LA VOLUNTAD EN LOS

ACTOS ADMINISTRATIVOS

1
 El acto administrativo como
sentencia
■ Para sustraer del conocimiento de los jueces
ordinarios y confiar al Consejo de Estado la
resolución de controversias entre la
Administración y los particulares
■ Un catálogo de actos no sujetos a la jurisdicción
judicial
■ Criterio casuístico
■ Una sentencia del Tribunal de Conflictos
entendió que era toda operación efectuada por
agentes públicos con fondos del Tesoro 2
 EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO DECLARACIÓN
DE VOLUNTAD

■ Para la doctrina alemana de principios del S. XX

sería una declaración de voluntad que realiza un
órgano de la Administración con sometimiento
al Derecho Administrativo y productora de
efectos jurídicos
■ Para algunos sería una especie de acto jurídico
■ Gran influencia de esta teoría en la Europa
continental y Latinoamérica 3
 CRÍTICAS A LA TEORÍA DE LA DECLARACIÓN

■ De aceptarse: el acto administrativo se traduciría en una decisión

del Estado, configuradora de derechos, originada y expresada
libremente

■ Pero no hay tal libertad o autodeterminación para la Administración

porque se encuentra sometida al Derecho

■ El acto administrativo no es producto de la voluntad del funcionario

■ El acto administrativo no es el paralelo del acto jurídico de Derecho

Privado. Expresa una potestad tasada por el ordenamiento jurídico

■ En el acto administrativo no hay una configuración creadora

4
 RESPUESTAS A LASCRÍTICAS
A LA TEORÍA DE LA DECLARACIÓN

■ No se pretende confundir voluntad psíquica con voluntad orgánica

■ Pero los órganos están compuestos por personas humanas

■ Es presupuesto para la exteriorización de la voluntad orgánica

estatal que el impulso parta de la voluntad psíquica del sujeto que
ejerce la titularidad del órgano

■ Los vicios que afecten la voluntad interna podrán trasladarse a la

voluntad orgánica

■ No puede negarse el papel creador del operador jurídico cuando la

actividad trasunta ejercicio de discrecionalidad
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 LA TEORÍA DE LA DECLARACIÓN EN LA LNPA (a)

■ No menciona a la voluntad como requisito esencial en su art. 7.

■ Pero el art. 14, inc. a) fulmina con la nulidad absoluta e insanable al

acto administrativo en el que la voluntad haya sido excluida por
error esencial, dolo en cuanto se tengan por existentes hechos
inexistentes o falsos, violencia física o moral ejercida sobre el
agente o simulación absoluta.

■ Desde una postura no declaracionista la prevision sería superflua

(FIORINI)

■ Para otros sería un requisito presupuesto (MARIENHOFF,

COMADIRA, BALBÍN), un elemento que se integra con el resto de
elementos (ESCOLA) o que se subsume en ellos (CASSAGNE, 6
 LA TEORÍA DE LA DECLARACIÓN EN LA LNPA (b)

■ La Comisión Redactora afirmó haber seguido a MARIENHOFF en el

Título III

■ Pero parece haberse apartado en este punto.

■ Uno de sus integrantes (ESCOLA) consideraba, siguiendo a

BIELSA y a SAYAGUÉS LASO, a la voluntad como elemento
esencial

■ Para otro de los redactores (COZZI) la inclusión de la voluntad se

debió a la intención de prever todos los casos en los que el acto
administrativo podía resultar nulo.

7
 ERROR EN EL ACTO
ADMINISTRATIVO (a)
Problema respecto a la
LA LNPA no lo define, por
“esencialidad”
lo que su concepto termi-
Es aplicable la noción
nológico es aplicable
civilista?

■ Para BIELSA al igual que en el Derecho Privado, el dolo

puede referirse al sujeto o persona, al objeto o a la
causa
■ En idéntico sentido DIEZ, aclarando que debía recaer
sobre la parte reglada
■ Para MARIENHOFF es aplicable, pero se trata de una
cuestión de hecho
■ Según CASSAGNE el criterio estriba en la gravedad: de
haberlo conocido la Administración no lo hubiese dictado
o lo habría dictado con otro contenido
8
 ERROR EN EL ACTO
ADMINISTRATIVO (b)
Problema respecto a la
“esencialidad”
Es aplicable la noción
civilista? (art. 267 CCyC)

■ HUTCHINSON (enrolado en una corriente objetivista)

sostiene que el error al que se refiere el art. 14 LNPA no
es un vicio de la voluntad, sino de la declaración
externa. La discordancia entre voluntad real y declarada
debe surgir objetivamente. Si el error es esencial el acto
será nulo.

■ Según COMADIRA, no es aplicable el criterio civilista y

el error esencial está referido a los supuestos de
exclusión o afectación grave de un elemento esencial
del acto. 9
 ERROR EN EL ACTO
ADMINISTRATIVO (c)
ERROR DE DERECHO

■ La regla de la inexcusabilidad del error de derecho (art.

8° del CCyC) se invierte en relación al acto
administrativo pues la Administración debe ajustarse a la
juridicidad y tutelar el interés público

■ Pero el error de derecho carecerá de autonomía y

aparecerá subsumido en la causa o en el objeto

10
 ERROR EN EL ACTO
ADMINISTRATIVO (d)
JURISPRUDENCIA

■ La CSJN ha admitido el error, en conexión con la

estabilidad del acto, aunque no ha establecido cuándo
debe considerárselo esencial

■ También lo asimiló a la incompetencia cuando “superaba

lo meramente opinable en cuanto a las normas del caso”

■ En otro caso revocó la resolución que tenía por no

habilitada la instancia por cuanto la Administración había
inducido a error al particular
11
 ERROR EN EL ACTO
ADMINISTRATIVO (e)
DICTÁMENES DE LA PTN

■ La PTN ha considerado que una resolución está viciada

por error “esencial” en la causa cuando de haber
conocido con exactitud la Administración los hechos le
hubiese dado un contenido distinto (en el caso, hubiese
incluido al peticionante)

■ En cuanto al error de derecho, distinguió: 1) la

posibilidad de revocar por nulo el acto en sede
administrativa vinculándolo con la causa y; 2)
anulabilidad del acto que mencionaba erróneamente el
derecho aplicable o aplicaba una norma de texto
confuso y pasible de varias interpretaciones 12
 DOLO EN EL ACTO LA LNPA PARECE
ADMINISTRATIVO (a) LIMITAR-
LO (…en cuanto se tengan
como existentes hechos o
antecedentes inexistentes
o falsos”)
■ BIELSA: es un vicio de la voluntad. No es importante.

■ FIORINI, COMADIRA: Aplicable la noción civilista como

vicio que se introduce para desviar la voluntad del
proceso y una forma de error provocado.

■ DIEZ también aplica el criterio privatista con 2

excepciones: 1) el dolo recíproco invalida el acto y; 2) no
es necesario que se produzca un daño importante

13
 DOLO EN EL ACTO LA LNPA PARECE
ADMINISTRATIVO (b) LIMITAR-
LO (…en cuanto se tengan
como existentes hechos o
antecedentes inexistentes
o falsos”)
■ ESCOLA: También aplica los criterios civilistas.

■ MARIENHOFF: Trasladable la noción civilista, excluye el

dolo recíproco. Puede dar lugar a nulidad relativa si el
acto cuenta con todos los elementos necesarios. Si da
como existentes hechos o antecedentes de hecho falsos
en acto es nulo por carecer de causa.

■ CASSAGNE también aplica el concepto privatista. El

dolo debe ser grave y determinante de la acción
semejante al dolo principal) y el acto es siempre nulo
por razones de moralidad. 14
 DOLO EN EL ACTO LA LNPA PARECE
ADMINISTRATIVO (c) LIMITAR-
LO (…en cuanto se tengan
como existentes hechos o
antecedentes inexistentes
o falsos”)
■ HUTCHINSON: Objetivista: en la LNPA el fundamento
del vicio del dolo es la razón objetiva de la carencia de
presupuestos de hecho, que engloba al error.

La impugnación por el dolo contiene la afirmación del error en

relación al hecho sobre el cual pretendía generarse el engaño.

■ COMADIRA: entiende aplicable a la LNPA la

interpretación de FIORINI.

15
 DOLO EN EL ACTO
ADMINISTRATIVO (d) ALGUNAS CARACTERISTI-
CAS PARTICULARES DEL
DOLO EN EL ACTO ADMI-
NISTRATIVO

■ La fórmula del art. 14, inc. a) en la LNPA restaría

autonomía al dolo, pues se confundiría con la causa.

■ Pero el dolo puede darse con autonomía y sin

subsunción en otros requisitos del acto administrativo y
no solo en relación a los antecedentes de hecho.

■ Sería incoherente con la recepción amplia del “error

esencial” pues se trata de un “error provocado”

16
 DOLO EN EL ACTO
-DIFICULTADES
ADMINISTRATIVO (e) PROBATORIAS
-EFECTOS
-DIRECTO E INDIRECTO
-JURISPRUDENCIA
■ Como es un vicio que discurre en la psiquis del agente,
no se presentará en forma manifiesta y dependerá de
juzgamiento. Se admitirán todo tipo de pruebas
(indiciarias)

■ El acto será nulo de acuerdo a la importancia del

engaños y según las reglas del CCyC.

■ Podrá provenir del órgano activo decisor (dolo directo) o

de los órganos internos preparatorios (dolo indirecto) o
de una connivencia entre el decisor y un tercero.
17
■ Sólo en contados fallos (dolo del administrado).
 VIOLENCIA EN EL ACTO
ADMINISTRATIVO (a)
Vicio de la voluntad que
afecta
la libertad en el querer del ór-
gano individuo decisor
Suscita menos problemas
porque la LNPA habla de
“violencia física o moral
ejercida sobre el agente”

■ BIELSA considera aplicables las reglas del

derecho común, pero si el funcionario dicta un
acto bajo violencia, el mismo es válido si hay
conformidad con la ley.

■ DIEZ considera extrapolable la noción civilista

de violencia moral y cuando el agente dicta el
acto sin considerar el interés público, es nulo. Si
media violencia física el acto no pertenece a la18
Administración y es nulo
 VIOLENCIA EN EL
ACTO ADMINISTRATIVO (b)

■ ESCOLA sostiene que la decisión del

funcionario afectada por violencia no es
eficaz. Igual que BIELSA, si el acto es
regular en el resto de sus elementos y
satisface el interés público es válido.
Distingue actividad reglada y discrecional.

■ MARIENHOFF considera relevante la

violencia siempre (actividad reglada y
discrecional). El acto es nulo por afectarse
el interés público.

■ CASSAGNE opina que siempre es nulo 19

(desorden administrativo, inmoralidad)
 VIOLENCIA EN EL
ACTO ADMINISTRATIVO (c)

■ HUTCHINSON sigue a MARIENHOFF y a

CASSAGNE, aunque encuentra el
fundamento invalidante en una
“apropiación” de la Administración. Será
distinto si se trata de actividad reglada o
discrecional.

■ COMADIRA, como ESCOLA, entiende que

sólo tendrá relevancia si afecta a todos o
alguno de sus elementos esenciales.
Advierte sobre la diferencia entre actividad
reglada y discrecional y las consecuencias
penales.
20
 VIOLENCIA EN EL
ACTO ADMINISTRATIVO (d)

■ La LNPA permite aplicar analógicamente

las normas del CCyC.

■ La violencia ejercida sobre el funcionario

por un tercero para lograr la emisión de un
acto y darle un contenido distinto, excluirá
la voluntad del funcionario y deberá ser
considerado nulo. Pero el vicio se
subsumirá en la causa o el objeto.

■ Si la violencia es ejercida por la

Administración sobre un tercero el acto
también será nulo y el vicio autónomo. 21
 VIOLENCIA EN EL
ACTO ADMINISTRATIVO (e)

■ Existen antecedentes jurisprudenciales de

pedidos de reparación de perjuicios
sufridos por particulares por el accionar de
la última dictadura militar. En todos los
casos se invocó (aunque no siempre
prosperó) la existencia de violencia moral o
ambiental y la imposibilidad de acceso a la
jurisdicción

■ La PTN tuvo por acreditada la violencia

moral en supuestos en los que un agente
renunciaba sin motivo al cargo o era
retrogradado a un nivel inferior con
reducción del sueldo. 22
 SIMULACIÓN EN EL
ACTO ADMINISTRATIVO (a)

■ De manera similar a lo que ocurre en el

derecho privado, el acto administrativo
simulado es aquel que tiene una apariencia
distinta de la realidad.

■ El problema que se presenta es si el

sentido de “nulidad absoluta” de la LNPA
es asimilable al civil.

■ Para MARIENHOFF la diferencia está dada

en que:
1) en la simulación absoluta el acto carece de elementos
esenciales y es nulo de nulidad absoluta
23
 SIMULACIÓN EN EL
ACTO ADMINISTRATIVO (b)
2) En la relativa la Administración mediante expresiones
aparentes estaría sustituyendo o reemplazando situaciones
verdaderas. Se viciaría el objeto del acto y la finalidad. Pero el
acto es anulable de nulidad relativa porque los elementos
existen, pero viciados.

■CASSAGNE comparte esta distinción, considera que

es un vicio propio del acto y admite la simulación
lícita.

■HUTCHINSON entiende que la simulación revela

siempre un fin distinto al aparente y se subsume en
la desviación de poder
■COMADIRA estima que el acto simulado es siempre
inválido. Depende del grado de afectación de sus
elementos si la nulidad es absoluta o relativa 24
 SIMULACIÓN EN EL
ACTO ADMINISTRATIVO (c)
■El texto legal se limita a la “simulación absoluta” y
puede deberse al error de MARIENHOFF al
caracterizar la simulación absoluta y relativa
■Pero el acto administrativo (al igual que el de
derecho común) podrá estar viciado de nulidad
absoluta (una total ficción) o relativa (se encubre el
verdadero carácter del acto bajo la apariencia de
otro). En ambos casos la nulidad será absoluta, salvo
que el vicio no tenga trascendencia o se trate de
simulación lícita.
■La acción ejercida entre partes siempre será
procedente, sin las limitaciones privatistas.
■Por la posición que ocupa el órgano frente a la
Administración no siempre será necesario el 25
concierto simulatorio. En otros casos si (órganos
 DOLO, SIMULACIÓN, DESVIACIÓN
DE PODER
■ EXISTE UNA
SINERGIA
ENTRE LOS VICIOS

La simulación El artículo 7°, inc. f) de la En consecuencia: la

guarda LNPA establece que el desviación de poder
conexión acto no debe perseguir está vinculada con el
con el dolo “encubiertamente” otros dolo y la simulación
fines públicos o privados

26
 ES APLICABLE LA LESIÓN JURÍDICA?
MARIENHOFF la
■ considera invocable
por parte del adminis-
trado frente al E

MARIENHOFF sostiene que: CSJN: si bien no la aplicó

El Estado podría
En caso de necesidad el E tampoco la consideró
alegar:
puede recurrir a la Inadmisible:
-Necesidad
expropiación, -“O.C.A. c/SIDE” (1998)
-Debilidad
ocupación temporánea anormal -JNG c/Frigorífico La
psíquica
o requisición Estrella
-Inexperiencia?
Tampoco debilidad psíquica o (2005)
inexperiencia por sus riguro-
sos controles internos
27