 à 8 400 au cours des
Commune (France) 131

années 1970. L’Allemagne réunifiée n’en compte que 12 291 pour une population un tiers plus élevée et une
superficie un tiers plus petite. De même, la fusion de communes en Belgique a réduit le nombre de 2 359 à 596 en
1975. L’Italie en a 8 101 pour une population comparable et une superficie d'un peu plus de la moitié de celle de la
France. En Europe, seule la Suisse a gardé une organisation communale semblable mais un important mouvement de
concentration a commencé récemment. Pour apprécier l’écart entre la France et les autres pays européens on peut
faire les comparaisons suivantes :
• l’Union européenne en 2004 : 75 000 communes, dont France : 36 568 (soit 49 % du total pour 16 % de la
population et 14 % de la superficie).
• les États-Unis d’Amérique : 35 937 communes pour un territoire 14 fois plus grand et une population cinq fois
plus importante (mais attention : les municipalités américaines ne recouvrent qu'une petite partie du territoire et ne
regroupent pas la totalité de la population parce qu'elles résultent d'une création volontaire et démocratiquement
décidée).
La France reste donc et de loin le pays ayant le plus grand nombre de communes en Europe.

Rôle et administration
Articles détaillés : Maire, Conseil municipal et Élection municipale française.
Les communes françaises existent depuis la Révolution. Elles constituent une des collectivités territoriales dont
l'existence est garantie par la Constitution de la Ve république et représentent le premier niveau d'administration
territoriale. Leur nom est fixé par l'État et tout changement procède d'un décret en Conseil d'État.
Malgré les disparités de population et de superficie entre les communes, toutes ont la même structure administrative
et les mêmes compétences légales (à l’exception de Paris, Lyon et Marseille régies par la loi PLM). Les communes
d’Alsace-Moselle ont des spécificités juridiques héritées de la période 1871-1919, lorsque l’Alsace et la Moselle
étaient allemandes. Les communes des départements de la petite couronne ont également des règles particulières,
notamment en ce qui concerne la police administrative.
Une commune est administrée par un conseil municipal dont les membres sont élus au suffrage universel (suffrage
direct) pour six ans. Le mode de scrutin pour ses conseillers est, pour les communes de moins de 3500 habitants un
scrutin majoritaire plurinominal à 2 tours avec possibilité de créer une liste qui pourra subir un panachage. Et pour
les communes de plus de 3500 habitants, un scrutin de liste proportionnel bloqué avec une prime majoritaire de 50 %
à deux tours. Le conseil élit en son sein un maire chargé de préparer et d’appliquer les décisions du conseil, et qui
dispose de compétences propres. Le maire est assisté d'un ou de plusieurs adjoints, qui peuvent recevoir des
délégations.
Le nombre de conseillers municipaux est fonction de la population de la commune, le minimum étant de 9[21]. Les
séances du conseil sont publiques mais seuls les élus peuvent s’exprimer.
Une commune est une collectivité territoriale, une personne morale de droit public et dispose d’un budget constitué
pour l’essentiel des transferts de l’État (dotation globale de fonctionnement notamment) et des impôts directs locaux :
taxes foncières (portant sur les propriétés), d’habitation et professionnelles (acquittées par les artisans, les
commerçants et les entreprises) ; elle s’occupe de l’administration locale (gestion de l'eau, des permis de construire,
etc.). En tant que représentant de l’État dans la commune, le maire a la charge des actes d’état civil (naissance,
mariage, divorce, décès…) et dispose d’un pouvoir de police (sauf à Paris où la compétence relève du préfet de
police, sous l’autorité du gouvernement.
Les décisions des conseils municipaux et des maires peuvent être contestées devant le tribunal administratif.
Les trois communes les plus peuplées (Paris, Marseille et Lyon) sont divisées en arrondissements municipaux (rien à
voir avec les arrondissements départementaux, une autre division administrative française) mais leurs compétences
sont réduites (ils n’ont pas de budget propre, par exemple).
Commune (France) 132

Les compétences des communes sont essentiellement régies par les parties législative et réglementaire du Code
général des collectivités territoriales (CGCT)[22].
Il y a en France environ 500 000 conseillers municipaux (maires inclus), certains étant de grands électeurs élisant les
sénateurs.

Statistiques

Nombre actuel de communes


Au 1er janvier 2013, la France comptait 36 681 communes en
métropole et DOM (dont 36 552 en France métropolitaine), et 129 dans
les DOM-ROM. Ce nombre est nettement plus élevé que dans la
plupart des pays européens : l’Allemagne compte environ 11 253
communes, l’Espagne et l’Italie environ 8 000 ; la Belgique possède
589 communes, le Royaume-Uni compte 9946 civil parishes qui
regroupent 35 % de la population, et environ 900 towns. À elle seule,
la France représentait la moitié de la totalité des communes
européennes[24] jusqu'à l'adhésion de dix nouveaux membres au 1er
janvier 2004.

Contrairement à d’autres pays dont certaines parties peuvent être Carte de la France Métropolitaine découpée en
[23]
directement administrées par une division d’ordre supérieure (comme communes (agrandir ).

les États-Unis), la totalité du territoire de la République française est


découpé en communes à l’exception de : Saint-Martin (Antilles françaises) et Saint-Barthélemy (Antilles françaises)
(deux collectivités d'outre-mer des Antilles), Wallis-et-Futuna (partagé en trois royaumes), les terres australes et
antarctiques françaises et l’île de Clipperton.

La liste suivante récapitule le nombre de communes par département ou communauté d’outre-mer. De façon
générale, les départements du nord et à l’est de la France comptent plus de communes que ceux du Sud et de l’Ouest.
Les départements et communautés d’outre-mer sont moins divisés qu'en France métropolitaine. Paris et les
départements de petite couronne, du fait de leur petite taille, en comptent beaucoup moins.
• 895 - Pas-de-Calais
• 816 - Aisne
• 782 - Somme
• 744 - Seine-Maritime
• 730 - Moselle
• 706 - Côte-d’Or
• 706 - Calvados
• 693 - Oise
• 675 - Eure
• 650 - Nord
• 620 - Marne
Carte du nombre de communes par département
• 601 - Manche

• 594 - Doubs
• 594 - Meurthe-et-Moselle
• 589 - Haute-Garonne
• 573 - Saône-et-Loire
Commune (France) 133

• 557 - Dordogne
• 547 - Pyrénées-Atlantiques
• 545 - Haute-Saône
• 544 - Jura
• 542 - Gironde
• 533 - Isère
• 527 - Bas-Rhin
• 514 - Vosges
• 514 - Seine-et-Marne
• 505 - Orne
• 500 - Meuse
• 474 - Hautes-Pyrénées
• 472 - Charente-Maritime
• 470 - Puy-de-Dôme
• 463 - Ardennes
• 463 - Gers
• 455 - Yonne
• 438 - Aude
• 438 - Haute-Marne
• 433 - Aube
• 419 - Ain
• 404 - Charente
• 402- Eure-et-Loir
• 377 - Haut-Rhin
• 375 - Sarthe
• 373 - Côtes-d’Armor
• 369 - Drôme
• 357 - Maine-et-Loire
• 353 - Gard
• 353 - Ille-et-Vilaine
• 343 - Hérault
• 340 - Lot
• 339 - Ardèche
• 334 - Loiret
• 332 - Ariège
• 331 - Landes
• 327 - Loire
• 323 - Tarn
• 320 - Allier
• 319 - Lot-et-Garonne
• 312 - Nièvre
• 305 - Savoie
• 304 - Aveyron
• 303 - Deux-Sèvres
• 294 - Haute-Savoie
• 291 - Loir-et-Cher
• 290 - Cher
Commune (France) 134

• 288 - Rhône
• 286 - Corrèze
• 283 - Finistère
• 282 - Vendée
• 281 - Vienne
• 277 - Indre-et-Loire
• 262 - Yvelines
• 261 - Mayenne
• 261 - Morbihan
• 260 - Cantal
• 260 - Creuse
• 260 - Haute-Loire
• 247 - Indre
• 236 - Haute-Corse
• 226 - Pyrénées-Orientales
• 221 - Loire-Atlantique
• 201 - Haute-Vienne
• 200 - Alpes-de-Haute-Provence
• 196 - Essonne
• 195 - Tarn-et-Garonne
• 185 - Lozère
• 185 - Val-d’Oise
• 172 - Hautes-Alpes
• 163 - Alpes-Maritimes
• 153 - Var
• 151 - Vaucluse
• 124 - Corse-du-Sud
• 119 - Bouches-du-Rhône
• 102 - Territoire de Belfort
• 48 - Polynésie française
• 47 - Val-de-Marne
• 40 - Seine-Saint-Denis
• 36 - Hauts-de-Seine
• 34 - Martinique
• 33 - Nouvelle-Calédonie
• 32 - Guadeloupe
• 24 - Réunion
• 22 - Guyane
• 17 - Mayotte (au 1er janvier 2012)
• 2 - Saint-Pierre-et-Miquelon
• 1 - Paris
Commune (France) 135

Évolution

Évolution du nombre
de communes françaises
en métropole + DOM-ROM
en dans les au
au 1er
métropole DOM-ROM total
janvier

1999 36 565 - 114 - 36 679

2000 36 566 +1 114 = 36 680

2001 36 563 -3 114 = 36 677

2002 36 565 +2 114 = 36 679

2003 36 564 -1 114 = 36 678

2004 36 568 +4 114 = 36 682

2005 36 570 +2 114 = 36 684

2006 36 571 +1 114 = 36 685

2007 36 569 -2 112 -2 36 681

2008 36 569 = 112 = 36 681

2009 36 570 +1 112 = 36 682

2010 36 570 = 112 = 36 682

2011 36 568 -2 112 = 36 680

2012 36 571 +5 -2 = +3 129 +17 36 700

2013 36 552 +8 -27 = -19 129 = 36 681

Le nombre total de communes en France n’est pas fixe et continue à évoluer, soit à la hausse par fractionnement de
communes existantes, soit à la baisse par fusion de communes.
Depuis le 1er janvier 2006 :
• 1er mars 2006: recréation de Cuisles par détachement de Châtillon-sur-Marne(Marne).
• 1er septembre 2006 : fusion d’Argenton-Château, de Boësse et de Sanzay sous le nom d’Argenton-les-Vallées
(Deux-Sèvres)[25] .
• 1er janvier 2007 : Recréation de Bosselshausen et de Kirrwiller ; les deux communes avaient fusionné en 1974 et
créé Kirrwiller-Bosselshausen(Bas-Rhin). Fusion de Tancua dans Morbier (Jura). Fusion de Frohen-le-Grand et
Frohen-le-Petit sous le nom de Frohen-sur-Authie (Somme).
• 28 février 2007 : Fusion de Graignes et Le Mesnil-Angot pour former la nouvelle commune de
Graignes-Mesnil-Angot (Manche).
• 29 juin 2007 : Fusion de Guitalens et Lalbarède pour former la nouvelle commune de Guitalens-L'Albarède
(Tarn)[26].
• 1er janvier 2008 : Création de la commune de Verquigneul, détachée de Béthune (Pas-de-Calais). Recréation de
Saint-Symphorien par retrait de la fusion association avec Hédé et Bazouges-sous-Hédé (Ille-et-Vilaine).
• 12 février 2008 : Recréation de la commune de Rosoy, détachée de Sens (Yonne).
• 13 février 2008 : Recréation de la commune de Lieoux, détachée de Saint-Gaudens (Haute-Garonne)[27],[28].
er
• 1  janvier 2009 : Fusion de Blessey et Saint-Germain-Source-Seine pour former la nouvelle commune de
Source-Seine (Côte-d'Or)
Commune (France) 136

• 9 décembre 2010 : Fusion de Saint-Pol-sur-Mer et Fort-Mardyck, qui deviennent communes associées, avec


Dunkerque.
• Depuis 2011, les fusions et scissions de communes se poursuivent, ainsi que leurs modification de territoire et de
population, par acquisition, cession ou échanges de parcelles. Ainsi au 1er janvier 2013, la France est passée de
36 700 communes à 36 681, soit une différence de 19, résultat de 27 disparitions et 8 créations :
• des absorptions :
• Fontenoy-le-Château a absorbé par fusion Le Magny
• Saint-Bonnet-en-Champsaur a absorbé par fusion Bénévent-et-Charbillac et Les Infournas
• des créations :
• Saint-Germain-Nuelles est née de la fusion des deux communes : Saint-Germain-sur-l'Arbresle et de Nuelles
• Le Dévoluy est née de la fusion des quatre communes : Agnières-en-Dévoluy, La Cluse, Saint-Disdier,
Saint-Étienne-en-Dévoluy
• Clefs-Val d'Anjou est née de la fusion des deux communes : Clefs et de Vaulandry
• Thizy-les-Bourgs est née de la fusion des cinq communes : Thizy, Bourg-de-Thizy, La Chapelle-de-Mardore,
Mardore et Marnand
• Beaussais-Vitré est née de la fusion des deux communes : Beaussais et Vitré
• Voulmentin est née de la fusion des deux communes : Saint-Clémentin et Voultegon
• Chemillé-Melay est née de la fusion des deux communes : Chemillé et Melay
• Baugé-en-Anjou est née de la fusion des cinq communes : Baugé, Montpollin, Pontigné, Saint-Martin-d'Arcé
et Le Vieil-Baugé
Les rattachements aux départements évoluent également. Ainsi :
• La commune de Han-devant-Pierrepont était jusqu’en 1997 rattachée au département de la Meuse ; elle fait
désormais partie de celui de Meurthe-et-Moselle[29].
• La commune de Locunolé était jusqu'en 1857 rattachée au département du Morbihan ; elle fait désormais partie de
celui du Finistère.

Population
Article détaillé : Liste des communes de France les plus peuplées.
[30]
Données basées sur la population légale au 1er janvier 2012 (recensement de 2009, population municipale, sauf précisions ).

Commune Population (2009)

1 Paris 2 234 105

2 Marseille 850 602

3 Lyon 479 803

4 Toulouse 440 204

5 Nice 340 735

6 Nantes 282 047

7 Strasbourg 271 708

8 Montpellier 255 080

9 Bordeaux 236 725

10 Lille 226 827

11 Rennes 206 604

12 Reims 180 842
Commune (France) 137

La population médiane des communes de France métropolitaine est de 423 habitants (à titre de comparaison, la
population médiane des communes belges est de 11 265 habitants, des communes italiennes de 2 343 habitants et
d’Espagne de 5 505 habitants). La population moyenne est de 1 708 habitants.
En 2012, en France métropolitaine, 31 590 communes ont moins de 2 000 habitants (regroupant 25,2 % de la
population totale), 4 087 entre 2 000 et 10 000 habitants (26,5 %), 777 entre 10 000 et 50 000 habitants (25,2 %),
103 entre 50 000 et 200 000 habitants (13,8 %), 11 plus de 200 000 habitants (9,3 %). Par ailleurs, plus de 10 000
communes ont moins de 209 habitants.
La commune de France métropolitaine la plus peuplée est Paris (2 234 105 habitants). La plus densément peuplée est
Levallois-Perret (Hauts-de-Seine, 26 213 hab/km²). L'unité urbaine (c’est-à-dire une commune comportant une zone
de plus de 2 000 habitants où aucune habitation n’est séparée de la plus proche de plus de 200 mètres) la moins
densément peuplée est Saintes-Maries-de-la-Mer (Bouches-du-Rhône, 6,2 hab/km²).
Six communes totalement dévastées après la bataille de Verdun en 1916 ne furent jamais reconstruites et ne
comptent aucun habitant : Beaumont-en-Verdunois, Bezonvaux, Cumières-le-Mort-Homme,
Fleury-devant-Douaumont, Haumont-près-Samogneux et Louvemont-Côte-du-Poivre. Qualifiées de communes «
mortes pour la France », chacune est administrée par un conseil municipal de trois membres nommés par le préfet de
la Meuse (voir Villages français détruits durant la Première Guerre mondiale). Mis à part ces six communes,
Rochefourchat (Drôme) compte un seul habitant, Majastres (Alpes-de-Haute-Provence) deux, Leménil-Mitry
(Meurthe-et-Moselle) trois, Aulan (Drôme) quatre et Ornes (Meuse) et Baren (Haute-Garonne) cinq.

Communes et énergie
Les communes, à travers l'aménagement du territoire, l'éclairage public, et leurs incitations à mieux construire, se
déplacer et consommer ont un rôle important en matière de gestion et économie de l'énergie. En France, dans les
années 2000, les bâtiments que les communes doivent entretenir, chauffer, éclairer etc. représentent 75 % de la
consommation d’énergie des communes (21 milliards de Kwh en 2005). L’éclairage public et la signalisation
viennent juste derrière. 4 % (en moyenne) du budget de fonctionnement des communes sont des dépenses en gaz,
fioul et électricité.
En 2005[31]1,5 milliard d’euros ont été dépensés pour éclairer (éclairage public principalement), chauffer et alimenter
les matériels électriques du patrimoine communal, c'est 26 % de plus qu'en 2000, alors que l’accroissement des
consommations s’élevait à 7,3 %.
L'éclairage public et les véhicules des collectivités (dont intercommunalités, départements et régions) ont nécessité
environ 50 €/an par habitant. En 2009, le parc bâti devant être entretenu par les collectivités était de plus de 280
millions de m2 [32], avec une forte prépondérance des bâtiments scolaires au sein de ce patrimoine. Ces derniers
comptent pour 149,2 millions de m2 (53 % du parc des collectivités), alors que les équipements de sports, loisirs et
culture comptent pour 16 % et ceux de l’action sociale pour 13 %. Les locaux (bureaux, salles de mairies, etc.) même
des collectivités ne comptent que pour 10 %. Par contre en termes de consommation d'énergie par mètre carré, ce
sont les équipements sportifs, culturels et de loisirs (308 kWh/m2, soit 28 %) et les maisons de retraite (242 kWh/m2,
soit 22 % du total des dépenses énergétique des collectivités) qui consomment le plus, devant les bâtiments scolaires
(145 kWh/m2, 13 %), les bureaux des collectivités (193 kWh/m2, 17 %) et l'action sociale (227 kWh/m2, 20 %). Les
communes jouent en outre un rôle d'exemple pour les habitants.
Elles doivent décliner à leur échelle au Facteur 4 (réduction par 4 des émissions de gaz à effet de serre avant 2050) et
à l'objectif intermédiaire de la loi Grenelle I du « 3 fois 20 » :
1. - 20 % d'émissions de CO2 (rapport à 1990 et avant 2020)
2. 20 % d’économies d’énergie
3. 20 % d’énergies renouvelables.
Commune (France) 138

Divers

Superficie
Article détaillé : Liste de communes françaises par superficie.
La taille moyenne d’une commune de France métropolitaine est de 14,88 km2. La taille médiane des communes de
France métropolitaine n’est que de 10,73 km2, à cause du nombre élevé de communes de faible superficie (là encore,
la France fait figure d’exception en Europe : en Allemagne, la taille médiane des communes de la plupart des Länder
est supérieure à 15 km2, en Italie elle est de 22 km2, en Espagne 35 km2, en Belgique 40 km2). Plus de 15 000
communes s’étendent sur 2,5 à 10 km2. Dans les départements d’outre-mer, les communes sont généralement plus
grandes qu’en France métropolitaine et peuvent regrouper des villages relativement distants.
La commune la plus étendue est Maripasoula (Guyane, 5 545 habitants) avec 18 360 km2. Sur le territoire
métropolitain, Arles (758,93 km2) et les Saintes-Maries-de-la-Mer (374,45 km2), toutes les deux dans les
Bouches-du-Rhône, sont les deux communes les plus étendues. La plus petite commune est Castelmoron-d'Albret
(Gironde, 62 habitants) avec 0,0376 km2. Plessix-Balisson (0,08 km2, Côtes-d'Armor, 83 habitants, entièrement
enclavée dans Ploubalay) et Vaudherland (0,09 km2, Val-d'Oise, 88 habitants) sont les deux autres communes les
plus petites.

Extrêmes géographiques
• Altitude la plus haute :
• Les communes françaises possédant l’altitude maximale la plus haute sont Chamonix-Mont-Blanc
(Haute-Savoie, 9 830 habitants) et Saint-Gervais-les-Bains (Haute-Savoie, 5 276 habitants), qui culminent au
sommet du mont Blanc à 4 807 m (en prenant en compte la position française sur la frontière franco-italienne
dans la région).
• La commune dont les zones habitées sont les plus élevées sont Saint-Véran (Hautes-Alpes, 267 habitants), dont
le territoire s’étend entre 1 756 et 3 175 m d’altitude ; le village est étagé de 1 950 m à 2 040 m. Depuis
l'engloutissement du village dans le lac du Chevril et sa reconstruction plus haut, Tignes, situé à 2 100 m peut
aussi être considéré comme la plus haute commune de France.
• La commune dont l'altitude moyenne est la plus élevée (2 701 mètres) est Bonneval-sur-Arc (Savoie).
• La commune française la plus basse est Les Moëres (Nord, 670 habitants), dont une partie du territoire est située
au-dessous du niveau de la mer, jusqu’à -4 m.
• La commune française la plus éloignée de Paris est l’Île des Pins (1 671 habitants) en Nouvelle-Calédonie, à
16 841 km de la capitale. Sur le territoire métropolitain, il s’agit de Bonifacio (2 831 habitants), située à 986 km.
• La commune la plus au nord est Bray-Dunes, Nord.
• Les communes les plus à l’ouest sont :
• Sur le territoire continental : Plouarzel (Finistère)
• En France métropolitaine : Ouessant (Finistère)
• Sur la totalité du territoire : Rimatara (Polynésie française)
• Les communes les plus à l’est sont :
• Sur le territoire continental : Lauterbourg (Bas-Rhin)
• En France métropolitaine : Aléria (Haute-Corse)
• Sur la totalité du territoire : Maré (Nouvelle-Calédonie)
• Les communes les plus au sud sont :
• Sur le territoire continental : Lamanère (Pyrénées-Orientales)
• En France métropolitaine : Bonifacio (Corse-du-Sud)
• Sur la totalité du territoire : Rapa (Archipel des Australes en Polynésie française)
Commune (France) 139

Nom
Les communes françaises possédant le nom le plus long sont
Saint-Remy-en-Bouzemont-Saint-Genest-et-Isson (Marne, 592
habitants, 45 signes), Saint-Germain-de-Tallevende-la-Lande-Vaumont
(Calvados, 1 731 habitants, 44 signes) et
Beaujeu-Saint-Vallier-Pierrejux-et-Quitteur (Haute-Saône, 739
habitants, 43 signes) et possèdent toutes les trois 38 lettres. Si l'on ne
prend que les noms formé d'un seul tenant, les communes au nom les
plus long sont Niederschaeffolsheim et Mittelschaeffolsheim avec 20
lettres (les deux sont situées dans le Bas-Rhin). La commune française
Panneau indiquant la sortie de la commune d’Y.
avec le nom le plus court est Y (Somme, 89 habitants). 15 communes
possèdent un nom de deux lettres (Ay, Bû, By, Eu, Fa, Gy, Oô, Oz, Py,
Ri, Ry, Sy, Ur, Us et Uz).

La première commune par ordre alphabétique est Aast (Pyrénées-Atlantiques, 190 habitants). La dernière commune
par ordre alphabétique est Zuytpeene (Nord, 469 habitants).
Il existe 3 927 communes qui commencent par « Saint » (10,7 % des communes françaises), y compris Le Saint. Le «
Saint » le plus courant est Saint-Martin (222 communes), suivi de Saint-Jean (170 communes) et Saint-Pierre (155
communes). 471 autres communes possèdent le terme « Saint » à l’intérieur de leur nom. Seulement 4 préfectures
(dont 1 d'outre-mer) commencent par « Saint » : Saint-Brieuc, Saint-Étienne, Saint-Lô, Saint-Denis.
Il existe 334 communes qui commencent par « Sainte » (0,9 % des communes françaises), y compris Saintes[33]. La
sainte la plus courante est Sainte-Marie (40 communes, y compris Saintes-Maries-de-la-Mer), suivie de
Sainte-Colombe (27 communes) et Sainte-Croix (25 communes). 62 autres communes possèdent le terme « Sainte »
à l’intérieur de leur nom.
Les noms des communes sont généralement d’origine française ou ont été francisés (comme Toulouse de l’occitan
Tolosa, Strasbourg de l’allemand Strassburg ou Perpignan du catalan Perpinyà). Certaines communes conservent
cependant le nom de leur langue d’origine, par exemple :
• allemand : Mittelhausbergen (Bas-Rhin, 1 680 habitants)
• basque : Ainhoa (Pyrénées-Atlantiques, 599 habitants)
• breton : Kermoroc'h (Côtes-d'Armor, 324 habitants)
• catalan : Banyuls-dels-Aspres (Pyrénées-Orientales, 1 007 habitants)
• comorien : M'tsangamouji (Mayotte, 5 382 habitants)
• néerlandais : Steenvoorde (Nord, 4 024 habitants)
• langues amérindiennes : Kourou (Guyane, 19 107 habitants)
• langues austronésiennes : Kouaoua (Nouvelle-Calédonie, 1 524 habitants)
• langues polynésiennes : Hitiaa O Te Ra (Polynésie française, 8 286 habitants)
• occitan : Belcastel (Aveyron, 251 habitants)
La plupart des communes corses portent un nom officiel italianisé à l’époque des dominations génoises et pisanes.
Par exemple : San-Gavino-di-Carbini (Corse-du-Sud, 738 habitants), en corse San-Gavinu-di-Carbini ;
Porto-Vecchio (Corse-du-Sud, 10 326 habitants), en corse Purtivechju ; exceptions notoires : Saint-Florent,
L'Île-Rousse, Sartène.
Communes jumelles : certaines communes sont voisines avec leurs (presque) homonymes séparées par les
vicissitudes de l'histoire :
• Boussac (Creuse), Boussac-Bourg, toutes les deux en Creuse.
• Seyssel (Ain), Seyssel (Haute-Savoie),
• Le Pont-de-Beauvoisin (Isère) et Le Pont-de-Beauvoisin (Savoie)
Commune (France) 140

• Avricourt (Moselle) et Avricourt (Meurthe-et-Moselle)


• Saint-Pierre-d'Entremont (Savoie) et Saint-Pierre-d'Entremont (Isère)
• Thièvres (Somme) et Thièvres (Pas-de-Calais)
• Roquestéron-Grasse et Roquesteron toutes les deux dans les Alpes-Maritimes
• Saint-Gingolph (Haute-Savoie),Saint-Gingolph (Suisse)
• Goumois (Doubs), Goumois (Suisse)
• Scheibenhard (Bas-Rhin) et Scheibenhardt (Allemagne)
• Comines (Nord) et Comines (Belgique)
• Warneton (Nord) et Warneton (Belgique)
• Gognies-Chaussée (Nord) et Gœgnies-Chaussée (Belgique)
• Wervicq-Sud (Nord) et Wervik (Belgique)
• Mondorff (Moselle) et Mondorf-les-Bains (Luxembourg)
• Leers (Nord) et Leers-Nord (Belgique)
• Grosbliederstroff (Moselle) et Kleinblittersdorf (Allemagne)
• Les Moëres (Nord) et Les Moëres (Belgique)

Communes insulaires
Article détaillé : Liste des communes insulaires françaises.
Des communes couvrent entièrement une ou plusieurs îles situées en mer, on peut citer les îles suivantes:
• l'île d'Aix, une des 15 îles du Ponant, est située au sein de la commune Île-d'Aix
• l'île d'Arz, une des 15 îles du Ponant, est située au sein de la commune Île-d'Arz
• l'île de Batz, une des 15 îles du Ponant, constitue la commune Île-de-Batz
• Belle-Île-en-Mer, une des 15 îles du Ponant, couvre 4 communes : Bangor, Locmaria, Le Palais et Sauzon)
• l'île de Bréhat, une des 15 îles du Ponant, est située au sein de la commune Île-de-Bréhat
• la Corse couvre 360 communes
• l'île de Groix, une des 15 îles du Ponant, constitue la commune Groix
• la Guadeloupe couvre 32 communes
• l'île de Hoëdic, une des 15 îles du Ponant, est une île constituant la commune de Hœdic
• l'île de Houat, une des 15 îles du Ponant, est une île constituant la commune de Île-d'Houat
• la Martinique couvre 34 communes
• Mayotte couvre 17 communes
• l'île aux Moines, une des 15 îles du Ponant, constitue la commune Île-aux-Moines
• l'île Molène, une des 15 îles du Ponant, constitue avec les îles voisines la commune Île-Molène
• l'île de Noirmoutier couvre 4 communes : Barbâtre, L’Épine, La Guérinière et Noirmoutier-en-l'Île)
• l'archipel de la Nouvelle-Calédonie couvre 33 communes
• l'île d'Oléron couvre 8 communes
• l'île d'Ouessant, une des 15 îles du Ponant, constitue avec les îlots adjacents la commune Ouessant
• les cinq archipels de la Polynésie française couvrent 48 communes
• l'île de Ré couvre 10 communes
• La Réunion couvre 24 communes
• Saint-Pierre et Miquelon couvrent 2 communes : Miquelon-Langlade et Saint-Pierre
• l'île de Sein, une des 15 îles du Ponant, constitue avec les îlots adjacents la commune Île-de-Sein
• l'île d'Yeu, une des 15 îles du Ponant, est une île constituant la commune L'Île-d'Yeu
Il existe également des communes situées sur des îles fluviales, comme L'Île-Saint-Denis ou Béhuard.
Par contre :
• L'archipel de Chausey au sein des îles du Ponant est situé dans la commune non insulaire de Granville
Commune (France) 141

• L'archipel des Glénan au sein des îles du Ponant est situé dans la commune non insulaire de Fouesnant

Communes avec enclaves


Article détaillé : Liste d'enclaves et d'exclaves intérieures de la France.
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Intercommunalité
Article détaillé : Intercommunalité en France.
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Évolution historique
Le terme « intercommunalité » désigne différentes formes de coopération entre les communes. Ce type de
coopération est apparu dès le XIXe siècle avec la loi du 22 mars 1890 qui régit les associations intercommunales. De
très nombreux syndicats de communes ont été créés pendant toute la durée du XXe siècle, notamment afin de gérer
des activités à une échelle plus large que celle de la commune. C'est ainsi que, dès les années 1920, la banlieue
parisienne s'est dotée de grandes structures telles que le Syndicat des communes de la banlieue pour l’électricité
(devenu le SIPPEREC en 1924), chargé d'assurer la distribution de l'électricité dans ces communes, ou le Syndicat
des eaux d'Île-de-France en 1923, qui produit et distribue, en gestion déléguée, l'eau potable aux habitants.
Toutefois, le gouvernement a noté, à la fin des années 1960, que la France était le pays d'Europe qui comptait le plus
grand nombre de communes, dont l’immense majorité avait moins de 2 000 habitants, le nombre de petites
communes croissant d'ailleurs avec l'exode rural. C’est pourquoi le gouvernement a décidé de réduire le nombre de
communes par un mécanisme de fusion. Instauré lors de la loi du 16 juillet 1971, dite « loi Marcellin »[34], ce
mécanisme devait donner naissance à une commune nouvelle et unique regroupant les communes fusionnées ou bien
il confèrait aux communes fusionnées les statuts de, respectivement, chef-lieu ou commune associée. Dans la
dynamique de cette loi, il avait été envisagé environ 3 500 fusions regroupant 10 000 communes mais, en 2009, le
nombre de communes effectivement fusionnées n'était que 1 100 :

Nombre de communes fusionnées


Années Nombre Nombre de communes Nombre Nombre de communes Communes
de fusions supprimées par fusion (A) de créées par dé-fusions (B) réellement
prononcées dé-fusions supprimées (A-B)

1971-1995 912 1308 151 211 1097

1996-1999 16 19 11 11 8

2000-2009 15 16 18 21 -5

Total 1971-2009 943 1343 180 243 1100

Les petites communes préfèrent en effet conserver leurs prérogatives quitte à les confier à des établissements publics
de coopération intercommunale, à des sociétés d’économie mixte ou à des associations.
Selon les dispositions de la loi du 16 juillet 1971 dite loi Marcellin ce qui est sa faiblesse, les communes qui
acceptent de prendre le statut de commune associé en contribuant à fusionner leur territoire bénéficient d'une priorité
et reçoivent une majoration des subventions obtenues de 50 %.
Néanmoins sont créés à partir de 1966, et de manière ressentie comme autoritaire, les communautés urbaines et les
districts. Ces structures restent peu nombreuses, et ces structures intercommunales intégrées ne sont que moins de
250 en 1992, année où est créée par la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République la
communauté de communes.
Commune (France) 142

Le développement de l’intercommunalité a été relancé par la Loi relative au renforcement et à la simplification de la


coopération intercommunale du 12 juillet 1999, dite « loi Chevènement »[35]. Désormais, les principales structures
intercommunales sont les communautés urbaines, communautés d’agglomération et communautés de communes,
financées par une fiscalité propre.
Cette loi a connu un grand succès, et de très nombreuses communautés de communes ou communautés
d'agglomération ont depuis été créées.
Dans ce cadre, la loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales se fixe comme
objectif d'achever et de rationaliser la carte intercommunale afin de parvenir à une couverture intégrale du territoire
par des intercommunalités à fiscalité propre avant le 1er juin 2013. Elle crée également de nouvelles structures
intercommunales, la métropole et le pôle métropolitain, tout en incitant à nouveau au regroupement de communes,
par la création des communes nouvelles.
Il y a deux sortes de structures intercommunales :

Structures sans compétences fiscales


Elles correspondent à la forme d’intercommunalité la moins contraignante. Les syndicats de communes en sont la
forme la plus connue. Les communes s’associent et contribuent financièrement au syndicat mais ce dernier ne peut
lever ses propres taxes. Les communes peuvent le quitter à n’importe quel moment. Les syndicats peuvent être mis
en place pour un sujet précis ou traiter différents problèmes. Ces structures sans pouvoir fiscal n’ont pas été touchées
par la loi Chevènement et voient leur intérêt diminuer.

Structures avec compétence fiscale


Ce sont ces structures qui ont été créées ou modifiées par la loi Chevènement. Elles sont au nombre de quatre :
1. La communauté de communes, pour les communes rurales.
2. La communauté d'agglomération, pour les ensemble de plus de 50 000 habitants.
3. La communauté urbaine, pour les ensembles de plus 450 000 habitants, La loi du 16 décembre 2010 a abaissé le
seuil de création des communautés urbaines des 500 000 habitants fixés par la loi Chevènement à
450 000 habitants.
4. La métropole, créée par la loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui
constitue la forme la plus intégrée des intercommunalités françaises, réservée aux ensembles de plus de
500 000 habitants.
Ces quatre structures disposent de différents niveaux de compétences fiscales. Les métropoles, les communautés
urbaines et les communautés d’agglomération ont plus de pouvoir en matière fiscale, elles disposaient, jusqu'en 2010,
de la taxe professionnelle qui doit être au même niveau dans toutes les communes membres. Comme un syndicat
intercommunal, elles gèrent le traitement des ordures ménagères et les transports mais elles s’occupent aussi du
développement économique, des projets d’urbanisme et de la protection de l’environnement. Les communautés de
communes ont moins de compétences et laissent beaucoup plus d’autonomie aux communes. la loi ne prévoit pas de
territoire d'une communauté, en sorte qu'il existe des communautés de deux ou trois communes seulement. Pour
encourager la création de communautés de communes l’État leur alloue des subventions dont le montant dépend du
niveau de population. Plus il y aura de communes unies et plus les subventions seront importantes. Cet
encouragement est déterminant dans le choix que font les communes de s’unir.
La loi Chevènement est un succès car la grande majorité des communes françaises ont rejoint la nouvelle structure
intercommunale, chaque commune conservant selon la loi sa structure municipale. Au 1er janvier 2007 on comptait
2 573 communautés de communes en France métropolitaine (y compris 5 syndicats d’agglomérations nouvelles).
Cela représente 33 327 communes (91,1 % du total métropolitain) et plus de 52 millions d’habitants (86,7 % de la
population française métropolitaine).
Commune (France) 143

Toutefois en zone rurale de nombreuses communes n’ont rejoint une communauté que dans le but de bénéficier des
subventions de l’État. Souvent, ce sont de simples syndicats intercommunaux qui ont été transformés en
communautés de communes. Celles-ci se limitent alors aux deux attributions minimum prévues par la loi et aux
activités de la structure précédente, ce qui bien sûr est contraire à l’objectif initial.
Dans les zones urbaines les nouvelles structures intercommunales sont beaucoup plus vivantes. Le plus souvent leurs
créateurs avaient dès le départ la volonté de s’unir et de travailler ensemble. Malgré tout, de vieilles haines ne
manquent pas de ressurgir ici ou là. Il n’est pas rare de voir une communauté urbaine incomplète car telle ou telle
commune à refusé d’y adhérer, quitte à créer une communauté parallèle ; ainsi, la ville de Marseille est partagée en
quatre districts intercommunaux. Dans plusieurs endroits, les communes les plus riches se sont regroupées entre elles
et n’ont pas accepté l’adhésion des communes plus pauvres pour ne pas avoir à les financer. D’autre part, il faut bien
admettre que de nombreuses communautés restent fragiles. Il y a souvent des tensions entre communes, les villes
centrales sont souvent suspectées de vouloir dominer ou même absorber les communes limitrophes, sans oublier,
bien sûr, les querelles entre partis politiques.
Toulouse et Paris sont deux bons exemples de cette situation :
Toulouse n'a longtemps formé avec ses banlieues qu’une simple communauté d’agglomération, qui ne s'est
transformée en Communauté urbaine du Grand Toulouse qu'en janvier 2009, alors que c’est une des plus grandes
villes de France qui aurait dû être dotée d'une communauté urbaine depuis longtemps. Celle-ci, bien qu’elle apporte
beaucoup plus de subventions, a été refusée par les communes environnantes car elles avaient peur de perdre trop de
pouvoir.
De la même façon, Paris ne fait partie d’aucune structure intercommunale à fiscalité propre. Les communes de la
banlieue de Paris craignant l’avènement d’un « Grand Paris » ont longtemps préféré créer plusieurs entités
intercommunales excluant systématiquement la capitale, et celle-ci ne souhaitait pas réellement s'allier
structurellement avec certaines communes limitrophes. Dans le cadre du débat complexe autour du Grand Paris initié
par le président Sarkozy, le syndicat mixte Paris Métropole a été créé en février 2009, qui regroupe, en décembre
2009, 105 collectivités franciliennes.
Le principal défaut des structures intercommunales est qu’elles ne sont pas dirigées par des représentants directement
élus. Ce sont les élus des communes qui siègent au conseil intercommunal. La structure bureaucratique prend donc
souvent le pas dans le processus décisionnel (un peu comme dans les institutions européennes) et crée en définitive
une carence de démocratie. Pendant de longues années eut lieu un débat sur l'intérêt de voir élire les membres des
conseils de communautés au suffrage universel direct, ce qui aboutirait toutefois nécessairement à une baisse du
poids politique des maires et des communes par rapport à celui des intercommunalités et de leurs présidents.
La loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a réformé le mécanisme, et, à
partir des élections municipales de 2014, les conseillers communautaires des communes de plus de 3 500 habitants
seront élus au suffrage universel direct, dans le cadre des élections municipales. Les représentants des communes de
plus petite taille (c'est-à-dire environ 90 % de l'ensemble des communes) resteront élus en leur sein par les conseils
municipaux.

Actualité
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Depuis la loi Marcellin de 1971, des voix[évasif] s'élèvent pour réclamer une diminution autoritaire du nombre des
communes. Le président de la Cour des Comptes a lui-même émis un avis dans ce sens[réf. nécessaire]. Mais jusqu’à
présent les conservatismes locaux restent les plus forts[réf. nécessaire]. Le parlement français n’a jamais fait aucune
proposition de loi obligeant les communes à fusionner. En 1971 la loi Marcellin du 16 juillet 1971, offrait une
assistance et une aide financière pour inciter les communes à se regrouper librement. Quoiqu'elle ait amené des
discussions entre élus locaux et provoqué un débat utile, cette loi n'aboutit qu'à réduire le nombre des communes
Commune (France) 144

d'un peu plus de 1000 communes qui acceptèrent de se dissoudre dans une entité plus grande, compte tenu des
annulations d'associations survenues ultérieurement. Sont créées par la loi des communes associées comportant un
maire délégué.
Les partisans du regroupement des communes font remarquer que les villes françaises ont un faible poids en regard
de leurs sœurs européennes. Selon ces mêmes partisans leurs limites, définies il y a 200 ans, ne seraient plus
représentatives de la réalité. Par exemple, la ville de Lyon intra-muros est une commune de faible superficie qui ne
compte que 465 300 habitants. Elle se classe loin derrière de nombreuses villes européennes alors que la population
de son agglomération compte 1 700 000 habitants. À ce titre, elle fait partie des plus grandes villes d’Europe et se
situe à un niveau comparable à celui de Munich. Par comparaison, la population de la commune (Gemeinde) de
Munich est de 1 300 000 habitants soit presque trois fois celle de la commune de Lyon et sa superficie est de
310 km2 soit 6,5 fois plus que celle de Lyon (48 km2).
De nombreux maires[réf. nécessaire] de villes regrettent aussi que leurs attributions soient insuffisantes quand ils se
trouvent confrontés à leurs confrères européens[évasif]. En effet ils ne dirigent le plus souvent que le cœur historique
de l’agglomération qu’ils représentent. Un exemple de cette situation est la ville de Paris. L’agglomération parisienne
avec ses 10,75 millions d’habitants est la plus grande de l'Union Européenne devant Londres (8 586 000) et
Rhin-Rhur (7 304 000), mais la population de Paris intra-muros n’est que de 2 145 000 habitants, soit moins que la
ville de Rome (2 550 000) qui pourtant ne forme qu’une agglomération de 3,8 millions d’habitants[36].
À l’autre bout de la chaîne, de nombreuses communes éloignées ont été pratiquement vidées de leur population par
l’exode rural. Elles sont maintenant dans l’incapacité de financer les services de base tels que l’adduction de l’eau
courante, le ramassage des ordures ménagères ou l’entretien des chaussées.
La loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales se fixe pour objectif d'achever et
de rationaliser la carte intercommunale, en créant des structures adaptées pour les très grands ensembles urbains, les
métropoles, et en créant les conditions pour assurer l'intégration de toutes les communes dans des intercommunalités,
voire en facilitant leur regroupement au sein des communes nouvelles.
Depuis la loi Marcellin de 1971, qui avait l'objectif de réduire le nombre des communes, les ministres de l'Intérieur
ont suscité de nouvelles structures intercommunales possédant de plus en plus de compétences, en laissant subsister
la commune qui progressivement se vide d'attributions et tend en milieu rural à devenir une "coquille vide". Ils ont
ainsi créé un niveau supplémentaire d'administration et de gestion entre la commune et le département, avec un coût
total de fonctionnement plus élevé qu'auparavant. Ce que Raymond Marcellin, qui avait écarté une formule de
regroupement, voulait éviter.

Habitants
Article détaillé : Gentilés de France.
Le gentilé est le nom donné aux habitants d’une commune.

Notes et références
[1] http:/ / fr. wikipedia. org/ w/ index. php?title=Commune_(France)& action=edit
[2] Constitution du 4 octobre 1958, article 72, alinéa : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les
régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 [de la Constitution]. Toute autre collectivité
territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa. ».
[3] Cf. définition d'une ville sur le site de l'INSEE (http:/ / www. insee. fr/ fr/ methodes/ default. asp?page=definitions/ ville. htm)
[4] L'INTERCOMMUNALITÉ EN 2011 (http:/ / www. banatic. interieur. gouv. fr/ Banatic2/ Documents/ BIS79_DGCL_mars2011. pdf) sur le
site banatic.interieur.gouv.fr
[5] Démographie et géographie des EPCI (http:/ / www. dgcl. interieur. gouv. fr/ workspaces/ members/ desl/ documents/ finances/ ofl/ ofl2011/
les_finances_des_col8607/ downloadFile/ file/ OFL2011_12. pdf?nocache=1317368273. 6) sur le site dgcl.interieur.gouv.fr
[6] Bezonvaux, Beaumont-en-Verdunois, Cumières-le-Mort-Homme, Fleury-devant-Douaumont, Haumont-près-Samogneux et
Louvemont-Côte-du-Poivre
Commune (France) 145

[7] Marc Vaissière, De Roèrgue a Avairon, éditions del Monsénher, 2005, p. 12.
[8] Jean-Yves Bou, "Pour un atlas du diocèse de Rodez et du diocèse de Vabres à la fin du XVIIIe siècle", série d'articles parus dans le Bulletin
du Cercle Généalogique du Rouergue entre 1999 et 2004, montrant l'inadéquation entre anciennes paroisses et communes actuelles issues des
communautés d'Ancien régime.
[9] Antoine Follain, opinion citée.
[10] Archives parlementaires, tome XXII,
[11] source: SGF-INSEE, 1963, tableau "Distribution des communes et de leur population suivant le nombre de leurs habitants"
[12] Loi -588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes
[13] Source: livre bleu du recensement de 1975, et 99-9, INSEE, 1976
[14] Loi du 4 mars 1790.
[15] Décret concernant la contribution foncière des 20, 22 et 23 novembre 1790
[16] Décret du 16 septembre 1790
[17] Source: Antoine Follain, opinion citée.
[18] Cf. arrêté du 12 brumaire An XI (3 novembre 1802)
[19] Cf. notices communales dans le volume Région parisienne de la collection « Paroisses et communes de France », Dupâquier et all., 1974
[20] Par exemple, selon Antoine Follain: "Dans l'Eure (…) les projets de réunions de 1817 concernent seulement les cantons pas encore cadastrés
et ignorent les cantons précocement cadastrés (…) Dans l'Aisne le cadastre est commencé en 1808 et terminé en 1839. Le plus grand nombre
de réunions de communes est réalisé pendant la première période (…) et le réseau des communes n'est presque plus modifié après…
[21] Le nombre des conseillers municipaux est fixé par
[22] Le CGCT a remplacé l’ancien Code des communes. Il a été promulgué en deux temps : * la loi du pour la partie législative
* par le décret -318 du pour la partie réglementaire
Le code a été, depuis, modifié à de nombreuses reprises
[23] http:/ / upload. wikimedia. org/ wikipedia/ commons/ 0/ 03/ Communes_of_France. png
[24] L’analyse des comptes 2003 des communes (http:/ / www. colloc. minefi. gouv. fr/ colo_otherfiles_fina_loca/ presentations/ comm. html),
Minefi
[25] et
[26] (), , texte
[27] - Attention : ce texte est contradictoire et indique à l'inverse que Saint-Gaudens est détachée de Lieoux. Voir référence ci-dessous.
[28] article dans La Dépêche (http:/ / www. ladepeche. fr/ article/ 2008/ 02/ 10/ 432903-Lieoux-une-commune-est-nee. html) du 10 février 2008
[29] Décret 96-709 du 7 août 1996 portant modification des limites territoriales de départements, d'arrondissements et de cantons (http:/ /
legifrance. gouv. fr/ affichTexte. do?cidTexte=JORFTEXT000000561502), JORF 187 du 11 août 1996, 12238, NOR INTA9600199D.
[30] INSEE, Populations légales 2009 pour les départements et les collectivités d'outre-mer (http:/ / www. insee. fr/ fr/ ppp/ bases-de-donnees/
recensement/ populations-legales/ france-departements. asp?annee=2009), 2012.
[31] source : Enquête Énergie et patrimoine communal (ADEME/EdF GdF)
[32] Source étude du Centre d’Études et de Recherches Économiques sur l’Énergie (CEREN), repris par le Rapport : Chantier collectivité
territoriales (http:/ / infos. lagazettedescommunes. com/ telechargements/ Rapport_Chantier_Collectivites_Territoriales_Grenelle. pdf) (PDF,
73 p), finalisé 22 juillet 2010
[33] Le nom de Saintes vient du peuple gaulois des Santons, et n'a rien à voir avec la religion
[34] du
[35] du
[36] , sur le site demographia.com - consulté le 22 octobre 2012
Intercommunalité en France 146

Intercommunalité en France
L'intercommunalité désigne en France le regroupement de communes
dans une structure légale afin de coopérer ou gérer des compétences
communes.
Au 1er janvier 2013, il existait 2 456 établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre[1]. Ils regroupent
98,3 % des communes et 92,1 % de la population, soit :
• 1 métropole : Nice ;
Évolution de la proportion des communes
• 15 communautés urbaines : Alençon, Arras, Bordeaux, Brest, regroupées en intercommunalités à fiscalité
Cherbourg, Dunkerque, Le Creusot-Montceau, Le Mans, Lille, propre, de 1993 à 2009
Lyon, Marseille, Nancy, Nantes, Strasbourg et Toulouse ;

• 213 communautés d'agglomération ;


• 2 223 communautés de communes ;
• 4 syndicats d'agglomération nouvelle.

Historique
La France compte un nombre très important de communes, plus de 36 000 dont 10 000 comptent moins de
200 habitants et 32 000 moins de 2 000 habitants[2]. Dès la fin du XIXe siècle, les premières formes
d'intercommunalités sont créés sous la forme de syndicats intercommunaux pour permettre aux communes de
répondre aux besoins d'équipement du territoire (électrification, adduction d'eau, assainissement, voirie, etc.).
Des formules plus intégrées sont créées à partir des années 1950, pour accompagner le processus d'urbanisation,
notamment les districts urbains en 1959 puis les premières communautés urbaines en 1966 pour les métropoles
d'équilibre. Ces groupements intercommunaux demeurent cependant peu nombreux : moins de 250 en 1992.
De nouvelles possibilités d'intercommunalités sont créées dans les années 1990, sur le fondement du volontariat et de
l'incitation des communes : la communauté de communes est créée en 1992, plus particulièrement destinée à l'espace
rural et aux bassins de vie des petites villes, et la communauté d'agglomération en 1999, en même temps qu'une
réforme de la communauté urbaine.
La réforme des collectivités territoriales de 2010 rend obligatoire pour les communes l'adhésion à une
intercommunalité au plus tard au 1er janvier 2014. Elle crée également deux nouvelles formes d'association : la
métropole, pour les intercommunalités les plus importantes, et le pôle métropolitain, forme de syndicat mixte
regroupant des intercommunalités à fiscalité propre.
En 2013, l'Acte III de la décentralisation prévoit de renforcer le rôle des métropoles.
Intercommunalité en France 147

Formes d'intercommunalités

Formes actuelles
La structure intercommunale prend la forme d'un établissement public de coopération intercommunale.
On en distingue deux types :
• les syndicat de communes, forme la plus souple d'intercommunalité, sans fiscalité propre et financés par les
contributions des communes membres et les revenus de leur activité ;
• les EPCI à fiscalité propre, financés directement par les contribuables au moyen d'une fiscalité directe locale.
Depuis quelques années, le regroupement de communes au sein d'EPCI est à l'origine d'une baisse du nombre des
syndicats intercommunaux. On en dénombrait 14 800 au 1er janvier 2013, en diminution de 3 % par rapport à 2012.

Type Création Fiscalité Nombre Communes Population Remarques


propre au regroupées (millions
1/2/2012 d'habitants)

Syndicat 1955 Non 10 184 En milieu rural. Peut concerner des communes non
intercommunal à limitrophes.
vocation unique (SIVU)

Syndicat mixte 1955 Non 3 257 Peut comprendre des communes, d'autres
collectivités ou syndicats intercommunaux.

Syndicat 1959 Non 1 345


intercommunal à
vocations multiples
(SIVOM)

Communauté urbaine 1966 Oui 15 398 0,54 Espace d'un seul tenant et sans enclave, au moins
(CU) [3]
450 000 habitants .

Syndicat 1983 Oui 4 29 0,33 Destiné aux villes nouvelles et remplace le syndicat
d'agglomération communautaire d'aménagement. Doit devenir à terme
nouvelle (SAN) une communauté d'agglomération.

Communauté de 1992 Oui 2 223 31 230 27,17 Espace d'un seul tenant et sans enclave, au moins
communes (CC) 50 000 habitants

Communauté 1999 Oui 213 4 118 25,5 Espace d'un seul tenant et sans enclave, au moins
d'agglomération (CA) 50 000 habitants et une commune centre d'au moins
[4]
15 000 .

Métropole 2010 Oui 1 46 0,54 L'acte III de la décentralisation prévoit la création de


métropoles à Paris et Aix-Marseille. La Métropole de
Lyon sera une collectivité territoriale à statut
particulier et non une intercommunalité.

Formes abrogées
Intercommunalité en France 148

Type Création Fiscalité Disparition Remarque


propre

District urbain 1959 Oui 2002 Transformé en communauté de communes, communauté d'agglomération ou
communauté urbaine.

Communauté de 1992 Oui 1999 Remplacée par la communauté d'agglomération.


ville

Compétences
Intercommunalité Compétences obligatoires Compétences facultatives

Syndicat intercommunal à Une seule compétence


vocation unique

Syndicat mixte

Syndicat intercommunal à Plusieurs compétences


vocations multiples

Communauté urbaine • Développement et aménagement économique social Tout ou partie de l'action sociale, après une convention
et culturel de l'espace communautaire passée avec le département
• Aménagement de l'espace communautaire
• Équilibre social de l'habitat sur le territoire
communautaire
• Politique de la ville dans la communauté.
• Gestion des services d'intérêt collectif
• Protection et mise en valeur de l'environnement et de
la politique du cadre de vie

Syndicat d'agglomération • Programmation et investissement en urbanisme


nouvelle • Logement
• Transports
• Réseaux divers
• Création de voies nouvelles
• Développement économique

Communauté de communes • Aménagement de l'espace Au moins 4 parmi :


• Actions de développement économique • Environnement
• Politique du logement et du cadre de vie
• Voirie
• Équipements culturels, sportifs et scolaires
• Tout ou partie de l'assainissement
• Action sociale d'intérêt communautaire
Tout ou partie de l'action sociale, après une convention
passée avec le département

Communauté d'agglomération • Développement économique et aménagement de Au moins 3 parmi :


l'espace communautaire, • Assainissement, eau
• Équilibre social de l'habitat • Protection et mise en valeur de l'environnement et
• Politique de la ville du cadre de vie
• Aménagement
• Entretien et gestion de voirie, de parcs de
stationnement
• Construction d'équipements culturels et sportifs
d'intérêt communautaire
• Action sociale d'intérêt communautaire
Intercommunalité en France 149

Métropole Compétences précédemment dévolues aux communes : Après une convention passée avec le département :
• Développement et aménagement économique, social • Action sociale
et culturel • Collèges
• Aménagement de l'espace métropolitain • Développement économique
• Politique locale de l'habitat • Schéma d'aménagement touristique départemental
• Politique de la ville et comité départemental du tourisme
• Gestion de certains services d'intérêt collectif • Musées départementaux
• Protection et de mise en valeur de l'environnement et • Équipements sportifs départementaux
de politique du cadre de vie Après une convention passée avec la région :
Compétences précédemment dévolues au département : • Lycées
• Transports scolaires • Développement économique
• Gestion des routes départementales Délégation de l'État, à la demande de la métropole :
• Zones d'activités et promotion à l'étranger du
• Grands équipements et infrastructures
territoire et de ses activités économiques
Compétences précédemment dévolues au département :
• Promotion à l'étranger du territoire et de ses activités
économiques

Fonctionnement des institutions intercommunales


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points à améliorer en page de discussion.
Article détaillé : Assemblée des communautés de France.
Une communauté est créée par délibération concordante des communes selon des règles de majorité qualifiée.
Depuis 1999, son périmètre doit respecter un principe de continuité territoriale. Une commune ne peut appartenir
qu’à une seule communauté. Elles ont la qualité d’établissements publics territoriaux, sont dotées de la personnalité
morale et de l’autonomie financière.
Leur organisation interne est proche de celle des collectivités territoriales : un organe délibérant, un exécutif, un
bureau. L'organe délibérant est composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres. Ces
délégués doivent être membres des conseils municipaux. Ils seront élus au scrutin secret majoritaire à trois tours, la
majorité absolue étant requise aux premier et deuxième tours, la majorité relative étant suffisante au 3e tour. Il y a
lieu de souligner que les agents salariés d'un EPCI ne peuvent pas être membre de son assemblée délibérante. Les
conditions d'éligibilités, d'incompatibilités et d'inéligibilités sont les mêmes que celles prévues pour les communes.
Les statuts de la communauté précisent également la répartition des sièges au sein de son assemblée délibérante (le «
Conseil communautaire »).
Deux principes doivent être respectés :
• chaque commune compte au moins un délégué.
• une commune ne peut pas, à elle seule, compter plus de la moitié des sièges du Conseil communautaire.
Les conseillers communautaires sont aujourd’hui élus par chaque conseil municipal parmi les conseillers
municipaux. Le comité Balladur a proposé leur élection directe, par les citoyens, sur les listes municipales en 2014.
Pour procéder à l’élection du président et des vice-présidents – bureau -, l’organe délibérant doit être complet,
c’est-à-dire que tous les délégués doivent avoir été désignés ou chaque commune représentée (par le maire et le
premier adjoint le cas échéant). Leur absence le jour de la réunion ne remet pas en cause le caractère complet de
l’assemblée : les titulaires peuvent être remplacés par des suppléants, ou, à défaut de suppléant, ils peuvent donner
procuration de vote à un autre délégué. Le quorum est atteint si la majorité des délégués nouvellement désignés - ou
à défaut le maire et le premier adjoint - est présente (article L.2121-17 du CGCT par renvoi de l’article L.5211-1). Le
président et les vice-présidents – ainsi que les autres membres composant le bureau – sont élus, par le conseil
communautaire, au scrutin secret et à la majorité absolue. Si après deux tours de scrutin, aucun candidat n’a obtenu la
Intercommunalité en France 150

majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l’élection a lieu à la majorité relative. En cas
d’égalité, le plus âgé est déclaré élu. Le rang des vice-présidents résulte de leur nomination.
Le Président prépare et exécute les délibérations de l'organe délibérant de l'EPCI. Il est l'ordonnateur des recettes et
des dépenses. Les EPCI votent et exécutent leur propre budget. Les communautés sont tenues d'exercer des
compétences obligatoires définies par la loi ainsi qu'un certain nombre de compétences dites « optionnelles » qu'elles
précisent dans des statuts au moment de leur création.
Pour assurer leur financement, elles sont dotées d’une fiscalité propre (contrairement aux syndicats de communes)
qui peut être additionnelle aux taxes perçues par les communes ou prendre la forme de la taxe professionnelle unique
(TPU), auquel cas les communes membres ne la perçoivent plus.
La principale distinction entre communautés et collectivités territoriales concerne l’étendue de leurs compétences.
Les collectivités territoriales ont une compétence générale tandis que les communautés détiennent une compétence
spécialisée. Le transfert de compétences à l’échelon communautaire dessaisit les communes de toute intervention
dans le domaine de compétence transféré (principe d’exclusivité).

Formes contractuelles liant les pays aux collectivités et à l'État


Les formes contractuelles liant les pays constitués par un projet de développement commun avec les
intercommunalités, départements, régions, ou même l'État :
• premiers Parcs naturels régionaux à la fin des années 1960,
• plans d'aménagement ruraux (années 1970),
• contrats de pays (1975-1978),
• chartes intercommunales (1983),
• programmes européens de développement rural (LEADER).

Pays
Article détaillé : pays (aménagement du territoire).
• Chartes de pays (1995), non reconnues par l'État mais par les régions
• Contrats de pays (1995, complété en 2000), reconnus par l'État

Critiques sur le fonctionnement de l'intercommunalité


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En juillet 2005, le rapport du député Hervé Mariton fait au nom de la commission d'enquête sur l'évolution de la
fiscalité locale de l'Assemblée nationale[5] démontre que « la coopération intercommunale serait un facteur
significatif d'augmentation des taux d'impôts locaux en France ». Outre un impact indéniable sur les taux cumulés de
pression fiscale locale, le rapport dénonce la spirale inflationniste des transferts de personnel[6], le maintien de postes
en doublons entre commune et intercommunalité, ainsi que les dépenses « somptuaires » de certaines structures
intercommunales.
Dans la lignée de ce rapport, une autre initiative parlementaire est venue confirmer ce constat. Dans leur Livre noir
de l'intercommunalité[7], publié en septembre 2005, les députés Patrick Beaudouin et Philippe Pemezec, affirment
que l’intercommunalité, et essentiellement le cadre apporté par la loi Chevènement, est une grave source d’insécurité
juridique. En effet, la frontière entre la compétence communale et la compétence intercommunale n’est jamais
clairement définie. Plus précisément, les auteurs constatent :
• un problème de définition des périmètres intercommunaux
• une superposition à des syndicats intercommunaux préexistants, qui remplissaient déjà pleinement les
compétences qu’entendent assumer les nouveaux EPCI à fiscalité propre
Intercommunalité en France 151

• des approximations et des retards répétés dans la définition de l’intérêt communautaire


• la faible liberté d’entrée et de sortie d’une commune au sein d’une intercommunalité
• le principe de la libre administration des collectivités territoriales se traduit dans les faits par un système de
partenariats chaotique, où chacun cherche à s’arroger l’ensemble des compétences
• une dégradation continue des compétences communales
Pour les auteurs de cet ouvrage, « la loi Chevènement a favorisé la multiplication des structures intercommunales
mais ses incohérences ont généré de nombreux excès ».
Dès lors, le ministre des collectivités locales en exercice en 2005 conclut que « tous ces rapports, qu'ils proviennent
d'institutions ou d'élus de la nation, partagent le même diagnostic, celui d'une crise de croissance de
l'intercommunalité[8] ».
Le rapport public particulier de la Cour des comptes sur l'intercommunalité en France[9], du 23 novembre 2005,
souligne également certaines carences du système intercommunal et exige notamment une meilleure définition des
périmètres intercommunaux et une simplification de la carte intercommunale. Lors de la présentation de ce rapport,
Philippe Séguin, premier président (2004-2010) de la Cour des comptes constate ainsi que si l'intercommunalité est «
un indéniable succès quantitatif, la situation n'est pas pleinement satisfaisante sur le plan qualitatif ».
Le problème de définition des périmètres intercommunaux a été étudié en détail de manière critique dans l’aire
métropolitaine marseillaise par Laurent Chalard[10].

Question du suffrage universel et de la représentativité du conseil


communautaire
Elle est débattue, principalement depuis 1999. Objet de différentes propositions de loi (voir Le législateur et
l'intercommunalité), de la recommandation du rapport de la Cour des Comptes de 2005 ainsi que de la Commission
Attali en janvier 2008, elle figurait au menu des propositions du Comité pour la réforme des collectivités locales
présidé par Édouard Balladur. Le projet de loi d'Alain Marleix, ministre délégué aux collectivités locales, devrait
statuer sur son introduction et ses modalités.
L'introduction du suffrage universel dans l'intercommunalité dont les représentants sont actuellement désignés par
l'élection au second degré répond au principe constitutionnel de légitimation de la levée de l'impôt comme c'est
actuellement le cas dans les communautés (EPCI à fiscalité propre).
Les opposants à la mesure avancent en revanche le risque de voir vidées de leur substance les communes adhérentes
aux communautés au profit d'un "super-maire" qui serait le président de communauté.
Cependant, les élections municipales de 2008 ont vu pour la dernière fois la désignation au second degré des
conseillers communautaires, présidents et vice-présidents.
En effet, la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a prévu que, dès les
élections municipales de 2014, les conseillers des communautés de communes, d'agglomération, urbaines ainsi que
des métropoles, représentant des communes de plus de 3 500 habitants, seront élus au suffrage universel « direct »,
dans le cadre des élections municipales, par le système dit du « fléchage » : Chaque liste de candidats devra préciser
(par un fléchage) les membres de la liste qui, en cas de succès, siègeront au conseil communautaire. Le choix des
candidats fléchés n'est donc pas laissé à l'électeur, ce qui relativise la notion de suffrage universel « direct ». Par
ailleurs, seuls les candidats fléchés sur la liste gagnante siègeront. Les listes minoritaires n'auront pas plus d'accès au
conseil communautaire qu'avant la loi de 2010. Ce nouveau système ne devrait donc pas faire évoluer la
représentation des administrés dans les communautés de communes. Comme avant, ce sont les maires qui siègeront,
avec titre de vice-président (et les indemnités qui vont avec), accompagnés le cas échéant d'un ou plusieurs de leurs
adjoints, et sans membres de leurs oppositions municipales.
Les représentants des communes de moins de 3500 habitants, dont les élections municipales sont régies par la
majoritaire plurinominale avec panachage, resteront élus en leur sein par les conseils municipaux. Toutefois, ce
Intercommunalité en France 152

système du panachage est fortement remis en cause, parce qu'il est probablement désuet (il date de 1884[11]), et parce
qu'il ne permet de panacher les conseils municipaux que dans de rares cas[12]
En mars 2013, l'adoption de la loi Valls par l'Assemblée nationale et le Sénat confirme le scrutin de liste par fléchage
des listes et définit de façon plus précise ses modalités. Elle fixe désormais à 1 000 habitants le seuil du scrutin de
liste municipal[13]

Notes et références
[1] Bilan statistique 2013 du Ministère de l'Intérieur (http:/ / www. dgcl. interieur. gouv. fr/ sections/ les_collectivites_te/ intercommunalite/
intercommunalite_en/ bilan_statistique/ ), sur le site adcf.org
[2] Recensement INSEE de 1999
[3] Le seuil était de 50 000 habitants en 1966, les communautés urbaines de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg sont alors créées d'autorité. Le
seuil a été relevé à 500 000 habitants en 1999 puis rabaissé en 450 000 en 2010.
[4] Le seuil de 15 000 habitants ne s'applique pas si la communauté d’agglomération comprend le chef-lieu du département ou la commune qui,
sans être le chef-lieu du département est la commune la plus importante du département.
[5] Rapport de la commission d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale (http:/ / www. assemblee-nationale. fr/ 12/ rap-enq/ r2436. asp), sur le
site assemblee-nationale.fr
[6] Une étude intitulée Ressources humaines intercommunales, publiée par l'ADCF et le CNFPT, en 2004, souligne ainsi que « le transfert de
personnel a […] un coût. Les avantages acquis, s'ils peuvent ne pas être maintenus puisque la loi Chevènement ne faisant de leur maintien
qu'une simple faculté, il est rare de les voir supprimés lors du transfert. »
[7] Le livre noir de l'intercommunalité. Les incohérences de la loi Chevènement (http:/ / www. lgdj. fr/ fiche_ouvrage. php?_Ouvrage=16131)
[8] Extrait du discours de Brice Hortefeux lors du congrès de l'Assemblée des communautés de France (ADCF) le 6 octobre 2005
[9] rapport public particulier de la Cour des comptes sur l'intercommunalité en France (http:/ / www. ccomptes. fr/ cour-des-comptes/
publications/ rapports/ intercommunalite/ rapport. pdf)
[10] Laurent Chalard (2005). "Les logiques du découpage intercommunal dans l'aire métropolitaine marseillaise". La Géographie. . Septembre
2005. Pages 63-81.
[11] Une histoire des élections municipales (http:/ / villeneuve-les-bouloc. org/ democratie-rurale/ histoire-des-elections-municipales)
[12] Une enquête montre qu'en Haute-Garonne, dans les communes de moins de 3500 habitants… 90 % des conseils municipaux ne sont pas
panachés (http:/ / villeneuve-les-bouloc. org/ democratie-rurale/ enquete-sur-le-panachage), sur le site villeneuve-les-bouloc.org
[13] Projet de loi Valls : le Sénat aménage le cadre de l’élection des futurs conseillers communautaires (http:/ / www. maire-info. com/ article.
asp?param=15869& PARAM2=PLUS), maire-info.com
Département français 153

Département français
Le département est une division administrative de la France, créée le
22 décembre 1789, à la fois collectivité locale décentralisée,
circonscription administrative déconcentrée et circonscription
électorale. Les départements forment le second niveau de division
territoriale de la République française après les régions administratives
qui sont des regroupements de départements.

La France est divisée depuis 2011 en 101 départements, dont cinq sont
situés en outre-mer. Vingt-six départements de la métropole, sur
quatre-vingt-seize, ont une façade littorale. Le nombre de départements
évolua à de nombreuses reprises au cours des dix-neuvième et
vingtième siècles.
Carte des 101 départements français.

Généralités
Article détaillé : Administration territoriale de la France.
Le département est une subdivision territoriale située entre la région et
l'arrondissement, doté de structures représentant l'État et chargées
d'appliquer la politique du Gouvernement. De façon générale, une
région contient plusieurs départements et un département est subdivisé
en plusieurs arrondissements. En France métropolitaine, la superficie
médiane d'un département est de 5 880 km². À titre de comparaison,
les comtés cérémoniaux d'Angleterre sont en moyenne 2,5 fois plus
petits et le comté des États-Unis médian 3,5 fois plus petit.

Selon l'Insee, la population médiane d'un département de France


métropolitaine s'élevait en 2009[1] à 524 144 habitants, 21 fois la population médiane d'un comté des États-Unis,
mais moins des deux tiers d'un comté cérémonial d'Angleterre. Chaque département possède un chef-lieu de
département qui regroupe ses institutions. Ce chef-lieu est généralement la plus grande ville du département, mais de
nombreuses exceptions existent.

Liste des départements actuels


Article détaillé : Liste des départements français.

France métropolitaine
• 01 Ain
• 02 Aisne
• 03 Allier
• 04 Alpes-de-Haute-Provence
• 05 Hautes-Alpes
• 06 Alpes-Maritimes
• 07 Ardèche
• 08 Ardennes
Département français 154

• 09 Ariège
• 10 Aube
• 11 Aude
• 12 Aveyron
• 13 Bouches-du-Rhône
• 14 Calvados
• 15 Cantal
• 16 Charente
• 17 Charente-Maritime
• 18 Cher
• 19 Corrèze
• 2A Corse-du-Sud
• 2B Haute-Corse
• 21 Côte-d'Or
• 22 Côtes-d'Armor
• 23 Creuse
• 24 Dordogne
• 25 Doubs
• 26 Drôme
• 27 Eure
• 28 Eure-et-Loir
• 29 Finistère
• 30 Gard
• 31 Haute-Garonne
• 32 Gers
• 33 Gironde
• 34 Hérault
• 35 Ille-et-Vilaine
• 36 Indre
• 37 Indre-et-Loire
• 38 Isère
• 39 Jura
• 40 Landes
• 41 Loir-et-Cher
• 42 Loire
• 43 Haute-Loire
• 44 Loire-Atlantique
• 45 Loiret
• 46 Lot
• 47 Lot-et-Garonne
• 48 Lozère
• 49 Maine-et-Loire
• 50 Manche
• 51 Marne
• 52 Haute-Marne
• 53 Mayenne
• 54 Meurthe-et-Moselle
Département français 155

• 55 Meuse
• 56 Morbihan
• 57 Moselle
• 58 Nièvre
• 59 Nord
• 60 Oise
• 61 Orne
• 62 Pas-de-Calais
• 63 Puy-de-Dôme
• 64 Pyrénées-Atlantiques
• 65 Hautes-Pyrénées
• 66 Pyrénées-Orientales
• 67 Bas-Rhin
• 68 Haut-Rhin
• 69 Rhône
• 70 Haute-Saône
• 71 Saône-et-Loire
• 72 Sarthe
• 73 Savoie
• 74 Haute-Savoie
• 75 Paris
• 76 Seine-Maritime
• 77 Seine-et-Marne
• 78 Yvelines
• 79 Deux-Sèvres
• 80 Somme
• 81 Tarn
• 82 Tarn-et-Garonne
• 83 Var
• 84 Vaucluse
• 85 Vendée
• 86 Vienne
• 87 Haute-Vienne
• 88 Vosges
• 89 Yonne
• 90 Territoire de Belfort
• 91 Essonne
• 92 Hauts-de-Seine
• 93 Seine-Saint-Denis
• 94 Val-de-Marne
• 95 Val-d'Oise
Département français 156

Départements d'outre-mer
• 971 Guadeloupe
• 972 Martinique
• 973 Guyane
• 974 La Réunion
• 976 Mayotte

Rôle administratif

Circonscription administrative
Le département est une circonscription administrative de droit commun depuis l'an VIII (1799–1800) et l'est restée.
Il est dirigé par un préfet de département, nommé par le gouvernement, assisté par des sous-préfets pour chaque
sous-préfecture. À la suite de la révision générale des politiques publiques (RGPP) engagée sur la période
2007-2011, plusieurs des services de l'État ont été appelés à se regrouper ou à transférer leurs activités à l'échelon
régional. Depuis le 1er janvier 2010, il y a dans tous les départements soit deux soit trois directions départementales
interministérielles, sauf en Île-de-France où la réforme est différée.
Ainsi, la Direction de l'équipement, celle de l'agriculture et de la forêt, et la cellule environnement de la préfecture
ont fusionné en deux temps pour former une nouvelle Direction départementale des territoires, le regroupement
équipement - agriculture est effectif au 1er janvier 2009 pour la moitié des départements. Une partie de la DDASS (le
restant étant transformé en délégation territoriale des Agences régionales de santé) et la Direction des services
vétérinaires, ainsi que d'autres services ont fusionné en une nouvelle Direction de la protection des populations, à
l'horizon 2010. Dans certains départements à besoins spécifiques a été créée une Direction de la cohésion sociale,
dans les autres départements les services correspondants ont été intégrés à la Direction de la protection des
populations. Avant cette réforme, de nombreux services déconcentrés de l'État étaient organisés dans le cadre du
département, comme la direction départementale de l'Équipement (DDE) ou la direction départementale des Affaires
sanitaires et sociales (DDASS) sous l'autorité du préfet.

Collectivité locale
Article détaillé : Conseil général.
Le département est aussi une collectivité locale décentralisée dirigée
par le conseil général, élu au suffrage universel direct pour six ans. Les
élections cantonales ont lieu tous les trois ans et renouvellent la moitié
de l'assemblée départementale afin de permettre sa continuité. La
France en compte 100 depuis 1985.

Compétences
En 2004, la mise en place du second volet de la décentralisation, dont
l'acte II fut voté le 13 août 2004, prévoit d'importants transferts de
compétences et de moyens aux départements, notamment le transfert
des aides sociales et économiques (comme le Revenu minimum Appartenance politique des présidents de conseils
généraux en 2011.
d'insertion), le transfert des routes nationales d'intérêt local, de
compétences en matière d'éducation et de contrôle du patrimoine. Cette
décentralisation s'accompagne du transfert des fonctionnaires d'État et des financements de compensation.
Département français 157

Social
Selon la loi du 22 juillet 1983, renforcée par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, le
département « définit et met en œuvre la politique d’action sociale », prenant en charge les dossiers relatifs á
l'enfance, aux personnes agées, aux handicapés. Selon la loi du 18 décembre 2003, il prend en charge l’insertion
sociale et professionnelle, notamment en s'occupant du RSA dont il pilote l'application.

Santé
Les lois de décentralisation ont permis aux départements de jouer un rôle conséquent et de posséder de nombreuses
compétences en ce qui concerne le domaine sanitaire et médico-social. Le département doit tout d'abord s'occuper de
l'accès aux soins des personnes démunies, âgées ou handicapées (par le biais des APA et de la MDPH). Les missions
de protection maternelle et infantile (PMI), pour les femmes enceintes et les jeunes enfants, sont également assurées
par des services départementaux. Le département a longtemps dû prendre en charge les campagnes de prévention et
de dépistage des maladies, ainsi que celles de vaccination publique. Cependant, en 2004, ces compétences ont été
réattribuées à l'État.

Aménagement
Le département a à sa charge l'entretien de la voirie départementale et d'une partie des routes nationales. Il doit
également organiser le transport interurbain et le transport scolaire dans les zones rurales.

Éducation
Le département prend en charge la construction, l'extension et l'équipement des collèges dont il est devenu
propriétaire depuis la loi du 22 juillet 1983 (Acte I de la décentralisation). Depuis la loi du 13 août 2004 (acte II de
la décentralisation), les personnels techniques des collèges (hors personnels d'enseignement et de direction) ont été
placés en situation de « mise à disposition » du Conseil général pour une période de deux ans. Au terme de ce délai,
ils ont opté pour leur intégration dans un cadre d’emploi spécifique de la fonction publique territoriale ou choisi de
rester en position de détachement pour une durée illimitée. Le Conseil général prend également en charge les
services de bibliothèques centrales de prêts et des archives départementales.

Culture et patrimoine
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Économie
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Finances
Les dépenses des 96 départements du métropole totalisaient 68,9 Mrds d´euros en 2010. Les dépenses des 5
départements d´outre-mer s´élevaient à 2,87 Mrds d´euros. Les niveaux de dépenses et d'endettement varient
considérablement.
Département français 158

Département Endettement Endettement


Dépenses en
millions par
millions d’euros
[3] d´euros habitant
(Budget primitif 2010)
(2010) (2010)

Alpes-Maritimes 1290 942 859

Seine-Maritime 1500 987 777

Val-d'Oise 1068 812 690

Seine-et-Marne 1230 856 653

Dordogne 479,6 377 898

Martinique 604 369 914

Réunion 1670 528 658

Essonne 1260 780 641

Corrèze 316 333 1329

Ain 582,1 400 677

Seine-Saint-Denis 1830 886 585

Saône-et-Loire 556,1 379 663

Haute-Garonne 1410 653 533

Charente-Maritime 685,9 375 602

Tarn 424,9 273 715

Ille-et-Vilaine 937,7 506 516

Histoire
Article détaillé : Histoire des départements français.

Création
Une première approche d'un découpage du territoire national en
départements est soumise au roi de France en 1665 par Marc-René
d'Argenson, le département est alors entendu en tant que répartition
fiscale ou circonscription territoriale pour les Ponts et Chaussées. En
1787, certaines assemblées provinciales se réunissent « par
département »[4]. Un découpage en entités similaires du territoire
semble un atout pratique pour l'administration, ainsi l'on retrouve cette
demande dans les cahiers de doléance de 1788 qui souhaitent la
formation de circonscriptions uniformes avec un chef-lieu accessible,
le carnet du Puy-en-Velay parle explicitement de département. Les
départements furent créés par décret du 22 décembre 1789 pris par
l'Assemblée constituante afin de remplacer les provinces de France Premières propositions de découpage préalables à
jugées à la fois impropres à la bonne maîtrise du territoire national par la division de la France en départements en 1789.
le pouvoir central et profondément injustes relativement à leur
représentation auprès de ce même pouvoir central parce que trop inégales en importance, mais aussi afin de
rationaliser l'organisation du
Département français 159

territoire en une entité administrative unique en lieu et place des


diverses divisions du royaume, extrêmement différentes par leur taille,
se chevauchant les unes les autres et s'enchevêtrant par de multiples
enclaves et dessins tortueux. Leur nombre exact (83) et leurs limites
furent fixés le 26 février 1790, et leur existence prit effet le
4 mars 1790.

Ce nouveau découpage est également une réponse au danger


insurrectionnel rappelé par la Grande Peur de juillet-août 1789. Dans
un souci de rationalité, les départements reçurent une architecture Carte des 86 départements français en 1843.
semblable, fonctionnant dans les deux sens sans problème de
chevauchement territorial, à la fois du citoyen vers le roi via les différents corps d'élus, et du haut de la pyramide
vers chaque citoyen : une portion de territoire suffisamment petite mais équivalente pour être gérée facilement par un
chef-lieu concentrant les principaux services administratifs. La taille de ces départements était fixée de façon telle
qu'il devait être possible de se rendre en moins d'une journée de cheval au chef-lieu de chacun de ceux-ci depuis
n'importe quel point de leur territoire.

Évolution
Le nombre de départements, initialement de 83, grimpa à 130 (voir
Liste des départements français de 1811) en 1810 avec les annexions
territoriales de la République et de l'Empire, en Allemagne, dans les
Pays-Bas, en Italie, en Espagne, puis fut réduit à 86 après la chute de
l'empereur en 1815 (Rhône-et-Loire divisé en Rhône et Loire, création
des départements de Vaucluse en 1793, et du Tarn-et-Garonne en
1808). Le rattachement de Nice (Alpes-Maritimes) et de la Savoie
(Duché de Savoie) partagée entre les départements de la Savoie et de la
Haute-Savoie en 1860 conduisit à un total de 89.

À la suite de la défaite de 1871, le Bas-Rhin, la majeure partie du


Haut-Rhin et de la Moselle, ainsi qu'une partie de la Meurthe et des
Vosges furent cédés à l'Allemagne. Les parties non cédées de la
Départements français en 1801 à l'époque du
Meurthe et de la Moselle furent fusionnées dans le nouveau Consulat.
département de Meurthe-et-Moselle, portant le total à 86. Ces
départements[5] furent rétrocédés à la France en 1919, ramenant le nombre total à 89 (les parties des anciens
départements de la Meurthe et de la Moselle furent fusionnées dans le nouveau département de la Moselle). La partie
du Haut-Rhin qui resta française en 1871, située autour de Belfort, ne fut pas réintégrée dans son département
d'origine en 1919 et ne constitua le département du Territoire de Belfort qu'en 1922, amenant le total à 90. Avec cela,
il fallait compter sur les départements en Algérie, de trois départements en 1848, quatre en 1902, cinq en 1955,
jusqu'à 17 en 1958, puis 15 départements de 1959 à leur suppression définitive en 1962.

La réorganisation de la région parisienne en 1964, effective en 1968, transforma les deux départements de la Seine et
de la Seine-et-Oise en sept départements : Paris, les Yvelines, l'Essonne, les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis, le
Val-de-Marne et le Val-d'Oise. Le département de Corse fut divisé en 1976 en Corse-du-Sud et en Haute-Corse.
Avec les quatre départements d'outre-mer créés en 1946, le total fut porté à 100. Saint-Pierre-et-Miquelon eut le
statut de département d'outre-mer de 1976 à 1985 avant de devenir une collectivité d'outre-mer.
Le 31 mars 2011, date de la première réunion du Conseil général suivant les élections cantonales, Mayotte, une
collectivité d'outre-mer, devient le 101e département français.
Département français 160

Débats et réformes
Article détaillé : Plaque d'immatriculation française.
La suppression d'un ou plusieurs échelons de collectivités locales fait débat en France depuis plusieurs années et en
particulier l'option de supprimer l'échelon départemental[6]. En janvier 2008, la Commission pour la libération de la
croissance française, dite Commission Attali, recommandait de « faire disparaître en dix ans l’échelon départemental
»[7]. Cependant, le Comité pour la réforme des collectivités locales, dit Comité Balladur, n'a pas retenu cette
proposition et ne prône pas la disparition des 101 départements, mais simplement de « favoriser les regroupements
volontaires de départements », ce qu'il propose aussi pour les régions[8]. Ce Comité prône en revanche la suppression
des cantons. La réforme des collectivités territoriales consécutive a retenu la première de ces propositions[9].
Comme un écho au débat sur la réforme des collectivités locales, après qu'il eut été question de supprimer le numéro
de département des plaques d'immatriculation des véhicules français, depuis le 15 avril 2009 ce numéro est toujours
affiché sur les nouvelles plaques mais son insertion est désormais librement choisie par le propriétaire, sans
contrainte de domicile. Par ailleurs, le numéro du département est automatiquement accompagné du logo de la
région dont il fait partie.

Codification
Article détaillé : Code officiel géographique.
Le code département, attribué par l'Insee fait partie de la vie quotidienne des Français. On retrouve ce code dans les
codes postaux ou dans les numéros de sécurité sociale. Il figure également sur les plaques d'immatriculation des
véhicules, de manière obligatoire : numéro correspondant à la préfecture du département où la carte a été délivrée (de
1950 à 2009), puis département au choix depuis le nouveau système d'immatriculation (15 avril 2009). À l'origine,
les départements français étaient numérotés (de 01 à 83) pour les besoins des services postaux (voir la liste des
départements français de 1790). La Poste faisait figurer sur chaque lettre un cachet au numéro du département de
départ. Ce système perdura, la numérotation évoluant en fonction des modifications de la carte administrative (voir
l'article marque postale linéaire). Ainsi, à la chute de l'Empire, en 1815, les 86 départements subsistant furent
reclassés dans l'ordre alphabétique, en tenant compte également de ce que le département de Rhône-et-Loire avait été
divisé dès 1793 en deux départements, le Rhône et la Loire. Une renumérotation fut effectuée en 1860 lors de la
création des trois départements des Alpes-Maritimes, de la Savoie et de la Haute-Savoie. Elle devint définitive
puisque, lorsque le territoire de Belfort fut constitué comme département en 1922, il fut ajouté en fin de liste avec le
numéro 90.
À partir de 1946, ce fut l’Insee qui devint responsable de la codification officielle des départements. En effet l'Insee,
créé cette année-là, gère depuis lors[10] le Code officiel géographique qui rassemble les codes et les libellés des
communes, des cantons, des arrondissements, des départements, des régions, des pays et territoires étrangers,[11]. Les
départements d'outre-mer reçurent le numéro 97 comme préfixe (971 à 974) après qu'ils furent devenus des
départements en 1946 (les numéros 91 à 96 étant alors utilisés par l'Insee pour les territoires français du Maghreb).
Le redécoupage de l'Île-de-France, en 1964, prit effet en 1968. Il conduisit à la création des départements de Paris
(qui prit le numéro 75 attribué jusqu'alors à la Seine), des Yvelines (qui fut numéroté 78 en lieu et place de la
Seine-et-Oise) ainsi que de l'Essonne, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et du
Val-d'Oise, ajoutés en fin de liste avec les numéros 91 à 95. Quatre de ces cinq départements récupéraient en effet les
numéros qu’avaient portés entre 1943 et 1962 les quatre premiers départements français d'Algérie : respectivement
Alger (91), Oran (92), Constantine (93) et les Territoires du Sud (94). Le cinquième département, le Val-d'Oise,
récupérait le numéro (95) qui avait été utilisé comme préfixe des codes du protectorat français du Maroc de 1943 à
son indépendance en 1956. Le préfixe 96, qui avait été attribué au protectorat français de Tunisie, n'est quant à lui
plus utilisé depuis 1956[].
Département français 161

La Corse (numéro 20) fut partagée en 1976 entre la Corse-du-Sud (2A) et la Haute-Corse (2B). Le « numéro » est
donc depuis un « code alphanumérique ». Néanmoins, le code postal des communes de ces deux départements,
commence toujours par « 20 ». La composition des numéros de sécurité sociale a été modifiée pour les personnes
nées à compter du 1er janvier 1976, le « 20 » ayant été remplacé par « 2A » ou « 2B ». Les territoires français qui ne
sont pas des départements possèdent également des numéros analogues : 975 pour Saint-Pierre-et-Miquelon
(collectivité d'outre-mer), 977 et 978 pour Saint-Barthélémy et Saint-Martin (deux collectivités d'outre-mer
détachées de la Guadeloupe en 2007), 986, 987 et 988 pour les anciens territoires d'outre-mer Wallis-et-Futuna, la
Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie. Bien qu'extérieur à la France, Monaco utilise « 98 » pour ses codes
postaux. Mais Andorre a, pour sa part, refusé d'utiliser le code que les postes françaises lui avaient attribué[Lequel ?].

Différence entre code géographique et code postal


Article détaillé : Liste des communes françaises dont le code postal ne correspond pas au département.
Il existe plusieurs communes dont le préfixe du code postal n’est pas le code du département. Ainsi :
• Saint-Pierre-Laval, commune de l’Allier dont le code de département est « 03 », a pour code postal « 42620 » («
42... » est le code postal de la Loire) ;
• Claret, commune des Alpes-de-Haute-Provence dont le code de département est « 04 », a pour code postal «
05110 » (« 05... » est le code postal des Hautes-Alpes) ;
• Port-Sainte-Foy-et-Ponchapt, commune de Dordogne dont le code de département est « 24 », a pour code postal «
33220 » (« 33... » est le code postal de la Gironde) ;
La raison en est le plus souvent un problème d’accessibilité : lorsque la ville ou le village est encaissé dans une
vallée, il est plus facile de distribuer le courrier par celle-ci, plutôt que par le col, quitte à le faire depuis le bureau
distributeur d'un département voisin, lequel constitue alors la référence de la commune en matière d'identification
postale.

Noms

Choix des noms


Une semaine avant la création des départements, une assemblée fut chargée du choix définitif des noms des
départements (nom et orthographe), ce tableau résume les choix effectués.

Numéro Nom choisi en 1790 Noms non retenus

04 Basses-Alpes [12]
Nord-de-Provence, Haute-Provence

08 Ardennes Argonne

09 Ariège Arriège

12 Aveyron Aveiron

14 Calvados Orne-Inférieure

17 Charente-Inférieure

2A Liamone

2B Golo

21 Côte-d'Or Seine-et-Saône, Haute-Seine

22 Côtes-du-Nord

32 Gers [13]
Armagnac

42 Rhône-et-Loire
Département français 162

44 Loire-Inférieure

48 Lozère Hautes-Cévennes, Sources, Losère

49 Mayenne-et-Loire Mayne-et-Loire

54 Meurthe

57 Moselle Mozelle

58 Nièvre Nyèvre

63 Puy-de-Dôme Mont-Dore

64 Basses-Pyrénées

66 Pyrénées-Orientales Roussillon

69 Rhône-et-Loire

70 Haute-Saône Amont

75 Seine

76 Seine-Inférieure

78 Seine-et-Oise

Origine des noms


Les départements furent principalement nommés à leur création non pas d'après des critères historiques, pour ne pas
rappeler le découpage en provinces de l'Ancien Régime, mais surtout d'après des critères géographiques. À la suite
des différents changements de noms intervenus au cours des siècles, il est possible d'établir le tableau suivant sur
l'origine de leur nom :

Origine Nombre Départements

Cours d'eau 68 Ain, Aisne, Allier, Ardèche, Ariège, Aube, Aude, Aveyron, Bouches-du-Rhône, Charente, Charente-Maritime, Cher,

Corrèze, Creuse, Dordogne, Doubs, Drôme, Eure, Eure-et-Loir, Gard, Haute-Garonne, Gers, Gironde, Hérault,
Ille-et-Vilaine, Indre, Indre-et-Loire, Isère, Loir-et-Cher, Loire, Haute-Loire, Loire-Atlantique, Loiret, Lot,
Lot-et-Garonne, Maine-et-Loire, Marne, Haute-Marne, Mayenne, Meurthe-et-Moselle, Meuse, Moselle, Nièvre, Oise,
Orne, Bas-Rhin, Haut-Rhin, Rhône, Haute-Saône, Saône-et-Loire, Sarthe, Seine-Maritime, Seine-et-Marne,
[14]
Deux-Sèvres, Somme, Tarn, Tarn-et-Garonne, Var, Vaucluse , Vendée, Vienne, Haute-Vienne, Yonne, Essonne,
[15]
Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis , Val-de-Marne, Val-d'Oise

Montagnes et 12 Alpes-de-Haute-Provence[16], Hautes-Alpes, Alpes-Maritimes, Ardennes, Cantal, Jura, Lozère, Puy-de-Dôme,


monts Pyrénées-Atlantiques, Hautes-Pyrénées, Pyrénées-Orientales, Vosges

Îles 6 Corse-du-Sud, Haute-Corse, Guadeloupe, Martinique, Mayotte, La Réunion

Côtes et plans 5 Calvados, Côtes-d'Armor, Manche, Morbihan, Pas-de-Calais


d'eau

Provinces ou 4 Alpes-de-Haute-Provence, Savoie, Haute-Savoie, Guyane


territoires
historiques

Villes 3 Paris, Territoire de Belfort, Seine-Saint-Denis

Étendue 2 Landes[17], Yvelines[18]


végétale

Situation 2 Finistère, Nord


géographique

Paysage, poésie 1 Côte-d'Or[19],[20],


Département français 163

Changements de noms

Changements effectués
Il est arrivé au cours de l'histoire que certains départements changent leur nom. Parmi ces changements, on peut citer
ceux de la période révolutionnaire, au cours de laquelle la géographie départementale s'est peu à peu fixée.
• Le département de Paris devient en 1795 celui de la Seine avant de retrouver son nom d'origine à la suppression
de ce dernier, en 1968.
• Le Maine-et-Loire qui jusqu'en 1791 s'appelait Mayenne-et-Loire.
• La Gironde qui de 1793 à 1795 s'appela Bec-d'Ambès.
• La Vendée qui de 1793 à 1795 s'appela Vengé.
Un certain nombre de modifications sont intervenues plus récemment pour faire disparaître les expressions jugées
dépréciatives, tels les adjectifs « bas » ou « inférieur » ou encore la référence à l'orientation septentrionale.
• La Charente-Maritime, qui jusqu'au 4 septembre 1941 s'appelait la Charente-Inférieure.
• La Seine-Maritime, qui jusqu'au 18 janvier 1955 s'appelait Seine-Inférieure.
• La Loire-Atlantique, qui jusqu'au 9 mars 1957 s'appelait Loire-Inférieure.
• Les Pyrénées-Atlantiques, qui jusqu'au 10 octobre 1969 s'appelaient Basses-Pyrénées.
• Les Alpes-de-Haute-Provence, qui jusqu'au 13 avril 1970 s'appelaient les Basses-Alpes.
• Les Côtes-d'Armor, qui jusqu'au 27 février 1990 s'appelaient les Côtes-du-Nord.
De ce fait, parmi les départements, seul le Bas-Rhin a conservé l'adjectif « bas » dans son nom (c'est également le cas
de la Basse-Normandie parmi les régions).

Changements non aboutis


Les propositions de changements n'aboutirent pas toutes, généralement parce que les propositions faisaient référence
au précédent historique d'une province d'Ancien Régime.
• Ariège-Pyrénées fut le nom proposé en 2005 pour renommer l'Ariège[21].
• Périgord fut le nom proposé pendant le XXe siècle pour renommer la Dordogne.
• Marche-de-Bretagne et Haute-Bretagne furent les noms proposés en 1989 et 2005 pour renommer
l'Ille-et-Vilaine.
• Landes-de-Gascogne était le nom proposé en 2006 pour renommer les Landes[22].
• Hauts-de-France fut le nom proposé dans les années 1980 pour renommer le Nord. Voir la Région
Nord-Pas-de-Calais
• Bourgogne-du-Sud était le nom proposé en 2003 pour renommer la Saône-et-Loire.
• Charente-Atlantique était le nom proposé en 2002 pour renommer la Charente-Maritime.

Particularités
Un seul département porte le nom d’un cours d'eau qui ne le parcourt pas : le Var. La raison en est historique : le
département comprenait précédemment l'arrondissement de Grasse, auquel appartient la rive droite du Var. Mais
avec l'annexion du comté de Nice en 1860, l'arrondissement fut rattaché au comté pour former les Alpes-Maritimes ;
le Var ne coule donc plus dans le Var.
Le département du Morbihan est le seul à porter un nom issu intégralement d'une langue régionale. Composé de Mor
(la mer) et Bihan (petit) d'où la « petite mer » en breton, il fait référence au golfe du même nom.
Département français 164

Notes et références
[1] Populations légales 2009 pour les départements et les collectivités d'outre-mer (http:/ / www. insee. fr/ fr/ ppp/ bases-de-donnees/
recensement/ populations-legales/ france-departements. asp?annee=2009), Insee, 2012.
[2] http:/ / fr. wikipedia. org/ w/ index. php?title=D%C3%A9partement_fran%C3%A7ais& action=edit
[3] http:/ / www. dgcl. interieur. gouv. fr/ sections/ a_votre_service/ statistiques/ budgets_locaux/ finances_des_departe/
copy_of_les_budgets_primitif5479/ view
[4] Provinces, départements, régions : l'organisation administrative de la France d'hier à demain (http:/ / books. google. fr/
books?id=pbspjvZst5UC& lpg=PA59& ots=khzAPoAWed& pg=PA60#v=onepage& q=& f=false), Jean-Louis Masson, Fernand Lanore,
1984, , p. 60 (lien vers Google Books).
[5] En fait la Moselle, le Bas-Rhin et le Haut-Rhin puisque le département de la Meurthe disparut.
[6] À titre d'exemple, on peut mentionner que Frédéric Lefebvre, porte-parole de l'UMP, déclarait en décembre 2008 que la fusion des
départements et des régions était avant d'être rapidement démenti par Édouard Balladur et Gérard Longuet, membres du Comité pour la
réforme des collectivités locales, dit Comité Balladur (http:/ / www. lexpress. fr/ actualite/ politique/
la-fusion-departement-region-n-est-pas-a-l-ordre-du-jour_728648. html).
[7] C'est le titre de la en page 197 du rapport de la Commission Attali (http:/ / www. la-croix. com/ illustrations/ Multimedia/ Actu/ 2008/ 1/ 23/
attali. pdf).
[8] Voir les 20 propositions du Comité pour la réforme des collectivités locales (http:/ / reformedescollectiviteslocales. fr/ actualites/ index.
php?id=75).
[9] Voir la loi 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichTexte.
do?cidTexte=JORFTEXT000023239624), consultable sur le site legifrance.gouv.fr (http:/ / www. legifrance. gouv. fr).
[10] De 1943 à 1946, son ancêtre le Service national des statistiques, était chargé de ce Code officiel géographique.
[11] (http:/ / www. insee. fr/ fr/ methodes/ nomenclatures/ cog/ documentation. asp) Insee, Code Officiel Géographique - Documentation
[12] http:/ / splaf. free. fr
[13] Article L’histoire du Gers en quelques dates (http:/ / www. gers-gascogne. com/ modl3b2. aspx?idpage=46#titre1) (voir paragraphe "DE LA
RENAISSANCE AUX TEMPS MODERNES")
[14] Le Vaucluse tire son nom de l’énorme résurgence de Vaucluse, aujourd'hui à Fontaine-de-Vaucluse
[15] La Seine-Saint-Denis figure deux fois dans le tableau, dans la catégorie « cours d'eau » et dans la catégorie « ville », car son nom est formé à
la fois par celui d'un cours d'eau et par celui d'une ville.
[16] Les Alpes-de-Haute-Provence figurent deux fois dans le tableau, dans la catégorie « montagnes et monts » et dans la catégorie « provinces
ou territoires historiques », car le nom est formé à la fois par celui d'un massif montagneux et par celui d'une ancienne province.
[17] Le département des Landes ne tire pas son nom de la forêt qui ne date que du règne de Napoléon III mais des landes qui couvraient alors le
nord de son territoire.
[18] Les Yvelines tirent leur nom de la forêt d'Yveline.
[19] Le nom du département de la Côte-d'Or a été choisi à la Révolution pour décrire la teinte dorée que prennent les vignes de la côte beaunoise
à l'automne.
[20] Page archivée du conseil général (http:/ / wikiwix. com/ cache/ ?url=http:/ / www. cg21. fr/ jahia/ Jahia/ accueil/ cache/ offonce/ pid/
2371;jsessionid=9F9498DBE5F7A8ED3FA5AAAF1A136C6F) ( version de 2007 aussi disponible (http:/ / web. archive. org/ web/
20071016045651/ http:/ / www. cg21. fr/ jahia/ Jahia/ accueil/ cache/ offonce/ pid/ 2371)
[21] L’Ariège veut devenir Ariège Pyrénées (http:/ / www. ladepeche. fr/ article/ 2005/ 01/ 07/ 311433-L-Ariege-veut-devenir-Ariege-Pyrenees.
html)
[22] Sud Ouest, édition Landes, 21 juin 2006 : Le département va-t-il changer de nom ?

Articles connexes
• Administration territoriale ; conseil général
• Histoire des départements français
• Autres subdivisions territoriales françaises : région, district (sous la Révolution), arrondissement, canton,
commune
• Code officiel géographique
• Listes de départements classés :
• par population, superficie et densité de population
• par altitude
• par dépenses et endettement
• par PIB/habitant
• Autres listes :
Département français 165

• Préfectures ; sous-préfectures
• Noms des habitants des départements
• Armorial des départements
• Communes dont le code postal ne correspond pas au département
• Départements dont le chef-lieu n'est pas la plus grande ville

• Portail de la politique française


• Portail du droit français

Région française
Les <dfn>régions françaises</dfn> sont des collectivités territoriales de la République française. Elles sont au
nombre de 27 : 22 régions de France métropolitaine (y compris la collectivité territoriale de Corse, qui n'a pas la
dénomination de « région » mais en exerce les compétences) et 5 départements et régions d’outre-mer (la collectivité
de Mayotte ne comprenait pas de conseil régional à la différence des quatre autres collectivités d'outre-mer, mais
seulement une assemblée délibérante unique tenant lieu de conseil général et conseil régional)[1],[2],[3].
Dirigées par un préfet de région, lui-même nommé par le président de la République française, et dotées[4] d’un
conseil régional, elles sont depuis la loi de 1982 le principal outil de décentralisation. Cependant, la France étant un
État unitaire, les régions ne disposent d’aucun pouvoir législatif mais seulement d'un pouvoir administratif. Leur
champ d’intervention est extrêmement large de par la clause générale de compétence, allant de la gestion des lycées à
celle des transports, en passant par le développement économique et la fiscalité.
Elles sont régies par la quatrième partie du code général des collectivités territoriales.

Rôle et administration
La région est une collectivité territoriale dotée d'un conseil régional élu avec, à sa tête, un président disposant du
pouvoir exécutif[5], sous le contrôle a posteriori du préfet de région.
La France étant un État unitaire et décentralisé, les régions, tout en ayant le statut de collectivités territoriales, n'ont
pas d'autonomie législative, mais disposent d'un pouvoir réglementaire[6]. Les transferts de compétences de la part de
l'État doivent être accompagnés de la mise à disposition de moyens financiers antérieurement affectés à ces dépenses
par l'État.
En vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales, les régions disposent de leur propre
autonomie financière et donc de leur propre budget, qu'elles ont pour mission de répartir dans différents domaines.
Leurs recettes sont constituées de dotations de l'État, d'une part, et d'une fiscalité propre, d'autre part[7].
Les régions, par leur clause générale de compétence[8], ont un champ d'intervention large. Elles agissent
principalement dans l'éducation (gestion des lycées), l'enseignement supérieur et la recherche, la formation
professionnelle et l'apprentissage, le développement économique, l'aménagement du territoire et les infrastructures.
De plus, elles disposent d'un droit à l'expérimentation et de l'utilisation possible du référendum local.
Région française 166

La région est également une circonscription administrative de l'État, dirigée par le préfet de région. La préfecture est
généralement située au chef-lieu de la région. Alors que la région, en tant que collectivité territoriale, ne peut exercer
de tutelle sur les départements ou les communes, les préfets de département sont placés sous l'autorité du préfet de
région[9].

Histoire

Les anciennes provinces du Royaume


Avant la Révolution française de 1789, le Royaume de France était divisé en provinces historiques issues de
l'histoire féodale et dont, pour certaines, la taille correspondait environ aux régions actuelles. En 1789, ces provinces
furent supprimées et le territoire français divisé en 83 départements. La particularité française est que le fait régional
est lié au fait national. Comme le souligne le professeur Autin, « depuis le début du XIXe siècle, il existait en France
un mouvement qui revendiquait la création d'entités administratives et politiques permettant une décentralisation
accrue des pouvoirs et la reconnaissance des identités régionales »[10].
En effet, après la Révolution française, la Nation s'est substituée au Roi et l'État français a conservé sa structure
centralisatrice ce qu'a démontré Alexis de Tocqueville dans L'Ancien Régime et la Révolution en 1851 : « à travers le
gouffre de la Révolution, le préfet et l'intendant se tiennent par la main ».
De plus, le département (histoire des départements français) est devenu l'échelon rationnel de la mise en œuvre des
politiques publiques, institution mise en place par les lois des 15 janvier et 16 février 1790 dont le découpage a été
fait sous l'influence d'Honoré Gabriel Riqueti de Mirabeau prenant en compte des particularismes locaux mais non
l'identité régionale de peur de faire renaître les pays d'État et d'Élections de l'Ancien Régime.
Les revendications régionalistes sont, en effet, réapparues vers la fin du XIXe siècle à travers Frédéric Mistral et le
Félibrige prônant une identité de langue et de culture occitane dans la littérature, courant auquel se rattachèrent les
courants contre-révolutionnaires, car comme l'explique le professeur Daniel Seiler « dès que le transfert de
souveraineté passe au Parlement et surtout à la Nation, la périphérie ressent sa différence et s'accroche à l'ordre
antérieur »[11]. Ces références constituèrent le terreau idéologique de la défense des identités régionales dans le cadre
d'un renouveau national et royaliste portée par l'Action française de Charles Maurras[12] au début du XXe siècle.

Premiers assemblages des géographes


Durant la deuxième moitié du XIXe siècle, les géographes, Pierre Foncin ou Paul Vidal de La Blache se penchent sur
la question « d'assemblages géographiques » afin de regrouper certains départements sur critères géographiques[13].
Foncin établit ainsi une division en « treize ensembles » en reprenant les limites départementales (les territoires
d'Alsace-Lorraine, allemands alors, forment un ensemble classé à part) :
1. Plaines du Nord (Nord, Pas-de-Calais, Somme)
2. Plaines de Paris et de la Champagne (Oise, Aisne, Marne, Haute-Marne, Aube, Yonne, Seine-et-Marne, Seine,
Seine-et-Oise, Eure-et-Loir)
3. Plateau Lorrain (Ardennes, Meuse, Meurthe-et-Moselle, Vosges)
4. Plaines et Collines de Normandie (Seine-Inférieure, Eure, Calvados, Manche, Orne)
5. Bretagne, Vendée et Poitou (Loire-Inférieure, Finistère, Côtes-du-Nord, Morbihan, Ille-et-Vilaine, Vendée,
Vienne, Deux-Sèvres)
6. Plaines de la Loire (Mayenne, Sarthe, Maine-et-Loire, Indre-et-Loire, Loir-et-Cher, Loiret, Cher, Indre, Nièvre)
7. Le Massif Central (Allier, Creuse, Haute-Vienne, Dordogne, Lot, Tarn, Aveyron, Lozère, Haute-Loire, Loire,
Puy-de-Dôme, Corrèze, Cantal)
8. Plaines du Sud-Ouest (Charente-Inférieure, Charente, Gironde, Lot-et-Garonne, Gers, Landes)
9. Pyrénées (Basses-Pyrénées, Hautes-Pyrénées, Pyrénées-Orientales, Haute-Garonne, Ariège, Aude)
10. Jura & Saône (Belfort, Haute-Saône, Doubs, Jura, Côte-d'Or, Saône-et-Loire, Ain)
Région française 167

11. Alpes (Haute-Savoie, Savoie, Hautes-Alpes, Basses-Alpes, Alpes-Maritimes, Var, Corse)


12. Vallée du Rhône et Plaine du Languedoc (Rhône, Isère, Ardèche, Drôme, Vaucluse, Bouches-du-Rhône, Gard,
Hérault)
13. Algérie (Alger, Oran, Constantine)

Naissance des régions modernes


Des revendications régionalistes émanent des légitimistes quand
ceux-ci comprirent, dans les années 1890, que la République avait
définitivement vaincu par les urnes et que seul le pouvoir local était
encore à leur portée.
Les premières mesures allant dans le sens de la création de régions
n'ont lieu qu'à l'occasion du premier conflit mondial. À la suite d'une
circulaire du ministère du Commerce du 25 août 1917 (lui-même
inspiré par les théories régionalistes[réf. nécessaire]), un premier arrêté
ministériel institua des groupements économiques régionaux dits «
régions Clémentel » le 5 avril 1919. Ces « régions économiques »
regroupaient des chambres de commerce, à leur volonté, sur le
Carte des régions et blasons modernes de France
territoire de la métropole. Les chambres de commerce étant libres
métropolitaine.
d'adhérer à la région de leur choix et d'en changer librement, les 17
régions prévues initialement furent bientôt portées à 21, et administrées
par un Comité régional composé de deux délégués par chambres, auxquels étaient adjoints les préfets et sous-préfets
qui avaient voix consultative. Elles étaient à géométrie variable : par exemple, la IIIe (devenue VIe) région
économique (Rennes) devait regrouper en 1917 les chambres de commerce des Côtes-du-Nord, du Finistère,
d'Ille-et-Vilaine et du Morbihan, mais en 1920 la chambre de commerce de Lorient (Morbihan) préféra rejoindre la
Ve région (Nantes).

Sur ce modèle, en septembre 1919, les fédérations de syndicats d'initiative formèrent 19 « régions touristiques » dont
les limites librement décidées selon une logique géographique, ethnographique, historique et touristique, traversaient
certains départements, comme le Loiret, le Var ou la Lozère.
Des propositions de loi accompagnèrent ce mouvement dès 1915, puis en 1920 (proposition de loi Hennessy) et 1921
(proposition de loi Charles Rebel, projet de loi Millerand-Marraud-Doumer) pour une décentralisation administrative
avec constitution de régions et élection d'assemblées régionales. Ces projets n'aboutissent pas.
À partir de la Première Guerre mondiale donc, le développement des transports et la facilité à se déplacer loin
conduisit certaines personnes à s'interroger sur l'opportunité de créer des divisions administratives plus grandes que
les départements.
Dans le champ des idées, de nouvelles revendications régionalistes s'identifièrent au pays réel prôné par Charles
Maurras, disciple de Frédéric Mistral, intellectuel de l'Action française et de la Révolution nationale du
gouvernement de Vichy. C'est, notamment sur ce fondement idéologique monarchique, dont lui-même était issu, que
le Maréchal Pétain entérina une recomposition territoriale régionale dessinée par son secrétaire d'État aux Finances,
Yves Bouthillier. Le décret publié le 30 juin 1941 attribuait à certains préfets les pouvoirs des préfets régionaux et
portait division du territoire pour l'exercice de ces pouvoirs en application de la loi du 19 avril 1941, par un
découpage regroupant des départements. Ce découpage préfigurait le découpage des régions programmes en
respectant des critères économiques et surtout le lien au chef-lieu par les transports terrestres. Elles étaient à peu de
choses près l'actuel découpage régional.
Cette organisation ne survécut pas à la chute du régime de Vichy et fut abrogée dès 1945.
Région française 168

Mais dans le possible chaos de la Libération qui s'annonçait, le général de Gaulle voulait garder la maîtrise de
l'administration locale. Or, il manquait de personnel préfectoral ; il savait qu'il allait avoir besoin de nommer des
préfets s'occupant de plusieurs départements à la fois. Aussi décida-t-il, par ordonnance du 10 janvier 1944, de
l'organisation administrative accompagnant la future libération du territoire et instaura des régions administratives.
Elles étaient placées sous l'autorité d'un commissaire de la République. Celles-ci sont dissoutes à son départ du
pouvoir, en janvier 1946.
La loi du 21 mars 1948 met en place des Inspecteurs généraux de l'administration en mission extraordinaire
(IGAME) chargés de coordonner au sein de 13 circonscriptions (les igamies) l'action des régions de défense et des
préfets de départements.
Parallèlement, des voix s'élevaient s'inquiétant de l'hypertrophie parisienne (le livre à succès de Jean-François
Gravier, Paris et le désert français, date de 1947). À la tête de l'État, on se préoccupa donc d'aménagement du
territoire. Cette préoccupation fut aiguillonnée par l'exode rural accéléré de l'après-guerre. Cela consista alors à
établir une liste de villes destinées à faire contrepoids à la capitale, et à leur allouer des regroupements de
départements. On espérait ainsi retenir dans ces régions, puissamment charpentées par des villes majeures et à
équipement complet, le plus possible de migrants potentiels vers la région parisienne.
Dans cette optique, le décret Pfimlin[14] du 30 juin 1955 décida du lancement de « programmes d'action régionale »
en vue de « promouvoir l'expansion économique et sociale des différentes régions ». Il renvoyait à un arrêté
ministériel[15], qui sera signé le 28 novembre 1956, pour définir les circonscriptions de ces programmes d'action
régionale, 24 à l'origine (dont 22 en métropole - la Corse faisait partie de la région de Provence et Corse, mais on
distinguait une région des Alpes d'une région du Rhône), circonscriptions qui auraient été délimitées par Jean
Vergeot, commissaire général adjoint au Plan. D'usage officiellement administratif, ces régions furent aussi utilisées
comme cadre aux grandes opérations d'aménagement du territoire. Pour la première fois depuis la Révolution, des
régions, ne correspondant pas aux anciennes limites provinciales mais rationnellement construites, étaient utilisées
en France. C'est cette préoccupation qui fit d'Amiens une capitale régionale, dans l'espoir que celle-ci, pourvue d'une
Aisne et plus encore d'une Oise qu'elle n'a finalement jamais réussi à contrôler, contrebalance le fort attrait de Paris
immédiatement au nord. C'est ainsi encore que la région Midi-Pyrénées, ne correspondant pas davantage à une
réalité historique que les Pays de la Loire, fut constituée ; la présence centrale et puissamment attrayante de Toulouse
la justifiait.
En 1960, un décret[16] du 2 juin se rapporte (pour la métropole) aux limites des régions sur lesquelles ont été
instaurés les programmes d'action régionale pour en faire des circonscriptions d'action régionale (avec quelques
modifications : les régions Alpes et Rhône sont fusionnées, les Basses-Pyrénées passent du Midi-Pyrénées à
l'Aquitaine, et les Pyrénées-Orientales du Midi-Pyrénées au Languedoc)[17]. Désormais, ces territoires ne sont pas
seulement les terrains de programmes économiques, mais c'est l'ensemble des administrations qui doivent calquer
leurs subdivisions sur ces circonscriptions — elles pourront éventuellement construire au cas par cas des unités
administratives couvrant plusieurs régions ou au contraire subdivisant une région en plusieurs parts, mais les limites
de ces unités doivent coïncider avec des limites de régions. Ces circonscriptions d'action régionale sont dotées d'un
préfet de région par un décret du 14 mars 1964. Une nouvelle étape de la déconcentration régionale est alors franchie
par ce décret qui institue une commission de développement économique régionale (CODER), assemblée
consultative, composée pour moitié de socio-professionnels et pour l'autre moitié de personnalités désignées par les
conseils généraux et le Premier Ministre. Elle assiste le préfet de région chargé de coordonner les actions de l'État
dans la région.
Région française 169

Les régions, établissements publics


Le 27 avril 1969, l'échec d'un référendum visant entre autres à élargir le rôle des régions conduisit à la démission de
Charles de Gaulle de la présidence de la République.
La loi n° 72-619 du 5 juillet 1972, portant création et organisation des régions crée, dans chaque circonscription
d'action régionale, un établissement public : la région ou établissement public régional. Chaque région est
administrée par un conseil régional assisté d'un comité économique et social. La région est investie de peu de
pouvoirs. D'autre part, le préfet de région est chargé de l'instruction des affaires et de l'exécution des délibérations du
conseil régional. La loi de décentralisation de 1982, impulsée par Gaston Defferre, ministre de l'Intérieur et de la
Décentralisation, consacre le terme de région et en fait des collectivités territoriales à part entière.

Les régions, collectivités territoriales


La loi du 2 mars 1982 a institué l'élection des conseillers régionaux au suffrage universel direct, dans le cadre des
départements, pour un mandat de six ans renouvelable, et a doté les régions de compétences bien définies[18]. La
première élection a eu lieu le 16 mars 1986, soit le même jour que le premier tour des élections législatives. Les
régions sont devenues des collectivités territoriales au même titre que les départements et les communes.
Le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre du président Chirac de 2002 à 2005, a transféré aux
régions la gestion de certaines catégories de personnel non-éducatifs de l'Éducation nationale. Les critiques de ce
plan assurent que les régions n'ont pas eu les ressources financières nécessaires pour supporter cette charge et qu'une
telle mesure aggraverait les inégalités entre régions.

Entre entité administrative et appartenance territoriale


Le découpage actuel des régions suscite régulièrement des débats, entre partisans de régions physiques et culturelles,
et objecteurs de divisions administratives.
En 2009, le Comité pour la réforme des collectivités locales, dirigé par l’ancien premier ministre Édouard Balladur, a
proposé de ramener le nombre de régions françaises de 22 à 15. Les compétences des départements et des régions
devraient être redéfinies. De nombreuses voix se sont fait entendre depuis longtemps pour dénoncer le
"mille-feuilles" administratif français. Il a déjà été évoqué, dans le passé par le rapport de la commission Attali,
comme piste d'étude, la suppression des départements au profit des régions, ce qui permettrait d'éviter de remanier
les régions et de toucher ainsi aux identités régionales.
Voir paragraphe « Remises en cause du découpage ».
Les nouvelles immatriculations de véhicules terrestres, du type SIV, en vigueur depuis avril 2009 en France, reflètent
le sentiment d'appartenance à un département et à une région : la proposition de faire disparaître la référence au
département (et donc à la région) sur la plaque d'immatriculation, fut soumise à controverse ; à la suite de cela, il fut
décidé d'inclure dans la partie droite de ces plaques, le numéro du département de son choix ainsi que le logotype de
la région correspondante[19].
Article détaillé : Plaque d'immatriculation française.
Région française 170

Les 27 régions françaises


Depuis le 31 mars 2011, la France compte 27 régions, 22 en métropole (y compris la Corse) et 5 outre-mer (y
compris Mayotte).
Depuis 1991, la Corse a un statut particulier, conférant à la collectivité des droits plus étendus que ceux d'une région
au sens strict, ainsi qu'une organisation particulière (conseil exécutif et Assemblée de Corse).

Cartes des régions françaises d'outre-mer

Guadeloupe Martinique Guyane La Réunion

Mayotte

Les quatre premiers départements d'outre-mer créés en 1946[20] constituent depuis 1982 des régions
monodépartementales. Il s'agit de la Guyane et la Martinique (consultations locales du 24 janvier 2010), puis un peu
plus tard la Guadeloupe.
Enfin, en mars 2011, Mayotte a acquis le statut de département ,, après l'approbation par les électeurs de la
transformation du territoire en collectivité départementale le 29 mars 2009. Il s'agit d'une « collectivité unique », la
même assemblée exerçant les attributions du conseil général et du conseil régional.
Mayotte est donc une collectivité départementale unique d'outre mer, possédant une assemblée délibérante unique
tenant lieu de conseil général et conseil régional.
Région française 171

Logo Carte Nom [21] Départements Chef-lieu [22] Superficie Densité


Code Population
(km²) (hab./km²)
(hab.,
[23]
2010)

Alsace 42 Bas-Rhin (67) Strasbourg 1 845 687 8 280 223


Haut-Rhin (68)

Aquitaine 72 Dordogne (24) Bordeaux 3 232 352 41 309 78


Gironde (33)
Landes (40)
Lot-et-Garonne (47)
Pyrénées-Atlantiques
(64)

Auvergne 83 Allier (03) Clermont-Ferrand 1 347 387 26 013 52


Cantal (15)
Haute-Loire (43)
Puy-de-Dôme (63)

Bourgogne 26 Côte-d'Or (21) Dijon 1 642 115 31 582 52


Nièvre (58)
Saône-et-Loire (71)
Yonne (89)

Bretagne 53 Côtes-d'Armor (22) Rennes 3 199 066 27 208 118


Finistère (29)
Ille-et-Vilaine (35)
Morbihan (56)

Centre 24 Cher (18) Orléans 2 548 065 39 151 65


Eure-et-Loir (28)
Indre (36)
Indre-et-Loire (37)
Loir-et-Cher (41)
Loiret (45)

Champagne-Ardenne 21 Ardennes (08) Châlons-en-Champagne 1 335 923 25 606 52


Aube (10)
Marne (51)
Haute-Marne (52)

Corse 94 Corse-du-Sud (2A) Ajaccio 309 693 8 680 36


Haute-Corse (2B)

Franche-Comté 43 Doubs (25) Besançon 1 171 763 16 202 72


Jura (39)
Haute-Saône (70)
Territoire de Belfort (90)

Guadeloupe 01 Guadeloupe (971) Basse-Terre 403 355 1 628 248

Guyane 03 Guyane (973) Cayenne 229 040 86 504 3


Région française 172

Île-de-France 11 Paris (75) Paris 11 786 234 12 011 981


Essonne (91)
Hauts-de-Seine (92)
Seine-Saint-Denis (93)
Seine-et-Marne (77)
Val-de-Marne (94)
Val-d'Oise (95)
Yvelines (78)

Languedoc-Roussillon 91 Aude (11) Montpellier 2 636 350 27 376 96


Gard (30)
Hérault (34)
Lozère (48)
Pyrénées-Orientales (66)

Limousin 74 Corrèze (19) Limoges 742 771 16 942 44


Creuse (23)
Haute-Vienne (87)

Lorraine 41 Meurthe-et-Moselle (54) Metz 2 350 920 23 547 100


Meuse (55)
Moselle (57)
Vosges (88)

Martinique 02 Martinique (972) Fort-de-France 394 173 1 128 349

Mayotte 06 Mayotte (976) [24] 212 645 376 566


Mamoudzou

Midi-Pyrénées 73 Ariège (09) Toulouse 2 881 756 45 348 64


Aveyron (12)
Haute-Garonne (31)
Gers (32)
Lot (46)
Hautes-Pyrénées (65)
Tarn (81)
Tarn-et-Garonne (82)

Nord-Pas-de-Calais 31 Nord (59) Lille 4 038 157 12 414 325


Pas-de-Calais (62)

Basse-Normandie 25 Calvados (14) Caen 1 473 494 17 589 84


Manche (50)
Orne (61)

Haute-Normandie 23 Eure (27) Rouen 1 836 954 12 317 149


Seine-Maritime (76)

Pays-de-la-Loire 52 Loire-Atlantique (44) Nantes 3 571 495 32 082 111


Maine-et-Loire (49)
Mayenne (53)
Sarthe (72)
Vendée (85)

Picardie 22 Aisne (02) Amiens 1 914 844 19 399 99


Oise (60)
Somme (80)
Région française 173

Poitou-Charentes 54 Charente (16) Poitiers 1 770 363 25 810 69


Charente-Maritime (17)
Deux-Sèvres (79)
Vienne (86)

Provence-Alpes-Côte 93 Alpes-de-Haute-Provence Marseille 4 899 155 31 400 156


d'Azur (04)
Hautes-Alpes (05)
Alpes-Maritimes (06)
Bouches-du-Rhône (13)
Var (83)
Vaucluse (84)

La Réunion 04 La Réunion (974) Saint-Denis 821 136 2 512 327

Rhône-Alpes 82 Ain (01) Lyon 6 230 691 43 698 143


Ardèche (07)
Drôme (26)
Isère (38)
Loire (42)
Rhône (69)
Savoie (73)
Haute-Savoie (74)

Remises en cause du découpage


Le découpage régional actuel, né de l'aménagement administratif du territoire français dans les années 1950 et des
projets précédents, est toujours discuté, son concepteur lui-même (Serge Antoine) pensait qu'il était provisoire, que
l'on assisterait à des regroupements naturels visant à diminuer le nombre de régions et de départements :
• La région Pays de la Loire a, dès sa création, suscité de vives critiques et fut même qualifiée d'ineptie
administrative ubuesque[25]. Le rattachement éventuel de la Loire-Atlantique à la région Bretagne fait l'objet de
débats particuliers.
Article détaillé : Question du rattachement de la Loire-Atlantique à la région Bretagne.
• De même, la région Poitou-Charentes n'a pas de véritable métropole ni d'identité historique et se trouve divisée
entre les influences de Bordeaux pour les Charentes (Charente et Charente-Maritime) et Tours et Nantes pour le
Poitou (Vienne et Deux-Sèvres). L'existence d'une presse quotidienne différente dans la Vienne et les
Deux-Sèvres (Nouvelle République et le Courrier de l'Ouest) et en Charente et Charente-Maritime (Charente libre
et Sud Ouest) fait persister une coupure et traduit une relative « indifférence » pour l'actualité des deux autres
départements. Au début des années 1970 et à en croire Claude Belot, les représentants charentais au comité de
développement économique de la région ont « penché en faveur » de la région Aquitaine[26]. Dans l'hypothèse
d'une Bretagne réunifiée, certains Vendéens souhaitent le retour de la Vendée dans sa région historique : Le
Poitou.
• La division de la Normandie historique en deux régions (Haute-Normandie, Basse-Normandie) est également
contestée, l'idée d'une fusion des deux entités via un référendum est régulièrement évoquée[27] et elle constitue un
thème récurrent lors des élections régionales.
Article détaillé : Réunification de la Normandie.
• Le Rapport au président de la République du Comité pour la réforme des collectivités locales[28], intitulé « Il est
temps de décider »[29] a été remis le 5 mars 2009.
En annexe, Édouard Balladur, président du comité, a rédigé une proposition de loi[30], il vise à clarifier la
Région française 174

procédure pour tendre à la fusion de régions, départements, mais aussi pour redéfinir leurs limites ou
appartenances.
Une des vingt propositions retenues par le comité, soit la réduction de 22 à 15 régions administratives pour la
France métropolitaine, a immédiatement déclenché des prises de positions et un débat politique vif[31],[32]. Le
parlement poursuit les investigations sur le thème de l'organisation et de l'évolution des collectivités territoriales
avec une mission temporaire[33],[34],[35].
Entre le redécoupage territorial en huit régions préconisé par la nomenclature d'unités territoriales statistiques,
suivant les ZEAT de la Datar et la proposition de quinze régions du rapport Balladur[36] les propositions sont
multiples, mais la plus connue[37] est la suivante :
• Région Alsace-Lorraine: résultant de la fusion entre les régions Alsace et Lorraine. 4 170 000 habitants.
• Région Aquitaine-Poitou: résultant de la fusion entre les régions Aquitaine et Poitou-Charentes, et le département
de la Vendée, chef-lieu à Bordeaux. 5 580 000 habitants.
• Région Auvergne-Limousin: résultant de la fusion entre les régions Auvergne et Limousin, chef-lieu à
Clermont-Ferrand. 2 080 000 habitants.
• Région Bourgogne-Franche-Comté: résultant de la fusion entre les régions Bourgogne et Franche-Comté,
chef-lieu à Dijon. 2 790 000 habitants.
• Région Bretagne: résultant de la fusion entre l'actuelle région Bretagne et la Loire-Atlantique.
4 310 000 habitants.
• Région Champagne-Ardenne: inchangée. 1 340 000 habitants.
• Région Corse: inchangée. 300 000 habitants.
• Région Île-de-France: résultant de la fusion entre l'actuelle Île-de-France et le département de l'Oise, chef-lieu à
Paris. 12 560 000.
• Région Languedoc-Roussillon: inchangée. 2 560 000 habitants.
• Région Midi-Pyrénées: inchangée. 2 810 000 habitants.
• Région Nord-Picardie: résultant de la fusion entre la région Nord-Pas-de-Calais et les départements de la Somme
et de l'Aisne, chef-lieu à Lille. 5 130 000 habitants.
• Région Normandie: résultant de la fusion entre les régions Haute-Normandie et Basse-Normandie.
3 280 000 habitants.
• Région Provence-Alpes-Côte d'Azur: inchangée. 4 890 000 habitants.
• Région Rhône-Alpes: inchangée. 6 180 000 habitants.
• Région Val-de-Loire: résultant de la fusion entre l'actuelle région Centre et les départements de Maine-et-Loire,
Mayenne et Sarthe. 4 190 000 habitants.

Économie
Budget et endettement des régions :
Article détaillé : Régions françaises classées par budget.

Notes et références

Références
[1] Mayotte devient le 101 département français (http:/ / www. lemonde. fr/ politique/ article/ 2011/ 03/ 31/
mayotte-embrouillamini-autour-de-son-accession-au-statut-de-departement_1501415_823448. html#ens_id=1468778), Le Monde, le .
[2] Bien que le quorum n'ait pas été atteint lors de la première réunion du conseil général de l'île qui devait désigner un nouveau président et
lancer officiellement le nouveau statut de Mayotte (cette réunion est reportée au 3 avril), le gouvernement français considère que le 101
département français a bien été créé le jeudi 31 mars puisque l' article 37 de la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au département
de Mayotte (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichTexte. do?cidTexte=JORFTEXT000023174577#LEGIARTI000023176279) prévoit
simplement que « Hormis celles de ses articles 30 à 35, les dispositions de la présente loi entrent en vigueur à compter de la première réunion
Région française 175

suivant le renouvellement du conseil général de Mayotte en 2011. »


[3] Le Monde.fr (http:/ / www. lemonde. fr/ politique/ article/ 2011/ 03/ 31/
mayotte-embrouillamini-autour-de-son-accession-au-statut-de-departement_1501415_823448. html#ens_id=1468778) "Mayotte accède à son
statut de département dans la confusion", consulté le 31/03/2011]
[4] À l’exception de Mayotte
[5] du code général des collectivités territoriales.
[6] Article 72 de la Constitution
[7] Robert Marconis, « France : recompositions territoriales », Documentation photographique , 2006, 9.
[8] du code général des collectivités territoriales.
[9] modifiant le décret 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'État dans les
régions et départements.
[10] Droit administratif général, Jean-Louis Autin, Catherine Ribot, Litec, .
[11] Les Partis autonomistes, Daniel Seiler, PUF, Que sais-je ? , .
[12] L'Idée de décentralisation, Charles Maurras, 1898
[13] Géographie de la France, par Pierre Foncin (1891), Édition Colin.
[14] Décret 55-873 du 30 juin 1955 (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ jopdf/ common/ jo_pdf. jsp?numJO=0& dateJO=19550702&
numTexte=& pageDebut=06638& pageFin=) relatif à l'établissement de programmes d'action régionale
[15] Cet arrêté, publié au Journal officiel du 6 décembre 1956, , peut être consulté en ligne (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ jopdf/ common/
jo_pdf. jsp?numJO=0& dateJO=19561206& numTexte=& pageDebut=11649& pageFin=).
[16] Il s'agit du décret 60-516 du 2 juin 1960, publié au Journal officiel du 3 juin, et disponible en ligne (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ jopdf/
common/ jo_pdf. jsp?numJO=0& dateJO=19600603& numTexte=05007& pageDebut=05007& pageFin=05007).
[17] Les tenants et aboutissants de cette réforme de 1960 ont été traités par l'hebdomadaire L'Express dans un article du 15 mars 2004 de Michel
Feltin Serge Antoine L'homme qui a dessiné les régions, article disponible en ligne (http:/ / www. lexpress. fr/ region/
l-homme-qui-a-dessine-les-regions_490366. html).
[18] Jean-Marie Miossec, Géohistoire de la régionalisation en France, Presses universitaires de France, 2009, ISBN 978-2-13-056665-6.
[19] SIV - Nouvelles plaques d'immatriculation (http:/ / www. interieur. gouv. fr/ misill/ sections/ a_la_une/ toute_l_actualite/
demarches-administratives/ siv-plaques-immatriculation/ view)
[20] auxquels s'ajoutait jusqu'en 1962 l'Algérie
[21] L'INSEE attribue un numéro de code à chaque région ( Liste des régions (http:/ / www. insee. fr/ fr/ methodes/ nomenclatures/ cog/ region.
asp) dans le code officiel géographique).
[22] Populations légales 2010 des régions (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichTexte. do;jsessionid=?cidTexte=JORFTEXT000026855244&
dateTexte=& oldAction=rechJO& categorieLien=id)
[23] Population de Mayotte en 2012, et non 2010.
[24] Mamoudzou est le nouveau chef-lieu de Mayotte, en remplacement de Dzaoudzi.
[25] Les Echos - Pays de la Loire - Archives (http:/ / archives. lesechos. fr/ archives/ 1997/ Atlas/ 19971-32-ATL. htm)
[26] Journal Sud Ouest (http:/ / www. sudouest. fr/ 2010/ 09/ 12/ les-charentais-regardent-au-sud-182608-659. php) du 12 septembre 2009
[27] Le Conseil économique et social régional de Basse-Normandie a ainsi réalisé une étude (http:/ / www. cesr-basse-normandie. fr/
publications/ 80220. html) sur le sujet à la demande des deux conseils régionaux, tandis que le président Nicolas Sarkozy a évoqué une
possible unification des deux régions lors d'un discours du 27 novembre 2008 (http:/ / elysee. fr/ documents/ index. php?mode=cview&
press_id=2120& cat_id=7& lang=fr) devant le Congrès des maires et des présidents de communautés de France.
[28] Comité Balladur: vers une nouvelle organisation territoriale (http:/ / www. vie-publique. fr/ actualite/ alaune/
comite-balladur-vers-nouvelle-organisation-territoriale. html), sur le site vie-publique.fr
[29] Comité pour la réforme des collectivités locales - « Il est temps de décider » - Rapport au Président de la République (http:/ / www.
ladocumentationfrancaise. fr/ rapports-publics/ 094000097/ index. shtml), ladocumentationfrancaise.fr
[30] Rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales au Président de la République en date du 5 mars 2009 (http:/ / www. legifrance.
gouv. fr/ affichTexte. do?cidTexte=JORFTEXT000020347348& dateTexte=& categorieLien=id), legifrance.gouv.fr
[31] Sauvons les régions (http:/ / www. sauvonslesregions. fr/ )
[32] réforme des collectivités locales (http:/ / www. lepost. fr/ tag/ reforme-des-collectivites-locales/ ), sur le site lepost.fr
[33] Intervention d'Edouard Balladur sur les collectivités territoriales (http:/ / www. publicsenat. fr/ vod/ evenement/
intervention-d-edouard-balladur-sur-les-collectivites-territoriales/ 61273), sur le site publicsenat.fr du 10 mars 2009
[34] Mission commune d'analyse (http:/ / www. senat. fr/ listes/ collectivite. html), sur le site senat.fr du 5 avril 2011
[35] Le Sénat représentant des Territoires (http:/ / carrefourlocal. senat. fr/ breves/ breve5148. html), sur le site carrefourlocal.senat.fr
[36] Le comité Balladur dessine la France de 2014 (http:/ / www. lefigaro. fr/ politique/ 2009/ 02/ 26/
01002-20090226ARTFIG00352-le-comite-balladur-dessine-la-france-de-2014-. php), sur le site lefigaro.fr du 26 fevrier 2009
[37] Le comité Balladur, un big bang territorial Auvergne Limousin réunis (http:/ / www. paperblog. fr/ 1638732/
le-comite-balladur-un-big-bang-territorial-auvergne-limousin-reunis/ ), sur le site paperblog.fr du 25 juillet 2009
Région française 176

Notes

Principe de libre administration des collectivités


territoriales (France)
Cet article a une forme trop académique.
La forme ressemble trop à un extrait de cours et nécessite une réécriture afin de correspondre aux standards de Wikipédia. N'hésitez pas à
[1]
l'améliorer .

La libre administration des collectivités territoriales est un principe général à valeur constitutionnelle du droit
français.
Il a été dégagé par le Conseil constitutionnel pour la première fois dans sa Décision n° 79-104 DC du 23 mai 1979 [2]
dite Nouvelle-Calédonie[3]. En vertu de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, le 3e alinéa de l'article 72 de la
Constitution de la Cinquième République française dispose : « Dans les conditions prévues par la loi, ces
collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de
leurs compétences ». L'article 72-2 de la Constitution française détaille des dispositions constitutionnelles consacrant
la libre administration des collectivités territoriales.

Un principe de limitation plus que d'autonomie

Un principe de limitation des pouvoirs législatif et réglementaire

La limitation du pouvoir législatif


La Constitution (art. 34) renvoie à la loi pour la détermination les « principes fondamentaux [...] de la libre
administration des collectivités locales, de leur compétences et de leurs ressources ».

En matière financière
• Le législateur ne peut imposer aux collectivités des contraintes excessives (Conseil constitutionnel 20 janvier
1984).
• Leur pouvoir financier doit être garanti, il peut supprimer une ressource fiscale, mais ne peut modifier
excessivement leur équilibre budgétaire (Conseil constitutionnel 24 juillet 1991).

En matière de compétences
• La loi peut obliger ou interdire, si l'objet est précis, non contraire aux compétences propres des collectivités et ne
se heurte pas à la libre administration de celles-ci (Conseil constitutionnel 29 décembre 2005).

La limitation du pouvoir réglementaire


• Seul le Parlement peut créer ou supprimer des ressources fiscales locales (Conseil constitutionnel 30 janvier
1968).
• Lui seul est apte à transférer à l'État des compétences exercées par une collectivité territoriale (Conseil
constitutionnel 23 avril 1971).
• Un décret ne peut modifier les pouvoirs des conseils municipaux (Conseil d'État Ass. 21 juillet 1972 Saingery).
Un acte réglementaire ne heurte pas le principe de libre administration s'il complète une loi lui portant atteinte
(Conseil d'État 18 juin 1965 Bellet), ou s'il ne prévoit pas sanction (Conseil d'État Ass. 13 décembre 1968 Fédération
Principe de libre administration des collectivités territoriales (France) 177

nationale des élus républicains).


De plus, il est reconnu un pouvoir réglementaire propre des collectivités pour l'organisation des services (Conseil
d'État 13 février 1985 SAN Cergy Pontoise, puis constitutionnalisé avec la révision constitutionnelle du 28 mars
2003).

Un modèle alternatif à l'autonomie ou à une stricte application du principe de subsidiarité


Si l'on peut reconnaître aux collectivités l'indépendance de leurs organes et la clause générale de compétence des
collectivités territoriales (découlant de l'article 61 de la loi du 5 avril 1884 : « Le conseil municipal règle par ses
délibérations les affaires de la commune »), elles n'ont pas une réelle autonomie de gestion (soumission au droit de la
fonction publique, de l'achat public, etc.), ni d'auto-organisation, et sont limitées dans leurs prérogatives de puissance
publique (expropriation).
Ainsi, la définition très parcellaire et souvent négative donnée par la jurisprudence différencie le modèle français de
celui de l'autonomie ou de la subsidiarité, qui exigent une règle simple de relation entre les différents types de
collectivité publique.

Enjeux actuels

La libre administration est financièrement contrainte par le poids des dotations et la


demande de maîtrise budgétaire

La faible part des recettes fiscales et la contrainte sur le vote des taux a pour effet de brider l'action des
collectivités
Les collectivités ont vu leur autonomie financière se réduire considérablement, les transferts de compétences étant
compensés par des dotations, et non des ressources fiscales qu'elles pourraient maîtriser.
D'autre part, le législateur a à plusieurs reprises tenté de limiter le pouvoir des collectivités sur leurs ressources
fiscales. Il en résulte que la « loi peut déterminer les limites à l'intérieur desquelles une collectivité territoriale est
habilitée à fixer elle même le taux d'une imposition », sans limiter les ressources globales ou « réduire la part des
recettes fiscales dans ces ressources au point d'entraver leur libre administration » (Conseil constitutionnel 12 juillet
2000).

Les efforts demandés par l'État en matière de maîtrise des dépenses peuvent menacer la libre administration
L'intégration des collectivités dans les critères du pacte de stabilité et de croissance et la pression uniforme exercée
par l'État (à travers le contrat de stabilité pour la progression des ressources) limite la prise en compte du
comportement budgétaire de chaque collectivité, qui pourrait dégager des marges de manœuvre plus importantes.

La coordination des politiques publiques et l'accroissement des relations entre collectivités,


nouvelles limites pour la libre administration?

L'exigence de bonne gestion des deniers publics implique une meilleure coordination des politiques
La tutelle d'une collectivité sur une autre étant interdite (Conseil constitutionnel 20 janvier 1984 et Conseil d'État 12
décembre 2003 département des Landes), et leurs champs d'action se recoupant, se pose la question de la
coordination. La notion de chef de file vise à concilier ces exigences, mais induit nécessairement une nouvelle perte
d'autonomie.
Principe de libre administration des collectivités territoriales (France) 178

Le développement et l'horizontalisation des relations font apparaître les gains potentiels de la mutualisation,
qu'il s'agit de concilier avec la libre administration
L'évolution des relations entre collectivités publiques montre une moins grande déférence pour l'État, mais aussi une
interdépendance accrue. Dès lors, la mutualisation des outils informatiques ou des ressources impose de repenser la
libre administration.

Notes et références
[1] http:/ / fr. wikipedia. org/ w/ index. php?title=Principe_de_libre_administration_des_collectivit%C3%A9s_territoriales_(France)&
action=edit
[2] http:/ / www. conseil-constitutionnel. fr/ conseil-constitutionnel/ francais/ les-decisions/ depuis-1958/ decisions-par-date/ 1979/ 79-104-dc/
decision-n-79-104-dc-du-23-mai-1979. 7722. html
[3] Décision n° 79-104 DC du 23 mai 1979 Loi modifiant les modes d'élection de l'Assemblée territoriale et du Conseil de gouvernement du
territoire de la Nouvelle-Calédonie et dépendances et définissant les règles générales de l'aide technique et financière contractuelle de l'État :

Intérêt communautaire
Cet article est une ébauche concernant une intercommunalité française et le droit en France.
Vous pouvez partager vos connaissances en l’améliorant (comment ?) ; pour plus d'indications, visitez le Projet des
intercommunalités françaises.

L'intérêt communautaire renvoie à la l'intérêt d'une communauté. Sur un plan territorial, il consiste à évaluer les
compétences d'une communauté de communes, d'agglomération ou urbaine.
Remarque : Dans le domaine de la flore, fonge et faune, et des inventaires naturalistes, les expressions habitat
d'intérêt communautaire, espèces d'intérêt communautaire ou d' intérêt communautaire prioritaire qualifient
respectivement un habitat ou un taxon rare, retenu par l'Union européenne comme patrimonial et méritant une
protection (zone spéciale de conservation, Zone Natura 2000...) et un suivi particulier, sous la responsabilité
subsidiaire des États-membres. Les espèces ou habitats prioritaires sont ceux dont l'état de conservation est
préoccupant et pour lesquelles un effort particulier doit être engagé. Ces habitats ou espèces sont listées dans des
annexes aux Directives habitat, oiseaux, Natura 2000... Ces listes sont mises à jour périodiquement.

Origine
La notion d'intérêt communautaire est créée en même temps que les communautés de communes, par la loi n°92-125
du 6 février 1992. C'est la loi dite ATR (administration territoriale de la République)

Fonctionnement
L'intérêt communautaire est élaboré par différents acteurs selon l'intercommunalité. Ainsi, ce sont les conseils
municipaux qui le définissent pour une communauté de communes, alors que ce sera le conseil communautaire pour
les communautés d'agglomérations et urbaines.
L'intérêt communautaire est le socle à la répartition des compétences entre l'EPCI et les communes adhérentes. Il
régit les transferts de compétences, mais peut être modifié afin de permettre à la structure intercommunale de se
développer et d'augmenter ses prérogatives.
179

3.3 - Administration de sécurité sociale

Administrations de sécurité sociale


Les administrations de sécurité sociale (ASSO) sont une composante des administrations publiques françaises et
regroupent l'ensemble des entités juridiques et institutionnelles chargées du service public de la sécurité sociale.
Ces administrations assurent la gestion des risques sociaux des travailleurs salariés, des salariés et exploitants
agricoles, des professions libérales, des travailleurs indépendants, et des travailleurs non salariés. Elles ont en charge
le recouvrement des cotisations et le versement des prestations prévus par le Code de la sécurité sociale. Elles sont
qualifiées d'administration parce que l'État leur a confié la gestion d'une mission de service public, celui de la
sécurité sociale.
Cependant, dans un arrêt rendu le 13 mai 1938[1]le Conseil d'État a jugé que des personnes morales de droit privé
peuvent gérer des missions de service public. À ce titre, la plupart des caisses de sécurité sociale des différents
régimes sociaux ont un statut de droit privé; seules les caisses nationales du régime général ont un statut
d'établissement public à caractère administratif (EPA). Aussi, les quelques 160 000 salariés des caisses de sécurité
sociale du régime général ne sont pas fonctionnaires et ne sont donc pas soumis au Code général de la fonction
publique, mais relèvent de conventions collectives nationales de branche[2],[3]. Leurs rémunérations sont ainsi
assujetties aux mêmes cotisations et ils bénéficient du même niveau de protection sociale que tout autre salarié
français d’entreprise.

Architecture des administrations de sécurité sociale

Les notions de « régime » et de « caisse »


Un régime recoupe un ensemble de prestations gérées par une organisation autonome. Le régime est généralement
désigné par le nom de la caisse nationale qui assure sa gestion, ou au moins la coordination et la compensation des
différents organismes ou institutions gestionnaires. Les caisses, quant à elles, sont ces organismes gestionnaires et
financiers qui matérialisent la Sécurité sociale en tant qu'institution.
En France, il existe trois grands régimes de base :
• le régime général, qui couvre les travailleurs salariés et assimilés, soit environ 80 % de la population (52 millions
de Français);
• le régime social agricole (MSA), qui assure les exploitants et les salariés agricoles;
• le régime social des indépendants (RSI), qui regroupe les travailleurs non salariés non agricoles (appelé régime
non - non), artisans, commerçants et professions libérales qui relèvent d'un même régime depuis le 1er juillet
2006.
Ces trois principaux régimes sont complétés par une trentaine d'autres régimes de base obligatoires[4] (dits régimes
spéciaux) et forment l'architecture institutionnelle et financière de la Sécurité sociale. Parmi eux on peut citer:
• la mutualité de la fonction publique (MFP);
• la caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS);
• la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la société nationale des chemins de fer français (SNCF);
• la caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG);
• la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM);
• l'établissement national des invalides de la marine (ENIM);
• la caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN);
Administrations de sécurité sociale 180

• la caisse de retraites du personnel de la régie autonome des transports parisiens (RATP);


• la caisse d'assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes (CAVIMAC);
• la caisse nationale des barreaux français (CNBF);
• la caisse de la Banque de France;
• la caisse de l'Opéra de Paris;
• la caisse de la Comédie française;
• le régime d'assurance maladie du personnel du port autonome de Strasbourg.
Parallèlement à ces régimes de base, des régimes dits complémentaires peuvent fournir une couverture
supplémentaire aux risques pris en charge par la Sécurité sociale. Certains sont obligatoires (régimes
complémentaires de retraite des salariés du secteur privé : AGIRC et ARRCO) et d’autres facultatifs (mutuelles de
santé, institutions de prévoyance).

Le régime général
Le régime général gère le recouvrement des cotisations et le versement des prestations pour les quatre risques
sociaux:
• maladie, maternité, paternité, invalidité, décès;
• accidents du travail - maladies professionnelles;
• famille;
• vieillesse et veuvage.
De 1945, date de la création de la Sécurité sociale, à 1967 ces risques étaient gérés de manière globale et n'étaient
pas distincts tant sur le plan institutionnel que financier. En effet, il n'existait alors qu'une seule caisse nationale de
Sécurité sociale, établissement public à caractère administratif, administrée par un conseil comprenant des
représentants des caisses locales et des représentants des pouvoirs publics.
À la suite des ordonnances du 21 août 1967[5], dite ordonnances Jeanneney, ces quatre risques sociaux sont séparés
en trois branches, et trois caisses nationales, chacune en charge d'une branche, sont créées. Dejà, depuis un décret du
12 mai 1960[6], les cotisations salariales et patronales n'étaient plus recouvrées d'une part, par les caisses de Sécurité
sociale pour les risques maladie et vieillesse et d'autre part par les caisses d'allocations familiales mais par les Unions
de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF).
Ainsi, depuis 1967 le régime général de Sécurité sociale est composé de quatre caisses nationales qui assurent le
pilotage de leurs caisses locales et jouent le rôle de tête de réseau :
• la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) qui gère la branche maladie,
maternité, paternité, invalidité, décès et la branche accidents du travail - maladies professionnelles;
• la caisse nationale des allocations familiales (CNAF) qui gère la branche famille;
• la caisse nationale de l'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) qui gère la branche vieillesse;
• l’agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) qui assure la gestion centralisée et commune de la
trésorerie du régime général et qui coordonne, depuis 1994[7], les organismes de la branche recouvrement.

Les caisses du régime général


On distingue:
• les caisses nationales, qui sont des organismes de droit public (EPA). Certains de leurs employés ont le statut
de fonctionnaire ;
• les caisses départementales ou régionales sont des organismes de droit privé. Aucun de leurs employés n'a le
statut de fonctionnaire.
Administrations de sécurité sociale 181

Leurs niveaux géographiques


En 2014, l'organisation cible du régime général de la Sécurité sociale sera le suivant:

Risque / Caisse Caisse Caisse départementale [8] Structure informatique


DROM
Branche nationale régionale

Famille CNAF [9] [10] [11]


101 CAF + 1 CCSS de Lozère 8 CERTI + 1 CSN

Maladie - AT CNAMTS 16 CARSAT 100 CPAM + 1 CCSS de [12] [14] [15]


4 CGSS +1 9 CTI + CEN
MP Lozère [13]
CSSM
Vieillesse CNAVTS

Recouvrement ACOSS 22 URSSAF [16]


7 CERTI + 2 CNIR +3
[17]
CNV

Notes
[1] Arrêt du Conseil d'État du 13 mai 1938 - "Caisse primaire Aide et protection" (http:/ / www. conseil-etat. fr/ fr/
presentation-des-grands-arrets/ 13-mai-1938-caisse-primaire-aide-et-protection. html)
[2] Convention collective nationale de travail du 8 février 1957 du personnel des organismes de sécurité sociale (http:/ / extranet. ucanss. fr/
contenu/ public/ EspaceUcanss/ services/ textes_documents/ textes_conventionnels/ telechargement/ 110304_convention_collective8257. pdf)
[3] Convention collective nationale de travail du 25 juin 1968 des agents de direction et des agents-comptables des organismes de sécurité sociale
et d'allocations familiales (http:/ / extranet. ucanss. fr/ contenu/ public/ EspaceUcanss/ services/ textes_documents/ textes_conventionnels/
telechargement/ 110304_CC_agents_de_direction_25668. pdf)
[4] Liste des régimes obligatoires de base (http:/ / www. securite-sociale. fr/ IMG/ pdf/ triennal_plfss_2012. pdf)
[5] Ordonnance n° 67-706 du 21 août 1967 relative à l'organisation administrative et financière de la Sécurité sociale (http:/ / www. legifrance.
gouv. fr/ affichTexte. do;jsessionid=F462E22B6F771C3C3CFBA925B0E5B025. tpdjo06v_3?cidTexte=LEGITEXT000006069283&
dateTexte=vig)
[6] Décret n°60-452 du 12 mai 1960 relatif à l'organisation et au fonctionnement de la Sécurité sociale (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/
affichTexte. do;jsessionid=420954510505781CB4DED20CFE474A4D. tpdjo04v_2?cidTexte=JORFTEXT000000313767&
dateTexte=19600513)
[7] Loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la Sécurité sociale (http:/ / legifrance. gouv. fr/ affichTexte.
do?cidTexte=JORFTEXT000000365254)
[8] DROM : Départements et régions d'outre-mer
[9] CCSS : Caisse commune de sécurité sociale. La caisse commune de sécurité sociale de Lozère rassemble, à titre expérimental de 2009 à 2014
les organismes locaux des branches famille, maladie et recouvrement du régime général
[10] CERTI : Centre régional de traitement informatique
[11] CSN : Centre support national
[12] CGSS : Caisse générale de sécurité sociale
[13] CSSM : Caisse de sécurité sociale de Mayotte. Contrairement aux autres caisses des DROM, la caisse de Mayotte ne comporte pas le mot «
générale » dans son nom.
[14] 'CTI : Centre de traitement informatique
[15] CEN : Centre d' exploitation national
[16] CNIR : Centre national d' informatique de recouvrement
[17] CNV : Centre national de validation

Le régime social agricole (MSA)


La mutualité sociale agricole (MSA) couvre les risques maladie, vieillesse et accidents du travail-maladies
professionnelles (AT-MP). Elle gère en outre une branche famille, mais la couverture des prestations légales
familiales est retracée dans les comptes de la CNAF. Elle couvre l'ensemble de la population agricole et des ayants
droit (non-salariés et salariés). Elle assure, en outre le recouvrement des cotisations des salariés et exploitants
agricoles. En 2011 on dénombrait 1,2 millions de cotisants à la MSA dont 55% de salariés agricoles et 45%
d'exploitants. Avec près de 27,5 milliards de prestations versées pour 5,6 millions de bénéficiaires, la MSA est le
deuxième régime de protection sociale en France.
Administrations de sécurité sociale 182

Les caisses du régime social agricole


Le régime social agricole comprend 17 000 salariés répartis dans 35 caisses locales et une caisse centrale (CCMSA)
qui assure le pilotage du réseau au niveau national. Les caisses du régime social agricole sont comme leurs
homologues du régime général des organismes de droit privé.

Les enjeux financiers


En 2011, le montant des prestations du régime des salariés agricoles s'élevait à 10,3 milliards d'euros dont 4,2
milliards d'euros pour les prestations maladie et 5,7 milliards d'euros pour les prestations vieillesse. Au titre de cette
même année, le montant des prestations du régime des exploitants agricoles s'élevait à 15,7 milliards d'euros dont 6,9
milliards d'euros pour les prestations maladie et 8,6 milliards d'euros pour les prestations vieillesse.
Le solde du régime des salariés agricoles présente un déficit de 546 millions d'euros et celui du régime des
exploitants agricoles d'1,2 milliard d'euros.

Le régime social des indépendants (RSI)


Le régime social des indépendants (RSI) a été instauré au 1er janvier 2008. Il est l'interlocuteur social unique (ISU)
des travailleurs indépendants, des professions artisanales et commerciales. Il gère la branche maladie des artisans,
commerçants et professionnels libéraux, ainsi que la branche vieillesse des artisans et commerçants. En 2011 on
dénombrait 2,5 millions de cotisants au RSI dont 42,4% de commerçants, 36,2% d'artisans et 21,4% de
professionnels libéraux.

Les caisses du régime social des indépendants


Le régime social des indépendants est constitué d'un réseau de 30 caisses régionales et d'une caisse nationale
(CNRSI) qui assure le pilotage du réseau au niveau national. Les caisses du régime social des indépendants sont
comme leurs homologues du régime général ou du régime social agricole des organismes de droit privé. D'un point
de vue fonctionnel, le RSI délègue certaines opérations de recouvrement aux URSSAF. Pour les professions
libérales, le recouvrement des cotisations maladie continue d'être délégué par le RSI à des organismes conventionnés
qui conservent leur délégation de gestion du service des prestations maladie des artisans, des industriels et
commerçants et des professions libérales.
Du reste, les travailleurs indépendants sont allocataires des CAF comme les salariés affiliés au régime général: le
RSI ne couvrant pas le risque famille. Enfin, la caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales
(CNAVPL) gère la branche vieillesse des professionnels libéraux tandis que les avocats relèvent de la caisse
nationale des barreaux français (CNBF). En 2011, 625 200 professionsl libéraux cotisaient à la CNAVPL.

Tutelle
L'État exerce un droit de regard sur la gestion des organismes nationaux et locaux (gestion qui ne dépend pas de son
budget). On parle alors de tutelle de l'État à l'égard des organismes de sécurité sociale. La tutelle de l'État est exercée
sur tous les régimes de base obligatoires de sécurité sociale par la direction de la Sécurité sociale (DSS), direction
interministérielle relevant à la fois du ministère des Affaires sociales et de la Santé, et du ministère de l'Économie et
des Finances. Á noter toutefois, l'exception concernant le régime social agricole, pour lequel la tutelle est assurée par
le ministère de l'Agriculture et de la Pêche et le ministère de l'Économie et des Finances.
On distingue différents niveaux de tutelle :
• la tutelle administrative
• la tutelle financière
Administrations de sécurité sociale 183

La tutelle administrative
La tutelle administrative se divise en 2 niveaux de tutelle :
• la tutelle sur les actes : les décisions prises par les organismes font l'objet d'un contrôle par la Mission nationale
de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale (MNC). C'est le cas en particulier des délibérations des
conseils d'administration (conseils en assurance maladie) ou des décisions des administrateurs des caisses dans le
cadre des commissions de recours amiable (levée de prescription en cas de contestation sur les droits, remise de
majorations de retard dans les URSSAF...) ;
• la tutelle sur les personnes : l'inscription sur liste d'aptitude pour les emplois de direction fait l'objet d'un examen
par la MNC ou au sein de la commission de la liste d'aptitude ; en revanche, l'agrément dans un poste de direction
ne fait plus l'objet d'une décision explicite, mais est acquis de manière implicite, après un délai de six mois ;

La tutelle financière

Les conventions d'objectifs et de gestion (COG) et les contrats pluriannuels de gestion (CPG)
La tutelle financière est devenue l'apanage des caisses nationales. Depuis une ordonnance du 24 avril 1996[1], les
caisses nationales négocient et concluent avec l'État des conventions d'objectifs et de gestion (COG) qui déterminent
à travers un cadre pluriannuel des objectifs fixés à chaque branche ou régime de sécurité sociale. Elles constituent un
des leviers de modernisation et d’amélioration de la performance de la sécurité sociale. Les COG formalisent dans un
document contractuel la délégation de gestion du service public de la sécurité sociale aux organismes gestionnaires.
Ces conventions sont signées pour une durée de quatre ans par le président et le directeur de la caisse concernée ainsi
que par les ministres de tutelle. Chaque année, l’annexe 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale
(PLFSS) précise les objectifs et moyens des conventions d’objectifs et de gestion.
Ces COG sont ensuite déclinées par les caisses nationales avec chaque caisse locale en contrats pluriannuels de
gestion (CPG). En outre, les caisses nationales approuvent les budgets des organismes locaux et notifient le crédit de
référence (enveloppe fermée de dépenses) ainsi que les dotations budgétaires.

La certification des comptes par la Cour des comptes


Depuis le 1er janvier 2007, les caisses nationales doivent faire certifier leurs comptes par la Cour des comptes. Il
s'agit du même principe que pour la certification des comptes de l'État : conséquence de la loi organique relative aux
lois de finances (LOLF) du 1er août 2001[2] et de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité
sociale (LOLFSS) du 2 août 2005[3]. Les comptes des organismes locaux, quant à eux doivent faire l'objet d'une
validation annuelle par leur caisse nationale respective, au moyen de contrôles sur place ou sur pièces.

Le contrôle parlementaire par la Mission d'évaluation et de contrôle de la Sécurité sociale (MECSS)


La loi du 13 août 2004 [4] a prévu qu'«il peut être créé au sein de la commission de chaque assemblée saisie au fond
des projets de loi de financement de la sécurité sociale une mission d'évaluation et de contrôle chargée de
l'évaluation permanente de ces lois».
Organe équivalent à la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) dont les commissions des Finances de l'Assemblée
nationale et du Sénat disposent pour contrôler le budget de l’État, au sein des commissions des Affaires sociales de
l'Assemblée nationale et du Sénat, la Mission d'évaluation et de contrôle de la Sécurité sociale (MECSS) permet un
contrôle parlementaire sur les finances sociales. En effet, celle-ci joue un rôle important dans l'évaluation et le suivi
de l’exécution des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) en s’assurant que les nouveaux outils législatifs
et réglementaires répondent bien aux objectifs financiers retenus.
Administrations de sécurité sociale 184

Budget de la Sécurité sociale


Le budget de la Sécurité sociale est défini annuellement dans la Loi de financement de la sécurité sociale (LFSS).
Pour 2013, le gouvernement a prévu dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) un budget
total de 469,9 milliards d'euros (solde de -12,9 milliards d'euros) pour l'ensemble des régimes obligatoires de base[5]
dont 340,5 milliards d'euros (solde de -11,5 milliards d'euros) pour le seul régime général.

Le budget des régimes de base obligatoires de sécurité sociale


En 2011, le budget des régimes de base obligatoires de sécurité sociale était de 440,8 milliards d'euros[6].Pour cette
même année, la ventilation par branches était la suivante (en milliards d'euros) :

Budget des régimes de base obligatoires de sécurité sociale - 2011 (en milliards d'euros)
Recettes Dépenses Solde

Maladie 167,7 176,2 -8,5

Accidents du travail et maladies professionnelles 12,6 12,7 -0,1

Famille 51,5 54,1 -2,6

Vieillesse 189,9 197,8 -7,9

Toutes branches consolidées 421,7 440,8 -19,1

Le budget du régime général


En 2011, le budget du régime général sécurité sociale (montant des dépenses), toutes branches confondues, était de
320,3 milliards d'euros[7]. Pour cette même année, la ventilation par branches était la suivante (en milliards d'euros) :

Budget du régime général - 2011 (en milliards d'euros)


Recettes Dépenses Solde

Maladie 141,9 150,5 -8,6

Accidents du travail et maladies professionnelles 12,6 12,8 -0,2

Famille 51,9 54,5 -2,6

Vieillesse 96,5 102,5 -6,0

Toutes branches consolidées 302,9 320,3 -17,4

Le financement de la sécurité sociale


En 2011, du point de vue des contributeurs, le financement est assuré à 45,3% par les entreprises, à 45,7% par les
ménages, et à 9% par les administrations publiques. Du point de vue de la structure des recettes, le financement est
assuré par :
• les cotisations sociales à hauteur de 59,1%;
• la contribution sociale généralisée (CSG) pour 20,5%;
• les impôts et taxes pour 12,3%;
• des transferts pour 6;1%;
• d'autres produits pour 1,9%.
Le financement est ainsi principalement assis sur les cotisations sociales et les contributions, telle la CSG. Ces
prélèvements sont établis sur la base des salaires bruts de la manière suivante:
Administrations de sécurité sociale 185

• des cotisations assises sur le travail salarié, pour lesquelles on distingue deux parts de cotisations devant être
versées par l'employeur aux Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales
(URSSAF) :
• une part salariale, correspondant à 7,5% du salaire brut;
• une part patronale, correspondant à 30,5% du salaire brut.
• des contributions assises sur les revenus de toute nature, dont le salaire :
• la contribution sociale généralisée (CSG), représentant 7,5% des revenus bruts d'activité ou 6,2% sur les
revenus de remplacement ;
• la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), représentant 0,5% du salaire brut.

Déficit, dette sociale et dette publique

Le déficit

Le déficit des régimes de base obligatoires de sécurité sociale


Selon le ministère du Budget, le déficit des régimes de base de sécurité sociale a atteint 19,1 milliards d'euros, en
2011[8].

Le déficit du régime général


Selon le ministère du Budget, le déficit du régime général a atteint 17,4 milliards d'euros, en 2011. Ce graphique
représente l'évolution du solde du régime général de sécurité sociale en milliards d'euros.

La dette sociale
Depuis 1996, la France a choisi de gérer parallèlement la dette négociable de l’État et sa dette sociale. Ainsi, chaque
année, une partie du déficit des régimes de base obligatoires de sécurité sociale est transférée à une caisse
d'amortissement de la dette.
La caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) a été créée par ordonnance en date du 24 janvier 1996[9] et
modifiée par la loi du 13 août 2004[10]. La CADES a pour principal objectif le rééquilibrage des comptes de la
Sécurité sociale par l'apurement de la dette sociale. Pour abonder les comptes de la CADES et rembourser
progressivement la dette accumulée, il a été créé et affectée à cette caisse la contribution pour le remboursement de
la dette sociale (CRDS).
En 2011, la dette sociale s'élevait à 142,8 milliards d'euros (soit 7,1% de PIB) alors que dans le même temps, 59,6
milliards d'euros (soit 3% du PIB) ont été remboursés. Ce tableau représente l'évolution du montant de la dette, du
montant de la dette amortie et du montant de la dette restant à rembourser.
Administrations de sécurité sociale 186

Dette amortie et dette restant à amortir sur la période 1996-2013 (en milliards d'euros)
Année de reprise de dette Dette reprise cumulée Amortissement annuel Amortissement cumulée Situation nette de l'année

1996 23,2 2,2 2,2 -21,1

1997 25,2 2,9 5,1 -20,1

1998 40,3 2,4 7,5 -32,8

1999 42,2 3,0 10,5 -31,7

2000 44,1 3,2 13,7 -30,4

2001 46,0 3,0 16,8 -29,2

2002 49,0 3,2 20,0 -29,0

2003 53,3 3,3 23,3 -30,0

2004 92,4 3,3 26,6 -65,7

2005 102,0 2,6 29,3 -72,7

2006 107,7 2,8 32,1 -75,6

2007 107,6 2,6 34,7 -73,0

2008 117,6 2,9 37,5 -80,1

2009 134,6 5,3 42,8 -91,8

2010 134,6 5,1 47,9 -86,7

2011 202,4 11,7 59,6 -142,8

2012 209,2 12,1 71,7 -137,3

2013 (prévisions) 217,1 12,4 84,1 -132,9

La dette publique
La dette sociale est une composante de la dette publique française qui s'élevait, fin 2011, à 86 % du PIB (1 996,6
milliards d'euros), soit 1 717 milliards d'euros. Cette dette publique regroupe la dette de toutes les administrations
publiques françaises (APU), à savoir:
• les administrations publiques centrales (APUC);
• les administrations publiques locales (APUL);
• les administrations de sécurité sociale (ASSO).
Cette dette se répartit comme suit:
• 67,4 % du PIB pour les administrations publiques centrales (soit 78,4% de la dette publique);
• 8,3 % du PIB pour les administrations publiques locales (soit 9,7 de la dette publique);
• 10,3 % du PIB pour les administrations de sécurité sociale (soit 11,9 % de la dette publique).
La dette des administrations de sécurité sociale, ou dette sociale, presque négligeable jusqu’aux années 2000 (1,0 %
fin 1978, 3,0 % fin 2001 et 2002), a fortement augmenté dans la décennie 2000-2010 pour atteindre presque 11 % du
PIB français en 2011.
La même année, la Cour des comptes, dans son rapport annuel, a souligné que les frais de gestion des organismes
de sécurité sociale représentaient seulement 3% des dépenses totales de la Sécurité sociale, soit 10 milliards
d'euros[11]. Ces chiffres montrent que le déficit de la Sécurité sociale est principalement causé par une insuffisance
de recettes ou un versement trop important des prestations et non par les coûts de gestion.
Administrations de sécurité sociale 187

Notes et références
[1] Ordonnance n° 96-344 du 24 avril 1996 portant mesures relatives à l'organisation de la sécurité sociale (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/
affichTexte. do?cidTexte=LEGITEXT000005620816)
[2] Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichTexte.
do?cidTexte=JORFTEXT000000394028& dateTexte=& categorieLien=id)
[3] Loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/
affichTexte. do?cidTexte=JORFTEXT000000813423& dateTexte=& categorieLien=id)
[4] Loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichTexte.
do?cidTexte=JORFTEXT000000625158& dateTexte=& categorieLien=id)
[5] Loi de financement de la Sécurité sociale 2013 en chiffres (http:/ / www. securite-sociale. fr/ IMG/ pdf/ brochure_lfss2013_en_chiffres. pdf)
[6] Les chiffres clés de la Sécurité sociale 2011 - édition 2012 (Direction de la Sécurité sociale) (http:/ / www. securite-sociale. fr/ IMG/ pdf/
2012_chiffres_cles. pdf)
[7] id. note 13 (http:/ / www. securite-sociale. fr/ IMG/ pdf/ 2012_chiffres_cles. pdf)
[8] id. note 12 (http:/ / www. securite-sociale. fr/ IMG/ pdf/ brochure_lfss2013_en_chiffres. pdf)
[9] Ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichTexte.
do?cidTexte=JORFTEXT000000190291)
[10] id. note 11 (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichTexte. do?cidTexte=JORFTEXT000000625158& dateTexte=& categorieLien=id)
[11] Article du Figaro du 09 septembre 2011 - "La Sécu droguée à la dette s'alarme Migaud" (http:/ / www. lefigaro. fr/ conjoncture/ 2011/ 09/
08/ 04016-20110908ARTFIG00646-la-secu-droguee-a-la-dette-s-alarme-migaud. php)
188

3.3.1 - Branches ou risques

Assurance maladie en France


L’assurance maladie en France est une des quatre branches de la Sécurité sociale en France. Elle fait intervenir des
organismes paritaires composés pour moitié des représentants des employeurs et des salariés gérant un service
public. Elle est constituée de trois principaux régimes : 1) le régime général, géré par l'Assurance Maladie, l'assureur
solidaire de quatre personnes sur cinq en France ; 2) le régime agricole, géré par la caisse centrale de la Mutualité
Sociale Agricole (MSA), couvre les exploitants et les salariés agricoles ; 3) le régime social des indépendants (RSI)
couvre les artisans, commerçants, industriels et professions libérales. Il existe également d'autres régimes dits
spéciaux, par exemple, le régime de la SNCF. Enfin, l'Assurance Maladie a un monopole de facto mais pas de jure.
En 2009, la part des dépenses de santé en France représente environ 11 % du PIB[1].

Histoire
L'assurance maladie a vu le jour en 1928, sous le ministère de Raymond Poincaré de l'Alliance libérale démocratique
(centre-droit). Cette création fut, à l'époque, vivement critiquée dans les colonnes de La Vie ouvrière, l'organe de la
CGT : "A bas la loi fasciste des assurances sociales".[2]
La loi en date du 30 octobre 1946 intègre la réparation des accidents du travail à la Sécurité sociale[3].
Le plan Juppé instituant la réforme de 1996 implique une nouvelle chaîne de responsabilités telle que, la maîtrise des
dépenses entre les acteurs du système de protection sociale : Gouvernement, Parlement, gestionnaires des systèmes
de Sécurité sociale, professions de santé et assurés sociaux[4]. Il est mis en œuvre par les trois ordonnances du 24
avril 1996 relatives à la maîtrise médicalisée des dépenses de soins, à l'organisation de la Sécurité sociale, et à la
réforme de l'hospitalisation publique et privée[5].
Créée par la loi du 27 juillet 1999 de Martine Aubry, la Couverture maladie universelle (CMU de base) et la
Couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) sont entrées en vigueur le 1er janvier 2000. La CMU
assure aux personnes résidant en France depuis plus de trois mois, une affiliation au régime de base de la Sécurité
sociale, de bénéficier de la prise en charge de ses soins (maladie et maternité) quelle que soit son activité.
La Couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) permet aux personnes ayant de faibles ressources (par
exemple, 7 447 euros par an pour une personne seule en France métropolitaine au 1er juillet 2008), une prise en
charge à 100 % des soins sans avance de frais, y compris pour la part non remboursée par l’Assurance Maladie et le
forfait journalier hospitalier[6].
La réforme Douste-Blazy mise en œuvre par la loi du 13 août 2004 crée le parcours de soins coordonnés par le
médecin traitant choisi par chaque assuré de 16 ans et plus.
Assurance maladie en France 189

Les différents régimes de la branche maladie

Le régime général
Le régime général est géré par l'Assurance Maladie. Fin 2009, il assure à près de 57 millions de bénéficiaires, soit 89
% de la population, une protection au regard de cinq risques : maternité, maladie, accidents du travail/maladies
professionnelles, invalidité, décès.
L’Assurance Maladie mène une politique de gestion du risque qui vise à améliorer la santé de la population, en
renforçant l’efficacité du système de soins et en maîtrisant l’évolution des dépenses de santé.
Elle finance près de 75 % des dépenses de santé. En moyenne, en 2006, chaque assuré du Régime général a perçu
près de 1 890 euros de remboursement de soins[7]. En 2009, le montant total des prestations nettes versées s'élève à
138,4 milliards d'euros.
Les organismes d’Assurance Maladie forment un réseau de structures départementales et régionales : Un siège social
(CNAMTS), 101 Caisses Primaires (CPAM) après un vaste programme de fusions de 48 caisses effectif depuis le
1er janvier 2010, 16 Caisses Régionales (CARSAT), 4 caisses générales de sécurité sociale (CGSS) pour l'outre
mer…

Le régime agricole
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Le régime social des indépendants


Le régime social des indépendants est géré par l'URSSAF. Tout artisan, chef d'entreprise, infirmière à domicile ou
encore garagiste paye ses cotisations auprès du RSI.

Les autres régimes dits « spéciaux »


• régime des marins et inscrits maritimes (ENIM) ;
• régime des Mines ;
• régime de la SNCF ;
• régime de la RATP ;
• régime des Industries Électriques & Gazières ;
• régime de la Banque de France ;
• régime de l'Assemblée Nationale ;
• régime du Sénat ;
• régime des clercs et employés de notaire ;
• régime des ministres ;
• etc.
Assurance maladie en France 190

Le financement de la branche maladie


Pour le régime général de la branche maladie, l’essentiel des recettes provient, en 2009, des cotisations sociales (48
% des recettes totales) et de la contribution sociale généralisée (CSG, 36 %). Les autres prélèvements (impôts et
taxes divers) concernant les taxes sur l’alcool, le tabac, les contributions de l’industrie pharmaceutique (11 % des
recettes),.

Projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS)


Le financement de la Sécurité Sociale est assuré par le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS).
Le Parlement vote chaque année la Loi de financement de la sécurité sociale et fixe l’objectif national des dépenses
d’assurance maladie (ONDAM)[9].

Le déficit du régime général


Article détaillé : Déficit de la Sécurité sociale en France.
Le déficit s'est aggravé drastiquement depuis trois ans, passant de -4,4 milliards d'euros en 2008 à -11,6 en 2010[10].

Évolution du solde de la branche maladie (en milliard d'Euros)


Année 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Solde -2,4 -0,7 -1,6 -2,1 -6,1 -11,1 -11,6 -8 -5,9 -4,6 -4,4 -10,6 -11,6

En 2009, l’effet de la crise et la baisse de la masse salariale conduisent à dégrader le déficit (-1,25 % au lieu de 2,75
% en LFSS). La Commission des comptes de la Sécurité sociale prévoit un déficit du régime général de la branche
maladie de 9,4 milliards d’euros. Dans ce contexte, le Ministère de la Santé et le Ministère du Budget ont réaffirmé
leur objectif de respecter l’ONDAM et de maîtriser les dépenses de santé.
L'objectif de l'État est de ramener le budget de l'assurance maladie à l'équilibre d'ici 2015[11].

Comité d’alerte de l’assurance maladie et plan de redressement


Créé par la loi du 13 août 2004, le Comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie est chargé
d’alerter le Parlement, le Gouvernement et les Caisses nationales d’assurance maladie en cas d’évolution des
dépenses d’assurance maladie incompatible avec le respect de l’objectif national voté par le Parlement. Le risque de
dépassement est jugé sérieux si son ampleur prévisible est supérieure à un seuil fixé par décret et qui ne peut excéder
1 %. Le décret du 12 octobre 2004 a fixé ce seuil à 0,75 %[12].
Pour la première fois depuis sa création en 2004, le comité d'alerte sur les dépenses d'assurance-maladie exige un
plan de redressement de l'Assurance Maladie le 29 mai 2007 pour les dépenses de l’année 2006. Selon la
Commission des comptes de la sécurité sociale, les dépenses maladie pour le régime général étaient supérieures de
2,2 milliards à l’ONDAM voté. Ce dépassement concernait principalement les prestations remboursées dans les soins
de ville. Une partie de l’aggravation du déficit s’est également expliqué par une évolution moins favorable que
prévue des recettes.
En réponse à l’aggravation de ce déficit, plusieurs mesures furent proposées relatives aux dispositifs médicaux, au
renforcement du parcours de soins, à la maîtrise et la qualité des soins[13]. Il comportera des mesures de
renforcement du parcours de soins coordonnés autour du médecin traitant. Il prévoira de pénaliser financièrement les
assurés sociaux qui restent en dehors de ce parcours, soit qu'ils n'aient pas de médecin traitant, soit qu'ils ne passent
pas par lui pour consulter un spécialiste.
Les avis du comité d’alerte du 30 mai 2008 et du 29 mai 2009 ont jugé que la situation des dépenses au regard des
estimations présentées à ces dates ne justifiait pas le déclenchement de la procédure d’alerte.
Assurance maladie en France 191

Des déremboursements réguliers


• Dans les années 1960 les remboursements dentaires et optiques ont été fortement réduits
• Un ticket modérateur (part laissée à la charge de l’assuré après le remboursement de l’Assurance Maladie)[14] fixé
à 20 % est institué dès l’ordonnance de 1945 sur les soins et les frais médicaux remboursables. Certains cas
d’exonération sont fixés en particulier pour les bénéficiaires de l’assurance longue maladie[15]. Aujourd’hui, le
montant du ticket modérateur varie en fonction de la situation de l’assuré et du respect du parcours de soins
coordonnés. Les assurés souffrant d’une Affection de longue durée (ALD) bénéficient de l’exonération du ticket
modérateur[16].
• Un forfait hospitalier créé par la loi du 9 janvier 1983 et fixé à 20 francs. Il est régulièrement augmenté entre 1984
et 2007[17]. Depuis le 1er janvier 2010, il est fixé à 18 euros par jour en hôpital ou en clinique et 13,50 euros par
jour dans le service psychiatrique d’un établissement de santé[18].
• Des médicaments ont vu leur taux de remboursement réduit ou supprimé.
• Depuis le 1er janvier 2005, une participation forfaitaire de 1 euro est demandée aux assurés de plus de 18 ans. Elle
s'applique pour toutes les consultations ou actes réalisés par un médecin, mais également sur les examens
radiologiques et les analyses de biologie médicale. Elle est limitée à 4 euros par jour pour un même professionnel
de santé et plafonné à 50 euros par an et par personne[19].
• Depuis le 1er mars 2011, le forfait 18 € s'applique pour les actes médicaux d'un montant supérieur ou égal à
120 € ou ayant un coefficient égal ou supérieur à 60 K. Les personnes qui bénéficient d'une prise en charge à 100
% en raison de leur situation ou de leur état de santé sont exonérées de la participation forfaitaire de 18 euros[20].
• Depuis le 1er janvier 2008, une franchise médicale de 50 centimes d’euros est instituée sur le remboursement de
chaque boîte de médicaments, de chaque acte paramédical et de deux euros pour chaque transport sanitaire, dans
la limite de 50 euros pas an et par personne.

La méthode de remboursement
Le montant de remboursement des médicaments est fixé par la Commission de transparence de la Haute Autorité de
Santé (HAS) et l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM), en fonction de l'indice du SMR
(Service Médical Rendu) et de l'ASMR (Amélioration du Service Médical Rendu).
Jusqu'en 1998, pour se faire rembourser un acte médical, il fallait obligatoirement envoyer une feuille de soin à une
caisse primaire d'assurance maladie (CPAM). En 1998 apparait la carte Vitale, une carte à puce permettant d'envoyer
une feuille de soin dématérialisée sous forme informatique afin d'être remboursé. La procédure NOEMIE permet
ensuite à l'assurance maladie de transmettre une demande de remboursement complémentaire à la mutuelle de
l'assuré.
Depuis le 1er janvier 2005, le parcours de soins coordonnés impose aux assurés de déclarer un médecin traitant et de
le consulter avant de consulter la plupart des spécialistes, sous peine de subir une minoration de son remboursement.
Depuis le 1er juin 2012, il est possible de gérer tous ses remboursements par Internet. La France est le cinquième
pays à proposer ce type de prestation[21].
Assurance maladie en France 192

Les dépenses d’assurance maladie à l’horizon 2015


La caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAM) considère que le rythme de croissance
annuelle des vingt-cinq dernières années (1,3 point supérieur au produit intérieur brut) devrait se maintenir. Elle
estime que les dépenses de l'assurance-maladie devraient atteindre 210 milliards d'euros en 2015 contre 140 milliards
en 2006, soit une hausse de 50 % en 9 ans[22].
Par ailleurs, selon les projections, le taux de croissance des dépenses pour les assurés en maladie de longue durée, ou
affection de longue durée (ALD) et les autres assurés seraient respectivement de +21 % et de +20 % entre 2005 et
2015. Les dépenses liées aux affections de longue durée constituent un enjeu pour le système de santé. L’assurance
maladie estime que 70 % des remboursements seraient concentrés sur les ALD en 2015 contre 60 % actuellement. La
croissance des dépenses dues aux ALD représenterait plus de 80 % de la hausse tendancielle des dépenses,
principalement sur les dépenses de médicaments et d’hospitalisation.
Selon la CNAM, 73 % des dépenses de soins de ville (1 000 euros par an et par assuré) étaient, en 2005, concentrées
sur 20 % des assurés sociaux, soit 7,4 millions de patients atteints d'une des maladies reconnues en ALD couverte à
100 % pour la partie spécifique de leur traitement.

Concurrence des assurances santé


Depuis 1992, plusieurs directives ont été instaurées et transposées en Europe et en France, la 92/49/CEE, la
92/50/CEE et la 92/96/CEE notamment ; ces directives expliquent à la fois pourquoi et comment le marché de
l’assurance maladie, de la retraite et de l’assurance chômage sont libéralisés, c’est-à-dire que la concurrence peut
maintenant s’exercer de façon transfrontalière. Ainsi, en France, s'il est obligatoire de cotiser à une assurance
maladie, il n'est pas obligatoire de cotiser auprès du secteur public (voir les nombreux débats [23],[24],[25],[26]).
Néanmoins, si un salarié souhaite choisir librement son assurance maladie, il devra avoir l'accord de son patron. La
démarche est plus aisée pour un indépendant.

Notes et références
[1] Chiffres clés de la Sécurité sociale, édition 2010 (http:/ / www. securite-sociale. fr/ IMG/ pdf/ 2011_chiffres_cles. pdf)
[2] page 60 dans Histoire de la CGT-FO et de son union départementale de Paris (1895-2009), Gérard Da Silva
[3] Loi du 30 octobre 1946 (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichTexte. do;jsessionid=345369E7285C2FA21BE62BE3F42D0298.
tpdjo12v_1?cidTexte=LEGITEXT000006068016& dateTexte=20110606) sur Légifrance
[4] La documentation française - Chronologie : L’assurance maladie en quelques dates (http:/ / www. ladocumentationfrancaise. fr/ dossiers/
assurance-maladie-france/ chronologie. shtml)
[5] Rapports d'information du Sénat (http:/ / cubitus. senat. fr/ rap/ l97-73-1/ l97-73-122. html) - Rapport n° 73 - Tome I - Financement de la
Sécurité sociale - Equilibres généraux et assurance maladie
[6] L'Assurance Maladie - C.M.U. et C.M.U. complémentaire (http:/ / www. ameli. fr/ fiches-synthetiques/ c. m. u. -et-c. m. u.
-complementaire_savoie. php)
[7] Chiffres & repères 2008 sur ameli.fr (http:/ / www. ameli. fr/ fileadmin/ user_upload/ documents/ Chiffres___Reperes_-_edition_2008_vdef.
pdf)
[8] http:/ / fr. wikipedia. org/ w/ index. php?title=Assurance_maladie_en_France& action=edit
[9] Sécurité sociale (http:/ / www. securite-sociale. fr/ chiffres/ lfss/ lfss_mode_emploi. htm) - Les lois de financement de la PLFSS : mode
d'emploi
[10] www.lepoint.fr (http:/ / www. lepoint. fr/ economie/
le-deficit-du-regime-general-de-la-secu-moins-important-que-prevu-06-04-2011-1316069_28. php)
[11] PLFSS 2012, page 1 de ce document (http:/ / proxy-pubminefi. diffusion. finances. gouv. fr/ pub/ document/ 18/ 11544. pdf)
[12] Sécurité sociale - Comité d'alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie (http:/ / www. securite-sociale. fr/ institutions/
comalerteam/ caam. htm)
[13] - Sécurité sociale (http:/ / www. securite-sociale. fr/ chiffres/ ccss/ 2007/ ccss200707presse. pdf) - Présentation des comptes prévisionnels de
la sécurité sociale et des mesures de redressement de l'assurance maladie - Mercredi 4 juillet 2007
[14] Assurance Maladie (http:/ / www. ameli. fr/ assures/ soins-et-remboursements/ ce-qui-est-a-votre-charge/ le-ticket-moderateur_savoie. php)
- Le ticket modérateur
[15] Eco-Santé (http:/ / www. ecosante. fr/ FRANFRA/ 800420. html) - Historique du ticket modérateur
[16] http:/ / www. ameli. fr/ assures/ soins-et-remboursements/ ce-qui-est-a-votre-charge/ le-ticket-moderateur_savoie. php
Assurance maladie en France 193

[17] http:/ / www. irdes. fr/ EspaceDoc/ DossiersBiblios/ ForfaitHospitalier. pdf


[18] http:/ / www. ameli. fr/ assures/ soins-et-remboursements/ ce-qui-est-a-votre-charge/ le-forfait-hospitalier_savoie. php
[19] http:/ / www. ameli. fr/ assures/ soins-et-remboursements/ ce-qui-est-a-votre-charge/ la-participation-forfaitaire-de-1-euro_savoie. php
[20] http:/ / www. ameli. fr/ assures/ soins-et-remboursements/ ce-qui-est-a-votre-charge/ le-forfait-18-euros/ les-actes-concernes. php
[21] Source : Mutuelle en France (http:/ / mutuelle-en-france. net/ )
[22] http:/ / www. ameli. fr/ fileadmin/ user_upload/ documents/ Depenses_horizon_2015_01. pdf
[23] http:/ / h16free. com/ 2013/ 06/ 06/ 24076-les-vilains-mensonges-de-la-securite-sociale
[24] http:/ / h16free. com/ 2013/ 03/ 27/ 22055-oyez-oyez-le-monopole-de-la-secu-a-bien-saute
[25] http:/ / www. contrepoints. org/ 2013/ 06/ 08/ 127170-je-quitte-la-secu-episode-11
[26] http:/ / www. atlantico. fr/ decryptage/
sauve-qui-peut-pourquoi-quitter-legalement-securite-sociale-devient-imperatif-pour-francais-h16-684482. html

Accident du travail
Pour les articles homonymes, voir AT.
L'accident du travail est un accident survenant dans le cadre de l'exercice d'une profession.
La définition exacte d'un accident du travail dépend cependant des législations des différents pays. Cette notion est
parfois difficile à qualifier, par exemple :
• dans le cas de travail à domicile (part professionnelle, part domestique) ;
• dans le cas de déplacement professionnel de plus d'une journée (cas d'accident survenu à l'hôtel par exemple) ;
• dans le cas d'accident survenu sur le trajet menant au lieu de travail (trajet direct habituel ou trajet particulier) ;
• dans le cas de malaise sur le lieu de travail dû à une pathologie indépendante du travail.
Selon les chiffres publiés en 2009 par l’Organisation internationale du travail (OIT), ce sont environ 2,3 millions de
personnes qui meurent chaque année dans le monde du travail :
• environ 360 000 meurent d'accidents à proprement parler ;
• environ 1,95 million meurent de maladies professionnelles incurables.
Dans les pays industrialisés, les travailleurs du bâtiment sont les plus exposés (risque trois à quatre fois plus élevé de
mourir d’un accident du travail par rapport à la moyenne de l'ensemble des salariés). Plus de 651 000 décès sont en
moyenne déclarés chaque année comme directement induits par des substances dangereuses. Le mauvais
enregistrement de ces accidents dans de nombreux pays fait que ce chiffre est fortement sous-évalué selon l’OIT
(l'amiante, par exemple, cause encore environ 100 000 morts/an avec une aggravation régulière du nombre de morts).
Ces accidents ont un coût socioéconomique élevé, évalué par l'OIT en 2009 à 1 250 milliards de dollars par an (coûts
directs et indirects), soit plus de 2 % du Produit Intérieur Brut mondial annuel. L'OIT craint que la crise économique
n'empire encore la situation[1]. L'OIT constate par ailleurs que les travailleuses sont proportionnellement plus
exposées en raison de normes SST et de seuils ou limites d’exposition aux toxiques souvent établis pour des
populations masculines et des tests en laboratoire. Une « Journée mondiale pour la santé et la sécurité au travail » se
déroule chaque année, sous l'égide de l'ONU (OIT) le 28 avril.

Diversité des législations nationales

Accident du travail en Europe


L'Union européenne a affiché[Quand ?] un objectif ambitieux : diminuer de 25 % avant 2012 le nombre d'accidents du
travail et des maladies professionnelles[réf. nécessaire], sans que l'on sache toutefois clairement qui doit mettre en
œuvre cette politique (États ? branches professionnelles ? ou Europe ?) et sachant qu'une baisse des accidents du
travail résulte aussi d’une réduction ou disparition d'emplois dangereux (mines, bâtiment, bûcheronnage... ) sans mise
en place de mesures préventives.
Accident du travail 194

Accident du travail en France


Article détaillé : Accidents du travail en France.
L'article L. 411-1 du code de la sécurité sociale définit ainsi l'accident du travail[2] :
« Est considéré comme accident du travail, quelle qu’en soit la cause, l’accident survenu par le fait ou à
l’occasion du travail à toute personne salariée ou travaillant, à quelque titre ou en quelque lieu que ce soit, pour
un ou plusieurs employeurs ou chefs d’entreprise. »
L'accident du travail peut aussi se produire durant :
• un déplacement professionnel, dans ce cas on parle parfois d'accident de mission ;
• le trajet entre le domicile du travailleur et le lieu habituel de travail. Dans ce cas il s'agit d'un accident de trajet[3].
L'indemnisation des accidents du travail sur une base forfaitaire a été rendue possible par la Loi du 9 avril 1898 sur
l'indemnisation des accidents du travail.

Accident du travail aux États-Unis


Article détaillé : Accident du travail aux États-Unis.
Aux États-Unis, où la sécurité au travail est réglementée au niveau fédéral par l'Occupational Safety and Health
Administration, on parle de workers’ compensation: au début du XXe siècle, la plupart des États, ainsi que l'États
fédéral, mirent en place des lois sur la compensation des travailleurs, qui permettait l'indemnisation forfaitaire de la
victime en échange d'un abandon de ses droits à porter plainte pour « négligence ». L'État du Maryland fut le
premier, en 1902, à promulguer une telle loi, suivi en 1906 par l'État fédéral, compétent pour la fonction publique
fédérale. La Cour suprême valida ce système, analogue à la loi française de 1898, dans New York Central Railroad v.
White (1917).
Chaque États a une agence chargée de la réglementation en ce domaine, de la surveillance des conditions de travail et
du respect des normes de santé et de sécurité, ainsi que la surveillance des différents dispositifs, mixtes
(public/privé), d'assurances sociales (cf. par ex. Virginia Workers' Compensation Commission (en)). Douze Etats ont
des fonds publics d'indemnisation, le plus important étant le State Compensation Insurance Fund (en) de Californie.
Le Dakota du Nord, l'Ohio, l'État de Washington et le Wyoming font exception en ce que le fonds public
d'indemnisation est exclusif de toute assurance privée. Les autres États effectuent des mixtes.
Par ailleurs, le Merchant Marine Act of 1920 (en) et le Federal Employers Liability Act (en) (FELA) prévoient des
dispositions spécifiques pour les marins et les cheminots. Le FELA, qui ne s'applique qu'aux employés de
compagnies ferroviaires, exige notamment des accidentés qu'ils fassent la preuve de la négligence à l'origine de
l'accident. Ce dispositif qui fait peser la charge de la preuve sur les victimes d'accidents du travail est compensé par
une indemnisation supérieure au régime général, si la négligence est reconnue.
Enfin, suite notamment à l'accident minier de Massey Energy en avril 2010, le Dodd-Frank Act de juillet 2010
prévoit une enquête de la Securities and Exchange Commission (SEC) sur la sécurité des mines et le nombre
d'accidents du travail.
Accident du travail 195

État de New York


Dans l'État de New York, la loi sur la compensation des travailleurs a été modifiée en mars 2007, en étendant le
nombre d'accidents considérés comme pertinents, tout en supprimant les indemnisations à vie en cas d'incapacité
permanente « partielle ». Les honoraires fixés par l'avocat consulté doivent être autorisés et confirmés par le
juge.[réf. nécessaire]

Accident du travail au Maroc


Article connexe : Droit au Maroc.
Le Dahir n° 1-60-223 du 12 ramadan 1382 (6 février 1963) portant modification en la forme du Dahir du 25 hija
1345 (25 juin 1927) relatif à la réparation des accidents du travail, définit les accidents du travail comme ceux dont
sont victimes les personnes appartenant aux catégories définies aux articles 7 à 12 du même Dahir, et qui donnent
droit au profit de la victime ou de ses représentants à une indemnité à la charge de l'entreprise ou de l'employeur, si
ces accidents sont survenus par le fait ou à l'occasion du travail.
Ce Dahir, institue une procédure qui devrait être suivie en cas de survenance de l'accident du travail, comportant
l'information de l'employeur, la déclaration par l'employeur, son préposé ou la victime de l'accident auprès des
autorités compétentes, l'enquête judiciaire menée par le juge de première instance, à l'issue de laquelle une décision
statuant sur les indemnités dues par l'employeur ou son assureur au profit de la victime.

L'indemnisation des victimes d'AT


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Octroi de réparations aux victimes d'AT


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Octroi d'aides complémentaires aux victimes d'AT


Il existe, en plus des transferts sociaux, différentes aides selon de taux d'incapacité permanente partielle (IPP) de la
victime de l'accident du travail.
• La rente en capital pour une IPP inférieure à 10 %. Cette rente est versée en une seule fois.
• La rente viagère pour la victime en cas d'IPP supérieure à 10 %, pour les ayants droit en cas de décès de la
victime.

La Lutte contre les accidents du Travail

Promotion de la Prévention
Selon la directive-cadre européenne 89/391/CEE[5], la prévention des risques d'accidents du travail ou de maladies
professionnelles suit les principes suivants :
• Éviter le risque ;
• Évaluer les risques qui ne peuvent être évités ;
• Combattre le risque à la source ;
• Adapter le travail à l'Homme ;
• Tenir compte de l'évolution de la technique ;
• Remplacer ce qui est dangereux par ce qui l'est moins ;
• Planifier la prévention ;
• Prendre des mesures de protection collective avant les mesures de protection individuelle ;
• Donner des instructions appropriées aux travailleurs.
Accident du travail 196

Ces principes généraux de prévention ont été transcrits dans le Code du travail[6].
On voit donc que l'esprit de ces textes vise à inciter d'abord à supprimer ou réduire l'exposition au danger, ensuite
maîtriser au mieux les risques résiduels, et seulement enfin protéger les travailleurs au moyen de protections
collectives ou individuelles. Dans tous les cas, les instructions appropriées aux travailleurs restent naturellement
nécessaires.
Par exemple :
1. On évitera de travailler en hauteur lorsque ce n'est pas indispensable ;
2. Lorsqu'il est impossible de faire autrement on mettra en place des gardes corps, des filets etc. assurant une
protection collective ;
3. Lorsqu'il est impossible de mettre en place ces protections collectives on fournira aux travailleurs des
équipements de protection individuelles, par exemple un harnais muni d'une longe, d'un absorbeur de chocs et en
veillant à ce qu'il existe un point d'ancrage suffisamment résistant ;
4. Dans tous les cas les travailleurs doivent être formés aux risques spécifiques et aux mesures à prendre en cas
d'accident.
Ceci implique de connaître les risques liés au travail. Un des points importants est donc l'évaluation des risques (le
document unique en France est à ce titre obligatoire). Le retour d'expérience permet de l'enrichir et de mettre en
œuvre une démarche de progrès structurée, à travers des actions du type :
1. recenser les accidents ayant eu lieu dans l'entreprise, dans la branche d'activité (veille) ;
2. analyser les causes de l'accident (arbre des causes) ;
3. réfléchir à des solutions ;
4. prendre les mesures en conséquence (formation, adaptation de l'outil, des tâches…).
Pour les tâches à risque, cela passe notamment par la définition de procédures systématiques à suivre. Cette
démarche permet en effet d'atténuer les risques d'erreur humaine (oubli, mauvaise appréciation de la situation).
Cependant, il faut prendre en compte le fait que l'utilisation de procédures a tendance à diminuer la capacité
d'analyse et d'initiative, et, surtout, ne doit pas occulter la nécessaire analyse de l'écart entre le prescrit et le réel.
Le poste de travail devient aujourd'hui un milieu standardisé, banalisé, sécurisé, ou l'acte moteur se déroule très
souvent dans un milieu immobilisé. Le comportement y est très souvent automatisé avec des stéréotypes moteurs très
forts, l'accident y est, alors, peu fréquent, mais parfois grave. Comme le souligne Michel Gendrier[7], c'est dans la
périphérie du poste de travail que l'accident est le plus fréquent. C'est dans cette direction que la prévention doit
intervenir.
Les mesures de protection constituent en général une contrainte : contrainte financière, tâche supplémentaire (aller
chercher le matériel, l'installer, s'équiper), confort du travail (chaleur sous un casque, dextérité avec des gants…).
Pour que ces mesures soient respectées, il faut donc étudier la manière de travailler, l'ergonomie, adapter la
procédure à ces équipements, et contraindre l'utilisation (sanction pour l'employeur ne mettant pas à disposition les
dispositifs et n'exerçant pas sa surveillance ; sanction pour l'employé refusant de mettre en œuvre les équipements).
La jurisprudence française a dans ce cadre commencé à reconnaître la faute inexcusable du salarié, qui bien que
disposant de tous les moyens de protection adéquats n'a pas respecté les consignes de sécurité.
En ce qui concerne la manière de travailler, il convient de :
• réfléchir avant d'agir ;
• préparer tout le matériel nécessaire avant d'effectuer la tâche ;
• agir en concertation (travail en équipe) ;
• surveiller l'environnement ;
• se prévenir du danger ;
• penser à un itinéraire ou une zone de repli ou d'évacuation ;
• garder le contact entre les membres de l'équipe, avec les responsables ;
Accident du travail 197

• respecter les procédures opérationnelles ;


• réaliser la mission ;
• rendre compte.

Vers la reconnaissance du devoir de vigilance ?


Consécutivement à la catastrophe du Rana Plaza ( dans la ville de Dacca au Bangladesh) survenue le 24 avril 2013
chez un sous-traitant de l'industrie textile travaillant pour l'exportation et a occasionné la mort de 1.129 victimes
suite à l'effondrement d'un immeuble manifestement défectueux, de nombreuses associations [8] militent pour que
soient reconnus sur le plan juridique le principe de « responsabilité pour défaut de vigilance » et consécutivement le
droit à réparation à l'encontre des donneurs d'ordre en cas d'accidents du travail survenus au sein de leurs filiales à
l'étranger ou chez leurs sous-traitants.

Bibliographie
• Andrée Charles et Farid Baddache, Prévenir les risques. Agir en organisation responsable, Éditions AFNOR,
2006 (ISBN 978-2-12-475519-6)

Notes et références
[1] Journée mondiale de la santé et de la sécurité au travail 2009 Le point sur la santé et la sécurité au travail (http:/ / www. ilo. org/ wcmsp5/
groups/ public/ ---dgreports/ ---dcomm/ documents/ publication/ wcms_105147. pdf)
[2] Code de la Sécurité sociale, article L411-1 (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichCode.
do;jsessionid=69C8D2A6E9C9E712FF048B2BF84F98E3. tpdjo06v_2?idSectionTA=LEGISCTA000006156122&
cidTexte=LEGITEXT000006073189& dateTexte=20100403)
[3] Code de la Sécurité sociale, article L411-2 (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichCode.
do;jsessionid=69C8D2A6E9C9E712FF048B2BF84F98E3. tpdjo06v_2?idSectionTA=LEGISCTA000006156122&
cidTexte=LEGITEXT000006073189& dateTexte=20100403)
[4] http:/ / fr. wikipedia. org/ w/ index. php?title=Accident_du_travail& action=edit
[5] Santé et sécurité sur le lieu de travail: règles générales (http:/ / europa. eu/ legislation_summaries/ employment_and_social_policy/
health_hygiene_safety_at_work/ c11113_fr. htm) - europa.eu
[6] Principes généraux de prévention Article L4121-1 et suivants (http:/ / www. legifrance. gouv. fr/ affichCode.
do?idArticle=LEGIARTI000006903147& idSectionTA=LEGISCTA000006178066& cidTexte=LEGITEXT000006072050&
dateTexte=20100328)
[7] L'Ergomotricité, Corps, Travail, Santé, Michel Gendrier - 1995 - PUG de Grenoble
[8] CCFD, Amnesty International, Ethique sur l'étiquette et l'association sherpa
Maladie professionnelle 198

Maladie professionnelle
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On entend par maladie professionnelle une atteinte à la santé, dont l'expression est souvent différée par rapport à
l'exposition à une source toxique ou un contexte pathogène subi au cours de l'activité professionnelle. Cette
exposition est parfois répétée avant que n'apparaissent les premiers symptômes. Une lésion immédiatement
consécutive à un événement précis est en général classée comme un accident du travail. Dans le cadre de la
protection sociale, elle donne droit au versement de transferts sociaux.

Listes de l'Union européenne et de l'Organisation internationale du travail


Le 19 septembre 2003, la Commission européenne a adopté une nouvelle recommandation (2003/670/CE; JO L238
du 25 septembre 2003) concernant la liste européenne des maladies professionnelles[1]. Les États membres sont
invités à y donner suite avant le 31 décembre 2006.
À l'annexe I figurent les maladies professionnelles pour lesquelles l'hypothèse d'un lien entre la survenue de la
maladie et l'exercice de la profession est suffisamment vérifiée scientifiquement. À l'annexe II figurent les maladies
dont l'origine professionnelle est soupçonnée. Contrairement à une directive ou à un règlement, une recommandation
européenne n'a pas force de loi et n'est pas contraignante pour les États membres. La Belgique fixe donc elle-même
la liste nationale et les critères de reconnaissance des maladies professionnelles. Cette liste est une liste minimale et
les états membres gardent la possibilité d'adopter une législation plus favorable aux salariés et ils fixent eux-mêmes
les critères de reconnaissance de chaque maladie professionnelle
L'Organisation internationale du travail a également adopté la recommandation N° 194[2] où figure également une
liste de maladies professionnelles.

En France
La difficulté de l'établissement du lien entre exposition à un risque et maladie est à l'origine du système français des
tableaux de maladies professionnelles. Une maladie est professionnelle si elle est la conséquence directe de
l'exposition d'un travailleur à un risque physique, chimique, biologique, ou résulte des conditions dans lesquelles il
exerce son activité professionnelle.
En France, les maladies professionnelles répondent à une définition légale précise et sont prises en charge par la
sécurité sociale, la Branche accidents du travail et maladies professionnelles pour le régime du commerce et de
l'industrie, la Mutualité sociale agricole pour le régime agricole. Cette définition se base notamment sur un ensemble
de plus d'une centaine de tableaux de maladies professionnelles.
Les troubles musculosquelettiques sont les maladies professionnelles les plus courantes à l'heure actuelle (70 % des
maladies reconnues[3]) et leur nombre augmente continuellement. Les cancers professionnels, parfois classés et
indemnisés en dehors du système des maladies professionnelles, sont responsables d'une part importante des morts
liées à l'activité professionnelle.
Maladie professionnelle 199

Contexte légal
La notion légale de maladie professionnelle existe en France depuis 1919. Les 2 premiers tableaux de maladies
professionnelles du régime du commerce et de l'industrie, créés en octobre 1919 concernent les pathologies liées à
l'usage du plomb et du mercure. Les 7 premiers tableaux de maladies professionnelles du régime agricole, créés en
juin 1955 concernent les pathologies liées aux maladies infectieuses telles que le tétanos, la leptospirose, la
brucellose... Un tableau de maladie professionnelle décrit les symptômes et les délais de reconnaissance d'un groupe
de pathologie professionnelles liées à un même risque (produit chimique, exposition au bruit, etc.). Le tableau liste
aussi une série de métiers susceptibles d'induire l'exposition au risque considéré.
La législation concernant les maladies professionnelles est contenue dans le code de la sécurité sociale (titre VI du
livre IV). La loi prévoit que les tableaux de maladies professionnelles sont fixés par des décrets en conseil d'État. De
nouvelles affections sont ainsi périodiquement ajoutées, soit à la liste des maladies professionnelles du régime du
commerce et de l'industrie, soit à la liste des maladies professionnelles du régime agricole, officiellement reconnues.
Si une maladie est mentionnée dans un tableau de maladie professionnelle, elle est présumée d'origine
professionnelle. C’est-à-dire qu'un salarié victime de cette maladie doit simplement prouver qu'il a exercé un des
métiers mentionnés et respecter le délai de déclaration pour voir sa maladie reconnue comme maladie
professionnelle. Si une maladie n'appartient pas à un tableau de maladie professionnelle, on parle de maladie à
caractère professionnel. Deux conditions cumulatives doivent être satisfaites pour reconnaître une maladie à
caractère professionnel: d'une part la victime doit prouver le lien direct et essentiel entre l'activité professionnelle
exercée et la pathologie ; d'autre part la victime doit avoir une incapacité permanente partielle reconnue supérieure à
25 % ou doit être décédée des conséquences de cette maladie[4].

Statistiques

Maladies professionnelles en France


Année Nombre de cas reconnus

1989 4 0321

1991 5 0801

1992 6 5331

1993 6 6231

1995 8 5341

1998 14 2831

2000 21 6972

2001 24 2202

2002 31 4612

2003 34 6422

2004 38 4572

2008 45 000

1 Données extraites du site de l'Institut Universitaire de Santé au Travail de Rennes


[5]

2 Données CNAMTS publiées sur le site de l'INRS


Maladie professionnelle 200

Les maladies professionnelles sont en augmentation constante ces dernières années car elles sont désormais connues.
À ce titre deux grands types de pathologies font l'objet de nombreuses déclarations (80 % des maladies reconnues en
2003) :
• les maladies liées à l'amiante : le tableau 30 représente 4366 maladies en 2003
• les TMS, les troubles musculosquelettiques (affections périarticulaires des membres supérieurs (poignets, épaules,
coudes) et du genou liées aux gestes répétitifs) : le tableau 57 représente 23 672 maladies en 2003.

Genre et maladies professionnelles


Dans la plupart des pays, y compris en Europe, les femmes sont sous-représentées dans le compte des TMS[6] et
d'autres maladies professionnelles. Dans certaines branches, le risque est également sous-estimé pour les hommes ;
Des équipes de chercheurs en sciences sociales ont montré que les maladies professionnelles sont plutôt moins
souvent indemnisées chez les femmes que chez les hommes. Ceci a été montré en Europe[7], en Australie[8] ou au
Canada[9],[10]. Pour les TMS en particulier Lippel (2003) a aussi montré[11] une discrimination à l'égard des femmes
au Québec.
Ainsi, en Europe, en 2012, les femmes comptaient pour moins d'un quart des cas reconnus de maladies
professionnelles[12], en partie parce que « le stéréotype selon lequel les hommes exerceraient les métiers les plus
exposés aux risques professionnels impacterait la rédaction des tableaux de maladies » (plus orientés vers le travail
industriel) mais, grâce aux politiques en faveur de la reconnaissance des TMS, la représentation homme-femme
serait plus équilibrée dans ces tableaux en France (par rapport à l'Allemagne ou encore par rapport à la Belgique et
au Royaume-Uni où les femmes ne comptent que pour moins de 10% des reconnaissances de maladies
professionnelles). La sous-représentation féminine est la plus forte pour les tendinites, les syndromes du canal
carpien et les affections de la peau, et pour les la reconnaissance des « cancers professionnels », où les femmes
représentent moins de 2% des cas. Une source de maladie professionnelle mésestimée semble être le secteur du
nettoyage où les femmes sont plus nombreuses à être directement exposées à certains produits chimiques présents
dans les produits de nettoyage ou issus du nettoyage. Parmi les clichés ou présupposés pouvant influer sur les
tableaux, on peut citer le métier « d’infirmière qui est une profession typiquement féminine, dans la mesure où l’on
prête aux femmes des qualités naturelles de compassion, d’empathie, de résistance au stress, on va minimiser les
risques psychosociaux ». Concernant les métiers masculins, de la même manière on peut dans le secteur du bâtiment
et de la manutention avoir minimisé les risques pour les hommes « au nom de la virilité qui caractériserait ce milieu
professionnel ».
Selon un point fait en 2009 puis en 2013 par l'ANACT, en France, les accidents du travail, les maladies
professionnelles et les accidents de trajet sont en hausse pour les femmes (hausse deux fois plus rapide que pour les
hommes pour les maladies professionnelles ; +180 % pour les femmes, et + 2% pour les hommes), qui sont moins
bien traitées que les hommes dans leurs conditions de travail[13], ce que montre notamment l'étude sur l’analyse
statistique selon le sexe des accidents du travail et maladies professionnelles[14]

Maladies à caractère professionnel


Entre le moment où émerge une nouvelle pathologie d'origine professionnelle et celui où elle sera officiellement
inscrite à un tableau d'indemnisation, il se passera de nombreuses années. Dans l'intervalle, l'article L.461-6 du code
de la sécurité sociale fait obligation à tout docteur en médecine qui peut en avoir connaissance de déclarer toute
maladie susceptible d'avoir une origine professionnelle. C'est ainsi que la multiplication de signalements de
syndromes du canal carpien a abouti à la création du Tableau 57 (troubles musculo-squelettiques) qui représente
actuellement l'essentiel des déclarations.
Maladie professionnelle 201

Pathologie professionnelle
Le terme maladie professionnelle a une signification médico-légale qui est variable d'un pays à l'autre et d'une
époque à l'autre et les critères très restrictifs de la déclaration excluent de la reconnaissance officielle une bonne
partie des maladies constatées sur le terrain.
Aussi pour avoir une vision plus exhaustive des maladies contractées au travail il vaut mieux se référer au terme plus
large et plus universel de pathologie professionnelle.

Prévention
La prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles est confiée à différents organismes et
institutions qui agissent parfois en ordre dispersé ce qui nuit à la cohérence de l'ensemble. Parmi eux citons les
services de médecine du travail, les services de prévention de la Caisse d'assurance retraite et de la santé au travail
(CARSAT), l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (ANACT), l'Organisme professionnel de
prévention du bâtiment et des travaux publics (OPPBTP) qui agissent au niveau régional.
Au niveau national la coordination est assurée par l'INRS, l'INSERM, l'InVS (Institut de veille sanitaire), l'Agence
nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) et la liste n'est
pas exhaustive[15]. Il s'agit en général d'organismes gérés paritairement par les représentants du patronat et des
salariés.

Notes et références
[1] EUR-Lex - 32003H0670 - FR (http:/ / eur-lex. europa. eu/ LexUriServ/ LexUriServ. do?uri=CELEX:32003H0670:FR:HTML)
[2] R194 Recommandation sur la liste des maladies professionnelles, 2002 (http:/ / www. ilo. org/ safework_bookshelf/ french?d&
nd=857172757)
[3] « Xavier Darcos présente le plan Santé au travail 2010-2014 », Le Quotidien du Médecin du 15/01/2010 N° 8687
[4] Article L461-1, code de la sécurité sociale
[5] http:/ / www. med. univ-rennes1. fr/ etud/ med_travail/ cours/ maladies_professionnelles. html
[6] Isabelle Probst 5éààç°, " La dimension de genre dans la reconnaissance des TMS comme maladies professionnelles (http:/ / www. pistes.
uqam. ca/ v11n2/ articles/ v11n2a5. htm)", Revue Pistes, Vol11, , novembre 2009
[7] Vogel (2003), La santé des femmes au travail en Europe. Des inégalités non reconnues. Bruxelles : Bureau technique syndical européen pour
la santé et la sécurité
[8] Guthrie, R. et Jansz, J. (2006). Women's experience in the workers' compensation system. Journal of Occupational Rehabilitation, vol. 16, no
3, .
[9] Messing, K. (2000). La santé des travailleuses. La science est-elle aveugle ? Montréal : Remue-Ménage, voir ,
[10] Messing, K. (2004), Physical exposures in work commonly done by women. Canadian Journal of Applied Physiology, vol. 29, no 5, .
[11] Lippel, K. (2003), Compensation for musculoskeletal disorders in Quebec : Systemic discrimination against women workers ? ;
International Journal of Health Services, vol. 33, no 2, .
[12] Laurent Vogel http:/ / www. preventica. com/ actu-interview-vogel-institut-syndical-europeen. php interviewé par Préventica], (Responsable
du département Conditions de travail, Santé et Sécurité de l'Institut syndical européen - ETUI), in Une discrimination homme-femme dans la
reconnaissance des maladies professionnelles? (http:/ / www. istnf. fr/ site/ Themes/ detail. php?fiche=7919& Titrecat=Newsletter - Archive),
brève d' Istnf (http:/ / www. istnf. fr) du 2013-03-06
[13] ANACT (2013), Les conditions de travail au prisme de l’égalité professionnelle : un numéro spécial de "Travail & Changement ; Les
conditions de travail ont-elles un sexe ?", (n° 2) ; 06/03/13
[14] ANACT (2013), analyse statistique selon le sexe des accidents du travail et maladies professionnelles (2001-2011) (http:/ / www. anact. fr/
web/ publications/ NOTINMENU_affichage_document?p_thingIdToShow=25271596)
[15] schéma officiel du ministère du travail: Organisation de la prévention des risques professionnels (http:/ / www. travail-solidarite. gouv. fr/
IMG/ pdf/ Schema_prevention_des_risques_professionnels. pdf)
Veuvage 202

Veuvage
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Le veuvage est l'état juridique et social de la personne dont l'époux ou l'épouse est décédé(e). Elle devient alors
juridiquement veuf ou veuve. Elle perd ce statut — et les droits associés — lors d'un remariage ou d'une remise en
couple.

Le veuvage en France
En 2008, la France comptabilise 3 356 609 veuves et 678 844 veufs, [1], soit 4 035 453 personnes frappées par le
veuvage[2]. Ainsi, les personnes veuves issues d'une union maritale représentent 6,3 % de la population française. Si
l'on rajoute les cas de remariages et les concubins endeuillés, le nombre de veufs/veuves atteint alors 5 000 000.
Chaque année, 235 000 personnes environ perdent leur conjoint , parmi lesquelles 24 000 veuves et 6 000 veufs le
deviennent avant l'âge de 55 ans , dont 80 % de femmes. Près de 420 000 jeunes adultes perdent un conjoint avant 55
ans.
Chaque jour comptabilise 580 nouveaux cas de veuvage, 27 % auront moins de 67 ans.
• Les veufs ( hommes et femmes confondus) qui ont des enfants en bas-âge — moins de 6 ans — sont ceux qui se
remettent le plus souvent en couple.
Selon la DREES [3], après trois années de veuvage, 30 % d'entre eux ont vécu en couple contre 6 % des veufs ayant
des enfants de plus de 18 ans au moment du décès. Les hommes ayant un niveau social élevé refont plus facilement
leur vie. Selon l'INDED [4], 42 % des cadres retraités de 65-74 ans ont fondé une nouvelle union contre 25 % des
ouvriers. Chez les femmes, le niveau social n'a guère d'influence sur les remises en couple.
Les chances de fonder un nouveau couple sont d'autant plus faibles que le veuvage a lieu à un âge tardif.
• Un ou plusieurs enfants, désormais orphelins, accompagnent le parent dit "survivant". Ils sont 500 000 orphelins
de moins de 21 ans, selon une estimation de l'Ined [5].
• La Fédération d'Associations de Conjoints Survivants (FAVEC) accueille, écoute, informe, accompagne les
conjoints survivants et défend leurs droits. Elle se mobilise également en faveur du veuvage précoce et de la cause
des orphelins, deux priorités largement ignorées.

Références
[1] Recensement 2008 de l'Insee
[2] Isabelle Delaunay-Berdaï, Veuvage précoce et différences de genre, Recherches et prévisions, septembre 2006
[3] Etudes et résultats N° 806, juillet 2012
[4] Population et Sociétés n° 389)
[5] Alain Monnier et Sylvie Pennec, Trois pour cent des moins de 21 ans sont orphelins en France, Population et Société, décembre 2003

Articles connexes
• Fédération d'associations de conjoints survivants
• Orphelin

• Portail du droit
• Portail de la mort
Retraite en France 203

Retraite en France
En France, le système de retraites est basé pour l'essentiel sur le principe de la répartition, les cotisations des actifs
servant à payer les pensions versées aux retraités. Ce système comporte de nombreux régimes spéciaux. Il fait l'objet
depuis les années 1990 de réformes successives vivement contestées. Il est possible de distinguer trois courants :
ceux qui veulent conserver le système tel qu'il existe, ceux qui veulent le réformer partiellement et ceux qui veulent
une remise à plat du système avec l'instauration d'un régime par points[1],[2].

Présentation
Il « existe en France plus de 600 régimes de retraite de base, [et] plus de 6 000 régimes de retraites complémentaires
»[3]. On peut distinguer trois grands pôles :
• Le secteur privé ajoute à la retraite de base servie par la CNAVTS des retraites complémentaires, versées par des
organismes relevant de l'Agirc et de l'Arrco, et des retraites-chapeaux,,.
• Les régimes autonomes des artisans, commerçants, professions libérales, ainsi que la mutualité sociale agricole
• Le secteur public compte trois systèmes, selon trois grands groupes d'employeurs :
• les fonctions publiques territoriale et hospitalière, disposent d'une caisse commune pour le régime de base : la
CNRACL.
• Les fonctionnaires d'État (et des organismes qui en dépendent) n'ont pas de caisse indépendante. L'employeur
paye les pensions de base.
• Les régimes spéciaux de retraite notamment à la SNCF, à la RATP et à EDF-GDF[4], réformés en 2007.
Comme la retraite des fonctionnaires (territoriaux, hospitaliers et d'État) ne tient pas compte des primes, des régimes
facultatifs par capitalisation ont été créés dès 1967 (PREFON par exemple)[5]. Il existe aussi des régimes
complémentaires obligatoires comme l'IRCANTEC, réservée aux non-titulaires, et la retraite additionnelle de la
fonction publique (RAFP), par capitalisation[6] créé pour les fonctionnaires après la réforme de 2003.
Ces différentes composantes n'ont que peu de points communs, fixés par une loi :
• l'âge légal d'ouverture des droits est fixé à 62 ans depuis la réforme des retraites en France en 2010.
• l'âge de la retraite à taux plein, même en cas de carrière partielle, sera progressivement repoussé à 67 ans, à raison
de quatre mois de plus par an à partir de 2011.
• une durée de cotisation de référence (160 à 166 trimestres selon l'année de naissance en 2011[7],[8]), base pour des
calculs de décotes en cas de départ avant l'âge légal et avant d'avoir cotisé suffisamment, ou de surcote en cas de
cotisation plus longue (voir infra). La réforme des retraites en France en 2010 prévoyait un premier décret avant
le 31 décembre 2010, qui fixera la durée de cotisation des générations 1953 et 1954. Les durées de cotisation des
générations suivantes seront fixées par d'autres décrets, chaque année[9]. L'augmentation envisagée en 2010 devait
porter la durée de cotisation à 165 trimestres pour les générations 1953 et 1954 puis marquer un palier avant
d'atteindre 166 trimestres pour les générations 1960 et suivantes[10].
Les régimes de base fonctionnent à prestation définie (la pension est une fraction définie des revenus pris en compte)
et à cotisation définie. L'équilibre s'effectue par des réformes, qui se sont succédé depuis 1990, et par le recours au
fonds de réserve pour les retraites.
Il existe aussi des dispositifs facultatifs, reconnus ou organisés par l'État, tous par capitalisation. Certains peuvent
être souscrits de façon individuelle, dans le cadre des plans d'épargne retraite populaire (PERP) pour les salariés du
régime général. D'autres sont souscrits dans un cadre professionnel : PERCO et Plan d'épargne retraite entreprise
pour les salariés du privé, contrats Madelin pour les professions indépendantes, etc.[11] Pour préparer sa retraite, les
dispositifs d'épargne ordinaires (notamment l'assurance-vie) sont aussi encouragés fiscalement depuis 1993.
Retraite en France 204

Historique

Moyen Âge, Ancien Régime et XIXe siècle


La vie des anciens a longtemps reposé sur la solidarité inter-générationnelle et de menus travaux artisanaux. De
nombreuses formes d'entraide volontaires existaient dès le Moyen Âge : corporations, sociétés de secours mutuels.
Sous l'Ancien Régime, 60 000 pensionnaires recevaient une rente de la part du Roi. Celui-ci prélevait sur son trésor
royal pour distribuer des pensions de cour, des pensions de charité, de mérite et de conversion, les pensions de
retraite ne concernant quant à elles que 0,1 % de la population[12]. La première profession à obtenir une
compensation en période d'inactivité est celle des marins sous Louis XIV (Jean-Baptiste Colbert institue en 1673 la
Caisse des invalides de la marine, créant la première retraite par répartition au monde, ce qui permet de les
fidéliser[13]), puis ce fut les militaires gradés, l'administration royale, le personnel des Maisons royales, le clergé et la
Ferme générale, qui crée une des premières caisses de retraite française en 1768, alimentée par des retenues de 1,25
% à 2,5 % sur les salaires. À la Restauration, les rentes royales sont à nouveau payées, sur la liste civile. Sous la
Monarchie de Juillet, Louis Philippe crée le 11 avril 1831 une nouvelle législation sur les pensions militaires.
Après la révolution de 1848, l'ensemble des fonctionnaires (civils et militaires) bénéficie d'une retraite, à partir de la
loi sur les pensions civiles du 8 juin 1853 : Napoléon III généralise le régime de pension par répartition pour la
fonction publique, l'âge normal de la retraite à cette époque étant de 60 ans (55 pour les travaux pénibles) et crée la
pension de réversion. Pour le secteur privé, les sociétés de secours mutuels (les premières en 1804 pour les ouvriers)
ont permis un palliatif, mais leur développement était entravé par la réglementation (en 1890, seuls 3,5 % des
ouvriers âgés ont accès à une pension), les pouvoirs publics craignant une agitation ouvrière. La pression populaire
augmentait donc, comme en témoigne la légalisation du syndicalisme.

Avant 1910, paternalisme, mutualisme et émergence de la gestion ouvrière


Certaines professions finirent par obtenir des droits à la retraite : en 1850, les premières compagnies privées de
chemins de fer créèrent des caisses de retraite pour certains de leurs employés (création des régimes spéciaux) et en
1894 les mineurs obtinrent, dans un cadre obligatoire, l’assurance maladie et un régime de retraite, suivis, en 1897,
par les travailleurs des arsenaux et de l’armement et en 1909 pour tous les cheminots[14].
Il s'agit d'initiatives patronales destinées d'abord à fixer la main-d’œuvre, et qui s'insèrent dans une « politique des
âmes » cléricale et moralisatrice[15]. Le socialiste Édouard Vaillant a été l'un de ceux qui se sont attachés à faire de la
protection sociale une revendication ouvrière. Vaillant défend l'idée d'une assurance ouvrière financée par l'État et
les patrons et administrée par ses bénéficiaires. Ces idées seront à la base de la loi sur les retraites ouvrières et
paysannes de 1910.
La mutualité est un troisième modèle de gestion d'institutions de protection sociale organisées sous le Second
Empire. Un décret du 26 mars 1852 régit les sociétés mutuelles organisées sur une base territoriale et
interprofessionnelle avec une forte implication des notables. Ce mouvement mutualiste promu par le Second Empire
partage la même idéologie que le système mis en œuvre par les entrepreneurs catholiques.
Dans sa version républicaine instaurée par la loi de 1898, dite « Charte de la mutualité », les aspects notabiliaires et
moralisateurs sont atténués. Le modèle mutualiste est satisfaisant pour les républicains modérés attachés au
libéralisme économique. Les trois modèles sont en compétition au tournant du siècle: Le modèle de gestion ouvrière
est défendu par les socialistes, le modèle mutualiste est défendu par les radicaux et le modèle paternaliste par les
conservateurs. À partir de la fin du XIXe siècle, à la suite de l'échec de la constitution d'une protection sociale basée
sur la liberté d'affiliation, des lois vont dans le sens du principe d'obligation et d'une gestion tripartite (État, patrons,
ouvriers) des institutions: la loi du 29 juin 1894 institue un système de retraite pour les mineurs financé par les
patrons et garanti par l'État.
Retraite en France 205

Le principe d'obligation qui sous-tend la législation de ces années coexiste avec la liberté du choix de la caisse qui
peut être la CNRV, une caisse patronale ou une caisse syndicale agréée. La Caisse nationale des retraites pour la
vieillesse (CNRV), réformée en 1886, est contrôlée par une commission de surveillance qui comprend 50 % de hauts
fonctionnaires, 25 % de parlementaires et le restant de présidents de sociétés de secours mutuels et de personnalités
industrielles.

La loi sur les « retraites ouvrières et paysannes » de 1910


La loi sur les « retraites ouvrières et paysannes » (ROP, 1910[16],[17],[18]) crée des systèmes de retraite par
capitalisation à adhésion obligatoire, défendus par des membres du Parti radical comme Léon Bourgeois et Paul
Guieysse, qui bénéficient à 3 millions de salariés sur 8 millions, et 40 millions de français : avant 1914, un retraité
sur 3 vit d'une rente, en général foncière. Le projet est vivement combattu par le patronat, qui dénonce des charges
inacceptables et l'encouragement à la paresse[réf. nécessaire][19]. Une des innovations de la loi de 1910, qui conserve la
liberté du choix de la caisse, réside dans la création à l'initiative du gouvernement de caisses départementales ou
régionales administrées de façon tripartite par des représentants de l'État, des représentants élus des assurés et des
représentants des patrons. L'âge normal du départ à la retraite est fixé par la loi de 1910 à 65 ans, mais la révision de
1912 offre la possibilité de toucher la retraite à 60 ans[20]. « C'est la donner à des morts » se plaint la CGT, car dans
les années 1910, à peine 8 % de la population atteint 65 ans, dont une infime minorité d'ouvriers.
Pendant la Première Guerre mondiale, le gouvernement français mobilise massivement les travailleurs qui cessent
leurs cotisations, ce qui provoque la faillite des caisses de retraite des mineurs et des cheminots. Cette guerre
provoque aussi l'afflux d'anciens combattants. Les responsabilités de l'État sont plus communément acceptées par
une large frange de la population. Le retour des trois départements d'Alsace-Moselle, pose la question de supprimer
le modèle bismarckien qui s'y applique, ou de l'étendre au reste du pays. La seconde solution est retenue, la France
étant alors le dernier pays européen sans assurance sociale générale. Les querelles se poursuivront jusqu'en 1930,
pour savoir qui de l’État, des syndicats, du patronat ou de la mutualité doit gérer ce système. Un compromis est
trouvé : protection maladie par répartition et capitalisation pour la retraite, tous deux obligatoires, couvrant
théoriquement 10 millions de personnes en 1930 et 15 en 1941.
La loi du 25 avril 1928, légèrement corrigée par celle du 30 avril 1930, garantit au retraité qui a atteint l'âge de 60
ans et qui peut justifier de 30 années d'affiliation, une pension qui se monte à 40 % du salaire moyen sur la période
de cotisation. Le salarié a la possibilité d'ajourner à 65 ans la liquidation de sa retraite.
Les dépréciations monétaires qui se sont notamment produites en 1910 et 1918, consécutives à l'inflation, ont
pénalisé le système de retraite par capitalisation. Dans les années 1930, la situation des caisses de retraite est
également remise en question par les problèmes démographiques que représentent l'allongement de la durée de vie et
la faiblesse des naissances. La question des retraites donne lieu à pas moins de 24 projets ou propositions de lois
entre 1936 et 1939.

Les réformes du gouvernement de Vichy (1941-1944)


Après la défaite de juin 1940 et la mise en place du Régime de Vichy, le nouveau ministre du Travail René Belin va
reprendre les projets de la fin des années 1930 qui visaient notamment à substituer le principe de répartition à celui
de capitalisation. Belin a intégré dans son cabinet deux spécialistes des retraites, Francis Netter et Pierre Laroque,
mais ce dernier est révoqué à la suite de la loi du 3 octobre écartant les Juifs de la fonction publique[21]. Les quatre
dévaluations survenues depuis 1936 ont encore souligné la faiblesse des systèmes par capitalisation. Les travaux de
l'équipe de René Belin aboutissent dès le 11 octobre 1940 à l'adoption d'un projet de loi par le conseil des ministres :
« Les pensions de vieillesse et d'invalidité délivrées au titre des assurances sociales sont constituées selon le régime
de la répartition. La liquidation, le service de ces pensions ainsi que les allocations... sont assurés par une caisse
générale des pensions prenant la suite des organismes de gestions pour la vieillesse et l'invalidité... »
Retraite en France 206

Ce projet de loi se heurtera aux tirs de barrage de la part des mutualistes représentés au sein du gouvernement par
Jean Ybarnegaray secrétaire d'État à la Famille et à la Santé qui défendent le système par capitalisation en mettant en
avant l'aspect moral que représente l'épargne. Les mutualistes parviennent à bloquer la loi jusqu'en février-mars 1941
où Belin resservira le principe de répartition dans la mise en place de l'Allocation aux vieux travailleurs salariés
(AVTS), premier système intégral par répartition.
L'AVTS est précisé par une abondante législation de 1941 à 1944, qui survivra à l'effondrement du régime de
Vichy[22]. La nouvelle institution a vocation à venir en aide aux vieux travailleurs selon un principe d'humanisme
consensuel et, dans l'immédiat, à dégager du marché du travail les plus âgés et les inaptes et à contribuer ainsi à la
baisse du chômage, encore important au début de 1941. Indépendamment de l'AVTS, le chômage décroîtra de façon
spectaculaire, et des dérogations de plus en plus larges seront apportées au principe de non-cumul
allocation-pension-travail.
La nouvelle allocation est en effet non cumulable avec un emploi, mais aussi avec une retraite obtenue en vertu d'un
régime légal ou réglementaire. Son montant est de 3 600 francs par an, avec certaines majorations familiales ou
géographiques.
Dès novembre 1941, 1 500 000 dossiers avaient été déposés. Le succès de l'AVTS dépassait les prévisions et posait
par conséquent un problème de financement. Sur les 1 600 000 allocataires de 1944, près de 1 000 000 n'avaient
jamais cotisé. La nouvelle AVTS, basée sur le principe de répartition, se substituait aux anciennes caisses du régime
de l'assurance vieillesse qui avaient accumulé au cours de leurs dix premières années de fonctionnement un petit
magot de 20 milliards de francs. Ces réserves serviront à financer les premières années de l'AVTS. Le système donne
droit à une pension de 40 % du salaire de référence, à partir de 65 ans.

Maintien du système par répartition et intégration dans la Sécurité sociale en 1945


À la Libération, dans les attributions d'Alexandre Parodi, ministre du Travail et de la Sécurité sociale dans le
Gouvernement provisoire de la République française figure notamment la mise œuvre la résolution du Programme
du CNR qui prévoyait « une retraite permettant aux vieux travailleurs de finir dignement leurs jours ». L'organisation
des retraites sera intégrée au système français de sécurité sociale dont la création est confiée en novembre 1944 à
Pierre Laroque qui avait rejoint Londres en avril 1943 et qui est nommé « directeur des assurances sociales et de la
mutualité » [23]. {{refnecC'est Ambroise Croizat, ministre communiste, qui dirige la mise en place du système de
protection sociale : assurance maladie, système de retraites, les allocations familiales}}.
Le nouveau système de sécurité sociale découle des trois ordonnances du 30 décembre 1944, du 4 et du 19 octobre
1945[24]. Les idées qui sous-tendent la sécurité sociale doivent peu au comité des experts du CNR appelé aussi
comité général d'études plus préoccupé par les questions économiques que par la protection sociale. Parmi les
mouvements de Résistance, seule en effet l'OCM qui regroupait des hauts fonctionnaires et des officiers supérieurs
semble avoir élaboré un programme de réforme de la protection sociale[25]. D'une façon générale, les forces
politiques se réclamant en 1945 du programme du CNR rejettent les dispositions corporatives et totalitaires de la
Charte du travail du Régime de Vichy ne sont pas opposées aux mesures de protection sociales prises par le régime
précédent[26]. Les rapports Beveridge de 1942 et 1944, qui sont à l'origine d'une forme de l'État-providence dans les
pays anglo-saxons, étaient connus de Laroque, mais ce dernier, qui en appréciait certains aspects ne pensait pas qu'ils
puissent constituer le modèle des institutions sociales françaises.
Les ordonnances de 1945, n'interdisent pas la liquidation de la retraite à 60 ans, mais repoussent dans les faits l'âge
normal du départ à 65 ans. En effet, le montant de la pension est égal à 20 % du salaire annuel de base pour l'assuré
ayant cotisé 30 années, mais peut « bonifier » ce montant de 4 % pour toutes les années supplémentaires travaillées
entre 60 et 65 ans. Il s'agit alors de maintenir le maximum de travailleurs en activité pour gagner la bataille de la
production. En 1948, 63 % des plus de 65 ans touchent un revenu de vieillesse qu'ils baptisent « retraite ».
En matière de retraite, l'œuvre de René Belin (la répartition) est conservée, mais les systèmes professionnels
reprennent leur autonomie. Il en résulte le développement de quantités de régimes différents ; les plus riches
Retraite en France 207

(notaires par exemple) auront les moyens de prélever des cotisations élevées, permettant de verser relativement tôt (à
60 voire 55 ans) des pensions relativement élevées ; d'autres (industries sous monopole d'état notamment : SNCF,
EDF, mines…) obtiendront le même résultat par une participation massive de leur employeur ; d'autres enfin, par
choix ou manque de moyens, ne mettront en place que des cotisations faibles ne permettant de financer que des
pensions tardives et faibles, voire misérables (commerçants, agriculteurs).
À ce système « bismarckien », la France ajoute une composante « beveridgienne », sous forme d'un minimum
vieillesse et de droits à retraite spécifiques pour les mères de familles par exemple.

Réformes des retraites après 1945

Premières évolutions
En 1953, une première tentative de regrouper dans le régime général les régimes spéciaux (mineurs, cheminots dont
les régimes sont jugés trop généreux et devant être alignés sur le secteur privé), fortement contestée (grèves des
fonctionnaires), avorte. En 1956 est créée la vignette automobile destinée à alimenter le Fonds national de Solidarité
(FNS). La Sécurité sociale est réorganisée en quatre branches vers 1966 : création de la CNAM, de la CNAV, de la
CNAF et de la branche AT-MP (accidents du travail et maladies professionnelles), qui doit atténuer les risques liés
au travail.
La démographie impose dès les années 1960 de réévaluer les cotisations. Des professions qui avaient choisi de
garder des régimes spécifiques rejoignent le régime général.
Il apparaît que les évolutions démographiques professionnelles sont à prendre en compte, et que la justice sociale
nécessite des transferts entre caisses. L'exemple du régime des agriculteurs est particulièrement illustratif : alors que
le nombre de pensionnés augmente sans cesse, le nombre de cotisants y chute sous l'effet du progrès technique et de
l'exode rural, qui conduit les jeunes à adopter d'autres métiers, et donc grossir le nombre de cotisants aux caisses des
métiers en expansion. Il est évident que ces caisses doivent verser à la caisse agricole (et aux autres qui subissent le
même phénomène, quoiqu'avec une ampleur bien moindre) une compensation. Le 31 décembre 1971, la loi Boulin,
sous la pression de la droite, fait passer de 120 (30 ans) à 150 trimestres (37,5 ans) de la période d'assurance ouvrant
droit à une retraite à taux plein, sur la base des dix meilleures (et non plus dernières) années de salaire. Des systèmes
complexes de calcul des sommes concernées (entrantes ou sortantes selon que la caisse perd des cotisants ou en
gagne) sont mis en place à partir de 1974[27], et pour solder les désaccords, plutôt que de trancher l'État verse une
obole (pour le régime agricole se sera le Budget annexe des prestations sociales agricole, devenu Fonds de
financement des prestations sociales des non-salariés agricoles en 2005).
Dans le même temps, pour pallier les problèmes d'emploi apparus à partir des années 1960, le principe de partage du
travail, la volonté de lutter spécifiquement contre le chômage des jeunes, et l'intérêt des entreprises qui souhaitent
licencier mais ne peuvent le faire pour des raisons légales conduisent au premier dispositif de pré-retraite en 1972.
Celui-ci garantit le financement par l'État d'un revenu de remplacement pour les personnes âgées de plus de 60 ans.
Par la suite, en 1980, le dispositif est élargi aux personnes de plus de 55 ans[28].
La hausse du chômage qui s'accentue en 1973 continue à peser sérieusement sur les cotisations, tout en mettant les
chômeurs âgés en difficulté.
Retraite en France 208

1982 : lois Auroux


En 1982, sous la présidence de François Mitterrand, une ordonnance Auroux accorde la retraite à partir de 60 ans[29],
pour 37,5 années de cotisation, au taux plein de 50 % du salaire annuel moyen.

1993 : réforme Balladur


Article détaillé : Réforme Balladur des retraites de 1993.
Lorsqu'il arrive à Matignon en 1993, le nouveau Premier ministre constate un déficit sans précédent : 40 milliards de
francs. La récession causée par la crise monétaire consécutive à la réunification allemande frappe de plein fouet les
recettes, observe le quotidien Les Échos[réf. souhaitée].
Devant cette situation, le gouvernement Édouard Balladur, dans lequel Nicolas Sarkozy est ministre du Budget,
lance une réforme des retraites au pas de charge. Une loi d'habilitation à légiférer par ordonnance est rapidement
votée, et à l'été 1993 la réforme est terminée. L'ensemble n'aura pris que quelques semaines[30],[31].
Cette réforme, qui ne concerne que le secteur privé, tient en cinq principales mesures :
• la durée de cotisation nécessaire pour avoir droit à une pension à taux plein passe progressivement de 150
trimestres (37 ans et demi) à 160 trimestres (40 ans)[32], à raison d'un trimestre de plus par an du 1er janvier 1994
à 1er janvier 2004 ;
• création d'une décote pour chaque trimestre de cotisation manquant (2,5 % par trimestre, soit 10 % par an). En
pratique, la plupart des gens remplissent la condition de cotisation à 60 ans ou même avant, ce qui limite la portée
de cette disposition[33] ;
• augmentation de la durée de carrière de référence : la pension était précédemment calculée sur les 10 meilleures
années, durée qui sera progressivement portée à 25 années (atteint en 2010, à raison d'une année de plus par an) ;
• changement du mode d'indexation des pensions de retraites. Elles seront désormais alignées sur l'inflation
(mesurée par l’indice des prix à la consommation), alors qu'elles étaient précédemment indexées sur l'évolution
des salaires ;
• création d’un fonds de solidarité vieillesse (FSV) chargé de financer quelques dispositifs (minimum vieillesse,
avantages familiaux…).
Cette réforme atteint partiellement ses objectifs.
En matière de réduction des pensions par rapport à la situation antérieure, selon une étude de la Caisse nationale de
l'assurance vieillesse des travailleurs salariés publiée en 2008, pour six retraités sur dix, la réforme Balladur des
retraites de 1993 a « conduit au versement d'une pension moins importante que celle à laquelle ils auraient pu
prétendre sans réforme ». La différence moyenne est de 6 % pour l'ensemble de la population. Les hommes nés en
1938, par exemple, reçoivent une pension moyenne annuelle de 7 110 euros par an (hors retraites complémentaires),
660 € de moins que si la réforme n'avait pas eu lieu,.
En matière de durée d'activité, une autre étude, du ministère du Travail, réalisée en 2009 a estimé que depuis cette
réforme, les hommes ont en moyenne repoussé leur cessation d’activité de 9 mois et demi[34] et les femmes de 5
mois. En 17 ans, la durée de cotisation moyenne n'aurait donc augmentée que de 8 mois ou moins, compte tenu d'une
arrivée plus tardive sur le marché du travail. La réforme de 1993, qui augmentait de 30 mois la durée de cotisation
nécessaire pour avoir une retraite complète, aurait donc raté à 70 % son premier objectif : avoir plus de cotisations.
Ceci explique en partie que l'objectif principal, rétablir l'équilibre financier du système, a échoué. Le volume de
cotisations n'a pas augmenté autant qu'escompté.
Retraite en France 209

1995 : échec du plan Juppé


Article détaillé : plan Juppé de 1995.
Confronté au même genre de difficulté budgétaire, Alain Juppé s'attaque au problème des régimes spéciaux de
retraite et au rapprochement du régime de la fonction publique au régime général. Voté triomphalement au
parlement, avec la bienveillance de l'opposition, son plan se fracasse sur les grèves de 1995 et son gouvernement fait
machine arrière.
Après cet échec, le gouvernement fait voter alors la mise en place de fonds de pension, dans le cadre de la « loi
Thomas ».

1999 : création du Fonds de réserve pour les retraites


Article détaillé : Fonds de réserve pour les retraites.
La gauche, au pouvoir à partir de 1997, ne lance pas de nouvelle réforme sur l'âge légal ou la durée de cotisation
mais crée le Fonds de réserve pour les retraites (FRR), dont la mise en place est officialisée par la loi de financement
de la Sécurité sociale de 1999. Cet instrument sert à faire face aux situations de déséquilibre entre cotisations et
pensions à payer. Il est en particulier destiné à couvrir la prévision d'une future pointe de besoin de financement du
régime général d'ici 2020, date jusqu'à laquelle les montants mis de côté ne doivent en principe pas être utilisés[35].
Dans la loi, le FRR peut percevoir plusieurs types de dotations : 2 % du prélèvement social sur les revenus de
patrimoine et de placement[36], les excédents de la Caisse nationale d'assurance vieillesse, le produit de cessions
d'actifs telles que les privatisations, la cession des parts de Caisses d'épargne, et le produit de la vente des licences
UMTS (téléphonie de troisième génération). Mais selon les syndicats, le gouvernement a finalement refusé de verser
les recettes de privatisation.
Ce fonds ne recevra jamais les sommes promises, qui devaient totaliser 150 milliards d'euros[37] en 2010, même
pendant les périodes de bonne croissance économique des années 1999, 2000 et 2001, puis ne touchera plus grand
chose à partir de 2002, après le retour de la droite au pouvoir. Ayant été doté au total de 29 milliards d'euros de 1999
à fin 2009, il représentait à cette date une réserve de 33 milliards d'euros.
Les sommes en jeu, quoiqu'inférieures au projet initial, restent néanmoins importantes, et tentantes pour un
gouvernement dont le budget est déficitaire. Les syndicats CFDT, CGC, CGT, FO, et CFTC ont ainsi manifesté leur
inquiétude par écrit au président de la République le 7 janvier 2008, pour le mettre en garde contre toute utilisation
prématurée du fonds. Dans le cadre de la réforme de 2010, le FRR sera effectivement mis à contribution[38] avec 10
ans d'avance[39]. « Quand il a été créé, c'était pour régler les problèmes dans 20 ans (...) sauf que les déficits des
retraites, maintenant, ils ont 20 ans d'avance », a expliqué le 10 juin 2010 le ministre du Travail Éric Woerth sur
Europe 1[40].
Dès 2002, les ministres des Finances des pays de l’Union européenne se sont mis d’accord sur un projet de directives
encadrant les règles de fonctionnement des futurs fonds de pension européens : le Conseil Européen de Barcelone
fixe l'âge moyen de départ à la retraite à 63 ans à l'échéance de 2012 et encourage le Plan d'épargne d'entreprise par
capitalisation[41].
Retraite en France 210

2003 : réforme Fillon


Article détaillé : Loi Fillon sur les retraites.
La majorité de droite élue en 2002 entreprend une réforme des retraites sous l’égide du ministre des Affaires sociales,
du Travail et de la Solidarité, François Fillon.
Elle généralise aux fonctionnaires la décote pour années manquantes. La « réforme Fillon » (ou « loi Fillon »)
instaure une transition progressive de la durée de cotisation de tous les régimes, sauf les régimes spéciaux, vers 42
ans. Est ainsi décidée dans un premier temps d'aligner la durée de cotisation des fonctionnaires : elle est ainsi
allongée de 37 ans et 1/2 à 40 ans à l'horizon 2008, à raison d'un semestre par an.
Par contre, cette réforme réduit la durée de cotisation des personnes qui ont commencé à travailler très jeunes : ils
peuvent partir en retraite anticipée avec 42 ans de cotisations. Les plus de 17 ans sont toutefois exclus du dispositif et
doivent donc continuer à partir à 60 ans. La décote pour années manquantes doit tendre pour tous les salariés à 5 %
par année manquante à l'horizon 2015 dans la limite de cinq années (soit 25 % de décote maximale). Une surcote
pour années supplémentaires est instaurée (de 3 %) par année supplémentaire au-delà de la durée de cotisation
nécessaire pour obtenir une retraite à taux plein. Le cumul emploi-retraite est rendu plus flexible.
Le mode d'indexation choisi reste l'indexation sur les prix ; le pouvoir d'achat des retraités est donc préservé constant
tout au long de leur retraite.
Les salariés peuvent racheter des trimestres au titre des études, dans la limite de 3 ans (avec un coût relativement
important : la DRESS évalue le montant moyen des rachats à 22 000 €)[réf. souhaitée].
De nouveaux produits d'épargne individuels (le PERP) et collectif (le PERCO) sont créés (système de capitalisation).
Selon la loi Fillon de 2003, la durée de cotisation doit être augmentée
d'un an, à raison d'un trimestre par année, à partir de 2009. Cependant
la loi Fillon précise que cette augmentation peut être ajournée si le
contexte est modifié, « au regard des évolutions » du taux d'activité des
personnes de plus de 50 ans, de « la situation financière des régimes de
retraite, de la situation de l'emploi » et de « l'examen des paramètres de
financement des régimes de retraite »[42].

2007 : réforme des régimes spéciaux


La réforme des régimes spéciaux[43], qui est entrée en vigueur le 1er
juillet 2008, avait pour objectif d’aligner la durée de cotisation des
agents de la SNCF, de la RATP et des IEG (Industries électriques et
gazières) sur celle du privé et de la fonction publique, comme l'avait
promis à plusieurs reprises Nicolas Sarkozy lors de la campagne pour
l'élection présidentielle de 2007. L'une des manifestations intersyndicales pour la
défense des retraites, celle du 22 mai 2008 à
La réforme prévoit l'augmentation progressive de la durée de
Paris, dans le cortège de la CGT.
cotisation, de 37,5 ans en 2007 à 40 ans en 2012, pour bénéficier d'une
retraite à taux plein. Depuis le 1er juillet 2009, les pensions sont
indexées sur l’inflation. Enfin, à compter du 1er juillet 2010 sera introduit une décote réduisant la retraite en cas de
trimestre manquant. Cette réforme revient à étendre à un demi-million de salariés qui y échappaient encore la
réforme Balladur des retraites de 1993, comme la loi Fillon l'avait étendue en 2003 aux 5 millions de fonctionnaires.

Après la réforme des régimes de retraites spéciaux de fin 2007, le rendez-vous de 2008[44] faisait partie du calendrier
décidé lors de la réforme de 2003, avec pour thème, principalement dans le secteur privé:
• définir le niveau minimal d’une retraite pour un salarié qui a effectué une carrière complète ;
• réexaminer le dispositif de départ anticipé pour carrières longues ;
Retraite en France 211

• déterminer les moyens d’équilibrer les régimes de retraite.


Les propositions des syndicats n'ont pas été retenues, ce qui les a amenés à organiser une journée de manifestation
pour protester, en mai 2008. Les principales décisions prises par le gouvernement dans le cadre de ce rendez-vous
furent :
• l'allongement de la durée de cotisation à 41 ans pour l'année 2012, à raison d'un trimestre par an ;
• la revalorisation de 25 % du minimum vieillesse, entre 2007 et 2012 ;
• le rétablissement par la loi d’un minimum de 55 ans au moins pour obtenir la pension de réversion.

2010 : réforme Woerth


Article détaillé : Réforme des retraites en France en 2010.
Lors de la campagne présidentielle de 2007, le candidat qui sera élu,
Nicolas Sarkozy, avait parlé essentiellement de la réforme des régimes
spéciaux de retraite (cheminots, électriciens). Les prévisions de déficit
ayant été revues en forte hausse à cause de la crise bancaire, le
gouvernement a décidé une réforme plus large en 2010.

Un problème de financement aggravé par la crise

Selon des projections du COR[45], contestées[46] par les syndicats[47],


en 2010 le total du déficit des régimes de retraite s’élèverait à 32 Manifestants syndicaux le 7 septembre 2010.
milliards d'euros en raison du pic de départ à la retraite des générations
du baby-boom nées entre 1945 et 1950 (âgées de 60 à 65 ans en 2010). Pour 2020, il estime que le déséquilibre serait
fortement croissant : 182 cotisants pour 100 retraités en 2006, 170 pour 100 en 2010, 150 pour 100 en 2030 et 121
pour 100 en 2050.

Alors qu'en 2007, avant la crise économique de 2008-2010, le COR estimait le besoin de financement des retraites à
environ 25 milliards d'euros en 2020 (soit 1 point de PIB), dans son document de 2010 il estime ce même besoin à 45
milliards d’euros (soit 1,86 point de PIB), chiffre qui monterait à 70 milliards € en 2030 et 100 milliards € en 2050.

Calendrier des annonces


• Le 14 avril 2010, le Conseil d'orientation des retraites (COR) a rendu un rapport soulignant l’impact de la crise
financière de 2008 sur le financement du système de retraite, l'augmentation rapide du chômage diminuant les
cotisations. Éric Woerth, ministre du Travail, de la Solidarité et de la Fonction publique, a ensuite indiqué le 24
avril 2010 qu'il souhaitait reporter l’âge légal de départ à la retraite.
• Le 16 mai 2010, Éric Woerth a transmis aux partenaires sociaux un « document d’orientation » du gouvernement
sur la réforme des retraites, qui[48] déclare que seule l’augmentation progressive de la durée d’activité peut
répondre au « choc démographique ».
• Le 16 juin, Éric Woerth a annoncé le passage de l’âge légal de départ à la retraite à 62 ans contre 60 ans
auparavant, ce qui a accentué les grèves contre la réforme française des retraites de 2010, des grèves et
manifestations organisées par les huit principaux syndicats.
Parallèlement, d’autres partis politiques ont préparé leur projet de réforme. Tandis que l’UMP[49] se prononce pour
une augmentation du temps de travail, au moyen d’un report de l’âge légal de départ à la retraite, l’opposition (Parti
socialiste, Europe Écologie et Parti communiste notamment) propose d’élargir l’assiette de cotisation, afin
d'augmenter les recettes, et de taxer les revenus du capital.
Retraite en France 212

Contenu de la réforme
L’avant-projet de loi sur les retraites présenté le 16 juin repose sur deux principales mesures :
• le relèvement progressif en 6 ans (à raison de 4 mois par an) de l'âge légal de départ à la retraite, de 60 à 62 ans ;
• le relèvement de l'âge de départ sans décote lorsque la durée de cotisation n'est pas atteinte (voir décote pour
années manquantes) de 65 à 67 ans.
À ces deux mesures principales s'ajoutent une série d'autres points :
• le maintien du Dispositif pour carrière longue avec toutefois un durcissement des conditions d'accès à ce dispositif
puisqu'il faudra avoir cotisé 43 ans et 1/2 (contre 42 ans lors de l'instauration de ce dispositif). Les personnes
ayant commencé à 14 ans devraient aller jusqu'à 58 ans (contre 56 auparavant).
• la mesure de l'invalidité : un certificat de la médecine du travail prouvant une invalidité de 20 % provoquée par
l'activité professionnelle permettra de partir à 60 ans.
• le passage (étalé sur 10 ans) de 7,85 % à 10,55 % du taux de cotisation retraite dans la fonction publique
• le relèvement progressif en 6 ans (à raison de 4 mois par an) de 2 ans de l'âge de départ à la retraite des
fonctionnaires.
• l'utilisation anticipée du Fonds de réserve pour les retraites, censé n'être utilisé qu'à partir de 2020[50], ;
• le gel de l'effort financier de l'État pour le financement du régime de retraite des fonctionnaires[] ;
• l'allongement de la durée de cotisation de 41 ans à 41 ans et 1/2 à l'horizon 2020[51](décret postérieur à la loi
Woerth)
• la mise à contribution de certains revenus (prélèvement additionnel de 1 % sur la dernière tranche d'impôt sur le
revenu ;
• l'augmentation d'un point des prélèvements sur plus-values de cessions mobilières et immobilières et du
prélèvement forfaitaire sur dividendes et intérêts
• l'augmentation des prélèvements sur les stock-options et sur les retraites-chapeaux
• à partir de 2015, en cas de baisse significative du chômage, un basculement d'une partie des cotisations chômage
sur les cotisations retraite[52] et son financement sur le dossier de presse.
Le projet de loi portant la réforme des retraites est présenté le 7 septembre 2010 à l'Assemblée nationale, jour où
s'accentuent les Grèves contre la réforme française des retraites de 2010. Les syndicats estiment qu'un ouvrier devra
en moyenne cotiser 3,14 années pour une année de retraite contre 2,64 années avant la réforme[53].

Retraites complémentaires et retraite des parlementaires


• Au régime de base s’ajoute le régime de retraite complémentaire des salariés, calculé en points. Ce régime a été
rendu obligatoire par la loi du 29 décembre 1972, pour les salariés relevant du régime général et du régime des
salariés agricoles, mais pas pour les fonctionnaires. Il est financé par des cotisations sociales, patronales (60 %) et
salariales (40 %), qui permettent d’obtenir des points, dont la valeur est régulièrement revalorisée. Les points
accumulés s’ajouteront à la pension du régime de base[54].
• Le régime de retraite spécial des parlementaires est régulièrement critiqué comme trop généreux. En 2010, un
ancien député touche en moyenne une pension de 2 700 euros net par mois et un ancien sénateur de 4 442 euros,
pension calculée au prorata des annuités acquises. Les parlementaires ont le droit de cotiser double les quinze
premières années, puis 1,5 fois les cinq années suivantes. Il est donc possible de toucher une retraite pleine en
ayant cotisé 25 années. L’indemnité perçue par les anciens présidents de la République au titre de la retraite, elle,
ne dépend pas du temps de cotisation : 63 000 euros bruts par an, soit 5 250 euros par mois, quel que soit le
nombre de mandats[55].
Cette critique est ressortie sur fond de manifestations de rues et de grèves contre la réforme française des retraites de
2010[56], spécialement lorsque l'amendement N°249 tendant à aligner ce régime spécial sur le régime général a été
rejeté à l'unanimité[57].
Retraite en France 213

Pénibilité et invalidité
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Dans le cadre de la réforme de 2010, un des thèmes qui occupe la scène est celui de la pénibilité. Si l'idée de tenir
compte de cette notion pour moduler les conditions d'accès à la retraite ne pose pas de problème de principe (pour
certaines professions exposant à des contraintes particulières, il est déjà possible de prendre sa retraite plus tôt que
dans le régime de droit commun), sa concrétisation est plus délicate.
Les expositions aux contraintes physiques : port de charges lourdes, mauvaises postures, horaires variables, travail
de nuit usent prématurément.
Des négociations entre les partenaires sociaux pour définir précisément les critères de pénibilité (et les
compensations à prévoir) ont été engagés depuis 2005 mais n'avancent plus[réf. souhaitée].
Le gouvernement[Lequel ?] a proposé d'utiliser[Quand ?] la notion plus classique et mieux définie d'invalidité. Dans
l'avant-projet de la réforme 2010 des retraites, seules les personnes ayant un taux d'incapacité égal à 20 % pouvaient
prendre leur retraite à 60 ans. 30 000 personnes soit 4 % à 5 % de celles partant à la retraite auraient été
concernées[réf. nécessaire]. En l'état actuel du processus d'adoption, le taux d'incapacité requis serait de 10 % sous
condition qu'une commission pluridisciplinaire valide cette incapacité. Les syndicats ne se satisfont pas de cette
disposition : ils estiment que la pénibilité ne peut se réduire à l'invalidité, et que donc la question de la pénibilité doit
être traitée en soi.
Pour les personnes reconnues "inaptes au travail" le montant de la retraite versée par la sécurité sociale est celle
qu'aurait perçue une personne ayant tous ses trimestres[58].

Réforme des retraites en 2013


Article détaillé : Réforme des retraites en France en 2013.
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Situation fin 2010

Quelques chiffres
Le nombre de retraités ayants droit (percevant une pension) passe de 13,6 millions en 2005 à 14,5 millions en
2007[60]. En 2007, la pension moyenne (base plus complémentaire obligatoire) s'élève à 1095 Euros et 600 000
personnes bénéficient du minimum vieillesse dont le montant est alors de 628 euros par mois. Le taux de
remplacement du salaire individuel moyen est en France de 54 %, légèrement inférieur à la moyenne OCDE (un peu
moins de 60 %)[61].
Au 1er juillet 2007, 21 906 578 pensions étaient servies dans l'ensemble des régimes de sécurité sociale. La
répartition entre régimes s'établit comme suit :
• Les régimes des salariés représentaient 82,03 % du total, parmi lesquels
• Régime général : 55,49 % du total
• Régime des salariés agricoles : 11,11 % du total
• Fonctionnaires civils et militaires : 9,27 %
• Collectivités locales : 3,83 %
• Divers régimes spéciaux (mines, SNCF, ouvriers de l'État, etc.) : 5,33 %
• Les régimes de non salariés : 17,97 %
En 2007 les pensions représentaient 13,3 % du PIB français selon l'Insee[62], 13 % selon l'OCDE, ce qui est le record
des pays développés. Cet indicateur, qui ne prend en compte que les retraites publiques obligatoires, rend toutefois
Retraite en France 214

malaisées les comparaisons internationales en termes de montants des pensions réelles rapportés au PIB, du fait de la
part significative dans certains pays des retraites facultatives privées (cas du Royaume-Uni, de l'Irlande, de l'Espagne
par exemple).
Les 261 G€ versés comme pensions en 2008[63] se décomposaient en
• régime général : 88,5 G€
• autres régimes : 154,5 G€ dont[64]
• pensions d'État : 47,9 G€ [65]
• ARRCO : 32,8 G€[66] (34,3 G€ en 2009)[67]
• AGIRC : 17,6 G€ (18,5 G€ en 2009)
• interventions sociales des pouvoirs publics : 12 G€
• divers autres régimes (mutualité, supplémentaires...) : 6,0 G€
En général, les dépenses de retraite croissent significativement plus vite que l'économie française, jamais moins de
4,2 % depuis 2001.
En 2010, le régime général de retraite présente un solde négatif de 10 milliards d'euros.
Concernant les dispositifs d'épargne-retraite, selon l'Insee, « En 2007, 10,8 milliards d’euros de cotisations ont été
collectés [...], tandis que 3,9 milliards d’euros ont été versés aux bénéficiaires. »[68]

Éléments économiques et sociologiques


D'après un rapport du Sénat (Retraites 2010 : régler l'urgence, refonder l'avenir)[69]

Inégalités entre les retraités


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• « En 2007, 10 % des retraités avaient un niveau de vie inférieur à 913 € par mois tandis que 10 % avaient un
niveau de vie supérieur à 2 885 euros », (en prenant en compte les pensions et les revenus du patrimoine)
• « La pension moyenne des retraités tous régimes confondus s'établit en 2008 à 1 122 € mensuels (hors droits
dérivés, majorations et minimum vieillesse). Elle augmente en moyenne de 2,4 % par an en euros courants depuis
2003, soit une croissance supérieure d'environ 0,6 point à l'inflation annuelle moyenne. Cette progression de la
pension moyenne à un rythme plus élevé que l'inflation résulte pour l'essentiel du renouvellement de la population
de retraités, avec l'arrivée de nouveaux retraités disposant généralement de carrières plus favorables, donc
bénéficiaires en moyenne de pensions plus élevées ».
• « En 2004, les salariés du secteur privé affiliés au régime général percevaient en moyenne une retraite totale égale
à 1 288 € par mois (1 617 € pour les hommes, 1 011 pour les femmes en incluant les pensions de reversion), les
fonctionnaires territoriaux et hospitaliers 1 210 €, les fonctionnaires d'État (50% de cadres dans les effectifs, trois
fois plus que dans la population active totale) 1 748 €, les assurés des régimes spéciaux (1 689 €), et les
non-salariés (617 €). À diplôme ou qualification identique, deux autres facteurs participent aux différences de
niveau de pensions : le déroulement de la carrière (niveau de revenu d'activité, durée cotisée, périodes de
chômage…) et les règles des différents régimes ».
Retraite en France 215

Niveau de vie des retraités par rapport au reste de la population


« Parmi les pays de l'OCDE, la France se distingue par un rapport élevé (0,95) entre le niveau de vie des plus de
soixante-cinq ans et celui de l'ensemble de la population. Seuls quatre pays sur les trente étudiés par l'OCDE ont un
rapport plus important : le Mexique, l'Autriche, le Luxembourg et la Pologne. En 1970, ce rapport était en France de
0,62 ».
En 2009, le niveau de vie des plus de 65 ans des pays de l'OCDE, rapporté à celui de l'ensemble de la population
s’établit comme suit :

Pays Niveau de vie

France 0,95

Allemagne 0,91

Japon 0,87

États-Unis 0,86

Italie 0,83

Espagne 0,79

Royaume-Uni 0,74

Moyenne OCDE 0,82

Source : OCDE (2009), Panorama des pensions

« L'on est ainsi passé d'une situation [au début des années 1970] où les retraités apparaissaient relativement pauvres à
la situation actuelle où s'observe une quasi-parité. Cependant, la comparaison du niveau de vie moyen des actifs et
des retraités est fortement affectée par la prise en compte du patrimoine. En effet, celui-ci joue un rôle important
dans la situation financière des retraités. D'une part, les retraités perçoivent deux fois plus de revenus que les actifs
en provenance de leur patrimoine de rapport (revenus fonciers, intérêts et dividendes issus des placements
financiers). D'autre part, les retraités sont beaucoup plus souvent propriétaires que les actifs : selon l'enquête
Logement 2002 de l'Insee, 74 % des ménages de retraités sont propriétaires de leur résidence principale contre 56 %
pour l'ensemble des ménages. Ainsi, si l'on mesure le niveau de vie sans tenir compte des revenus du patrimoine,
c'est-à-dire sur la seule base des revenus d'activité ou de remplacement complétés par les transferts, le niveau de vie
moyen des retraités apparaît sensiblement inférieur à celui des actifs, l'écart étant de 15 %. À l'inverse, si l'on mesure
le niveau de vie en tenant compte des revenus du patrimoine et des loyers imputés, le niveau de vie moyen des
retraités apparaît quasiment égal à celui des actifs, l'écart n'étant plus que de 2 %. »
« Le taux de pauvreté des retraités est de 10 % en 2009, soit un niveau inférieur à celui de l'ensemble de la
population (13 %). [Contrairement à une idée reçue, due à la pauvreté des retraités pendant les Trente Glorieuses,
les retraités sont donc, en moyenne, moins souvent pauvres que l'ensemble de la population aujourd'hui.] Dans la
majorité des pays [de l'OCDE], le taux de pauvreté des personnes âgées est supérieur à celui de la population,
contrairement à ce qui est observé en France. »

Âge de départ : le tableau des trimestres requis selon l'année de naissance


En 2009[70], la moyenne de départ à la retraite est de 61,36 ans pour les hommes et 61,68 ans pour les femmes, soit
61,52 ans pour tous. Ce chiffre est différent de l'âge de cessation d'activité, où la personne peut se retrouver au
chômage, en préretraite ou en dispense de recherche d'emploi, avec de simples indemnités de chômage. La France
était en 2005 le pays où l'on cesse de travailler le plus tôt en moyenne: 58,5 ans pour les hommes, 59,2 ans pour les
femmes[71], mais sans pour autant partir à la retraite.
Entre 60 et 65 ans, le salarié subit une décote pour années manquantes de cotisation, de 5 % (assuré né à partir de
1953) à 10 % (assuré né avant 1944) par année. Le maximum est plafonné à 25 % de sa retraite. La retraite du
Retraite en France 216

régime de base étant égale à 50 % du salaire (de base référence SS) des 25 meilleures années, le salarié ne touchera
alors que 40 % du dernier salaire.
Le salarié au chômage qui n'a pas le nombre de trimestres nécessaires à une retraite à taux plein, sans décote pour
années manquantes dépend jusqu'à son 65e anniversaire des Assedic, échéance reportée à 67 ans par la réforme 2010
des retraites. Il a droit au minimum vieillesse, l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA). Au 1er avril
2010, son montant maximum est de 708,95 € par mois pour une personne et de 1 157,46 € par mois, si elle fait vivre
deux conjoints, concubins ou pacsés.
Le nombre de trimestres requis pour obtenir une retraite à taux plein, sans décote pour années manquantes, dépend
de l'année de naissance du salarié :

Année de naissance Nombre de trimestres requis

Avant 1934 150 trimestres

1934 151 trimestres

1935 152 trimestres

1936 153 trimestres

1937 154 trimestres

1938 155 trimestres

1939 156 trimestres

1940 157 trimestres

1941 158 trimestres

1942 159 trimestres

à partir de 1943 160 trimestres

La réforme Fillon de 2003 a rallongé jusqu'à 164 trimestres la durée de cotisation :

Année de naissance Nombre de trimestres requis

1949 161 trimestres

1950 162 trimestres

1951 163 trimestres

1952 164 trimestres

Le principe d'un allongement continu de la durée de cotisation a été posé par les réformes de 2003 et 2010. Cette
durée doit être fixée par décret avant le 31 décembre de l'année au cours de laquelle les futurs retraités atteignent
l'âge de 56 ans, après consultation du Conseil d'orientation des retraites[72]. La durée de cotisation a été allongée
pour les personnes nées après 1952 :
Retraite en France 217

Année de naissance Nombre de trimestres requis

1953-54 165 trimestres

1955-56 166 trimestres

Dans le cas où le salarié souhaite partir avant d'avoir cotisé ce nombre de trimestres, sa pension de retraite sera
minorée de 1,25 % à 2,5 % par trimestre manquant selon l'année de naissance.

Notes et références
[1] Ce qui semble être le cas du second rapport de la Libération sur la croissance dirigé par Jacques Attali Voir Le Canard enchaîné du 20
octobre 2010 qui dans son article « Un rapport douloureux pour le président » écrit que le rapport
[2] Thomas Piketty, Universaliser le droit à la retraite (http:/ / www. laviedesidees. fr/ Universaliser-le-droit-a-la. html), sur le site La Vie des
idées
[3] Bruno Palier, Cahiers français 2010
[4] La Croix, « Tout savoir sur les régimes spéciaux », jeudi 18 octobre 2008
[5] Voir Régime additionel obligatoire (http:/ / www. prefon-retraite. fr/ rafp-regime-additionnel-obligatoir), sur le site prefon-retraite.fr, non
trouvé le 14 août 2013
[6] Qu’est-ce que la retraite additionnelle ? (http:/ / www. rafp. fr/ spip. php?page=article& id_article=350), sur le site de l’ERAFP
[7] sur le site de la CNAV
[8] [...] relatif à la durée d'assurance nécessaire pour bénéficier d'une pension de retraite à taux plein [...] applicable aux assurés nés en 1955
[9] Projet de loi portant réforme des retraites : Rapport, Article 4 (http:/ / www. senat. fr/ rap/ l09-733-1/ l09-733-1_mono. html#toc210) sur le
site du Sénat français
[10] Présentation de la réforme des retraites (http:/ / www. travail-solidarite. gouv. fr/ actualite-presse,42/ discours,44/
presentation-de-la-reforme-des,11980. html), par Éric Woerth le 16 juin 2010 sur le site du ministère du Travail, de la Solidarité et de la
Fonction publique
[11] Pour plus de détail, voir TEF (Tableaux de l'économe française), 2010, p. 69
[12] Laurence Lautrette, Le Droit de la retraite en France, éd. PUF Que sais-je ?, 1999
[13] Jean-François Paillard, « Les ouvriers imposent la retraite », Çà m'intéresse, , octobre 2010,
[14] Michel Pigenet, Retraites : une histoire des régimes spéciaux, ESF éditeur, 2008
[15] Gilles Pollet, Didier Renard, Genèses et usages de l'idée paritaire dans le système de protection sociale français, Revue française de science
politique, 1995, , , en ligne sur le site Persée (http:/ / www. persee. fr/ web/ revues/ home/ prescript/ article/
rfsp_0035-2950_1995_num_45_4_403558)
[16] Loi sur les retraites ouvrières et paysannes (http:/ / www. archivesdefrance. culture. gouv. fr/ action-culturelle/ celebrations-nationales/
brochure-2010/ vie-politique/ retraites), sur le site archivesdefrance.culture.gouv.fr
[17] Lois sur les retraites ouvrières et paysannes (http:/ / travail-emploi. gouv. fr/ IMG/ pdf/ Loi_sur_les_retraites_ouvrieres_et_paysannes-3.
pdf), sur le site travail-emploi.gouv.fr
[18] Avant 1945, l'origine des retraites (http:/ / www. info-retraite. fr/ ?id=origine), sur le site info-retraite.fr
[19] Vers une austérité qui ne se marrera pas (http:/ / www. marianne2. fr/ jeanfrancoiskahn/ m/ index. php?action=article& numero=135& com),
sur le site marianne2.fr du 15 mai 2010
[20] Jean-Pierre Le Crom, Les assurances sociales dans La Protection sociale sous le régime de Vichy, dir. Philippe-Jean Hesse et Jean-Pierre Le
Crom, Presses universitaires de Rennes, 2001, ,
[21] Jean-Pierre Le Crom, Les idées de la Résistance dans La Protection sociale sous le régime de Vichy, dir. Philippe-Jean Hesse et Jean-Pierre
Le Crom, Presses universitaires de Rennes, 2001, ,
[22] Jean-Pierre Le Crom, Les assurances sociales dans La Protection sociale sous le régime de Vichy, 2001,
[23] Biographie de Pierre Laroque (http:/ / www. securite-sociale. fr/ communications/ manifestation/ 07_10_24_bio_laroque. pdf), sur le site de
la sécurité sociale
[24] Jean-Pierre Rioux, La France de la Quatrième République, 1944-1952, éditions du Seuil, coll. Points, , 1980, p.118
[25] Jean-Pierre Le Crom, Les idées de la Résistance , 2001, p. 339-342
[26] Jean-Pierre Le Crom, Les idées de la Résistance , 2001, p. 343-344
[27] rapport de la cour des comptes Sécurité sociale – septembre 2010 ; chapitre III : Les compensations inter-régimes, pages 69 et s. (http:/ /
lesrapports. ladocumentationfrancaise. fr/ BRP/ 104000470/ 0000. pdf), sur le site lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr
[28] La pré-retraite (http:/ / www. insee. fr/ fr/ ffc/ docs_ffc/ ip484. pdf) Maryline Baudoin, Insee, septembre 1996
[29] [Ordonnance du 25 mars 1982, La régulation des relations de travail - Chronologie (http:/ / www. vie-publique. fr/ politiques-publiques/
regulation-relations-travail/ chronologie/ ) Direction de l'information légale et administrative, 9 novembre 2011
[30] Retraite : les trois réformes qui ont changé nos vies, par Vincent Collen, dans Les Échos, le 16 février 2010
[31] Retraite : les trois réformes qui ont changé nos vies (http:/ / www. lesechos. fr/ patrimoine/ retraite/
300410780-retraite-les-trois-reformes-qui-ont-change-nos-vies. htm) sur le site lesechos.fr
Retraite en France 218

[32] Projet de loi portant réforme des retraites : réforme des retraites, rapport (http:/ / www. senat. fr/ rap/ l02-382-1/ l02-382-12. html) sur le site
senat.fr
[33] « Il n'y a pas eu de réaction massive des salariés parce que les gens qui devaient partir en retraite entre 1995 et 2000 avaient commencé à
travailler tôt, vers 16-17 ans, parfois avant, souvent sans interruption due au chômage, et savaient qu'ils pourraient compter sur 38 ou 39 ans
de cotisation au moment d'arriver à 60 ans, selon Vlady Ferrier, représentant CGT au Conseil d'orientation des retraites » La réforme Balladur,
bombe à retardement, par Murielle Grémillet, Libération du 21 décembre 2000 La réforme Balladur, bombe à retardement - Conséquence du
calcul sur les vingt-cinq meilleures années : des pensions amputées. (http:/ / www. liberation. fr/ evenement/
0101357857-la-reforme-balladur-bombe-a-retardement) sur www.liberation.fr
[34] Dossiers d'actualité : les réformes des retraites de 1993 à 2008, sur Viepublique.fr (site appartenant au gouvernement)
[35] Mot des présidents (http:/ / www. fondsdereserve. fr/ spip. php?article1), sur le site fondsdereserve.fr
[36] Et le Fonds de réserve pour les retraites ? (http:/ / www. retraite. net/ fonds-reserve-retraite,a159. html), sur le site retraite.net du 9 janvier
2008
[37] Le financement exsangue (http:/ / www. senat. fr/ rap/ r00-retraites/ r00-retraites2. html), sur le site senat.fr
[38] "Retraites : Woerth veut taper dans le Fonds de réserve", par Associated Press, le 10 juin 2010
[39] "Retraites : le Fonds de réserve utilisé", Le Figaro du 16 juin 2010
[40] Retraites: Woerth veut taper dans les fonds de réserve (http:/ / tempsreel. nouvelobs. com/ actualite/ social/ 20100610. FAP3454/
retraites-woerth-veut-taper-dans-le-fonds-de-reserve. html), sur le site tempsreel.nouvelobs.com
[41] AG2Rlamondiale et vous n°2 d’automne 2002
[42] Une nouvelle réforme des retraites en discussion au ministère du Travail (http:/ / www. lemonde. fr/ web/ articleinteractif/
0,41-0@2-3224,49-1028089@51-1027323,0. html), Le Monde, 27 mars 2003
[43] La réforme des régimes spéciaux (http:/ / www. gouvernement. fr/ gouvernement/ regimes-speciaux-publication-des-decrets), sur le site
gouvernement.fr
[44] La réforme des retraites 2008 (http:/ / www. cfdt-retraites. fr/ La-reforme-des-retraites-2008-et), sur le site de la CFDT
[45] Rapport du 14 avril 2010 (http:/ / www. cor-retraites. fr/ article368. html), Conseil d'orientation des retraites
[46] « Retraites: des projections alarmantes, qui ne mettent personne d'accord », par AFP, sur le site de L'Express, le 14 avril 2010
[47] retraites : des projections alarmantes qui ne mettent personne d'accord (http:/ / www. lexpress. fr/ actualites/ 1/
retraites-des-projections-alarmantes-qui-ne-mettent-personne-d-accord_884600. html), sur le site lexpress.fr
[48] Document d'orientation du gouvernement sur la réforme des retraites (http:/ / www. retraites2010. fr/ actualites/
document-d’orientation-du-gouvernement-sur-la-reforme-des-retraites), sur le site retraites2010.fr
[49] Réforme des retraites : une impérieuse nécessité (http:/ / www. lemouvementpopulaire. fr/ enjeux/
Reforme-des-retraites-une-imperieuse-necessite-3881. html), sur le site de l'UMP
[50] L’ensemble des mesures d’augmentation de la durée d’activité et des recettes permettront de remettre les régimes de retraite à l’équilibre en
2018. Les déficits accumulés durant cette période seront intégralement transférés à la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), qui
aura la propriété des actifs et des ressources du Fonds de réserve des retraites. Le FRR restera le gestionnaire de ces actifs et de ces ressources,
pour le compte de la CADES
[51] Retraites : l'allongement de la durée de cotisation désormais officiel (http:/ / www. lemonde. fr/ politique/ article/ 2011/ 08/ 02/
retraites-l-allongement-de-la-duree-de-cotisation-desormais-officiel_1555518_823448. html#xtor=AL-32280270), Le Monde, 2 août 2011
[52] Avant-projet de réforme des retraites (http:/ / www. retraites2010. fr/ le-projet-de-loi), sur le site retraites2010.fr
[53] Pourquoi la réforme des retraites est injuste : démonstration en chiffres (http:/ / eco. rue89. com/ 2010/ 10/ 21/
pourquoi-la-reforme-des-retraites-est-injuste-demonstration-en-chiffres-172486?page=0#comment-1864873), sur le site eco.rue89.com du 21
octobre 2010
[54] Le régime de retraite complémentaire (http:/ / www. associations. gouv. fr/ article. php3?id_article=662& var_recherche=retraites+
complémentaires), sur le site associations.gouv.fr
[55] La retraite du président de la République (http:/ / www. linternaute. com/ actualite/ politique/ retraites-politiques/ president-2. shtml), sur le
site linternaute.com
[56] Retraites : la réforme suspendue (pour les parlementaires) (http:/ / www. rue89. com/ 2010/ 10/ 16/
la-reforme-des-retraites-est-suspendue-pour-les-parlementaires-171534), sur le site rue89.com
[57] AMENDEMENT N° 249 (http:/ / www. assemblee-nationale. fr/ 13/ amendements/ 2770/ 277000249. asp), sur le site
assemblee-nationale.fr
[58] Je suis invalide / inapte au travail (https:/ / www. lassuranceretraite. fr/ cs/ Satellite/ PUBPrincipale/ Salaries/ Droits-Cas-Par-Cas-Salaries/
Evenements-Vie-Professionnelle/ Invalide-Inapte?packedargs=null), sur le site lassuranceretraite.fr, consulté le 15 mai 2013
[59] http:/ / fr. wikipedia. org/ w/ index. php?title=Retraite_en_France& action=edit
[60] TEF (Tableaux de l'économe française), 2010, p. 69
[61] Les retraites en France et à l'étranger, 7 indicateurs clés (http:/ / www. oecd. org/ document/ 56/
0,3343,fr_2649_34757_44970488_1_1_1_37419,00. html), OCDE
[62] Part des dépenses de pensions dans l'Union européenne (http:/ / www. insee. fr/ fr/ themes/ tableau. asp?reg_id=98&
ref_id=CMPTEF04568), sur le site insee.fr
[63] Les Comptes de la protection sociale en 2008, études de la DREES n°733, juillet 2010 (http:/ / www. sante-sports. gouv. fr/ IMG/ pdf/
er733. pdf), sur le site sante-sports.gouv.fr
Retraite en France 219

[64] attention, les chiffres qui suivent n'étant pas issu de la même source ni produit à la même date, des incohérences sont susceptibles d'exister.
[65] pensions 2008 - rapport annuel de performance (http:/ / www. performance-publique. gouv. fr/ farandole/ 2008/ rap/ pdf/
DRGNORMALMSNYD. pdf), sur le site performance-publique.gouv.fr
[66] agirc-arrco chiffres clés 2008 (http:/ / www. agirc-arrco. fr/ fileadmin/ agircarrco/ documents/ reperes/ livret_chiffres_Agirc_et_arrco. pdf),
sur le site agirc-arrco.fr
[67] Principaux résultats du régime de retraite complémentaire Arrco (http:/ / www. agirc-arrco. fr/ qui-sommes-nous/ chiffres-cles/ #c575), sur
le site agirc-arrco.fr
[68] Dispositifs d'épargne retraite au 31 décembre, commentaires (http:/ / www. insee. fr/ fr/ themes/ tableau. asp?reg_id=0&
ref_id=NATTEF04570), sur le site insee.fr
[69] Retraites 2010 : régler l'urgence, refonder l'avenir (http:/ / www. senat. fr/ rap/ r09-461-1/ r09-461-11. html), sur le site senat.fr
[70] Le régime général de retraite (http:/ / www. cnav. fr/ pdf/ principaux_chiffres_francais_2009_regime_general_complet. pdf), CNAV
[71] L'Europe dans la mondialisation, page 44, (http:/ / www. strategie. gouv. fr/ IMG/ pdf/
EuropedanslaMondialisation-RecueildedonneesCAS221107-FINAL. pdf), colloque du Centre d'analyse stratégique, novembre 2007
[72] La génération 1955 devra valider 166 trimestres pour une retraite à taux plein (http:/ / www. thompouss. fr/ actualites/
la-generation-1955-devra-valider-166-trimestres-pour-une-retraite-a-taux-plein), sur le site thompouss.fr
220

3.3.2 - Régimes

Caisse nationale de l'assurance maladie des


travailleurs salariés
Pour les articles homonymes, voir CNAM.
Basée à Paris, la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS ou CNAM) définit,
au plan national, la politique de l’assurance maladie en France et pilote les organismes chargés de la mettre en œuvre,
notamment les 101 Caisses primaires d'assurance maladie (CPAM).

Historique
La Caisse nationale a été créée dans le cadre de l’ordonnance de 1967 qui instaure une séparation de la Sécurité
sociale en branches autonomes : maladie (CNAMTS), famille (CNAF) et vieillesse (CNAV).

Statut
La CNAMTS est un établissement public national à caractère administratif jouissant d'une personnalité juridique et
d'une autonomie financière. Elle agit sous la double tutelle du ministère s'occupant de la Sécurité sociale et du
ministère de l'économie et des finances.

Missions
La réforme de l’assurance maladie d’août 2004 a renforcé et complété les responsabilités de la CNAMTS, notamment
dans l’optimisation du fonctionnement du système de soins. Aujourd’hui, les principales missions de la CNAMTS
sont :
• définir les orientations, les principes et les objectifs qui guident son action et celle de l'Assurance maladie en
général, et en assurer la mise en œuvre ;
• assurer la mise en œuvre des accords « conventionnels » passés entre l'Union nationale des caisses d'assurance
maladie (Uncam) et les syndicats représentatifs des différentes professions de santé, notamment pour la mise en
place du parcours de soins coordonnés ;
• développer la maîtrise médicalisée des dépenses de santé ;
• définir et promouvoir la prévention de la maladie, des accidents du travail et des maladies professionnelles ;
• organiser et diriger le service médical du régime général d'assurance maladie ;
• déterminer et coordonner l'activité des organismes des branches maladie et accidents du travail - maladies
professionnelles du régime général (Caisses primaires d'assurance maladie, Caisses d'assurance retraite et de la
santé au travail (CarSat, ex CRAM), n