Estatuto da Cidade (Lei 10.

257/2001)
1º Diretrizes gerais
Art. 1º. Na execução da política urbana, de que
tratam os arts. 182 e 183 da Constituição
Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.

Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta

Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece
normas de ordem pública e interesse social que
regulam o uso da propriedade urbana em prol do
bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos
cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.

Comentário: o Estatuto da Cidade é uma lei federal (lei

nº 10.257/2001), exigida constitucionalmente, que
regulamenta os instrumentos de política urbana que devem
ser aplicados pela União, pelos Estados e, especialmente,
pelos Municípios.
Essa lei traz as diretrizes gerais da política urbana, em
especial do uso da propriedade urbana, sendo estas normas
de ordem pública e, portanto, intransacionáveis por
particulares.

2º Do Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios

Art. 5o Lei municipal específica para área incluída

no plano diretor poderá determinar o parcelamento,
a edificação ou a utilização compulsórios do solo
urbano não edificado, subutilizado ou não
utilizado, devendo fixar as condições e os prazos
para implementação da referida obrigação.

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a) Natureza Jurídica: cuida-se de instituto que impõe ao
proprietário uma obrigação de fazer, visando ao melhor
aproveitamento do imóvel, combatendo assim o solo não
edificado, subutilizado ou não utilizado.

Sua aplicação depende do plano diretor da cidade prevê as

áreas onde será possível a imposição da sanção. Ademais,
exige-se ainda lei municipal específica que fixe o
procedimento, as condições e prazos cabíveis.

§ 1o Considera-se subutilizado o imóvel:

I – cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo
definido no plano diretor ou em legislação dele
decorrente;

a) Sub-uso: o parcelamento não visa apenas combater

vazios urbanos, atacando também as propriedades que não
tem a sua totalidade aproveitada por seus danos.

b) Uso ilegal: segundo a doutrina, o parcelamento

compulsório não é meio adequado para combater o uso do
imóvel. O uso ilegal não se confunde com o sub-uso,
possuindo cada um mecanimos distintos de combate. O poder
público dispõe de outros mecanismos para combater o uso
ilegal, tais como aplicação de multa, embargo de obra,
edital de demolição, dentre outros.

Em razão disso, o inciso II do §1º, do artigo 5º, do

Estatuto da Cidade, que equiparava o sub-uso ao uso do

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imóvel em desacordo com a legislação urbanística e
ambiental (uso ilegal) foi vetado.

c) Rol taxativo: o conceito de imóvel subutlizado dado

pelo §1º, I, do Estatuto da Cidade não pode ser ampliado
pela lei específica a ser editada pelo Município. A
Constituição (Art. 182, §4º) foi clara ao determina que
os instrumentos urbanísticos disponíveis ao Poder Público
Municipal devem ser regulados por lei federal.

§ 2o O proprietário será notificado pelo Poder

Executivo municipal para o cumprimento da
obrigação, devendo a notificação ser averbada no
cartório de registro de imóveis.

a) Registro Público: como forma de dar efeitos “erga

omnes” à cobrança da obrigação de fazer a lei prevê a
averbação da notificação ao proprietário. Assim, não
poderá o proprietário alegar desconhecimento da obrigação
de fazer contra ela imposta.

O poder público pode, diretamente, promover a execução da

obrigação de fazer? NÃO. O estatuto não permite que o
Poder Público diretamente realize o parcelamento,
edificação ou utilização compulsória do solo. Caso o
particular não cumpra com a obrigação de fazer, a lei
determina que o Município utilize os outros meios de
coerção legal (IPTU Progressivo e, por último, a
desapropriação sanção).

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b) Proprietário hipossuficiente: caso o proprietário do
imóvel não disponha de recursos financeiros, deverá fazer
requerimento junto à Administração Municipal informando a
situação, caso em que, analisando discricionariamente tal
requerimento, a Administração poderá estabelecer um
consórcio imobiliário, nos termos do artigo 46 da Lei:

Art. 46. O poder público municipal poderá

facultar ao proprietário de área atingida pela
obrigação de que trata o caput do art. 5o desta
lei, a requerimento deste, o estabelecimento de
consórcio imobiliário como forma de
viabilização financeira do aproveitamento do
imóvel.

§1o – Considera-se consórcio imobiliário a

forma de viabilização de planos de urbanização
ou edificação por meio da qual o proprietário
transfere ao Poder Público municipal seu imóvel
e, após a realização das obras, recebe, como
pagamento, unidades imobiliárias devidamente
urbanizadas ou edificadas.

§2o – O valor das unidades imobiliárias a serem

entregues ao proprietário será correspondente
ao valor do imóvel antes da execução das obras,
observado o disposto no §2o do art. 8o desta
Lei.

Tal consórcio consiste numa permuta entre o proprietário

e o Município. Assim, o proprietário cede o terreno ao
Município que, em momento posterior, pagará ao
proprietário por meio da transferência de unidades
imobiliárias construídas pela Administração Municipal no
seu terreno. A lei estabelece, ainda, que o valor das
unidades imobiliárias a serem entregues ao proprietário
será correspondente ao valor do imóvel antes da execução
das obras.

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A doutrina entende que, nos casos em que o Município não
cumpre sua parte no acordo, o imóvel cedido pelo
particular ao Poder Público Municipal não retorna ao seu
patrimônio, devendo o particular buscar seu direito na
via judicial.
Esclarece, ao final, que a lei previu esse procedimento
de consórcio urbano, porque, conforme já dito, o
parcelamento compulsório não é meio adequado para
combater o uso irregular do imóvel. Para tanto, o poder
público dispõe de outros mecanismos, como, por exemplo,
aplicação de multa, embargo de obra, edital de demolição,
dentre outros.

§ 3o A notificação far-se-á:
I – por funcionário do órgão competente do Poder
Público municipal, ao proprietário do imóvel ou, no
caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha
poderes de gerência geral ou administração;
II – por edital quando frustrada, por três vezes, a
tentativa de notificação na forma prevista pelo
inciso I.

§ 4o Os prazos a que se refere o caput não poderão

ser inferiores a:
I - um ano, a partir da notificação, para que seja
protocolado o projeto no órgão municipal
competente;
II - dois anos, a partir da aprovação do projeto,
para iniciar as obras do empreendimento.

§ 5o Em empreendimentos de grande porte, em caráter

excepcional, a lei municipal específica a que se
refere o caput poderá prever a conclusão em etapas,
assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o
empreendimento como um todo.

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 Art. 6o A transmissão do imóvel, por ato inter
vivos ou causa mortis, posterior à data da
notificação, transfere as obrigações de
parcelamento, edificação ou utilização previstas no
art. 5o desta Lei, sem interrupção de quaisquer
prazos.

a) Sucessão da obrigação: o artigo 6º estabelece que a

transferência do imóvel, seja por ato “inter vivos” seja
“causa mortis”, ocorrida após a notificação, transfere as
obrigações de parcelamento, edificação ou utilização.
Isso somente é possível porque a notificação, como visto,
confere o caráter “erga omnes” a obrigação, uma vez que
ela deverá ser registrada em cartório.

3º IPTU progressivo no tempo

Art. 7o Em caso de descumprimento das condições e

dos prazos previstos na forma do caput do art. 5o
desta Lei, ou não
sendo cumpridas as etapas
previstas no § 5o do art. 5o desta Lei, o Município
procederá à aplicação do imposto sobre a
propriedade predial e territorial urbana (IPTU)
progressivo no tempo, mediante a majoração da
alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.

§ 1o O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano

será fixado na lei específica a que se refere o
caput do art. 5o desta Lei e não excederá a duas
vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada
a alíquota máxima de quinze por cento.

a) Progressividade extrafiscal: a utilização do IPTU

progressivo no tempo somente é possível nos casos em que

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o particular não cumpra a obrigação de fazer imposta pelo
parcelamento compulsório.

A majoração da alíquota, aqui, não tem por objetivo

aumentar a arrecadação do Poder Público, mas sim fazer
com que o proprietário dê uma adequada destinação ao seu
imóvel.

A tributação diferenciada será mantida até que o

proprietário cumpra sua obrigação de bem aproveitar o
imóvel. Contudo, a progressividade somente poderá
alcançar a alíquota máxima de 15%. objetivo dessa
fixação de alíquota máxima é para evitar que a
progressividade não venha a ter um efeito confiscatório,
o que sabemos ser proibido constitucionalmente.
Caso o particular apresente um projeto de aproveitamento
do imóvel, a tributação progressiva será suspensa no ano
seguinte. Caso ele não cumpra com o projeto, a tributação
diferenciada retornará.

Passados 05 anos de progressividade, será possível ao

município desapropriar o bem.

A título de curiosidade, antes da EC 29/2000, a CF/88

permitia para o IPTU apenas a progressividade ora
estudada, em razão da função social da propriedade (art.
182, § 4º, II).

A Constituição, porém, não previa, expressamente, a

progressividade em razão do valor do imóvel (art. 156, §
1º, I), o que somente ocorreu por meio da EC 29/2000.
Contudo, antes mesmo da edição da EC 29/2000, muitos
Municípios editaram leis prevendo alíquotas progressivas
em razão do valor do imóvel. O STF considerou que essas
leis são inválidas:

STF - Súmula 668: É inconstitucional a lei municipal que

tenha estabelecido, antes da emenda

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constitucional29/2000, alíquotas progressivas para o
IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da
função social da propriedade urbana.

A declaração de inconstitucionalidades das leis que

criaram a progressividade em razão do valor criou um
problema, consistente em saber qual alíquota seria
aplicável ao caso. O STF, então, em sede de repercussão
geral (RE 602347/MG), fixou a seguinte tese: "Declarada
inconstitucional a progressividade de alíquota
tributária, é devido o tributo calculado pela alíquota
mínima correspondente, de acordo com a destinação do
imóvel”.

§ 2o Caso a obrigação de parcelar, edificar ou

utilizar não esteja atendida em cinco anos, o
Município manterá a cobrança pela alíquota máxima,
até que se cumpra a referida obrigação, garantida a
prerrogativa prevista no art. 8o.

a) Inexistência de prazo máximo: Após 05 anos, a

progressividade do IPTU atingirá sua alíquota máxima,
permitindo ao Município a utilização da desapropriação
sanção. Em razão disso, parte da doutrina passou a
questionar se passado 05 anos sem a correta destinação do
imóvel, a Administração Municipal poderia manter a
progressividade do IPTU até que seja dada a correta
destinação do Imóvel, ou deveria partir para o próximo
instrumento legal, consistente na desapropriação sanção.
Prevaleceu que a utilização do IPTU progressivo não
possui prazo máximo, de forma que, ainda que não seja
mais possível o aumento da alíquota, visto que a
progressividade é de 05 anos, seja mantida a alíquota
máxima pelo tempo que o Poder Público considerar

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necessário. Ou seja, a Administração teria 05 anos para
poder aumentar a alíquota, mas não teria um prazo máximo
para manter essa medida.

§ 3o É vedada a concessão de isenções ou de anistia

relativas à tributação progressiva de que trata
este artigo.

Benefícios tributários: por se tratar de uma sanção, não

é possível a concessão de isenção ou anistia.

4º Desapropriação com pagamento em títulos

Art. 8o Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU

progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a
obrigação de parcelamento, edificação ou
utilização, o Município poderá proceder à
desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos
da dívida pública.

§ 1o Os títulos da dívida pública terão prévia

aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no
prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais
e sucessivas, assegurados o valor real da
indenização e os juros legais de seis por cento ao
ano.

§ 2o O valor real da indenização:

I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU,

descontado o montante incorporado em função de
obras realizadas pelo Poder Público na área onde o
mesmo se localiza após a notificação de que trata o
§ 2o do art. 5o desta Lei;

II – não computará expectativas de ganhos, lucros

cessantes e juros compensatórios.

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 § 3o Os títulos de que trata este artigo não terão
poder liberatório para pagamento de tributos.

§ 4o O Município procederá ao adequado

aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco
anos, contado a partir da sua incorporação ao
patrimônio público.

§ 5o O aproveitamento do imóvel poderá ser

efetivado diretamente pelo Poder Público ou por
meio de alienação ou concessão a terceiros,
observando-se, nesses casos, o devido procedimento
licitatório.

§ 6o Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos

termos do § 5o as mesmas obrigações de
parcelamento, edificação ou utilização previstas no
art. 5o desta Lei.

a) Desapropriação sanção: Nesse caso, a perda da

propriedade ocorre em razão do descumprimento pelo
proprietário da função social da propriedade e não porque
o Poder Público vê no imóvel interesse social ou
utilidade pública. Assim, a doutrina chama esta espécie
de desapropriação sanção.

Em razão de sua motivação, dispensa-se nesta espécie de

desapropriação a expedição de decreto expropriatório.

Segundo a doutrina, (Fernada Lousada) há que se falar em

falta de publicidade, porque esta medida é a terceira de
uma ordem sucessiva de sanções a serem impostas ao
proprietário que não cumpre com a função social da
propriedade.

Aqui, o que será indenizado é o valor real do imóvel e

não o seu justo valor. A própria lei afasta do valor real
os lucros cessantes, juros compensatórios e a mais valia
urbana gerada por verba pública, remetendo-o ao valor
venal considerado para fins de tributação de IPTU.

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b) Procedimento: a desapropriação sanção segue o rito
consagrado nos arts. 11 a 30 do DL 3.365/41.

Havendo interesse público no feito, o processo não se

suspende nem se interrompe, mesmo nos casos em que o
proprietário resolva dar um fim adequado ao bem. Aplica-
se, no caso, a norma do art. 21 do aludido Decreto-Lei,
a qual consagra o princípio da ininterruptividade.

c) Emissão de títulos da dívida pública: para pagamento

da propriedade imobiliária adquirida, o Ente Municipal
emitirá títulos da dívida pública. Estes títulos dependem
de autorização do Senado Federal, na forma do art. 52,
IX, da CF. Por depender do aval do órgão legislativo
federal, a doutrina entende que a decretação da
desapropriação pela municipalidade é uma faculdade.

d) Aproveitamento do imóvel: a aquisição do imóvel pelo

Município transfere ao ente público a obrigação de dar ao
bem a devida destinação no prazo de 05 anos, a contar do
final do processo expropriatório. O descumprimento dessa
obrigação importa em improbidade administrativa, na forma
do art. 52, IX, desta Lei.

Art. 52. Sem prejuízo da punição de outros agentes

públicos envolvidos e da aplicação de outras
sanções cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade
administrativa, nos termos da Lei no 8.429, de 2 de
junho de 1992, quando:
II – deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o
adequado aproveitamento do imóvel incorporado ao
patrimônio público, conforme o disposto no § 4o do
art. 8o desta Lei;

Caso o Município não tenha interesse em explorar o imóvel

diretamente, poderá promover sua alienação a terceiros,
mediante processo licitatório. No edital do certame é de
boa cautela haver a previsão de prazo para que o novo

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adquirente dê bom uso ao imóvel. Ademais, em razão de sua
finalidade, deve constar impedimento ao antigo
proprietário de participar da concorrência.

4º Da usucapião especial de imóvel urbano

Art. 9o Aquele que possuir como sua área ou

edificação urbana de até duzentos e cinquenta
metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente
e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de
sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que
não seja proprietário de outro imóvel urbano ou
rural.

a) Da usucapião especial de imóvel urbano: a usucapião

especial urbana será cabível em relação aos imóveis
urbanos de até 250m² ocupados, initerruptamente e sem
oposição, por, pelo menos, 05 anos, utilizando-a para a
sua moradia e a da sua família, desde que NÃO seja
proprietário de outro imóvel (rural ou urbano).

§ 1o O título de domínio será conferido ao homem ou

à mulher, ou a ambos, independentemente do estado
civil.

§ 2o O direito de que trata este artigo não será

reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.

§ 3o Para os efeitos deste artigo, o herdeiro

legítimo continua, de pleno direito, a posse de seu
antecessor, desde que já resida no imóvel por
ocasião da abertura da sucessão.

a) Destinação Social: por visar aquisição de moradias, a

usucapião especial de imóvel urbano não pode ser exercida
por pessoas jurídicas, apenas por pessoas físicas. Também
em razão do cunho social, cada pessoa só poderá ser
beneficiada uma vez.

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A lei exige a destinação do imóvel como moradia, mas não
impõe o uso exclusivo. Assim, o fim comercial de parte do
imóvel não descaracteriza a usucapião, desde que
preponderantemente o bem seja usado como residência.

b) “sucessio possessionis”: o parágrafo terceiro prevê a

transferência da posse “causa mortis”. Para que ocorra a
continuidade no cômputo do prazo é preciso que o herdeiro
já resida no local na época do óbito, não bastando, neste
caso, a posse decorrente da “saisine”. Havendo mais de um
herdeiro, e nem todos habitem o imóvel, a doutrina admite
o aproveitamento da posse de um para os demais, de modo a
considerar a posse exercida pelo autor da herança.

c) Objeto da usucapião: o limite legal de metragem

abrange o terreno e a construção. A área urbana é aquela
definida em lei municipal.

Pode ser deferida usucapião especial urbana ainda que a

área do imóvel seja inferior ao módulo mínimo dos lotes
urbanos previsto no plano diretor: Determinada pessoa
preencheu os requisitos para obter o direito à usucapião
especial urbana, prevista no art.183 da CF/88. Ocorre que
o juiz negou o pedido alegando que o plano diretor da
cidade proíbe a existência de imóveis urbanos registrados
com metragem inferior a 100m2. Em outras palavras, fixou
que o módulo mínimo dos lotes urbanos naquele Município
seria de 100m2 e, como a área ocupada pela pessoa seria
menor que isso, ela não poderia registrar o imóvel em seu
nome. A decisão do magistrado está correta? O fato de
haver essa limitação na lei municipal impede que a pessoa
tenha direito à usucapião especial urbana?

NÃO. Se forem preenchidos os requisitos do art. 183 da

CF/88, a pessoa terá direito à usucapião especial urbana
e o fato de o imóvel em questão não atender ao mínimo dos
módulos urbanos exigidos pela legislação local para a
respectiva área (dimensão do lote) não é motivo

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suficiente para se negar esse direito, que tem índole
constitucional.

Para que seja deferido o direito à usucapião especial

urbana basta o preenchimento dos requisitos exigidos pelo
texto constitucional, de modo que não se pode impor
obstáculos, de índole infraconstitucional, para impedir
que se aperfeiçoe, em favor de parte interessada, o modo
originário de aquisição de propriedade (RE 422349/RS).

d) Prazo: o prazo de 05 anos não começa a contar a partir

do advento desta lei, mas da constituição, documento que
primeiramente previu esta modalidade de usucapião.

Art. 10. As áreas urbanas com mais de duzentos e

cinquenta metros quadrados, ocupadas por população
de baixa renda para sua moradia, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, onde não for
possível identificar os terrenos ocupados por cada
possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas
coletivamente, desde que os possuidores não sejam
proprietários de outro imóvel urbano ou rural.

a) Usucapião especial urbana coletiva: o artigo 10 cuida

da usucapião especial urbana coletiva, que será cabível
na seguinte hipótese: pessoas de baixa renda ocuparem, de
maneira ininterrupta e sem oposição, por, pelo menos, 05
anos, imóvel urbano SUPERIOR a 250m², utilizando-o como
moradia sua e de sua família, desde que o indivíduo NÃO
seja possuidor de outro imóvel (rural ou urbano) e desde
que NÃO seja possível a identificação da área de cada
possuidor.

Este instrumento visa, primordialmente, às favelas e

invasões que surgem desordenadamente, sendo uma ocupação
indistinta da comunidade que vive no local.

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 § 1o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo
exigido por este artigo, acrescentar sua posse à de
seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas.

§ 2o A usucapião especial coletiva de imóvel urbano

será declarada pelo juiz, mediante sentença, a qual
servirá de título para registro no cartório de
registro de imóveis.

§ 3o Na sentença, o juiz atribuirá igual fração

ideal de terreno a cada possuidor,
independentemente da dimensão do terreno que cada
um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre os
condôminos, estabelecendo frações ideais
diferenciadas.

§ 4o O condomínio especial constituído é

indivisível, não sendo passível de extinção, salvo
deliberação favorável tomada por, no mínimo, dois
terços dos condôminos, no caso de execução de
urbanização posterior à constituição do condomínio.

§ 5o As deliberações relativas à administração do

condomínio especial serão tomadas por maioria de
votos dos condôminos presentes, obrigando também os
demais, discordantes ou ausentes.

a) “Acessio Possessionis”: diferentemente da forma

individual, a lei permite a soma das posses entre pessoas
vivas, desde que sejam contínuas (§1º).

b) Criação do Condomínio: o juiz, ao reconhecer a

usucapião, criará um condomínio entre os ocupantes da
área. A indivisibilidade do condomínio decorre da
natureza da ocupação, que não autoriza a identificação da
posse exercida por cada um. Sua extinção só será possível
após a urbanização, quando destacável cada propriedade e
mediante a aprovação de 2/3 dos condôminos. As
deliberações se darão por maioria simples.

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Por falta de previsão legal, não se aplica aqui o direito
de preferência entre os condôminos previsto no art. 1.322
do CC.
Art. 11. Na pendência da ação de usucapião especial
urbana, ficarão sobrestadas quaisquer outras ações,
petitórias ou possessórias, que venham a ser
propostas relativamente ao imóvel usucapiendo.

a) Suspensão das ações: com essa regra, o legislador

visou evitar a ocorrência de decisões contraditórias.

Art. 12. São partes legítimas para a propositura da

ação de usucapião especial urbana:
I – o possuidor, isoladamente ou em litisconsórcio
originário ou superveniente;

a) Litisconsórcio: na ação de usucapião, o

listisconsórcio sempre será unitário.

II – os possuidores, em estado de composse;

III – como substituto processual, a associação de
moradores da comunidade, regularmente constituída,
com personalidade jurídica, desde que
explicitamente autorizada pelos representados.

§ 1o Na ação de usucapião especial urbana é

obrigatória a intervenção do Ministério Público.

§ 2o O autor terá os benefícios da justiça e da

assistência judiciária gratuita, inclusive perante
o cartório de registro de imóveis.

Art. 13. A usucapião especial de imóvel urbano

poderá ser invocada como matéria de defesa, valendo
a sentença que a reconhecer como título para
registro no cartório de registro de imóveis.

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 Art. 14. Na ação judicial de usucapião especial de
imóvel urbano, o rito processual a ser observado é o
sumário.

Bibliografia consultada para elaboração da apostila e

indicada para aprofundamento do tema:
– Direito Urbanístico – Fernanda Lousada Cardoso;

- Dizer o Direito (http://www.dizerodireito.com.br/).

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