GRUPO NACIONAL DE TRABAJO

La Reforma Electoral diez años después

de la Constitución de 2008 y del Código
de la Democracia

White Paper N4

Autor: Richard Ortiz Ortiz, PhD

Quito, abril de 2019

 Presentación

La Corporación Participación Ciudadana es una organización no gubernamental, sin fi-

nes de lucro, que trabaja por el fortalecimiento de la Democracia, la transparencia y el fo-
mento de la participación social, a través del acompañamiento e incentivo de procesos de
rendición de cuentas, control ciudadano y veeduría social, el diálogo, y la interacción con
actores y líderes sociales y ciudadanos a partir del 12 de julio de 2002. En esa misma línea,
se ha identificado un conjunto de necesidades en la nueva de Asamblea Nacional, por las
cuales Participación Ciudadana, en alianza con instituciones como Fundación Ciudadanía y
Desarrollo y Fundación FIDAL facilitará asistencia técnica a los asambleístas en diferentes
temáticas, a través de White Papers, análisis, capacitaciones y foros ciudadanos. El presen-
te White Paper “La reforma electoral diez años después de la Constitución del 2008 y el
Código de la Democracia”, tiene como objetivo hacer un breve balance sobre las normas
electorales y su aplicación desde 2008 hasta el 2018 para brindar elementos para el debate
sobre la ingeniería electoral del Ecuador.

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 Contenido

Resumen Ejecutivo ......................................................................................................4

Introducción: contexto del debate sobre la reforma ..................................................5

1 Justicia electoral: la falta de independencia de la Función Electoral ................6

2 Las organizaciones políticas: fragmentación de las preferencias ......................8

3 Falta de garantías de la competencia política justa y libre ................................8

3.1 Promoción electoral..................................................................................9
3.2 Igualdad de condiciones para los candidatos ...........................................9
3.3 Uso de los recursos e infraestructura estatales .....................................10
3.4 Publicidad de las instituciones públicas en la campaña electoral ..........10
4 Sistema electoral: exclusión e inequidad .........................................................11
4.1 Sistema electoral legislativo: equilibrio entre representación y
gobernabilidad ........................................................................................12
4.2 Sistemas electorales locales ...................................................................12
5 Mecanismos de democracia directa sin ciudadanía ........................................13

6 A modo de conclusión ......................................................................................14

3
 Resumen Ejecutivo
La reforma electoral ha sido un tema permanente en los últimos años de la democra-
cia ecuatoriana; sujeta siempre a los intereses de los grupos en el poder y a las perspecti-
vas de corto plazo, se ha convertido en uno de los factores de desestabilización del sistema
político democrático. Las voces que claman por una reforma electoral profunda afirman
que las normas constitucionales y legales vigentes, no aseguran un sistema representativo
eficiente con garantías suficientes. Así mismo, la experiencia del funcionamiento de esas
reglas bajo la denominada Revolución Ciudadana, denotó un régimen no comprometido
con las ideas de participación libre y plural en la sociedad ecuatoriana. En ese contexto, el
presente documento realiza un breve balance sobre las normas electorales desde 2008
hasta el 2018 y pretende brindar material de debate sobre ingeniería electoral, en el marco
del fortalecimiento del Estado de Derecho y la recuperación de la confianza en las institu-
ciones democráticas del país.
Por lo expuesto, se analizarán los siguientes temas:

 Los órganos electorales y su rol garantista de los procesos eleccionarios

y del buen funcionamiento de las organizaciones políticas.
 Las organizaciones políticas como mecanismo estructurador de las pre-
ferencias políticas de una sociedad plural y acentuadamente diversa.
 Las garantías de la competencia libre e igual entre las diversas opciones
políticas.
 El sistema electoral como mecanismo que determina el reparto del po-
der en los órganos públicos y legitima el sistema político.
 Los mecanismos de democracia directa como dispositivos complementa-
rios de un sistema representativo en funcionamiento.
 Reflexiones finales.

4
 Introducción: contexto del debate sobre la
reforma
Desde la redemocratización (1978/79), el desarrollo político del Ecuador ha estado
marcado por acontecimientos que han desestabilizado el régimen democrático. La cons-
tante pugna de poderes, la manipulación de las reglas electorales y la debilidad del sistema
de partidos han dificultado la estabilización y el fortalecimiento de las instituciones políti-
cas. Esta tendencia se agudizó desde mediados de los años noventa cuando el sistema po-
lítico ecuatoriano empezó a sufrir crisis políticas con consecuencias graves para la institu-
cionalidad. Tres presidentes elegidos democráticamente fueron destituidos inconstitucio-
nalmente (1997, 2000 y 2005) y, en marzo de 2007, el Congreso Nacional sufrió un golpe
de Estado con la destitución de 57 diputados. La marcada crisis institucional se profundizó
con el desprestigio del Congreso Nacional y los partidos políticos. Esta situación de descon-
tento se expresó en los resultados de las elecciones de finales de 2006, de la consulta po-
pular de abril de 2007 y en la elección de la Asamblea Constituyente de septiembre de
2007.
En enero de 2007 se instaló en el Ecuador un gobierno que prometió cambiar los fun-
damentos políticos de la sociedad ecuatoriana. Para este fin se elaboró una nueva Consti-
tución de la República (CR) en 2008. En cuanto al modelo representativo, la nueva Norma
Suprema a pesar de la crítica masiva a la “partidocracia” les dio a las organizaciones po-
líticas (OP) un papel fundamental en el Estado constitucional y democrático (art. 108); pe-
ro, como complemento a los canales representativos, fortaleció los mecanismos de de-
mocracia directa (arts. 103-105). Además, la Carta Magna estableció garantías para la
competencia libre e igual en la contienda electoral: el financiamiento público de las OP
(art. 110), control de la promoción electoral (art. 115.1), y la prohibición del uso de los
recursos e infraestructura estatales con fines electorales y de la publicidad gubernamental
en la campaña electoral (art. 115.2). Finalmente, el texto constitucional consagra los prin-
cipios irrenunciables del sistema electoral para elecciones pluripersonales (Asamblea Na-
cional, concejos municipales y juntas parroquiales rurales), estableciendo que se debe ga-
rantizar la igualdad del voto, la proporcionalidad y la paridad de género (art. 116).
Para el cumplimiento de estos objetivos constitucionales del Estado democrático, la
misma Constitución establece una serie de garantías: (1) la reserva de ley orgánica para el
desarrollo de la normativa electoral y de las organizaciones políticas (art. 133), que (2) no
puede vulnerar los derechos establecidos constitucionalmente (art. 84) y, sobre todo, (3)
la creación de la Función Electoral, con separación de las competencias administrativas y
jurisdiccionales, con la finalidad de asegurar los derechos políticos que se expresan a través
del sufragio y los que se refieren a la organización política de la ciudadanía (art. 217, en
concordancia con art. 61).
Una lectura superficial de la Norma Suprema puede llevar a la conclusión que las dis-
posiciones constitucionales no son problemáticas; sin embargo, si hay algunos aspectos
que hay que criticar. Con la expedición de la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones
Políticas (LOEOP), Código de la Democracia, en 2009, algunas dificultades se agudizaron y

5
otras se sumaron. Pero, en la fase 2008-2018, lo que más conmoción provocó en la opinión
pública fue: (1) la falta de cumplimiento de las normas jurídicas, (2) el debilitamiento de las
garantías a la competencia libre y en igualdad de condiciones, (3) la carencia de indepen-
dencia de los órganos electorales, (4) la ausencia de trasparencia y control del financia-
miento de las campañas electorales y (5) el uso abusivo de recursos públicos y publicidad
estatal con fines electorales. Todas estas prácticas debilitaron las condiciones de equidad
de las competencias electorales.
Las voces que claman por una reforma electoral profunda no solo tienen en su mente
las normas constitucionales y legales que no aseguran un sistema representativo eficiente
y con garantías suficientes, sino y ante todo la experiencia del funcionamiento de esas
reglas bajo la denominada Revolución Ciudadana, un tipo de régimen no comprometido
con las ideas de participación libre y plural en la sociedad ecuatoriana.
En este contexto, este documento intenta hacer un breve balance sobre las normas
electorales desde 2008 hasta el 2018 y brindar material de debate sobre ingeniería electo-
ral, con énfasis en: (1) los órganos electorales y su rol garantista de los procesos elecciona-
rios y del buen funcionamiento de las organizaciones políticas; (2) las organizaciones políti-
cas como mecanismo estructurador de las preferencias políticas de una sociedad plural y
acentuadamente diversa; (3) las garantías de la competencia libre e igual entre las diversas
opciones políticas; (4) el sistema electoral como mecanismo que determina el reparto del
poder en los órganos públicos y legitima el sistema político; (5) los mecanismos de demo-
cracia directa como dispositivos complementarios de un sistema representativo en funcio-
namiento; y, (6) a modo de conclusión, algunas reflexiones finales.

1 Justicia electoral: la falta de independencia

de la Función Electoral
Las críticas que precedieron al nuevo diseño de 2008 de la justicia electoral entendi-
da como el conjunto de mecanismos para garantizar la expresión de la voluntad popular en
los procesos electorales se resumían en dos aspectos: (1) la fuerte politización de la auto-
ridad electoral (en ese entonces Tribunal Supremo Electoral [TSE]) por su composición par-
tidista, según el modelo de la Carta Política de 1998, y (2) la falta de imparcialidad y neu-
tralidad en las decisiones sobre las impugnaciones electorales, al ser el TSE juez y parte en
la resolución de los conflictos electorales.
Para resolver estas falencias, la Constitución de 2008 emplea básicamente dos meca-
nismos institucionales: (1) la despartidización de los órganos electorales, mediante la se-
lección de sus integrantes por concurso público de merecimientos y oposición (art. 224) y
(2) la división funcional de las actividades administrativas electorales de las jurisdiccionales
electorales, asignado estas competencias al Consejo Nacional Electoral (CNE) y al Tribunal
Contencioso Electoral (TCE), respectivamente. Por ende, misión fundamental del CNE es
organizar de manera transparente los procesos electorales (art. 219, núm. 1) y del TCE,
ejercer control de legalidad sobre los actos administrativos del CNE (art. 221, núm. 1), ga-
rantizando el cumplimiento del derecho en el ámbito electoral. Sin embargo, estos meca-
nismos institucionales han sido fuertemente cuestionados.

6
 El modelo de selección de autoridades públicas mediante concurso de merecimiento y
oposición es una de las experiencias más amarga de los últimos diez años. El sistema se
retroalimentaba así mismo: El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS)
–que nunca promovió la participación ni luchó contra la corrupción– designaba en un con-
curso predeterminado a los miembros del CNE y este le correspondía nombrando conseje-
ros del CPCCS entre afiliados y familiares del mismo grupo político. Estos concursos no
permitieron escoger a los más idóneos, ni garantizar independencia ni la participación ciu-
dadana. En particular, para la composición del CNE, resultó completamente disfuncional,
pues la manipulación de los concursos llevó a la integración unipartidista, parcializada y
excluyente de la autoridad electoral. El CNE representó prácticamente a una solo fuerza
política, lo que le permitió al partido de gobierno asegurar su postura en todas las decisio-
nes fundamentales electorales en su propio beneficio y dejo sin voz a las demás fuerzas
políticas (en el diseño de las circunscripciones en Manabí, Guayaquil y Quito, por ejemplo).
En el debate sobre la reforma electoral se ha tomado conciencia que no es posible
despartidizar o despolitizar a órganos del Estado que, por esencia, son políticos. Y, en el
juego político, las OP son uno de los actores principales e indispensables. Por esta razón,
una de las propuestas es volver a una composición con origen partidista con participación
de la sociedad civil de la autoridad administrativa electoral. En concreto, se piensa en un
CNE con siete miembros para asegurar mayor pluralidad, cinco representantes de las
principales fuerzas de la Asamblea Nacional y dos representantes de la sociedad civil, que
podrían tener su origen en las instituciones de educación superior y en las organizaciones
de la sociedad civil dedicadas a fomentar la participación ciudadana y el control social. La
idea de fondo es que la mejor garantía para el funcionamiento adecuado de la autoridad
electoral es una composición pluralista con participación de las organizaciones políticas,
con el fin de incentivar la creación de pesos y contrapesos internos y autocontrol partida-
rio. Pero, para que este modelo funcione por completo, es necesario un efectivo e inde-
pendiente control jurisdiccional electoral.
El TCE fue criticado desde su origen, ya que se pensaba que un tribunal autónomo de
la Función Judicial no se justificaba, pues solo tenía que laborar en el periodo electoral ca-
da dos años. Más allá de que el control de legalidad de los actos electorales puede ser en-
tregado a los jueces ordinarios Tribunales de lo Contencioso Administrativo o Sala Espe-
cializada de la Corte Nacional de Justicia, por ejemplo, hay que entender que el seguro
para que el CNE mantenga sus decisiones en los cauces legales y estas no solo sean el refle-
jo de acuerdos partidarios coyunturales, es necesario que el TCE funcione de manera inde-
pendiente. Para este objetivo es imprescindible que los requisititos de los jueces electora-
les sean más exigentes y que su elección esté vinculada con la legitimidad democrática de
la Asamblea Nacional, con un voto cualificado de dos tercios.
Finalmente, otras de las reformas inaplazables es hacer efectivo el control social sobre
los órganos electorales que ordena el art. 223 de la Constitución. Una sociedad civil activa
y comprometida con los valores de la democracia pluralista es un dispositivo necesario y
firme para que los poderes públicos vuelvan a los causes del Estado de derecho y cumplan
su función de servicio a los ciudadanos.

7
 2 Las organizaciones políticas: fragmentación
de las preferencias
Un observador atento de la interacción de los dos elementos centrales de sistema re-
presentativo partidos políticos y sistema electoral puede constatar que persiguen fines
contradictorios: por un lado se permite en un exceso “participativo” fundar organizacio-
nes políticas a cualquier nivel de gobierno (nacional, provincial, cantonal, parroquial rural)
y en el exterior (art. 109 CR), lo que produce un efecto de considerable fragmentación del
sistema de partidos e impide que las OP cumplan su función esencial de agregar e integrar
las preferencias de los electores. La imagen del sistema de partidos es sinónimo de caos y
dispersión (278 organizaciones políticas y más de 80.000 candidatos para las elecciones de
marzo de 2019). Las organizaciones políticas parecen que no son representantes de la
“pluralidad política del pueblo”, sino instrumentos de intereses personales y locales muy
estrechos. Por otra parte, el sistema electoral tiene un absurdo efecto concentrador que
vuelve falsa la promesa de lo que sucede a nivel de los partidos.
Es urgente aunque implique una reforma constitucional devolver a las organizacio-
nes políticas sus funciones de agregación e integración intereses de los ciudadanos en una
sociedad pluralista (art. 108 CR). Para ello es necesario: (1) limitar el establecimiento de
organizaciones políticas solo al nivel nacional, provincial y cantonal, eliminado el parroquial
rural; (2) permitir que, para las autoridades de elección popular de nivel nacional, presen-
ten candidatos solo las OP nacionales, de tal manera de garantizar que la representación
mantenga el sentido nacional (art. 127 CR); y, (3) que las OP a nivel local se limiten a la
competencia en las elecciones seccionales, pues son esos los intereses que representan.
Para que el sistema funcione y surta los efectos deseados es necesario que la autori-
dad electoral cumpla cabalmente sus funciones de registro y vigilancia de las organizacio-
nes políticas (art. 219, núm. 8 y 9 CR). No hay que permitir que se inscriban OP que no
cumplen con los requisitos y respaldos ciudadanos exigidos, y debe hacerse público el re-
gistro de afiliados y adherentes permanentes, para impedir que se falsifiquen firmas, para
que los ciudadanos, en cualquier momento, puedan verificar su membresía a un partido o
para evitar que se manipule la identidad de las personas. Transparencia en el proceso de
inscripción y de las listas de ciudadanos pertenecientes a las OP es una exigencia inaplaza-
ble.

3 Falta de garantías de la competencia política

justa y libre
La democracia representativa implica necesariamente la garantía de elecciones libres,
transparentes y con igualdad de oportunidades en la competencia partidaria. Estas garan-
tías incluyen entre otras el control de: (1) la promoción electoral, (2) la igualdad de
oportunidades de los candidatos, (3) el uso de recursos e infraestructura estatal con fines
electorales y (4) la publicidad pública en los procesos electorales.

8
 La experiencia de los últimos diez en cuanto a las garantías de la competencia libre e
igual de las organizaciones políticas fue negativa. La captura del CNE por un solo partido no
permitió que la autoridad electoral cumpla con sus funciones fundamentales de vigilancia.
Más allá de algunos aspectos legales criticables, estas garantías solo tienen real vigencia si
la autoridad electoral es independiente y eficaz en aplicación de los límites jurídicos esta-
blecidos legal y constitucionalmente.

3.1 Promoción electoral

Como dispone el art. 115.1 de la Constitución: “El Estado, a través de los medios de
comunicación, garantizará de forma equitativa e igualitaria la promoción electoral que
propicie el debate y la difusión de propuestas programáticas de todas las candidaturas.
Este mandato constitucional recogido en el art. 202 LOEOP solo puede ser cumplido si el
CNE hace un control efectivo sobre los medios de comunicación públicos y privados, de
manera que todas las candidaturas reciban un tratamiento igualitario en los diversos espa-
cios.
También hay que tomar todas las medidas para que la propaganda por medios de co-
municación y vallas publicitarias se ajusten al mandato constitucional de centrarse en las
propuestas de trabajo y propicien el debate, y no degeneren en la simple difusión de men-
sajes populistas o de descalificación de adversarios. Además, es necesario introducir la
obligación de los debates públicos de los candidatos de elección popular, por lo menos en
las elecciones unipersonales a nivel nacional y local. Los debates son un mecanismo eficaz
para de contribuir a un voto informado.

3.2 Igualdad de condiciones para los candidatos

El mayor distorsionante de las garantías de igualdad en la competencia electoral es la

participación del Estado-candidato, por esta razón hay que impedir que autoridades en
funciones se aprovechen de los privilegios del cargo (movilidad, acceso a medios de comu-
nicación, infraestructura pública, promoción de obras públicas, etc.) para obtener una ven-
taja ilegítima en las contiendas electorales. La medida más eficaz sería, por mandato legal,
que automáticamente todos los servidores públicos en funciones, al momento de inscribir
su candidatura, obtengan licencia sin sueldo, lo que implica una reforma al art. 93 de la
LOEOP.
A la medida mencionada hay que sumar la prohibición estricta de que cualquier auto-
ridad en funciones pueda participar en la campaña electoral, ya sea promoviendo ciertas
candidaturas o desacreditando otras, lo que incluye las supuestas rendiciones de cuentas.
Un control de los médicos de comunicación públicos también es indispensable. En campa-
ña estos medios deberían estar prohibidos estrictamente de difundir información electoral
tendenciosa.

9
 3.3 Uso de los recursos e infraestructura estatales

Hay que insistir que uno de los medios más abusivos para romper la competencia libre
y la igualdad de condiciones en los procesos electorales es el uso de recursos e infraestruc-
tura del Estado en beneficio de determinada candidatura. La posición del Estado-candidato
es la antítesis de la competencia democrática, vacía a los procesos electorales de su finali-
dad de legitimación de las autoridades que deben contar con el consentimiento popular.
Por esta razón es indispensable que el CNE haga un control estricto del uso de dineros y
bienes públicos en el proceso electoral. En este control entran especialmente los medios
de comunicación públicos; pero también es indispensable introducir en la LOEOP otras res-
tricciones concretas sobre el uso de los vehículos, oficinas, pasajes aéreos, personal de se-
guridad, inauguración y promoción de obras públicas, entre otros.

3.4 Publicidad de las instituciones públicas en la campaña

electoral

En la campaña electoral, el control del CNE sobre la publicidad de las instituciones pú-
blicas debe ser más exigente. En este sentido, la autoridad electoral debe hacer cumplir las
prohibiciones y limitaciones establecidas en el art. 207 de la LOEOP, que claramente esta-
blece: (1) prohibición a todas las instituciones públicas de difundir publicidad por medios
de comunicación y vallas publicitarias; (2) prohibición de la exposición en espacios audiovi-
suales, que impliquen el empleo de recursos público de la imagen, voz o nombres de can-
didatos inscritos; (3) la prohibición de participar en la inauguración de obras públicas de
autoridades en ejercicio que han sido calificadas como candidatos; (4) la prohibición de
aumentar el tiempo y valor contratado por las instituciones públicas para informar durante
toda la campaña electoral; y, (5) la prohibición absoluta durante el periodo de silencio
electoral, es decir 48 horas antes del día de los comicios hasta las 17h00 del día del sufra-
gio, de cualquier tipo de información.
Las medidas descritas son bastante oportunas, pero su efectividad depende de una
autoridad electoral comprometida con los valores democráticos y de un amplio y sincero
consenso entre las organizaciones políticas de cumplir y respetar las reglas del juego de-
mocrático.
Por otro lado, deben reforzarse las prohibiciones de la publicidad estatal contendidas
en el art. 203 de la LOEOP. Los criterios y parámetros de las excepciones deben ser especí-
ficos y claros, con la finalidad de evitar que el Estado se convierta en parte de la lid electo-
ral y destruya las condiciones de igualdad que definen las competencias democráticas. Un
medio efectivo puede ser que los spots de las instituciones públicas en los casos excepcio-
nales también cuenten con la autorización de la autoridad electoral bajo parámetros estric-
tos.

10
 4 Sistema electoral: exclusión e inequidad
Para los sistemas electorales pluripersonales (Asamblea Nacional, concejos municipa-
les y juntas parroquiales rurales), el art. 116 de la Constitución impone principios irrenun-
ciables al diseño concreto del sistema electoral: igualdad del voto, proporcionalidad y pari-
dad de género. Sin embargo, la LOEOP diseña sistemas electorales plurinominales, en to-
dos sus componentes (véase Tabla 1), en contra de los mandatos y espíritu constituciona-
les.

Tabla 1: Sistemas pluripersonales en la LOEOP.

Forma de Procedimiento Circunscrip- Método de Regla de
candidatura de votación ciones adjudicación decisión
Asamblea Lista abierta Personalizado Menores a 8 D’Hondt El más votado
Nacional
Lista adicional Webster El más votado
nacional de 15
escaños
Concejos Lista abierta Personalizado Menores a 8 D’Hondt El más votado
municipales escaños
Juntas parro- Lista abierta Personalizado 5 o 7 escaños D’Hondt El más votado
quiales rurales
Fuente: LOEOP.

Por un lado, el Constituyente de Montecristi decidió eliminar la lista abierta y el voto

personalizado que estaban consagrados en el art. 99 de la Carta Política de 1998, lo que
normalmente significa que, algo que elimina el poder constituyente, no puede ser vuelto a
introducir por el legislador. Sin embargo, los arts. 120 y 160 de la LOEOP vuelven a incluir
estos dos elementos del sistema electoral que jurídicamente no estaban permitidos. Por
otro, en cuanto a las circunscripciones, se impone la prohibición de distritos mayores a
ocho escaños (arts. 150.2 y 157.2 LOEOP), hecho que se contrapone abiertamente con el
mandato de la proporcionalidad y elimina automáticamente la oportunidad de distribución
justa de escaños. Y, en particular, en los distritos municipales se fragmenta innecesaria-
mente entre zonas urbanas y rurales (art. 157.1 LOEOP). Estos elementos del diseño tienen
como única finalidad fomentar el personalismo y el interés local particularista en la repre-
sentación política.
El método de adjudicación de escaños D’Hondt tiene como único objeto reforzar el
efecto excluyente de las circunscripciones pequeñas, favoreciendo injustamente a solo una
o dos organizaciones políticas en cada distrito. Y, finalmente, la determinación del número
de escaños a nivel de las OP tiene el efecto absurdo de dejar frecuentemente afuera a los
candidatos que obtuvieron la mejor votación.
Sin embargo, lo que vale para las organizaciones políticas también vale para el sistema
electoral; es decir, hay que entender que son dos lógicas distintas las que reinan en el ám-
bito nacional y local. Por tanto, hay que diferenciar entre la elección de la Asamblea Nacio-
nal y la de los gobiernos colegiados sub-nacionales.

11
 4.1 Sistema electoral legislativo: equilibrio entre
representación y gobernabilidad

A pesar del fuerte efecto excluyente del sistema electoral legislativo, este no cumple
con la función de estructurar adecuadamente los grupos políticos a nivel parlamentario
(gobernabilidad), debido a la irracional fragmentación de las circunscripciones y del siste-
ma de partidos. Mientras el art. 118 de la Constitución toma como unidad básica para los
distritos electorales a la provincia, el art. 150 de la LOEOP permite el fraccionamiento in-
constitucional de las circunscripciones provinciales (Guayas y Manabí y Pichincha), cam-
biando la base de la representación territorial, con el fin de fomentar visiones particularis-
tas de la política nacional.
Pero el efecto más infeliz del art. 150 de la LOEOP es la prohibición de las circunscrip-
ciones mayores siete escaños. Esta regla transforma el sistema electoral en mayoritario,
impidiendo la representación proporcional de las minorías y convirtiendo a la representa-
ción en un juego de mayorías coyunturales excluyentes. El resultado es una fragmentación
sin sentido del territorio nacional en 31 circunscripciones minúsculas, en las cuales la elec-
ción es mayoritaria.
Adicionalmente, el método de adjudicación que se aplica en las 31 circunscripciones
mencionadas –D’Hondt– refuerza el efecto concentrador del sistema que, en combinación
con un sistema de partidos poco estructurado y fragmentado, produce una representación
caótica como alguna vez la calificó Simón Pachano. Una representación que no repre-
senta, que no estructura las preferencias de los ciudadanos y que no contribuye a la lógica
del gobierno como productor de política públicas nacionales.
Por ello es urgente también reformar la LOEOP para constitucionalizar, racionalizar y
democratizar el sistema electoral de la Asamblea Nacional, que básicamente debería estar
diseñado con los siguientes componentes: (1) lista cerrada y no bloqueada. (2) Voto de lis-
ta con voto preferencial, estos dos componentes tienen la virtud de estructurar ideológi-
camente las preferencias de los electores, evitando el personalismo de la política, pero
también conservando la opción del elector de elegir dentro de la lista a un candidato con el
que se identifica. (3) Eliminación del art. 150 de la LOEOP y reemplazo de la lógica provin-
cial de la representación por una lógica nacional, como ordena la Constitución (art. 127); es
decir, permitir un solo asambleísta por provincia (24), más uno por cada 500.000 habitan-
tes, 6 legisladores del exterior y el doble de representación nacional. (4) Aplicación de
D’Hondt en las circunscripciones provinciales, sin barrera. Y, (5) en la circunscripción na-
cional, aplicación de D’Hondt con la introducción de una barrera legal de 5% para el repar-
to de escaños, a menos que la organización política haya alcanzado 3 representantes a ni-
vel provincial. D’Hondt y la barrera legal permitirían un efecto concentrador moderado del
distrito nacional grande, consintiendo un equilibrio entre representación de minorías y
formación de grupos parlamentarios estructurados.

4.2 Sistemas electorales locales

En los sistemas electorales locales se puede ser más flexible en cuanto al efecto reduc-
tor de las reglas electorales y en cuanto a la alternativa entre voto de lista y voto personali-

12
zado; pero, en todo caso, hay que tener en cuenta que la política local también se ha tor-
nado muy compleja y también es imperativo cierta vertebración de la representación.
Por esas razones, en la elección de los concejos municipales hay que evitar la fragmen-
tación territorial en parroquias urbanas y rurales, y el cercenamiento de los distritos mayo-
res a ocho escaños (art. 157 LOEOP). En estos casos es recomendable también la lista ce-
rrada y no bloqueada con voto preferencial, circunscripciones lo más grandes posibles, con
D’Hondt como método de adjudicación escaños, más una barrera de 3%. Nuevamente, la
combinación de circunscripción grande, con método de adjudicación proporcional mode-
rado y barrera legal hace posible equilibrar las exigencias de representación justa y estruc-
turada.
El sistema electoral para las juntas parroquiales rurales puede quedar intocado. Pues-
to que prácticamente es una política entre vecinos, la lista puede ser abierta y el voto per-
sonalizado. Sin embargo, después de tanta dispersión, surge la duda si es recomendable
forzar un nivel más de representación popular.

5 Mecanismos de democracia directa sin

ciudadanía
Los mecanismos de democracia directa también sufrieron una instrumentalización y
desnaturalización en la década 2008-2018. La iniciativa popular normativa (art. 103 CR) no
fue tomada en serio y ninguno de los proyectos de iniciativa ciudadana entregados en la
Asamblea Nacional fueron tramitados debidamente ni aprobados, a pesar de todos los se-
guros que la Carta Magna y la Ley Orgánica de Participación Ciudadana establece (LOPC).
Es necesario hacer cumplir en la Asamblea Nacional y en otros órganos con competencia
normativa las obligaciones con respecto a la tramitación de los proyectos de iniciativa
ciudadana, como su tratamiento obligatorio en el plazo máximo de 180 días (art. 103.2 CR
y art. 10.2 LOPC), la prohibición de desnaturalizar el proyecto (art. 11 LOPC) y la exclusión
del veto total por parte del ejecutivo (art. 12 LOPC).
En la consulta popular (art. 104 CR) hay que evitar que sea un medio de evadir las ins-
tituciones de la democracia representativa (partidos políticos y Asamblea Nacional), con la
finalidad de impedir un debate institucionalizado y abierto sobre temas de importancia
vital para la sociedad ecuatoriana. Aunque las consultas populares tienen el halo de legiti-
mación democrática originaria, hay que considerar que los temas no los escogen los ciuda-
danos, la oportunidad de la consulta es determinada sin participación y los contenidos
concretos son fijados por un círculo muy pequeño del poder. Hay que recordar que las
consultas pueden tener finalidades autoritarias que legitiman la reducción de los espacios
de libertad de los propios ciudadanos, como la intromisión en la independencia de los jue-
ces y la perpetuación en el poder a través de la reelección indefinida. Para evitar estos
abusos es importante el papel de la Corte Constitucional, que debería impedir que se con-
crete cualquier consulta que atente contra los principios democráticos y los derechos polí-
ticos y de libertad de los ciudadanos.
La revocatoria del mandato (art. 105 CR) fue también neutralizada considerablemente
mediante la reforma a la LOPC de mayo de 2011. Contra el espíritu constitucional, median-

13
te la reforma se introdujeron causales para la solicitud de la revocatoria (incumplimiento
del plan de trabajo, de las normas legales de la participación ciudadana y de las obligacio-
nes constitucionales y legales; art. 25 LOPC) y se aumentó el porcentaje de respaldos ciu-
dadanos según el número electores de la circunscripción en la que es electa la autoridad
de elección popular (varía entre 25% de firmas ciudadanas hasta el 10%; art. 26 LOPC). Es-
tas medidas prácticamente dejaron sin vida a este mecanismo de democracia directa.
Más allá de los ajustes necesarios que se puedan hacer a los tres mecanismos de de-
mocracia directa, es importante considerar que estos dispositivos institucionales solo sir-
ven de complemento y como correctivos de la democracia representativa, no como su su-
plantación, y que funcionan mejor cuando las instituciones centrales del sistema represen-
tativo están estables y en buen funcionamiento. Caso contrario, solo sirven como medios
desestabilizadores y legitimadores de tendencias autoritarias y no son, por tanto, la expre-
sión auténtica de las necesidades ciudadanas.

6 A modo de conclusión
La reforma electoral ha sido siempre un tema permanente en los últimos años de ex-
perimento democrático ecuatoriano. Sujeta siempre a los intereses de los grupos en el po-
der y a las perspectivas de corto plazo, se ha convertido en uno de los factores de desesta-
bilización del sistema político democrático.
Después de la experiencia de los últimos diez años y del proceso de transición que vive
el país se abre nuevamente la oportunidad de repensar los temas claves del diseño institu-
cional de la democracia. Ese diseño platea las siguientes cuestiones:
1) ¿Cuáles son los objetivos básicos y prioridades que debería inspirar la reforma elec-
toral en Ecuador, con el fin dar vida a largo plazo al proceso democrático?
2) ¿Cuáles son las condiciones políticas y las condiciones del consenso necesario para
llevar a cabo dicha reforma?
3) ¿Cuáles son los detalles concretos de la reforma y los más urgentes?
Este documento presenta algunas líneas por dónde podría ir el debate y pretende con-
tribuir a la construcción de soluciones institucionales que fortalezcan la democracia y el
Estado de Derecho en nuestro país.

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