La Argentina y el desarrollo económico en el siglo XXI

¿Cómo pensarlo? ¿Qué tenemos? ¿Qué necesitamos?

José María Fanelli

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Dedicatoria:

A la Fundación OSDE por muchos años de apoyo a la investigación en economía

A Omar por el impulso para escribirlo y la motivación intelectual

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 Introducción
Enfoque y Contenido
Primera Parte
Un marco conceptual para pensar los problemas del desarrollo

Capítulo 1. Cooperación, conflicto y organizaciones

Capítulo 2. Anatomía del sistema económico y desarrollo

Capítulo 3. Software y fallas de cooperación

Capítulo 4. Hardware y crecimiento económico

Segunda Parte
La Argentina y el desarrollo: ¿Dónde estamos parados?

Capítulo 5. Crecimiento y estabilidad macroeconómica

Capítulo 6. Desarrollo humano y distribución del ingreso

Tercera Parte
El hardware: ¿Qué recursos tenemos? ¿Para qué los usamos?

Capítulo 7. Recursos naturales, geografía y población

Capítulo 8. Capital físico, capital humano y progreso técnico

Capítulo 9. Estructura productiva: heterogeneidad y competitividad

Capítulo 10. Transformación estructural y sectores productivos

Cuarta Parte
El software en acción: estado y mercado
Capítulo 11. Mercados y disfuncionalidad: Trabajo y Finanzas

Capítulo 12. El Estado y las políticas económicas

Conclusión
Reflexiones finales sobre los desafíos del siglo XXI:
¿Volvió el futuro o más de lo mismo?

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 Introducción

Enfoque y contenido
El propósito de este libro es analizar el sistema económico de la Argentina con la
intención de contribuir a la reflexión sobre estrategias para promover el desarrollo.
Consideramos que habrá cumplido con su cometido si resulta útil para alimentar un
debate público orientado a construir consensos amplios sobre marcos institucionales y
políticas públicas que sean funcionales para instalar un proceso de crecimiento
sostenido con inclusión social, democracia y afianzamiento de la calidad institucional.

Los debates sobre políticas públicas para el crecimiento y la inclusión involucran a

actores políticos, económicos y sociales de extracción diversa y que actúan en ámbitos
institucionales y organizacionales que pueden tener características muy diferentes.
Tomando en cuenta este hecho, hemos escrito el libro de forma que pudiera ser leído
por un público amplio.

Nuestra estrategia para facilitar la lectura de los no especialistas fue estructurar un texto
auto-referenciado. Se incluye tanto la información sobre la economía argentina que se
requiere para discutir la cuestión del desarrollo como los conceptos de economía que
son relevantes para interpretar esa información. La primera parte del libro está dedicada
a desarrollar un marco conceptual que presenta de manera concisa y ordenada los
conceptos de economía que se necesitan para discutir las cuestiones de crecimiento y
desarrollo. El concepto central, que actúa como pívot, es el de sistema económico. En
las tres partes restantes del libro, se analiza la economía argentina y se organiza la
exposición aplicando la noción de sistema económico presentada en el marco
conceptual de la primera parte. En esas tres partes se presenta gran cantidad de
información sobre los recursos materiales, la estructura productiva, los mercados y
organizaciones, el sector público, la inserción internacional y las variables sociales del
país.

Probablemente el lector podrá pensar, en una primera aproximación, que la primera

parte conceptual es algo extensa tratándose de un libro sobre economía aplicada. Pero
hemos preferido incrementar la extensión cuando ello era necesario para presentar los
argumentos de forma más clara. En este sentido se trata tanto de un libro donde lo
conceptual tiene tanto peso como la evidencia que se analiza. Por ello hemos puesto en
el título “¿cómo pensarlo?” al referirnos al desarrollo argentino. Creemos que el tiempo
que se invierta en leer la primera parte reportará altos beneficios en términos de una
comprensión más profunda del funcionamiento y los desafíos que enfrenta el sistema
económico argentino. En este sentido, vale subrayar que el marco conceptual sintetiza
una gran cantidad de bibliografía muy actualizada y de alta relevancia sobre los temas,
que frecuentemente es desconocida fuera del ámbito de los especialistas. A lo largo de
la exposición se hace referencia a esa bibliografía para quienes deseen profundizar.

Los marcos institucionales y las políticas públicas son el resultado, en última instancia,
de la interacción política de los actores sociales involucrados y, difícilmente, esas
políticas se adoptan e implementan a partir de una agenda escrita en un libro o
siguiendo las indicaciones de un gabinete de investigaciones en economía. Pero es
nuestro convencimiento que si los problemas económicos se plantean con rigurosidad
analítica y en base a información sistematizada, la discusión sobre las metas, el diseño y

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la implementación de políticas públicas se facilita enormemente y aumenta la
probabilidad de que la calidad de esas políticas mejore.

1. Sobre el enfoque

Hay cuatro dimensiones del enfoque que se utiliza aquí que es necesario destacar. La
primera se refiere a la concepción del desarrollo. Si bien el centro de atención del libro
son las variables económicas y la identificación de los factores que pueden actuar
restringiendo o promoviendo el crecimiento, nuestra aproximación al tema trata de
evitar el economicismo. En particular, nuestro enfoque tiene muy en cuenta que el
crecimiento es una condición necesaria para el desarrollo pero no es una condición
suficiente. En línea con la literatura teórica y el enfoque aplicado que aportan los
reportes anuales las Naciones Unidas para medir el desarrollo humano, nuestro estudio
distingue claramente entre desarrollo y crecimiento y pone especial cuidado en evaluar
las interacciones entre ambos. Así, si bien al estudiar los factores que determinan el
crecimiento el énfasis estará puesto en la evolución del ingreso per capita, al evaluar las
implicancias para el desarrollo tomaremos en cuenta variables que tienen que ver con la
dimensión social, política e institucional. Este enfoque es consistente con la evidencia
disponible: mientras la trayectoria histórica de los países avanzados indica que no
habrían podido alcanzar el nivel de desarrollo que hoy muestran sin crecimiento
sostenido, se puede también señalar una gran cantidad de casos en los cuales el
crecimiento no se tradujo en desarrollo y finalmente abortó, por estar ausentes avances
en la dimensión de lo social, lo institucional y lo político. América Latina ofrece varios
ejemplos (Fanelli 2008).

La segunda característica del enfoque es que coloca a la acción colectiva y las

instituciones en el centro de la escena. Se concibe el desarrollo como una tarea colectiva
que involucra movilizar y utilizar los recursos de la sociedad para el logro de metas
compartidas. La acción colectiva alimenta el desarrollo porque las capacidades
individuales se potencian a través de la cooperación. Pero no hay cooperación sin que
aparezcan dificultades de coordinación y conflictos entre las partes que, cuando no se
solucionan, frustran los intentos de actuar colectivamente. Esto es lo que explica que las
instituciones ocupen un lugar central en nuestro análisis: la función esencial de ellas es
proveer reglas de juego para coordinar las acciones y procesar los conflictos. Resultará
natural, por lo tanto, que a lo largo de este estudio vayamos marcando la influencia
crítica que tiene la calidad de las instituciones sobre dimensiones centrales del
desarrollo como la iniciativa privada y la innovación, la resolución de conflictos de
interés, la oferta de bienes públicos, la lucha contra la exclusión y la creación de
condiciones propicias para la movilidad social. Un sistema económico que cuenta con
instituciones de calidad, al resolver conflictos y coordinar con mayor efectividad, tiene
mayor probabilidad de capturar y explotar las oportunidades de crecimiento que se
presenten en el ámbito local y global así como una mayor capacidad para responder
eficazmente ante la ocurrencia de shocks agregados, que suelen no sólo afectar al
crecimiento sino también al empleo, la distribución del ingreso y la estabilidad político-
institucional.

La tercera característica del enfoque es que se considera que desarrollo y democracia

están indisolublemente ligados. Esto está íntimamente ligado con el punto anterior: las
instituciones económicas difícilmente son mejores que la política que los crea. El
sistema político es el encargado de generar los consensos básicos en el plano de las

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ideas, los valores y las políticas que se necesitan para instaurar un conjunto de reglas de
juego para la economía que sean aceptadas como legítimas por la sociedad en su
conjunto, respetadas en la práctica y funcionales para crear un clima de confianza mutua
en las interacciones de los actores económicos entre sí y con el gobierno. Cuando las
reglas de juego y las políticas públicas se deciden sólo en función de intereses
específicos o la población no tiene información y comprensión adecuadas respecto de
cómo esas reglas y políticas afectan la evolución del bienestar, usualmente resultan
inestables: o bien se terminan revirtiendo o bien al implementarse no logran sus
objetivos por la resistencia de los actores afectados. Hay que considerar, en este sentido,
que si la sociedad es democrática, la transparencia y el bien común siempre tienen un
rol: no es consistente esperar que la ciudadanía cuente con el poder del voto y,
simultáneamente, no cuente con el poder de informarse e influir sobre las políticas que
la afectan1. Cuando los debates se expresan en el parlamento y la prensa y no en
cenáculos de intereses económicos o políticos específicos, se hace necesario plantear las
políticas públicas sectoriales tomando en cuenta las consecuencias para los intereses
generales de la población. Cuando la perspectiva es la del bien común, la obligación de
mirar el bosque y no sólo los árboles es una condición ineludible.

La última dimensión a resaltar de nuestro enfoque es su carácter sistémico. La

construcción de instituciones y el diseño de políticas son procesos complejos, que
requieren de escenarios políticos apropiados para negociar y compatibilizar intereses y
visiones particulares sin hacer peligrar el objetivo común del desarrollo. De más está
decir que intentar un análisis integral de esos procesos nos llevaría bastante más allá de
las fronteras de la economía. Creemos, sin embargo, que el análisis económico puede
ayudarnos a avanzar un buen trecho si adoptamos una visión sistémica de la economía.
Eso es, una visión de la economía como un sistema cuyo propósito es organizar las
actividades de producción, distribución y consumo y que, para su funcionamiento, no
sólo demanda recursos y tecnología sino, también, reglas de juego institucional y
organizaciones adaptadas eficientemente al contexto socio-político específico en que el
sistema está inserto.

Por supuesto, si estamos llamando la atención sobre las instituciones y las políticas en
las primeras páginas del libro es porque consideramos que las dificultades para procesar
conflictos y transparentar las políticas públicas a través de un debate amplio han sido
obstáculos de peso en el camino de la Argentina hacia el desarrollo. Un obstáculo de
gran relevancia para avanzar en el debate económico ha sido la dificultad para extraer
las implicaciones correctas de la premisa básica que dice que en una sociedad
democrática, la política no debe ser tributaria de los intereses económicos. Aceptar esta
premisa no implica que la política pueda operar sin considerar las restricciones que
impone la economía. Extraer esa implicación es incurrir en el pecado de voluntarismo.
Pero, obviamente, tomar en cuenta esas restricciones tampoco nos lleva a afirmar que
las decisiones políticas deban dar prioridad sistemáticamente a la eficiencia o la
velocidad del crecimiento, sin observar las consecuencias sobre la inclusión o las
oportunidades de movilidad social de cada grupo. Siempre existirán, en definitiva,
conflictos de objetivos, como los que plantea la clásica dicotomía entre eficiencia y

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Por supuesto, existen economías que crecen en un contexto no democrático, como es el caso actual de la China. Y
también existen casos en que la democracia no informa confiablemente, como ocurre con el INDEC en la Argentina.
Hay muchas maneras de no ser democrático pero una sola que es compatible con el voto y las prácticas de la
democracia.

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distribución, y la forma democrática de encarar esos dilemas es recurrir a la deliberación
pública y la búsqueda de consensos. Para esto último es vital contar con información y
conocimientos sobre la disponibilidad de recursos y el funcionamiento del sistema
económico. Este libro se propone realizar un aporte en relación con esto.

2. La Argentina, el crecimiento y el desarrollo: ¿Cuál es el problema?

El régimen de la Primera Globalización, que reinó en la economía internacional hasta la

crisis del treinta, fue benigno para la Argentina. El satisfactorio desempeño de su
economía en el período que va desde las últimas décadas del siglo XIX hasta la crisis
del treinta le permitió al país explotar sus recursos naturales, atraer inmigrantes y
acumular una cantidad apreciable de capital físico y humano. Esto potenció
tempranamente el desarrollo y ubicó a la Argentina entre las naciones más ricas. Por
ello se esperaba que, luego de terminada la Segunda Guerra, el país retomaría la senda
del crecimiento con el mismo ímpetu que había mostrado durante la Primera
Globalización. Esa expectativa, no obstante, no sería corroborada por los hechos. Bajo
el régimen de Bretton Woods –que rigió internacionalmente luego de la Segunda Guerra
y hasta mediados de los setenta– el crecimiento del país fue muy mediocre, lo que le
hizo perder posiciones en el concierto de las naciones.

A mediados de los setenta, el régimen de Bretton Woods dejó pasó a la Segunda

Globalización. Pero bajo el nuevo régimen internacional la evolución de la economía
argentina no mejoró. En realidad empeoró debido a la recurrencia de crisis
macroeconómicas profundas. El país experimentó colapsos de magnitud en 1975; 1981;
1989 y 2001; esto es, un colapso cada seis años y medio en promedio. Estas crisis
tuvieron consecuencias muy severas sobre la capacidad de crecimiento del país y,
particularmente, sobre la posición de los sectores más vulnerables de la sociedad. Así, a
las dificultades para crecer sostenidamente se sumó el problema de la exclusión y la
falta de movilidad social. Como consecuencia, la Argentina, que siempre se había
ufanado de contar con una distribución del ingreso y niveles de pobreza que la
acercaban a los países desarrollados, comenzó una rápida convergencia hacia los
indicadores típicos de América Latina, una región que se caracteriza en el mundo por su
marcada desigualdad. No sorprende, en vista de esta trayectoria, que entre el fin de la
Segunda Guerra y la culminación del siglo XX el país perdiera buena parte de la ventaja
relativa que había ganado en cuanto a ingreso por habitante y acumulación de capital
humano y que se observara, paralelamente, una escasa dinámica de innovación
tecnológica y debilidades persistentes en el marco institucional de la economía.

La percepción que la Argentina había tenido de sí misma durante buena parte del siglo
XX era la de un país de clase media con oportunidades para la movilidad social
ascendente. Al comenzar el siglo XXI, esta percepción había dejado lugar a la de una
economía de bajo crecimiento, volátil y con alto niveles de exclusión social. En este
contexto, la crisis de la convertibilidad en 2001 fue interpretada como una demostración
definitiva de que la Argentina debería posponer sus aspiraciones de ser un país
desarrollado por un lapso prolongado.

La evolución de la economía en lo que va del siglo, sin embargo, no convalidó estas

expectativas, al menos en lo relativo a crecimiento económico. El crecimiento de la
economía en los dos mil contrasta muy favorablemente con lo que fue la norma para la

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Argentina desde que comenzara la Segunda Globalización. Hay dos hechos que resultan
reveladores en relación con esto. El primero es que la economía recuperó, a partir de
2003, la capacidad de crecer a tasas elevadas. La tasa de crecimiento promedio del PBI
per cápita entre ese año y 2010 fue de 5,2%; muy por encima del promedio de 1.5%
correspondiente a 1950-2000. El segundo es que, a pesar de la aceleración de la
inflación y las distorsiones de precios relativos, las fluctuaciones económicas se
suavizaron y no ha habido grandes crisis macroeconómicas. Merece destacarse, en
particular, que la turbulencia financiera internacional de 2008 sólo tuvo efectos
recesivos pasajeros.

¿Indica esta favorable trayectoria del crecimiento que la Argentina ha retomado la senda
del desarrollo? Cuando se aborda esta pregunta con una visión sistémica como la de este
libro, surgen varios interrogantes difíciles de contestar debido a que la evolución de la
economía muestra contrastes muy marcados.

Un primer contraste que genera incertidumbre es el que existe entre el remarcable

crecimiento posterior a 2002 y las dudas sobre su sostenibilidad, debido a que la
economía nacional fue muy ayudada por la evolución de la economía internacional. El
escenario posterior a la crisis de la convertibilidad fue generoso en oportunidades de
crecimiento para nuestro país. Sobresale, en este sentido, la favorable evolución de los
términos del intercambio así como la buena combinación de crecimiento y apreciación
del real en Brasil, que resultó muy conveniente para las exportaciones de origen
industrial. Una cuestión que nos ocupará en el libro es, justamente, en qué medida la
aparición de China en el escenario internacional y la evolución futura de Brasil –que
cuenta con recursos naturales de novedosa incorporación– pueden hacer que este
escenario perdure o no. También será clave, por supuesto, la evolución de los países
desarrollados, aquejados por la conjunción de crisis fiscales y financieras.

Un segundo contraste es que, por un lado, la situación social mejoró significativamente

en relación al momento pos-crisis, de la mano del crecimiento y las políticas sociales
implementadas por los sucesivos gobiernos pero, por otro, la herencia de exclusión que
dejó el magro desempeño de posguerra está lejos de haber desaparecido. La proporción
de pobres en la población sigue siendo alta (23%, según la UCA, 2010) y continúan
operando factores que generan exclusión social y escasas oportunidades de movilidad
ascendente. Como consecuencia, se está asentando en el país una sociedad dual:
mientras una parte de la población muestra indicadores de acumulación de capital
humano y bienestar hasta cierto punto comparables con los de economías de alto
desarrollo, al menos un tercio de la población enfrenta serias dificultades para salir de la
trampa de bajos ingresos asociada con la escasa acumulación de capital físico y
humano, la informalidad y la baja productividad. Para que el crecimiento sea inclusivo
no alcanza con políticas de transferencia para asistir a los sectores afectados, hay que
generar empleo productivo y oportunidades de emprendimiento empresario para los
sectores excluidos. De aquí que una pregunta que nos acompañará a lo largo del libro
será la de cómo garantizar un mayor acceso de la población a los recursos de educación
y financieros que son necesarios para instalar la igualdad de oportunidades y reforzar la
movilidad social ascendente.

El desafío de invertir en los jóvenes y crear trabajo productivo para ellos es un desafío
que, como se verá, es clave en la Argentina de hoy debido a que el país está transitando
por la etapa de oro de la transición demográfica: la etapa del bono demográfico, cuando

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la población empleada es aún joven. El país debe aprovechar la oportunidad que le
brinda el bono para hacerse rico antes de hacerse viejo. Fallar es condenar el bienestar
de las generaciones futuras. Las implicancias del bono demográfico estarán muy
presentes cuando analicemos los recursos humanos con que cuenta la Argentina y los
desafíos en cuanto a inversión en la gente; en capital humano.

El tercer contraste es que mientras el nivel de ahorro de la sociedad se ha recuperado, se

observan importantes cuellos de botella en la infraestructura básica y energética, al
tiempo que el dinamismo de la competitividad y la innovación son insuficientes. Las
exportaciones siguen mostrando un perfil muy sesgado hacia productos con poca
agregación de valor y el país está perdiendo el superávit de divisas que mostraba en el
campo energético. Esto indica que la mayor disponibilidad de ahorro no está siendo
utilizada plenamente para financiar las inversiones productivas que necesita el
crecimiento para sostenerse. Es plausible conjeturar que las debilidades en el marco
institucional tienen un papel en relación con estas deficiencias: en los dos mil la salida
permanente de capitales devino un rasgo estructural de la economía2. Asimismo, las
inversiones en infraestructura y energía se resintieron por la falta de reglas de juego
claras y estables para el sector. Esta dinámica tiene un costo muy significativo a largo
plazo ya que, de hecho, el país está asignando los beneficios extraordinarios generados
por el shock de términos del intercambio a la importación de insumos de energía que
podría producir internamente y deja de importar los bienes de capital que no produce y
necesita para dinamizar la competitividad y la innovación. El país cambia un recurso
natural por otro; soja por energía, como es el caso de economías exportadoras de
productos primarios muy rudimentarias. Es natural, entonces, que ocupe un lugar
protagónico en nuestra reflexión la cuestión de cómo utilizar el mayor ahorro para
mejorar la dinámica de la productividad y la competitividad por la vía de aumentar la
inversión productiva, reforzar la infraestructura y mejorar la capacidad de incorporar
tecnología e innovar

El último contraste que merece destacarse está dado por el hecho de que las autoridades
implementaron políticas de redistribución audaces y hubo mejoras en la distribución del
ingreso pero, simultáneamente, las medidas de acción directa se han ido incorporando a
los reclamos sociales y sindicales como pauta permanente de comportamiento. Los
conflictos también se expresaron bajo la forma de derechos de propiedad poco estables.
La inestabilidad de los derechos de propiedad involucró a distintos estamentos de la
sociedad, desde los trabajadores hasta las empresas y el Estado3. Es posible conjeturar
que los problemas en la asignación del gasto público y el funcionamiento deficiente de
los mecanismos de contralor con sus consecuencias sobre la corrupción han sido
relevantes. Pero, además de esto, parece importante reflexionar respecto de por qué en
una economía que recibió un shock de términos del intercambio sustancial el nivel de
conflicto no se redujo. Será natural, entonces, prestar atención tanto a lo ocurrido con
las políticas sociales como al análisis del funcionamiento de las organizaciones y el
2
Durante el período de alto crecimiento de 2003-2010 la salida de capitales privados de la Argentina alcanzó a
70.000 millones: casi el 20% de lo que la Argentina produce en todo un año. La contrapartida de la inversión no
financiada con ese ahorro son los puestos de trabajo que no se crearon y las personas que no se incluyeron.
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Los hitos en relación con los cambios en los derechos de propiedad estuvieron dados por el conflicto del campo en
2008, el cambio radical en el sistema de pensiones, la ocupación de tierras públicas y privadas en diferentes
localidades y los cambios en la normativa sobre reservas del Banco Central. Por otra parte, junto con la exacerbación
de la puja distributiva se creó un clima en que el diálogo político sobre cuestiones económicas se deterioró
significativamente. Así, por ejemplo, no fue posible consensuar un presupuesto en el Congreso para el año 2011.

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Estado en un contexto de reglas de juego inestables y amenazadas en su credibilidad por
la falta de pericia de la sociedad para manejar sus conflictos. Un punto que
enfatizaremos es que los conflictos, al afectar el funcionamiento de las instituciones,
también afectan la función de coordinación que cumplen las mismas, con consecuencias
muy negativas para la eficiencia y el crecimiento. La inflación es una de las formas más
visibles en que se manifiestan las fallas de coordinación, pero también señalaremos
otros fenómenos como la falta de crédito y la dolarización del ahorro.

El resultado último de la acción de estas fuerzas contrapuestas ha sido que, durante los
últimos años, la economía ha evolucionado dentro de un contexto inédito que combina
alto crecimiento y cierta mejora distributiva con lastres estructurales e incertidumbre.
Pero este hecho no debería impedirnos apreciar lo que es central: en lo que va de los dos
mil, la economía internacional abrió una ventana de oportunidad para la Argentina
asociada con los recursos naturales y el país tiene medios apropiados para aprovecharla:
a pesar de las crisis y el estancamiento en el último cuarto del siglo pasado, la Argentina
aún cuenta con suficiente acumulación de conocimiento organizacional, capital humano
y físico. El desafío estratégico es, entonces, instaurar un régimen institucional y de
políticas públicas que permita canalizar los recursos adicionales que trajo el nuevo siglo
hacia el desarrollo. Encarar este desafío reviste urgencia pues, como ocurre con toda
ventana de oportunidad, la que se abrió en los dos mil no estará abierta para siempre. La
crisis internacional de 2008 fue un recordatorio en este sentido y, además, la evolución
de la economía global plantea más interrogantes que certidumbres (FMI, 2011).
Además, el bono demográfico está ocurriendo ahora.

Los conflictos distributivos y la inestabilidad de las reglas de juego de la economía han

constituido, sin dudas, obstáculos clave para la adopción de una agenda mínima de
políticas estratégicas. En democracia, los intereses contrapuestos se procesan a través de
una diversidad de instituciones –tanto formales como informales– que tienen por tarea
compatibilizar los intereses sectoriales y de diferentes estamentos sociales con los del
bien común y hacerlo de forma que resulte funcional para el desempeño de la economía.
Si la resolución de los conflictos insume una parte excesiva de las energías de la
sociedad, esas energías se restan al esfuerzo productivo y, de esa forma, a largo plazo el
conflicto se convierte en un peso muerto para el desarrollo.

La sociedad argentina ha estado actuando, en cierta medida, como si el objetivo fuera

utilizar los medios de la democracia para apoyar reclamos particulares y tratar de
establecer derechos sobre una porción mayor de los nuevos recursos y no como una
sociedad que concibe la vida en democracia como una oportunidad para organizar la
acción colectiva en pos de metas comunes, donde los intereses específicos se procesan y
armonizan en base a normas legales y culturales que priorizan la cooperación a través de
la coordinación y la construcción de confianza mutua. Estos hechos sugieren que la
Argentina podría estar mostrando síntomas de una enfermedad social que los
economistas denominan “maldición de los recursos naturales” (Auty, 1993) y que suele
aquejar a los países que cuentan con recursos naturales abundantes e instituciones
débiles, poco eficientes para encausar las demandas de cada sector sin destruir las bases
para el desarrollo. Contraer la maldición de los recursos, no obstante, no es una
condena. La mejor demostración es el hecho de que existan países ricos en recursos
naturales que no experimentan la intensidad de los conflictos que nos aquejan y que
lograron desarrollarse en un marco de equidad, como son los casos de Noruega, Canadá
o Australia.

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La amenaza de desaprovechar la oportunidad debido a la maldición de los recursos
naturales es uno de los motivos centrales que nos llevó a adoptar un enfoque sistémico.
Para diseñar estrategias de desarrollo bajo las circunstancias actuales se requiere no sólo
evaluar la disponibilidad de recursos materiales y técnicos sino, también, las reglas de
juego –formales e informales o culturales– que coordinan las acciones colectivas tanto
en el nivel de las organizaciones (empresas, burocracia pública, sindicatos) como de las
instituciones de mayor nivel que rigen la vida económica (regulaciones, legislación).
Utilizando una analogía con el mundo de la computación, en este libro argumentaremos
que el estudio del crecimiento económico y el desarrollo en la Argentina requiere que se
tomen en cuenta no sólo los problemas de “hardware” (recursos y técnicas) sino
también de “software” (reglas de juego, organizaciones y pautas culturales relevantes
para la conducta económica)4.

En base a esta analogía podemos resumir la hipótesis central que anima nuestro análisis
de la siguiente forma:

La Argentina ciertamente presenta limitaciones en su hardware económico;

pero su historia de crisis recurrentes, conflictos distributivos y oportunidades
desaprovechadas sugiere que tan importantes como las restricciones
originadas en el hardware son las que operan a través del software
institucional.

Al poner el rol del software en primer plano, hay dos cuestiones que surgen
naturalmente. La primera es la necesidad de que la elite política y la sociedad en general
tomen conciencia de los efectos que el conflicto y la desconfianza causan sobre la
capacidad para utilizar el hardware existente de forma eficiente y para explotar las
oportunidades que existen y que se están perdiendo. La segunda es la necesidad de
elaborar propuestas estratégicas para mejorar el paquete de software y, a partir de ello,
las organizaciones de la economía, desde los mercados a las empresas y el Estado. Esto
es, adaptar las reglas de juego (instituciones) de forma que el resultado de la acción
colectiva a través de las organizaciones sea el de colocar a la economía en la senda del
desarrollo. La tarea de construcción de software es eminentemente política y un debate
público de calidad puede ser de gran utilidad para tener mejor política. El conocimiento
es un insumo crítico para la búsqueda de consensos políticos y para el diseño de
estrategias de cambio. En este sentido, puede decirse que el libro pretende hacer un
aporte a partir de analizar el hardware, el software y las organizaciones de nuestra
economía de forma de estar en mejores condiciones de diseñar estrategias para
aprovechar las oportunidades que hoy le brinda la economía global a la Argentina y,
eventualmente, contar con mayor flexibilidad para adaptarse a shocks negativos sin que
ello implique pasar por experiencias límite, como lo fue la crisis de 2002 o de las que la
precedieron.

4
Las definiciones de la RAE son las siguientes: hardware: conjunto de los componentes que integran la parte
material de una computadora; software: conjunto de programas, instrucciones y reglas informáticas para ejecutar
ciertas tareas en una computadora.

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 3. Contenido del libro

En nuestro país existe una producción de estudios de buena calidad sobre sectores,
problemas específicos de crecimiento y temas de alta relevancia para el desarrollo. Es
una producción que, sin ser abundante, tampoco es particularmente escasa y muchos de
los trabajos disponibles serán citados a lo largo del libro a medida que sean utilizados.
Son mucho más escasos, en cambio, los trabajos dedicados a interpretar los resultados
de los estudios especializados desde una perspectiva sistémica. Una perspectiva así es
vital para evaluar los hallazgos de los estudios específicos en términos de tres
dimensiones: oportunidades y restricciones para el crecimiento; efectos distributivos
asociados; y demandas de reglas de juego y de políticas públicas para aprovechar
oportunidades, superar restricciones y manejar conflictos distributivos.

La tarea de escribir este libro es bastante riesgosa desde el punto de vista intelectual ya
que obliga a lidiar con temas sectoriales que a veces están bastante alejados del hábitat
natural en el que el autor está acostumbrado a moverse como especialista. Pero los
beneficios justificarán el riesgo asumido si el libro contribuye a mostrar la importancia
de observar los problemas específicos desde una perspectiva sistémica cuando se debate
sobre crecimiento, inclusión y mejoramiento institucional de la democracia. Por otro
lado, si tenemos éxito en contribuir a reforzar el debate, seguramente contaremos con la
ventaja de que los errores que hemos cometido al intentar una visión sistémica serán
rápidamente identificados y corregidos.

El libro contiene doce capítulos agrupados, a su vez, en cuatro partes. La parte I, como
ya se anticipó, presenta el marco conceptual que fundamenta el análisis y sirve de apoyo
para organizar todo el estudio. Consta de cuatro capítulos. Dada la importancia que le
atribuimos al enfoque sistémico, es natural comenzar explicando qué se entiende por
sistema económico y cómo se articulan, dentro del mismo, el hardware, el software y
las organizaciones, de forma de satisfacer las funciones que la economía cumple en la
sociedad. Se le otorga especial importancia a la definición de indicadores de desarrollo
y a identificar en qué sentido la estructura productiva y las instituciones son importantes
para el mismo.

Las partes II, III y IV contienen el análisis de la economía argentina. La parte II

describe y analiza el contexto. La principal pregunta que se plantea es ¿dónde estamos
parados? y la contesta en base a dos dimensiones. El capítulo 5 se ocupa de evaluar
nuestro nivel de desarrollo en base al ingreso por habitante y sitúa al país desde una
perspectiva tanto histórica como de ubicación actual en el concierto de las naciones. El
capítulo 6 complementa la visión analizando la distribución del ingreso y, sobre todo, el
nivel de desarrollo humano alcanzado en relación con otros países. Los datos aportados
en este capítulo están pensados para actuar como referencia y punto de partida empírico
de nuestra reflexión. Se pone especial cuidado en plantear las oportunidades que la
economía argentina enfrenta hoy, así como las restricciones.

La parte III se ocupa del hardware. La pregunta clave, aquí, es: ¿qué recursos tenemos y
como los usamos? Los capítulos 7 y 8 describen la estructura productiva, que es el
componente fundamental del hardware. Se le presta particular atención al sector
transable (que exporta o compite con importaciones) ya que, en un mundo global, buena

12
parte de la dinámica de la incorporación de tecnología y de la innovación está
determinada por el tipo de inserción internacional de la economía. Esto hace que la
cuestión de la competitividad ocupe naturalmente un lugar destacado. Los capítulos 9
y10, a su vez, se dedican a estudiar los recursos de que dispone la Argentina y que
actúan como los inputs que se utilizan para construir la estructura productiva de la
economía. El capítulo 9 analiza la dotación de recursos naturales, la geografía y la
población, al analizar esta última se otorga particular relevancia al bono demográfico.
En cuanto a recursos naturales, se realiza una evaluación de la dotación de la Argentina
en relación al resto del mundo en lo que hace a tierras, energía y el resto de recursos. El
capítulo 10 se ocupa de tres factores que la economía resalta como determinantes clave
del potencial de crecimiento: el capítal físico y el humano y el progreso técnico. Al
abordar el capital físico se examina la dotación con que cuenta el país en relación a su
fuerza de trabajo y su producto, las fuentes de su acumulación y su composición,
incluyendo la infraestructura. Los aspectos tecnológicos se estudian en base a la noción
de productividad total de los factores (PTF).

La Parte 4 tiene dos capítulos y su propósito es estudiar el software en acción. Como se

mostrará en el marco conceptual, las reglas de juego o instituciones contenidas en el
software ejercen su influencia sobre la economía en la medida que son un determinante
clave de la forma que toman las organizaciones: los mercados, las empresas productivas
de diferente tipo, la familia y el Estado. El capítulo 11 se ocupa de las empresas y los
mercados y el 12 del Estado.

El libro se cierra con un capítulo destinado a reflexionar sobre las implicancias de los
hechos analizados en el libro para encauzar el crecimiento en los rieles del desarrollo de
forma de aprovechar las oportunidades que se abrieron en los dos mil.

13
 Parte I

Un marco conceptual para pensar los problemas del desarrollo

En esta parte presentamos y discutimos la noción de sistema económico que, desde el

punto de vista conceptual, constituye la columna vertebral del análisis de la economía
argentina que se realiza en este libro. Si bien nuestro análisis del sistema económico
incluye los aspectos que habitualmente son de interés para la economía (disponibilidad
de recursos, tecnología, mercados), tiene como característica distintiva la importancia
que le asigna al marco institucional y las organizaciones de la economía. En el enfoque
que utilizamos el rol del software del sistema es tan importante como el del hardware
para explicar el desempeño de la economía.

Aún cuando la intención del libro es estudiar problemas de economía aplicada, hemos
dedicado esta primera parte a presentar el marco analítico porque una de las tesis que
motiva el libro es que, en cierta medida, los fracasos en el plano de la formulación e
implementación de políticas económicas y reformas estructurales en la Argentina se
deben a una pobre comprensión de qué es un sistema económico y las funciones que
cumplen las instituciones en él. Es habitual que se tomen iniciativas orientadas a atacar
problemas particulares –desde la deficiente distribución del ingreso a la excesiva
intervención estatal– sin tomar en cuenta dos aspectos cruciales: las consecuencias de
medidas específicas sobre el funcionamiento del sistema económico como un todo y si
están dadas las condiciones institucionales para que las autoridades puedan hacer
cumplir las normas y regulaciones asociadas con las iniciativas a implementar.

Una visión sistémica e institucional obliga a considerar que es difícil redistribuir sin
afectar el clima de inversión o la eficiencia y que también lo es liberar mercados o
introducir cambios en los derechos de propiedad sin afectar el empleo, la distribución
del ingreso y la estabilidad macroeconómica. Una visión sistémica e institucional no
implica renunciar a incluir en el análisis la equidad distributiva o el papel de la
intervención estatal, pero implica sí tomar en cuenta que la funcionalidad sistémica
importa. Y que importa, antes que nada, para evitar que los “efectos colaterales” no
deseados en el plano institucional impidan que las políticas consigan los resultados
económicos buscados; como ocurre cuando políticas distributivas o de liberalización
agresivas terminan en crisis macroeconómicas y destrucción del crecimiento y la
inversión o cuando se introducen regulaciones sin mecanismos de monitoreo efectivo de
la corrupción.

Esta primera parte conceptual consta de cuatro capítulos. Como ya se dijo,

probablemente, un lector ansioso por estudiar los problemas específicos del desarrollo
argentino considere algo excesivo leer cuatro capítulos antes de abordar el núcleo de
nuestro interés. ¿Cuáles son los beneficios? Primero, examinar los problemas
económicos y del desarrollo dentro de un marco conceptual evita que la discusión
devenga en una mera descripción o catálogo de problemas. Un marco conceptual le da
sentido a los problemas al mostrar las conexiones y relaciones de prioridad que existen
entre los mismos. El lector estará en condiciones, así, de realizar su propia evaluación
en cuanto a las propuestas de política que están en debate en la arena pública. Segundo,
se trata de una inversión que se puede amortizar en varios frentes: el mismo marco
conceptual se puede aplicar para entender los desafíos que enfrentan otros países, sobre

14
todo emergentes. Tercero, hemos utilizado bibliografía muy actualizada para elaborar
este marco y, quienes tengan curiosidad intelectual, van a obtener mucha información
sobre cuáles son los problemas que le interesan a la economía como ciencia en nuestros
días.

El propósito básico del primer capítulo es explicar por qué son importantes las
instituciones y las organizaciones en la economía. Se muestra por qué la actividad
económica, al basarse en la cooperación a través de la división del trabajo y la
especialización, necesita de reglas de juego (organizaciones e instituciones) que
resuelvan problemas de coordinación, motivación y ejecución.

El capítulo dos define el concepto de sistema económico y explica su funcionamiento.

El centro del capítulo es un esquema (ver figura 2.1) que simboliza el sistema
económico y constituye el núcleo del marco conceptual del libro. Se espera que el lector
utilice el esquema como referencia a medida que avance posteriormente en la lectura de
los capítulos destinados a examinar el sistema económico de la Argentina. La
exposición del libro está estructurada en base a este esquema.

El esquema describe la anatomía del sistema económico y muestra cómo se articulan las
dos partes centrales del mismo –el hardware y el software– para generar las
organizaciones tanto públicas como privadas que se encargan de llevar adelante las
funciones económicas. Asimismo, se analiza la relación entre el desarrollo y los tres
indicadores más utilizados para evaluar el desempeño de una economía: crecimiento
económico, estabilidad y distribución del ingreso. Se presentan argumentos que indican
que el crecimiento es un criterio muy estrecho para evaluar el funcionamiento de la
economía y que es necesario complementarlo con otras consideraciones. En particular,
se introduce la noción de desarrollo humano, que es utilizada por la Naciones Unidas
(2011).

Los dos últimos capítulos de esta parte se dedican a estudiar con mayor detenimiento el
software y el hardware del sistema. El capítulo tres se ocupa del software. La atención
está puesta en elucidar cómo es que las reglas de juego del marco institucional
contribuyen a dar forma a las organizaciones de la economía. El capítulo incluye una
discusión sobre las “fallas de cooperación” que aparecen cuando las organizaciones
funcionan mal. Hasta hace muy poco, era común que la economía se centrara en las
fallas de funcionamiento de un solo tipo de organización: el mercado. Sin embargo, los
avances teóricos de las tres últimas décadas han dejado en claro que la “falla de
mercado” no es la única forma en que se expresan las disfuncionalidades
organizacionales que llevan a fallas de cooperación. En línea con esto, el capítulo
analiza, además de las fallas de mercado, las fallas de gobierno, de la organización de
las empresas e, incluso, las disfuncionalidades que pueden presentar las familias en el
cumplimiento de sus actividades económicas.

En el caso del hardware, el capítulo cuatro pone el énfasis en mostrar cómo los factores
de producción tangibles (geografía, capital, recursos naturales y humanos) se vinculan
con los intangibles (conocimiento) para formar una estructura productiva específica. Se
discuten diferentes formas de clasificar una estructura productiva y se argumenta que es
clave tomar en cuenta que, en el caso de países con el nivel de desarrollo de la
Argentina, las estructuras son heterogéneas o “duales”: los sectores con tecnología de
punta conviven con sectores de “subsistencia” de muy baja productividad. Se dedica

15
cierto espacio a estudiar cómo se relaciona el crecimiento con la distribución del ingreso
y con la asignación de recursos a los sectores de la economía con diferentes niveles de
productividad. Se argumenta que cuando existen fallas de cooperación es difícil separar
la distribución del ingreso de la asignación de los recursos –como era la práctica
habitual en economía hasta los avances teóricos más recientes– y que, por ende,
crecimiento y distribución quedan íntimamente vinculados; lo cual, a su vez, crea un
vínculo de inseparabilidad entre instituciones y crecimiento, ya que una función central
de las instituciones es mediar en los conflictos distributivos. Finalmente, se argumenta
que estos hechos generan interacciones muy activas entre el plano de la economía y el
de la política: hay que resolver simultáneamente cómo crecer y qué reglas utilizar para
distribuir y este último es un problema que se dirime, en buena medida, en el ámbito de
las instituciones y la política.

16
 Capítulo 1

Cooperación, conflicto y organizaciones

Ya hemos anticipado que nuestro enfoque de los problemas económicos tiene dos
características básicas: es sistémico y es institucional. Es posible justificar la relevancia
de ese enfoque partiendo de la observación de una serie de fenómenos organizacionales
que están presentes en todas las economías contemporáneas. La primera sección del
capítulo describe esos fenómenos. En la segunda sección se caracteriza a la economía
como una actividad que es, antes que nada, cooperativa y que, por ende, no está libre de
conflictos. Se argumenta que las organizaciones económicas surgen, justamente, para
ordenar las interacciones entre agentes que, para poder cooperar, deben encontrar la
forma de manejar los conflictos de manera eficiente. Se utiliza un diagrama para
describir el proceso que lleva a la aparición de las tres formas de organización más
importantes del capitalismo actual: el mercado, las jerarquías y las familias. La última
sección estudia cómo surge el marco institucional de la economía a partir de la
necesidad de establecer reglas de juego para las organizaciones. Se muestra que, además
de aportar modelos para las organizaciones individuales, las instituciones económicas
actúan como una malla que articula las relaciones de las organizaciones entre sí,
contribuyendo a cimentar la funcionalidad del sistema económico como un todo.

Este análisis nos llevará a definir el sistema económico como sigue:

Un sistema económico es una estructura de organizaciones cuyo fin es

facilitar el uso de recursos y las tareas de cooperación y de manejo de
conflictos que son inherentes a las actividades económicas; esas
organizaciones se articulan a través de un marco institucional que tiene
por fin garantizar la funcionalidad de las organizaciones y de la
estructura del sistema como un todo.

Hemos adelantado la definición de sistema económico a que arribaremos con el

propósito de que el lector sepa cuál es el objetivo central del análisis que sigue. Esta
definición será utilizada en el capítulo 2 para describir la anatomía del sistema
económico.

1. Seis observaciones sobre la actividad económica en una economía moderna

La actividad económica tiene por propósito central lidiar con dos limitaciones básicas
que enfrenta las personas a la hora de satisfacer los objetivos que se proponen: la
escasez de recursos y la ignorancia. Esto es así en cualquier sociedad. Las seis
características de las economías contemporáneas que discutimos a continuación tienen
que ver con la forma específica en que nuestras sociedades enfrentan esas dos
limitaciones.

a. La abrumadora mayoría de las actividades que llamamos económicas son

actividades de cooperación.

17
La cooperación permite resolver una enorme cantidad de problemas de escasez e
ignorancia de forma más eficiente que si se lo intenta en soledad. Hay cuatro razones
básicas que motivan la cooperación5.

• Explotación de economías de escala. En muchas actividades, realizar las tareas

en cooperación rinde mayores frutos para un colectivo de agentes que si cada
agente invierte igual cantidad de esfuerzos por separado. La cooperación hace,
literalmente, que el todo sea mayor a la suma de las partes. El fundador de la
economía, Adam Smith, llamó la atención sobre el potencial que tienen la
división del trabajo y la especialización para aumentar la productividad del
trabajo6. Nuestra sociedad ha llevado la especialización y, por ende, la
cooperación a niveles nunca antes observados. Contamos con entidades muy
sofisticadas, que van de las empresas productivas a las compañías de seguros y
los entes estatales.
• Beneficios mutuos del comercio. Si una persona vive en soledad no puede
realizar intercambios. Pero si vive en sociedad puede sacar provecho de ello para
aumentar su bienestar: como los individuos tienen gustos, recursos y habilidades
diferentes, se pueden beneficiar intercambio lo que valoran menos por lo que
valoran más. Es una forma de cooperar muy práctica que cuando se hace
rutinaria da lugar a la formación de mercados más o menos estables. Hoy
contamos con estructuras de mercado muy densas y expandidas, como lo
muestra el fenómeno de la globalización.
• Manejo de riesgos. Las personas suelen tener aversión al riesgo en el sentido de
que prefieren evitar que sus ingresos varíen de manera inesperada debido a
accidentes o fenómenos meteorológicos como las sequías. Cuando los eventos
negativos afectan de forma independiente a personas diferentes (normalmente no
todos se enferman o mueren al mismo tiempo), por la vía de la cooperación es
posible formar un fondo de asistencia mutua, explotando la ley de los grandes
números. Las economías modernas muestran una gran cantidad de estos
instrumentos: seguros de vida, salud, contra eventos climáticos, fondos de
pensión, seguros de desempleo, etc. Sin estas formas de cooperación nuestro
bienestar sería muy inferior; ¿qué haríamos sin seguros de salud, sean ellos
provistos por el Estado o el sector privado?
• Compartir conocimientos. Cuando dos agentes comparten información sobre
recursos, técnicas o gustos se reducen los costos de búsqueda y generación de
esa información. Nótese que la información tiene una característica muy
positiva: como cualquier bien la información tiene valor porque es útil, pero a
diferencia de un sándwich puede ser utilizada más de una vez sin que se gaste.
Esto facilita, en principio, la cooperación para producir la información. Como
veremos más adelante este hecho es de crítica importancia para el crecimiento
económico. Por ahora basta con decir que buena parte de la revolución en la
productividad actual tiene que ver con el enorme crecimiento de la industria de

5
Ver Heath (2006), que discute las razones para cooperar en detalle. Este autor agrega una quinta: la
necesidad de ayuda para el auto-control, como cuando existen problemas de alcoholismo o ansiedad, que
representan una reversión temporal de la escala de preferencias del individuo. Para evitar dañarse debido
a esa reversión, el individuo necesita de otros que lo ayuden a controlarse.
6
La productividad del trabajo se define como la cantidad de producto o valor agregado generado por cada
hombre ocupado. El valor agregado mide la “producción neta”: a la producción total se le restan los
insumos que se utilizaron y que ya estaban producidos de forma de saber exactamente cuándo valor
generó el trabajo en la actividad de que se trate. Ver capítulo cuatro. Sobre definición de productividad
ver OECD (2001).

18
 las TICs (tecnologías de la información y la comunicación). Nuestro nivel de
vida sin Internet y sin computadoras sería muy diferente por la imposibilidad de
procesar y transmitir información7.

La creciente importancia de la cooperación en nuestra economía tiene un resultado que

es necesario remarcar: la mayor cooperación tiene como contraparte una
complementariedad también creciente entre las actividades de cada segmento de la
economía. Las partes de nuestro sistema económico son funcionalmente
interdependientes. Y no sólo a nivel nacional: detrás de la globalización está la
expansión de la división del trabajo internacional y la interdependencia financiera que
aparece de la mano del manejo del ahorro, la inversión y el manejo de riesgos a escala
global.

b. La cooperación no discurre sin conflictos.

Los conflictos son inherentes al proceso de cooperación. Es usual que los agentes
tengan preferencias y visiones divergentes respecto de cómo hacer las cosas y, además,
no es fácil decidir cómo repartir los beneficios producidos de forma colectiva,
realizando actividades que son complementarias. Es importante señalar, asimismo, que
en algunos casos estos conflictos aparecen no tanto por razones asociadas con la
realización de tareas comunes sino porque es económicamente beneficioso que los
agentes involucrados se abstengan de realizar ciertas actividades. Por ejemplo,
abstenerse de sobreexplotar recursos naturales compartidos, como es el caso de los ríos
en general y nuestro Riachuelo en particular. Pero el problema de la abstención de una
acción puede también tomar formas más sofisticadas: evitar que los países implementen
medidas proteccionistas o cambiarias para “robarle” exportaciones al vecino, como
ocurre en el MERCOSUR (devaluación brasileña de 1999 y argentina del 2000; trabas
actuales al comercio) y, también, en la economía global: en el G-20 Estados Unidos y
otros países acusan a China de mantener su moneda intencionalmente depreciada para
maximizar sus exportaciones8.

No sorprende, por ende que, asociado a cada uno de los motivos para cooperar antes
mencionado haya un motivo para el conflicto.

• Explotación de economías de escala: free riding. En las tareas que implican

acciones colectivas es común que los individuos traten de evitar contribuir con
la parte de esfuerzo que les toca, haciendo lo que es mejor para cada uno
individualmente y no para el grupo en su conjunto9. Este fenómeno se conoce en
la literatura sobre acción colectiva como el fenómeno del free rider o “colado”.
Este problema explica que las organizaciones que conocemos gasten una gran
cantidad de recursos para seleccionar el personal y monitorear las tareas
asignadas. Asimismo, se invierten recursos muy valiosos para controlar que las
personas no actúen en contra de los intereses del conjunto, desde el control de la
corrupción hasta el del medio ambiente.

7
Sobre economía del conocimiento ver OECD (1996).
8
Sobre el uso de recursos comunes ver Ostrom (2005); sobre estos problemas globales ver Naciones
Unidas (2009).
9
El ejemplo más conocido es el que la teoría de juegos llamado dilema del prisionero. Pero hay otros
juegos que también presentan el mismo problema como el de la caza del ciervo (stag hunt) o la “tragedia
de los comunes”. Ver Dixit (2009).

19
 • Manejo de riesgos: azar moral y selección adversa. En el caso de los seguros el
conflicto de intereses aparece por dos razones. Primero, las personas pueden
mentir sobre su condición: tomar un seguro de salud cuando ya están enfermos.
Segundo, no tomar las precauciones debidas para evitar el siniestro asegurado:
dejar de recargar el matafuego luego de tomar un seguro contra incendios. Estos
dos problemas se conocen técnicamente como los de azar moral y selección
adversa. En ambos casos se perjudican los intereses colectivos debido a que los
participantes colocarán su dinero en el fondo mutuo pensando que la
probabilidad del evento asegurado es menor a lo que realmente es debido a la
mala condición de algunos participantes o a conductas negligentes10. Si todos
supieran cuál es la realidad, el costo del seguro sería más alto. Cualquiera que
haya contratado un seguro sabe que las empresas invierten mucho dinero en
averiguar la verdadera condición del asegurado y, además, obligan a cumplir con
ciertas normas de seguridad.
• Beneficios mutuos del comercio: fraude y robo. Las fuentes de conflicto aquí se
relacionan con el fraude, la violación de las promesas de pago y el robo. Los
mercados, tal como los conocemos, simplemente no podrían funcionar si no
invirtiéramos en hacer respetar los derechos de propiedad castigando el robo,
combatiendo el fraude a través de la defensa del consumido o manteniendo
regulaciones financieras que protegen al ahorrista y establecen derechos y
obligaciones de deudores y acreedores.
• Compartir conocimientos: mentira. Para que la información pueda transmitirse y
compartirse los agentes económicos deben decir la verdad. Toda una red de
comunicación o de producción puede simplemente colapsar si en uno de sus
nodos la información transmitida es incorrecta o si, para favorecerse, un agente
miente. De aquí que existan normas y procedimientos respecto de cómo debe
transmitirse la información y la sociedad trata de que los individuos internalicen
códigos de ética que ponderan la veracidad. A todos nos contaron el cuento del
pastorcillo y el lobo. Hacer respetar esas normas no es simple, como lo sabe
quien trate de averiguar cuál es exactamente la inflación en la Argentina .

Los conflictos pueden ser muy costosos económicamente: negociar insume tiempo y
esfuerzos y los agentes pueden recurrir a métodos de acción directa costosos para saldar
sus diferencias. Las huelgas, el lockout y las manifestaciones en defensa de intereses
específicos son hechos habituales de nuestra experiencia económica.

c. Los procesos de cooperación y de conciliación de intereses tienen lugar, de forma

rutinaria, en el seno de organizaciones muy diversas, que presentan grados variables
de complejidad interna11.

Para comprobar este hecho basta con que el lector piense con cuántas organizaciones se
relaciona, sólo para alimentarse y educarse. En el caso de una economía capitalista hay
tres formas organizacionales que se destacan: los mercados, las empresas y el Estado;
pero estas formas específicas de organización están lejos de reflejar la riqueza y
sofisticación organizacional que se observa en la economía actual y que surgen en
respuesta a los requerimientos de ordenar las interacciones de los agentes en el proceso
de cooperación y resolución de conflictos: existen fundaciones, entes de gobierno con

10
Sobre selección adversa y azar moral Dixit (2009)
11
Sobre organizaciones ver Milgrom y Roberts (1993) y Gibbons (2009). Sobre derechos de propiedad y
normas culturales para evitar el fraude ver Widick (2008).

20
niveles variables de autonomía, sindicatos, asociaciones de profesionales, cámaras
empresarias, organismos internacionales y, por supuesto, la familia, una organización
que ha exhibido históricamente continuas mutaciones en cuanto unidad económica.
Asimismo, los mercados pueden mostrar muy distintos grados de organización formal –
desde la bolsa hasta la venta ilegal de drogas– y las empresas pueden ser de estructura y
tamaño muy variable –desde microempresas hasta multinacionales–.

d. Las organizaciones tienden a desarrollar vínculos de complementariedad que, de

forma directa o indirecta las convierten en funcionalmente dependientes.

La interdependencia funcional surge naturalmente del hecho de que cada organización

realiza tareas especializadas en el marco de la división del trabajo. Las relaciones de
cooperación, al cristalizarse en organizaciones, hacen que el sistema económico se
estructure como una red articulada de organizaciones funcionalmente complementarias.
Un ejercicio mental simple alcanza para comprobar la relevancia empírica de este
punto. Cuando observamos una empresa cualquiera, nos resulta claro que sin una
jerarquía interna su organización no funcionaría. Pero también es cierto que esa empresa
tampoco podría funcionar con un mínimo de eficiencia si desaparecieran los mercados
donde se abastece de insumos, trabajo y crédito o si desaparecieran los medios de pago
que utiliza para realizar transacciones. De hecho, los medios de pago son emitidos por
dos organizaciones muy sofisticadas –el Banco Central y los bancos comerciales– cuya
tarea primordial no es producir sino facilitar los vínculos entre organizaciones distintas.
Es importante subrayar que las relaciones que priman en los vínculos entre
organizaciones son de complementariedad y no de sustitución: sería letal para el
funcionamiento del sistema económico que desaparecieran los bancos porque su función
como administradores de medios de pago no podría ser sustituida fácilmente por otras
organizaciones. Para tener una idea de lo que ocurre cuando el dinero no es confiable
alcanza con recordar la brutal caída en los ingresos que usualmente acompaña a los
episodios de hiperinflación o a las crisis financieras (ver capítulo 5, que ilustra este
punto para la Argentina). En gran medida el sistema está organizado como una red que
no puede prescindir de una de sus partes sin perder una gran cantidad de eficiencia. Las
redes son muy ventajosas porque tienen la particularidad de generar rendimientos
crecientes por la vía de la complementación entre sus partes. Pero también aumentan la
vulnerabilidad en la medida que la falla en una parte se ramifica en todo el sistema. La
importancia del punto puede ejemplificarse con lo que ocurre cuando el sistema
eléctrico colapsa y se recurre a generadores individuales que tienen costos unitarios
mucho más altos.

e. Tanto las organizaciones como las vinculaciones entre ellas están regidas por un
conjunto de instituciones económicas o reglas de juego básicas.

Un sistema económico no puede prescindir para su funcionamiento de un conjunto de

normas jurídicas básicas que definan de manera general derechos, obligaciones y formas
procesales para ordenar la negociación y los vínculos entre agentes económicos. Son
normas de aplicación general a todas las organizaciones e individuos y que definen lo
que se permite, prohíbe o requiere en las actividades económicas; tanto en lo que se
refiere a la cooperación como al conflicto de intereses.

No existen economías en el mundo que funcionen sin definir derechos de propiedad (sea
ésta privada, cooperativa o pública), normas sobre relaciones del trabajo, contratos y

21
procedimientos de resolución de controversias (como la ley de quiebras). Asimismo, se
observa que, cuanto mayor el nivel de desarrollo alcanzado por la economía, mayor es
la sofisticación de las instituciones económicas que la rigen. Se definen nuevos
formatos o modelos organizacionales para sociedades anónimas, sociedades sin fines de
lucro y entes del gobierno así como reglas muy especializadas para la organización de
mercados específicos (bolsas, mercados concentradores). Los modelos de organización
básicos, además, se suelen complementar con regulaciones particulares que buscan
adaptar los formatos a los requerimientos de actividades muy especializadas; ejemplo:
ley de entidades financieras y Carta Orgánica del Banco Central. Por otra parte, en la
práctica, las normas formales se complementan con normas informales que también
influyen sobre el funcionamiento de la organización. Son reglas de comportamiento
económico que los agentes se auto-imponen como las convenciones, los usos y
costumbres y las buenas conductas que tienen por propósito cimentar una reputación.
Son ejemplos los códigos de ética, la noción del buen hombre de negocios, etc.

En línea con estos desarrollos observados en la economía moderna, la teoría económica

actual concibe a las instituciones económicas como un conjunto de normas formales e
informales establecidas por los agentes que influyen sobre el comportamiento de los
individuos en las organizaciones, las relaciones entre esas organizaciones y el sistema
económico como un todo.

Es importante aclarar que las instituciones son las reglas de juego y no los jugadores.
Esto es una fuente de confusión porque en el lenguaje común utilizamos la palabra
institución u organización para referirnos tanto al régimen de reglas de juego como a los
jugadores que utilizan esas reglas para organizar sus actividades. La convención en
economía es distinguir entre la estructura de reglas del juego y los jugadores que
utilizan esas reglas de juego. Así, por ejemplo, en relación con las organizaciones
distinguimos entre el formato organizacional, que son las reglas de juego que ordenan
la interacción, y la organización que está conformada por un conjunto de individuos que
aportan los recursos y conocimientos técnicos necesarios que se usan en la tarea de
cooperar para conseguir los objetivos buscados. Por ejemplo: la “sociedad anónima”
como forma organizacional es una institución, pero una sociedad anónima como YPF es
una organización: además de reglas esa empresa tiene recursos, conocimientos expertos,
una reputación, etc. 12.

f. Las instituciones económicas funcionan bajo la égida de una superestructura de

instituciones políticas formales, que tienen en la cúspide la Constitución Nacional.

Fuera del caso particular de las normas informales, en las economías actuales las
normas que conforman el marco institucional de la economía requieren de autoridades
externas que las diseñen, promulguen, hagan cumplir y provean medios judiciales para
la solución de controversias específicas. La instituciones, en este sentido, son tributarias
de la política y, por supuesto, es también fácil comprobar que esto es una fuente de
nuevas dificultades y conflictos per se: las instituciones políticas no pueden hacer
cumplir las reglas sin autoridad, pero la delegación de autoridad genera la posibilidad de

12
De cualquier manera, al igual que en el lenguaje común, en la práctica en economía se utilizan como sinónimos
forma organizacional y organización o institución, de forma que hay que estar atento al contexto para comprender el
significado. Sobre instituciones en economía ver Wydick (2008) y Dixit (2009). Aplicaciones muy interesantes a los
problemas del desarrollo económico utilizando un enfoque de juegos pueden encontrarse en Wydick (2008)

22
que el gobierno abuse del poder que se le delegó para sacar ventajas económicas o
políticas, haciendo peligrar las actividades que debe proteger. Así, es frecuente observar
en las economías que conocemos que el Estado utiliza la capacidad de coerción que le
asigna la sociedad para recaudar impuestos con fines no deseados por la sociedad. Esto
típicamente desincentiva el esfuerzo, la inversión y la confianza. La cuestión de los
procedimientos de control de la autoridad pertenece al plano de la política pero no por
eso deja de ser un factor determinante del desempeño de la economía13.

2. Cooperación, conflicto y reglas de juego

Se desprende de lo anterior que la necesidad de organizar la cooperación y manejar los

conflictos son los dos hechos esenciales que dan lugar a la formación de organizaciones
y, en última instancia, de las instituciones y los sistemas económicos que conocemos.
Presentaremos ahora un diagrama que nos permitirá establecer con mayor precisión
cómo son los caminos que van de la cooperación y el conflicto a las organizaciones y
las instituciones.

Para que la cooperación tenga sentido económico los costos de organizarla deben ser
menores a los beneficios extra a conseguir a través de ella. Las tareas básicas en este
sentido son: la negociación, la coordinación y la motivación. Por lo tanto, un
componente esencial de la cooperación será la búsqueda de instrumentos para
minimizar los costos de realizar esas tres tareas. Las organizaciones y las instituciones
son instrumentos que pueden cumplir esa función con eficacia. De aquí que no
sorprenda la omnipresencia de las mismas en las economías actuales, que han llevado la
división del trabajo y la especialización a límites nunca antes vistos.

El esquema de la figura 1.1 muestra que todo proceso de cooperación entre las partes
comienza con una negociación. El propósito de esa negociación es elegir un modelo de
organización para las tareas colectivas14. El modelo deberá adaptarse a los objetivos de
la cooperación, especificar cómo se coordinarán las tareas para conseguir esos objetivos
y establecer pautas respecto de cómo se remunerará el esfuerzo de cada uno de forma de
motivar la participación, ya que los intereses de cada una de las partes no
necesariamente estarán alineados. Los esquemas de coordinación deberán garantizar que
quienes participan estén informados de cuál es su tarea y que los sistemas de
comunicación entre las partes y de procesamiento de datos funcionen adecuadamente.
Nótese que diferentes decisiones respecto de cómo remunerar el esfuerzo no sólo
tendrán obvios efectos en la distribución de la torta de beneficios sino que, además,
afectarán la eficiencia del emprendimiento: la remuneración esperada tiene un rol
protagónico entre los incentivos que determinan la intensidad del esfuerzo que los
agentes dedicarán a la acción colectiva. Si las partes llegan a un acuerdo sobre qué
modelo de organización utilizar para coordinarse, pero algunos agentes tienen pocos
incentivos para seguir las reglas de la organización o la información no fluye
correctamente, el resultado será una falla de cooperación: las tareas colectivas no
llegarán a buen puerto debido a que los agentes harán su parte deficientemente.

13
Sobre jerarquía institucional ver Ostrom (2007).
14
La referencia básica sobre las cuestiones de esta sección es Milgrom y Robert (1993) y Williamson
(1985).

23
 Figura 1.1 Cooperación, conflicto y reglas de juego

Cooperación Conflicto

Negociación

Marco
Institucional Modelo de
Organización Recursos
• Jerarquías Económicos
• Mercados
• Familias

Coordinación Motivación

Incertidumbre
Ejecución

Resultados

Como la negociación sobre cómo organizarse abarca varias dimensiones de las

interacciones que se producen en el proceso de cooperar, los costos en pérdida de
tiempo y recursos serían enormes si hubiese que comenzar a negociar desde cero cada
vez que se hace necesario realizar actividades conjuntas. Afortunadamente, hay una
razón esencial por la que esto normalmente no ocurre: las actividades económicas son
repetitivas y/o se parecen unas a otras y, por lo tanto, se prestan al desarrollo de reglas
que pueden utilizarse como modelo y aplicarse como guía del comportamiento en
situaciones que son similares, evitando nuevas negociaciones. Las reglas para
organizarse se pueden desarrollar tanto a partir de la práctica –de manera informal–
como a partir de estructuras diseñadas especialmente y que se corporizan en las rutinas
de la organización.

No existe un solo modelo organizacional que sea válido universalmente. Esto es así
porque los problemas organizacionales no son independientes del contexto específico en

24
el que ocurren y muchos cambios evolutivos son irreversibles15. Como consecuencia, el
proceso de conformación de un modelo de organización suele mostrar lo que se conoce
como path-dependence o dependencia de trayectoria: el resultado final del proceso está
en función del sendero recorrido para llegar a él. Así, cuando dentro de una
organización se decide encarar un problema de coordinación o motivación de una forma
y no de otra, esa decisión determina en buena medida, a su vez, qué opciones estarán
disponibles en el futuro y cuáles no. Esto limita los grados de libertad para elegir el
modelo de organización.

Cuando el modelo organizacional elegido se convierte en una organización en

funcionamiento, el problema de cooperación/conflicto se transforma en uno de
coordinación/motivación que se resuelve de forma rutinaria en el día a día, sin tener que
invertir costosos recursos en negociar antes de actuar. Como es inherente a una rutina
generar repetición y estabilidad, cuando se logra establecer una situación así, se dice
que se ha logrado un equilibrio cooperativo: las decisiones de cada uno serán
consistentes con las del resto y el resultado observado de la interacción será el esperado
por cada uno. Nótese que esto requiere no sólo que un actor se atenga a las reglas
formales e informales de la organización y las tome como dadas sino, también, que ese
actor anticipe que el resto de los actores también hará lo mismo16. Cuando esto
efectivamente ocurre, los actores establecen sus estrategias tomando en cuenta las
estrategias del resto de los actores y, de esta forma, las reglas de juego actúan al mismo
tiempo como restricciones, mecanismos de coordinación e información y fuentes de
incentivo.

En términos muy abstractos es posible clasificar los modelos de organización en base a

las tres categorías que aparecen en el rectángulo central de la figura 1.1: el mercado, las
jerarquías privadas o públicas y las familias. Estos modelos se diferencian por las
reglas que utilizan para resolver los problemas de coordinación y motivación y, por lo
tanto, generan equilibrios cooperativos con características diferentes. En lo que hace a
coordinación, las jerarquías y las familias se basan en esquemas que centralizan las
decisiones, contrariamente a lo que ocurre en los mercados donde las decisiones las
toma cada agente de manera descentralizada. En lo relativo a motivación, mientras el
mercado confía la tarea a los precios y el afán de lucro individual, los mecanismos
motivacionales utilizados en las jerarquías son muy variados. Abarcan desde el motivo
de lucro y la carrera dentro de una empresa hasta los incentivos burocráticos en la
administración pública. La familia es muy especial en este sentido ya que los agentes
con poder de decisión (típicamente los padres) no actúan en función de sus preferencias

15
Ver sobre este punto: Greif (2006) y Greif y Kinston (2001)
16
Técnicamente, estos intercambios se pueden representar, por ejemplo, como interacciones habituales
(juegos repetidos) entre los agentes.Nótese que, para que las reglas cumplan su función, los compromisos,
las promesas y las amenazas asociados a las reglas deben ser creíbles. Sólo si lo son podrán influir en la
conducta de los agentes en el sentido esperado. Las reglas pueden ser creíbles por tres razones diferentes:
a los agentes puede convenirles atenerse a ellas porque están naturalmente en línea con sus intereses;
puede ocurrir que lo hagan por una convicción ética (el deber ser) o siguiendo una costumbre aún cuando
deban actuar en contra de sus preferencias; o puede ser el caso que exista una autoridad con capacidad de
castigar de manera efectiva a quienes se apartan de las normas. Por supuesto, lograr la credibilidad de las
normas tiene costo cero o muy bajo en el caso en que los autores se auto-imponen la norma por
conveniencia o convicción y es muy caro cuando se requieren tribunales y un poder de policía. Estos
temas están planteados de forma muy clara en el excelente libro de Dixit (2009).

25
solamente y toman en cuenta e internalizan los intereses de otros miembros (hijos y
otros dependientes). O por lo menos así lo hacen en la mayor parte de los casos.

Más allá de la clasificación anterior, hay que considerar que hay también grandes
diferencias entre los equilibrios cooperativos que genera cada tipo específico de
mercado, jerarquía y estructura familiar. Cada uno de estos modelos de organización
cambia para adaptarse al contexto y la función que cumple. Pero aún así, ni las
jerarquías, ni los mercados, ni las familias solucionan los problemas de coordinación,
motivación y ejecución de manera ideal, a pesar de que es razonable suponer que los
agentes económicos tratarán de elegir la forma de organizarse que minimice los costos
de resolver esos problemas. Por razones que estudiaremos en el capítulo que sigue,
siempre es posible detectar “fallas de mercado” y “fallas de organización” en las
economías modernas.

En muchos casos, las fallas se pueden enmendar mediante intervención del Estado vía
políticas públicas y regulaciones. Desde este punto de vista, las políticas públicas son
instrumentos para mejorar la acción colectiva en casos especiales en que no pueden
utilizarse esquemas de negociación, coordinación o motivación que proveen los
mercados, las jerarquías privadas y las familias. Sin embargo, el sector público mismo
es una organización jerárquica, que muestra sus propios problemas, como la corrupción
o el oportunismo político. Sólo una visión extremadamente ingenua de la naturaleza
humana o la ignorancia respecto del rol de los problemas de conflicto, coordinación y
motivación pueden llevar a pensar que un solo tipo de organización, sea el mercado o el
Estado, podría ser óptima para solucionar todos esos problemas.

Como muestra la figura 1.1, una vez solucionados los problemas de coordinación y
motivación, las decisiones deben ejecutarse. La ejecución, sin embargo, puede no llevar
a los resultados buscados. La dificultad mayor en relación con esto es la existencia de
incertidumbre. Como ya dijimos, además de la escasez, la acción humana está limitada
por la ignorancia. En un mundo incierto siempre pueden ocurrir eventos que no estaban
en los planes de nadie. Al diseñar mecanismos de coordinación y motivación es muy
difícil prever todas las contingencias que podrían ocurrir. Y aún si ello fuera posible,
podría ser muy caro escribir un contrato que tomara en cuenta qué deberían hacer las
partes ante cada contingencia.

Para entender la función de las organizaciones e instituciones es importante considerar

que la incertidumbre puede tener su origen en dos tipos de causas: naturales (ejemplo:
el clima, un desastre natural) o estratégicas, relacionadas con el comportamiento de los
agentes. Este segundo tipo de incertidumbre se origina en la falta de certeza respecto de
cómo se comportarán los agentes al interactuar entre sí. (ver Dixit, 2009) Y está claro
que es tan importante saber si va a llover como anticipar correctamente si los deudores
honrarán sus deudas o si el Estado respetará las reglas de juego. Por supuesto, cuando
alguien se comporta de forma inesperada las causas pueden ser múltiples. Más
específicamente, ello puede deberse a equivocaciones, desinformación o mala fe. La
incertidumbre natural es inherente al entorno físico dentro del cual el hombre actúa; la
incertidumbre estratégica es inherente a la condición social del hombre: Robinson
Crusoe, sólo en su isla, debía enfrentar únicamente la incertidumbre asociada con la
madre naturaleza. No contaba con las ventajas de la cooperación pero, al menos, no
debía lidiar con los conflictos e incertidumbres asociados con ella.

26
Al evaluar el papel de la incertidumbre es importante considerar, sobre todo en el caso
de la jerarquías, que puede mediar un largo camino entre la decisión y la ejecución y en
cada etapa de ese camino pueden aparecer oportunidades no previstas para que el
ejecutor obre de acuerdo con sus intereses y no en función del interés colectivo; este es
el problema que en economía se conoce como el del “agente y el principal” (ver
Milgrom y Roberts, 1993). El agente es a quien se contrata para que haga la tarea y el
principal el interesado en que la tarea se ejecute según lo pactado. La distancia entre
decisión y ejecución, en cambio, suele ser menor en el caso del mercado: una vez que se
llegó a un acuerdo está en el interés de las partes realizar la transacción lo más rápido
posible y normalmente hay muy pocos pasos a cumplir. Aunque, por supuesto, esto no
es así en las transacciones de mercado que se expanden en el tiempo o establecen un
seguro, como en el caso de un crédito, un contrato de provisión a largo plazo o un
seguro de salud. Es justamente por esto que los mercados de ese tipo de productos es
mucho más difícil de desarrollar. Hay mercados de verdura en todos lados, pero hay
mercados de crédito y seguros plenamente desarrollados en muy pocos países. Como la
economía puso mucho énfasis en un principio en estudiar los mercados más que las
jerarquías y en estudiar los mercados de transacciones instantáneas más que los de
transacciones a lo largo del tiempo y los financieros, esto creó la tradición en la
disciplina de identificar decisión con acción. Sólo recientemente se ha puesto el énfasis
en los problemas de ejecución de las decisiones y las relaciones agente-principal. Por
ello aún es fuerte el hábito de identificar decisión y acción, dejando de lado las
complejidades de la ejecución o implementación. Esto se aplica particularmente a las
discusiones sobre política económica.

Los argumentos que estamos presentando sugieren que una buena parte del esfuerzo
creativo del emprendedor y del cuerpo de dirección se concentrará en buscar el mejor
modelo de organización y adaptarlo a las demandas de coordinación, motivación y
ejecución del emprendimiento específico de que se trate y que las decisiones de esos
agentes estarán siempre bajo la amenaza de resultar equivocadas debido a la
incertidumbre, tanto de origen natural como estratégico. Surge naturalmente de esto
que, cuanto más alta sea la calidad del “stock” de reglas de juego que la sociedad ponga
a disposición de sus agentes económicos, mayor será la probabilidad de que sus
organizaciones sean de calidad, de forma que los problemas de cooperación y conflicto
se manejen de forma eficiente, poniendo a los agentes en mejor posición para explotar
cooperativamente los recursos materiales que tengan a su disposición. Como veremos
más adelante, esto es particularmente así cuando se trata de acotar la incertidumbre
estratégica. El stock de reglas al que estamos haciendo referencia es, justamente, lo que
la ciencia económica actual define como el marco institucional de la economía y que
nosotros hemos representado en la figura 1.1 mediante el rectángulo punteado sobre la
izquierda. Está claro que no podríamos realizar ninguna evaluación precisa respecto de
la capacidad para generar riqueza de una sociedad si conociéramos sus recursos
materiales pero no supiéramos qué calidad tiene su marco institucional y organizacional.
En el capítulo que sigue estudiaremos la anatomía del sistema económico con la
intención de aclarar cómo se dan las interacciones entre el software institucional, las
organizaciones y el uso de los recursos materiales del hardware.

27
 Capítulo 2

Anatomía del sistema económico y desarrollo

Una vez identificados los vínculos que van de la cooperación y el conflicto a las
organizaciones y las instituciones, analizaremos ahora más detenidamente la forma que
toman esos vínculos en los sistemas económicos de la actualidad. Utilizaremos como
guía un esquema que representa la anatomía del sistema económico y que nos permitirá
mostrar cómo el software contribuye a estructurar las organizaciones económicas de
forma que la sociedad pueda extraer un mayor excedente utilizando cooperativamente
los recursos del hardware.

Si bien el objetivo último de la cooperación económica es generar un excedente por

encima de lo que cada agente podría conseguir por sí solo, maximizar el crecimiento del
valor agregado no es el propósito último del sistema económico. Ninguna sociedad
actual evalúa su desempeño sólo en base a un indicador de crecimiento. También se
utilizan, como mínimo, indicadores de estabilidad y distribución. La estabilidad es
central pues de nada serviría maximizar el crecimiento si el proceso no pudiera
sostenerse en el tiempo. La distribución es relevante, a su vez, porque si existe gran
desigualdad o altos niveles de pobreza el crecimiento no sería inclusivo17. Generar
crecimiento inclusivo es particularmente arduo cuando la estructura productiva es muy
heterogénea, como ocurre en los países emergentes donde existe un sector formal y otro
informal y es frecuente observar procesos de crecimiento que generan aumentos
salariales en el sector formal pero no crean empleos de calidad suficientes como para
absorber trabajadores del sector informal o de subsistencia. En una sociedad
democrática, cuando el proceso de crecimiento es no inclusivo, la probabilidad de que
no resulte sostenible aumenta: la exclusión genera conflictos sociales y políticos que
terminan afectando la estabilidad macroeconómica, retardan la acumulación de capital
humano y debilitan los incentivos para la inversión productiva. La segunda sección del
capítulo discute esta cuestión y expone las razones por las cuales es útil recurrir, además
de los indicadores tradicionales de crecimiento, estabilidad y distribución, a la noción de
desarrollo humano de las Naciones Unidas, que es un criterio universalmente utilizado
para evaluar el grado de desarrollo.

1. Esquema del sistema económico

El esquema del sistema económico que aparece en la figura 2.1 retoma los conceptos de
software y hardware presentados en la introducción y muestra cómo se articulan el
software y las organizaciones de la economía de forma que la sociedad esté en
condiciones de poner los recursos contenidos en su hardware al servicio de las metas de
desarrollo humano que se proponga.

17
Los organismos internacionales suelen utilizar la noción de “crecimiento inclusivo”, cuyo objetivo es
complementar las mediciones tradicionales con indicadores de la igualdad de oportunidades en el acceso
a mercados, regulaciones y recursos. Ver Banco Mundial (2009).

28
 Figura 2.1
Anatomía del Sistema Económico

Hardware Geografía

Recursos Naturales Capital Físico

Estructura Productiva
Recursos Humanos Conocimientos

Organizaciones Crecimiento
Organizaciones
Organizaciones Privadas Desarrollo
Distribució
istribución
Públicas Cooperació
Cooperación Humano
Conflicto
Mercados Estabilidad
Familias

Software Régimen de políticas públicas Formatos organizacionales

Derechos de propiedad Contratos Formales

Marco Institucional
Regulaciones de la Economí
Economía Contratos Relacionales

Base Jurídica Pautas Cultural es

El rectángulo de línea llena que enmarca a todo el diagrama simboliza el sistema

económico. Dentro de ese rectángulo aparecen, a su vez, dos rectángulos de línea
punteada que representan el hardware y el software. El hardware y el software actúan
como soporte de las tareas especializadas y complementarias que conforman las
diversas actividades económicas que se llevan a cabo en el seno de organizaciones. El
conjunto de las organizaciones del sistema económico están representadas en la figura

29
2.1 por la forma geométrica de contorno irregular que se encuentra en el centro de la
misma.

2. Hardware

Como ya se señalara, la actividad económica enfrenta dos restricciones básicas: la

escasez material y la incertidumbre o ignorancia respecto de las condiciones del entorno
y de cómo operar sobre el mismo. De aquí que en el rectángulo del hardware que
contiene los recursos de la economía no solo aparecen los recursos materiales –el
capital físico y los recursos naturales– y humanos sino, también, el stock disponible de
conocimiento (información y tecnología). Asimismo, en el caso de los recursos
humanos nos interesará saber con qué capacidad para procesar conocimientos y
aprender de la experiencia cuentan los agentes. Estos recursos, al combinarse dentro de
un espacio económico o geografía, dan lugar a la formación de una estructura
productiva específica, representada en la figura 2.1 por el rectángulo de línea más
gruesa situado en el centro del área correspondiente al hardware. Los recursos
disponibles y la estructura productiva existentes en cada momento son el resultado de la
trayectoria seguida por la economía en el pasado. Como no se pueden modificar
instantáneamente, esos elementos fijan los límites materiales de la actividad económica.

Históricamente, la teoría privilegió el análisis de la restricción de escasez material y, en

consonancia con ello, la economía se definía como el estudio acerca de cómo asignar
esos recursos materiales escasos entre usos alternativos. Se le daba relativamente menos
importancia al factor conocimiento, aunque es cierto que Adam Smith enfatizó el rol de
la división del trabajo, que coloca en el cuadro la cuestión de la organización y la
tecnología. La mayor disponibilidad de capital físico o de recursos naturales mejoran el
bienestar, pero mientras el capital puede producirse a partir del trabajo humano, no es
ése el caso de los recursos naturales que en algunos casos son renovables (como la tierra
utilizada en la agricultura) y en otros no (como es el caso de los combustibles fósiles o
los minerales).

El capital físico está conformado por bienes que se utilizan en la producción. En las
estadísticas se consideran los rubros maquinaria y equipo y construcciones (civiles e
infraestructura) y acumulación de stocks. Para contar con capital es necesario,
obviamente, no consumir todo lo que se produce: se necesita ahorrar para estar en
condiciones de invertir en bienes de capital. De aquí que Smith afirmara que el ahorro
es la base de la riqueza de las naciones. La intensidad de la inversión se suele medir en
base al coeficiente de inversión (proporción invertida del PBI). ¿Qué ocurre si un país
desea invertir en bienes de capital y no cuenta con ahorro suficiente? En ese caso debe
endeudarse en el exterior y ello se reflejará como un déficit de cuenta corriente. Por
supuesto, esto supone que el resto del mundo está dispuesto a prestar y no
necesariamente ello es así: a veces los extranjeros no tienen confianza y no prestan. Por
otra parte, si un país invierte menos de lo que ahorra, tendrá un superávit de cuenta
corriente y ello implica que le estará prestando al resto del mundo. Esto es de crítica
importancia para comprender los desafíos que enfrenta la Argentina. Nuestro país, como
veremos, pasó de generar déficit de cuenta corriente a generar superávit y ello tiene
efectos macroeconómicos muy importantes.

30
Por no ser reproducibles, el precio de los recursos naturales depende mucho de la
demanda. Cuando ésta sube, el precio tiende a subir generando rentas extraordinarias18.
Hoy, gracias al elevado crecimiento de China e India que son grandes demandantes de
materias primas como soja y cobre, América del Sur se está favoreciendo con este tipo
de rentas (Sinnot et al. 2011). Estas rentas se expresan a través de aumentos en los
términos del intercambio, que es la relación entre los precios de la canasta de
exportaciones (que subieron) y la canasta de importaciones (que no subieron o subieron
menos). Podría parecer que para disponer de recursos naturales no hace falta ahorrar
pues se trata de bienes no producidos y que, por ende, no reclaman ahorro. Sin embargo
esto no es enteramente así: averiguar dónde están los recursos demanda inversión en
exploración. Asimismo, muchos de los recursos naturales que hoy utilizamos tienen
incorporada tecnologías sofisticadas que, por ejemplo, los transforman genéticamente.
El desarrollo o adquisición de esas tecnologías demanda la inversión de parte de los
ahorros de la sociedad. Este punto es básico para comprender lo que está ocurriendo en
la agricultura y en el sector energético en la Argentina. Como veremos en la tercera
parte, ha habido una revolución tecnológica en agricultura y una aguda falta de
inversión en exploración en gas y petróleo.

La dotación de recursos humanos depende de dos elementos fundamentales. El primero

es la demografía, que es un determinante central del tamaño de la fuerza de trabajo o
población económicamente activa (PEA). La PEA incluye tanto a los ocupados como a
los desocupados y excluye a los inactivos: niños, jóvenes que no están en edad de
trabajar, ancianos y personas que voluntariamente deciden no participar en el mercado
de trabajo. El segundo elemento es el nivel de calificación de las personas que
componen la PEA. Dos países pueden tener idéntica cantidad de trabajadores y una
capacidad productiva muy diferente si la mano de obra tiene niveles dispares de
capacitación. Para reflejar este punto la economía utiliza el concepto de capital humano
(ver Psacharopoulos y Patrinos, 2004)

Las variables esenciales que influyen sobre el capital humano son la educación, la salud
y la experiencia: la mano de obra es más productiva cuanto más educada y saludable y
cuanto más aprende a través de su experiencia en el proceso productivo. En parte la
acumulación de este tipo de capital obedece a motivaciones pecuniarias pero las
políticas públicas (salud, educación) e instituciones sin fines de lucro y la familia
también son muy importantes. Un punto a destacar es que el nivel de capital humano
existente determina la inversión mínima que será necesaria no sólo para mantener el
stock que existe sino, incluso, para que las nuevas generaciones puedan utilizarlos. Un
niño que no lee encontraría muy difícil desenvolverse en la sociedad moderna así como
utilizar las tecnologías heredadas de sus padres. Lo mismo le pasaría a un país que no
mantuviera el paso con el resto del mundo y se atrasara en su educación. Las formas
más habituales de medir el capital humano de una sociedad son la esperanza de vida y
los años de escolarización alcanzados por la población en promedio. También se
utilizan indicadores como la incidencia de enfermedades típicas del subdesarrollo,
analfabetismo y niveles de cobertura del nivel primario, secundario y universitario. Los
indicadores de capital humano en la Argentina serán revisados en la tercera parte del
libro.

18
Estas rentas suelen llamarse ricardianas, por haber sido descubiertas por David Ricardo. En sentido
estricto, en el caso de los recursos naturales hay que distinguir entre estas rentas y las de Hotelling. En
nuestro estudio dejaremos esto de lado ya que no hilaremos tan fino. Sobre recursos naturales Banco
Mundial (2011).

31
La demografía influye sobre la oferta de trabajo porque determina la cantidad de
población, su composición y su tasa de crecimiento. En realidad, todas estas variables
demográficas se determinan de manera conjunta dentro de lo que se conoce como
transición demográfica. La transición demográfica es un proceso de largo plazo que se
asocia con la industrialización y la urbanización. A lo largo de esa transición la sociedad
pasa de una situación de alta natalidad y mortalidad a otra en que ambas variables
muestran valores bajos. En las primeras sociedades que la experimentaron, el proceso
duró cerca de un siglo pero luego se aceleró y hoy se ubica en tres décadas. Las distintas
etapas de la transición se generan debido a que la natalidad y la mortalidad se mueven a
ritmos diferentes. Desde el punto de vista económico la transición demográfica es
relevante porque afecta a dos determinantes del crecimiento: el tamaño de la PEA y la
tasa de dependencia19. En una primera etapa, cuando mejoran las condiciones de vida, la
mortalidad se reduce y ello incrementa la tasa de crecimiento poblacional. Sin embargo,
es difícil acumular recursos: como hay muchos niños por hogar, la tasa de dependencia
es alta y es difícil ahorrar e invertir en educación. Esta etapa, no obstante, es seguida por
otra en que la tasa de natalidad se reduce marcadamente, lo que da lugar a lo que se
llama “dividendo o bonus demográfico”. La caída en la tasa de natalidad se traduce en
aumento en la relación entre la población que está en condiciones de trabajar y la que no
lo hace en un contexto en que aún es baja la proporción de ancianos. Esto favorece el
crecimiento no sólo porque aumenta la oferta laboral sino, también, porque al caer la
tasa de dependencia dentro de los hogares se facilita el aumento del ahorro y de la
inversión en capital humano de los niños. Si el ahorro se invierte correctamente, la
productividad y la riqueza aumentan. A medida que pasa el tiempo, no obstante, al ser la
expectativa de vida más alta, la población envejece y la tasa de dependencia, después de
tocar un mínimo, comienza a crecer debido ahora a la creciente cantidad de ancianos
dependientes. Esto es lo que da lugar al fin del período del dividendo. La ventana de
oportunidad para el crecimiento, caracterizada por la alta participación en la fuerza de
trabajo y el alto ahorro, se cierra para dar paso al período de envejecimiento. Habrá cada
vez más ancianos inactivos pesando sobre la PEA y los mecanismos de seguridad
social.

La Argentina en la actualidad está en la etapa del dividendo. En el capítulo

correspondiente a recursos humanos veremos las oportunidades y desafíos que esto
conlleva. Es más, para la Argentina, además de ser vital su propia transición
demográfica también lo son las consecuencias de la misma a nivel global, porque afecta
el nivel de demanda de socios comerciales clave como China y Brasil y de oferentes de
capital como Alemania y Japón. El punto central en este sentido es que, al estar
diferentes regiones transitando diferentes estadios de la transición demográfica, se crean
asimetrías que pueden afectar a nuestro país tanto positiva como negativamente.

El conocimiento es un componente del hardware en la medida que crea valor al reducir

el nivel de nuestra ignorancia. La característica esencial que lo diferencia de los otros
elementos es que se trata de un factor de la producción que es intangible. Nótese, por
otra parte, que el conocimiento puede estar codificado o ser tácito. El primero es más
fácil de transmitir y de enseñar en instituciones educativas, el segundo está más

19
Esta tasa se define como la razón entre la población entre 0 y 14 años y de más de 65, por un lado, y la
población entre 15 y 64 años, por otro. Cuanto más alta esta tasa, mayor el peso de la población no activa
sobre la activa. Sería mejor utilizar la PEA en vez de la población entre 15 y 64 años en este indicador
pues puede haber muchos inactivos voluntarios, pero por simplicidad esta variable se usa menos.

32
asociado con la práctica y la experiencia pero, por supuesto, es usual que el
conocimiento tácito pueda codificarse. Cuando la economía trató de explicar en detalle
a través de qué canales el conocimiento aporta valor se descubrió literalmente un mundo
nuevo. Para nuestros objetivos, hay dos cuestiones básicas a remarcar en relación con
este mundo nuevo: por un lado, que hay muchas formas de ser ignorante y, por otro, que
el conocimiento no es un bien como cualquier otro; no es lo mismo un sándwich que el
teorema de Pitágoras y ello afecta a los incentivos.

En cuanto a las formas de ignorancia que son relevantes en economía, las mismas se
pueden clasificar en tres categorías generales. Primero, se pueden ignorar cosas: ¿dónde
están los recursos? ¿Ocurrió este hecho efectivamente? ¿y cómo ocurrió? Llamaremos a
éste el problema de la información. Si se dispone de mayor información, la
productividad de los factores aumenta. Segundo, se puede ignorar cómo funcionan las
cosas, cómo se usan o para qué sirven; es la dimensión del conocimiento técnico. Si las
tecnologías disponibles mejoran, la capacidad del trabajador para crear valor agregado
aumenta. Tercero, los seres humanos no tienen certeza sobre qué eventos ocurrirán en el
futuro; es el problema de la incertidumbre. ¿Cuál es la probabilidad de que llueva y
salga bien la cosecha? ¿Cuál es la probabilidad de que un nuevo empleado sea eficiente
y responsable? Está claro que tener en cuenta estas diferencias tiene relevancia para la
evolución de la productividad porque las actividades que hay que llevar a cabo para
informarse no son las mismas que las que hay que realizar para reducir la incertidumbre
y, por ende, ello debe tomarse en cuenta a la hora de realizar un diagnóstico sobre qué
traba el crecimiento. Por ejemplo, una economía puede ser rica en recursos naturales
pero pobre en reglas de juego creíbles. Bajo esas circunstancias, tener información
cierta sobre dónde se encuentran los recursos naturales tendrá poco valor económico si
existe incertidumbre respecto de si se respetarán los derechos de propiedad sobre la
explotación del recurso. Tampoco serviría de mucho saber dónde está el recurso si no se
cuenta con la tecnología para extraerlo.

En lo relativo a incentivos el conocimiento se diferencia de manera sustancial de un

bien privado normal, en dos dimensiones. La primera es que la información y los
conocimientos técnicos se pueden utilizar muchas veces. Por ejemplo, la fórmula para
preparar un medicamento puede utilizarse infinitas veces. Su consumo no implica su
desaparición como ocurre al consumir un sándwich.. Cuando un bien tiene esta
característica, en economía se dice que se trata de un bien que es no rival en el
consumo. Nótese que, en cierto sentido, esto desafía la noción de escasez tradicional. El
segundo hecho es que usualmente es difícil excluir al resto del uso de un cierto
conocimiento. Un ejemplo son las fórmulas para preparar medicamentos: si un
especialista llegara a conocerla sería difícil evitar que la utilice; no sorprende, por ende,
que haya tanta controversia internacional relativa a las patentes. Cuando alguien come
un sándwich, en cambio, en el mismo hecho de comerlo está implícita la exclusión
automática de otras personas con apetito.

¿Por qué son importantes estas dos características para la economía? Lo son porque es
muy difícil diseñar esquemas de motivación apropiados para su producción y, como
vimos, la motivación es vital para cualquier formato organizacional. La razón de esto es
simple: cuando es difícil excluir a otros del uso y lo producido puede ser consumido por
muchos sin que se “gaste”, se resienten los incentivos para producir el bien: es
conveniente esperar a que otro invierta esfuerzo en producir el bien y luego utilizarlo,
por ejemplo, mediante una copia. Si todos piensan así, nadie tendrá incentivos para

33
producir el bien. Esto se conoce en economía como el problema del “free rider”20, que
mencionamos más arriba. Para manejar este problema se suelen imponer reglas ad hoc
como el copyright y las patentes que le dan al productor el poder de excluir del uso del
conocimiento a otros. Debido a esto, la producción de conocimiento es muy
demandante de software: si no se imponen reglas específicas la información no se
produce porque no hay incentivos para hacerlo, en vista de los problemas de no
exclusión y no rivalidad en el consumo. Esto explica por qué las actividades que son
intensivas en la producción de conocimiento tienden a estar bastante reguladas: los
bancos, que producen información sobre la capacidad de pago de los clientes; la
producción de tecnología, que está protegida por patentes, etc. De cualquier manera,
diseñar el software apropiado no es fácil. Definir derechos de propiedad sobre el
conocimiento y hacerlos cumplir es muy caro y, a veces, imposible como ocurre con los
contenidos en internet. Otra forma de producir conocimiento es subsidiarlo a través del
Estado o fundaciones. Buena parte del conocimiento económico que estamos utilizando
en este libro es de acceso prácticamente gratuito a través de revistas y libros que fueron
producidos con subsidios de diverso tipo.

En definitiva, lo que deseamos remarcar es que el hecho de que el conocimiento tenga

características de no exclusión y no rivalidad resiente los incentivos, hace difícil diseñar
organizaciones para su producción y uso y genera demandas de reglas de juego que son
muy diferentes a las que plantea el uso de la tierra o de una máquina en las tareas
productivas. No sorprender, en este sentido, que los mercados que involucran
transacciones de información y conocimientos muestren fallas importantes. Por ahora,
los teóricos de la economía y los reguladores tiene bastante para entretenerse con este
tema.

La visión actual del crecimiento le da gran importancia a la interacción entre la

transición demográfica, el progreso técnico y la acumulación de capital humano. Según
Galor (2005), la evolución de la humanidad estuvo en su mayor parte caracterizada por
un estancamiento malthusiano: el avance tecnológico y los recursos no eran suficientes
para seguir el paso del crecimiento de la población21. El aumento del ingreso per cápita
era minúsculo o negativo en muchas regiones. Esto cambió radicalmente en las últimas
dos centurias. La tecnología generó un proceso de industrialización que al elevar la
productividad incrementó fuertemente los recursos y rompió con la trampa malthusiana.
Al romperse la trampa, cae la tasa de natalidad y se dispara el proceso de transición
demográfica: la población empieza a crecer menos. Al haber menos niños por hogar se
hace posible que cada uno de ellos acumule más capital humano y los incentivos para
hacerlo se refuerzan porque la segunda etapa de la industrialización genera una mayor
demanda de mano de obra calificada. Se instaló, así, un círculo virtuoso de efectos de
retroalimentación que instaló un proceso de crecimiento sostenido. Este proceso, no

20
Un ejemplo clásico de este problema son los llamados “bienes públicos”, como la defensa nacional.
Cuando el Estado financia al ejército para defender el territorio sería difícil excluir del beneficio a un
ciudadano que se negara a poner su parte y, además, si ese ciudadano “consume” el servicio de ser
protegido no impide que otros también estén protegidos por el ejército. Conclusión: todos esperarían que
el otro pague por el servicio de defensa. Es por esto, obviamente, que el pago de impuestos no es optativo
sino obligatorio. Nótese, de paso, cómo aparece naturalmente el rol del software para solucionar un
problema de incentivos: el régimen de política tributaria impone reglas que todos deben cumplir.
21
Thomas Malthus sostenía que el crecimiento estaba limitado por una tendencia de la humanidad a
generar escasez debido a que la población crecía más rápido que los recursos para alimentarla. Afirmó
que la población crecía según una progresión geométrica y los recursos según una geométrica.

34
obstante, sólo involucró a una parte del planeta, dando lugar a lo que se llamó la “gran
divergencia”. El ratio del PBI per capita entre la región más rica y la más pobre era de
sólo 1.1:1 en el año 1000 y de 2:1 en el año 1500. En el año 1820 había pasado a 3:1.
De ahí en más, en el curso de la gran divergencia, el ratio entre las ramificaciones más
ricos de occidente (Western offshoots: Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva
Zelanda) y la región más pobre del África creció de 3:1 en 1820 a 5:1 en 1870, 9:1 en
1913 y 15:1 en 1950 y 18:1 ratio in 2001. La Argentina, como veremos en el capítulo 5,
se benefició enormemente con la gran divergencia, a partir de la segunda mitad del siglo
XIX, pero perdió impulso luego de la Segunda Guerra. Entre los países más grandes, un
gran perdedor en el proceso de la gran divergencia fue China. Claro que en las últimas
décadas este país parece empeñado en descontar posiciones de manera dramática.
Nuestro país se benefició con este despertar chino por las mismas razones que se había
beneficiado en el siglo XIX: el incremento en la demanda por productos de origen
primario respecto de los cuales nuestro país cuenta con ventajas comparativas. En este
sentido, la Argentina parece tener una segunda oportunidad para subirse al tren del
desarrollo, pero por supuesto para no tener que descender en una estación intermedia
deberá superar el obstáculo que le impidió llegar al desarrollo en el pasado: invertir las
rentas de los recursos naturales de forma de integrar una estructura productiva capaz de
hacer crecer la productividad en base a actividades de alto rendimiento. Discutiremos
extensamente este punto en las partes aplicadas del libro.

En suma, cuanto mayor sea la disponibilidad de elementos en el hardware, menor será

la fuerza de las dos restricciones básicas –escasez e ignorancia– y, por lo tanto, es
natural asociar crecimiento sostenible con expansión continúa del hardware. Esto
parece evidente. Pero de esta conclusión surgen preguntas que no son fáciles de
contestar. Primero, dado que el hardware tiene varios componentes, ¿es indiferente
expandir cualquiera de ellos o hay componentes que agregan más al potencial de la
estructura productiva y, por ende, al crecimiento de la economía que otros? Segundo, si
existen componentes no reproducibles, ¿no se llegará a un punto en que se agoten los
recursos? ¿No estaremos viviendo a costa de las generaciones futuras? Tercero, si el
objetivo último es consumir y no el de contar con un hardware cada vez más grande,
¿cuál es el óptimo de acumulación de cada componente y del total del hardware?
Cuarto, dado que el conocimiento es un stock especial, ¿no implica que la escasez será
vencida en base al conocimiento? Quinto, el crecimiento implica cambio y los cambios
afectan a cada quien de forma distinta, ¿cualquier crecimiento es bueno? ¿Cómo medir
si estamos mejor o peor?

Estas son preguntas centrales de la teoría del crecimiento y es muy difícil contestarlas
sólo tomando en cuenta los recursos. Se necesita una visión integral que evalúe como se
combinan los recursos del hardware para formar una estructura productiva específica
dentro de un espacio geográfico determinado. Como la estructura productiva tiene
múltiples dimensiones no existe una sola forma de definirla o caracterizarla y, en gran
medida, la descripción que se haga de la estructura dependerá del objetivo del análisis.
En particular, se utilizan en nuestro estudio los siguientes criterios para clasificar la
estructura.

– Según el tipo de actividad: sector primario (minería, agricultura, ganadería, pesca),

secundarios (industrial) y de servicios.
– Según la especialización en el comercio internacional. La división básica será entre
economías especializadas en la exportación de productos primarios y de productos

35
 manufacturados. Se utiliza como criterio básico para distinguir la participación de
los productos primarios e industrializados en las exportaciones totales.
– Según el grado de exposición a la competencia internacional: se divide la economía
en ramas transables y no transables. Las primeras están expuestas a la competencia
internacional –como ocurre con los sectores que exportan o que sustituyen
importaciones– mientras que las segundas no lo están –como ocurre con servicios
como el estacionamiento o las peluquerías.
– Según la propiedad del capital de la organización. Distinguiremos entre sector
público y sector privado y, en ocasiones, dentro del campo privado distinguiremos
entre capital nacional y multinacional.
– Según la región. En este caso la clasificación se hace en función de la localización y
los fenómenos que se enfatizan son los subrayados por la geografía económica,
como la aglomeración, las economías de escala y los acuerdos regionales.

Pospondremos ahora hasta el capítulo cuatro el análisis de la relación entre hardware y

crecimiento, que amerita un estudio más detenido por su importancia para nuestro
estudio.

3. Software y organizaciones

El rectángulo del software tiene como componente principal el marco institucional de la

economía cuya función es, como ya se vio, proveer las reglas de juego que ordenan las
interacciones en el ámbito de las organizaciones. Esas reglas de juego son: los derechos
de propiedad, las regulaciones, los contratos formales y relacionales, los formatos
organizacionales y el régimen de políticas públicas. El marco institucional de la
economía se asienta, a su vez, en dos pilares: la base jurídica general que es provista
por el sistema político y las pautas culturales que surgen de la interacción social dentro
de un proceso evolutivo (Greif y Kingston, 2011). Estos elementos guardan entre sí
relaciones jerárquicas. Analizaremos con mayor detenimiento cada uno de estos
componentes en el capítulo que sigue.

¿Por qué es irregular la forma geométrica que representa a las organizaciones? Lo es

para subrayar un hecho: los problemas de negociación, coordinación y motivación que
es necesario resolver en el proceso de cooperación admiten para su solución una gran
variedad de modelos organizacionales. Es por ello que la forma geométrica encierra
cuatro óvalos que simbolizan las formas organizacionales típicamente presentes en una
economía capitalista moderna: los mercados, las organizaciones privadas, las
organizaciones públicas y las familias. La figura pequeña, también de contorno
irregular, que aparece superpuesta a estos cuatro óvalos simboliza las tensiones entre
cooperación y conflicto. Como ya se señaló en el capítulo anterior, la necesidad de
resolver esas tensiones es la que da nacimiento a las organizaciones y son también esas
tensiones las que hacen que la vida dentro de las organizaciones así como las relaciones
entre ellas sean muy dinámicas. No sorprende, por lo tanto, que las organizaciones de la
economía estén permanentemente bajo la influencia de factores que las empujan tanto al
cambio como al equilibrio22.

22
Olivier Williamson (1985) llama la atención sobre el rol del conflicto basándose en la tradición
institucionalista norteamericana. La tradición marxista también le dio protagonismo al conflicto en la
economía capitalista, aunque lo situó en el nivel de la acción colectiva de clase, que puede traducirse en
un cambio revolucionario de las instituciones. Hoy se entiende al conflicto como un hecho a resolver

36
El mercado es un formato organizacional que descentraliza las decisiones –y también
las negociaciones– al dejar que cada cual decida qué transacción realizar en función de
lo que considera apropiado según lo dictan sus intereses y en base a la información
parcial a la que tiene acceso. La tarea de coordinar y motivar queda así a cargo de los
precios, que son fijados por la “mano invisible” de la oferta y la demanda. Los precios
coordinan y motivan al mismo tiempo porque si alguien especializado en un bien o
servicio produce más de lo que se necesario, el exceso de oferta hace caer los precios
generando incentivos para que caiga la oferta o suba la demanda y lo contrario ocurre si
hay un exceso de demanda. De esta forma, los precios ajustan hasta igualar oferta y
demanda. En ese punto de “equilibrio” las decisiones terminan estando coordinadas a
pesar de ser tomadas de forma descentralizada: cuando oferta y demanda son iguales no
se produce ni más ni menos que lo necesario. Hay un equilibrio cooperativo al que se
llega sin que nadie lo busque explícitamente; de ahí la metáfora smithiana de la mano
invisible.

Las organizaciones privadas y públicas mitigan los costos de coordinar las decisiones
colectivas y ejecutarlas porque reducen la cantidad de personas que toman decisiones
por la vía de asignar el poder de decisión en función de una jerarquía de autoridades.
Para motivar el esfuerzo de las personas que ocupan los puestos más elevados en la
jerarquía, la remuneración se fija de manera acorde con la responsabilidad en la toma de
decisiones. Este método lo utilizan organizaciones de todo tipo. Por ello, desde el punto
de vista jurídico, las formas organizacionales jerárquicas son variadas e incluyen tanto
entidades privadas (empresas, ONGs) como públicas, dando en este último caso lugar a
la formación de burocracias.

Cabe remarcar, en este contexto, que poner la motivación y los incentivos dentro de la
organización en un primer plano no implica que los intereses materiales y egoístas sean
los únicos que importan para elegir el modelo de organización. En el caso del
capitalismo, la empresa con fines de lucro y el mercado juegan un rol protagónico. Pero
están muy lejos de ser las únicas organizaciones relevantes: muchas transacciones y
actividades que son vitales requieren formas de organización “a medida”; requieren de
la creatividad del emprendedor organizacional para encontrar qué formato de
organización conviene utilizar. Está claro que las transacciones de órganos para
transplantes o las acciones de beneficencia o la defensa nacional y del medio ambiente
se adaptan poco a los esquemas de coordinación e incentivos de las organizaciones con
fines de lucro. La actividad del emprendedor en una sociedad compleja, en
consecuencia, está lejos de limitarse a la figura tradicional del empresario. Los
emprendedores en los campos social, de la educación y cultural suelen elegir,
típicamente, formatos organizacionales como las sociedades sin fines de lucro y las
fundaciones.

Dicho esto, también está claro que sería difícil diseñar y gerenciar una organización –
cualquiera sea su objetivo– sin tomar en cuenta que la intensidad del esfuerzo colocado
en la tarea por cada miembro estará muy influido por el premio esperado. La necesidad
de motivar genera una relación directa entre eficiencia y distribución: cuanto mayor el

todos los días y que involucra tanto a individuos como organizaciones y grupos con diferente capacidad
para la acción colectiva. Los cambios de reglas de juego pueden ser radicales, como en la visión marxista
o fruto de la evolución o las reformas y, además, pueden afectar a reglas de juego de diferente nivel:
desde las regulaciones en los mercados a los derechos de propiedad.

37
premio, mayor el esfuerzo pero también mayor la porción de la torta que se le asigna al
más eficiente. Esta relación entre eficiencia y distribución es una fuente de dificultades
y dilemas de política que aparecerán bajo distintas formas y ropajes en nuestro análisis
de la economía Argentina.

La familia en cuanto organización económica está recibiendo una atención creciente

por su influencia sobre tres factores: la demografía, la acumulación de capital humano y
la formación de la identidad económica de los individuos. Este último punto se ha
comenzado a estudiar sólo recientemente y ha puesto de manifiesto que parte de las
reglas que influyen en el comportamiento están incorporadas en la identidad del
individuo y no en la organización. La identidad está dada por creencias compartidas o
esquemas cognitivos incorporados a través de procesos de socialización y aprendizaje
en organizaciones como la familia y la escuela. En la medida que provee códigos de
conducta, la identidad es un determinante del comportamiento estratégico y, por ende,
es relevante para la coordinación y la motivación. Como las personas forman su
identidad a través de la socialización e internalización de pautas culturales, puede
decirse que la identidad es el formato que el individuo utiliza para organizarse a sí
mismo23. En la medida que ese formato de organización de la conducta individual se
modela en base a pautas culturales y éstas forman parte del software, es plausible
concluir que parte del software –de las reglas de juego– está directamente incorporado
en las personas a través de la identidad. Esta conclusión refuerza la hipótesis de que al
analizar el software es necesario no sólo tomar en cuenta las instituciones formales sino,
también, las informales aportadas por la cultura. De más está aclarar que las pautas
culturales que toma en cuenta el software son sólo las que son relevantes para la
economía.

Si no se toma en cuenta la identidad, las predicciones de un modelo económico pueden

ser muy erradas. Una persona puede tener gran capacidad física y estar bien educada
pero decidir no participar de las tareas productivas por razones religiosas o, incluso,
cuestionar las reglas de juego en vigencia por tener una visión, digamos, pesimista de la
vida social. Por otro lado, la persona podría tener capacidades suficientes para participar
en una cierta actividad económica y desear hacerlo, pero ser discriminada debido a su
género o al grupo étnico al que pertenece: quienes participan en las tareas de
cooperación son, antes que nada, personas que siguen determinadas estrategias y que, al
decidir, toman en cuenta cuál es la estrategia que espera del otro24. Por ejemplo, aún
poseyendo calificación suficiente, es probable que una persona ni siquiera se presente
para competir por una vacante si sabe que la empresa que ofrece el trabajo la
discriminará. Este tipo de situación genera “trampas” de marginación ya que muchas
veces las personas consideran que no vale la pena capacitarse porque anticipan que
serán discriminadas y quienes las discriminan no hacen más que reafirmar sus prejuicios
al constatar que el grupo discriminado no muestra voluntad por capacitarse. El punto
esencial está en notar que el problema radica en la interacción social y en las

23
Según Akerlof y Kranton (2009), la identidad es relevante para la economía pues es un determinante de
las decisiones económicas: modela los gustos individuales y las expectativas respecto de cómo serán las
conductas de los otros y, por ende, reducen la incertidumbre estratégica. En las organizaciones que
funcionan bien los empleados se identifican con su trabajo y su organización; sentir que se pertenece
influye sobre el desempeño. La identificación de padres, alumnos y profesores con la escuela, por
ejemplo, es central para el desempeño, ya que motiva para trabajar con un propósito.
24
A esto se lo llama interacción estratégica, siguiendo la terminología utilizada en teoría de juegos. Se
supone que los individuos persiguen metas en función de sus visiones e intereses y toman en cuenta la
conducta esperada de los otros individuos al decidir qué hacer. Ver Dixit et al. (2009).

38
expectativas que sostienen un “mal” equilibrio; es un problema de las personas y no de
los recursos de que disponen (ver Wydick, 2008). 25

La noción de identidad es central para apreciar en su justa medida cuál es el sentido de

nuestra analogía con el software de una computadora. Las reglas de un programa de
software no necesitan tener adosado un esquema motivacional para que funcionen; las
reglas del software del sistema económico, sí. Para evitar que los objetivos individuales
interfieran en la acción colectiva, la sociedad podría proponerse socializar de forma tan
perfecta y uniforme a sus ciudadanos que sus identidades fueran un calco de las reglas
que se considera más eficiente seguir desde el punto de vista de la eficiencia económica.
Pero está claro que esto no sólo sería insoportable desde el punto de vista de los
derechos de las personas sino que, además, sería seguramente equivocado para la
economía: típicamente las ideas innovadoras sobre cómo hacer las cosas surgen de
desvíos de las pautas establecidas.

4. Interacciones entre hardware, software y organizaciones

El proceso de estructuración de las organizaciones es en gran medida exógeno para cada

individuo particular. Se trata de un cambio evolutivo y social y para influir sobre el
mismo se requiere de la acción colectiva (Dixit et al., 2009) Como ocurre con la
acumulación de capital físico de una sociedad, el stock de reglas de juego no puede
crearse de la noche a la mañana. Los marcos institucionales y su buen uso en las
prácticas organizacionales se desarrollan como un proceso social evolutivo; una
generación le va dejando como herencia a la que sigue un conjunto de reglas de juego
que están en funcionamiento y sirven para organizar la actividad económica. Desde este
punto de vista, está claro que las instituciones económicas son, para cada generación, un
precioso legado que las generaciones anteriores dejan y que refleja el conocimiento que
fue siendo adquirido al tratar de solucionar los problemas de negociación, coordinación,
motivación y ejecución que enfrentaron, a través de un proceso evolutivo.

Para el individuo que toma decisiones en un marco económico dado, sin embargo, el
hecho de que las instituciones resulten de las acciones de la sociedad es poco relevante.
Esto es así porque para el agente microeconómico que se desenvuelve en el ámbito de
las organizaciones, las reglas del marco institucional existente actúan como
restricciones que están dadas de antemano y a las cuales debe atenerse al decidir. Así,
por ejemplo, una persona en busca de empleo debe llevar adelante una negociación muy

25
Estas trampas son muchas veces superadas por la acción de líderes que cuestionan con suficiente fuerza
las expectativas que sostienen el status quo y logran demostrar que otro equilibrio es posible
promoviendo al mismo tiempo la capacitación e ideas anti-discriminatorias. Este tipo de liderazgo puede
surgir tanto de la rebeldía de los discriminados como de la vergüenza del que discrimina.
Lamentablemente, también es cierto que este tipo de trampa es utilizado por oportunistas que lucran con
la desgracia ajena por la vía de sacar ventaja del status quo: le arrancan al discriminador algunas
concesiones que favorecen al discriminado y utilizan a estos últimos con objetivos políticos, con el
argumento de que son ellos (los oportunistas) los únicos capaces de mejorar en algo la situación de los
discriminados. El clientelismo político y el populismo encuentran campo fértil en las trampas de este tipo.
Sobre todo cuando los discriminados no generan buenos liderazgos y los que están en una mejor posición
por su educación y posición social sufren de un cierto adormecimiento político y espiritual que los lleva a
aceptar el clientelismo y el populismo como males necesarios. Es el paraíso de los oportunistas.

39
acotada con una organización que ya existe y básicamente todo lo que podrá elegir
voluntariamente es si acepta o no los esquemas de coordinación y motivación que ya
están en funcionamiento. Lo mismo ocurre con un ahorrista que compra acciones de una
firma: si no tiene una participación mayoritaria su capacidad para influir sobre los
objetivos y la forma de hacer las cosas de la empresa serán prácticamente nulas; su
voluntad sólo podrá expresarse en la decisión de si compra o vende esas acciones. Así,
la enorme ventaja de no tener que negociar desde cero gracias a que ya existen
organizaciones en funcionamiento tiene un costo: acotar los márgenes de acción de cada
individuo.

En el capítulo anterior arribamos a la conclusión de que las organizaciones que

observamos en la economía representan equilibrios cooperativos que surgen de la
interacción estratégica de una miríada de agentes. Esos agentes, además, participan de
manera simultánea en muchas organizaciones de distinto tipo: lo hacen en todas
aquéllas (mercados, firmas, familia, etc.) que les son útiles para procesar las tensiones
entre conflicto y cooperación asociadas con sus actividades económicas. De esto se
sigue que las organizaciones necesitan adaptarse no sólo a cambios en sus condiciones
internas sino también a cambios en otras organizaciones: los agentes que participan en
diferentes organizaciones actúan como cadenas de transmisión. Por ejemplo, no puede
cambiar la participación de las mujeres en el mercado de trabajo y en las firmas sin que
aparezcan presiones para el cambio en las reglas de juego dentro de la familia. Así,
cuando un shock genera nuevas oportunidades de cooperación y/o nuevas fuentes de
conflicto dentro de una organización pueden requerirse cambios adaptativos tanto en las
reglas de juego internas de la organización afectada como, también, en las vinculadas
funcionalmente con ella.

Cuando los shocks son de dimensión macroeconómica y afectan a varios segmentos del
sistema de forma simultánea, es fácil imaginar que los cambios adaptativos tomarán el
carácter de sistémicos y que, por ende, además de los gerentes y emprendedores los
actores políticos quedarán involucrados en la gestión de los cambios organizacionales
adaptativos. La capacidad de los actores para manejar eficientemente las tensiones entre
la necesidad de mantener el equilibrio funcional del sistema y la de adaptarse a los
cambios tiene un papel que sería difícil de exagerar en el proceso de desarrollo
económico. En el nivel microeconómico, muchas veces ocurre que una organización
que hizo aportes fundamentales en un momento para utilizar de mejor manera el
hardware deviene en un obstáculo debido a su falta de adaptación a los cambios en el
entorno. Por ejemplo, en la Argentina, muchas organizaciones productivas que se
habían adaptado con éxito a las reglas de juego del modelo de sustitución de
importaciones fracasaron una vez que se abrió la economía de la mano de la
globalización y el MERCOSUR. En el nivel macroeconómico, las autoridades suelen
enfrentar serios problemas para adaptar las reglas de juego a circunstancias nuevas. Por
ejemplo, la Argentina fue muy exitosa en lograr una rápida cobertura en educación
primaria, pero no tuvo el mismo éxito con el siguiente paso: la educación secundaria.
Como veremos, las organizaciones y el marco institucional de la enseñanza pública no
se adaptaron bien al desafío de satisfacer las demandas laborales del mundo de las TICs
y ello se tradujo en deficiencias en un componente clave del hardware: el capital
humano.

Uno de los mensajes centrales que pretende transmitir el concepto de sistema

económico es que el desempeño de la economía resulta del funcionamiento conjunto de

40
cada uno de los tres componentes principales: hardware, software y organizaciones. De
aquí que en un enfoque sistémico, es central comprender, por un lado, cómo operan los
canales de interacción entre el hardware, el software y las organizaciones y, por otra,
cómo esas interacciones terminan influyendo sobre el desempeño, medido en base a
indicadores como el crecimiento o la distribución del ingreso. Los canales de
transmisión de efectos entre las partes del sistema se simbolizan en la figura 2.1 con las
flechas de ida y vuelta que unen a los rectángulos correspondientes al software y el
hardware con las organizaciones. Las flechas son dobles para llamar la atención de que
pueden existir efectos de retroalimentación.

El canal que va desde el hardware hacia las organizacione opera, usualmente, cuando se
realizan descubrimientos de nuevos recursos naturales o se incorporan nuevas
tecnologías que demandan modificaciones adaptativas en las organizaciones públicas y
privadas, los mercados o las familias. Por ejemplo, Arthur (1996) remarca que el
modelo de organización basado en jerarquías rígidas se adapta bien a los procesos de la
primera fase de la industrialización, pero no se adapta a la moderna empresa productora
de conocimientos donde tienden a primar relaciones jerárquicas más horizontales y
donde lo que es crítico es la calidad del aporte de cada uno al todo debido a que, cuando
la tecnología es muy compleja, una mínima falla puede tener consecuencias enormes
sobre la eficiencia. Kremer (1993) enfatiza este punto y lo llama la economía del “O
ring” en alusión a la falla mínima en la calidad de un componente que hizo fracasar toda
la misión del transbordador. Pero la causalidad puede operar también en sentido
inverso: cambios organizacionales pueden inducir modificaciones en componentes del
hardware: por ejemplo, si hay avances en la eficiencia de la firma (mejor selección de
recursos humanos, optimización en el manejo de la liquidez) o regresión organizacional
(por un aumento de los conflictos entre accionistas; de la firma con los trabajadores) u
organizaciones nuevas con poder de presión creciente (ONGs defensoras del medio
ambiente) ello influirá sobre la velocidad de acumulación de recursos materiales y sobre
la capacidad para incorporar tecnología.

En cuanto a los canales de retroalimentación entre organizaciones y software, hay

infinidad de ejemplos. Si las organizaciones públicas o privadas son ineficientes o su
funcionamiento no está en línea con valores sociales –como cuidar el medio ambiente–,
ello típicamente da lugar a demandas de cambio en las reglas de juego incluidas en el
software; por ejemplo, demandas de cambio en la ley de glaciares o el código de
minería. Por otro lado, el canal que va del software a las formas de cooperación opera
frecuentemente por la vía de reformas promovidas desde el sistema político en el marco
institucional: se cambian las reglas de juego –leyes, regulaciones– para cambiar ciertas
conductas de los individuos y las organizaciones. Las reformas estructurales de los
noventa –privatizaciones; apertura económica– inspiradas en el “Consenso de
Washington”, ilustran bien este punto (ver Fanelli, 2007) También lo ilustran los
procesos de reversión de esas reformas en los dos mil, como la estatización del sistema
jubilatorio. Los cambios en el software también afectan a las organizaciones cuando se
producen transformaciones en las pautas culturales. Por ejemplo, cambia el rol de la
mujer en la sociedad y ello incrementa su participación en el mercado de trabajo y
disminuye su contribución a las tareas rutinarias del hogar.

Este análisis de las dobles flechas busca remarcar un punto: el hardware y el software
no interactúan directamente entre sí sino a través de la mediación de las organizaciones
y la conducta de los individuos: una ley no puede acelerar o retardar la acumulación de

41
capital o la explotación de un recurso natural si no logra influir sobre la conducta de los
individuos y las organizaciones. Un recurso natural no se explotará si no se toman
decisiones para organizar su explotación26. De aquí que, el arte de introducir reformas
pro-desarrollo, consiste en gran medida en inducir interacciones virtuosas entre estas
tres dimensiones del sistema económico. Por ejemplo, cuando se afirma que Corea del
Sur tiene un sistema económico más exitoso que el de Corea del Norte, en gran medida
se está diciendo que partiendo de situaciones similares, los sistemas económicos de cada
país resolvieron los problemas de cooperar en las actividades económicas estableciendo
vinculaciones entre el hardware y el software que, en el primer caso, generaron círculos
virtuosos de interacción entre las partes del sistema que se tradujeron en crecimiento y
mayores oportunidades de movilidad social, mientras que en el segundo caso llevaron al
estancamiento (ver Banco Mundial 1993). Las interacciones de doble vía que involucran
al software, el hardware y las organizaciones aparecerán de manera sistemática en los
argumentos que sostendremos respecto de la economía argentina.

Como las instituciones económicas son el resultado de un proceso evolutivo, es natural

esperar que aparezcan problemas de adaptación al entorno cuando éste cambia. Debido
a esto, bajo ciertas circunstancias, las reglas heredadas pueden ser una fuente de inercia
que dificulte la adaptación de los comportamientos sociales. Esto es particularmente así
cuando se producen cambios significativos en la tecnología, las ideas o los recursos. Si
esto ocurre la sociedad enfrentará el desafío de reformar lo obsoleto sin destruir el
acervo de conocimientos que están incorporados en todo marco institucional. Las
reformas mal diseñadas típicamente violan esta condición: destruyen reglas que son
esenciales para la coordinación y el manejo de conflictos sin reemplazarlas con otras de
similar eficiencia. El resultado es que aparecen fallas de coordinación en las acciones
colectivas. Estas fallas se pueden manifestar de muchas formas. Las más dramáticas son
las crisis. No menos dañino, aunque menos espectacular, son fenómenos como la fuga
de capitales que suelen observarse en economías con instituciones económicas poco
creíbles; o la proliferación de conflictos laborales y sociales virulentos que fagocitan los
beneficios de la cooperación.

5. Desempeño: el desarrollo humano como patrón

Los tres indicadores que se utilizan universalmente para evaluar ese desempeño son,
como ya se mencionara, el crecimiento, la distribución del ingreso y la estabilidad
macroeconómica. Para subrayar este hecho hemos dibujado las tres flechas que
desembocan en el rectángulo de desarrollo humano, sobre la derecha de la figura 2.1.
La función de este rectángulo, por otro lado, es la indicar que el criterio último para
evaluar el desempeño es lo que ocurre con el desarrollo humano y no con el
crecimiento, la distribución o la estabilidad por separado. Esta visión está en línea con el
objetivo de evitar una aproximación economicista. Por supuesto, si hemos colocado las
tres flechas mencionadas en el centro de la figura es porque estamos lejos minimizar el
papel que el crecimiento, la estabilidad y la distribución del ingreso tienen sobre las
condiciones del desarrollo humano.

26
Probablemente sea este un punto importante para comprender tres cosas: por qué la economía es una
ciencia social; por qué el voluntarismo político no funciona en economía y por qué la economía es distinta
de la ingeniería: los recursos económicos no significan nada, su significación económica es tributaria del
sentido que le asigna quienes los usan en un contexto social dado.

42
Según las Naciones Unidas (2011), el desarrollo humano es el proceso que lleva a
ampliar la capacidad de las personas para ejercer libertades sustantivas y, de esa forma,
estar en condiciones de optar entre diferentes alternativas de vida. El PBI, que es el
indicador de bienestar más utilizado, es excesivamente estrecho para reflejar qué ocurre
con la capacidad de ejercer libertades sustantivas. La medición de la expansión de las
capacidades, no obstante, enfrenta una dificultad importante: las libertades sustantivas
pueden ser muy numerosas y no es posible elaborar un índice que las refleje
plenamente. La solución de las Naciones Unidas fue elaborar un Índice de Desarrollo
Humano (IDH) que, sin ser complejo, toma en cuenta un conjunto de dimensiones que
son clave para la expansión de las capacidades. El IDH tiene tres dimensiones: salud,
que trata de reflejar la capacidad para gozar de una vida larga y saludable; educación,
que mide la capacidad de acceder al conocimiento necesario para un buen desempeño
laboral e ingreso per cápita, que mide la capacidad para sostener un nivel de vida
decente. Al tomar en cuenta estas tres variables las Naciones Unidas buscaron reflejar la
influencia de los determinantes de largo plazo del desarrollo, más allá de factores
coyunturales. Para reflejar mejor la influencia de la distribución, las Naciones Unidas
han implementado recientemente un IDH corregido por desigualdad. En el caso de la
Argentina, en función de la regresión distributiva ocurrida en los últimos cuarenta años,
realizar esta última corrección es ciertamente necesario. El capítulo cinco está dedicado
a evaluar el nivel de desarrollo humano que ha alcanzado nuestro país en base a estos
indicadores.

El IDH está inspirado en el enfoque de Amartya Sen, quien dedicó buena parte de sus
esfuerzos a criticar las valuaciones del bienestar exclusivamente basadas en criterios de
eficiencia27. Como los resultados que arroja el sistema económico no necesariamente
están en línea con las metas de educación, salud e ingresos que requiere el desarrollo
humano, las organizaciones del Estado encargadas de esas áreas tienen asignado un
papel protagónico en la consecución del desarrollo humano. Según Sen (1999, 2000) la
intervención del gobierno para ayudar a quienes tienen menos capacidades no está
reñida con el espíritu capitalista. El ethos capitalista, lejos de basarse exclusivamente en
el egoísmo y el espíritu de lucro, depende críticamente de la cooperación, la confianza
en el otro y el sentido de responsabilidad en las tareas colectivas. Este punto debería
estar claro luego de nuestra discusión en el capítulo anterior, sobre conflicto y
cooperación.

Según Sen (2000), los regímenes para las intervenciones del Estado deberían regirse por
tres principios. El primero es proteger la vida en libertad y en paz. El desarrollo humano
busca, justamente, reforzar la capacidad de elegir libremente qué vida vivir. El segundo
es que las políticas públicas deben afianzar la confianza y la responsabilidad individual

27
Para evaluar la eficiencia de un sistema económico en su conjunto la economía se basa en el llamado
“criterio de Pareto” que dice que una reasignación de recursos es eficiente sólo si es posible mejorar la
situación de algún agente sin empeorar la de ningún otro. Se trata de un criterio muy problemático desde
el punto de vista de la equidad ya que si una persona posee casi todos los recursos y otras no poseen casi
nada, una medida que hiciera una mínima redistribución progresiva no sería eficiente ya que perjudicaría
a los que más tienen para favorecer a los excluidos. Bajo ciertas condiciones muy abstractas que nunca se
dan en la práctica se puede demostrar en la teoría que una economía de mercado es Pareto-eficiente. Si
bien se lo utiliza muchas veces como un arma ideológica, este resultado no pasa de ser un ejercicio
intelectual brillante pero poco útil para las economías actuales en las que la cooperación y el conflicto son
la esencia y no el accidente. La economía política ha hecho aportes importantes recientemente. Ver por
ejemplo:

43
y social en una sociedad que es interdependiente. Nótese que esta visión de Sen está en
línea con la proposición de Akerlof y Kranton (2010) respecto de que es importante
tomar en cuenta la interacción entre economía e identidad. Así, si bien la búsqueda del
desarrollo humano incluye la implementación de mecanismos de asistencia y seguro
como el seguro de desempleo, Sen insiste en que las políticas deben promover y no
debilitar la capacidad de autoayudarse y, por lo tanto, hay que considerar que todo
mecanismo de ayuda tiene efectos colaterales sobre la voluntad de esforzarse. Esta
visión obliga a mejorar el diseño de las políticas. Por ejemplo, en relación con el
empleo, este autor señala que el seguro de desempleo está plenamente justificado, pero
no es menos cierto que el desempleo genera desaliento y quita motivación para la
búsqueda futura de empleo. Por ello propone destinar recursos a subsidiar el empleo, la
capacitación y la creación de oportunidades para quienes deseen seguir trabajando aún
pudiendo retirarse. El tercer principio afirma que la sociedad debe llegar a decisiones
colectivas basándose en el debate previo. El debate es central para que las políticas se
orienten al desarrollo humano sin que el gobierno sea cooptado por intereses de grupo o
por el oportunismo político. En este sentido, Sen argumenta que jamás un país con
libertad política y libertad de prensa, ha sufrido hambruna; ningún gobierno se atrevería
a llegar a tal situación por temor a no ser votado.

Estos argumentos sobre desarrollo humano no tienen por intención sugerir que las
sociedades pueden fijar de manera más o menos sencilla y directa qué metas seguir. Las
metas de desarrollo humano sólo pueden lograrse si se traducen en el establecimiento de
políticas y reglas de juego capaces de inducir comportamientos de los agentes que sean
compatibles con esas metas. Hay dos dificultades críticas en relación con esto. Por un
lado, como acabamos de ver los canales de interacción entre el hardware, el software y
las organizaciones son complejos y la teoría económica no ha llegado aún a
comprenderlos cabalmente. Por otro, el proceso de formación de políticas públicas y
fijación de reglas es un proceso esencialmente político que depende no sólo de la
voluntad de los actores sino también de las características de las reglas de juego
contenidas en el software.

44
 Capítulo 3

Software y fallas de cooperación

Este capítulo analiza la función económica del software, que es esencial para
comprender el papel de las instituciones en una economía moderna. En primer lugar
discutimos las relaciones de jerarquía que existen entre los diferentes conjuntos de
reglas que conforman el marco institucional de la economía y la forma en que ellas
influyen sobre las organizaciones. Tomando como base ese análisis, en la segunda parte
analizamos qué ocurre cuando existen fallas en el funcionamiento de las organizaciones
que se traducen en lo que llamaremos “fallas de cooperación”, entre las que sobresalen
las fallas de mercado y de gobierno. Por último, se discuten las restricciones que
condicionan los procesos de reforma de las instituciones económicas.

1. Las relaciones de jerarquía institucional

Ya hemos visto que la función esencial del software es proveer un marco institucional
para la economía. Nos interesa ahora estudiar los distintos tipos de regla de juego que
conforman ese marco institucional y mostrar cómo son las relaciones de jerarquía entre
ellas. Para reflejar el orden jerárquico dividiremos las reglas de juego en dos clases: las
que actúan como un input del marco institucional de la economía y las que constituyen
el output de ese marco. Para facilitar la lectura reproducimos aquí el segmento
correspondiente al software del esquema que muestra la anatomía del sistema
económico.

Figura 3.1

Software Régimen de políticas públicas Formatos organizacionales

Derechos de propiedad Contratos Formales

Marco Institucional
Regulaciones de la Economí
Economía Contratos Relacionales

Base Jurídica Pautas Cultural es

El orden jerárquico entre los elementos del software se simboliza en la figura 3.1 con el
sentido de las distintas flechas que unen el marco institucional con los rectángulos más
pequeños. Si la punta de la flecha apunta al marco institucional se trata de un input y si
va desde este último marco a un rectángulo menor es un output. Vale aclarar, no
obstante, que las flechas son un recurso de exposición y no debe interpretarse que, en la
práctica, existe una jerarquía entre las instituciones que induce un orden completo:
pueden existir contradicciones potenciales entre diferentes cuerpos de reglas que pueden
o no materializarse en los hechos. Cuando las inconsistencias se materializan pueden
dar lugar a conflictos que deben ser resueltos por el poder político con jurisdicción
sobre el caso. Naturalmente, cuanto mayor la jerarquía de las normas en conflicto,
mayor la potencial inestabilidad del marco institucional.

45
El marco institucional tiene como inputs la base jurídica y las pautas culturales, que
representan respectivamente los componentes formal e informal en que se asienta el
marco institucional de la economía. La base jurídica es aportada por las instituciones
políticas y tiene como componentes fundamentales la constitución y las leyes que
estructuran el funcionamiento del Estado: el Congreso y los Poderes Judicial y
Ejecutivo. Con el concepto de Estado nos referimos aquí al conjunto de reglas jurídicas
que le dan forma al mismo y que son el resultado de los equilibrios políticos dentro de
la sociedad. No nos referimos al gobierno como ente (o “jugador”) que participa de la
economía siguiendo sus propias estrategias, que pueden o no reflejar los objetivos de la
comunidad.

El output del marco institucional está constituido por distintos tipos de normas. Como
ya fuera mencionado en el capítulo anterior, este output tiene reglas de diferente nivel y
alcance. En primer lugar, se encuentran las normas de aplicación general: los derechos
de propiedad y las que rigen para la celebración de contratos formales. Estas normas
tienen influencia directa sobre la economía porque afectan los incentivos. La
acumulación de capital necesita derechos de propiedad bien especificados y protegidos.
Difícilmente los agentes sacrificarán su consumo en el presente para acumular bienes de
capital o pondrán en riesgo ese capital con fines de lucro si existe una alta probabilidad
de que sean estafados por otro agente o si el Estado puede expropiar o imponer tributos
exagerados de manera discrecional. Los contratos, por su parte, influyen en los
incentivos porque cada una de las partes en una transacción debe tener confianza en que
la otra cumpla con lo especificado en el contrato. Esto no es sencillo, por ejemplo,
cuando las partes están geográficamente alejadas, cuando una parte está más informada
que la otra o cuando se realiza una transacción de crédito en que una de las partes
promete devolver algo a la otra en el futuro. Muchas veces, si los compromisos no son
creíbles, las transacciones no se realizan porque una de las partes renuncia a participar.
O porque demanda un precio exagerado para hacerlo, como en el caso en que se pide
una tasa de interés excesivamente alta para cubrirse del riesgo de no pago. Cuando una
transacción que es potencialmente beneficiosa no se realiza debido a este tipo de
obstáculos –que tiene que ver con la incertidumbre estratégica– se frustra la
cooperación. Recuérdese del capítulo 1 que una de los motivos para cooperar era el
propósito de explotar las ventajas mutuas del comercio.

Un segundo tipo de output está dado por las normas informales. En la figura estas
normas están representadas por los contratos relacionales. Estos contratos se basan en
instituciones informales, en pautas culturales y costumbres que surgen frecuentemente
en el marco de organizaciones formales. Cuando las partes siguen pautas informales,
actúan auto-imponiéndose reglas que encuentran conveniente seguir cuando mantienen
vínculos a largo plazo. Ejemplos son normas tácitas de corrección de precios entre las
firmas y sus proveedores o ciertas pautas para el avance en las carreras dentro de la
empresa. Muchas veces, las fallas de mercado pueden atenuarse significativamente
utilizando este tipo de contratos, que tratan de explotar las relaciones de confianza o
reputación que aparecen de la mano de las interacciones repetidas entre las partes.

Un tercer tipo de output, son los formatos organizacionales permitidos y las

regulaciones atinentes a actividades específicas. Existen variados formatos que se
adaptan a los diferentes tipos de organización que discutimos en el capítulo anterior y,
además, el gobierno interviene en la economía a través de regulaciones que

46
complementan esos formatos organizacionales. Los formatos y regulaciones están
usualmente contenidos en códigos, como el de comercio, el naval o el aeronáutico y en
leyes con objetivos específicos (Carta Orgánica del Banco Central, ley de entidades
financieras, de sociedades anónimas, etc.).

Un último tipo de output es el régimen de políticas públicas. El gobierno usualmente

implementa políticas que pueden estar destinadas a corregir fallas de mercado y de
organización, solucionar desajustes en el nivel sistémico como la inflación o corregir
sesgos en la distribución del ingreso y la riqueza. El propósito del régimen de políticas
públicas es acotar la discrecionalidad del gobierno y dar al resto de la sociedad
certidumbre sobre qué esperar respecto de la intervención del gobierno, lo cual es vital
para cimentar la confianza en las reglas de juego. El régimen debe también estar en
condiciones de limitar enfermedades sociales como la corrupción, el clientelismo y la
captura del Estado por intereses particulares. Asimismo, debe pasar el examen de la
consistencia: las distintas políticas cubiertas por el régimen deben ser coherentes entre
sí, evitando conflictos de objetivos y luchas intestinas por el control de recursos e
instrumentos28.

Los gobiernos cuentan con armas muy poderosas para cambiar las reglas y cuando las
usan, ello tiene un costo en términos de credibilidad. Recuérdese que en el capítulo 1
subrayamos que las normas deben ser creíbles para ser efectivas en resolver los
problemas de coordinación y motivación. Por ejemplo, la confianza se deteriora si las
políticas macroeconómicas aceleran la inflación y de esa manera violan los derechos de
propiedad al hacer perder valor al dinero y cambiar el valor real de los contratos que
fijan el salario o los alquileres; un hecho que suele afectar sobre todo a los segmentos de
menores recursos que tienen menos acceso a instrumentos financieros para cubrirse del
flagelo inflacionario. En las sociedades inflacionarias las personas dejan de usar el
dinero del país y mantienen una buena parte de sus ahorros en otras divisas. La
dolarización de los portafolios que se observa en la Argentina no es independiente de la
falta de credibilidad en el peso. También promueven la dolarización medidas
discrecionales como el “corralito”, que cambió los contratos existentes entre los
particulares y los bancos, quitándole credibilidad a estos últimos. A veces la falta de
credibilidad toma la forma de falta de inversión. La manipulación de precios de la
energía en los últimos años, por ejemplo, se tradujo en una caída en las reservas de gas
y petróleo en relación a la producción, lo que representa una descapitalización de las
firmas, como estudiaremos en la parte tercera. Por supuesto, esto no quiere decir que las
reglas sean sacrosantas y que la sociedad deba renunciar a ciertos objetivos para
mantener las instituciones en un freezer. La implicancia central, desde el punto de vista
económico, es que todo cambio de reglas tiene un costo por afectar la credibilidad y, por
ende, es vital minimizar ese costo. Para esto último, el camino que siguen las sociedades
democráticas es atenerse a las pautas establecidas por las instituciones políticas para el
cambio de políticas públicas. Es justamente la necesidad de manejar la tensión entre
confianza y cambio lo que llevó a las sociedades a establecer jerarquías entre las
normas, de forma que unas sean más difíciles que otras de cambiar.

28
Estos conflictos y contradicciones en el marco de un régimen de políticas dado se traduce en un
fenómeno que se conoce técnicamente con el nombre de “dominancia de política”. La dominancia se
puede estudiar en base al concepto de “espacio de política”: cuanto mayor este espacio, menor la
posibilidad de que se produzca la dominancia de una política sobre otra. En la Argentina, por ejemplo, es
frecuente que la política fiscal domine a la monetaria o que la política financiera domine a la fiscal, como
ocurre cuando los bancos entran en crisis.

47
Cuando se observa el conjunto de reglas que constituye el output de reglas de juego
generado por el marco institucional queda claro que habrá formas de organización o
contratos que estarán permitidos y otros que no y que esto constituye una restricción
sobre las acciones y decisiones posibles que los agentes deberán en cuenta al organizar
sus actividades. Son restricciones de software que se agregan a las restricciones que
provienen de los recursos y las técnicas disponibles dentro del hardware. De aquí que
Douglas North (1995) definiera a las instituciones como las reglas de juego generadas
por la sociedad para influir sobre el comportamiento de los agentes económicos.

Para hacer operativas las reglas de juego del software y evitar las fallas de cooperación
es necesario utilizar recursos del hardware y, por lo tanto, ello tiene un costo para la
sociedad. Se puede considerar que estos son los costos de hacer funcionar al sistema.
Los economistas suelen llamarlos costos de transacción por analogía con los costos de
realizar transacciones en los mercados y un problema económico fundamental es cómo
minimizarlos29. Desde el punto de vista de la eficiencia, el problema en principio es
minimizar los costos de transacción, lo que implica diseñar las mejores reglas posibles
para hacer funcionar el sistema, lograr que esas reglas se apliquen y confiar en que la
actividad de los emprendedores en las diferentes arenas organizacionales –con y sin
fines de lucro; públicas o privadas– se traduzca en la elección del mejor modelo
organizacional para solucionar los problemas de coordinación, motivación y ejecución.
Dada la complejidad de la tarea, no sorprende que las fallas de cooperación en la
economía moderna sean extremadamente comunes.

¿Por qué es beneficioso desde el punto de vista económico gastar recursos de la

sociedad en colocar restricciones sobre los comportamientos posibles? La incertidumbre
tiene el papel protagónico en la respuesta a esta pregunta. Como ya vimos, la
incertidumbre afecta la relación entre decisión y ejecución y, mientras una parte de esa
incertidumbre se explica en factores naturales, otra parte muy importante tiene su origen
en los vínculos interpersonales que establecen los agentes en el proceso de cooperar.
Habíamos llamado a ésta incertidumbre estratégica. Acotar la incertidumbre estratégica
tiene valor económico porque anticipar cómo se comportará la otra parte reduce los
errores de decisión y ejecución. De aquí que la sociedad utilice recursos para financiar
los costos de instituir reglas. Las reglas contenidas en las instituciones económicas y las
organizaciones son, justamente, tecnologías inventadas por el hombre para manejar la
incertidumbre estratégica por la vía de hacer más predecible el comportamiento del otro.
Estar en condiciones de anticipar el comportamiento de la contraparte en las tareas
cooperativas es vital para la coordinación.

En base a lo anterior se puede concluir que el software de la economía tiene la función

esencial de generar rutinas para acordar, coordinar y motivar de forma de reducir la
incidencia de la incertidumbre estratégica sobre los resultados de la acción colectiva.
Esto implica que saber cómo organizarse tiene importancia similar a la de saber cómo
hacer antibióticos. Las instituciones son conocimiento. Masahiko Aoki (2001)es un

29
Probablemente sería mejor llamar a éstos “costos de cooperación” pues la palabra transacción parece
sugerir que la única forma de cooperar es por la vía del comercio. Además, algunos costos de transacción
se originan en la necesidad de prohibir hacer algunas acciones, como cuando se desea que los agentes
eviten sobre-explotar los recursos compartidos.

48
autor que ha enfatizado el contenido de conocimiento que tienen las instituciones30.
Cuando se observan las instituciones con esta perspectiva es fácil entender por qué son
tan traumáticas las experiencias de crisis, algo muy frecuente en la Argentina: las crisis
destruyen reglas de juego, desde contratos financieros hasta sistemas jubilatorios y, en
ese sentido, actúan como verdaderas usinas de generación de incertidumbre estratégica.
Un “corralito” no sólo representa una expropiación, al quebrar las reglas de juego tiene
el costo adicional de dejar a la sociedad sin una organización que es esencial en la
economía moderna para coordinar las actividades: los bancos. Cuando se destruyen
instituciones se destruye conocimiento; es literalmente similar a quemar los libros de
química. Por ello no sorprende que las crisis sean extremadamente costosas y
disfuncionales económica, social y políticamente: son eventos extremos de falla de
cooperación que, al destruir reglas de juego, erosionan el stock de conocimiento social
que actúa como soporte de las organizaciones.

Las crisis, no obstante, son circunstancias límite. Hay situaciones bastante habituales en
las que las reglas no funcionan del todo bien y, en consecuencia, se frustra la
cooperación o se deteriora su eficiencia. Cuando se produce este tipo de fenómeno
aparecen fallas de cooperación. Terminamos nuestro estudio del software con un
análisis de este punto que, como veremos en las partes tres y cuatro, tiene una
importancia clave en explicar los problemas económicos de la Argentina.

2. Fallas de cooperación

Definimos como falla de cooperación a una situación en la que las soluciones de los
problemas de negociación, coordinación, motivación y ejecución que se observan bajo
un marco institucional dado no son las adecuadas. Las razones por las cuales el
equilibrio cooperativo al cual se llega bajo un régimen de reglas dado puede ser
inadecuado pueden agruparse en tres categorías básicas.

En primer lugar, la solución a un problema de cooperación puede ser inadecuada porque

si bien se encontró una solución dentro del marco de las reglas de juego existentes, hay
disponible una solución mejor y los agentes involucrados no logran ponerse de acuerdo
para implementarla. Esto es, hay dos equilibrios y uno es mejor que otro. Las trampas
de pobreza debidas a la baja acumulación de capital humano que hemos ya explicado
son ejemplos de este tipo de falla de cooperación: los trabajadores no se capacitan
porque no hay oportunidades de trabajo y las empresas no invierten en tecnologías con
personal calificado porque no hay oferta disponible de ese personal. Este tipo de trampa
se rompe si las políticas públicas u otro tipo de liderazgo coordinan las acciones. Por
ejemplo, si el gobierno promueve la formación de capital humano, creando incentivos
para que las empresas inviertan en tecnologías que demandan trabajo calificado. La
positiva evolución de la India, que ha desarrollado ventajas competitivas en servicios
relativamente sofisticados, es en cierta medida un ejemplo a gran escala de esto. Este
tipo de falla es más bien sistémica. Sin embargo, puede encontrarse también en el nivel
de organizaciones como la empresa o el gobierno. Por ejemplo, las personas pueden
pagar sobornos a los funcionarios porque piensan que todas las personas los pagan y un
funcionario puede demandar el pago porque sabe lo que el resto piensa. Si todos piensan
que la corrupción está mal y actúan en consecuencia, en cambio, el funcionario no se

30
Ver Aoki (2001).

49
molestaría en pedir una coima Widick, 2008). Hay dos equilibrios posibles, uno con
corrupción y otro sin ella.

En segundo lugar, la solución observada puede ser inadecuada debido al problema del
free rider, que ya hemos visto. En este caso, el marco institucional existente da lugar a
un sólo equilibrio, en el cual los agentes no cooperan debido a que las reglas existentes
no brindan incentivos para mejorar la situación. Los problemas de medio ambiente
sufren típicamente de este problema: si se invirtiera para mejorar el medio ambiente (el
Riachuelo), todo el mundo saldría favorecido, pero el inversor no podría recuperar la
inversión a menos que pueda excluir a quien no pague una tarifa del disfrute del
beneficio (pescar en el Riachuelo). Ya hemos comentado que situaciones similares se
observan en el caso de la producción de conocimientos e información. En este caso,
para mejorar la solución es necesario cambiar las reglas de juego, muy probablemente
por la vía de la intervención pública: limpiar el Riachuelo, prohibir que se arrojen
desechos y financiar todo con impuestos. El equilibrio sería mejor, pero hay que
cambiar el marco institucional.

En tercer lugar, puede ser simplemente muy difícil arribar a cualquier solución, sea
buena o mala. Los agentes no se ponen de acuerdo respecto de ninguna rutina que los
lleve a algún equilibrio cooperativo; no encuentran cómo coordinarse y motivarse para
cooperar. Este tipo de situación es típico que se observe cuando un evento o shock
destruye los equilibrios cooperativos que se habían logrado en el pasado, sea porque
cambian sustancialmente los recursos contenidos en el hardware, sea porque las reglas
de juego que existían dejan de respetarse (como en el ejemplo de las crisis ya
comentado). Como no se llega a ningún equilibrio, se trata de una situación de
desequilibrio. En este caso es imperativo reformar las reglas de juego de forma que la
sociedad pueda alcanzar algún equilibrio. Decimos que será imperativo porque las
situaciones de falla de cooperación pueden ser excesivamente costosas. Por ejemplo, las
grandes recesiones que acompañan las crisis llevan consigo altos niveles de desempleo
de recursos, tanto de capital como de trabajo, lo cual puede tener consecuencias sociales
insoportables. Aparecen consignas como: “que se vayan todos” o grandes segmentos de
la población (sobre todo los jóvenes golpeados por el desempleo) se declaran
“indignados” y cuestionan la legitimidad del “sistema”. En términos de nuestra
discusión esto simplemente quiere decir que aparecen demandas para que la política se
encargue de cambiar aquéllas partes del marco institucional de la economía que no están
cumpliendo con la tarea básica de llevar a la sociedad a situaciones de equilibrio
cooperativo de buena calidad. Por ejemplo, hoy en Europa se discute cómo cambiar las
regulaciones de los bancos, cómo debe ser la política fiscal (¿cuánto debe ajustar Grecia
o España?), si el euro es viable, si la unión monetaria debe ser también una unión fiscal,
etc. Si el lector repasa el cuadro del software verá que el desafío político en Europa es
enorme simplemente porque es necesario realizar trabajos de re-ingeniería institucional
a una escala pocas veces vista.

¿Es la reforma del marco institucional sólo un problema de diseño? Claramente no por
una razón muy sólida: la mayor parte de las veces, las reformas en las reglas de juego
suelen tener efectos distributivos de relevancia y, por lo tanto, generan ganadores y
perdedores. A nadie lo deja tranquilo que le expliquen que está perdiendo posiciones a
favor del logro de un mejor equilibrio cooperativo. Podría pensarse que “la gente es
buena” y comprenderá. Pero aún si se acepta este punto, es evidente que aún
concordando con el objetivo, las personas se harán dos preguntas fundamentales.

50
Primero, ¿cómo saber si la reforma que se propone es la correcta para lograr el objetivo?
Segundo ¿cómo confiar en quienes implementen las nuevas reglas? Estas preguntas se
refieren tanto a la calidad técnica como a la credibilidad de las instituciones y las
políticas. Es justamente porque estas preguntas no tienen respuesta simple que queda
involucrada la política: su rol es ayudar a seleccionar el mejor diseño institucional y
construir credibilidad por la vía de la construcción de consensos y el establecimiento de
mecanismos de control. En una sociedad democrática, el Congreso es el ámbito del
debate, la búsqueda de consensos y el diseño institucional, mientras al Poder judicial le
cabe el rol de velar por la correcta aplicación de las reglas de juego y fiscalizar la
implementación a cargo del Ejecutivo.

De lo anterior se sigue que las reformas serán en principio más fáciles de implementar
cuanto menores sean los efectos distributivos adversos que provoquen, menor poder
político tengan los grupos afectados y mejor funcionen las instituciones republicanas.
Las tres razones por las cuales una solución puede ser inadecuada son útiles para
ilustrar este punto. El caso de las trampas debería ser el más sencillo: todos ganan si la
sociedad se coordina para salir del equilibrio “malo” e ir al “bueno”. Además, en
principio puede hacerse sin cambios significativos de reglas. Esto explica que sea muy
difícil encontrar un país en que el Estado no invierta en educación primaria: si la gente
no sabe sumar y restar la productividad sería realmente muy baja. Son situaciones en
que todos ganan. Probablemente, una sociedad que no soluciona este tipo de problemas
es porque cuenta con una “elite de poder” extremadamente mala. Los casos del free
rider y de los desequilibrios son más difíciles porque generan perdedores y ganadores y,
por ende, más resistencia política al cambio de reglas de juego. Basta comprobar el rol
del “Tea Party” en los Estados Unidos: se trata de un movimiento que tiene como una
de sus banderas la resistencia a que la presión tributaria sobre los ricos aumente, para
“pagar” los programas anti-crisis de ayuda a los bancos y los desempleados.
Probablemente los desempleados pobres piensan diferente y los bancos son indiferentes,
siempre que alguien financie el salvataje financiero…. Por supuesto, los Estados Unidos
podrían hacerle pagar una parte de la crisis al resto del mundo por la vía de incrementar
la inflación y licuar el valor de los dólares que están por todo el mundo y,
particularmente, en las reservas de China y otros emergentes. De aquí que las reuniones
del G20 están lejos de ser tea parties. Pero el punto a señalar es que, cuando los cambios
en las reglas de juego tienen impacto fuerte sobre la distribución, rápidamente el
problema deja de ser sólo económico para devenir político. La fuente principal de
legitimación de las reglas de juego está en el ámbito de la política, no en el de la
economía.

La clasificación de las fallas de cooperación en base a las tres razones comentadas, no

obstante, es excesivamente abstracta. Como las formas de organización son múltiples,
las formas concretas que pueden tomar las fallas de cooperación también lo son. En este
sentido, hay que considerar que las fallas pueden aparecer tanto en el nivel de las
organizaciones –mercados, firmas, gobiernos– como en el nivel del sistema –recesiones,
inflación, crisis financieras–. Asimismo, en algunos casos, los factores que juegan a
favor de la eficiencia en el nivel de la organización pueden ser perjudiciales en el nivel
del sistema. Por ejemplo, un banco en tanto organización podría ser muy eficiente en
aprovechar fallas en la regulación financiera con el objetivo de ganar dinero, como
ocurrió con la crisis sub-prime cuando los bancos le prestaron dinero a agentes sin
capacidad de repago suficiente. Este tipo de eficiencia es dañina para el sistema en su
conjunto: cuanto más eficiente el banco en colocar créditos mayor la crisis subsiguiente.

51
No sorprende, por lo tanto, que los economistas hayan invertido gran cantidad de
esfuerzo en analizar las fallas de cooperación específicas que son más comunes. En lo
que sigue estudiamos, primero, las fallas de cooperación que pueden aparecer en las
organizaciones individuales (utilizamos la categorización de la figura 2.1, que distingue
entre mercados, organizaciones públicas y privadas y familias) y luego identificamos las
fallas que pueden aparecer en el nivel sistémico.

Fallas de mercado

El mercado es un formato organizacional con gran poder para resolver problemas de

coordinación y motivación, pero organizar un mercado tiene costos. Por lo tanto, la
ganancia a realizar en la transacción debe ser superior al costo de organizar el mercado
para que tenga sentido recurrir a este formato organizacional. Si los “costos de
transacción” son muy altos, habrá transacciones que, en principio son beneficiosas, pero
que no se harán porque el beneficio extra es menor al costo de comerciar. Cuando esto
ocurre o bien se harán menos transacciones que las óptimas en el mercado bajo
consideración o, directamente, no se harán transacciones y el mercado desaparecerá. En
cualquiera de los dos casos diremos que existe una falla de mercado ya que esta
organización no logrará cumplir con la función de facilitar todas las transacciones que
sean beneficiosas para que las partes exploten los beneficios mutuos del comercio. Está
claro que esto tendrá un costo económico debido a que las partes cuya transacción se
frustró se quedarán con bienes que no deseaban tener y que podían haber intercambiado
por algo que sí deseaban. Las “fallas de mercado” que los economistas identificaron y
que son relevantes para nuestra discusión posterior son las que siguen.

Problemas de información. Como vimos en el capítulo 1 la información asimétrica entre

las partes da lugar a los fenómenos de selección adversa y azar moral que frustran la
cooperación. Estos fenómenos son frecuentes en las transacciones de ciertos bienes y
servicios complejos que tienen presencia masiva en nuestra economía y en las que una
de las partes sabe mucho más que la otra31. Nos referimos a bienes y servicios como la
educación, el crédito, los seguros de retiro o de salud y los conocimientos tecnológicos.
Dentro de esta categoría entran también el proceso de contratación de mano de obra y
las relaciones entre empresas dentro de una misma cadena de valor. Encontrar formatos
organizacionales eficientes (que tengan costos de transacción bajos) para estos
mercados es muy difícil. La información es también un obstáculo para el desarrollo de
los mercados cuando hay que gastar mucho dinero en encontrar a la contraparte. En este
caso son los costos de búsqueda los que frustran la transacción.

Competencia imperfecta. Cuando una empresa tiene poder de mercado, lo utiliza para
colocar un precio superior al que sería socialmente óptimo. Al ser el precio muy alto, se
realizan menos transacciones que las que serían convenientes para la sociedad. Una
empresa puede hacer esto, obviamente, cuando está protegida de la competencia y sus

31
Para organizar las transacciones que involucran este tipo de bienes, servicios y factores los
demandantes suelen tener problemas importantes para informarse y cubrirse de los riesgos correctamente:
¿cómo entender a qué me compromete la letra chica del contrato?; ¿cómo confiar en que el personal que
contraté en la firma no revelará secretos comerciales o tecnológicos? ¿Cómo saber si este trabajador es
conflictivo? Los oferentes, por su lado, enfrentan dificultades para proteger los derechos de propiedad
sobre lo que producen: ¿cómo evitar que me copien el programa que desarrollé?; ¿cómo asegurar, siendo
una PyME proveedora de una firma con poder de mercado, que se me respete el contrato?

52
competidores están impedidos de mejorar la oferta32. Las barreras a la competencia se
pueden originar por concesiones del gobierno, acceso privilegiado a conocimientos
tecnológicos y patentes, colusión entre los oferentes o monopolios naturales. Estos
últimos se forman cuando una empresa tiene costos decrecientes a medida que produce
más, como ocurre con muchos de los servicios públicos.

Externalidades. Este fenómeno ocurre cuando las acciones de un agente favorecen o

perjudican a otros sin tener que pagar o recibir un pago por ello. El ejemplo típico es el
daño al medio ambiente: no pagamos todos los costos en que incurre la sociedad cuando
utilizamos nuestro automóvil particular. Otro ejemplo, en este caso positivo, se da
cuando alguien inventa un nuevo procedimiento para bajar costos y favorece a otros que
lo imitan. Los mercados fallan en este caso porque no están definidos los derechos de
propiedad y ello hace que el mercado falle en la tarea de motivación: si las firmas se
esfuerzan para bajar sus costos invirtiendo en investigación y desarrollo y luego otros la
imitan sin pagar, la empresa dejará de invertir o invertirá poco por falta de incentivos.
Cuando existen externalidades el problema del polizón o free rider impide que el
mercado haga bien el trabajo de motivar. Para evitar esto se recurre a regulaciones para
proteger las innovaciones. Las patentes son un ejemplo. Las patentes excluyen
forzosamente del uso a quienes no invirtieron en generar la innovación.

Bienes públicos. Estos bienes tienen dos características especiales con las cuales ya nos
hemos topado al discutir las características especiales del conocimiento y las repetimos
brevemente aquí. La primera es que el consumo por una persona no impide que ese
mismo bien sea consumido también por otra. Técnicamente se dice que estos bienes son
no rivales en el consumo. La defensa nacional es un ejemplo: que un ciudadano esté
protegido no impide que otro también lo esté. La segunda es que es difícil excluir al otro
del consumo. Cuando las fuerzas armadas de un país defienden a un ciudadano sería
muy difícil excluir a otro porque, por ejemplo, no pagó sus impuestos. Se dice en este
caso que el consumo del bien tiene la característica de no exclusión33. El mercado como
organización también falla aquí en solucionar la cuestión de la motivación por el
problema del parásito: los particulares tratarán de evitar pagar por los bienes públicos si
pueden disfrutar de ellos sin hacerlo. Esta falla de mercado se soluciona mediante una
institución: los impuestos. Los ciudadanos no deciden si pagar impuestos, están
obligados a hacerlo.

En el proceso de resolver los problemas que plantean estas transacciones, oferentes,

demandantes y Estado han ido desarrollando un cuerpo de software que opera “al
costado” de las transacciones en los mercados y las hace posibles. Es el caso de las
normas que resguardan la transparencia, la responsabilidad, la confianza y la reputación
o las leyes para la resolución de disputas y conflictos como las que regulan las
negociaciones salariales, los derechos del consumidor o las transacciones entre
32
Las empresas suelen tener diferentes grados de poder de mercado: monopolio (una sola empresa tiene
todo el mercado), oligopolio (pocas empresas) y competencia monopolística (número grande de
empresas, pero que venden productos con cierta diferenciación que les da cierta autonomía limitada para
fijar el precio).
33
Si bien los bienes que tienen estas características técnicas se clasifican como bienes públicos, no todos
los bienes que las presentan son producidos necesariamente por el sector público. Como vimos más
arriba, en el caso de las externalidades asociadas con la innovación también se presentan las
características de no rivalidad y no exclusión.

53
depositantes y bancos. Esas reglas de “governanza” o formatos organizacionales que
hacen operativos a los mercados son vitales para el funcionamiento de la economía
como sistema. Las reglas de gobernanza pueden surgir tanto espontáneamente de la
interacción de los agentes en los mercados como ser impuestas por el Estado. En
realidad, tanto en su origen como en su forma, las reglas de governanza tienden a
adaptarse al tipo de transacción, que como vimos puede ser muy compleja.

Fallas en las jerarquías privadas

Cuando los costos de realizar las transacciones por la vía del mercado son excesivos, los
agentes recurren a otros mecanismos para reducir esos costos. Una forma de hacerlo es
internalizar la transacción dentro de la empresa. Esto ocurre, por ejemplo, cuando una
firma se integra verticalmente a los efectos de asegurarse la provisión de insumos. Pero
esto trae nuevos problemas al recargar las tareas de la jerarquía. Las causas de fallas en
las jerarquías se relacionan, en primer lugar, con los costos de comunicación entre las
partes: tanto para transmitir las órdenes como para informar a la cúpula de los
problemas en las jerarquías menores. La información está siempre descentralizada y
localizada en diferentes segmentos de la organización y ello genera asimetrías de
información y costos de transmisión. En segundo lugar aparece el problema de las
influencias. Una parte del esfuerzo de los participantes se perderá en tareas orientadas a
influir sobre sus jefes para conseguir ciertas ventajas, que no tienen que ver con
maximizar los logros del conjunto. Asimismo, como vimos, los agentes pueden
manipular la información (ocultarla, destruirla) a los efectos de mejorar su posición.

Las jerarquías nunca funcionan de manera perfecta: no alcanza con diseñar bien el
organigrama de la organización y asegurar que funcionen los canales de transmisión de
información. En las organizaciones reales se invierte gran cantidad de esfuerzos en
diseñar incentivos para que las personas sigan las reglas. Si esas reglas no están en línea
con las estrategias de los individuos, las acciones y decisiones de la organización no
ocurrirán según el diseño plasmado en su organigrama; las reglas deben ser efectivas en
motivar los comportamientos deseados. Tomar en cuenta la visión, intereses y
preferencias de los individuos es crucial a la hora de evaluar si el esquema de reglas de
juego diseñado para coordinar y motivar un cierto comportamiento funcionará o no en
un contexto específico: formatos organizacionales que son eficientes para coordinar y
motivar en un contexto podrían producir resultados opuestos en otro.

Las fallas de cooperación se pueden manifestar de diferentes formas. En las jerarquías

que tienen fines de lucro un problema central es si los agentes (desde el CEO hasta los
empleados no jerárquicos) cumplen en maximizar el lucro del principal, que son los
accionistas. Una dificultad seria cuando este punto falla es que las firmas tienden a
concentrar sus acciones en pocas manos y grupos familiares, sacrificando eficiencia por
un mayor control. La dificultad para solucionar este problema es tan grave que muy
pocas empresas logran cotizar en una bolsa debido a que no pueden garantizar ciertas
pautas mínimas. Pero incluso en las organizaciones jerárquicas sin fines de lucro las
fallas de cooperación pueden ser de magnitud debido a corrupción en las compras de
bienes y contratación de servicios, malas relaciones laborales, asignación de beneficios
a personas relacionadas, etc.

54
Disfuncionalidad familiar

La familia también puede mostrar fallas en las funciones económicas que cumple. La
familia, como organización, toma decisiones cruciales en relación al ahorro, el gasto de
inversión física (vivienda, bienes durables) y en capital humano, cobertura de riesgos,
participación en el mercado de trabajo y tasa de natalidad. Para llegar a decisiones
correctas en relación con estas variables, las familias deben resolver problemas de
coordinación, motivación y ejecución, como ocurre en cualquier estructura jerárquica.
En la economía de las familias se utilizan modelos de toma decisiones que permiten
diferentes grados de negociación pero en todos los casos un problema central tiene que
ver con la motivación que los jefes de hogar tienen para tomar en cuenta los intereses de
quienes dependen de ellos: los niños y, también, los ancianos. Entre las fallas que son
relevantes para nuestro estudio cabe mencionar las siguientes.

Primero, sub-inversión en capital humano. Entre las causas están el embarazo

adolescente, la falta de interés o información de los padres, desaliento por falta de
oportunidades. Segundo, negociación excesivamente costosa para manejar conflictos y
llegar a decisiones debido a relaciones dificultosas entre los miembros, lo que lleva a
ineficiencia en la asignación de recursos (ejemplo: madre como único sostén y padre
ausente). Tercero, socialización deficiente que se refleja en la formación de la identidad
y da lugar a dificultades para integrarse en el mercado de trabajo; provoca mala
asignación del gasto de consumo e inversión y manejo deficiente de riesgos
(enfermedad, vejez). Las fallas de cooperación en la familia pueden tener consecuencias
graves sobre el funcionamiento del sistema económico. Por una parte, pueden dar lugar
a la formación de trampas de pobreza y falta de oportunidades de movilidad social. Por
otra, pueden ser la génesis de desbalances demográficos futuros. En particular, los
países que, como la Argentina, están pasando por el bono demográfico deben garantizar
una tasa de inversión suficiente en capital humano, de lo contrario las generaciones
futuras enfrentarán problemas para financiar el consumo de los ancianos cuando llegue
la etapa de envejecimiento.

Fallas de gobierno

El gobierno está compuesto por organizaciones que, como tales, actúan como agentes
económicos. El formato organizacional que utilizan los entes públicos se basa en
jerarquías. La burocracia pública es la organización jerárquica por excelencia. Algunas
de estos entes actúan como si fueran organizaciones privadas (bancos públicos,
empresas del Estado) y otros están especializados en la regulación de las actividades y
la implementación de políticas públicas, como es el caso por ejemplo del Banco Central,
los entes de regulación o la Secretaría de Hacienda. Las fallas de gobierno, por ende, se
asocian en gran medida con los problemas de las jerarquías ya marcados con
anterioridad.

Desarrollar entes públicos que estén libres de fallas es un desafío complicado. Por un
lado, debe contar con tecnología, recursos y una burocracia pública idónea en un
contexto en que el sector privado y el resto del mundo compiten por captar esos mismos
recursos. Por ejemplo, es difícil reclutar personal calificado para el gobierno en un país
que sufre de “fuga de cerebros” atraídos por mejores oportunidades en el exterior. Por
otro, aún en los casos en que el Estado logra estructurar entes de regulación y
organizaciones con poder de policía, muchas veces es difícil delegar autoridad y hacer

55
cumplir las normas debido a la corrupción y las actividades de búsqueda de renta fácil
por la vía de conseguir privilegios del Estado. Una falla de gobierno muy grave se
produce cuando las agencias de regulación son capturadas por los intereses específicos
de aquéllos que debe controlar. Cuando estos problemas son generalizados pueden dar
lugar a un sistema llamado “capitalismo de amigos”.

Las organizaciones del gobierno tienen un papel protagónico pues, para que el marco
institucional esté en condiciones de inducir orden en las interacciones entre los agentes,
se requiere un gobierno capaz de hacer cumplir las reglas de juego –jueces, poder de
policía, una burocracia pública–. Estos servicios sólo pueden ser provistos por
organizaciones del Estado. Ello sería así porque las reglas no serían creíbles y, por ende,
serían inefectivas para ordenar las negociaciones, coordinar y motivar. Todos los
agentes deben creer que se cumplirá con los compromisos, con las amenazas de castigo
si la conducta se desvía y con los premios por actuar en línea con lo esperado. La
autoridad del Estado es central en este punto pues en ella descansa, en última instancia,
la tarea de hacer cumplir las leyes, incluyendo la tarea del Poder Judicial para proveer
justicia ante conflictos entre agentes económicos.

La cesión de poder al Estado, no obstante, plantea un problema adicional: una vez

cedido el poder, la autoridad podría tentarse y no cumplir con sus deberes. Por lo tanto,
es necesario que haya suficiente contrapeso como para controlar el uso de la autoridad.
En realidad, de forma algo paradojal, a un gobierno con poder excesivo le resultaría
difícil ser creíble. Este es un problema inherente a toda estructura de autoridad y es muy
difícil de resolver cuando la distribución del poder es muy asimétrica: quienes acumulan
poder suficiente como para violar sus promesas, no tienen forma de comprometerse
creíblemente a cumplirlas.

Cuando las autoridades no pueden comprometerse, esto puede inducir serias fallas de
cooperación. Por ejemplo, cuando un gobierno con mucho poder y pocos controles
republicanos se compromete a no imponer tributos adicionales sobre la inversión y su
promesa no es creíble, los inversores anticiparán que, una vez realizada la inversión,
serán expropiados. Por lo tanto no invertirán y la contrapartida será, por ejemplo, la
salida de capitales. También ocurre esto cuando el gobierno le reclama a los asalariados
que moderen sus reclamos para reducir la inflación y éstos anticipan que una vez
negociados los salarios el gobierno no cumplirá con la promesa de reducir la inflación
debido a sus necesidades fiscales, con la consecuencia de que la inflación deviene
inercial.

Disfuncionalidad sistémica

La disfuncionalidad en el nivel del sistema puede tomar las tres formas básicas
siguientes.

Fluctuaciones cíclicas. Es la manifestación más benigna de problemas en el nivel del

sistema económico como un todo y se trata de desequilibrios transitorios. Se
manifiestan como períodos en los cuales la economía crece por encima (expansión) o
por debajo (recesión) de su crecimiento potencial o de pleno empleo. El nivel de
crecimiento potencial del PBI es el que la economía puede mantener a largo plazo. La
tasa más alta de crecimiento durante la expansión no puede mantenerse porque
implicaría sobre utilizar los recursos del hardware de forma permanente y no

56
transitoria, mientras que una recesión permanente implicaría no utilizar nunca la
capacidad disponible en el hardware. La teoría económica y los gobiernos han
desarrollado instrumentos de política de cierta eficiencia para evitar las consecuencias
de los desequilibrios de este tipo, que toman usualmente la forma de desempleo en la
parte recesiva del ciclo y de presiones inflacionarias en la parte expansiva del mismo.
Entre esos instrumentos sobresalen, en primer lugar, las políticas monetarias anti-
cíclicas. Los bancos centrales con frecuencia bajan las tasas de interés para que suban el
consumo y la inversión si la actividad económica se debilita y hacen lo contrario cuando
se acelera la inflación. En segundo lugar, las autoridades pueden manipular el gasto
público y los impuestos para compensar fluctuaciones cíclicas. Incluso hay mecanismos
fiscales que actúan como estabilizadores automáticos, como es el caso de los seguros de
desempleo: en la parte baja del ciclo, cuando la gente es renuente a gastar y hay
desempleo, el gasto público sube automáticamente al elevarse los pagos por seguro de
desempleo y ocurre lo contrario en las expansiones. Uno de los problemas que tienen
países como la Argentina, en relación con esto, es que cuentan con pocos
estabilizadores automáticos y ello obliga al gobierno a actuar de forma más discrecional
para estabilizar los ciclos En nuestro país el seguro de desempleo es insignifcante. Un
tercer instrumento anti-cíclico muy utilizado es la depreciación de la moneda. Esto se
hace para abaratar los productos domésticos, incentivar las exportaciones y crear
demanda por esa vía en la recesión. Un problema que enfrenta hoy el mundo es,
justamente, que todos los países afectados por la crisis están tentados de devaluar, pero
si todos lo hacen al mismo tiempo, a ninguno le serviría para nada ya que hay que
devaluar en relación con alguna moneda. Sólo habría una “guerra de monedas” que
actuaría como un obstáculo para la coordinación internacional. La guerra de monedas es
un ejemplo de falla de cooperación, pero a nivel global. En este sentido, el G20 jugaría
el rol del “gobierno” que debe imponer reglas para llevar a la economía global a un
equilibrio cooperativo mejor que el representado por la guerra de monedas.

Inestabilidad macroeconómica. La inestabilidad macroeconómica es la manifestación

de fallas sistémicas graves. Si no se solucionan pueden dar lugar a desequilibrios
macroeconómicos que, a diferencia de los cíclicos, pueden perpetuarse en el tiempo
generando una depresión económica, que siempre es acompañada por desempleo alto y
persistente. El ejemplo histórico más conocido es la crisis del treinta y en nuestro país
sobresalen la década de los ochenta y la caída de la convertibilidad. Los eventos que
generan las fallas sistémicas son típicamente las burbujas financieras y el exceso de
endeudamiento del sector público, como es el caso hoy de países como Irlanda o Grecia.
En estos casos, para evitar la depresión no alcanza con políticas fiscales o monetarias
anti-cíclicas. Se necesitan reformas en el marco institucional (contratos, régimen de
políticas públicas, derechos de propiedad) que permitan devolverle la solvencia a los
bancos y el sector público. Por ejemplo, el Estado puede declarar un default o negociar
una quita voluntaria de la deuda pública; ambas alternativas representan un cambio no
anticipado en los derechos de propiedad y típicamente requieren cambios en las
regulaciones financieras. A los procesos de reforma institucional de este tipo se los
conoce vulgarmente como “ajustes”. La palabra ajuste es impopular justamente porque
se refiere a un paquete de medidas cuyo objetivo explícito es inducir una reasignación
en la riqueza que favorezca a los bancos o al gobierno, de forma que los mismos
vuelvan a ser solventes. Dicho de otra manera, los ajustes buscan establecer nuevos
equilibrios cooperativos que garanticen la funcionalidad futura del sistema (que
organizaciones clave como los bancos y el gobierno sigan operando) sin dañar la

57
credibilidad institucional. Los ajustes son intensivos en acción política porque un
ingrediente vital de todo ajuste exitoso es la percepción de legitimidad.

Bajo crecimiento. Un último tipo de desajuste sistémico tiene que ver con las trampas
de bajo crecimiento. En este caso el problema es que existe una inconsistencia entre la
dotación de recursos contenida en el hardware y el nivel de desempeño de la economía
en términos de crecimiento. Si dos economías con dotaciones similares de recursos
muestran tasas de crecimiento muy diferentes es razonable hacer la hipótesis de que las
disfuncionalidades que explican ese hecho se ubican en el plano de las organizaciones y
el software. Hay una gran variedad de fallas de cooperación que pueden llevar a este
resultado. La literatura actual enfatiza las siguientes. Primero, cuando el marco
institucional es débil, la incertidumbre de origen estratégico es más alta y, por lo tanto
es más difícil conocer las condiciones futuras de la economía. Es difícil saber si se
respetarán los derechos de propiedad, las políticas pueden ser erráticas, etc. Esto
desincentiva la inversión y el progreso técnico porque los resultados de esas inversiones
sólo se recogen a largo plazo. Segundo, las fallas en los mercados financieros son
particularmente dañinas porque buena parte de la inversión se financia con crédito. Los
países con sistemas financieros más pequeños crecen menos. Tercero, las fallas de
gobierno afectan al crecimiento por un sinnúmero de vías. Las más citadas: falta de
inversión pública en infraestructura y en capital humano (salud y educación); falta de
desarrollo del sistema nacional de innovación que es vital para el progreso técnico;
corrupción y discrecionalidad excesiva.

5. Reformas

Las sociedades económicamente más exitosas en alcanzar las metas de desarrollo

humano que se proponen son aquéllas que eligen el software que mejor resuelve los
problemas de cooperación que se van planteando, dada la configuración y evolución del
hardware y la evolución de las organizaciones heredadas del pasado. Cuando el
software no cumple su papel, se producen fallas de cooperación que frustran el esfuerzo
de la sociedad por alcanzar las metas de desarrollo buscadas y, ante tal eventualidad, el
desafío que enfrenta el Estado es cómo mejorar el marco institucional de forma de dar
solución a las fallas de cooperación sin que el remedio sea peor que la enfermedad. Esto
es, cómo solucionar fallas de mercado, de organización o de coordinación sistémica sin
reducir la eficiencia de los arreglos de cooperación –las soluciones organizacionales–
que los agentes económicos se brindan a sí mismos de forma descentralizada y que
pueden ser muy eficientes. Típicamente, las actividades particulares requieren de
conocimientos e información muy complejos y de arreglos para manejar los riesgos de
la actividad. Las tecnologías y organizaciones son sofisticadas y generan conocimientos
e información específicos que se localizan en diferentes segmentos del sistema
económico y requieren de alta especialización y de capital humano. Asimismo, se
generan demandas de comunicación y motivación dentro y entre organizaciones que son
difíciles de satisfacer.

Las reformas, en suma, se deben adaptar a cada contexto específico y deben tomar en
cuenta que las fallas de cooperación pueden obedecer a distintas causas:

(a) Mala “elección” del modelo de organización para resolver problemas de

negociación, coordinación o motivación, lo que lleva a que la organización no

58
 persiga los objetivos primarios que llevaron a su creación. Esto ocurre, por
ejemplo, cuando se elige una solución de mercado para un problema que debe
solucionar el Estado o una ONG o se usa el Estado para dar solución a un
problema de mercado. También ocurre si la familia se ocupa de problemas que
puede manejar mejor la sociedad. El uso de las comillas en la palabra elección
llama la atención sobre un hecho: el carácter evolutivo de las organizaciones;
los problemas de acción colectiva y las restricciones sistémicas hacen que los
grados de libertad para elegir sean muy reducidos o, incluso, nulos.

(b) Funcionamiento deficiente de la organización. Puede ocurrir que la elección de

la organización sea la correcta, pero su funcionamiento interno sea deficiente o
se adapte mal al entorno. Los ejemplos más estudiados son los de “fallas de
mercado”, pero hemos visto que también son importantes las fallas en las
jerarquías públicas y privadas y en las familias. Vale subrayar que la
ineficiencia en ciertas organizaciones clave para la coordinación sistémica,
puede tener consecuencias que van mucho más allá de la organización misma.
Los bancos y el gobierno, en particular, caen dentro de esta categoría y, por
ende, deben estar regulados para evitar los efectos derrame de su mal
funcionamiento.

(c) Desarreglo sistémico. Se relaciona con inconsistencias en las relaciones entre

las organizaciones del sistema económico. Esas inconsistencias generan
disfuncionalidad a nivel del sistema y ello se traduce en efectos de “derrame”
que dañan el funcionamiento de las organizaciones individuales. La
manifestación más dramática de la disfuncionalidad sistémica es, como ya se
señaló, la crisis, pero ello también se expresa de otras formas: volatilidad
macroeconómica y bajo crecimiento. Nótese que una organización puede ser
ineficiente porque opera dentro de un sistema con desarreglos y no por ser
internamente ineficiente. Por ejemplo, es muy difícil tomar buenas decisiones
microeconómicas cuando los precios son volátiles y la inflación es alta.

De esta clasificación se sigue que los intentos de reforma pueden involucrar diferentes
niveles en la jerarquía institucional representada en la figura 3.1. Pueden ir desde
cambios “micro” en el nivel de las organizaciones en un segmento específico del
sistema hasta cambios “macro” que tomen el carácter de reformas estructurales, como
ocurrió en la Argentina de los noventa y está ocurriendo en los dos mil (más allá de que,
obviamente, la orientación de las reformas es muy diferente). El software siempre juega
un papel protagónico. En el caso de las reformas micro, la flexibilidad para realizar
cambios en la organización está acotada por el marco institucional; como ocurre, por
ejemplo, cuando las firmas deben respetar las normas laborales o medioambientales al
realizar reestructuraciones que buscan incrementar la eficiencia. En el caso de las
reformas macro, como ellas implican mudanzas en las leyes, regulaciones, etc, el
software es vital porque por un lado la reforma debe ser compatible con el marco
jurídico existente y, por otra, las leyes se pueden cambiar sólo si se respetan las reglas
de las instituciones políticas.

La consecución de metas de desarrollo supone la acción colectiva. La sociedad no es un

individuo con volición propia y, por lo tanto, las reformas sólo pueden introducirse a
partir de acciones colectivas regidas por las normas del sistema político. El sistema
político entra naturalmente en el cuadro debido a que, una condición necesaria para que

59
las reformas funcionen, es que el marco institucional sea percibido como legítimo y
creíble. Ya hemos analizado por qué la credibilidad, que se gana a partir de la confianza
en las reglas de juego, es el factor que inmuniza a la sociedad contra el virus de la
incertidumbre estratégica. Aquí sólo deseamos subrayar que la credibilidad se nutre de
la vida institucional y de las organizaciones y éstas sólo se desarrollan cuando el
sistema político es capaz de generar un Estado legítimo, con capacidad de compromiso.
Este hecho crea un vínculo indisoluble entre economía y política. Por ello, en última
instancia, las reglas del juego de la economía son el reflejo del equilibrio de poder entre
quienes participan en el sistema político. Los economistas tienden a modelar este
problema como un juego de orden superior –de orden político– cuya función es generar
las reglas que se usarán, a su vez, para ordenar la cooperación y el conflicto en la
actividad económica. Si el juego político es de mala calidad, las instituciones
económicas y el desempeño de la economía reflejarán ese hecho. Cuando la sociedad
encuentra los caminos para negociar sobre sus diferencias, deliberar sobre sí misma con
criterio y crear estructuras de poder con capacidad de comprometerse, ello puede
considerarse una bendición para la economía.

60
 Capítulo 4

Hardware y crecimiento económico

En su conferencia Nobel, Simon Kuznets (1971) definió el crecimiento económico

como el incremento a largo plazo de la capacidad de ofrecer bienes económicos de
diversidad creciente a la población sobre la base de avances tecnológicos y de la puesta
en práctica de los ajustes institucionales e ideológicos que el proceso usualmente
requiere. Asimismo enfatizó que el crecimiento supone el cambio estructural de la
economía dentro de un proceso en el que se pasa del predominio de la agricultura a un
mayor peso relativo de la industria y finalmente al incremento en el aporte de los
servicios. En su visión, estas mudanzas en la estructura sectorial son acompañadas por
incrementos en la escala de producción y por cambios en las organizaciones: se pasa de
producir en unidades familiares a organizaciones impersonales, con los cambios
correspondientes en el estatus laboral de las personas, las instituciones y la ideología.
Este enfoque del crecimiento económico está en línea con la noción de sistema que
hemos presentado: en ella tienen una función tanto la capacidad de producción aportada
por el hardware como las organizaciones y las instituciones.

En las sociedades modernas, el indicador más utilizado para medir el crecimiento es el

ingreso o PBI per cápita. Ya hemos discutido las limitaciones de esta práctica pero, en
la medida que los gobiernos y la opinión pública lo utilizan como indicador central de
bienestar, es ineludible mantener el mismo como referencia básica y complementarlo
con otros indicadores para evaluar en qué grado el crecimiento es inclusivo y
compatible con el desarrollo humano. Más allá de cómo se midan los resultados, no
obstante, no hay que perder de vista que el crecimiento es, antes que nada, un proceso
complejo de cambio social.

Dado que en capítulos anteriores hemos analizado el software y la cuestión de la

inclusión, en éste nos concentramos en estudiar más a fondo el aporte del hardware al
crecimiento. El foco está puesto en analizar cómo las características de la estructura
productiva y su transformación determinan la capacidad de una economía para generar
crecimiento inclusivo y sostenerlo. El capítulo tiene tres secciones. La primera analiza
los vínculos entre estructura económica y crecimiento sostenido. La segunda examina
los criterios para evaluar la calidad del crecimiento, con énfasis en la cuestión de cómo
generar rendimientos crecientes para sostener el aumento del PBI en el tiempo. La
última sección estudia la anatomía de una estructura económica heterogénea, del tipo de
las que se observan países emergentes.

61
 1. Estructura económica y crecimiento sostenido

La figura 4.1 será útil para organizar los temas que trataremos en el capítulo. La figura
repite el segmento correspondiente al hardware de la figura 2.1, pero agregándole
algunas dimensiones que necesitamos incorporar al análisis.

Figura 4.1
Hardware, estructura económica y crecimiento sostenido

Hardware

Recursos Naturales Recursos Humanos Geografía Capital Físico Conocimientos

Estructura Productiva PBI

Acumulación de Actividades con

Creación de Empleo Productividad Competitividad
Recursos Rendimientos Crecientes

Cambio estructural

Crecimiento Sostenido

La idea central que pretende transmitir la figura es que los recursos representados por
los cinco rectángulos superiores son los insumos que contribuyen tanto a edificar la
estructura productiva como a generar la oferta global de productos. A esa oferta global
se la identifica con el PBI. En una economía capitalista, los agentes que participan de la
generación de la oferta reciben un ingreso por la tarea de agregar valor a los recursos.
Por ello el PBI, el valor agregado y la suma de todas las remuneraciones pagadas
coinciden y, en general, se utilizan los conceptos de valor agregado, ingreso y PBI como
sinónimos34. Los productos que conforman el PBI, por otra parte, se destinan a
satisfacer la demanda global de bienes y servicios que la sociedad utiliza para llenar
tanto sus necesidades de consumo como de invertir para ampliar el tamaño de la
estructura productiva. Nótese que se produce, de esta forma, una suerte de flujo circular:
quienes participan en generar la oferta contenida en el PBI reciben un ingreso por ello,
que luego gastan en los mismos bienes que contribuyeron a crear. Obviamente, sólo en
economías muy primitivas los productores consumen e invierten lo que ellos mismos
crean. En las economías modernas, los mercados y las organizaciones que examinamos
en el capítulo 2 son las encargadas de re-asignar la oferta según los deseos y
necesidades particulares de los demandantes. Actúan como canales que redistribuyen la

34
Para una definición más precisa y técnica de estos conceptos ver Naciones Unidas (2006).

62
oferta hacia distintos usos. De aquí que los servicios de distribución creen valor: ayudan
a mejorar la asignación de los recursos y, por ende, a usarlos mejor.

Típicamente el PBI se mide de manera anual. Cuando se trata del crecimiento, no

obstante, evaluar el PBI o valor agregado por la economía en un año determinado
serviría de poco ya que el crecimiento es un proceso inherentemente dinámico. En este
sentido, hay dos preguntas que son clave respecto de la relación entre estructura
productiva y crecimiento. La primera es si la estructura productiva es capaz de hacer a
la población cada vez más rica, aumentando el PBI por habitante. Para esto la
generación de valor agregado debe crecer más rápido que la población y es difícil que
eso ocurra sin acumulación de recursos y sin progreso técnico. Las sociedades, de
cualquier forma, no se hacen ricas de un día para el otro; se trata de proceso de muy
largo plazo. Por ejemplo, la tasa de crecimiento del ingreso por habitante en Estados
Unidos fue de 2% por año en los últimos cien años. Por ello, una segunda pregunta
relevante es si la estructura productiva está en condiciones de generar crecimiento
sostenido. Para cumplir con este requisito, la estructura productiva debe tener
flexibilidad para acomodarse tanto a los cambios externos como a los generados por su
propia evolución: los agentes y las organizaciones deben desarrollar capacidades para
adaptarse, innovar e incorporar tecnologías.

Justamente porque el crecimiento sostenido es crítico, los economistas han ido

desarrollando criterios adicionales a los del PBI para evaluar el desempeño de la
estructura productiva. Hemos representado esos criterios mediante los cinco rectángulos
del centro de la figura; a saber: productividad global de la economía; potencial para
acumulación de nuevos recursos; creación de empleo; capacidad para generar
rendimientos crecientes y competitividad internacional. Cabe aclarar en relación con
esto que, a diferencia del PBI que mide el bienestar y, por lo tanto, se refiere a algo que
tiene valor per se, los cinco criterios de desempeño productivo que hemos mencionado
no son objetivos en sí mismos, sino indicadores de la calidad del proceso de crecimiento
y de su sostenibilidad. Asimismo, estos criterios no son todos los que se necesitan para
evaluar la calidad: ya vimos en el capítulo anterior que el software tiene funciones que
son indelegables y que sería muy difícil que la estructura productiva se adaptara a los
cambios que demanda un proceso de crecimiento sostenido si la sociedad no estuviera
en condiciones de adaptar las reglas de juego en consonancia. No debemos confundir,
en este sentido, estructura productiva –que es un componente central del hardware–
con estructura económica, que incluye adicionalmente a las organizaciones (empresas,
familias, etc.).

La discusión que sigue se organizó en base a la figura 4.1. En la próxima sección

estudiamos los cinco criterios de desempeño que se aplican para evaluar el crecimiento
sostenido y, en la sección subsiguiente, aplicamos esos criterios para mostrar cómo es,
en forma estilizada, la estructura económica de un país como la Argentina.

2. Criterios para evaluar la estructura productiva

a. Productividad

No es posible aumentar el ingreso por habitante sin incrementar la cantidad de bienes y

servicios que la sociedad es capaz de producir con los recursos de que dispone. Los

63
economistas utilizan el concepto de productividad para captar este hecho. La
productividad busca medir qué volumen de producto es capaz de generar una economía
(output) con un volumen dado de recursos (inputs). Cuanto menos inputs se utilizan por
unidad de output producido, más eficiente es la economía: a la sociedad le cuesta menos
esfuerzo conseguir un nivel dado de bienestar. Por lo tanto, para medir la productividad
necesitamos medir la relación entre el valor agregado o PBI que el país genera, por un
lado, y el conjunto de recursos que tiene en el hardware, por otro.

Realizar esta medición es muy difícil35. Por ello, para simplificar se procede en dos
pasos. El primer paso es tomar uno de los inputs como representativo del resto y medir
la productividad en relación con ese input. En el caso del crecimiento, el input
privilegiado es el trabajo. Por lo tanto se toma la productividad del trabajo como
representativa de la productividad de la economía en su conjunto. La productividad
laboral tiene la virtud de ser fácilmente calculable ya que surge de dividir el valor
agregado o producto generado por la economía por la cantidad de personas ocupadas36.
Cuanto más valor agregado genere cada trabajador, más eficiente será la economía. Una
ventaja adicional de este indicador es que, además de brindar una idea de lo que ocurre
con la eficiencia también nos da indicaciones sobre el bienestar: si el trabajador
promedio produce más, tiene más bienes a su disposición. De aquí en adelante,
entonces, cuando decimos productividad nos referimos a la productividad por hombre
ocupado si no aclaramos lo contrario. El segundo paso es tomar en consideración la
influencia del resto de los inputs. Para ello se desarrollaron teorías acerca de cómo
afectan los otros inputs a la productividad laboral. Los argumentos esgrimidos por esas
teorías irán quedando en claro a medida que avancemos.

Necesitamos ahora hacer algunas aclaraciones sobre la productividad laboral que son
necesarias para comprender el análisis de la experiencia argentina que realizamos en los
capítulos 5, 9 y 10.

Si el número de trabajadores aumenta (por ejemplo, porque aumenta la población), para

que la productividad del trabajo no caiga el PBI total debe aumentar. Cada nuevo
35
Para medir la contribución del conjunto de inputs se necesita encontrar una forma de agregar todos
esos inputs en uno solo y, una vez hecho eso, calcular cuánto output producen. La dificultad es que no se
puede sumar una máquina más un hombre más una hectárea de tierra porque ello equivaldría a sumar
peras con manzanas. El método más intuitivo para agregar sería el de calcular cuánto vale la tierra, el
capital, etc., sumar todo, y llamar “input total” a ese valor. Pero no todas las cosas que usamos tienen
precio; hay inputs clave que no se comercian en el mercado porque son bienes públicos, como el servicio
de defensa. Además, algunos precios están distorsionados, como ocurre cuando hay monopolios privados
o cuando el Estado subsidia un producto. Estaríamos generando distorsiones en la medición si al calcular
el valor de las cosas usáramos esos precios. Por otro lado, lo que llamamos “capital” o “tierra” tiene
diferentes calidades y características técnicas y, por ende, enfrentamos el problema de tener que sumar
“peras” de distinta calidad. Necesitamos precios para cada calidad distinta de input y esos precios
tampoco están disponibles en su totalidad. Ver OECD (2001).
36
En las discusiones sobre crecimiento, lo correcto es tomar el “PBI potencial” o de “equilibrio de largo
plazo” para hacer cálculo de la productividad. A corto plazo, la economía puede no estar en equilibrio
debido a fluctuaciones cíclicas. Por ejemplo, si la economía estuviera “recalentada” se observaría un
crecimiento del PBI y, por lo tanto, de la productividad que sería superior al sostenible en el largo plazo y
lo contrario ocurrirá en un período recesivo. Cuando la economía está en equilibrio se dice que está
generando su “PBI potencial” o de “pleno empleo”. La dificultad, aquí, es desarrollar técnicas para medir
el PBI potencial, ya que lo que miden las estadísticas es el PBI efectivo, no el potencial. Ver Canova
(1998).

64
trabajador debe hacer un aporte al PBI total que sea, al menos, igual al que estaban
haciendo quienes ya estaban trabajando. Bajo estas condiciones, la tasa de crecimiento
del PBI total será igual que la tasa de crecimiento en la cantidad de trabajadores y, en
consecuencia, la productividad por hombre ocupado quedará constante. La economía
será más grande (PBI total más grande) porque habrá más gente trabajando, pero el
aporte promedio de cada uno quedará igual (PBI per cápita constante). China es una
economía grande porque tiene muchos trabajadores pero no es rica como Estados
Unidos porque la productividad promedio del trabajo es más baja allí que en este último
país. Conclusión: para que una economía haga cada vez más rica a su gente es necesario
que aumente la productividad del trabajo, de forma que el PBI suba a una tasa superior a
la tasa de crecimiento de la cantidad de trabajadores.

Está claro que si la cantidad de trabajadores y la población crecen a la misma tasa la

productividad laboral y el PBI per cápita se moverán al unísono. Pero hay ciertas
circunstancias, no obstante, en las que esto no ocurre y, por lo tanto, al hacer los
cálculos hay que tomarlo en cuenta. El ingreso per cápita podría subir sin que aumente
la productividad de cada trabajador si se incrementara la proporción de gente que
trabaja en relación a la población total y lo contrario ocurriría si esa proporción baja.
Esto es simple de comprender: si un trabajador potencial está inactivo, el valor agregado
que produce es cero pero se lo contabilizará igualmente como habitante al calcular el
ingreso per cápita. Si ahora ese mismo trabajador pasa a generar valor, el PBI crecerá
sin que crezca la población, por lo que el ingreso por habitante se elevará.

Si recordamos que al total de las personas que desean participar en el mercado de

trabajo se lo llama PEA, la pregunta es: ¿por qué podría cambiar la relación entre la
PEA y la población total? La participación de la mujer así como la proporción de niños
y ancianos en la población son determinantes clave. También influye en el deseo de
participar en la fuerza de trabajo la expectativa de encontrar o no un empleo. Como
fruto de la transición demográfica, uno de los factores importantes que está operando
actualmente en el mundo desarrollado es el envejecimiento de la población, a causa de
lo cual aumentará el número de retirados. Ante este fenómeno, una economía podría ver
caer su nivel de bienestar aún cuando sus tecnologías, capital acumulado, etc. no
variaran: le jugaría en contra la reducción en el tamaño de la PEA. Como consecuencia
de este hecho ha aumentado el interés en la demografía en tanto determinante del
crecimiento. De cualquier forma, como los cambios en la participación suelen ser
graduales, es una buena aproximación a la realidad decir que la riqueza de un país
depende de su productividad laboral. Si no se aclara expresamente, para simplificar
supondremos en nuestra discusión que la tasa de participación laboral no varía y lo
haremos notar cuando no sea éste el caso. Con este supuesto productividad laboral y
PBI per cápita se mueven juntos.

En suma, nuestro análisis de la productividad indica que si un país no logra mantener,

como mínimo, la productividad del trabajo constante entrará en decadencia y no podrá
mantener el nivel de riqueza que ya hubiera alcanzado. Los aumentos de la participación
de la población en la oferta de trabajo (por ejemplo, participación de la mujer) pueden
jugar a favor durante un período, pero está claro que para el hacedor de política la regla
general es ocuparse de la productividad. ¿Cómo hacer, entonces, para que crezca la
productividad del trabajo de forma que el ciudadano promedio sea cada vez más rico?
O, lo que es lo mismo: ¿cómo hacer para que la tasa de crecimiento del PBI sea mayor
que la tasa de crecimiento de la fuerza de trabajo? Es justamente aquí donde comienzan

65
a jugar su papel las teorías que explican cuáles son los factores que elevan la
productividad laboral, dando lugar a los criterios de desempeño representados en la
figura 4.1. Analizamos esto a continuación.

b. Acumulación de recursos

Una estrategia que parece razonable para hacer crecer el valor agregado más rápido que
la oferta de trabajo es la de aumentar la cantidad de recursos que cada trabajador tiene a
su disposición. Además, como hay varios recursos para elegir lo lógico sería concentrar
el esfuerzo en acumular aquél o aquéllos que hagan aumentar el valor agregado más
rápidamente. Esta estrategia podría tomar dos formas básicas. Una es aumentar un input
por vez dejando la cantidad de recursos restantes constante; la otra es aumentar todos
los inputs de manera simultánea.

Empecemos con un input por vez. Si en una organización productiva se aumenta el uso
de un recurso que no sea el trabajo (capital, recursos naturales, etc.) dejando los demás
recursos constantes y, como consecuencia, el valor agregado aumenta aún estando fija la
cantidad de trabajadores, se sigue que la productividad de esos trabajadores en
promedio habrá aumentado. Esto se observa en la práctica: la productividad media del
trabajo es más alta en las ramas que tienen más capital por hombre ocupado. Ejemplos
típicos de ramas intensivas en capital son la refinación de petróleo o los
emprendimientos mineros. Un hecho que complica el panorama, no obstante, es que la
adición de recursos no tiene siempre igual impacto sobre el valor agregado: en una gran
cantidad de actividades, cuando se incrementa la intensidad en el uso de, digamos, el
capital, lo que aporta cada unidad adicional de ese recurso al valor agregado y, por ende,
a la productividad del trabajo, va decreciendo. Debido a esto, se llega normalmente a un
punto en que deja de ser conveniente seguir concentrando el esfuerzo de acumulación
en el recurso en cuestión. De esto se sigue que sería difícil lograr el crecimiento
sostenido de la productividad laboral sólo sobre la base de la acumulación de factores
cuyo aporte a la productividad decrece en el tiempo37.

En vez de ir aumentando la intensidad de un recurso por vez, cuando una planta ya está
trabajando a pleno, los productores podrían tomar la decisión de construir una nueva
planta. Esto requiere aumentar el uso de todos los recursos al mismo tiempo: una nueva
planta requiere un lote de tierra, maquinaria y nuevos trabajadores. Si, como
consecuencia de incrementar el uso de todos los recursos en igual proporción, el valor
agregado sube en idéntica proporción, se dice que la unidad productiva muestra
“rendimientos constantes a escala”: cada nueva planta construida produce lo mismo que
las anteriores. Si el valor agregado crece más que proporcionalmente los rendimientos
son crecientes y, por supuesto, son decrecientes si ocurre lo contrario38.

37
Obsérvese, por otra parte, que si el recurso que se incrementa es la cantidad de trabajo, permaneciendo
el resto de los recursos sin cambios, la prueba es más exigente en lo que hace a productividad laboral:
para que ésta aumente en promedio al adicionar un trabajador más, ese trabajador adicional debería
realizar un aporte mayor que el que venían realizando en promedio los trabajadores que ya estaban
ocupados. Esto puede ocurrir, por ejemplo, cuando los trabajadores aprenden a trabajar mejor a medida
que pasa el tiempo y le enseñan cómo ser más productivo al recién llegado.
38
Nótese, sin embargo, que no haría falta volver a “inventar” la tecnología utilizada en la planta debido a
que el conocimiento es especial: se puede “consumir” sin que desaparezca. Por supuesto, si hubiese
inversión en desarrollar nuevas tecnologías, seguramente la planta nueva no sería un clon de la antigua,
como estamos suponiendo en el texto. Justamente por esto los cambios tecnológicos son una fuente de

66
Es importante resaltar un hecho: si es la estructura productiva como un todo la que
exhibe rendimientos constantes a escala, la productividad del trabajo de esa economía
será siempre la misma y su producto por habitante se estancará. En efecto, en esa
economía, a medida que crezca naturalmente la población, se necesitará que suban en
igual proporción el resto de los recursos del hardware para que los nuevos trabajadores
encuentren plantas productivas adicionales en las cuales trabajar y, si ello ocurre, el PBI
subirá en proporción a los recursos adicionados para construir las plantas, dado que hay
rendimientos constantes a escala. Así, la productividad quedará constante porque la
cantidad de trabajadores y el valor agregado estarán subiendo a la misma tasa. Todos los
habitantes serán igual de ricos que antes, pero no más. Obviamente, la situación sería
mucho peor si la economía mostrara rendimientos decrecientes a escala: entraría en
decadencia porque el nuevo valor agregado generado al adicionar recursos a medida que
la población crece no sería suficiente para satisfacer los requerimientos del aumento
poblacional. Esto quiere decir que para ser cada vez más rico se necesitaría encontrar la
forma de obtener rendimientos crecientes al aumentar la escala con que se usan los
recursos.

Hay que tener en cuenta, por otra parte, que no todos los recursos se pueden incrementar
de manera conjunta, de forma de ganar escala. Los recursos naturales no se reproducen
y algunos se agotan. El factor trabajo, a su vez, se reproduce en función de decisiones
que pertenecen más al campo de la demografía que al de la economía. Asimismo, la
acumulación de conocimiento depende en cierta medida de la creatividad y de la
disponibilidad de capital humano y estos factores pueden no estar presentes.

La conclusión general que se sigue de estos argumentos es que sería muy difícil basar la
estrategia de crecimiento sólo en acumular factores a medida que la población crece, sea
de a uno por vez o aumentando la escala en el uso de todos al mismo tiempo. Para que
cada habitante sea cada vez más rico hay que encontrar la forma de que los
rendimientos no decaigan. La respuesta a esto está en gran medida asociada con un
componente del hardware que hemos dejado de lado: el factor conocimiento, que
influye tanto en la tecnología de productos y procesos como en la organización.

c. Rendimientos crecientes

Los economistas han identificado una diversidad de mecanismos que generan

rendimientos crecientes a escala y será bueno tomar en cuenta los siguientes casos, en
función de nuestros objetivos.

En primer lugar, cabe mencionar las denominadas economías de escala estáticas. En

este caso aparecen rendimientos crecientes debido a que el volumen óptimo de
utilización de una planta o una obra de infraestructura es muy elevado, como en el caso
de, digamos, una nueva autopista. A diferencia del caso de los rendimientos
decrecientes, cuanto se construye una nueva autopista y aumenta la cantidad de
camiones que la utilizan, caen los costos unitarios. La razón es simple: los costos fijos
de construcción de las grandes obras de infraestructura caen al aumentar la cantidad de

rendimientos crecientes: se puede sacar más producto que antes aún aumentando los insumos en igual
proporción.

67
usuarios. Obviamente, si los costos caen ello implica que está aumentando la
productividad39.

De cualquier forma, cuando las economías de escala son estáticas, se registran

rendimientos crecientes sólo durante un tramo de la producción, hasta que se utiliza toda
la capacidad. El punto importante para el crecimiento económico, sin embargo, es que
puede pasar mucho tiempo antes de que esto ocurra. Las grandes obras de
infraestructura suelen dar un gran empuje al crecimiento del PBI, aumentando la
probabilidad de que el mismo aumente por encima del crecimiento poblacional durante
un período largo. En el caso de la infraestructura, usualmente el impulso se debilita
debido a fenómenos como la congestión, que obligarán a nuevas inversiones. Hay
situaciones, no obstante, en que las economías de escala estáticas pueden dar lugar a
impulsos muy prolongados, sobre todo si tomamos en cuenta el comercio internacional.
Un país puede ganar escala en, digamos, la producción de automóviles y ello haría que
sus costos sean inferiores a los del resto del mundo. Comenzaría, por ende, a exportar
ganando mercados que pueden ser muy amplios, lo que le permitiría construir plantas
aún mayores, bajar más los costos y afirmarse en las exportaciones. Las ganancias de
productividad que pueden realizarse por esta vía son enormes y también lo son, en
consecuencia, las ganancias en nivel de vida ya que estaría aumentando del ingreso per
cápita. No en vano existe, como veremos, una correlación positiva entre productividad,
competitividad y salarios reales de los trabajadores40. Como veremos en el capítulo 10,
en los dos mil la industria automotriz argentina estuvo en condiciones de explotar las
economías de escala en ciertos segmentos de la rama a partir de la integración con
Brasil.

Un segundo caso de rendimientos crecientes ocurre cuando los costos caen con la escala
de producción debido a que los trabajadores y empresarios aprenden a hacer mejor las
cosas a partir de la experiencia (learning by doing). Esta alternativa tiene la ventaja de
que los rendimientos crecientes no tienen por qué desaparecer en el tiempo: la
posibilidad de aprender no tiene un límite. En este caso se dice que las economías de
escala son dinámicas: los trabajadores están en condiciones de extraer cada vez más
producto de un hardware dado gracias a que aprenden a utilizar los recursos cada vez
con mayor eficiencia. Nótese que los argumentos sobre escala y ganancias en el
comercio internacional se aplican también en este caso. Aunque el riesgo aquí es que el
competidor imite y también gane escala. Recuérdese que el conocimiento es especial en
este sentido.

39
Pero este beneficio no viene sin dificultades por el lado del software: los costos decrecientes dañan a la
competencia por dos vías. Por un lado, puede ocurrir que la firma de alta escala desplace a sus
competidores fácilmente si estos tienen una escala menor y, por ende, sus costos son mayores. Por otro
lado, si la inversión inicial en la planta es muy grande, sólo quienes tienen recursos suficientes podrán
participar y ello actuaría como una barrera a la entrada que deterioraría la competencia. Se pueden
formar, así, los llamados “monopolios naturales” o, menos dramáticamente, situaciones en que el
mercado es dominado por unas pocas empresas como suele pasar en el mercado de automóviles. Cuando
las empresas pueden ejercer poder de mercado se necesitan normalmente regulaciones para proteger el
bienestar del consumidor. También ocurre que el Estado se hace cargo de las grandes obras de
infraestructura. Esto genera demandas para el software (regulaciones, formatos organizacionales) que
pueden no ser fáciles de satisfacer cuando el marco institucional es débil o la corrupción es elevada.
Un buen manual para analizar el rol de la escala en el comercio internacional es Krugman y Obstfeld
(2006).

68
La posibilidad de ganar competitividad por la vía de la escala –sea estática o dinámica–
da lugar al fenómeno de la “industria naciente”, que suele ser utilizado para justificar el
proteccionismo como instrumento para la industrialización. La idea es proteger el
mercado local, hacer que las empresas ganen escala por la vía estática o de aprendizaje
y, una vez que los costos bajaron lo suficiente, dejar que vayan a competir con el resto
del mundo. El argumento es perfecto, pero llevarlo a la práctica es muy difícil: es muy
demandante de reglas de juego. Esto es así porque la industria protegida podría no
aprender ni ganar escala, pero cooptar la agencia de aplicación del gobierno de forma de
prolongar indefinidamente la protección sin hacerse competitiva. Esto obliga a los
consumidores y las firmas a pagar eternamente más por lo que podrían comprar más
barato afuera. No sorprende que los países que lograron sacar provecho de la industria
naciente sean aquéllos que se las arreglaron para instalar un software adecuado.41 La
Argentina, como veremos en la parte cuatro, tiene una larga historia de intentos por
diseñar un software adecuado para explotar las industrias nacientes, donde hay
probablemente más para aprender de los errores que de los aciertos (que por supuesto
también los hubo).

En tercer lugar, la economía puede generar rendimientos crecientes gracias a un mayor

progreso técnico que lleve a que los recursos existentes sean más productivos. Es
justamente la búsqueda de beneficios extraordinarios a través de la identificación de
actividades con rendimientos crecientes lo que genera incentivos para que las empresas
inviertan en investigación y desarrollo de nuevos productos y procesos. No es tan
sencillo, sin embargo, generar estos incentivos debido a las características del
conocimiento que ya discutimos (no rivalidad en el consumo y difícil exclusión): las
empresas pueden no invertir si anticipan que sus competidores copiarán sus métodos.
De aquí que se requieran reglas de juego para proteger estas inversiones, como es el
caso de las patentes de medicamentos o los derechos de autor. Esta cuestión también es
muy demandante de software apropiado pues es muy complejo encontrar el equilibrio
entre los intereses de la sociedad y los incentivos particulares. Una alternativa es que el
gobierno destine recursos para investigación y desarrollo y genere conocimiento que
luego pueda ser utilizado libremente o que subsidie en parte la investigación de las
firmas privadas o de ONGs. Al entramado de organizaciones públicas y privadas que
participan de estas actividades se lo suele denominar “sistema nacional de innovación42”
(SNI). Una debilidad productiva de la Argentina es que cuenta con un SNI débil, a pesar
de mostrar algunos logros en el campo científico y tecnológico.

En cuarto lugar, los rendimientos crecientes pueden crearse a partir de las interacciones
entre unidades productivas que realizan actividades que resultan complementarias. Esto
puede ocurrir de diferentes formas. Tres que serán relevantes para nuestra discusión son
los fenómenos de aglomeración, las redes y las cadenass de valor.43 En la
aglomeración, los beneficios surgen del hecho de que las firmas se localizan en un
mismo lugar y se benefician de ello. Por ejemplo, porque aprenden unas de otras o
porque se benefician del hecho de que acudan trabajadores con calificaciones que se
adaptan a sus necesidades. La urbanización es uno de los fenómenos de aglomeración
más importantes. A escala menor, Sillicon Valley es otro ejemplo. El problema de la
aglomeración es que enfrenta un problema de coordinación: si bien todos se

41
Sobre las políticas industriales seguidas por los países asiáticos exitosos ver Banco Mundial (1993).
42
Sobre tecnología y productividad ver Aghion y Howit (1998) y OECD (2001) sobre sistema nacional
de innovación Lundvall (1992)
43
Sobre estos fenómenos ver Strange (2008), Lariviere (2008) y Bloch (2008), respectivamente.

69
beneficiarían si se establecen en la misma localidad, se necesita una masa crítica para
que el efecto se produzca y hasta que la masa crítica no esté, a nadie le resulta rentable
ser el primero en establecerse en una localidad dada. Típicamente estos fenómenos
ocurren de forma más o menos accidental. Pero los gobiernos que tienen políticas
públicas de calidad muchas veces se encargan de la coordinación, por ejemplo,
mediante la formación de parques industriales o tecnológicos. Las cadenas de valor son
más fáciles de formar porque suelen formarse a partir de una firma líder que establece
relaciones cuasi-jerárquicas con el resto de las firmas de la cadena y coordina las
actividades de éstas como proveedores o unidades tercerizadas. Son más fáciles porque
la firma líder, que típicamente tiene el activo estratégico de la cadena (como el dominio
de una tecnología o un mercado de distribución del producto) es capaz de internalizar
buena parte de los beneficios generados. A diferencia de una cadena de valor, las redes
suelen ser más horizontales, con menos relaciones cuasi-jerárquicas en su interior. Pero
por la misma razón enfrentan más problemas de coordinación e incentivos.

El punto central a tener en cuenta, en definitiva, es que cuando existen

complementariedades pueden aparecer fenómenos de retroalimentación positiva entre
las organizaciones (aprender unas de otras, organizar cadenas densas de insumo
producto) que se traduzcan en rendimientos crecientes para toda una región, industria o
actividad específica. El potencial de la aglomeración, las redes y las cadenas de valor
para hacer subir la productividad del trabajo y el ingreso per cápita es enorme. Como
estos fenómenos involucran relaciones entre organizaciones productivas son difíciles de
detectar y analizar al nivel de la unidad productiva: se hace necesario un enfoque
estructural, que tome la estructura productiva como unidad de análisis. Este es
justamente el enfoque que adoptamos en los capítulos 9 y 10. Veremos en esos capítulos
que la estructura productiva de la Argentina se benefició enormemente de las redes (en
el sector agrícola) y las cadenas de valor (en el sector agrícola y servicios) en los dos
mil pero que muestra poca capacidad para generar encadenamientos.

Un último factor que puede devenir en una fuente de rendimientos a escala son las
instituciones44. Las reglas de juego contenidas en el software actúan como bienes
públicos que entran como insumos en la producción de todas las organizaciones
productivas y contribuyen a moldear las relaciones que establecen entre ellas. En este
sentido, el software económico tiene una función muy parecida a la que cumple el
software en el mundo de la computación: una vez desarrollado el programa puede ser
utilizado por una enorme cantidad de usuarios que sólo necesitan realizar una inversión
mínima para utilizarlo y, cuanto mayor el número de usuarios, más fácil amortizar el
costo fijo de desarrollar el programa.

Es fácil ver, a esta altura, por qué la literatura sobre crecimiento actual le asigna una
función tan importante a las instituciones. En primer lugar, en el capítulo sobre software
mostramos que todas las unidades productivas necesitan protección de sus derechos de
propiedad, utilizar contratos, etc. En segundo lugar, si los costos decrecientes se
registran en una actividad que genera monopolios naturales o empresas con poder de
mercado, la calidad de las regulaciones será crítica en determinar los beneficios para el
crecimiento. En tercer lugar, cuando los rendimientos crecientes aparecen en las
relaciones entre empresas por la vía de las complementariedades, es necesario coordinar
las inversiones y las decisiones. Por ejemplo, los autopartistas invierten si hay una

44
Sobre este punto y las instituciones ver Aoki (2001)

70
terminal y la terminal puede no localizarse en el lugar porque no hay autopartistas. Esto
demanda insumos del software bajo la forma de políticas públicas que ayuden a la
coordinación de decisiones productivas. Por ejemplo, los gobiernos deben invertir en
parques industriales para generar clusters dentro de los cuales se aprovechen las
complementariedades entre firmas. En cuarto lugar, las políticas industriales orientadas
a explotar los beneficiosos de la industria naciente deben estar contenidas dentro de un
régimen de políticas públicas que evite la mala asignación y la corrupción. En quinto
lugar, cuando se descubre una nueva actividad con rendimientos crecientes los recursos
deben fluir hacia ella. Pero puede ocurrir que los canales estén obstruidos debido a
debilidades en el software: por ejemplo, si un emprendedor tiene una idea debe contar
con capital para ponerla en práctica y si no lo tiene, debe pedirlo prestado. Si por ser un
emprendedor no tiene mucha historia crediticia el banco no le dará el crédito, el
proyecto no se hará y la sociedad perderá una oportunidad. Una razón esencial por la
que las finanzas no se desarrollan son los problemas de regulación y de defensa de los
derechos de propiedad de los acreedores. En el capítulo 11 veremos que el subdesarrollo
financiero es uno de los obstáculos más importantes que enfrenta la Argentina para
crecer sostenidamente.

d. Competitividad

En el párrafo anterior enfatizamos que la productividad es vital para aumentar la

riqueza. Esto es siempre cierto. Sin embargo, en una economía globalizada como la
nuestra es vital tomar en cuenta que los países no viven aislados: al tomar decisiones,
los productores y los hacedores de política necesitan siempre tener un ojo puesto en lo
que está haciendo el vecino (y los no tan vecinos también, obvio). Por ejemplo, un país
podría tener mucho éxito en aumentar la productividad en una actividad determinada y,
en principio, ello aportaría al crecimiento de su bienestar. Pero, ¿qué ocurriría si el
vecino aumenta aún más la productividad en esa actividad específica? Bajo estas
circunstancias, los costos del vecino serían más bajos, los consumidores domésticos
comprarían el producto en el exterior y, al caer la demanda por los productos de origen
local, la actividad nacional específica tendería a deprimirse y, eventualmente,
desaparecer. Nótese que esto ocurriría a pesar del hecho de que la actividad tuvo éxito
en aumentar la productividad. Esto generaría daños para los empresarios y los
trabajadores al perderse las inversiones de capital y los empleos. Hubiese sido mejor no
invertir allí.

Por supuesto, si una actividad falla en el examen competitivo, los recursos se

reasignarán a otras actividades que sí sean competitivas en relación al resto del mundo.
Actividades en las cuales el país goce de lo que David Ricardo –y los economistas a
partir de ahí- llaman ventajas comparativas. Pero la cuestión no es, obviamente, tan
simple. No es tan fácil encontrar actividades competitivas y, además, el proceso de
prueba y error puede ser penoso: cada error implica pérdidas de recursos y desempleo.
Más allá de esto, lo que guía el proceso de incremento de la competitividad es la
búsqueda beneficios: tomando como dato los precios externos, las firmas domésticas
buscan aumentar la productividad para bajar sus costos y, de esa forma, ganar dinero
vendiendo en el exterior o desplazando a las importaciones en la economía nacional. El
éxito competitivo puede dar lugar a círculos virtuosos si la firma reinvierte los
beneficios y las nuevas inversiones llevan a incrementos de la productividad y

71
reducciones de costos en relación a la competencia internacional. Las firmas
probablemente preferirían aumentar sus beneficios aumentando los precios en vez de
esforzarse para reducir los costos; pero para fijar los precios en el mercado internacional
deberían tener poder de mercado, algo muy difícil de lograr en la arena global donde
existen tantos competidores, sobre todo para firmas de países emergentes.

Podemos extraer una conclusión muy importante de estos argumentos: el examen de la

competitividad es más difícil de aprobar que el examen de la productividad. Para
mantener la competitividad en una actividad dada, hay que lograr que la productividad
en ella evolucione como mínimo a una tasa igual a la que se observa en los países
competidores. Esta es la regla general y por ello es difícil ser competitivo: hay que
imprimir un gran dinamismo a la productividad y el proceso para lograrlo puede ser
penoso.

¿No hay excepciones a esta regla general? Hay dos que son de gran importancia para el
caso argentino y las dos tienen que ver con los precios. Una excepción se produce
cuando las autoridades nacionales manipulan los precios internos de forma de hacer
subir los beneficios de las firmas que compiten con el exterior; otra excepción se
produce cuando los países tienen suerte y los precios internacionales de lo que venden
aumentan.

En lo que hace a la manipulación de los precios internos, hay dos estrategias para
hacerse competitivo, aún teniendo una productividad menor que los competidores
externos. La primera es vender más barato reduciendo los costos internos y,
particularmente, los costos laborales. Esto es lo que hacen los países que deprecian el
valor de su moneda a los efectos de ser competitivos. Si se logra que el tipo de cambio
(pesos por dólar) aumente más que los salarios en pesos, los salarios medidos en dólares
caerán y, como los precios internacionales en dólares están dados, aumenta el beneficio
de las firmas nacionales que compiten con el exterior: reciben la misma cantidad de
dólares, pero los salarios que pagan representan menos dólares. Por ejemplo, los
Estados Unidos acusan a China de ganar competitividad de esta forma. Un país que
hace esto es literalmente como si estuviera siempre a sus trabajadores en oferta de fin de
temporada. Por supuesto, esto no viene gratis: se sacrifica bienestar nacional para ganar
competitividad. Los trabajadores argentinos sufrieron muchas veces caídas fuertes de
sus salarios en dólares por efecto de devaluaciones (ejemplos: 1981; 1989; 2002).
Nótese, no obstante, que todo gobierno con sesgo más o menos oportunista siempre
tendrá la tentación opuesta: revaluar la moneda para aumentar los salarios en dólares y
generar una sensación ficticia de mayor bienestar a corto plazo (ejemplos: la “plata
dulce” de 1978-80; la convertibilidad). Estas políticas se autodestruyen debido a que la
economía deviene muy poco competitiva y experimenta problemas en su sector externo:
comienzan a faltar dólares por la caída de las exportaciones y el aumento de las
importaciones. El final es siempre la depreciación de la moneda. Conclusión: es
fundamental aumentar la productividad del trabajo para no tener que estar con los
trabajadores en oferta como único medio de ganar competitividad.

La segunda estrategia es colocar barreras proteccionistas: evitar que entren productos

extranjeros por la vía de prohibiciones de importación o colocando altos aranceles a las
mismas. Esto evita que actúe la competencia externa y, bajo tales condiciones, las
empresas locales pueden subir sus precios y aumentar sus beneficios sin temer que los
extranjeros les quiten porciones del mercado. Una consecuencia positiva de esta

72
estrategia proteccionista es que impide que haya desempleo y pérdidas empresarias en la
rama afectada por la competencia externa. Pero también tiene un costo: todos los
consumidores del país pagarán más caro un producto que podrían conseguir más barato
afuera; de hecho se le pide a la población que subsidie el empleo y las ganancias en
sectores que no están en condiciones de aprobar el examen competitivo. De más está
aclarar que las empresas protegidas seguirán sin poder competir en cualquier otro
mercado que no sea el nacional.

Si se busca ser competitivo devaluando o protegiendo el mercado interno, se sacrifica

bienestar a favor de la competitividad al bajar el nivel de vida, sea abaratando el trabajo,
sea aumentando artificialmente los precios internos. ¿Vale la pena? Si esta fuera toda la
historia la respuesta es probablemente no. Por ejemplo, ¿por qué una parte de la
sociedad debería subsidiar a otra? ¿No debería el sistema político decidir cuál es el
mejor uso del subsidio? ¿Qué ocurre si el producto protegido es producido por
trabajadores muy bien pagados que para proteger su empleo y los beneficios de su
empleador venden productos de consumo masivo caros que consumen los más pobres?

Siendo esto así, ¿por qué podría justificarse el uso de la devaluación o la protección? Ya
hemos dado una respuesta: suele ocurrir que quienes participan de una actividad pueden
reducir los costos a medida que incrementan el volumen de producción y ventas.
Cuando esto ocurre, suele decirse que la actividad está desarrollando ventajas
competitivas “dinámicas”. La devaluación o una protección temporal, al ayudar a
aumentar las ventas y reducir los costos podrían poner en movimiento un círculo
virtuoso si, incentivadas por los mayores beneficios, las firmas invierten más,
dinamizando la productividad. Las empresas nacionales tendrían, así, una oportunidad
para incrementar la productividad más rápido que el vecino. Si la aprovecharan, la
devaluación o la protección devendrían en instrumentos para el “descubrimiento” de
ventajas comparativas. Parece un buen negocio: sin generar desempleo ni pérdidas, se
logra ganarle mercados a la competencia. La estrategia, sin embargo, tiene un riesgo
asociado: podría ocurrir que quien recibe el subsidio temporal vía devaluación o
protección no haga los deberes, no invierta ni se preocupe por incorporar tecnología y
desapruebe el examen competitivo. Incluso esto podría ocurrir no por desidia de los
emprendedores sino porque la política industrial no se complementa con otras medidas
básicas para crear un buen clima de inversión. Cuando pasa esto, las firmas suelen pedir
fecha para un recuperatorio; esto es, piden posponer el examen y seguir siendo
financiadas por el resto de la sociedad. Si los funcionarios públicos son muy
condescendientes o son corruptos, colocar nuevas fechas de recuperatorio será la regla y
no la excepción. Esto sugiere que, para que el esquema pro-competitivo funcione, las
reglas de juego deben ser transparentes y estrictas. O, para ponerlo en términos de
nuestro análisis del sistema económico: si el software es de buena calidad estas políticas
pueden funcionar, de lo contrario serán simplemente un canal para repartir subsidios.

Los aumentos de precios internacionales mejoran los beneficios de las firmas locales
competitivas al igual que en el caso anterior, pero ahora el incremento no surge de
ninguna manipulación artificial. Si los recursos adicionales son invertidos, es probable
que se ponga en marcha un círculo virtuoso. Este mecanismo es central para países
como Chile o el nuestro, cuyas exportaciones tienen un gran componente de recursos
como el cobre o la soja. Cuando este es el caso, sin embargo, también hay riesgos y, en
función de nuestro estudio, hay que resaltar dos.

73
El primer riesgo es contraer la enfermedad holandesa45. Esta enfermedad se da cuando
un país descubre un recurso natural, la actividad se hace más rentable y, por lo tanto, se
produce una reasignación de factores –en particular, trabajo y financiamiento– a favor
de la explotación de recursos naturales. Esto detrae recursos de otras actividades
transables, pudiendo llevar a la desaparición de muchas de ellas. En el ejemplo típico, se
trata del descubrimiento de recursos minerales, con una localización específica y de
carácter no renovable. El rol del sector transable perjudicado lo juega la industria; como
fue el caso en Holanda en la experiencia que inspiró estos modelos. Pero ese rol también
lo cumple con frecuencia la agricultura. Esto es así cuando se realizan descubrimientos,
digamos, de minería o petróleo en un país que cuenta con ventajas en la exportación de
café como Colombia. El sector no transable entra también en el cuadro. Al
incrementarse la base de recursos se genera un efecto tanto de riqueza como de liquidez
que incrementa la demanda agregada. Como el sector no transable sólo puede aumentar
su oferta a costos crecientes, se elevan los costos internos (salarios y otros) también para
el sector transable. Si el precio de los no transables sube en relación a los transables,
ello implica que la economía pierde competitividad. Nótese, asimismo, que si las
actividades transables como la industria o la agricultura pierden peso a favor de la
minería, la economía quedará, probablemente, más expuesta a shocks externos. Por una
parte, al reducirse la diversificación de la canasta exportadora la oferta de divisas será
más dependiente de pocos productos; por otra, habrá una penetración mayor de las
importaciones si las actividades que compiten con las importaciones se debilitan por el
empuje de los costos. Asimismo, si el recurso natural es una commodity de precio
volátil, la economía será más volátil macroeconómicamente.

Se puede ejemplificar con el caso de Brasil, un país semi-industrializado que ha

descubierto grandes cantidades de petróleo. Si Brasil exporta petróleo y el precio
internacional de éste sube, aumenta la entrada de dólares en Brasil y al haber más
dólares el real se aprecia y el valor de los salarios brasileros en dólares sube. Las firmas
que exportan petróleo no tienen problemas para enfrentar mayores costos laborales pues
sus precios subieron, pero la industria manufacturera que debe competir con China, sí
los tiene: el resultado final es que el país pierde competitividad y muchas industrias
podrían debilitarse y fenecer, víctimas de la enfermedad holandesa.

El segundo riesgo es la llamada maldición de los recursos naturales46. Es un fenómeno

según el cual la abundancia de recursos naturales atrasa el crecimiento. Podría aparecer
en este contexto por lo siguiente: al incrementarse las ganancias de las firmas petroleras,
se desata un conflicto al tratar otros grupos sociales de apropiarse de esas rentas
extraordinarias y si esto ocurre las firmas favorecidas podrían no invertir. Sea por temor
a ser expropiadas o porque el gobierno se apropia de la renta extraordinaria vía aumento
de la presión impositiva. Si esto ocurre, el círculo virtuoso que va de los aumentos de
precios, a los beneficios y a la inversión podría no operar y, por ende, no habría
incrementos en la productividad. La maldición se relaciona estrechamente con los
conflictos por apropiación de las rentas de los recursos y la ineficiencia de las
instituciones para procesarlos. La Argentina no está inmunizada contra ninguna de las

45
Las bases para analizar la enfermedad holandesa fueron establecidas por Corden y Neary (1982) y
Corden (1984). En la literatura a que dio origen este trabajo, los autores enfatizaron sobre todo el aspecto
de la competitividad. Sobre el ejemplo de Brasil que se desarrolla más abajo ver Fanelli y Albrieu (2011).
46
La relación entre recursos naturales y crecimiento ganó espacio a partir del trabajo de Warner y Sachs
(1995).

74
dos dolencias que acabamos de comentar, como veremos en el capítulo sobre recursos
naturales (capítulo 8).

En vista de estas consideraciones, no sorprende que los hacedores de política le asignen

tanta importancia a la cuestión de la competitividad. Una estrategia fallida para
desarrollar ventajas comparativas dinámicas puede ser extremadamente dañina para el
crecimiento sostenido: al proteger al sector equivocado desviando los recursos hacia él,
se perjudica de hecho a otros sectores que podrían tener gran potencial para impulsar la
productividad laboral de la economía. La devaluación, asimismo, hace recaer en los
salarios parte del esfuerzo pro competitivo.

Si, en función de la dificultad de llevar adelante políticas pro-competitivas un país

renunciara a ellas, ésa podría ser una decisión también fatal para el crecimiento
sostenido: ese país podría condenarse a explotar sólo sus ventajas comparativas estáticas
sin “auto-descubrirse” por la vía de buscar activamente nuevas oportunidades
(Hausmann y Rodrik, 2002). Obviamente, se podría confiar en que los agentes
económicos espontáneamente encontrarían nuevas ventajas competitivas. Pero este
argumento es débil. Para empezar, si otros países implementan políticas pro-
competitivas agresivas, ese hecho no puede ignorarse (como en el ejemplo de China).
Adicionalmente, la acumulación de conocimientos técnicos es crítica para desarrollar
ventajas competitivas y, como vimos, la producción de conocimiento tiene
características que hacen fallar los mecanismos tradicionales de motivación por la
dificultad de definir derechos de propiedad. Se necesitan reglas de juego adaptadas a
estas circunstancias que no se generan solas y que pueden requerir un diseño muy
sofisticado. También se necesitan políticas bien diseñadas para ayudar en la
coordinación de las decisiones privadas (parques industriales, etc.), para evitar la
enfermedad holandesa y para manejar los conflictos asociados con la maldición de los
recursos. En este sentido, merece subrayarse que las tareas de construcción de reglas de
juego para una economía competitiva van mucho más allá de la simple implementación
de barreras proteccionistas o de mantener una moneda depreciada. No es exagerado
decir, en relación con esto, que el marco institucional es un insumo crítico de la
competitividad. Es difícil que haya crecimiento sostenido sin mejoras en la calidad del
software.

e. Creación de empleo y economía de subsistencia

Hasta aquí supusimos que todos los que quieren trabajar pueden hacerlo. Sin embargo, a
corto plazo es obvio que esto no ocurre ya que en las recesiones la tasa de desempleo
aumenta. Pero también es cierto que la demanda de trabajo suele superar a la oferta en
las expansiones. Esto llevó a los economistas a pensar que, a largo plazo, cuando las
fluctuaciones cíclicas transitorias se disipan, puede considerarse que la economía está en
promedio siempre en pleno empleo. Más allá de que esto no es necesariamente cierto en
ningún lugar, en los países emergentes es normalmente falso. En estos países existe lo
que se conoce como problemas estructurales de empleo. En efecto, es típico observar
que, por un lado, existe un núcleo duro de desempleo que no desaparece aún cuando la
economía está en expansión y, por otro, muchas personas están empleadas en trabajos
precarios o están subempleadas47.

47
Una persona se encuentra subempleada si tiene empleo pero trabaja involuntariamente menos de la
duración normal de trabajo para la actividad correspondiente, y buscaba un trabajo adicional.

75
Dos características del empleo de baja calidad son la informalidad y la muy baja
productividad; dos hechos que no son independientes ya que ocurre frecuentemente que
si pagaran impuestos, muchas de las actividades que generan empleos informales no
serían rentables. Esto último hace que a este segmento se lo llame, con un toque de
dramatismo, de “subsistencia”. En este trabajo adoptaremos esa convención para
enfatizar que el problema es que la productividad es tan baja que no permite que se
genere un excedente que resulte suficiente como para acumular los recursos –
particularmente capital físico y humano– que se necesitan para aumentar la
productividad. Estas condiciones iniciales tan malas generan círculos viciosos o
“trampas” de pobreza: como las personas son pobres, no pueden alcanzar un umbral
mínimo de acumulación de recursos y como no tienen suficientes recursos, son pobres.
(Widick, 2008)

Analizar el tamaño y las características del sector de subsistencia es central para el

crecimiento en general y para el crecimiento inclusivo en particular. Si dos países
enfrentan oportunidades económicas similares, el que tenga la mayor cantidad de
población atrapada en el sector de subsistencia crecerá menos y será más desigual. Por
otro lado, si un país se las ingenia para liberar a sus trabajadores de la trampa de
pobreza puede dar lugar a un período (que puede ser muy largo) durante el cual la
economía goce de rendimientos crecientes del trabajo y, por ende, de aceleración en el
crecimiento de la productividad laboral. Esto ocurriría debido a que trabajadores que
están empleados en puestos de muy baja productividad pasarían a producir en empleos
con productividad alta. Este es uno de los secretos del gran crecimiento de China, que
contaba al comenzar su despegue a fines de los setenta con una gran cantidad de
trabajadores agrícolas ocupados en tareas de subsistencia que luego fueron incorporados
al trabajo urbano48.

Además, la ruptura de una trampa se asocia frecuentemente con fenómenos de

retroalimentación positiva entre las variables. Ejemplo: se implementa una política
agresiva orientada a facilitar el acceso a la educación y la salud, complementada con la
construcción de infraestructura física para regiones carenciadas. Como consecuencia,
los trabajadores acumulan más capital humano y consiguen empleo de mayor
productividad. Asimismo, la mayor disponibilidad de infraestructura abre posibilidades
de negocios que son aprovechadas por los emprendedores que estaban “presos” de la
trampa de pobreza. Si los recursos movilizados a través de las políticas son
suficientemente amplios, se observará un “salto” en la productividad laboral promedio
de la economía y el crecimiento se acelerará. A su vez, esos trabajadores tendrán ahora
posibilidad de ahorrar y de educar mejor a sus hijos, lo que a su turno reforzará la
productividad y tendrá consecuencias demográficas favorables, creando posiblemente
un período de dividendo demográfico. Si los trabajadores y emprendedores expulsados
del sector de subsistencia comenzaron la acumulación desde muy abajo, como se espera
que sea el caso, habrá un largo trecho a recorrer antes de que los rendimientos de los
nuevos recursos que se van acumulando se hagan decrecientes. China lleva décadas de
tasas de crecimiento que orillan el 8% anual sobre la base de crear empleo de mejor
calidad para cientos de millones de trabajadores muy pobres. La experiencia de
crecimiento de la India es también un ejemplo de alta relevancia.

48
Los números son impactantes: en 1978 sólo un 18% de la población vivía en zonas urbanas, mientras
que en 2009 ese porcentaje asciende a 47%.

76
Los problemas que tiene que resolver la Argentina no tienen la magnitud de los chinos o
los de la India, pero no por ello es menos cierto que no podrá instalar un proceso de
crecimiento inclusivo si no logra generar empleo de calidad para el tercio de
trabajadores que, como veremos más adelante, o están en el sector de subsistencia o
están muy cerca de él. Más allá de esto, a esta altura debería estar claro por qué la
creación de empleo se considera un objetivo valioso en sí mismo. Cabe acotar, en
relación con esto, que podría darse el caso de que fuera muy rentable desde el punto de
vista del crecimiento a largo plazo generar empleo para el sector de subsistencia aún si
ese empleo fuera de productividad aparentemente menor que un empleo adicional en el
sector más moderno. Esto podría ser así si un nuevo empleo en el sector de subsistencia
libera fuerzas de acumulación reprimidas y da lugar a efectos de retroalimentación
positiva, algo que probablemente no ocurriría con tanta intensidad en el sector formal.
Es un error común de las políticas industriales focalizar el esfuerzo en crear empleos de
“alta productividad” en el sector moderno porque, en teoría, se trata de actividades con
tecnología de punta y que generan complementariedades. Pero en la práctica estas
actividades podrían tener que enfrentar una competencia externa muy difícil y podrían
fracasar, si no se las subsidia permanentemente. A veces es más sencillo apostar a
seguro, crear empleos más “simples” pero que son muy efectivos para romper el umbral
de la pobreza y crear círculos virtuosos de aumentos de la productividad. En estos casos
se aplica la recomendación de mirar el bosque (la estructura productiva en su conjunto)
y no tanto los árboles (actividades específicas).

Con este punto sobre la creación de empleo hemos completado el análisis de los cinco
criterios que sirven para evaluar la calidad del crecimiento y, particularmente, para
identificar los factores que lo hacen sostenible. Dos conclusiones surgen nítidamente.
La primera es que el incremento sostenido de la productividad laboral es el motor del
crecimiento. La segunda es que los factores que influyen en la productividad son muy
diversos y pueden operar dentro de la unidad productiva, entre unidades (en el nivel
estructural) y a través de elementos del software. Esto último es una razón adicional que
aconseja adoptar un enfoque sistémico del problema del crecimiento. Más
específicamente, en función de lo que hemos aprendido sobre la anatomía del sistema
económico es posible afirmar que la productividad puede reforzarse vía:

(a) Incrementos en la cantidad de recursos materiales del hardware: cada

trabajador produce más si tiene a su disposición más recursos; como los
rendimientos pueden ser decrecientes es difícil sostener el crecimiento de esta
forma.
(b) Incrementos en el stock de conocimientos contenidos en el hardware por
mayor disponibilidad de información, progreso tecnológico o aprendizaje por
la experiencia (learning by doing); estos factores son una fuente de
rendimientos crecientes y generan por ende crecimiento sostenido
(c) Mejoras en la organización; estas mejoras pueden ocurrir dentro de una
organización productiva o pueden darse a partir de vínculos entre esas
organizaciones; en este último caso se hace posible explotar
complementariedades vía: redes; cadenas de valor o efectos de aglomeración;
estos elementos tienen gran capacidad para generar rendimientos crecientes y,
consecuentemente, sostener el crecimiento. Asimismo, si la organización
facilita la inversión en grandes proyectos con rendimientos de escala estática
puede ayudar a sostener el crecimiento de la productividad.

77
 (d) Progreso institucional que eleva la calidad software; esto potencia los
rendimientos al facilitar la cooperación y reducir el conflicto; es
particularmente importante la función en dos aspectos: facilitar la
coordinación entre organizaciones cuando la motivación individual falla por
presencia de fallas de mercado y suplir los mecanismos de mercado en la
asignación de los recursos sobre todo en el plano de la generación de empleo
de calidad y el financiamiento de proyectos productivos.

Si bien ha habido enormes avances en el plano conceptual, la economía está aún muy
lejos de poder medir cuantitativamente el impacto de cada uno de estos factores sobre la
productividad. En el plano cuantitativo, el enfoque más popular es la denominada
“contabilidad del crecimiento” que mide los aportes al incremento de la productividad
por hombre ocupado separando los factores en dos grandes grupos. Por un lado, el
incremento en la productividad generado por acumulación de recursos –causas tipo (a)–
e incremento originado en otros factores –causas tipo (b), (c) y (d)–. La influencia de
este segundo conjunto de factores se agrupa en lo que se denomina algo pomposamente,
productividad total de los factores (PTF49). Con esta descomposición del aumento de la
productividad entre lo que se debe a la acumulación de recursos y lo que se debe a la
PTF, a veces es posible echar luz sobre estrategias alternativas para crecer dando
prioridad a diferentes factores. Utilizaremos esta descomposición cuando evaluemos la
evolución de la argentina, aunque con la advertencia de que se trata sólo de una forma
aproximada de medir el rol de los factores que operan más allá de la mera acumulación
de recursos.

3. La heterogeneidad de la estructura productiva y el cambio estructural

Las oportunidades para explotar actividades con rendimientos crecientes y ganar

competitividad no están igualmente repartidas entre todos los sectores y firmas y, si la
oportunidad depende de la cooperación entre organizaciones, las dificultades para
coordinarse pueden llevar a que esa oportunidad se pierda. Por ello, una estrategia
común para aumentar la productividad es recurrir a la simple acumulación de recursos
de capital físico y humano: se impulsa la productividad del trabajo poniendo más
recursos a disposición del trabajador, aún cuando ese impulso vaya perdiendo fuerza en
el tiempo debido a los rendimientos decrecientes. En el caso de los países donde el
sector de subsistencia es amplio, un elemento que le resta atractivo a las estrategias sólo
basadas en la acumulación es que la capacidad de acumulación de ese sector suele ser
limitada o nula. Es fácil imaginar, entonces, que si la única opción disponible fuera la de
recurrir a la acumulación de capital, podría pasar mucho tiempo antes de que la
economía estuviera en condiciones de absorber una parte sustancial de los trabajadores
de baja productividad y, además, debido a los rendimientos decrecientes en algún
momento el impulso de la acumulación podría llegar a ser tan débil que el crecimiento
se “acabaría”.

Afortunadamente, la evidencia sobre el crecimiento de muy largo plazo que aportan las
economías que han alcanzado altos niveles de desarrollo indica que esto no ha estado
ocurriendo: ha habido una espectacular acumulación de recursos y, aún así, el ingreso
per cápita aumentó de manera continua. Esto no hubiese sido posible si la

49
A veces se afirma, de manera irónica, que PTF es el nombre que los economistas le pusieron a la
ignorancia respecto de los factores que generan crecimiento, más allá de la acumulación de recursos como
el capital y el trabajo.

78
productividad del trabajo no hubiese también estado aumentando; aunque esto no
implica, obviamente, que no se hayan observado períodos de estancamiento e incluso
caída del producto per cápita. Hay consenso en que los factores que hemos analizado,
relacionados con los rendimientos crecientes, son clave para explicar estos hechos. De
aquí el creciente interés de la teoría del crecimiento por entender cuáles son los factores
de coordinación y motivación que operan retrasando o acelerando el progreso técnico,
organizacional e institucional; esto es, que impulsan o atrasan la marcha de la PTF.

De hecho existen períodos históricos en los que se producen avances tecnológicos, en la

organización y las instituciones que potencian la acción de las fuerzas del rendimiento
creciente en varias actividades simultáneamente, dando lugar a períodos de
“aceleración” del crecimiento (Hausmann et al., 2004). La aceleración puede ocurrir,
también, obviamente, porque se descubren nuevos recursos naturales que liberan a la
sociedad durante un período largo de la restricción que impone la oferta fija o
decreciente de recursos naturales, como fue el caso con la incorporación de tierras de
cultivo en la Argentina o Estados Unidos. Otra causa de aceleración puede ser un
cambio en la distribución de la riqueza a favor del sector de subsistencia o un aumento
en la eficiencia del gasto público que ayude a ese sector a acumular capital humano y a
contar con una mejor infraestructura construida a partir de la obra pública. Como ya se
señalara, si como consecuencia del avance en el sector de subsistencia se produjera una
reasignación masiva de trabajadores con empleos de baja productividad hacia empleos
de productividad sensiblemente más alta, el crecimiento se aceleraría porque la
productividad global de la economía recibiría un impulso muy fuerte, como en el caso
de India o China. Por supuesto, también podría haber períodos de desaceleración
debidos, por ejemplo, a errores en la asignación de los recursos, como ocurre cuando los
capitales fluyen a sectores que ex ante parecen muy competitivos y ex post no
demuestran serlo, revelando que hubo sobre-inversión. Este tipo de situación suele
llevar a crisis macroeconómicas y financieras que retrasan el crecimiento al generar
largos períodos de alto desempleo que dañan la productividad del trabajo y el capital.
Las crisis sub-prime y griega son buenos ejemplos. La de la convertibilidad en nuestro
país, también.

El hecho de que los rendimientos crecientes no estén uniformemente distribuidos a

través de las actividades y que haya períodos de aceleración y desaceleración del
crecimiento, hace que el cambio y la heterogeneidad sean dos características distintivas
de la estructura productiva. Esto es así en la medida que, en cada momento, habrá una
“mezcla” dada de actividades con rendimientos tanto decrecientes como constantes o
crecientes y que, por ende, tendrán distinto potencial para aportar al crecimiento y para
sobrevivir en un mundo competitivo. Dentro de una estructura con estas características
habrá en todo momento fuerzas que estarán operando para transformarla: desde la
competencia internacional hasta la aparición de tecnologías, los descubrimientos de
recursos, las políticas públicas y las crisis. Es de esperar que el cambio sea más la regla
que la excepción y que el crecimiento se beneficie de ese cambio si las transformaciones
se traducen en una mayor participación de los sectores capaces de generar rendimientos
crecientes en relación con sectores de rendimientos decrecientes o que están atrapados
en actividades de subsistencia.

En línea con esta visión, al analizar la estructura productiva y su cambio en el caso de la

Argentina, resultará conveniente concebir la misma como compuesta por tres sectores:
moderno, tradicional y de subsistencia. La diferencia esencial entre estos tres sectores

79
es la disparidad en el nivel de productividad media del trabajo en cada uno de ellos y su
capacidad para generar un crecimiento sostenido de la misma. La figura 4.2 resume las
características salientes de cada uno de los tres sectores. Se presentan en forma sintética,
para cada sector, el tipo de rendimiento que muestran las actividades económicas que se
llevan a cabo dentro de ellos así como el tipo de organización (mercados, empresas,
etc.) que típicamente utilizan. Las razones por las cuales hemos asignado a cada sector
las características que aparecen en la figura deberían resultar evidentes a partir del
análisis del hardware, las organizaciones y el software que hemos realizado en este
capítulo y en los dos anteriores. Nótese que el rectángulo superior de la figura se refiere
a la estructura económica en su conjunto. Esto es así porque la figura incluye no
solamente a los tres segmentos que conforman la estructura productiva (moderno,
tradicional y de subsistencia) sino también las organizaciones que proveen los
mecanismos de coordinación y motivación que son necesarios para limitar las fallas de
cooperación.

Figura 4.2
Heterogeneidad estructural y crecimiento

Estructura Econó
Económica

Segmento de Segmento Segmento

Subsistencia Tradicional Moderno

Trampas de baja productividad Rendimientos constantes / decrecientes Rendimientos crecientes

• Escaso capital físico y humano y/o • Acumulación de Capital físico y/o • Acumulación de Conocimiento y/o
• Exclusión y discriminación frecuentes • Abundancia Recursos naturales • Explotación de economías de escala/aglomeración

Organización Organización Organización

ƒ Mercados: informales y acceso muy limitado a
mercados formales de crédito; trabajo y seguros
ƒ Empresas: cuenta propia; microempresas; pymes;
trabajo familiar
ƒ Familias: disfuncionalidad en socialización,
formación de capital humano y cobertura de riesgos
ƒ Estado: servicios limitados; asistencia estatal con
asignación influida por clientelismo
• Mercados formales con diversos grados de
imperfección en crédito y seguros
• Empresas formales basadas en jerarquías,
monitoreo y control
• Familias: formación de capital humano; identidad
con sesgo pro movilidad social
• Estado: provisión de facilidades; asistencia estatal
y permeabilidad a influencias del sector
• Mercados formales con diversos grados de
imperfección en crédito y seguros
• Empresas: formales con jerarquía mas horizontal,
con importancia de clusters y redes globales
• Familias: formación de capital humano; identidad
con sesgo emprendedor e innovador
• Estado: provisión de facilidades, apoyo estatal y
permeabilidad a influencias del sector

Factores de Aceleración Factores de Aceleración Factores de Aceleración

ƒ Absorción por el segmento tradicional ƒ Descubrimiento de recursos ƒ Innovación y aprendizaje en las firmas
ƒ Acumulación de capital humano ƒ Shock de precios internacionales ƒ Explotación de complementariedades
ƒ Políticas de inclusión ƒ Nuevos mercados y acuerdos regionales ƒ Más calidad/cantidad de capital humano
ƒ Políticas de empleo ƒ Incorporación a cadenas globales ƒ Mejoras en la oferta de bienes públicos

80
Los tres rectángulos de la parte inferior de la figura listan los factores que podrían
actuar como aceleradores del crecimiento en cada sector. El sector moderno tiene gran
capacidad para generar rendimientos crecientes, tanto dentro de las empresas como a
partir de vínculos entre las organizaciones productivas y, por ende, cuenta con gran
potencial para acelerar el crecimiento. Sin embargo, es importante remarcar que los
otros sectores presentan también factores que podrían actuar como aceleradores del
crecimiento. Durante mucho tiempo, el sector moderno se identificó con la industria
manufacturera. De ahí que las políticas orientadas a impulsar al sector moderno se las
conoce como políticas industriales. Las investigaciones más recientes han puesto de
manifiesto, no obstante, que las actividades con rendimientos crecientes pueden
aparecer también en el sector primario o en el de servicios. La Argentina, como
veremos, está lejos de ser una excepción en relación con esto, sobre todo por la
incorporación de tecnología en la agricultura.

Cuando existe una heterogeneidad estructural marcada, una pregunta que surge
naturalmente es si existen mecanismos en la economía que operen de forma que los
recursos fluyan hacia aquellas actividades que tienen mayor potencial para acelerar el
crecimiento. Es una pregunta muy pertinente ya que, aún una mirada rápida a la figura
4.2 indica que son muchos los elementos de la estructura organizacional que podrían
operar de forma incorrecta, generando fallas de cooperación. En relación con esto es
atinente subrayar que un propósito importante del enfoque sistémico que adoptamos en
nuestro marco conceptual es llamar la atención sobre dos hechos. El primero es que no
alcanza con estudiar lo que ocurre dentro de cada organización productiva individual:
hay fenómenos que sólo se captan en el nivel de la estructura productiva. Entre éstos ya
hemos subrayado los efectos de derrame de conocimiento y complementariedad entre
empresas y sectores. El segundo es que deben operar los canales que operan en el nivel
del sistema y están encargados de llevar los recursos de un “lugar” de actividades de
bajo rendimientos dentro de la estructura a otro de alto rendimiento permitiendo, así,
que los recursos fluyan de los sectores no competitivos a los competitivos o del sector
de subsistencia al tradicional y al moderno. Las fallas en este sentido, pueden
clasificarse en tres categorías:

(i) Los canales de asignación de los recursos entre diferentes actividades están
obstruidos o simplemente no existen.
(ii) Los instrumentos para la coordinación entre actividades complementarias
son deficientes o no se desarrollan.
(iii) En ausencia de buenos canales de re-asignación, las actividades dependen en
gran medida de financiamiento propio y, por esa vía, la distribución del
ingreso se constituye en una restricción para el crecimiento.

Terminamos nuestro análisis en este capítulo con una discusión que será útil para
aclarar estos puntos.

En la teoría económica hay una tradición muy influyente que considera que, si el Estado
garantiza los derechos de propiedad privada y la provisión de algunos bienes públicos

81
esenciales (justicia, defensa), la asignación de los recursos entre sectores no es nunca un
problema (Coase, 1960). Si hubiera libertad absoluta para moverse y competir, como los
agentes pondrían sus recursos donde el beneficio fuera mayor, los recursos fluirían
naturalmente hacia aquellas actividades donde la productividad es más alta. Los
trabajadores dejarían de cambiar de ocupación sólo cuando no fuera posible mejorar el
salario por ese medio y lo mismo se aplicaría a los beneficios capitalistas. Si
consideramos que la suma de los salarios y los beneficios conforman el valor agregado,
de lo anterior se sigue que el valor alcanzado por el PBI de la sociedad sería el máximo
posible. Las decisiones descentralizadas de los agentes producirían, así, un orden
espontáneo que generaría el crecimiento máximo y sostenible, guiado por la mano
invisible del mercado. Cabe mencionar, por otra parte, que se trata de un mundo sin
conflictos distributivos. Como los derechos de propiedad están bien definidos ello
implica que todos los recursos y sus frutos tienen dueño: luego de pagar los salarios y
las rentas de la propiedad (alquileres, intereses sobre el crédito), los empresarios tienen
derecho a quedarse con el excedente. No hay nada que discutir50.

En una economía que funcionara de esta forma, no habría diferencias importantes en la

productividad con que podrían usarse los recursos que se fueran acumulando: si esas
diferencias existieran, los agentes las aprovecharían rápidamente pasando sus recursos
de una actividad donde tuvieran baja productividad a otra donde ésta fuera alta, de
forma de obtener mayores beneficios. Una implicación de esto es que sería imposible
observar una estructura productiva heterogénea, que mostrara la coexistencia de
actividades modernas con otras de subsistencia. Se trataría de un mundo liso.

Como las estructuras productivas, sobre todo en el mundo emergente, son heterogéneas;
hay básicamente tres opciones posibles para dar cuenta de las rugosidades que hacen
que el mundo económico no sea liso.

Primera opción, los agentes no tratan de explotar las actividades que muestran mayor
productividad y les darían el máximo de remuneración. Esto podría ocurrir si se tratara
de una sociedad sin emprendedores, acostumbrados a modos de producción
precapitalistas. Esta hipótesis fue sostenida por algunos economistas, sobre todo para
América Latina.. Pero la experiencia asiática de explosión de crecimiento en sociedades
“milenarias” le quitó fuerza al argumento. Lo más razonable es pensar que si las
oportunidades no se aprovechan es porque el software no funciona bien. Hay dos
motivos básicos. Por un lado, puede no haber seguridad jurídica. Ya vimos que si los
contratos o los derechos de propiedad no se respetan, no se arriesgará el capital porque
el riesgo será excesivo. En este caso, sería el exceso de riesgo de tipo estratégico el que
impediría aprovechar las oportunidades y no la miopía de los agentes. Por otro, hemos
visto que hay proyectos de inversión que involucran a un conjunto de entidades
productivas, que demandan coordinación entre las partes; por ejemplo, para formar una
red o un cluster para aprovechar economías de aglomeración. En estos casos, las

50
¿Qué ocurre si la distribución del ingreso que resulta de esta regla no es aceptada por alguna de las
partes y se produce un conflicto político a partir de los intentos de quienes están descontentos por cambiar
las reglas de juego? Esta visión tiene dificultades para contestar esta pregunta pues cuestionar la
distribución del ingreso equivale a cuestionar los derechos de propiedad definidos y el Estado no debería
permitirlo. Los economistas que se sienten fascinados por lo bien que funciona este mundo ideal
quedaron tan complacidos intelectualmente que olvidaron introducir en el modelo los costos de hacer
funcionar al Estado y sus leyes. Es un mundo de software libre. Pero no vivimos en un mundo así. En la
vida real, de vez en cuando la gente se “indigna” y hay que gastar recursos en llegar a consensos políticos
para reformar el software y evitar que los conflictos desalienten la cooperación.

82
políticas públicas suelen tener a su cargo la tarea de coordinación y, si el régimen de
políticas públicas es malo, la tarea de coordinación será deficiente. Asimismo, puede
haber fallas de gobierno que atenten contra la implementación de las políticas
industriales contenidas en el régimen de políticas.

Segunda opción: no existen o están obstruidos los canales para reasignar recursos entre
actividades. Las fallas en los mercados de crédito y de capitales son claves en este
sentido debido a que la intermediación financiera tiene como rol principal tomar los
recursos de quienes tienen exceso de ahorro y no tienen buenos proyectos de inversión y
asignarlo a quienes están en la posición contraria (ver Levine, 2004). Cuando los
mercados de crédito funcionan perfectamente, la distribución de la riqueza es irrelevante
para la productividad de la economía y, por ende, para el crecimiento sostenido. En
efecto, si un agente no cuenta con recursos propios pero tiene un buen proyecto de
inversión, ni él ni la sociedad perderán esa oportunidad: el agente recibirá un préstamo
para llevar adelante el proyecto. Esto es así porque aquellos agentes que tengan recursos
propios pero no posean buenos proyectos de inversión prestarán su dinero: depositarán
sus ahorros en bancos o fondos de inversión y éstos, a su vez, los prestarán a los agentes
que tienen los mejores proyectos de inversión, que estarán deseosos de pagar un interés
más alto. Cuando los mercados funcionan bien, la distribución de los recursos no
importa para la eficiencia: los buenos proyectos siempre encuentran quien los financie.
Esto no implica que la distribución del bienestar que resulte será igualitaria o equitativa;
el punto es que no hay pérdida de eficiencia. Cuando los mercados de crédito tienen
fallas, por el contrario, ya no es posible separar entre eficiencia y distribución: los
canales de asignación de crédito no funcionarán y quienes tienen exceso de ahorro no
podrán prestarle a los que tienen buenos proyectos de inversión y, probablemente, el
ahorro se destinará a usos menos eficientes, como invertir en propiedades suntuosas en
vez de financiar a los emprendedores. Los emprendedores estarán limitados por su
propia disponibilidad de ahorro, que es una función de su riqueza. En contextos así,
cobran importancia las políticas públicas orientadas a paliar las fallas de mercado, como
el desarrollo de bancos de fomento, el otorgamiento de avales públicos o la asignación
directa de subsidios a determinados proyectos. La limitación, aquí, es la posible
existencia de fallas de gobierno: si éstas son importantes, los recursos terminarán
también mal usados, pero en este caso porque fueron apropiados por algún político o
burócrata. En cualquier caso, la eficiencia se resiente. Una alternativa que los países
emergentes están ensayando de manera sistemática en las últimas décadas es impulsar el
desarrollo de los mercados financieros privados. Se trata de una tarea intensiva en
diseño de regulaciones que puede insumir décadas. La experiencia chilena es muy
instructiva en relación con esto (v. Magendzo y Titelman, 2008).

Tercera opción: los agentes no están en condiciones de identificar qué opciones son las
mejores. Esto es fácil que ocurra cuando se trata de actividades con rendimientos
crecientes; asociadas con la incorporación de progreso técnico y organizacional o con la
coordinación de actividades de varias organizaciones. Típicamente esta falla es más
probable que esté presente en los casos en que la inversión en investigación y desarrollo
de las firmas es muy débil o no están dadas condiciones de contexto como en el caso de
un deficiente sistema nacional de innovación. También es frecuente que el capital
humano sea muy escaso e impida el desarrollo de actividades intensivas en
incorporación de conocimientos y en learning by doing. Otro factor que hace difícil la
identificación de oportunidades es la incertidumbre macroeconómica. La inestabilidad
de precios y el exceso de volatilidad pueden desincentivar el crédito a largo plazo y, en

83
general, la toma de riesgos por parte de los emprendedores y las firmas establecidas con
buenos proyectos de inversión y liquidez para realizarlos.

Una buena parte de nuestro esfuerzo al escribir la cuarta parte del libro fue, justamente,
tratar de identificar cuáles son las trabas más importantes que obstruyen los canales de
asignación de recursos en la Argentina. Apoyándonos en los elementos que aparecen en
la figura 4.2, es posible dar cuenta de cuatro hechos estilizados empíricamente muy
relevantes en los países emergentes que justifican la preocupación que estamos
expresando sobre la eficiencia de los canales de asignación de recursos, la distribución
del ingreso y la incertidumbre y que serán de utilidad para el análisis de la parte cuatro.

El primer hecho es que es frecuente que existan actividades con rendimientos crecientes
a escala muy fuertes a nivel de firmas individuales, pero que no generan efectos de
retroalimentación positiva importantes a nivel de la estructura. El caso de economías de
escala con débil complementariedad tiene como paradigma el síndrome del enclave
exportador. La debilidad de las estrategias basadas en enclaves es que, si bien las firmas
involucradas tienen gran capacidad para crear economías de escala en tramos muy
amplios de la producción, reducir los costos y exportar exitosamente, suelen generar
pocos efectos de retroalimentación o complementariedad para otras actividades de la
estructura productiva, más allá de incentivar, digamos, la construcción de un puerto para
la exportación. Así, la debilidad del enclave no se expresa en el nivel de la firma sino en
el de la estructura y, por ende, si existe la posibilidad de explotar un enclave, el objetivo
no debería ser el de renunciar a tal explotación sino el de crear los canales para que el
excedente fluya hacia otros sectores con mayores posibilidades de generar
complementariedad o empleo en el sector de subsistencia o el tradicional.

El segundo hecho típico es que hay actividades que pueden tener rendimientos
constantes o decrecientes en el nivel de la firma pero generan relaciones de
complementariedad significativas en la estructura. La fortaleza en este caso no se
expresa tanto a nivel de la firma como en los efectos de retroalimentación sobre la
estructura. Este es el caso de actividades de investigación y desarrollo o de innovación
que pueden mostrar rendimientos decrecientes pero generar oportunidades de negocios
para una miríada de otras empresas. Carlaw y Lipsey (2001) brinda el ejemplo de los
ferrocarriles que pueden no dar beneficios excesivos a los inversores pero habilitan la
explotación de grandes extensiones de tierras. La educación, por su parte, podría tener
rendimientos no crecientes y, sin embargo, habilitar nuevas oportunidades para absorber
tecnología.

El tercer hecho estilizado es que el crecimiento está íntimamente ligado con fenómenos
de cambio estructural. Como ya argumentamos, crecimiento no es sinónimo,
simplemente, de acumulación de capital físico o humano. El crecimiento se potencia
con el avance de las actividades productivas con mayor capacidad para generar
rendimientos crecientes a escala a nivel de la firma, complementariedades a nivel del
sistema y empleos de calidad para absorber trabajadores del sector de subsistencia. Esto
no puede ocurrir sin que haya transformaciones significativas en la estructura
productiva.

El cambio estructural es un problema en sí mismo y plantea enormes desafíos de

coordinación, tanto en el nivel organizacional como de las políticas. Por ejemplo, los
sectores que muestran rendimientos crecientes de escala y potencian el crecimiento,

84
muchas veces generan poco empleo. Esto es un problema en cualquier economía, pero
lo es mucho más en una que tiene un sector de subsistencia importante donde las
trampas de pobreza impiden la acumulación de capital humano: si la oferta de capital
humano es escasa, tarde o temprano la expansión del sector moderno se estancará, ya
que las actividades que se realizan en él son típicamente intensivas en el uso de mano de
obra calificada. Asimismo, si un sector importante de la economía se encuentra en una
trampa de pobreza, será difícil potenciar la demanda agregada si no es por la vía de las
exportaciones, lo que puede generar un enclave. Si el sector tradicional puede generar
empleo, su valor como activo para el crecimiento se potencia en contextos en que el
sector de subsistencia es grande. Otra fuente de generación de desbalances estructurales
es el hecho de que la construcción de infraestructura física en energía, transporte y
comunicaciones a veces no sigue el ritmo del proceso global de crecimiento y deviene
en un cuello de botella. De más está decir que la transformación en la estructura también
demanda cambios en la organización y el software, como contratos que se respeten a
largo plazo en las concesiones. Nótese, en este sentido, que una sociedad con alta
creatividad en el sector moderno y pocas habilidades para manejar cambios de
estructura podría estar en el peor de los mundos: generaría permanentemente cambios
que no puede manejar.

El cuarto hecho estilizado es que en el mundo emergente el sector de subsistencia tiene

aún mucho peso en la estructura productiva. Para acelerar el desarrollo humano, el
proceso de transformación estructural debe ir acompañado de una disminución del peso
relativo del sector de subsistencia a los efectos de evitar la reproducción de la dualidad
estructural y las trampas de pobreza. Ya señalamos que el crecimiento no es
incompatible con la aparición de enclaves. Este es el caso, en gran medida, de las
economías que se basan en la maquila en Centroamérica y han encontrado dificultades
para expandir las actividades de ensamblaje de exportaciones que se realizan en las
zonas francas. También enfrentan problemas para generar empleo de calidad en el
sector tradicional y el moderno las economías exportadores de recursos naturales y sus
subproductos en varios países de América del Sur, aún cuando cuentan con estructuras
productivas mucho más diversificadas (CEPAL,2008). No hay que olvidar que generar
empleos de calidad es una bendición: soluciona al mismo tiempo varios problemas del
desarrollo al hacer inclusivo al crecimiento.

En suma, cuando nos alejamos del mundo ideal y liso de los mercados perfectos y nos
acercamos a las rugosidades del mundo real, aparecen tres preguntas clave:

• ¿Cómo diseñar políticas y reglas de juego para mejorar el desempeño de la

economía, dado que no podemos dar por garantizado que las decisiones
descentralizadas de cada agente económico llevarán a un orden espontáneo y
eficiente que explote todo el potencial que tiene la economía para el crecimiento
sostenido?

• Si la asignación de los recursos y la distribución de la riqueza no son

independientes y ello establece un vínculo fuerte entre crecimiento sostenido y
conflicto distributivo, ¿cómo hacer para que el conflicto no destruya el
crecimiento y, mejor aún, para que distribución y crecimiento se muevan en
igual sentido, como en el caso en que se crean empleos de calidad para el sector
de subsistencia?

85
 • ¿Cómo resolver el dilema de que, por un lado, necesitamos de la acción del
Estado para implementar políticas públicas capaces de lidiar con las dos
cuestiones anteriores y, por otro, existen fallas de gobierno y del software que
pueden llevar a que el poder asignado a las autoridades sea utilizado con fines
espurios?

No hay respuestas simples y a veces ni siquiera hay respuestas. La única guía con que
contaremos en este libro para enfrentarnos con estos problemas en el caso de la
Argentina es lo que acabamos de discutir en estos capítulos conceptuales. Bienvenidos
al fascinante mundo adulto de la economía.

86
 Segunda Parte

La Argentina y el desarrollo: ¿dónde estamos parados?

En esta parte caracterizamos el nivel de desarrollo alcanzado por la Argentina. La

intención es que el lector cuente con una noción de cuánto nos falta para graduarnos
como país desarrollado y que utilice este diagnóstico como punto de referencia para la
lectura de las partes siguientes del libro, en las cuales estudiamos con qué recursos
cuenta la Argentina y cómo son utilizados por las diversas organizaciones en el marco
de la estructura económica existente.

Nos proponemos brindar una visión de lo ocurrido con el desarrollo humano y las tres
dimensiones del desempeño que ejercen una influencia decisiva sobre el mismo: el
crecimiento, la distribución y la estabilidad. Para enfatizar el carácter sistémico de
nuestro enfoque del desempeño, hemos reproducido más abajo la figura que representa
al sistema económico y hemos marcado en gris los temas a estudiar en esta parte.

Hardware Geografía

Recursos Naturales Capital Físico

Estructura Productiva
Recursos Humanos Conocimientos

Organizaciones Crecimiento
Organizaciones
Organizaciones Privadas Desarrollo
Distribució
istribución
Públicas Cooperació
Cooperación Humano
Conflicto
Mercados Estabilidad
Familias

Software Régimen de políticas públicas Formatos organizacionales

Derechos de propiedad Contratos Formales

Marco Institucional
Regulaciones de la Economí
Economía Contratos Relacionales

Base Jurídica Pautas Cultural es

Para evaluar el desempeño económico en función de cualquiera de estos criterios es

necesario contar con patrones de comparación. En este trabajo utilizamos los que son
habituales en los trabajos de economía aplicada: la evolución de largo plazo de la
economía y los parámetros que aporta la experiencia internacional. El capítulo 5 está
dedicado al análisis del crecimiento y la estabilidad macroeconómica y el capítulo 6 a
los indicadores de desarrollo humano y la distribución.

Las comparaciones internacionales que se realizan en esta parte se basan

fundamentalmente en bases de datos globales elaboradas por organizaciones como las
Naciones Unidas, el Banco Mundial y el FMI y otras entidades privadas como el

87
Conference Board. Son bases de acceso fácil a través de Internet y el lector se
beneficiará prestando atención a las referencias ya que podrá en el futuro ir actualizando
la información que se presenta aquí en temas específicos que sean de su interés.

El papel protagónico en las bases de datos internacionales sobre desarrollo le

corresponde, sin dudas, al PBI per cápita. Por supuesto, como las monedas y los precios
relativos son diferentes en cada país, para realizar la comparación internacional hay que
utilizar una medida comparable. Con este propósito se confecciona un índice que se
conoce como paridad de poder de compra o PPP51. El Banco Mundial utiliza el nivel de
esa variable medida en términos de PPP para clasificar a los países como de desarrollo
bajo, medio o alto.

El papel protagónico del PBI per cápita es bastante lógico. En el marco teórico ya vimos
que esta variable da una visión sintética de dos dimensiones fundamentales. Por un lado,
refleja la productividad promedio de la economía y, por otro, se puede interpretar como
una medida de la cantidad de bienes y servicios disponibles para cada habitante y, por lo
tanto, es un indicador del bienestar alcanzado por el ciudadano promedio. Además,
como representa el ingreso medio es útil para dar una idea de cuál es la capacidad de
pago de un país, que es fundamental para evaluar su capacidad de endeudamiento.

En función de estas virtudes, el PBI per cápita permite realizar comparaciones

internacionales entre economías de tamaño muy diferente, ya que lo que se compara es
lo que ocurre con el habitante promedio. Ya hemos señalado, no obstante, las
limitaciones que el PBI per cápita tiene a la hora de discutir temas de desarrollo. Por
ello en el capítulo seis el PBI per cápita le cede el centro de la escena al Indice de
Desarrollo Humano (IDH) elaborado por las Naciones Unidas, que permite realizar
comparaciones internacionales tomando en cuenta dimensiones como la educación y la
salud. Asimismo, en ese capítulo recurrimos a indicadores de pobreza y de desigualdad
(coeficiente de Gini).

Por último, cabe recordar que el nivel del PBI por habitante nos indica cuán rico es el
país en promedio en un momento dado; cuál es el nivel de bienestar alcanzado. Para
evaluar cuán lejos o cerca está un país de graduarse como desarrollado hay que tener
una idea de cuán rápido puede avanzar. Para identificar si la situación empeora o mejora
y a qué velocidad se utiliza la tasa de crecimiento del ingreso por habitante. Estas dos
dimensiones, sin embargo, no son independientes: según los estudios sobre crecimiento
–manteniendo todo lo demás igual– existe una relación inversa entre el nivel de ingreso
alcanzado en un momento y la velocidad de avance: los países más pobres crecen más
rápido (Barro y sala-i Martin, 2009). Hay dos razones que se suelen citar. La primera es
que las economías menos desarrolladas tienen menor cantidad de capital acumulado que
las desarrolladas y, por lo tanto, una unidad de inversión adicionada al stock de capital
tiene más efecto (mayor rentabilidad) en las primeras, haciendo crecer más rápido a la
economía: una nueva planta en un país como Bolivia aporta marginalmente más a la
economía que en Suiza, donde ya existe una gran acumulación de capital. Recuérdese
que la acumulación de recursos tiende a mostrar rendimientos decrecientes. La segunda
es que un país atrasado tiene muchas posibilidades para incorporar tecnologías ya
conocidas. Como hemos visto, el conocimiento tecnológico tiene la característica de que

51
Este índice corrige las diferencias de precios relativos entre países de forma que después de la
corrección, un dólar compraría la misma cantidad de bienes en cualquier lugar del mundo. Ver
http://www.conference-board.org/data/economydatabase/ .

88
puede copiarse. A medida que se acercan a la frontera tecnológica, no obstante, a los
países se les va haciendo necesario inventar más que copiar, lo que es más difícil y
acota las oportunidades de crecimiento. El caso de Corea o el de Japón suelen plantearse
como ejemplos en relación con esto (ver Banco Mundial 1993). De cualquier forma,
está claro que siempre es mejor ser rico, aún si ello implica crecer más despacio.

“Todo lo demás” nunca está igual, sin embargo y, por ello, el nivel inicial de ingreso en
un momento es sólo una entre las variables que influyen sobre el crecimiento. Una
variable que juega en contra del crecimiento en los países menos desarrollados es que
existe una relación entre desarrollo económico y calidad del software. Por lo tanto, no
se trata de que los países menos ricos estén condenados al éxito: el capital puede tener
alta rentabilidad por ser escaso pero cuando tomamos en cuenta el riesgo institucional
de llevar adelante proyectos en países con institucionalidad débil, que tienen mal “clima
de inversión” o “inseguridad jurídica”, esa ventaja desaparece. Al analizar la
inestabilidad macroeconómica en la Argentina veremos que la misma ha tenido una
influencia negativa en relación con esto. Por un lado, el país sufrió crisis frecuentes y
las crisis destruyen reglas de juego; por otro, las crisis agudizan los problemas de
pobreza y distributivos y los conflictos sociales, lo que genera un clima poco propicio
para la solución de pujas dentro de los marcos institucionales existentes. Nótese, no
obstante, que si un país con institucionalidad débil se organiza políticamente de forma
de mejorar significativamente el marco institucional y la estabilidad sistémica, tendrá un
bonus: un mejor software dejará “al descubierto” la alta rentabilidad que tenían los
proyectos de inversión que no se llevaban a cabo debido a la inestabilidad y los
conflictos. En esos casos, cuando la bruma institucional se disipa, no es poco frecuente
presenciar fuertes aceleraciones del crecimiento (ver Fanelli y McMahon, 2005).

Esperamos que el diagnóstico que se realiza en esta parte nos permita identificar un
conjunto de problemas que sirvan de guía para “interrogar” e interpretar los datos que
iremos aportando en las partes tres y cuatro. Hacemos, además, un esfuerzo por
diagnosticar los problemas en términos del marco analítico ya presentado. En particular,
nos interesa identificar si las dificultades tienen origen en el hardware o el software y
cómo ello afecta el funcionamiento de las organizaciones y el crecimiento de la
economía.

89
 Capítulo 5

Crecimiento y estabilidad macroeconómica

En este capítulo estudiamos el desempeño de la economía en lo relativo a crecimiento y

estabilidad macroeconómica. Está dividido en tres secciones. En la primera ubicamos a
la economía argentina en el mundo con la intención de evaluar cuál es la significación
del nivel de ingresos que muestra el país en la actualidad y cuánto nos falta para
alcanzar al grupo de países desarrollados. La sección dos examina la trayectoria de
crecimiento argentino. Se contextualiza el análisis en base a un doble patrón: histórico e
internacional. La sección tres aborda la cuestión de la volatilidad macroeconómica, con
el foco en la inestabilidad y las crisis. Un objetivo importante es discutir por qué la
inestabilidad puede afectar al crecimiento y al bienestar, sobre todo de los sectores
menos favorecidos.

1. La Argentina en la economía global: ¿dónde estamos parados?

Empezaremos por ubicar a la economía Argentina en el mundo en función de su tamaño

relativo. Si tomamos en consideración las estimaciones del Banco Mundial en términos
de PBI medido en PPP, la economía argentina representa el 0.9% de la economía
mundial y se sitúa en el puesto 21, justo detrás de Holanda. Esto implica que, por
tamaño, la economía del país está en una ubicación mejor que el puesto que le
corresponde según la población (puesto 32) pero bastante más atrás del correspondiente
a tamaño del territorio (puesto 8).

Grafico 5.1
La economía argentina en el mundo
16.000.000

14.000.000

12.000.000

10.000.000

8.000.000

6.000.000

4.000.000
Argentina: 642,255 (#21)
2.000.000

0
Indonesia
Argentina

Oman
Marruecos

Niger
Rusia

HK
Singapur
Israel

Sri Lanka

Grenada
Líbano

Nepal
Botswana

Guinea
Senegal

Gambia,
Cabo verde

Tonga
Mozambique

Togo
Bhutan
US

Uruguay
Mexico

Rep. Checa

Ecuador

El Salvador
Macao

Namibia
Pakistan
Filipinas

Antigua y barbuda
Brunei
Mali
Azerbaijan

Fuente: Elaborado con datos del Banco Mundial

90
¿Cómo se ubica la Argentina en función de su ingreso per cápita actual? En 2010, a
cada habitante de la Argentina le correspondieron 10.400 dólares corrientes. Esto
significa que una familia de cuatro miembros tiene en promedio disponibles bienes y
servicios por unos 40.000 dólares por año, o 3.333 dólares mensuales por todo
concepto. Para tener referencia de qué significan estas cifras, téngase en cuenta que el
valor de la línea de pobreza para una familia tipo Argentina se ubicaba en alrededor de
498 dólares mensuales hacia fines de 2010. Estas cifras sugieren que el país no debería
encontrar dificultades insalvables para eliminar la pobreza: con el 16% del producto por
habitante alcanza para garantizar un bienestar mínimo a cada habitante. Los trabajadores
formales de la industria están bastante lejos de esta línea. El salario promedio industrial
de los trabajadores formales era de 1334 dólares mensuales en ese mismo año52.

Para comparar este nivel de bienestar con el de otros países se puede recurrir a los datos
aportados por la base del Banco Mundial, que presenta los valores en términos de
paridad del poder adquisitivo. En la clasificación del Banco Mundial, la economía
argentina está en el grupo de países de ingreso medio alto y más cerca del límite
superior que del inferior: nuestro PBI per cápita de PPP es de 14.090 dólares53 y el
promedio de la categoría de ingresos medios altos es de 12.440 dólares. Para tener una
idea de qué significa estar entre los países de clase media alta es muy informativo
preguntarse cuál es la proporción de la población mundial que vive en países que tienen
un ingreso mayor al de la Argentina. La respuesta es que en los dos mil el 21% de todos
los habitantes del planeta tiene un bienestar promedio superior al argentino; sólo uno de
cada cinco habitantes vive mejor que el argentino promedio. El gráfico siguiente
muestra la evolución de esta variable desde mediados de los ochenta.

Como puede observarse, en los períodos más difíciles (hiperinflación de 1989-90; crisis
de la convertibilidad 1998-2002) la posición argentina se deteriora; pero incluso en las
peores etapas, el país no deja de pertenecer al cuarto más rico del planeta y, cuando las
crisis pasan, la posición tiende a mejorar. Nótese que en los dos mil hay una mejora
sustancial. La última observación disponible nos indica que nuestro país se ubica ya en
el 17% más rico. Este es un dato muy alentador si se tiene en cuenta que la proporción
de la población mundial que vive en países de ingresos altos llega al 16%.

52
Nótese que a los ingresos netos de bolsillo hay que agregarles una imputación por el gasto público que brinda una
buena cantidad de servicios gratuitos, como la educación y la seguridad y que son servicios que tienen valor
económico. Por otra parte, la línea de pobreza es la estimada por el Observatorio de la Deuda Social de la UCA. Ver
UCA(2010).

53
Como se observa, al realizar la corrección y pasar de dólares corrientes a dólares PPP, el ingreso de la
Argentina aumenta. Esto quiere decir que un dólar corriente compra más en la Argentina que en muchos
otros países. Este hecho es normal: cuanto menos desarrollado es el país, mayor es la corrección hacia
arriba en la medición. Este hecho fue descubierto por los economistas Balassa (1964) y Samuelson
(1964).

91
 Grafico 5.2
Porcentaje de población mundial más rica que la Argentina (%)
30
28
26
24
22
20
18
16
14
12
10
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
Fuente: Elaborado con datos del Banco Mundial

Al juzgar la posición ya alcanzada por la Argentina hay que considerar que ascender al
tope de la escala de ingresos mundiales es extremadamente difícil. En los últimos veinte
años la proporción de la población mundial que vive en países con ingreso alto
prácticamente no varió y, de hecho, en los noventa había descendido. Afortunadamente,
pasar de ingresos bajos a medios no ha sido tan arduo. La participación de países con
ingresos medios se ha ensanchado espectacularmente en los últimos veinte años, al
tiempo que se reducía la proporción de población en países pobres, como puede
observarse en el gráfico 5.3.

Grafico 5.3
Evolución de la estratificación mundial por ingreso (%)

100%
90%
80%
70%
60% Ingresos bajos
50% Ingresos medios bajos
40% Ingresos medios altos
30% Altos ingresos
20%
10%
0%
1990 2000 2010

Fuente: Elaborado con datos del Banco Mundial

92
Por supuesto, estos movimientos están explicados en gran medida por la evolución de
China e India. Durante la década que va de 1990 a 2000 la franja de ingresos medios se
ensancha debido a la entrada de China. En los dos mil China sigue creciendo
aceleradamente y se gradúa rápidamente como país de ingresos medios altos en 2010.
Sin embargo, la franja de ingresos medios bajos correspondiente a 2010 no se achica
con la salida de China debido a que India pasa de país de ingreso bajo a medio bajo en
la década de los dos mil. Como resultado, hoy la cantidad de población viviendo en
países de ingreso bajo es muy inferior a lo que era en 1990. En 1990 seis de cada diez
personas eran pobres y sólo veinte años después menos de dos cada diez son pobres en
el mundo. Si hay razones para elogiar a la globalización, una es sin dudas su capacidad
para reducir la pobreza de forma veloz.

Vale llamar la atención, no obstante, sobre el hecho de que parece más fácil acceder al
estrato medio partiendo de un estrato bajo que “saltar” desde la clase media planetaria a
la clase de altos ingresos. Esto ha llevado a algunos investigadores a postular la
posibilidad de que exista una “trampa de ingresos medios” (Banco Mundial, 2007).

Esta breve digresión sobre la evolución global es relevante para nuestro estudio por dos
razones. En primer lugar, la mención de la trampa de ingresos medios se justifica
porque América latina en general, y la Argentina en particular, son citados como
ejemplos de economías que sucumbieron ante tal trampa, a diferencia de lo ocurrido en
casos exitosos como el de Corea y otros asiáticos que atravesaron el tramos de los
ingresos medios sin caer en ninguna atasco. En segundo lugar, el lector debería tener en
mente el gráfico 5.3 de forma permanente al leer el libro: la Argentina es un país
productor de alimentos, rico en recursos naturales y ya vimos que el aumento de la
demanda por estos recursos genera rentas extraordinarias. La positiva evolución de la
Argentina en los dos mil, de la mano de términos del intercambio crecientes, sería difícil
de entender sin tomar en cuenta este hecho. Es cierto, también, que el avance de China e
India hace que sea cada vez más difícil penetrar en mercados de productos industriales
en los cuales nuestro país podría aspirar a competir. Pero más allá de las
particularidades de cada sector que iremos analizando, lo cierto es que estamos ante un
cambio estructural de dimensiones históricas y planetarias y nuestro país está
fuertemente involucrado. Es razonable conjeturar que este cambio seguirá influyendo
sobre nuestras posibilidades de desarrollo durante un buen tiempo.

En suma, de las cifras anteriores surge que la Argentina es un país de clase media alta,
que sólo hay veinte países que tienen una economía más grande, que el argentino
promedio vive mejor que ocho de cada diez de las personas que habitan en la actual
economía global y que se está produciendo un cambio estructural en la economía
mundial que favorece al país vía términos del intercambio. La conclusión natural es que
la ubicación argentina en el concierto de las naciones es bastante más que aceptable.

¿Por qué, entonces, existe la percepción de que el nuestro es un país poco exitoso desde
el punto de vista económico? Hay tres razones que parece razonable investigar. La
primera tiene que ver con la historia. Si bien el nivel de ingreso que hoy muestra la
Argentina es el resultado de una evolución muy dispar en el siglo XX, lo cierto es que
esa evolución se hace cada vez más decepcionante a medida que avanza ese siglo, hasta
desembocar en una enorme crisis en 2001-2. De hecho, la crisis fue tan profunda que
terminó por desterrar de la identidad nacional la percepción de “país de oportunidades”

93
de principios del siglo para reemplazarla por la de “país de dificultades”. La segunda es
que, cuando incorporamos indicadores de distribución del ingreso, el panorama se
ensombrece: el ingreso per capita está lejos de representar el bienestar del argentino
medio debido a la mala distribución. La tercera es que la estabilidad macroeconómica
tampoco ayuda: en las últimas décadas el ingreso ha sido muy volátil, lo que aumentó la
incertidumbre e hizo difícil tomar decisiones de largo plazo (ahorro para el retiro,
inversión productiva). Además, las crisis generaron aumentos abruptos en los niveles de
pobreza. Un ambiente de alto riesgo reduce la satisfacción que puede obtenerse de un
nivel dado de ingresos.

En los dos mil, no obstante, algunos de estos factores han debilitado su influencia y han
aparecido, como señalamos, nuevas oportunidades. Pasamos ahora a considerar con más
detenimiento el desempeño de la Argentina en busca de evidencia empírica que nos
permita tener un diagnóstico más certero de los desafíos del nuevo siglo.

2. Crecimiento: una mirada de largo plazo

Para evaluar el crecimiento adoptaremos un enfoque de largo plazo que toma en cuenta
lo ocurrido desde 1900 y lo complementaremos con comparaciones internacionales; la
visión internacional es de alta relevancia para evaluar si la Argentina está aprovechando
las oportunidades que se le han abierto en el siglo XXI, de la mano de los profundos
cambios estructurales globales antes señalados. Asimismo, la perspectiva histórica es
necesaria para resaltar los cambios en el desempeño de la economía ocurridos en los dos
mil: en cuanto a crecimiento hay un contraste marcado entre el mal desempeño desde
mediados de los setenta y lo ocurrido luego de la crisis de la convertibilidad.

Por ser un país pequeño en términos económicos relativos, la Argentina debe adaptarse
en cada momento a las condiciones internacionales54. Por ello, al analizar los datos que
aportaremos es conveniente tener presente que, desde 1900, la economía internacional
funcionó bajo la égida de cuatro regímenes básicos: la Primera Globalización hasta la
crisis de 1930, la Autarquía entre esta crisis y el fin de la Segunda Guerra Mundial, el
régimen de Bretón Woods en la posguerra y, desde fines de los setenta/principios de los
ochenta, la Segunda Globalización55.

Lo que define tanto a la Primera como a la Segunda Globalización es una apertura

mucho mayor a los flujos tanto de comercio como de capitales. Se diferencian, no
obstante, en un punto importante: en la Primera Globalización los flujos migratorios
eran muy libres y, por ende, mucho más importantes que en la Segunda. Al ubicarse
entre una crisis y una guerra, la etapa de Autarquía es de inestabilidad y colapso tanto
del comercio como de los flujos financieros internacionales. La etapa de Bretton
Woods, por último, abarca toda la posguerra. Se caracteriza por la reanimación del
crecimiento, sobre todo en la década de los sesenta, de la mano de un gran incremento

54
“País pequeño” tiene un significado técnico preciso en economía. Se define como un país que no tiene
poder de mercado para fijar los precios internacionales y, por ende, es un “tomador de precios”. Así, aún
cuando la Argentina es un gran productor de soja, no puede fijar su precio, que depende del juego de la
oferta y la demanda en el mercado de Chicago. Lo mismo pasa con la tasa de interés internacional.
55
Como en toda periodización histórica los límites nunca son precisos. Esta periodización es la aceptada
convencionalmente. Ver Basu y Taylor (1999).

94
del comercio internacional de bienes. Los flujos de capital, no obstante, siguieron
estando muy restringidos y sólo se reanimarían con el reciclaje de los petrodólares y la
formación del euromercado en los años setenta. Uno de los pilares de Bretton Woods
fue el sistema de tipos de cambio fijo entre el dólar y el resto de las monedas
importantes. Este régimen fue muy exitoso para viabilizar la reconstrucción de la
economía global y, de hecho, lo fue tanto que cayó víctima de su propio éxito: como el
crecimiento y las transformaciones en la competitividad no fueron parejos a través de la
economía mundial, se hicieron necesarios cambios en el software; en las reglas de juego
del sistema económico internacional. La Segunda Globalización nace, justamente, a
partir de la necesidad de adaptar el régimen económico y financiero internacional a los
cambios en la estructura económica inducidos por el fuerte crecimiento del PBI, del
comercio y de los flujos de capital, bajo la forma tanto de inversión extranjera directa
como de inversión de cartera y préstamos bancarios.

Es así que las reglas de juego de Bretton Woods se desmoronan en los setenta. Los hitos
del colapso fueron la crisis del dólar, los shocks petroleros y el abandono de los tipos de
cambio fijo, lo que daría lugar, finalmente, al sistema actual de flotación entre las
principales monedas de reserva. El nuevo software se consolida cada vez más a partir de
los ochenta. La Segunda Globalización no ha sido menos exitosa en promover el
crecimiento y, al igual que en la posguerra, ese crecimiento tampoco se ha distribuido
de forma homogénea a través del globo. Los tigres asiáticos primero y China e India
más recientemente son claros ganadores en el proceso (Goldman Sachs 2003, Banco
Mundial, 2005). No resulta sorprendente, en consecuencia, que el software de la
Segunda Globalización esté también reclamando cambios para adaptarse a los cambios
en el hardware. El proceso de adaptación está lejos de ser sencillo y, al igual que en el
caso de Bretton Woods, se están observando inestabilidades importantes debido a la
irrupción de China (y en menor medida, otros emergentes como India o Brasil) en los
dos mil como jugadores global. Dos ejemplos obvios de esta inestabilidad son los
persistentes desbalances globales y la crisis financiera de fines de 2008 cuyas secuelas,
años después, están aún en pleno desarrollo (v. FMI 2011). Volveremos a este último
punto en el capítulo donde discutimos la inserción internacional de la Argentina.

Esta breve descripción de la evolución internacional sólo tiene el propósito de describir

el contexto dentro del cual evolucionó la economía Argentina desde 1900 y la
utilizamos en todo lo que sigue del libro como marco de referencia.

Una forma sintética de mostrar la dinámica económica de la Argentina en el largo plazo

es analizar cómo evoluciona su posición en el ranking de naciones más ricas. El gráfico
5.4 muestra la posición relativa de la Argentina desde 1900. Hemos marcado en el
gráfico los cuatro regímenes internacionales que acabamos de describir. Como se trata
de un ranking, cuanto menor la altura de las barras, mejor la posición internacional del
país56.

56
Sólo se toman en cuenta los países para los cuales existen datos de largo plazo, que son 38. De
cualquier forma están representados todos los que son relevantes para la Argentina.

95
 Grafico 5.4
La argentina bajo diferentes regímenes internacionales
(Posición en el ranking según PBI per cápita de PPP)

30 Segunda 
Primera Autarquía Bretton Woods Globalización
Globalización
25

20

15

10

0
1900
1906
1912
1918
1924
1930
1936
1942
1948
1954
1960
1966
1972
1978
1984
1990
1996
2002
2008
Fuente: Elaboración propia en base a Conference Board

A la Argentina le fue bien durante la Primera Globalización. En el período que va de la

organización nacional a 1930, el país logró un ascenso meteórico en el universo
económico de las naciones. La ubicación máxima en el ranking se registra en 1922
cuando el país logra posicionarse como el noveno más rico del mundo. En el momento
en que colapsa la Primera Globalización, con la crisis del treinta, el ingreso per cápita
argentino estaba en un nivel excepcional. Un indicador de la pujanza económica del país
en esa época está dado por la capacidad para atraer y absorber inmigrantes y capital. La
Argentina fue uno de los países que más se benefició con la libertad de las corrientes
migratorias. Su población se multiplicó casi por cinco entre 1980 y 1930. Lo mismo
ocurrió con los flujos de capital, que utilizó para construir infraestructura;
particularmente urbana y ferroviaria. La Argentina, claramente, era percibida como una
tierra de oportunidades.

Con la crisis del treinta el crecimiento se resintió. En el período de la Autarquía, la

posición internacional del país se deteriora pero sin cambios dramáticos. Por otro lado,
no era la primera vez que el país era fuertemente castigado por eventos externos. Ya
había ocurrido, por ejemplo, durante la Primera Guerra Mundial.

Luego de la Segunda Guerra, la economía internacional y particularmente Europa,

muestran un crecimiento sólido. Sin embargo, a diferencia de lo que había ocurrido
durante el período que siguió a la Primera Guerra, la Argentina no logra sacar provecho

96
de la recomposición de la economía internacional en la segunda posguerra. Como se
observa en el gráfico, su desempeño relativo durante la etapa de Bretton Woods es muy
malo. Al finalizar la guerra en 1946-47, el país todavía se ubicaba en el puesto 11, pero
se instala una tendencia persistente a perder posiciones. Al finalizar el período de
Bretton Woods, hacia 1980, la Argentina ocupa el puesto 23. La Argentina no supo
adaptarse a las reglas de juego del nuevo régimen. Esto resulta evidente cuando se
observa lo ocurrido en el plano macroeconómico, a lo que volveremos más adelante57.

El comienzo de la Segunda Globalización, lejos de representar un cambio, trajo consigo

una profundización de la tendencia a perder posiciones. Debido al fuerte incremento en
su endeudamiento hacia fines de los setenta, la crisis de la deuda desatada en 1982 por
la moratoria mexicana impactó de lleno sobre la Argentina y, junto con gran parte de
América Latina, el país atravesó con grandes dificultades la “década perdida” de los
ochenta (Damill et al., 1994). Si bien la Argentina volvió a crecer durante la primera
mitad de los noventa, ello no fue suficiente para revertir la tendencia que se inicia en los
cuarenta y, de hecho, la década termina con la crisis de la convertibilidad que coloca al
país en el peor puesto que alcanzaría: 27º. Con posterioridad, en consonancia con el
mayor crecimiento registrado en los dos mil la posición relativa comienza a mejorar.

Ante esta mediocre evolución es poco sorprendente que la identidad de la Argentina

haya ido cambiando y que se instalara paulatinamente el estigma de haber fracasado en
la tarea de convertirse en un país desarrollado. Una de las ideas que más contribuyó a
instalar el fracaso como eje de auto-referencia fue expresada por el premio Nóbel Simon
Kuznets, –y recogida por Samuelson, otro premio Nobel– quien es citado
frecuentemente por haber expresado que existían cuatro clases de naciones: países
desarrollados, países en desarrollo, Japón y Argentina. El Japón era una categoría aparte
porque a pesar de no tener recursos naturales había alcanzado altos niveles de ingreso
per cápita; la Argentina lo era porque a pesar de tener todos los recursos naturales no se
había desarrollado.

El satisfactorio desempeño previo a los treinta le había permitido a la Argentina

acumular suficiente capital físico y humano y, además, estaba bien dotada de recursos
naturales. Es por ello que se esperaba que, luego de terminada la Segunda Guerra, el
país retomaría la senda de crecimiento que había transitado durante la Primera
Globalización. Nadie esperaba un descenso del puesto 11 al 27 de un país que había
evolucionado tan rápido en el pasado y había sin dudas liderado el desarrollo de la
región. Piénsese que en 1945, el ingreso per cápita de la Argentina era tres veces el de
Brasil y más del doble que el de México. De ahí que el diagnóstico de que la Argentina
cayó en algún tipo de trampa pasó a tener un creciente atractivo intelectual.

Una pregunta importante es si este desempeño tan desalentador es una propiedad sólo
de la Argentina o, por el contrario, es una experiencia común a países similares al
nuestro. Por supuesto, el problema aquí es definir “similar”. Para nuestro propósito, que
es brindar elementos para la reflexión y la formación de hipótesis, será suficiente con
evaluar a la Argentina en base a dos versiones de “país similar”.

Una alternativa es considerar que la Argentina enfrenta desafíos similares a los de

aquellos países emergentes cuyo objetivo central es industrializarse y que, habiendo
57
Sobre este período ver, por ejemplo, Diaz Alejandro (1970, 1985); Brodershon (1974), Sourrouille et
al. (1985) y Mallon y Sourrouille (1975).

97
llegado a tener un ingreso medio elevado ya hace tiempo, esa es una aspiración
razonable. En función de esta hipótesis, parece razonable comparar la evolución de la
Argentina con cuatro países que avanzaron en la industrialización partiendo de niveles
muy inferiores a los de países ricos: Brasil y México –que representan bien a América
Latina en este aspecto– y España y Corea, dos países de industrialización tardía exitosa.
El gráfico que sigue muestra la evolución del PBI per cápita de estas economías en
relación con el de la Argentina. Cuando la variable del gráfico crece, la economía bajo
consideración está creciendo en relación con la Argentina. Cuando el valor es 100%,
ello implica que los ingresos per cápita de ambos países son similares, mientras que si
ese valor es superado ello indica que la Argentina es más pobre que el país en cuestión.

Grafico 5.5
Evolución en relación con la Argentina (Brasil, Corea, España y México)
(PBI per cápita de PPP en relación con la Argentina, %)

Evolución del PBI per cápita en relación con Argentina

250

1 2 3
200

150

100

50

0
1900
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010

España Brasil México Corea

Fuente: Conference Board.

Las tres regiones en que hemos divido el gráfico nos ayudarán a dar una visión sintética.
Durante la etapa 1, hasta 1960, “no pasa nada”: la Argentina está más desarrollada que
estos países y ninguno alcanza su PBI per cápita. En la etapa 2, a partir de 1960 se hace
cada vez más evidente que la Argentina pierde el tren de la industrialización. España y
Corea, por el contrario, aprovechan todo el período de cuarenta años que va hasta el año
2000 para crecer espectacularmente y terminan por ubicarse entre los países de mayor
desarrollo. Mientras en 1960 no alcanzaban el ingreso de la Argentina, en el año 2000 lo
más que duplican.

Siguiendo a España y Corea, Brasil y México también aceleran su crecimiento en

relación con la Argentina en la posguerra. Pero este proceso se paraliza hacia principios
de los ochenta, como consecuencia de la crisis de la deuda, que dará lugar a la década

98
perdida. En términos generales, desde los ochenta hasta el año 2000 le va tan
mediocremente a Brasil y México como a la Argentina. De hecho, estos dos países no
logran alcanzar la línea de 100, que significaría que lograron un ingreso similar al
argentino. Este gráfico sugiere que la “trampa de ingresos medios” podría ser un
problema generalizado en los países grandes de América Latina.

La zona 3 del gráfico revela una dinámica muy diferente a lo que fue la norma desde
1960: la Argentina comienza a descontar distancia de manera sistemática a medida que
avanza la primera década del siglo. Y esto es así tanto en relación con todos los países
que estamos considerando. Esta tercera etapa, obviamente, deja más margen para el
optimismo, aunque también abre más incógnitas que certezas. Por una parte, es verdad
que la Argentina está descontando distancia de manera veloz, pero por otra también es
cierto que ello ocurre después de la crisis de 2001-2, cuando el producto había caído
significativamente. Nótese, asimismo, que ya en los noventa, antes de las crisis, había
habido un incipiente proceso de mejora relativa de la Argentina. Un amago que no pasó
de eso.

Veamos cómo cambia el cuadro si consideremos ahora que la Argentina es similar no a

los países de industrialización reciente sino a aquéllos que son ricos en recursos
naturales y atrajeron en algún momento gran cantidad de inmigración europea.
Elegimos, entonces, realizar el mismo ejercicio con tres países que se le asemejan en
esas características: Canadá, Australia y Chile. También agregamos a Noruega para
contar con el caso de un país de Europa rico en recursos y que partió de un producto por
habitante modesto (ver Gráfico 5.6).

Grafico 5.6
Evolución en relación con la Argentina (Australia, Canadá, Chile y Noruega)
(PBI per cápita de PPP en relación con la Argentina, %)

400 Evolución del PBI per cápita en relación con la Argentina

350 1 2 3
300

250

200

150

100

50

0
1900

1905

1910

1915

1920

1925

1930

1935

1940

1945

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

A ustralia Noruega Canada Chile

Fuente: Conference Board.

99
Como se observa en el gráfico, la evolución de estos países en comparación con la
Argentina no es demasiado diferente de los casos anteriores. En la etapa 1, hasta los
sesenta, no hay cambios excesivamente marcados en relación con el pasado. Sólo
Noruega avanza claramente más que el resto entre el fin de la guerra y 1960. En la etapa
2 la Argentina pasa a perder posiciones de manera sistemática. Cabe señalar, no
obstante, dos puntos. Primero, el proceso más pronunciado de diferenciación de estos
países en relación con la Argentina comienza más tarde que en el caso de la
comparación anterior; a partir de mediados de los sesenta. Con alta probabilidad esto se
vincula con el incremento en el precio de las commodities luego de la crisis del petróleo.
Así, la Argentina no sólo habría perdido la oportunidad de subirse al tren de la
industrialización en los sesenta sino, también, al de los recursos naturales en los setenta.
El segundo punto es que Chile sólo muestra una tendencia firme a superar el ritmo de la
Argentina más tarde, en plena década de los ochenta. Si bien su desempeño es menos
exitoso que el de Canadá, Australia y Noruega, lo cierto es que Chile supera el ingreso
per cápita de la Argentina hacia fines de los noventa. Esto habla muy bien de la
experiencia chilena ya que pudo superar rápidamente las consecuencias de la crisis de la
deuda y no sufrió la década pérdida, como sí fue el caso de México, Brasil y Argentina.

La dinámica de comportamiento que se observa en la región 3 del gráfico tampoco

difiere de la observada en el gráfico anterior: la Argentina descuenta distancia en los dos
mil. Y esto ocurre a pesar de que estos países se favorecen, al igual que la Argentina,
con el incremento en el precio de los recursos naturales en los dos mil. También puede
observarse que en los noventa ya había habido un incipiente proceso de aceleración del
crecimiento en la Argentina en relación con los otros cuatro países, que colapsa con la
crisis. Esto plantea una cuestión que nos acompañará en todo el trabajo: ¿cambió la
capacidad de la Argentina para crecer en los dos mil? ¿Qué indicios existen de que este
sea el caso?

A pesar de que la Argentina ha estado acortando distancias en los dos mil, es aún
bastante lo que falta por recorrer para ponerse a la par de los ingresos de los países
desarrollados. Para alcanzar el nivel promedio de esos países habría que multiplicar el
PBI por habitante en términos de PPP por 2.6. Un objetivo ligeramente más modesto,
como el de alcanzar el ingreso que España tiene hoy –que en 1960 estaba algo por
debajo del nuestro– significaría, aproximadamente, duplicar el ingreso actual. Si el
producto por habitante creciera al 3%, se necesitarían unos veinticinco años para
duplicarlo. Una tasa de crecimiento del 3%, a su vez, implica que el PBI total debe
crecer un 4% anual, ya que hay que tomar en cuenta que la cantidad de habitantes
también crece y lo hace en alrededor de 1% por año. Con el sólo propósito de contar con
una pauta de referencia, tomaremos la hipótesis de crecimiento del 3% en el ingreso por
habitante como base para ordenar los argumentos.

¿Cuán exigente es una hipótesis de crecimiento del 3% en el PBI per cápita? Una forma
bastante directa de evaluar esta pregunta es utilizar como parámetro la evolución
anterior de la Argentina. Si tomamos la tasa de crecimiento promedio desde 1900, las
perspectivas no serían muy halagüeñas: 1.2% anual. Pero probablemente tomar esa tasa
no es lo más recomendable ya que la evolución del PBI per cápita fue muy cambiante,
como puede verse en el gráfico 5.7 que muestra la trayectoria del PBI per cápita desde
1900.

100
 Grafico 5.7
Evolución del PBI per cápita argentino
(Precios de 1993)
12000

10000 Tendencia

Serie
8000

6000

4000

2000

0
1900
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Fuente: Ferreres (2006) e INDEC.

A simple vista surge que existen muchas argentinas en el pasado. Se alternan períodos
de crecimiento sostenido con otros francamente desalentadores. Una forma de mostrar
de manera sintética este punto es graficar la tasa de crecimiento promedio por décadas,
como se hace en el gráfico de más abajo.

Grafico 5.8
Evolución del PBI per cápita argentino por décadas en promedio
(Precios de 1993, %)
4%

3%
prom. 1900‐2010

2%

1%

0%

‐1%

‐2%

‐3%
1900s

1910s

1920s

1930s

1940s

1950s

1960s

1970s

1980s

1990s

2000s

Fuente: elaborado en base a Ferreres e INDEC

101
Hay una gran variabilidad entre décadas. Se observan, incluso, períodos en los que la
economía no sólo no crece sino que retrocede. Esto último ocurrió dos veces: en la
década de 1910 y la de 1980. En ambos casos, el mal desempeño está muy
correlacionado con situaciones externas desfavorables: la Primera Guerra Mundial y el
shock internacional que comienza con la moratoria mexicana de 1982 y da lugar a la
década pérdida latinoamericana. Son los únicos períodos de retroceso, aunque también
hay décadas bastante malas, que se ubican por debajo del promedio histórico: los
treinta, los cincuenta y los setenta. El resto de las décadas se colocan por encima del
promedio.

Cabe señalar aquí un punto: hemos visto que la Argentina pierde posiciones
significativamente en el ranking internacional en las décadas posteriores a 1960. Pero a
la luz de este gráfico surge que los motivos son diferentes. En los sesenta y los noventa
la economía crece por encima de su promedio histórico y esto significa que pierde
posiciones básicamente porque su velocidad es menor a la del resto. Este, en cambio no
es el caso de las década de los setenta y los ochenta en que la pérdida de posiciones se
explica en primer lugar por un mal desempeño de la economía local y no porque el resto
del mundo creciera excesivamente rápido.

Está claro que para la Argentina los comienzos de siglo son prometedores. El ranking de
crecimiento está liderado por las décadas de 1900 y 2000. En estos períodos la tasa de
crecimiento per cápita superó el 3% cómodamente, pero se trata de los dos únicos en los
cuales logró mantenerse por encima de ese nivel durante una década. Esto indica que
existen muchas Argentinas en el pasado pero que, si el objetivo es alcanzar a España en
veinticinco años, son las Argentinas que muestran la dinámica de crecimiento de los dos
principios de siglo las únicas en condiciones de materializar ese logro.

De hecho, hay ciertas similitudes entre ambos períodos. Una central es que en ambos
casos regía en la economía internacional un régimen de globalización. Asimismo, en los
dos casos la inserción de la Argentina en el mundo estuvo liderada en buena medida por
los recursos naturales y el aumento de la productividad y de la extensión de tierra
cultivada en el campo. A principios del siglo pasado nuestra producción agrícola era
complementaria con el crecimiento de la industria en Inglaterra, hoy lo es con la
industrialización de China y, en el futuro, probablemente con la de la India.

Es interesante notar que en el período de estancamiento de la Argentina de posguerra

estos factores estuvieron prácticamente ausentes. Por una parte, los países exitosos de la
posguerra (Europa, los asiáticos como Japón) mostraron un sesgo proteccionista en el
sector agrícola que afectó directamente las oportunidades de la Argentina. Por otra
parte, las políticas públicas domésticas, sesgadas hacia la industrialización sustitutiva,
no favorecieron el incremento de la productividad agrícola. Nuestro país, por ejemplo,
entra de manera muy tardía a la llamada “revolución verde”, como veremos en el
capítulo 11. En este sentido, la globalización liderada por China es, para la Argentina,
más generosa en oportunidades que la liderada por Europa o Japón y la dinámica
incorporación de tecnología en el campo que se observa desde los noventa en adelante,
ha sido un insumo crítico para aprovechar esas oportunidades.

¿Puede la Argentina aprovechar la ventana de oportunidad que se abrió en los dos mil
para alcanzar el PBI de España en 2035? Hemos visto en el marco conceptual que para

102
incrementar el PBI per cápita, la productividad del trabajo debe ser muy dinámica y que
para lograr esa dinámica no alcanza sólo con acumular recursos: es necesario impulsar
las actividades que muestran rendimientos crecientes y lograr transformaciones
estructurales que permitan absorber dentro del sector tradicional y el moderno al sector
de subsistencia, de baja productividad. Por lo tanto, el desafío para la Argentina es
utilizar los excedentes que rindan las mayores oportunidades de los dos mil para poner
en marcha un proceso de crecimiento sostenido que tenga las características anteriores.
Analizar el pasado puede ser útil no sólo para identificar oportunidades sino, también,
para no volver a tropezar dos veces con la misma piedra. La mirada de largo plazo
sugiere que, a pesar de la favorable trayectoria durante la Primera Globalización y la
acumulación de capital humano e infraestructura, la Argentina no pudo superar el
examen de la productividad y la transformación estructural y menos, aún, el examen de
la competitividad. En buena medida, este libro está motivado por el deseo de aportar
elementos para un diagnóstico que ayude a esquivar la piedra. Y en este sentido, parece
ahora natural que nos ocupemos de dos obstáculos fundamentales: la inestabilidad
macroeconómica (sección siguiente) y los problemas distributivos (capítulo siguiente).

3. Volatilidad macroeconómica, crisis y crecimiento

En el marco conceptual explicamos que los problemas macroeconómicos son

desarreglos de tipo sistémico y distinguimos entre fluctuaciones cíclicas, inestabilidad
macroeconómica y trampas de bajo crecimiento. En el caso de la Argentina no sólo los
tres tipos de desarreglo tienen importancia sino que, además, interactúan entre sí. En
particular, sería muy difícil dar cuenta del bajo crecimiento experimentado en la
posguerra sin hacer referencia a la inestabilidad macroeconómica y, particularmente, las
crisis. Veremos, no obstante, que en los dos mil también es posible detectar ciertos
cambios positivos en este aspecto, aunque la Argentina está aún lejos de haber
desterrado la amenaza que significa la inestabilidad macroeconómica. Discutimos, a
continuación, una serie de hechos relacionados con la volatilidad macroeconómica en la
Argentina. Nos interesa aquí, en particular, mostrar los vínculos entre volatilidad y
crecimiento. Dejamos los efectos sobre la distribución y la pobreza para el capítulo
siguiente.

El gráfico 5.7 de más arriba muestra la relación entre la tendencia de largo plazo o “PBI
potencial” y el PBI observado. La diferencia entre ambas variables son las fluctuaciones
cíclicas. A simple vista se constata que el PBI observado muestra desvíos importantes
en relación al potencial, lo que indica que las fluctuaciones de corto plazo son muy
importantes. Los desvíos cíclicos son normales en cualquier economía capitalista, pero
en la Argentina tienden a ser muy pronunciados. En primer lugar, hay períodos en que
el nivel de actividad literalmente se desploma y se ubica en niveles muy inferiores al
potencial. Estos períodos usualmente se catalogan como “crisis”. El evento de esta
naturaleza más cercano en el tiempo ocurrió entre 1998 y 2002, al caer el régimen de
convertibilidad. En segundo lugar, hay lapsos en que el crecimiento se acelera, haciendo
subir el nivel del PBI de manera sensible. Afortunadamente, esto es lo que ocurre entre
2003 y 2010: el PBI per cápita de la Argentina subió a una tasa promedio anual del
6.5%, muy por encima del promedio histórico de 1.5%. Como dijimos antes, los
períodos de este tipo se denominan de “aceleración” del crecimiento.

103
En otros trabajos hemos mostrado que las fluctuaciones en la Argentina son
pronunciadas porque no obedecen solamente a variaciones cíclicas normales sino que
reflejan fenómenos de inestabilidad macroeconómica más profundos (v. Albrieu y
Fanelli, 2008; Albrieu y Fanelii, 2010). Una forma de ilustrar este punto es verificar si
la Argentina es efectivamente más volátil que otras economías.

El gráfico (a) ubica a la argentina en relación con 80 países.58La economía argentina es

volátil no sólo en comparación con las economías desarrolladas sino también en
relación al promedio de América Latina. De hecho, en el período considerado la
Argentina fue tres veces más volátil que los países desarrollados, y superó en un 50% el
promedio de América Latina.
Gráfico 5.9
Volatilidad agregada de Argentina en perspectiva comparativa
(a) (b)
12
Ukraine

Czech Republic

PBI per capita (log)

11
Thailand

Korea
10
China

Togo

Morocco 9

Kenya

Cote D'Ivory 8

Benin

Spain 7
Promedio OCDE: 0,23
Italy

France 6

Uruguay

Mexico 5

Dominican Rep.

A rgentina 4
0 0,02 0,04 0,06 0,08 0,1 0,12 0 0,02 0,04 0,06 0,08 0,1

Volatilidad del ingreso

Fuente: Albrieu y Fanelli (2010)

El gráfico (b) subraya un rasgo negativo adicional: existe una relación inversa entre
volatilidad y PBI per cápita: cuanto mayor la inestabilidad, menor el nivel de ingreso.
Si, en línea con nuestro marco conceptual, asumimos que la inestabilidad es una
manifestación de disfuncionalidades sistémicas que se producen por debilidades en el
software, este hecho estaría indicando que el marco institucional es de menor calidad en
los países emergentes.

En base a los estudios existentes es también posible mostrar cómo se manifiesta la

inestabilidad bajo la forma de una sucesión de aceleraciones y crisis. En lo que hace a
aceleraciones, la evidencia disponible para la Argentina permite detectar los episodios
que se registran en el cuadro 5.1.59

58
Lo que sigue se basa en Albrieu y Fanelli (2010). El período abarcado es 1960-2009. Se utiliza como
indicador de volatilidad el desvío estándar de la tasa de crecimiento de cada economía. El desvío cíclico
arroja resultados similares.
59
La aceleración se detecta recurriendo al indicador de Hausman, et al. (2004).

104
 Cuadro 5.1
Los episodios de aceleración del crecimiento

Crecimiento (2)
Aceleraciones Año de inicio (1) Aceleración
promedio
1883 8 4.40 2.10
1892 8 5.40 3.10
1898 8 4.30 3.70
1901 8 4.10 2.40
1903 8 4.30 2.00
(3)
1917 9 3.8 2 (3)
1964 8 4.00 2.00
1990 9 3.50 3.00
2002 8 4.00 4.00

Fuente. Albrieu y Fanelli (2010).

Notas: ver las definiciones en Hausmann et al. (2004)

En el período 1875-2009 se han registrado nueve episodios de aceleración; cinco de

ellos se corresponden con el período anterior a la Primera Guerra y los cuatro restantes
se corresponden aproximadamente con las décadas de 1920, 1960, 1990 y 2000. En la
Segunda Globalización, hay dos eventos de aceleración. El primero, en los noventa, se
relaciona con la convertibilidad y la salida de la “década perdida”. Colapsa a partir de
1998. El segundo corresponde a los dos mil. La aceleración se produce a partir del muy
bajo nivel alcanzado por el nivel de actividad luego de la crisis de la convertibilidad. La
tasa de crecimiento registrada durante el evento es la más alta registrada bajo el régimen
de la Segunda Globalización.

El cuadro 5.2 identifica los episodios de crisis60. Las caídas abruptas del producto de
mayor magnitud fueron las de la primera guerra mundial, la del treinta, la crisis de la
hiperinflación y las crisis de la convertibilidad. Adicionalmente, nótese que esta última
fue una gran crisis en la comparación histórica, aún más profunda y duradera que la
crisis del treinta.

60
Crisis se define como una situación de caída del PBI por al menos dos años consecutivos y que
acumulan reducciones no inferiores a 4 % (Cf. Wolf, 2004 y Fanelli, 2008).

105
 Cuadro 5.2.
Las crisis en la Argentina 1875-2009

Año de Año de Profundidad

Crisis (1)
Duración
inicio finalización

De 1880 1880 1881 -6.32 2

Baring 1890 1891 -19.22 2
Primera guerra 1913 1917 -34.17 5
Del treinta 1930 1932 -20.43 3
Institucional 1962 1963 -7.00 2
Rodrigazo 1975 1976 -4.01 2
De la deuda 1981 1982 -11.29 2
Hiperinflación 1988 1990 -12.66 3
Convertibilidad 1999 2002 -24.13 4

(1) caída acumulada desde el pico previo al piso de la crisis.

Fuente. Elaboración propia en base a datos del Indec

En base a estos hechos es posible identificar tres etapas con dinámicas de crecimiento
disímiles. La primera corresponde a la primera globalización y se caracteriza por
presentar crisis y aceleraciones, en un contexto en que las últimas ocurren con mayor
frecuencia que las primeras. Si nos concentramos en los primeros treinta años de la
primera etapa vemos que es un período de alta volatilidad agregada pero también de alto
crecimiento; es el “desorden y progreso” que señalan Gerchunoff et al. (2008).

La segunda etapa va desde la década de 1930 hasta mediados de los setenta, donde los
eventos de crisis y las aceleraciones escasean, lo cual es particularmente cierto en el
período de autarquía. Es entonces una etapa de relativa ausencia de grandes
discontinuidades. Coincide en gran medida con el período en que la economía argentina
estuvo más aislada de la economía global, en el sentido de que siguió una estrategia de
crecimiento basada en la sustitución de importaciones y en un protagonismo creciente
del Estado. No está claro, no obstante, hasta dónde la menor apertura fue una opción o
una necesidad, dado que los flujos de comercio y financiamiento tardaron en
recomponerse luego del colapso de los treinta y, además, el sector agrícola quedó
relegado por el proteccionismo una vez que el comerció se reanimó en la posguerra.

La última etapa, en tanto, se parece a la primera, en el sentido de que ambas son

intensivas en eventos de crisis y aceleración, pero difiere en un punto: en la segunda
globalización las crisis son más frecuentes que las aceleraciones. Un último punto a
remarcar es que desde 2002 en adelante no se produce ningún evento de crisis que
interrumpa el proceso de crecimiento. Incluso es un dato positivo que el país pudo
superar las consecuencias de la crisis financiera de 2008 en el mundo sólo al costo de
una caída breve en la tasa de crecimiento.

106
 ¿Afecta la volatilidad excesiva al crecimiento? Los estudios recientes muestran
evidencia de que la volatilidad macroeconómica tiene efectos negativos sobre el
crecimiento del producto potencial61. Para el caso de la Argentina, Fanelli (2008)
encuentra que si la volatilidad (desvío estándar de la tasa de crecimiento) aumenta en un
punto porcentual, el crecimiento de largo plazo cae 2.7%.

La volatilidad macroeconómica influye también sobre el bienestar por la vía de una

mayor volatilidad del consumo. Empíricamente se observa que a mayor volatilidad del
ingreso, mayor volatilidad del consumo. En la Argentina el consumo es incluso más
volátil que el PBI, hecho que también se repite en otros países de América Latina, como
se reporta en CEPAL (2008b) 62. Esto reduce el bienestar por dos razones. Por un lado,
las personas normalmente tienen aversión al riesgo y prefieren no sufrir variaciones no
previstas en el consumo, por otra, si una persona sólo puede consumir en promedio lo
imprescindible porque su ingreso no le permite otra cosa, cuando su ingreso se reduce
excesivamente aunque sea de manera transitoria, esa persona sólo podrá afrontar un
consumo menor al de subsistencia.

Se sigue naturalmente de estos hechos que reducir la volatilidad agregada tendría

efectos positivos para el crecimiento económico y el bienestar. Las políticas anti-
cíclicas, si estabilizan el consumo favorecen sobre todo a los sectores cercanos a la línea
de pobreza. Esta hipótesis es consistente con el hecho de que la pobreza aumenta
sensiblemente con las crisis en la Argentina, como se verá más adelante (ver Gasparini
y Cruces, 2008; Chisari et al., 2007).

Los efectos negativos de la volatilidad sobre el crecimiento y el bienestar no sorprenden

si se consideran los argumentos que se presentaron en el marco conceptual en relación
con las consecuencias de la disfuncionalidad sistémica. Un punto importante a recordar
es que las crisis debilitan e incluso destruyen partes del marco institucional, haciendo
más difícil el manejo de la incertidumbre de orden estratégico y dando lugar a círculos
viciosos: las reglas de juego son débiles porque las crisis las hacen poco creíbles y las
crisis son frecuentes por que las reglas son poco creíbles. Bajo estas condiciones, a las
organizaciones, desde las firmas y las familias hasta las gubernamentales, les resulta
más difícil adaptarse ante la ocurrencia de cambios en el entorno. Tanto si se trata de
cambios positivos como negativos.

La falta de flexibilidad para responder a shocks negativos puede ser particularmente

dañina para el manejo macroeconómico. Si el régimen de políticas macroeconómicas es
de baja calidad, los instrumentos de política fiscal, monetaria y cambiaria necesarios
para suavizar las fluctuaciones cíclicas no estarán disponibles y, bajo tales
circunstancias, las respuestas podrían incluso actuar amplificando el ciclo. Esto ocurre
cuando las políticas son pro-cíclicas en vez de anti-cíclicas. Ejemplos típicos son los
ajustes de los ochenta y noventa, cuando el gobierno implementaba ajustes fiscales
cuando la economía estaba pasando por una etapa recesiva, debido a que no lograba
acceder al crédito y debía ajustar el gasto o aumentar los impuestos. Asimismo, en
61
La literatura sobre este punto es abundante (v. Ramey y Ramey, 1995; Loayza y Hnatkovska, 2005;
CEPAL, 2008b).
62
Que el ingreso sea volátil no implica necesariamente que el consumo sea volátil; las personas podrían
utilizar instrumentos financieros para estabilizar sus flujos de consumo. Una estrategia simple sería
endeudarse para mantener el consumo en los malos tiempos y repagar los préstamos en los buenos. Pero
al estar restringido el acceso al crédito, no se puede recurrir a él para superar los “momentos malos”.

107
ocasiones el gobierno expande el gasto cuando la economía está ya expandiéndose, algo
que ocurrió en 2010 y 2011 y se tradujo en aceleración de la inflación y apreciación
cambiaria.

La flexibilidad para adaptarse, por otra parte, es también vital para aprovechar
oportunidades nuevas. La gran cantidad de aceleraciones colapsadas en la historia
argentina habla de una incapacidad para pasar de la aceleración al crecimiento
sostenido. Seguramente, un hecho que hace difícil manejar correctamente las
aceleraciones en la Argentina es que éstas se producen luego de crisis que típicamente
tienen efectos muy negativos sobre el bienestar: en la etapa de recuperación se
exacerban los conflictos por las presiones de los distintos grupos para recuperar el
terreno perdido. Esto sugiere que en la Argentina, una condición para asegurar el
crecimiento sostenido y evitar la sucesión crisis-aceleración-crisis, es desarrollar reglas
de juego estables y creíbles para manejar los conflictos distributivos ante distintos
escenarios macroeconómicos. Este punto parece de alta relevancia actual si se tiene en
cuenta que, según lo visto, la Argentina se encuentra cursando un proceso de
aceleración, pero en un contexto internacional de crisis financiera que es una amenaza
permanente para la estabilidad.

108
 Capítulo 6
Desarrollo humano y distribución del ingreso

El objetivo último de la actividad económica es promover el desarrollo humano, que se

identifica con la ampliación de las capacidades de la población para elegir su propia
trayectoria de vida. Este punto fue enfatizado en el capítulo 2, cuando discutimos cómo
evaluar el desempeño de una economía e hicimos referencia al Índice de Desarrollo
Humano (IDH) de las Naciones Unidas que, además del nivel de ingreso por habitante,
toma en cuenta un conjunto de indicadores que son clave para el fortalecer la capacidad
que cada persona tiene para gozar de una vida larga y saludable, acceder al
conocimiento necesario para un buen desempeño social y laboral y garantizar un nivel
de vida decente.

Además del crecimiento, un factor que cumple un papel instrumental de significación en

relación con el desarrollo humano es la distribución del ingreso. Esto es así porque
existe un estrecha vinculación entre la distribución del ingreso y variables que son
determinantes para el desarrollo como el grado de movilidad social ascendente y la
exclusión social.63 Cuando esta última es pronunciada, aumenta la probabilidad de que
amplios segmentos de la población caigan en trampas de pobreza. La exclusión también
favorece el clientelismo y la manipulación política de los sectores con necesidades
básicas. Estas lacras son obstáculos de peso para la expansión de las libertades
sustantivas y la formación de capital social. Para reflejar la importancia de los aspectos
distributivos, recientemente las Naciones Unidas han comenzado a elaborar un IDH
corregido por desigualdad Ver Naciones Unidas (2010a).

En realidad, la asociación entre distribución del ingreso y desarrollo humano suele ser
tan estrecha que, además de la falacia de confundir crecimiento con desarrollo es
frecuente que se identifique a este último con la evolución en la distribución del ingreso.
Hay que tener presente, sin embargo, que una mejor distribución no es una condición
suficiente para un mayor disfrute de libertades sustantivas. Un gobierno políticamente
oportunista podría al mismo tiempo mejorar la distribución y deteriorar los mecanismos
de movilidad social ascendente si la redistribución favorece el consumo pero no la
formación de capital humano o de capital social. Además, las políticas distributivas
pueden afectar el crecimiento sostenible cuando están mal diseñadas. Esto es así, en
particular, porque es difícil cambiar la distribución en cualquier sentido sin afectar los
incentivos económicos y la funcionalidad del sistema. En efecto, cuando el cambio
distributivo sesga la distribución en contra de los sectores más rezagados con el
argumento de favorecer la inversión en capital físico, la competitividad o a los
asalariados sindicalizados del sector formal, ello puede distorsionar la formación de
capital humano y generar trampas de exclusión social: los sectores rezagados no
experimentan movilidad ascendente porque no cuentan con capital físico y humano
suficiente y no pueden acumular estos activos porque no perciben los ingresos mínimos
requeridos. Una sociedad con capital físico y sin capital humano no puede crecer
sostenidamente. Por otra parte, cuando se inducen cambios progresivos pero
traumáticos en la distribución, ello puede afectar los incentivos de los inversores para
acumular capital e innovar. La situación macroeconómica podría, incluso, desembocar
en una crisis si los inversores y ahorristas decidieran colocar su capital a resguardo en el

63
Ver sobre este punto Galiani (2010).

109
exterior. Como las crisis macroeconómicas tienen efectos muy negativos sobre la
distribución y la pobreza –desafortunadamente, como se mostrará, la Argentina ofrece
numerosos ejemplos de esto–, políticas de redistribución mal diseñadas pueden afectar
el desarrollo de manera profunda y duradera.

Los temas que surgen al evaluar el desarrollo y su relación con la distribución, el

crecimiento y la estabilidad han recibido gran atención en la literatura y, a pesar de ello,
existe una diversidad de puntos de vista que involucran cuestiones no sólo analíticas
sino, también, filosóficas. Ante esta dificultad, hemos elegido una estrategia pragmática
para abordar la cuestión: basaremos nuestra evaluación del desarrollo argentino en la
norma adoptada por la comunidad internacional, reflejada en el IDH y su corrección por
desigualdad. En línea con esto, asumiremos que: (a) el objetivo es alcanzar el nivel de
desarrollo humano de los países que encabezan el ranking de IDH de las Naciones
Unidas; (b) una distribución del ingreso muy sesgada no ayuda al desarrollo humano,
como lo indica el IDH corregido por desigualdad; (c) es necesario dar particular
atención a la pobreza porque ella aumenta la probabilidad de que quienes la sufren
queden atrapados en una trampa de exclusión. Obviamente, no estamos sugiriendo que
esta visión pragmática está libre de juicios de valor. El propósito es hacer explícitos los
criterios para evitar confusiones y brindar información ordenadamente, de manera que
el lector pueda elaborar su propio punto de vista.

Una visión sistémica como la que utilizamos en este libro es útil para discutir problemas
de desarrollo humano precisamente porque permite colocar dentro del cuadro, de forma
simultánea, tanto los objetivos de desarrollo sustantivos como los requerimientos
instrumentales que se deben considerar para alcanzarlos. Esto es central para un país
como la Argentina que sufre de dos enfermedades muy difíciles de tratar de forma
simultánea: una estructura regresiva de distribución del ingreso con amplios sectores
excluidos y desconfianza en la estabilidad de las reglas de juego que se traduce en una
inversión productiva por debajo de lo que permitiría el ahorro de la sociedad. Enfrentar
estos dos desafíos antagónicos de manera simultánea reclama políticas públicas de un
nivel de calidad que no es el habitualmente observado en la Argentina.

La primera parte del capítulo estudia el nivel de desarrollo humano alcanzado por la
Argentina en función de los indicadores aportados por las Naciones Unidas, incluyendo
factores distributivos. En segundo lugar, estudiamos la distribución del ingreso y la
pobreza. Los indicadores de desarrollo humano, así como los de pobreza y distribución,
se evalúan tanto en función de la evolución histórica como de parámetros
internacionales.

1. Desarrollo humano

Durante la primera mitad del siglo XX la Argentina alcanzó, como vimos, una posición
muy ventajosa en el concierto de las naciones. La buena trayectoria del ingreso por
habitante que se registró en esa época tuvo su correlato en el desarrollo humano. De la
mano de sistemas educativos y de salud que lograron avances muy significativos se
observó una reducción temprana de las tasas de analfabetismo, amplia cobertura en

110
educación primaria y reducción de la incidencia de enfermedades transmisibles. La
rápida expansión de la infraestructura urbana y la acumulación de capital humano se
tradujeron, a su vez, en grados apreciables de movilidad social y de reducción de la
pobreza. En esto influyeron no sólo la socialización e integración social a través de la
escuela pública sino también el desarrollo gradual de herramientas de seguridad social.

No contamos con indicadores de desarrollo humano anteriores a 1970, pero es posible

utilizar las observaciones correspondientes a ese año para tener una idea de los avances
que se habían realizado previamente. En 1970 la Argentina tenía una posición destacada
tanto en educación como en salud. Se ubicaba en el puesto 35 en el mundo y no había
ningún país latinoamericano por encima de ella. Su nivel de desarrollo humano era
similar al de España, Grecia, Irlanda e Israel (Naciones Unidas , 2010a).

La dinámica del desarrollo humano se deteriora desde mediados de los setenta, en

consonancia con el extendido período de bajo crecimiento y crisis frecuentes que se
extiende entre el “Rodrigazo” de 1975 y la crisis de la convertibilidad, en 2002. La
reducción en la velocidad de expansión de las capacidades es evidente sobre todo en
comparación con los países en desarrollo, que descuentan durante ese período una
buena parte de las diferencias que la Argentina había acumulado en su favor. La
comparación con la evolución de los países desarrollados, no obstante, es más benigna:
si bien la Argentina no logra achicar la brecha que la separa de esos países, la misma
tampoco se amplía. Esta evolución diferencial de las brechas entre nuestro país y los
países en desarrollo y desarrollados encuentra su explicación en el hecho de que los
países ricos, al haber alcanzado ya niveles muy altos de desarrollo humano en el pasado,
avanzan a un paso más lento. Como consecuencia de estas diferencias, mientras la
mejora en los IDH de la Argentina y del mundo rico fue de alrededor del 15%, en
América Latina y el Caribe ese índice subió 30% y en algunos del Asia hasta 50%
(PNUD, 2010).

Una mirada a la evolución de la Argentina en relación con los dos grupos de países que
analizamos en el capítulo anterior (los de industrialización más reciente y los que son
ricos en recursos naturales) servirá para ilustrar estas dinámicas (ver gráficos 6.1.a y b).
El valor 100 en el gráfico representa el punto en el que el país bajo consideración iguala
el IDH de la Argentina. De aquí que, cuando la curva de un país determinado es
ascendente, ello implica que está ganando posiciones en relación con nuestro país.

111
 Gráfico 6.1
IDH de la Argentina vs. países seleccionados (%)

Evolución del IDH (h) en relación con Argentina Evolución del IDH (h) en relación con Argentina
Noruega
Brasil Australia
México 130,0 Canadá
130,0 España Chile
Corea Línea de paridad con Argentina
Línea de paridad con Argentina
120,0 120,0

110,0 110,0
IDH (h)

IDH (h)
100,0 (a) 100,0 (b)
90,0 90,0

80,0 80,0

70,0 70,0
1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010
Fuente: Naciones Unidas (2010a)

Como se observa, en general todos los países mejoran en relación con la Argentina a lo
largo de los cuarenta años bajo análisis, independientemente de si son o no ricos en
recursos naturales o están industrializados. La situación, no obstante, se estabiliza hacia
los dos mil e incluso Argentina mejora en algo su posición relativa en la década actual,
de la mano del fuerte crecimiento que hemos ya señalado en el capítulo precedente.

Más allá de este cuadro general, las trayectorias individuales de los países difieren. En
consonancia con lo ya apuntado, la brecha con los más ricos –Noruega, Canadá y
Australia– se mantiene. Corea y Chile, por su parte, ejemplifican bien el caso de países
que lograron que sus éxitos en el plano del crecimiento se reflejaran en un más veloz
desarrollo humano. Chile y Corea comienzan con índices por debajo de la Argentina
(debajo de la línea de 100%) y luego la superan. México y Brasil, que estaban también
por debajo de la Argentina en los setenta inician un sendero similar en esos años pero la
trayectoria ascendente se interrumpe en la década perdida de los ochenta. Treinta años
después, aún no han podido ponerse a la par de la Argentina. Si bien tanto México como
Brasil han crecido durante períodos breves en esas tres décadas, lo cierto es que no
lograron recomponer su proceso de crecimiento sostenido. Esta evolución pone a las
claras cómo la falta de crecimiento y la inestabilidad pueden retrasar el proceso de
desarrollo humano de países que en un momento mostraban gran dinamismo. Por
supuesto, como la relación entre México, Brasil y la Argentina se mantuvo estable
desde los ochenta, este hecho indica que nuestro país sufrió las mismas dificultades que
sus pares menos exitosos de la región.

Más allá de estas vicisitudes, la posición actual de la Argentina sigue siendo

relativamente buena. Las Naciones Unidas clasifican al país como de desarrollo humano
“alto”, sólo un escalón por debajo de la máxima categoría de “muy alto” al que
pertenecen los países más avanzados. La Argentina tiene un índice de IDH de 775, que

112
la coloca en el lugar 46 del ranking en la actualidad y cerca de graduarse como de muy
alto desarrollo humano. El primero del ranking es Noruega, con un valor de 937. Estas
cifras indican, en definitiva, que el problema de la Argentina no es tanto no haber
avanzado en el desarrollo humano como el haber perdido la capacidad de descontar
distancias con los países más avanzados de forma de alcanzar la categoría máxima en el
nivel de desarrollo humano.

¿Cuáles son las razones del lento avance de la Argentina? Es posible tener una mejor
visión del punto analizando la evolución por separado de los componentes del IDH. El
gráfico 6.2 muestra cómo evolucionó la posición argentina en el ranking en función de
los indicadores de salud, educación e ingreso per cápita (una elevación de la curva
implica un deterioro en la posición).

Gráfico 6.2
Posición de la Argentina en el ranking según el IDH(h)

60

50

40

30

20
Salud
Educación
10
Nivel de vida
IDH
0
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
2009

Fuente: Naciones Unidas (2010a)

Como puede observarse, las posiciones en el ranking correspondientes tanto a salud

como a educación mejoran en el tiempo, pero ocurre lo contrario con el indicador de
ingreso por habitante. Es importante subrayar la dinámica de principios de los ochenta:
mientras el país gana posiciones de forma marcada en el ranking de educación (véase la
caída de la curva entre 1982 y 1988), lo opuesto ocurre con el indicador de ingreso per
cápita.

La sustancial mejora en el ranking educativo en los ochenta se debe al aumento de la

matrícula en el secundario y en la universidad, que se asocia, también, con el
advenimiento de la democracia, un hecho político que jugó a favor de iniciativas para
favorecer un mayor acceso a la educación. El aumento en la matricula colocó a la
Argentina en posiciones de vanguardia. Llegó a ocupar el lugar 11 en el mundo según el
indicador de cobertura y hoy está en la posición 26. Sin embargo, en un contexto de
estancamiento, la expansión de la cobertura no tuvo como correlato una mayor

113
asignación de fondos que sustentara la expansión. La disonancia en la dinámica de
educación vis-a-vis la de crecimiento del ingreso se debe entonces a que, mientras las
mejoras de los ochenta en educación son empujadas por los logros anteriores y la
democracia, el crecimiento del ingreso colapsa por la crisis de la deuda.

Los ochenta son años clave en la historia del desarrollo humano de la Argentina. Lo
ocurrido en esa década marcará buena parte de los problemas posteriores de calidad que
enfrentará la educación: al dejar de crecer el país no puede seguir sustentando
financieramente la exitosa trayectoria del pasado (ver García de Fanelli, 2005). Se
enfrentó el dilema de tener que elegir entre una regresión en la cobertura o una caída en
la calidad. Como veremos al estudiar el capital humano en más detalle, ocurrió sobre
todo lo segundo.

En la Argentina de las últimas décadas, en realidad, la tensión entre la expansión en la

cobertura y la restricción en los ingresos no fue privativa del área educativa. En el caso
de la salud y la seguridad social se podrían marcar contradicciones similares. Hay logros
importantes como haber alcanzado 76 años de esperanza de vida al nacer y haber
logrado que predominen causas de mortalidad asociadas a enfermedades no
transmisibles (cardiovasculares, cáncer). Pero junto a ello, es aún alta la mortalidad
materna e infantil y existen enfermedades emergentes o reemergentes (tuberculosis,
hanta virus) que son flagelos propios del subdesarrollo, con el agravante que la
incidencia por regiones es muy dispar. Un tercer ejemplo es la expansión en la cobertura
de los beneficios provisionales. La Argentina cuenta con la mayor cobertura de América
Latina: 86% de la población objetivo. Pero esta expansión de la cobertura tuvo como
contrapartida un achatamiento de la escala de ingresos, con falta de cumplimiento de
reglas de juego por parte del Estado, lo que llevó a demandas masivas de los
damnificados. Asimismo, no está claro cómo será el financiamiento futuro del régimen.

Se sigue de lo anterior que el rezago en el crecimiento del ingreso nacional jugó un

papel protagónico en el deterioro de la dinámica de desarrollo humano argentino. Este
es un punto que enfatiza el último Informe Nacional sobre Desarrollo Humano del
PNUD: si el crecimiento hubiese sido menos decepcionante hoy la Argentina podría
haber accedido a la categoría más alta del IDH (ver Naciones Unidas 2010b). Los
gráficos 6.3a y b son útiles para ilustrar este punto: el gráfico (a) muestra la posición
argentina en el mundo según el IDH total y el gráfico (b), según un índice que toma en
cuenta solamente salud y educación.

114
 Gráfico 6.3
Argentina en el ranking de IDH con y sin ingreso por habitante

(a) (b)
1.00
Argentina : #46 1.00
Argentina : #40
0.80 0.80

0.60 0.60

0.40 0.40

0.20 0.20

0.00 0.00
rep checa

Argentina

brasil
Brunei
Dinamarca

Sri Lanka

Sudan
Chad
Noruega

Albania
Alemania

Kyrgyzstan
Jordan

Mongolia

cabo verde

Haiti
Mauritania
arabia saudita

santo tome

Sierra Leone
Kuwait

Comoros
rumania

Ecuador
Malta

Ucrania

Rwanda
brasil
Australia
Canada

Malawi
Dinamarca

tailandia
Namibia
santo tome
Libia Jamahiriya
(b) Fuente: Naciones Unidas (2010a).

Que los indicadores de salud y educación hayan mejorado a pesar del estancamiento
económico, de cualquier forma, debe subrayarse como un rasgo muy positivo. Pero ello
también plantea interrogantes sobre la sostenibilidad del proceso. El avance cuantitativo
en los indicadores de salud y educación esconden problemas de relevancia en la calidad
en la provisión de los servicios.

Estos hechos son fuentes de tensión en el plano de las políticas. Por una parte, logros
como el aumento en la cobertura de educación y seguros de vejez son remarcables pero,
por otro, no está claro cuáles son los mecanismos de financiamiento a largo plazo.
Retroceder en la cobertura sería una regresión en el desarrollo humano, pero deteriorar
la calidad como forma de financiar una mayor cobertura también lo es. De aquí que es
fundamental para la Argentina utilizar de manera correcta los recursos que sí está
recibiendo en los dos mil para adicionarle calidad a la expansión de la cobertura.

Una forma de verificar si los efectos positivos en la cobertura se vieron o no debilitados

por la caída en la calidad es estudiar lo ocurrido con la desigualdad. En principio, una
mayor cobertura debería tener efectos positivos en este sentido. Justamente, la
Argentina no muestra niveles de igualdad que se corresponden con el nivel del IDH
alcanzado. Cuando se compara el puesto de la Argentina según el IDH con el puesto
según el IDH corregido por desigualdad, el país retrocede once puestos en el ranking.
Este es un hecho típico en América Latina. Pero la Argentina solía caracterizarse por
una mejor distribución en la región, un rasgo que se pierde en la etapa posterior a los
setenta que estamos comentando.

Una de las formas en que se manifiesta la desigualdad en el caso de nuestro país es la de

una distribución sesgada del nivel de desarrollo humano a través de las provincias. El
gráfico 6.4.a, que muestra esa distribución, revela que hay distancias importantes entre
los IDH de diferentes regiones del país. Las provincias con mayor desarrollo, que se
ubican por encima del promedio son, en orden descendente: CABA, Tierra del Fuego,

115
Santa Cruz, Córdoba, La Pampa, Neuquén, Chubut y Santa Fe. Santiago del Estero y
Formosa son las provincias que muestran un IDH menor.

Gráfico 6.4.
IDH Nacional y provincial (a) y corrección por desigualdad (b)
(a) (b)

0.9 Corrección por provincia

HDI provincial
0.88 5 Corrección nacional promedio
Promedio Nacional
4.5
0.86
4
0.84
3.5
0.82
3

IDH - IDHD
0.8 2.5

0.78 2

0.76 1.5

1
0.74
0.5
0.72
0
Misiones
Mendoza
Formosa

Tierra del Fuego

Corrientes
Buenos Aires

Córdoba

Sgo. del Estero

Entre Rios

La Rioja
Catamarca

Jujuy

Tucuman
Chubut
CABA

La Pampa

Santa Cruz
Chaco

San Luis
San Juan
Neuquén

Santa Fe

Tierra del…
Sgo. del…
Rio Negro
Salta

Misiones
Mendoza
Formosa
Corrientes
Buenos Aires

Córdoba

Entre Rios

La Rioja
Jujuy
Catamarca

Tucuman
Santa Cruz
Chubut
CABA

La Pampa

San Luis
Chaco

San Juan
Neuquén

Santa Fe
Rio Negro
Salta
Fuente: Naciones Unidas (2010b)

Otro punto que amerita atención es que, como lo remarca el Informe de Desarrollo
Humano de 2010, las provincias con mayor desarrollo humano son también las que
muestran niveles más bajos de desigualdad. Las provincias del noreste tienden a mostrar
menos desarrollo humano y, también, menos igualdad, como puede observarse en el
gráfico 4.4.b. Hemos marcado en el mismo el promedio nacional para que sea más fácil
verificar qué provincias están por encima y cuáles por debajo.

Parece evidente, en suma, que sería muy difícil comprender la evolución del desarrollo
humano en la Argentina sin tomar en cuenta el papel de los objetivos de mantener un
proceso sostenido de crecimiento y mejorar los aspectos distributivos. Dedicamos lo
que resta del capítulo a ahondar en las cuestiones distributivas.

2. Distribución, pobreza y efectos sistémicos

Durante el período de alta inestabilidad y bajo crecimiento que reinó en la Argentina del
último cuarto del siglo XX la distribución del ingreso y la pobreza se deterioran tan
significativamente que podría decirse sin mucho temor a equivocarse que la Argentina
sufrió en ese período un desastre distributivo64. El proceso de deterioro alcanza su
máximo con el estallido de la crisis de la convertibilidad en 2002, cuando alrededor de
la mitad de la población cae por debajo de la línea de pobreza. Con la vuelta del

64
Sobre los cambios distributivos ver, por ejemplo, Sosa Escudero y Petralia (2010); Heymann y Ramos
(2007); Gasparini (2007 y Gasparini y Cruces (2008).

116
crecimiento de los dos mil la situación mejora, pero hoy todavía se observan secuelas
negativas de peso.

Uno de los resultados de largo plazo de este proceso fue que la Argentina perdió la
posición de privilegio que había tenido en el concierto latinoamericano en cuanto a la
distribución y se convirtió en un país similar al resto. Para evaluar la real significación
de este hecho hay que considerar que América Latina es una de las regiones con peor
distribución del ingreso en el planeta.

Los gráficos 6.5a y b muestran la posición de la Argentina en el ámbito internacional

según dos indicadores de desigualdad muy utilizados. El gráfico (a) exhibe el
coeficiente de Gini. Este coeficiente tiene un mínimo de cero (igualdad perfecta) y un
máximo de uno (desigualdad extrema). Las barras del gráfico (b) representan la relación
entre los ingresos del diez por ciento de la población que más gana y el diez por ciento
que menos gana.

Gráfico 6.5
Distribución del ingreso: posición argentina en el mundo

(a) coeficiente de Gini (b) Relación entre primer y ultimo decil

70 70

60 60

50 50
Primer decil/Décimo decil
Coeficiente de Gini

40 40

30 30

20 20

10 10

0
0
republica checa

Venezuela, RB
Nueva Zelanda

Indonesia

marruecos
belgica

Argentina
Hong Kong, China

Iran, Islamic Rep.

Nigeria
suecia
holanda

italia

hungria

Colombia
Filipinas
Ireland

sudafrica

India

tailandia
corea, Rep.

Vietnam
dinamarca

alemania

francia
finlandia

turquia
singapur
grecia
Eslovaquia

Portugal

ucrania
Belarus

rumania
Canada
Norway

Australia

China

Mexico
Egypt, Arab Rep.

Austria
Bangladesh

Poland
españa
Israel

malasia

Peru
Chile
brasil
Pakistan

Rusia
japon

suiza
EEUU

Hong Kong, China
Colombia
Filipinas

tailandia
alemania

dinamarca

turquia

finlandia

corea, Rep.
republica checa
ucrania
Belarus

rumania

grecia
Indonesia
marruecos

Eslovaquia

Venezuela, RB
Australia

Nueva Zelanda
belgica

Mexico

Argentina
China
Egypt, Arab Rep.
Austria
Bangladesh

Iran, Islamic Rep.

malasia
Nigeria

españa
Poland
hungria

Rusia

Chile

suecia

Peru
holanda

italia
Pakistan

India

japon

Ireland
Vietnam
suiza

sudafrica
francia

Portugal

singapur
Canada

Norway

EEUU
Israel
uk

brasil

Fuente: Banco Mundial

Según el Banco Mundial, la Argentina se ubica en el lugar 51 en función del Gini y la

posición en función del indicador restante es similar. Estos guarismos colocan al país
dentro de los casos de mayor desigualdad internacional y muy lejos de los países
desarrollados. Si se hubiesen mantenido los niveles de desigualdad distributiva de 1980,
la ubicación sería mucho mejor, estaría cerca del puesto 35.

Con el fin de ilustrar la significación de estas cifras en función de la evolución regional,

el cuadro 6.1 muestra el valor de los indicadores para el caso de Brasil y Chile, dos
países de la región que se caracterizan por presentar un marcado sesgo negativo en la
distribución.

117
 Cuadro 6.1
Distribución del ingreso en países seleccionados
Participación en los
Ratio de ingresos 10º Coeficiente de
ingresos totales del
decil / Primer decil Gini
10º decil

Argentina
1989-1992 15,06 32,69 0,44
1999-2001 31,40 37,14 0,48
2007-2009 26,80 40,44 0,42

Brasil
1989-1992 46,08 44,62 0,59
1999-2001 45,49 44,99 0,57
2007-2009 36,77 42,01 0,52
Chile
1989-1992 32,92 45,45 0,54
1999-2001 39,77 46,79 0,54
2007-2009 30,79 43,16 0,51
Fuente: CEDLAS

Dos puntos merecen subrayarse. El primero es el fuerte aumento en la Argentina de la

participación del 10% más rico, que pasa a apropiarse del 40% del ingreso como en los
casos de Brasil y Chile. El segundo hecho, más auspicioso, es que se observa en todos
los países una mejora en la distribución en la década de los dos mil. El avance, en
realidad, es generalizado en la región (ver Gasparini y Lustig, 2011). El shock externo
positivo asociado con el crecimiento de China e India ha jugado un papel importante en
este sentido en América del Sur, rica en recursos naturales. De la mano de un mayor
crecimiento han mejorado las políticas de protección social. Aunque este proceso tiene
también su faceta menos brillante: las exportaciones se han primarizado y ello abre
signos de interrogación respecto de la sostenibilidad de los avances. Como hemos
enfatizado, la creación de empleo de calidad es fundamental para el crecimiento
inclusivo sostenido. Este interrogante es clave en países como Brasil que cuentan con
una fuerza laboral muy amplia y están experimentando signos de la enfermedad
holandesa bajo la forma de apreciación cambiaria y primarización de las exportaciones.

Analizar la evolución de estos indicadores a más largo plazo nos permitirá echar algo
más de luz sobre los factores que pueden haber incidido en el proceso de deterioro
sufrido por el país y en la mejoría reciente. El gráfico 6.6.a muestra la evolución del
coeficiente de Gini y el 6.6b la relación entre los ingresos más altos y más bajos en la
Argentina desde mediados de los setenta.

118
 Gráfico 6.6
Evolución de la desigualdad en Argentina

(b) Coeficiente de Gini (a) Relación entre primer y ultimo decil

Relación entre el decil más rico y el más pobre (ingreso fliar

Coeficiente de Gini (ingreso fliar equivalente) equivalente)
Cae la
Crisis de la
0,6 35 convertibilidad
convertibilidad
0,55 Crisis de la hiper 30

0,5
25
Hiperin
0,45
s /d
Tequila
20
0,4 s/d

15 Crisis de la tablita
0,35 Crisis de la deuda
10
0,3 EPH
Rodriga
EPH EPH-C 5 EPH-C
0,25

0,2 0

2 0 0 4 -II
2 0 0 5 -II
2 0 0 6 -II
2 0 0 7 -II
2 0 0 8 -II
2 0 0 9 -II
2 0 0 4 -II
2 0 0 5 -II
2 0 0 6 -II
2 0 0 7 -II
2 0 0 8 -II
2 0 0 9 -II

1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2 0 0 3 -II *
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002

2 0 0 3 -II
s/d

Fuente: elaborado en base a INDEC.

Los dos indicadores siguen una trayectoria similar: entre los años setenta y la actualidad
ha habido un deterioro importante en la distribución del ingreso. El coeficiente de Gini
pasó de 0,35 a un máximo por arriba de 0,5, para descender en la década actual y
ubicarse en un promedio de 0,45 (gráfico 6.6.a). La relación entre el 10% de la
población que más gana y el 10% que menos gana aumentó desde 1 a 10 en los setenta
hasta un máximo de 1 a 35 en los dos mil. En la etapa de crecimiento posterior, no
obstante, este indicador mejora de manera significativa (ver gráfico b).

La inestabilidad macroeconómica y, en especial las crisis, tuvieron particular incidencia

en estos resultados. En ambos gráficos hemos señalado los eventos de crisis
macroeconómica con el propósito de poner de relieve que las crisis macroeconómicas
tienen efectos deletéreos sobre la distribución del ingreso. Son particularmente
importantes los impactos de la hiperinflación en 1989-90 y el colapso de la
convertibilidad en 2001-2. En ambos eventos, la distribución empeora de forma
marcada en muy poco tiempo. No sorprende, por ello, que estos eventos hayan tenido
consecuencias en el plano político y sobre la estabilidad de las instituciones
económicas.

La inestabilidad no fue, sin embargo, el único hecho de origen sistémico que influyó
sobre la distribución del ingreso. Cruces y Gasparini (2010) resaltan otro fenómeno
sistémico que tuvo incidencia en la distribución: las reformas estructurales que
modificaron sensiblemente el régimen de políticas y regulatorio de la posguerra. Estos
autores identifican dos hechos clave ocurridos en los noventa. El primero es que se

119
observa una ampliación en la brecha entre los ingresos de los trabajadores calificados y
los no calificados. Estos últimos perdieron tanto en términos de horas trabajadas como
de salario por hora. El segundo hecho es que esto ocurre a pesar de que aumenta la
oferta de trabajadores semi-calificados (con estudios secundarios) y calificados
(graduados universitarios)65. Cruces y Gasparini consideran que el salario relativo de los
calificados sube a pesar de que aumenta la oferta de ese tipo de trabajo porque la
demanda subió aún más en el período.

¿Por qué sube la demanda de trabajos calificados? Esto se puede atribuir en parte a las
reformas estructurales. En primer lugar, hubo una renovación en los equipos
productivos de la mano de las privatizaciones y la apertura. Los nuevos bienes de
capital –sobre todo las tecnologías TICs como veremos en el capítulo 8– son más
intensivos en el uso de mano de obra educada. Hay evidencia de que los salarios de
calificados subieron más donde hubo mayor inversión. En segundo lugar, la
liberalización comercial de los noventa también habría influido. En los países con
recursos naturales abundantes, la apertura mejora la rentabilidad de esos recursos y, por
ende, aumenta la demanda de otros factores que se necesitan para explotarlos. Los
salarios de los trabajadores educados aumentan porque el trabajo calificado tiende a ser
complementario de los recursos naturales, cosa que no ocurre con los no calificados. La
apertura también habría perjudicado a los salarios no calificados al generar desempleo
en ramas de sustitución de importaciones. Hay cierta evidencia de que se deterioran las
condiciones laborales donde se observa mayor penetración de las importaciones66..

De cualquier forma, no es fácil evaluar lo ocurrido en los noventa. Hubo factores

importantes que jugaron a favor de la distribución. La apreciación cambiaria y el
aumento de las importaciones mejoran los salarios reales al abaratar el precio de los
alimentos y de los productos importados. Asimismo, la fuerte reducción de la tasa de
inflación mejoró la situación de los sectores de menores recursos. Cruces y Gasparini
indican que el impuesto inflacionario en 1989 había empeorado el Gini en 3.4 puntos.
Hay que tomar en cuenta, no obstante, que si bien la revaluación del peso tuvo estos
rasgos positivos, también se hizo más difícil crear empleo productivo en la industria al
perder el país competitividad. En este sentido, probablemente los efectos que actuaron
por la vía de la renovación de los bienes de capital y la apertura tuvieron consecuencias
de mucho más largo plazo sobre la distribución que los efectos vía tipo de cambio. La
política de peso caro de los noventa no era sostenible y, cuando finalmente se depreció
el peso, los ingresos cayeron en términos nominales en la mitad de los hogares. Esto
último sugiere que, más allá de las reformas estructurales, la estabilidad
macroeconómica tuvo también un papel central entre los factores que explican el
deterioro distributivo.

65
La proporción de no calificados cae de 78.6% a 47.1% del total entre 1974 y 2006 (tomando personas
entre 20 y 65 años); un hecho que no sorprende si tomamos en cuenta el incremento en la cobertura en los
ochenta.
66
El desempleo parece haber tenido un rol menor como factor explicativo. El desempleo sube en los
noventa pero en buena parte es consecuencia del aumento en la tasa de participación en la fuerza de
trabajo de jóvenes y mujeres. Si un inactivo pasa a ser clasificado como desocupado, la distribución no
cambia por ello.

120
 Gráfico 6.7
Evolución de los niveles de pobreza

60
Crisis de la convertibilidad

50 Crisis de la hiper

40

Alternativa
30 Crisis del tequila

20

Oficial
10

0
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente INDEC. Alternativa: UCA (2010)67

Un rasgo muy desalentador de todo el período de cuarenta años que estamos

considerando es que también la pobreza aumentó sustancialmente, particularmente con
las crisis. El gráfico 6.7 muestra el fuerte efecto que tuvieron las dos crisis mayores (la
hiperinflación y la de la convertibilidad) sobre la pobreza. En esos eventos la proporción
de pobres ronda el 50% de la población. Los efectos de las crisis son tan graves sobre la
pobreza porque existe una proporción importante de personas que, sin ser pobres, tienen
un nivel de ingresos muy bajo, lo que los expone a caer fácilmente en la pobreza. Esto
último ocurre frecuentemente cuando los precios de la canasta básica suben
abruptamente, típicamente en el marco de devaluaciones fuertes de la moneda. Una
implicancia de este hecho es que no habría que poner el foco solamente en el valor de la
línea de pobreza. Hay que tomar en cuenta que, aún si no se la califica como pobre, una
buena proporción de la población está muy expuesta a shocks negativos de tipo
macroeconómico.

Además de esto, también es cierto que la diferencia en la capacidad de acumulación de

activos entre alguien que es pobre y alguien que no lo es pero está cerca de la línea de
pobreza es ínfima. Estar por encima de la línea de pobreza, por ende, muchas veces
agrega muy poco a la capacidad de ahorrar e invertir en recursos de capital físico y
humano. De aquí que, a la hora de pensar en las condiciones para sostener el
crecimiento sea fundamental tomar también en cuenta la distribución del ingreso. Sobre
todo en un país donde el acceso al crédito es extremadamente restringido como
consecuencia del subdesarrollo financiero.

67
El segmento “alternativo” utiliza un indice de precios diferente al del INDEC

121
Más allá de los dramáticos máximos que se producen en el entorno de los períodos de
crisis, también es preocupante que alrededor de un cuarto de la población reciba de
manera sistemática un nivel de ingresos que no le permite adquirir una canasta mínima
de bienes y servicios. Cuando el nivel de ingresos no supera o sólo supera de manera
escasa la línea de pobreza se hace muy difícil acumular capital, tanto físico como
humano. Bajo estas condiciones, la movilidad social se torna una quimera y la exclusión
social se refuerza, aumentando la probabilidad de que una proporción apreciable de la
población quede atrapada en una trampa de pobreza. Por supuesto, para evaluar este
punto hace falta estudiar con más detenimiento los componentes del hardware de la
economía, así como las condiciones en el mercado de trabajo, algo que haremos en los
capítulos siguientes.

Los gráficos analizados muestran de manera sistemática que la situación distributiva

mejora en el período más reciente. Además del crecimiento, las mejoras en la
distribución de los dos mil se vieron favorecidas por ciertas políticas de protección
social implementadas durante el período, particularmente la Asignación Universal por
Hijo (AUH) y la incorporación de 2.4 millones de personas a la seguridad social por
diversas vías (ver Rofman y Olivieri, 2011). Volveremos a este punto en el capítulo 12
al analizar las políticas de protección social

3. ¿Dónde estamos parados? Fortalezas, debilidades y desafíos

La pregunta central que abordamos en esta segunda parte del libro fue ¿dónde estamos
parados en relación con el desarrollo? y ello nos llevó a estudiar el desempeño de la
economía en función de los tres indicadores identificados como clave en el marco
conceptual: crecimiento, estabilidad y distribución. Los resultados, a su vez, fueron
interpretados en términos del enfoque de desarrollo humano. El ejercicio nos sirvió para
realizar un diagnóstico e identificar preguntas que sirvan como guía, en las partes tres y
cuatro, para estudiar los recursos del hardware y las organizaciones con que cuenta la
Argentina, dada la configuración de su software. Subrayamos aquí las conclusiones de
esta parte que consideramos más relevantes.

Una conclusión que surge nítidamente es que la Argentina tiene un nivel de PBI per
cápita que es difícil de lograr. Sólo un quinto de la población mundial vive en países
con un ingreso por habitante mayor al argentino.

Una segunda conclusión muy clara respecto del crecimiento es que, por un lado, la
Argentina encontró enormes dificultades para crecer bajo el régimen de Bretton Woods
y en la primera fase de la Segunda Globalización hasta la crisis de 2002 pero que, por
otro lado, la dinámica de crecimiento cambió en los dos mil.

Los datos de posguerra tomados en conjunto sugieren que el país estuvo preso en la
trampa de los ingresos medios junto con otros países grandes de la región como Brasil y
México. En realidad, a principios de este siglo, la crisis de 2002 se interpretó como la
confirmación definitiva de que la Argentina estaba condenada a estancarse. Cuando se
toma en cuenta este punto, es más fácil comprender por qué, mientras China festeja
haber sobrepasado el límite inferior de 4.000 dólares PPP que la coloca en la clase
media alta en 2010, la Argentina siente su ya larga pertenencia a esa clase con un PBI
PPP que supera largamente los 10.000 dólares como una derrota. El hecho de haber

122
permanecido tanto tiempo en la misma categoría se interpreta como un indicio cierto de
que el país se encuentra atascado en una trampa de bajo crecimiento. En este sentido,
habría “algo” que hizo que Corea pasara rápidamente a través de la clase media sin
detenerse hasta la graduación, mientras que los países más industrializados de América
Latina no estuvieron en condiciones de hacer lo mismo.

La percepción generalizada es que China probablemente seguirá el camino coreano y no

el latinoamericano. Lo que resulta interesante, no obstante, es que la impetuosa entrada
de China (e India) en el pelotón de clase media parece estar induciendo cambios
estructurales en la economía internacional muy favorables para la Argentina (y América
del Sur) lo cual podría abrir la posibilidad de romper con la trampa de bajo crecimiento.
El argumento de mayor peso en apoyo de esta hipótesis es que las economías de China
y la Argentina son en gran medida complementarias: una China más rica significa
mayores precios para los bienes intensivos en recursos naturales que exporta la
Argentina. En realidad, este efecto se vería potenciado si India y otros países asiáticos
siguen los pasos de China. Analizaremos este punto al estudiar la contribución de los
recursos naturales a nuestro hardware y los problemas de competitividad internacional.
Por ahora nos interesa dejar anotado que hay indicios de un cambio en el desempeño de
la Argentina en los dos mil, en coincidencia con el cambio estructural que implica la
irrupción de China.

Una tercera conclusión que sugieren los datos es que la alta inestabilidad
macroeconómica que experimentó la Argentina en la posguerra se constituyó por sí
misma en un obstáculo para el desarrollo: dañó tanto el crecimiento como las
condiciones sociales. Parece claro que para aprovechar las oportunidades que se
plantean en la actualidad, las medidas para asegurar la estabilidad macroeconómica
deberían ser parte de las políticas de desarrollo por derecho propio.

Nuestra evaluación en lo relativo a desarrollo humano y distribución arroja un saldo que

combina rasgos esperanzadores con otros francamente decepcionantes. Esto no debería
sorprender: son los claroscuros propios de un país que combina en su historia períodos
de alto crecimiento y avances en desarrollo humano, con otros de estancamiento, crisis
y explosión de la pobreza. Hemos visto, en particular, que la falta de dinamismo en el
crecimiento tuvo un papel protagónico como freno al desarrollo en los últimos cuarenta
años. El Informe sobre Desarrollo (PNUD, 2010) presenta una simulación que es muy
ilustrativa: si la Argentina hubiera seguido creciendo a la tasa que lo hacía en los
sesenta, hoy se ubicaría cómodamente entre los países de alto desarrollo humano.
También es cierto, sin embargo, que a la hora de enfrentar los problemas que dejó la
dispar evolución de la economía es fundamental no perder de vista que el país tiene una
base de desarrollo humano como para intentar dar un salto cualitativo en la calidad de
vida de grandes sectores de la población.

¿Cómo utilizar esta base para potenciar el crecimiento sostenido y la inclusión? Hay dos
desafíos centrales, uno relacionado con el crecimiento y el otro con la inclusión.

En cuanto a crecimiento es fundamental que las políticas públicas le adicionen calidad a

la cobertura. La particular trayectoria de la Argentina hace que el desafío de crecer y
mantener la estabilidad tenga un significado algo diferente al de otros países de
desarrollo similar. Una tensión básica en la Argentina es que avanzó mucho en la
cobertura relativa a servicios básicos para el desarrollo humano pero no tuvo el mismo

123
éxito en generar el crecimiento del ingreso necesario para sustentar ese nivel de
cobertura. La Argentina necesita urgentemente mejorar la calidad de su capital humano
para estar en condiciones de competir en una economía global donde, como vimos, los
países emergentes –sobre todo asiáticos– han avanzado enormemente en su desarrollo
humano, descontando las ventajas competitivas que nuestro país había acumulado en
salud y educación. Estudiaremos en más detalle el capital humano en el capítulo 8, pero
con lo visto hasta aquí es suficiente para dejar la importancia de este punto en claro.

En la Argentina de hoy parece ser tan importante atesorar la idea de que con
crecimiento y sin inclusión no hay desarrollo como entender que extender la cobertura a
costa de la calidad daña el crecimiento y es justamente la falta de crecimiento en el
ingreso lo que más dañó el desarrollo humano desde los setenta en adelante. El dilema
de la Argentina hasta los dos mil era que tenía pocas opciones de financiamiento para
enfrentar la dicotomía entre cobertura y calidad. Pero este dilema se debilitó en los dos
mil de la mano del shock externo positivo y la aceleración del crecimiento, lo que se
reflejó en un fuerte aumento en los ingresos fiscales. El sector público cuenta hoy con
recursos para financiar cobertura y mejoras de calidad. La restricción operativa no está
hoy, probablemente, tanto en el hardware como en el software: en el diseño del
régimen de políticas públicas que inciden sobre el desarrollo humano, una cuestión a la
que volveremos en el capítulo 12 al estudiar el rol del Estado y las políticas.

El país todavía enfrenta serios problemas de exclusión social, que se expresan en la

proporción de personas debajo de la línea de pobreza o en un entorno de ella. Se
necesita mayor movilidad social y debilitar los factores de exclusión. Esto implica que
el crecimiento debería tener un sesgo inclusivo. Las iniciativas en pro de la movilidad y
de combate a la exclusión, sin embargo, no deberían tener un carácter asistencialista;
para que el crecimiento inclusivo sea sostenible es vital generar empleos de alta
productividad para absorber a los trabajadores del sector de subsistencia. Claro que para
que esto ocurra, esos trabajadores deben contar con la calificación necesaria y con
recursos económicos suficientes.

Además de las políticas de formación de capital humano orientadas a la calidad ya

mencionadas, es fundamental garantizar el acceso a bienes públicos de los sectores
menos favorecidos. Un bien público básico que el Estado debe proveer es la estabilidad
macroeconómica: según surge de la evidencia revisada, en la Argentina las crisis y las
aceleraciones inflacionarias actúan literalmente como fábricas de producción de
pobreza.

En suma, en cierto sentido, el análisis de la pregunta sobre dónde estamos parados no

hizo más que disparar nuevas preguntas: ¿cuál es el verdadero potencial de la
Argentina? ¿Es un problema de hardware o de software? Si es de hardware, ¿cuáles son
los componentes que limitan el crecimiento? ¿La escasez de capital, de recursos
humanos, de conocimiento? ¿O es el peso de la estructura económica heredada de la
desalentadora etapa que comienza en los setenta lo que limita el crecimiento? Si es de
software, ¿son las formas organizacionales? ¿O es acaso la incapacidad para adaptar
nuestro software a los cambios en los regímenes internacionales la fuente de
restricciones? Si bien no pretendemos contestar estas preguntas de forma definitiva ni
mucho menos, aportamos elementos de juicio en las dos partes que siguen.

124
 Tercera Parte

El hardware: estructura productiva y recursos disponibles

Esta tercera parte está dedicada a estudiar los componentes del hardware para tener una
idea más acabada de cuáles son las restricciones y cuáles las oportunidades con que se
enfrenta la Argentina para cumplir con el ambicioso objetivo de ubicarse entre los
países con alto desarrollo humano. En términos de la figura que representa el sistema
económico, el segmento a estudiar en esta parte es el que aparece sombreado en la
figura.
Hardware Geografía

Recursos Naturales Capital Físico

Estructura Productiva
Recursos Humanos Conocimientos

Organizaciones Crecimiento
Organizaciones
Organizaciones Privadas Desarrollo
Distribució
istribución
Públicas Cooperació
Cooperación Humano
Conflicto
Mercados Estabilidad
Familias

Software Régimen de políticas públicas Formatos organizacionales

Derechos de propiedad Contratos Formales

Marco Institucional
Regulaciones de la Economí
Economía Contratos Relacionales

Base Jurídica Pautas Cultural es

Comenzaremos examinando los recursos que actúan como inputs de la estructura

productiva. Así, el capítulo 7 se ocupa de los recursos naturales, la geografía y la
población, incluyendo un análisis de la transición demográfica y el capítulo 8 evalúa la
disponibilidad de capital físico, humano y conocimiento. Los capítulos 9 y 10 estudian
la estructura productiva. Se describe la evolución de la productividad y la
competitividad y se hace un esfuerzo por identificar el tamaño y las características de
los sectores tradicional, moderno y de subsistencia tal como lo definimos en el capítulo
4.

Además de cuantificar y caracterizar la dotación de factores productivos de la

Argentina, los capítulos 7 y 8 tratan de mostrar que cada tipo de recurso tiene
particularidades que lo identifican y que esas particularidades influyen en dimensiones
centrales para el crecimiento. Un hecho que se enfatiza es que la posibilidad de
incrementar la disponibilidad de los recursos y los mecanismos para lograrlo no son los
mismos para cada recurso. Como se dijo en el capítulo 2, hay recursos cuya dotación se
puede modificar y otros que no y, además, en algunos casos la acumulación del recurso
responde a factores económicos y en otros no. Esto hace que la dotación de recursos
(cuantía y distribución) con que cuenta un país en un momento dado ejerza una gran

125
influencia sobre el tipo de actividades que es rentable llevar a cabo y ello, a su vez,
determina los rasgos de la estructura productiva y de las organizaciones.

Nótese que esto no obliga a adoptar una visión determinista de la economía y el

crecimiento. La trayectoria futura de la economía no está unívocamente definida a partir
de la dotación que muestra en un momento por tres razones. La primera es que dentro
de la dotación de recursos se encuentra el conocimiento técnico, que puede transformar
las actividades de forma imprevista. La segunda es que, como se explicó en el capítulo
2, los cambios en el software (por ejemplo, las reformas) afectan al hardware a través
de la acción de las organizaciones. La tercera es que hay eventos imprevistos (shocks)
que cambian la dotación de recursos o su valuación (descubrimientos, variación de
precios internacionales), modificando las condiciones iniciales. La trayectoria de la
economía luego del shock dependerá mucho del tipo de respuesta de las organizaciones
y ya hemos señalado que la adaptabilidad de cada economía, tanto ante eventos
positivos como negativos, difiere significativamente en función del software existente.
En el capítulo 4 vimos, por ejemplo, que un shock positivo de los términos del
intercambio podría llevar a contraer la enfermedad holandesa o convertirse en una
maldición si el régimen de políticas macroeconómicas o las instituciones de manejo de
conflictos no funcionan eficientemente. La conclusión es, entonces, que el estado inicial
del hardware condiciona fuertemente pero no determina unívocamente la trayectoria
futura de la economía68.

El enfoque centrado en la estructura tiene una larga tradición en América Latina en

general y en la Argentina en particular por la influencia de la escuela estructuralista y de
los teóricos del desarrollo de la posguerra, que enfatizaban que no era correcto explicar
el crecimiento sólo en base a la acumulación de factores de producción ya que esos
factores no podían distribuirse de manera óptima en contextos económicos signados por
las fallas de mercado y la disparidad distributiva (Prebisch, 1963). Como surge de la
discusión del capítulo cuatro, esta visión es hoy moneda corriente en la teoría y se ha
beneficiado enormemente con el desarrollo del instrumental analítico de la teoría del
crecimiento que se registró en los últimos treinta años (Durlauf et al., 2005; Barro y
Sala-i-Martin, 2009). Así, hoy se considera fundamental conocer los detalles de la
estructura y de las condiciones iniciales de la economía a la hora de evaluar no sólo la
capacidad para acelerar el crecimiento sino, también, para asegurar su sostenibilidad.
Esto último es central para el caso de la Argentina, ya que hemos visto que la dificultad
no radica tanto en la falta de capacidad para acelerar el crecimiento como en la escasa
pericia para sostenerlo a largo plazo y evitar la ocurrencia de crisis. Por supuesto, el
análisis de la heterogeneidad estructural (que nosotros hemos identificado con la
coexistencia de actividades de subsistencia, tradicionales y modernas) es clave para
caracterizar las condiciones iniciales.

El conocimiento detallado de las condiciones estructurales iniciales puede facilitar el

diagnóstico de hacia dónde convergerá la economía. Algunos teóricos actuales afirman
que existe más de un club hacia el cual una economía puede converger y que ello no es
independiente de las condiciones iniciales (ver Galor, 2005). Por ejemplo, en el capítulo
5 encontramos que durante mucho tiempo la Argentina parecía estar bien afirmada en el

68
Cabe subrayar que en el plano de las políticas esta visión tiene una implicancia fuerte: acota el
voluntarismo porque las condiciones iniciales importan y acota la visión de que la economía produce un
orden espontáneo porque pone el software en el centro de la escena.

126
camino de convergencia hacia el club del desarrollo pero, luego de los sesenta, se instala
una clara tendencia divergente que sugiere que, probablemente, la economía estuvo
atrapada en la trampa del ingreso medio, junto con los otros países grandes de la región.
También encontramos que a partir de 2003 el país está cursando un proceso de
aceleración y, por ende, es altamente relevante identificar qué elementos del hardware
podrían devenir en obstáculos para convertir la aceleración en crecimiento sostenido.
Como existen estructuras productivas que tienen una mayor capacidad para incrementar
el PBI per cápita que otras, es necesario evaluar la significación de los cambios que
vinieron de la mano de la aceleración del crecimiento y de los positivos shocks externos
que recibió la economía en lo que va del siglo. En el análisis que sigue, la atención
estará puesta en identificar con qué recursos cuenta hoy la Argentina y en evaluar cómo
están influyendo las transformaciones en curso sobre la productividad, la competitividad
y la capacidad de generar empleo de la estructura productiva.

127
 Capítulo 7

Recursos naturales, geografía y población

Al tratar el crecimiento económico establecimos que la acumulación de recursos es un

determinante básico del incremento de la productividad por hombre ocupado. Pero
también vimos que hay elementos del hardware que no son fácilmente modificables a
partir de la actividad económica de las organizaciones y que, incluso, existen recursos
que se agotan. Cuando este es el caso, se dice que la acumulación del factor depende de
variables exógenas a la economía.

En este capítulo estudiaremos un conjunto de recursos que está muy influido por
variables exógenas. Los recursos naturales y la población se destacan en este sentido.
En el capítulo dos vimos que los recursos naturales no sólo presentan una oferta muy
poco elástica, como la tierra, sino que pueden agotarse, como los minerales. La
evolución de la población, a su vez, es determinada en gran medida por variables socio-
demográficas. Por otra parte, la localización geográfica del hardware no puede
modificarse y ello define aspectos económicamente muy relevantes como la distancia a
los grandes centros de consumo y producción y las características espaciales del
territorio nacional. Cuando las variables exógenas tienen influencia importante sobre la
disponibilidad de un recurso, la capacidad del sistema económico para adaptarse a las
condiciones que le vienen dadas pasa al primer plano y, en esa adaptación, el software
tiene una función irreemplazable: debe proveer reglas de juego que definan formatos
organizacionales apropiados a las circunstancias. La tarea no es fácil porque los
recursos de esta clase tienen gran potencial para inducir fallas de cooperación y,
particularmente, fallas de mercado.

En el caso de la geografía, la cuestión más importante a resolver en lo que hace a la

adaptación a condiciones exógenamente dadas es cómo aprovechar las ventajas y/o
compensar las desventajas de distancia en relación a otras economías en el ámbito
internacional y cómo optimizar el uso del espacio territorial nacional. La dimensión
geográfica hace que la atención se dirija al comercio internacional, los acuerdos
regionales entre países, las disparidades regionales dentro del país, los costos de
transporte y las comunicaciones. Sería difícil exagerar el papel que le cabe a dos
componentes del software en este proceso adaptativo: el régimen de políticas públicas y
las regulaciones. Puede decirse sin temor a equivocarse que en gran medida, estos
elementos del software terminan de “moldear” la geografía nacional: influyen sobre el
grado de protección comercial, el costo de transporte y comunicación y en los acuerdos
entre provincias –en la Argentina es clave la ley de Coparticipación Federal y el
régimen de regalías y concesiones sobre recursos minerales y energéticos– que influyen
de forma dramática sobre la asignación de los recursos en el espacio.

Los desafíos de adaptación que plantean los recursos naturales no son menos
importantes, tanto si son escasos como si abundan. Como veremos más abajo, el país se
ubica más cerca del polo de la abundancia que de la escasez y, por ello, nuestra
economía no está libre de los desafíos asociados con la abundancia, como la
primarización de la estructura productiva y o los conflictos sobre apropiación de rentas
que pueden convertir la abundancia en una maldición. Asimismo, el cuidado del medio
ambiente plantea demandas muy fuertes de software. Por ejemplo, es muy difícil definir

128
derechos de propiedad sobre algunos recursos naturales como el agua o el aire puro y
ello da lugar a conflictos. Un ejemplo en nuestro país es la reciente ley de glaciares que
tuvo un trámite complejo en el Congreso y plantea dificultades de aplicación y control
difíciles.

En lo que hace a la influencia de las variables exógenas en el campo demográfico, de

lejos el mayor desafío de adaptación que enfrenta la Argentina es el de aprovechar los
beneficios y eludir las amenazas que plantea la transición demográfica. Esto es así por
dos razones. Por un lado, como veremos, el país está pasando por la etapa del bono
demográfico y debe adaptar sus estrategias de ahorro, inversión, seguridad social y
desarrollo financiero a tal circunstancia. La Argentina es aún un país relativamente
joven desde el punto de vista demográfico y, por ende, el desafío mayor que enfrenta es,
como dijimos antes, cómo hacerse rico antes de hacerse viejo. Por otro lado, su
economía es complementaria de otras economías –notablemente China e India– que
también están cursando etapas de la transición demográfica previas al envejecimiento,
que es cuando la tasa de crecimiento tiende a ser máxima. Esto es una enorme fuente de
oportunidades para la Argentina: no solamente China e India están aumentando la
demanda por nuestros productos al pasar a la clase media: también seguirán creciendo
rápido debido al bono demográfico.

Lo anterior implica que la Argentina está en condiciones de beneficiarse con un doble

bono: los términos del intercambio y la transición demográfica. El punto, no obstante,
es que la transición demográfica no sólo es exógena, también es un proceso único e
irrepetible. El tiempo de aprovechar el doble bono es hoy. Y no hay nada que garantice
que el país –y en relación con esto toda América del Sur– vaya a efectivizar el bono.
Para aprovechar el bono local hay que invertir hoy en capital físico, capital humano y
conocimiento: el bono demográfico aumenta la PEA, pero una PEA de alta
productividad necesita de equipos, mano de obra educada y conocimientos. Tema este
último que abordamos en el capítulo que sigue, que se ocupa de los recursos cuya
acumulación sí depende de forma primaria de incentivos económicos, como el aumento
en la disponibilidad de maquinaria, equipos y conocimientos. Por ahora, haremos un
inventario de dónde estamos parados respecto de aquéllos recursos que están más
influidos por factores exógenos.

1. Geografía

Las investigaciones más recientes sobre crecimiento le asignan gran importancia al

espacio geográfico en el cual se localiza el hardware. Según Rodrik (2003), la geografía
es uno de los factores estructurales que más condicionan el desempeño y la coloca en un
pie de igualdad con las instituciones. En sus orígenes, la geografía económica se
centraba en las variables espaciales pero actualmente se le da mucha importancia a
elementos asociados con los rendimientos crecientes, como las externalidades y las
economías de escala y aglomeración, que encuentran diferentes posibilidades de
desarrollo en diferentes espacios geográficos y son determinantes primarios de
características geográficas como el grado de urbanización, la localización de actividades
y las disparidades regionales internas (ver Venables 2008a).

La explotación de las fuentes de rendimientos crecientes del tipo recién mencionado es

particularmente demandante de tareas de coordinación que no pueden ser satisfechas
por los mercados y requieren, como se vio en el capítulo 3, de organizaciones

129
específicamente diseñadas. No sorprende, en consecuencia, que en la geografía
económica moderna el espacio, los rendimientos crecientes y las instituciones estén
indisolublemente ligados. Así, por ejemplo, al explicar las formaciones urbanas, si bien
se toman en cuenta factores como la proximidad a vías navegables y centros de
consumo, también se incluye como factor explicativo las ganancias que aporta la
aglomeración (contar con mano de obra calificada, derrames de conocimiento técnico
entre firmas) y los factores históricos y políticos que pueden jugar a favor o en contra de
la habilidad de las instituciones para resolver tareas de coordinación público/privadas
asociadas con la inversión en infraestructura de transporte y servicios y la formación de
capital humano.

¿Cómo se ve la economía argentina desde esta perspectiva? Parece natural comenzar

por caracterizar el territorio. El gráfico 7.1.a brinda un panorama de cómo se ubica la
Argentina en lo que hace a extensión y densidad.

Gráfico 7.1
Territorio y densidad poblacional
                         
    (a) Territorio (b) Densidad  

18,000,000 600

16,000,000
500
14,000,000

12,000,000 400

10,000,000 Argentina: 
300
2,736,690 (#8)
8,000,000

200
6,000,000 Argentina
4,000,000
100
2,000,000

0 0
rep. checa

Colombia
Filipinas

Nueva zelanda
alemania

Indonesia

rumania

grecia
irlanda

Venezuela, RB

Algeria
egipto
belgica
Corea, Rep.

Peru
hungria
suiza

Kazakhstan
Portugal
singapur
Indonesia

marruecos
Nigeria

Filipinas

holanda
India

sudafrica

turquia

alemania
francia

noruega

Belarus
Portugal
Canada

Algeria

Eslovaquia
Austria
rusia

UK

Qatar

Fuente: CIA World FactBook  

La Argentina, sin dudas, tiene una posición privilegiada en cuanto al tamaño de su

territorio: ocupa el octavo lugar en el mundo y es el país latinoamericano más extenso
luego de Brasil. La densidad poblacional, sin embargo, es muy baja. Cuenta con 14,4
habitantes por kilómetro cuadrado. Menos que Estados Unidos (32) y Brasil (23) y,
obviamente, muy lejos de los 140 de China y los 368 de India. Así, mientras la
Argentina ocupa el 1.85% del total de tierras continentales del planeta, su población
sólo representa el 0.6% del total mundial.

Una segunda característica saliente es que la Argentina es un país netamente urbano.

Alrededor del 90% de la población vive en ciudades de más de 2000 habitantes y la
distribución geográfica es muy asimétrica, como surge del cuadro 7.1. El conglomerado
del Gran Buenos Aires concentra casi el 64% de toda la población urbana y la diferencia

130
con la ubicada en el segundo lugar es enorme. Si bien el censo 2010 detecta ciertos
cambios en proceso, los mismos están muy lejos de tener entidad como para cambiar el
cuadro. Según el censo de 2010, la región con mayor crecimiento demográfico es la
patagonia, con Santa Cruz a la cabeza y la que menos crece es la Ciudad de Buenos
Aires, con un ritmo de avance igual a la mitad del promedio nacional.

Cuadro 7.1
Distribución de la población de grandes urbes (2010)

Cantidad de Habitantes Proporción del Total (%)

Gran Buenos Aires 12.548.638 63,7

Gran Córdoba 1.390.000 7,1

Gran Rosario 1.251.000 6,3

Gran Mendoza 916.826 4,7

Gran S. M. Tucumán 770.570 3,9

Gran La Plata 731.000 3,7

Mar del Plata 609.000 3,1

Gran Salta 527.000 2,7

Gran Santa Fe 500.000 2,5

Gran San Juan 461.000 2,3

Total 19.705.034 100

Fuente: Censo Nacional 2010, INDEC

La concentración de la población en áreas urbanas hace que el país enfrente problemas

de congestión en el uso de la infraestructura aún cuando no está densamente poblado.
Esto se vio agravado por el hecho de que la inversión en infraestructura se resintió
fuertemente en los ochenta por la crisis y, posteriormente, las marchas y contramarchas
entre la privatización y la intervención estatal devinieron en sí en un obstáculo al
generar inseguridad jurídica. En los capítulos 8 y 9 se discuten cuestiones asociadas con
la infraestructura y la provisión de servicios básicos.

131
 Gráfico 7.2
Producto Bruto Geográfico por Provincia
(Participación en el total, %)

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%
Río Negro

Sgo del Estero

Tierra del Fuego
Entre Ríos
CABA

Jujuy
Neuquén

Chubut

San Luis 
Santa Cruz
Buenos Aires

Corrientes
Córdoba
Mendoza

La Rioja
Chaco
Tucumán

San Juan
Santa Fe

Misiones

La Pampa

Formosa
salta
Catamarca

Fuente: Mecon

El gráfico 7.2 es muy ilustrativo respecto de las grandes diferencias de tamaño que
existen entre las diferentes provincias de la Argentina. Según este registro basado en la
información disponible, Buenos Aires, CABA, Santa Fe y Córdoba explican el 68.5%
del producto de la economía y si sólo tomamos los dos primeros distritos, la proporción
no baja mucho: 52.5%.

Las diferencias en el ingreso por habitante son incluso más impactantes que las
disparidades en el tamaño de las economías. El rango va de niveles similares a los
países desarrollados (Santa Cruz, Neuquén, CABA, Tierra del Fuego) a valores propios
de países muy pobres, como el caso de Jujuy, Santiago del Estero, Formosa y Chaco.
Esto indica que detrás del status de país de ingreso medio alto en el que clasificamos a
la Argentina en el capítulo 5 se esconden varios países.

Si recordamos que el ingreso per capita de una región es, antes que nada, el reflejo del
nivel de productividad alcanzado, estas cifras están indicando que las diferencias de la
productividad laboral entre, digamos, el Chaco y CABA son abismales. Sería muy
difícil argumentar que los trabajadores en ambos espacios geográficos producen
utilizando tecnologías similares y es mucho más natural argumentar que la Argentina
presenta heterogeneidades estructurales muy marcadas. Por supuesto, podría
preguntarse por qué los chaqueños no van a trabajar a la CABA y acceden a las mismas
tecnologías y niveles de productividad que los argentinos que viven allí. En la
Argentina no hay ningún tipo de traba a la movilidad y, sin embargo, estos incentivos de
alguna manera no operan. Al discutir las cuestiones estructurales en el capítulo 4 vimos
que hay dos fenómenos a considerar. Por una parte, los canales que comunican al sector
moderno y el de subsistencia pueden no operar (sistema financiero, políticas públicas) y
por ende los recursos no pueden asignarse bien. Por otra, los habitantes del sector de
subsistencia suelen no estar en condiciones aprovechar las oportunidades porque están
atrapados en trampas de pobreza debido a la falta de capital físico y humano. Un

132
argumento en favor de la importancia de las trampas es el hecho de que cuando los
trabajadores de las zonas deprimidas efectivamente migran hacia los centros de mayor
productividad, no se integran a las actividades modernas: quedan segregados en barrios
sin infraestructura ni establecimientos educativos y de salud adecuados y pasan de estar
entrampados en sus provincias a estarlo en el Gran Buenos Aires o el Gran Rosario.

Gráfico 7.3
Ingreso por habitante provincial
(Precios corrientes en miles de dólares; 2008)

35

30

25

20

15

10

0
Córdoba

salta

Formosa
La Pampa
Mendoza

La Rioja
CABA

Sgo del Estero

Neuquén

Santa Fe

Misiones
Santa Cruz

Chubut

San Juan
Entre Ríos

Jujuy

Chaco
Buenos Aires

Corrientes
Catamarca

Tucumán
Tierra del Fuego

Río Negro

San Luis

Fuente: ABECEB (2008)

Estos hechos sugieren que las economías de aglomeración y escala han estado actuando
de manera muy significativa y han creado polos de atracción en los grandes centros
urbanos contra los cuales al resto de las regiones le cuesta mucho competir: una vez
que los grandes centros sacaron una ventaja suficiente –probablemente inducida por la
distribución del recurso tierra–, los rendimientos crecientes creados por las economías
de aglomeración y escala hicieron el resto. Como se explicó en el marco conceptual,
rendimientos crecientes quiere decir costos decrecientes y, por lo tanto, siempre los
espacios “ganadores” cuentan con las ventajas de costos para seguir ganando y los
perdedores quedan encerrados en una trampa de subdesarrollo: las organizaciones no se
localizan en espacios alejados de las grandes urbes porque los costos son mayores y los
costos son mayores porque los espacios están alejados. Este tipo de mecanismos de
retroalimentación positiva han sido bien conceptualizados por la geografía económica
(Venables 2008b). Para nuestro estudio hay una implicancia a remarcar: la geografía
juega en este caso como un factor de generación de heterogeneidad estructural; de
dicotomización del espacio geográfico entre regiones modernas y regiones de
subsistencia. Por supuesto, de esto no se sigue que no haya fuerzas que juegan a favor
de disminuir la heterogeneidad estructural. Una fundamental es la congestión: los costos
de una infraestructura recargada típicamente generan fuerzas a favor de la

133
desconcentración debido a que en algún punto, las ganancias de aglomerarse empiezan a
ser compensadas por los costos de la congestión bajo la forma de exceso de tráfico, altos
costos de la vivienda, etc. Hay que tener en cuenta, no obstante, que generar
desconcentración por la vía de la congestión es un método socialmente caro: es mucho
mejor si las autoridades ayudan a coordinar la localización por medio de la generación
de incentivos que guíen las inversiones y las decisiones de las organizaciones privadas.

En suma, la marcada concentración poblacional y del ingreso obedece tanto a razones

económicas como geográficas e históricas –desde la distribución de las tierras
cultivables y la localización del puerto en Buenos Aires hasta la forma en que se
desarrolló la infraestructura de transporte y el proceso de industrialización– y si bien
hay fuerzas como la congestión que operan de forma espontánea, las políticas públicas
tienen un papel insustituible en mejorar la distribución de las actividades en el espacio
geográfico nacional. En nuestro país, si bien ha habido iniciativas para lograr una mayor
descentralización, las políticas públicas que se implementaron tuvieron un éxito muy
parcial. No abundaremos en estas cuestiones ya que las mismas serán tratadas en el
marco de la discusión del rol del Estado y de las características de la estructura
económica. Aquí simplemente asentamos en el inventario que existen desequilibrios
espaciales de significación que se traducen en desigualdades de peso en la distribución
regional de los ingresos. Las provincias que aquí aparecen con niveles menores de
ingresos son también las que tienden a mostrar valores más bajos en el índice de
desarrollo humano (ver capítulo 6).

Cuando se observa la geografía argentina con la mirada puesta en la economía global,

hay una debilidad que surge nítida: la distancia. Si bien el país cuenta con acceso a vías
navegables y tiene una costa marítima muy extendida, la economía se encuentra alejada
de los grandes centros de consumo y producción mundial. Esto por un lado encarece los
costos de transporte y, por otro, reduce las oportunidades para explotar economías de
escala a través del comercio y para beneficiarse de la aglomeración y los derrames
tecnológicos a través de la integración productiva con economías vecinas. Este hecho
tiene dos consecuencias que es necesario considerar.

La primera es que la significación económica de la distancia no es estática. Es muy

dependiente del progreso técnico, sobre todo en lo relativo a comunicaciones y
transporte. En general, los avances en esta dimensión juegan a favor de la Argentina. De
hecho, buena parte de la historia de la integración de la Argentina en la economía global
está signada por la incorporación de avances tecnológicos que hicieron rentable la
explotación de los recursos naturales con que cuenta el país. Pero esto no es un
fenómeno sólo perteneciente al pasado; una historia de trenes, barcos y frigoríficos69. En
el capítulo 10 veremos que la Argentina ha aumentado de manera significativa sus
exportaciones en servicios, sobre todo de tipo empresarial y en turismo en los dos mil.
Como lo muestran López y Ramos (2011), las exportaciones de servicios se vieron muy
favorecidas por la terciarización de servicios en los países desarrollados que a su vez
fueron posibilitadas por las avances en las TICs y por los cambios en las cadenas
globales de valor. Las políticas públicas deberían tener un foco permanente en el
monitoreo de los cambios tecnológicos y organizacionales en esta dimensión como
estrategia para minimizar la desventaja de la distancia.

69
Sobre historia económica Argentina ver, por ejemplo, Hora (2010).

134
La segunda consecuencia es que, para un país con la localización de la Argentina, es
especialmente importante que las economías de la región crezcan. Por ser la economía
más grande entre las más cercanas, Brasil (y el MERCOSUR) tiene una importancia
difícil de exagerar. En este sentido, que Brasil y otros países latinoamericanos cayeran
en la trampa del ingreso medio y dejaran de crecer a partir de la década perdida ha sido
muy perjudicial para la Argentina.

Es posible dar una idea de la oportunidad que podría representar el MERCOSUR para la
Argentina haciendo referencia a dos hechos. El primero es que al empezar a crecer
Brasil en los dos mil, las exportaciones de la Argentina hacia ese país aumentaron
fuertemente. El segundo es que las exportaciones más sofisticadas de la Argentina desde
el punto de vista industrial van hacia Brasil. En realidad, el comercio de nuestro país
con Brasil ha venido ganando en importancia desde que se inició el proceso de
integración en los ochenta, que desembocó en la creación del MERCOSUR en los años
noventa. Sin embargo, el proceso de integración ha sufrido de una gran falta de
liderazgo político que lo dejó a la deriva de los shocks externos. Cuando las situaciones
macroeconómicas nacionales se deterioran, la reacción de las autoridades de cada país
privilegia los objetivos domésticos en detrimento de los grupales, como sucedió con las
devaluaciones competitivas entre los socios entre 1999 y 2002 y como está ocurriendo
en la actualidad con el incremento de las presiones proteccionistas impulsadas por un
contexto internacional poco propicio (ver Evenett, 2011).

En términos de nuestro marco conceptual, puede decirse que las devaluaciones y el

proteccionismo son evidencia firme de que el MERCOSUR no ha encontrado la forma
de controlar con mayor eficiencia un problema de free riding que es típico de los
emprendimientos cooperativos. Como el free riding puede controlarse mediante
arreglos institucionales, es lógico concluir que el MERCOSUR no es más exitoso
porque tiene problemas de software y liderazgo político (ver Grupo de Monitoreo
Macroeconóico del MERCOSUR, 2011). Este es un buen ejemplo de cómo las reglas de
juego pueden inhibir las ganancias de cooperación: los socios del MERCOSUR pierden
oportunidades importantes de explotar economías de escala y aglomeración y
externalidades tecnológicas que son ricas en la generación de rendimientos crecientes.
La cuestión a remarcar es que este hecho tiene costos económicos importantes en la
medida que la geografía no puede modificarse y, en relación al comercio, la distancia es
un pasivo.

2. Recursos naturales

El Banco Mundial (2011b) ha realizado estimaciones de la riqueza natural de los países

para el año 2005. En base a ellas es posible ubicar a la Argentina en el concierto de las
naciones. Según esas estimaciones el país está mucho mejor posicionado en términos de
riqueza natural que de riqueza total. El total de activos productivos de la Argentina da
cuenta del 0.39% del total global pero si tomamos solamente la riqueza natural ésta se
ubica en el 0.91% del total de ese tipo de riqueza en el mundo. Para contar con un
patrón de referencia recuérdese que la población argentina es el 0.6% del total mundial.
El gráfico 7.4.a muestra cómo se ubica la Argentina en el ranking de riqueza per cápita.

135
 Gráfico 7.4

Recursos Naturales per cápita (dólares de 2005)  

8,000
140,000

7,000
120,000
Argentina: 
6,000 4,996 (#3)
100,000

5,000
80,000
4,000

60,000
3,000
Argentina: 
40,000
10,266 (#20) 2,000

20,000
1,000

0 0
rep. checa
Colombia
Nueva zelanda

finlandia

turquia
emiratos arabes

irlanda

ucrania
Algeria

Indonesia
Austria

Nigeria
rusia

Peru

Vietnam
India
francia

Japan
EEUU

dinamarca
grecia

rumania

Eslovaquia

irlanda
marruecos
egipto

Mexico

Bangladesh
Nigeria
hungria

Chile

Peru
francia

Malaysia
EEUU

Israel
brasil

UK
Fuente: Banco Mundial (2011b)

La riqueza natural per cápita estimada es de 10.266 dólares de 2005. Esta cifra
posiciona al país entre aquéllos que cuentan con una riqueza natural considerable: se
ubica en el puesto 20. Tiene un nivel similar al de los países desarrollados de la OECD,
aunque más bajo que el promedio de los países de ingreso medio alto. Los datos
recogidos en el gráfico 7.2.b revelan, no obstante, que el país tiene una dotación per
cápita de tierras cultivables y de pastoreo realmente excepcional: es la tercera del
mundo. El stock de esa riqueza es el 1.53% del total mundial. Nótese que la tierra
cultivable explica prácticamente la mitad del valor de toda la riqueza natural del país.

El cuadro 7.2 ubica a nuestro país en el escenario latinoamericano. En cuanto a riqueza

natural está entre los más ricos, pero no alcanza el nivel per cápita de Brasil, Chile o
Venezuela, país este último que es de lejos el más rico.

136
 Cuadro 7.2
Riqueza Natural en países y regiones seleccionados
Miles de dólares constantes de 2005

Total

1995 2005 % var

Argentina 5.848 10.267 75,55

Brasil 10.621 14.978 41,03

Chile 11.194 18.870 68,57
Colombia 7.601 7.614 0,16
México 11.632 6.641 -42,90
Peru 4.026 5.818 44,49

Venezuela 31.294 30.567 -2,32

América Latina 10.523 12.063 14,64

Países de ingreso
10.750 14.104 31,21
medio-alto
Mundo 6.045 7.119 17,76

Fuente: Banco Mundial (2011b)

El gráfico 7.5 brinda información respecto de cómo está distribuida la riqueza de

recursos naturales cuando se toman todos los rubros medidos por el Banco Mundial. Ese
gráfico revela que, además de tierras cultivables, el país cuenta con una importante
dotación de tierras para pasturas, petróleo y gas. En lo que hace a minerales su riqueza
está en línea con el promedio mundial y es más pobre que el promedio en el área
forestal y en carbón.

Gráfico 7.5
Recursos Naturales per cápita (dólares de 2005)
6,000  ingresos medios‐altos
5,000  Mundo
4,000 
Argentina
3,000 

2,000 

1,000 

‐
Minerales
Petróleo
Cultivos

Carbón
áreas protegidas

Gas
Tierras y pasturas

Forestación y 

Fuente: Banco Mundial (2011b)

137
Como lo subrayamos en el marco conceptual, si bien los recursos naturales están dados,
ello no implica que no requieran inversión y ahorro para poder ser explotados. Es un
punto central para la Argentina de hoy porque el esfuerzo de inversión en relación con
cada uno de estos rubros presenta características muy disímiles en los dos mil. Mientras
hubo inversiones importantes en la agricultura y ciertos proyectos mineros, ese no ha
sido el caso del sector energético, lo cual se reflejó en una mala evolución no sólo de la
producción sino, también, de la relación entre ésta y las reservas. Analizamos más
detenidamente este punto en el capítulo 10 al estudiar el sector energético. Sin embargo,
cabe adelantar un punto: como la Argentina aprovechó las oportunidades de exportación
sobre todo en relación con la soja y perdió su superávit en productos energéticos, de
hecho el país corre el riesgo de terminar cambiando soja por gas, lo que equivaldría a
cambiar un recurso natural por otro, desaprovechando la oportunidad de invertir los
beneficios de la renta de los recursos en potenciar actividades con rendimientos
crecientes.

En síntesis, estas estimaciones nos presentan un país rico en recursos, con una cierta
diversificación pero donde predomina claramente la dotación de tierras cultivables y de
pasturas. Esta composición de la dotación de recursos naturales tiene consecuencias
muy importantes en lo que hace a la conformación de la estructura productiva.

La primera consecuencia a destacar es que la dotación es un determinante clave de las

ventajas comparativas que el país muestra en el comercio internacional. La Argentina se
encuentra entre los seis mayores exportadores de alimentos del mundo y, a su vez, los
productos agrícolas tienen un gran peso dentro de sus exportaciones totales, como
estudiaremos en más detalle en el capítulo 10. Este rasgo hace que la oferta de divisas
sea muy dependiente de la evolución de los términos del intercambio. Esto, a su turno,
tiene consecuencias para la actividad económica interna: no se puede generar PBI sin
importar insumos, maquinaria y equipos del exterior ya que nuestro país no produce
todo lo que necesita. Si no se generan suficientes divisas, tarde o temprano, la expansión
doméstica encuentra un “techo”.

Dos estrategias alternativas para aumentar ese techo son, o bien aumentar las
exportaciones o bien disminuir la cantidad de insumos importados por unidad de PBI
producido. A partir de la crisis del treinta y hasta mediados de los setenta el país siguió
una estrategia que privilegió sobre todo esta segunda alternativa, conocida como
“sustitución de importaciones”. Desde el punto de vista del hardware, era una estrategia
ganadora ya que generaba trabajo para las industrias nacionales ahorrando a la vez en el
uso de divisas. Pero el diseño del software (particularmente las regulaciones y el
régimen de políticas) resultó mucho más complicado de lo previsto. Volveremos a este
punto en el capítulo 12. Aquí sólo queremos marcar un punto que es pertinente: buena
parte de los estímulos que se utilizaron para incentivar la industria deterioraban, a la
vez, los incentivos para invertir en el sector agropecuario. No sorprende, entonces, que
la Argentina entrara tarde a la revolución verde y que las exportaciones de origen
agropecuario mostraran un lento avance en el período sustitutivo (Reca y Parellada,
2001). Esto dio lugar a una dinámica macroeconómica conocida como “stop-and-go”:
cuando la economía crecía rápidamente, aumentaban las importaciones, se acababan las
divisas porque las exportaciones no seguían el mismo ritmo, las autoridades se veían
obligadas a depreciar la moneda, la devaluación generaba recesión y la economía se
paraba. Luego de un tiempo de bajo nivel de actividad y de importaciones (período de

138
“stop”), la economía estaba en condiciones de intentar nuevamente el “go”. Ya hemos
analizado en el capítulo 5 que el resultado final de largo plazo de este tipo de dinámica
es la alta volatilidad macroeconómica. Una de las características más positivas de los
dos mil fue que, de la mano de los buenos términos del intercambio y el aumento en la
productividad agrícola, hubo un largo período de go sin stop.

La segunda consecuencia que es necesario subrayar es que el sesgo de la dotación de

recursos hacia las tierras cultivables contribuyó de manera muy relevante a determinar
la forma en que se ocupó el espacio nacional. La ubicación de las tierras explica en gran
medida la gran concentración de población, ingreso y recursos en las provincias de
Buenos Aires, Santa Fé y Córdoba. A pesar de esta tendencia a la concentración, el
hecho de que el principal recurso sean las tierras cultivables y no la minería, según los
estudios sobre maldición de los recursos naturales, es un punto a favor para evitar esa
enfermedad social. En general la minería tiende a concentrar más la riqueza y el ingreso
que la agricultura y es más proclive a generar enclaves de exportación. De hecho, en la
visión de autores como Bisang y Pontelli (2011) y Bisang (2011) la agricultura actual
tiene un gran potencial para desarrollar encadenamientos productivos y para integrarse
en cadenas globales de valor. Si se logra generar encadenamientos hacia delante, desde
el agro hacia la industria, se diluye la necesidad de confiar exclusivamente en la
estrategia de sustitución de importaciones como herramienta de desarrollo industrial e
incorporación de tecnologías. En el capítulo 10 nos referimos a la cadena de valor del
sector agropecuario.

Una última consecuencia a considerar es que la dotación de recursos argentina tiene

implicancias para la distribución del ingreso. Buena parte de la oferta exportable está
compuesta por productos alimenticios o insumos utilizados para producirlos. Por lo
tanto, cuando los precios relativos mejoran y favorecen al sector agropecuario, los
salarios y otros ingresos tienden a caer en términos reales, disminuyendo el poder
adquisitivo de grandes segmentos de la población y estableciendo una tendencia al
empeoramiento en la distribución del ingreso. Por supuesto, cuando los precios de los
alimentos aumentan a nivel internacional, desde el punto de vista económico es
irrelevante si el país importa o exporta alimentos: éstos se encarecen en todas partes.
Pero desde el punto de vista político la diferencia es enorme. En el país que importa no
se observará ningún sector beneficiado, mientras que en el país que exporta si habrá
ganadores y perdedores. No sorprende que, cuando esto ocurre, en la Argentina
usualmente aumente la presión política para elevar la presión tributaria sobre el sector
favorecido, como ocurrió con la imposición de las retenciones a las exportaciones a
consecuencia de la crisis de 2002. Más allá de lo que se piense en términos de equidad
distributiva, lo cierto es que este rasgo de la dotación de factores genera un tipo de
conflicto específico y muy difícil de resolver: aumentar la presión tributaria sobre los
“ganadores” parece equitativo, pero también es cierto que se castiga al sector que genera
las divisas que se necesitan para importar lo que se necesita y generar trabajo
productivo. Es un conflicto muy difícil de manejar, que demanda instituciones de muy
buena calidad para encontrar el balance óptimo entre equidad e incentivos. Y ya vimos
que cuando el software no es de calidad, los conflictos no se resuelven y aparecen las
fallas de cooperación donde, en general, pierden todos: los excedentes potenciales a
partir de los recursos naturales no se generan o si se generan no se invierten por temor a
la expropiación por una tributación excesiva futura y se colocan en inversiones poco
rentables en el exterior.

139
 2. Población

Según el último censo, la Argentina cuenta con una población de 40.117.096 habitantes,
de los cuales 51.3 % son mujeres. En el período intercensal la población creció un
10,6%, valor sólo algo inferior al observado en el período intercensal anterior. La tasa
de crecimiento anual fue del 1% (ver cuadro 7.3). Esta tasa es inferior a las registradas
en períodos pasados, sobre todo cuando el país se favorecía con flujos migratorios de
importancia. Entre 1890 y 1930 llegaron a observarse tasas del orden del 3% y luego
fueron decreciendo.
Cuadro 7.3
Evolución de la población

Año Censal Población Tasa de crecimiento

(en miles) (%, anual)
1869 1.737
1895 3.954 3.1
1914 7.885 3.6
1947 15.893 2.1
1960 20.010 1.8
1970 23.390 1.6
1980 27.947 1.8
1991 32.616 1.5
2001 37.032 1.1
2010 40.117 1.0
Fuente: Torrado (2010) y Censo Nacional 2010, INDEC.

La importancia de la inmigración para el crecimiento poblacional hizo que la transición

demográfica en la Argentina siguiera una trayectoria algo atípica, que presenta rasgos
que son más usuales en países poco habitados y de inmigración europea. El rasgo de
mayor particularidad se refiere sobre todo a las primeras etapas de la transición. Otero
(2010) muestra que nuestro país no experimentó la etapa de explosión de población que
ocurre, como se explicó en el capítulo 2, cuando al principio de la transición
demográfica, se reduce la tasa de mortalidad antes de que lo haga la de natalidad. El
rezago en la caída de la natalidad no se observó en nuestro país, donde fecundidad y
mortalidad caen de manera simultánea haciendo que el incremento poblacional dependa
en mayor medida del aporte de inmigrantes. A principios de siglo XX, antes de la
Primera Guerra Mundial, era frecuente que el aporte de la inmigración al crecimiento
poblacional fuera superior al de la natalidad. Con posterioridad a la crisis del treinta la
inmigración pierde peso. Hoy, el aporte inmigratorio es sobre todo de países limítrofes
pero está lejos de tener entidad como para cambiar el cuadro general de la transición
demográfica.

En la región, la Argentina se caracteriza por tasas de natalidad y mortalidad entre

medias y bajas. Según lo establece la demografía, la tasa global de fecundidad debe
ubicarse en 2.1 hijos por mujer para que la población se mantenga constante. En 2009
esa tasa se ubicaba entre 2.3 y 2.4 hijos por mujer, lo que está claramente por encima
del nivel de reemplazo, pero es bastante menor a la que se observaba, por ejemplo, en

140
1980-85, cuando el INDEC la estimaba en alrededor de 3. Por otra parte, hay
variaciones significativas a través del país. La tasa global de fecundidad es de 1.9 hijos
por mujer (similar a Europa) en la CABA, que es la urbe de mayor edad en el país,
como resultado de una reducida fecundidad y una alta mortalidad. La tasa global es
mucho más alta en la región del noroeste y noreste. Provincias como Chaco, Corrientes,
Formosa, Jujuy, Misiones, Salta, San Juan, Santiago del Estero y Tucumán mantienen
tasas de natalidad bien por encima de la media. Como se trata de regiones de menores
ingresos, también experimentan emigración hacia los centros urbanos más grandes,
como el Gran Buenos Aires. Esto reduce la tasa de crecimiento poblacional de esas
regiones, a pesar de su fecundidad.

El Censo 2010 indica que la población de 65 años o más representa el 10,2% del total.
Simultáneamente hay una gradual disminución en la participación de la población entre
0 y 14 años. En la actualidad es un cuarto de la población pero en 2001 era 28%. Estas
tendencias indican que el país está atravesando hoy la etapa de la transición
demográfica del bono o dividendo demográfico durante la cual se reduce la tasa de
dependencia: sube la proporción de habitantes entre 15 y 64 años en relación al resto
como paso previo a un futuro envejecimiento. El cuadro siguiente muestra cómo se
estima que evolucionará la tasa de dependencia.
Cuadro 7.4
Evolución del índice de dependencia
Cuadro 11
Indicadores de dependencia entre grupos
funcionales de edad. Total del país, 1990-2029

Quinquenios Indices de dependencia

Total Niños Ancianos
(a) (b) ( c)

1990-1994 65,5 50,7 14,8

1995-1999 62,1 46,8 15,2
2000-2004 59,8 44,3 15,5
2005-2009 57,7 42,1 15,6
2010-2014 55,8 40,0 15,8
2015-2019 54,5 37,9 16,6
2020-2024 53,4 35,7 17,7
2025-2029 52,9 34,1 18,8

Fuente: INDEC: SAD5

(a) Población de 0-14 años y de 65 años y más

respecto a la de 15-64 años (por 100).
(b) Población de 0-14 años respecto a la de
15-64 años (por 100).
( c) Población de 65 años y más respecto
a la de 15-64 años (por 100).

La tasa de dependencia seguirá cayendo durante varios años y el aumento de la

participación de la población de 65 años y más no será marcado. Habrá, no obstante, un
aumento en la participación de las personas más ancianas dentro del grupo de 65 años y
más, lo cual seguramente pesará en los gastos de salud.

Las Naciones Unidas consideran que el dividendo demográfico es una ventana de

oportunidad para los países, a diferencia de las etapas anteriores, en que existen muchos
niños por hogar o posteriores en que aumenta la proporción de ancianos. En la etapa del
bono, al ser menor la dependencia aumenta la capacidad de ahorro de los hogares y,
también, la disponibilidad de trabajadores en edad activa. El gráfico 7.6 muestra cómo
evoluciona a través del tiempo la relación entre la población que trabaja y la que es
dependiente y es útil para dar una idea sintética de cómo es la dinámica de transición
demográfica en las distintas regiones del planeta. La proporción de la población que
cuenta con más de sesenta años crecerá dramáticamente en todos los países entre el

141
presente y el año 2050 y esas personas se espera que consumirán más que lo que
contribuirán a producir.

Gráfico 7.6
Ratio de la población de edad activa / población dependiente

2.5

1.5

1
Asia del Este Europa
América Latina Estados Unidos
Africa sub-sahariana
0.5
1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

2040

2050

Fuente: Naciones Unidas (2004)

Como se ve, el mundo desarrollado es el que más avanza en el proceso junto con Asia
del Este: están en la vecindad del máximo de participación de la fuerza de trabajo en
edad activa y de ahora en más aumentará fuertemente el peso de los dependientes por el
proceso de envejecimiento.

El cuadro 7.5 da un panorama de cómo se ubica demográficamente la Argentina en

relación con los países del G20, grupo al que pertenece nuestro país y representa 85%
del PBI del planeta.

142
 Cuadro 7.5
Ventana de Oportunidad del bono demográfico (países del G20)

Inicio Fin

Inglaterra 1950 1975

Italia 1950 1985
Francia 1950 1990
Alemania 1950 1990
Japón 1965 1995

Canadá 1975 2010

Australia 1965 2010
Estados Unidos 1970 2015
Rusia 1950 2015
Corea 1985 2020

China 1990 2025

Argentina 1995 2035
Brasil 2000 2035
Mexico 2010 2035
Indonesia 2005 2040
Turquía 2005 2040
India 2010 2050
Arabia S. 2025 2060
Sud Africa 2015 2065

Fuente: Naciones Unidas (2004)

Una simple mirada al cuadro permite anticipar que uno de los temas centrales de
negociación del G20 será, justamente, cómo explotar las ventajas potenciales de la
diversidad demográfica. En el G20 hay tres grupos bien diferenciados, que hemos
separado en el cuadro 7.5 por un espacio: los países “viejos” en los que ya se cerró la
ventana demográfica; los países en los que la ventana se cierra en esta década y los que
aún tienen un largo período de dividendos. Todo lo demás igual, este último grupo de
países es el que tiene mayor potencial de crecimiento y, por ende, cuenta con los
proyectos de inversión de mayor rentabilidad.

Nótese, por otro lado, que la Argentina tiene un punto a favor adicional: los países
demográficamente más jóvenes, como la India, a medida que se desarrollen demandarán
productos como alimentos y granos en los que nuestro país tiene ventajas comparativas,
dando lugar al doble bono demográfico y agrícola al que ya se hizo referencia.

Una de las conclusiones más importantes a extraer de este cuadro es que, por haber
entrado más tarde dentro de la etapa de bono demográfico, la Argentina tiene una
ventaja: poder observar con antelación los problemas que aparecen en países más
avanzados en la transición demográfica. En este sentido, son particularmente relevantes
los siguientes puntos.

Primero, el dividendo demográfico aumenta potencialmente la PEA y, al aumentar la

proporción de gente que trabaja, aumenta el ahorro. Para que el bono se haga efectivo
ese ahorro debe convertirse en capital productivo y para que esto ocurra es vital contar
con condiciones institucionales que no obstaculicen los canales de asignación del ahorro
hacia su uso más productivo. La Argentina muestra como veremos más adelante

143
importantes deficiencias: el sistema financiero que cumple la función de asignar el
ahorro a la inversión es muy pequeño y no hay crédito de largo plazo para la
producción. La contracara del subdesarrollo financiero es la salida de capitales que,
como estudiaremos en el capítulo 11, se explica en gran medida por la inseguridad
jurídica y la historia de crisis.

Segundo, el dividendo mal invertido puede convertirse en un pasivo: en el futuro el

envejecimiento presionará sobre el presupuesto público porque aumentará la proporción
de trabajadores retirados y aumentarán los gastos de salud. No es casualidad que los
países que ya están envejecidos estén replanteando el funcionamiento de sus sistemas de
seguridad social, desde la forma de financiarlos hasta la edad de retiro. Muchos países
tratan de incentivar el ahorro previsional voluntario70. La Argentina tiene ciertas
preguntas sin respuesta fácil sobre el futuro de su sistema de seguridad social.

Tercero, un hecho a tener en cuenta a la hora de aprovechar el bono es que, cuando cae
la tasa de natalidad, se abre la oportunidad de aumentar la inversión en capital humano
por hijo. Al tener menos niños en el hogar es posible educarlos y alimentarlos mejor.
Lograr que esta mayor inversión en capital humano efectivamente se materialice es vital
porque las inversiones en capital físico y humano son complementarias y, por ende, no
alcanza sólo con la inversión en capital físico para garantizar el crecimiento sostenido.
Nótese, no obstante, que una buena porción de la inversión en capital humano la realiza
el Estado y, por ende, es necesario que el gobierno tenga acceso a financiamiento. Se
requiere que parte del ahorro privado en la etapa del dividendo sea canalizado hacia el
gasto público en educación, salud y construcción de la infraestructura social que soporta
esas actividades.

De las cifras del censo y el IDH surge que la Argentina tiene una inconsistencia en este
plano: las regiones más ricas y con mejor IDH, como la CABA, son las que tienen
menor tasa de fecundidad y, por ende, menor proporción de niños y mayor de ancianos.
Esto indica que probablemente la Argentina está subinvirtiendo en el capital humano de
los niños y los jóvenes de zonas más pobres. Esto es un pasivo para el futuro ya que
esos niños tendrán menor productividad en el futuro, cuando les toque hacerse cargo de
una mayor proporción de retirados. Una baja productividad laboral es sinónimo de una
baja capacidad para pagar impuestos.

70
De hecho, hay una tendencia a pasar de regímenes para el retiro de beneficios ciertos a regímenes
donde la contribución es cierta, pero el beneficio a cobrar en la etapa de retiro depende del rendimiento
del fondo de pensión en el que se colocó el ahorro. La viabilidad de este segundo tipo de régimen de
retiro depende mucho más de los aportes voluntariamente decididos por el trabajador y de la eficiencia en
el manejo de los fondos de pensión por parte de actores institucionales y fondos comunes de inversión
(ver Fanelli 2010a).

144
 Capítulo 8
Capital físico, capital humano y progreso técnico

Nos ocuparemos ahora de inventariar los recursos del hardware que restan: capital
físico y humano y grado de progreso técnico (conocimiento). Se trata de recursos que, a
diferencia de los revisados en el capítulo anterior, son reproducibles y, por lo tanto, son
sensibles a los incentivos económicos. Su acumulación responde a variables que son
endógenas a la economía como los precios relativos y las condiciones de
financiamiento. De esto se sigue, en función de nuestro marco conceptual, que la
acumulación de estos recursos estará muy influida por el marco institucional: las reglas
de juego del sistema modelan los incentivos y el funcionamiento de los mercados, que
es donde se forman los precios.

Traducido al esquema de este libro, esto implica que hay factores del software que
afectan a la acumulación. Hay cuatro componentes del software que es particularmente
importante tener en cuenta en el caso argentino. El primero son los derechos de
propiedad. La inversión supone inmovilizar recursos en el presente para recoger los
frutos en el futuro y, por lo tanto, el agente que toma la decisión de inmovilizar su
capital debe estar seguro de que éste no será expropiado y de que estará en condiciones
de apropiarse de los beneficios. Los cambios no esperados en los derechos de propiedad
no son infrecuentes en el país. El segundo elemento del software es el régimen de
políticas públicas, que influye en dos aspectos: la acumulación de capital humano y el
sistema nacional de innovación. La mala distribución del ingreso de nuestro país hace
que amplios sectores de la población no estén en condiciones de financiar la
acumulación de capital humano y, por lo tanto, el Estado debe destinar recursos para
paliar esta debilidad y evitar la exclusión asociada con las trampas de pobreza debidas a
la escasez de capital humano. La innovación, a su turno, requiere de la acción del
gobierno para solucionar las fallas de mercado, coordinar la oferta y demanda de
calificación de la mano de obra y articular las partes del sistema nacional de innovación.
El tercer componente son las políticas macroeconómicas. La volatilidad
macroeconómica es un fenómeno sistémico. Por lo tanto, cuando esa volatilidad
aumenta, aumentan los riesgos para todas las actividades que se llevan a cabo dentro del
sistema. Cuando el riesgo es mayor, los inversores demandan más beneficios para
arriesgarse, se encarece el costo de los fondos para invertir y la inversión disminuye.
Así, dos sistemas económicos podrían contar con dos proyectos de inversión que fueran
idénticamente rentables desde el punto de vista del hardware pero si la volatilidad
macroeconómica es excesiva en uno de ellos, probablemente el proyecto sólo se llevará
a cabo en el sistema con volatilidad menor. Ya vimos que la Argentina tiene un
desempeño malo en cuanto a estabilidad macroeconómica. El último componente del
software que deseamos destacar es el marco regulatorio. Cuando las regulaciones
cambian, la rentabilidad del negocio regulado también cambia y, dependiendo del caso,
subirá o bajará. Se sigue de esto que si las regulaciones son inestables, la rentabilidad
esperada también lo será, aumentando el riesgo de operar en la actividad regulada. Los
ciclos de estatización/privatización en nuestro país generaron inestabilidad de los
marcos regulatorios. El marco regulatorio es también clave por su influencia sobre el
progreso técnico. Como ya se subrayara, el conocimiento tiene características
particulares que hacen que la tarea de incentivar y coordinar no puedan ser realizadas de
manera eficiente por los mercados en la mayoría de los casos y, por lo tanto,
frecuentemente se requieren regulaciones.

145
Este capítulo analiza la acumulación de recursos desde el punto de vista del hardware y
no del software, pero hemos enfatizado la influencia de este último sobre la inversión
justamente porque deseamos que el lector lo tenga presente al leer lo que sigue. Evaluar
la acumulación de activos y conocimiento sin tener en cuenta la estructura de incentivos
que la motiva sería un ejercicio más afín a la ingeniería que a la economía. Esto es
particularmente cierto en el caso de la Argentina, donde la volatilidad regulatoria y
macroeconómica, así como la mediocre calidad de las políticas públicas, han sido
obstáculos de peso para la acumulación.

1. Capital físico

El panorama en cuanto a stock y evolución de la acumulación de capital físico puede

resumirse como sigue. Según las estimaciones del PNUD (Naciones Unidas, 2010b), el
stock de capital físico de la Argentina en 2009 era de 3.02 billones de pesos. De esto se
deduce que cada integrante de la población económicamente activa tenía a su
disposición capital por unos 180.000 pesos. En lo que hace a la evolución histórica del
capital por hombre ocupado, los resultados presentados por Coremberg et al. (2007).,
indican que esa variable alcanza un máximo a principios de los ochenta, luego
desciende y, si bien la tendencia al deterioro se detiene en los noventa, la crisis de 2001
vuelve a dañar la capacidad de acumulación. En los dos mil esa capacidad se recompone
gracias a la recuperación de la tasa de ahorro y, en menor medida, de la tasa de
inversión. Una serie de factores influyeron para que esta última no evolucionara en
consonancia con el ahorro, entre las que se distinguen la inestabilidad de las reglas de
juego en el área de infraestructura y energía, las distorsiones de precios relativos y el
subdesarrollo financiero (ver capítulos 10 y 11).

¿Cómo se ubica la Argentina internacionalmente en función del nivel de acumulación

de capital alcanzado? El stock de capital por hombre ocupado en la Argentina es menor
al que se observa en los países desarrollados. Coremberg (2009) encuentra que en la
Argentina se utilizan en promedio 2.3 unidades de capital para obtener una unidad de
producto, mientras que en los países desarrollados no sorprenden relaciones
capital/producto del orden de tres a uno. Esto es consistente con el hecho de que el
ingreso por habitante y la productividad del trabajo son menores en la Argentina que en
esos países. La productividad del trabajo, como se explicó, es influida positivamente por
la acumulación de capital, aún cuando lo que adiciona cada nueva unidad de capital a la
productividad del trabajo declina debido a los rendimientos decrecientes. La
comparación con los países ricos indica, en síntesis, que la Argentina todavía tiene
bastante por ganar acumulando capital físico antes de que los rendimientos decrecientes
dejen de justificarlo.

Otra forma de evaluar la posición internacional de la Argentina en lo que hace a stock

de capital es a través de los indicadores de infraestructura disponible. Si bien la
infraestructura es sólo una parte del stock de capital, se trata de una porción importante
del mismo y tiene una gran influencia sobre la productividad por las razones ya
comentadas en el marco conceptual, asociadas a la escala y las externalidades. Los dos
cuadros siguientes muestran cómo se ubica la Argentina en el marco internacional y
regional.

146
 Cuadro 8.1
Indicadores de infraestructura básica (países seleccionados)

Carreteras,  Densidad vial    (km  Líneas  Tráfico  Calidad de 

Transporte 
Automóviles (por  pavimentadas         de caminos por  férreas (total  marítimo de  infraestructura 
aéreo, pasajeros 
cada 1.000  (% del total de  cada 100 km2 de  rutas‐ contenedores  portuaria 
transportados 
personas, 2007) carreteras, 1999‐ superficie terrestre,  kilómetros,  (Mill. De TEU,  (ranking de 1 a 
(millones, 2009)
2000) 2003‐2004 ) 2009) 2009) 7, año 2010)

Argentina 314,0 29,4 8,0 25.023 5,7 1,6 3,8

Brasil 198,0 5,5 20,0 29.817 67,9 6,2 2,9

Chile 164,0 18,4 11,0 5.352 8,1 2,8 5,5

América Latina 174,7 29,4 15,5 n.d. 140,5 31,3 4,1

Países de ingreso medio 84,8 50,4 17,5 n.d. 522,3 168,8 4,0

Mundo n.d. 46,5 31,3 n.d. 2.270,9 443,7 4,3

Fuente: World bank database
Fuente: World Bank Database

Del cuadro 8.1 surge que nuestro país cuenta con un buen parque automotor pero que la
infraestructura de transporte no está en consonancia con tal hecho. Por ejemplo, los
datos revelan que en rutas pavimentadas los niveles son similares al promedio
latinoamericano pero menores a los países de ingreso medio, al tiempo que la calidad de
la infraestructura portuaria no llega al promedio ni regional ni de un país típico de
ingreso medio. Esto sugiere que el país no cuenta con una infraestructura de transporte
acorde con su ingreso. Este hecho se asocia, sin dudas, a años de baja inversión desde la
crisis de la deuda de los ochenta en adelante. La infraestructura de energía también
adolece de debilidades, pero esta dimensión es analizada en el capítulo 10 como parte
del análisis de la estructura productiva.

Cuadro 8.2
Indicadores de infraestructura TICs (países seleccionados)

Servidores de  Abonados a  Periódicos 

Usuarios de 
Líneas telefónicas  Abonos a teléfonos  Internet seguros  Internet por banda  diarios (por 
Internet (por cada 
(por cada 100  celulares (por cada  (por cada millón  ancha fija (por  cada 1.000 
100 personas, 
personas, 2009) 100 personas, 2009) de personas,  cada 100  personas, 
2009)
2010) personas, 2009) 2004)

Argentina 24,4 129,5 30,6 26 8,8 35,5

Brasil 21,5 90,0 39,3 41 7,5 35,5

Chile 21,1 97,0 34,0 53 9,8 50,6

América Latina 18,2 89,0 31,3 28 6,6 63.9 (1)

Países de ingreso medio 22,4 76,8 31,1 15 7,1 69,0

Mundo 18,0 69,2 27,1 156 7,3 104,7

Nota: (1) corresponde al año 2000
Fuente: World bank database

El cuadro 8.2 ilustra la situación concerniente a las inversiones en TICs (tecnologías de

la información y la comunicación). Tomar en cuenta el stock de capital en este rubro es
central ya que esta infraestructura actúa como el soporte de la economía del
conocimiento, que comprende actividades con gran capacidad para inducir efectos de
complementariedad y externalidades de conocimiento y para buscar una mayor

147
integración en cadenas globales de valor, sobre todo en el área de terciarización de
servicios ver (Kosacoff y Lopez, 2008).

En general el país tiende a ubicarse por encima de los parámetros de América Latina, lo
cual es lógico dado su mayor nivel de ingreso. Sin embargo, se observa un cierto rezago
relativo en relación a los países de ingresos medios. Por ejemplo, contar con ingresos
medios altos no le está asignando ninguna ventaja significativa en lo que hace a
usuarios de internet. Al hacer un diagnóstico de la situación de la infraestructura en la
Argentina Sánchez y Butler (2009) concluye que la Argentina tiene debilidades en
infraestructura que podrían devenir en una restricción y lo mismo encuentran Chisari et
al., (2007) que muestran simulaciones de equilibrio general relacionadas con los cuellos
de botella en energía.

Partiendo de este panorama general, es posible dar una visión más detallada de la
situación recurriendo a los trabajos de Coremberg, que ha hecho un gran esfuerzo en la
medición del stock de capital de la Argentina. El cuadro 8.3, basado en Coremberg
(2009b) muestra que el stock de capital está compuesto en su mayor parte por capital
reproductivo –casi dos tercios del total–, correspondiendo el resto a capital residencial.

Cuadro 8.3
Stock de capital: tasa de crecimiento y composición

Tasa de Participación en el
crecimiento total
(1990-2004; %) (2004; %)

Capital Agregado 2.03 100

Capital Reproductivo 1.89 64.6
Construcción Residencial 2.29 35.4

Equipo Durable 1.84 23.5

Maquinaria y equipo 0.90 17.0
Material de Transporte 5.18 6.5

Construcción No residencial 1.89 37.6

Activos Cultivados 2.16 3.5

Fuente: basado en Coremberg (2009)

El cuadro también registra la composición del capital agregado, donde dominan el

equipo durable y la construcción no residencial. Estos dos componentes son vitales para
el crecimiento ya que tienen una influencia decisiva en crear condiciones propicias para
el desarrollo de actividades con rendimientos crecientes. La acumulación de maquinaria
y equipo aporta al progreso técnico debido a que la tecnología viene incorporada
frecuentemente en las máquinas y equipos y porque la incorporación de ellos al proceso
productivo promueve el learning by doing y el incremento en la calificación del
personal; aunque por supuesto en algunos casos también puede reducir la demanda de
trabajo no calificado. La construcción no residencial, a su turno, incentiva las
economías de escala estáticas pues incluye la infraestructura de caminos, puertos,
transporte, etc. que suelen caracterizarse por generar ese tipo de economías y, además,
genera externalidades al permitir el desarrollo de actividades nuevas que utilizan esa

148
infraestructura. La construcción de infraestructura puede actuar como catalizador de la
explotación de complementariedades productivas si ayuda a coordinar las decisiones de
inversión privadas, como en los casos en que la disponibilidad de nuevas facilidades
incentiva la localización de empresas en determinadas localizaciones, dando lugar a la
explotación de economías de aglomeración.

En el período 1990-2004, la tasa anual de crecimiento del stock de capital fue de un

módico 2.03% promedio anual, fruto de una tasa de inversión muy mediocre (ver
cuadro 8.3). Un rasgo negativo adicional es que el equipo durable de producción crece
por debajo del promedio y el ritmo de acumulación de maquinaria y equipos es menor a
un 1%. Esta evolución agregada, no obstante es el resultado de comportamientos
bastante disímiles de los diferentes rubros, lo cual es natural si se piensa en la sucesión
de crisis y de cambios en las políticas y las regulaciones en el período. Sobresale, en
este sentido, la implementación de las políticas de reforma estructural durante la
administración justicialista en los noventa, inspiradas en el Consenso de Washington y
que favorecieron la apertura y las privatizaciones.

En el contexto de apertura y dólar barato de los noventa, mientras el stock de

maquinaria y equipos importados crece a tasas del 8% hay caídas netas en el stock de
maquinarias de origen nacional. Esto se revierte luego de la devaluación de 2002 y en
los dos mil hay una cierta reanimación en este sector nacional, como se mostrará al
analizar la industria. El cambio, sin embargo, no tiene entidad como para eliminar el
nuevo rasgo estructural que aparece en los noventa: la predominancia de los bienes de
capital importados en la inversión. Los resultados más favorables de las reformas de los
noventa se observan, sin dudas, en la evolución del sector agrícola que aprovecha la
mayor apertura y la desregulación para incorporar nueva tecnología y tierras así como
en las inversiones de empresas privatizadas, que contribuyeron a renovar el stock de
capital. Como resultado final, las reformas tuvieron nulo impacto en lo que se refiere a
aumentar la inversión agregada, pero ciertos éxitos puntuales. El stock en
construcciones y los activos cultivados crecieron a un ritmo similar al bajo promedio del
stock total, pero la construcción reproductiva privada y las construcciones agropecuarias
muestran períodos con incrementos del 4% promedio anual. El mejor momento de la
reformas es el período 1995-1998, en que el equipo durable de producción crece al 4,5%
y el stock agregado lo hace al 3,15%.

Como era de esperar, el colapso del experimento de reforma al caer la convertibilidad

impuso un freno al proceso de inversión, a punto tal que se observan caídas en el stock
en varios rubros. Este hecho, si bien tuvo una amplitud y profundidad inusitadas, no fue
un hecho sorprendente cuando se lo observa con una perspectiva sistémica como la
adoptada en este libro: ya vimos que hay buenas razones para explicar el hecho de que
las crisis y la volatilidad tengan efectos sensibles y de largo plazo sobre la acumulación
de capital. En este sentido, hay dos puntos relacionados con la macroeconomía que
merecen destacarse por su influencia sobre la inversión.

En primer lugar, la relación entre el capital disponible y el PBI generado con ese capital
puede variar a corto plazo debido a que en la recesión parte del capital queda ocioso y
en la parte alta del ciclo puede ser sobre-utilizado. Así, Coremberg (2009) muestra que
mientras en 1997 la relación entre capital y PBI era de 2.3 en 2001 había subido a
alrededor de 2.8 al estar ociosa una mayor proporción del capital instalado. Esto hace
que la productividad media del capital resulte pro-cíclica: la economía parece más

149
productiva en la expansión y menos productiva en la recesión. Este punto es importante
para las decisiones de inversión por lo siguiente. Si el capital está siendo sobre
utilizado, ello es en principio una señal de que el agente privado o el Estado deben
invertir ya que sobre utilizar el capital durante un período largo es ineficiente. Sin
embargo, si el aumento de la demanda es sólo pasajero el Estado o el empresario se
equivocarán al invertir: cuando la demanda vuelva a su nivel quedarán sobre-invertidos.
Se sigue de esto que es fundamental para la eficiencia y la inversión tener seguridad
respecto de si el aumento de la demanda es pasajero o permanente. Justamente, cuando
la macroeconomía es volátil, discernir con claridad sobre esto es extremadamente difícil
y, por ende, el Estado y los agentes privados se equivocan más en contextos volátiles,
dando lugar a desequilibrios tanto de sub- como de sobre-inversión. Una consecuencia
muy negativa de este segundo caso es que quien quede sobre-invertido, si financió la
inversión con crédito, quedará sobre-endeudado y la equivocación al evaluar la
demanda futura y la inversión se reflejará en dificultades financieras. Heymann (2007)
ha enfatizado la importancia de los errores de expectativa de este tipo en la Argentina.
Un buen ejemplo de este punto es la actual crisis en Estados Unidos y los países de
Europa donde se produjo una sobre-inversión en el sector inmobiliario. Otro ejemplo es
la crisis Argentina de 1981, donde hubo sobre-inversión sobre todo en el sector público,
pero también privada. Una macroeconomía previsible ayuda a evitar errores y reducir el
riesgo y, por ende, a mejorar la eficiencia en el uso de los recursos de inversión.

El segundo aspecto sobre macroeconomía e inversión se refiere al tipo de cambio.

Como buena parte de los bienes de capital son importados, en los períodos de “plata
dulce” o “dólar barato” el capital es menos caro y ello juega a favor de la
acumulación71. El problema en este caso es que en esos mismos períodos, por ser el
dólar barato, la competitividad es baja y, por lo tanto, a los empresarios les resulta más
rentable invertir en el sector no transable que en el transable. Como ya se anticipó en el
capítulo anterior, esto puede dar lugar a una caída en la oferta de dólares y una
reducción en la capacidad para importar que, tarde o temprano, obliga a devaluaciones
abruptas como ha ocurrido tantas veces en nuestra economía. Esta dinámica de stop-
and-go es muy nociva para la inversión: si los inversores saben que la economía es
volátil serán reacios a invertir por miedo a equivocarse.

Además de evaluar el stock existente, es central también evaluar cómo está variando ese
stock y si esa variación es sostenible en el tiempo. En este sentido hay que considerar
que el cuadro puede ser muy distinto si se mira la “foto” o la “película”. En particular, si
un país tiene un stock de capital muy bajo, ello puede considerarse un rasgo negativo
pues un stock bajo se asocia con riqueza baja e ingreso por habitante bajo. Sin embargo,
también es cierto que al ser el capital bajo la productividad del capital será alta, según
surge de la ley de los rendimientos decrecientes que discutimos en el capítulo 4. Por lo
tanto, un país con poco capital presentará proyectos de inversión con alta rentabilidad.
Por ejemplo, todo lo demás igual, está claro que una ruta adicional tiene mayor
beneficio social en Bolivia que en Suiza, donde la infraestructura caminera ya está
básicamente construida. Claro que, por supuesto, no alcanza con que la rentabilidad de
un proyecto de inversión sea alta, hay que contar también con el ahorro necesario para
llevarlo adelante. Justamente por eso los países pobres no “aprovechan” el alto

71
Esto también genera un problema estadístico: si se mide a precios corrientes la relación
capital/producto en una fase de “atraso cambiario”, se encontrará que cae la relación capital producto
debido al mayor componente importado del capital en relación al PBI. Obviamente, si se mide en
términos constantes esa relación, el sesgo desaparece.

150
rendimiento potencial de sus proyectos: no cuentan con ahorro suficiente. Su nivel de
ingreso por habitante es muy bajo y no generan excedente suficiente72. Nótese, en este
sentido, la importancia de los shocks externos positivos: si un país es favorecido por una
buena noticia en sus términos del intercambio es como si le cayera del cielo un mayor
ingreso per cápita. Es lo que le ocurre a Bolivia si aumenta el precio del gas. Si ahorra
esos ingresos, el país no tendrá mayores problemas para encontrar proyectos con alta
rentabilidad. Sólo que, por supuesto, esto supone que los canales de asignación de los
recursos están funcionando bien y ya vimos en el capítulo 4 que hay una alta
probabilidad de que esto no sea así en un país emergente. De hecho, Bolivia enfrenta
importantes dificultades para explotar sus riquezas gasíferas y ello tiene que ver con
fallas de mercado y de organización, no con una baja rentabilidad de los proyectos
energéticos o falta de demanda.

2. Capital humano

La estimación ya citada del PNUD (2010) le asigna un valor de 2.04 billones al capital
humano y a la dotación de trabajo sin calificación un valor de 1.59 billones73. De esto se
deduce que cada integrante de la población económicamente activa tenía a su
disposición capital humano por unos 120.000 pesos en 2009.

El capital humano admite diferentes interpretaciones, pero hay dos fundamentales. Por
un lado, es un input de la producción de la misma manera que lo es el capital físico
(Lucas, 1988; Mankiw et al., 1992) pero, por otro, también es un catalizador del
progreso técnico en la medida que una mano de obra más calificada facilita la adopción
de tecnologías y la innovación. En este carácter influye también sobre la PTF (Nelson
and Phelps, 1965; Benhabib and Spiegel, 1994) al acelerar el proceso de difusión de
tecnología y de acercamiento (catching-up) a la frontera tecnológica definida por los
países líderes.

Estos dos hechos implican que el capital humano es en gran medida complementario del
capital físico y del conocimiento, por lo que su acumulación debe seguir el paso de esos
otros factores. Ya hemos hecho notar, por otra parte, que en el momento histórico actual
de la Argentina la inversión en capital humano es de alta relevancia por razones
demográficas: el bono demográfico demanda que se invierta parte del acrecido ahorro
del bono en el capital humano de los jóvenes de forma que la generación actual esté en
condiciones sustentar a los mayores en el futuro.

72
Por supuesto, Bolivia podría pedir prestado para realizar el proyecto a Suiza y a éstos debería
convenirles prestar ya que la rentabilidad sería mayor. Esta idea es aún más atractiva si pensamos en la
demografía: los suizos son más viejos en promedio que los bolivianos y les convendría poder explotar
proyectos en Bolivia que les permitirían en el futuro cobrar rentas más jugosas cuando estén retirados de
la actividad ¿Por qué, entonces, no observamos una explosión de inversiones en Bolivia? La respuesta
está en gran medida en la calidad del software: nadie invertirá en caminos o prestará su dinero a los
constructores de caminos si no está claro que recuperará los rendimientos de las inversiones o el capital
prestado con sus respectivos intereses. Nótese la importancia del punto: a los suizos les convendría
invertir en Bolivia pero no lo harán en la medida que no haya seguridad jurídica. En este caso el software
juega claramente en contra de lo que es óptimo hacer desde el punto de vista de las oportunidades que
brinda el hardware para explotar las diferencias en los niveles de acumulación del capital y de la
estructura demográfica de la población.
73
El valor del trabajo no calificado equivale al salario de primaria incompleta en valor actual
multiplicado por la cantidad de trabajadores. Ver Naciones Unidas, 2010b.

151
En parte ya hemos pasado revista de la situación argentina actual en salud y educación
al evaluar el indicador de desarrollo humano relativo a esos rubros. Complementamos
ahora ese análisis pero adoptando una visión que se focaliza más en la función que la
educación cumple en la producción y el progreso técnico y no tanto como indicador de
bienestar o de capacidades para el desarrollo humano74. Hay tres dimensiones que
deseamos remarcar: el “stock” de capital humano acumulado, su composición y la tasa
de retorno del mismo.

En base al estudio realizado por el PNUD (Naciones Unidas, 2010b) es posible brindar
un panorama sintético en lo que hace a la dimensión salud del capital humano. La tasa
de mortalidad general está en menos de 8 por 1000 y registra un descenso constante
desde 1982. En cuando a enfermedades, la mayor incidencia la tienen las no
transmisibles (cardiovasculares; tumores, diabetes, causas externas). Pero también
subsisten enfermedades transmisibles asociadas al medio ambiente, hábitos alimentarios
y calidad de vida. Este panorama corresponde a la transición epidemiológica: mejora el
nivel de vida y las enfermedades crónicas pesan más que las transmisibles, lo cual es un
indicador de que el capital humano acumulado en salud es considerable.

Estas cifras revelan puntos fuertes y débiles. Por un lado, la Argentina tiene una
participación de enfermedades no transmisibles como causa de muerte superior a
América Latina pero más enfermedades transmisibles que en Europa. Asimismo, el
gasto por habitante en dólares es más bajo que Europa pero es superior al promedio
internacional. El gasto en salud en la Argentina es muy alto. Como porcentaje del PBI
se ubica en el 10.2%, considerablemente por encima de América latina y cerca de los
valores europeos. La composición del gasto, sin embargo, es muy diferente. En Europa
el componente estatal es superior que en la Argentina. Lo elevado del gasto en relación
al producto puede devenir en un problema difícil de manejar en el futuro cuando pase la
etapa del bono demográfico y la población envejezca. Además, el hecho de que los
avances hayan llevado al predominio de las enfermedades no transmisible hace que la
carga sea cada vez mayor para la atención pública de la salud. En este contexto ganan
protagonismo las políticas para la prevención y combate de hábitos insalubres para bajar
costos. Por otra parte, a pesar del abultado gasto, existen problemas de calidad, con
enfermedades emergentes o reemergentes como hantavirus, hepatitis, diarrea y
tuberculosis. La importancia de estas enfermedades se asocia con políticas débiles en
cuanto a inversión en infraestructura y viviendas. Otro problema de calidad es la
mortalidad materna e infantil. Los avances son inferiores a los de Chile y la situación es
parecida a la de Uruguay, siendo que ambos gastan menos.

En lo que hace al stock de capital humano en educación, la Argentina cuenta con

grandes logros en su historia pero, como ya marcamos en el capítulo 6, en las últimas
décadas ha ido perdiendo buena parte de las ventajas que había logrado acumular. El
cuadro siguiente muestra la evolución y situación actual del nivel educativo de la
Argentina en comparación con países de la región seleccionados.

74
El capital humano incluye los conocimientos y técnicas especializadas contenidas en la gente, su salud
y la calidad de los hábitos de trabajo (Gary Becker 1993). Cuatro textos fundamentales sobre la teoría del
capital humano son:Theodore Schultz: Investment in human capital (1961); Gary Becker: Human Capital
(1993), Gary Becker y B. Chiswick: Education and the distribution of earnings (1966) y Jacob Mincer
(1974): Schooling, Experience and Earnings. Para una visión aplicada ver Psacharopoulos y Patrinos
(2004).

152
 Cuadro 8.4
Indicadores educativos (países seleccionados)

Población por nivel

Años de Alfabetismo
educativo (3)
educación (1)
Jóvenes (2) Adultos (3) Bajo Medio Alto

Argentina
1989-1992 9,33 99,00 98,85 50,43 33,39 16,18
1999-2001 10,01 99,25 98,62 43,04 35,56 21,40
2007-2009 11,08 99,82 99,36 32,12 39,36 28,51

Brasil
1989-1992 6,00 90,56 81,42 77,82 15,00 7,18
1999-2001 6,95 95,84 87,49 68,51 22,73 8,76
2007-2009 8,34 98,06 90,86 54,49 31,66 13,85
Chile
1989-1992 9,58 98,44 95,06 51,01 40,25 8,75
1999-2001 10,53 99,15 96,75 37,33 44,69 17,98
2007-2009 11,33 99,37 97,40 28,80 48,91 22,28
Colombia
1989-1992 8,23 n.d. n.d. 37,71 44,08 18,21
1999-2001 8,56 97,66 93,04 30,27 46,34 23,40
2007-2009 9,06 97,94 93,93 40,97 39,08 19,95
México
1989-1992 7,41 96,63 87,56 69,02 21,02 9,96
1999-2001 8,74 97,34 90,35 59,46 28,61 11,93
2007-2009 9,17 98,33 93,22 47,39 37,23 15,38
Peru
1989-1992 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
1999-2001 8,54 97,63 88,12 55,51 33,42 11,07
2007-2009 10,38 98,14 90,77 42,63 34,72 22,65
Venezuela
1989-1992 9,28 97,16 90,19 65,25 23,85 10,90
1999-2001 9,86 96,99 91,88 55,17 29,86 14,97
2007-2009 8,98 98,09 94,66 53,09 30,85 16,06

Notas: (1) corresponde a adultos de zonas urbanas; (2) población entre 15 y 24 años; (3) población entre 25 y 65 años
Fuente: CEDLAS

Entre las economías más grandes de la región, sólo Chile registra una población con una
cantidad de años de educación similar a la de la Argentina. Otro punto positivo a favor
de la Argentina es que cuenta con la mayor proporción de población con alto nivel
educativo, superando también a Chile. Nótese el importante progreso realizado en las
dos décadas transcurridas entre 1989 y 2009, cuando la proporción con educación de
nivel alto pasa de 16% a 28.5% de la población. También muestra niveles muy buenos
en lo que hace a población con nivel educativo medio. En gran medida, estos guarismos
reflejan los rápidos avances que había realizado el país en cuanto a alfabetización y
escolarización primaria.

153
Una forma de medir los aportes de una mayor educación a la productividad es constatar
si quienes tienen mayor nivel educativo reciben una mayor retribución75. Gasparini
(2007) realizó estimaciones econométricas en base a la encuesta de hogares y sus
resultados arrojan que, efectivamente, una mayor educación se asocia con un mayor
nivel de ingresos. Por ejemplo, para el año 2006, un trabajador con primaria completa
recibía ingresos que eran un 26% superiores a los de uno con primaria incompleta
mientras que, a su turno, un trabajador con título secundario estaba en condiciones de
agregar otro 36%. Por último, acceder a un grado universitario significaba ganar un
62% adicional. Un dato interesante es que para el mismo nivel de educación las mujeres
ganaban menos que los hombres, aunque es difícil desentrañar las razones de esto.
Podría deberse a discriminación pero también hay otras variables que se omiten en los
estudios como el grado de compromiso con la carrera laboral, dada las tareas que las
mujeres cumplen en el hogar. El estudio de Paz (2009) muestra ciertas diferencias entre
regiones del país pero las mismas no son muy significativas.

Por supuesto, estas cifras deben tomarse sólo como aproximaciones. El problema más
serio para la medición tiene que ver con la presencia de fallas de mercado, que hacen
que los salarios no reflejen correctamente la contribución de la educación a la riqueza
social. La educación genera muchas externalidades positivas, como por ejemplo, las
mejoras que induce en el capital social y la formación de la identidad o en la mayor
capacidad para absorber tecnologías e innovar, beneficios que normalmente no son
captados de forma completa por los precios. Por supuesto, el problema para el hacedor
de políticas es que al no contar con mediciones precisas sobre la contribución de la
educación es difícil calcular cuántos fondos públicos deben precisamente dedicarse a
ella. Pero más allá de esto, las distancias en las remuneraciones son lo suficientemente
amplias como para dar por cierto que la acumulación de capital humano efectivamente
mejora la productividad del trabajo, contribuyendo a incrementar el ingreso por
habitante.

La desigualdad en la distribución del ingreso que hemos analizado en capítulos

anteriores se refleja también en la distribución del capital humano. Los datos de Centro
de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad de La Plata
(CEDLAS) registran que mientras el 20% más rico de la población muestra 13.7 años
de educación, el 20% más pobre sólo acumula un capital humano equivalente a 8.7
años. De hecho, sólo el 40% de la población tiene más de 11.1 años de formación que
como se vio es el promedio nacional. Como hay grandes diferencias entre las
remuneraciones en función del nivel educativo alcanzado, este es, sin dudas, uno de los
factores estructurales que están detrás de la desigualdad de ingresos que se observa. Un
hecho que agrava este cuadro es que la tasa de desempleo es también más alta entre la
población con menor cantidad de años de educación. Entre 2007 y 2009, por ejemplo, la
tasa promedio de desempleo para los niveles educativos bajo, medio y alto eran
respectivamente: 6.9%; 7% y 3.9%; durante la crisis eran, a su vez, 14,9%; 12,1% y

75
El método clásicamente utilizado para calcular los rendimientos de la educación es la ecuación de
Mincer (ver Psacharapoulos y Patrinos, 2004). Estos autores muestran que los retornos estimados son más
altos: para el nivel primario que para el resto; cuando los años de escuela son menos en promedio; para
los hombres más que para las mujeres; en países pobres que ricos; en el sector privado más que en el
público; para la educación general que para la vocacional; que lo que solían ser para la educación
superior.

154
6,3%, lo que indica que los pobres tienen menor capacidad, además, para protegerse de
las crisis.

Los encomiables avances en la cantidad de años que recibe el ciudadano promedio en

educación media y universitaria se produjeron en un período de restricciones financieras
severas y crisis que afectaron al sector público. Como ya analizamos en el capítulo 6,
esto significó que, mientras aumentaba la proporción de alumnos en el nivel medio y
superior, la capacidad de gasto público y privado no avanzó en igual medida debido al
estancamiento del ingreso per capita, produciendo una tensión entre cobertura y calidad
del servicio educativo. Este cuadro, sin embargo, se revirtió en el contexto de
crecimiento de los dos mil y gracias a la sanción de la Ley de Financiamiento Educativo
en diciembre de 2005, el gasto en educación se ubica en alrededor de 6% del PBI. Este
mayor esfuerzo financiero, sin embargo, no se revirtió en mayor calidad. Por ejemplo, el
desempeño de la Argentina en la prueba internacional PISA-OECD aplicada a los
estudiantes de 15 años en distintos países, reveló que la Argentina obtuvo los peores
resultados dentro de América latina, después de Perú. Un evento que claramente no está
en consonancia con el stock de capital educativo acumulado en relación con el resto de
América Latina. Una indicación más general de los problemas de calidad puede
obtenerse a partir de los resultados del Operativo Nacional de Evaluación (ONE) que
aplica el Ministerio de Educación a los estudiantes del último año del nivel secundario.
Una alta proporción alcanza un nivel bajo de desempeño en matemática, ciencias
naturales, ciencias sociales y, en menor medida, lengua (ver Gráfico 2).

Gráfico 8.1
Porcentaje de alumnos de 5º/6º año del nivel medio según desempeño en los ONE
2007

100

90

80

70

60

50

40

30
56
20 45 42
10 21
0
Matemática Lengua Cs.Naturales Cs.Sociales
Medio y Alto Bajo

Fuente: DINIECE Miradas sobre la Escuela III.

155
Esto indica que en la actualidad un desafío fundamental es mejorar la calidad. Esta
evidencia sugiere que, a diferencia de los ochenta y noventa, la restricción operativa
más que en el plano presupuestario se ubica en el de la organización. Es probable que
buena parte de los esquemas de motivación y coordinación que se utilizan en el sistema
público y la universidad estén poco adaptados a las circunstancias actuales, desde el
diseño de la carrera docente hasta la articulación entre los diferentes niveles de
gobierno, provinciales y nacionales. Asimismo, existe una cierta falta de coordinación
entre los esfuerzos privados y públicos (ver García de Fanelli, en prensa).

Un último punto a considerar es que los sectores de menores ingresos no tienen

posibilidad de acceder al crédito para financiar una mayor acumulación de capital
humano. La literatura sobre desarrollo marca esta falla en los mercados financieros
como una de las causas básicas en la generación de trampas de pobreza: las personas
son pobres porque tienen poca educación y tienen poca educación porque no pueden
financiar una mayor acumulación dado lo magro de sus ingresos y la falta de crédito.
Cuando los agentes, cualquiera sea su situación de ingresos, tienen acceso al crédito
pueden explotar los beneficios de acumular más años de escolaridad que, como vimos,
tienen una alta tasa de retorno. Asimismo, el crédito incentiva los pequeños
emprendimientos que pueden ser una fuente muy valiosa de aprendizaje por la
experiencia, que también es un componente del capital humano. El peso de esta falla de
mercado está exacerbado en la Argentina, donde los mercados de crédito están
particularmente subdesarrollados. Esto representa una pérdida no sólo para el individuo
sino, también, para la sociedad que pierde las externalidades que genera la educación.
Se trata de una situación donde las fallas de cooperación son evidentes: un proyecto de
alta rentabilidad no puede llevarse a cabo por falta de fondos, mientras esos mismos
fondos se invierten en proyectos mucho menos rentables como la inversión inmobiliaria
con fines de ahorro o la inversión en activos externos con tasa de retorno nula o
negativa, como es el caso de los ahorros que se colocan en dólares billete; una práctica
común en la Argentina como se comenta más adelante.

3. Conocimiento y progreso técnico

¿Cómo se ubica la Argentina en relación con la acumulación de conocimiento? Como

ya vimos, medir la contribución de este factor es muy difícil debido a que el
conocimiento es un bien muy particular. Como se explicó en el capítulo 2, los
economistas, en gran medida, tratan de captar el aporte de este factor a través de la
productividad total de los factores (PTF). La PTF en la Argentina no ha mostrado una
trayectoria dinámica debido a que siguió una estrategia basada en la acumulación de
capital, más que en la promoción del progreso técnico. Según las estimaciones de
Coremberg et al (2007), la mayor porción del crecimiento se explica por la acumulación
del factor capital y trabajo y sólo una porción muy baja por efecto del progreso técnico.
Volveremos a este punto en el capítulo que sigue a éste, al estudiar la evolución
agregada de esta variable y su contribución a la productividad. Aquí mostraremos
evidencia más desagregada, en base a Coremberg (2009).

De nuestra discusión del capitulo cuatro surge que los progresos tecnológicos en
productos y procesos así como en la organización por la vía de incorporación de
conocimiento se pueden dar dentro de la firma, dentro de una actividad o entre

156
actividades. Coremberg (2009) hace un detallado análisis de la evolución de la PTF
desde 1990 y de allí surge que:
(a) las ganancias más importantes se observan en actividades específicas y no por
efectos entre actividades sectoriales;
(b) esas ganancias se deben a diferentes razones, dependiendo del contexto, pero en
general son inducidas por variaciones en los precios relativos.
(c) en los noventa, las ganancias de productividad se deben sobre todo a la mejora de la
calidad de los inputs (asociado con la apertura a las importaciones), la adquisición de
maquinarias y equipos con tecnología incorporada, sobre todo en el área de las TICs y la
incorporación de capital humano.
(d) en los dos mil, en cambio, las ganancias de productividad provienen del sector
transable y, particularmente, de actividades intensivas en recursos naturales76.

Este cuadro sugiere que la evolución de la PTF a nivel agregado esconde una gran
heterogeneidad y, por lo tanto, es difícil realizar un diagnóstico sin ahondar en el
análisis de los cambios estructurales. Es lo que haremos en los capítulos 9 y 10. Sin
embargo, aquí deseamos enfatizar el aspecto que tiene que ver específicamente con el
conocimiento. En particular es importante subrayar la ausencia de ganancias de
productividad originadas en interacciones entre actividades. Se trata de una gran
desventaja ya que este tipo de interacción es crítica para incentivar las actividades con
rendimientos crecientes que sostienen el crecimiento a largo plazo y compensan los
rendimientos decrecientes de la acumulación. En realidad, Coremberg (2009) muestra
que, cuando se “limpia” la evolución de la PTF de los movimientos cíclicos, el
resultado es desalentador: las ganancias de productividad por esta vía se hacen nulas o
negativas. Esto sugiere que si bien la Argentina ha estado realizando ganancias dentro
de actividades específicas, esas ganancias implicaron también destrucción o no creación
de suficientes relaciones de complementariedad con otros sectores del tipo señalado por
Lipsey (2001). En otras palabras, como las ganancias de PTF se verificaron a nivel de
actividades específicas pero no como un fenómeno agregado o sistémico, se puede
hacer la conjetura de que, lo creado en los sectores ganadores (inversión de privatizadas
y en servicios en los noventa; recursos naturales en los dos mil) no alcanzó a compensar
lo que se perdió por la desaparición de los sectores perdedores. Hubo destrucción
creativa schumpeteriana pero muy localizada. Asimismo, como los sectores ganadores y
perdedores cambiaron entre los noventa y los dos mil, en parte debido a la inestabilidad
macroeconómica y en parte a la regulatoria, es posible que buena parte de las ganancias
que se hicieron en los noventa hayan desaparecido en los dos mil, como probablemente
ha sido el caso del sector energía, como se verá en el capítulo siguiente.

Por supuesto, la lección de política no es proteger a los sectores que no son viables sino
potenciar y generar más efectos de derrame y complementariedades de conocimientos
tecnológicos y organizacionales a partir de los sectores ganadores. El problema aquí,
obviamente, es que buena parte de los canales de generación de complementariedades e
innovación no operan bien a través de las señales de mercado. Ya hemos explicado que
operan en gran medida a través de externalidades y que, además, muchas inversiones en
innovación no son realizadas debido a que las características especiales del
conocimiento hacen que los beneficios no sean apropiables. En vista de estas fallas,
parece natural pensar que el Estado tiene un rol crucial. Son las autoridades las que
pueden operar en el nivel del sistema y de la estructura productiva, corrigiendo las fallas
76
La PTF es, asimismo, muy procíclica: sube en las expansiones y luego cae. Esto es un reflejo de la
volatilidad macroeconómica y dice poco acerca de la evolución del progreso técnico a largo plazo.

157
en los esquemas de coordinación y motivación que llevan a fallas en la cooperación que
se expresa, en este caso, como lenta evolución de la PTF. Nótese bien: cuando se trata
del conocimiento, los incentivos de precios relativos no funcionan bien sin un sistema
nacional de innovación y regulaciones que apoyen el progreso técnico. Por lo tanto, es
difícil que funcionen los subsidios, el tipo de cambio competitivo o la protección de la
competencia externa por sí solos. Este tipo de incentivo se debe complementar con otras
herramientas que actúen en el nivel del sistema y no en el de la firma con el objetivo de
inducir derrames de conocimiento positivos entre las firmas. Una vez planteado así el
problema, surge en toda su dimensión el hecho de que las fallas de gobierno son un
obstáculo crítico en la tarea del desarrollo.

3. Doble bono: ¿Lo estamos aprovechando para el crecimiento sostenido?

Al realizar el inventario de recursos en los dos últimos capítulos hemos encontrado

evidencia sobre la existencia de un doble bono externo y demográfico. ¿Está
aprovechando la Argentina esta oportunidad para consolidar el crecimiento sostenido?
Discutimos brevemente esta cuestión a modo de cierre del análisis sobre los recursos
contenidos en el hardware.

En principio, la evolución del país desde la crisis de 2002 está en línea con la hipótesis
del doble bono: la tasa de crecimiento en el período 2003-2010 es la más alta para un
período de ocho años en la posguerra y por su magnitud hemos visto que sólo es
comparable con la registrada en la primera década del siglo XX. Más cerca en el
tiempo, la última vez que se registró un período relativamente extendido de crecimiento
fue en 1964-74, pero la tasa de crecimiento fue menor.

Gráfico 8.2
Inversión Ahorro externo
35
Ahorro interno
30
25
20
% PBI

15
10
5
0
-5
-10
-15
1961
1964
1967
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
2009

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC

158
En los dos mil se registraron coeficientes de ahorro e inversión más altos El gráfico 3
muestra la evolución del ahorro, la inversión y el ahorro externo. Según las
proyecciones de las Naciones Unidas, la Argentina ya entró en el período de bono hacia
fines de los noventa y, por ende, es coherente que tanto la inversión como el ahorro
hayan aumentado. Asimismo, ha ayudado a este resultado el aumento de los términos
del intercambio, que al elevar el ingreso nacional promovió la capacidad de ahorro. El
gráfico 8.3 muestra que el ahorro privado, en particular, ha crecido de manera
significativa y, a diferencia de otros períodos, también lo hizo el ahorro del gobierno,
confirmando la nueva tendencia a generar más ahorro que se instaló en el país en la
última década. En el pasado, el ahorro privado y el público tendían a comportarse de
manera inversa, y ello no ocurre en los dos mil.

Gráfico 8.3
(a) Ahorro público privado (b) correlación entre ahorro público y privado
30 Ahorro privado 1

25 0.8
Ahorro público
0.6
20
0.4
15
0.2
10 0

5 -0.2
-0.4
0
-0.6
-5
-0.8
-10 -1
1961
1964
1967
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
2009

1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
2009
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC

¿Se sigue de esto que la Argentina está aprovechando la oportunidad para cimentar el
crecimiento sostenido? Hay hechos de significación que no permiten dar una respuesta
positiva. Para discutir este punto podemos utilizar como referencia la tasa de
crecimiento del PBI per cápita del 3% que permitiría, como se recordará, alcanzar el
nivel que España tiene hoy en 25 años. Según las simulaciones realizadas por el PNUD
(2010), para hacer crecer el PBI per cápita de la Argentina a una tasa del 2.7 % se
requiere una tasa de inversión de alrededor del 22% y un crecimiento en la PTF de
0.8% por año, superior al 0.3 observado históricamente. Para impulsar la dinámica de la
PTF serían indispensables mejoras en la eficiencia del gasto en salud y educación. Sin
estas mejoras la tasa de inversión requerida se ubica entre 26% y 27%. La tasa de
inversión que se observa en promedio en los últimos cinco años (22%) es muy baja para
cumplir con este último requerimiento. Esto implica que la Argentina debe o bien
mejorar la calidad de la inversión y con ello la PTF o bien aumentar la tasa de inversión.

Dado que el coeficiente de inversión no es lo suficientemente alto, ¿hay evidencia de

que la calidad de la inversión esté mejorando? La respuesta es que no. La participación
de la inversión en maquinaria y equipo en el total de la inversión es baja, lo que habla
de un sesgo de la inversión a favor de la construcción. El gráfico de más abajo muestra
la evolución de la composición de la inversión.

159
 Gráfico 8.4
Desagregación Inversión Bruta Interna
60.000 Tipo de Inversión

Mill de pesos de 1993

Construcción
Máquinaria y Equipo
50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Año

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC

La alta inversión en construcción está asociada con un hecho que veremos en el capítulo
11: el subdesarrollo financiero. Ante la ausencia de opciones de inversión, los ahorristas
tienen buena parte de su portafolio de inversión colocado en bienes inmuebles. Pero,
lamentablemente, esta no es la única forma en que se expresa la falta de un sistema
financiero profundo: la inversión productiva también se ve deteriorada por la colocación
de activos en el exterior, lo que resta fondos a la inversión doméstica.

Durante todo el período de crecimiento 2003-10, la Argentina generó superávit de

cuenta corriente y buena parte de esos recursos se invirtieron en el exterior. Si se suman
esos superávit se llega a la conclusión de que se acumularon activos adicionales en el
exterior por un valor muy significativo. El aumento de los activos externos ha sido tan
pronunciado que la Argentina es hoy un acreedor neto del resto del mundo. El gráfico
8.5 muestra cómo se utilizó el superávit comercial acumulado en los dos mil (entre el
primer cuatrimestre de 2003 y el segundo del 2011).

160
 Gráfico 8.5
Utilización del superávit comercial
(Miles de millones de dólares; 2003-2011)
600,000 70,000
59,614
500,000 478,137 60,000

50,000
400,000
345,315
38,857
40,000
300,000
30,000
23,246
200,000
132,822 20,000
100,000 11,105
10,000
0
0
Expo Impo Saldo 

Desendeudamiento con 
Variación de reservas

Rentas IED netas 
Fuga de capitales
Comercial

org.
Fuente: Elaboración propia en base a Indec

En suma, si bien el aumento de la tasa de ahorro es compatible con el dividendo

demográfico, la trayectoria de la inversión y su composición indican que posiblemente
el país no está asignando los recursos que genera el bono de la mejor forma. La
inversión en construcción parece excesiva en términos relativos y ocurre lo mismo con
la inversión en activos externos. Es como si los futuros trabajadores retirados de la
Argentina tuviesen como estrategia vivir de rentas del exterior en el momento en que
dejen de trabajar. Es una conducta similar a la de un trabajador japonés, pero en un país
que atraviesa por una etapa de bono demográfico. Claramente, hay algo que no está
funcionando.

161
 Capítulo 9

Estructura productiva: heterogeneidad y competitividad

Este capítulo y el siguiente estudian las características de la estructura productiva del

país desde perspectivas diferentes pero complementarias. En el capítulo presente
caracterizamos la estructura como un todo mientras que en el capítulo 10 adoptaremos
una perspectiva sectorial para estudiar qué ocurre en el sector primario, la industria y los
servicios. El propósito último de ambos capítulos es describir lo que la teoría del
crecimiento llama las condiciones iniciales. Indagar sobre esas condiciones equivale a
preguntarse: ¿cuáles son las restricciones y oportunidades que presenta la estructura
productiva de la Argentina para constituirse en plataforma de lanzamiento de un proceso
de crecimiento sostenido e inclusivo?

Hay tres dimensiones de la estructura productiva que son fundamentales para contestar
esta pregunta: su nivel de productividad, su composición sectorial y su competitividad.
La productividad nos dice cuál es la capacidad de la estructura como un todo para
generar valor agregado y permite evaluar esa capacidad comparándola con la
experiencia de otros países relevantes. La primera sección está dedicada a este punto. El
análisis de la composición sectorial ayuda a identificar el peso relativo de los distintos
sectores, su capacidad para generar progreso técnico, complementariedades y empleos
para absorber el sector de subsistencia. Abordamos este punto en la segunda sección. La
literatura más reciente sobre crecimiento ha demostrado que las exportaciones y las
ramas del sector transable en general tienen gran capacidad para acelerar el crecimiento
en tanto impulsan sectores con economías de escala y capacidad para engendrar
complementariedades más ricas (Hausmann et al., 2007). Los sectores que están
expuestos a la competencia internacional deben vérselas para sobrevivir con firmas que
tienden a utilizar la mejor tecnología disponible y tienen ventajas de costos importantes.
Asimismo, muchos de ellos logran insertarse en cadenas globales de valor que les abren
nuevas posibilidades. De esto no se sigue que la exposición a la competencia
internacional por sí sola genera capacidad competitiva: la apertura económica sin
políticas complementarias de aliento a la productividad y la innovación normalmente
fracasa. Discutimos las cuestiones de competitividad en la sección tercera y cerramos el
capítulo con una caracterización de la estructura productiva existente y su capacidad
para convertirse en base del crecimiento sostenido e inclusivo.

1. Productividad

En el capítulo 4 se explicó que la productividad intenta medir qué volumen de producto

es capaz de generar una economía (output) con un volumen dado de recursos (inputs) y
que el indicador más importante que se utiliza es el producto por hombre ocupado.
Asimismo, mostramos que en base al enfoque de contabilidad del crecimiento es posible
distinguir si el avance en la productividad del trabajo se debe a acumulación de recursos
o a variaciones en la productividad total de los factores (PTF); concepto este último que
refleja la influencia del progreso técnico, cambios organizacionales y efectos sistémicos.
Ya hemos analizado evidencia relacionada con este indicador al discutir el rol del
conocimiento.

162
Empecemos, entonces, por evaluar la evolución de la productividad laboral. El gráfico
9.1 muestra el producto generado por cada hombre ocupado desde 1950. Se puede
observar que hacia mediados de los setenta se produce una ruptura en la trayectoria de
la productividad: luego de la crisis de 1975 la evolución deviene volátil y comienzan a
observarse períodos no sólo de estancamiento sino de retroceso prolongado. En el
gráfico hemos marcado dos eventos particularmente reveladores: por un lado, el nivel
de productividad alcanzado por el trabajo en 1980 sólo se vuelve a alcanzar en 1996-7,
pero incluso ese logro se pierde con la caída de la convertibilidad; por otro, el máximo
registrado en 1998 sólo se sobrepasa en 2005-6. El resultado final de todo este proceso
de alta volatilidad y estancamiento posterior a 1975 es muy desalentador: entre ese año
y 2010 la productividad del trabajo aumentó sólo 0.95% por año. Cabe acotar que la
débil evolución de la productividad fue un rasgo común en la región (Ferreira et al.,
2011)

Gráfico 9.1
Evolución de la productividad laboral
(precios de 1993)
30.000

25.000 Máximo 
1998
Máximo 
1980
20.000

15.000

10.000

5.000

-
1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Fuente: datos de INDEC

El panorama es más alentador si se toma en cuenta lo ocurrido luego de la crisis de la

convertibilidad: entre 2002 y 2010 la productividad del trabajo aumentó un 6% anual Si
bien esta evolución es muy positiva hay que tomar en cuenta un hecho importante: el
ingreso per cápita creció más que la productividad laboral. Si recordamos lo planteado
en el marco conceptual al analizar la productividad, esto implica que parte del
crecimiento se explica por aumento de la cantidad de gente que trabaja y no por
incrementos en lo producido por cada trabajador. La cantidad de gente que trabaja subió
por dos razones: por una parte, volvieron a conseguir trabajo una gran cantidad de
desocupados, lo que sugiere que parte del crecimiento es simple recuperación del pico
anterior correspondiente a 1998 y no se basa en creación de nueva capacidad
productiva. Por otra parte, aumentó la tasa de actividad: aumentó la PEA porque hay

163
más gente en edad de trabajar que decidió efectivamente hacerlo. Probablemente, al
aumentar las oportunidades en una economía en crecimiento, se debilitó el efecto del
trabajador desalentado que deja la PEA porque considera que no puede conseguir
trabajo aún cuando lo busque activamente.

En línea con el método que venimos utilizando, para evaluar mejor este desempeño y
saber dónde estamos parados recurriremos a la experiencia internacional. El gráfico
9.2.a muestra la posición de la Argentina en el ranking mundial de la productividad
laboral (sólo se toman los países sobre los que hay datos desde 1960, pero que incluyen
a todos los de mayor relevancia) y el 9.2.b. brinda información sobre Argentina y otros
países medida en dólares constantes de PPP.

Gráfico 9.2
Posición de la Argentina según productividad laboral
(104 países)
(a) Argentina en el ranking mundial (b) valores en dólares de PPP
45 80,000

40 70,000
60,000
35
50,000
30
40,000
25
30,000
20
20,000
15 10,000
10 0
Corea
México

Noruega

Argentina
Australia
Brasil

Canadá

Chile
España
Estados Unidos

5
0
1960
1964
1968
1972
1976
1980
1984
1988
1992
1996
2000
2004
2008

Fuente: Conference Board, Total Economy Data Base (2011)

Como puede observarse (gráfico a), la Argentina en la actualidad se encuentra ubicada

dentro del tercio de países que tienen mayor productividad en el mundo: está en el
puesto 32 sobre 104 países. Esto es consistente con la evolución registrada por el PBI
per cápita, que ya examinamos en el capítulo 5: no sería posible sostener un nivel de
ingreso que coloque a la población argentina dentro del 20% más rico si la
productividad del trabajo no fuera relativamente alta. El ranking también revela el
efecto devastador de la crisis de 1975 y las crisis subsiguientes sobre la dinámica de la
productividad. El país llega a su peor momento al final de la década perdida de los
ochenta, cuando se ubica en el lugar 42. A partir de los noventa el proceso de deterioro
en la posición internacional relativa se revierte pero a pesar del fuerte crecimiento en los
dos mil, el país aún no recupera la posición que tenía cincuenta años atrás en cuanto a
productividad del trabajo.

Como consecuencia de la evolución comentada, no sorprende que sea aún largo el

trecho que queda por cubrir para que la productividad del trabajador argentino se
aproxime a la observada en los países más ricos. El gráfico 9.2.b nos permite determinar

164
el tamaño de la brecha entre lo que produce un trabajador argentino y uno empleado en
Estados Unidos o España, expresada en dólares. Es importante tomar en cuenta, no
obstante, que la productividad por hombre ocupado en la Argentina es alta para la
región y, en particular, es bastante superior a la observada en los otros dos países que
cuentan con una estructura productiva diversificada: Brasil y México.

Para completar la visión del desempeño relativo de la productividad, los gráficos 9.3a y
b muestran la evolución de la Argentina comparada con la de los países que hemos
utilizado como patrón de referencia en el capítulo cinco. El gráfico mide la evolución de
cada país en relación con la Argentina, de forma que un valor de 100 implica paridad
entre la productividad del país en cuestión y el nuestro y, cuando las curvas
correspondientes a un país ascienden, ello implica que nuestra posición se está
deteriorando.

Gráfico 9.3
Evolución comparada de la productividad laboral
(a) (b)

250 250
España
200 Brasil 200

México
150 150
Corea
100 100

50 50 Australia Canadá
Noruega Chile
0 0
1960
1964
1968
1972
1976
1980
1984
1988
1992
1996
2000
2004
2008

1960
1964
1968
1972
1976
1980
1984
1988
1992
1996
2000
2004
2008
Fuente: Conference Board, Total Economy Data Base (2011)

La evolución es similar a la observada en el caso del ingreso por habitante. La

productividad argentina pierde posiciones en relación con todos los países, sobre todo
desde los setenta y hasta los noventa. Es muy destacable el caso de España y Corea que
habiendo partido de niveles de productividad menores que el argentino en los sesenta,
superan hoy ese nivel en alrededor del cincuenta por ciento. Obsérvese, por otra parte,
que ni México ni Brasil muestran una trayectoria muy superior a la de la Argentina y,
además, su nivel de productividad es hoy inferior. Esto sugiere que entre los factores de
retraso de la productividad probablemente hayan operado algunos comunes a toda la
región. Un punto positivo a destacar es que desde los noventa, aunque con muchos
vaivenes, la tendencia a perder posiciones se detiene y existen períodos de franca
mejoría, como en la década actual. Aquí nuevamente pueden estar operando factores
comunes a la región: en los dos mil la Argentina descuenta posiciones sobre todo con
los países no latinoamericanos del grupo (menos Corea). El shock positivo de términos
del intercambio en los dos mil explica con seguridad parte de este resultado.

165
En el caso de la Argentina, ¿es la debilidad en la acumulación de recursos o en la
evolución de la PTF lo que explica la decepcionante evolución de la productividad del
trabajo? En el capítulo sobre acumulación de capital ya adelantamos que hubo
dificultades asociadas sobre todo con los derrames de conocimiento técnico entre
sectores ganadores y perdedores que jugaron en contra del PTF. Aquí nos centramos en
el nivel agregado. Coremberg et al. (2007) es útil para evaluar esta cuestión, que es
crítica para formarse una idea respecto de la habilidad de la economía para promover
actividades con rendimientos crecientes. El gráfico 9.4, elaborado en base a la evidencia
aportada por estos autores permite dibujar la trayectoria de la acumulación de capital
por hombre ocupado y de la productividad total de los factores desde mediados del siglo
pasado.

Gráfico 9.4
Evolución de la PTF y del capital por trabajador

300

Relación capital
250 trabajo

PTF

200

150

100

50

0
1951

1954

1957

1960

1963

1966

1969

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

2005

Fuente: Coremberg et al. (2007)

Del gráfico surge que la PTF tuvo un comportamiento muy poco dinámico. Está claro
que la estructura productiva argentina no se distinguió por su capacidad para promover
el progreso técnico y organizacional, de forma de generar rendimientos crecientes. La
trayectoria del capital por trabajador es ascendente hasta los ochenta y luego se estanca,
pero en un nivel muy superior al que mostraba hacia principios del período. Este hecho
sugiere que las ganancias en productividad laboral estuvieron impulsadas, básicamente,
por la acumulación de recursos.

Un rasgo adicional que cabe remarcar es que este proceso fue acompañado de una caída
en la contribución de los trabajadores al valor agregado: se registra una reducción en la
participación de los trabajadores en el ingreso desde el 45% entre 1950 y 1974 hasta el
36% a mediados de los dos mil. El hecho de que la generación de valor se sesgara hacia

166
actividades más basadas en la acumulación de capital en detrimento del progreso
técnico y del aprendizaje por la experiencia, parece haber perjudicado la participación
de la masa de salarios en el valor agregado77.

Esta evidencia indica que la trayectoria de la economía anterior a los setenta puede
considerarse más favorable en relación con los factores que inciden en la productividad
laboral. En efecto, mientras en los setenta la PTF hacía un aporte al producto que era
similar en la Argentina y en Estados Unidos, hoy ese aporte en la Argentina es sólo un
60% del observado en Estados Unidos (Ferreira et al., 2011). En realidad, las cifras
anteriores dan probablemente un panorama optimista sobre lo ocurrido en el período
con la acumulación de capital y la PTF. En particular, cuando se incluye al capital
humano y los recursos naturales en forma separada del capital físico, el aporte de la
acumulación del capital productivo y la PTF al producto se reducen (Ferreira et al.,
2011). Lo mismo encuentra Coremberg (2009), lo que lo lleva a concluir, luego de
realizar las correcciones, que la PTF sostenible a largo plazo tiene en realidad una
evolución negativa.

Al intentar dar cuenta de por qué la productividad no tuvo una evolución mejor,
necesariamente hay que tomar en cuenta que la estructura económica argentina muestra
una gran heterogeneidad, como ya se adelantó en el capítulo anterior. O, puesto en
términos de nuestro marco conceptual, hay que tomar en cuenta que tiene actividades
que difieren en su productividad porque pertenecen a tres categorías diferentes: el sector
moderno, el tradicional y el de subsistencia. Pasemos, entonces, a analizar la morfología
de la estructura económica argentina.

2. Morfología de la estructura productiva

Los gráficos 9.5 a y b aportan evidencia sobre la evolución de largo plazo de la

estructura productiva desagregada en cuatro sectores: el primario y la industria
representados en el gráfico (a); y los servicios y la infraestructura (incluyendo
construcción), cuya trayectoria puede observarse en el gráfico (b). Aunque se trata sólo
de una aproximación útil, puede considerarse que la industria y el sector primario
constituyen el segmento transable o expuesto a la competencia internacional de la
economía y que el resto son sectores no expuestos a ella. Bajo esta clasificación, el
sector transable en su conjunto representa hoy un 21% de la economía. El resto del
producto es generado por el sector no transable, dentro del cual tiene un peso enorme el
sector servicios, que da cuenta de alrededor del 60% de las actividades y tiende a
mostrar mayor intensidad en el uso del factor trabajo (gráfico b).

77
Probablemente tuvo que ver en este resultado el hecho de que los grandes proyectos de inversión de
promoción de las industrias básicas de sustitución de importaciones aportaron, sobre todo, economías de
escala de tipo estático y, en un contexto de regulaciones deficientes, esto puede haber creado cierto poder
de mercado en los sectores promovidos. Una hipótesis adicional, también plausible, es que en un contexto
de incertidumbre las empresas sólo tienen incentivo suficiente para invertir si la tasa de ganancia
compensa los riesgos asumidos, introduciendo un sesgo a favor del capital en la distribución.

167
 Gráfico 9.5
Evolución de la estructura productiva por sectores

(a) (b)

25 25 Infraestructura y construcción  75

Agropecuario (izq.)

20 Industrial 20 Servicios (der.) 70

15 15 65

10 10 60

5 5 55

0 0 50
1900
1907
1914
1921
1928
1935
1942
1949
1956
1963
1970
1977
1984
1991
1998
2005

1900
1908
1916
1924
1932
1940
1948
1956
1964
1972
1980
1988
1996
2004
Fuente: Ferreres (2006) e INDEC.

Hemos volcado en los gráficos datos que abarcan desde 1900 hasta el presente con la
intención de dar una visión de largo plazo de la evolución de la estructura productiva.
Como puede observarse, la composición sectorial sigue la trayectoria clásica de cambio
marcada por Kuznets y otros autores y que también muestran otros países de la región
(Ferreira y Silva, 2011): en un primer momento, la agricultura expulsa trabajadores que
son absorbidos por la industria y, en un segundo momento, la industria reduce su
tamaño relativo en favor de la expansión del sector servicios. El sector primario exhibe
una tendencia sistemática a reducir su participación, que es más acentuada a partir de la
década del treinta, cuando toma impulso el proceso de sustitución de importaciones. El
sector industrial llega al máximo de participación en el valor agregado hacia mediados
de los setenta y luego pierde peso de forma continua. Esta trayectoria de pérdida de peso
relativo de la industria a partir de los setenta coincide con una desaceleración en el
ritmo de acumulación de capital y, sobre todo, con la débil evolución de la PTTF que
marcamos más arriba. Esto sugiere dos hipótesis: primero, la industria pudo haber
tenido, efectivamente, una cierta capacidad para promover actividades con rendimientos
crecientes; segundo, parte del progreso técnico viene incorporado en los bienes de
capital de forma que, al resentirse la acumulación durante la década perdida de los
ochenta, la PTF perdió dinamismo.

Como la productividad promedio del trabajo varía significativamente de un sector a

otro, la participación de un sector en la generación de empleo puede ser muy diferente a
su participación en el valor agregado. Es necesario, por lo tanto, examinar la creación de
empleo por sector. Esa variable aparece representada en el gráfico 9.6. Está claro que el
sector servicios y el sector público son los que explican la mayor proporción: entre
ambos suman 73% de la población ocupada. El sector industrial genera, por su parte,
sólo el 16% de los puestos de trabajos.

168
 Gráfico 9.6
Composición sectorial del empleo
5%
5% 19%

16%

Sector públ i co 55%
Servi ci os
Sector i ndus tri al Sector pri mari o
Sector cons trucci ón

Fuente: INDEC
Dado que existe heterogeneidad estructural, la calidad y la productividad de los empleos
en cada uno de estos sectores distan mucho de ser similares. Por ejemplo, la calidad del
empleo en el sector construcción es inferior al de la industria en la medida que es muy
diferente la cantidad de capital y tecnología que tiene disponible el trabajador promedio
en uno y otro caso. La heterogeneidad estructural dentro de los sectores moderno y
tradicional en la Argentina se puede constatar comparando la productividad de la mano
de obra en distintos sectores y empresas que registra la encuesta de grandes empresas
(ENGE) del INDEC. Así, para dar un ejemplo basado en esa base estadística, mientras
en el sector minero, intensivo en el uso de capital y recursos anuales, la productividad es
de 1.4 millones por trabajador, en la industria manufacturera llega a 0.4 millones.
Asimismo, dentro de la industria hay grandes diferencias entre, digamos, el sector de
combustibles y el textil.

3. Una evaluación del grado de heterogeneidad estructural

Es posible dar una idea del tamaño de los sectores moderno, tradicional y de
subsistencia sobre la base de los datos aportados por Coatz et al. (2010) sobre las
diferentes categorías ocupacionales (ver cuadro 9.1).

169
 Cuadro 9.1
Distribución del empleo según tipo de ocupación (2006)78

Cantidad de Participación en Participación del

Personas el Total (%) Empleo Formal (%)

Sector Moderno 1.548.541 10.1 96

Sector Tradicional 6.461.786 42.2 53
Sector de Subsistencia 7.283.753 47.7 0

Total 15.294.080 100.0

Fuente: Coatz et. al (2010a).

Del cuadro surge que sólo el 10% de la población trabaja en las actividades más
dinámicas y que prácticamente la mitad de los trabajadores no tienen ocupaciones de
calidad. Como las productividades del sector moderno y del tradicional son muy
superiores, sus participaciones en el valor agregado son, por supuesto, más altas que su
participación en el empleo. Más allá de esto, estos datos sobre el mercado de trabajo
indican que la tarea que enfrenta la Argentina es enorme: sin empleo de calidad no hay
crecimiento inclusivo. Es importante señalar que hemos incluido en el segmento de
subsistencia lo que Coatz et al. (2010) llaman el núcleo duro del desempleo, que son 1.7
millones (11.5% del total) y que cuentan con baja o nula calificación.

Otros puntos que merecen destacarse por su valor para caracterizar la heterogeneidad
estructural son los siguientes.

Falta de escala. La estructura productiva está conformada por unidades productivas

relativamente pequeñas. Dentro del sector moderno, que incluye las empresas de mayor
tamaño, sólo el 2,9% de los trabajadores se desempeña en empresas de más de
quinientos empleados y si la línea se traza en 200 empleados, ese porcentaje sólo sube al
3.6%.

Gran peso de la informalidad. La informalidad en el empleo es, básicamente, un

problema de los sectores tradicional y de subsistencia. El 96% del sector moderno es
formal. El estrato de subsistencia explica el 71% del empleo informal79. Un rasgo muy
importante de la informalidad es que sus trabajadores no están registrados en el sistema

78
El estrato moderno incluye a los asalariados que se desempeñan en firmas de más de doscientos
empleados; los profesionales independientes y los desocupados con alto nivel educativo. En el estrato
tradicional están contabilizados todos los trabajadores registrados de empresas de hasta 200 personas; los
cuenta propia calificados (universitario incompleto y secundario completo); los no registrados ocupados
en empresas de entre 41 y 200 empleados; todos los que trabajan en empresas pequeñas de entre 6 y 40
empleados y los desocupados con calificación (universitaria incompleta y secundaria completa). El sector
de subsistencia abarca a todo el resto.
79
Coatz et al. (2010) clasifican como informal a las unidades que tienen empleados no registrados y a los
que desempeñan actividades informales (servicio doméstico, trabajo familiar y planes sociales).

170
de seguridad social. El cuadro 9.2 indica que la Coatz et al. (2010) construcción lidera el
ranking de no registro, pero que el rasgo es generalizado.
Cuadro 9.2
Problemas de empleo por sector (2006)

Sector de empleo No registrado Desempleo

(%) (%)
Primario 40.1 4.9
Industria 39.7 6.1
Electricidad, gas, agua 6.5 2.6
Construcción 66.7 12.8
Servicios 39.5 7.0
Total 9.2
Fuente: Coatz et. al (2011a).

El nivel de productividad se asocia con el nivel de ingreso. Los autores encuentran

evidencia sobre la relación entre productividad del trabajo e ingresos que enfatizamos
en el capítulo 4: los hogares del estrato alto tienen un ingreso familiar per cápita cuya
mediana supera en 67% al promedio de la economía; en el estrato medio ese guarismo
es 26%. Dentro de este estrato hay poca diferencia entre formales e informales. El
estrato bajo tiene ingresos que son 42% inferiores a la mediana.

El tipo de ocupación importa. Si bien las diferencias de productividad se generan tanto

entre ramas como entre diversos tramos de ellas, también es posible señalar que, dentro
del sector moderno, tienen presencia importante las actividades industriales, así como
ramas de servicios que gozan de monopolios naturales y servicios financieros. En el
estrato medio también tienen presencia relevante la industria manufacturera, el
comercio y la enseñanza. En el sector de subsistencia predominan actividades
industriales rudimentarias y primarias, el comercio, el servicio domestico y la
construcción. De hecho, la evidencia muestra que es equivocado identificar a la
industria con las actividades del sector moderno. La estructura de la industria muestra
tanta heterogeneidad como el conjunto de la estructura productiva. La industria da
cuenta de menos de un quinto de la PEA y genera una proporción similar del producto
bruto, lo que sugiere que su productividad no es muy diferente a la del conjunto de la
economía. El Cuadro 9.3 registra que la industria emplea a cerca de un millón de
trabajadores del segmento de subsistencia y que de ese total, 36% es informal.

Cuadro 9.3
Empleo industrial según categoría
La industria Emplea Participación en el
total (%)
Sector Moderno 340. 884 12.5
Sector Tradicional 1.397.658 51.3
Sector de Subsistencia 985.080 36.2
Total 2. 723.622 100
Fuente: Coatz et al. (2010)

Al discutir el marco conceptual vimos que los rendimientos crecientes frecuentemente

se asocian con la presencia de conjuntos de actividades que generan vínculos de
complementariedad entre sí, que dan lugar a efectos de retroalimentación positiva. Es
habitual que esos vínculos se desarrollen a partir de relaciones entre empresas

171
proveedoras y clientes. Por lo tanto, una economía que tiene una trama rica de empresas
encadenadas a través de relaciones insumo-producto es probable que cree condiciones
más favorables para la explotación de complementariedades. Coatz et al. (2011)
analizan la estructura productiva de la Argentina en base a la matriz de insumo producto
y sus hallazgos pueden usarse para evaluar la estructura respecto de esta dimensión.

La situación más prometedora en lo que hace a generar complementariedades es, por

supuesto, la de aquellas actividades que tienen encadenamientos tanto hacia atrás
(demandan muchos insumos de otras actividades) como hacia delante (actúan como
proveedoras de otras actividades). La presencia de gran número de este tipo de
actividades es una marca distintiva de las economías desarrolladas. Coatz et al. (2011)
encuentran, justamente, que una debilidad estructural importante del país es que no
cuenta con muchas actividades con estas características. Dicho esto, también señalan
como positivo que existe un grado de diversificación en las relaciones insumo producto
que es superior a la de un país meramente especializado en productos primarios. Entre
las ramas que destacan por sus encadenamientos se encuentran refinación de petróleo,
hilados y textil; celulosa y papel, fundición de metales; impresión; plásticos y química
y, en servicios: energía eléctrica y telecomunicaciones.

Existen, asimismo, ramas que tienen fuertes encadenamientos hacia delante. En este
aspecto se destacan en el sector primario los cereales y oleaginosas y la cría de ganado;
en el secundario, varias ramas proveedoras de insumos industriales (como química,
petroquímica, siderurgia, y en menor escala materias primas plásticas) y la
metalmecánica. Transporte de carga terrestre y extracción de petróleo y gas también son
actividades con encadenamientos hacia delante de peso. Existe gran potencial para
desarrollar más actividades con encadenamientos hacia delante pero hay una tendencia a
exportar insumos con poca elaboración. Por ejemplo, se exporta mucha molienda y
alimentos elaborados representa sólo el 25% del complejo agroindustrial. Por último,
también hay un grupo de actividades que demandan gran cantidad de insumos,
generando así encadenamientos hacia atrás. Los autores mencionan aquí la
construcción; el transporte de pasajeros, varias actividades industriales (alimentos y
bebidas, calzado cuero confecciones y segmentos de metalmecánica) y servicios de
cine, radio y televisión.

4. Competitividad

En el capítulo 4 se señaló que la competitividad es un test adicional al que hay que

someter a una estructura productiva para evaluar su capacidad de sostener el
crecimiento. Aunque se advirtió, también, que cuando se trata del crecimiento la
competitividad debe siempre analizarse desde una perspectiva sistémica. Esto es
necesario porque puede ocurrir que un país sea competitivo y aún así muestre un
crecimiento débil. Entre los riesgos se señalaron: basar la competitividad en un modelo
de enclave que no genere oportunidades suficientes de explotar complementariedades;
la enfermedad holandesa y los conflictos por la apropiación de la renta que tienen
potencialidad para convertir la riqueza de recursos naturales en una maldición.
Concluiremos el análisis de la estructura productiva evaluándola desde esta perspectiva,
incluyendo una mirada a la dirección de los cambios estructurales observados en la
última década.

172
Durante todo el período de retracción de la productividad que comienza en los setenta,
la Argentina enfrentó períodos de fuerte restricción de liquidez externa que, sin lugar a
dudas, constituyeron uno de los obstáculos más serios para la sostenibilidad del
crecimiento: toda vez que el crecimiento tomaba vuelo, la economía se encontraba con
que sus exportaciones no generaban divisas suficientes como para satisfacer la demanda
de importaciones. El último episodio de esta saga fue la crisis de 2001-2. Esta sucesión
de episodios indica que la estructura productiva sufría de una debilidad para enfrentar la
competencia externa.

La situación cambió radicalmente en los dos mil, en el período post-crisis: ya vimos que
la tasa de crecimiento fue muy alta y, sin embargo, la restricción externa no operó en
ningún momento. De hecho, el país generó tanto superávit de cuenta comercial como de
cuenta corriente de manera sistemática entre 2002 y 2010 (ver capítulo anterior). El
ejemplo más impactante de la magnitud del cambio estuvo dado por el hecho de que el
país no enfrentó problemas de liquidez externa durante los dramáticos eventos
internacionales de 2008-9, disparados por la crisis sub-prime en los Estados Unidos. En
la actualidad, no obstante, la situación está nuevamente cambiando. En 2011 el
superávit de cuenta corriente desapareció, de la mano de una caída en el monto del
superávit comercial impulsada por el aumento de las importaciones en general y de las
necesidades energéticas en particular.

Más allá del debilitamiento actual, estos hechos sugieren que probablemente la
competitividad de la economía se robusteció. Siendo esto así y tomando en cuenta
nuestro marco conceptual es natural preguntar si fueron factores precio o no precio los
que motorizaron la mejora. Más específicamente: ¿se fortaleció la competitividad
porque nuestra productividad creció a mayor ritmo que la de nuestros competidores en
los mercados internacionales? ¿O, por el contrario, la mejora se debió a que aumentó la
rentabilidad del sector transable por efecto de mejores precios? Y, si es esta última la
causa, ¿la rentabilidad aumentó porque bajaron los costos internos en dólares por efecto
de una depreciación o, por el contrario, se debió a un aumento de los precios
internacionales?

La hipótesis de que fue el empuje de la productividad creciendo más que en el resto del
mundo lo que reforzó la competitividad, si bien tiene algo de plausibilidad, está muy
lejos de ser suficiente para explicar una mejora en la restricción externa de la magnitud
observada. En el gráfico 9.2.a de más arriba mostramos que la posición argentina en el
ranking de competitividad mejoró algunos puestos, pero el efecto es muy suave.
Además, hay que tomar en cuenta que países como China e India han estado
incrementando su productividad de manera espectacular en la última década, con lo cual
resultar un ganador en competitividad en el mundo emergente no era una tarea fácil. Un
hecho adicional que habla en contra de la hipótesis de la productividad como motor
principal es que la evolución de la PTF fue muy débil.

Lo ocurrido con la competitividad precio, en cambio, tiene más entidad explicativa. En

lo relativo a los costos internos, la depreciación de 2002 tuvo un efecto muy sensible,
como se observa en el gráfico 9.7a, que compara el costo de los bienes de capital con el
de la mano de obra expresados ambos en dólares. Luego de la crisis y durante todo el
período de altos superávit de cuenta corriente los costos salariales en dólares se ubican
en niveles muy bajos. Aunque también es cierto que, a partir del mínimo que alcanzan
en 2002-3 se recuperan de manera continua. Dada la magnitud que alcanzan los costos

173
salariales en dólares en 2011, la desaparición del saldo positivo de la cuenta corriente en
ese año dista de ser un hecho sorprendente.

Gráfico 9.7
Evolución del salario en dólares y el tipo de cambio real

(a) Tipo de cambio real (b) Costos en dólares

3.5 130
Costo del capital en USD 
120 (1997=100)
3 Salarios en USD (1997=100)
110
2.5
100

2 90

80
1.5
70
1 60

0.5 50

40
0
May‐…

May‐…

30
Nov‐01

Nov‐08
Sep‐00

Sep‐07
Ene‐96

Ene‐03

Ene‐10
Mar‐97

Jul‐99

Mar‐04

Jul‐06

Mar‐11

1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: elaborado con datos del INDEC y siete provincias.

El gráfico 9.7.b registra la trayectoria del tipo de cambio real multilateral, que es una
medida de cómo evoluciona la competitividad del sector transable del país en relación
con los países con los que comercia. Es fácil ver que el tipo de cambio real sigue una
trayectoria inversa a la del costo salarial: aumenta dramáticamente en la crisis y luego
cae de manera sistemática. Esto sugiere que la Argentina se hizo competitiva “de golpe”
en 2002 por la vía de deprimir los salarios expresados en dólares mediante una
devaluación. Cabe llamar la atención sobre el hecho de que la reducción de la
competitividad según la mide el tipo de cambio real es menos abrupta que lo que se
esperaría a la luz del incremento constante del costo salarial en dólares. La explicación
de este hecho se relaciona con lo hecho por nuestro socio comercial principal: Brasil. En
este país también aumentó sustancialmente el costo salarial en dólares debido a la
apreciación del real que se registró desde mediados de los dos mil en adelante. Esto
amortiguó el efecto de los incrementos en la Argentina. Por supuesto, tanto Brasil como
la Argentina perdieron competitividad en relación con otras economías, en particular
China. Por ello no sorprende que ninguno de los socios del MERCOSUR haya estado en
condiciones de sacar ventajas de la positiva situación internacional para ganar
competitividad en mercados industriales, evitando la dependencia del sector primario.

Los precios internacionales también hicieron un aporte sustancial (gráfico 9.8.a). Los
precios de las exportaciones aumentaron significativamente de la mano del incremento
del precio de la soja, cuya demanda fue impulsada, sobre todo, por el espectacular
crecimiento chino. Las exportaciones con destino a China pasaron en este período de
representar el 4% del total a representar el 9%. No debe pasarse por alto, sin embargo,

174
que la Argentina no hubiese estado en condiciones de aprovechar estas favorables
condiciones si su sector agrícola no hubiese aumentado sensiblemente la productividad.
En el sector agrícola se generó, de hecho, un círculo virtuoso del tipo comentado en el
capítulo 4 entre aumento de rentabilidad vía subas de precios internacionales, inversión,
incorporación de tecnología y elevación de la productividad. La figura 9.8b muestra la
evolución de toneladas por hectárea. Lamentablemente, este proceso de
retroalimentación positiva sufrió un duro golpe a partir del conflicto entre el gobierno y
el sector agrícola, desde 2008 en adelante. La inversión en el sector se resintió y la
contrapartida de ello fue la salida al exterior de parte de los fondos.

Gráfico 9.8
Evolución de precios internacionales y producción agrícola

(a) Precios internacionales (b) Producción agrícola

200 100,000
Precio 
Exportaciones 90,000
180 80,000
Precio 
Importaciones 70,000
160
60,000
Términos de 
50,000
140 Intercambio
40,000
120 30,000
20,000
100 10,000
0
80
1990 /91

1992 /93

1994 /95

1996 /97

1998 /99

2000 /01

2002 /03

2004 /05

2006 /07

2008 /09
I‐09 
I‐03

I‐06

III‐07 

III‐10 
II‐08 
III‐04
II‐05
IV‐03

IV‐06

IV‐09

Fuente: Indec y secretaría de agricultura

Visto desde la perspectiva de nuestro marco conceptual los desafíos asociados a esta
evolución distan de ser simples. El extremadamente rápido aumento de los costos
salariales en dólares en 2010-11 es una clara señal de que el riesgo de enfermedad
holandesa no está para nada ausente. Asimismo, la virulencia del conflicto en relación
con las retenciones a la exportación sugiere que tampoco se pueden descartar síntomas
de la maldición de los recursos. En este contexto, el aumento de la disponibilidad de
divisas en los dos mil no llevó a una “explosión” de la inversión productiva en el sector
transable o en infraestructura, que se tradujera en un reforzamiento de la competitividad
sistémica. Bajo estas condiciones, aumenta la amenaza de que la Argentina desarrolle
un modelo de crecimiento con características de enclave, donde la soja tendría el
liderazgo (por supuesto, siempre que la presión tributaria sobre este sector no aborte el
crecimiento de su productividad). Un hecho que agrava esta amenaza es que los sectores
industriales que lograron aumentar sus exportaciones, como en el caso de la industria
automotriz que exporta a Brasil, lo hicieron al amparo de una fuerte apreciación del
real. Un cambio en la política de Brasil en relación con esto podría tener efectos
sustanciales en términos de hacer la competitividad argentina aún más dependiente del
sector primario.

175
¿Son estos riesgos reales? ¿Es posible aportar evidencia respecto de cambios en la
estructura productiva que están operando en este sentido? La evidencia más sólida de
que pueden estar operando fuerzas sustanciales a favor de una primarización de la
economía y el desarrollo de síntomas de enclave está dada por la evolución de los
balances sectoriales de comercio, que se muestran en el gráfico 9.9.

Gráfico 9.9
Balance comercial por sector

20
40.000

15
30.000

20.000 10

10.000 5

0
0

‐10.000
‐5
‐20.000
‐10
‐30.000 2000 2003 2007 2010
2000 2003 2007 2010
Combustibles Productos primarios
Combustibles Productos primarios
MOA MOI
MOA MOI
Total
Total
Fuente: Coatz et al. (2011) 

Como se puede observar, los balances positivos se concentran en productos primarios y

manufacturas de origen industrial (MOA) y los negativos en manufacturas de origen
industrial. Asimismo, los desbalances aumentan a medida que avanza la década. El
fuerte crecimiento de la economía no se traduce en un cambio en este patrón estructural
de desbalances. De hecho, el único cambio sustancial que se observa es la desaparición
del significativo superávit en combustibles que existía hacia principios de los dos mil.
Este es un hecho preocupante pues, si el país comienza a generar déficit de relevancia
en la balanza energética, terminaría adoptando un modelo de crecimiento que consistiría
en cambiar soja por gas, como ya se mencionó anteriormente. Una estrategia de cambiar
una materia prima por otra poco aportaría para explotar el potencial del país para
descubrir nuevas ventajas competitivas. Tampoco es un signo de pujanza del sector
moderno el creciente déficit en manufacturas de origen industrial.

La falta de dinamismo competitivo del sector moderno, con la excepción del complejo
sojero, se puede apreciar cuando se calculan índices que permiten verificar en qué
actividades cuenta la Argentina con ventajas comparativas. Este punto se ilustra en el
gráfico 9.10.

176
 Gráfico 9.10
Índice de ventajas comparativas

0,30 0,30
Región
0,20 0,20

  0,10 0,10
 
  0,00 0,00
 
  ‐0,10 ‐0,10
  ‐0,20
  ‐0,20
  ‐0,30
‐0,30
 
  ‐0,40
1995 2000 2004 2008 ‐0,40
  1995 2000 2004 2008
  Agrícola s Mineros Energéticos
 
Tra di ci ona l es Otros  tra di ci ona l es Con eleva da s  economía s de es ca la
 
  Dura deros Difus ores  de progres o técnico
 
Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL.  

Las ventajas comparativas se concentran en el sector agrícola y la industria tradicional y

son muy marcadas las desventajas en dos sectores clave para el dinamismo del sector
moderno: difusores de progreso técnico y con elevadas economías de escala. Hemos
dibujado el índice para el intercambio con todo el mundo y para la región del
MERCOSUR para resaltar el hecho de que las disparidades son menores en este
segundo caso, lo que indica que la Argentina tiene un intercambio de mejor calidad y
con mayor potencial para el desarrollo de rendimientos crecientes con Brasil y los
socios del MERCOSUR. Esto le agrega valor al acuerdo regional cuando se lo observa
desde la perspectiva del crecimiento sostenido y el desarrollo de un sector moderno
pujante.

En síntesis: no cabe duda que la ganancia de competitividad en los dos mil, reflejada en
la cuenta corriente, se explica sobre todo por los efectos precio sobre la rentabilidad: por
la caída de los salarios luego de la crisis y por la buena evolución de los precios de las
exportaciones. En cuanto a la productividad como motor de la competitividad, el
impulso más relevante provino del sector agrícola. La productividad en el resto de la
economía no gravitó lo suficiente. Esta evolución de la competitividad implica que la
restricción externa podría devenir operativa si hubiese una reversión en la evolución de
los precios internacionales o si los costos en dólares siguen subiendo al ritmo que lo
hicieron a partir de 2010.

Esta dependencia de los precios de un bien primario revela que la Argentina perdió la
posibilidad de aprovechar los dos mil para cimentar su competitividad sobre las sólidas
bases de un crecimiento de las actividades con rendimientos crecientes basadas en la
generación de complementariedades y escala. En este sentido, China jugó un papel
bastante paradójico: por un lado le cerró muchos caminos a la Argentina para competir
en mercados de productos industriales (un desafío que, obviamente, no enfrentó sólo la

177
Argentina) pero, por otro, contribuyó a relajar la restricción externa, haciendo más fácil
el crecimiento sostenido. Para sacar ventaja de una situación así de compleja, el país
debería haber puesto el acento en evitar que la enfermedad holandesa y la maldición de
los recursos devinieran en factores independientes de deterioro de la competitividad, por
la vía de aumentar los costos salariales y alimentar conflictos distributivos que
desanimaron la inversión productiva y alentaron la colocación del ahorro nacional en el
exterior.

5. Conclusiones: ¿cómo es la estructura productiva?

En función de la evidencia que hemos revisado, la estructura económica de la Argentina

puede caracterizarse como semi-industrializada, con ventajas comparativas en el sector
agrícola y un sector de subsistencia de tamaño considerable. El déficit mayor de la
estructura productiva es su falta de integración, lo que limita la explotación de
complementariedades. Se requieren mayores encadenamientos y, en este sentido,
ayudaría significativamente el desarrollo de una industria de bienes de capital de mayor
envergadura; esta industria suele invertir intensivamente en iniciativas de innovación
que pueden generar, adicionalmente, externalidades.

Hemos visto que la productividad se estanca a mediados de los setenta cuando hace
crisis el modelo de sustitución de importaciones y comienza un período de fracasos
sistemáticos para encontrar otro modelo, siempre bajo la amenaza de la restricción
externa. En los dos mil se desarrolla un modelo que se parece al de principios de siglo
en el sentido de que se financia la compra de bienes industriales y energía con
exportaciones primarias y hacia Brasil.

No habría que subestimar, sin embargo, el nivel de sofisticación de nuestra estructura

productiva. La Argentina puede generar síntomas de enclave en ciertas actividades pero
su estructura está muy lejos de tener la simplicidad de un enclave exportador. Ya vimos
que la Argentina es un país relativamente rico en la medida que se ubica en los estratos
superiores de la clase media alta del planeta. Es difícil llegar a tal nivel de ingresos sin
contar con una estructura productiva medianamente diversificada y que incluya sectores
modernos con alta productividad. Esto, de hecho, es bastante milagroso si se tiene en
cuenta que el país ha sido castigado por crisis recurrentes y cuenta con una estructura
institucional débil. Las crisis y las reglas de juego inestables acortan el horizonte y, por
ende, desalientan los proyectos productivos con un ciclo largo de maduración, que
suelen ser los que tienen mayor productividad y potencial para desarrollar
complementariedades.

Distintos sectores tienen aportes distintos a realizar. El sector primario, por ejemplo, es
un generador fundamental de divisas, mientras el industrial y otras actividades
modernas y tradicionales en servicios son importantes para crear empleo de calidad para
el sector de subsistencia. Cuando no se genera empleo suficiente el sector público actúa
en parte como empleador de última instancia, por lo que no sorprende que absorba una
parte relevante del empleo y que no se distinga por su eficiencia en la provisión de
bienes públicos. Sería óptimo poder separar la función de subsidiar el empleo de otras
funciones fundamentales del Estado, pero ello es difícil sin políticas públicas de calidad.

¿Cuáles son las dificultades mirando el cambio estructural? A largo plazo el cambio
estructural en la economía argentina ha favorecido al sector servicios y el crecimiento

178
del sector no transable sobre el transable. Asimismo, los encadenamientos hacia atrás y
hacia delante siguen mostrando muchos huecos y ello no ha cambiado durante el
proceso de crecimiento actual. En buena medida, ese proceso ha absorbido mano de
obra y ello es positivo pero lo hizo en parte a costa de la productividad. Esto sugiere que
se han generado puestos de trabajo en sectores tradicionales de poca productividad.
Como el sector de subsistencia sigue siendo muy significativo, a pesar del fuerte
crecimiento de los dos mil, está claro que la estructura productiva tiene poca capacidad
para crear empleo de calidad. El proceso, por otra parte, se ha caracterizado por ir
acompañado de fuerte y generalizado aumento de las importaciones en todos los
sectores. Según Herrera y Tavosnanska (2011), nueve de cada diez sectores de las MOI
tienen déficit comercial.

Las condiciones actuales de la Argentina, que constituyen las condiciones iniciales para
intentar el crecimiento sostenido son, en suma, el resultado combinado de los intentos
fallidos por superar la trampa del ingreso medio y de ciertos éxitos sectoriales
específicos. Para aprovechar esta herencia y superar la trampa del ingreso medio se
necesita “pensar” la estructura económica con la idea de generar cambio estructural
armonioso con las fuentes de aceleración del crecimiento.

179
 Capítulo 10
Transformación estructural y sectores productivos

En este capítulo examinamos los cambios ocurridos en la estructura productiva durante

los dos mil, adoptando una visión más desagregada, centrada en el nivel de actividades
sectoriales específicas. Dado que la teoría actual del crecimiento coloca a las
actividades transables en un lugar de privilegio como factor de aceleración del
crecimiento (ver capítulo 4), hemos concentrado el esfuerzo en examinar las
transformaciones ocurridas en los tres sectores que cuentan con la mayor cantidad de
actividades transables: la industria, el sector agropecuario y el área energética.
Incluimos también referencias a las transformaciones ocurridas en ciertas actividades
transables “nuevas”: el sector servicios donde aparecieron oportunidades de exportación
debido a la generalización de las TICs y los desarrollos en minería.

En el caso de industria, servicios y energía, describiremos la evolución reciente de cada

sector, identificaremos las transformaciones principales que tuvieron lugar durante el
período de alto crecimiento de los dos mil y las evaluaremos a la luz de los
requerimientos del crecimiento sostenido e inclusivo. En particular, en línea con el
marco conceptual, se discutirán las siguientes cuestiones.

• Productividad y acumulación: ¿Cómo evolucionó la productividad del sector?

¿Se observan nuevas actividades con rendimientos crecientes? ¿Hubo
acumulación de capital en el sector?

• Creación de empleo: ¿Contribuyó el sector a la generación de empleo? ¿Cuál es

su potencial para absorber trabajadores del sector de subsistencia?

• Fortaleza competitiva: ¿muestra la evolución del sector un fortalecimiento de su

capacidad exportadora o de competir con las importaciones? ¿Cómo es el
balance neto de divisas del sector?

Estas preguntas no pueden abordarse tomando sólo en cuenta la dimensión del

hardware, que es lo que haremos aquí por razones metodológicas. Es importante, por
ende, considerar que el análisis de este capítulo se complementa con las cuestiones
organizacionales e institucionales que se discuten en los capítulos 11 y 12. En cuanto a
la organización del capítulo, cada una de sus tres secciones está dedicada,
respectivamente, a la industria, el sector agropecuario y el energético (este último con
una nota sobre el sector de servicios).

1. Sector industrial

Una forma de evaluar el grado de desarrollo industrial del país es recurrir como lo
venimos haciendo a la comparación internacional. Si se elabora un ranking basado en la
producción industrial per cápita la Argentina aparece como el país más industrializado
de América Latina. Este hecho se sostiene en base a una productividad por hombre
ocupado en la industria relativamente elevada para la región. La productividad es mayor
tanto en relación a México como a Brasil, los países más industrializados. La
productividad laboral se compara bien, asimismo, con el mundo en su conjunto (ver
gráfico 10.1.a). La participación de la industria en el PBI es algo más alta que la media
regional, aunque es más baja que en los países en desarrollo. Este último hecho no

180
sorprende ya que, por un lado, nuestro país tiene ventajas comparativas en el sector
agrícola y, por otro, es un país de clase media alta y la participación de la industria en el
PBI cae a medida que un país se desarrolla (gráfico 10.1.b).

Gráfico 10.1
La industria Argentina en perspectiva comparada
(a) Participación en el PBI (b) Valor agregado per capita
(miles de USD de 2000)

24 2
21.65
1.6
15.17 17.83
16.44 1.5
16 14.78
13.71
1.0
1 0.9
8 0.7
0.6
0.5 0.4

0
0
Argentina

Brasil

en desarrollo
México

América Latina

mundo

América 
Argentina

Brasil

en desarrollo
México

mundo
Latina
Fuente: Unido (2010)

Cuando la comparación se hace tomando el tamaño total de la industria, no obstante, el

cuadro cambia. La industria argentina es la tercera en tamaño en América Latina
(gráfico 10.1.b). Un hecho bastante lógico si se considera que Brasil tiene cinco veces
más población que la Argentina y México algo más de dos veces y media. La industria
argentina muestra poco dinamismo exportador: la participación de las exportaciones
industriales argentinas en el total regional está por debajo de la participación de la
industria como un todo (ver gráfico 10.2). Con seguridad, el hecho de que el tamaño de
la estructura industrial sea reducido es un factor que no ayuda a las exportaciones en la
medida que los productores locales no pueden beneficiarse de las reducciones de costo
asociadas con la escala.

181
 Gráfico 10.2
Participación en la industria de América Latina
45
Participación en el 
40 producto industrial 
regional
35

30 Participación en las 
exportaciones 
25 industriales 
20 regionales

15

10

Peru 

Venezuela
México
Argentina

Colombia

Resto
Brasil

Chile

Fuente: Unido (2010)

Una mirada a la evolución de la industria a largo plazo, no deja mucho lugar para el
optimismo en cuanto a la capacidad de la industria para superar sus problemas de
escala. El cuadro que surge del gráfico 10.3 es, en realidad, bastante decepcionante: el
valor agregado industrial per cápita de 2010 es similar al de 1974. En este último año la
serie registra un máximo y luego hay una caída permanente asociada primero con la mal
diseñada apertura comercial de fines de los setenta y, luego, con la década perdida de
los ochenta. El mínimo valor agregado industrial por habitante se observó en 2002 y,
afortunadamente, a partir de allí se instala un período de recuperación sostenida, sólo
momentáneamente interrumpida por la crisis internacional en 2009.

Gráfico 10.3
Evolución del PBI industrial per cápita en la Argentina
1800 Aun no  alcanza el máximo de 1974
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
1950
1954
1958
1962
1966
1970
1974
1978
1982
1986
1990
1994
1998
2002
2006
2010

Fuente: elaborado en base a Ferreres e INDEC

182
A la luz de estas cifras, el diagnóstico ampliamente compartido de que la Argentina
viene experimentando un proceso de desindustrialización desde los años setenta parece
justificado. Asimismo, es razonable conjeturar que esta evolución de la industria es uno
de los factores que explican la débil trayectoria de la productividad de la economía en
su conjunto y, particularmente, de la PTF, cuya dinámica depende del progreso técnico
y los rendimientos crecientes.

Una pregunta que surge naturalmente en este contexto es si el crecimiento que

experimenta la industria a partir del mínimo de 2002 es un indicador de que está en
marcha un proceso reindustrialización o, por el contrario, es sólo la manifestación de
una recuperación de cierta normalidad, luego de la gran crisis de 2001-2. Con el objeto
de aportar elementos para contestar esta pregunta, echaremos ahora una mirada a las
transformaciones estructurales ocurridas en los dos mil. Los siguientes cinco hechos
estilizados merecen destacarse.

• No se observan transformaciones significativas en la participación de los

sectores.

La Argentina tiene una estructura industrial en la que domina el sector alimentos y

bebidas. Los sectores intensivos en trabajo tienen también relevancia, como se observa
en el gráfico 10.4.a. Los sectores con mayor capacidad para generar efectos de escala
(como el automotriz) o derrames tecnológicos como los intensivos en ingeniería tienen
una presencia algo menor. Cuando se compara la estructura actual con la existente en
1993, surge que no ha habido transformaciones de relevancia. En lo que hace a
generación de empleo, también es la industria alimenticia la que lleva la delantera,
seguida por la industria del petróleo, petroquímicos y derivados (gráfico 10.4.b).

Gráfico 10.4
Evolución estructural de la industria

(a) Composición del nivel de actividad por sector (b) Empleo por sector (%, 2010)

30
30%

25%
25
1993 2007 20%

15%
20
10%

15 5%

0%
Metálicas básicas,  prod. met. 
Madera, papel, imprenta y 

Derivados del petróleo y 

Maquinarias y equipos
Textiles y cuero

Otras industrias
Material de transporte
Alimentos, bebidas y tabaco

10
excepto maq. y equipos
Químicos
editoriales

0
Alimentos, bebidas y  Intensivos en  Intensivos en trabajo
tabaco ingeniería

Fuente: Elaborado en base a Herrera y Tavosnanska (2011) e INDEC

183
La ausencia de grandes cambios entre 1993 y la actualidad muestra la fuerza de la
inercia estructural ya que la Argentina pasó por períodos muy turbulentos: políticas muy
agresivas de reforma en los noventa, seguidas por la crisis de la convertibilidad y por la
recuperación del crecimiento desde 2002 en adelante. Este cuadro general no debe
llevarnos a pasar por alto que existen ciertas diferencias entre los noventa y los dos mil.
Herrera y Tavosnanska (2011) indican que en los noventa el crecimiento más
importante se dio en alimentos y bebidas y en los sectores intensivos en recursos
naturales, industria química y metálicas básicas; sectores intensivos en capital y con alta
concentración, por lo que la industria no creó empleo y, además, los sectores de
ingeniería e intensivos en trabajo redujeron su peso. Con posterioridad, estos dos
últimos sectores se recuperan nuevamente. Un desarrollo a subrayar en los dos mil es la
recuperación de las ramas intensivas en ingeniería como la fabricación de maquinaria y
equipo, instrumentos médicos y productos de metal (Herrera y Tavosnanska, 2011).

• La industria volvió a generar empleo, pero no de manera sostenida.

El proceso de desindustrialización convirtió a la industria en una actividad expulsora de

mano de obra durante un largo período, que sólo se revierte con el proceso de
crecimiento que comienza en 2003 y se extiende hasta que la economía argentina es
golpeada por la crisis internacional, en 2008. En ese período el empleo formalizado se
eleva en más del 50% y el aumento en el empleo industrial es generalizado, ayudado no
sólo por el crecimiento sino, también, por los cambios en la composición industrial a
favor de ramas que utilizan mano de obra con intensidad algo mayor al promedio. Las
ramas más dinámicas fueron confecciones y muebles, minerales no metálicos (por la
evolución de la construcción) y las intensivas en ingeniería (ver Herrera y Tavosnanska,
2011, para una descripción detallada).

La recuperación de la capacidad para generar empleo, sin embargo, demostró no ser

sostenible. A partir de 2008 la creación de empleo se paraliza, al punto que entre 2008 y
2010 vuelve a haber destrucción neta de empleo en la industria. Según el INDEC, el
total de empleados en las ramas industriales cae alrededor de 2%. La nueva situación
del mercado laboral, por otro lado, se extendió más allá de la coyuntura recesiva creada
por el shock externo. Cuando la economía retoma el crecimiento, el empleo no vuelve a
crecer. Con alta probabilidad, el aumento en los costos salariales tuvo un papel en este
resultado. Hasta 2008, los costos salariales ajustados por productividad estuvieron al
menos un 20% por debajo de los niveles anteriores a la caída de la convertibilidad. En el
período de reactivación posterior a 2009, en cambio, los salarios en dólares suben de
manera significativa debido a la mudanza en la política cambiaria, que pasa de la
defensa de un tipo de cambio real “competitivo” a la administración del tipo de cambio
nominal como instrumento de control de la inflación. En el nuevo contexto, el fuerte
aumento de productividad laboral que se había ganado luego de la crisis tiende a ser
compensado por un tipo de cambio nominal que evoluciona muy por debajo de la
inflación, restando competitividad a la industria. En el capítulo anterior hemos ya
presentado la evidencia empírica sobre el fuerte incremento de los salarios expresados
en dólares.

En suma, el período 2003-2008 sugiere que las actividades tradicionales y modernas

que componen la industria tienen potencial para crear empleo y absorber mano de obra
del segmento de subsistencia, pero las distorsiones de precios relativos y la inestabilidad

184
macroeconómica pueden constituirse en obstáculos insuperables a la hora de generar un
incremento sostenido en la demanda de trabajo para la industria.

• La acumulación de capital por industria fue desigual y cambiante

La formación de capital en la industria se recupera junto con la producción industrial en

la etapa posterior a la crisis de la convertibilidad y en 2006-7 alcanza un máximo, como
se observa en el gráfico 10.5.a. Es interesante notar, no obstante, que la acumulación de
capital se desacelera ya en 2008, antes de que se sienta el impacto de la crisis
internacional. En este caso puede haber deteriorado el ambiente de inversión el conflicto
entre el gobierno y el sector agropecuario. Al igual que en el caso del empleo, la
recuperación del nivel de actividad luego de la recesión de 2009 no retrotrae el ritmo de
acumulación a los niveles máximos que se habían registrado en los dos mil.

Gráfico 10.5
Acumulación de capital en la industria

(a) Formación de capital en la industria (b) Desagregación del stock por industria
(% crec. 2003-2010) (2010; 2003=100)
8.0% 160

7.0% 140

6.0% 120

5.0% 100

80
4.0%
60
3.0%
40
2.0%
20
1.0%
0
0.0%
Químicos

Automotriz
Nivel General

Textiles
Tabaco
Alimentos y Bebidas

Resto metalmecánica
Metálicas básicas
Refinados de petróleo

Caucho y plástico
Edición e impresión

Min. no metálicos
Papel y Cartón

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

‐1.0%

Fuente: INDEC

La mayor acumulación de capital es generalizada, liderada por papel y cartón y el sector

automotriz. Una excepción importante es la refinación de petróleo (gráfico 10.5.b). Esta
falta de inversiones sorprende, dado que la economía creció de manera veloz y los
precios internacionales fueron altos. Sería imposible explicar esta debilidad en la
acumulación de capital sin hacer referencia al software: la configuración de reglas de
juego del sector energético fue inestable y ello contribuyó a crear un mal clima de
inversión, como se verá más adelante.

La industria nacional, sin embargo, se benefició sólo relativamente con la mayor

inversión del período debido al subdesarrollo de las industrias nacionales de fabricación
de maquinaria y equipo. El 60% de la demanda se satisface con importaciones debido al
debilitamiento del sector durante la desindustrialización (ver Herrera y Tavosnanska,

185
2011). De este hecho se sigue que en la Argentina sería difícil mantener un proceso de
inversión sostenido sin generación fluida de divisas. Por supuesto, una política
industrial que busque promover actividades con rendimientos crecientes y riqueza de
complementariedades, debería contar entre sus objetivos el de reactivar la industria de
bienes de capital, ya que la misma genera efectos de derrame que son vitales para el
progreso técnico del conjunto de la estructura industrial. En períodos anteriores este
sector llegó a ser significativo, pero no estuvo en condiciones de sobrevivir a la
creciente apertura posterior a los setenta.

• La industria adolece de cierta fragilidad competitiva

Si bien es posible marcar algunos hechos alentadores, lo cierto es que no se observan

cambios en la estructura que permitan afirmar que la industria está en vías de superar las
importantes dificultades que históricamente experimentó para fortalecer su
competitividad.

Gráfico 10.6
Participación de las exportaciones industriales (%)

0.8

0.7

0.6

0.5 Manufacturas de 
Origen Agropecuario
0.4
Manufacturas de 
0.3 Origen Industrial

0.2 Manufacturas

0.1

0
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
2010

Fuente: elaborado en base a INDEC

El gráfico 10.6 muestra la evolución a largo plazo de la participación de las

exportaciones en el total exportado. Más allá de las fluctuaciones, la participación de la
industria en las ventas externas se mantiene estable. Un rasgo positivo a destacar es que
se aprecia un incremento en la participación de las manufacturas de origen industrial
(MOI) en detrimento de las de origen agropecuario (MOA). En consonancia con esto,
el sector llega a exportar aproximadamente un cuarto de su valor bruto de producción
hacia el año 2007 (ver Herrera y Tavosnanska, 2011). Este incremento es un hecho
positivo porque las exportaciones pueden ser un vehículo para acceder a nuevos
mercados, generar complementariedades dentro de la estructura productiva y ser un
instrumento para aumentar la escala y diversificar la canasta exportadora. El lado débil
en el caso argentino es, justamente, que estos elementos estuvieron poco presentes. En
particular, la canasta exportadora sigue sin mostrar diversificación; los sectores basados
en recursos naturales explican bastante más de la mitad de las exportaciones.

186
En cuanto a la escala, hubo cierta ganancia en la medida que uno de los motores del
aumento de la exportación fue el incremento en el comercio intra-industrial en el marco
del MERCOSUR. Esto es, aumentaron al mismo tiempo las exportaciones y las
importaciones en la medida que hubo cierta integración entre industrias argentinas y
brasileñas. La restricción a este respecto es que, al aumentar el comercio intra-
industrial, se eleva el riesgo de que ciertos eslabonamientos de la estructura industrial
local se desarticulen, generándose así menos relaciones de complementariedad. Herrera
y Tavosnanska (2011) señalan, por ejemplo, que la industria automotriz aumenta el
coeficiente de exportaciones del 29 al 43, pero el de importaciones de 40 a 50%. En
realidad, un rasgo muy marcado en los dos mil fue la fuerte penetración de las
importaciones industriales, que terminaron por superar largamente los máximos que se
habían alcanzado en la convertibilidad. Hoy, un cuarto de lo que se consume es de
origen importado y en la convertibilidad nunca se llegó a superar el 20%80. Estos hechos
sugieren que el crecimiento industrial de los dos mil no se basó en la sustitución de
importaciones sino en la complementación con exportaciones. Hay segmentos
industriales en que el contenido local ha decaído significativamente, como bienes de
consumo durable. Como ya vimos en el capítulo anterior, el resultado final del proceso
es un marcado deterioro en la balanza comercial de la industria.

La estrategia para ganar competitividad, obviamente, no debería ser la de “poner palos

en la rueda” de la integración y renunciar a ganar escala sino crear condiciones para que
la integración regional produzca la mayor intensidad posible de efectos de
complementariedad y aprendizaje. Entre esas condiciones juega un rol central proteger
la creación de empleo de calidad para maximizar el aprendizaje por la experiencia y
proteger la acumulación de capital, ya que buena parte del avance técnico viene
incorporado en maquinarias y equipos. Hemos visto que, luego de 2007 reaparecen dos
viejos enemigos del desarrollo industrial, como lo son la inestabilidad de precios
relativos y la volatilidad macroeconómica. Ello, junto al deterioro del clima de
inversión, se tradujo en una pérdida de fuerza de la incipiente reversión del proceso de
desindustrialización, que tomaba la forma de creación de empleo y acumulación de
capital. Estos elementos indican que una política industrial que incentive el desarrollo
industrial debe concebirse de forma sistémica; además de las iniciativas puramente
sectoriales –como incentivar la industria nacional de bienes de capital– debe prestar
atención tanto a la estabilidad macroeconómica como a los elementos del software y,
particularmente, la estabilidad de las reglas de juego. Asimismo, la política industrial
debería diseñarse tomando la integración regional y las condiciones globales como un
dato. El empresario de los dos mil está, en este sentido, mucho más globalizado y
maneja con mayor eficiencia los canales de distribución que el de la etapa de sustitución
de importaciones (ver Kosacoff, 2010). Un dato a tener en cuenta es que, dada la mayor
presencia de comercio intra-industrial, los incrementos en los costos locales llevan más
rápidamente que en el pasado a que las empresas sustituyan producción local con
importaciones.

80
El largo proceso de apertura no se ha interrumpido en los dos mil. Es un dato a tener en cuenta ya que
el tipo de cambio real post-crisis fue muy alto, lo cual en principio debería haber desincentivado las
importaciones. Herrera y Tavosnanska (2011) subrayan, adicionalmente, que la penetración es
generalizada: de 22 sectores sólo cinco importan en proporción menos que en 1997: alimentos y bebidas,
madera, papel, edición e impresión y productos metálicos. Se destacan por el incremento: textiles,
indumentaria, refinación de petróleo, productos químicos, equipos de radio y TV y comunicaciones y
muebles.

187
 2. Sector Agropecuario

En el capítulo 7 vimos que la Argentina está bien dotada de tierras aptas para el cultivo
y, por lo tanto, es natural que el sector agrícola tenga una presencia significativa en la
estructura productiva. Tradicionalmente, se percibía a la tierra como un recurso limitado
y estático al tiempo que las actividades ligadas a ella se consideraba que generaban
escasos eslabonamientos e incorporaban tecnología de manera poco dinámica, en parte
debido al tipo de organización productiva predominante. Los especialistas tienen en la
actualidad una visión muy diferente de la tradicional. Bisang (2011) señala que la tierra
no debe concebirse como un recurso fijo sino como una plataforma de transformación
de energía a cielo abierto, con potencial para inducir progresos tecnológicos y en la
organización. En cierto sentido, esto obliga a considerar lo primario como una industria.
Según este autor se necesita una visión de ese tipo para dar cuenta de los cambios
estructurales ocurridos en el sector en las últimas décadas. Dejaremos para el capítulo
11 el análisis de las consecuencias que este enfoque tiene para las organizaciones y el
software y nos concentraremos aquí en las transformaciones del hardware y sus
implicancias para la productividad, el cambio tecnológico y la competitividad. Al igual
que en el caso de la industria, presentamos a continuación los hechos estilizados de
mayor relevancia.

• La producción agrícola creció impulsada por la incorporación de tecnología y

la expansión del área implantada

El gráfico 10.7 (a) es útil para dar una idea de la “revolución” de productividad que se
registró en el sector agrícola: puede observarse allí que la producción de cereales y
oleaginosas muestra una trayectoria ascendente muy marcada en las dos últimas
décadas, hasta el punto que la producción total ronda hoy los 90 millones de toneladas,
cuando veinte años atrás era de algo más de 33 millones. Siguiendo a Bisang (2011),
hemos marcado los momentos en que el productor nacional internaliza los progresos
técnicos relacionados con la “revolución verde” y la “bio-tecnológica”. Mientras en el
primer caso las nuevas tecnologías se absorben con un rezago de años, en el segundo
nuestro país se anota en el grupo de vanguardia. En particular, está entre los primeros en
adoptar el nuevo paquete tecnológico constituido por las semillas genéticamente
modificadas, nuevos herbicidas y el método de siembra directa y la agricultura de
precisión. En el gráfico 10.7.b puede observarse la forma vertiginosa en que crece la
superficie sembrada con siembra directa.

188
 Gráfico 10.7
Producción de cereales y oleaginosas y siembra directa

(a) (b)

Evolución de la producción de cerales y oleaginosas.

Evolución de la superficie sembrada con siembra directa
-en millones de toneladas- ‐en hectáreas, en porcentaje‐
120

24.000.000 80
73,00
100 22.000.000
68,83
67,02 70
64,82
20.000.000
59,66
80 18.000.000 60
55,34
Revolución bio-tecnológica
16.000.000
50
14.000.000 44,34
60
12.000.000 40
Entrada tardía en la revolución verde 35,38

10.000.000
40 Revolución verde en el mundo 28,37
30
8.000.000 22,63

6.000.000 20
15,42
20 13,55
11,49
4.000.000 9,21
10
5,05
2.000.000
1,50 2,51
0,03 0,12 0,32 0,45
0 0 0
1900/01

1905/06

1910/11

1915/16

1920/21

1925/26

1930/31

1935/36

1940/41

1945/46

1950/51

1955/56

1960/61

1965/66

1970/71

1975/76

1980/81

1985/86

1990/91

1995/96

2000/01

2005/06
1986-87 1988-89 1990-91 1992-93 1994-95 1996-97 1998-99 2000-01 2002-03 2004-05 2006-07

Fuente: Bisang, Campi (2007) Siembra Directa Siembra Directa / Siembra Total

Fuente. Bisang (2011)

La evolución de la productividad medida en base a los rendimientos por hectárea

aparece en el gráfico 10.8.b. El cultivo que muestra el aumento más importante es el
maíz. El incremento en el rendimiento de la soja es menos dinámico. Sin embargo, este
indicador puede dar una visión algo sesgada del verdadero incremento. Ello se debe a
que la superficie sembrada con soja se expandió mucho más que el resto y, por ende, se
fueron incorporando campos menos productivos. De hecho, la expansión de la frontera
agrícola es parte de la revolución tecnológica ya que se hizo posible incorporar tierras
que anteriormente no eran aptas. El aumento de la producción, por lo tanto, es atribuible
tanto a incrementos en la productividad por hectárea como a la expansión del área
sembrada. Hubo un incremento de 75% del área implantada en 20 años.
Gráfico 10.8
Superficie implantada y rendimientos
(a) Superficie implantada / total (b) Rendimiento por hectárea (kilos)

0.8 Girasol 0.6 Girasol

0.7 Maíz Maíz

0.5
Soja Soja
0.6
Trigo 0.4 Trigo
0.5

0.4 0.3

0.3
0.2
0.2
0.1
0.1

0 0
1979 /80 1989 /90 1999 /00 2009 /10 1979 /80 1989 /90 1999 /00 2009 /10

Fuente: Fuente: MAGyP

189
En lo que hace a la asignación de la tierra a cada cultivo, los cambios no son menores.
En el gráfico 10.8.a puede verse el espectacular incremento de la proporción destinada a
soja. En el período 2009/10 ese cultivo absorbe casi el 70% del total. Este avance de la
soja no estuvo libre de controversias: existe preocupación de que se genere un proceso
de “sojización” excesiva que lleve a una estructura productiva agraria con rasgos de
monocultivo. Este avance en el área sembrada, obviamente, tiene su contrapartida en la
producción. En la campaña 2010/11, la soja representa el 54% del total, seguida por
maíz (25%), trigo (16%) y girasol (4%).

De la mano de la ampliación en la oferta agrícola y de las buenas condiciones

internacionales se expandieron otras actividades con capacidad para explotar economías
de escala, como los biocombustibles. La producción de biocombustibles se incrementó
y hubo importantes inversiones, pero su consumos representa un porcentaje ínfimo
(1.2%) de la matriz energética, como se señala en un reciente documento de ex
secretarios de agricultura (ver Reca et al., 2011)). La ley estableció que en 2010 las
naftas y el gasoil deberian contener un mínimo de 5% de bioetanol y de biodiesel. Se
necesitan 1.2 millones de toneladas de biodiesel y 250 mil de bioetanol, que se aportan
sin problemas. Existe sobrante de biodiesel que se exporta al mercado europeo (Reca et
al., 2011).

En contraste con la agricultura, la ganadería experimentó una trayectoria poco dinámica,

que restringió tanto su desempeño exportador como la inversión en la ampliación del
stock ganadero. Junto con los lácteos y el trigo esta actividad se vio muy influida por las
intervenciones del Estado, guiadas por objetivos de política distributiva. Hubo una
política activa de influir sobre la oferta local a los efectos de suavizar los impulsos
alcistas en los precios de los alimentos, que en algunos períodos exhibieron subas
importantes a nivel internacional81. Asimismo, no ayudó al desarrollo del sector la falta
de cambios en la estructura de comercialización de carnes, que presenta importantes
deficiencias.

• La agricultura experimentó un proceso sustancial de acumulación de

recursos, pero la ganadería y la infraestructura se rezagaron

Una forma básica de incrementar la productividad del trabajo es a través de la

acumulación de recursos. Este factor jugó, sin dudas, un papel de relevancia en la
evolución del sector: muy positivo en el caso de la agricultura pero con muchos
claroscuros tanto en el caso de ciertas actividades específicas –particularmente
ganadería– como del desarrollo de la infraestructura de apoyo a la producción y
distribución.

En un contexto de incrementos en el precio de la tierra que se manifestó a nivel no sólo

local sino mundial, la incorporación de nuevas tierras fue uno de los rasgos salientes de
la acumulación de recursos. El área sembrada pasó de 15,4 millones de hectáreas en

81
La ONCCA, un organismo creado en 1996, a partir de 2006 y hasta su reemplazo reciente por otra
entidad con objetivos similares, intervino activamente en los mercados de carnes, granos y lácteos; a los
efectos de influir en los precios, se impusieron cupos de exportación, “compensaciones” y declaraciones
juradas de ventas al exterior (ver Reca et al., 2011)

190
1990, a 22 millones en 2000 y 27 millones en 2010, un incremento muy marcado; aún
cuando esta expansión en ciertos casos se hizo a costa de un desplazamiento de la
actividad ganadera. El sector agrícola también generó demanda por maquinarias y
equipos y esto generó nuevas oportunidades para el sector productor de maquinaria
agrícola, que utilizó la capacidad instalada previa para desarrollar y adaptar
sembradoras a las prácticas de las nuevas tecnologías. Por esta vía operaron importantes
efectos de complementariedad. Asimismo, en consonancia con la mayor oferta de
granos y oleaginosas se han registrado inversiones importantes en molienda de soja
(Bisang, 2011).

En línea con lo visto en el marco conceptual, no obstante, hay que tomar en cuenta que
junto con la acumulación de recursos opera, típicamente, la ley de los rendimientos
decrecientes. El proceso que estamos comentando no fue una excepción en relación con
esto: la calidad de las tierras que se fueron incorporando era menor y ello jugó en contra
de la productividad. Ya se señaló que los rendimientos medios de la soja no aumentaron
a la velocidad que lo hubieran hecho si el nuevo paquete tecnológico se hubiese
aplicado a tierras de calidad constante. Así, dentro del proceso de transformación
estructural que se instala desde los noventa, aparecen disparidades sustanciales en la
evolución de los rendimientos de tierras ubicadas en diferentes localidades82.

La evolución del stock ganadero muestra un cuadro muy diferente en lo relativo a la

acumulación. Entre 2000 y 2010 ese stock no muestra avances: se mantiene estancado
en unos 49 millones de cabezas. Si bien la cantidad de cabezas exhibió una tendencia
creciente a partir de 2002, el stock se desploma al sobrevenir un período en que las
políticas mantuvieron deprimidos los precios internos hasta la gran sequía de 2008 y en
el que se utilizaron instrumentos para desincentivar la exportación. Las exportaciones de
carne disminuyeron en un 70%. El estancamiento argentino contrasta con los fuertes
incrementos observados en Brasil, Uruguay y Paraguay. (ver Reca et al., 2011).

La inversión en infraestructura también aparece rezagada, dado el fuerte incremento de

la producción agrícola. Las cifras aportadas por Reca et al. (2011) son útiles para dar
una visión de las restricciones. En ese documento se enfatizan los siguientes puntos.
Primero, el transporte demanda un cambio en su estructura. En la actualidad, el 83% de
los granos se transporta en camión, 15% por ferrocarril y 2% en barcazas; a su vez, el
80% de los granos y derivados que se exportan se embarca a través de 17 puertos del
Paraná. También sería necesario incrementar fuertemente el transporte de granos a
través del ferrocarril y el transporte fluvial. Segundo, hay limitaciones en la capacidad
de almacenamiento, que es de 75% de la producción. Habrá restricciones si se superan
los 100 millones de toneladas. Se calcula que se necesita ampliar la capacidad en un
30%, lo que demandaría una inversión de unos 3000 millones de dólares. Tercero, la
expansión de facilidades de riego resulta fundamental para la integración territorial. Dos
tercios del territorio nacional está constituido por zonas áridas o semi-áridas y los
sistemas de riego existentes son de baja eficiencia, con problemas de salinización y
drenaje. Con inversiones y modernización de las reglas de juego se calcula que podría
duplicarse en una década el área bajo riego actual (1.6 millones de hectáreas).

82
Para tener una idea de la disparidad existente: en soja, hacia fines de la década pasada, la tasa de
aumento del rendimiento promedio en Pergamino, era de 54,50 kg/ha/año, mientras que la tasa promedio
nacional se ubicaba en apenas 13,50 kg/ha/año (Cap, 2000).

191
 • El potencial para la creación de empleo no se realiza porque la cadena de
valor y las complementariedades con otras actividades están subdesarrolladas.

¿Están las actividades del sector en condiciones de generar empleo productivo y

coadyuvar a la reducción del sector de subsistencia?

Según las estimaciones de Reca et al. (2011), la producción de cereales y oleaginosas

podría incrementarse en un 50% en diez años y ello tiene potencial como para generar
entre 200 y 240 mil empleos en los diversos escalones de la cadena de valor asociada
con esos cultivos. Además, el sector podría contribuir a una mayor densidad
interindustrial a través de actividades que usan como eje la tierra con la metalmecánica,
la química (fertilizantes, biocidas y silos bolsa) y proveedores de servicios
especializados (Bisang, 2011; Lodola et al., 2010).

La limitación central para generar valor agregado en la cadena es que aún existe una
gran preeminencia de las actividades vegetales por sobre las animales. En la situación
actual, el tramo más desarrollado de la cadena es el de la soja, seguido por la carne
bovina y la leche. El resto tiene una presencia muy inferior, como se observa en la
figura de más abajo.

Gráfico 10.9
Cadena Agroalimentaria Argentina (2007)

COMPOSICIÓN DE LAS CADENAS AGROALIMENTARIAS EN ARGENTINA. 

AÑO 2007.
26%

De acuerdo a su valor agregado se observa que las tres principales

cadenas – Soja, Carne Bovina y Leche- aportan la mitad de lo
13%
11% generado por todas las cadenas cuantificadas. Las dos segundas
consideras en conjunto no superar el aporte de la primera.
5% 5% 5%
4% 4% 4%
3% 3% 2%
2% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1%
1% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
Peras y Manzanas

Tomate
Forestal
Maíz

Caprinos
Cebada

Tabaco
Pollo (carne y huevo)

Caña de Azúcar

Maní
Leche

Yerba Mate
Girasol

Cítricos

Miel
Soja
Carne Bovina

Papa
Porcinos

Berries
Limón

Ovinos

Te
Sorgo

Ajo
Uva para mesa y vinificación

Arroz

Colza
Algodón
Oliva
Trigo

Vale destacar aquí que en el caso de la cadena del Maíz se ha optado por excluir de la
misma la porción correspondiente a las ventas de este cereal hacia las cadenas
cárnicas quedando por tanto contempladas en cada una de estas últimas cadenas2 en la
cuantía que corresponda a cada caso.

Fuente: Bisang (2011).

El subdesarrollo de la cadena en lo que hace a carne, leche y alimentos deja inexplotada

una gran fuente de generación de empleo tradicional. Como ya hemos visto, los
alimentos son protagonistas en la generación de empleo en la industria.

192
Al estar poco explotada la cadena de valor, los granos y semi-elaborados tienen mucho
más peso en las exportaciones que los alimentos o los productos agroindustriales.
Existen, no obstante, desarrollos interesantes. Entre éstos cabe citar como ejemplo lo
ocurrido en el sector vitivinícola, un rubro en el que la Argentina cuenta con larga
tradición, se encontraba en retroceso hacia principios de los noventa y ha mostrado
desde entonces una evolución muy positive con incorporación de tecnología e
implantado de variedades de alta calidad. Hoy, la superficie cultivada con vid representa
el 2,81 % de la superficie mundial. Nuestro país es el séptimo consumidor y el quinto
productor mundial, luego de Italia, Francia, España y Estados Unidos. En
exportaciones, ocupa un lugar menos destacado pero relevante (puesto once). Dos
características muy interesantes del sector son la fuerte orientación exportadora y su
capacidad de generar incentivos para actividades complementarias que pueden generar
empleo de calidad para el sector de subsistencia en las economías regionales como el
turismo, la gastronomía y la hotelería. En cuanto a exportaciones ha generado un
sostenido incremento de las ventas externas, acompañada con una mejora en la
tecnología utilizada. Esto ha hecho que en los últimos 10 años la Argentina se haya
incorporado a los países exportadores de vinos de alta calidad. Las exportaciones
pasaron de 117 millones de dólares a 666 millones entre 2000 y 2009. El 55 % de las
ventas de vinos al exterior es fraccionado y el resto a granel. Los principales mercados
para los vinos argentinos son Rusia, Estados Unidos, Paraguay, Reino Unido, Canadá y
Brasil (Ver Instituto Nacional de Vitivinicultura, 2011).

La agricultura está vinculada con el sector de subsistencia de variadas formas. La

agricultura familiar tiene un peso importante en la estructura ya que genera alrededor de
un cuarto del valor bruto de producción. Se generan puestos de trabajo en actividades
como las hortalizas, los frutales y productos regionales. También hay presencia de
empleos que suelen ser precarios en actividades temporales y las zafras y actividades
industriales de subsistencia como los quesos y chacinados. La construcción de caminos
rurales, facilidades de riego y electrificación tendrían una influencia de relevancia para
evitar la migración rural urbana, generar oportunidades de trabajo en el campo y evitar
la acumulación de oferta de mano de obra en el sector informal urbano. Hoy existe una
red vial rural que en su mayoría es de tierra y depende de los municipios para su
mantenimiento (ver Reca et al., 2011). Nótese que la construcción de infraestructura es
una fuente de generación de empleos por sí misma.

• La competitividad se robusteció con el aumento de la productividad en un

clima de negocios que no operó en igual sentido

El sector es un gran proveedor neto de divisas para la economía. Por ello la importancia
de mantener su competitividad va más allá de lo sectorial y se proyecta en el plano
sistémico y macroeconómico. La dinámica stop-and-go que mostró la economía
argentina en la posguerra no es independiente del rezago de la agricultura en adoptar las
tecnologías de la revolución verde (ver gráfico 10.7.a). Asimismo, el relajamiento de la
restricción externa, que permitió el crecimiento de la economía en los dos mil, tampoco
es independiente del espectacular dinamismo de la oferta que ya se analizó. Esto es así,
específicamente, porque la mayor oferta exportable, en un contexto de términos del
intercambio favorables, se tradujo en un fuerte aumento en el ingreso de divisas.

193
 Gráfico 10.10
Evolución de exportaciones primarias
(a) Exportaciones en millones de dólares (b) Participación en las exportaciones primarias

6,000,000,000 50%
45%
5,000,000,000 40%
2000 35% 2000
4,000,000,000
2010 30% 2010
25%
3,000,000,000
20%
2,000,000,000 15%
10%
1,000,000,000 5%
0%
0

Semillas y oleaginosas    
Cereales

Mineral de cobre
Frutas frescas

Resto
Hortalizas y legumbres
Pescados y mariscos
Semillas y oleaginosas    
Cereales

Mineral de cobre
Frutas frescas

Hortalizas y legumbres

Resto
Pescados y mariscos

Fuente: INDEC

En los diez años que van de 2000 a 2010, el aporte total de divisas de las exportaciones
primarias se triplicó, llegando a los 15.000 millones. Como surge del gráfico 10.10.a, el
aporte más relevante, por lejos, lo hizo la soja, seguida de los cereales. Un hecho
positivo es que todos los demás sectores contribuyen positivamente. Es de destacar el
incremento en minería a través del cobre. El gráfico b registra las participaciones en el
total de exportaciones. Los sectores que crecieron más rápido y ganaron participación
son la soja, minería y hortalizas y legumbres.

Por supuesto, la favorable evolución en la oferta de divisas generada por el sector no se

explica solamente por factores de oferta local. También operó el factor precio, a partir
del dinamismo de la demanda. Sobresalen la demanda asiática liderada por China así
como los cambios en el comercio mundial que llevaron al desarrollo de nuevas cadenas
globales de valor (ver Mercado et al., en prensa, y Bisang 2011). Por supuesto, estos
desarrollos también pueden generar amenazas para la competitividad. Por un lado, un
exceso de oferta de divisas como fruto de términos del intercambio favorables podría
llevar a una situación de enfermedad holandesa, por otro, la Argentina podría tener una
mala inserción en las cadenas de valor global, sin dominar activos estratégicos
asociados con el manejo de tecnologías y de los canales de comercialización. En este
sentido, existe una tensión entre las oportunidades que brindan China y el crecimiento
asiático al mejorar los precios y las fuerzas hacia la primarización que esas mismas
fuerzas generan. Sin lugar a dudas, la inteligencia con que la Argentina responda a este
desafío determinará su futuro en las próximas décadas.

3. El sector energético y las sorpresas en servicios

Daremos fin al análisis de la estructura productiva ocupándonos de dos sorpresas de los

dos mil: el sector energético y los servicios. Vale anticipar, no obstante, que se trata de

194
sorpresas de diferente magnitud y sentido: lo ocurrido en energía es mucho más
importante en sus implicancias para el crecimiento sostenido.

El sector energético es uno de los que muestran el cambio estructural más profundo en
los dos mil y ese cambio era muy difícil de pronosticar al principio de la década sobre la
base de la evolución que venía mostrando el sector. Uno de los factores que explica este
hecho es que, en buena medida, las transformaciones ocurrieron como consecuencia de
decisiones de política; fueron determinados por factores asociados con las reglas de
juego contenidas en el software y no tanto por lo ocurrido con el hardware. Dejaremos,
no obstante, los problemas de software para el capítulo 11 y nos concentraremos aquí en
las transformaciones del hardware del sector.

La sorpresa en servicios estuvo dada por la positiva evolución de las exportaciones que
se producen de manera bastante espontánea y se correlacionan con las ventajas de
competitividad creadas por la depreciación de la moneda para un sector cuya
producción es intensiva en el uso de mano de obra. Obviamente, como la ventaja
competitiva se relaciona con los costos, la apreciación de la moneda resulta una
amenaza para este desarrollo y, en cualquier caso, se requerirían estrategias que
permitan ir escalando hacia las actividades más sofisticadas de la escala global de valor
en la que estas exportaciones se insertan (ver Lopez y Ramos, 2011).

Los siguientes hechos estilizados describen los rasgos de mayor relevancia para nuestro
estudio relacionados con estos dos sectores.

• La Argentina muestra una matriz energética desbalanceada, que necesita

ajustes sustanciales

El principal componente de la matriz energética de la Argentina es el gas natural.

Explica el 51% del consumo total energético, una cifra que sólo se compara con Rusia,
un país con enormes reservas, que llegan a los setenta años de consumo, contra ocho
años en la Argentina (Guadagni, 2010). Navajas (2011) realiza estimaciones
econométricas que indican que en función de la proporción entre reservas y consumo,
nuestro país debería mostrar una intensidad en el uso de gas que debería estar entre un
25% y un 35% del consumo de energía. Otro rasgo negativo de la matriz energética es
que tiene un marcado sesgo hacia el uso de petróleo y gas, que en conjunto explican el
87% del consumo, cuando en el mundo esa cifra es 60% y en Brasil 50% (Guadagni,
2010).

El predominio del gas y el petróleo se explica tanto por la dotación de recursos como
por las políticas. En los setenta hubo grandes descubrimientos de gas natural y ello se
tradujo en el aumento de su participación en la matriz energética hasta superar el 50%
de la oferta primaria, ayudado por políticas de incentivo a favor de su utilización.
Guadagni (2010) marca que hay 1.9 millones de vehículos que utilizan GNC, lo que
constituye un récord mundial. Además, la generación eléctrica térmica depende
mayormente del gas, la petroquímica lo utiliza como insumo y los hogares lo utilizan
como fuente principal de combustible. También se hicieron acuerdos para realizar
exportaciones a Chile. En los noventa, las reformas de mercado incentivaron, sobre
todo, la eficiencia estática en el uso de los recursos existentes sin mucha preocupación
por reforzar las reservas. En los 2000, la situación se agrava por las distorsiones en las
señales de precios y la inseguridad jurídica, lo que lleva a que se genere un “energo-

195
crunch” por la caída en la relación de reservas a consumo, como lo denominó Navajas
(2006). En suma, la percepción de que habría precios bajos para todo tipo de consumo
(residencial industrial, eléctrico y transporte) se tradujo en una enorme falla de
cooperación: ni los mercados ni las políticas coordinaron las acciones de los individuos
y el resultado fue una mala asignación de los recursos.

Según Navajas (2011) en Estados Unidos también hubo un ciclo de abundancia-

escasez- abundancia debido a la percepción de un precio muy bajo en el período de
abundancia y el atraso en pasar a tecnologías no convencionales para extraer más
recursos. El autor sugiere que la Argentina podría superar el energo-crunch si estimulara
la inversión en el sector, mediante políticas más consistentes. Por ejemplo, el
departamento de energía de Estados Unidos ha publicado estimaciones que sitúan al
país en un lugar privilegiado para la explotación de shale-gas; para lo cual se necesita
invertir en desarrollos tecnológicos que permitan evaluar cuáles son las reales
posibilidades, incluyendo los efectos sobre el medio ambiente. Mientras esto no se haga,
por ahora la situación es que está cayendo la productividad en los campos
convencionales sin que haya un reemplazo por no convencionales.

• La acumulación de capital en el sector energético estuvo lejos de adaptarse al

incremento de la demanda

Durante el período de alto crecimiento 2003-10, el incremento en la oferta de energía

estuvo lejos de poder satisfacer la demanda. Esto ocurrió tanto en lo relativo a
combustibles como a energía eléctrica, como puede observarse en el cuadro 10.1.

Cuadro 10.1
Producción y demanda de energía eléctrica y combustibles

Año 2003 Año 2010 Variación (%)

Electricidad
Potencia Eléctrica Instalada (MW) 23.278 28.143 21
Demanda Eléctrica (GWh) 81.799 115.619 41
Relación demanda Máxima/capacidad (%) 63,7 74,1 16

Combustibles
Petroleo procesado en refinerias nacionales (Mm3/año) 32.958 30.519 -7,4
Demanda de Naftas + Gas oil (Mm3/año) 13.782 19.691 43
Gas natural 30.764 37.898 23

Fuente: Grupo de ex secretarios de energía (2011)

En lo que hace a electricidad, la brecha entre oferta y demanda se tradujo en un aumento

de la relación entre demanda máxima y capacidad instalada y esto trajo aparejada la
necesidad de racionar el consumo en los períodos del año en que el mismo es alto. La
cantidad de petróleo procesado en refinerías nacionales, por su lado, se redujo al tiempo
que la demanda de naftas y gas oil se elevaba en 43%.

La debilidad en la acumulación se manifestó de varias formas. Las tres principales

fueron la falta de inversión en la refinación, la exploración y el parque de generación
eléctrica. Como ya se señaló el sector de refinerías se cuenta entre los segmentos de la
industria que menos invirtieron en ampliar su capacidad en el período (ver gráfico
10.5.b).

196
La falta de inversiones en el sector eléctrico, por otra parte, incidió en una reducción en
la eficiencia en la generación termoeléctrica, ya que hubo un aumento sustancial en el
consumo promedio de combustible del parque térmico. Esto último tiene consecuencias
ambientales negativas, que se agregan al hecho de que la generación eléctrica pasó a
depender más de fuentes térmicas en detrimento de las renovables. La generación
térmica pasó de 47% a 57% del total, mientras que la hidroeléctrica disminuyó en igual
proporción. Tampoco ayudó en este sentido el hecho de que el gas oil, el fuel oil y el
carbón ganaran preeminencia. El documento de los ex secretarios de energía de
principios de 2011 estima que existe un déficit del orden de los 5300Mw, lo que
demandaría inversiones por un valor de 8.000 millones de dólares. Para corregir el
sesgo a favor de combustibles fósiles, la inversión futura debería privilegiar los métodos
renovables y no contaminantes. Es necesario corregir lo que estos autores llaman
“regresión cualitativa”: mayor costo de los combustibles unida a mayor impacto
ambiental negativo.

La escasez de fondos invertidos en la actividad exploratoria llevó a una disminución

neta en las reservas comprobadas, tanto de petróleo como de gas natural. Aunque en
ambos casos la declinación es marcada, en gas natural es dramática (ver cuadro 2).
Dado este panorama, no sorprende que haya habido una disminución fuerte en la
relación reservas /producción de gas que pasó de 13 a 8 años. En petróleo esta relación
no aumentó debido a una mala razón: la producción cayó aún más rápido que las
reservas.

Cuadro 10. 2
Producción y reservas de hidrocarburos

Año 2003 Año 2010 Variación (%)

Petróleo
Reservas comprobadas (MMm3) 448,0 398,0 -11
Producción (MMm3/año) 42,9 35,3 -18
Relación reservas/producción (años) 10,4 11,3 8

Gas Natural
Reservas comprobadas (MMMm3) 664,0 379,0 -43
Producción (MMMm3/año) 51,0 46,9 -8
Relación reservas/producción (años) 13,0 8,0 -38
Fuente: Grupo ex secretarios de energía (2011)

• La Argentina perdió su ventaja competitiva en energía

En el año 2002, la mitad del superávit comercial de la Argentina se explicaba por las
exportaciones netas de energía. Hoy está por convertirse en un país importador neto de
recursos energéticos. Esta evolución es sorprendente: el país generaba superávit en un
momento en que los precios de los hidrocarburos eran muy bajos y pierde
competitividad cuando esos precios son mucho más altos. El gráfico 10.11.a muestra
que el deterioro es sistemático y el 10.11.b, que ese deterioro se aceleró, siendo posible
anticipar que la Argentina pasará a ser un país importador neto, de mantenerse el status
quo.

197
 Gráfico 10.11
Evolución del superávit comercial energético
(a) Data anual (b) Data mensual

1,600 
20,000  Balanza comercial  Balanza comercial total
total 1,400 
15,000  Balanza comercial 
1,200  energética
Balanza comercial 
10,000  energética 1,000 

5,000  800 

600 
‐
400 
‐5,000 
200 
‐10,000  ‐
1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

Abr‐07
Sep‐07
Feb‐08
Ene‐06

Ene‐11
Jun‐06

Jul‐08

Mar‐10

Jun‐11
Dic‐08

Oct‐09

Ago‐10
Nov‐06

May‐09
Fuente: INDEC

Obviamente, esta pérdida de competitividad podría deberse, simplemente, a una

mezquindad de la geología con nuestro país. Sin embargo, es difícil sostener este
diagnóstico en un contexto en que la exploración cayó a mínimos históricos. La navaja
de Occam nos obliga a realizar la hipótesis más simple de que es la falta de inversión la
que explica la pérdida de competitividad. YPF pasó de explorar 16 pozos petroleros en
2005 a explorar 5 y en el país en su conjunto se pasó de 62 a 26 pozos. Asimismo, YPF
redujo sus reservas de petróleo en 48% entre 2002 y 2009 y las de gas en 68%. La única
empresa que muestra aumentos importantes es Pan American, pero su significación es
bastante menor a la de YPF (Guadagni, 2010).

Dado que la demanda de gas aumentó el 23% y su producción cayó en 5% entre 2003 y
2010, se importó gas de Bolivia y GNL, que tiene un alto costo. Este incremento en las
importaciones es una consecuencia natural de la composición de nuestra matriz.
También aumentaron sensiblemente las importaciones de gas oil al tiempo que caían
las exportaciones de petróleo y naftas. Fue inesperada, por otro lado, la elevación en las
importaciones de fuel oil ya que ello ocurrió en el momento en que el país exportaba
también el mismo producto. Según los cálculos de Navajas (2011) la pérdida de
competitividad en el rubro energético tiene un costo de aproximadamente un 3.3 por
ciento del PBI.

• Hay actividades de servicios de gran dinamismo competitivo

Tradicionalmente, el sector servicios ha estado constituido por actividades que no

muestran una gran dinámica en su productividad y que son en gran medida no
transables. Sin embargo, la irrupción de las TICs y las cadenas globales de valor ha
cambiado este panorama en algunos segmentos del sector. En el caso de la Argentina, a
diferencia de lo ocurrido en energía, las exportaciones de servicios dieron sorpresas
positivas en los dos mil. Se destacaron particularmente los servicios empresariales,
profesionales y técnicos y el turismo. La depreciación de la moneda posterior a la crisis
influyó muy positivamente por la vía de la reducción de costos en actividades que son

198
intensivas en la utilización de mano de obra, que pueden tener grados muy diferentes de
calificación. Dentro del rubro servicios, otra actividad que también se benefició del tipo
de cambio competitivo fue turismo.
Gráfico 10.12
Evolución del superávit en servicios
(a) (b) (c)
15,000  6,000  Balanza de viajes 4,500 
Balanza de servicios Balanza de serv. 
Crédito Crédito 4,000  empresariales, profesionales 
5,000 
Débito Débito y técnicos
10,000  3,500 
4,000  Crédito
3,000 
5,000  3,000  2,500 
2,000  2,000 
1,500 
‐ 1,000 
1,000 
‐ 500 
‐5,000 
‐
‐1,000 
‐500 
‐10,000  ‐2,000  ‐1,000 
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010

1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Fuente: Elaborado en base a INDEC.

En los gráficos 10.12.a.b y c, se muestra la evolución de la balanza de servicios y sus

rubros. Aún cuando la balanza global de servicios sigue siendo negativa, en el caso de
viajes la balanza tiende a equilibrarse y en servicios empresariales profesionales y
técnicos se llega a generar un sustancial superávit que en 2010 llega a aportar más de
dos mil millones de dólares. López y Ramos (2011) realizan un análisis de este
desarrollo, al que ven como una promisoria fuente de incorporación de tecnología y
generación de efectos de derrame, si es apoyado por políticas públicas apropiadas.

199
 Cuarta Parte
El software en acción: Estado y mercado

Una conclusión de relevancia que se sigue de nuestro estudio del hardware de la

Argentina es que no siempre los recursos disponibles son utilizados de la mejor manera
y que ello se refleja en desajustes de la estructura productiva, como la coexistencia de
un sector moderno con otro de subsistencia y una lenta evolución de la productividad
global de la economía. En repetidas ocasiones encontramos que esas disfuncionalidades
se asociaban con debilidades en las reglas de juego. Así, vimos que la desaparición del
superávit en energía a lo largo de la década no fue independiente de las distorsiones en
los contratos y las regulaciones del sector; que las salidas de capital que restaron fondos
a la inversión productiva se asociaron con inseguridad en los derechos de propiedad y
que las frecuentes crisis sistémicas que actuaron como verdaderas fábricas de pobreza se
vincularon con errores en el diseño del régimen de políticas, como ocurrió con el
régimen de convertibilidad.

A la luz de estos hechos, parece natural pensar que nuestro análisis de la economía
argentina no estaría completo sin una evaluación del rol del marco institucional. Hay
que recordar aquí, sin embargo, que al estudiar el papel del software en el capítulo 3,
establecimos que las reglas del marco institucional no operan en general de manera
directa: lo hacen a través de su influencia sobre las organizaciones económicas que
utilizan esas reglas para estructurar los mecanismos de coordinación, motivación y
ejecución que moldean las decisiones económicas de los agentes. De esto se sigue que
no alcanza con señalar, simplemente, que las deficiencias en el desempeño de la
economía Argentina se deben a “debilidades institucionales” que influyen sobre “el
clima de inversión” o que “las políticas de ajuste generan exclusión social”. Es
necesario, además, mostrar cómo es que las reglas contenidas en el marco institucional
influyen sobre las organizaciones y generan las conductas económicas de los agentes
que son, en última instancia, las que llevan al mal uso de los recursos del hardware.

Como vimos en el marco conceptual, la cadena de vínculos que va de las instituciones a

las acciones que inciden sobre el hardware es larga y está mediada por organizaciones
que se adaptan al contexto específico en que operan. De aquí que, para estudiar las
disfunciones en el uso de los recursos en la Argentina, sea necesario investigar cómo
operan esos vínculos. Esto es: se requiere analizar el software en acción tomando en
cuenta que las decisiones y acciones tienen lugar en y entre organizaciones concretas.

Cerraremos el libro ocupándonos de estas cuestiones. En términos de la anatomía del

sistema económico, los segmentos que quedan involucrados en el análisis de esta cuarta
parte son los marcados en gris en la figura.

200
 Hardware Geografía

Recursos Naturales Capital Físico

Estructura Productiva
Recursos Humanos Conocimientos

Organizaciones Crecimiento
Organizaciones
Organizaciones Privadas Desarrollo
Distribució
istribución
Públicas Cooperació
Cooperación Humano
Conflicto
Mercados Estabilidad
Familias

Software Régimen de políticas públicas Formatos organizacionales

Derechos de propiedad Contratos Formales

Marco Institucional
Regulaciones de la Economí
Economía Contratos Relacionales

Base Jurídica Pautas Cultural es

Por supuesto, como hay una gran cantidad y diversidad de organizaciones, sería poco
sensato proponerse analizar el mal funcionamiento organizacional en abstracto. Un
primer paso obligado es especificar qué tipo de disfuncionalidad es relevante. En
nuestro caso, hemos utilizado los siguientes dos criterios para fijar prioridades en la
selección de la disfuncionalidad organizacional a estudiar.

El primer criterio es centrar el análisis en las disfunciones organizacionales que tienen

mayor influencia sobre los tres indicadores principales de desempeño: crecimiento,
distribución y estabilidad. Esto nos obligará a colocar el foco en las disfunciones que
tienen consecuencias sistémicas: dado que el objetivo del libro es comprender los
obstáculos que enfrenta la economía argentina para desarrollarse, es natural centrar la
atención en las disfunciones que tienen influencia sobre el desempeño del sistema
económico como un todo. Al discutir las disfunciones organizacionales trataremos
también de identificar qué reglas de juego son las que pueden estar generando el mal
funcionamiento de la organización en cuestión. Asimismo, tomaremos en cuenta lo
visto en el capítulo 3: que los marcos institucionales tienen una estratificación jerárquica
interna de forma que, en principio, cuanto más alto el nivel de la regla que presenta
deficiencias, mayor su capacidad de generar disfuncionalidad en las organizaciones
debido a que se aplica a un espectro más amplio de organizaciones83. Este punto tiene,
además, importancia esencial a la hora de diseñar una reforma. A priori, es razonable
conjeturar que es más sencillo cambiar una regla de juego de alcance corto que una
general. Las experiencias de reforma de los noventa en el mundo dejaron en claro que
no es lo mismo cambiar el régimen contractual del sector energético que rediseñar las
instituciones para pasar desde un régimen soviético al capitalismo.

83
Es importante notar, en relación con esto, que la base jurídica y las pautas culturales que son las
instituciones de máxima jerarquía quedan fuera del análisis (no están marcadas con gris en la figura). La
razón es que el análisis de esas instituciones cae fuera del marco de la economía, aunque esto obviamente
no implica que se puedan ignorar las restricciones que imponen esas instituciones sobre la conducta
económica. En este sentido, al estar esas instituciones dadas, el sistema económico resulta, en buena
medida, tributario del sistema político y de las pautas culturales de la sociedad.

201
El segundo criterio es tomar como guía las conclusiones de nuestro análisis del
desempeño de la economía argentina y de las deficiencias en su estructura productiva.
En lo relativo al indicador de crecimiento, lo discutido en los capítulos 4, 9 y 10, sugiere
que es fundamental identificar las fallas de organización que impiden que los recursos
se asignen a las actividades con mayor potencial para incrementar la productividad e
impulsar un cambio estructural con sesgo hacia la integración del sector de subsistencia
en los otros sectores. En cuanto a la distribución, en base a los capítulos 2 y 6 es posible
argumentar que interesan sobre todo las fallas de organización que afectan los
mecanismos de inclusión (como la formación de capital humano y las políticas de
protección social) que son vitales para impulsar el desarrollo humano. En lo relativo a
estabilidad del sistema, por último, del capítulo 5 surge que es necesario identificar las
fallas en los regímenes de política que, al influir sobre la calidad de las acciones de
entes públicos como el Banco Central o la Secretaría de hacienda, acotan el espacio de
maniobra para reducir la volatilidad macroeconómica y la probabilidad de crisis en una
economía con las características de la Argentina. Esto es, en una economía volátil, bien
dotada de recursos naturales, semiindustrializada y expuesta a shocks externos.

Combinando estos dos criterios llegamos a la conclusión de que deberíamos centrar el

análisis de esta parte en las disfunciones asociadas con dos tipos de organización: los
mercados y el Estado. El capítulo 11 está dedicado a los mercados y, más
específicamente, al análisis de los mercados de trabajo y financieros. Consideramos que
las disfuncionalidades que se observan en ellos son las fundamentales en términos del
impacto sobre el crecimiento, la distribución y la estabilidad. En el capítulo se presentan
las razones conceptuales y empíricas que fundamentan esta afirmación. El capítulo 12
se ocupa de las organizaciones públicas. Centraremos el análisis en tres dimensiones
que son fuentes frecuentes de disfuncionalidades: el tamaño y estructura del Estado, tal
como se expresa en la tributación, el gasto y los requerimientos de financiamiento; las
políticas de protección social, y los modelos que inspiran las políticas públicas.

202
 Capítulo 11

Mercados y disfuncionalidad: Trabajo y Finanzas

En el capítulo 1 vimos que los mercados pueden presentar grados muy diversos de
complejidad. Hay mercados de productos “simples” que requieren mecanismos
sencillos para los intercambios y mercados para bienes y servicios “complejos” que
utilizan procedimientos sofisticados para organizar las transacciones. Los mercados
complejos tienen costos de transacción más altos, que se asocian con la presencia de
incertidumbre, altos costos de búsqueda para encontrar la contraparte en la transacción e
información asimétrica, con los fenómenos concomitantes de azar moral y selección
adversa (ver capítulo 1). Bajo ciertas circunstancias, los costos de transacción son tan
altos que no es conveniente realizar el intercambio: si bien las partes obtendrían
ventajas mutuas, esas ventajas serían inferiores a los costos de organizar la transacción.
Cuando este es el caso, aparecen las fallas de mercado. Los mercados o bien
directamente desaparecen porque no hay transacciones o son muy reducidos porque sólo
algunos agentes están en condiciones de hacer los intercambios con costos de
transacción suficientemente bajos. En cualquier caso, las fallas de mercado generan
fallas de cooperación que se traducen en mal uso de los recursos ya que, al no realizarse
transacciones que serían ventajosas, los recursos quedan mal asignados (ver capítulo 3).
Por ejemplo, típicamente, sólo los agentes que tienen patrimonio suficiente pueden
realizar transacciones de crédito a costo bajo porque pueden colocar parte de su
patrimonio como garantía. Pero frecuentemente ocurre que quienes tienen patrimonio
suficiente no tienen buenos proyectos y los emprendedores con buenos proyectos no
tienen ni patrimonio ni reputación suficientes como para acceder al crédito.
Dependiendo de cuál sea el mercado que presenta fallas, las consecuencias pueden
afectar sólo a actividades muy específicas o, por el contrario, derramarse sobre buena
parte del sistema. Como ya lo anticipamos, las fallas de mercado que nos interesan aquí
son las que tienen consecuencias del segundo tipo.

A la hora de elegir qué mercados analizar para identificar disfuncionalidades que

incidan en el desempeño agregado de la economía argentina, parece razonable buscar
mercados que reúnan simultáneamente dos características: la de ser “complejos” y por
ende más propensos a experimentar fallas y la de tener importancia sistémica en el
sentido de afectar con su mal funcionamiento a un gran número de actividades.
Afortunadamente, para aplicar este criterio contamos con la guía de la teoría
macroeconómica que ha clarificado, por un lado, porqué los mercados de trabajo y
financieros presentan simultáneamente estas dos características y, por otro, cuáles son
los canales a través de los que operan las fallas en esos mercados afectando el
desempeño (crecimiento, distribución y estabilidad)84.

84
La macroeconomía se centró en un primer momento en el corto plazo. Nació a partir de la preocupación
de Keynes y otros por los fenómenos de inestabilidad que se manifestaron en los treinta, luego del crack
de 1929. Posteriormente, se avanzó también en el análisis del crecimiento a largo plazo. Una de las tareas
básicas que se propuso la macroeconomía para explicar la inestabilidad fue, justamente, identificar en qué
mercados focalizar el análisis para explicar las disfuncionalidades del capitalismo. Los mercados elegidos
fundamentalmente fueron los de trabajo, financieros y monetarios (ver Leijonhufvud 1975; Heymann,
2007, Fanelli (2010b). El análisis de la relación entre disfuncionalidad y crecimiento recibió un gran
impulso sólo recientemente, al incorporarse al análisis el rol del sistema financiero, la distribución, el
Estado y los determinantes del progreso técnico. Ver Acemoglu (2009).

203
Una forma práctica de ilustrar la importancia de estos mercados es constatar que en el
debate público las discusiones sobre estabilidad macroeconómica y crecimiento suelen
estar muy vinculadas con discusiones acerca de si las instituciones que regulan los
mercados de trabajo, por un lado, y el sistema financiero y el Banco Central, por otra,
son las apropiadas. Esto es lógico: las fallas de mercado suelen estar vinculadas con
disfunciones en la organización de esos mercados que se originan en reglas de juego
deficientes. Piénsese en la Argentina de 1998-2001: mientras algunos economistas
atribuían la inestabilidad al régimen de convertibilidad y la dolarización financiera,
otros argüían que había que “profundizar las reformas” y atacar las regulaciones que le
daban rigidez al mercado de trabajo. Si en este contexto recordamos lo dicho en el
capítulo 3 sobre las reformas, la complejidad del problema queda expresada en toda su
dimensión: las consecuencias distributivas de una reforma en las reglas del juego para
los mercados financieros son muy diferentes a las de una reforma laboral. Por lo tanto,
las políticas orientadas según uno u otro diagnóstico no podrían obviar la consideración
de esta dimensión a la hora de evaluar la factibilidad en la implementación: una reforma
que se oriente a solucionar fallas de mercado sin tener en cuenta los efectos distributivos
estará pasando por alto que existe un vínculo indisoluble entre conflicto y cooperación
(ver capítulo 1) y correrá el riesgo de ser inaplicable si suscita conflictos políticos de
envergadura.

Tomando como base los argumentos anteriores, en este capítulo pasaremos revista del
funcionamiento del mercado de trabajo y del sistema financiero y monetario de la
Argentina con el propósito de identificar las fuentes de disfuncionalidad que deterioran
el desempeño de la economía. La estrategia que seguiremos en cada caso consta de tres
pasos. Primero, presentar los argumentos teóricos que fundamentan porqué el mercado
de trabajo y los financieros son complejos y sistémicamente relevantes (explicar el caso
de los mercados financieros nos insumirá más espacio por ser el tema algo más
complejo); segundo, discutir la evidencia sobre cómo funcionan esos mercados en la
Argentina y, por último, evaluar las consecuencias para el crecimiento, la distribución y
la estabilidad.

1. Mercados financieros

Funciones de los mercados financieros

En base a los avances recientes en finanzas (ver Fanelli, 2010b) es posible identificar
cinco funciones a partir de las cuales las finanzas generan valor. Revisarlas brevemente
nos dejará en mejores condiciones para discutir, luego, las disfuncionalidades
argentinas.

Intermediación entre el ahorro y la inversión

La función de intermediación entre el ahorro y la inversión genera valor porque los

sectores que ahorran no necesariamente tienen los mejores proyectos de inversión y
quienes cuentan con esos proyectos no necesariamente poseen los recursos para
llevarlos a cabo. Entre los segmentos de la población que generan un superávit para
prestar se encuentran típicamente las personas que ahorran para enfrentar contingencias
futuras como accidentes, enfermedades o vejez, las que desean aumentar su patrimonio
para incrementar la herencia de sus hijos, empresas con excesos de flujo de caja,

204
inversores institucionales y extranjeros. Del lado de quienes poseen proyectos de
inversión se encuentran las firmas ya establecidas con proyectos rentables, los nuevos
emprendedores e innovadores, las familias, el Estado y tomadores del exterior. Lo que
gana la sociedad al vincular a estos agentes por la vía de la intermediación es la
diferencia entre lo que obtendría el ahorrista en el mejor uso que podría darle a sus
recursos por sí mismo y el mayor rendimiento que logra al prestarlo a alguien con un
proyecto mejor, neto de los costos de la intermediación financiera.

La organización del mercado para intermediar es complicada. Los proyectos de

inversión suelen requerir sumas elevadas, aportadas de una sola vez y que deben
inmovilizarse por un tiempo a veces prolongado. Esto implica que, por una parte, será
necesario agregar recursos aportados por una gran cantidad de ahorristas y, por otra,
lograr que esos recursos permanezcan prestados durante el período requerido por el
proyecto de inversión. Dada la diversidad de motivos para ahorrar, está claro que será
trabajoso agrupar una suficiente cantidad de ahorristas que compartan sus motivos de
forma tal de agregar una cantidad suficiente de recursos en un solo fondo. Además, aún
si los ahorristas coincidieran en esto, todavía sería necesario que las preferencias de los
ahorristas coincidan con los plazos de inmovilización de fondos que los tomadores
necesitan para llevar a cabo sus proyectos. Para compatibilizar las necesidades de los
que tienen proyectos con las preferencias de los ahorristas se necesita diseñar
instrumentos de gran plasticidad, algo de lo que suelen encargarse las entidades de
intermediación que participan de este proceso, como por ejemplo los bancos de
inversión.

Asignar el riesgo y proveer instrumentos para su manejo

Con gran frecuencia ocurre que los agentes pueden quedar en mejor posición si
intercambian riesgos entre ellos o si se ponen de acuerdo para compartir ciertos riesgos
de forma de dividir entre muchos el impacto de un siniestro específico. Una estrategia
típica es la de diversificar los riesgos: no poner todos los huevos en la misma canasta.
Los mercados de capital son útiles para cumplir con este objetivo. Las bolsas, por
ejemplo, al ofrecer acciones de muchas empresas diferentes permiten que el inversor
coloque su riqueza en papeles de diferente tipo. Una segunda estrategia es formar un
fondo común que asegura de forma solidaria a cada uno de los que contribuyen contra
riesgos individuales que no están correlacionados. Por ejemplo, un seguro contra
incendios es en esencia un fondo al que todos aportan y al cual puede recurrir el
aportante en caso de sufrir el siniestro. Esto funciona porque no es probable que todas
las casas se incendien al mismo tiempo. Una tercera estrategia es que un agente le pague
a otro para que éste se haga cargo de un riesgo que él no desea soportar. Los mercados
sirven en este caso para saber cuál es el precio a pagar por ese riesgo. Por ejemplo, en
mercados sofisticados es posible comprar un seguro contra el default de un deudor: en
este caso, el acreedor desea prestar el dinero pero no asumir el riesgo de no pago y, para
“sacarse de encima” este riesgo, busca a un tercero que se haga cargo del mismo
pagándole por el servicio. Históricamente, las instituciones de intermediación –como
bancos y financieras–, las compañías de seguros, los mercados de capital y los fondos
comunes de inversión han desarrollado una gran cantidad de instrumentos que sirven
para llevar adelante las estrategias antes explicadas para mitigar los riesgos y
reasignarlos.

Reducir los costos de información y monitoreo

205
Los costos de información para hacer posibles las transacciones pueden ser muy altos.
Para detectar oportunidades de negocios de intermediación hay que informarse, por un
lado, sobre quiénes desean prestar fondos o desprenderse de un riesgo y, por otro,
averiguar cuáles son los mejores candidatos para tomar esos fondos o para hacerse
cargo del riesgo que se quiere trasladar. Asimismo, una vez realizado el contrato es
necesario monitorear que, ya realizada la transacción, quienes participan de ella
cumplan lo pactado. Como hay riesgo estratégico –riesgo de que la otra parte decida no
cumplir lo pactado–, un servicio que los acreedores esperan de los intermediarios
financieros es que manejen de manera eficiente el riesgo de que el deudor no pague.
Está claro que si un ahorrista desea un mayor retorno deberá asumir un mayor riesgo,
pero el punto es que el intermediario debe garantizarle que la remuneración que está
recibiendo por asumir ese riesgo es la que corresponde. En consecuencia, los
intermediarios deberán especializarse, por una parte, en recoger información para
identificar quiénes tienen los mejores proyectos –desde instalar una planta y realizar
inversión pública hasta brindar un seguro– y, por otra, en desarrollar técnicas para
monitorear el desempeño del tomador de forma que éste cumpla con la promesa de
devolver los fondos bajo las condiciones pactadas. Nótese que esta función es vital para
el crecimiento económico: se seleccionan los mejores proyectos y aumenta la
probabilidad de que los mismos sean efectivamente realizados.

Proveer un sistema de pago y manejo de la liquidez

Una cuarta función fundamental de las instituciones de intermediación financiera es la

de generar medios de pago: emitir y administrar una moneda para facilitar el
intercambio en los mercados y para permitir que quien no desee ejercer su poder de
compra pueda no hacerlo; que pueda quedarse líquido. Antiguamente la función de
medio de pago y de proveer un instrumento líquido la cumplían mercancías con
determinadas características que las hacían apropiadas, como el oro o la plata. En la
actualidad esta función la cumplen diversos instrumentos financieros. Los
intermediarios que cuentan con ventaja para realizar esta función son, como es sabido,
el Banco Central que emite el dinero o base monetaria y los bancos comerciales que
emiten instrumentos que son muy similares al dinero emitido por el gobierno por su
liquidez, como los depósitos en cuenta corriente, las cajas de ahorro y los plazos fijos.

Asegurar condiciones para el progreso financiero

La quinta y última función que debe cumplir la estructura financiera de un país es la de

crear las condiciones para su propio desarrollo. Esta función es particularmente
importante porque la actividad financiera tiene un rasgo que le es específico: en todos
los países del mundo existen aún importantes mejoras a realizar en las cuatro funciones
ya comentadas y, adicionalmente, todavía hay amplios segmentos de la población
excluidos de la intermediación financiera. Por supuesto, la distancia por recorrer es
mucho más larga en los países emergentes, pero ello no significa que la que resta en el
mundo desarrollado sea corta, como lo demuestran las turbulencias que siguieron a la
caída de Lehman Brothers (ver Rajan 2010).

Para cumplir con estas funciones se deben realizar transacciones que tienen un rasgo
esencial común: implican pagos diferidos; implican promesas de honrar un compromiso
a futuro. La operación de prestar, por ejemplo, consiste en entregar un recurso hoy a

206
cambio de una promesa de realizar un flujo de pagos en el futuro (amortización e
intereses). Nótese que esta operación deja a una de las partes (el acreedor) en desventaja
para negociar en la medida que, en el acto de prestar, el prestamista le pasa el control de
los recursos que son de su propiedad al que toma el préstamo y, en consecuencia,
aparece el riesgo de que el deudor no cumpla la promesa de devolver el recurso una vez
que obtiene el control del mismo85.

Como una promesa no creíble no tiene valor, se sigue naturalmente que la credibilidad
es un input esencial de las finanzas. Un préstamo puede tomar muchas formas: crédito
bancario, crédito entre empresas, bonos del gobierno, pero ninguno de esos papeles
tendría valor en el mercado si el compromiso de repago no fuera para nada creíble.
Justamente, como la credibilidad tiene matices, una tarea de los mercados financieros es
ayudar a ponerle precio a la credibilidad: cuanto menos creíble la promesa, menos valor
tendrá el papel en el mercado. De aquí que los bonos griegos, digamos, hayan perdido
valor en los mercados en los últimos años y que la paridad de los bonos argentinos se
desplomara al darse el evento del default.

El crédito es sólo una de las operaciones que están involucradas en las cinco funciones
antes mencionadas, pero el resto de las transacciones no depende menos de la
credibilidad. Las acciones suponen separar propiedad y control porque el accionista le
cede sus recursos a quienes gerencian la firma y acepta a cambio la promesa de que se
le abonará un dividendo. En los seguros hay pago diferido porque una parte adelanta un
pago (“prima”) y acepta a cambio la promesa de que tendrá derecho a una
indemnización si se produce la contingencia asegurada (robo, incendio, etc.). El dinero,
por último, es un instrumento que representa un tipo especial de promesa: el Banco
Central emite un papel que el público acepta porque cree en la promesa de que ese papel
podrá ser cambiado por otras cosas en el futuro. Si, luego de emitir el papel, el gobierno
acelera sensiblemente la inflación, el dinero pierde valor. De aquí que el dinero de los
países con alta inflación presente o pasada tiene menos aceptación como medio de
pago86. Lo mismo ocurre con los instrumentos de liquidez que emite un banco: las
corridas sobre los depósitos ocurren precisamente cuando el banco pierde credibilidad.

En síntesis, ni el crédito, ni las acciones, ni el dinero, ni los seguros que se intercambian

en los mercados podrían existir si no se pudieran realizar promesas y para ser válidas las
promesas deben ser creíbles. Los mercados financieros son “complejos” justamente
porque es muy difícil hacer creíble la promesa de pago futuro de alguien que pasará a
tener el control del recurso y deberá, sin embargo, devolverlo. No sorprende, por lo
tanto, que estos mercados sean intensivos en demandas de instituciones: vimos en el
capítulo 1 que las reglas de juego sirven para acotar la incertidumbre estratégica y si
esta incertidumbre es menor, la credibilidad de las promesas será mayor. La forma más
simple de demostrar la importancia de las instituciones para las finanzas es constatando
que los instrumentos financieros tienen como vehículo para su existencia el “papel”.
Una promesa se puede hacer también de palabra, pero sólo las promesas que están

85
Cuando se produce esta situación, técnicamente se dice que la separación entre propiedad y control del
recurso da lugar a un problema de no alineación de incentivos entre el agente (el deudor) y el principal (el
acreedor). Ver Anderlini y Felli (2008).
86
Los gobiernos tienen un incentivo para acelerar la inflación porque de esa manera cobran un nuevo
impuesto: el impuesto inflacionario. La inflación actúa como un impuesto porque al subir los precios el
poder adquisitivo del dinero se reduce: un mismo billete compra menos cosas. Como los billetes son un
pasivo del gobierno, si su valor cae, el gobierno se favorece porque se reduce su deuda.

207
claramente asentadas en un papel pueden utilizarse en los tribunales para exigir el
cumplimiento. Obviamente, sólo si la ley se aplica el contrato y la promesa que
representa serán creíbles.

Diseñar contratos y adaptarlos a las necesidades de la transacción requiere de esfuerzos

y conocimientos. Por eso estos mercados complejos tienen costos de transacción altos.
Sin embargo, ya vimos que los costos de cualquier actividad pueden normalmente
reducirse por la vía de la especialización y la escala. Es lógico, en consecuencia, que se
hayan ido desarrollando organizaciones especializadas en operar en los mercados
financieros, como los bancos, las bolsas, las compañías de seguros y los bancos
centrales. Estas entidades explotan economías de escala en las transacciones financieras
y, además, se especializan en recoger información y estructurar nuevos productos en
base a sus conocimientos de las necesidades de cada una de las partes de la transacción.
Nótese que, al estar involucrado el conocimiento como input, los intermediarios
financieros están en una buena posición para explotar economías de escala. Por
ejemplo: una vez que un intermediario invierte en diseñar un modelo de contrato, luego
puede utilizar ese diseño para todas las transacciones que sean similares sin incurrir en
nuevos costos.

El desarrollo de la intermediación financiera es muy positivo para la sociedad. Pero no

viene sin costos. En primer lugar, cuando hay economías de escala, aparece el problema
de que si, digamos, un banco aprendiera y expandiera más rápido que el resto su
negocio sobre la base de costos cada vez más bajos, podría ganar un poder de mercado
excesivo, lo que no es bueno para la eficiencia porque seguramente cargaría intereses
excesivos sobre los préstamos. Asimismo, si los bancos saben más que sus clientes del
negocio (información asimétrica), podrían engañarlos. En segundo lugar, al tratar los
intermediarios financieros con la producción de conocimiento (información,
innovaciones financieras), aparecen los problemas que vimos al estudiar este recurso
(ver capítulo 2). Por un lado, como es muy difícil excluir a los otros del uso del
conocimiento, los bancos no invertirán en inventar contratos mejores o en conocer las
necesidades de sus clientes si luego otros bancos les copian los contratos o les roban sus
clientes. Esto es una fuente seria de fallas de mercado, que puede llevar a que ningún
banco se moleste en invertir en conocimiento para mejorar el negocio. Por otro lado,
muchas veces los productos financieros son excesivamente complejos y no se llega a
conocer fehacientemente la forma en que funcionan y, sobre todo, los efectos de
derrame negativo sobre el sistema que inducen los errores de diseño y el consecuente
mal funcionamiento. La crisis sub-prime es una cantera inagotable de ejemplos en este
sentido (ver Rajan, 2010, 2005).

Estará claro, a esta altura, que las finanzas son complejas. Pero ¿por qué las
disfuncionalidades en esos mercados tienen consecuencias sistémicas? Las disfunciones
sistémicas de mayor relevancia para la Argentina son las siguientes. Primero, cuando
los mercados no existen o no funcionan, todas las actividades tienden a sufrir las
consecuencias: para todos se hace difícil financiar proyectos, colocar los ahorros y
manejar los riesgos. Esto afecta al crecimiento porque se asignan mal los recursos y
afecta a la estabilidad macroeconómica porque los riesgos se gerencian de forma
ineficiente: habrá agentes excesivamente expuestos a ciertos riesgos que no pudieron
diversificar o compartir. Segundo, si los mercados son chicos, la escala es baja y los
intermediarios no pueden reducir costos expandiendo sus actividades: el crédito será
más caro para todo el sistema. Tercero, cuando el gobierno abusa en la emisión o los

208
bancos son frágiles, tienden a resentirse las transacciones en todos los mercados y se
hace muy difícil para todos encontrar un instrumento para mantener liquidez. En un
cierto sentido, cuando el dinero no es creíble se elimina el modo “pausa”: hay que
apurarse a gastar y se gasta mal como ocurre cuando se acelera la inflación o se retiran
los depósitos de un banco a las apuradas. Nótese que bajo estas circunstancias, será muy
difícil que alguien acepte un papel escrito: no se sabe cuánto valdrá ese papel en el
futuro. Y cuando más lejano ese futuro menor será la credibilidad del compromiso, con
lo que no habrá crédito a largo plazo para nadie. Las consecuencias sobre el desempeño
son fáciles de ver: se resiente la inversión productiva por falta de crédito y se producen
desequilibrio financieros que frecuentemente devienen en corridas cambiarias al
perderse la confianza en la moneda nacional. En cuarto lugar, estas disfuncionalidades
afectan la distribución y la igualdad de oportunidades porque, si bien el exceso de riesgo
y la escasez de crédito tienden a afectar a todos, ciertamente afectan con más intensidad
a quienes tienen menos patrimonio y menor reputación crediticia (ver Levine, 2004;
Fanelli, 2010b). También el impuesto inflacionario incide en mayor medida sobre los
que tienen menos recursos financieros para cubrirse de la inflación.

En suma, al impulsar el desarrollo financiero, la sociedad se enfrenta con una tensión

difícil de manejar. Por un lado, a través de la intermediación financiera se pueden
realizar ganancias de eficiencia enormes recurriendo a las promesas de pago diferido.
Pero, por otro, la separación entre propiedad y control aumenta la incidencia de la
incertidumbre estratégica: se abre una posibilidad que no existía para que agentes
deshonestos no cumplan sus promesas y/o intermediarios inescrupulosos exploten a sus
clientes por su mejor información o desde una posición dominante de mercado y/o el
Banco Central abuse de su poder para extraer el impuesto inflacionario. Cuando esto
ocurre, se producen disfuncionalidades que afectan a todo el sistema y pueden generar
inestabilidad macroeconómica. La respuesta a este problema no es eliminar la
intermediación –ya que ello aumentaría las fallas de cooperación– sino diseñar
regulaciones que minimicen la incertidumbre estratégica y acoten la disfuncionalidad
sistémica. Es un problema complejo y no bien conocido. La teoría de las finanzas es una
de las ramas más recientes de la economía y está aún en pleno desarrollo,
particularmente el campo de la teoría de la regulación y su relación con la estabilidad
financiera sistémica y la macroeconomía (Dewatripont et al., 2009).

Los mercados financieros en la Argentina

¿Cuáles son las deficiencias en la estructura de mercados financieros de la Argentina

cuando se la mira desde esta perspectiva? Las deficiencias son muy marcadas y es fácil
comprobarlo utilizando como parámetro la experiencia internacional: el país no cuenta
con mercados financieros a la altura de su desarrollo. El gráfico 11.1 muestra este punto
en base a indicadores de dos mercados esenciales: crédito y acciones.

209
 Gráfico 11.1
Desarrollo financiero comparado

200% 300%

180%
250%
160%
C red it  to  p riv. s ec to r  / G D P

140%

S toc k m k c ap  / G DP

200%
120%
100%
150%
80% C HI C HI
60% 100%
40% C OL BR
BRA 50% P E
20% P E R ME X
AR G C OL
0% ME X AR G
0
VE N 20.000 40.000 60.000 80.000 0%
Fuente: Beck et al. (2009) y datos de Naciones Unidas 0 VE N 20.000 40.000 60.000 80.000

P e r c a p ita  G D P  US D  P P P

P e r  c a p ita   G D P  US D   P P P
Como se observa, la Argentina tiene en ambos casos un nivel de desarrollo que no está
en consonancia con su PBI per cápita: siempre está por debajo de la recta que señala el
nivel de desarrollo de los mercados que le correspondería a cada país en función de su
PBI per cápita.

Utilizando las bases de datos que han sido recientemente desarrolladas, es posible dar
una visión más específica de cómo se ubica la Argentina en el concierto internacional.
En el cuadro 11.1, además del crédito y los mercados de acciones mostramos los
indicadores correspondientes a bonos públicos y privados y la volatilidad del crédito.

Cuadro 11.1
Tamaño de los mercados financieros en Argentina: comparación internacional

Crédito al Capitalización Capitalización Capitalización

Volatilidad del
sector privado / bonos privados bonos públicos accionaria /
(1) (1) (1) (1) crédito (2)
PBI / PBI / PBI PBI
Países de altos ingresos
OCDE 66,8% 17,3% 23,8% 124,3% 15,4%
Resto 114,9% 50,2% 43,6% 95,7% 23,5%
Países en desarrollo
América Latina (AL) 30,9% n.d. n.d. 37,5% 28,1%
AL-7
Argentina 10,9% 7,6% 27,6% 33,3% 32,4%
Brasil 31,1% 14,9% 44,0% 56,0% 15,5%
Chile 61,9% 16,5% 11,8% 107,3% 11,4%
Colombia 30,9% 0,5% 31,2% 38,1% 13,7%
Mexico 14,8% 16,3% 18,6% 35,3% 29,6%
Peru 17,2% 3,7% 9,5% 51,8% 20,4%
Venezuela 12,8% 0,6% 77,7% 3,6% 28,7%
Otros países de AL
República Dominicana 18,6% n.d. n.d. n.d. 11,7%
Uruguay 22,5% n.d. n.d. 0,6% 40,2%
Ecuador 22,1% n.d. n.d. 8,9% 11,9%
Costa Rica 33,6% n.d. n.d. 7,8% 6,2%
Guatemala 29,0% n.d. n.d. n.d. 17,4%
Panama 76,7% n.d. n.d. 31,9% 11,7%
El Salvador 41,3% n.d. n.d. 24,6% 21,7%

Asia Oriental y Pacífico 39,7% 17,4% 29,7% 49,4% 25,5%

Europa y Asia Central 30,1% n.d. 22,6% 26,6% 45,1%
Medio Oriente y Africa del Norte 28,4% n.d. n.d. 42,4% 18,5%
Asia Medirional 31,1% 0,9% 29,6% 31,9% 19,5%
Africa subsahariana 16,2% 14,3% 28,8% 38,6% 21,3%
Fuente: Beck et al. (2009) y datos del Banco Mundial

210
Estos indicadores confirman que el crédito al sector privado como porcentaje del PBI es
muy bajo en comparación con lo que muestra la experiencia internacional. Mientras en
los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)
este ratio supera el 60%, en Argentina no llega al 15%. En realidad, el nivel de
intermediación bancaria es bajo incluso para los estándares regionales. Aunque cerca de
Venezuela y México, estamos muy lejos de lo que ocurre en Brasil o en Chile. En lo
relativo a la escala de los mercados de capital (bonos, acciones) la situación no es más
prometedora. El nivel de capitalización de mercado en la Argentina está por debajo de
la media internacional y regional. Si bien el tamaño de los papeles soberanos
negociados se encuentra en valores cercanos a otros países de la región, el
financiamiento al sector privado –vía deuda o vía mercados accionarios- es más bien
escaso. Por otra parte, la Argentina tiene hoy muy poco acceso al financiamiento
externo debido en parte a las secuelas del default y en parte a las políticas financieras
seguidas internamente en los dos mil. Dos hechos que no ayudaron a expandir la escala
es que los mercados de deuda pública se deterioraron por falta de confianza en el
indexador y la estatización del sistema de AFJPs que redujo la presencia de inversores
institucionales. Un hecho adicional que no ayuda es que se observan expansiones y
contracciones pro-cíclicas y volatilidad marcada del crédito (ver última columna), lo
que habla de falta de instrumentos para el manejo de la liquidez y los riesgos. Los
mercados de derivados son escasos y de poca relevancia.

¿Por qué la Argentina está particularmente subdesarrollada financieramente? Tomando

en consideración nuestro análisis de las funciones de las finanzas se pueden plantear las
siguientes razones.

La frecuencia de crisis destruyó la credibilidad

Aquí debemos recordar una de las conclusiones del marco conceptual: las crisis
destruyen instituciones. Por lo tanto, es más difícil desarrollar un sistema financiero en
economías volátiles porque las crisis destruyen las reglas de juego que se necesitan para
acotar la incertidumbre estratégica y cimentar la credibilidad. Como la Argentina sufrió
repetidas crisis que llevaron a la violación de las reglas de juego es natural que las
transacciones financieras encuentren serias dificultades para su desarrollo. El gráfico
siguiente muestra evidencia sobre el efecto de las crisis sobre el desarrollo financiero.

Gráfico 11.2
Crisis y desarrollo financiero
(crédito / PBI, prom. 1995-2008)
120 Promedio países sin crisis

Promedio países con crisis
100

80

60

40

20

0
Crisis bancarias Crisis cambiarias Crisis de endeudamiento

Fuente: Elaboración propia en base a Beck et al. (2009) y Laeven y Valencia (2010)

211
Los países que sufrieron crisis financieras, cambiarias o de excesivo endeudamiento
público (entre los que está contabilizada la Argentina) ostentan un menor desarrollo
financiero.

La inflación y la devaluación hacen difícil firmar contratos en pesos

La historia macroeconómica argentina indica que el nuestro es un país propenso a la alta

inflación y a las devaluaciones marcadas en períodos breves de tiempo. Más allá de las
causas detrás de este comportamiento, lo cierto es que esos fenómenos le quitan
credibilidad al Banco Central y a los contratos denominados en pesos. El gráfico 11.3
muestra la evolución del tipo de cambio real y el impuesto inflacionario87. Como se
observa, las crisis coinciden con fuertes movimientos ascendentes del tipo de cambio
real, generados por la devaluación de la moneda. Como los saltos en el tipo de cambio
nominal (pesos por dólar) impulsan la inflación, es natural que el impuesto inflacionario
se mueva en el gráfico en consonancia con las correcciones cambiarias. La recaudación
del impuesto inflacionario puede ser muy alta. En los ochenta, por ejemplo, la
recaudación por este impuesto llegó a superar el 6% del PBI. Nótese, por otra parte, que
los grandes movimientos alcistas en las dos variables se producen en el marco de las
crisis. Sería un milagro que pudieran realizarse transacciones financieras creíbles en un
marco como este.

Gráfico 11.3
Precios relativos e impuesto inflacionario 1960-2010
10 500
Rodrigazo
Hiperinflación
% PBI

450
1993=100

8
Crisis 400
de la Crisis de la
Deuda convertibilidad
350
6 Crisis
Institucional
300

4 250

200

2
150

100
0

Impuesto Inflacionario (eje izq.) 50

Tipo de Cambio Real (eje der.)

-2 0
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010

Fuente: Elaboración propia en base a Ferreres (2006) e INDEC

87
Definimos el impuesto inflacionario en una nota al pie anterior. El tipo de cambio real, a su vez, es la
relación entre los precios de los bienes en el exterior y los precios de los bienes en la Argentina. Como los
precios del exterior se expresan en dólares, cuando el dólar sube el valor de los bienes del exterior sube
también. Por ejemplo, luego de una devaluación, todos los bienes importados suben con el dólar y lo
mismo ocurre con el precio interno de los alimentos que el país exporta. Sin embargo, suele ocurrir que
los precios en general no suben exactamente lo mismo que subió el dólar: hay productos no transables que
no fijan su precio en el exterior y, típicamente, los que venden esos productos no pueden “seguir al dólar”
porque se les caería mucho la demanda. Los que venden bienes transables no tienen este problema
justamente porque pueden vender sus productos en el exterior y cobrar directamente en dólares.

212
Como el impuesto inflacionario es una forma de transferir riqueza de los tenedores de
dinero al gobierno88, se deduce que las crisis inducen redistribución de riqueza. Ya
vimos, por otro lado, que las crisis generan pobreza y empeoran la distribución del
ingreso (ver capítulo 6). Es fácil conjeturar, por lo tanto, que las aceleraciones
inflacionarias y las devaluaciones son muy perniciosas para la inclusión.

Los marcos regulatorios no fueron bien diseñados

El grafico 11.4 presenta evidencia sobre la evolución del crédito al sector privado antes,
durante y después de las últimas cuatro crisis macroeconómicas: el “Rodrigazo” en
1975, la crisis de la “tablita” en 1982, la hiperinflación de 1989 y la crisis de la
convertibilidad de 2001. Dos de estas fueron crisis específicamente financieras (la de
1982 y la de 2001) y estuvieron relacionadas con errores de diseño en los marcos
regulatorios: la reforma financiera de 1977 en el primer caso y la convertibilidad con
dolarización en los noventa. Las otras dos (el Rodrigazo y la hiperinflación) estuvieron
más asociadas con crisis de orden fiscal y monetario.

Gráfico 11.4
Efectos de las crisis sobre el crédito
Crédito Bancario al S.Privado

180

160

140

120

100

80

60

40
-4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
Rodrigazo 1975:3 Crisis de la Tablita 1982:2
Hiperinflación 1989:3 Crisis de la Convertibilidad 2002:1

Fuente: elaboración propia con datos del BCRA

La línea punteada del gráfico marca el punto “t” de la crisis e iguala la cantidad de
crédito a 100. A partir de allí se grafica la dinámica del crédito real en los cuatro años
posteriores a la misma. Es fácil ver que el crédito cae abruptamente en las crisis
(excepto en la hiperinflación) y tarda mucho en recuperarse. La recuperación del crédito
es especialmente problemática luego de las dos crisis financieras que, como se dijo, se
relacionaron con errores regulatorios. En particular, nótese la muy débil recuperación
del crédito en los dos mil aún comparada con otras crisis.

88
Y a los bancos también: como los bancos tienen como pasivo depósitos en cuenta corriente y caja de
ahorro que no pagan interés o pagan uno ínfimo, el valor real de esos depósitos cae con la inflación,
favoreciendo al banco. Por eso cuando los agentes esperan una aceleración de la inflación retiran sus
depósitos y compran dólares.

213
Hemos argumentado que el bajo desarrollo financiero afecta el desempeño. Sin
embargo, en lo que hace a crecimiento, podría pensarse que los efectos del
subdesarrollo financiero no son importantes porque, de cualquier forma, la economía ha
crecido sin crédito en los dos mil. Sin embargo este argumento sería inexacto. La
Argentina recibió un shock muy positivo de términos del intercambio y no sorprende
que haya acelerado el crecimiento. Lo que importa para el desarrollo económico es si el
crecimiento es sostenible. En este sentido, hay que considerar que la Argentina se
caracteriza por la sucesión de procesos de aceleración que en vez de desembocar en el
crecimiento sostenido terminaron en crisis. Por ello es fundamental constatar si el
subdesarrollo de los mercados financieros está afectando variables que tienen incidencia
en la estabilidad y el crecimiento. Para esto es vital que los canales que deben asignar
los excedentes del sector primario hacia actividades con rendimientos crecientes estén
funcionando y, también, resguardar la estabilidad monetaria.

Es posible brindar evidencia sobre disfuncionalidades importantes en la operación de

esos canales. En efecto, dada la evolución de la economía argentina en los dos mil, era
de esperar que la asignación del crédito bancario mostrara un sesgo hacia los sectores de
mayor dinamismo. La evidencia disponible, sin embargo, no habla a favor de esta
hipótesis. Un estudio de Bebczuk y Sangiácomo (2007) referido al período 1998-2005
concluye que “las carteras de créditos a las empresas no parecen cambiar
sustancialmente ni en el corto ni en el largo plazo y, en consecuencia, no han
reaccionado a las condiciones de rentabilidad y riesgo ofrecidas por los distintos
sectores”. El cuadro 11.2 brinda evidencia adicional a partir de observar la asignación
de crédito por actividad productiva. Luego de la devaluación, todos los sectores
productivos mostraron una reducción de la relación crédito/valor agregado, lo que
indica que el sector bancario no estuvo en condiciones de generar una oferta de crédito
suficiente como para acompañar el sensible crecimiento que se registra en esos años.
Por otra parte, el financiamiento sectorial no se modificó sustancialmente en los últimos
años, a pesar de que los precios relativos sí lo hicieron.

Cuadro 11.2
Crédito al sector privado por actividad productiva
Precios constantes de 1993
1998 2007
Tipo de bien Sector
Ratio Cred. / Ratio Cred. /
Cred. Prod. Cred. Prod.
Prod. Prod.
P. Corr. P. Corr. (%) P. Corr. P. Corr. (%)

Producción primaria 5.692 20.014 28,4% 12.568 105.959 11,9%

Transable
Industria manufacturera 10.932 53.326 20,5% 18.077 158.878 11,4%
Construcción 2.513 16.397 15,3% 2.396 46.317 5,2%
Electricidad, Gas, Agua 1.530 5.821 26,3% 1.252 10.985 11,4%
No transable
Comercio mayorista y minorista 6.316 41.984 15,0% 7.684 86.314 8,9%
Serivicios y finanzas (privado) 19.014 141.988 13,4% 31.247 337.330 9,3%

Fuente: Albrieu, Bernat y Corso (2008)

La disfuncionalidad de mayor relevancia asociada con el sector financiero, sin embargo,

se expresa en las decisiones de portafolio de los ahorristas. Ante las dificultades en
cuanto a credibilidad, los ahorristas colocan sus ahorros básicamente en dos tipos de
riqueza: activos en el exterior e inversión en inmuebles. En lo que hace a inversión en

214
inmuebles ya hemos visto en el capítulo 8 que esto se refleja en una inversión que tiene
un componente demasiado alto en construcción en detrimento de la inversión en
equipos productivos. La colocación de ahorros en el exterior, por su parte, ha sido tan
intensa que el sector privado argentino ha pasado a ser un país acreedor del resto del
mundo (ver gráfico 11.5). Para un país que necesita invertir en su gente por estar
gozando del bono demográfico, que buena parte de los recursos de ahorro se coloquen
en el exterior es, ciertamente, una disfuncionalidad preocupante.

Gráfico 11.5
Activos, pasivos y posición externa neta privada
(Millones de dólares)

200.000
Posición Neta

180.000 Activos Externos

160.000 Pasivos Externos

140.000

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

‐20.000
991

993

995

997

999

001

003

005

007

009

Fuente: INDEC

Al recurrir a los servicios de intermediación provistos por entidades del exterior, el

patrón de financiamiento contribuye a perpetuar dos características estructurales muy
perjudiciales para el crecimiento: el subdesarrollo financiero y la segmentación en el
acceso al crédito ya que las empresas de menor tamaño no pueden acceder a los
mercados internacionales.

Cuando los fenómenos de salida son tan intensos, tarde o temprano afectan la
estabilidad monetaria y el nivel de actividad. Por ejemplo, en el caso argentino, como el
superávit de cuenta corriente se redujo fuertemente de la mano del creciente gasto
energético, a los mercados les resulta cada vez más difícil encontrar la oferta para
satisfacer la demanda de dólares y ello se traduce en presiones hacia la depreciación del
peso. Un contexto de esta naturaleza juega en contra del desarrollo de operaciones
financieras denominadas en la moneda local.

En definitiva, el panorama que surge es el de una estructura financiera incompleta y de

un sistema financiero que no provee una cantidad y variedad de instrumentos que le
permita desempeñar satisfactoriamente las cinco funciones mencionadas más arriba,
afectando los indicadores de desempeño.

215
 2. Mercado de trabajo

Como ya hemos discutido el rol del trabajo al estudiar el hardware y también

analizamos el papel de la coordinación y la motivación en las organizaciones, la tarea
será algo más sencilla y breve que en el caso del mercado financiero. Nos
concentraremos en los aspectos que son particularmente relevantes como fuentes
probables de disfunción.

Funciones de los mercados de trabajo

¿Por qué son complejas las transacciones en el mercado de trabajo? En primer lugar, lo
son por razones similares a las que encontramos en los mercados financieros: problemas
de incertidumbre, información asimétrica y de delegación (agente vs. principal). Un
problema básico para el empleador es conocer las características del potencial empleado
y el grado de esfuerzo que éste está dispuesto a colocar en la tarea. Obviamente, el
postulante tiene mayor información sobre estos puntos que el empleador lo que genera
un problema de información asimétrica. Asimismo, la cuestión del agente y el principal
aparece porque el trabajador tendrá bajo su control activos productivos que son
propiedad de la firma y podría no cuidarlos correctamente. Además, como el trabajador
se integra en una organización, si toma decisiones incorrectas las mismas podrían
afectar a varios segmentos de la jerarquía, sobre todo si el trabajador está en el tramo
superior de esta última. El empleado, por su parte, también enfrenta riesgos. Una fuente
muy importante de incertidumbre se refiere a las posibilidades de desarrollo de una
carrera y de auto-realización en la organización que lo emplea: no todos los trabajos
brindan iguales oportunidades para desplegar la creatividad, acumular capital humano
por la vía de la experiencia y la capacitación y vínculos relacionales útiles para el
crecimiento profesional.

Un segundo factor que agrega complejidad a las transacciones es que, por una parte, los
contratos de trabajo suelen incorporar cláusulas destinadas a proteger al trabajador y,
por otra, las instituciones del sistema de seguridad social están muy relacionadas con el
mercado de trabajo, debido a razones históricas y organizacionales. Esto genera
inflexibilidad en la negociación ya que hay pocos grados de libertad para decidir
respecto del precio (salario), las cantidades (horario) y las condiciones de trabajo. Esta
inflexibilidad, por supuesto, tiene razones de peso que la explican: es necesario proteger
la integridad física y el bienestar del trabajador. Otra razón que agrega inflexibilidad es
que los trabajadores suelen tener menos capacidad para asumir riesgos, por lo que se
espera que buena parte de las fluctuaciones en los ingresos de la firma sean absorbidas
por los beneficios y no por los salarios.

Hay que tener en cuenta, no obstante, que si bien es necesario proteger los intereses de
los trabajadores empleados, un exceso de rigidez en las regulaciones laborables puede
perjudicar a los desempleados: si es muy difícil adaptar los contratos a las fluctuaciones
en las condiciones de los negocios, los empleadores pueden decidir emplear menos
personal o eludir las regulaciones. En el primer caso aumenta el desempleo y en el
segundo se segmenta el mercado de trabajo incrementándose la informalidad. Una
estrategia muy utilizada para segmentar es subcontratar ciertas actividades que son
realizadas por empresas con trabajadores no registrados.

216
Un último factor de complejidad es que, para bajar los costos de transacción, las
negociaciones se realizan de forma delegada y periódica, lo cual agrega inflexibilidad a
los salarios y da lugar problemas de representación de intereses89. A diferencia del caso
financiero, no existen instituciones privadas como los bancos que actúen como
“intermediarios del trabajo”. Los sindicatos y las asociaciones patronales no son
entidades con fines de lucro sino entidades de acción colectiva que representan los
intereses de las partes y, además, las negociaciones suelen ser monitoreadas de cerca
por el gobierno90. Esto es una fuente de distorsiones porque como en toda instancia de
acción colectiva, no necesariamente los representantes hacen lo que es óptimo para sus
representados. Los sindicalistas, por ejemplo, muchas veces persiguen objetivos
políticos o de lucro propios. Cuando esto ocurre en el mercado de trabajo, la protección
de los trabajadores puede deteriorarse, pueden surgir conflictos de representación
política o las empresas pueden enfrentar dificultades excesivas para manejar el personal.
Obviamente, de esto no se sigue que haya necesariamente soluciones alternativas para
reducir los costos de negociación. Hay que recordar que siempre la contracara de la
cooperación es el conflicto y es posible que sea óptimo sacrificar algo de eficiencia si
ello sirve para reducir el conflicto que en el caso de los mercados de trabajo está
siempre latente.

¿Por qué lo que ocurre en el mercado de trabajo puede tener consecuencias sistémicas?
Hay dos razones bastante directas. La primera es que el trabajo –de diferentes niveles de
calificación– es un input importante de la producción en todas las actividades
económicas y también lo es de todas las organizaciones en la medida que las jerarquías
se estructuran con personas. La consecuencia de este hecho es que las disfunciones en
los mercados de trabajo generan problemas de coordinación e incentivos a través de
toda la economía que inciden tanto sobre la distribución como sobre la estabilidad y el
crecimiento. En el caso argentino, probablemente la distorsión más significativa es la
segmentación entre un sector formal y otro informal, así como la existencia de
89
Las paritarias no se convocan ante la ocurrencia de un hecho específico. En Argentina los convenios de
trabajo suelen ser de frecuencia anual, aunque recientemente se han agregado cláusulas que implican
actualizaciones o cambios intra-período, como la adición escalonada de sumas no remunerativas (ver
MTEySS, 2011).
90
En la Argentina, hacia mayo de 2011 se encuentran operativos aproximadamente 130 cámaras
empresariales y 140 sindicatos. Dentro de los segundos coexisten tres tipos: los de oficio (reúne a los
trabajadores que tienen en común una especialidad laboral, como "artes", "oficio" o "técnica"), de
industria (reúnen a los trabajadores de una industria o actividad general sin discriminar en las funciones
que se desempeñen o de sí se trata de obreros, empleados o son asalariados calificados y de empresa
(reúne a los trabajadores de una entidad productora de dimensiones que exceden el de una simple
industria o actividad limitada). En el caso argentino las negociaciones en la esfera formal incluyen a las
tres partes: las cámaras empresariales (las entidades gremiales del sector empleador que reúnen a
empresas de una misma actividad), los sindicatos (las organizaciones representante de los trabajadores de
una misma actividad, sector o profesión) y el ministerio de trabajo, empleo y seguridad social (MTEySS),
que tiene entre sus funciones la promoción, regulación y fiscalización del cumplimiento de los derechos
fundamentales de los trabajadores, en especial la libertad sindical, la negociación colectiva, la igualdad en
las oportunidades y de trato y la eliminación del trabajo forzoso y del infantil. Así, el MTEySS participa
en la negociación y luego homologa los convenios, lo cual implica darle status de legalidad. Cuando el
gobierno no participa de la negociación suele tratarse de trabajo asalariado no registrado, o en negro. De
todas maneras el trabajador puede hacer valer la ley de contrato de trabajo y reclamar el registro en la
Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).

217
subempleo y desempleo que alimentan las heterogeneidades estructurales y trampas de
pobreza asociadas con baja acumulación de capital humano por falta de experiencia y
capacitación laboral. Esto último puede ser muy dañino para la distribución.

La segunda razón por la cual es sistémicamente importante lo que ocurre con el empleo
es que los trabajadores son, a la vez, consumidores. Por lo tanto, el aumento del
desempleo se traduce en reducción de la demanda agregada y recesión. Nótese que en
este caso interactúan los desequilibrios en el mercado de trabajo con las fallas en los
mercados financieros: si los trabajadores tuvieran acceso fluido al crédito podrían
financiar su consumo con crédito en los períodos en que estuvieran desocupados. Una
demanda de trabajo excesivamente tonificada, por otra parte, puede elevar las presiones
inflacionarias.

En síntesis, para que las organizaciones funcionen eficientemente es necesario diseñar

mecanismos de coordinación y motivación y está claro que la complejidad de la
transacción en el mercado de trabajo hace que el diseño de esos mecanismos enfrente
muchas restricciones. En este sentido, hay una simetría entre los mercados financieros y
de trabajo: en ambos tipos de mercado existe una fuerte tensión entre ganancias de
productividad e incertidumbre estratégica. En el caso del mercado de trabajo, la
sociedad puede realizar enormes ganancias de productividad por la vía de organizar
mercados que ayuden a hacer más eficiente la división del trabajo y la especialización.
Pero contratar trabajadores implica delegar decisiones y separar la propiedad del control
de los bienes productivos. Esto aumenta la posibilidad de que los oportunistas, sean
empresarios, trabajadores o sindicalistas aprovechen la ocasión para extraer beneficios
extra, no pautados en los contratos. La existencia de esta posibilidad aumenta la
incidencia de la incertidumbre estratégica y, por ende, la relevancia de contar con reglas
de juego creíbles para las relaciones del trabajo, capaces de acotar esa incertidumbre.
De aquí que, muchas veces, el secreto de la productividad no esté tanto en innovar en la
producción como en innovar con mecanismos institucionales y organizativos que sean
capaces de minimizar los conflictos en la negociación. Esto es, brindar protección a los
trabajadores sin generar, al mismo tiempo, consecuencias sobre la estabilidad de las
reglas de juego o de la macroeconomía difíciles de manejar. Nótese, no obstante, que es
difícil que esto ocurra si no están dadas las condiciones en el sistema político. A
diferencia del caso financiero, en el mercado de trabajo los mecanismos de
representación política están directamente implicados debido a la presencia de
sindicatos, cámaras empresarias y gobierno en las negociaciones. En el caso de las
relaciones del trabajo es donde es más fácil mostrar que tener un buen sistema político
tiene consecuencias benéficas para la eficiencia económica.

El mercado de trabajo en la Argentina

La PEA o población económicamente activa es la variable que sirve de base para medir
el tamaño de la fuerza de trabajo y ya nos hemos encontrado con ella al analizar las
cuestiones demográficas (ver capítulo 7). Como se recordará, la PEA está determinada
por la cantidad de población y el porcentaje de la población que decide participar en el
mercado de trabajo. Para caracterizar a este mercado, no obstante, es necesario
introducir otras variables en el análisis. La figura siguiente muestra sintéticamente como
se relacionan esas variables con la PEA y entre sí. En cada rectángulo aparece la
cantidad de personas correspondiente. Los datos son de fines de 2010 y abarcan sólo a
la población urbana (ya vimos que la población no urbana es muy reducida).

218
 Figura 11.1
Situación ocupacional de la población urbana total

Población Urbana
36.863 = 100%

Población Económicamente Inactiva Población Económicamente Activa

20.347 = 55.2% 16.536 = 44.8%

Ocupados Desocupados
15.378 = 93% 1.159 = 7%

Sector Privado Sector Público Planes de Empleo

12.624 = 82.1% 2.648 = 17.2% 106 = 0.7%

Asalariados Patrón Cuenta Propia Familiar sin sueldo

9.053 = 71.7% 643 = 5.1% 2.806 = 22.2% 122 = 1.0%

Registrados
Fuente: MTE y SS No Registrados Servicio Doméstico
5.195 = 57.4% 2.794 = 30.9% 1.064 = 11.8%

La tasa de participación de la Argentina se ubica en un 45%, lo que determina una PEA

urbana de 16,5 millones de personas. El resto de la población se encuentra inactiva, sea
porque son niños, son mayores o, simplemente, no buscan trabajo. Dado que la
Argentina está en la etapa del bono demográfico, vimos que el tamaño de la PEA sobre
la población inactiva es hoy más elevado de lo que será en el futuro. A la vez, de
acuerdo a la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), hacia fines de 2010 un 93% de la
PEA tenía empleo mientras que los desempleados representaban el 7% restante. Esto
significa que la cantidad de personas sin empleo se ubicaba en 1,1 millones.

El desempleo, no obstante, está lejos de representar a todas las personas con problemas
de empleo. Dentro del grupo de los desempleados hay que distinguir entre aquéllos que
tienen trabajos “plenos” –es decir, de más de 35 horas semanales– de aquellos que
realizan trabajos de medio tiempo o de extensión menor pero que desearían trabajar más
horas y que se clasifican como “subempleados”. En el caso de la Argentina, los
primeros alcanzan a un 84,1% de la PEA, mientras que los segundos llegan a 8,5%. Así,
si sumamos desempleados y subempleados, resulta que la proporción de personas con
problemas de empleo se ubica en alrededor del 16% de la PEA. No es un problema
pequeño: son 2,5 millones de personas e indica que el mercado está segmentado. Esto es
un reflejo, por supuesto, de la importancia que tienen en la estructura productiva las
actividades de subsistencia (ver capítulo 9).

El sector privado es el principal empleador, con el 82% de los puestos de trabajo. Por
supuesto, dada la heterogeneidad estructural existente, no todos los puestos de trabajo
son de igual calidad: existen trabajadores asalariados, otros que son empleadores, otros

219
que perciben salarios pero no tienen empleados ni patrones, denominados
“cuentapropistas” y aquellos que no perciben salario. En la Argentina los últimos datos
disponibles muestran que casi un cuarto de los empleos generados por el sector privado
son de cuenta propia, un 5% corresponde a empleadores, un 72% a asalariados y un 1%
a trabajadores que no son remunerados91.

En el cuentapropismo conviven trabajadores profesionales y de alta calificación con

obreros y vendedores ambulantes. Lepore y Schleser (2006) presentan evidencia que
conecta al cuentapropismo con la vulnerabilidad laboral. Se destaca allí que la
participación de los trabajadores profesionales y de alta calificación es marginal:
abogados y contadores, por ejemplo, no llegan al 5% del total de cuentapropistas. Las
ocupaciones de comerciante, albañil, pintor y electricista, en cambio, representan entre
el 15% y el 20% de los cuentapropistas. Bertranou (2007) aporta una hipótesis
adicional: la participación de los empleos en cuenta propia en relación al total de
empleo del sector privado es procíclico, lo cual se verifica en el caso argentino, con
fuertes crecimientos en los entornos de las crisis. Apella y Casanova (2008) presentan
evidencia adicional en el mismo sentido. Ellos encuentran que sólo un 38% de los
trabajadores autónomos aporta al sistema de seguridad social. Por último, Jiménez
(2011) muestra que la tasa de subempleo y el nivel de pobreza son mayores en este
segmento que en el de los asalariados, mientras que los ingresos horarios son menores.

El trabajo asalariado comprende a cerca de 9 millones de personas, de las cuales un 12%

corresponden el servicio doméstico, un 57.4% son trabajadores registrados (es decir,
con aportes al sistema de seguridad social) y un 31% no registrados (sin aportes al
sistema de seguridad social). Este último dato es relevante porque se refiere
inequívocamente a la vulnerabilidad: los trabajadores no registrados no poseen los
derechos y beneficios previstos legalmente para los trabajadores en relación de
dependencia.

La informalidad es una deficiencia importante asociada con la segmentación y la baja

productividad de ciertas actividades de subsistencia. La persistencia de la informalidad
daña el bienestar por varias razones. Un puesto informal se asocia a una menor duración
del empleo y a menores ingresos horarios en comparación con un puesto formal (v.
MTEySS y BM, 2008). Además, la informalidad se extiende en los segmentos
poblacionales más vulnerables, como los jóvenes y los trabajadores con menor nivel
educativo. Si tomamos como parámetro al Gran Buenos Aires (GBA) vemos que la
informalidad prácticamente se duplicó en los últimos 30 años (Schleser, 2008). En
efecto, en el año 1980 la informalidad de los asalariados era del 22%. La década perdida
elevó la informalidad a 32% y la crisis de la convertibilidad a 43%. La recuperación
posterior permitió reducirla en 5 puntos, entre 2004 y 2010. En este caso, más que un
fenómeno cíclico, el crecimiento en la informalidad en Argentina de las últimas décadas
parece un fenómeno estructural. Los cambios en el marco institucional y las reformas
tuvieron, sin dudas, incidencia. Al respecto, Arias et al. (2008) destacan los efectos del
régimen de convertibilidad, las privatizaciones y la reforma laboral de 1995.

La evolución de los costos laborales se presenta en el gráfico 11.6. Dado que existen
medidas alternativas, se presentan dos estimaciones para un período extendido: el costo
laboral unitario –que incluye cargas sociales- de Coremberg y Molina (2008) y el costo
91
Kritz (2011) muestra la falta de dinámica en la creación de empleo luego de la caída en la actividad en
2009.

220
salarial unitario de Graña y Kennedy (2008). La figura que emerge en ambos casos es
similar: en los primeros noventa los costos salariales se reducen marcadamente, de la
mano de fuertes aumentos en la productividad y los cambios regulatorios en el mercado
de trabajo. Luego le siguió una etapa, de fines de la década, caracterizada por la
deflación y costos crecientes. El salto en los precios de la devaluación de 2001
recompuso los márgenes empresariales, pero luego el costo laboral retomó la senda de
crecimiento. Nótese que, desde una perspectiva histórica, los costos salariales
disminuyen rápidamente con las crisis y luego se recuperan, también rápidamente. Sin
embargo, en la salida de la crisis de la convertibilidad el costo salarial se recuperó más
lentamente.

Gráfico 11.6
Estimaciones del costo laboral

1.1

0.9

0.8

0.7
Costo salarial 
0.6 unitario

0.5 Costo laboral 
unitario

0.4
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008

Fuente: Coremberg y Molina (2008), Graña y Kennedy (2008) e INDEC

Una mirada a lo que ocurre con el empleo en la región puede ser útil para contextualizar
y evaluar la significación de estas cifras del mercado argentino (ver cuadro 11.3). Al
igual que en nuestro país, en la región la demanda de trabajo está liderada por el sector
privado. El sector público en la Argentina, sin embargo, tiene una participación que es
superior a la observada en los 7 países más grandes de la región, con la excepción de
Venezuela (ver cuadro 11.3). Este rasgo diferencial es relativamente estable en el
tiempo: ya estaba presente una década atrás.

221
 Cuadro 11.3
Características del empleo en América Latina I
Público Privado

Asalariado Cuenta propia Empleador

Argentina
1989-1992 n.d. n.d. n.d. n.d.
1999-2001 15,5 57,1 23,0 4,4
2007-2009 15,9 60,0 19,6 4,5

Brasil
1989-1992 12,0 47,3 37,2 3,5
1999-2001 11,1 47,7 37,1 4,1
2007-2009 11,6 54,8 29,3 4,3
Chile
1989-1992 9,9 64,8 21,6 3,7
1999-2001 11,8 62,8 21,1 4,3
2007-2009 11,6 64,7 20,6 3,1
Colombia
1989-1992 6,6 52,0 36,3 5,1
1999-2001 6,8 46,7 42,4 4,1
2007-2009 4,6
, 38,3
, 47,7
, 9,4,
México
1989-1992 11,8 52,1 32,3 3,8
1999-2001 11,0 54,5 29,4 5,1
2007-2009 11,3 60,8 23,0 4,9
Peru
1989-1992 n.d. n.d. n.d. n.d.
1999-2001 8,6 31,4 54,1 5,9
2007-2009 9,4 32,9 52,2 5,5
Venezuela
1989-1992 19,3 47,2 25,9 7,6
1999-2001 14,9 43,0 36,9 5,2
2007-2009 17,9 40,2 37,9 4,0
Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL

Dentro del empleo generado por el sector privado también es posible detectar rasgos
que diferencian a la Argentina: al igual que Chile, México y en menor medida Brasil,
tiene una alta proporción de asalariados, cercana al 60%. En Colombia, Perú y
Venezuela, en cambio, el cuentapropismo tiene una mayor presencia; la proporción de
asalariados apenas llega al 40% (ver cuadro 11.3). La dinámica de la última década
muestra tres tipos de movimiento: países donde aumentó la salarización y se redujo el
cuentapropismo, países donde este movimiento fue leve y otros donde la informalidad
directamente se incrementó. Argentina pertenece al primer grupo, al igual que Brasil y
México. Se trata de dos rasgos positivos en la medida que el cuentapropismo suele
asociarse con las actividades de subsistencia. Pero para tener una idea acabada, no
obstante, es bueno echar una mirada a la calidad del empleo generado. El cuadro
siguiente brinda información en relación con esto.

222
 Cuadro 11.4
Productividad del empleo en América Latina
Baja productividad Resto

Total Microempresas Independientes Resto

Argentina
1989-1992 44,1 15,5 23,0 5,6 55,9
1999-2001 40,7 18,2 17,3 5,2 59,3
2007-2009 39,0 17,5 14,8 6,7 61,0

Brasil
1989-1992 48,0 20,9 21,3 5,8 52,0
1999-2001 46,7 12,4 25,8 8,5 53,3
2007-2009 41,1 12,7 19,9 8,5 58,9
Chile
1989-1992 38,9 11,1 20,9 6,9 61,1
1999-2001 31,8 10,7 14,7 6,4 68,2
2007-2009 30,0 8,2 16,8 5,0 70,0
Colombia
1989-1992 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
1999-2001 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
2007-2009 60,5
, 15,3
, 40,9 4,3, 39,5
,
México
1989-1992 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
1999-2001 40,5 19,8 17,7 3,0 59,5
2007-2009 43,3 23,7 15,0 4,6 56,7
Peru
1989-1992 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
1999-2001 63,8 19,4 40,9 3,5 36,2
2007-2009 57,6 17,1 37,4 3,1 42,4
Venezuela
1989-1992 39,1 11,5 21,4 6,2 60,9
1999-2001 53,8 16,4 35,3 2,1 46,2
2007-2009 49,8 12,4 35,8 1,6 50,2
Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL

Los registros correspondientes a los países grandes de América Latina indican que los
empleos de baja productividad acaparan entre el 30% y el 60% del total del empleo, lo
cual habla a las claras de la importancia de tomar en cuenta la heterogeneidad
estructural y, particularmente, el peso del sector de subsistencia. Nuestro país, de
cualquier forma, se encuentra junto con Chile dentro del grupo con menor incidencia
relativa del trabajo de baja productividad. Los empleos de baja productividad
representan el 39% del total. Esta estimación aportada por CEPAL está en línea con lo
que encontramos al analizar el peso del sector de subsistencia en el capítulo 9. Si
tomamos la evolución de la última década, no obstante, a pesar del alto crecimiento de
la economía la proporción de empleos de baja productividad se mantuvo relativamente
estable lo que no habla de una gran capacidad del proceso de crecimiento para absorber
al sector de subsistencia dentro de un proceso de transformación estructural compatible
con el crecimiento inclusivo.

223
Un rasgo positivo que muestra la región en los dos mil es que la tasa de desempleo
tendió a declinar, aunque hay por supuesto excepciones. El cuadro 11.5, que registra la
evolución del desempleo, indica que la Argentina se cuenta entre los países que más
redujeron el desempleo; un hecho que no sorprende si se tiene en cuenta la aceleración
del crecimiento ya analizada en capítulos anteriores. De cualquier forma, cuando el
objetivo es el crecimiento inclusivo, es importante analizar también la anatomía del
desempleo.

Cuadro 11.5
Características del desempleo en América Latina
Total Por edad Por sexo Años de educación

15-24 24-35 35-44 45 o + M F 0a5 5 a 10 10 a 12 13 o +

Argentina
1989-1992 5,9 13,0 4,9 4,1 3,8 5,7 6,4 7,6 6,8 5,9 3,0
1999-2001 14,7 24,3 12,0 11,6 12,9 13,4 16,5 17,0 17,4 14,5 10,2
2007-2009 9,1 21,8 8,3 5,7 6,0 8,1 10,4 14,2 10,5 9,7 6,6

Brasil
1989-1992 3,8 6,9 3,8 2,1 1,2 3,9 3,5 3,2 5,9 4,4 1,8
1999-2001 9,6 18,3 9,2 6,1 4,3 7,8 12,1 7,0 14,6 12,0 5,1
2007-2009 8,3 17,8 8,6 5,3 3,5 6,1 11,0 5,5 11,0 10,5 5,0
Chile
1989-1992 8,3 16,5 7,9 5,1 5,2 7,7 9,6 7,9 9,2 9,1 6,3
1999-2001 9,9 21,3 9,6 7,1 6,1 9,0 11,3 11,0 11,6 10,1 7,0
2007-2009 10,2 24,9 11,3 7,2 5,6 8,9 12,2 7,8 10,3 11,6 8,6
Colombia
1989-1992 7,2 14,9 6,9 3,3 2,4 7,2 7,2 4,4 9,8 12,6 7,3
1999-2001 16,3 30,6 16,0 11,4 7,9 16,3 16,3 11,1 21,2 23,0 13,7
2007-2009 12,1
, 23,4
, 12,2 8,7 7,1, 12,1
, 12,1
, 8,4, 13,4 16,2 11,5
,
México
1989-1992 2,6 6,5 1,9 0,7 0,5 2,6 2,6 1,0 3,9 3,4 2,3
1999-2001 2,5 5,6 2,1 1,2 0,8 2,5 2,7 1,5 2,7 3,0 3,7
2007-2009 4,5 9,8 4,2 2,3 2,5 4,5 5,3 3,3 4,9 5,1 4,0
Peru
1989-1992 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
1999-2001 5,0 11,3 4,3 2,9 2,8 5,0 5,6 1,9 7,0 6,6 7,8
2007-2009 3,9 9,5 4,2 2,2 2,0 3,8 4,1 1,0 4,0 5,8 6,2
Venezuela
1989-1992 10,2 19,3 11,3 5,9 4,5 11,2 8,4 9,7 12,1 9,3 6,1
1999-2001 14,5 25,7 14,7 10,2 7,8 13,6 16,1 11,6 15,2 16,3 12,5
2007-2009 6,9 13,6 7,4 4,6 3,9 6,5 7,4 5,4 6,5 7,2 7,5
Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL

Cuando la desagregación se realiza por edad y nivel educativo es posible observar

debilidades importantes. En primer lugar, la incidencia del desempleo en los jóvenes
hasta 24 años casi triplica la que registra el grupo de edad que le sigue (ver cuadro
11.5). Esta es una característica que se repite en varios países de la región, un hecho
poco alentador si se considera que varios de estos países están cursando la etapa del
bono demográfico.

224
La no integración a las tareas productivas afecta un componente importante del capital
humano, que es la experiencia y la posibilidad de beneficiarse del learning by doing. En
segundo lugar, cuando se clasifica a los desempleados en términos de los años de
educación, surge que en la Argentina el grupo de trabajadores con mayor nivel
educativo tiene una tasa de desocupación que es la mitad de la que experimenta un
trabajador no calificado. Se observa, asimismo, que existe una correlación inversa entre
tasa de desempleo y nivel educativo. Nótese que este rasgo no se repite
sistemáticamente en los otros países. Por supuesto, la correlación inversa entre ecuación
y desempleo es muy negativa desde el punto de vista de la inclusión, al favorecer las
trampas de pobreza. Además, menor desocupación implica mejores salarios y por lo
tanto los salarios de los educados tenderán a ser más altos. Al evaluar este hecho hay
que tomar en cuenta, adicionalmente, que en la Argentina el sector público explica una
mayor proporción del empleo y los empleos en el Estado suelen tener un componente
importante de mano de obra educada. Desde este punto de vista, la política de empleo
del Estado probablemente no sea neutral para la distribución.

En suma, el cuadro que surge de nuestro análisis es el de un mercado de trabajo

segmentado, con gran presencia de la informalidad y una gran cantidad de personas con
problemas para acceder a un empleo de calidad. Estas características están sin dudas
detrás de las deficiencias que se observan en los indicadores de desempeño distributivo,
como el Gini (ver capítulo 6).

La Argentina comparte sus rasgos de debilidad en el mercado de trabajo con los países
de la región, aunque la comparación la muestra en una posición ventajosa en algunas
dimensiones. Un hecho positivo es que de la mano del crecimiento de los noventa
mejoraron las condiciones, sobre todo en lo relativo a desempleo y en evitar que se
profundizara el proceso de informalización. Pero más allá de esto, dado que la tasa de
crecimiento fue muy alta puede argumentarse que el avance en cuanto a corregir los
desajustes estructurales fue sólo mediocre.

Cuando se observan de manera comparativa los mercados financieros y de trabajo,

surge la hipótesis de que las disfuncionalidades en los primeros afectan sobre todo la
capacidad para acelerar el crecimiento y mantener la estabilidad macroeconómica,
mientras los segundos tienen un papel crucial para hacer inclusivo el crecimiento y
reducir el peso de la economía de subsistencia. Si bien los desajustes en los costos
salariales tienen efecto sobre la competitividad y también jugaron un papel en las crisis,
lo cierto es que esos desajustes parecen más un efecto de las inconsistencias de las
políticas financieras, cambiarias, fiscales y monetarias que el fruto de inflexibilidades
en el mercado laboral.

Dicho lo anterior, en la Argentina es central prestar atención permanente al

funcionamiento de los mercados de trabajo por dos razones: primero, la economía es
muy volátil y la falta de flexibilidad puede tener consecuencias mayores a las
observadas en economías estables; segundo, es vital crear empleo de calidad para el
sector de subsistencia y cuanto más costoso el trabajador adicional menor la
probabilidad de que suba la demanda de empleo. Esto genera problemas distributivos
muy difíciles de manejar. Nótese que hay dos cuestiones distintas. Por un lado, el
espíritu de lucro puede llevar a no respetar las instituciones de protección del trabajador
y es un problema de control. Pero por otro, como ya vimos, en el sector de subsistencia
muchas actividades informales o no registradas no serían viables si se atuvieran a las

225
restricciones laborales. En este segundo caso el problema no es controlar el trabajo
informal sino generar cambio estructural pro-crecimiento de forma de aumentar la
productividad del trabajo.

226
 Capítulo 12
El Estado y las políticas económicas

En el último siglo el tamaño del Estado tendió a incrementarse de manera generalizada.

Esto fue sobre todo así en las economías más avanzadas. Este hecho estuvo asociado
con ciertos aspectos de la evolución económica moderna que hemos discutido al
presentar el marco conceptual. Hay dos de esos aspectos que será útil remarcar aquí
como marco para el análisis del rol del Estado en la Argentina.

El primer aspecto es que la elevación en el ingreso por habitante estuvo acompañada de

una creciente especialización e incorporación del conocimiento a la producción y a las
organizaciones. Esto incrementó la demanda por capital humano e hizo las
transacciones más complejas, con lo que aumentó también el rol de la incertidumbre
estratégica y la probabilidad de ocurrencia de fallas en las organizaciones. El Estado se
vio involucrado, por una parte, porque hubo un fuerte incremento en la demanda de
mecanismos para corregir fallas de mercado, de organizaciones privadas y de
coordinación macroeconómica y, por otra, porque el gobierno cumple funciones
esenciales en el proceso de acumulación de capital humano. En el marco de estos
procesos, las funciones del gobierno devinieron cada vez más complementarias de la
iniciativa privada y en los casos en que el gobierno no estuvo en condiciones de asumir
sus nuevas funciones, la productividad del sector privado se resintió (ver Fanelli y
McMahon 2005).

El segundo aspecto a destacar es que el desarrollo económico se asoció con un

incremento en la cantidad de población y una mayor importancia de los mecanismos de
representación democrática. Estos dos hechos dieron origen a demandas de políticas
sociales para manejar fenómenos demográficos emergentes (como el envejecimiento),
de protección social ante shocks nuevos (relacionados con la acrecida interdependencia
global) y novedosos requerimientos de mejora en la equidad y los mecanismos de
inclusión (ver por ejemplo, Rodrik 1997). Los mecanismos de representación y acción
colectiva no son neutrales para la economía: las personas que interactúan en contextos
democráticos incorporan crecientemente pautas culturales de no discriminación,
inclusión, cuidado del medio ambiente y derecho a aprender y a emprender y ello tiene
consecuencias económicas directas en la medida que influye sobre el proceso de
socialización y, por ende, sobre la formación de la identidad de las personas92. El Estado
devino más relevante debido a esto porque un Estado prescindente es, simplemente,
inconsistente con las tareas que le demandan los valores incorporados en visiones del
desarrollo humano como la adoptada por las Naciones Unidas y ya discutida en el
capítulo 3. Al asumir el Estado estas nuevas funciones bajo la forma de políticas
sociales más ambiciosas y políticas públicas orientadas a proteger derechos económicos
de los ciudadanos, aparecieron interacciones novedosas entre los gobiernos y la familia
en cuanto organización económica.

Del hecho de que el Estado haya aumentado su volumen en el pasado siglo no se sigue
que el proceso no pueda revertirse o, por el contrario, profundizarse. En la actualidad
hay ciertas dimensiones en las que están actuando fuerzas a favor de la disminución de
la presencia del Estado. Por ejemplo, es cada vez mayor la presencia y la voz de ciertas
92
La identidad es el software de reglas (pautas culturales) que los agentes individuales llevan incorporado
y utilizan como guía de conducta; ver capítulo 2.

227
organizaciones no gubernamentales y sin fines de lucro en la defensa del medio
ambiente y de la no discriminación. Asimismo, una presencia exagerada del gobierno
actúa en ciertas actividades en detrimento del espíritu de innovación y de
emprendimiento. Es lógico, en definitiva, que si aumenta la carga de trabajo y la
sofisticación de las tareas que el Estado debe realizar, también aparezcan organizaciones
que gocen de ventajas comparativas en relación con el Estado y lo reemplacen en ciertas
actividades. Por otro lado, las innovaciones en el campo de las transacciones financieras
o de la aplicación de la biología a la producción demandan la intervención del Estado a
través del monitoreo y la regulación y ello supone un nivel de preparación muy alto de
la burocracia pública y de calidad en el diseño de las reglas de juego.

Tomando como marco de referencia estos hechos, pasaremos ahora a estudiar la

evidencia sobre el papel del Estado en la economía argentina. En línea con el enfoque
planteado en la introducción a la parte 4, el objetivo último es examinar el software en
acción. Esto implica, por una parte, identificar disfuncionalidades en las organizaciones
públicas que puedan estar influyendo sobre los indicadores de desempeño agregado y,
por otra, evaluar qué rasgos del marco institucional podrían estar detrás de las
disfunciones. El examen de la evidencia se centra en lo ocurrido en los dos mil con el
objeto caracterizar los desafíos que subsisten. El capítulo está divido en tres secciones.
La sección 1 examina la evidencia empírica que es relevante para evaluar el tamaño del
Estado en la Argentina. La discusión se organiza en torno del concepto de espacio
fiscal. La sección 2 aborda las políticas sociales y las discute en el contexto de los
cambios en la familia y el hábitat de los hogares y sus carencias. En la última sección
realizamos un balance del uso del espacio fiscal desde la perspectiva de la incidencia del
Estado sobre los indicadores de desempeño (crecimiento, estabilidad y distribución).

1. El sector público: tamaño y evolución

En base a los datos del FMI es posible ubicar a la Argentina en el plano internacional en
lo que hace al tamaño de su sector público. Los gráficos 12.1.a y b brindan información
sobre el gasto público y la presión tributaria en relación al PBI.

Los datos indican que el tamaño relativo del sector público tiende a ser mayor en los
países más avanzados que en los emergentes, tanto en lo que hace al gasto público como
a la tributación. Si bien la Argentina exhibe una participación del gobierno en la
economía que es menor al promedio de los desarrollados, esa participación está bien por
encima del promedio correspondiente a los emergentes.

228
 Gráfico 12.1
Gasto e impuestos: comparación internacional (% del PBI)
(a) Gasto total del sector público 2007-2010 (b) Presión impositiva del gobierno general 2007-2010

60
Avanzadas 70
Emergentes Avanzadas Emergentes
50 60

40 36,1 50

40
30 34.1

30
20
20
10
10

0
0
Letonia
Noruega

China
Rep Checa

Indonesia
Eslovenia

Marruecos
Argentina
Francia

Uk
Islandia

Ucrania
Australia

Filipinas
Japón

Arabia saudita

Letonia
Rep Checa

Noruega

China
Indonesia
Eslovenia

Marruecos
Francia

Uk
Argentina
Islandia

Ucrania
Australia

Filipinas
Japón

Arabia saudita
Fuente: Elaboración propia en base a FMI

Más allá de la comparación internacional, es difícil determinar cuál es el tamaño óptimo

del sector público para una economía como la Argentina. La discusión sobre el papel
del Estado en la economía tiene una rica tradición analítica pero, a pesar de ello, la
teoría está lejos de contar con patrones precisos para determinar cuál es el tamaño que
debería tener el sector público en función de las características estructurales que
presenta una economía dada. Esta debilidad, sin embargo, no impidió que se fuera
acumulando un corpus de conocimiento muy valioso respecto de las disfuncionalidades
que la acción del Estado en la economía puede generar (ver Stiglitz 2003).

En primer lugar, se sabe que la forma en que se asigna el gasto y la carga tributaria tiene
consecuencias muy importantes sobre la economía porque incide sobre el diseño y el
funcionamiento de los esquemas de coordinación, motivación y ejecución de todas las
organizaciones y, por ende, sobre los determinantes del crecimiento. Por ejemplo,
podría pensarse que un impuesto a las exportaciones sólo afecta a los exportadores, pero
piénsese que ese impuesto también crea un incentivo para dedicarse a una actividad que
no implique exportar. Lo mismo ocurre con el gasto: si se subsidia la educación ello es
un desincentivo a incorporarse al mercado de trabajo, etc. El punto, obviamente, no es
eliminar todos los impuestos o no gastar sino evaluar bien los puntos a favor y en contra
de cada opción. En segundo lugar, es necesario examinar cómo financia el sector
público sus desequilibrios presupuestarios. A la luz de lo que ya hemos estudiado sobre
los mercados financieros, está claro que malas decisiones financieras del sector público
pueden tener consecuencias de gran alcance sobre la estabilidad financiera y
macroeconómica. Por ejemplo, vimos que la financiación en base al impuesto
inflacionario puede llevar a la destrucción del dinero; de hecho, la hiperinflación en la
Argentina fue exactamente eso: los precios se dispararon porque la gente huía de una

229
moneda que perdía valor a cada momento. En instancias menos dramáticas, si el
gobierno tiene un déficit o una deuda a refinanciar muy elevados, la presión que sus
demandas ejercerán en los mercados de crédito harán subir las tasas de interés y ello
terminará afectando a la inversión productiva privada. Un hecho muy asociado con esto
es que los gobiernos muy endeudados suelen verse obligados a ajustar el gasto de
manera sensible y ello suele traducirse en una poda excesiva del gasto en inversión.
Asimismo, los ajustes pueden afectar a políticas sociales que son vitales para la
acumulación de capital humano y para luchar contra la pobreza. En tercer lugar, los
cambios en las políticas de gasto e ingreso del Estado suelen tener efectos directos y
significativos sobre la distribución del ingreso y, por ende, influyen de manera decisiva
en el desarrollo humano. Esto no se refiere solamente a las políticas sociales o de
protección, también se incluyen factores como la inversión en infraestructura urbana y
los subsidios orientados a mejorar las oportunidades para realizar emprendimientos
productivos a pequeña escala.

Para conciliar el hecho de que, por un lado, el tamaño óptimo del gobierno es difícil de
precisar pero, por otro, se pueden identificar con precisión una serie de distorsiones y
fuentes de disfuncionalidad, los economistas desarrollaron el concepto de espacio fiscal.
El objetivo de este concepto es mostrar que, independientemente de cómo se determine
el tamaño del Estado, lo cierto es que el gobierno debe contar con instrumentos
tributarios, de gasto y financiamiento que le permitan sostener la estructura del Estado
acotando las distorsiones y evitando generar disfuncionalidad sistémica. Cuando las
autoridades no crean un espacio fiscal que sea consistente con el tamaño del sector
público deseado se ven obligadas a realizar ajustes que no están en línea con sus
objetivos de largo plazo. Los tres determinantes básicos del tamaño del espacio fiscal
son la recaudación tributaria, el acceso fluido al financiamiento en los mercados de
capital y la eficiencia en la asignación del gasto público (ver Fanelli y Jiménez, 2010;
Fanelli 2010; Heller 2005). Pasamos, entonces, a analizar la evolución de estas variables
en el caso de la Argentina93.

El gráfico 12.2 brinda información sobre la evolución del gasto y la tributación en la

Argentina en los últimos cincuenta años.

93
El espacio fiscal también depende del régimen de políticas y la organización del sector público. Estos
aspectos son importantes pues son determinantes esenciales del tamaño del Estado y para evaluar el
espacio fiscal disponible es necesario tomar en cuenta cuál es la demanda de fondos implícita en las
políticas que el Estado se propone seguir. Para un análisis más detallado y técnico del espacio fiscal en la
Argentina ver Albrieu y Cetrángolo (2011). Asimismo, la volatilidad macroeconómica tiene efectos sobre
el nivel de sustentabilidad de la deuda pública. Para un análisis de Argentina y otros países grandes de la
región ver Fanelli (2011).

230
 Gráfico 12.2
Gasto e ingreso consolidado del sector público (% del PBI)

40

35

30

25

20

15 Ingresos
10 Gastos
5

0
1961
1965
1969
1973
1977
1981
1985
1989
1993
1997
2001
2005
2009
Fuente: Mecon

La evolución de la relación entre el gasto y el PBI presenta como característica saliente

su variabilidad. Los dos mil no son la excepción en relación con esto: luego de sufrir
una caída significativa durante la crisis de la convertibilidad, el gasto sube a un ritmo
muy superior al del PBI y, como resultado, en la actualidad la relación gasto/PBI se
ubica en niveles históricos record. Sólo en el período de la “plata dulce”, durante la
gestión de Martínez de Hoz, llegó el gasto público a un nivel comparable al actual. Esta
variabilidad, obviamente, no ayuda a la estabilidad y la previsibilidad. Cabe subrayar,
no obstante, que los cambios en el gasto se explican tanto por decisiones discrecionales
de política como por ajustes inducidos por las frecuentes situaciones de marcado
desequilibrio macroeconómico que se registraron en el período que aparece graficado.
En períodos recesivos y de turbulencia financiera, la recaudación tributaria se reduce
por la caída del nivel de actividad y el gobierno encuentra dificultades para acceder al
crédito y, bajo tales circunstancias, las autoridades no tienen otra opción que ajustar el
gasto. En situaciones de stress macroeconómico el gasto se convierte en una variable
residual de ajuste porque las autoridades se quedan sin espacio para decidir
autónomamente qué políticas seguir. Esta dinámica hace que el gasto se comporte de
manera pro-cíclica y ello es un factor adicional de generación de volatilidad: lo
apropiado es que el gobierno se comporte de manera anti-cíclica, de forma de
amortiguar y no acentuar las fluctuaciones cíclicas de la economía. Obviamente, para
estar en condiciones de actuar de esta forma, el gobierno debe actuar preventivamente:
debe contar con ahorros que pueda utilizar en los tiempos malos o tener una situación
financiera lo suficientemente sólida como para estar en condiciones de acceder al
crédito cuando la economía pasa por una recesión. El gobierno debe actuar
preventivamente de forma de contar con suficiente espacio fiscal. Si el gobierno genera
suficiente espacio fiscal sus promesas financieras serán creíbles.

La relación entre la recaudación total de impuestos y el PBI es también muy volátil y, al

igual que el gasto, se encuentra en niveles record en la actualidad. La volatilidad de la
recaudación se explica por la operación conjunta de dos factores. Por un lado, es un

231
resultado natural del hecho de que la recaudación depende del nivel de actividad y éste
es muy volátil pero, por otro lado, la estructura tributaria en sí experimentó cambios
importantes, con creación y eliminación de impuestos y cambios en las alícuotas que se
reflejaron en variaciones de la presión tributaria. En lo que hace a los dos mil, en el
gráfico 12.2 puede observarse que la tributación sigue una trayectoria similar a la del
gasto, de forma que al igual que éste se ubica en niveles récord en la actualidad. Para
lograr estos niveles de recaudación se implementaron reformas significativas en las
reglas de juego. En efecto, en el marco de la crisis de la convertibilidad se crearon
impuestos nuevos de emergencia, como el impuesto a las transacciones bancarias y las
retenciones a las exportaciones que luego se mantuvieron aún cuando la crisis ya había
pasado. Estos impuestos de emergencia tienen características muy distorsivas y en la
actualidad su recaudación representa alrededor del 5% del PBI. Posteriormente, la
eliminación del segmento de capitalización del sistema previsional hizo que la
recaudación que los agentes depositaban en sus cuentas individuales pasara a ser
percibida por el sector público, lo que elevó la participación de los impuestos al trabajo
en la recaudación total. El gráfico de más abajo muestra la composición actual de la
recaudación tributaria.
Gráfico 12.3
Composición de la recaudación tributaria

16% 19%
 Ga na nci a s

 IVA

Comerci o exteri or

23%
Aportes  y contri buci ones
a  l a  s eg. Soc.
28%
Res to

14%

Fuente: AFIP

La trayectoria ascendente de la recaudación de impuestos amplió de manera sustancial

el espacio fiscal disponible para el gobierno. Pero el hecho de que ello se lograra a partir
de una estructura de impuestos cambiante y que muestra importantes distorsiones
también le impuso costos a la economía tanto en el plano distributivo como de la
eficiencia y el crecimiento. En particular, siguen teniendo un peso excesivo los
impuestos indirectos como el IVA que le restan progresividad a la estructura tributaria y
los impuestos a las exportaciones, que desalientan la inversión productiva en el sector
transable.

Más allá de las deficiencias en la estructura tributaria lo cierto es que la mayor

recaudación de los dos mil se tradujo en una relación más consistente entre el gasto y la
tributación que la observada en las décadas previas (ver gráfico 12.2). Incluso a
mediados de los dos mil la recaudación llegó a superar al gasto, lo que generó un
superávit fiscal. Esta situación de holgura en el espacio fiscal, no obstante, no se
mantuvo. El gráfico 12.4, muestra la evolución del superávit fiscal a largo plazo.

232
 Gráfico 12.4
Evolución del superávit fiscal (% del PBI)
10
Superávit financiero

5
Superávit primario
0

‐5

‐10

‐15
1961
1965
1969
1973
1977
1981
1985
1989
1993
1997
2001
2005
2009
Fuente: elaborado con datos del Mecon.

Como puede verse, luego de varios años en que se registran tanto superávit fiscal
primario como superávit total94, en los tramos finales de la década de los dos mil vuelve
a registrarse déficit fiscal, aunque el superávit primario se mantiene en terreno positivo.
La reaparición del déficit significó que el gobierno se viera en la necesidad de demandar
crédito en un contexto en que no contaba con acceso fluido a los mercados de capital.
La forma en que se “solucionó” este problema fue la de recurrir a fuentes distorsivas de
financiamiento como la emisión monetaria (con lo que se incrementó el impuesto
inflacionario) y el uso de los fondos de la ANSES. De cualquier forma, vale subrayar
que los desequilibrios fiscales de la actualidad son mucho menos significativos que los
que se registraban en décadas anteriores. Nótese en particular el contraste con los déficit
en todo el período que va de 1961 a 1990.

En suma, las cifras anteriores indican que el gobierno contó desde la crisis de 2003 en
adelante con mayor espacio fiscal gracias al incremento de la recaudación. Es cierto que
parte de ese espacio se ha ido perdiendo por el fuerte incremento del gasto, al punto que
reaparece el déficit fiscal; pero también lo es que ello no ocurre por efecto del stress
macroeconómico o una caída en la recaudación sino por la presión creciente del gasto.
Se impone, entonces, evaluar qué ocurrió con el gasto y, más en general, cómo se utilizó
el mayor espacio fiscal disponible en los dos mil. El ejercicio servirá para poner al
descubierto facetas tanto positivas como francamente desalentadoras.

Sin dudas, una faceta muy favorable es la evolución de la deuda pública. En el contexto
de fuerte incremento de la recaudación fiscal de los dos mil, desaparece la propensión
del gobierno a sobre endeudarse. Una propensión que se había instalado con fuerza
desde fines de los setenta, cuando se abre la posibilidad de acceder al crédito
internacional a gran escala gracias al proceso de globalización financiera. La propensión

94
La diferencia entre el superávit primario y el total está explicada por los pagos de interés sobre la deuda
pública. Para que el superávit total sea cero, el superávit primario debe ser igual a los pagos de deuda.

233
a acumular stocks excesivos de deudas es ciertamente uno de los hechos que explica la
repetición de eventos de crisis financieras y macroeconómicas que ya analizáramos en
el capítulo 5. El capítulo final del proceso fue la gran crisis de 2001-2, cuando el país
declara el default y obliga a sus acreedores a aceptar una reestructuración forzada de los
compromisos con una fuerte quita en el valor real de la deuda (ver Damill et al. 2005).
Durante varios años, en la década de los dos mil, con buen criterio las autoridades
utilizaron los fondos tributarios adicionales para generar superávit fiscal y pusieron en
marcha un proceso de “desendeudamiento”. Como consecuencia, se redujo la relación
deuda pública/PBI, que es el indicador más importante para evaluar el peso de la deuda.
La deuda bruta en relación al PBI se ubicaba hacia fines de 2010 en 45,8%. Se trata de
un nivel de endeudamiento aceptable. Los trabajos de investigación sobre deuda en
América Latina calculan que un coeficiente de deuda pública/PBI menor al 50% es
sostenible (ver Mendoza y Oviedo 2004).

Un hecho adicional a ponderar es que mejoró la composición de la deuda. Se destaca, en

especial, la caída en la participación del endeudamiento en dólares. Mientras en los
noventa la deuda denominada en moneda extranjera superaba el 95% de la deuda total,
en diciembre de 2010 ésta sólo llegaba a 54%.

Otro rasgo de la composición de la deuda que contribuyó a reducir el riesgo financiero

es que sólo el 38% de la deuda bruta es en la actualidad de mercado, mientras que el
47% está en manos de otras agencias del sector público (el 15% restante es deuda con
organismos internacionales, ver gráfico 12.5). Esto significa que la situación actual es
incluso mucho mejor de lo que sugiere el guarismo anterior referido a la relación deuda
pública/PBI ya que parte de la deuda del gobierno está en manos de otras dependencias
del propio gobierno. Esto implica que el gobierno es al mismo tiempo deudor y acreedor
y que su deuda neta es mucho menor: 21.5% del PBI.

Gráfico 12.5
Composición de la deuda pública (% del PBI)

36,1
Intra sector público
Organismos multilaterales
49,9
Club de Paris 
Sector privado

3,7

10,2

Fuente: Elaboración propia en base a Mecon

234
Cabe aclarar, no obstante, que hay otras medidas que contribuyeron a reducir la deuda y
a la mejora en su composición que, a diferencia del superávit fiscal, tuvieron efectos
colaterales negativos. En efecto, por una parte, la alta proporción de deuda intra-sector
público se explica por la sorpresiva estatización de los fondos jubilatorios. Como
consecuencia de este hecho, los stocks de bonos públicos que estaban en manos de las
AFJP y pertenecían a los aportantes privados, pasaron a ser propiedad del gobierno que
conformó con ellos el Fondo de Garantía de Sustentabilidad, administrado por la
ANSES. Actualmente hay 193.000 millones de pesos en ese fondo y el gobierno lo ha
usado como una fuente de financiamiento barata y para estabilizar el mercado de
cambios, dos objetivos que tienen poco que ver con la misión de ese Fondo. Por otra
parte, las autoridades realizaron en los hechos como una quita encubierta de la deuda:
indexaron los bonos públicos por la inflación en base al IPC oficial, que arroja
guarismos muy diferentes a la inflación medida por las provincias. Las mediciones
provinciales reflejan mejor la evolución de los precios; son más consistentes con la
marcha de otras variables como la inflación salarial. Tanto la estatización como la no
confiabilidad del indexador se tradujeron en pérdida de credibilidad financiera,
alimentando la fuga de capitales y la prolongación de las dificultades para acceder a los
mercados voluntarios de crédito.

Un factor adicional a tener en cuenta en este contexto es que el gobierno tiene deudas
contingentes que no están registradas, como las cargas que deberá enfrentar para abonar
las jubilaciones en el futuro y que seguramente estrecharán el espacio fiscal en la etapa
demográfica del envejecimiento. Cuanto menor sea el Fondo de Garantía de
Sustentabilidad, mayor será la presión sobre el espacio fiscal futuro. Que la deuda no
esté documentada no exime al gobierno de la responsabilidad económica de ahorrar en
el presente de forma que estén disponibles los fondos en el futuro. Nuevamente, aquí,
hay que tener en cuenta lo que vimos en el capítulo 7 sobre demografía: como hoy la
PEA es de mayor dimensión, se recauda más y esto crea la sensación de que existe una
gran cantidad de espacio fiscal. Pero hay que tener en cuenta que en el futuro los
trabajadores que hoy están en la PEA se retirarán y sus jubilaciones deberán ser
financiadas por quienes estén trabajando en ese momento. El problema que plantea la
etapa de “envejecimiento” es, justamente, que la PEA futura será en términos relativos a
la cantidad de retirados menor que la actual95. Dicho esto, también es cierto que contar
en el presente con un stock de obligaciones documentadas muy bajo le quita presión
financiera al sector público: las autoridades no se ven obligadas a salir a refinanciar
vencimientos de deuda y ello reduce la probabilidad de que se produzcan crisis de
liquidez.

En lo que hace a los aspectos negativos en el uso del espacio fiscal ampliado, sin dudas,
sobresale la falta de eficiencia y de criterios de largo plazo para la asignación del gasto.
En particular, son poco justificables desde el punto de vista del desarrollo humano la
enorme cantidad de recursos que se destinaron a subsidiar la energía y el transporte,
pero hay también otras deficiencias.

Para tener una visión más contextualizada de este punto vale la pena echar una mirada a
los cambios en la asignación que se observan a través del tiempo. Los siguientes
gráficos serán de utilidad para este propósito. El gráfico 12.6 (a) compara la década del
setenta con la del ochenta y el (b) los dos mil con los noventa.
95
Sobre la cuestión provisional Cetrángolo y Grushka, 2004 y 2008, Melinsky y Solari (2010) y Cohan
y Levy Yeyati (2010).

235
 Gráfico 12.6
Composición del gasto y su evolución (% del total)

Personal
31%

1970s 28%
35%
Gastos de capital Bienes y servicios
23%

9% 9%

7% 1980s
9% 6%
16%
17%
Otras transferencias Intereses

18%

Seguridad social

Personal
36%
32%

Gastos de capital Bienes y servicios

11%
10% 10% 9%

8%
21% 14% 9%
18%
2000s 1990s
Otras transferencias Intereses
23%

Seguridad social

Fuente: Elaboración propia en base a Mecon

La participación de los gastos en personal y bienes y servicios registran una cierta

estabilidad. Los primeros se ubican siempre por encima del 30% (con excepción de la
década perdida de los ochenta) y los segundos en alrededor del 10%. El resto de los
componentes, en cambio, exhibe cambios significativos. Los pagos de intereses sobre la
deuda se reducen en relación al máximo de los ochenta, reflejando la caída en la
relación deuda producto al tiempo que los gastos en seguridad social se ubican en los
dos mil en 18% del gasto total, menos que lo registrado en los noventa y similar a

236
décadas anteriores. Los promedios, no obstante, no reflejan los cambios en los últimos
años en el frente previsional, ocurridos de la mano de una moratoria que se analiza en la
sección siguiente. Los cambios de mayor significación, no obstante, se producen en los
rubros de gastos de capital y de “otras transferencias” y reflejan las decisiones de
asignación más criticables en lo que hace a uso del espacio fiscal.

En los dos mil se pierde la oportunidad de destinar la mayor disponibilidad de espacio

fiscal a producir un shock de recuperación de la inversión pública, que es clave para el
crecimiento con inclusión. Como se observa en el gráfico (a), uno de los efectos de la
crisis de la deuda fue la caída de la proporción del gasto asignada a la inversión pública.
En los ochenta esa proporción cae en relación con los setenta. Este rasgo se acentúa en
el contexto de los noventa, en el marco de las privatizaciones y el abandono por parte
del Estado del rol activo que había tenido en el área de infraestructura. La inversión
pública no recupera en los dos mil el terreno que había perdido en el pasado, a pesar del
cambio en la retórica referida al papel del Estado en la economía. Como puede
comprobarse en el gráfico (b) los gastos de capital sólo explican una décima parte del
gasto total.

El resultado final de las idas y vueltas respecto de qué debe hacer el Estado en la
economía es, en definitiva, que se resiente sensiblemente la creación de infraestructura,
desde transporte hasta energía e infraestructura urbana: en los noventa se desarticula la
capacidad del Estado para planificar y ejecutar y se pasa buena parte de la
responsabilidad al sector privado; en los dos mil, se desarticula el esquema de reglas de
juego (contratos, entes de regulación, etc.) de los noventa sin reemplazarlo por un
esquema nuevo y recurriendo a la discrecionalidad. Una de las facetas más negativas de
las políticas discrecionales de los dos mil fue la generalización de los subsidios al
transporte y la energía. El cuadro 12.1 siguiente da una buena imagen del cuadro de
situación hacia fines de 2010.

Cuadro 12.1
Subsidios ecónomicos en 2010

Fuente: Elaboración propia en base a ASAP

Los subsidios económicos representan el 3.33% del PBI (y están en aumento) y

predominan los otorgados a la energía y el transporte. Este esfuerzo de gasto se compara
de manera poco favorable con el esfuerzo en subsidios sociales. Si el Estado gastara esta
proporción del PBI en inversión pública estaría en condiciones de generar un boom de
inversión. No sorprende, dada esta trayectoria, que el país sufra de deficiencias

237
significativas en el área de infraestructura. Los subsidios incrementan el peso del sector
público y de la carga tributaria sin que se acelere el ritmo de acumulación de capital. Un
agravante es que buena parte de la inversión pública que deja de hacerse es en
infraestructura, que tiene capacidad de generar externalidades y economías de escala.

Una última faceta negativa es que el sector público perdió la oportunidad de utilizar el
mayor espacio fiscal para reformar la estructura tributaria de manera de aproximarse a
una más sostenible y menos distorsiva. Las reformas tributarias que buscan mejorar la
eficiencia típicamente afectan el nivel de recaudación a corto plazo y, por ende, el mejor
momento para llevarlas a cabo son aquellos en que el espacio fiscal es holgado.
Estabilizar y racionalizar la estructura tributaria es una asignatura pendiente del
desarrollo. A modo de ilustración de la relevancia del problema, el gráfico 12.7 muestra
los cambios de la estructura tributaria a través del tiempo.

La composición de los ingresos es al menos tan volátil como la del gasto público.
Prácticamente todos los ítems muestran cambios sustanciales a través del tiempo.
Nótese que, en la actualidad, tiene gran peso la recaudación de seguridad social –lo que
no ayuda para la creación de empleo en el sector informal– y el IVA –lo que le quita
progresividad al sistema.

238
 Gráfico 12.7
Composición de los ingresos y su evolución (% del total)
A las ventas

21%
Aduanas A las ganancias
1970s
16%
14%
11%
12% 7%

9%
19% 12%

Seg. Social 31% Internos

1980s 22%

26%
Otros impuestos

A las ventas
36%
28%
1990s
Aduanas A las ganancias
2000s

19%
12% 13%
5%
3%
5%
11%
25%

30% 14%
Seg. Social Internos

Otros impuestos

Fuente: Elaboración propia en base a Mecon

2. Familias y protección social

Hemos dicho que una de las organizaciones fundamentales del sistema económico es la
familia por las funciones que cumple en la formación de la identidad, la generación de
capital humano, la asignación de recursos dentro del hogar y la determinación del

239
tamaño de la oferta de trabajo. A pesar de la importancia de estas funciones, la familia
es una de las organizaciones económicas que tiene mayores dificultades para acceder a
los servicios del sistema financiero. Esto es particularmente cierto en el caso de la
Argentina donde ese sistema está muy subdesarrollado: una ínfima cantidad de hogares
de nuestro país pueden contar con el crédito para construir una vivienda o para financiar
los estudios de sus hijos. Asimismo, son también pocos los hogares que pueden acceder
a los mercados de seguros para manejar los riesgos de enfermedad, muerte, robo o
desempleo. Esto implica que las familias sólo cuentan con sus ingresos corrientes para
financiar sus necesidades de consumo, manejo de riesgos y acumulación de capital
humano y físico. Tienen vedado el acceso al ahorro de otros agentes a través del sistema
financiero o a mecanismos de reducción del riesgo a través del mercado de seguros.
Como una gran proporción de los hogares tiene ingresos muy bajos y, por lo tanto, poca
capacidad de generar ahorro para autofinanciarse, el resultado es que cuentan con pocos
medios para llevar adelante sus proyectos.

Si recordamos lo discutido en el capítulo 4, de lo anterior se sigue que la asignación de

recursos para el crecimiento será deficiente ya que no operarán los mecanismos de
asignación del excedente social hacia su mejor uso para la transformación estructural
pro-crecimiento. Una gran proporción de las familias habitará viviendas deficientes que
estarán lejos de proveer un entorno armonioso para la socialización y la formación de la
identidad; las personas sufrirán con mayor intensidad las consecuencias de siniestros
por no estar bien aseguradas y no habrá suficiente inversión en el capital humano de los
hijos. Esto tendrá consecuencias directas para el crecimiento agregado –porque la oferta
de trabajo del país será de peor calidad– y para la inclusión –porque es más fácil que se
perpetúen las trampas de pobreza. Bajo condiciones como éstas es improbable que se
ponga en marcha un proceso de transformación estructural que reduzca la importancia
del sector de subsistencia96.

Ante la relevancia de las fallas en los mercados de créditos y seguros, resulta evidente
que la intervención del sector público podría tener enormes beneficios para el
crecimiento y la inclusión. El objetivo que deberían fijarse las políticas son obvios:
proveer mecanismos para que el excedente social pueda ser canalizado hacia la
provisión de financiamiento y seguros a las familias que no tienen acceso a los
mercados relevantes. Esto es, justamente, lo que explica que no haya país en el mundo
que renuncie a financiar la educación pública o a proveer mecanismos de protección
social. El desafío, por supuesto, es diseñar políticas eficientes para llevar adelante esas
tareas.

¿Cómo se ve el sector público de la Argentina cuando se lo evalúa desde esta

perspectiva? En lo que sigue examinamos tres aspectos que son clave para esta cuestión.
Primero, la situación de la familia en la Argentina; segundo, las características de las
políticas de formación de capital humano y protección social aplicadas en los dos mil y,
tercero, cómo se utilizó el mayor espacio fiscal que estuvo disponible en los dos mil, lo
que nos servirá como un criterio mínimo de evaluación de eficiencia.

96
Nótese, por otro lado, que una situación de este tipo podría también ser fuente de inestabilidad
macroeconómica en la medida que podrían darse interacciones negativas entre el mercado de trabajo y el
de crédito: como las familias no pueden financiar su gasto si se quedan sin empleo, durante la recesión la
caída temporal del gasto agregado se agudizará.

240
Del análisis que realiza Torrado (2007) sobre la familia surge que esa organización se
encuentra en un proceso de transformación significativo y que es posible identificar tres
factores básicos que impulsan esa transformación. El primero es la etapa de la transición
demográfica que está cursando la Argentina que determina que exista una caída en la
tasa global de fecundidad y un aumento de la expectativa de vida de la población. Estos
hechos traen aparejados cambios en la composición de los hogares (ver cap. 7). El
segundo factor tiene que ver con cambios en el software: hubo reformas en el marco
institucional con la sanción de la ley de divorcio vincular en 1987. El último factor tiene
que ver también con el software y se relaciona con las reglas de juego que provee la
cultura: está cambiando el rol de la mujer en el mercado de trabajo, en la educación y en
la sociedad en general.

En este contexto, Torrado (2007) muestra que en las últimas décadas ha crecido la
proporción de hogares unipersonales producto especialmente de la mayor expectativa de
vida de la población. Hacia principios de los dos mil, los hogares conyugales
representaban el 80% del total de los hogares y se observaba una disminución en las
familias completas, que se caracterizan por la presencia de ambos cónyuges. Este
cambio se explica principalmente por el aumento de los divorcios y las rupturas de
uniones consensuales. Dentro de los hogares monoparentales, predomina la jefatura
femenina, creciendo dicha proporción de 75% en 1980 a 80% en 2001. Otra
transformación relevante en la organización familiar es la fuerte disminución de la
familia extensa, integrada por una familia nuclear y otros parientes no nucleares, como
los abuelos (30% a 21%). Finalmente, se contrae el tamaño medio de los hogares debido
al menor número de hijos por pareja, ascendiendo el número de hogares de dos personas
y reduciéndose significativamente el de cinco o más personas97.

¿Cómo es el hábitat de estos hogares? El Censo de 2010 reveló que alrededor de un 5%

de las personas vive en ranchos, casillas, piezas en inquilinato o piezas de hotel o
pensión, locales no construidos para habitación y viviendas móviles. Esto implica que
existen unos 2 millones de personas con problemas de vivienda. Las provincias más
afectadas por esta deficiencia son Santiago del Estero y Formosa. En lo que hace a
desagüe de los residuos sanitarios, sólo 53% se realiza a través de la red pública
(cloacas); todavía existe una fuerte subinversión en este rubro y un tercio de los hogares
recurre a cámara séptica o pozo ciego. En lo que hace a la provisión de agua, el 16% de
los hogares está expuesto a mayores riesgos por abastecerse de medios naturales que
podrían verse afectados por metales pesados (arsénico, plomo, etc.); son casi dos
millones de personas.

Estos datos referidos a la familia junto con los analizados en relación con el mercado de
trabajo y la distribución del ingreso (ver caps. 5 y 11) indican que la Argentina presenta
una realidad social cambiante y de fuertes contrastes en lo que hace a equidad y que
esos contrastes se agravan en situaciones de crisis. Las políticas sociales y de protección
social deben adaptarse a esa realidad y, en consecuencia, es natural que en los dos mil se
hayan observado transformaciones significativas en las políticas sociales; sobre todo si
se tiene en cuenta que hubo una ampliación del espacio fiscal que permitió cierta

97
Producto centralmente del divorcio, emerge también un nuevo tipo de organización familiar: la familia
ensamblada, en la que los hijos de la pareja, sea ésta legal o consensual, que residen en el hogar son o
bien hijos biológicos de uno solo de los cónyuges o bien hijos biológicos de ambos. Sólo hay algunos
datos del AMBA no representativos sobre este proceso.

241
autonomía para decidir políticas. En este sentido, algunas de las políticas
implementadas fueron positivas y atacaron problemas importantes, pero es posible
marcar también deficiencias de peso en el uso del espacio fiscal disponible y en el
marco institucional de las políticas. Nos abocamos ahora a estas cuestiones.

Al estudiar la protección social, Rofman y Oliveri (2011) distinguen entre las políticas
de protección social que se basan en el criterio de contributividad y en el de ciudadanía.
El primer criterio está muy vinculado al mercado de trabajo y se lo piensa para sustituir
ingresos por trabajo en caso de pérdida. Opera a través de contribuciones de los
trabajadores que serán los beneficiarios y por ende su alcance es limitado cuando
existen niveles de informalidad importantes, como en nuestro país. El criterio de
ciudadanía, en cambio, se basa en políticas de alcance universal. Según explican estos
autores, en la Argentina, hasta 1990 rigió el modelo tradicional: vinculado al empleo y
basado en programas previsionales (jubilación, pensión e invalidez), asignación familiar
y seguro de desempleo contributivo. En los dos mil comienza un viraje hacia políticas
más universales y de combate a la pobreza. El primer paso fue el programa Jefes y Jefas
que fue muy efectivo en paliar los efectos más severos de la crisis de la convertibilidad
pero las dos iniciativas de mayor alcance fueron, sin lugar a dudas, la extensión de la
cobertura del sistema jubilatorio y de asignaciones familiares.

En lo que hace a la política previsional, las medidas que apuntaron a la universalidad

pueden resumirse de la forma que sigue en base a Rofman y Oliveri (2011). En primer
lugar, luego de la crisis el sistema previsional se enfocó en la recuperación de la
jubilación mínima que entre 2003 y 2007 aumentó 80% en términos reales, pero al costo
de romper la relación aportes/beneficios que es típica de un sistema contributivo: el
sistema se acercó a uno basado en un beneficio uniforme para todos ya que las
jubilaciones más altas no fueron ajustadas en consonancia con la inflación (lo que dio
lugar a que se iniciaran juicios contra el Estado). En segundo lugar, se amplió la
cobertura previsional. En los noventa la cobertura tenía una tendencia declinante por el
peso de la informalidad y los requisitos para acceder. Para ampliar la cobertura se creó
un programa de moratoria para quienes no podían demostrar 30 años de aportes. Contra
la exigencia de una declaración jurada de haberse desempeñado en forma autónoma, se
otorgaba un plan de pagos por contribuciones no realizadas que se financiaban con
descuentos de los aportes. Entre fines de 2005 y 2010 se incorporan 2.5 millones de
jubilados mediante este mecanismo. En tercer lugar, a partir de 2008 se transfieren los
trabajadores afiliados al régimen de capitalización al sistema público, lo que genera
ingresos adicionales para el fisco a corto plazo gracias a los aportes que antes iban a los
fondos privados, pero al costo de aumentar la carga de pagos previsionales en el futuro.

Como resultado de las iniciativas en el campo previsional, hacia fines de 2010 la

cobertura había aumentado hasta cubrir al 90% de los adultos mayores, lo que colocó a
la Argentina a la vanguardia de la región. El costo de la moratoria se calcula en 1.8%
del PBI y el aspecto más criticado es que no está claro cuál es la sustentabilidad
financiera del sistema a largo plazo; un hecho que no depende de los aportes y
contribuciones solamente ya que buena parte de los gastos del sistema es financiado con
rentas generales (Cetrángolo y Grushka 2008).

Otra política muy relevante de corte universal que se implementó en los dos mil es la
generalización de las asignaciones, que previamente eran sólo recibidas por los
trabajadores formales. En 2009 se introduce por decreto la Asignación Universal por

242
Hijo (AUH) que favorece a los trabajadores de bajos ingresos informales o
desocupados. Es un programa permanente no vinculado a una emergencia y que, según
lo indican Rofman y Oliveri (2011) incorpora cerca de 1.8 millones de hogares y 3.5
millones de niños. Se calcula, no obstante, que podría incorporarse un millón de niños
más que son elegibles. Este programa está en línea con otros similares que fueron
implementados en la región en México, Brasil, Chile, Colombia, Perú y Uruguay. El
costo del programa en 2010 era de alrededor de medio punto del PBI. Si se agrega el
costo del programa tradicional de asignaciones a trabajadores formales se llega a cerca
de un punto y medio del producto.

En definitiva, la implementación de estas medidas indica que una parte del mayor
espacio fiscal disponible fue destinada a financiar políticas de protección social que
están en línea con los cambios demográficos y en el mercado de trabajo. Al aumentar la
expectativa de vida y la informalidad, la expansión de la cobertura y la AUH son
respuestas adaptadas. El monto total que gasta el gobierno en políticas de protección
social se acercaba a 9% del PBI en 2009, lo que constituye un máximo histórico. El
83%, no obstante, se destina al sistema provisional y sólo el 11% al programa de
asignaciones familiares destinado a niños y jóvenes (Rofman y Oliveri, 2011).

Las políticas implementadas tienen debilidades en lo que hace a asignación. En primer

lugar, a pesar de explicar una proporción mucho menor del gasto, la AUH es mucho
más efectiva para redistribuir ingresos que el gasto en jubilaciones. Entre ambos
programas mejoran el Gini en hasta 5.5 puntos, pero la AUH por sí sola explica 2.5
puntos (ver Rofman y Oliveri, 2011)98. En segundo lugar, el esfuerzo relativo a la AUH
palidece ante el peso que han ganado subsidios mucho menos justificables como los
otorgados a transportes y energía. El cuadro de más abajo muestra que, en 2010,
mientras en la asignación por hijo se gasta sólo 0.44 del PBI y el total de subsidios
sociales es de 2.3% del PBI (excluyendo el sistema provisional), los subsidios
económicos llegan al 3.3% del PBI (ver cuadro 12.2).

98
Estos programas también reducen la incidencia de la pobreza moderada y extrema entre 15 y 13 puntos
respectivamente.

243
 Cuadro 12.2
Subsidios sociales en 2010

mill pesos % PBI

subsidios sociales 33.847 2,35
Planificación 7.152 0,50
Techo digno 2.662 0,18
Educación 1.844 0,13
Trabajo 14.309 0,99
ANSES 12.449 0,86
Asignación por hijo 6.339 0,44
PAMI 3.163 0,22

Salud 3.581 0,25

Desarrollo social 6.961 0,48
Ingreso social con
trabajo 3.755

Las políticas de protección, por supuesto, no deben sustituir a las políticas sociales más
tradiciones en el campo de la salud y la educación. Las deben complementar para
asegurar que los sectores menos pudientes puedan adquirir calificación suficiente como
para integrarse en mercados de trabajo fuera del segmento de subsistencia.

En lo que hace a salud ya hemos adelantado los indicadores que muestran la situación
de la Argentina en el capítulo 6, donde vimos que el gasto es alto y se ubica en 10% del
PBI. Buena parte de esta cifra es explicada por el sistema de obras sociales, que fue
creado en 1970 con la ley 18610 y complementado en 1978 con la ley 19032 para
jubilados y pensionados, que creó el PAMI. Las obras sociales se relacionan a su vez
con prestadores privados, empresas químico-farmacéuticas y productores de
equipamiento médico. El segmento público explica una proporción mucho menor del
gasto, que está descentralizado y a cargo de las provincias que han concentrado
progresivamente sus erogaciones en la atención pública de la salud (desde 1978 los
hospitales se descentralizan). Probablemente las iniciativas más salientes en este rubro
fueron la creación del plan remediar y la política sobre genéricos, en el marco de la
crisis. El frente donde puede avanzarse más en lo que hace a la acción pública en salud
tiene que ver con la coordinación de cada uno de los segmentos mencionados dentro de
una visión global de la cuestión de la salud. En PNUD (2010) se discuten los problemas
de eficiencia relacionados con esto.

El gasto en educación fue uno de los ítems beneficiados en los dos mil gracias a la
sanción de la Ley de Financiamiento Educativo, que rigió entre el 2005 y el 2010 y fijó
como meta alcanzar el 6% del PBI para los gastos en educación, ciencia y tecnología.
En 2009 el gasto en educación se ubicaba en 6.5% del PBI, siendo el porcentaje
financiado por el sector público del 5.6% y el resto privado. Debido al proceso de
descentralización, la mayor proporción de este gasto es ejecutado por las provincias
(4.4%). Según cifras del CIPPEC (2010) las provincias destinan en promedio el 32% de
sus gastos totales a educación.

244
La distribución de este gasto tiene dos debilidades. Primero, una alta proporción del
mismo se destina a financiar salarios (92%), lo que deja muy poco margen para mejorar
la infraestructura. Segundo, el gasto por alumno está desigualmente distribuido. Así,
mientras el gasto por alumno en la CABA está en alrededor de 9.000 pesos (de 2009), el
promedio del país es de 5.462 pesos. Una política orientada a eliminar las disparidades
de ingreso debería generar una relación inversa entre nivel de desarrollo provincial y
gasto por alumno.

Los indicadores de equidad en educación muestran que el sistema educativo estatal está
lejos de asegurar la equidad en los niveles de acumulación de capital humano. Los datos
aportados por CEDLAS son reveladores. Mientras el 20% más rico muestra un
promedio de casi 14 años de educación formal, el 20% más pobre sólo alcanzó a
completar 8.7 años. El sistema educativo estatal tiene un papel crítico para lograr la
igualación de oportunidades en el acceso a la educación porque los sectores de menos
recursos dependen más de la educación pública. Por ejemplo, mientras sólo el 43% de
los alumnos pertenecientes al 20% más rico concurre a escuelas públicas en el nivel
secundario, ese porcentaje llega al 93% en el caso de los más pobres.

Según García de Fanelli (2011) un rasgo positivo es que ha aumentado la proporción del
PBI destinado a educación superior, que luego de fluctuar durante mucho tiempo
alrededor del 0.5% del PBI, hoy se ubica en el 0.9%. Sin embargo, la asignación de este
esfuerzo tiene también un sesgo hacia salarios que debilita la inversión en
infraestructura y bienes de capital. Asimismo, el gasto por alumno de la Argentina es
bajo en relación a la región. Por ejemplo, el gasto por alumno en Brasil duplica al de la
Argentina, aunque los indicadores de equidad son mucho mejores en nuestro país
(García de Fanelli, 2011). Esta autora marca, además, ciertas debilidades en la
organización del sector. En particular, primero; persiste una estructura de baja
dedicación horaria: sólo el 13% de los profesores tiene dedicación exclusiva y, segundo,
el sistema de educación superior en su conjunto muestra inconsistencias en su
articulación regional. La creación de instituciones universitarias estatales ha sido
impulsada por gobiernos locales y provinciales sin que exista una política nacional de
planificación de la distribución regional de la oferta educativa según criterios de
pertinencia, calidad y equidad. Típicamente no se evalúa si, de existir una demanda por
educación superior en las zonas donde se asientan las nuevas universidades, esta no
hubiera podido ser satisfecha por otras instituciones, tanto universitarias como
superiores no universitarias ya existentes, o a través de las nuevas tecnologías a
distancia. Tampoco suele evaluarse el impacto que a futuro tendrá sobre las finanzas del
gobierno nacional y, especialmente, sobre los recursos financieros de las instituciones
ya existentes.

Un foco de tensión permanente para la asignación correcta de los fondos de salud y

educación es la forma en que funciona el sistema federal. Con respecto a la cuestión
fiscal, la tensión se ha intensificado en las últimas décadas de la mano de un marcado
proceso de descentralización que ha delegado una parte sustantiva de las políticas
públicas en los gobiernos provinciales y municipales. En la actualidad, debido a la
fuerte concentración de la recaudación en manos del gobierno nacional y la
descentralización del gasto hacia los gobiernos provinciales y municipales, el gobierno
nacional maneja casi el 80% de los recursos totales y ejecuta solo el 50% del gasto
público consolidado (v. Albrieu y Cetrángolo 2011). El financiamiento de los gobiernos
subnacionales se complementa con un complejo y no siempre claro esquema de

245
transferencia de recursos desde la Nación hacia las provincias y de éstas a los
municipios. La recaudación provincial representa el equivalente a un 40% de los gastos
de las provincias, que financian la diferencia mediante transferencias del gobierno
central y endeudamiento. Este desbalance financiero interjurisdiccional es una fuente
permanente de inestabilidad en la relación entre la Nación y las provincias.

3. Las transformaciones del Estado y el software en acción

De la evidencia discutida surge que el Estado sufrió transformaciones de gran

importancia en los dos mil. Hay tres que merecen destacarse. En primer lugar, el
sustancial aumento del tamaño del sector público. Ese tamaño se encuentra hoy en
niveles record. En segundo lugar, el cambio en el carácter y el alcance de las políticas
de protección social. Las políticas tomaron un cariz más universalista y menos atado a
las contribuciones de los trabajadores y aumentó la cobertura y número de beneficiarios.
En tercer lugar, de la mano del shock externo positivo y el crecimiento hubo una
expansión sin precedentes en el espacio fiscal.

Hemos encontrado, no obstante, que el uso que se dio al mayor espacio fiscal presenta
muchos claroscuros. Dos logros evidentes del período fueron la reducción del
endeudamiento público y la ampliación en la cobertura de las políticas sociales. Pero,
junto a esto también aparecen falencias evidentes. Hay dos que se destacan. La primera
es la mala asignación. Los subsidios al transporte y la energía están absorbiendo una
enorme cantidad de recursos que se retraen de la inversión y la protección social.
Asimismo, hemos visto en el capítulo 7 que los indicadores de educación no han
mejorado a pesar del incremento del gasto en educación. La segunda falencia es que no
hubo avances en mejorar la estructura tributaria, que sigue teniendo un sesgo anti-
crecimiento y poco progresivo. Además, se volvió a recurrir al impuesto inflacionario
para financiar al Estado en los últimos años.

Los problemas de eficiencia en el gasto y la tributación impidieron que se aprovechara

el mayor espacio fiscal para colocar al Estado argentino en un escenario distinto al que
es norma en América Latina. En la región, como lo muestran Goñi et al. (2008), la
combinación de impuestos y transferencias no es efectiva para mejorar la distribución, a
diferencia de lo que ocurre en Europa. En el caso específico de la Argentina los autores
encuentran que mientras el Gini se reduce de 0.50 a 0.48 por la acción del Estado, en
Europa, la combinación gasto/tributación logra mejorar ese indicador de 0.46 a 0.31.
Mejorar la capacidad del Estado para hacer más equitativa la distribución sin debilitar
los factores que promueven la productividad y la competitividad es una gran tarea
pendiente del desarrollo en la Argentina.

De esta visión sintética de las transformaciones del Estado en los dos mil se sigue que
las mismas tienen que haber incidido sobre los tres indicadores que venimos utilizando
para evaluar el desempeño: estabilidad, distribución y crecimiento y, en realidad, ello
fue efectivamente así.

La estabilidad macroeconómica se vio muy favorecida por la generación de los

superávit fiscales que posibilitaron la reducción del endeudamiento. De hecho, el
gobierno obtuvo un premio importante por su razonable conducta fiscal hasta 2008: en
2009 estuvo en condiciones de realizar una política anti-cíclica para aislar al país de las

246
consecuencias de la crisis global. Esto contrastó con lo ocurrido en períodos anteriores
en que las autoridades se veían obligadas a introducir ajustes pro-cíclicos por la falta de
espacio fiscal. Lamentablemente, la conducta fiscal no tuvo la misma consistencia
luego de la crisis. De 2010 en adelante, cuando la economía se reactivó gracias a la
política anti-cíclica y una cierta estabilidad internacional, el gobierno optó por no
reducir la expansión del gasto y ello aumentó la fragilidad macroeconómica al pasar la
política de anti-cíclica a pro-cíclica. Un subproducto de estos eventos fue la importancia
creciente de la inflación y la emisión monetaria como forma de financiamiento fiscal, lo
que se tradujo en una mayor fragilidad macroeconómica.

En lo que hace a la faceta distributiva del desempeño, las políticas sociales, sobre todo
la AUH, tuvieron un impacto positivo sobre el desarrollo humano. Hemos visto que las
medidas implementadas en el campo social mejoraron el Gini y los indicadores de
pobreza. El flanco más débil de estos avances es, sin dudas, la sostenibilidad: la
implementación de las políticas no fue acompañada de un marco institucional sólido
que garantizara las fuentes de financiamiento a largo plazo. El diseño del software que
respaldó las políticas fue débil. La moratoria fue una medida casi “administrativa” que
terminó cambiando el carácter del sistema seguridad social, al tiempo que el gobierno
enfrentaba una gran cantidad de juicios que generan pasivos contingentes y dificultan el
cálculo de la sostenibilidad. La AUH, por su lado, se implementó a través de un decreto,
cuando había un amplio consenso social sobre la necesidad de la medida. Si se hubiera
implementado luego de un debate y aprobación parlamentaria, la iniciativa tendría un
carácter de mayor solidez.

Dadas estas debilidades en el software, resulta más difícil para la ciudadanía inferir si
las políticas sociales de mayor inspiración universalista que se implementaron obedecen
a un cambio de paradigma o, simplemente, son el resultado de medidas poco articuladas
y de reacción ante demandas sociales. Las formalidades institucionales son clave en la
Argentina porque no hay que olvidar que un país especializado en recursos naturales
está siempre amenazado por la maldición de los recursos naturales. Cuando iniciativas
como la AUH o el aumento en la cobertura previsional quedan plasmadas en un marco
institucional consensuado y con atribución clara de formas de financiamiento, resulta
mucho más claro que se trata de una decisión del sistema político orientada a invertir en
protección social y no de medidas coyunturales destinadas simplemente a redistribuir
los frutos de un shock positivo de términos del intercambio.

El desempeño en cuanto a crecimiento, por último, muestra un balance global que es

bueno pero no está claro cuál fue la incidencia “neta” de las políticas que comentamos
en este capítulo. Por un lado, es sensato pensar que el crecimiento se vio muy
favorecido por la ausencia de episodios de crisis severas como los que eran frecuentes
hasta 2003 y que ello fue posible gracias a la generación de mayor espacio fiscal. Pero,
por otro lado, también hay factores que pueden haber afectado seriamente el
crecimiento. Se destacan: lo reducido de la inversión pública en infraestructura; el
exceso de recursos destinados a subsidios económicos poco justificables y los severos
problemas que mostró el software en acción debido al excesivo uso de instrumentos
discrecionales. En relación con esto último cabe señalar: la estatización de los fondos
jubilatorios privados; los cambios en el Banco Central para facilitar el financiamiento al
gobierno y la intervención al INDEC que le quitó credibilidad a la indexación de los
bonos públicos. La inestabilidad en las reglas de juego afectó el crecimiento porque
incentivó la salida de capitales y ello restó una gran cantidad de recursos a la inversión

247
productiva. Las fallas en el software generaron, así, una disfuncionalidad de dimensión
sistémica.

Los problemas que hemos detectado cuando analizamos el software en acción en el caso
del Estado sugieren que la Argentina tendría mucho para ganar en cuanto a acotar
disfunciones sistémicas si lograra inducir una mayor estabilidad en los marcos
institucionales y lograra reducir la discrecionalidad. Podría pensarse que poner el acento
en adecuar el software no es necesario y que podría, incluso, ser contraproducente
preocuparse excesivamente por las reglas de juego en una economía que está en
continua mutación. El Estado podría decidir en cada momento qué es mejor tomando en
cuenta las circunstancias, sin tener que atarse a reglas de juego que podrían tornarse
obsoletas si aparecen nuevos problemas que no se contemplaron al diseñar la norma.
Esta mayor flexibilidad parece deseable, sobre todo en una economía como la argentina
que, por depender de términos del intercambio volátiles, necesita agilidad para
adaptarse.

Sin lugar a dudas el argumento a favor de la discrecionalidad tiene aspectos atendibles,

pero hay una cuestión fundamental a tener en cuenta: la sociedad le asigna al Estado
atribuciones de forma asimétrica (ver capítulos 2 y 3). El Estado goza de atribuciones
especiales, como la capacidad de cobrar impuestos de forma compulsiva, imponer y
cambiar reglas de juego y, eventualmente, privar de la libertad a los ciudadanos. Si tiene
margen para la discrecionalidad, el gobierno de turno podría utilizar esas atribuciones
para perseguir su propio beneficio o para favorecer a grupos determinados, como es el
caso del llamado crony capitalism o capitalismo de amigos o del clientelismo. Así, el
intento de ganar flexibilidad para manejar la incertidumbre asociada con fenómenos
naturales (por ejemplo, la volatilidad que el clima le imprime al precio de la soja) podría
tener el costo de aumentar la incidencia de la incertidumbre de orden estratégico: se
hace más difícil anticipar las acciones de las autoridades cuando las mismas cuentan con
discrecionalidad excesiva. Esta tensión entre la necesidad de contar con flexibilidad
para adaptarse a las circunstancias y de establecer reglas rígidas para acotar la
discrecionalidad –y, por esa vía, controlar la incertidumbre estratégica–, no tiene
solución simple. De aquí que en las tres últimas décadas ha habido fervientes
discusiones en la teoría económica respecto de las llamadas reformas estructurales, en
el centro de las cuales e un punto esencial a considerar: en una sociedad democrática la
solución nunca incluye darle un poder discrecional excesivo al Estado.

De hecho aquí aparece bajo otra forma una tensión que ya encontramos en el capítulo
anterior: la tensión entre, por un lado, las ganancias de productividad que la sociedad
puede obtener a partir de dar mayor preeminencia a ciertas organizaciones (en este caso
el Estado) y, por otro, el incremento en la incertidumbre estratégica que ello supone, al
abrir nuevas oportunidades de abuso para gobernantes oportunistas y deshonestos. Las
atribuciones asimétricas de que goza el Estado, sin embargo, hacen que el riesgo
asociado al aumento de la incertidumbre estratégica sea mucho más alto. En una
transacción privada, una parte no puede obligar a la otra a trabajar o a prestar dinero si
esa parte no lo hace voluntariamente (aunque, por supuesto, se puede actuar
voluntariamente y estar equivocado, como ocurre cuando hay estafa o mala
información). El Estado, en cambio, puede obligar a los ciudadanos a pagar impuestos y
a realizar otras transacciones y acciones de carácter no voluntario. Esta tensión es
inherente a la vida social en un mundo incierto y las sociedades que logran manejarla

248
sin incurrir en costos excesivos para hacer funcionar al Estado tienen una ventaja
competitiva.

En suma, no se trata de definir si el Estado debe ser grande o chico a priori, ya que ello
depende de las funciones que debe cumplir. Asimismo, tampoco se trata de evaluar si el
Estado debe o no tener el monopolio del uso de la fuerza y ejercer poder de policía, ya
que se trata de funciones constitutivas de su rol social. El desafío para el sistema
político sí es, en cambio, generar un marco institucional adecuado para el desarrollo de
organizaciones públicas que sean capaces de cumplir con las funciones de coordinación
y redistribución respetando, por un lado, los límites no negociables que establecen los
derechos de los ciudadanos y la vida en democracia y, por otro, las restricciones que
impone la eficiencia en el uso de los recursos de la sociedad.

249
 Reflexiones finales sobre los desafíos del siglo XXI:
¿Volvió el futuro o más de lo mismo?

La economía argentina creció a tasas muy altas en los años que siguieron a la crisis de la
convertibilidad. Para encontrar un crecimiento de magnitud similar hay que remontarse
a la primera década del siglo XX, cuando la expectativa era que la Argentina pasaría
rápidamente a formar parte del club del desarrollo. Los hechos posteriores a 1910, sin
embargo, no confirmaron esta última expectativa: a medida que avanzó el siglo la
economía argentina fue perdiendo dinamismo de forma marcada. A la luz de este hecho,
la pregunta que surge naturalmente es si el fuerte crecimiento de la primera década de
los dos mil significa que volvió el futuro y tendremos una segunda oportunidad o, por el
contrario, es más de lo mismo que hemos venido experimentando por décadas: períodos
de aceleración del crecimiento seguidos de crisis y retroceso.

¿Cómo evitar que la historia se repita? Creemos que en este libro hemos aportado
elementos útiles para evaluar esta pregunta e identificar los desafíos en los que habría
que concentrar el esfuerzo de acción colectiva para convertir la aceleración de los dos
mil en un proceso de crecimiento sostenido. Nuestro esfuerzo, específicamente, se
concentró en tres preguntas: ¿dónde estamos parados?; ¿con qué recursos contamos para
desarrollarnos? y ¿cómo pensar los problemas del desarrollo? A modo de epílogo del
libro presentamos a continuación algunas conclusiones que nos gustaría subrayar.

¿Como pensar nuestros problemas de desarrollo?

El enfoque propuesto en el libro tiene dos características básicas. Primero, concebir el

crecimiento de manera inclusiva porque el objetivo último es promover el desarrollo
humano y no maximizar la tasa de crecimiento del PBI. Segundo, abordar los problemas
del desarrollo desde una perspectiva sistémica, que considere no sólo las restricciones
que imponen los recursos materiales y la estructura productiva (el hardware) sino,
también, la dimensión institucional (el software).

En el estudio del hardware el enfoque le asigna particular importancia a los factores

estructurales. Esto se justifica porque la estructura económica de la Argentina es
heterogénea y en ella conviven sectores que utilizan tecnología de punta con otros que
realizan actividades de subsistencia. En línea con esto, el crecimiento económico se
concibe como un proceso de cambio estructural en el cual resultan favorecidas las
actividades con rendimientos crecientes y se promueve la integración del sector de
subsistencia en los segmentos más dinámicos. Para esto último los instrumentos son la
generación de empleo de calidad y la mejora en la dotación de capital humano de los
trabajadores.

El software entra en el cuadro porque los procesos de transformación estructural que

generan crecimiento sostenido entrañan cambios en las organizaciones: van
acompañados de un aumento en las demandas de coordinación intra e inter-
organizacionales y de transacciones que involucran niveles sustanciales de
incertidumbre estratégica. Organizaciones más complejas requieren marcos
institucionales sofisticados y con capacidad de adaptarse al cambio.

Una proposición esencial del enfoque es que el proceso de cambio estructural de la

Argentina no debe pensarse de manera separada de la economía internacional porque en

250
un mundo globalizado, la dinámica de la productividad no es independiente de la
evolución de la competitividad. Por una parte, la competencia internacional es un agente
clave de dinamización del cambio estructural a través de su influencia sobre el sector
transable Por otra, una economía no competitiva típicamente enfrenta restricciones de
liquidez externa que son fuente de inestabilidad macroeconómica y la volatilidad y el
crecimiento están inversamente relacionados.

Considerar que la economía global es una fuente de oportunidades no implica pasar por
alto las amenazas. La mera apertura de la economía no lleva al desarrollo si no se
complementa con un régimen apropiado de políticas que promuevan la innovación y
resuelvan los problemas de coordinación que hay que superar para beneficiarse de las
externalidades y las economías de escala dinámicas. Los países que, como la Argentina,
poseen recursos naturales abundantes tienen mayores posibilidades de desarrollarse
porque cuentan con mayores medios para financiar esas políticas. El verdadero peligro
para un país con recursos primarios no es contar con una proporción mayor de
exportaciones primarias en su canasta. El peligro es dilapidar los recursos en conflictos
del tipo de la maldición de los recursos naturales o impedir el crecimiento del sector
transable por manejar mal la macroeconomía y caer presa de la enfermedad holandesa.

¿Dónde estamos parados?

De la evidencia revisada surge que la Argentina es un país de clase media alta y que el
argentino promedio vive mejor que cuatro de cada cinco habitantes del planeta. Esta
posición se sustenta en una productividad por hombre ocupado que se encuentra entre
las más altas de la región. Esa productividad se logró gracias a una dotación bastante
generosa de recursos humanos –con sesgo hacia tierras cultivables y de pastura– y a un
cierto desarrollo industrial. Asimismo, los logros en cuanto a desarrollo humano ubican
al país sólo un escalón por debajo del grupo de países de muy alto desarrollo.

Se trata de una posición bastante ventajosa en el concierto de las naciones y, sin

embargo, en los debates públicos sobre desarrollo –tanto en el nivel local como el
internacional– la percepción generalizada es que la economía Argentina no ha estado a
la altura de las circunstancias.

Nuestro trabajo sugiere que esta percepción se relaciona con dos hechos. El primero es
que la Argentina ha ido de mayor a menor: pasó de ocupar el noveno lugar en ingreso
por habitante en la década del 20 a un puesto muy inferior, con el agravante de que el
proceso de pérdida de posiciones se acentúa en la segunda mitad del siglo XX. El
segundo es que ha habido un fuerte deterioro en la distribución del ingreso y,
particularmente, en las condiciones de vida del tercio más pobre de la población. En el
trabajo mostramos evidencia de que el deterioro estuvo muy relacionado con la
recurrencia de crisis macroeconómicas.

¿Qué tenemos?

La Argentina tiene hoy una gran oportunidad por dos razones. La primera es el
acelerado crecimiento de Asia, en particular China e India, que han inducido un cambio
estructural en la economía del planeta. Una de las consecuencias es que aumentó la
demanda de productos respecto de los cuales la Argentina goza de ventajas
comparativas debido a su rica dotación de tierras cultivables y de pastura. Como

251
consecuencia, la Argentina disfrutó en la primera década del siglo de términos del
intercambio muy favorables. Este hecho tiene, además, beneficios indirectos: como toda
América del Sur es rica en recursos naturales, todos nuestros vecinos están siendo
favorecidos y ello mejora nuestras oportunidades comerciales. Este hecho se reflejó, por
ejemplo, en una mayor demanda por nuestras exportaciones desde Brasil.

La segunda razón es que la Argentina está pasando por la etapa del bono demográfico.
En esa etapa, la capacidad de la economía para ahorrar, invertir y crecer se hace máxima
al reducirse la tasa de dependencia en los hogares. La demografía también ayuda
indirectamente porque todos los vecinos importantes están pasando por la etapa del
bono y ello aumenta el potencial de crecimiento de esos países y de nuestro comercio
con ellos. Asimismo, India recién está cursando las primeras etapas de la transición
demográfica y su bono sólo terminará hacia mediados del siglo, con lo que es esperable
que siga presionando sobre la demanda de recursos naturales.

¿Son los recursos naturales todo lo que la Argentina tiene para desarrollarse? La
respuesta que surge del libro es no. La forma más simple de mostrar nuestro potencial
es constatar que contamos con una productividad alta por hombre ocupado en América
Latina, pero no somos el país más rico en recursos naturales. Como vimos, Venezuela,
Chile y Brasil tienen más recursos que nosotros. Esto implica que la Argentina también
“vive” de la industria y los servicios y que puede hacerlo porque cuenta con un
razonable nivel de acumulación de capital físico y humano. Aún tiene, por ejemplo, los
indicadores más altos de años promedio de estudio aprobados de la población adulta de
la región.

Lo anterior implica que el país puede aspirar a crecer sobre la base de actividades con
rendimientos crecientes y ricas en la generación de complementariedades. Pero nuestro
estudio también aporta evidencia de que esas aspiraciones se encontrarán con
restricciones de magnitud. Una básica es el carácter heterogéneo de la estructura
productiva, que combina actividades modernas, tradicionales y de subsistencia y no
muestra ninguna tendencia a generar un proceso de cambio estructural con capacidad de
crear empleo de calidad de forma masiva para el sector de subsistencia que involucra,
como mínimo, un tercio de la población.

¿Por qué se perpetúan las disparidades estructurales? Hemos encontrado varias razones
en nuestro análisis. En primer lugar, las disparidades son difíciles de eliminar porque se
nutren de situaciones de trampa de diferente tipo y calibre. Hay trampas de pobreza: las
personas son pobres porque poseen poco capital físico y humano; y no tienen acceso a
los mercados de seguros y financieros para mejorar su situación porque son pobres. Hay
trampas productivas: las empresas no invierten en actividades intensivas en innovación
y capital humano porque no existe una masa crítica de empresas innovadoras que
generen suficientes externalidades y complementariedades; y no existe una masa crítica
porque no se invierte lo suficiente en tales actividades. En segundo lugar, el país sufre
de sub-inversión en infraestructura y energía y ello retrasa el cambio estructural pro-
crecimiento en sectores que tienen gran potencial para generar economías de escala y
actividades modernas. Asimismo, la mala calidad del hábitat de una buena proporción
de los hogares perpetúa la exclusión social. Una tercera razón es la falta de articulación
de la estructura productiva: la matriz de insumo-producto muestra muchos huecos y
ello limita la generación de eslabonamientos productivos. Por supuesto, en la economía
global no hay que producir de todo: es posible integrarse en cadenas globales de valor.

252
Pero el problema es que los sectores están poco integrados. La industria argentina, con
excepción hasta cierto punto de la automotriz, está muy poco integrada a cadenas
globales. En servicios, los promisorios avances que se observaron en lo relativo a
exportaciones todavía se relacionan con tramos poco sofisticados de las cadenas. El
gran potencial de generación de eslabonamientos en el sector agropecuario está
desaprovechado, como en los casos de los alimentos, del sector de maquinaria agrícola
o de los desarrollos en red que combinan tecnología sofisticada con innovación en la
organización.

Más allá de estos problemas estructurales en el hardware, al analizar el software en

acción también encontramos obstáculos de peso para el cambio estructural. Más
específicamente, encontramos debilidades en las reglas de juego que inducen
disfunciones organizacionales (fallas de mercado y de gobierno) que, a su vez, producen
desequilibrios sistémicos. En este sentido, cabe subrayar los siguientes hechos:

• La falta de un régimen de políticas estable y creíble retrasa la formación de

eslabonamientos y daña la competitividad del sector agropecuario. El sector
agropecuario tiene potencial para desarrollar actividades modernas con
aprendizaje y escala pero soporta una presión tributaria importante y políticas
que han sido erráticas.

• La inseguridad de los derechos de propiedad en el sistema financiero retrasa su

desarrollo. El tamaño del sistema financiero no guarda ni remotamente relación
con el ingreso por habitante del país. La falta de escala encarece el crédito al
punto que el crédito a largo plazo prácticamente no existe. Esto contribuye a
perpetuar las trampas de baja acumulación de capital humano, impide el acceso
a la vivienda propia, genera alta exposición a riesgos y sofoca el espíritu
emprendedor.

• La inseguridad de los derechos de propiedad incentiva la salida de capitales y le

resta recursos a la inversión productiva. Esta anomalía ha llegado a tal punto que
la Argentina ha pasado a ser un país acreedor del resto del mundo. La
discrecionalidad de las políticas, lejos de llevarnos a vivir con lo nuestro, ha
hecho que sea el resto del mundo el que esté viviendo de nuestros recursos.

• El mercado de trabajo está segmentado. Existe un núcleo duro de personas con

problemas de calidad de empleo y que no accede a los beneficios de seguridad
social vinculados al empleo formal. Ese núcleo duro no tiende a desaparecer y
sería difícil argumentar que las regulaciones existentes en el mercado de trabajo
son neutrales en relación con esto.

• La falta de estabilidad en los contratos y de transparencia en las reglas de juego

han constituido un peso muerto para la inversión en energía e infraestructura.
Luego de mostrar un gran superávit el país está por pasar a ser deficitario en su
balanza energética. Esto tiene dos consecuencias deletéreas para el crecimiento
inclusivo. La primera es que aumenta la vulnerabilidad macroeconómica, al
aumentar la probabilidad de que se haga operativa la restricción externa. La
segunda es que condena a la Argentina a ser un país primario: se termina
cambiando exportaciones de soja por importaciones de gas y se pierde la

253
 oportunidad de solventar la compra de los bienes de capital importados que el
país no produce y necesita para potenciar la productividad y crear empleo.

• La expansión de los subsidios no se explica sin hacer referencia a la

discrecionalidad y la falta de transparencia y coordinación del régimen de
políticas que los sustenta. Los subsidios económicos terminan por desplazar a
los sociales o a la inversión pública y se pierde la oportunidad de asignar el
excedente que generó la bonanza de los dos mil a la financiación de políticas
sustentables de inclusión social y de construcción de una mejor infraestructura
para los hogares.

• Las deficiencias en las reglas del juego federal generan inconsistencias entre
gastos e ingresos y ello se refleja en la eficiencia del gasto en salud y educación.
El gasto en educación aumentó significativamente pero ello no se reflejó en
mejores resultados; el gasto en salud es históricamente alto pero su eficiencia se
ve perjudicada por la deficiente articulación entre los diferentes segmentos
públicos y privados.

Sobre software y reformas

¿Cómo poner en marcha un proceso de cambio estructural afín al crecimiento sostenido

e inclusivo? Una conclusión central de nuestro estudio es que ello difícilmente ocurrirá
si no mejora el marco institucional de forma que vayan desapareciendo las disfunciones
organizacionales que obstaculizan el cambio y resultan en desequilibrios que
frecuentemente terminan en situaciones de crisis acompañadas de explosiones de
pobreza e implosión de instituciones.

La Argentina tiene una larga historia de frustraciones en lo que hace a intentos de

reformar las reglas de juego para impulsar el cambio estructural. En la etapa de la
sustitución de importaciones la apuesta fue la de implementar un software diseñado
para que la industria liderara la transformación estructural y que se inspiraba en el
argumento de la industria naciente. Cuando estuvo claro que esa estrategia estaba
agotada, hacia mediados de los setenta, la alternativa fue la de implementar reformas
inspiradas en el paradigma de la liberalización, primero, y en el Consenso de
Washington, después. La intención era potenciar el desarrollo de los mercados y abrir la
economía. Tampoco estos intentos fructificaron. El enfoque sistémico que hemos
adoptado sugiere que en todos los casos los fracasos se debieron, en primer lugar, a
fallas en la consistencia interna de los marcos institucionales. En principio, el
argumento de industria naciente es un buen argumento y lo mismo ocurre con la visión
de que no existe desarrollo sin una estructura de mercados que funcione relativamente
bien en el marco de una economía internacionalmente integrada. Pero ninguna de las
políticas públicas asociadas con la industrialización y el desarrollo de mercados puede
funcionar si el software no garantiza que los regímenes de política y las regulaciones se
aplicarán de manera relativamente eficaz. Entre las deficiencias de software comunes a
todas las estrategias de desarrollo que se implementaron se cuentan: la erraticidad de las
iniciativas, la falta de habilidad para generar espacio fiscal, la corrupción, el
clientelismo, la captura de entes del Estado y el capitalismo de amigos: privatización y/o
estatización para mis aliados, según convenga. Debido a estas deficiencias en el
software, en todos los casos se generaron disfunciones organizacionales que hicieron

254
que los distintos intentos terminaran en situaciones de crisis: el remedio terminó siendo
peor que la enfermedad.

No es casual, por lo tanto, que el problema de diseñar el software para la acción del
Estado haya sido y siga siendo objeto de acaloradas controversias y que se observen
cambios de rumbo sustanciales. En este sentido, la Argentina mostró poca propensión a
quedarse en las palabras y gran voluntad por pasar a los hechos. Cuando se observa la
trayectoria del software que definió la acción del Estado en la economía argentina en los
últimos cien años, es posible ver que hubo intentos de reforma que se inspiraron en
todos los modelos posibles, desde el laissez faire hasta el más crudo intervencionismo.
Un hecho que aporta evidencia empírica respecto de que el problema supera lo
ideológico y tiene aristas muy pragmáticas es que un mismo partido (el justicialista),
por haber ejercido el gobierno en nuestro país en varias ocasiones tuvo oportunidad de
aplicar en distintos períodos políticas que fácilmente pueden clasificarse de estatistas,
industrialistas, distribucionistas y neoliberales y lo hizo en el marco de sistemas
políticos donde estaban funcionando los mecanismos de representación democrática, de
forma que no se puede argumentar que tales cambios de dirección en el diseño del
software fueron impuestos por una elite de poder, como ocurrió con las reformas
implementadas por gobiernos militares.

En definitiva, a pesar del activismo, hay dos preguntas básicas que quedaron sin
respuesta pero que de alguna manera deberán ser abordadas por la sociedad argentina:
¿cómo debe ser la división de tareas entre el Estado, el mercado y el resto de las
organizaciones en una argentina que crece? ¿Cómo manejar el proceso de reforma y
adaptación del software? No pretendemos dar una respuesta aquí, pero sí subrayar
algunas conclusiones.

La cuestión del rol del Estado y el sector privado no debería ser planteada en abstracto,
sin tomar en cuenta el contexto tecnológico y organizacional. El Estado decimonónico
circunscribía sus funciones básicamente al campo de la política: monopolizar el uso de
la fuerza para asegurar los derechos de propiedad y la disciplina social, de forma que el
sector privado pudiera cumplir con la función de acumular capital para incrementar la
productividad y los mercados pudieran funcionar libremente, guiados por la mano
invisible. En la economía del conocimiento y las transacciones que involucran
incertidumbre estratégica, sin embargo, un Estado prescindente en exceso resulta
disfuncional porque ciertas tareas que realiza hoy el gobierno en el campo de la
acumulación de capital humano, la regulación, la innovación y la coordinación
macroeconómica son, como ya se mencionara, complementarias y no sustitutas de la
iniciativa privada: para sostener la dinámica de la productividad el Estado, los mercados
y las firmas privadas deben garantizar un mínimo de consistencia entre sus decisiones.

Una vez dicho esto, hay que tener también en cuenta que el gobierno como organización
está estructurado como una jerarquía y, por ende, está tan expuesto a mostrar defectos
en el funcionamiento de los esquemas de motivación, coordinación y ejecución como
cualquier organización privada. Con el agravante de que tiene a su cargo una gran
cantidad de tareas y que las decisiones que toma suelen tener mayor alcance que las de
entidades privadas. Esto implica que, aún si se concluyera que el Estado debe cumplir
una función dada, aún quedaría la cuestión “técnica” de cómo organizar la jerarquía
para que cumpla esa función eficientemente y en línea con los objetivos de la sociedad.
Es justamente debido a la importancia de las fallas de gobierno que las reformas

255
típicamente incluyen transformaciones en la estructura organizativa del Estado que
pueden tener diferente envergadura, desde privatizaciones o estatizaciones hasta
cambios en el régimen de la administración pública.

En cuanto a la adaptación del software consideramos importante marcar un punto: en

los sistemas económicos de la actualidad, la habilidad para manejar los procesos de
cambio institucional es una fuente de ventajas competitivas. Las economías
organizacionalmente sofisticadas en que vivimos enfrentan una tensión muy difícil de
manejar: por un lado se necesitan instituciones y organizaciones para generar rutinas
estables y reglas de juego creíbles que acoten la incertidumbre estratégica; pero, por
otro, si las instituciones son muy rígidas y no se adaptan a los cambios se genera un
exceso de inercia que atenta contra la innovación: los cambios en los recursos y las
tecnologías del hardware demandan cambios en las organizaciones y son las políticas
públicas y, en última instancia, el sistema político, los que deben dar respuesta al
desafío de adaptar el software a los cambios. Cuando se lo observa desde esta
perspectiva no es en absoluto sorprendente que el problema de las “reformas
estructurales”, desde las privatizaciones y la liberalización hasta el rediseño de la
arquitectura financiera internacional en el marco del G20, sean temas recurrentes y de
gran relevancia en la economía global.

En suma, nuestro análisis sugiere que el desafío central en los comienzos del siglo XXI
es aprovechar los excedentes que está generando el doble bono asociado a los términos
del intercambio y la demografía para asegurar el crecimiento sostenido e inclusivo.

Para lograrlo es central mejorar sustancialmente el software; se requieren reglas de

juego que sean funcionales para protegerse de las turbulencias de una economía global
con profundos desequilibrios, para manejar los conflictos distributivos domésticos y
para crear un clima propicio para la inversión y la innovación.

Mejorar los marcos institucionales es una tarea que supera los límites de la economía y
le incumbe sobre todo al sistema político. Por ello, al llegar a este punto, todo lo que un
economista puede hacer es acercarse a la orilla del mar de la política y arrojar la botella
con el mensaje de lo que la economía necesita. La esperanza es que, de ser leído, el
mensaje sea de alguna utilidad para el debate sobre cómo construir consensos para la
buena política.

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