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Justicia
Memoria del IV Congreso Nacional
de Derecho Constitucional
Tomo I
Tomo I
Coordinadores
DIEGO VALADÉS
RODRIGO GUTIÉRREZ RIVAS
El dilema constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . XI
Diego VALADÉS
CONFERENCIA MAGISTRAL
PONENCIAS
VII
VIII CONTENIDO
COMUNICACIONES
Diego VALADÉS
Ciudad Universitaria, febrero de 2001
DISCURSO DEL DOCTOR JORGE CARPIZO
EN EL ACTO INAUGURAL
XIII
XIV JORGE CARPIZO
Estas situaciones podrían ser, según que países, muy delicadas. Pién-
sese por ejemplo en una hipotética privatización de la compañía venezo-
lana de petróleos o en la propia Pemex mexicana. Tal medida exigiría la
reforma de las respectivas Constituciones y aun así subsistirían en mu-
chos dudas sobre su legitimidad.
La prestación pública de servicios siempre es onerosa para el Estado
y corremos el riesgo de que penurias sobrevenidas o políticas económi-
cas mayoritariamente respaldadas rebajen la calidad y cantidad de esos
servicios. ¿Hasta dónde los intérpretes supremos podrían impedir esta
rebaja? ¿Hasta un mínimo imprescindible? pero ¿cuál es ese mínimo? Es-
tas disyuntivas colocarían en difícil posición al intérprete que osara opo-
ner a la voluntad de la mayoría la obligación de mantener prestaciones
si el legislador deseara rebajarlas o suprimirlas. Las reducciones en las
prestaciones farmacéuticas decididas en algunos países europeos, entre
ellos España, son un ejemplo.
Otro asunto capital en la moderna interpretación constitucional es la
de la eficacia de los derechos fundamentales en las relaciones entre particu-
lares. Pedro de Vega ha escrito esclarecedoras palabras acerca de la
cuestión7 y también uno de sus discípulos, el colombiano Alexei Julio
Estrada.8 El planteamiento de esta problemática refleja una de las trans-
formaciones más profundas sufridas por el Estado de derecho en su paso
del Estado legislativo al Estado constitucional. Y nos pone ante los lími-
tes de la proyección de los valores constitucionales sobre todo el orden
jurídico.
Aquella concepción decimonónica, según la cual las relaciones entre
particulares presuponían la igualdad jurídica de sus protagonistas que
formalizaban su relación en un contrato donde se plasmaba la autonomía
de las respectivas voluntades, es ya reliquia histórica. La igualdad entre
las partes no era otra cosa, a menudo, que la fachada tras la que se ocul-
taba el predominio del más fuerte, cuya posición privilegiada forzaba a
la otra parte a pactar contra sus intereses. Esta impostura resultaba más
intolerable si, como ha venido ocurriendo, aparecían auténticos poderes
IV. CONCLUSIONES
* Magistrado de la Sala Regional Monterrey del Tribunal Electoral del Poder Judi-
cial de la Federación.
1 En materia federal, entre 1987 y 1990, el Tribunal de lo Contencioso Electoral,
y, entre 1990 y 1996, el Tribunal Federal Electoral fueron las únicas instancias judiciales
con atribuciones para examinar la legalidad de los actos y resoluciones electorales rela-
tivos a los comicios federales, sin que la constitucionalidad o legalidad de sus resolucio-
nes pudieran ser revisadas por ninguna otra instancia judicial; aunque sí podían ser va-
riadas por una instancia política, que lo era el Colegio Electoral, encargado de calificar
en última y definitiva instancia la elección respectiva. En materia local, de manera aná-
loga a la federal, cada uno de los tribunales electorales locales, que empezaron a surgir
también en 1987, examinaba la legalidad de lo actuado por las autoridades electorales de
su correspondiente entidad federativa, con motivo de los comicios de sus respectivos
gobernadores, diputados locales y ayuntamientos, sin que existiera instancia judicial di-
versa —local, federal o constitucional— que revisara sus determinaciones. El número de
31 jurisdicciones locales y 31 respectivos tribunales electorales locales, hasta 1996, se
explica en razón de que el Distrito Federal careció de jurisdicción y tribunal electorales
propios, hasta 1998-1999, cuando su Asamblea Legislativa ganó la atribución para expe-
dir disposiciones legales electorales, y el Código Electoral del Distrito Federal efectiva-
mente se expide.
31
32 CARLOS EMILIO ARENAS BÁTIZ
locales, y por esta razón resulta difícil de legitimar frente a los ojos de
juzgadores, autoridades y ciudadanos de la mayoría de las entidades fe-
derativas. Justificar que el TEPJF se sobreponga en todas las atribucio-
nes judiciales de un tribunal electoral local es fácil sólo en aquellos ca-
sos de excepción en los que la percepción general coincide en que la
intervención del Tribunal federal sirvió para dejar sin efectos la actuación
de un tribunal local espurio sometido a la voluntad de los caciques loca-
les. Sin embargo, esta legitimación no es tan fácil cuando, como ocurre
en la mayoría de los casos, existe la percepción de que el Tribunal fede-
ral se ha sobrepuesto a un tribunal local, que es autónomo en su funcio-
namiento e independiente en sus decisiones, pero que simplemente tiene,
en relación con la ley electoral de su propio estado, una opinión diferente
a la del tribunal federal.
Segunda razón. Porque los alcances casacionales de la justicia consti-
tucional electoral de ninguna manera son elemento que indispensable-
mente se requiera para garantizar el efectivo respeto de las normas y
principios básicos que deben regir en todo proceso comicial.
La vigencia de las premisas eleccionarias básicas puede lograrse de
manera efectiva y eficiente, expresándolas detalladamente en la forma
de derechos o garantías constitucionales de alcance nacional, y consoli-
dando como garante de tales derechos y garantías fundamentales a una
jurisdicción constitucional fuerte y accesible, también de alcance nacio-
nal (el desarrollo de las normas comiciales básicas puede lograrse refor-
mando directamente el texto de la carta magna, o bien, mediante el gra-
dual avance de la jurisprudencia constitucional).
Constitucionalizar los derechos electorales básicos, claro está, no tie-
ne porqué traducirse en suprimir las leyes electorales de las entidades
federativas, para que en su lugar rija sólo un nuevo derecho electoral
constitucional, cuyo control esté a cargo de una jurisdicción nacional.
Esto es, la constitucionalización referida, más que centralizar al derecho
electoral, lo haría concorde con nuestro federalismo, ya que sería para
asegurar que en todas las elecciones que se celebren en el país, se obser-
ven los derechos y principios electorales esenciales, pero más allá de los
cuales cada entidad federativa soberanamente podría establecer normas
electorales adicionales, de rango legal o inferior, cuya efectiva vigencia
quedaría garantizada, en última y definitiva instancia, por las propias
jurisdicciones ordinarias locales, cuya consolidación también debe
promoverse.
JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA ELECTORAL 37
Para ilustrar lo anterior, tal vez sirva mencionar algunos casos de sen-
tencias locales que podrían ser anuladas por inconstitucionales:
ejemplo, de los derechos de votar y ser votado, así como del de-
recho a la equidad en la contienda electoral, entre otros importan-
tes derechos político-electorales.
12 Véase Suprema Corte de los Estados Unidos, núm. 00-949, Geroge W. Bush et al.,
petitioners; Albert Gore, Jr. et al., 12 de diciembre de 2000, Per Curiam.
40 CARLOS EMILIO ARENAS BÁTIZ
Ahora bien, cuando afirmo que la competencia del TEPJF debería re-
formarse para que éste no anule actos o resoluciones electorales locales
por considerarlos ilegales, esto no significa que yo esté proponiendo que
en ningún caso el citado Tribunal federal debe poder declarar el derecho
ordinario local.
Para la materia electoral, no hay duda de que debe haber una jurisdic-
ción constitucional plena, como la actual, con atribuciones suficientes
no sólo para revocar cualquier acto o resolución inconstitucional, sino
también para, incluso, dictar una nueva determinación que sustituya a la
anulada, cuando tal provisión sea necesaria para lograr la completa sal-
vaguarda del derecho constitucional vulnerado, y aunque la emisión de
la nueva resolución por parte del tribunal constitucional implique que
éste sustituya a la autoridad local responsable que hubiere emitido el
acto anulado.
Así pues, cuando el tribunal electoral con jurisdicción constitucional
se sustituye en la autoridad local para dictar el nuevo acto que sustituya
al revocado, por supuesto que debe tener atribuciones para declarar el
derecho ordinario local, precisamente de la misma manera en que origi-
nalmente debió hacerlo la autoridad local.
Opino que debe evitarse que el Tribunal de constitucionalidad en ma-
teria electoral, a partir de un examen de legalidad, determine la nulidad
de un acto impugnado. Toda revocación debería ser declarada sólo como
conclusión de un examen de constitucionalidad. Sin embargo, una vez
anulado el acto impugnado, el tribunal de constitucionalidad debe poder,
con plenitud de jurisdicción, sustituirse en la autoridad local responsable
y aplicar la ley local respectiva cuando esto sea necesario para la salva-
guarda de los derechos constitucionales, o bien reenviar el caso a la au-
toridad responsable para el efecto de que ésta dicte un nuevo acto dentro
de los límites constitucionales.
Por cuanto hace al recurso de reconsideración, a través del cual la
Sala Superior del TEPJF revisa las sentencias que las salas regionales
del propio TEPJF hubieren dictado al resolver los juicios de inconformi-
dad, éste también es casacional, ya que a través de él se examina si la
sala fiscalizada interpretó y aplicó correctamente (la Constitución en su
México, 1996, Serie Debates Pleno, núm. 3, pp. 227 y 228. Puede verse el voto minori-
tario que los citados ministros formularon respecto de la sentencia dictada en la acción
de inconstitucionalidad 1/95.
JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA ELECTORAL 43
grado que hay tribunales estatales que cuentan con magníficos magistrados, además que
en muchos estados de la República son ‘inamovibles’, lo que garantiza su autonomía ante
los cambios políticos” . Los textos entrecomillados pueden leerse en la nota periodística
de Arana, Jesús, “ Convocará Corte a discutir varios cambios legales, incluido el amparo” ,
La Jornada, México, 12 de julio de 1999, p. 3.
20 La Conferencia Nacional de Presidentes de Tribunales Superiores de Justicia del
país emitió, en 1999, la llamada “ Declaración de Mérida” , exigiendo limitaciones al am-
paro directo, de tal manera que la interpretación y aplicación judicial del derecho local
sea realizada, en definitiva, a nivel estatal.
21 Barragán Barragán, José, “ IV. Las cuestiones de inconstitucionalidad” , El Fi-
nanciero, Monterrey, México, 24 de noviembre de 2000, p. 57, escribió lo siguiente: “ Sin
rodeos, con todo el respeto, yo soy de la opinión favorable a la supresión del juicio de
amparo en materia judicial... estos mismos juicios de amparo en materia judicial han
hecho de todos los tribunales de los Estados el hazmerreír y la vergüenza viviente. Prác-
ticamente todos sus actos y resoluciones son recurribles para diversos efectos. El fede-
ralismo en esta materia es una irrisión, más que eso, es una burla” .
22 Villar Kretchmar, Samuel Ignacio del, en la ponencia que denominó “ La supre-
macía de la Constitución, a conseguir, y la revisión del juicio de amparo” , que presentó
en el Congreso Nacional de Juristas para una Nueva Ley de Amparo, convocado por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en Mérida, Yucatán, en noviembre de 2000 (una
síntesis de este planteamiento puede verse en La Jornada, México, 8 de noviembre de
2000, p. 38), propuso que en la Constitución se establecieran con claridad, entre otros
conceptos normativos fundamentales, el siguiente: “ que el control de la constitucionali-
dad no se confunda con procedimientos de casación propios de las entidades federativas” .
23 Nota periodística de Lizárraga, Daniel, “ Invade la Corte soberanía estatal” , El
Norte, Monterrey, México, 22 de noviembre de 2000, p. 15A.
46 CARLOS EMILIO ARENAS BÁTIZ
24 Idem.
25 En los últimos tres años, en los que he estado en más de la mitad de las entidades
federativas del país dando pláticas sobre derecho electoral, me he encontrado con una
importante proporción de juzgadores electorales locales que cuestiona, aunque sin docu-
mentarlo en trabajos académicos, las atribuciones que los juzgadores federales tienen para
declarar el derecho local.
26 El magistrado Adolfo Mejía González, presidente del Tribunal Electoral del Es-
tado de Michoacán, también presentó, en 1997, en la ciudad de Zacatecas, una ponencia
en el Encuentro Nacional de Investigadores en Temas Electorales, con el tema “ Que los
órganos legislativos que integran el constituyente permanente expresen opinión sobre la
contradicción entre las normas constitucionales 40 y 41 (primer párrafo), por una parte,
y 99 fracción IV, por la otra; así como la contradicción entre los citados 40 y 41 (primer
párrafo) por un lado, y las normas 186, 189 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación y las 3, 5, 86, 87 y 93 de la Ley General del Sistema de Medios de Impug-
nación en Materia Electoral, por el otro, en que incurrieron con las reformas electorales
del año 1996” ; publicada en la Gaceta Electoral del Tribunal Electoral del Estado de
Michoacán de Ocampo, núm. 2, 1998, pp. 5-16.
27 El entonces magistrado Gutiérrez Covarrubias presentó, en el Congreso de Tri-
bunales Estatales Electorales, celebrado en Acapulco, Guerrero, en mayo de 1999, una po-
nencia titulada “ Algunos aspectos de las repercusiones del juicio de revisión constitucio-
nal en relación a los tribunales electorales estatales” .
28 Cfr. artículo 40 constitucional.
JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA ELECTORAL 47
cas, t. I, p. 137. Fix-Zamudio refiere como el último intento por reformar la parte final
del artículo 14 constitucional a la iniciativa presentada por el Ejecutivo federal en
1922, la cual fue rechazada de plano por el Congreso de la Unión.
34 Véase “ Presentación de Venustiano Carranza del Proyecto de Constitución. 1
de diciembre de 1916” , en Cabrera Acevedo, Lucio (comp.), Documentos constituciona-
les y legales relativos a la función judicial 1810-1917, México, Poder Judicial de la Fe-
deración, 1997, t. II, p. 390. En la citada presentación, Carranza escribió: “ El artículo 14
de la Constitución de 1857; que en concepto de los constituyentes, según el texto de
aquél y el tenor de las discusiones a que dio lugar, no se refirió más que a los juicios
del orden penal, después de muchas vacilaciones y de resoluciones encontradas de la
Suprema Corte, vino definitivamente a extenderse a los juicios civiles, lo que dio por
resultado, según antes expresé, que la autoridad judicial de la Federación se convirtiese
en revisora de todos los actos de las autoridades judiciales de los Estados; que el poder
central, por la sugestión en que tuvo siempre a la Corte, pudiese injerirse en la acción
de los tribunales comunes, ya con motivo de un interés político, ya para favorecer los
intereses de algún amigo o protegido, y que debido al abuso del amparo, se recargasen
las labores de la autoridad judicial federal y se entorpeciese la marcha de los juicios del
orden común” .
JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA ELECTORAL 51
¿Los tribunales federales deben intervenir y revisar los fallos de los tribu-
nales locales, para examinar su legalidad, porque estos últimos no tienen
la suficiente imparcialidad y prestigio que requiere la judicatura; o la im-
parcialidad y el prestigio de los tribunales locales no existe, porque los
tribunales federales los han despojado de su autoridad, de su responsabili-
dad y de su dignidad, al invadir calculadamente una jurisdicción que no
les corresponde?36
35 Idem.
36 Castro, Juventino V., Hacia el amparo evolucionado, México, Porrúa, 1997, p. 89.
52 CARLOS EMILIO ARENAS BÁTIZ
a) La casación tiene por fin anular las sentencias judiciales que incu-
rran en una “ violación de la ley” , incluyendo dentro del concepto
de “ violación” tanto la interpretación errónea como la aplicación
indebida de la ley, e incluyendo dentro del término “ ley” , a toda
norma legal, reglamentaria o jurisprudencial, lo mismo de derecho
sustantivo que procesal.
b) La casación, como en Francia, puede implicar el examen sólo del
“ derecho” y no de los “ hechos” , ya que éstos los considera el
tribunal fiscalizador tal y como el tribunal fiscalizado los haya fi-
jado o los haya tenido por probados; pero también puede implicar,
como antes en España y bajo esta influencia en diversos países de
Latinoamérica, que el tribunal de casación pueda no sólo reexami-
nar la calificación jurídica de los hechos, sino también directa-
mente reexaminar y modificar la fijación de los mismos hechos,
realizada por el tribunal revisado, particularmente cuando esto sea
determinante para el fallo.
nuestro sistema federal, al prever que esta nueva vía sólo procederá cuan-
do haya violaciones directas a la Constitución General y en casos deter-
minados que por su trascendencia ameriten ser planteados ante esta ins-
tancia jurisdiccional.38
47 Razonamiento incluido en las pp. 104 y 162 de la sentencia que la Sala Superior
del TEPJF dictó en el juicio SUP-REC-057/97 (caso relativo a la nulidad de elección en
el distrito electoral federal de Ocosingo, Chiapas). Razonamiento semejante se advierte
en la p. 560 de la sentencia del juicio SUP-JRC-487/2000 y su acumulado SUP-JRC-
489/2000 (relativos a la nulidad de elección de gobernador en Tabasco), en donde se
anota que “ esta escasa diferencia en la votación evidencia la importancia de las irregu-
laridades de la elección de gobernador de Tabasco que se han venido mencionando, por-
que el surgimiento de cualquiera de ellas pudo ser la causa de que un determinado partido
fuera el triunfador, puesto que si las anomalías no se hubieren producido, el resultado
podría haber sido otro” .
48 Diligencias para mejor proveer. Su falta no irroga perjuicio a las partes, por
ser una facultad potestativa del juzgador. El hecho de que la autoridad responsable no
haya ordenado la práctica de diligencias para mejor proveer en la controversia que le fue
planteada no puede irrogar un perjuicio reparable por este tribunal, en tanto que ello es
una facultad potestativa del órgano resolutor, cuando considere que en autos no se en-
cuentran elementos suficientes para resolver. Por tanto, si un tribunal no manda practicar
dichas diligencias, ello no puede considerarse como una afectación al derecho de defensa de
los promoventes de un medio de impugnación, al constituir una facultad potestativa de la
autoridad que conoce de un conflicto.
Diligencias para mejor proveer. Su realización no agravia a las partes. Cuando los
órganos del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ordenan desahogar
pruebas para mejor proveer los asuntos de competencia, entendidas estas diligencias
como aquellos actos realizados por propia iniciativa del órgano responsable, confor-
me a sus exclusivas facultades, con el objeto de formar su propia convicción sobre
la materia del litigio, no puede considerarse que con ese proceder causen agravio a
los contendientes en el juicio, habida cuenta que con esas diligencias no se alteran
60 CARLOS EMILIO ARENAS BÁTIZ
las partes sustanciales del procedimiento en su perjuicio, ya que lo hacen con el único
fin de conocer la verdad sobre los puntos controvertidos.
49 Véanse las sentencias SUP-JRC-046/97 y SUP-JRC-061/97, que también son pre-
cedentes de la tesis de jurisprudencia J.10/97, cuyo rubro es “Diligencias para mejor proveer.
Procede realizarlas cuando en autos no existan elementos suficientes para resolver” .
50 Véase el considerando relativo a la casilla 2549-B, en la sentencia que la Sala
Superior del TEPJF dictó con motivo del juicio de revisión constitucional electoral, SUP-
JRC-208/99. Sentencia publicada en Justicia Electoral, Revista del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, suplemento especial, núm. 4, 2000, pp. 414 y 415.
JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA ELECTORAL 61
seña completa de las primeras 3.052 sentencias del Tribunal Constitucional, Madrid, Ci-
vitas, 1997, pp. 171 y 172.
53 Véanse las jurisprudencias 73/79 y 74/99 de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, cuyos rubros, respectivamente, son: “ Control judicial de la Constitución. Es atri-
bución exclusiva del Poder Judicial de la Federación” y “ Control difuso de la consti-
tucionalidad de normas generales. No lo autoriza el artículo 133 de la constitución” ,
visibles en Informe de labores que rinde el ministro Genaro David Góngora Pimentel,
1999, Anexo Jurisprudencia, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1999, pp.
64 y 65.
54 Un catálogo de garantías judiciales, aplicable en materia electoral, puede verse
en Arenas Bátiz, Carlos et al., “ Garantías del sistema mexicano de justicia electoral” , El
JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA ELECTORAL 63
sistema mexicano de justicia electoral. Proceso electoral federal, 1999-2000, México, Tri-
bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2000, pp. 53-80.
55 Gudiño Pelayo, José de Jesús, “ La jurisdicción de amparo y la independencia
del juez local” , Revista Lex, México, 3a. Época, núms. 65 y 66, 2000, p. 20.
UNA APROXIMACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN
DE JUSTICIA EN MÉXICO
I. INTRODUCCIÓN
4 Shapiro, M., Courts. A Comparative and Political Analysis, Chicago, The Uni-
versity of Chicago Press, 1981.
5 Holmes, Stephen, Passions and Constraint. On the Theory of Liberal Democracy,
68 HUGO ALEJANDRO CONCHA CANTÚ
Chicago, The University of Chicago Press, 1995; Nino, Carlos, The Constitution of De-
liberative Democracy, New Haven, Yale University Press, 1996.
6 Shapiro, M., op. cit., nota 4, p. 17.
APROXIMACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 69
tivo que haga creer a las partes en conflicto que el proceso de individua-
lización y creación de normas por los tribunales es justo y necesario.
De esta forma, podemos darnos cuenta de que las instituciones juris-
diccionales no son sólo parte del entramado estatal, sino que su éxito
depende en ser intermediarios “ oficiales” entre el Estado y la sociedad,
esto es, espacios de participación donde la gente puede defender sus in-
tereses y derechos y, mediante estas acciones, incluso, intentar cambiar
prácticas y políticas estatales. Cabe aquí señalar que esta situación será
posible en función de las características específicas de cada sistema po-
lítico y legal.
Para los grupos sociales, las instituciones jurisdiccionales promueven
ciertas acciones y ciertos objetivos también. La primera manera en que
los tribunales son utilizados por estos grupos está relacionado, nueva-
mente, con el modelo de resolución de controversias. Justo de la misma
manera en que el Estado tiene un interés directo en resolver los conflic-
tos para su propio beneficio, las partes contendientes buscan resolver los
conflictos de la forma menos costosa. Requieren de instituciones confia-
bles que provean certeza, no sólo respecto a su permanencia y continui-
dad en sus acciones, sino también en lo que toca a los criterios por los
cuales los conflictos serán resueltos. En otras palabras, intereses sociales
son los que originan, hasta cierto grado, la creación de una doctrina le-
gal —un conjunto unificado de criterios para resolver conflictos de ma-
nera similar— para proveer de un sentido de confianza y seguridad.7
Sólo el Estado tiene los medios para proveer a estas instituciones con
toda la infraestructura necesaria y los recursos para llevar a cabo sus fun-
ciones, manteniendo, al mismo tiempo, los costos al menor nivel posible
para la población. La neutralidad es, por supuesto, un valor necesitado pa-
ra asegurar esta función, pero en esta ocasión el cuadro ideológico que
fortalece esta situación tiene que ver con accesibilidad y nociones de
justicia, más que con independencia. Es cierto que grupos sociales re-
quieren a la entidad que soluciona conflictos que sea neutral y distante
de sus intereses, pero en realidad no les interesa si tiene sus propios in-
tereses y autonomía. Mas aún, podría decirse que lo saben y lo aceptan.
El objetivo crucial es contar con tribunales a los que todo el mundo pue-
da acceder a efecto de lograr un mismo tipo de justicia, sin distinciones.
7 See Gauchet, Marcel, “ Primitive Religion and the Origins of the State” , New
French Thought: Political Philosophy, 1994, pp. 116-122.
70 HUGO ALEJANDRO CONCHA CANTÚ
8 See Chayes, Abram, “ The Role of the Judge in Public Law Litigation” , Harvard
Law Review, vol. 89, 1976, pp. 1281-1315. Also this is the case of the notion of
“ structural-reform” through litigation referred by Fiss, Owen, “ Foreword: The Forms
of Justice” , Harvard Law Review, vol. 93, 1979, pp. 1-58.
9 Véase la obra colectiva de Sarat, Austin y Scheingold, Stuart (eds.), Cause Law-
yering. Political Commitments and Professional Responsibilities, Nueva York, Oxford
University Press, 1998.
10 Véase Handler, Joel F., Social Movements and the Legal System. A Theory of
Law Reform and Social Change, New York, Academic Press, 1978; McCann, Michael
W., Rights at Work. Pay Equity Reform and the Politics of Legal Mobilization, Chicago,
Chicago University Press, 1994.
APROXIMACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 71
dir a la judicatura, y así, el Estado logrará cumplir con sus objetivos di-
símbolos de control, legitimación y actualización mediante ciertos cam-
bios legales y producción normativa. A esto se refiere Shapiro cuando
dice que las funciones de resolución de controversias, control social y
producción normativa por parte de la judicatura, deben de ser vistas
como mutuamente interdependientes.11
Es así como el rol de un Poder Judicial en un Estado democrático no
tiene nada de sencillo, ya que al cumplir con proveer de los medios para
la acción estatal y de grupos, se encuentran, simultáneamente, creando
un contexto ideológico y simbólico para la movilización política y para
la justificación de todo el sistema político en su conjunto. En otras pala-
bras, las instituciones jurisdiccionales, al igual que todo el sistema jurí-
dico, tienen una dicotomía dual al servir a los intereses del Estado y de
la sociedad, a través de mecanismos y procedimientos institucionales
pero, también, por un correlativo contexto simbólico.12 Sólo cuando se
cumplen todas estas funciones, la judicatura estará cumpliendo con los
objetivos de un Estado constitucional democrático.
La tensión democrática apuntada al inicio de esta sección, que marca
los objetivos distintos de la judicatura y las instituciones representativas,
o que distingue el proceso no representativo de los jueces, tiene que ser
complementado por la funcionalidad que estos aportan al sistema. Dicho
de otra forma, la condición no democrática de la judicatura tiene que ser
remplazada por una institución altamente eficiente, pues de ahí depende
que la judicatura coadyuve a un sistema de protección y promoción de
los derechos de todos los miembros de un grupo social.
dos referentes de los Estados para enfrentar los retos del comercio in-
ternacional, de las finanzas, del medio ambiente, del narcotráfico, etcé-
tera.16
Todas estas circunstancias han hecho que las judicaturas cobren una
importancia singular dentro de las estructuras que ya, por naturaleza,
privilegiaban su existencia y funcionamiento. No es de extrañar, por tan-
to, que las instituciones jurisdiccionales reclamen su rol de agentes de
cambio alrededor del mundo, sin importar el tipo de régimen político, o
el tipo de sistema jurídico, si bien estos dos determinan el alcance de la
judicatura.
La variedad de acuerdos institucionales que existen ponen de mani-
fiesto distintas intensidades en que la judicatura cobra importancia, pero
la tendencia es inocultable. Una relación interesante que descubren
Guarnieri y Pederzoli, es aquella que apunta que en algunos países mar-
cadamente a favor de las democracias divididas, o proporcionales, donde
se tiende a enfatizar la protección de la libertad, o de las libertades de
los individuos, son aquellos escenarios donde los poderes judiciales
han tenido oportunidad de incrementar más su presencia e influencia
en el contexto político, mientras que en aquellas democracias mayorita-
rias el énfasis se pone en los mecanismos que protegen el papel pre-
ponderante de las instituciones representativas como voz directa de la
soberanía popular. Así, los catedráticos italianos concluyen que “ la judi-
cialización de la política, es decir, el crecimiento del Poder Judicial, per-
mite disponer de métodos de toma de decisiones distintos a los mayori-
tarios, los que suelen implicar al parlamento y al gobierno” .17
El fortalecimiento político de las instituciones judiciales en los regí-
menes democráticos es un fenómeno que se puede constatar en todo el
mundo y no sólo en los países del Common Law. A partir del periodo
de reconstrucción de las democracias europeas, se ha visto un creci-
miento de los sistemas de control constitucional de las leyes, que ha fa-
vorecido el aumento en la incidencia política de la justicia.
1. La justicia federal
23 Aunque las resoluciones de amparo directo son los asuntos que consumen ma-
yormente la atención de estos órganos, desde un punto de vista técnico también son com-
petentes para conocer de distintos tipos de recursos de revisión, impedimentos, compe-
tencias, quejas, reclamación, revisiones fiscales, así como comunicaciones oficiales.
80 HUGO ALEJANDRO CONCHA CANTÚ
La justicia local no sólo vivió por muchos años las mismas condicio-
nes descritas de todo el sistema jurisdiccional, sino que además sufrió el
peso de la imposición federal. En otras palabras, tuvo que sufrir los
efectos del proceso centralizador en dos dimensiones: una política, a tra-
vés de la cual todos los órganos políticos tuvieron que someterse a la
autoridad del Ejecutivo federal, sin excepción y sin atenuantes, y otra
dimensión jurídica, mediante la cual la justicia federal se erigió como la
estructura superior jerárquica sobre las entidades federativas bajo el ar-
gumento de que dentro de los estados operaban criterios personalistas y
prácticas corruptas que inhibían el desenvolvimiento de un auténtico sis-
tema de justicia.
Es fundamental comprender que la realidad del siglo XXI es radical-
mente distinta a la realidad posrevolucionaria. Sin contar con sistemas
políticos y jurídicos perfectamente consolidados, las entidades federati-
vas han hecho esfuerzos históricos sobresalientes para poder contar con
formas de organización y procesamiento de sus responsabilidades en to-
dos los ámbitos, incluyendo el jurisdiccional.
Es el amparo directo o de casación el mecanismo de control constitu-
cional a través del cual la justicia federal logró establecer esta supe-
rioridad (véase tabla 1).24
La existencia de esta subordinación jurisdiccional de los tribunales loca-
les produce distintos efectos en el ordenamiento jurídico y en la organiza-
ción estatal en su conjunto. Como es fácilmente apreciable, las entidades
federativas se ven desprovistas de las instituciones que, auténticamente,
resuelven las controversias sobre la aplicación del derecho de manera fi-
24 Los datos del anexo fueron extraídos de Concha, Hugo y Caballero, José A., op.
cit., nota 20.
APROXIMACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 81
nal, lo que implica una falta de ejercicio autónomo del poder local y una
debilidad institucional en su capacidad gubernamental. Quizá mas grave
es la debilidad con la que queda estructurada la organización federal en
su conjunto, ya que el ámbito local se ve subordinado totalmente a la ju-
risdicción federal. Un sistema federal parte, ante todo, de una división
jurisdiccional. Esto significa que para que se conforme un sistema de
distribución de competencias entre diferentes niveles de gobierno se re-
quiere, como primera garantía de todo el sistema, que cada uno de estos
niveles de gobierno cuente con autonomía para resolver los conflictos
relativos a la aplicación de sus leyes. Cuando esta división no cuenta
con una estructura que la haga realidad, el federalismo difícilmente se sos-
tiene como un sistema para: a) controlar el ejercicio del poder, y b) acer-
car al gobierno a la ciudadanía.
El amparo judicial, además, ha desprovisto a los poderes judiciales
locales de un importante papel político. Éste consiste en poder llegar a
ser agentes de trasformación social por parte de la ciudadanía. Al no te-
ner la capacidad de dictar, en última instancia, criterios interpretativos
del derecho local, ya que los tribunales federales pueden, en cualquier
momento, dictar criterios distintos, se impide que la justicia local sea
algo más que un intermediario de las instituciones federales. Si a este
elemento de subordinación local-federal se le agrega el elemento de su-
bordinación material, esto es, del Poder Judicial a los ejecutivos locales,
el resultado ha sido, por muchos años, que las instituciones jurisdiccio-
nales sean un conjunto de instituciones cuyo papel principal es controlar
que ningún conflicto social amenace al poder político y su forma centra-
lizada de ejercerse. Es decir, los poderes judiciales se ven impedidos
para actuar como agentes de cambio a través de la facultad para cambiar
el sentido de las leyes.
Los poderes judiciales locales son instituciones cuya estructura y or-
ganización es producto de múltiples variables sociales e históricas. En
ese sentido, quienes se han encargado de diseñar estas instituciones sue-
len tomar en cuenta, entre otras cosas, los modelos existentes en el país
o en el extranjero, con el fin de diseñar la institución que mejor satisfa-
ga las necesidades locales. Es común escuchar que el Poder Judicial fe-
deral es el modelo que inspira y guía a las instituciones locales. Aun
desde una perspectiva teórica, esta afirmación suele obedecer a la falta
de información sobre la complejidad de las otras variables involucradas.
Entre éstas, podemos mencionar cuestiones relacionadas con la econo-
82 HUGO ALEJANDRO CONCHA CANTÚ
mía de cada entidad, con los factores políticos, con la naturaleza conflic-
tiva de cada lugar, entre otros.
Lo que esta gama de variables nos indica es que las entidades federa-
tivas cuentan con instituciones muy variadas, lejos de conformar un mo-
delo único o uniforme. La reforma judicial federal de 1994 fue, sin
duda, fundamental para los procesos de reforma de las entidades federa-
tivas pero no como la imposición de un modelo único a seguir, sino
simplemente como el detonador de estos procesos de cambio (véase ta-
bla 2).
A. Procesos de cambio
C. Controles
D. Presupuesto y finanzas
E. Independencia
Promedio 962.8387097
Totales 29848
* Fuente: Concha, Hugo y Caballero, José A., Diagnóstico sobre la administración de justicia en
las entidades federativas: un enfoque institucional sobre la justicia local en México, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, en prensa.
Tabla 2. INFLUENCIA DEL MODELO FEDERAL EN LOS MODELOS LOCALES
DE INSTITUCIONES JURISDICCIONALES
Modelo federal Consejo Pleno Presidente Contraloría Visitaduría Instituto de Unidad de Biblioteca
Subordina- Adminis- Disciplina Jurisdic- Consejo del Consejo capacitación estadística
ción al Pleno tración cional
Aguascalientes No Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí No
Baja California No Sí No Sí Sí Sí No Sí No Sí
Baja California Sur — Sí Sí Sí — No — Sí Sí Sí
Campeche — Sí Sí Sí — Sí — Sí No Sí
Chiapas — Sí Sí Sí — Sí — Sí No Sí
Chihuahua — Sí Sí Sí — Sí — Sí Sí Sí
Coahuila No No Sí Sí Sí No Sí Sí No Sí
Colima — Sí Sí Sí — No — Sí No Sí
Distrito Federal No No Sí Sí Sí No No Sí No Sí
Durango No Sí Sí Sí Sí No Sí Sí Sí No
Guanajuato Sí Sí No Sí Sí Sí No Sí No No
Guerrero — Sí Sí Sí — No — Sí No Sí
Hidalgo — Sí Sí Sí — Sí — Sí Sí Sí
Jalisco No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí No
México No Sí No Sí Sí Sí No Sí Sí Sí
Michoacán — Sí Sí Sí — No — Sí No Sí
Morelos No Sí Sí Sí Sí Sí No Sí No Sí
Nayarit Sí No No Sí Sí No Sí Sí No Sí
Nuevo León No Sí Sí Sí No Sí Sí Sí Sí Sí
Oaxaca — Sí Sí Sí — Sí — Sí Sí Sí
Tabla 2. INFLUENCIA DEL MODELO FEDERAL EN LOS MODELOS LOCALES
DE INSTITUCIONES JURISDICCIONALES (continuación)
Modelo federal Consejo Pleno Presidente Contraloría Visitaduría Instituto de Unidad de Biblioteca
Subordina- Adminis- Disciplina Jurisdic- Consejo del Consejo capacitación estadística
ción al Pleno tración cional
Puebla — Sí Sí Sí — No — No No Sí
Querétaro No Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí No
Quintana Roo — Sí Sí Sí — Sí — Sí Sí Sí
San Luis Potosí — Sí Sí Sí — Sí — No No No
Sinaloa No Sí Sí Sí Sí No No Sí No Sí
Sonora No Sí No Sí Sí Sí No Sí Sí No
Tabasco — Sí Sí Sí — No — Sí Sí Sí
Tamaulipas — Sí Sí Sí — Sí — Sí Sí Sí
Tlaxcala — Sí Sí Sí — Sí — No No Sí
Veracruz No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí No
Yucatán — Sí Sí Sí — Sí — Sí No Sí
Zacatecas — Sí Sí Sí — No — No No Sí
Tabla 3. ÚLTIMAS REFORMAS A CONSTITUCIONES Y LEYES
ORGÁNICAS LOCALES (HASTA ABRIL DE 1999)
Entidad federativa Jueces Jueces Jueces Jueces de Total de jueces Población Habitantes
de paz municipales menores 1a. instancia (por estado)** total*** por juez
Entidad Federativa Jueces Jueces Jueces Jueces de Total de jueces Población Habitantes
de paz municipales menores 1a. instancia (por estado)** total*** por juez
I. Distrito Federal 44 6 40
II. Estado de México 8 3 13
III. Jalisco/Colima 10 3 18
IV. Nuevo León 8 2 7
V. Sonora 3 4 10
VI. Puebla/Tlaxcala 10 1 8
VII. Veracruz 7 1 8
VIII. Coahuila 3 2 6
IX. San Luis Potosí 2 1 4
X. Tabasco/Veracruz 3 2 5
XI. Michoacán 3 2 7
XII. Sinaloa 5 3 10
XIII. Oaxaca 3 2 7
XIV. Yucatán/Campeche/Q. Roo 3 2 8
XV. Baja California/Sonora 3 5 12
XVI. Guanajuato 5 2 6
XVII. Chihuahua 3 3 7
XVIII. Morelos 2 1 4
XIX. Tamaulipas 4 4 11
XX. Chiapas 3 2 6
XXI. Guerrero 4 2 6
XXII. Querétaro/Hidalgo 4 1 4
XXIII. Zacatecas/Aguascalientes 3 1 5
XXIV. Tepic 1 1 2
XXV. Durango 1 1 3
XXVI. Baja California Sur 1 1 2
Total 146 58 219
Totales positivos 15 17 23 4 14 8 9
Tabla 8. ÓRGANOS DE CONTROL DISCIPLINARIO
Entidad Pleno.
federativa Consejo Visitaduría Secretaría de Presidencia
Acuerdos
Aguascalientes Sí Magistrados vi- No No
sitadores
Baja California Sí Sí Sí No
Baja California Sur No No No Sí
Campeche No Jueces y magis- No No
trados visitadores
Chiapas No No No No
Chihuahua No No Sí Sí
Coahuila Sí Sí Sí Sí
Colima No Magistrados vi- No No
sitadores
Distrito Federal Sí No No No
Durango Sí Sí No Sí
Guanajuato Sí No No No
Guerrero No Magistrados vi- No Sí
sitadores
Hidalgo No No Sí Sí
Jalisco Sí Sí No No
México Sí No No No
Michoacán No No No No
Morelos Sí Magistrados vi- No No
sitadores
Nayarit Sí Sí No No
Nuevo León Sí Sí No No
Oaxaca No Sí No Sí
Puebla No No No Sí
Querétaro Sí No No Sí
Quintana Roo No Magistrados vi- No Sí
sitadores
San Luis Potosí No No No No
Sinaloa Sí Sí No No
Sonora Sí Sí No No
Tabasco No No No No
Tamaulipas No No No No
Tlaxcala No No No Sí
Veracruz Sí Sí No Sí
Yucatán No Magistrados vi- No Sí
sitadores
Zacatecas No Magistrados vi- No No
sitadores
Totales positivos 15 18 4 13
Tabla 9. ÓRGANOS DE CONTROL A LA PRODUCTIVIDAD
* En 1998.
** En 1995.
*** En 1999.
+ Equivalente al 28%
Tabla 11. FONDO AUXILIAR PARA LA ADMINISTRACIÓN
DE JUSTICIA
VII. BIBLIOGRAFÍA
Héctor FIX-FIERRO**
Sergio LÓPEZ-AYLLÓN***
I. PLANTEAMIENTO
1. La doctrina
25 Véase, por ejemplo, el Acuerdo 21/1999, que fija las bases del concurso (de mé-
ritos) para la designación de jueces de distrito, de 18 de agosto de 1999 (publicado en
el Diario Oficial de la Federación del 23 de agosto del mismo año). Cfr. Cossío Díaz,
José Ramón, “ ¿Hacia una nueva carrera judicial federal?” , Este País, México, núm. 104,
noviembre de 1999.
26 López-Ayllón, Sergio, Las transformaciones del sistema jurídico y los significa-
dos sociales del derecho en México. La encrucijada entre tradición y modernidad, Mé-
xico, UNAM, 1997; Id. y Fix-Fierro, Héctor, “ ‘¡Tan cerca, tan lejos!’ Estado de derecho
y cambio jurídico en México (1970-1999)” , Boletín Mexicano de Derecho Comparado,
México, año XXXIII, núm. 97, enero-abril de 2000, pp. 155-267.
122 HÉCTOR FIX-FIERRO / SERGIO LÓPEZ-AYLLÓN
27 Excluimos todas las leyes del Distrito Federal. Actualmente, las correspondientes
atribuciones legislativas son compartidas, dependiendo de la materia, por el Congreso de
la Unión y la Asamblea Legislativa local.
28 López Ayllón, Sergio y Fix-Fierro, Héctor, “ ‘¡Tan cerca, tan lejos!’...” , cit., nota
26, p. 175.
29 Idem.
EL ACCESO A LA JUSTICIA EN MÉXICO 123
cas. No se requiere una gran investigación para darse cuenta que un sec-
tor mayoritario de la población carece de tal acceso efectivo, al menos a
las instituciones judiciales, ya que se han creado numerosas organismos
de la llamada “ justicia informal” , como las comisiones de derechos hu-
manos, o las diversas “ procuradurías” que pretenden paliar dicha falta
de acceso. Resulta también cierto, por otro lado, que carecemos de un
diagnóstico sistemático del funcionamiento de los tribunales y de la jus-
ticia informal, así como tampoco contamos con una investigación re-
ciente sobre los conflictos que se producen en la sociedad mexicana y la
suerte que corren en el sistema jurídico.
Con el fin de avanzar en esta dirección, creemos que resulta necesario
hacer una exploración muy breve de los resultados de la investigación
jurídica empírica en materia de conflictos sociales, tanto en otras latitu-
des como en lo poco que se sabe de nuestro país, ideas que desarrolla-
remos en el apartado siguiente.
38 López-Ayllón, Sergio y Fix-Fierro, Héctor, “ ‘¡Tan cerca, tal lejos!’...” , cit., nota 26.
39 Zepeda, Guillermo, Transformación agraria, México, CIDAC-Miguel Ángel Po-
rrúa, 2000.
40 Concha, Hugo y Caballero, José Antonio, op. cit., nota 32.
41 Eisenstadt, Todd, “ La justicia electoral en México: de contradicción en sí, a nor-
ma jurídica en una década. Un análisis de casos de la evolución de los tribunales federales
electorales de México (1988-1997)” , en Orozco Henríquez, J. de Jesús (comp.), Justicia
electoral en el umbral del siglo XXI. Memoria del III Congreso Internacional de Derecho
Electoral, México, IFE-TEPJF-UQR-PNUD-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídi-
cas, 1999, pp. 983-1050.
130 HÉCTOR FIX-FIERRO / SERGIO LÓPEZ-AYLLÓN
IV. CONCLUSIONES
V. ANEXO 1
ACCESO A LA JUSTICIA.
LAS INSTITUCIONES DE LA JUSTICIA MEXICANA
PÚBLICAS
1. Federales-nacionales
A. Tribunales
B. Procuradurías
b. Otras procuradurías
• Secretaría de Gobernación.
• Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
• Secretaría de Desarrollo Social.
• Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (ahora Secretaría de
Economía).
• Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
46 De acuerdo con las leyes administrativas (en especial, la Ley Federal de Proce-
dimiento Administrativo), las entidades centralizadas y desconcentradas de la Adminis-
tración Pública Federal cumplen con funciones de resolución de controversias de diversa
índole, entre la propia administración y los particulares, o entre los propios particulares.
Las dependencias citadas cumplen funciones de particular interés. Así, por ejemplo, la
Secretaría de Gobernación tiene asignada por ley (Ley de Asociaciones Religiosas y Culto
Público) la facultad de realizar procedimientos de conciliación y arbitraje entre asocia-
ciones religiosas.
136 HÉCTOR FIX-FIERRO / SERGIO LÓPEZ-AYLLÓN
a. Derechos humanos
b. Comercio e inversión
c. Trabajo
Convenios de la OIT.
SOCIALES
• Ejidos.
• Sindicatos y confederaciones sindicales.
• Cámaras de industria y comercio.
• Sociedades cooperativas.
• Conjuntos habitacionales.
PRIVADAS
VI. ANEXO 2
VII. BIBLIOGRAFÍA
grado de que uno de los primeros estudios serios que se conocen fue
publicado por la UNAM ocho años después de concluir su investiga-
ción, apenas en 1976 y fue financiado por alemanes.13
6. Los legisladores, en lo general, ni siquiera han tenido la visión de
establecer una nomenclatura idónea de las instancias que permita que el
ciudadano común, por así llamarle, pueda conocer cuáles son las rutas u
oficinas de lo que se quiere denominar como acceso a la procuración de
la justicia. Así, por ejemplo, en nuestro país existen múltiples procura-
durías: la General de la República, las de cada estado,14 la Agraria, la
Fiscal de la Federación, las de Defensa del Trabajo, las de Protección al
Medio Ambiente, muchas de Derechos Humanos, la Social del Campe-
sino y Asuntos Indígenas, la del Menor y la Familia, la Federal de Pro-
tección al Consumidor, etcétera. El ciudadano común, de repente se en-
cuentra con el desconcertante (para algunos) nombre de ombudsman,
más difundido que entre las pobres, en parte a causa de la cultura intelec-
tual más elevada de las primeras, y en parte también porque la posesión
de la ciencia infunde en aquéllas un interés mayor por la vida jurídica.
Además, en aquellos casos en que les falta el conocimiento necesario, tie-
nen en su patrimonio el medio de acudir por el momento al consejo de un
abogado, para acomodarse a sus dictámenes. De esto nace que en los con-
flictos de intereses entre ricos y pobres, las cuestiones de Derecho se de-
cidan casi siempre a priori a favor de los primeros, sin que pueda acusar-
se a los Tribunales de injustos. Los pobres, en verdad, saben poquísimo
Derecho, y no pueden llenar las lagunas y los defectos acudiendo a quien
lo entienda. Así, en su conducta se dirigen casi exclusivamente por un
obscuro y muy ilusorio sentido del Derecho, estando toda su vida jurídica
en realidad a merced del acaso. Si, pues, en el litigio el Juez aplica la ley,
y contra la evidencia de las cosas estima que el pobre la conocía, éste se
sentirá con frecuencia inclinado a tachar al Juez de injusto. Esta inferiori-
dad jurídica no es importante en sí; pero puede ser grave en cuanto se rela-
ciona con la dependencia económica de los pobres, por lo que se podría
evitar fácilmente. Si el Estado presupone que cada súbdito conoce la le-
gislación, o, lo que es lo mismo desde el punto de vista práctico, conside-
ra en general la ignorancia como negligencia, debe ofrecer al proletariado
la posibilidad de procurarse con facilidad, y de un modo seguro, el cono-
cimiento de las leyes.27
28 Berizonce, Roberto O., op. cit., nota 5; Calamandrei, Piero, “ Análisis de las po-
líticas públicas sobre la administración de justicia (primera parte)” , Revista Jurídica,
Aguascalientes, México, núm. 12, enero-abril de 1997, p. 55.
29 Berizonce, Roberto O., op. cit., nota 5; Calamandrei, Piero, Proceso y democra-
cia, núm. 33, Buenos Aires, Argentina, Ediciones Jurídicas Europa-América, 1960, p. 55.
30 Idem.
31 En un diagnóstico de situaciones de preocupación sobre la administración de jus-
ticia en el estado de Aguascalientes, se estableció como uno de los principales problemas,
en lo social: “ La influencia negativa de los medios masivos de información en relación
154 JOSÉ CARLOS GUERRA AGUILERA
con las resoluciones judiciales” . Véase Revista Jurídica, Aguascalientes, México, núm.
12, 1997, p. 161.
32 Hernández, Sergio o. f. m., Introducción a la teología de la historia, ed. del
autor, 1998, p. 86.
33 Véase Los motivos de Televisa. El proyecto cultural de XEQ canal 9, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 1991, Cuadernos de Investigación, núm.
22, p. 7. El artículo 63 de la Ley Federal de Radio y Televisión, entre otras conductas,
prohíbe: a) que se encauce la corrupción del lenguaje; b) lo contrario a las “ buenas cos-
tumbres” , ya sea mediante expresiones maliciosas, palabras o imágenes procaces, frases
y escenas de doble sentido; c) que exista apología de la violencia o del crimen, y d) que
se denigre el culto cívico a los héroes...
PROCURACIÓN DE JUSTICIA EN MÉXICO 155
Así, por ejemplo, las “ telenovelas” cuando tienen que referir juicios,
en ocasiones presentan tribunales con jurados, prácticamente inexisten-
tes en el país,35 y en más de alguna ocasión los noticieros resuelven, a
su manera, la culpabilidad, antes que las instancias respectivas, y hasta
verifican verdaderos “ linchamientos” . La última moda es una especie
de “ encuestitis” , sin metodología visible, con temas inducidos, falsos,
mal presentados y para alimentar sus preferencias.
19. El ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en lo
sucesivo SCJN), Juventino V. Castro y Castro, establece que es muy
grave que el mexicano crea que la realidad de la vida judicial de su país
sea semejante a algunas viejas películas mexicanas en donde se estable-
cen juicios y procesos que no corresponden a la contemporaneidad.36
Hay mucho que hacer al respecto, más bien casi hay que hacer todo,
pues no se ha iniciado una idónea educación, ni siquiera provocada por
las propias gigantescas y poderosas empresas de los medios de comuni-
cación, que prácticamente están educando “ a su manera” a grandes ma-
sas del país (véase anexo 1).
20. En notable contraste en nuestro país, la jurisprudencia del Poder
Judicial de la Federación se puede conocer por discos ópticos,37 y hace
pocos meses apareció por Internet una “ página” de información38 y ju-
risprudencia de la SCJN; en marzo de 1997, apareció otra “ página” del
...la reforma de las leyes proviene de una ilusión y genera otra. La ilusión
de la que proviene es la de creer que cambiando normas, modificando ne-
xos, aunque estos no tengan un asidero social, variará la vida. No es así,
no siempre es así. Incurrir en este género de ilusiones puede conducirnos
a la postre a grandes, muy graves, decepciones y a una pérdida de fe en
el orden jurídico. Lo que importa, además de cambiar las leyes cuando
sea estrictamente necesario, es reformar las instituciones, la conducta de
los hombres, sus costumbres; es decir, una transformación de la vida, no
solamente de los códigos. Esta es la verdadera reforma. Si hacer y desha-
cer leyes es una tarea de Penélope, cambiar la vida, modificar las costum-
bres, replantear y consolidar las instituciones, variar la conducta de los
hombres es el verdadero trabajo de Hércules que nos espera...44
24. Nuestro común egoísmo, tanto del gremio de abogados como del
Estado, ha hecho que avancemos sin la colosal ayuda que normativamen-
fue hecha y ha sido reformada por quienes no sabían derecho y menos conocían el idioma.
A la ignorancia, que ya es algo grave, debe agregársele la irresponsabilidad y la preci-
pitación de quienes se llaman legisladores. El resultado está a la vista, es un documento-
informe, mal redactado, confuso, contradictorio, declamativo, [sic] incompleto” . Véase, al
respecto, el ensayo “ El Congreso de la Unión y su marco legislativo. Algunas deficiencias
y posibles soluciones” , Diálogo y Debate de Ciencia Política, núm. 3, año 1, octubre-
enero de 1997-1998, pp. 103-110.
44 Conferencia “ Algunos problemas actuales en la administración de justicia” , Ivris-
dictio, Querétaro, México, año II, núm. 8, diciembre de 1999, p. 16.
45 Comunicación “ Proyecto del nuevo Código de Procedimientos Civiles para el
Estado de Jalisco” , Memorias X Congreso Mexicano de Derecho Procesal, Jalisco, México,
Instituto Mexicano de Derecho Procesal, Unidad Editorial Guadalajara, 1986, p. 161.
158 JOSÉ CARLOS GUERRA AGUILERA
46 Berizonce, Roberto O., op. cit., nota 5, p. 52. Véanse, Cipriani, Franco, “ El ase-
soramiento legal de los insolventes en Italia” ; Suárez Hernández, Daniel, “ Asesoramiento
jurídico” ; Jardoni Sosa, Ángel, “ Hacia una justicia moderna y humana para una sociedad
en transformación: el asesoramiento jurídico” , Justicia y sociedad, México, UNAM,
1994, pp. 759-800, 801-823 y 847-859, respectivamente.
47 Berizonce, Roberto O., op. cit., nota 5; Calamandrei, Piero, op. cit., nota 29, p.
50. Véase, también, Fix-Zamudio, Héctor, “ Breves reflexiones sobre el asesoramiento
jurídico procesal como institución de seguridad social” , Anuario Jurídico 1975, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, pp. 63-102.
48 Berizonce, Roberto O., op. cit., nota 5. Véase la bibliografía de la nota 12.
49 Idem.
50 En un reciente diagnóstico sobre la justicia, verificado en Aguascalientes, se re-
firió el lacerante tema de la gran cantidad de personas que quedan en estado de indefen-
sión jurídica, por falta de suficiencia económica, véase Calamandrei, Piero, “ Análisis de
las políticas públicas...” , cit., nota 28, pp. 142-164. “ La justicia, como otras mercancías
en el sistema de laissez-faire, sólo podrá ser comprada por aquellos que pudieran comprar
PROCURACIÓN DE JUSTICIA EN MÉXICO 159
su costo; y los que no pudieran hacerlo eran considerados como únicos responsables
de su destino” . Véase Cappelletti, Mauro y Garth, Bryant, op. cit., nota 1, p. 11.
51 Sobre esta institución revolucionaria (así se le consideró) véase Oppetit, Bruno,
“ La ayuda judicial” , Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año VI,
núm. 18, septiembre-diciembre de 1973, UNAM, pp. 387-401.
52 Véase Fix-Zamudio, Héctor, Los problemas contemporáneos del Poder Judicial,
México, UNAM, Coordinación de Humanidades, 1986, Serie Grandes Tendencias Polí-
ticas Contemporáneas, p. 26.
160 JOSÉ CARLOS GUERRA AGUILERA
te, habría que valuar que la acción penal no se ejercita por sí, sino a
través del Ministerio Público; no hay, como en otros pocos países, una
acción “ compartida” . Los jueces casi nunca escuchan la voz directa del
ofendido o agraviado, pues “ su” voz es representada por el Ministerio
Público, al que casi no llega a conocer, y lo que es más grave: ordina-
riamente no se le comunica, ni notifica el avance de su denuncia, o que-
rella. Hasta hace poco, en el Diario Oficial de la Federación del 9 de
junio de 2000, después de seis años, el Congreso federal reformó tres
artículos, uno de ellos el 10 de la Ley de Amparo, en el cual se estable-
ce la posibilidad de que la víctima y el ofendido puedan promover am-
paro contra ciertos actos; esa reforma debió ser a los pocos días de que
se creó el párrafo cuarto del artículo 21 constitucional, el último día de
1994. En cambio, en otros países, concretamente en Argentina, se han
verificado interesantes propuestas en torno a las víctimas, en los XII y
XVII Congresos Argentinos de Derecho Procesal de 1983 y 1993.53
27. Hemos descuidado lo elemental: seguimos en cuanto a la procu-
ración de la justicia, caminando sin auxiliarnos de la estadística. Son
muy interesantes por el uso de estadísticas, los trabajos de investigación
de Guillermo Zepeda Lecuona, quien refiere la “baja efectividad” de las
procuradurías de justicia; al grado de que
A partir de 1995, cuando se experimentó en el país un notable incremento
en los indicadores delictivos... las cifras en la materia comenzaron a esca-
sear. Por referir un ejemplo durante 1997, cinco Estados (Baja California
Sur, Durango, Querétaro, Quintana Roo y Yucatán) no reportaron [al
INEGI] el desahogo que dieron a las averiguaciones previas recibidas;
otros cinco no reportaron averiguaciones pendientes del año anterior y 19
reportaron un rezago inferior al que habían reconocido el año anterior
[sic]... Los datos de consignados con o sin detenido no pudieron ser ob-
tenidos en nueve Estados... la eficiencia promedio de las procuradurías
ción del derecho obedece aún a una terrible crítica que hiciera hace más
de un siglo el célebre fiscal prusiano J. H. von Kirchmann, que parece
hoy mismo tener vigencia, al establecer: “ ...la ciencia jurídica se opone
gustosa al progreso del derecho. Es mucho más cómodo seguir viviendo
en la vieja casa, bien instalada y conocida, que año tras año tener que
dejarla e instalarse y orientarse de nuevo” .60
Por último, concluyo con una cita de León Felipe:
“ La justicia vale más que un imperio, aunque este imperio abarque
toda la curva del sol. Y cuando la Justicia, herida de muerte, nos llama
en agonía desesperada, nadie puede decir: ‘Yo aún no estoy preparado’.
La Justicia se defiende con una lanza rota y con una visera de papel” .
ANEXOS
Anexo 1
Anexo 2
Anexo 3
xico, año IV, vol. 10, enero-abril de 1989, pp. 47-66, resultado del colo-
quio académico celebrado en marzo de 1988, con investigadores del Ins-
tituto Max Planck de Derecho Penal Extranjero e Internacional de Fri-
burgo en Bisgovia, República Federal Alemana. De igual manera, de
García Ramírez, Sergio, “ La inserción del ofendido en el procedimiento
penal” , Revista de la Facultad de Derecho de México, México, número
72, t. XVIII, octubre-diciembre de 1968, pp. 919-933; “El ofendido en el
proceso penal” , Boletín Mexicano de Derecho Comparado, año XXIX,
núm. 85, enero-abril de 1996, pp. 161-195, y “ La reivindicación del
ofendido. Un tema de la justicia penal” , Revista Mexicana de Procura-
ción de Justicia, vol. I, mes 1, 1996, pp. 13-17; así como el ensayo de
Zamora Grant, José, “ Los modelos victimológicos” , Boletín Mexicano
de Derecho Comparado, México, año XXXI, núm. 93, septiembre-di-
ciembre de 1998, pp. 835-849.
Véase, asimismo, el ensayo de Ríos Vega, Luis Efrén, “ Fortaleci-
miento de los derechos de la víctima u ofendido del delito. Una pro-
puesta constitucional” , Lex. Difusión y análisis, tercera época, año IV,
núm. 35, mayo de 1998, pp. 53 y ss. En 1996, en la ciudad de Gua-
najuato, se verificó el V Congreso Nacional de Abogados de la Barra
Mexicana, con el tema Estado de derecho, compilándose la mayoría de
las intervenciones, una de ellas de Méndez González, Néstor José,
“ Evolución y perspectivas del derecho victimal en México” , publicada
por Themis, 1997, colección Foro de la Barra Mexicana, pp. 417-426.
Véase el ensayo periodístico de Grajales Ruiz, Cicerón, “ La víctima del
delito” , ABZ, núm. 46, 16 de mayo de 1997, p. 16. El 28 de octubre de
1997 se presentó en el H. Congreso federal, una iniciativa de reforma al
artículo 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-
nos, de dos diputados del Partido Revolucionario Institucional (uno de
ellos, ahora pertenece al Partido de la Revolución Democrática) quienes
propusieron idóneamente crear un apartado “ B” con el tema de la víc-
tima del delito, así como que la víctima fuera “ parte” del procedimiento
penal; cfr. dicha iniciativa en ABZ, núm. 59, 1 de diciembre de 1977,
pp. 2 y 3; así como en el Anuario Quinto Año, del periódico ABZ, 2001, pp.
60-97; dicha iniciativa tuvo que recorrer 3 años para ser ley, el 23 de
marzo de 2001.
Igualmente, véase Villanueva Castilleja, Ruth y Labastida Díaz, An-
tonio, La procuración de justicia al servicio de la víctima del delito,
México, Instituto Mexicano de Prevención del Delito e Investigación
170 JOSÉ CARLOS GUERRA AGUILERA
Anexo 4
rrell, Rafael, Criminalidad y mal gobierno, Sansores & Aljure, 1998, pp. 41
y 331) en el ensayo “ La crisis del sistema penal mexicano” , Criminalia,
México, año LXV, enero-abril de 1999, pp. 79-113. Véase de Dijk, Jan
J. M. van, “ Cómo interpretar las estadísticas delictivas” , traducción en
Revista Mexicana de Procuración de Justicia, vol. I, núm. 1, pp. 77-98.
Barreda Solórzano, Luis de la, en su ensayo, “ La crisis y la criminali-
dad” , en González Casanova, Pablo y Aguilar Camín, Héctor (coords.),
México ante la crisis. El impacto social y cultural. Las alternativas, 4a.
ed., Siglo XXI, 1990, pp. 117-126, refiere en la nota a pie de página
número 11 que: “ Más allá de crisis y coyunturas, estadísticamente el
mayor índice de criminalidad corresponde a los países democráticos. En
los regímenes autoritarios la delincuencia es menor al ser menores las
libertades y mayor la represión” . Esta idea, a su vez, fue tomada de Gó-
mez, Alfonso Genaro, “ Democracia y criminalidad”, Lex, Panamá, 1978,
s/p.
Es curioso que en la página denominada “ cuarta de forros” del libro
Estadísticas sociales del porfiriato 1877-1910, de la Dirección General
de Estadística de la Secretaría de Economía, de 1956, se estableciera:
“ Los datos para fines estadísticos no se piden al público por mera cu-
riosidad o afán de fiscalización, sino porque son indispensables para
formar las estadísticas. Sin buenas estadísticas no es posible formular
y realizar planes de engrandecimiento nacional” .
Anexo 5
2 Cfr. Aust, A., Modern Treaty Law and Practice, Cambridge, Cambridge Univer-
sity Press, 2000, p. 1. Indica el autor que: “ The making and operation of treaties is a
daily occurrence” .
3 No hay que olvidar, sin embargo, que es gracias al ejercicio pleno de esa pre-
rrogativa estatal, la soberanía, que el Estado permite la formación del consensus necesario
para que la regulación de dichas materias y áreas específicas se despliegue bajo instru-
mentos convencionales internacionales.
4 A guisa de ejemplo, recuérdense los acuerdos de libre comercio que México ha
suscrito y ratificado. Entre los últimos instrumentos convencionales de este tipo, rubri-
cados recientemente por nuestro país, se encuentran el Tratado de Libre Comercio con
Israel (7 de marzo de 2000; entró en vigor el 1 de julio del mismo año); el Acuerdo de
Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación con la Unión Europea (23
de marzo de 2000; entró en vigor el 1 de julio del mismo año); el Tratado de Libre
Comercio con El Salvador, Guatemala y Honduras (Triángulo del Norte; firmado el 28
y 29 de junio de 2000), y el Tratado de Libre Comercio con los Estados de la asociación
Europea de Libre Comercio (27 de noviembre de 2000). Es posible la consulta de los
textos de tales acuerdos internacionales de naturaleza económica en la siguiente página
web http://www.economia-snci.gob.mx/Tratados/tlcdinamic/tlcdinamic.htm
5 Baste con indicar, como ejemplo de dicha realidad, la eventual ratificación, por
parte del Senado, del Estatuto que crea el Tribunal Penal Internacional, firmado en Roma
el 18 de julio de 1998 y signado en Nueva York el 7 de septiembre por el entonces
presidente de México, Ernesto Zedillo. Cfr. la página web de las Naciones Unidas dedi-
cada al Estatuto de Roma: http://www.un.org/law/icc/statute/status.htm
TRATADOS Y CONTROL PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD 177
Ahora bien, dado el enorme potencial que tienen los instrumentos in-
ternacionales de ser invocados en sede judicial con motivo de la impar-
tición y procuración de justicia, el pleno despliegue de sus efectos será
objeto del escrutinio judicial. Aspecto esencial de esa actividad realizada
por el juez es, precisamente, el contraste de lo dispuesto por el tratado
con la norma constitucional.
Lo anterior conduce a la necesaria reflexión sobre los mecanismos de
control que el ordenamiento jurídico mexicano prevé a efectos de hacer
coherentes los compromisos asumidos por nuestro país con el exterior,
vía tratados internacionales, con las propias disposiciones de nuestra ley
fundamental.
Esa reflexión se puede efectuar desde tres sedes. En primer lugar, la
sede que brinda la propia Constitución. De este modo, entramos a la te-
mática de la defensa de la carta magna a través de los mecanismos que
ella misma prevé a fin de asegurar el principio de supremacía de la ley
fundamental y la irradiación de sus efectos en todo el sistema normativo
que de la misma se deriva.
La segunda sede la ofrece el derecho internacional; de manera espe-
cífica el derecho de los tratados, tal como ha sido consolidado y desa-
rrollado por el Convenio sobre Derecho de los Tratados, hecho en Viena
el 23 de mayo de 1969. Los dispositivos contenidos en este “ tratado de
tratados” 6 regulan las diferentes etapas del procedimiento de celebración
de los instrumentos convencionales internacionales, salvo en donde, por
virtud de la soberanía, los Estados intervienen según las normas de su
derecho interno.
Finalmente, la tercera sede es la que aporta el derecho comparado. La
práctica jurídica de los distintos países es susceptible de contrastar las
soluciones previstas por el derecho nacional a fin de establecer el grado
de avance y la conveniencia de la regulación interna.7
El objetivo de este breve análisis será demostrar la necesaria y aconse-
jable inclusión, en la vigente Constitución de 1917, de un mecanismo de
leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados
que estén de acuerdo con la misma...” ) y, pese a que en la autorizada
opinión de varios autores, “ la materia [de las fuentes del derecho en
México] se encuentra bastante dispersa por todo el articulado constitu-
cional y la sistemática de su regulación es deficiente e incompleta” ,11 el
numeral en cuestión precisa de necesaria reflexión, pues, además de es-
tablecer el principio de supremacía constitucional, dispone la observan-
cia del principio de control de la constitucionalidad de las leyes y, por
supuesto, de los tratados internacionales.12
El contraste entre las disposiciones constitucionales con el contenido
de los tratados, a efectos de la coherencia de estos últimos con la arqui-
tectura normativa mexicana nos lleva, asimismo, al problema de la rela-
ción entre el derecho interno o nacional y el derecho externo o interna-
cional.
En virtud de que los tratados forman parte del entramado normativo
del llamado derecho convencional internacional, su aplicación en la es-
fera normativa interna ha dado lugar a intensos debates académicos res-
pecto a la naturaleza de esa relación.
En general, las tesis defendidas son, básicamente, la aportada por la
concepción dualista y la ofrecida por la doctrina monista.
La primera, que tiene su origen en las obras de H. Triepel13 y D. An-
zilotti,14 descansa en el postulado esencial de que el ordenamiento jurí-
dico internacional es distinto, separado y autónomo de cada uno de los
ordenamientos jurídicos de los Estados que forman la Comunidad de
Naciones.15
Por virtud de sus diferencias,16 las consecuencias prácticas son dos,
ambas de capital importancia: si se trata de dos órdenes normativos dis-
tintos, las normas emanadas del derecho internacional no pueden ser di-
rectamente aplicables en los ordenamientos internos, pues sólo vinculan
a los Estados en sus relaciones mutuas. La segunda consecuencia es que
la norma internacional sólo será aplicable en el derecho interno si hay
un previo acto de “ incorporación” de aquélla a este último mediante la
voluntad expresa del legislador nacional.
Por otro lado, la tesis monista, estructurada por H. Kelsen17 y G. Sce-
lle,18 parte de un presupuesto fundamental: la unidad del orden jurídico,
tanto el internacional como el de los diversos ordenamientos internos. Aún
cuando estos autores esbozan postulados distintos, ambos concluyen de
manera semejante al afirmar la superioridad del derecho internacional
sobre los ordenamientos jurídicos internos.19 La consecuencia es eviden-
te, pues una vez que se admite la superioridad del orden jurídico inter-
nacional, éste es eficaz y obligatorio en los ámbitos normativos naciona-
les sin requerir de una “ transformación” previa que atraviese ningún
control del Estado en donde se aplica.
Pero, además, por virtud de dicha primacía, no cabe la posibilidad de
conflicto entre ambos órdenes. Al entrar en vigor la norma internacio-
nal, toda disposición interna que esté en eventual contradicción con ella
es nula ab initio, pues “ su validez se haya condicionada por la norma
superior” , en este caso, la norma internacional.20
miento internacional), la materia que regulan (relaciones jurídicas entre el Estado y los
particulares, o de los particulares entre sí, en lo concerniente al derecho interno; relaciones
interestatales —o internacionales— respecto del ordenamiento jurídico internacional), y
la fuente de la que deviene su legitimidad (la autoridad prevista por el ordenamiento
interno; la voluntad de los Estados soberanos en lo que respecta al derecho internacional).
Cfr. González Campos, J. D. et al., Curso de derecho internacional público, 6a. ed.,
Madrid, Civitas, 1998, pp. 261 y 262.
17 Kelsen, H., “ Les Rapports des Systemes entre le Droit Interne et le Droit Inter-
national Public” , Recueil des Cours de la Académie de Droit International de la Haye,
t. 14 (1926-IV), The Hague, pp. 227-331.
18 Scelle, G., Précis de Droit des Gens (Principes et Systématiques), París, Sirey,
1932, vol. 1.
19 Cabe señalar que, en virtud de los postulados esgrimidos por los defensores de
la tesis monista, es posible admitir prima facie dos hipótesis: la supremacía del derecho
internacional (monismo con primacía de derecho internacional), así como también la pre-
eminencia del derecho nacional (monismo con primacía del derecho interno).
20 Cfr. González Campos, J. D. et al., op. cit., nota 16, p. 263.
TRATADOS Y CONTROL PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD 181
1. Alemania
La Ley Fundamental de Bonn (Grundgesetz),55 carta constitucional de
la República Federal de Alemania, dispone, en su artículo 25, que “ las
normas generales del Derecho Internacional forman parte del Derecho
federal. Tales normas tienen primacía sobre las leyes y generan inme-
diatamente derechos y obligaciones para los residentes en el territorio
federal” .56
Por lo que se refiere a la capacidad de celebrar y concluir tratados
internacionales, ésta la retiene el presidente federal (Bundespräsident),
según lo prevé el artículo 59.1 de la propia Ley Fundamental. No obs-
tante, en el caso de tratados “ ...que regulen las relaciones políticas de la
2. Dinamarca
3. España
Cámaras” .74 Sin embargo, no hay que dejar de señalar que tal facultad
es potestativa, pues del texto constitucional no se desprende obligatorie-
dad alguna para el Ejecutivo o para las Cortes Generales a fin de que se
accione el mecanismo de control. Este último sólo se desplegará en caso
de que el contenido del tratado despierte “ dudas de constitucionali-
dad” .75
Por lo que corresponde a la intervención del Tribunal Constitucional
en el control abstracto y previo a la ratificación de los tratados interna-
cionales, el artículo 78 de su Ley Orgánica76 desarrolla lo dispuesto por
el artículo 95 de la Constitución.
Fundamentalmente, se trata de que el alto tribunal emita una decla-
ración en la que se haga constar la “ existencia o inexistencia de contra-
dicción entre la Constitución y las estipulaciones de un tratado interna-
cional cuyo texto estuviera ya definitivamente fijado, pero al que no se
hubiere prestado aún el consentimiento del Estado” .77
A tal fin, se da la oportunidad de que tanto el solicitante del control
previo como los demás órganos con interés legítimo manifiesten, en el
plazo de un mes, lo que a su opinión convenga. El Tribunal Constitucio-
nal tendrá, asimismo, el término de un mes para emitir la declaración
correspondiente. La declaración tiene naturaleza vinculante.78
En síntesis, la coherencia y la lógica de la arquitectura constitucional
se preserva y salvaguarda, por lo que concierne a las relaciones entre el
derecho convencional internacional y el derecho interno español, a tra-
vés de este mecanismo de control previo de constitucionalidad.
4. Francia
La Constitución de 4 de octubre de 195879 regula, en sus artículos 52-
55, la celebración de los tratados internacionales.
En virtud de que el artículo 52 faculta al presidente de la república
francesa para negociar y ratificar los instrumentos convencionales, el
treaty-making power es retenido prima facie por el jefe de Estado.
No obstante, el texto constitucional también dispone que ciertos trata-
dos internacionales80 no pueden ser ratificados sino en virtud de una ley
que los “ incorpore” al sistema de fuentes nomogenéticas.81 De ahí que
para efectos de la aprobación de la ley “ incorporadora” del tratado en
cuestión, sea imprescindible la apertura del proceso legislativo82 y la
participación, por supuesto, del Parlamento (Parlement)83 en el mismo.
Ahora bien, la Constitución francesa prevé la intervención del Consejo
Constitucional (Conseil Constitutionnel) en el proceso de celebración de los
tratados internacionales.84 Tal intervención se da en el supuesto de que se
planteen dudas respecto de la presunta inconstitucionalidad que pueda
contener un tratado internacional y antes de su ratificación o aprobación.
Dos son las modalidades en las que el Consejo Constitucional puede
desplegar el mecanismo de control previo de constitucionalidad. En pri-
mer lugar, el previsto por el artículo 54, que faculta al presidente, al
primer ministro, a los presidentes, tanto de la Asamblea Nacional como
del Senado, o bien, a sesenta diputados o sesenta senadores,85 para que
5. Organismos internacionales
Es bien sabido que las organizaciones internacionales, a efecto de po-
der cumplir con sus objetivos y fines, gozan de personalidad jurídica.90
La Unión Europea
Ahora bien, las decisiones ex artículo 228.6 del Tratado no son sim-
ples opiniones, sino “ ...auténticas decisiones de carácter obligatorio” .100
Y si bien no están condicionadas por la existencia de controversias
concretas —siendo, pues, control abstracto de la compatibilidad entre
las disposiciones del Tratado y el ámbito ratione materiae del acuer-
do internacional—, es frecuente que el trasfondo del dictamen sea,
precisamente, un conflicto jurídico.
Este mecanismo de control previo ha sido activado en varias ocasio-
nes.101 Si bien en la mayoría de las opiniones emitidas el Tribunal de
Justicia ha declarado la “ compatibilidad” de los tratados internacionales
con las disposiciones competenciales consignadas en el Tratado de
Roma a favor del derecho de negociación de la Comunidad, en otras
también ha sostenido la ausencia de competencias comunitarias y, por
ende, la “ no compatibilidad” con lo establecido en los tratados constitu-
tivos.
Lo anterior demuestra que, ya sea declarando la compatibilidad o la
no compatibilidad, el Tribunal de Justicia, a través de sus opiniones ex
artículo 228.6, cumple con lo preceptuado por el artículo 220 del Trata-
do de Roma: garantizar el respeto del derecho en la interpretación y
aplicación del propio Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.
En esta última parte del trabajo, esbozaremos una serie de breves con-
sideraciones que, respecto del régimen normativo mexicano de control
constitucional de los tratados internacionales, no sólo es conveniente ha-
cer sino, además, resulta imprescindible.
De lo expuesto con anterioridad, es evidente que la vigente Constitu-
ción mexicana de 1917 dispone de una serie de mecanismos a través de
los cuales se asegura, en cierta forma, la compatibilidad entre el derecho
convencional —tratados internacionales ratificados ex artículo 133 cons-
titucional— y el derecho nacional.
104 Recuérdese el amparo contra leyes, previsto en el artículo 107, fracción VIII,
inciso a de la Constitución federal —revisión de las sentencias que pronuncien en amparo
los jueces de distrito y los tribunales unitarios de circuito cuando se impugnen tratados
internacionales—, así como las disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación, contenidas en su artículo 10, fracciones II, inciso a —competencia del
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer del recurso de revisión
contra sentencias pronunciadas en la audiencia constitucional por los jueces de distrito o
los tribunales unitarios de circuito cuando subsista “ ...el problema de constitucionalidad
de normas generales, si en la demanda de amparo se hubiese impugnado... un tratado
internacional... por estimarlo directamente violatorio de un precepto de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos” —, y III —competencia del Pleno de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación para conocer del “ ...recurso de revisión contra sen-
tencias que en amparo directo pronuncien los tribunales colegiados de circuito, cuando
habiéndose impugnado la inconstitucionalidad de... un tratado internacional... dichas sen-
tencias decidan u omitan decidir sobre tales materias” —. Las cursivas son nuestras. Des-
de el enfoque doctrinal puede consultarse, inter alia, Arteaga Nava, E., op. cit., nota 10,
p. 796.
204 EMMANUEL ROA ORTIZ
que no hay que perder de vista la posibilidad de acudir al referéndum, como el caso
danés, cuando se plantee la posible incompatibilidad constitucional de tratados interna-
cionales de extraordinaria relevancia e indiscutible trascendencia para el Estado (por la
naturaleza, cantidad y materia de las facultades cuyo ejercicio fuera atribuido, ad exem-
plum, a una organización internacional o a una institución internacional por virtud del
tratado).
112 Términos, vista a los interesados, conclusiones o alegatos, etcétera.
113 Vinculante o no, mayorías requeridas para su aprobación, definitividad, efectos,
etcétera.
114 No es ocioso indicar la necesaria reforma constitucional que tendría que adecuar
los supuestos normativos del artículo 105, fracción II, de la Constitución, pues carecería
de sentido permitir el control de constitucionalidad a posteriori que prevé la acción de
inconstitucionalidad, habiéndose incorporado un medio de compatibilidad previa como
es la propuesta de este trabajo.
115 La “ importación” , sin más, de instituciones, categorías o mecanismos no nacio-
nales tendría repercusiones negativas si no se contextualizan los mismos conforme a las
características y necesidades de la sociedad en la que se aplicarán.
116 Al respecto, véase la opinión de Brage, J., en el sentido que parece sugerir la
tesis de la ampliación de los supuestos de validez ratione materiae de la acción de incons-
titucionalidad para abarcar, también, el control a priori de los tratados internacionales.
Cfr. Brage Camazano, J., op. cit., nota 40, pp. 147, 149 y 150.
TRATADOS Y CONTROL PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD 207
La primera cuestión que surge al referirnos a este tema es ¿por qué una
nueva ley de amparo?, ¿es realmente necesaria una nueva ley de ampa-
ro?, esta pregunta fundamental flota en el ambiente. Me parece que no
es una cuestión que pueda contestarse a priori, tampoco debe responder-
se con base en posturas, ideologías ni en pasiones personales. Para con-
testar si se requiere o no una nueva ley de amparo se necesita, primera-
mente, hacer un análisis de cómo está funcionando el juicio de amparo
en la actualidad y si las reformas que requiere el juicio de amparo para
mejorarlo, para modernizarlo, para actualizarlo, se logran de mejor ma-
nera a través de una nueva ley de amparo, o se trata de simples enmien-
das cosméticas para las que bastan simples reformas menores.
Espero demostrar al final de este trabajo que en atención a las tras-
cendentes reformas que se están proponiendo en el proyecto de nueva
ley de amparo, no solamente se hace indispensable una nueva ley, sino
incluso, una serie de importantes reformas constitucionales. Hoy, es una
idea ampliamente compartida que el juicio de amparo mexicano se en-
cuentra atrasado, rezagado y que no responde a las necesidades del de-
recho moderno y de la sociedad contemporánea de nuestro país.1
1 Desde hace tiempo, he sostenido la necesidad de llevar a cabo importantes re-
formas al juicio de amparo, muchas de las cuales se contienen en el proyecto de nueva
ley que comentamos. Al respecto, véanse mis estudios: “ El Estado de derecho y la justicia
constitucional” (con especial referencia al juicio de amparo), Estado de derecho, México,
209
210 ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA
I. ÁMBITO DE PROTECCIÓN
que en relación con las fracciones II y III del artículo 103, la Corte ha
dicho desde hace mucho que se subsumen en la primera. A pesar de que
las garantías de legalidad de los artículos 14 y 16 de la Constitución
permiten un gran ámbito de protección del juicio de amparo, hay ciertos
aspectos que valdría la pena proteger de manera directa, como son los
derechos humanos establecidos en instrumentos internacionales de ca-
rácter general.
En el proyecto se propone modificar el artículo 103 constitucional
para que el amparo proceda por violación de garantías, ya sean individua-
les o sociales, así como por violaciones a los derechos humanos estable-
cidos en cinco instrumentos internacionales, a saber: la Declaración Uni-
versal de los Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, So-
ciales y Culturales; la Declaración Americana de los Derechos y Debe-
res del Hombre, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos;
dos de estos cinco instrumentos no son técnicamente tratados, pero sí son
instrumentos internacionales, que tanto la doctrina como la costumbre y
la jurisprudencia en derecho internacional han establecido que tienen un
sentido y un contenido normativo. Estos derechos vienen a ampliar y a
complementar las garantías individuales de nuestra Constitución, y si
bien es cierto que por violación a las garantías de los artículos 14 y 16
se puede hacer valer la violación a estos derechos humanos, lo cierto es
que la experiencia nos enseña que cuando así se procede, rara vez el
juzgador entra a analizar el contenido del derecho humano establecido
en el tratado. De tal suerte, nos hace falta avanzar hacia una cultura de
los derechos humanos, en que sea a través del juicio de amparo y no
sólo por la actividad de las comisiones de derechos humanos, que se
dote de contenido a estos derechos humanos por medio de su aplicación
directa, a efecto de que haya una mayor doctrina que los explique y una
práctica jurisprudencial que los aplique y los enriquezca. Esto, no me
cabe duda, produciría una mayor protección a los gobernados.
Vale la pena explicar porqué se propone limitar la protección directa
vía juicio de amparo a los cinco instrumentos de carácter general referi-
dos. En primer término, no existe uniformidad entre los distintos órga-
nos gubernamentales con competencia en la materia sobre el número de
tratados internacionales sobre derechos humanos celebrados y ratifica-
dos por México. En segundo lugar, se consideró que muchos de estos
tratados responden a circunstancias políticas coyunturales por un lado, y
214 ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA
4 Idem.
COMENTARIOS AL PROYECTO DE LEY DE AMPARO 219
IV. SUSPENSIÓN
VI. IMPROCEDENCIA
VIII. JURISPRUDENCIA
I. INTRODUCCIÓN
II. ADVERTENCIA
1 Carrera, Michael, Sexo, Barcelona, Ediciones Folio, 1982, p. 96, citado por Ve-
lasco M., Víctor M., “ Una minoría sexual en psicoterapia (Los travesti heterosexuales)” ,
Días de transgénero, Memoria, México, Instituto Mexicano de Sexología, 1999.
2 Enciclopedia Microsoft Encarta 99, disco compacto, 1993-1998.
LOS INDIVIDUOS Y GRUPOS “ TRANSGÉNEROS” 235
Identidad generada por el rol sexual de las personas. Los términos género
y sexo se utilizan a menudo indistintamente, aunque sexo se refiere de
forma específica a las características biológicas y físicas que convierten a
una persona en hombre o mujer en el momento de su nacimiento, y géne-
ro se refiere a las conductas de identificación sexual asociadas a miem-
bros de una sociedad.
A la edad de tres años los niños tienden a tomar conciencia de su gé-
nero al adoptar determinados elementos culturales (juegos, ropas o formas
de hablar) asignados a su sexo. Ya desde la cuna, los niños y las niñas
son tratados de forma diferente. A las niñas se les suele vestir de rosa (un
color considerado femenino) y a los niños de azul. Así que, incluso a una
edad en la que resulta imposible distinguir la conducta femenina de la
masculina, se considera importante que no se confundan sus géneros.
Dado que los roles de género varían según la cultura, parece que mu-
chas diferencias de conducta entre hombres y mujeres están causadas tan-
to por la socialización como por las hormonas masculinas y femeninas y
otros factores congénitos. A medida que más mujeres occidentales traba-
jan fuera de casa, la división de roles de género va variando, aunque de
forma paulatina.
La conducta estereotipada asociada al sexo (agresión masculina y pasi-
vidad femenina) procede, al menos parcialmente, de los roles aprendidos
durante la infancia: a los niños se les enseña que “ los hombres no lloran”
y se les regalan pistolas y coches, mientras que las niñas juegan con mu-
ñecas y casitas que les han regalado para que puedan imitar el rol típico
de la mujer en el hogar.
Las personas cuya identidad de género difiere de su sexo biológico
suelen recurrir a veces al cambio de sexo. Aunque nuestra cultura tiende
a polarizar las identidades de género para hacerlas coincidir con las dos
formas sexuales de nuestra especie, es preciso tener en cuenta que el gé-
nero es un fenómeno complejo no reductible, en modo alguno, a dos úni-
cas identidades (hombre y mujer).3
3. Consideraciones de género
3 Idem.
236 RAÚL MIGUEL ARRIAGA ESCOBEDO
4. Categoría de género
5. Homosexualidad
1. El concepto transgénero
3. Aspectos sociológicos
Sabemos que
7 Idem.
8 Enciclopedia Microsoft..., cit., nota 2.
LOS INDIVIDUOS Y GRUPOS “ TRANSGÉNEROS” 239
Para los efectos de este trabajo, debo señalar que el segundo párrafo
del numeral referido contiene el sustento mediante el cual —una vez es-
tablecidos los derechos de fondo de los transgéneros—, pueden tener ac-
ceso a la impartición de justicia con esa calidad de transgéneros.
Dispone el párrafo indicado lo siguiente:
Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por los tribuna-
les que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fi-
jen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e
imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibi-
das las costas judiciales.
14 Ibidem, p. 598.
242 RAÚL MIGUEL ARRIAGA ESCOBEDO
2. La realidad
Las posibilidades que las grandes urbes brindan en todos los aspectos
de la vida de sus habitantes permite la visión y el conocimiento más cla-
ro de las variedades y diferencias que existen entre unos y otros, entre
los géneros masculino y femenino, y esto mismo posibilita la apertura
de grupos como travestis, homosexuales —masculinos y femeninos—
transgéneros y transexuales, entre otros.
Esto no quiere decir que la existencia de estos grupos se deba a las
condiciones de una gran ciudad como es el Distrito Federal, no, simple-
mente quiere significar que los grupos referidos han ido avanzando en
su reconocimiento por parte de los demás, en su “ ganar espacios” , que
en realidad les han sido negados.
En efecto, actualmente vemos que la problemática de la identidad se-
xual y sus consecuencias, principalmente la psicológica, han permitido la
unión de quienes tienen una perspectiva distinta de su vida sexual, lo que
se refleja en sus días cotidianos, de tal manera que se trata de individuos
y grupos que a partir de una conceptualización interna distinta a la de
los géneros masculino y femenino, luchan porque se les considere en
igualdad de circunstancias que a los demás individuos, pues antes de
formar grupos son individualidades.
Sin embargo, en el ámbito externo, la problemática que viven se vuel-
ve más agresiva, más represiva y, en el campo del derecho, los va alejan-
do de los postulados que les otorgan derechos y les imponen obligacio-
nes, presentándose confusiones que, al ser trascendentes, pero no lo más
importante para sus vidas, se van dejando de lado.
4. La igualdad constitucional
15 Burgoa Orihuela, Ignacio, Las garantías individuales, 16a. ed., México, Porrúa,
1982, p. 258.
16 Sánchez Bringas, Enrique, op. cit., nota 11, p. 578.
17 Barreda Solórzano, Luis de la, op. cit., nota 10, p. 31.
LOS INDIVIDUOS Y GRUPOS “ TRANSGÉNEROS” 245
VII. CONCLUSIONES
VIII. BIBLIOGRAFÍA
1) Título primero:
2) Título segundo:
251
252 JESÚS ÁNGEL ARROYO MORENO
3) Título tercero:
a) Artículos dedicados a los derechos del hombre, entre ellos los lla-
mados derechos sociales,* aun cuando en la Constitución de 1917
se han diversificado y enriqueciendo esos derechos; sin embargo,
en algunos casos se han considerando derechos humanos, algunos
que no lo son.
b) Ambas Constituciones tienen un capítulo que la doctrina ha deno-
minado capítulo geográfico, en el que se enumeran los estados de
la república y las islas y mares sobre los que el Estado mexicano
tiene jurisdicción.
c) Hay una sección dedicada en ambas Constituciones a determinar
las características de los mexicanos y de los ciudadanos, señalan-
do las obligaciones de unos y de otros, así como un capítulo que
se refiere a los extranjeros, y en ambas Constituciones se concede
al Estado mexicano la facultad de hacer abandonar el territorio na-
cional a todo extranjero con la prohibición de que no intervengan
en los asuntos políticos del país.
d) Las dos Constituciones, al referirse a la soberanía y a la forma de
gobierno, con las mismas palabras, declaran que la soberanía reside
en el pueblo, que todo poder dimana del pueblo y se instituye para
su beneficio y tiene el inalienable derecho de modificar su forma
de gobierno, constituyéndose en una república representativa, de-
mocrática, federal, compuesta por estados libres y soberanos en lo
que corresponde a su régimen interior, unidos en una federación
en la que el pueblo ejerce su soberanía mediante los Poderes de la
Unión y los de los estados, disponiéndose que las Constituciones
de los estados no pueden contradecir a la Constitución federal. Más
aún, el número de los artículos es el mismo: 39, 40 y 41.
Tal como está concebida la Constitución mexicana, más que una re-
forma de fondo, es decir, una reforma que varíe el régimen federal o
cambie alguno o algunos de los tres poderes para adoptar el régimen
parlamentario, con un jefe del Estado y otro del gobierno, se requiere
ajustar o completar sus preceptos y asearlos, o sea, con mejor lenguaje.
Por otra parte, adoptar otra forma de gobierno o aceptar el parlamentario
en México resulta, cuando menos hasta ahora, notoriamente inconve-
niente por la falta de educación cívica y política de la mayoría de los
mexicanos, y por el hecho de que el país siempre se ha dirigido por re-
gímenes fuertes unipersonales y cuando éstos han fallado, el resultado
ha sido la anarquía, máxime que tanto el Tlatoani azteca como el rey de
España gobernaban como lo que eran, esto es, como gobernantes uniper-
sonales fuertes. Al respecto, cabe citar, aunque parezca extemporáneo,
parte del mensaje que dirigió Venustiano Carranza, como primer jefe de
la revolución, al Constituyente en 1916:
Y esta situación descrita por Carranza sigue siendo válida hoy, en que
la dictadura perfecta, como la llamó Vargas Llosa, ha perecido y se trata
de vivir democráticamente. Ha desaparecido la figura del presidente im-
perial cuya voluntad se obedecía sin discusión, pero se advierte nueva-
mente una tendencia hacía la anarquía, como puede observarse en los
estados del sureste, como en Chiapas, y no me refiero al movimiento de
los indígenas zapatistas, sino al hecho de que el Congreso del estado do-
minado por un partido político está impidiendo, de alguna manera, go-
bernar al Ejecutivo estatal, que pertenece a otro partido, o a la rebeldía
para acatar las sentencias del Tribunal Electoral federal en Yucatán por
parte del Ejecutivo y del Legislativo, y en Tabasco por parte de un par-
tido político que mediante maniobras quiere desobedecer esa sentencia.
Y este movimiento a que me refiero, localizado en tres estados, pudiera
aflorar en otros o en el Congreso federal, en el que parece que uno de
los grupos parlamentarios tiene como misión obstaculizar, porque sí, las
labores gubernamentales.
8. Y si así son las cosas, que lo son, cualquier reforma del Poder Le-
gislativo tendente a convertirlo en un Parlamento, es decir, convertir al
gobierno mexicano en un gobierno parlamentario, es apostar a la guerra
civil y si la última, la de 1910-1917 (de hecho viene a terminar hasta la
creación, por Calles, del Partido Revolucionario en 1929), costó un mi-
llón de muertos más los no nacidos, en un país con quince millones de
habitantes, qué se puede esperar en un país que tiene cien millones, y en
donde, por desgracia, la ignorancia, el analfabetismo y la pobreza domi-
nan a una muy buena parte de esos millones.
Puede parecer esta descripción demasiado pesimista y podría parecer,
también, como un deseo de volver al pasado mediante una dictadura, lo
que obviamente es inconveniente pues, precisamente, uno de los moti-
vos por los cuales existe en México ese grado de pobreza, de analfabe-
tismo e ignorancia fue por el hecho de estar gobernado el país durante
258 JESÚS ÁNGEL ARROYO MORENO
setenta años por un solo partido, cuya misión no era tanto velar por el
bien de los mexicanos sino conservar el poder en provecho de sus inte-
grantes (hay que recordar la frase de Emilio Portes Gil, expresidente
de México, miembro del partido oficial, quien en una ocasión dijo que
en México en cada sexenio había una comalada de millonarios; o la fra-
se de cierto subsecretario de agricultura que, al referirse al ejido, confesó
que esa forma de tenencia de la tierra no se había hecho para producir
sino para votar).
9. Pero la solución que consistiría en hacer obedecer a la Constitu-
ción, en primer lugar, y en segundo, en hacer respetar el marco legal del
país, no es sencilla, máxime cuando, como en esta época, cualquier lla-
mado a la fuerza es calificado de fascista, de represor, sin tomar en
cuenta que la última ratio del derecho es la fuerza, lo que se demuestra
con el hecho de que si el deudor no paga se le embargan y rematan sus
bienes; si en un juicio hay un desacato por una de las partes, se le im-
pone una sanción; si no se cumplen las normas penales, el que las viola
está sujeto a una pena; pero lo que parece claro en otras ramas del de-
recho se ha obscurecido en el derecho político y en el constitucional.
Dicho de otra manera, lo ideal es que la ley se obedezca sin coacción ni
sanción, pero si esto no ocurre deberá obedecerse por coacción y san-
ción.
10. La otra parte del remedio consiste en la actuación de los tribuna-
les y, volviendo al momento actual, el balance que se puede hacer de los
tribunales federales es bueno y puede ser mejor.
Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia, en términos gene-
rales, tanto en el amparo como en las controversias constitucionales o en
las acciones de inconstitucionalidad han sido acertadas, acatadas y res-
petadas, y la Suprema Corte ha ganado en credibilidad y prestigio.
Las resoluciones de la Sala Superior del Tribunal Electoral también
han sido acertadas en general y también son acatadas, salvo las referen-
tes a Tabasco y Yucatán, desacato movido más por intereses bastardos
que porque el Tribunal se haya equivocado, ya que sus resoluciones han
sido correctas, dictadas dentro de su competencia y no observadas por-
que, en el sureste del país, los gobernantes pretenden eternizarse en el
poder.
Y más aún, el Poder Judicial federal está caminando por el buen ca-
mino, tratando de que haya más tribunales y más juzgados, para evitar
el retraso en las resoluciones, creando una escuela para la capacitación
LA CONSTITUCIÓN MEXICANA: REFORMA O CAMBIO 259
miembros del Poder Judicial, a pesar del riesgo que esto pueda
entrañar.
b) El segundo medio consiste en unificar la jurisdicción, ya que en el
país, por múltiples razones, la jurisdicción esta dividida entre el Po-
der Judicial y el Poder Ejecutivo, quien tiene a su cargo la justicia
contencioso-administrativa, la justicia laboral, la justicia agraria,
por no citar más que los tres ramos más importantes, pues todavía
cabría referirse a las controversias que resuelve el Instituto Mexi-
cano de la Propiedad Industrial.
En el momento en que se consiga la unidad de la jurisdicción, las
controversias entre particulares, por una parte, y entre autoridades
y particulares por la otra, podrán ser resueltas por un organismo
realmente independiente, que es el Poder Judicial federal.
c) Por último, hay un aspecto que se ha descuidado en forma por de-
más notable, salvo, a últimas fechas, en materia de amparo, es un
hecho conocido (podría citar al respecto a Jesús González Pérez)
que no es fácil que las autoridades acaten y cumplan las sentencias
de los tribunales; generalmente hay renuencia, pues el funcionario
se siente agredido, siente que su imagen (como ahora se dice) ha
disminuido, que su autoridad no existe, que su esfera de compe-
tencia ha sido invadida, afirma que los tribunales se equivocaron,
que los jueces son ignorantes y que sé yo cuantas cosas más. Esta
es la situación y a esto hay que ponerle un remedio, y el único
consiste en dotar al Poder Judicial federal de mejores medios para
hacer cumplir sus determinaciones, medios que sean realmente efi-
caces.
Una forma que podría buscarse sería el auxilio de la Procuraduría
General de la República; pero para que esto ocurra en forma eficaz,
la Procuraduría tendría que no depender del Poder Ejecutivo; que
fuere un organismo autónomo, lo que está en la mesa de las dis-
cusiones y que en bien del país debe aceptarse.
6 Vrsalovic Mihoevic, Juan, op. cit., nota 1, p. 167. Cfr. Rico, José María, op. cit.,
p. 20.
268 MIGUEL BONILLA LÓPEZ
De acuerdo con dicho autor, los bienes y servicios que presta el Esta-
do son susceptibles de dividirse en puros e impuros, según satisfagan
tres condiciones:
El principio de eficiencia también tiene que ver con todo esto. Con-
forme a él, la carga de trabajo —demanda— originada en el ámbito es-
pacial de competencia de un centro generador de servicios, debe ser pro-
porcional a su capacidad de atención.
Estos principios están en relación directa con la segunda característi-
ca de los servicios puros, e inciden en las posibles soluciones para fi-
jar ámbitos territoriales de competencia. La equidad y eficiencia del ser-
vicio público de justicia son, entonces, los criterios primarios para la
toma de decisiones en esta materia.12
Ahora cabe preguntarse con base en qué metodología hay que resol-
ver estas cuestiones.13
III. LA METODOLOGÍA
16Ibidem, p. 203.
17Devis Echandía, Hernando, op. cit., nota 2, p. 131; Gómez Lara, Cipriano, Teoría
general del proceso, 8a. ed., México, Harla, 1990, p. 130.
18 Vrsalovic, Mihoevic, Juan, op. cit., nota 1, pp. 202 y 203.
TRIBUNALES, TERRITORIO Y ACCESO A LA JUSTICIA 273
IV. CONCLUSIONES
I. NOTA INTRODUCTORIA
1. Referencia actual
2 Ibidem, p. 332.
3 Huerta Ochoa, Carla, Mecanismos constitucionales para el control del poder po-
lítico, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, p. 180.
4 Barajas, Abel, “ Insatisface a Madrazo actuación en PGR” , Reforma, sección Jus-
ticia y seguridad, México, 29 de noviembre de 2000, www.reforma.com
5 Carbonell, Miguel, “ La Constitución de 1917 hoy: cinco retos inmediatos”, Hacia una
nueva constitucionalidad, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1999, p. 33.
DEFICIENCIA EN PROCURACIÓN DE JUSTICIA 277
2. Razones
3. Contenido constitucional
“ La redacción constitucional es ambigua y confusa..., entre la función
de averiguar o investigar los delitos; y la de llevar a cabo el ejercicio de
la acción penal pública ante los tribunales” .15 En nuestra Constitución
política federal no se encuentra regulada la figura del Ministerio Público
en forma particular y ni siquiera en dónde debe ir, que es en el capítulo
del Ejecutivo, de donde depende estructuralmente. El artículo relaciona-
do al Ministerio Público se obtiene como un complemento del Poder Ju-
dicial, en el capítulo IV, apartado A, del artículo 102 constitucional.
15 Castro, Juventino V., La procuración de la justicia federal, 2a. ed., México, Po-
rrúa, 1999, p. 19.
282 JULIO CÉSAR CUE BUSTO
4. Propuesta
Valdría la pena pensar nuevamente sobre una figura que ya tuvo historia
en la justicia mexicana y que podría aglutinar en su seno toda —o en par-
te— esa materia dispersa. Me refiero a la Secretaría de Justicia —o, tam-
bién llamado, Ministerio de Justicia—, cuya erección implicaría la supre-
16 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, 14a. ed., Mé-
xico, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1999, t. II, p. 1018.
DEFICIENCIA EN PROCURACIÓN DE JUSTICIA 283
A. Constitucional
CAPÍTULO __
De la Secretaría de Justicia
Artículo __. La seguridad pública junto con la investigación y perse-
cución de las conductas delictivas y su consecuente ejercicio de la ac-
ción penal serán responsabilidad de esta Secretaría, dentro del ámbito
federal.
A. El secretario de justicia dirigirá la Fiscalía de la Nación y la Poli-
cía Nacional Federal, para lo cual tendrán el rango de subsecretarías es-
tas dos instituciones de gobierno.
B. Es responsabilidad de la Fiscalía de la Nación el ejercicio de la
acción penal y su prosecución dentro de los procesos jurisdiccionales
penales.
C. Es responsabilidad de la Policía Nacional Federal la prevención,
investigación y persecución de los delitos.
D. Se celebrarán acuerdos de coordinación con los Estados, Munici-
pios y el Distrito Federal, dentro del Marco del Sistema Nacional de Se-
guridad Pública.
E. Para el correcto desempeño de los trabajos en materia de seguridad
pública y procuración de justicia, coordinados con los gobiernos estata-
B. Secretaría de Justicia
a. Facultades
b. Funciones
c. Estructura
Secretaría de Justicia
Subsecretaría “ A” Subsecretaría “ B”
Fiscalía de la Nación Policía Nacional Federal
Subsecretaría “ C”
Sistema Nacional
de Seguridad Pública
III. CONCLUSIONES
IV. BIBLIOGRAFÍA
dentro del sistema jurídico y político mexicano, a los que sólo identifi-
camos aquí en dos vertientes: de un lado esa cabal salud que gozó du-
rante la mayor parte del siglo XX la corriente positivista de pensamiento
entre muchos actores nacionales (titulares de poderes del Estado inclui-
dos), lo cual indudablemente potenció el uso reiterado de reformas cons-
titucionales junto a la apasionada defensa formal del ordenamiento.6 Y
de otro lado tenemos que esa irradiación formalista alcanzó a la socie-
dad misma, como se prueba cuando muchos sectores o grupos de ciu-
dadanos —sumados los propios partidos de oposición tradicional al ré-
gimen—7 se han conformado con verse constitucional y formalmente
protegidos, o al menos aludidos por los constantes cambios al texto
supremo. También ha sido tan extendida la fama de incumplimiento
sustantivo del ordenamiento, que todos desean la inclusión formal de
sus intereses al más alto rango normativo con la esperanza de sentirlos
garantizados.
Al final, esta realidad ha servido para otorgar al texto supremo una
suerte de aquiescencia pública nacional, lo que tampoco puede obviarse
constituye una situación muy distinta al concepto de fuerza normativa
plena.8
sus artículos 95-134, las modalidades de discusión de las iniciativas legales y las normas a
que deben sujetarse. Sin embargo, se precisa la pronta actualización de las normas par-
lamentarias, incluyendo la emisión singular de reglamentos para cada cámara, que prevé
el artículo 77 constitucional, debido a que el citado instrumento normativo data de 1934
y muchas de sus disposiciones contrarían a las de la Ley Orgánica en vigor.
15 Es el profesor Elisur Arteaga quien ha abordado el asunto, citando para ello el
caso Rhode Island vs. Palmer (National Prohibition Cases), 253 U. S. (1920), a través
del cual la Corte Suprema americana definió que: “ El voto de dos tercios de cada Cámara
que es requerido para proponer una enmienda, implica el voto de dos tercios de los miem-
bros presentes, cuya presencia constituye quórum y no un voto de dos tercios de la to-
talidad de los miembros presentes y ausentes” ; Artega Nava, Elisur, op. cit., nota 11,
p. 318.
LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO 295
dida que el quórum legal haya sido salvado con previa negociación de
los partidos anuentes a la iniciativa.16
En cuanto a la participación de los congresos o asambleas de los es-
tados de la República en el procedimiento de reforma, ya hemos visto
que también ejercen el derecho de iniciativa. Al ámbito de sus Constitu-
ciones y leyes locales corresponde, por un lado, establecer las fórmulas
que aseguren ese derecho sin soslayar que pasan, siempre, por su apro-
bación mayoritaria intra orgánica antes de remitirse con carácter de ini-
ciativas ante el Congreso de la Unión, y de otro lado, con las debidas
variantes legales los congresos estatales participan del mecanismo fede-
ral previsto para la etapa posterior a la aprobación parlamentaria de la
reforma, a través del acuerdo favorable a la iniciativa donde se precisará
cuando menos el de dieciséis órganos legislativos.
Ha quedado descrito el procedimiento del artículo 135 más común-
mente utilizado para la operación de la reforma constitucional en Méxi-
co. Enseguida, citamos sólo aspectos principales del otro procedimiento
que por su especificidad y agravación se ha convertido, de facto, en vía
de carácter irrecurrible.
Está contemplado en el artículo 73 de la Constitución, donde se atri-
buye al Congreso de la Unión la facultad de “ admitir nuevos Estados a
la Unión Federal” , pero como el listado de entidades se encuentra en el
artículo 43, deberá procederse ante esa eventualidad a la reforma del
texto partiendo del ajuste a una serie de requisitos previstos en la frac-
ción III, del mismo artículo 73, y que son los siguientes:
5o. Que sea votada la erección del nuevo Estado por dos terceras partes
de los diputados y senadores presentes en sus respectivas Cámaras;
6o. Que la resolución del Congreso sea ratificada por la mayoría de las
Legislaturas de los Estados, previo examen de la copia del expediente,
siempre que hayan dado su consentimiento las Legislaturas de los Estados
de cuyo territorio se trate;
7o. Si las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate, no
hubieren dado su consentimiento, la ratificación de que habla la fracción
anterior deberá ser hecha por las dos terceras partes del total de Legisla-
turas de los demás Estados.
UNAM, 1979, pp. 131 y ss.) y el profesor Ignacio Burgoa, en su obra Derecho consti-
tucional mexicano (8a. ed., México, Porrúa, 1991, pp. 383 y ss.) han defendido la exis-
tencia de decisiones fundamentales que por su elevada jerarquía sólo al pueblo compete
reformar.
25 La resolución, de fecha 30 de agosto de 1996, se produjo en el juicio de amparo
accionado por Manuel Camacho Solís, quien como recordamos se había inconformado
contra los vicios procedimentales de una reforma constitucional, aduciendo, además, la
afectación de sus derechos políticos. El caso llegó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
tras consecutivas inadmisiones de tribunales federales inferiores.
26 Sustancialmente apoyan su voto de minoría, retrayendo críticas y deficiencias de
otros modelos del derecho comparado, pero sin descartar la posibilidad de un eventual
control de las reformas, siempre y cuando medie una reforma al texto supremo que le-
gitime a la Corte para enjuiciarla.
300 MIGUEL ÁNGEL ERAÑA SÁNCHEZ
I. INTRODUCCIÓN
2, pp. 281 y ss.; Tena, Felipe, op. cit., nota 2, pp. 27 y ss.; Tamayo, Rolando, Introducción
al estudio de la Constitución, México, UNAM, 1989.
6 No ahondaremos en el estudio conceptual de la sanción en la teoría del derecho.
Sin embargo, debemos señalar que coincidimos con el procesalista italiano Carnelutti en
considerar a la sanción como la consecuencia jurídica que deriva de la inobservancia de
un precepto (Carnelutti, Francisco, Sistema de derecho procesal civil, Buenos Aires,
Uteha, 1944, t. I, p. 25). Si bien el concepto ha sido acuñado en el seno de la materia
civil, lo consideramos lo suficientemente general como para aplicarlo a cualquier disci-
plina jurídica. Con rigor puede hablarse de sanciones civiles, penales y administrativas.
Ahora bien, para la utilización del término sanción administrativa, coincidimos con el
sentido estricto del mismo, para entenderlo —siguiendo a Lomelí Cerezo— como aquélla
sanción de tipo aflictivo o represivo, que tiene un propósito de castigar las violaciones
cometidas, sin perseguir un fin de restitución o satisfacción del interés protegido por la
norma. Véase Lomelí Cerezo, Margarita, Derecho fiscal represivo, México, Porrúa, 1999,
pp. 18 y ss.
7 Artículo 21, párrafos 2-4. Véase la evolución del texto constitucional en varios
autores, Derechos del pueblo mexicano..., cit., nota 2, pp. 989 y ss.
CONSTITUCIÓN Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS 307
8 Idem.
9 Como indica el autor, el derecho penal administrativo, a la luz de la Constitución
de 1857, debía quedar depositado precisamente en normas de rango legal. Véase García
Ramírez, Sergio, op. cit., p. 986.
10 Varios autores, Los derechos del pueblo mexicano..., cit., nota 2, pp. 998 y ss.
11 Intervinieron tanto a nivel de comisión como en el debate parlamentario, entre
otros, los diputados Rivera, Múgica, Macías, Mercado, Jara, Silva, Colunga, González,
Machorro, Dávalos, Ibarra, Rodríguez, de la Barrera, Céspedes y Palavicini. Adicional-
mente, el diputado Álvarez motivó la adición respecto a los límites de las multas tratán-
308 JESÚS GALVÁN MUÑOZ
V. INTERPRETACIÓN JURISPRUDENCIAL
1. La temática de la jurisprudencia
16 Lomelí Cerezo, Margarita, op. cit., nota 6, p. 47. Ejemplos de otras especies de
sanciones administrativas pueden verse en la Ley Federal de Protección al Consumidor,
artículo 128 (clausura); Ley Federal de Correduría Pública, artículo 21 (amonestación
escrita, suspensión, cancelación definitiva); Ley Federal de Competencia Económica, ar-
tículo 35 (suspensión, corrección o supresión de la práctica o concentración de que se trate;
desconcentración parcial o total de lo que se haya concentrado indebidamente); Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Públicos, artículo 53 (apercibimiento, amonesta-
ción, suspensión, destitución, inhabilitación).
17 Semanario Judicial de la Federación, t. II, p. 287. Ibidem, p. 49.
18 SCJN, Amparo en revisión 2209/70, 24 de abril de 1973. Informe del presidente,
1973, primera parte, p. 377.
19 SCJN, Tesis P. XCII/97, junio de 1997.
CONSTITUCIÓN Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS 311
Es inexacto que la multa excesiva, incluida como una de las penas prohi-
bidas por el artículo 22 constitucional, deba entenderse limitada al ámbito
penal y, por tanto, que sólo opere la prohibición cuando se aplica por la
comisión de ilícitos penales. Por lo contrario, la interpretación extensiva
del precepto constitucional mencionado permite deducir que si prohíbe la
multa excesiva como sanción dentro del derecho represivo, que es el más
drástico y radical dentro de las conductas prohibidas normativamente, por
extensión y mayoría de razón debe estimarse que también está prohibida
tratándose de ilícitos administrativos y fiscales, pues la multa no es una
sanción que sólo pueda aplicarse en lo penal, sino que es común en otras
ramas del derecho, por lo que para superar criterios de exclusividad penal
que contrarían la naturaleza de las sanciones, debe decretarse que las mul-
tas son prohibidas, bajo mandato constitucional, cuando son excesivas, in-
dependientemente del campo normativo en que se produzcan.20
Esta Suprema Corte ha establecido que las leyes, al establecer multas,
deben contener las reglas adecuadas para que las autoridades impositoras
tengan la posibilidad de fijar su monto o cuantía, tomando en cuenta la
gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reinci-
dencia de éste en la conducta que la motiva y, en fin, todas aquellas cir-
cunstancias que tiendan a individualizar dicha sanción, obligación del le-
gislador que deriva de la concordancia de los artículos 22 y 31 fracción
IV de la Constitución Federal, el primero de los cuales prohíbe las multas
excesivas, mientras el segundo aporta el concepto de proporcionalidad. Por lo
tanto, el hecho de que un precepto emplee la preposición —hasta— no im-
plica que contemple una multa fija, en virtud de que precisa un término de
cantidad que no puede exceder el juzgador al aplicar la multa, y si bien es
cierto que no se hace referencia a la cantidad mínima, también lo es que
en forma implícita, pero clara, sí está determinada, puesto que, el mínimo
a imponer resulta una unidad monetaria y el máximo hasta donde el artículo
Para hacer una revisión del texto constitucional, nos parece necesario
contrastar un postulado de naturaleza deontológica como el que antecede
a las disposiciones positivas de la ley fundamental. De este ejercicio po-
demos anticipar diversas conclusiones, que en conjunto integran la justi-
ficación de una reforma a los artículos 21 y 22 constitucionales:
IX. BIBLIOGRAFÍA
I. INTRODUCCIÓN
Los investigadores del área laboral en este Instituto hemos seguido con
atención las versiones sobre las propuestas de reforma (actualización,
adecuación o renovación) o, en última instancia, de promulgación de
una nueva Constitución política. Esta última no es la opción considerada
como la más conveniente, conscientes, además, de los impedimentos de
orden jurídico y político para ello.
Como juristas estamos interesados en conservar y observar la Consti-
tución como fundamento del orden jurídico mexicano, entendido éste
como un cuerpo legal supremo, coherente, organizado, viable. Específi-
camente analizamos y atendemos las disposiciones relativas al tema del
trabajo, tanto las relaciones individuales como colectivas, en relación al
capítulo de los derechos individuales y al de los derechos sociales.
El artículo 123, fundamento de las garantías sociales, precursor y
vanguardista del socialismo constitucional, ha tenido modificaciones al
igual que otras disposiciones con motivo de adecuar el derecho positivo a
la realidad social con el propósito de lograr la viabilidad jurídica; otras,
no obstante tener como finalidad la de establecer condiciones justas, han
alterado los derechos de algunos sectores de trabajadores. Acaso el
ejemplo más elocuente es el apartado “ B” , agregado al texto original
del artículo 123, con lo cual se distinguieron dos categorías de trabaja-
317
318 KURCZYN / DE BUEN / SÁNCHEZ
cionales entre los poderes u órganos de autoridad, dentro de los tres ni-
veles de gobierno y las reformas al amparo), aún quedan algunos temas
pendientes que permitan consolidar plenamente al Poder Judicial. Al
respecto, cabe señalar.
Por ejemplo, actualmente la Suprema Corte es objeto de restricciones,
ya que si bien puede anular con efectos generales las leyes federales o
locales, así como los tratados internacionales contrarios a la Constitu-
ción, se le imponen limitaciones al requerir el voto de ocho ministros
sobre once, lo que hace un tanto difícil el ejercicio de dicha facultad.
Para algunos, si se quiere verdaderamente consolidar el Estado de dere-
cho, se necesita perfeccionar y profundizar las reformas ya realizadas,
particularmente, la redistribución de poder en favor de los órganos del
derecho.1
Ya se ha señalado también la necesidad de incluir a los tribunales es-
pecializados, que todavía son parte integrante del Poder Ejecutivo, entre
ellos las Juntas y el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, den-
tro del Poder Judicial de la Federación. Estos tribunales no caen en la
esfera del Consejo de la Judicatura Federal y violentan los principios de
unidad de la jurisdicción y de la división de poderes. Su inclusión impli-
caría:
3 Cfr. OIT, Tribunales del trabajo en América Latina, Ginebra, 1949, pp. 90 y 91.
326 KURCZYN / DE BUEN / SÁNCHEZ
Carlos A. MORALES-PAULÍN
I. CONCEPTO
337
338 CARLOS A. MORALES-PAULÍN
V. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
6 Cfr. Morales-Paulín, Carlos A., Derecho burocrático, México, Porrúa, 1995, pp.
339-407 y 472.
LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO 345
Cuando una Sala del Tribunal Electoral sustente una tesis sobre la in-
constitucionalidad de algún acto o resolución o sobre la interpretación de
un precepto de esta Constitución, y dicha tesis pueda ser contradictoria con
una sostenida por las Salas o el Pleno de la Suprema Corte de Justicia,
cualquiera de los Ministros, las Salas o las partes, podrán denunciar la
contradicción, en los términos que señale la ley, para que el Pleno de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación decida en definitiva cuál tesis debe
prevalecer. Las resoluciones que se dicten en este supuesto no afectarán
los asuntos ya resueltos.
nal del tipo concentrado. Dicha función en materia electoral está reser-
vada, por lo que se refiere a los efectos generales de la declaración de
invalidez de una norma general electoral (ya sea federal o local), a la
SCJN, vía la acción de inconstitucionalidad, y por lo que hace a la re-
vocación o modificación de actos concretos de aplicación de las leyes
electorales por autoridades electorales, al TEPJF, vía los medios de im-
pugnación bajo su competencia, el cual cuenta con facultades para de-
cretar, en su caso, la inaplicación, con efectos particulares al caso a re-
solver, de una disposición legal (federal o local) que contravenga la
Constitución federal.
Lo anterior es así, en virtud de que la Sala Superior ha considerado
que no ejerce un control difuso de la constitucionalidad derivado del ar-
tículo 133 constitucional, máxime que no se trata de un tribunal local o
del fuero común que es el supuesto al que se refiere la invocada juris-
prudencia de la SCJN sino que, además, forma parte del Poder Judicial
de la Federación y, en este sentido, integra el sistema de control concen-
trado establecido en los artículos 41, párrafo segundo, fracción IV, y 99
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como
complemento de lo previsto en los artículos 103, 105 y 107 de la propia
Constitución federal.
En efecto, de acuerdo con un amplio sector de la doctrina procesal
constitucional,1 el llamado control difuso de la constitucionalidad de le-
yes y actos deriva de una clasificación que atiende al órgano u órganos
encargados de realizar la función de control, distinguiéndose, al respec-
to, entre los sistemas que ejercen un control difuso y un control concen-
trado:
Cabe señalar que la demanda del servicio que presta la Profedet está
sujeta a las solicitudes que realicen los trabajadores, sus beneficiarios y
los sindicatos, de conformidad con lo establecido por el artículo 530 de
la Ley Federal del Trabajo y el Reglamento de la Procuraduría.
383
384 GABRIEL ZAPATA BELLO
los noventa por el Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad; A la puerta
de la ley. El Estado de derecho en México, coeditado por el Centro de Investigación para
el Desarrollo, A. C.
2 Fix-Fierro, Héctor, “ La eficiencia de la justicia” , Cuadernos para la reforma de
la justicia, México, UNAM, núm. 1, 1995, p. 56.
ACCESO A LA JUSTICIA 385
10 Hazard, Geoffrey Jr., Rationing Justice (1965), citado por Fix-Fierro, Héctor, op.
cit., nota 2, p. 28.
11 Por ejemplo, Ronald Dworkin, Is Wealth a Value? (1980), Why Efficiency? A Res-
ponse to Professors Calabresi and Posner (1980), citado por Fix-Fierro, Héctor, op. cit.,
nota 2.
12 Decimos un programa integral porque no podemos dejar de reconocer las cam-
390 GABRIEL ZAPATA BELLO
395
396 CONCLUSIONES GENERALES
II. JUSTICIA
a) Abrir una nueva vía procesal que permita a los gobernados deman-
dar jurisdiccionalmente la violación de derechos humanos por parte
de particulares.
CONCLUSIONES GENERALES 397
V. ECONOMÍA Y CONSTITUCIÓN