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Informe realizado con el apoyo de:*

*El apoyo de esta organización a la realización de este informe no compromete


su opinión sobre la implementación del Acuerdo de Paz.
CONTENIDO

Resumen ejecutivo 5

Discurso del Gobierno 20

Recursos para la paz 24

Avances normativos 39

Reforma Rural Integral 51

Participación política 65

Reincorporación y seguridad territorial 75

Solución al problema de las drogas 87

Víctimas y justicia transicional 97

Verificación de la implementación y enfoques étnico y de género 112


RESUMEN EJECUTIVO
En el marco de la función de control años, 2018 demostró que ese proceso
político del Congreso de la República, era supremamente frágil y que la
los Representantes y Senadores abajo violencia podía recrudecerse en
firmantes, hemos venido adelantando cualquier momento.
un proceso de seguimiento a la
implementación del Acuerdo de Paz Los puntos del Acuerdo de
suscrito entre el Gobierno Nacional y las Paz no fueron capricho de las partes en
FARC. la mesa de conversaciones. Fueron
  incluidos justamente como garantía de
Este informe recoge los principales que el conflicto no volviera a resurgir.
retos que hemos identificado a lo largo Implementarlos implica atacar de
del primer año del Gobierno del manera directa las condiciones que
Presidente Iván Duque, y formula permitieron que el conflicto se
recomendaciones para garantizar su perpetuara durante tantos años.
efectiva implementación.  
  Por eso cuando a los habitantes de la
Desde distintas tendencias políticas, Colombia urbana nos preocupa que la
estamos convencidos de que la mejor economía y la seguridad no vayan bien,
manera de garantizar la no repetición pero somos indiferentes ante la
del conflicto armado y la implementación del Acuerdo de Paz en
transformación de los territorios más la Colombia rural, olvidamos que ha
afectados por la guerra, es cumpliendo sido nuestra incapacidad para escuchar
a cabalidad con lo establecido en el a esos territorios periféricos y para
Acuerdo de Paz. garantizar bienes y servicios básicos a
*** sus habitantes, lo que ha generado el
El Acuerdo suscrito entre el Gobierno y caldo de cultivo perfecto para que
las FARC en 2016 puso fin a más de sigamos siendo un país violento, que
medio siglo de conflicto armado y logró mata a sus líderes sociales y de 5
que 13.000 excombatientes dejaran las crecimiento económico por debajo de
armas e hicieran tránsito a la legalidad. su potencial.
Pero garantizar su no repetición y hacer
sostenible el proceso de construcción De ahí que más allá de los eslóganes
de paz, es aún una tarea pendiente.     sobre si el Gobierno de Iván Duque “ha
  hecho trizas la paz”, o si le apuesta a la
Como lo ha señalado el Profesor John construcción de la llamada “paz con
Paul Lederach del Instituto Kroc, el 50% legalidad”, a un año del inicio de su
de los países vuelven a la guerra Gobierno resulta necesario hacer un
durante los primeros 5 años después corte de cuentas de en qué va la
de la firma de un acuerdo de paz. En implementación del Acuerdo de Paz. La
Colombia llevamos 2 años y medio historia no le perdonaría a este
desde la entrada en vigor del Acuerdo y, Gobierno desaprovechar la oportunidad
aunque en 2017 tuvimos la tasa de histórica que abrió el fin de la guerra
homicidios más baja de los últimos 40 entre el Gobierno y las FARC.
RESUMEN EJECUTIVO

El Gobierno del Presidente Iván Duque Bogotá.


se ha aproximado a la implementación
del Acuerdo de Paz desde una Esta visión limitada de la construcción
narrativa contradictoria. En el escenario de paz responde también a que los
internacional asegura su compromiso compromisos del Acuerdo de Paz para
con el Acuerdo. Mientras tanto en el el Gobierno Duque no hacen parte de
país expresa reservas a lo acordado, no una política de Estado1, sino de
hace las inversiones necesarias en los la política de paz del gobierno anterior.
territorios, carece de una política de Afirman que las obligaciones del
seguridad ciudadana que dé confianza Acuerdo son “obligaciones de medio” y
y tranquilidad, presenta objeciones a la que para su cumplimiento el Gobierno
ley de la JEP, introduce reformas cuenta con un “margen de apreciación”
legislativas que generan incertidumbre sobre cómo llevarlas a cabo. Cuando la
entre víctimas y excombatientes, y da Corte Constitucional ya ha aclarado
vía libre para el avance de reformas que el cumplimiento del Acuerdo Final
legislativas y constitucionales que debe hacerse de buena fe, respetando
pondrían en grave riesgo la esencia del su integralidad y garantizando la no
Acuerdo de paz. regresividad; y que lo que está dentro
de las facultades del Gobierno es
A su vez, el Gobierno niega la existencia decidir sobre ciertos aspectos que
del conflicto armado, refriéndose en hacen parte de la política de paz, no
cambio al problema como sobre si se implementa o no el Acuerdo
"condiciones de violencia y o con qué alcance 2.
marginalidad”. En consecuencia, la
solución ya no es la paz territorial Como resultado de esta visión, el 57%
plasmada en el Acuerdo de Paz basada de las normas requeridas para la
en la participación ciudadana, la implementación del Acuerdo aún
6 ampliación de la democracia, el cierre están pendientes de trámite
3
de la brecha entre el campo y la en el Congreso de la República.
ciudad, y el reconocimiento de los
daños causados por todas las partes en ***
el conflicto armado; sino un proceso de A este cambio narrativo se suma, en un
“estabilización” y de garantía de la contexto de restricciones fiscales,
“legalidad”, asociado con la decisiones presupuestales que ponen
reincorporación de las bases en grave riesgo la capacidad de las
guerrilleras (no de sus mandos), y entidades del Estado de implementar
pensado en lógica centralista desde lo acordado.

1. https://www.semana.com/nacion/articulo/el-comisionado-de-paz-miguel-ceballos-explica-por-que-el-gobierno-
desconoce-acuerdos-con-el-eln/598983
2. Sentencias C-630/17 y C-379/16, Corte Constitucional.
3. Proyección normativa, Consejería Presidencial para Posconflicto, 2017.
RESUMEN EJECUTIVO

Según el Marco Fiscal de Mediano de los recursos de paz para todo el


Plazo de 2018 y el Plan Marco de cuatrienio.
Implementación, hacer realidad lo
acordado nos costará 139,1 billones de Sin embargo, al revisar en detalle
pesos, que deberán ser invertidos en un encontramos que al menos el 41% de
período máximo de 15 años. los proyectos de paz incorporan
  programas de política social general,
Luego de su paso por el Congreso, el sin ninguna focalización territorial.
Plan Plurianual de Inversiones para el Ejemplo de ello son las acciones de
cuatrienio del Presidente Duque promoción de la salud y de prevención
incluyó 37,1 billones que deberán ser de la enfermedad, el programa
destinados a la implementación del ampliado de inmunizaciones, el
Acuerdo de Paz. Es decir que durante aprovechamiento de hidrocarburos en
estos 4 años se invertirá el 26% del total territorios social y ambientalmente
necesario para la implementación del sostenibles, el acceso a educación
Acuerdo. superior, o los programas de
  alimentación escolar.
Sin embargo, al revisar las fuentes de
Además, se reduce el presupuesto
financiación, solo el 65% (24,3 billones)
de las principales entidades encargadas
corresponden a recursos del
de llevar a cabo la transformación de
Presupuesto General de la Nación y del
los territorios más afectados por la
Sistema General de Participaciones. Los guerra. Según el proyecto de
demás serán el resultado del Sistema presupuesto 2020 la Agencia
General de Regalías, recursos propios Nacional de Tierras sufriría una
de los territorios, la contribución de reducción del 19%, la Agencia para el
privados y la cooperación internacional, Desarrollo Rural del 13%, la Agencia
de ahí que no hacen parte del proceso de Renovación Territorial del 10% y la
presupuestario ante el Congreso de la Agencia para la Reincorporación y 7
República. Normalización del 7%.

De esos recursos, en el proyecto de Pero quizás lo más grave es que el


presupuesto presentado por el proyecto de presupuesto de 2020 no
Gobierno para 2020, el trazador desagrega en el trazador presupuestal
presupuestal de paz creado por el de paz los recursos necesarios para
Congreso de la República en la Ley del implementar cada uno de los 16 Planes
Plan Nacional de Desarrollo, contempla de Desarrollo con Enfoque Territorial
9,8 billones para la paz. Es decir que (PDET), que fueron construidos con la
en un solo año el Gobierno estaría participación de más de 220.000
proponiendo invertir el 40% habitantes de la ruralidad colombiana.
RESUMEN EJECUTIVO

Teniendo en cuenta este mayores índices de pobreza y de


panorama, este informe prioriza victimización, y cerrar la frontera
algunos de los elementos más agrícola.
importantes para hacer irreversible el
proceso de construcción de paz y da Uno de los aspectos más importantes
cuenta del estado de su avance. En de la RRI es la visión integral que
cada uno de ellos presentamos alertas establece para transformar la realidad
y recomendaciones para corregir el de los habitantes rurales del país en un
rumbo de la implementación. La escenario de transición y construcción
información que presentamos es el de paz, bajo la premisa de que para
contribuir a la no repetición se requiere
producto de derechos de petición
reversar los efectos del conflicto en el
presentados desde el Congreso de la
campo y, así mismo, cambiar las
República, el seguimiento a los
condiciones que facilitaron que éste
informes de entidades nacionales e
persistiera. Esta visión cobra aún mayor
internacionales sobre la importancia en un contexto como el
implementación, así como de 10 visitas colombiano en el que se requiere
a los territorios más afectados por brindar oportunidades de desarrollo y
la guerra. Quizás el obstáculo más presencia del Estado para hacer frente
grande para su elaboración fue la a las economías ilegales y de los grupos
ausencia de cifras públicas, los cambios armados. En el Gobierno de Duque, sin
en la metodología de las estadísticas embargo, esta visión integral se ha
presentadas por el Gobierno, la desdibujado y lo que ha ocurrido en la
ausencia de un sistema de seguimiento práctica son esfuerzos aislados que no
sistemático, y las demoras en la obedecen a una estrategia macro.
respuesta a las solicitudes de
información.  El Gobierno del Presidente Duque ha
8 avanzado de forma importante en
Punto 1: Reforma Rural Integral conseguir los recursos para la puesta en
marcha del catastro multi-propósito
negociando dos créditos con el Banco
La Reforma Rural Integral (RRI) pactada
Mundial y el Banco Interamericano de
en el Acuerdo de Paz está dirigida a
Desarrollo por un total de USD 150
transformar el campo, integrar las
millones, para el fortalecimiento
regiones al desarrollo y erradicar la
institucional y tecnológico del IGAC,
pobreza rural. Lograrlo implica, por lo la SNR y la ANT. Es fundamental que
menos, crear un Fondo de Tierras con éste se ponga en marcha en los
el fin de democratizar el acceso y uso términos del Acuerdo.
adecuado de la tierra, formalizar la
pequeña y mediana propiedad rural, Sin embargo, en los otros tres temas
desarrollar un sistema de información que hemos priorizado en este informe,
catastral, concentrar bienes y servicios en materia de desarrollo rural, los
públicos en los municipios con los avances son preocupantes.
RESUMEN EJECUTIVO

En el primer año del Gobierno Duque Para lograr la estabilización del


se ha generado acceso y formalizado territorio y el cumplimiento de las
un total de 73.465 4  hectáreas de metas del Acuerdo deberíamos estar
pequeña y mediana propiedad. invirtiendo por lo menos 4,67 billones al
Esto representa el 8,7% de lo que año. Esto significa que estamos
deberíamos estar haciendo al año invirtiendo al año en los PDET, el 1.2%
para poder cumplir con la meta de lo que deberíamos estar
establecida en el Acuerdo de dotar y invirtiendo para cumplir el Acuerdo
formalizar 10 millones de hectáreas a de Paz.
través del Fondo de Tierras. Y eso
partiendo de un plazo total de 12 años, Esto sin mencionar que en
cuando en realidad el Acuerdo habla el territorio las comunidades que
de 10 años para formalización y de 7 hicieron parte de la planeación
años para zonas PDET. participativa aún están esperando una
respuesta más clara de parte del
Además, resulta especialmente grave Gobierno respecto de cómo se va
que el Gobierno esté reportando avanzar con el proceso de ejecución de
conjuntamente los datos de los PDET. Y, en esencial, que el
formalización de predios privados y Gobierno dimensione que el
dotación de baldíos, sin diferenciarlos, componente participativo no es menor.
lo que no corresponde con lo
establecido en el Acuerdo, ni con las Finalmente, la ausencia del Plan de
metas definidas en el Plan Nacional de Zonificación Ambiental, que debía
Desarrollo. Se necesita, pues, un avance haber sido adoptado durante los
mucho más sustancial en la primeros 2 años de implementación, de
consolidación del Fondo de Tierras, que la mano de la ausencia de la capacidad
a pesar de ser es uno de los del Estado para copar los territorios
instrumentos más relevantes del antes controlados por las FARC, ha 9
Acuerdo en este Gobierno ha quedado permitido la expansión de la frontera
marginado y desfinanciado. agrícola y el crecimiento acelerado de
la deforestación.
La situación de los Planes de Desarrollo
con Enfoque Territorial (PDET), no es En 2017 se deforestaron 219.973
más alentadora. A la fecha durante el hectáreas, 84% de las cuales se
5
Gobierno Duque, con la información concentraron en municipios PDET . Si
disponible, la inversión realizada a bien esta tendencia se redujo en un
través de obras de infraestructura 10% en 2018, las metas planteadas por
comunitaria en los municipios PDET el Gobierno en el Plan Nacional de
(56,4 miles de millones) equivale al Desarrollo permitirían la deforestación
0.08% del costo total requerido para de 900.000 hectáreas en el cuatrienio.
su materialización (70,1 billones). De otro lado, aún es fundamental tener
4. Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación. Informe de Gestión. Agosto 7 de 2018-Junio 30 de
2019. Pág. 10.
5. Fuente: alertas tempranas/cálculos propios.
RESUMEN EJECUTIVO

más información para evaluar cuáles Misión Electoral Especial (MEE), que
fueron los factores y las medidas publicó su informe en abril de 2017. El
tomadas en 2017 y comienzos de 2018 Gobierno del Presiente Duque, por su
que pudieran estar asociadas con la parte, presentó un proyecto de
reducción del fenómeno. reforma política 6 que no correspondía
a la reforma estructural y robusta
Punto 2: Participación Política propuesta por la Misión Electoral
  7
Especial (MEE) , y que no superó el
El Acuerdo en materia de participación
quinto debate en el Congreso. Dicha
política busca favorecer la inclusión
reforma únicamente incorporaba cuatro
política, ampliar la participación
de las recomendaciones de la MEE: Listas
ciudadana y romper el vínculo entre
únicas y cerradas para la elección de
política y armas. La aprobación del
congresistas, diputados y concejales;
Estatuto de la Oposición en julio de
listas con paridad de género;
2018 y la transformación de las FARC
financiación preponderantemente
en partido político han sido avances
estatal de las campañas; y autonomía
significativos en la ampliación de la
técnica, administrativa, financiera y
democracia.
presupuestal del Consejo Nacional
Electoral.
Sin embargo, tres de las principales
iniciativas para la materialización del
Así, la reforma propuesta por el Gobierno
Acuerdo no han tenido el liderazgo del
Duque dejó de lado elementos
Gobierno Duque en el Congreso de la
fundamentales como la creación de una
República: las 16 Circunscripciones
Corte electoral para resolver la
Transitorias Especiales de Paz, la
duplicidad de funciones entre el Consejo
Reforma Política, y la garantía del
Nacional Electoral y el Consejo de
derecho al voto en la ruralidad.
Estado; la creación de una nueva
10
autoridad administrativa electoral; y la
Las 16 Circunscripciones Transitorias
creación de un sistema escalonado de
Especiales de Paz son una medida
adquisición de derechos para los
para promover la representación
partidos, entre otros.
política de las poblaciones más
afectadas por el conflicto y el
Adicionalmente, el Acuerdo señala que
abandono institucional. Sin embargo,
se deben poner en marcha medidas para
luego de tres intentos, en el segundo
facilitar el acceso a los puestos de
semestre de 2018 la plenaria del
votación de las comunidades que
Senado hundió el proyecto por falta de
habitan en zonas alejadas y dispersas.
quórum.
Según la MOE, hay 360 municipios en
el país, 32% de los cuales son
En cuanto a la reforma política, el
municipios PDET, que tienen tan solo 1
Acuerdo estableció la creación de la
puesto de votación por cada 63,2 km2.
6. Proyecto de Acto Legislativo 09 de 2018- Cámara.
7. Propuestas Reforma Política y Electoral en Colombia. Misión Electoral Especial.
RESUMEN EJECUTIVO

A la fecha, ninguna de estas medidas sin hacer parte de ningún proyecto


ha sido implementada por el Gobierno productivo (público o financiado por
Duque. cooperación internacional) que les
permita avanzar en su proceso de
Punto 3: Reincorporación y reincorporación económica.
seguridad territorial
  La situación de seguridad
El Punto 3 del Acuerdo de Paz no es menos preocupante. Luego de
contempla un proceso integral que que en 2017 experimentamos una tasa
incluye el cese al fuego, la de homicidios de 24,4 por cada 100.000
reincorporación de los excombatientes habitantes, esta cifra ascendió a 24,9 en
y las garantías de seguridad territorial. 2018, quebrando por primera vez la
tendencia descendente que venía
El cese al fuego y la dejación de más de desde 2013.
9.000 armas permitieron crear las
condiciones para el inicio de la Si bien los datos para el año 2019 aún
implementación del Acuerdo Final, son parciales, la Fundación Ideas para la
además de preparar a la Paz reporta que en términos generales
institucionalidad y al país para la la tasa para este año podría volver a
reincorporación de más de 13.000 retomar su tendencia a la baja y
excombatientes a la vida civil. localizarse en 24,4 por cada 100.000
habitantes. Sin embargo, esta cifra
Sin embargo, la no repetición del merece varias consideraciones, en
conflicto depende en gran medida del particular en lo relacionado con
éxito de los procesos de homicidios de ex combatientes, de
reincorporación y de las garantías de líderes sociales y en municipios PDET.
seguridad territorial. Y la realidad nos
está demostrando que ambos De agosto de 2018 a julio de 2019 han 11
componentes están en crisis. sido asesinados 56 excombatientes
de las FARC, ascendiendo a un total de
Si bien desde el inicio del Gobierno
138 desde el inicio del proceso de
Duque han sido aprobados 223
dejación de armas.8
proyectos productivos (entre colectivos
e individuales) beneficiando a 717
En cuanto al homicidio de líderes
personas en proceso de
sociales, el Gobierno ha reportado que
reincorporación, la realidad es que a
desde el 7 de agosto de han sido
pesar de esos esfuerzos el 83% de los
asesinados 68 líderes y lideresas
excombatientes objeto del proceso 9
sociales .
de reincorporación (13.018), siguen
8. Esto implica que el un 40,5% de los homicidios a excombatientes, se ha dado en el Gobierno Duque. Fuente:
Idepaz. Informe líderes y defensores de DDHH asesinados al 26 de julio de 2019: http://www.indepaz.org.co/wp-
content/uploads/2019/07/Informe-parcial-Julio-26-2019.pdf
9. Sin embargo, según otras fuentes, en ese periodo han sido asesinados al menos 106 líderes sociales: http://lideres-
sociales.datasketch.co/ 6. Propuestas Reforma Política y Electoral en Colombia. Misión Electoral Especial.
RESUMEN EJECUTIVO

Según eso, el Gobierno concluye que hay 11 por cada 100.00 habitantes.12
ha habido una reducción del 35% en
este fenómeno.10 Sin embargo, esta Punto 4: Solución al problema de las
conclusión es seriamente cuestionable.
drogas
Como lo ha explicado el Profesor
 
Rodrigo Uprimny, este dato está
El Acuerdo de Paz reconoce que el
basado en cifras que aún están en
narcotráfico es un problema que, si
proceso de verificación por parte de
bien es posterior al surgimiento del
OACNUDH y se basan en períodos no
conflicto armado en Colombia, ha sido
comparables.
la gasolina que ha permitido que éste
se perpetúe durante tantos años.
Pero quizás lo más preocupante es que
a pesar de la leve reducción en la tasa
Las partes se comprometieron en el
de homicidios reportada por la
Acuerdo a dar un trato diferenciado a
Fundación Ideas para la Paz para 2019,
los diferentes eslabones de la cadena
comparando los periodos de julio
del narcotráfico, atendiendo el
2017 a junio 2018 y de julio 2018 a
fenómeno de los cultivos ilícitos como
junio de 2019, hay un incremento del un tema de desarrollo rural, el consumo
1,5% en la tasa de homicidios en de sustancias psicoactivas como un
municipios PDET, particularmente asunto de salud pública y el problema
concentrado en zonas como el de la producción y comercialización y
Catatumbo, el Bajo Cauca y Nordeste las organizaciones asociadas éste, con
Antioqueño. Para este periodo, la cifra medidas adecuadas de judicialización y
de homicidios en los municipios PDET política criminal.
representó el 26,3% del total nacional,
cuando estos son tan solo el 14% de los Según el último informe del Sistema
11
1.222 municipios del país. Integrado de Monitoreo de Cultivos
12 Ilícitos (SIMCI) que se hizo público el
Esto es especialmente grave si se tiene pasado 5 de agosto de 2019, en
en cuenta que la presencia de jueces, 2018 se presentó una reducción de
fiscales y policía judicial continúa 2.000 hectáreas de cultivos de coca
siendo insuficiente. Así, en los 170 con respecto a 2017. Sin embargo, este
municipios PDET, el 76% no cuentan
informe contempla tan solo 4 meses
con miembros del Cuerpo Técnico de
del Gobierno Duque, de ahí que aún no
Investigación, el 36% no tiene Fiscales y
es posible afirmar que la reducción se
hay 6 jueces por cada 100.000
de por ajustes en la estrategia del
Habitantes, cuando a nivel nacional
Gobierno Duque.

10. Hay que decir, sin embargo, que como lo han reportado varias organizaciones (HRW, Dejusticia y FIP) los cambios
metodológicos introducidos por el Gobierno, la falta de publicidad de las cifras, la imposibilidad de comparar los
datos de Policía Nacional y de Medicina Legal, y las inconsistencias en algunas de las cifras, generan muchísimas
dudas sobre la confiabilidad de los datos reportados por el Gobierno sobre la tasa de homicidios.
11. Fuente: Estadística delictiva Policía Nacional.
12.Fuente: Respuesta derecho de petición Fiscalía Genral de la Nación
RESUMEN EJECUTIVO

Adicionalmente, es importante advertir asistencia alimentaria, pero con


que el 62% de los lotes de coca diferencias territoriales importantes, en
identificados siguen ubicados en los casos como Norte de Santander donde
mismos sitios, lo que demuestra que el solo el 26,6% han recibido esta
Estado no ha sido capaz de transformar asistencia; y tan solo el 33% han tenido
las condiciones que permiten que esos acceso a programas de seguridad
cultivos permanezcan en esos alimentaria. Con la información
territorios. Esto es especialmente disponible se puede afirmar que a la
grave si se tiene en cuenta que el fecha no se ha formulado ningún plan
número de operaciones de integral para la sustitución.
desminado suspendidas al mes se  
triplicó en lo corrido de 2019, Para poder cumplir con el PNIS, la
pasando de 6 operaciones administración del presidente Duque
suspendidas en 19 meses de 2017 y necesitaría invertir alrededor de
2018, a 7 operaciones suspendidas $2,7 billones. Este monto es similar a
13
en 7 meses de 2019 . lo que cuesta implementar todo el
PDET de Arauca o Sur del Tolima en
El Gobierno Duque ha señalado que los 15 años que dura su
sigue adelante con el Programa implementación.
Nacional Integral de Sustitución de
Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), al tiempo Si bien el Gobierno Duque ha
que ha anunciado que retomará el uso expresado reparos a la manera en la
del glifosato para la erradicación que se venía implementando el PNIS, a
forzada de cultivos ilícitos. la fecha no es clara cuál es la propuesta
de ajustes, ni se viene adelantando
Pero la realidad es que la ningún proceso de diálogo con las
implementación del PNIS se quedó en comunidades para proponer un nuevo
la ayuda inmediata y su articulación programa que permita concentrar los 13
con medidas que lleven a una esfuerzos en el desarrollo rural y
verdadera transformación de las alcanzar el objetivo de superar el
condiciones que permiten la existencia problema de los cultivos. Esta falta de
de cultivos en los territorios, es liderazgo y decisiones alrededor del
prácticamente inexistente. programa, genera mucha
incertidumbre en las comunidades que
De las 99.097 familias vinculadas al le han apostado a la sustitución y mina
programa de sustitución, el 94% la confianza en el Estado.
cumplió con la erradicación
concertada. Y, sin embargo, tan solo En cuanto al uso de glifosato, las
el 0,7% han tenido acceso a comunidades que se encuentran en el
proyectos productivos. Solo el 36% programa y aquellas que tienen
han tenido acceso a asistencia técnica; acuerdos colectivos firmados, han
únicamente el 62% han tenido expresado grandes preocupaciones por
13. Respuesta del 16 de julio de 2019 de la OACP mediante oficio OFI19-00079995
RESUMEN EJECUTIVO

el retorno de las aspersiones. Es están inscritas 8.839.143 personas y son


mportante señalar que cumplir con lo sujetos de reparación y/o atención
establecido por la Corte Constitucional 7.155.469 personas. Desde la puesta en
implica que la erradicación forzada sea marcha de la política, el país ha
la última opción y que el uso del avanzado en la reparación de 898.540
glifosato dependa de autorización caso personas, poco más del 12% del
a caso por parte del Consejo Nacional universo total. Al ritmo al que vamos
de Estupefacientes que deberá nos tomaría más de 62 años
considerar la evidencia científica y culminar el proceso de reparación.
técnica sobre los potenciales riesgos  
para la salud y al medio ambiente.14 En este escenario, el proceso de
reparación integral debería tomar
medidas para avanzar de manera más
Punto 5: Víctimas y justicia
rápida para lograr llegar a todo el
transicional
universo de víctimas. Sin embargo,
  durante el primer año del Gobierno de
El Acuerdo Final creó un Sistema Duque se llevaron a cabo 45.091
Integral de Verdad, Justicia, Reparación indemnizaciones, mientras que el
y No Repetición con el fin de lograr la promedio anual venía siendo de
mayor satisfacción posible de los 103.798 indemnizaciones al año.15 Eso
derechos de las víctimas, asegurar la implica que el Gobierno Duque está
rendición de cuentas por lo ocurrido, indemnizando a 56% menos víctimas
garantizar la seguridad jurídica de al año.
quienes participen en el Sistema, y
contribuir a garantizar la convivencia, la En materia de restitución de tierras y
reconciliación y la no repetición del retorno de desplazados, es
conflicto. especialmente preocupante que haya
25.383 solicitudes en zonas no
14 Los componentes del SIVJRNR son la habilitadas por condiciones de
Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), seguridad, impidiendo el avance del
la Unidad de Búsqueda de Personas proceso. Las solicitudes bloqueadas
dadas por Desaparecidas (UBPD), la por razones de seguridad son más
Comisión para el Esclarecimiento del doble de todas las que han sido
de la Verdad (CEV), la Convivencia y la resueltas por la Unidad para la
No Repetición y las medidas de Restitución de Tierras desde el inicio
Reparación, que complementan el del Gobierno Duque (10.318
programa de reparación administrativa solicitudes resueltas).
de la ley 1448 de 2011.
De otro lado, en un marco de enorme
La situación más crítica la enfrenta el polarización, ataques jurídicos y
programa de reparación de víctimas. desfinanciación, la JEP, la CEV y la
UBPD han avanzado a marchas
En el Registro Único de Víctimas
forzadas.
14. Sentencia T-236 de 2017.
15. Cálculo propio a partir de las cifras de Sinergia del DNP.
RESUMEN EJECUTIVO

La JEP tiene el mandato de investigar, Esta estructura está compuesta por la


juzgar y sancionar a los máximos creación del Plan Marco de
responsables de los crímenes más Implementación, que asegura una
graves y representativos cometidos guía de planificación de objetivos,
durante el conflicto armado. A la fecha metas e indicadores necesarios para la
se han sometido a ella 11.893 implementación de todos los acuerdos.
personas, 81% FARC y 18% Fuerza  
Pública. Hay 7 casos abiertos, Además, contempla enfoques
incluyendo los de secuestro, falsos transversales como el capítulo étnico,
positivos, reclutamiento de menores y que asegura la protección de los
victimización de la UP. Del total de principios de libre determinación,
casos relacionados con la garantía de autonomía y gobierno propio de los
No extradición, la JEP ha rechazado pueblos, y el enfoque de género, que
el 72%, ha concedido la garantía en el garantiza la inclusión de medidas
2% y 26% se encuentran aún en afirmativas y diferenciales para asegurar
estudio. la igualdad de derechos entre hombres
y mujeres.
 
De otro lado, la CEV fue creada para
Uno de los principales retos que
contribuir al esclarecimiento de lo
enfrenta este punto es la pérdida de
ocurrido, promover el reconocimiento
relevancia del componente
de las víctimas y de las
internacional de verificación como un
responsabilidades de quienes
mecanismo para resolver controversias
participaron en el conflicto, y contribuir
y hacer observaciones sobre los avances
a la convivencia pacífica en los
en la implementación. El 23 de marzo
territorios. A la fecha ésta ha instalado
de 2017 se designaron como Notables
19 de 22 oficinas en los territorios
del Componente Internacional de
(Casas de la Verdad).
Verificación al ex presidente español 15
Felipe González y al ex presidente
Punto 6: Verificación de la
uruguayo José (Pepe) Mujica. Sin
implementación y enfoques étnico y
embargo, según el CINEP y el CERAC 16,
de género
no se ha hecho oficial una decisión
sobre la continuidad del
El Acuerdo del Punto 6 tiene como
componente de verificación
objetivo constituir un sistema de
internacional.
incentivos, herramientas de
seguimiento, acompañamiento,
verificación y refrendación, con el fin de En cuanto al capítulo étnico, el Acuerdo
garantizar la implementación y dar contempla 134 medidas. Sin embargo,
solución a los problemas que surjan según el Instituto Kroc 17, para abril de
durante la misma. 2019, solo el 4% de las disposiciones
16. CERAC y CINEP. Junio de 2019. Sexto Informe. Verificación de la Implementación del Acuerdo Final de Paz en
Colombia para los Verificadores Internacionales.
17. Instituto Kroc de la Universidad de Notre Dame. Abril de 2019. Tercer Informe. Estado Efectivo de la
Implementación del Acuerdo de Paz en Colombia.
RESUMEN EJECUTIVO

con enfoque étnico presentaban una la reforma a la Ley orgánica de


implementación completa, 9% una planeación.
implementación intermedia, 41% una  
implementación mínima, y 46 % no 2. Corregir el trazador presupuestal de
habían iniciado su ejecución. paz en el proyecto de Presupuesto
  General de la Nación para 2020,
El enfoque de género, por su parte, garantizando que los 9.8 billones
contempla 109 medidas a lo largo del necesarios para avanzar en la
Acuerdo.No obstante, según el Instituto implementación del Acuerdo de Paz se
Kroc, para principios del 2019, el 46% destinen de manera efectiva a la
de los compromisos con enfoque de transformación de los territorios más
género no se habían iniciado; el 38% afectados por la guerra. Esto implicará
estaban mínimamente desagregar el Presupuesto en las 16
implementados; el 10% habían subregiones PDET, destinando al
alcanzado un nivel intermedio de menos 4,67 billones para avanzar en su
implementación; y el 5% de los implementación durante 2020. Implica,
compromisos se habían implementado también, incluir el Acuerdo de Paz
completamente.18 Ejemplo de ello es como una prioridad en el Marco Fiscal
que de las tierras que han sido de Mediano Plazo, para garantizar que
distribuidas por el Gobierno Duque los 37,1 billones que presentó el
para generar acceso y formalización, Gobierno en el PND, tengan sustento
tan solo el 39% han sido destinadas a en las cuentas fiscales de los próximos
mujeres. 10 años.

Principales recomendaciones 3. Desagregar dentro del trazador


presupuestal de paz en el proyecto de
1. Crear una mesa multipartidista para Presupuesto General de la Nación, los
16 sacar adelante los proyectos de ley y recursos destinados para la
reforma constitucional necesarios para implementación del capítulo étnico y el
avanzar en la implementación del enfoque de género en la
Acuerdo de Paz, incluyendo la ley de implementación del Acuerdo.
tierras y adjudicación de baldíos, la
reforma política, las 16 4. Fortalecer y dotar de capacidades
circunscripciones transitorias técnicas y presupuestales a la Agencia
especiales de paz, la garantía del Nacional de Tierras para garantizar que
derecho al voto en la ruralidad, la ésta pueda, a través del Fondo de
jurisdicción agraria, el tratamiento Tierras, dotar al año 250.000 hectáreas
penal especial de cultivadores, la de baldíos y formalizar 700.000
prórroga de la Ley de víctimas, el hectáreas de predios privados para
sometimiento de bandas criminales, y campesinos sin tierra o con tierra

18. Instituto Kroc de la Universidad de Notre Dame. Abril de 2019. Tercer Informe. Estado Efectivo de
laImplementación del Acuerdo de Paz en Colombia.
RESUMEN EJECUTIVO

insuficiente. 9. Concertar con el Consejo Superior de


la Judicatura y la Fiscalía General de la
5. Acelerar el proceso de formulación de Nación un plan para el fortalecimiento
los Planes Nacionales y de la de la capacidad de administración de
Hoja de Ruta Única para la intervención justicia en las zonas PDET, con el fin de
territorial, garantizando la elevar la presencia de jueces, fiscales, e
participación de las comunidades en la investigadores técnicos de policía
priorización de los proyectos para judicial, a las tasas nacionales.
asegurar su legitimidad y pertinencia, y
continuando con la ejecución de obras 10. Diseñar de la mano de las
PIC para afianzar la confianza en el comunidades una estrategia para la
proceso.   articulación de los PDET con el PNIS, de
  tal forma que los recursos disponibles
6. Elaborar, cuanto antes, el Plan de se concentren en el desarrollo rural y
Zonificación Ambiental pactado en el en la generación de alternativas
Acuerdo de Paz, con el fin de contribuir sostenibles de productividad.  
al cierre de la frontera agrícola y la  
reducción de la deforestación. 11. Garantizar que la erradicación
forzada sea la última opción, y plantear
7. Diseñar y publicar lo antes posible la los procesos de erradicación y de
ruta de reincorporación de sustitución concertada como dos
excombatientes de las FARC con el componentes de una misma estrategia,
fin de generar la autonomía social y que se planeen, ejecuten y a los que se
económica de los excombatientes y les haga seguimiento en cada territorio
promover escenarios de convivencia y de manera conjunta.
reconciliación. Esta ruta debe permitir
vincular al 100% de los excombatientes a 12. Poner en marcha cuanto antes el
un proyecto productivo, dentro del plazo proceso de adecuación de la Política de 17
máximo de 1 año. Reparación de Víctimas teniendo en
cuenta los insumos del Amplio Proceso
8. Iniciar un proceso de reforma al sector Participativo llevado a cabo en 2017 e
seguridad para trazar una política de incluyendo como ejes: prorrogar la
seguridad territorial adecuada al nuevo ley; agilizar la reparación; garantizar los
contexto operacional y enfocada en la 5 componentes de la reparación
protección de la población, garantizando integral; y priorizar la reparación
la distribución de roles y misiones y la colectiva y su articulación con los PDET,
regulación del uso de la fuerza para la restitución de tierras y los planes de
cuidar el campo, y asegurando que los retorno de desplazados.
recursos para las ZEII no comprometan
los recursos de los PDET. 13. Retomar la puesta en marcha de
actos tempranos de reconocimiento de
RESUMEN EJECUTIVO

responsabilidad, tanto en cabeza de los manera más ágil y eficiente en el


excombatientes de las FARC, como del cumplimiento de sus funciones, y
Estado. renunciar a la puesta en marcha de
cualquier reforma normativa que mine
14. Avanzar en la puesta en marcha del su independencia o autonomía.
mecanismo de monitoreo y verificación
de las sanciones propias de restricción 16. Poner en marcha lo antes posible el
efectiva de la libertad en los términos Sistema Integrado de Información para
establecidos en el Acuerdo de Paz. el Posconflicto (SIIPO) en cabeza del
DNP, con obligatoriedad en el reporte
15. Prestar todo el apoyo político y por parte de las entidades, y
económico a la JEP, la CEV y la UBPD garantizando el acceso público a la
para que estas puedan avanzar de ciudadanía.

Juanita Goebertus Estrada José Daniel López


Partido Alianza Verde Partido Cambio Radical

Carlos Ardila David Racero


18 Partido Liberal Movimiento Decentes

John Jairo Cárdenas Wilmer Leal


Partido de La U Partido Alianza Verde

Catalina Ortiz David Pulido


Partido Alianza Verde Partido Cambio Radical

Angélica Lozano John Jairo Hoyos


Partido Alianza Verde Partido de La U
RESUMEN EJECUTIVO

Harry González Temístocles Ortega


Partido Liberal Partido Cambio Radical

Roy Barreras Iván Cepeda


Partido de La U Partido Polo Democrático

Luis Fernando Velasco María José Pizarro


Partido Liberal Movimiento Decentes

Katherine Miranda León Fredy Muñoz


Partido Alianza Verde Partido Alianza Verde

Neyla Ruiz Mauricio Toro


Partido Alianza Verde Partido Alianza Verde

19
DISCURSO DEL GOBIERNO SOBRE LA PAZ
El Gobierno del Presidente Iván Duque de paz del Acuerdo Final, y se construye
se ha aproximado a la implementación sobre los conceptos de legalidad y
del Acuerdo Final de Paz desde una estabilización. A diferencia de la visión
perspectiva ambigua que deja serias que orienta el Acuerdo Final enfocada
dudas sobre el compromiso con la en el concepto de fin del conflicto
construcción de paz en los territorios. armado con las FARC para transitar a la
construcción de paz territorial, el
En el escenario internacional, tanto el gobierno nacional ha insistido en un
Presidente como el Canciller, Carlos ejercicio retórico de hablar de los
Holmes Trujillo, han manifestado el binarios estabilización/inestabilidad y
compromiso del gobierno con el legalidad/ilegalidad para intentar
Acuerdo Final, teniendo en cuenta el abarcar, sin éxito, el concepto más
apoyo generalizado con el que cuenta amplio de construcción de paz
en la comunidad internacional; así, por territorial que implica el cierre de
ejemplo, en la visita de los miembros del brechas entre lo urbano y lo rural, el
Consejo de Seguridad de las Naciones fortalecimiento de la presencia del
Unidas a Colombia en julio, el Estado, la satisfacción de los derechos
Presidente señaló su compromiso con el de las víctimas y la ampliación de la
Acuerdo y con la reincorporación de los participación, entre otros elementos.
excombatientes 1. Sin embargo, de
manera simultánea en lo doméstico, no Conforme a las bases del Plan Nacional
se ve una apuesta clara y articulada de de Desarrollo, la legalidad implica “la
la construcción de paz, sino esfuerzos rehabilitación del carácter ético de las
aislados y en ocasiones, visiones instituciones político-jurídicas y de las
contradictorias al interior del gobierno. prácticas ciudadanas (...) se trata del
fortalecimiento del imperio de la ley
Por ejemplo, mientras que el sector donde 'el que la hace, la paga'”. Por su
defensa defiende la erradicación forzada parte, la estabilización hace referencia a 21
de cultivos ilícitos mediante aspersiones, la intervención territorial en “zonas
el sector de estabilización estratégicas con seguridad, justicia y
(anteriormente “posconflicto”) se refiere equidad”. La forma como el Gobierno
a la necesidad de sustituir los cultivos y conecta esos elementos es a través de
avanzar con la implementación de los un círculo donde la legalidad y la
acuerdos de sustitución (PND pg 795). estabilidad favorecen el
emprendimiento y este, a su vez,
De la mano con el doble discurso frente permite “el cambio social”.
al Acuerdo respecto a lo nacional y lo
internacional, desde agosto de 2018, el No obstante, si bien estos elementos son
Gobierno ha intentado posicionar una importantes para la construcción de paz
retórica que niega el conflicto armado, en los territorios, están lejos de ser
está alejada de la visión de construcción suficientes para alcanzar

1. Noticia publicada en El Espectador. https://www.elespectador.com/noticias/politica/duque-pide-extender-


acompanamiento-de-la-onu-al-acuerdo-de-paz-articulo-870579
DISCURSO DEL GOBIERNO SOBRE LA PAZ

transformaciones reales que frenen las ha centrado en controvertir asuntos


circunstancias que permiten el reciclaje relacionados con la Jurisdicción Especial
de la violencia. En el “Pacto por la para la Paz (JEP), como si fuera el único
Construcción de Paz” del PND se elemento que debiera ser
evidencia una visión formal del implementado. Las objeciones
fortalecimiento del Estado de Derecho, presidenciales a la ley estatutaria de la
pero no una visión sustantiva JEP y el trámite de dos actos legislativos
relacionada con la provisión de bienes y inocuos (para prohibir la conexidad con
servicios públicos y la garantía de el delito político y para mantener la
derechos en las zonas históricamente competencia de la jurisdicción ordinaria
más abandonadas y afectadas por el sobre los delitos contra menores, que no
conflicto armado. aplican frente a lo acordado con las
Farc), ocuparon casi toda la agenda
La visión limitada de la construcción de política del Gobierno en materia de
paz responde también a que los implementación del Acuerdo Final.
compromisos del Acuerdo de Paz para
el gobierno no hacen parte de una Las objeciones y los proyectos de acto
política de Estado 2, sino de la política legislativo propuestos responden,
de paz del gobierno anterior. Afirman parcialmente, a las promesas de
que las obligaciones del Acuerdo son campaña y a las críticas de los sectores
“obligaciones de medio” y que para su más radicales del partido de gobierno.
cumplimiento el Gobierno cuenta con
un “margen de apreciación” sobre Sin embargo, ambas estrategias
cómo llevarlas a cabo. No obstante, esto distrajeron al Gobierno y a la opinión
desconoce que la Corte Constitucional pública de temas fundamentales como
estableció que el cumplimiento del el ordenamiento de la propiedad rural y
Acuerdo Final debe hacerse de buena el cumplimiento de los compromisos en
22 fe, respetando su integralidad y materia de sustitución de cultivos
garantizando la no regresividad; y que ilícitos, entre otros; y crearon
lo que está dentro de las facultades del incertidumbre frente a la seguridad
Gobierno es decidir sobre ciertos jurídica ofrecida a los excombatientes
aspectos que hacen parte de la política sometidos a la JEP, con altos costos para
de paz, no sobre si se implementa o no la seguridad territorial, pues podían
el Acuerdo o con qué alcance 3. abandonar el proceso de
reincorporación ante las dudas frente al
En lugar de asumir una visión integral cumplimiento por parte del gobierno.
del Acuerdo Final como un conjunto de
compromisos que permitirán al Estado En conclusión, el Gobierno Nacional se
avanzar en la construcción de paz en ha empeñado en mantener un doble
los territorios, el Gobierno Nacional se 

2. Noticia publicada en Semana. https://www.semana.com/nacion/articulo/el-comisionado-de-paz-miguel-ceballos-


explica-por-que-el-gobierno-desconoce-acuerdos-con-el-eln/598983
3. Sentencia C-630/17 y c-379/16
DISCURSO DEL GOBIERNO SOBRE LA PAZ

discurso ante la comunidad salud, educación y vivienda digna), de


internacional y otro en lo doméstico respuesta a las víctimas del conflicto
donde ha asumido una posición frente armado, y que permitirían avanzar en la
a la implementación del Acuerdo Final lucha contra otros actores generadores
ambigua, desarticulada y desconectada de violencia. Insistir en su visión alejada
de las necesidades territoriales. El de las necesidades de los ciudadanos,
Gobierno Nacional insiste en negar que que podrían satisfacerse con la
estamos en un momento histórico de implementación del Acuerdo, es
fin del conflicto armado con las FARC y mantener a los habitantes de las zonas
que esta es la oportunidad de avanzar rurales y a las víctimas en una situación
con los compromisos del Acuerdo Final, de desprotección y falta de acceso a
que en su mayoría son necesidades bienes y servicios que son las
históricas de la ruralidad (como la condiciones perfectas para el reciclaje
creación del catastro rural o al acceso a de la violencia.

23

En la visita de la Comisión de Paz de la Cámara de Representantes a Norte de Santander, el Consejo de


competitividad de Cúcuta señaló que discutir sobre la JEP distrae al país de resolver los problemas del
Catatumbo: justicia local, vías terciarias, electrificación, gas, conectividad móvil, sistemas de riego y ecoturismo.
15 de marzo de 2019. Archivo particular.
RECURSOS PARA LA PAZ
La implementación y el cumplimiento presentado anualmente por el
de las acciones definidas en los seis ejecutivo, el Plan Nacional de Desarrollo
puntos del Acuerdo Final de Paz que define la hoja de ruta durante los
requieren financiación por parte del cuatro años de Gobierno y el Marco
Gobierno Nacional. En este sentido, una Fiscal de Mediano Plazo, donde se
muestra del compromiso del Gobierno definen las prioridades fiscales del país,
con el Acuerdo es contar con son los documentos de análisis de esta
información relevante y accesible sobre sección sobre la apuesta del Gobierno
las fuentes de recursos y sus usos. El Duque en términos de recursos para la
Presupuesto General de la Nación  paz.

El Plan Nacional de Desarrollo fue sancionado el 25 de mayo de este año; la publicación del Marco Fiscal de Mediano Plazo fue
el 13 de junio; y la radicación del proyecto de Presupuesto 2020, el 29 de julio. Foto tomada de El Heraldo.

En la fase previa a la implementación compromisos adquiridos en los seis


del Acuerdo Final, con el objetivo de puntos del Acuerdo.
planear las inversiones del Gobierno y
asegurar los recursos para el El principal ejercicio de costeo fue 25
posconflicto, se desarrollaron ejercicios desarrollado por parte del Ministerio de
de costeo y se promulgaron un conjunto Hacienda (MHCP) y el Departamento
de leyes para la priorización de recursos Nacional de Planeación (DNP), para
en temas de implementación. El análisis incorporar las previsiones de ingresos y
de los esfuerzos del Gobierno Duque, se gastos del posconflicto en los Marcos
hará teniendo en cuenta estos Fiscales de Mediano Plazo (MFMP) de
antecedentes. No sin antes reconocer 2017 y 2018. A partir de la identificación
las debilidades en términos de de las inversiones que se deben realizar
planeación del presupuesto desde la a nivel nacional y en los territorios
fase previa a la implementación. En priorizados, se definieron unos montos
estos ejercicios, no se anualizaron los indicativos iniciales de las inversiones
recursos necesarios para la necesarias en cada uno de los puntos
implementación, partiendo de cada una del Acuerdo. En la siguiente tabla, se
de las acciones definidas y sus tiempos presenta la información incluida en el
de ejecución para alcanzar los MFMP 2018. En ésta se evidencia que,
RECURSOS PARA LA PAZ

las acciones definidas dentro del punto 85,4% del total de recursos para la
“Reforma Rural Integral” requieren las implementación, seguido del pilar
mayores inversiones, necesitando el “Solución al problema de drogas ilícitas”
con el 6,1% de los recursos.

1
Costeo Inicial del Acuerdo Final
(Billones de pesos constantes de 2018) 2

Punto del Acuerdo Final Costo total (cruce PMI) Participación

Reforma Rural Integral 18,8 85,4%


Participación Política 4,2 3,0%
Fin del Conflicto 2,7 1,9%

Solución al problema de 8,5 6,1%


drogas ilícitas
Víctimas 4,8 3.5%

Implementación, 0,1 0,1%


verificación y refrendación

Total 139,1 100%


Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo 2018

Por otro lado, en lo relacionado con las recursos de regalías, creó un conjunto
leyes para asegurar los recursos para la de mecanismos para focalizar recursos
paz, está el Acto Legislativo 01 de 2016, para la implementación del Acuerdo
que en su artículo tercero, establece que Final, incluyendo la financiación de
el Gobierno Nacional debe incluir en los proyectos destinados a la reparación de
26
Planes de Desarrollo que presente al víctimas.
Congreso, un Plan Plurianual de
Inversiones para la Paz. Éste, debe Dentro de las medidas adoptadas para
especificar los recursos adicionales a las focalizar recursos para la paz, está el
uso de los excedentes del ahorro
inversiones ya programadas por las
pensional de las entidades territoriales,
entidades públicas del orden nacional y
la destinación del 7% de los recursos
territorial, orientadas al cumplimiento
del SGR, el uso del 70% de los ingresos
del Acuerdo Final. por rendimientos financieros del SGR y
el traslado de hasta el 60% de los
Igualmente, el Acto Legislativo 04 de recursos no aprobados en el Fondo
2017, que modificó el artículo 361 de la CT&I.
Constitución relacionado con los

1. Esta información es obtenida del MFMP de 2018 donde se hace una actualización del ejercicio inicial presentado
en el MFMP 2017, con la información del Plan Marco de Implementación.
2. Los datos en el MFMP de 2018, se encuentran a precios constantes de 2016, no obstante, para hacerlos
comparables con los datos del Plan Nacional de Desarrollo, se pasaron a base 2018 con el Índice de Precios al
Consumidor.
RECURSOS PARA LA PAZ

Para analizar los esfuerzos fiscales del funcionamiento son aquellas


Gobierno Duque, se presenta la revisión apropiaciones necesarias para el
de los Presupuestos Generales de 2017, normal desarrollo de las actividades
2018 y 2019, el proyecto de ley de administrativas y de apoyo, por
Presupuesto General de 2020, el Marco ejemplo, los servicios personales y los
Fiscal de Mediano Plazo de 2019 y el gastos generales. Por otro lado, los
Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. gastos de inversión son aquellos en los
que se incurre para el desarrollo de
1. Ley de presupuesto 2019-2020 programas y proyectos en
cumplimiento de los Planes de
La Ley anual de Presupuesto se Desarrollo, que contribuyen a mejorar el
compone de tres partes: i) el índice de calidad de vida de los
presupuesto de rentas, ii) el presupuesto ciudadanos. 
de gastos, o ley de apropiaciones y iii) las
disposiciones. En la ley de presupuesto se encuentran
diez entidades cuyas funciones tienen
La ley de apropiaciones determina el un impacto directo en la
gasto social público definiendo los topes implementación del proceso de paz.  A
máximos de gasto de las diferentes continuación, se hace una comparación
entidades. El presupuesto aprobado a de la variación porcentual anual, de los
cada entidad está diferenciado entre montos aprobados para cada entidad
gastos de funcionamiento, servicio de la en las leyes de Presupuesto 2018 y 2019
deuda pública y gastos de inversión. Por y el proyecto 2020, con la
un lado, los gastos de desagregación por funcionamiento e
inversión.

Comparación Presupuesto General de la Nación 2018-2020 3 27

Agencia de Desarrollo Rural


2018 2018-2019 2019 2019-2020 2020
Millones de Variación Millones de Variación Millones de
pesos porcentual pesos porcentual pesos

Funcionamiento 21.972 0,10% 21.994 4,26% 22.931


Inversión 262.541 -5,21% 248.858 -14,45% 212.906
Total 284.513 -4,80% 270.851 -12,93% 235.836

3. Fuente: Presupuesto General de la Nación 2017, 2018 2019 y Proyecto de ley Presupuesto General de la Nación
2020.
RECURSOS PARA LA PAZ

Agencia Nacional de Tierras


2018 2018-2019 2019 2019-2020 2020
Millones de Variación Millones de Variación Millones de
pesos porcentual pesos porcentual pesos

Funcionamiento 21.362 2,83% 21.967 10,43% 24.259


Inversión 261.305 21,09% 316.424 -20,89% 250.318
Total 282.753 19,71% 338.490 -18,87% 274.618

Agencia para la Reincorporación y Normalización


2018 2018-2019 2019 2019-2020 2020
Millones de Variación Millones de Variación Millones de
pesos porcentual pesos porcentual pesos

Funcionamiento 134.270 2,98% 138.267 -6,80% 128.872


Inversión 1.325 0,00% 1.325 0,00% 1.325
Total 135.594 2,95% 139.592 -6,73% 130.196

Agencia de Renovación del Territorio


2018 2018-2019 2019 2019-2020 2020
Millones de Variación Millones de Variación Millones de
pesos porcentual pesos porcentual pesos

Funcionamiento 44.401 6,92% 47.472 6,85% 50.723


28 Inversión 51.930 28,24% 66.595 -22,63% 51.525
Total 96.331 18,41% 114.067 -10,36% 102.248

Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad


2018 2018-2019 2019 2019-2020 2020
Millones de Variación Millones de Variación Millones de
pesos porcentual pesos porcentual pesos

Funcionamiento - - 49.361 22,68% 60.558


Inversión - - 32.120 9,80% 35.267
Total - - 81.481 17,60% 95.825
RECURSOS PARA LA PAZ

Justicia Especial para la Paz


2018 2018-2019 2019 2019-2020 2020
Millones de Variación Millones de Variación Millones de
pesos porcentual pesos porcentual pesos

Funcionamiento - - 202.108 -1,18% 199.714


Inversión - - 90.358 7,50% 97.137
Total - - 292.466 1,50% 296.851

Ministerio de Defensa Nacional


2018 2018-2019 2019 2019-2020 2020
Millones de Variación Millones de Variación Millones de
pesos porcentual pesos porcentual pesos

Funcionamiento 12.935.139 6,38% 13.760.345 -1,06% 13.614.940


Inversión 684.962 53,73% 1.052.985 -27,51% 763.339
Total 13.620.101 8,76% 14.813.330 -2,94% 14.378.279

Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas

2018 2018-2019 2019 2019-2020 2020


Millones de Variación Millones de Variación Millones de
pesos porcentual pesos porcentual pesos

Funcionamiento 51.579 0,96% 52.074 4,70% 54.520


29
Inversión 171.086 14,57% 196.007 3,00% 201.887
Total 222.666 11,41% 248.080 3,36% 256.407

Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas


2018 2018-2019 2019 2019-2020 2020
Millones de Variación Millones de Variación Millones de
pesos porcentual pesos porcentual pesos

Funcionamiento 696.817 3,12% 718.588 3,51% 743.792


Inversión 1.193.789 -0,70% 1.185.442 9,05% 1.292.691
Total 1.890.606 0,71% 1.904.030 6,96% 2.036.483
RECURSOS PARA LA PAZ

Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas


2018 2018-2019 2019 2019-2020 2020
Millones de Variación Millones de Variación Millones de
pesos porcentual pesos porcentual pesos

Funcionamiento - - 33.332 104,29% 68.095


Inversión - - 48.329 7,51% 51.957
Total - - 81.661 47,01% 120.052

Al analizar la información anterior, se programa una caída del 10,36%


concluye que a la mitad de estas explicado por la disminución en 22,6%
entidades se les reduciría el presupuesto del presupuesto de inversión.
total de ser aprobado el proyecto de Ley
de Presupuesto 2020. En cuanto al 2. Marco Fiscal de Mediano Plazo
presupuesto total de cada una de ellas,
las entidades que tendrán una mayor El Marco Fiscal de Mediano Plazo
disminución de 2019 al 2020 serán la presenta los resultados de la política
Agencia Nacional de Tierras (-18,87%), la fiscal y fija su trayectoria en los
Agencia de Desarrollo Rural (-12,93%) y siguientes diez años. Además, presenta
la Agencia de Renovación del Territorio los supuestos sobre el desempeño
(-10,36%). En cuanto al presupuesto de futuro de la economía y los ingresos del
funcionamiento de cada entidad, la Gobierno Nacional, así como un
entidad que tendrá una mayor recuento general de los hechos más
disminución de 2019 al 2020 será la importantes en materia de
Agencia para la Reincorporación y comportamiento de la actividad
Normalización (-6,80%). Por el lado del económica y fiscal del país en la vigencia
presupuesto de inversión de cada anterior. El principal objetivo del MFMP
30 entidad, las entidades que tendrán una es presentar la consistencia entre las
mayor disminución son Ministerio de cifras presupuestales, las metas de
Defensa Nacional (-27,51%) y la Agencia endeudamiento y las previsiones
de Renovación del Territorio (-22,63%). macroeconómicas.

Igualmente, la caída en el presupuesto a. Marco Fiscal de Mediano Plazo 2018


para la Agencia de Renovación del
Territorio es preocupante, teniendo en En el MFMP 2018, se incluyó información
cuenta, que de acuerdo con el PND sobre los dividendos que la paz
2018-2022, en su artículo 281, la ART generaría para el crecimiento
empezará a liderar el desarrollo y económico del país, así como los costos
ejecución del Programa Nacional fiscales de la implementación del
de Sustitución de Cultivos Ilícitos. Para la Acuerdo Final. Lo anterior, demostró la
vigencia 2020, de acuerdo con el relevancia que tiene para la
proyecto presentado por el Gobierno programación presupuestal del
Duque, respecto al año 2019 se
RECURSOS PARA LA PAZ

Gobierno, incorporar las previsiones de para los pobladores de estas zonas. En


ingresos y gastos del posconflicto en las temas de empleo, se destacó la
cuentas fiscales. Considerando además generación de empleo en el sector
que no hay nada que obligue al MHCP a agrícola, el cual por sí solo contribuyó
incluir las necesidades fiscales del con más de la mitad de los nuevos
Acuerdo dentro del MFMP, sino que empleos creados en 2017.
responde a lo que se consideraba en ese
momento afectaría el presupuesto de la En lo relacionado con el seguimiento a
nación en los siguientes 10 años. las fuentes de financiamiento para el
cumplimiento del Acuerdo de Paz,
En el proceso de renegociación del durante el 2017 se ejecutaron, según el
Acuerdo, se estableció que la MHCP, $6,9 billones de pesos para la
implementación se realizaría dando implementación del Acuerdo de Paz.
cumplimiento a la normatividad vigente Este resultado correspondió al 79% de lo
en materia presupuestal, garantizando proyectado en el Marco Fiscal de
la sostenibilidad de las finanzas Mediano Plazo 2017. Por puntos del
públicas. Si bien lo anterior no implica Acuerdo, la Reforma Rural Integral
que el Gobierno esté obligado a incluir concentró el grueso de los recursos con
en el MFMP las necesidades de $5,01 billones, seguido por el punto de
financiamiento del Acuerdo, ya que sus solución al problema de drogas ilícitas
componente están definidos por la ley con 14,6% de participación respecto al
819 de 2003, para el proceso de total. Un análisis espacial de estos
planeación del presupuesto es recursos permite diferenciar aquellos
importante conocer las previsiones que productos que buscaron atender
tiene el Gobierno sobre las necesidades necesidades nacionales (58%) o que, por
de recursos para la implementación de el contrario, estuvieron focalizados en
la paz y sus fuentes, tal como lo municipios PDET (42%), la región con
demandaron los voceros en contra del mayor focalización de recursos PDET 31
Acuerdo inicial. correspondió a Alto Patía – Norte del
Cauca.
En lo relacionado con dividendos para la
paz, se encontró que, en temas de b. Marco Fiscal de Mediano Plazo 2019
agricultura se presentó un buen
crecimiento, el segundo más alto desde De acuerdo con las declaraciones del
1995, que redundó en resultados muy Gobierno Nacional, son cuatro los
positivos sobre el empleo, posiblemente principales mensajes del MFMP 2019: el
reflejando los beneficios que trae el objetivo del Gobierno Nacional es
posconflicto sobre las zonas rurales. aumentar el crecimiento económico, el
También, fue relevante el incremento panorama fiscal está despejado, el
que tuvo la producción de cacao (6,6%), gobierno va a mejorar la eficiencia y
un cultivo que venía floreciendo en focalización del gasto, protegiendo la
zonas de posconflicto y contribuye a la inversión pública y la estabilización en
construcción de paz al generar ingresos  los ingresos obedece a la entrada en
RECURSOS PARA LA PAZ

vigencia de la Ley de Financiamiento, la Gobierno.


implementación de la factura
electrónica y el fortalecimiento de la En el MFMP 2019 no se hace un
DIAN. balance de las fuentes de financiación
para la implementación del acuerdo
El Gobierno señaló, durante la de paz y tampoco realiza un balance
presentación del documento, que su sobre cómo las nuevas condiciones de
principal apuesta es la reactivación del seguridad inciden sobre las
crecimiento económico y la inversión condiciones macroeconómicas del
privada. En términos fiscales, país. Esto preocupa en la medida en
el Gobierno señala que su estrategia se que, el documento que define la
fundamenta en una senda decreciente estrategia fiscal del Gobierno Duque,
del déficit fiscal y de deuda pública. no prevé ni revisa los ejercicios de
Según esta estrategia, los ingresos costeo realizados anteriormente.
siguen una senda relativamente estable, Donde, como veremos más adelante,
mientras que el gasto sigue un ajuste su compromiso de invertir 37 billones
gradual y ordenado, principalmente en en los cuatro años de Gobierno no
intereses y gastos operativos del cuenta con una programación fiscal.

32

El Gobierno presentó el Marco Fiscal de Mediano Plazo el 13 de junio de 2019. Foto tomada de Twitter
@MinHacienda
RECURSOS PARA LA PAZ

3. Plan Nacional de Desarrollo 2018- fueron incluidos los recursos del Plan
2022  Plurianual de Inversiones para la Paz.
Esta omisión fue subsanada en el
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) primer debate del PND en las
presentado por el presidente en su comisiones económicas conjuntas de
primer año de Gobierno y sancionado Senado y Cámara. De esta manera en el
por el Congreso de la República, define texto sancionado por Presidencia, se
los lineamientos estratégicos de las incluyeron los recursos para la paz por
políticas públicas que serán formuladas un monto de 37 billones. Contar con un
y ejecutadas por el Gobierno Nacional. PPI Paz, es necesario para darle
Los Planes de Desarrollo, que nacen capacidad al Gobierno Nacional en la
como un mecanismo de planeación del definición de las estrategias a
ejecutivo, permiten conocer las metas y desarrollar para la implementación del
prioridades en términos de políticas Acuerdo Final.
social, económica y ambiental que serán
adoptadas. Igualmente, se incluye el No obstante, esto dejó inquietudes
plan de inversiones públicas, donde se sobre si los recursos eran adicionales a
definen presupuestos plurianuales de las inversiones ya programadas por las
los principales programas y proyectos entidades públicas del orden nacional y
de inversión pública nacional y la territorial, tal como lo establece el Acto
especificación de los recursos Legislativo. En la primera versión de las
financieros requeridos para su ejecución bases, los recursos para la paz se
y sus fuentes de financiación.  encontraban distribuidos en cada uno
de los pactos del PND. Aunque, se
Sobre el Plan Nacional de Desarrollo entiende que las inversiones destinadas
2018-2022, “Pacto por Colombia, pacto para el cumplimiento del Acuerdo final
por la equidad”, presentado por el sean concurrentes con las inversiones
Gobierno Duque existen dos definidas en los diferentes Pactos del 33
preocupaciones relacionadas con los Plan, la manera en que fueron
recursos para la paz. La primera, presentadas evidenció que eran
concerniente con el Plan Plurianual de inversiones ya programadas para el
Inversiones para la Paz y la segunda con cumplimiento de objetivos diferentes a
la priorización de los recursos en cada los del Acuerdo Final.
punto del Acuerdo.
Sobre este punto, la Contraloría 4 ya ha
En lo relacionado con el PPI Paz, el señalado la necesidad de distinguir
Gobierno Nacional desconoció el entre recursos adicionales para el
artículo tercero del Acto Legislativo 01 posconflicto y los recursos ya
de 2016. En la versión inicial presentada programados para ser ejecutados en las
por el Gobierno Duque, en el artículo entidades territoriales. En su informe al
cuatro sobre el Plan Nacional de Congreso sobre la ejecución de los
Inversiones Públicas 2019-2022, no  recursos y cumplimiento de las metas

4. Contraloría General de la República (2018) Segundo Informe al Congreso sobre la ejecución de los recursos y
cumplimiento de las metas del componente para la paz del Plan Plurianual de Inversiones.
RECURSOS PARA LA PAZ

del componente para la paz del Plan En segundo lugar, en lo relacionado


Plurianual de Inversiones para el periodo con la distribución de los recursos por
fiscal 2017, señala que mientras el MFMP punto del Acuerdo Final, preocupa que
2018 registra la ejecución de recursos temas como la Reforma Rural Integral
asociados al Acuerdo Final del orden de y la Solución al problema de las drogas
$6,9 billones, la Contraloría estima que ilícitas tengan una participación
sólo $4,9 billones se pueden aplicar al inferior a la definida dentro de los
Acuerdo de Paz, toda vez que el uso de ejercicios previos de costeo
los recursos provenientes del Sistema presentados por el Gobierno anterior.
General de Participaciones y recursos Recursos que no se están priorizando
propios de las entidades territoriales no en inversiones tan relevantes para el
han tenido ninguna modificación desde cumplimiento de los compromisos del
la aprobación del Acuerdo. Esto se Acuerdo Final, como el desarrollo del
reafirma en el tercer informe presentado catastro multipropósito y la puesta en
por la Contraloría 5 , donde se señala que marcha de los Programas de Desarrollo
el anterior escenario no cambió en 2018, con Enfoque Territorial (PDET) en las
y adicionalmente señala que el regiones más afectadas por el conflicto
porcentaje de ejecución del SGP y los y la pobreza, con presencia de
recursos de las entidades territoriales en economías ilegales y mayor debilidad
zonas PDET fue menor al 4%. institucional.
6
Recursos para la implementación del Acuerdo Final definido en el PND 2018-2022
(Billones de pesos constantes de 2018)

Punto del Acuerdo Final Costo total (cruce PMI) Participación

Reforma Rural Integral 24,970 67,3%


Participación Política 0,086 0,2%
34
Fin del Conflicto 0,746 2,0%

Solución al problema de 0,043 0,1%


drogas ilícitas
Víctimas 3,580 9,7%
Implementación,
verificación y refrendación 0,005 0,0%

Recursos por distribuir 4,8 12,9%


OCAD Paz 2,852 7,7%
Total 37,083 100%
Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022

5. Contraloría General de la República (2019) Tercer Informe al Congreso sobre la ejecución de los recursos y
cumplimiento de las metas del componente para la paz del Plan Plurianual de Inversiones.
6. Esta información hace parte de la primera versión del PND presentado por el Gobierno Nacional. No obstante,
en la ley de Plan Nacional de Desarrollo aprobada, esta información no fue incluida en las bases.
RECURSOS PARA LA PAZ

No obstante, a partir del trabajo Información Integral para el


congresional desarrollado en el trámite Posconflicto (SIIPO).
del Plan Nacional de Desarrollo, la
inclusión del artículo 220 sobre el Por su parte, la Hoja de Ruta Única, es
trazador presupuestal y la modificación una herramienta de planeación y
del artículo 281 sobre la Hoja de Ruta coordinación de las acciones y recursos
Única, tienen resultados positivos sobre necesarios para la implementación del
el seguimiento a la ejecución de los Acuerdo Final. La Hoja de Ruta incluye
recursos para la implementación.  un acuerdo de inversión y cronograma
de ejecución anualizado por cada
El trazador presupuestal para la paz es subregión, en el cual se identifiquen los
una herramienta de seguimiento a los proyectos, responsables, compromisos,
recursos de la implementación. En este fuentes de financiación y recursos
artículo se obliga a que las entidades apropiados en las entidades
estatales de orden nacional competentes del orden nacional y en
identifiquen, mediante un marcador las entidades territoriales, de acuerdo
presupuestal, las partidas del PGN con sus competencias y autonomía.
destinadas a cumplir con el Acuerdo de
Paz. Esta información conformará un Igualmente en este artículo y en
anexo del PGN. Igualmente, el DNP, en congruencia con el Acto Legislativo 04
la elaboración del Plan Operativo Anual de 2017, se establece que los proyectos
de Inversiones (POAI), deberá identificar que se financien con cargo a los
los proyectos de inversión de los que recursos del OCAD Paz, deben
dispondrán los recursos del trazador. orientarse al desarrollo de las
Finalmente, se reafirma la inversiones previstas en la Hoja de Ruta
obligatoriedad de las entidades a en los municipios PDET. En este Órgano
reportar el avance de los indicadores Colegiado estará con voz y voto la
estipulados en el Plan Marco de Consejería para la Estabilización y la
35
implementación en el Sistema de  Consolidación.

La Cámara de Representantes aprobó el Plan Nacional de Desarrollo el 2 de mayo de 2019 y Senado acogió
el texto que resultó de ese día. Foto tomada de Zona Cero.
RECURSOS PARA LA PAZ

Reconociendo la importancia de los municipios PDET y con el enfoque


anteriores artículos, hay preocupaciones territorial y participativo del Acuerdo.
sobre la manera en que el Gobierno Por ejemplo, el proyecto de inversión
Duque los está ejecutando. De acuerdo del Departamento de la Función
con información suministrada por el Pública: “Diseño de políticas y
Departamento Nacional de Planeación 7 lineamientos en temas de función
la marcación de los recursos depende públicas para el mejoramiento
de cada una de las entidades ejecutoras, continuo de la administración pública”,
donde sobre la validación del dato sólo tienen un efecto directo sobre mayor
se menciona la realización de talleres transparencia en la administración
con las entidades. Esto puede generar pública, objetivo del Acuerdo. Sin
riesgos de identificación adecuada de embargo, si este no está focalizado en
los proyectos, en la medida en que no se las regiones rurales o en municipios
definen criterios estandarizados para PDET y no se centra en acciones
incluir la marcación de una partida, ni relacionadas específicamente con la
tampoco se define un proceso de transparencia, no es posible tomar
validación sobre la información enviada todo el proyecto de inversión como
por la entidad 8. recursos para la paz.

En este sentido, en una revisión Dado lo anterior, aunque en su


preliminar del Anexo Paz presentado proyecto de presupuesto para 2020, el
por el Gobierno Duque en el proyecto Gobierno Nacional afirma que
de Ley de Presupuesto 2020, se ejecutará el 44% de los recursos para la
encuentran proyectos de inversión que paz del PGN que se comprometió en el
si bien pueden tener efectos sobre el cuatrienio y el 35% de los recursos del
proceso de construcción de paz, no son SGP, se generan más dudas que
compromisos expresos del Acuerdo. En certezas sobre el uso de los recursos
36 el Anexo Gasto Construcción de Paz, se clasificados con el marcador de paz. 
listan 124 proyectos de inversión de 52
entidades diferentes, que tras su Con relación a la Hoja de Ruta única,
revisión, al menos 51 de los proyectos no en la que se deben identificar los
son estrictamente implementación del proyectos, responsables, compromisos,
Acuerdo Final. fuentes de financiación y recursos
apropiados en las entidades
El 41% de los proyectos de inversión competentes del orden nacional y en
presentados bajo el trazador las entidades territoriales para la
implementación de los PDET, al día de
presupuestal de paz, corresponden a
hoy no se conocen sus avances. No
proyectos de carácter nacional o
contar con las hojas de ruta, dificulta
acciones globales, con algunos
poder contrastar el porcentaje de
elementos del Acuerdo, pero que con la
avance de las inversiones en los
información disponible, no es posible municipios PDET, frente a los ejercicios
asegurar que se concentren en  previos de costeo.
7. Respuesta a Derecho de Petición recibido el 26/07/2019 con Id de radicado 20193100395011.
8. Íbid.
RECURSOS PARA LA PAZ

A la fecha, las comunidades en equivale al 0.08% del costeo total de la


municipios PDET expresan que desde la implementación de los PDET, cuando
elaboración de los PATR lo único que para lograr la estabilización del territorio
han podido ver en sus territorios es la y el cumplimiento de las metas del
acuerdo deberíamos estar invirtiendo al
implementación de las pequeñas obras
año por lo menos el 7% del total de los
de infraestructura comunitaria (PIC). La recursos requeridos, es decir al menos
inversión realizada en esas obras  4.67 billones al año.
9
Presupuesto indicativo de los PDET Vs. Presupuesto ejecutado en las PIC
(Pesos constantes de 2018)

37

9. Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo 2018 y ART.


RECURSOS PARA LA PAZ

En conclusión, los esfuerzos del las herramientas de planeación


Gobierno Duque para asegurar recursos definidas en el PND, obstaculizan el
para la implementación han sido seguimiento a los recursos para la paz.
escasos. En términos de planeación, la Por otro lado, en términos de ejecución,
no inclusión de los recursos para la paz la reducción en el PGN 2020 en el
dentro del MFMP 2019, muestran que presupuesto de las principales agencias
esta no es una prioridad para el con mayores responsabilidades en la
Gobierno y los 37 billones incluidos en el implementación del Acuerdo, pone en
PPI Paz no están soportados en las grave situación la puesta en marcha de
previsiones fiscales. Igualmente, las inversiones en municipios PDET y de
dificultades en la implementación de la una solución al problema de las drogas
Hoja de Ruta y el trazador presupuestal,  ilícitas.

38
AVANCES NORMATIVOS
1. Normas necesarias para la necesarias para la implementación aún
implementación no han sido expedidas. Además, de este
universo de normas, solo 2 leyes han
De la proyección normativa hecha por el sido sancionadas por el Gobierno
Gobierno en el 2017 1 para la actual: la Ley 1955 de 2019 (Plan
implementación del Acuerdo Final, a la Nacional de Desarrollo, que incluyó el
fecha, solo 53 de 121 normas han sido Plan Plurianual de Inversiones para la
promulgadas (el 43% de las mismas). Paz) y la Ley 1957 de 2019, estatutaria de
la administración de justicia en la
Esto significa que el 57% de las normas   Jurisdicción Especial para la Paz.

Punto del Acuerdo Final Normas requeridas Normas expedidas

Reforma Rural Integral 41 11


Participación Política 13 6
Fin del Conflicto 25 16

Solución al problema de 7 2
drogas ilícitas
Acuerdo sobre las Víctimas 7 6
Implementación,
verificación y refrendación 11 7

Otras 17 5

Total 121 53 (43%)

40 De las 68 normas pendientes, el 43% a. Proyectos que siguen trámite en la


corresponden a normas relacionadas legislatura 2019-2020:
con la reforma rural integral en temas
como jurisdicción agraria, adecuación - Proyecto de Ley 004/2018S, por el
de tierras, transporte escolar, entre cual se regula el servicio público de
otros. adecuación de tierras ADT y se dictan
  otras disposiciones.
A continuación se presentan los
proyectos de ley o acto legislativo, Iniciativa: gubernamental, radicado el
tramitados en el Congreso de la 20 de julio de 2018.
República durante la pasada legislatura,
que tocaban temas trascendentales Objetivo: busca regular, orientar y
para la implementación del Acuerdo hacer seguimiento al servicio público
Final de Paz: de adecuación de tierras, para mejorar 

1. Fuente: Consejería Presidencial para Posconflicto, 2017.


AVANCES NORMATIVOS

la productividad por medio del uso para la Reforma Rural Integral” y


eficiente y sostenible del agua. En consolidar la posición del Gobierno
general, su objetivo es ir más allá de la sobre este proyecto de ley.
visión limitada de la Ley 41 de 1993 sobre
la adecuación de tierras para la - Proyecto de Ley 139/2018C, por el
construcción de obras de cual se establecen mecanismos que
infraestructura, reconociendo la favorecen la participación de la
necesidad de un organismo agricultura campesina, familiar y
intersectorial consultivo para comunitaria en los mercados de
recomendaciones sobre aplicación de compras públicas de alimentos.
políticas de adecuación de tierras, y
ordenando la composición de un Iniciativa: legislativa, radicado el 5 de
subsector de adecuación de tierras en septiembre de 2018.
donde participe el MADR, el Consejo
Nacional de Adecuación de Tierras, la Objetivo: el proyecto de ley tiene
Unidad de Planificación de Tierras como objetivo crear condiciones e
Rurales, la Adecuación de Tierras y Usos instrumentos de abastecimiento
Agropecuarios, la Agencia de Desarrollo alimentario, buscando que los
Rural y la Agencia Nacional de Tierras. programas públicos de suministro y
Además, crea el Fondo Nacional de distribución de alimentos permitan
Adecuación de Tierras como una cuenta garantizar la participación de mujeres y
separada especial en el presupuesto de hombres productores agropecuarios
la ADR. de alimentos, campesinos, indígenas,
afro y raizales.
Estado: pendiente rendir ponencia para
segundo debate en Senado. Estado: trámite en Plenaria de Cámara
de Representantes. Continúa en la
Impacto en el Acuerdo: favorable. legislatura 2019-2020. 41
Responde al llamado de la Reforma
Rural Integral por un acceso efectivo a la Impacto en el Acuerdo: favorable.
tierra con mecanismos que garanticen El proyecto es un gran avance en la
la productividad (por medio del riego e implementación del Plan de
infraestructura relacionada). Además, comercialización de productos de
desarrolla las reglas frente al servicio economía campesina del Acuerdo de
público de adecuación de tierras y el Paz, en especial en lo relacionado con
Plan Nacional de Riego y Drenaje que compras públicas de sus productos.
establece el Punto 1.3.1.2. En su último
Informe de Gestión con corte a junio de - Proyecto de Acto Legislativo
2019, la Consejería Presidencial para la 38/2019S y 392/2019C, por medio del
Estabilización y la Consolidación reportó cual se modifica el artículo 44 de la
la realización de mesas de trabajo para Constitución Política.
“impulsar la normativa necesaria
AVANCES NORMATIVOS

Iniciativa: gubernamental y legislativa, preocupante que la proposición


radicado el 24 de mayo de 2019. radicada en el último debate, que
buscaba hacer esta claridad sobre la
Objetivo: de acuerdo con el proyecto vigencia del ajuste normativo, haya sido
radicado, se busca que los delitos hundida en la discusión.
sexuales contra menores de edad sean
siempre de conocimiento del régimen El último informe de la Misión de
penal ordinario. Verificación de Naciones Unidas ante el
Consejo de Seguridad, indicó que, ”Esta
Estado: trámite en Plenaria de Cámara medida, tal como fue propuesta por el
de Representantes (cuarto debate). Gobierno y aprobada en una primera
Continúa en la legislatura 2019-2020. ronda de examen, no incluye ninguna
disposición en la que se afirme
Impacto en el Acuerdo: la explícitamente su carácter no
fundamentación de este proyecto de retroactivo. Varias partes sostienen que
acto legislativo parte de la premisa de debería incluirse una disposición
que la impunidad en casos de violencia explícita en ese sentido en la segunda
sexual contra menores fue causada, en lectura para evitar el riesgo de que el
parte, por la justicia transicional. proceso de paz en curso se vea
perjudicado”.
Es importante reiterar, que si bien como
lo han expresado los autores y ponente, - Proyecto de Ley 015/2019S, por
el proyecto no aplica de manera medio de la cual se modifica la Ley 1922
retroactiva, sí manda un mensaje de 2018, estableciendo la revocatoria de
negativo para la seguridad jurídica de la medida de aseguramiento y se
los excombatientes. Es por ello  dictan otras disposiciones.

42

Comisión Primera de Cámara de Representantes.


AVANCES NORMATIVOS

Iniciativa: legislativa, radicado el 23 de terrorismo o contra el orden


julio de 2019. constitucional y legal, y delitos contra
la disciplina de conformidad con el
Objetivo: el proyecto de ley busca Código Penal Militar vigente.
modificar la ley 1922 de 2019, creando la
figura de revocatoria a la medida de Estado: pendiente de designar
aseguramiento y ajustando otras ponentes en Senado.
disposiciones relacionadas.
Impacto en el Acuerdo: negativo. El
Estado: pendiente de enviar a Comisión proyecto de ley crea una excepción
de Senado. para miembros de la Fuerza Pública
que no está prevista en el Punto 5 del
Impacto en el Acuerdo: el proyecto de Acuerdo, pues este último no distingue
ley se constituye como una amenaza al entre hechos que hubieran sido
Punto 5, en tanto busca crear un cometidos dentro o fuera de
tratamiento especial para los militares, operaciones militares.
pues con la creación de una revocatoria
a la medida de aseguramiento, aquellos b. Proyectos relacionados con el
podrían tramitar una solicitud incluso Acuerdo de Paz fueron archivados
antes de cumplir el tiempo requerido en la legislatura 2018-2019.
en las sanciones propias.
A continuación, se presenta
- Proyecto de Ley 014/2019S, por brevemente sus implicaciones en la
medio del cual se establecen implementación del Acuerdo:
condiciones especiales para acceder al
beneficio de libertad condicional para - Proyecto de Ley 196/2018S y
los miembros de la Fuerza Pública. 225/18C, por el cual se autoriza la
adjudicación o el otorgamiento de uso 43
Iniciativa: legislativa, radicado el 23 de de baldíos en reservas forestales
julio de 2019. protectoras-productoras y de reserva
forestal de la ley 2ª de 1959, sin
Objetivo: se busca otorgar un sustracción y se dictan otras
tratamiento exclusivo a miembros de la disposiciones.
Fuerza Pública que hayan cometido
delitos con anterioridad al 1 de Iniciativa: gubernamental, del 16 de
diciembre de 2016, para sustituir la marzo de 2018.
pena privativa de la libertad respecto de
los mismos cuando hubieren sido Objetivo: el proyecto de ley busca
cometidos en desarrollo de operaciones autorizar a la ANT para que otorgue
militares o de policía reglados por el eluso o adjudique bienes baldíos que
DIH. Se exceptúan las condenas por se encuentran al interior de las reservas
delitos contra la libertad, la integridad y forestales protectoras – productoras y
formaciones sexuales, secuestro,  áreas de reserva forestal. 
AVANCES NORMATIVOS

El otorgamiento de uso y la aquellos que pudieran ser destinados al


adjudicación buscan que se puedan aprovechamiento sostenible de los
adelantar proyectos productivos bosques. Se regulaba, además, quiénes
asociados con el manejo forestal serían beneficiarios en concordancia
sostenible. con los requisitos de esta titulación que
establece el Decreto Ley 902. Sin
Estado: archivado en virtud del artículo embargo, el artículo finalmente fue
190 de la ley 5 y el 162 de la Constitución. hundido.
Estaba pendiente la discusión de
ponencia en segundo debate de - Proyecto de Acto Legislativo
Senado. El Gobierno ha manifestado su 248/2018C y 008/2018S (acumulado
disposición a volver a presentar este con 009/2018S), por medio del cual se
proyecto. adopta una reforma política y electoral.

Impacto en el Acuerdo: favorable en Iniciativa: gubernamental, radicado el


cuanto se ordena al Ministerio de 16 de julio de 2018.
Ambiente y Agricultura la formulación
del Plan de zonificación ambiental. El Objetivo: el objeto del proyecto de
proyecto además permite avanzar en acto legislativo era adoptar una
compromisos del Acuerdo como la reforma política y electoral, propiciando
adjudicación de predios para el régimen de bancadas, controlando la
campesinos sin tierra o con tierra legalidad de las listas y la financiación
insuficiente y promover opciones de campañas, limitación de periodos
productivas sostenibles para quienes en las corporaciones públicas, entre
habitan o colindan con zonas de otros.
especial interés ambiental.
Estado: archivado. Surtía trámite en
44 En su último Informe de Gestión con Plenaria de Cámara de Representantes
corte a junio de 2019, la Consejería (cuarto debate - primera vuelta).
Presidencial para la Estabilización y la
Consolidación reportó la realización de Impacto en el Acuerdo: el proyecto de
mesas de trabajo para “impulsar la ley que cursaba trámite había
normativa necesaria para la Reforma cambiado el propósito de consolidar y
Rural Integral” y consolidar la posición profundizar la democracia en temas
del Gobierno sobre este proyecto de ley. que pudieron haber apoyado la
implementación del Punto 2 del
Cabe resaltar, además, que, en la lógica Acuerdo Final. La mayoría de las
de edificar el régimen de adjudicación recomendaciones de la MOE y la MEE
en áreas de reserva forestal, el proyecto ya no estaban en el proyecto, lo cual lo
de Plan Nacional de Desarrollo incluía dejaba sin dientes y sin posibilidad de
en uno de sus artículos la prohibición impactar positivamente en la
para que los baldíos en estas áreas construcción de paz desde la
fueran adjudicados, exceptuando democracia.
AVANCES NORMATIVOS

El 5 de mayo de 2019, en Comisión Primera de Senado, la Ministra del Interior anunció que el Gobierno no
insistiría en el trámite de la Reforma Política por algunas dudas jurídicas que surgieron frente a la posibilidad
de revivir las listas cerradas, después de que la Cámara de Representantes hubiera negado ese punto.
Foto tomada de El Nuevo Siglo.

- Proyecto de Ley 003/18S, por la cual Impacto en el Acuerdo: en contravía


se modifica la ley 160 de 1994 y se de la Reforma Rural Integral. Según
dictan otras disposiciones. algunos expertos consultados, el
proyecto de ley amenazaba con
Iniciativa: gubernamental, radicado el propiciar la acumulación indebida de
baldíos. En su último Informe de 45
20 de julio de 2018.
Gestión con corte a junio de 2019, la
Objetivo: el proyecto de ley busca la Consejería Presidencial para la
Estabilización y la Consolidación
reforma de la ley 160 con el ánimo de
reportó la realización de mesas de
propiciar el “desarrollo integral del
trabajo para “impulsar la normativa
campo”, desde una perspectiva negra, necesaria para la Reforma Rural
afrocolombiana, raizal y palenquera. Integral” y consolidar la posición del
Gobierno sobre este proyecto de ley.
Estado: archivado conforme al artículo
190 de la ley 5 y 162 de la Constitución. - Proyecto de Ley 001/18S, por la cual
Estaba pendiente de rendir ponencia se modifica la ley 270 de 1996,
para primer debate. El Gobierno ha estatutaria de la administración de
manifestado que volverá a radicar el justicia, se establecen los mecanismos
proyecto, porque además este ya surtió para la resolución de controversias y
el trámite de consulta previa. litigios agrarios y rurales, y se dictan
otras disposiciones”.
AVANCES NORMATIVOS

Iniciativa: gubernamental, radicado el El Informe de Gestión de la Consejería


20 de julio de 2018. para la Estabilización y la Consolidación
con corte a mayo 31 de 2019 se refería
Objetivo: el proyecto de ley estatutaria positivamente al mismo. La entidad
buscaba extender los efectos de la ley reconocía que la puesta en marcha de
270 de 1996 a los procesos agrarios y una especialidad agraria y rural
rurales. Busca adecuar y articular la garantizaría que la población rural en
administración de justicia y su marco sitiuación de pobreza accediera a la
orgánico procesal, para implementar justicia oportunamente. En su último
una especialidad agraria y rural dentro informe (con corte a junio 30 de 2019),
de las jurisdicciones ordinaria y de lo la Consejería anuncia que “se
contencioso administrativo. presentará nuevo proyecto el 20 de
julio de 2019”, aunque a la fecha no se
Estado: archivado en virtud del ha presentado.
artículo 153 de la Constitución Política
(aprobación de leyes estatutarias con - Proyecto de Ley 104/18S acumulado
mayoría absoluta y en una legislatura). con 65/18, por medio del cual se
Estaba pendiente discutir ponencia desarrolla el tratamiento penal
para primer debate. El Gobierno diferenciado para pequeños
manifestó que está revisando y agricultores y agricultoras que estén o
redactando un nuevo articulado sobre hayan estado vinculados con el cultivo
este tema y que posiblemente lo de plantaciones de uso ilícito y las
incluirá en el proyecto de reforma a la actividades conexas a este, de acuerdo
justicia. con las disposiciones del punto 4.1.3.4
del Acuerdo Final para la Terminación
Impacto en el Acuerdo: el punto 1 del del Conflicto y la Construcción de una
Acuerdo Final prevé la creación de una Paz Estable y Duradera y el artículo 5
46 jurisdicción agraria con capacidad y transitorio del acto legislativo 01 de
cobertura en los territorios, y 2017.
mecanismos que garanticen acceso a
la justicia de la población rural, así Iniciativa: legislativa, radicado el 23 de
como la participación de mujeres y sus agosto de 2018.
organizaciones en espacios de
resolución de conflictos. El proyecto de Objetivo: establecer medidas para un
ley respondía a este llamado, tratamiento penal diferenciado y
promoviendo la participación de las transitorio para los pequeños
comunidades en los mecanismos, agricultores/as que estén o hayan
proponiendo formatos de fácil estado vinculados con el cultivo de
entendimiento para la población, y plantaciones de uso ilícito.
buscando la creación de cargos
judiciales que permitirían eliminar la Estado: archivado conforme al artículo
barrera del acceso a la justicia por 162 de la Constitución. Estaba
parte del campesinado. pendiente discutir ponencia de primer
AVANCES NORMATIVOS

debate en Senado, por concepto manifestado su apoyo a este proyecto.


pendiente del Consejo Superior de
Política Criminal. Impacto en el Acuerdo: el proyecto
de ley generó preocupaciones, pues
Impacto en el Acuerdo: es favorable. prioriza otras medidas de reparación
El proyecto está encaminado a cumplir como las reubicaciones y
las disposiciones del punto 4.1.3.4 del compensaciones por encima de la
Acuerdo Final para la Terminación del restitución de tierras, desnaturalizando
Conflicto y la Construcción de una Paz el derecho fundamental; elimina la
Estable y Duradera acerca del inversión de la carga de la prueba que
tratamiento penal diferenciado para favorecía a las víctimas reclamantes; y
pequeños agricultores y agricultoras no aborda temas que podrían
que estén o hayan estado vinculados favorecer la implementación del
con el cultivo de plantaciones de uso Acuerdo Final y cumplirle a las
ilícito y las actividades conexas a este. víctimas, como la prórroga de la
misma, que tiene vigencia hasta el
El pasado 24 de julio senadores del 2021.
Partido FARC radicaron nuevamente
un proyecto de ley con este propósito, El pasado 23 de julio se radicó
con el número 039/2019S. nuevamente, bajo la misma autoría,
Proyecto de Ley 020/19S, para
- Proyecto de Ley 131/2018S, por modificar algunos artículos de la Ley
medio del cual se modifica la Ley 1448 1448.
de 2011 y se dictan otras disposiciones.
- Proyecto de Ley 281/2019C, por
Iniciativa: legislativa, radicado el 5 de medio de la cual se toman medidas
septiembre de 2018. para garantizar la protesta pacífica y se
crean tipos penales. 47
Objetivo: responder a los
señalamientos de la Corte Iniciativa: legislativa, radicado el 28 de
Constitucional respecto a la noviembre de 2018.
adecuación de la norma sobre la
situación de los tenedores de buena fe Objetivo: el principal objetivo de la ley
los cuales no son titulares de la acción es la creación del vandalismo como
de restitución de acuerdo a la ley, la tipo penal, buscando luchar contra
única instancia en los procesos de quienes dañan, atentan o destruyen los
restitución, y los vacíos jurídicos que bienes públicos o privados durante
presenta la Ley 1448. protestas, manifestaciones o
movilizaciones públicas.
Estado: archivado conforme al artículo
162 de la Constitución. Estaba Estado: archivado de conformidad con
pendiente discutir ponencia de primer el artículo 190 de la Ley 5 el 21 de junio
debate en Senado. El Gobierno no ha de 2019.
AVANCES NORMATIVOS

Impacto en el Acuerdo: va en contra a. Al inicio de la legislatura, la Ministra


del espíritu del Acuerdo Final, en del Interior radicó un proyecto de acto
particular en lo relacionado con el legislativo que buscaba eliminar el
punto 2, pues el concepto de último parágrafo del artículo 122 de la
“vandalismo” puede caer en Constitución, el cual permitía la
generalizaciones y arbitrariedades en reincorporación en el ámbito
contra de la protesta social, institucional para los desmovilizados
conllevando a una prohibición por medio de contratos con el Estado.
implícita de la misma, y en ese sentido, El proyecto fue finalmente retirado. 
a una violación de derechos
ciudadanos. Este proyecto limitaba la b. El partido de Gobierno buscó crear
protesta a los permisos institucionales una sala especial para militares en la
y abría la puerta a falsos positivos JEP, que no fue aprobada en el
judiciales. La reglamentación sobre Congreso. Se logró preservar la
este tema es un pendiente del estructura de la Jurisdicción Especial
Acuerdo de Paz. para la Paz, aunque la nueva versión
acordada del proyecto fue hundida.
2. Ataques al Acuerdo
c. Se buscó la reactivación de las
En la legislatura 2018-2019 el proceso órdenes de captura de excombatientes
de construcción de paz sufrió serios en el proyecto de ley de orden público,
ataques que se lograron atajar con mediante una proposición presentada
distintas medidas que van desde las por un representante del Centro
denuncias públicas hasta los duros Democrático. Sin embargo, en la
debates en el Congreso: versión sancionada de la Ley 1941/18 se 

48

El 31 de octubre de 2018 se hizo un acuerdo multipartidista para preservar la estructura de la JEP. El Centro
Democrático hundió la nueva versión acordada. Foto tomada de El Tiempo.
AVANCES NORMATIVOS

logró proteger las reglas para los de las víctimas y dejaba por fuera los
excombatientes que estén cumpliendo cambios más importantes, como la
los compromisos del proceso. prórroga a la misma. Se alertó sobre su
inconveniencia. El proyecto de ley fue
d. En el mismo proyecto de ley de orden archivado por no haber sido discutido
público, se buscó crear precondiciones en primer debate durante la legislatura
a los grupos ilegales para adelantar que terminó.
negociaciones, exigiendo el desmonte
de todo el aparato armado previo al g. En marzo, el Presidente Iván Duque
inicio de la negociación. Lo anterior presentó 6 objeciones por
hacía imposible cualquier diálogo con inconveniencia al proyecto de ley
el ELN. Se logró eliminar el artículo de la estatutaria de administración de
versión final de la ley. justicia de la JEP, las cuales fueron
finalmente rechazadas tanto en la
e. Varios representantes a la Cámara del Cámara de Representantes como en el
Partido Centro Democrático radicaron Senado. El Presidente Duque sancionó
proyecto de acto legislativo (87/18C) que la Ley 1922 de 2019 el pasado 6 de
buscaba restringir el acceso a la junio.
información, datos y expedientes de
carácter reservado por parte de las h. Se pretendía reformar la
entidades del SIVJRNR. El proyecto de delimitación de la conexidad de los
ley fue finalmente retirado. delitos políticos, a pesar de que la
prohibición de conexidad ya existe
f. Por iniciativa legislativa del partido de para el secuestro de civiles, la violencia
Gobierno, se buscó una reforma a la Ley sexual y el narcotráfico de lucro
1448 de Víctimas y Restitución de Tierras personal. Esta posición contaba con
que atentaba contra derechos ponencia 
49

El 2 de abril de 2019, los Representantes a la Cámara Carlos Ardila, Partido Liberal; John Jairo Cárdenas, Partido
de la U; Juanita Goebertus, Partido Alianza Verde; José Daniel López, Cambio Radical; y David Racero, Decentes
radicaron informe de rechazo de las objeciones presidenciales al proyecto de Ley Estatutaria de la JEP. Foto:
archivo particular.
AVANCES NORMATIVOS

positiva de miembros del Partido


Centro Democrático. Se logró que el Recomendaciones
acto legislativo final (02 de 2019)
clarificara que no aplica al Acuerdo de Para algunos de los temas del Acuerdo,
Paz con las FARC, y que sus efectos no es crucial contar con iniciativas de
serán retroactivos. desarrollo legislativo que implementen
los compromisos adquiridos y pongan
i. En el proyecto de ley por medio del en marcha la construcción de paz en los
cual se crea el Fondo de Estabilización territorios. De acuerdo a las alertas
de Precios del Café, se pretendía incluir encontradas en la promulgación de los
como fuente de financiación “los instrumentos normativos es necesario
aportes provenientes del posconflicto”. impulsar, sobre todo, los proyectos
Se radicó una proposición sobre:
multipartidista que finalmente
protegió los recursos de la paz. Tan solo a. Una reforma política que acoja las
el 19% de los 170 municipios más recomendaciones de la Misión Electoral
afectados por el conflicto armado Especial creada en virtud del Acuerdo y
tienen vocación cafetera. promueva los ajustes normativos e
institucionales necesarios para la
Alertas promoción en la participación de la
política nacional, regional y local.

El 57% de las normas necesarias para la b. Ley de tierras y adjudicación de


implementación del Acuerdo Final baldíos.
siguen sin ser expedidas por el
Congreso. Como se evidenció en las c. La creación de una jurisdicción agraria
páginas anteriores, algunas iniciativas que responda a las necesidades de la
50 ya han sido presentadas al legislativo Reforma Rural Integral. 
pero se han hundido durante el
procedimiento, mientras que otras d. Tratamiento penal especial de
simplemente no han tenido el cultivadores. 
respaldo necesario para presentar los
proyectos relacionados. e. Acto legislativo para la creación de las
16 circunscripciones transitorias
El Punto 1 del Acuerdo, que es el que especiales de paz .
más iniciativas legislativas requiere en
su implementación, es también aquel f. Prórroga a la Ley 1448, cuya vigencia
en el que menos se ha avanzado: solo está prevista hasta el próximo 10 de
11 de las 41 normas requeridas están junio de 2021.
expedidas.
g. Reforma a la Ley Orgánica de
Planeación, 152 de 1994.
REFORMA RURAL INTEGRAL
La Reforma Rural Integral pactada en coordinen las acciones del Estado
el marco del Acuerdo para la necesarias para su transformación y
Terminación del Conflicto define las estabilización. Lo anterior, con un fuerte
bases para la transformación de la enfoque territorial, donde las
ruralidad, con el objetivo de integrar las comunidades juegan un rol central en
regiones al desarrollo, erradicar la la formulación de las acciones
pobreza rural y asegurar el pleno requeridas, participan en la ejecución
disfrute de los derechos de la de las mismas y realizan seguimiento y
ciudadanía en las zonas rurales. Lo veeduría a los proyectos.
anterior, con base en una
institucionalidad encaminada al - En tercer lugar, los Planes Nacionales
beneficio público, la inversión en buscan llevar a la ruralidad bienes y
bienes públicos y el fortalecimiento y servicios públicos, que contribuyan a
desarrollo de la agricultura campesina, cerrar la brecha urbano-rural, dinamizar
familiar y comunitaria. La Reforma la economía rural, integrar las regiones
Rural Integral, se centra en cuatro al país y a reducir la pobreza en la
pilares: acceso y uso de la tierra; ruralidad. Los planes están centrados en
Programas Especiales de Desarrollo temas de infraestructura, desarrollo
con Enfoque Territorial; Planes social y agricultura familiar.
nacionales para la ruralidad; y
Seguridad alimentaria y nutricional. - Finalmente, el pilar de seguridad
alimentaria y nutricional, está dirigido a
- El primer pilar busca dar un salto garantizar el acceso y consumo de
cuantitativo y cualitativo en el acceso y alimentos de calidad nutricional y en
uso de la tierra. Así, el Acuerdo cantidad suficiente. Estas acciones
contempla la creación de un Fondo de incluyen el fortalecimiento de los
Tierras, la formalización de la mercados locales y regionales, el
52 propiedad, el mejoramiento del uso de desarrollo de campañas para un
la tierra y la formulación de un plan de manejo adecuado de alimentos por
zonificación ambiental. Se trata de parte de las familias y la aplicación de
garantizar el acceso integral a la tierra, programas especiales contra el hambre.
esto es acceso acompañado de riego,
crédito, asistencia técnica, apoyo a la Temas priorizados
comercialización y acceso a bienes
públicos. Para analizar el cumplimiento de los
compromisos adquiridos en el punto 1
- Los Programas de Desarrollo con del Acuerdo, hemos priorizado en este
Enfoque Territorial - PDET- están primer informe, cuatro temas que en
dirigidos a garantizar que, en los nuestra opinión son esenciales para
territorios más afectadas por el lograr los objetivos de la Reforma Rural
conflicto armado y la pobreza, con Integral. Estos son: tierras, catastro, el
presencia de economías ilegales y desarrollo de los Programas Desarrollo
mayor debilidad institucional, se  con Enfoque Territorial y el cierre de la 
REFORMA RURAL INTEGRAL

frontera agrícola y protección de las


zonas de reserva.
¿Qué propone el Gobierno?
1. Fondo de tierras y formalización
c. Las Bases del Plan Nacional de
¿Qué se debe hacer para Desarrollo contienen como una de sus
cumplir el Acuerdo? líneas de acción en el Pacto por el
emprendimiento, la formalización y la
a. Crear un Fondo de Tierras para productividad, el “Campo con
distribuir 3 millones de hectáreas Progreso”. En éste plantean: la
durante los primeros 12 años de promoción de la distribución
implementación del Acuerdo, con el equitativa de la tierra por medio de la
fin de democratizar el acceso y uso caracterización de los territorios; la
adecuado de la tierra e incentivar su definición y reglamentación del uso y
uso productivo y sostenible, de los beneficios de la tierra, a través de
acuerdo con la vocación del suelo, con medidas administrativas y legales para
participación de las comunidades y el ordenamiento social y productivo de
priorizando a la población rural la tierra; el fortalecimiento de la
víctima. inclusión de la mujer rural en los
registros de formalización; y la
b. Garantizar el acceso integral a la modernización de la institucionalidad
tierra, poniendo a disposición de los por medio del fortalecimiento de la
beneficiarios del Fondo de Tierras Agencia Nacional de Tierras. Además,
planes de acompañamiento en el Pacto por la Equidad para las
vivienda, asistencia técnica, mujeres enfatiza en la necesidad de
capacitación, adecuación de tierras y convertir a las mujeres en beneficiarias
recuperación de suelos, proyectos de los procesos de acceso, distribución
productivos, entre otros. y formalización. 53

c. Realizar la formalización progresiva b. A su vez, en el Plan Nacional de


de 7 millones de hectáreas de pequeña Desarrollo el Gobierno incluyó los
y mediana propiedad rural de los siguientes indicadores relacionados:
campesinos de Colombia, priorizando
las áreas PDET. El Acuerdo estableció Ordenamiento social y uso
un plazo de 10 años para todo el país, y productivo del territorio rural: Títulos
de 7 años para la formalización en los formalizados sobre predios privados.
municipios PDET. Para ello, es Línea base 1.056 y meta al cuatrienio
necesario un plan de formalización de 24.350.
masiva, con las reformas normativas y
operativas que garanticen la Ordenamiento social y uso
participación de las comunidades y productivo del territorio rural: Títulos
medidas especiales para las mujeres formalizados que otorgan acceso
rurales. a tierras. Línea base 17.835 y meta al 
REFORMA RURAL INTEGRAL

cuatrienio de 24.160. administrativa de dominio; tierras


adquiridas o expropiadas por
c. Los objetivos trazados por el motivos de interés social o de
Gobierno están expresados en predios utilidad pública; y tierras donadas.
y no en hectáreas, lo que no permiten
evaluar el cumplimiento o no del El plan de formalización masiva por
Acuerdo de Paz. A la misma conclusión su parte, tiene como objetivo
llegó el Sexto Informe de Verificación regularizar y proteger los derechos
de la Implementación del Acuerdo 1. de la pequeña y mediana propiedad
rural, “es decir, garantizar los
d. Según lo establecido en el Acuerdo, derechos de las personas que sean
la formalización y la dotación para legítimas dueñas y poseedoras de la
acceso a tierras son dos mecanismos tierra”.
diferentes, que benefician a
poblaciones distintas y con metas
específicas, tanto en número de Avances
hectáreas como en tiempos de
cumplimiento. a. Según la Consejería para la
Estabilización y la Consolidación en lo
El Fondo de Tierras tiene como que va de este Gobierno “se han
objetivo dotar a los campesinos que formalizado un total de 73.465
no tienen tierra o la tienen en hectáreas de pequeña y mediana
cantidades insuficientes, es decir a propiedad en 27 departamentos,
los sujetos de reforma agraria, y sus beneficiando a 6.009 familias”. Es
fuentes son: tierras provenientes de importante aclarar que estos datos
la extinción judicial de dominio a corresponden tanto a hectáreas
favor de la Nación; tierras baldías formalizadas como entregadas a través
54 recuperadas a favor de la Nación del Fondo de Tierras.
(baldíos indebidamente apropiados
u ocupados, recuperados mediante b. En el mismo informe se señala que,
procesos agrarios); tierras se han formalizado a través de las
provenientes de la actualización, distintas vías, 28.933 hectáreas
delimitación y fortalecimiento de la beneficiando a un total de 2.788
Reserva Forestal; tierras mujeres.
inexplotadas, recuperadas mediante
la aplicación del actual c. Frente a los Planes de Ordenamiento
2
procedimiento de extinción  Social de la Propiedad Rural (POSPR) ,

1. Disponible en: https://docs.google.com/viewerng/viewer?url=https://www.cinep.org.co/Home2/images/csivi/V2-


Sexto_informe_trimestral_Secretara_Técnica.pdf
2. En el Decreto Ley 902 de 2017, se prevé la ejecución de la política pública sobre acceso y formalización de la
propiedad rural en el marco de los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural POSPR (creados en el
Decreto Ley 2363 de 2015). Estos constituyen un instrumento de planificación por medio del cual la ANT organiza
su actuación institucional por oferta en las zonas focalizadas para fomentar la distribución equitativa de la
propiedad, el acceso a tierras y la seguridad de la propiedad rural. Así, se ejecutarán intervenciones de manera
gradual y progresiva en zonas determinadas, de acuerdo a la disponibilidad presupuestal.
REFORMA RURAL INTEGRAL

la ANT estableció con corte al 31 de orden público.


marzo de 2019, la focalización de 43
municipios en los que se inició la d. De acuerdo a lo reportado por la
formulación de los POSPR. De estos, 12 ANT, el único de los POSPR que se
POSPR se aprobaron mediante encuentra en fase de implementación
resoluciones de junio y agosto de 2018. es el del municipio de Ovejas, Sucre.
Sin embargo, la Resolución 6060 del 14 Por otro lado, reporta que, para el año
de septiembre de 2018 suspendió 2019 se busca la focalización de un
provisionalmente la implementación municipio más para formular un nuevo
de 5 por razones presupuestales y de  POSPR.

El Acuerdo de paz contempla un fondo de tierras para campesinos sin tierra o con tierra insuficiente y un plan
masivo de formalización de la propiedad para aquellos que tienen tierra pero no escrituras. Foto tomada de El 55
Tiempo. Autor: Rodolfo Gonzáles.

que se debería estar haciendo


Alertas anualmente. Es decir, si tomamos la
suma de las metas de formalización y
dotación del acuerdo, 10 millones de
a. El Gobierno está reportando, sin hectáreas, y asumimos un plazo de 12
diferenciar, los datos de formalización y años, aunque el acuerdo hable de 10
dotación de tierras, lo que no años para el caso de formalización, que
corresponde a lo establecido en el se convierten en 7 cuando
Acuerdo, ni a las metas definidas en el son territorios PDET, se deberían estar
PND. formalizando y dotando cerca de 833
mil hectáreas anuales.
b. Con estas cifras, sin embargo,
podemos afirmar que el gobierno está c. Los Planes de Ordenamiento Social
cumpliendo con tan solo el 8,7% de lo de la Propiedad Rural son necesarios 
REFORMA RURAL INTEGRAL

para organizar la oferta institucional de forma que sea posible hacer


la Agencia Nacional de Tierras, de seguimiento al cumplimento o no de
manera que se fomente la distribución las metas establecidas en el Acuerdo
equitativa de la tierra, respondiendo a de Paz.
la esencia del Punto 1.1.5. Por ello, la
suspensión por parte de la ANT de la b. Reportar los avances de hectáreas,
mayoría de los POSPR aprobados, es predios y personas beneficiadas,
preocupante frente al reto de diferenciando entre formalización y
formalización de la propiedad. adjudicación, en los términos
establecidos en el Acuerdo y hacerlos
d. No existen datos públicos que públicos.
permitan monitorear la formalización
de las zonas PDET. c. Implementar efectivamente la
focalización en la formalización de
e. Algunos proyectos de ley discutidos municipios PDET teniendo en cuenta el
en el Congreso de la República en la compromiso del Acuerdo de
legislatura 2018-2019 amenazaban la formalización a 7 años. Además, hacer
dotación y formalización de predios un ejercicio para la discriminación de
para campesinos sin tierra o con tierra dicha información en los
insuficiente. Como se mencionó en el pronunciamientos y reportes de avance
capítulo de Avances Normativos, el del Gobierno.
proyecto de ley 003/18S buscaba una
reforma a la Ley 160 que, según d. Fortalecer y dotar de capacidades
alertaron expertos en tierras, técnicas y presupuestales a la Agencia
propiciaba la acumulación indebida de Nacional de Tierras para el ejercicio de
baldíos. Además, el proyecto 165/18S sus funciones en materia de
que cursa actualmente en el Senado formalización; al mismo tiempo,
56 de la República pretende expedir garantizar la transparencia de su
normas para la formalización de la gestión como máxima autoridad en
propiedad de tierras rurales, tierras, teniendo en cuenta que
volviéndolo un proceso judicial como históricamente se ha cuestionado los
regla general y utilizando sólo malos manejos de sus antecesores, y
excepcionalmente la vía que en los últimos meses se conoció la
administrativa. posible presión de sectores externos
para favorecer intereses particulares.

Recomendaciones e. Articular los procesos de dotación y


formalización con los Planes Nacionales
a. Garantizar que las metas de para la Reforma Rural Integral y el
formalización y acceso a tierras se catastro multipropósito, para lograr el
establezcan en número de hectáreas, objetivo de acceso integral.
además de número de predios, de tal 
REFORMA RURAL INTEGRAL

2. Catastro que este servicio pueda prestarse a


través de la habilitación de gestores
¿Qué se debe hacer para catastrales que pueden ser entidades
cumplir el Acuerdo? públicas nacionales o territoriales
(incluyendo, entre otros, esquemas
asociativos territoriales), las cuales
a. Desarrollar en los 7 años posteriores
podrán contratar operadores
a la firma del Acuerdo de Paz, un
catastrales (personas jurídicas de
Sistema General de Información
derecho público o privado).
Catastral, Integral y multipropósito, que
cuente con información actualizada de
Se incluyeron dos metas relacionadas
catastro rural, focalizando los esfuerzos
con el tema de Catastro. La primera
en los municipios PDET.
presentada en el proyecto de PND
por el Gobierno Duque, donde se
b. Garantizar la participación de las
compromete a actualizar
comunidades en este proceso
catastralmente el 60% del área
buscando mayor transparencia de la
geográfica nacional. La segunda, fruto
información.
del trabajo legislativo, donde se
propone que el 100% de los
c. Propiciar el recaudo efectivo del
municipios PDET cuenten con
predial por parte de los municipios
catastro actualizado.
como consecuencia de la actualización
del Catastro.
b. Adicionalmente, el Gobierno Duque
presenta el CONPES 3958 de 2019 3sobre
¿Qué propone el Gobierno? la estrategia para la implementación de
la política pública de Catastro
Multipropósito, en la cual:
a. En el Plan Nacional de Desarrollo: 57
Se incluye un plan de acción a siete
Se definió el Catastro como un años, con el fin de tener el Catastro
servicio público. En los artículos 79° actualizado en todo el territorio
al 82° del PND se establecieron nacional a 2025.
lineamientos para la organización
Se presenta la financiación de la
de la gestión catastral, definiendo su
política, donde concurren recursos
naturaleza, las funciones de la ANT
de la Nación, los municipios, los
dentro del proceso, las infracciones
departamentos y la cooperación
al régimen catastral y su régimen
internacional. La política tiene un
sancionatorio.  Esta definición, está
costo estimado de 5,28 billones de
acompañada de la posibilidad de  
pesos (constantes de 2019), monto

3. Este Conpes reemplaza el Conpes 3859, ya que aunque a criterio del Gobierno este avanzó en la
implementación de la fase piloto, no logró consolidar ajustes estructurales para la ejecución de la política, debido,
principalmente, a limitaciones en la realización de ajustes legislativos.
REFORMA RURAL INTEGRAL

que supera en cerca de 2,8 billones formalización y aclaración de los


el valor estimado en el Documento derechos de propiedad en el campo.
CONPES 38594 .

Se define el sistema de seguimiento Recomendaciones


a la ejecución física y presupuestal
de las acciones definidas para la a. Fortalecer la Agencia Nacional de
implementación del Catastro. Tierras como entidad cabeza de la
formalización de la propiedad.
Avances
b. Garantizar que el avance en la
implementación del catastro multi-
a. El Gobierno Nacional negoció dos propósito, va de la mano de la
créditos con el Banco Mundial y el consolidación del Fondo de Tierras y el
Banco Interamericano de Desarrollo cumplimiento de las metas
por un total de USD 150 millones, para establecidas en el Acuerdo en materia
el fortalecimiento institucional y de formalización y acceso a tierras.
tecnológico de IGAC, SNR y ANT.
c. Incluir mecanismos efectivos de
participación ciudadana para generar
Alertas
una mayor apropiación por parte de las
comunidades.
a. El presupuesto de inversión para la
ANT presentado en el proyecto de 3. Programas de desarrollo con
presupuesto 2020 presenta una enfoque territorial- PDET
disminución cercana al 19% con
respecto al presupuesto de 2019. Esto ¿Qué se debe hacer para
58 sumado a que el presupuesto que se le cumplir el Acuerdo?
ha otorgado desde su creación a esta
entidad es insuficiente, lleva a generar
problemas serios de capacidades, a. Priorizar acciones para el desarrollo
sobre todo en los territorios con peores rural en las zonas más afectadas por el
índices de formación y actualización conflicto, con mayores niveles de
catastral. Si comparamos estas cifras pobreza, con debilidad institucional y
con la inversión que se va a realizar con presencia de cultivos de uso ilícito
para la formación y actualización del o de otras economías ilegales.
catastro, claramente se evidencia que
la ANT no va a poder acompasar su b. Desarrollar planes de acción en las
ritmo de trabajo, teniendo efectos diferentes regiones PDET, incluyendo a
negativos sobre el proceso de  todos los niveles del ordenamiento 

4. El CONPES 3859 “Política para la adopción e implementación de un catastro multipropósito rural urbano” de
junio 2016, fue el primer esfuerzo por contar con una política pública de Catastro Multipropósito.
REFORMA RURAL INTEGRAL

territorial. Estos deben contar con un e. Priorizar los planes nacionales de la


enfoque territorial, así como un Reforma Rural Integral en las regiones
diagnóstico sobre las necesidades de PDET.
las zonas priorizadas.
f. Llevar a cabo procesos de
c. Acoger en el Plan Nacional de seguimiento y evaluación a los
Desarrollo las prioridades y metas de programas y planes de acción
los PDET. definidos para las regiones PDET.

d. Propiciar mecanismos de ¿Qué propone el Gobierno?


participación de las comunidades en
las zonas PDET, para que éstas definan
las prioridades en la implementación a. En el Plan Nacional de Desarrollo:
de los planes nacionales, participen en
la ejecución de las obras y su El artículo 281 del Plan Nacional de
mantenimiento y generen Desarrollo crea las Hojas de Ruta
herramientas de seguimiento y Única, como la herramienta de
veeduría de los proyectos. planeación y coordinación de las

59

El 24 de mayo de 2019, la Comisión de Paz de Cámara visitó el Norte del Cauca, donde las autoridades
territoriales y líderes sociales transmitieron un mensaje claro: “estamos en riesgo de retroceder hacia la guerra”.
Las comunidades están listos para erradicar los cultivos ilícitos pero demandan la implementación de los PDET.
Archivo particular.
REFORMA RURAL INTEGRAL

acciones y recursos necesarios para la cualitativo y cuantitativo de vivienda


implementación del Acuerdo Final en rural en municipios PDET.
las diferentes zonas PDET. Estas Hojas
de Ruta incluirán los proyectos, Lograr que el 40% de los hogares
responsables, compromisos, fuentes de tengan acceso a soluciones
financiación y recursos apropiados en adecuadas de agua potable en zonas
las entidades competentes del orden PDET.
nacional y en las entidades territoriales,
de acuerdo con sus competencias y Lograr que el 22% de los hogares
autonomía. accedan a soluciones adecuadas
para el manejo de aguas residuales
b. La ponencia presentada por el en zonas PDET.
Gobierno Duque, presentó los
siguientes indicadores: Tener 40.855 nuevos usuarios con
servicio de energía eléctrica en
Mantener en 100% el porcentaje de municipios PDET
cabeceras municipales de
municipios PDET conectadas a Tener el 100% del área geográfica en
Internet de alta velocidad. municipios PDET con catastro
actualizado.
Pasar de 2 a 4 regiones con
Programas de Desarrollo con Garantizar que el 50% de las
Enfoque Territorial (PDET) que unidades productivas de pequeña o
implementan el programa mediana escala en zonas PDET
Expedición Sensorial. tengan sus necesidades de sistemas
de riego y drenaje resueltas.
Implementar en 32 municipios
60 PDET con memoria documental Atender 87.810 productores con
preservada. servicios de extensión agropecuaria
en municipios PDET.
c. En el proceso de discusión del PND
en el Congreso, fueron incluidos los Elaborar el inventario de la red vial
siguientes indicadores: terciaria en los municipios PDET.

Reducir en 11,8 pp la pobreza


monetaria extrema en los Avances
municipios PDET.

Reducir en 12,2pp el índice de a. El Gobierno Duque ha firmado 14


pobreza multidimensional en los Planes de Acción para la
municipios PDET. Transformación Regional -PATR-. Con
los 2 firmados antes de agosto de 2018,
Pasar de 63,0% al 48,2% el déficit a la fecha se han firmado 16 PATR. Este
cualitativo y cuantitativo de vivienda proceso estuvo antecedido por la
REFORMA RURAL INTEGRAL

participación de más de 220.000 del Catatumbo.


asistentes, quienes priorizaron y
organizaron 32.808 iniciativas, 1.178 f. De acuerdo al tercer informe al
subregionales y 31.630 municipales Congreso de la Contraloría General de
la República (corte a marzo de 2019),
b. Adopción por parte de Concejos y de los 16 Planes Nacionales sectoriales,
Asambleas, del PATR como acuerdos y apenas 3 se encuentran aprobados:
gobernanzas vinculantes para las Vías para la Integración Regional;
próximas administraciones locales. Es Electrificación Rural; y Construcción y
el caso de la gobernación del Tolima y Mejoramiento de Vivienda Social Rural.
los municipios que hacen parte del Otros 10 Planes reportaron tener una
PDET del sur del Tolima. Así como versión preliminar en proceso de
declaraciones de adopción de estos valoración y ajustes, mientras que los 3
planes como parte de la política que no presentan un documento
pública territorial, por parte de la formulado son: Formalización Masiva
gobernación del Putumayo, cuatro de la Propiedad Rural, Zonificación
municipios de este departamento y Ambiental y Sistema para la Garantía
uno del Cauca. del Derecho Progresivo a la
Alimentación.
c. En el Gobierno Duque se han
ejecutado 410 obras dentro del
Alertas
Programa de Infraestructura
Comunitaria PIC con un inversión de
$56.353 millones 5. Las obras se han a. La Agencia de Renovación del
centrado en las subregiones Macarena- Territorio es la entidad encargada de
Guaviare (19%), Putumayo (17%) y Bajo generar la interlocución con las
Cauca y Nordeste Antioqueño (12,1%). comunidades en los territorios. No
Mientras que, en subregiones como los obstante, desde el inicio del Gobierno 61
Montes de María, Pacífico Medio y Sur Duque la ART ha estado ausente en
de Bolívar, no se reportan obras PIC en muchos de estos territorios, lo cual ha
lo corrido de este Gobierno. dificultado esta comunicación,
dejando a las comunidades sintiendo
d. De los recursos de obras por que el Gobierno abandonó el proceso.
impuestos en 2019, se están
ejecutando 25 proyectos en municipios b. Los líderes de los grupos motores
PDET, por valor de $186.358 millones. que elaboraron los PATR manifiestan
que los PDET se quedaron en su
e. Tras 1 año del Gobierno Duque, la formulación y que, salvo por las obras
administración apenas se encuentra PIC, las inversiones y transformaciones
licitando el proyecto para elaborar la acordadas para los próximos 15 años
primera Hoja de Ruta de la sub-región  no están empezando a ocurrir.

5. Información de respuesta al derecho de petición con radicado 20196300035092 enviado por la ART.
REFORMA RURAL INTEGRAL

adquirido por ellos en el proceso, y se


Recomendaciones recuperen las relaciones de confianza.

a. Reactivar el funcionamiento de los f. Promover un pacto con todos los


enlaces de la ART en cada sub-región candidatos a las 170 alcaldías en
PDET para llevar a cabo un proceso de municipios PDET, comprometiéndose a
pedagogía con las comunidades que adoptar los PATR dentro de sus planes
elaboraron los PATR, para que éstas de Gobierno.
puedan tener conocimiento sobre el
proceso de elaboración de las Hojas de 4. Cierre de la frontera agrícola y
Ruta. Se debe fortalecer a la ART en su protección de zonas de reserva
papel de interlocutor entre el Gobierno
y las Comunidades, para generar La dejación de las armas por parte de
legitimidad del Estado en estas las FARC y la ausencia de la capacidad
regiones. del Estado para copar los territorios que
este grupo controlaba, ha permitido la
b. Definir las acciones que serán expansión de la frontera agrícola y el
adelantadas, mientras que se crecimiento acelerado de la
materializan las hojas de ruta, deforestación.
continuando a su vez con la ejecución
de obras PIC, teniendo en cuenta que ¿Qué se debe hacer para
las regiones necesitan resultados cumplir el Acuerdo?
tempranos para afianzar su
compromiso con el Acuerdo. a. Realizar el plan de zonificación
ambiental en un plazo máximo de 2
c. Acelerar el proceso de formulación años. Este plan debe delimitar la
de las Hojas de Ruta. frontera agrícola y actualizar la
62 caracterización de las áreas que deben
d. Garantizar la participación de las tener manejo ambiental especial como
comunidades en la elaboración de las las zonas de reserva forestal, zonas de
Hojas Ruta, dando cumplimiento al alta biodiversidad, ecosistemas frágiles
Decreto 893 de 2017, según el cual las y estratégicos, cuencas, páramos,
comunidades deberán participar en el humedales y demás fuentes de
proceso de priorización y ejecución de recursos hídricos.
los proyectos.
b. Elaborar planes de desarrollo para
e. Vincular a los líderes de los grupos comunidades en zonas de reserva o
motores del proceso participativo de colindantes, incluidos los programas de
los PDET en los equipos técnicos que reasentamiento y recuperación
elaborarán las hojas de ruta, de tal comunitaria de bosques y medio
forma que se preserve el conocimiento ambiente.
REFORMA RURAL INTEGRAL

los 170 municipios PDET, iniciada por el


¿Qué propone el Gobierno? Gobierno anterior.

c. Creó el consejo intersectorial de


a. Entregar durante el primer semestre coordinación interinstitucional para el
de 2019 una hoja de ruta del plan de control y vigilancia de la deforestación
zonificación ambiental. y otros crímenes ambientales.

b. El Gobierno Nacional se d. Formuló y se encuentra ejecutando


compromete en el Plan de Desarrollo a el plan ARTEMISA, en cabeza del
que, a través del Ministerio de Ministerio de Defensa, focalizado en la
Agricultura, el DNP, las autoridades lucha contra la deforestación.
ambientales y las entidades
territoriales, se implemente una e. No se registra información pública
estrategia que materialice el cierre y sobre la ejecución de los planes de
estabilización de la frontera agrícola desarrollo para comunidades en zonas
que incorpore acciones de de reserva o colindantes en los que se
reconversión y sustitución de incluyan programas de reasentamiento
actividades. y recuperación comunitaria de
bosques y medio ambiente.
c. Según el Plan Nacional de Desarrollo
se definirán los lineamientos e f. No se aceptaron las propuestas
implementará un régimen de desarrolladas en el Congreso para el
transición para la resolución de Plan Nacional de Desarrollo que
conflictos socio-ambientales en áreas territorializaban la meta de reducción
protegidas, con el fin de resolver de la deforestación teniendo en cuenta
conflictos entre la ocupación, la las zonas del país que presentan
tenencia y el uso del suelo. mayores afectaciones. 63

Avances Alertas

a. EL Gobierno continuó con la a. En 2017 se deforestaron 219.973


actualización de las áreas de especial hectáreas, 84% de las cuales se
interés ambiental, constituyó una base concentraron en municipios PDET. Si
de información para determinar la bien esta tendencia se redujo en un
frontera agrícola, y precisó las reservas 10% en 2018, las metas planteadas por
forestales de la ley 2ª y los ecosistemas el Gobierno en el Plan Nacional de
estratégicos. Desarrollo permitirían la deforestación
de 900.000 hectáreas en el cuatrienio.
b. Así mismo, continuó con la Además, la disminución de la
zonificación ambiental general en deforestación en 2018 no responde a
escala 1:100 000 en las 16 subregiones y las políticas planteadas por el Gobierno
REFORMA RURAL INTEGRAL

Duque a finales de ese año y en 2019, concentrando los esfuerzos en los


por lo que no es posible evaluar la municipios PDET de la Amazonía, que
efectividad de estas medidas. deberían llegar a deforestación cero
durante el cuatrienio si queremos
b. La gran mayoría de la deforestación preservar nuestra biodiversidad.
en el país está asociada a proceso de
apropiación ilegal de baldíos de la c. Prohibir cualquier tipo de proyectos
Nación. de inversión que amplíen la frontera
agrícola.
c. El compromiso pactado en el
Acuerdo Final para desarrollar en un d. Poner en marcha el Fondo de Tierras
plazo no mayor a 2 años el plan de para cumplir con las metas de acceso y
zonificación de ambiental se formalización de la tierra, evitando la
encuentra vencido, y su cumplimento deforestación ligada a la apropiación
no consiste en la elaboración de una ilegal de baldíos.
hoja de ruta.
e. Focalizar zonas de especial interés
d. La cartografía base de la zonificación para la ampliación de la escala de la
ambiental en Colombia se viene cartografía de zonificación ambiental a
elaborando en escala 1:100 000 desde 1:25 000, lo que permitirá tener una
el 2014, presentando problemas en la base de información más detallada y
precisión de la información, pues ésta adelantar procesos de planificación del
no permite obtener el nivel de detalle territorio más adecuados.
requerido.
f. Realizar y ejecutar los planes de
e. Se ha cuestionado el Operativo desarrollo para comunidades en zonas
Picachos y la Campaña Artemisa por el de reserva o colindantes en los que se
64 uso de la fuerza y la focalización de los incluyan programas de reasentamiento,
esfuerzos en campesinos recuperación comunitaria de bosques y
empobrecidos. medio ambiente, tal como se pactó en
el Acuerdo de Paz.

Recomendaciónes g. Articular los esfuerzos del plan


ARTEMISA con programas que aporten
a. Elaborar, cuanto antes, el Plan de al cierre de la frontera agrícola.
Zonificación Ambiental pactado en el
Acuerdo de Paz. h. Es determinante aumentar la
periodicidad de los informes de
b. Definir metas más ambiciosas de deforestación para tener una mejor
reducción de la deforestación y capacidad de evaluar las medidas
recuperación de bosques,   implementadas.
PARTICIPACIÓN POLÍTICA
El Acuerdo en materia de participación medidas para cumplir con los pilares,
política busca ampliar y profundizar el para este informe únicamente nos
sistema democrático, para superar el concentramos en las principales
conflicto armado y avanzar hacia la reformas legislativas, a saber, las
construcción de la paz. El acuerdo Circunscripciones Transitorias
sobre participación política está Especiales de Paz (CTEP) y la Reforma
construido sobre tres pilares: Política, y en la promoción de la
participación electoral en las zonas
- Promover la apertura democrática rurales. La razón de ello es que tanto las
para favorecer la inclusión política y CTEP como la promoción de la
permitir el surgimiento de nuevos participación electoral buscan incluir
actores políticos en la institucionalidad en el sistema democrático a aquellas
democrática que cuenten con todas poblaciones que históricamente han
las garantías y las mismas reglas de estado marginadas de los procesos
juego. electorales, debido al fuerte impacto
del conflicto en sus territorios; mientras
- Ampliar la participación ciudadana que la reforma política es el
mediante el fortalecimiento de los mecanismo para hacer más efectivo y
mecanismos de participación desde operante el sistema democrático con el
una aproximación de “abajo hacia fin de que logre promover la
arriba”. Simultáneamente, incluir el participación de la ciudadanía y
fortalecimiento de la participación en fortalecer los mecanismos de la
los mecanismos electorales de las representación política.
comunidades que han participado
poco o no han participado nunca a 1. Circunscripciones transitorias
través de los mecanismos electorales. especiales de paz

66 - Brindar garantías para la ruptura del


vínculo entre política y armas
¿Qué se debe hacer para
ofreciendo las condiciones para que
cumplir el Acuerdo?
quienes transitan hacia el ejercicio de
la política, bajo las reglas de la a. Las Circunscripciones Transitorias
democracia, cuenten con todas las Especiales de Paz son una medida para
garantías; adicionalmente, es necesario promover la representación política de
fortalecer las garantías para el ejercicio poblaciones de zonas especialmente
de la oposición con el fin de sentar las afectadas por el conflicto y el abandono
condiciones necesarias para promover institucional. Las 16 Circunscripciones
la alternancia en el poder como un son una medida para reparar a las
elemento fundamental del Estado de comunidades y para construir paz en
Derecho. los territorios. La representación de esas
circunscripciones se previó
En consideración a que la participación exclusivamente para los habitantes de
política incluye diferentes los territorios más afectados por la 
PARTICIPACIÓN POLÍTICA

guerra y excluye a miembros de de la República, el proyecto fue


partidos políticos con representación hundido con una votación de 50 votos
en el Congreso o con personería por el sí y 7 votos por el no. Pese a que
jurídica. se encontraban 3 senadores
suspendidos, se argumentó que la
b. Con el fin de cumplir con el Acuerdo, mayoría debía contabilizarse con base
el Gobierno Nacional debe impulsar un en 102 senadores.
Proyecto de Acto Legislativo para la
creación de las 16 circunscripciones La Corte constitucional (C-080/2018,
A282/2019) ha sido enfática en señalar
especiales dentro de la Cámara de
que la disposición del artículo 134 de la
Representantes. La reforma deberá
Constitución impacta el quórum para
precisar los criterios a cumplir para que
efectos de contabilizar las mayorías
se dé la representación en los necesarias para decidir en el Congreso.
municipios y zonas de cada Al respecto ha señalado que deben
circunscripción y deberá establecer descontarse del quórum las curules
que serán para dos períodos que no pueden ser reemplazadas, así
constitucionales. como las curules de los congresistas a
los que se les hubieren aceptado los
¿Qué propone el Gobierno? impedimentos o recusaciones
presentadas.

a. El gobierno del Presidente Iván Dada esta situación, el Senador Roy


Duque no ha impulsado ningún Barreras presentó el 31 de mayo de
proyecto de Acto Legislativo que 2019 una Tutela ante el Tribunal
contenga la creación de las CTEP. Sin Administrativo de Cundinamarca, está
embargo, durante la campaña el hoy buscaba que el Presidente del Senado
enviará el proyecto para sanción
Presidente Iván Duque dijo
presidencial, pues, bajo la
“proponemos crear 10 curules en el 67
interpretación dada con anterioridad,
Congreso para sus víctimas. Deben
el Acto Legislativo cumplió con las
prevalecer los derechos de las víctimas mayorías requeridas. El tribunal negó la
sobre los de los victimarios”. acción de tutela interpuesta por el
Senador Roy Barreras argumentando
que existen otros medios para la
Avances
defensa jurídica de las CTEP; además
de ello argumentó que el Consejo de
a. El Gobierno anterior presentó el Estado se encuentra estudiando la
Proyecto de Acto Legislativo 05 de 2017 nulidad del proyecto de acto legislativo
Senado/ 017 de 2017 Cámara de que daba vida a la CTEP.
Representantes con el fin de crear las
b. En la legislatura 2017-2018, los
CTEP. El trámite de este proyecto se dio
Senadores Roy Barreras e Iván Cepeda
en el marco del procedimiento
presentaron el Proyecto de Acto
legislativo especial para la paz (Fast Legislativo 014/18 Senado acumulado
Track), y en la conciliación en el Senado con 15 y 16 de 2018 de Cámara; este
PARTICIPACIÓN POLÍTICA

proyecto fue archivado dado que no se requisito que las listas que se presenten
le dio trámite diligentemente y por deben contar con el principio de
tanto y por tanto los tiempos no equidad y paridad de género. En
permitían que fuese posible su segundo lugar, el Proyecto de AL del
aprobación. Esta circunstancia se da 2018 incluye como criterios para aspirar
bajo el contexto en el que el Partido a la CTEP que el candidato debe estar
Centro Democrático y el Partido inscrito dentro del Registro Nacional de
Conservador se retiraron de la Plenaria la Unidad para la Atención y Reparación
del Senado con el objetivo de evitar la Integral a las Víctimas, este requisito es
votación. de gran importancia, pues, a partir del
mismo se ratifica que la CTEP se dirigen
c. En la legislatura 2018-2019 varios a reparar y darle representación a los
Representantes y Senadores radicaron habitantes que han sido víctimas del
un proyecto con el fin de crear las conflicto armado en Colombia.
CETP (P.A.L 04/18-Senado). El proyecto
no ha tenido trámite a la fecha. e. En el marco de la iniciativa
“Defendamos la paz” y por el
d. Es importante resaltar algunas hundimiento y archivo de los proyectos
diferencias que se dan entre el de Acto Legislativo que pretendían
Proyecto de Acto Legislativo 05 de 2017 crear las CTEP, se inició un proceso que
y el proyecto de Acto Legislativo 014 de pretende recolectar un millón de firmas
2018. En primer lugar, el Proyecto de para que se aprueben dichas
AL presentado en el 2018 integra como circunscripciones.

68

Defendamos la paz es un grupo que reúne a colombianos que buscan proteger la paz de sus detractores. Está
conformado por congresistas, ex negociadores de Paz, académicos, líderes sociales, estudiantes, entre otros.
Foto tomada de La Línea del Medio.
PARTICIPACIÓN POLÍTICA

2. Reforma Política territorial; y con capacidad técnica


para escrutar e investigar.
¿Qué se debe hacer para
cumplir el Acuerdo? Reforma al sistema electoral:
- Adoptar las listas únicas y cerradas
a. La reforma del régimen y de la para fortalecer los partidos y reducir
organización electoral responde a la los costos de las campañas.
necesidad de dar mayor autonomía e - Desligar el umbral de la obtención
independencia a las instituciones o conservación de la personería
encargadas de la organización jurídica y a partir de ahí, crear un
electoral. sistema escalonado de adquisición
de derechos.
b. Para dar cumplimiento el Acuerdo
estableció la creación de la Misión Reforma al financiamiento político:
Electoral Especial (MEE), con el fin de - Modificar las reglas de financiación
formular recomendaciones tendientes estatal de las campañas políticas,
a consolidar y profundizar la fortaleciendo los criterios de
democracia. igualdad e inclusión frente al criterio
de fuerza política en la distribución
c. Teniendo en cuenta las de recursos.
recomendaciones propuestas por la - Topes a las donaciones y aportes
MEE se deberá dar trámite a las de personas naturales o jurídicas
reformas constitucionales y legislativas expresados en valores absolutos.
necesarias. El Gobierno Nacional - Fortalecer la financiación pública
deberá impulsar la Reforma Política y de las campañas a través de
Electoral para que sea discutida y anticipos.
aprobada por el Congreso de la - Reducir los topes de gastos de las
República. campañas con base en el análisis de
69
los costos reales.
d. Las recomendaciones de la MEE se - Volver obligación legal el deber de
sintetizan en lo siguiente: reportar los recursos de campaña en
el sistema “Cuentas Claras” en
Diseño institucional electoral: tiempo real.
- Creación de una Corte electoral
para resolver la duplicidad de Fortalecer participación de las
funciones entre el Consejo Nacional mujeres:
Electoral y el Consejo de Estado. -  Paridad en la conformación de las
- Creación de una nueva autoridad listas a cargos de elección popular.
administrativa electoral elegida por - Deber de alternancia en las listas.
convocatoria pública sin - Aplicación de la cuota transversal
participación del Congreso; con en cargos uninominales.
plena autonomía administrativa y - Establecer una reposición
presupuestal; con despliegue  diferenciada de los votos obtenidos
PARTICIPACIÓN POLÍTICA

por las mujeres, hasta un 30% mayor


que el de los hombres. ¿Qué propone el Gobierno?

Régimen de pérdida de investidura:


a. En el PND, respecto a la Reforma
- Diferenciar las acciones de nulidad
Política, el Gobierno señala dentro del
electoral y pérdida de investidura.
componente de la promoción a la
participación ciudadana, política y
Responsabilidad de las
electoral, que “se establecerán los
organizaciones políticas:
lineamientos de fortalecimiento del
- Unificar el concepto de aval, y
sistema electoral y de partidos
estandarizar los requisitos y el
mediante una propuesta de reforma
procedimiento para que los partidos
de ley orientada a garantizar
otorguen avales a candidatos.
transparencia en el ejercicio de la
- Responsabilidad de los partidos por
política y en las elecciones”. No
los delitos contra la administración
obstante, no precisa los elementos
pública de los avalados.
generales de dicha reforma, ni si tendrá
en cuenta las recomendaciones de la
Pedagogía electoral:
MEE.
- Crear la dirección de educación
democrática.
Avances
Acceso a puestos de votación:
- Actualizar criterios normativos para
la creación de puestos de votación. a. El Gobierno del Presidente Juan
- Garantizar transporte a los puestos Manuel Santos creó la Misión Electoral
de votación en zonas periféricas. Especial según lo establecido en el
punto 2.3.4 del Acuerdo Final de Paz,
70 Comisión para la coordinación y con la participación de la Misión de
seguimiento al proceso electoral: Observación Electoral- MOE; el Centro
- Cambiar la coordinación del Carter; el Departamento de Ciencia
Ministerio del Interior a la autoridad Política de la Universidad Nacional; el
electoral. Departamento de Ciencia Política de la
Universidad de los Andes; y el Instituto
Democracia interna de las Holandés para la Democracia
agrupaciones políticas: Multipartidaria (NIMD). Se concertó y
- Autonomía de los partidos para radicó en el Congreso un proyecto de
escoger sus candidatos. acto legislativo que fue archivado.

Sobre el voto obligatorio: b. El Gobierno del Presiente Duque


- Crear la obligación del voto presentó un nuevo Proyecto de Acto
obligatorio. Legislativo 09 de 2018- Cámara que no
PARTICIPACIÓN POLÍTICA

superó el quinto debate en el en la política nacional, regional y local,


congreso, por decisión de la Ministra en igualdad de condiciones y con
del Interior de no avanzar en su garantías de seguridad.
trámite. Dicha reforma no
correspondía a la reforma estructural y b. Adelantar una campaña nacional de
robusta propuesta por la MEE. cedulación masiva, con prioridad en las
Únicamente incorporaba medidas zonas marginadas de los centros
respecto de las siguientes urbanos y en las zonas rurales,
recomendaciones de la MEE: particularmente en las más afectadas
por el conflicto, previendo medidas
Listas únicas y cerradas para la para facilitar el acceso a esta campaña
elección de congresistas, diputados por parte de las mujeres rurales.
y concejales.
c. Apoyar la gestión que la
Listas con paridad de género. organización electoral adelanta para
estimular y facilitar la participación
Financiación preponderantemente electoral de las poblaciones
estatal de las campañas. más vulnerables y más apartadas. En
sintonía con esto, se deben generar las
Autonomía técnica, administrativa, medidas que permitan un fácil acceso
financiera y presupuestal del a los puestos de votación de las
Consejo Nacional Electoral. comunidades que habitan en zonas
alejadas y dispersas.
3. Promoción de la participación
electoral en zonas rurales d. El Acuerdo reconoce que hay
zonascon especial dificultad de acceso
¿Qué se debe hacer para a puestos de votación y, a su vez,
cumplir el Acuerdo? dichas zonas corresponden a aquellas
71
más afectadas por el conflicto. Al
a. Promover una mayor participación  respecto señala la MOE.

Número de municipios con posible dificultad de acceso a puestos de votación 1

Nivel de dificulltad de Número de Número de municipios Indicador de cobertura


acceso a puestos de municipios en en circunscripciones espacial de puestos de
votación todo el país de paz votación (promedio de la
categoría)

Media 128 22 1 puesto cada 132,5 km2

Alta 118 40 1 puesto cada 181,5 km2

Extrema 114 54 1 puesto cada 2.148,1 km2


Mediana nacional:
Total 360 116 1 puesto cada 63,2 km2

1. Esta información se basa en los municipios propuestos en el Proyecto de Acto Legislativo 05 de 2017
Fuente: cálculos MOE con datos de IGAC y de RNEC.
PARTICIPACIÓN POLÍTICA

Riesgo por dificultas de accesos a puestos de votación 2

72

Nivel de riesgo
Riesgo medio por dificultad de acceso a puestos de votación (128 municipios)
Riesgo alto por dificultad de acceso a puestos de votación (118 municipios)
Riesgo extremo por dificultad de acceso a puestos de votación (114 municipios)
Total: 360 municipios

2. Mapa elaborado por la Misión de Observación Electoral (MOE) y tomado de "Propuestas, Reforma político y
electoral" de la Misión Electoral Especial (MEE).
PARTICIPACIÓN POLÍTICA

¿Qué propone el Gobierno? Avances

a. El gobierno señala en el PND que a. Hasta el momento no se han


con el fin de promover la participación implementado las estrategias
electoral en las zonas que propuestas. Al respecto hay que
históricamente han tenido baja señalar que no se ha formulado una
participación, establecerán una ruta de política de cedulación masiva a nivel
atención prioritaria en esas zonas y en nacional y no existe un diagnóstico de
aquellas donde la corrupción ha la situación actual de los puestos de
afectado el proceso electoral. No votación.
obstante, no precisan los elementos
generales de dicha estrategia. b. También es importante señalar que
el Gobierno no ha puesto en ejecución
b. Asimismo, respecto al acceso a un plan de georeferenciación de los
puestos de votación, establecen que puestos de votación, lo cual hace que
“La Registraduría Nacional del Estado no set tenga un conocimiento exacto
Civil, en conjunto con el Gobierno de la ubicación de los mismos y por
nacional, mejorará la accesibilidad a tanto no sea posible determinar las
los puestos de votación en tres circunstancias de acceso para cada
aspectos fundamentales: uno de los lugares.

(1) aumentar estaciones biométricas c. De igual forma, es importante


señalar que el Gobierno no ha tomado
(2) facilitar el acceso a los puestos de la iniciativa para realizar las reformas
votación a las personas con legislativas necesarias que permitan
ubicar puestos de votación en lugares 73
discapacidad y establecer los
no comprendidos como
protocolos respectivos para ello.
corregimientos de policía o
inspecciones de vigilancia.
(3) evaluar la disposición y ubicación
de los puestos de votación, con el fin
de acercar dichos puestos a los Alertas
hogares colombianos, a través de
zonificación alternativos (sic) que
faciliten la presencia en urnas de los a. Los municipios con mayor dificultad
ciudadanos.” en acceso a los puestos de votación
están siendo sub representados.
Sobre este aspecto no se precisa si
habrá alguna medida de focalización b. Según información de la MOE,
que tenga en cuenta la afectación por existen 3.132 corregimientos e
el conflicto armado de las zonas con inspecciones de policía, que de  
baja participación electoral.
PARTICIPACIÓN POLÍTICA

acuerdo a la normatividad vigente son prácticas clientelistas y de corrupción


zonas donde se pueden ubicar puestos en las elecciones.
de votación, pero existen 3.779. Centros
poblados y caseríos que no quedan
cobijados. El derecho fundamental a
Recomendaciones
elegir y ser elegido está siendo
vulnerado a las poblaciones con difícil Crear una mesa de trabajo multi-
acceso a puestos de votación. partidista para concertar los contenidos
de una reforma política que incluya: i)
d. Sin una reforma política regida bajo las recomendaciones de la MEE; ii) las 16
los parámetros y propuestas dadas por curules para los territorios más afectados
la Misión Especial Electoral se perpetúa  por la guerra; y iii) la garantía efectiva del
derecho al voto en la ruralidad.

74
REINCORPORACIÓN Y SEGURIDAD
TERRITORIAL
El fin del conflicto armado y la la democracia local y participativa.
construcción de una paz estable y
duradera implican el fin de la Por otro lado, el acuerdo contempla un
confrontación armada y el tránsito de compromiso claro con las garantías de
los combatientes a la vida civil. De tal seguridad y lucha contra las
manera que, en este punto, las partes organizaciones y conductas criminales
se comprometieron a desarrollar un responsables de homicidios y masacres,
proceso integral y simultáneo que
que atentan contra defensores/as de
incluye el cese al fuego, la
derechos humanos, movimientos
reincorporación de los excombatientes
sociales o movimientos políticos. En ese
y garantías de seguridad territorial,
sentido, pretende brindar protección a
proscribiendo así el uso de las armas
en la política, y en ese sentido, los habitantes del territorio nacional, en
construyendo las bases de la no especial a las colectividades y
repetición. organizaciones sociales defensoras de
derechos humanos en los territorios
El cese al fuego y de hostilidades más afectados por la guerra.
bilateral y definitivo y la dejación de Adicionalmente, en relación con el
más de 9.000 armas, permitieron crear punto 2, busca generar garantías de
las condiciones para el inicio de la seguridad para el ejercicio de la
implementación del Acuerdo Final, política, principalmente para los que
además de preparar la ejerzan oposición y para el partido
institucionalidad y al país para la FARC.
reincorporación de más de 13.000
excombatientes a la vida civil. Esto se Este punto guarda una estrecha
realizó, entre otras cosas, con la relación con lo establecido en el
dejación de las armas mediante el numeral 4.3, ya que el Acuerdo
76 apoyo de la Organización de las reconoce la complementariedad entre
Naciones Unidas (ONU) y el
el narcotráfico y las organizaciones
establecimiento de 22 Zonas Veredales
criminales responsables de homicidios
Transitorias de Normalización (ZVTN) y
y amenazas a la seguridad de
6 Puntos Transitorios de Normalización
defensores/as de derechos humanos y
(PTN).
movimientos sociales. Por lo tanto, se
La reincorporación económica, social y requiere de la creación de sistemas e
política de las FARC-EP a la vida civil, se instancias de seguridad para el
contempló en el Acuerdo como un desmantelamiento de estas
proceso integral, sostenible y organizaciones criminales, lo cual es
comunitario con un claro enfoque fundamental para lograr la
diferencial y de perspectiva de género. construcción de la paz territorial y las
Por lo anterior, incluye compromisos garantías de seguridad en el ejercicio
en torno a la convivencia, la de la política y la movilización social.
reconciliación, la actividad productiva y
REINCORPORACIÓN Y SEGURIDAD TERRITORIAL

1. Reincorporación infraestructura, saneamiento y


administración de los ETCR.
¿Qué se debe hacer para
cumplir el Acuerdo? b. Para el cuatrienio, en el Plan
Nacional de Desarrollo se propone
a. Garantizar el funcionamiento y alcanzar un avance del 50% en la
ejercicio del partido FARC hasta el 19 reincorporación de las personas que se
de julio de 2026. mantengan activas en el proceso; meta
que no fue presentada por el Gobierno,
b. Otorgar a cada excombatiente una sino que fue incluida durante el
asignación única de normalización trámite del Plan en el Congreso. Se
equivalente a $2 millones. presentaron otras propuestas de incluir
en el PND metas que recogían
c. Otorgar a cada excombatiente un componentes del CONPES 3931 de
apoyo económico por $8 millones para reincorporación pero que no fueron
emprender un proyecto productivo avaladas por el Gobierno.
individual o colectivo.
c. La Consejería para la Estabilización y
d. Otorgar a cada excombatiente una la Consolidación y la ARN han
asignación básica mensual equivalente identificado 11 ETCR “con barreras para
al 90% de un SMLMV por 2 años. la estabilización” 1 . Algunos de estos
cuentan con problemas jurídicos, de
e. Garantizar el acceso al sistema de seguridad, administrativos y de oferta
seguridad social en salud y pensiones, institucional, por lo que el Gobierno
además de programas de educación, propone trasladarlos.
vivienda y acompañamiento
psicosocial. d. El Gobierno y FARC están
elaborando una Ruta de 77
f. Fortalecimiento de la organización Reincorporación a 8 años. Con esta se
denominada Economías Solidarias del pretende aterrizar lo planteado en el
Común (ECOMÚN). Documento CONPES 3931 “Política
Nacional para la Reincorporación
Social y Económica de Exintegrantes
¿Qué propone el Gobierno? de las FARC-EP”.

a. Desde el inicio del Gobierno Duque, e. El Artículo 284 de la Ley 1955 de


la Consejería para la Estabilización y la 2019 (PND), extiende el tiempo de la
Consolidación y la ARN dieron a renta básica y la condiciona al
conocer un plan para atender cumplimiento de la Ruta de
deficiencias básicas en materia de  Reincorporación.

1. Estas son: La Variante, El Ceral – La Elvira, Caracolí, Carrizal, Charras, Caño El Indio, Yari, Santa Lucía, La Pradera,
Filipinas y San Antonio. Adicionalmente, para el proceso de transición de los ETCR se tiene proyectado un
presupuesto de $12.185 millones.
REINCORPORACIÓN Y SEGURIDAD TERRITORIAL

f. La ARN está llevando a cabo un colectivos y 216 individuales), de los


proceso de caracterización y definición cuales se han desembolsado 235 (19
de las medidas diferenciales y colectivos y 216 individuales),
pertinentes para los ex integrantes de beneficiando a 1.506 excombatientes
las FARC que ejercen un rol de (1.257 colectivos y 249 individuales).
liderazgo. El objetivo, según lo ha Adicionalmente, se cuenta con 636
señalado el Gobierno, será acompañar personas beneficiadas con proyectos
dos grupos de líderes, 23 personas que productivos financiados con recursos
ocupan un lugar en el Consejo Político de cooperación internacional. Es decir
Nacional del partido FARC, en el que a la fecha tan solo el 16,5% de los
Consejo Nacional de Reincorporación y ex combatientes que son objeto del
proceso de reincorporación cuentan
que cuentan con visibilidad nacional y
con un proyecto productivo.
470 personas que se encuentran
impulsando procesos de
c. De los 240 proyectos aprobados
reincorporación económica y social. hasta la fecha, 223 (7 colectivos y 216
individuales) fueron aprobados desde
Avances que inició el Gobierno Duque.

d. Entre agosto de 2018 y junio de 2019


a. Según la ARN, con corte a 30 de se han entregado 477 asignaciones
junio de 2019 hay 13.200 personas únicas de normalización.
acreditadas, de las cuales 13.018 son
e. Desde el 7 de agosto de 2018 hasta el
objeto de atención del proceso de
12 de julio de 2019 un total de 4.062
reincorporación 2:
personas en proceso de
1052; 8% reincorporación han ingresado al
sistema educativo.
78
f. Entre el 17 de diciembre de 2018 y el
3246; 25%
31 de enero de 2019, mediante una
encuesta de 140 preguntas, la ARN
8720; 67% recogió 10.415 registros de
excombatientes con el fin de avanzar
en su caracterización, proceso que se
continúa adelantando y a la fecha se
cuenta con cerca de 10.700 registros.
Fuera de ETCR
Residentes en ETCR
Paradero desconocido
g. Según la Consejería Presidencial para
la Estabilización y la Consolidación, a
b. De acuerdo al último informe de la corte 30 de junio de 2019, se brinda
Consejería para la Estabilización, han servicios de protección a 305 personas
sido aprobados 240 proyectos (24 en proceso de reincorporación, de los 

2. Fuente: ARN (2019). “ARN en cifras”. Tomado de:


http://www.reincorporacion.gov.co/es/agencia/Documentos%20de%20ARN%20en%20Cifras/ARN%20en%20cifras
%20corte%20junio%202019.pdf
REINCORPORACIÓN Y SEGURIDAD TERRITORIAL

cuales 227 cuentan con esquemas de reincorporación, es de tan solo el 16,5%


protección con 466 vehículos del total de personas objeto del
blindados y convencionales y 908 proceso. Así, un 83,5% de los
hombres y mujeres de protección; de excombatientes no hace parte de un
ellos 45 corresponden a esquemas de proyecto productivo para su
seguridad individuales para mujeres, reincorporación económica.
otras 11 están cubiertas por esquemas
colectivos y 12 son coordinadoras de d. Aún no se conoce la Ruta de
esquemas de protección para ETCR. Reincorporación, que se encuentra en
proceso de aprobación en el marco del
CNR.
h. Emilio Archila, Consejero para la
Estabilización y la Consolidación, reveló
e. Según la ARN, 1.052 personas están
que las autoridades han capturado a pendientes por ubicar 3. Si bien no
52 presuntos responsables de crímenes puede inferirse que estén en las
contra los excombatientes. disidencias, si constituyen una alerta y
un reto importante para el proceso de
reincorporación.
Alertas
f. Si bien se desconoce el paradero de
1.052 personas, sería irresponsable
a. De agosto de 2018 a julio de 2019 señalar que todas hacen parte de las
han sido asesinados 56 disidencias. Actualmente, estas últimas
excombatientes de las FARC, cuentan con unos 2.300 miembros,
ascendiendo a un total de 138 desde el entre los cuales están unos 800 que no
inicio del proceso de dejación de hicieron el proceso de dejación, más
armas. 300 nuevos. Así, se desconoce el
porcentaje de personas que
b. La propuesta del Gobierno de abandonaron el proceso y reincidieron
trasladar algunos de los ETCR ha en conductas delictivas, por lo que este 79
generado incertidumbre entre los es un reto importante para la ARN, el
excombatientes. Además de Ministerio de Defensa y demás
representar grandes sobrecostos para entidades encargadas.
la Nación, el Gobierno ha manifestado
que es un proceso que puede tardar
cerca de un año y medio. Recomendaciones

c. Si bien se ha agilizado el proceso de


aprobación y desembolso de proyectos a. Diseñar y publicar cuanto antes una
productivos, el número de ruta que permita la reincorporación
excombatientes que hoy hacen parte colectiva, pero sobre todo comunitaria,
de estos proyectos para su con enfoques diferenciales (étnico, de 

3. Fuente: ARN (2019). “ARN en cifras”. Tomado de:


http://www.reincorporacion.gov.co/es/agencia/Documentos%20de%20ARN%20en%20Cifras/ARN%20en%20cifras
%20corte%20junio%202019.pdf
REINCORPORACIÓN Y SEGURIDAD TERRITORIAL

género y etáreo) claros, que permita 2. Seguridad territorial


generar autonomía social y económica
y promueva escenarios de convivencia
¿Qué se debe hacer para
y reconciliación. Esta recomendación
cumplir el Acuerdo?
es fundamental teniendo en cuenta
que según lo establecido en el PND la a. Desarrollar una estrategia integral de
extensión de la renta mensual se seguridad para el nuevo escenario
condicionó al cumplimiento de esta operacional generado por el acuerdo.
ruta. En específico, para la lucha contra el
crimen organizado, las garantías para
b. Articular el proceso de el ejercicio de la política y la protección
reincorporación con las demás de líderes y lideresas sociales.
medidas contenidas en el Acuerdo, en
especial, con los PDET, el PNIS y las b. Creación de diversas instancias
entidades del SIVJRNR; bajo un como la Comisión Nacional de
enfoque territorial, de no repetición y Garantías de Seguridad, el cuerpo élite
convivencia. de la Policía Nacional, el Programa
Integral de Seguridad y Protección
c. Privilegiar el mantenimiento de la para las comunidades y organizaciones
mayoría de los ETCR. Si bien parte en los territorios, además de la
importante de las personas en proceso adopción de medidas para la
de reincorporación no residen allí, un prevención y lucha contra la
porcentaje significativo de corrupción.
excombatientes mantienen conexión
con estos espacios como puntos de c. Creación del Sistema Integral de
encuentro y articulación. De ahí que Seguridad para el Ejercicio de la
sea urgente avanzar en el proceso de Política (SISEP), que gira en torno a
80 transición de los ETCR, la compra de cuatro ejes: adecuación normativa e
tierras, y la adaptación al institucional, prevención, protección y
ordenamiento territorial, entre otros, de evaluación y seguimiento. Este sistema
manera concertada con FARC. está articulado por la Instancia de Alto
Nivel y la Comisión Nacional de
d. Agilizar los procesos de aprobación y Garantías de Seguridad.
desembolso de recursos para
proyectos productivos en el marco del
CNR, lo que implica fortalecer procesos ¿Qué propone el Gobierno?
de asistencia técnica para la
presentación de los mismos y mejorar
los mecanismos de comunicación con a. La Política Nacional de Defensa y
a población en proceso de Seguridad señala la constitución de las
reincorporación.  Zonas Especiales de Intervención 
REINCORPORACIÓN Y SEGURIDAD TERRITORIAL

Estratégica (ZEII) o   como elemento Integral de Seguridad para el Ejercicio


acelerador de la intervención del de la Política (SISEP).
Estado a través de planes especiales
con enfoque de seguridad articulados a d. El Ministerio del Interior ha
4
los PDET . anunciado la puesta en marcha del
Plan de Acción Oportuna de
b. El Plan Nacional de Desarrollo Prevención y Protección individual y
contempla la formulación e colectiva de los derechos a la vida, la
libertad, la integridad y la seguridad de
implementación de la Política Nacional
defensores de derechos humanos,
de Prevención y Promoción de Líderes
líderes sociales, comunales y
Sociales, Comunales Periodistas y
periodistas.
Defensores de los Derechos Humanos.
En todo caso, más allá de lo planteado e. El Gobierno del Presidente Duque
en el documento, el lenguaje por parte propuso 23 medidas orientadas a
del gobierno ha sido estigmatizante y reforzar la seguridad de los
simplificante, pretendiendo ignorar la excombatientes, que incluyen la
multicausalidad del fenómeno y conformación de un cuerpo élite de la
reduciendo las explicaciones a PONAL para la investigación de
situaciones individuales de cada amenazas, con destinación de 25
víctima. investigadores adicionales de la DIJIN,
reasignación de los fiscales itinerantes
c. El Gobierno ha señalado que para focalizar esfuerzos en los
continuará con el funcionamiento de departamentos más afectados, mejorar
instancias como la Comisión Nacional la respuesta y seguimiento a las alertas
de Garantías de Seguridad y el Sistema tempranas, entre otras.

81

La Comisión de Paz visitó el ETCR de Aguabonita, en Caquetá, el 26 de abril de 2019. Encontraron ex combatientes
produciendo piña, un alcalde del Centro Democrático que apoya el Acuerdo de Paz, y líderes que defienden el
PDET a capa y espada.

4. El 20 de mayo de 2019 el Consejo Nacional de Seguridad declaró cinco ZEII: Catatumbo, Pacífico nariñense, bajo
Cauca y sur de Córdoba, Arauca y Chiribiquete y parques naturales aledaños. Cubriendo así, 995 veredas de 45
municipios, en 8 departamentos del país.
REINCORPORACIÓN Y SEGURIDAD TERRITORIAL

Avances 2018, en lo corrido de 2019 el Gobierno


ha reportado un leve descenso 5. Sin
embargo, existen varias razones para
a, Luego del incremento en 0,5
mantenerse muy alertas respecto de
homicidios por cada 100 mil
estas cifras.
habitantes en la tasa de homicidios en

Tasa de homicidio por 100 mil habitantes


Año corrido (entre mayo del año 1 y abril del año 2)
60
52.8

44.3
41.1 40.2 38.1
40 34.8 34.0 33.2 33.0 34.6
29.6
26.2 25.5 24.4 24.9 24.4

20

0
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
b. Como lo explicó la Fundación Ideas c. En cuanto al homicidio de líderes
para la Paz en su informe de junio de sociales, el Gobierno ha reportado que
2019 sobre los homicidios en Colombia,6 desde el 7 de agosto de 2018 al 20 de
82 "las cifras de homicidios mantienen julio de 2019 han sido asesinados 68
inconsistencias y generan inquietudes líderes y lideresas sociales 7 . Según eso,
a las que las autoridades competentes el Gobierno concluye que ha habido
no han dado respuestas. La una reducción del 35% en este
incapacidad de poder comparar las fenómeno. Sin embargo, en esta
cifras de la Policía Nacional y Medicina conclusión es seriamente cuestionable.
Legal sigue generando grandes
limitaciones a la hora de analizar los d. Recogiendo las ideas presentadas
datos, lo que impide un oportuno por Rodrigo Uprimny, estas cifras deben
seguimiento al comportamiento del tratarse con cuidado, pues además de
homicidio por parte de los entes de la existir un amplio sub-registro existen
sociedad civil.” diferencias entre las 

5. Fuente: Estadística delictiva Policía Nacional. https://www.policia.gov.co/grupo-informaci%C3%B3n-


criminalidad/estadistica-delictiva
6. Consultar en http://ideaspaz.org/media/website/homicidios_11_06_2019.pdf
7. Sin embargo, según otras fuentes, en ese periodo han sido asesinados al menos 106 líderes sociales:
http://lideres-sociales.datasketch.co/
REINCORPORACIÓN Y SEGURIDAD TERRITORIAL

cifras del Gobierno, la Defensoría del de los 34 más buscados por homicidios
Pueblo y la Oficina en Colombia del de líderes sociales, entre los que había
Alto Comisionado de las Naciones jefes del Comando Central del ELN
Unidas para los Derechos (COCE) y cabecillas del Clan del Golfo.
Humanos (OACNUDH). Además, las De estos, hasta el 10 de julio de 2019,
cifras de las que parte el Gobierno no habían sido capturado 9 personas.
contemplan los casos que aún están
en estudio por la OACNUDH, y que de h. Creación del Sistema Nacional de
ser verficados, incrementarían la cifra Reacción Inmediata para el Avance de
de homicidos. Adicionalmente, los
la Estabilización (SIRIE), como una
periodos no son comparables, ya que
estrategia de la Fuerza Pública que
al final del gobierno Santos se
tiene como finalidad monitorear,
presentaron tres elecciones, mientras
que en el gobierno Duque no hubo verificar y analizar los factores de
ninguna y la historia de nuestra inestabilidad en la seguridad en las
democracia ha demostrado que en los diferentes regiones de la geografía
periodos electorales se incrementan colombiana, con el propósito de tomar
los riesgos y amenazas contra los las acciones operacionales
líderes. Finalmente, no es riguroso correspondientes.
atribuirle al Plan de Acción Oportuna la
reducción de estas cifras, pues no ha i. El Ministerio de Justicia y del Derecho
habido un estudio de correlación. propuso al Consejo Superior de la
Judicatura la suscripción de un
e. Avances en las investigaciones de memorando de entendimiento con el
delitos contra líderes de movimientos y que se pondría en funcionamiento una
organizaciones sociales y defensores de mesa de articulación permanente, con
DDHH: durante 2018 hubo 114 víctimas, el acompañamiento de la Procuraduría
de las cuales hay un avance en la General de la Nación, tendiente a
investigación de 67 casos con un analizar y proponer medidas para 83
porcentaje de esclarecimiento del mejorar las condiciones de eficiencia y
58,8%; mientras que a corte de junio eficacia en la administración de
de 2019 han habido 26 víctimas, de las justicia.
cuales hay un avance en la
investigación de 15 casos con un j. Entró en funcionamiento el comité
porcentaje de esclarecimiento del semanal encargado de las
50%. investigaciones contra líderes y
defensores de derechos humanos,
f. Reactivación, después de varios integrado por la Unidad para el
meses, de la Comisión Nacional de Desmantelamiento de Organizaciones
Garantías de Seguridad tras la Criminales de la Fiscalía General de la
persistencia en los asesinatos líderes y Nación, el Cuerpo Élite de la Policía
lideresas sociales. Nacional y la Oficina del Alto
Comisionado de la ONU para los
g. A principio de 2019 se publicó la lista Derechos Humanos en Colombia.
REINCORPORACIÓN Y SEGURIDAD TERRITORIAL

cerca de 3.000 hombres.  Este


Alertas
complejo escenario operacional
demanda una nueva estrategia de
a. Tras la desmovilización de las FARC- seguridad territorial que el Gobierno
EP se requería copar los territorios con aún no ha puesto en marcha.
capacidad de protección de la
población y oferta institucional. Sin b. A pesar de la leve reducción en la
embargo, esto no sucedió, y esos tasa de homicidos reportada por el
territorios entraron a ser disputados Gobierno para 2019, comparando los
por organizaciones de crimen periodos de julio 2017 a junio 2018 y de
organizado con una gran capacidad de julio 2018 a junio de 2019, hay un
adaptación. Ahora, el escenario es aumento del 1.5% en la tasa de
mucho más complejo, ya que hay homicidios en zonas PDET,
fuertes disputas por las rutas de particularmente concentrado en zonas
narcotráfico y otras rentas ilegales como el Catatumbo, el Bajo Cauca y
disputadas por cerca de 8.000 Nordeste Antioqueño. Para este
hombres del ELN, entre 2.300-2.500 periodo, la cifra de homicidios en los
hombres de las disidencias de las municipios PDET representó el 26,3%
FARC, 1.600 hombres permanentes y del total nacional, cuando estos son
2.500 en un modelo más de tan solo el 14% de los 1.222 municipios
“prestación de servicios” del Clan del del país 8 y como vemos en la siguiente
Golfo, los pelusos con 500 hombres y gráfica, los homicidios en estos
los puntilleros y otros 15 grupos de municipios continúan con su
delincuencia organizada (GDO) con  tendencia al alza.

Tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes en municipios PDET

84

8. Fuente: Estadística delictiva Policía Nacional. https://www.policia.gov.co/grupo-informaci%C3%B3n-


criminalidad/estadistica-delictiva
REINCORPORACIÓN Y SEGURIDAD TERRITORIAL

c. Además, en las zonas rurales de la capacidad de administración de


dispersas y las intermedias, los justicia en las zonas PDET (incluyendo
homicidios se incrementaron en 40% y las que serán aceleradas por las ZEII),
60% respectivamente, comparando el con el fin de elevar la presencia de
periodo enero-abril de 2019 con los jueces, fiscales, y en especial, de
mismos meses del 2018. investigadores técnicos de policía
judicial, a las tasas nacionales. Priorizar
d. La presencia de jueces, fiscales y los recursos necesarios para su
policía judicial continúa siendo implementación en la Ley de
insuficiente para responder a los retos Presupuesto General de la Nación
de seguridad, problema que se hace 2020.
más grave en los territorios donde hoy
esos retos son mayores, como zonas b. Iniciar un proceso de reforma al
rurales y en especial municipios PDET. sector seguridad con la participación
Por ejemplo, de los 170 municipios de la academia y organizaciones de
PDET, 129 (76%) no cuentan con sociedad civil que aborde preguntas
miembros del Cuerpo Técnico de trascendentales para trazar una
Investigaciones de la FGN, el 36% no política de seguridad territorial para el
tiene Fiscales y hay 6 jueces por cada nuevo contexto operacional como la
100.000 habitantes, cuando a nivel caracterización de organizaciones
nacional hay 11 por cada 100.00 armadas como parte en un conflicto
habitantes. En municipios como armado o como grupos de crimen
Caucasia, que se encuentra entre los 13 organizado, la distribución de roles y
municipios que concentran más misiones entre las FFMM y la PONAL, el
homicidios, hay solamente un juez fortalecimiento de una policía rural
penal, 7 fiscales y 5 miembros del CTI. capaz de cuidar el campo de manera
permanente, la regulación del uso de
e. Ante las diversas instancias la fuerza, la colaboración con 85
establecidas en el Acuerdo y las nuevas autoridades judiciales, entre otras.
creadas por el Gobierno Duque, hay
traslapes institucionales que dificultan c. Hacer un reconocimiento público de
la asignación de competencias que el lenguaje que han usado
específicas y el reconocimiento de funcionarios del Gobierno frente a los
responsables en las garantías para el líderes y lideresas sociales ha generado
ejercicio de la política y la protección estigmatización, y comprometerse
de líderes y lideresas sociales. públicamente con una política de cero
tolerancia frente a discursos que
justifiquen la violencia.
Recomendaciones
d. Asumir la participación ciudadana
a. Concertar con el Consejo Superior de en el diseño de las estrategias de
la Judicatura y la Fiscalía General de la seguridad territorial, como una
Nación un plan para el fortalecimiento precondición fundamental para 
REINCORPORACIÓN Y SEGURIDAD TERRITORIAL

recuperar la confianza de las medidas de protección y la superación


comunidades y su tranquilidad. del enfoque de protección física a uno
más territorial y de garantía de
e. Poner en marcha una mesa derechos. La solución no es pensar en
multipartidista para elaborar y un esquema de protección para cada
concertar un proyecto de ley de líder o persona en riesgo.
sometimiento de grupos de crimen
organizado a la justicia ordinaria.   g. Garantizar la articulación entre la
política de seguridad territorial y la
implementación de programas como
f. Realizar ajustes a la Unidad Nacional
los PDET, el PNIS, la reincorporación y
de Protección, en relación con los
las medidas que desarrollen las
tiempos de respuesta para otorgar las
diferentes instancias del SIVJRNR.

86
SOLUCIÓN AL PROBLEMA DE LAS DROGAS
El narcotráfico es un problema que, si intensificar la lucha contra las
bien es posterior al surgimiento del organizaciones criminales dedicadas al
conflicto armado en Colombia, ha sido narcotráfico y el lavado de activos,
motor de parte importante del mismo. junto con desactivar los factores y
Las partes se comprometieron en el mecanismos que mantienen el
Acuerdo con la solución definitiva al problema de producción y
problema de las drogas ilícitas y su comercialización de drogas ilícitas.
contribución al esclarecimiento de la Esto se logra con una política criminal
relación entre el conflicto armado y los que fortalezca y articule instancias,
cultivos. especialmente a nivel territorial,
logrando así la judicialización efectiva.
El Acuerdo reconoce que con el fin del Además, el Acuerdo contempla una
conflicto es posible dar un trato estrategia para perseguir
diferenciado a los diferentes eslabones decididamente los bienes y activos
de la cadena del narcotráfico, involucrados en el narcotráfico,
atendiendo el fenómeno de los cultivos acompañada de controles a la
ilícitos como un tema de desarrollo producción, importación y
rural, el consumo de sustancias comercialización de insumos y
psicoactivas como un asunto de salud precursores químicos usados para la
pública y el problema de la producción producción de drogas, y estrategias
y comercialización y las organizaciones decididas frente a la corrupción
asociadas, con medidas adecuadas de asociada al narcotráfico.
judicialización y política criminal.
Temas priorizados
Para solucionar el problema de los
cultivos ilícitos, el Acuerdo contempla Para analizar el cumplimiento de los
crear un Programa Nacional Integral compromisos adquiridos en el punto 4
de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito del Acuerdo, hemos priorizado en este
88 (PNIS); articulado con la Reforma Rural primer informe el PNIS y el programa
Integral (RRI), como garantía de la de desminado. En nuestra opinión son
sostenibilidad de las acciones del PNIS. temas esenciales para avanzar en la
Igualmente, se acordó formular de solución al problema de las drogas y,
manera participativa los Planes por lo tanto, requieren de la mayor
Integrales de Sustitución y Desarrollo atención.
Alternativo (PISDA), además de
adelantar el proceso de desminado y 1. Plan Nacional Integral de
limpieza de las áreas del territorio Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
nacional que hubiesen sido afectadas
por la ubicación de minas antipersonal ¿Qué se debe hacer para
y municiones sin explotar. cumplir el Acuerdo?

En cuanto a la solución al fenómeno a. Crear el Programa Nacional Integral


de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
de producción y comercialización de
en cabeza de la Presidencia de la
narcóticos, el Acuerdo se propone República.
SOLUCIÓN AL PROBLEMA DE LAS DROGAS

b. Articular el PNIS a la Reforma Rural forzosa se da si las comunidades


Integral y, en particular, a los PDET en manifiestan su decisión de no sustituir
los territorios en los que coincidan. o incumplen con los compromisos
adquiridos con el Programa.
c. Formular los Planes Integrales
Municipales y Comunitarios de ¿Qué propone el Gobierno?
Sustitución y Desarrollo Alternativo –
PISDA-, con la participación del
gobierno nacional, los gobiernos a. En el PND se propone implementar
locales y las comunidades, partiendo la Política Integral de Lucha Contra las
desde el nivel veredal y que involucra a Drogas, concentrada en erradicación
todos los habitantes de los territorios de cultivos, reducción de la
afectados por los cultivos ilícitos, no disponibilidad, prevención del
solo a los cultivadores. consumo y acción unificada. Esto se
pretende lograr mediante los Planes
d. Poner en marcha un Plan de Especiales de Intervención Integral
Atención Inmediata (PAI) una vez (PEII) en las ZEII, en articulación con el
acordados los compromisos de Consejo Nacional de Seguridad.
sustitución y no resiembra, con el
objetivo de garantizar el sustento y la b. Sobre las ZEII, y de acuerdo con la
seguridad alimentaria de las familias. información entregada por la
Este Plan debe contemplar medidas Consejería para la Seguridad, si bien se
para las familias, como la asistencia orientan bajo principios de
alimentaria inmediata, el integralidad y trabajo interagencial, se
establecimiento de huertas caseras y desconoce aún las estrategias
entrega de especies menores y específicas de seguridad que se
proyectos de generación de ingresos implementarán y los ajustes que harán
de ciclo corto, opciones de empleo, y con respecto a lo que se venía 89
medidas comunitarias como acciones haciendo en el marco del PNIS.
para la primera infancia y los adultos
mayores, entre otras. c. De acuerdo con lo aprobado en el
PND, el Gobierno pretende erradicar
e.  Acelerar los procesos de de manera forzada, al menos, 145.906
formalización del Punto 1 del Acuerdo hectáreas en el cuatrienio.
para los cultivadores que se acojan al
Programa y cumplan con las d. Continuar con la implementación
condiciones del mismo. del Programa Nacional de Sustitución
Privilegiar la sustitución voluntaria de Cultivos Ilícitos (PNIS), ahora a cargo
sobre la erradicación forzosa, y de la Agencia para la Renovación del
privilegiar a su vez la erradicación Territorio (ART). Así, en el marco de los
manual, salvo que las circunstancias no acuerdos de sustitución, el Gobierno
lo permitan. Es decir, de conformidad pretende erradicar, mediante
con el Acuerdo la aspersión siempre sustitución, al menos 17.000 hectáreas 
será la última opción. La erradicación 
SOLUCIÓN AL PROBLEMA DE LAS DROGAS

en el cuatrienio. Constitucional. Adicionalmente, se


propone el fortalecimiento de los
e. Para el 2019, el Gobierno planteó una Grupos Móviles de Erradicación Manual
meta de 100.000 hectáreas (GME).
erradicadas, el 80% mediante
erradicación forzosa por parte de la i. El Gobierno Nacional ha insistido en
Fuerza Pública. Lo que implica que, si hacer uso del glifosato en la aspersión
se cumple la meta de sustitución aérea como una herramienta para
voluntaria de 2019, ya se estaría hacerle frente a los cultivos ilícitos y así
cumpliendo la meta planteada en el lo manifestó el Presidente Duque en la
PND para todo el cuatrienio. audiencia de la Corte Constitucional en
seguimiento a la sentencia T-236 de
f. En el último debate del PND, en
2017, que se llevó a cabo el 7 de marzo
Cámara, se ajustó el indicador que
del presente año.
permite dar cuenta de las familias con
proceso de sustitución finalizado frente
j. En la Política de Paz con Legalidad, el
a aquellas que cumplen con los
acuerdos de sustitución. El Gobierno gobierno se compromete tramitar los
proponía pasar de 33.000 familias a ajustes normativos necesarios que
64.000 y lo que se aprobó es que el permitan generar un tratamiento penal
100% de las familias que cumplen con diferencial para pequeños productores.
los acuerdos sean atendidas y
culminen su proceso de atención Avances
inmediata.
a. Según el último informe de SIMCI,
g. En el Congreso se propuso y aprobó
que se hizo público el pasado 5 de
un indicador adicional que no habían
agosto de 2019, en 2018 se presentó
90 sido considerado por el Gobierno
una reducción de 2.000 hectáreas con
Nacional y es que los nuevos procesos
respecto a 2017, sin embargo sobre
de sustitución se culminen, lo que
esta cifra es importante hacer dos
implica que el Gobierno no se quede
claridades: el 62% de los lotes de coca
únicamente con el cumplimiento a las
siguen ubicados en los mismos sitios. Y
familias que ya se habían acogido al
del período que cubre este censo, el
programa, sino que plantee y ejecute
presidente Duque gobernó 4 meses, es
una nueva propuesta sobre sustitución
decir que no es posible afirmar que los
voluntaria y avanzar con las familias en
efectos de la disminución de las
estos 4 años.
hectáreas de coca tengan una relación
directa con las políticas de este
h. En la Política de Defensa y
gobierno.
Seguridad, el Gobierno contempla el
uso de la aspersión aérea siempre y
b. En este año de gobierno se han
cuando se cumplan los estándares
invertido 448 mil millones de pesos en
establecidos por la Corte
el PNIS.
SOLUCIÓN AL PROBLEMA DE LAS DROGAS

c. Se encuentran vinculadas 99.097 alimentaria.


familias, de las cuales el 94% cumplió
con la erradicación concertada, la 766 familias (el 0,7%) hacen parte de
última familia se vinculó el 14 de proyectos productivos en
febrero de 2019. implementación.

d. El total de las 99.097 familias está f. Se cuenta con 13.351 familias


compuesto así: suspendidas, concentradas en los
Familias en el PNIS
municipios de Tumaco, Tarazá,
Cartagena del Chaira y tres municipios
de Putumayo. Las razones de la
suspensión son problemas en el
16.848 registro, irregularidades en la
documentación e incumplimientos por
16.829 parte de las familias. Con la
67.420 información disponible, no es posible
saber qué proporción corresponde a
cada causa, ni tampoco, conocer si
cada una de estas genera una
consecuencia de suspensión
Cultivadoras diferenciada. Es decir, puede tener las
Campesinas que no cultivan, pero habitan
zonas afectadas mismas consecuencias incumplir que
Núcleos familiares recolectores de hoja tener un error de digitación en un dato
de coca
al momento de la inscripción.
d. Existe un total de 31.106 familias
vinculadas a acuerdos colectivos, pero g. De las 16.848 familias de recolectores
con quienes no se ha concertado los vinculadas al programa, el Gobierno ha
acuerdos individuales de sustitución. empleado a 1.751 recolectores, para 91
adelantar obras de mejoramiento
e. De las 99. 097 familias: ambiental e infraestructura
comunitaria, es decir un poco más del
61.958 familias (el 62%) han tenido 10% de los vinculados.
asistencia alimentaria, pero con
diferencias territoriales importantes, h. Desde el inicio del programa de
en casos como Norte de Santander sustitución y hasta enero de 2019 se
solo el 26,6% han recibido esta han erradicado de manera voluntaria
asistencia. un total de 29.393 hectáreas, y con
erradicación asistida por parte de
Solo 35.998 familias (el 36%) han miembros de la fuerza pública y 5.374
tenido accesos a asistencia técnica. hectáreas. Es decir que se han
erradicado un total de 34.767 hectáreas
32,679 familias (el 33%) han tenido de manera concertada desde que se
accesos a programas de seguridad  está implementando el PNIS.
SOLUCIÓN AL PROBLEMA DE LAS DROGAS

i. Los departamentos de Caquetá,


Antioquia y Putumayo, son los que Alertas
presentan mayores cifras de
erradicación voluntaria, con 3.895, a. El Gobierno Duque ha sido crítico de
4.302 y 9.219 hectáreas, lo que se venía implementando en el
respectivamente. marco del PNIS. Sin embargo, a la
fecha, no es clara cuál es la propuesta
j. El Programa Formalizar para Sustituir de ajustes, ni se viene adelantando
se ha focalizado en 27 municipios de 13 algún proceso de diálogo con las
departamentos, con 7.300 procesos de comunidades para proponer, de la
regularización de la propiedad en mano de quienes están involucrados
zonas vulnerables a la presencia de en el eslabón más débil, un nuevo
cultivos ilícitos. A marzo de 2019, la programa que permita alcanzar el
ANT reporta que se han entregado objetivo de superar el problema de los
1.546 títulos de propiedad, 728 de ellos cultivos y mejorar las condiciones de
a mujeres. En el último trimestre se vida de los habitantes de los territorios
han entregado 109 títulos. afectados.

92

En Sardinata, Norte de Santander, los representantes de las juntas de acción comunal le hicieron saber a los
miembros de la Comisión de Paz de la Cámara de Representantes que las comunidades no quieren seguir
viviendo de la coca, pero necesitan vías terciarias, puentes, electrificación y acueductos rurales. Archivo particular.
SOLUCIÓN AL PROBLEMA DE LAS DROGAS

b. La única propuesta concreta de esta este plan que permiten dar


administración ha sido el retorno a las sostenibilidad a la ayuda inmediata y
aspersiones con glifosato. Sin embargo, su articulación con medidas que lleven
existen muchas dudas sobre la forma a la verdadera transformación de las
en que esto se va a dar. La Corte aclaró condiciones que permiten la existencia
en el último auto de seguimiento a la de esto cultivos en los territorios, son
sentencia T-236 de 2017, que lo que mínimos o inexistentes:
haga el gobierno debe cumplir con lo
acordado en el Proceso de Paz, esto La asistencia técnica comenzó con 5
implica que la aspersión debe ser la meses de retraso.
última opción y en el marco del
respeto de los derechos humanos y la El autosostenimiento con 10 meses
protección del medio ambiente y la de retraso. 
salud. Con las metas planteadas tanto
para 2019 como para el cuatrienio es Los proyectos de ciclo corto
evidente que el gobierno busca empezaron con 16 meses de retaso.
privilegiar la erradicación forzosa.
Solo el 1% de quienes suscribieron
c. Las comunidades que se encuentran acuerdos tienen un proyecto
en el programa y aquellas que tienen productivo. 
acuerdos colectivos firmados, pero no
individuales, han expresado grandes Con la información disponible se
preocupaciones por el retorno de las puede afirmar que a la fecha no se
aspersiones. ha formulado ningún plan integral
para la sustitución.
d. Se mantiene la lógica del gobierno
anterior en cuanto a la relación entre f. No existe una estrategia para la
erradicación forzosa y sustitución articulación entre los PDET y el PNIS. La 93
voluntaria. Es decir, lo que se plantea ausencia de los PISDA dificulta esta
es una “repartición del territorio”, con articulación y las respuestas dadas por
metas independientes, que generan el gobierno sobre este punto, son
incentivos perversos, pues ambas generales y vagas.
herramientas buscan llegar a los
territorios donde se concentran el g. Aún está pendiente la presentación y
mayor número de hectáreas. Esto ha aprobación del proyecto de ley para el
generado serios problemas frente a las tratamiento penal diferencial para
comunidades y no permite avanzar en cultivadores.
la solución definitiva del problema.
h. En total, la administración del
e. La implementación del PNIS se presidente Duque necesitaría
quedó en una ejecución a medias del alrededor de $2.7 billones para
Plan de Atención Inmediata. Los terminar de ejecutar el PNIS con las
avances en cuanto a las acciones de  familias que hoy hacen parte del
SOLUCIÓN AL PROBLEMA DE LAS DROGAS

Programa, este monto es lo similar a lo parte del Consejo Nacional de


que cuesta implementar el PDET de Estupefacientes al considerar la
Arauca o sur del Tolima en los 15 años evidencia científica y técnica sobre los
que dura su implementación. potenciales riesgos para la salud y al
medio ambiente.
i. Los problemas de seguridad siguen
afectando la implementación del PNIS, d. Dar trámite y aprobar en el Congreso
con presiones para abandonar el de la República el proyecto sobre
programa y volver a cultivar y con tratamiento penal diferencial.
efectos sobre el proceso de verificación
y sobre las acciones de erradicación. e. Recogiendo la recomendación de la
secretaria técnica del Componente
Recomendaciones Internacional de Verificación “Puede
que a corto plazo la mejor opción sea
hacer ajustes al PNIS y responder con
a. Diseñar una estrategia para la prontitud a las exigencias de las
articulación de los PATR con el PNIS, poblaciones, mientras que se avanza
que no implique arrancar de cero el en la construcción de un consenso
proceso participativo, pero que social de largo alcance”.
tampoco sea un ejercicio simple de
cruce de proyectos en el marco de la f. Implementar las medidas contenidas
hoja de ruta. El punto de partida en el Acuerdo frente a la producción y
pueden ser las pequeñas obras de comercialización de drogas ilícitas,
infraestructura que se plantean en el para garantizar la seguridad que
acuerdo y su articulación con las PIC. permita el desarrollo del PNIS y los
demás compromisos en materia de
b. Plantear los procesos de desarrollo rural y víctimas.
94 erradicación forzosa y la sustitución
voluntaria como dos componentes de 2. Programa de desminado
una misma estrategia, en la que la
coordinación no consista únicamente
en compartir información en el Centro
¿Qué se debe hacer para
de Mando Unificado o a través de cumplir el Acuerdo?
enlaces, sino que se planee, ejecute y
a. Poner en marcha un programa de
haga seguimiento a las acciones que se
desminado y limpieza de las áreas del
implementen en cada territorio.
territorio nacional que hubiesen sido
afectadas por la ubicación de minas
c. Garantizar la aplicación del Acuerdo
antipersonal y municiones sin explotar.
de Paz y de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional en la sentencia T-
b. Tanto FARC como el Gobierno,
236 de 2017, de tal forma que la
deberán contribuir con este propósito,
erradicación forzada sea la última
que incluye el suministro de
opción y que el uso del glifosato. caso a
información.
caso, dependa de la autorización por 
SOLUCIÓN AL PROBLEMA DE LAS DROGAS

en consejos de seguridad y 174


¿Qué propone el Gobierno?
municipios libres de sospecha de
minas a través de operaciones de
a. En el PND y la Política de Paz con desminado humanitario).”
Legalidad, el Gobierno propone la
actualización de la Política Nacional de d. Según información de la Oficina del
Acción integral contra Minas Alto Comisionado para la Paz, entre
Antipersona (AICMA). agosto de 2018 y mayo de 2019 se
destruyeron 1.349 artefactos en
b. Concertar con consejos comunitarios operaciones de desminado
o expresiones organizativas, la humanitario, presentándose una
realización de acciones de desminado disminución del 20% con respecto al
humanitario de Minas Antipersona mismo periodo entre 2017 y 2018.
(MAP), Municiones sin Explosionar
(MUSE) en territorios colectivos,
Alertas
tradicionales y/o ancestrales afectados
por estos artefactos.
a. Durante el año 2017 y los 7 primeros
meses del 2018 se suspendieron 6
Avances operaciones por razones de seguridad.
A su vez, en 2019 se suspendieron  7
operaciones en dos departamentos:
a. En Colombia están acreditadas 10
Meta y Cauca. Estos datos muestran el
organizaciones civiles de desminado
deterioro de las condiciones de
humanitario.
seguridad en los territorios.
b. En el primer semestre de 2019, se
b. Humanicemos DH es una de las
acreditaron un total de 442 personas,
con el propósito de aumentar la
organizaciones civiles acreditadas para 95
adelantar operaciones de desminado
capacidad de operadores de las
humanitario y cuenta con 115 personas
organizaciones de desminado
en proceso de reincorporación. Es la
humanitario, acreditadas en el país.
organización estructurada por
excombatientes de las FARC como
c. Según el informe de la Consejería
parte de su proceso de
para la Estabilización, “se autorizó la
reincorporación. Sin embargo, su
entrega de 75 municipios libres de
operación está parada, pues la Oficina
sospecha de contaminación de
del Alto Comisionado para la Paz no ha
MAP/MUSE por parte de la Brigada de
definido quién debe certificar las zonas
Ingenieros de Desminado Humanitario
que esta organización puede empezar
(BRDEH). Se cuenta con 350
a intervenir.
municipios libres de sospecha de MAP
(176 municipios libres de reporte de a
c. En el año 2017 se presentaron un
través de cualificación de información 
SOLUCIÓN AL PROBLEMA DE LAS DROGAS

total 57 víctimas por minas víctimas fue de 60. Llama la atención


antipersonal. Esta cifra en 2018 que las víctimas civiles, a diferencia de
ascendió a 178 víctimas, 93 civiles y 85 lo que se observaba históricamente,
de fuerza pública, mientras que entre son superiores o muy similares a los
casos de miembros de las fuerzas y
enero y mayo de 2019, el total de 
Policía Ncaional.
Víctimas por minas antipersonal
200
180
160
140
120
100 85

80
60
17
40 30

20 40 93
28
0
2017 2018 2019 (enero-mayo)

Civiles Fuerza pública

Recomendaciones
b. Actualizar la Política Nacional de
96 a. Destrabar el proceso de acreditación Acción integral contra Minas
de Humanicemos DH, con el propósito Antipersonal (AICMA) comprendiendo
de avanzar en la reincorporación de el nuevo escenario de conflictividad
estos excombatientes, así como en las territorial y garantizando la
medidas de reparación que su labor participación de las comunidades
puede significar. afectadas.
VÍCTIMAS Y JUSTICIA TRANSICIONAL
En el Acuerdo Final se estableció la Conflicto (que complementan el
creación de un Sistema Integral de programa de reparación administrativa
Verdad, Justicia, Reparación y No de la ley 1448 de 2011).
Repetición (en adelante el Sistema o
SIVJRNR) con el fin de lograr la mayor La satisfacción de los derechos de las
satisfacción posible de los derechos de víctimas y la rendición de cuentas por
las víctimas, asegurar la rendición de parte de quienes cometieron
cuentas por lo ocurrido, garantizar la violaciones a los Derechos Humanos e
seguridad jurídica de quienes infracciones al Derecho Internacional
participen en el Sistema y contribuir a Humanitario depende de la adecuada
garantizar la convivencia, la implementación del Sistema. A su vez,
reconciliación y la no repetición del esos dos objetivos son fundamentales
conflicto. para consolidar la transición y
garantizar la no repetición.
El Sistema está compuesto por
mecanismos judiciales y extrajudiciales 1. Reparaciones y restitución
que están interconectados a través de
relaciones de condicionalidad y de ¿Qué se debe hacer para
incentivos para acceder y mantener cumplir el Acuerdo?
cualquier tratamiento especial de
justicia, que se refieren a la La satisfacción de los derechos de las
contribución al esclarecimiento de la víctimas y la rendición de cuentas por
verdad y la reparación, al parte de quienes cometieron
reconocimiento de responsabilidad, la violaciones a los Derechos Humanos e
dejación de armas y el compromiso de infracciones al Derecho Internacional
no volver a delinquir. El Humanitario depende de la adecuada
relacionamiento entre los implementación del Sistema. A su vez,
98 componentes del Sistema permite esos dos objetivos son fundamentales
garantizar su integralidad, bajo el para consolidar la transición y
entendido de que la satisfacción de los garantizar la no repetición. En ese
derechos de las víctimas no puede entendido, lo que debe cumplirse en
darse de manera aislada y mediante materia de reparación respecto al
un único mecanismo, sino que se Acuerdo son los siguientes aspectos:
requieren distintas medidas que estén
articuladas. a. Realizar actos tempranos de
  reconocimiento de responsabilidad.
Los componentes del SIVJRNR son la
Jurisdicción Especial para la Paz, la b. Llevar a cabo acciones concretas de
Unidad de Búsqueda de Personas contribución a la reparación.
dadas por Desaparecidas, la Comisión
para el Esclarecimiento de la Verdad, la c. Garantizar el enfoque reparador de
Convivencia y la No Repetición y las los PDET.
medidas de Reparación en el Fin del 
VÍCTIMAS Y JUSTICIA TRANSICIONAL

d. Fortalecer la reparación colectiva f. Ampliar la cobertura pública y el


con enfoque territorial incluyendo despliegue territorial y mejorar la
medidas materiales y simbólicas calidad de la atención psicosocial para
dirigidas a atender el daño; medidas la recuperación emocional de las
de convivencia y reconciliación; víctimas de acuerdo al daño sufrido y
articulación de los planes de teniendo en cuenta los enfoques
reparación colectiva con los PDET; diferencial y de género.
elaborar planes de acción de
reparación colectiva de manera g. Poner en marcha procesos de
retornos de personas desplazadas y
participativa; crear mecanismos de
víctimas en el exterior.
participación de las víctimas y sus
organizaciones; y medidas de
h. Fortalecer y dinamizar los procesos
contribución a la reparación por parte de restitución de tierras.
de quienes cometieron daños.
i. Adecuar y fortalecer, con
e. Fortalecer los planes nacionales de participación, la política de atención y
reparación colectiva. reparación integral a víctimas.

99

El 18 de abril de 2004, según datos aportados por el Centro de Memoria Histórica, 40 hombres de las AUC
asesinaron a 12 personas y forzaron el desplazamiento de más de 600 indígenas de Bahía Portete, en La
Guajira. El Gobierno Nacional, en cabeza de la Unidad de Víctimas, emitió una resolución de reparación
colectiva a esta comunidad wayúu el 27 de julio de 2018. Foto tomada de la página web de la Unidad de
Víctimas, "Pescadores Wayuu en Bahía Portete".
VÍCTIMAS Y JUSTICIA TRANSICIONAL

tenga en cuenta las particularidades de


¿Qué propone el Gobierno? los territorios y de las victimizaciones
sufridas, es decir, dar cuenta del
a. Si bien el Gobierno propone una enfoque territorial tanto de la
visión que busca agilizar algunas victimización, como de las medidas de
medidas de la política de reparación y reparación.
fortalecer algunos aspectos, como
superar la visión asistencialista c. En el PND, el Gobierno reduce la
enfocada en las medidas de atención meta de reparación administrativa
humanitaria, respecto a lo propuesto respecto a la del gobierno anterior 1 que
en el Acuerdo, no incluye acciones evidencia una falta de impulso a la
concretas para cumplirlo. La visión del política de reparación, contrario a la
Acuerdo en materia de reparación narrativa del de las bases del PND y a lo
parte de lo construido con la afirmado por el Presidente Duque
implementación de la Ley 1448, pero respecto al compromiso de su gobierno
dando un especial énfasis a la con las víctimas. En el gobierno Santos,
reparación colectiva, la articulación con la meta de indemnizaciones era de
los PDET, la agilización de la restitución 920.000 con una línea base de 195.942,
de tierras y los retornos y mientras que en el gobierno actual la
reubicaciones, y la adecuación de la meta es de 1'427.777, con una línea base
política de atención y reparación. La de 917.481. Es decir, el Gobierno anterior
visión de la reparación colectiva, buscó otorgar 724.058 indemnizaciones,
conforme al PND, sigue mientras que el gobierno actual
aproximándose a esta modalidad de pretende entregar 510.296. Sumado a lo
reparación desde la visión de los anterior, hay que resaltar que la visión
sujetos colectivos ya incluidos en el del gobierno únicamente tiene en
RUV (598), más no en una visión de la cuenta una medida, la indemnización,
100 dimensión colectiva desde los que no corresponde a la idea de
territorios. reparación integral que contiene la Ley
1448 de 2011.
b. En el PND no es claro que se busque
dar un enfoque reparador a los PDET, d. En la versión inicial del PND,
más allá de evidenciar los traslapes únicamente estaban incluidos los
entre las medidas de los planes de siguientes indicadores respecto a la
reparación colectiva y aquellas restitución de tierras: “Proyectos
incluidas en los PATR. La visión de productivos ejecutados en el marco de
enfoque reparador de los PDET difiere la restitución de tierras” y “Predios
de un simple cruce de medidas y le entregados y compensados en
apuesta a una visión reparadora que  cumplimiento de fallos judiciales de

1. Es importante precisar que para este gobierno el indicador de “Víctimas Reparadas Administrativamente”, se
refiere a número de indemnizaciones administrativas, mientras que en el gobierno anterior había un indicador para
indemnizaciones administrativas (Víctimas indemnizadas durante el cuatrienio) y otro para reparación
administrativa (Víctimas que han avanzado en la reparación integral por vía administrativa durante el cuatrienio); es
decir, la comparación debe hacerse respecto al indicador que incluye las indemnizaciones.
VÍCTIMAS Y JUSTICIA TRANSICIONAL

restitución de tierras”. A raíz de las en 2017 se avanzó con el proceso


discusiones en el Congreso se incluyó participativo para la adecuación de la
el indicador: “Porcentaje de solicitudes política de reparación previsto en el
inscritas en el RTDAF presentadas ante Acuerdo.
jueces”. Esta inclusión es fundamental,
pues permite dar cuenta de la fase f. Dentro del PND se prevé avanzar con
administrativa de los procesos de el cumplimiento de la iniciativas de
restitución. memoria previstas en el Acuerdo, en
concreto con el Museo de Memoria
e. En el Registro Único de Víctimas Histórica y el Archivo de Derechos
están inscritas 8.839.143 personas y son Humanos.
sujetos de reparación y/o atención
7.155.469 personas. Desde la puesta en
marcha de la política de reparación de Avances
víctimas, el país ha avanzado en la  
reparación de 898.540 personas 2, poco
más del 12% del universo total. Esto a. De agosto de 2018 a junio de 2019, el
implica que para 2021, cuando termina gobierno ha otorgado 45.091
la vigencia de la Ley, será imposible indemnizaciones. Por su parte, el
haber logrado repararlas. Al ritmo al promedio anual del gobierno3Santos era
que vamos nos tomaría más de 62 de 103.792  indemnizaciones.
años terminar el proceso de
reparación. Por esto, es necesario b. En materia de restitución de tierras,
adecuar la política para hacerla de acuerdo a la Unidad de Restitución
sostenible y ejecutable. El gobierno en de Tierras, durante el Gobierno Duque
el PND señala lo siguiente “para el se han recibido 5.897 solicitudes para
2020 el Gobierno nacional, a través del inscripción de predios en el Registro de
MinHacienda, el DNP y Prosperidad Tierras Despojadas y Abandonadas 101
Social presentará al Congreso el Forzosamente (RTDAF). Del total de
balance de la ley, así como una solicitudes recibidas (incluso antes del 7
propuesta de ajuste y actualización, de agosto de 2018), 10.318 solicitudes
que se someterá al debate han sido resueltas, de estas, 2.891 fueron
correspondiente”; no obstante, hay que inscritas y 7.427 no inscritas. En materia
tener en cuenta que en virtud de lo de sentencias, se han resuelto 1.637
acordado, el proceso de adecuación solicitudes desde agosto 7 de 2018 -de
debe ser participativo y, en ese sentido, las cuales 1.633 corresponden a la ruta
el gobierno debe tener en cuenta que  de la Ley 1448 y 4 corresponden a la

2. El indicador del PND 2014-2018 era “número de víctimas reparadas administrativamente”. El indicador, de acuerdo
a la ficha técnica, “permite medir la cantidad de víctimas que han recibido al menos dos de las siguientes medidas
de reparación administrativa: restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición.”
3. Estas cifras incluyen reparaciones administrativas y judiciales.
VÍCTIMAS Y JUSTICIA TRANSICIONAL

ruta étnica-.  Por parte de las FARC: masacre de


Bojayá (6 de diciembre de 2015),
Por su parte, para el mismo periodo del masacre de la Chinita (23 de
año anterior (agosto de 2017 a julio de septiembre de 2016); y secuestro y
2018) en el gobierno Santos se homicidio de los diputados del Valle
tramitaron 12.407 solicitudes de (4 de diciembre de 2016).
inscripción en el RTDAF; 2.778
Por parte del Gobierno: homicidios
solicitudes fueron inscritas, 10.088 no
de miembros de la Unión Patriótica
fueron inscritas, y 12.888 se
(UP) (15 de septiembre de 2016).
encontraban en trámite administrativo.
Al respecto hay que señalar que el
c. Los actos tempranos de compromiso, tanto para el gobierno
reconocimiento de responsabilidad se como para las FARC, se mantiene pues
realizaron hasta 2016. Se llevaron a no depende de las actuaciones de los
cabo los siguientes:  demás órganos del Sistema Integral.

Pastor Alape, en representación


de la guerrilla de las FARC,
acudió a Bojayá para pedir
102 perdón a la comunidad. Foto
tomada de El País España.

El expresidente Juan Manuel


Santos reconoció la
responsabilidad del Estado frente
al genocidio de la Unión Patriótica
ante la presidenta de dicha
colectividad, Aida Avella.
Foto tomada de la página de
Presidencia.
VÍCTIMAS Y JUSTICIA TRANSICIONAL

d. Mediante el decreto 903 de 2017 b. Debe ponerse en marcha con


(reglamentado por el decreto 1394 de prontitud un proceso abierto para la
2017) el gobierno dispuso de algunas adecuación de la política de atención y
medidas para llevar a cabo el reparación a las víctimas.
inventario de bienes de las FARC a ser
utilizados para la contribución a la c. Retomar la realización de actos
reparación material de las víctimas.De tempranos de reconocimiento de
acuerdo a la Sociedad de Activos responsabilidad por parte de los
Especiales (SAE), las FARC entregaron actores del conflicto, con el fin de
contribuir con la satisfacción de los
bienes que ascienden a
derechos de las víctimas.
$967.276.286.166 millones de pesos; no
obstante, no todos los bienes están
d. A la fecha se tienen 25.383
bajo su administración (por ejemplo solicitudes en zonas no habilitadas por
fueron reportados por las FARC la condiciones de seguridad. La
contribución a obras como carreteras) restitución hace parte de los derechos
y algunos bienes ya no estaban bajo de las víctimas, por tanto, el Estado, a
control de esa organización al través de la Fuerza Pública, debe
momento de reportarlos. Los bienes no garantizar las condiciones para
entregados por las FARC son objeto de satisfacer el derecho de las víctimas a
la justicia ordinaria y, sobre ellos, opera la restitución.
la extinción de dominio y pueden ser
dirigidos al Fondo para la Reparación Recomendaciónes
de las Víctimas. En comparación, en el
proceso de Justicia y Paz se han
Tener en cuenta los insumos del Amplio
investigado 6395 bienes de los
Proceso Participativo llevado a cabo en
miembros de los grupos de
2017 e incluir  como ejes: la prórroga de
autodefensas 4 ; El valor de esos bienes
la ley; agilizar la implementación de la
asciende a $100000 millones de pesos, política; y la sostenibilidad de la
aproximadamente, sin embargo, la 103
implementación de las medidas de
tercera parte de ellos no tienen reparación integral.
vocación reparadora por diversas
razones 5. 2. Jurisdicción Especial para la Paz
(JEP)
Alertas
¿Qué se debe hacer para
cumplir el Acuerdo?
a. Se redujo en 56.5% el ritmo de
indemnizaciones durante el primer año a. Poner en marcha la Jurisdicción
del gobierno Duque. Especial para la Paz con el fin de  

4. Contraloría General de la República. Análisis sobre los resultados y costos de la ley de justicia y paz. 2017
https://www.contraloria.gov.co/documents/20181/466201/An%C3%A1lisis+sobre+los+resultados+y+costos+de+la+Ley+de
+Justicia+y+Paz/dcce2907-f669-42b8-8857-7e14750cc467?version=1.0
5. Uno de cada tres bienes entregados por ex-Auc no sirve para reparación. Periódico El Tiempo.
https://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-11992978
VÍCTIMAS Y JUSTICIA TRANSICIONAL

investigar, juzgar y sancionar a los de Investigación y Acusación; contrario


máximos responsables de los crímenes a ofrecer mejores condiciones a esta
más graves y representativos entidad, esa medida pone a las salas de
cometidos durante el conflicto justicia y al Tribunal para la Paz a
armado, y contribuir así a la competir por recursos con la Unidad de
satisfacción del derecho de las víctimas Investigación, en desmedro de la
a la justicia. unidad funcional e institucional
necesaria para su funcionamiento
b. Crear los instrumentos normativos adecuado.
necesarios para garantizar el
funcionamiento de la JEP. c. No obstante, en tanto el
funcionamiento de la JEP no está a
c. Destinar los recursos para permitir el cargo del ejecutivo, es importante dar
funcionamiento de la JEP. cuenta de los avances de este órgano.

Al 22 de julio de 2019, se reporta la


Avances
siguiente información:

a. El gobierno de Juan Manuel Santos Actas de compromiso firmadas:


expidió y tramitó ante el Congreso las - FARC: 9.706
normas necesarias para la creación del - Fuerza Pública: 2.121
Sistema Integral, a saber: el Acto - Agentes del Estado (diferentes a
Legislativo 01 de 2017; los Decretos Ley Fuerza Pública): 54
588 y 589 de 2017 (Comisión de la - Protesta social: 12
Verdad y Unidad de Búsqueda, - Total personas en la JEP con acta:
respectivamente); Decreto 587 de 2017 11.893
(Comité de Escogencia); y la ley 1922 de
104 2018 (ley de procedimiento de la JEP). La JEP ha recibido 165 informes de
El Gobierno del Presidente Iván Duque, organizaciones de víctimas,
luego de la discusión sobre objeciones entidades del Estado (FGN, CGR,
al proyecto de ley, sancionó la Ley 1957 CNMH), otras organizaciones de las
de 2019 (Ley Estatutaria de la JEP). sociedad civil, de la secretaría
ejecutiva.
b. Respecto a las asignaciones
presupuestales, ese aspecto fue Casos abiertos 6 teniendo en cuenta
desarrollado en el capítulo los criterios de priorización definidos
correspondiente. Sin embargo, es para la Sala de Reconocimiento:
preocupante que el Gobierno - Caso 001: Retenciones ilegales por
mediante el Plan Nacional de parte de las FARC-EP de 1993 a 2012
Desarrollo quiera debilitar a la JEP al Excombatientes implicados: 4.132
otorgarle autonomía administrativa Víctimas: 8.163
y presupuestal a la Unidad 

6. Jurisdicción Especial para la Paz. Informe Estadístico No. 1-2019. Enero de 2019.
VÍCTIMAS Y JUSTICIA TRANSICIONAL

Salvo, Hernán Darío Velásquez, alias de Santander de Quilichao, Suárez,


“El Paisa” y Luciano Marín, alias “Iván Buenos Aires, Morales, Caloto,
Márquez, todos los miembros de las Corinto, Toribío y Caldono, que
FARC vinculados al caso 001 incluye los hechos presuntamente
cuentan con representación y han cometidos por miembros de las
presentado informe de FARC-EP y de la Fuerza Pública entre
condicionalidad. 1993 y 2016.
Víctimas de desplazamiento
- Caso 002: Situación de Ricaurte,
forzado: 76.873
Tumaco y Barbacoas (Nariño) entre
1990 y 2016. 7
- Caso 006 : Victimización de
Víctimas identificadas con nombre
miembros de la Unión Patriótica (UP)
y apellido: 1.259
por parte de agentes del Estado.
Implicados Excombatientes FARC- Víctimas: 6.613
EP: 114
8
Implicados Integrantes de la fuerza - Caso 007 : Reclutamiento y
pública: 53 Personas utilización de niños y niñas en el
conflicto armado.
- Caso 003: Muertes ilegítimamente Víctimas: 6.230
presentadas como bajas en
combate por agentes del Estado. Diligencias realizadas:
Comparecientes implicados: 1.750 - 40 audiencias en los casos 001, 002
Víctimas: 2.100 y 003.

- Caso 004:  Situación humanitaria Aplicación de la no extradición:


de los municipios de Turbo, - Solicitudes: 61
Apartadó, Carepa, Chigorodó, - Rechazadas: 44
Mutatá, Dabeiba (Antioquia) y El - En conocimiento: 6 105
Carmen del Darién, Riosucio, Unguía - En decisión sobre si se deciden o
y Acandí (Chocó) entre 1986 y 2016. no: 10
Implicados: 174 (vinculados a 221
víctimas, aproximadamente) Otras actuaciones:
Víctimas: 787.000 - La JEP abrió incidente de
incumplimiento con el fin de verificar
- Caso 005: Situación territorial del si procede la pérdida del
Norte del Cauca en los municipios 

7. Jurisdicción Especial para la Paz. Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los
Hechos y las Conductas. Auto 027 de 2019. Avocar conocimiento del Caso No. 06, a partir del Informe No. 3
presentado por la Fiscalía General de la Nación, denominado “Victimización de miembros de la Unión Patriótica (UP)
por parte de agentes del Estado”; del Informe de la Corporación Reiniciar “¡Venga esa mano, país! Memoria viva de
una vergüenza nacional”, y del Informe del Centro Nacional de Memoria Histórica “Todo pasó frente a nuestros ojos.
El genocidio de la Unión Patriótica 1984- 2002”. 26 de febrero de 2019.
8. Jurisdicción Especial para la Paz. Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los
Hechos y las Conductas. Auto 029 de 2019. Se avoca conocimiento del Reclutamiento y utilización de niñas y niños
en el conflicto armado como un caso priorizado por la Sala, Caso No. 007. Marzo 01 de 2019.
VÍCTIMAS Y JUSTICIA TRANSICIONAL

tratamiento penal especial de “Romaña”; y de Seuxis Paucias, alias


Hernán Darío Velásquez, alias “El “Jesús Santrich”.
Paisa”; Luciano Marín, alias “Iván - La JEP solicitó medidas cautelares
Márquez”; José Manuel Sierra, alias sobre el archivo del Departamento
“Aldinever”; Henry Castellanos, alias Administrativo de Seguridad-DAS.

El pasado 30 de junio, la Sala de Reconocimiento de Verdad y de Responsabilidad de la JEP ordenó abrir


incidente de cumplimiento del régimen de condicionalidad a Seuxis Paucias Hernández Solarte, alias Jesús
Santrich. Foto tomada de amazoniaypaz.com.

fortalecer el seguimiento a las personas


Alertas beneficiarias de la libertad
condicionada, con el fin de garantizar el
- Es importante avanzar con prontitud cumplimiento de las condiciones del
en el mecanismo de monitoreo y Sistema y, sobre todo, evitar la
verificación de las sanciones propias y reincidencia. Considerando la
en el mecanismo para el cantidad de beneficiarios, es importante
106 cumplimiento de la restricción efectiva diseñar un mecanismo de apoyo que le
de la libertad en los términos del facilite a la JEP esa tarea.
Acuerdo de Paz. Para ello, se requiere
el apoyo del gobierno nacional. En - Considerando que la JEP ha recibido
particular, es importante señalar que un gran número de informes de la
resulta preocupante que en el sociedad civil, de entidades del Estado y
mandato de la Segunda Misión Política expedientes judiciales de otras
de Verificación de las Naciones Unidas corporaciones, es importante fortalecer
no quedó incluido el componente de los mecanismos de análisis y
acompañar la verificación de las procesamiento de información con el
sanciones de la JEP, conforme al fin de agilizar las funciones de la JEP y
numeral 53-d del punto 5 del Acuerdo poder lograr con prontitud las primeras
Final. resoluciones de conclusiones.

- Con el fin de aportar mayor - Fortalecer los mecanismos de


legitimidad a la JEP es importante protección de víctimas y de los
VÍCTIMAS Y JUSTICIA TRANSICIONAL

comparecientes con el fin de el conflicto; y contribuir a la convivencia


garantizar su participación en la JEP. pacífica en los territorios.

- A pesar del avance de varios casos, es b. El gobierno debe garantizar la


importante que en reconocimiento del financiación oportuna de todo el
impacto diferenciado del conflicto funcionamiento de la Comisión;
sobre las mujeres y en desarrollo del adoptar las medidas que sean
mandato del enfoque de género del necesarias para garantizar la
Acuerdo se dé apertura al caso sobre contribución de entidades del Estado a
violencia sexual. la Comisión; asegurar la protección de
las víctimas; y promover la participación
3. Comisión de Esclarecimiento de la de quienes causaron daños durante el
Verdad, la Convivencia y la No conflicto armado.
Repetición

¿Qué se debe hacer para ¿Qué propone el Gobierno?


cumplir el Acuerdo?

a. Poner en marcha la Comisión para el a. En las bases del Plan Nacional de


Esclarecimiento de la Verdad, con el fin Desarrollo, el Gobierno reconoció a la
de contribuir al esclarecimiento de lo CEV como una institución autónoma
ocurrido, promover el reconocimiento que deberá permitir, en la medida de lo
de las víctimas y de las posible, incorporar los hallazgos, análisis
responsabilidades individuales y archivos del Centro Nacional de
y colectivas de quienes participaron en  Memoria Histórica.

107

La Comisión está integrada por once personas que actúan como un cuerpo colegiado. Iniciaron su trabajo en
agosto de 2018 Foto tomada de Semana. Autor: Daniel Reina.
VÍCTIMAS Y JUSTICIA TRANSICIONAL

c. De acuerdo al mencionado Informe,


Avances la CEV ha instalado en sus primeros
meses de funcionamiento 19 de las 22
oficinas en los territorios (Casas de la
a. En primer lugar, la instalación de la Verdad), ubicadas en: Villavicencio,
Comisión de la Verdad se llevó a cabo el Cúcuta, Popayán, Barrancabermeja, Cali,
29 de noviembre de 2018, reuniendo a Valledupar, Ibagué, San José de
más de 2.000 personas e iniciando la Guaviare, Sincelejo, Apartadó, Medellín,
fase de escucha y sistematización de la Quibdó, Florencia, Tumaco,
Comisión (que se desarrolla en catorce Barranquilla, Arauca, Mocoa, Puerto Asís
meses). El presidente Duque no asistió y Buenaventura. Además, se dispuso
al evento, aunque sí lo hizo el Consejero una oficina en la Sede Nacional para
para la Estabilización y la Consolidación. atender las víctimas en el exilio.

b. Frente a sus logros de gestión d. El Secretario General de la CEV


misional, el Informe de Gestión de la precisó que actualmente la Comisión
CEV (julio de 2019) señala como avances tiene autorizada una planta de personal
a 31 de mayo de 2019: (i) la creación de de menos del 50% de las personas
una metodología de trabajo de requeridas para desarrollar sus tareas.
investigación para el Informe Final, con Sin embargo, estableció que para el
participación de la ciudadanía y próximo año “se tiene certeza de que el
consulta previa a pueblos étnicos; (ii) la Gobierno Nacional garantizará el
presencia territorial de la Comisión con poblamiento progresivo de la planta” 9,
la instalación de Casas de la Verdad, un de manera que en Agosto de 2020, la
balance local inicial o “Mapa de Vientos” planta sea el 100% de la requerida.
(hasta ahora, 9 de 12) para abordar las
particularidades de cada territorio, y e. Frente a la articulación que reporta la
108 encuentros regionales para garantizar la Comisión de la Verdad con el SIVJRNR,
participación y los enfoques el último informe de gestión reportó los
diferenciales; (iii) la construcción de avances frente a las dos rutas de trabajo
rutas territoriales de investigación para de las entidades del Sistema, referentes
identificar núcleos temáticos definidos a la seguridad de las víctimas y la
para el Esclarecimiento de la Verdad; legitimidad del mismo. Se habla de
(iv) asesoría técnica para los procesos de acciones conjuntas como la consulta
No Repetición en distintas líneas de previa con comunidades étnicas; la
trabajo y los Diálogos para la No recepción de informes de víctimas y de
Repetición -el primero de ellos derechos humanos conjuntamente; la
realizado el pasado 11 de junio-; (v) La presencia territorial coordinada entre la
organización de un espacio de consulta Comisión y la UBPD; el desarrollo de
previa entre noviembre y diciembre de acciones relacionadas con la
2018. transversalidad del enfoque de género, 

9. Evento de rendición de cuentas Así Avanzamos. 25 de julio de 2019.


VÍCTIMAS Y JUSTICIA TRANSICIONAL

niñez y étnico; protocolos de acceso a víctimas y otros sectores de la sociedad


los archivos de la JEP; y acciones de en los espacios creados por la comisión,
garantía a los derechos de las víctimas como en las acciones de pedagogía.
en el exilio.
d. Consolidar el enfoque territorial.
Alertas
e. Enfocarse en el mandato de
a. En vista de que el mandato de la promoción del reconocimiento de
CEV es de únicamente tres años, hay responsabilidad colectiva.
que avanzar rápidamente en el
cumplimiento del mandato. Esto 4. Unidad de Búsqueda de Personas
demanda del gobierno garantizar las Dadas por Desaparecidas en el
condiciones para que la CEV pueda contexto y en razón del conflicto
desempeñar sus funciones, incluido armado
recursos, acceso a archivos oficiales,
entre otras medidas. ¿Qué se debe hacer para
cumplir el Acuerdo?
b. La CEV debe poder acceder de
manera expedita y sin trabas a la a. Poner en marcha de la Unidad de
información de las entidades del orden Búsqueda de Personas dadas por
nacional. Desaparecidas en el contexto y en razón
del conflicto armado.
c. La estrategia de la CEV hacia la
ciudadanía debe ser más contundente, b. Llevar a cabo un proceso especial de
tanto frente a la participación de las  aporte y recolección de información 

109

Según cifras entregadas por el Centro Nacional de Memoria Histórica, 126.000 personas que fueron víctimas de
secuestro, reclutamiento y desaparición forzada en Colombia. Foto tomada de El Espectador. Autor: Mauricio
Alvarado.
VÍCTIMAS Y JUSTICIA TRANSICIONAL

estrictamente humanitario entre el 142.653 personas desaparecidas desde


Gobierno, las FARC-EP, las 1950, de las cuales 97176 continúan
organizaciones de víctimas y la desaparecidas. De acuerdo a la Unidad
coordinación del CICR, para continuar para las Víctimas, hay registro de 171150
la búsqueda y recopilación de víctimas de desaparición forzada. El
información de personas dadas por Observatorio de Memoria y Conflicto del
desaparecidas en el contexto y en razón CNMH registra 83036 registros de
del conflicto, sobre las que no se tenga personas desaparecidas forzosamente;
información sobre su paradero. Para 38357 casos de secuestro (de los cuales
este proceso, el Instituto de Medicina 333 fueron registradas como personas
Legal contribuirá en el desaparecidas); y hay 17895 registros de
desenvolvimiento de los reclutamiento de menores.
procedimientos de recopilación de
información.
Avances
c. De acuerdo con su visión, a 2022, la
UBPD habrá construido e a. Aplicación de instrumento piloto en
implementado metodologías de Nariño y Norte de Santander para la
búsqueda humanitaria y extrajudicial identificación de cuerpos sometidos a
de personas desaparecidas que necropsia médico-legal por el Instituto
contribuyen a la dignificación de las Nacional de Medicina Legal.
víctimas.
b. La UBPD está trabajando en 261
¿Qué propone el Gobierno? solicitudes individuales de búsqueda y
en 463 acciones humanitarias que
implican búsquedas colectivas.
a. De acuerdo al Decreto Ley 589 de
110 2017, la UBPD es una entidad de c. La UBPD concertó un protocolo de
naturaleza especial, orden nacional y relacionamiento con los pueblos
del sector Justicia. Sin embargo, indígenas que incluye: coordinación
durante este año de Gobierno no ha para la creación de estrategias
habido pronunciamientos por parte de pedagógica, establecer el número de
esta cartera para fortalecer el personas indígenas desaparecidas, crear
funcionamiento de la Unidad. un órgano de interlocución con el
movimiento indígena, y establecer
b. Aplicar en 25000 casos un metodologías para la búsqueda de
instrumento piloto para la identificación personas indígenas.
de cuerpos sometidos a necropsia
médico-legal. d. El Proceso Especial de aporte y
recolección de información
c. El Universo estimado varía según la estrictamente humanitaria mencionado
fuente. El Instituto Nacional de en el punto 5.1.1.2 del Acuerdo inició en
Medicina Legal tiene información de  agosto de 2017 con el apoyo de la 
VÍCTIMAS Y JUSTICIA TRANSICIONAL

Oficina del Alto Comisionado para la en 2018 dos instrumentos para la


Paz (OACP) y la Consejería Presidencial recolección de información respecto a
para los DD.HH. Se realizaron las personas dadas por desaparecidas.
capacitaciones en diferentes ciudades
a los delegados de FARC por medio de
un formato único de recolección, el Alertas
cual fue realizado por el CICR en
colaboración con el Instituto Nacional a. Luego de un año de funcionamiento 10
de Medicina Legal y otras no hay claridad sobre el plan para
organizaciones especializadas. La cumplir funciones fundamentales de la
OACP informó que este proceso logró UBPD para avanzar en sus objetivos
documentar 406 casos. El proceso misionales; a saber, no se conoce el plan
culminó en el 2018 con la realización de trabajo y metas para establecer el
de un Informe Final que daba cuenta universo de personas desaparecidas
del trabajo realizado por las (considerando las discrepancias en las
instituciones delegadas y algunas fuentes de información); diseñar el Plan
recomendaciones a la UBPD. La UBPD Nacional y los Planes Regionales para la
mediante el proyecto “Contribución al búsqueda, localización, recuperación,
enfoque territorial y al carácter identificación y entrega digna de
humanitario de la búsqueda de cuerpos esqueletizados de las personas
personas dadas por desaparecidas en dadas por desaparecidas; y elaborar e
el contexto y en razón del conflicto implementar un registro nacional de
armado” busca darle continuidad al fosas, cementerios ilegales y sepulturas.
proceso especial de recolección de
información con las Farc. b. La cabeza del sector justicia no
incluye dentro de su visión y estrategias
e. La UBDP diseñó y puso en marcha  el trabajo de la UBPD.
111

10. Si bien los decretos de creación son de mayo de 2017, el último decreto sobre la planta de personal de la UBPD
que permite su funcionamiento es del 2 de agosto de 2018.
VERIFICACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN
Y ENFOQUES ÉTNICO Y DE GÉNERO
El Punto 6 del Acuerdo Final tiene acompañamiento y verificación, donde
como objetivo constituir un sistema de se exhorta a distintas organizaciones,
incentivos, herramientas de países y organismos internacionales a
seguimiento, acompañamiento, que acompañen los esfuerzos en temas
verificación y refrendación, con el fin de específicos, tal como la Misión de
garantizar la implementación y dar Verificación de las Naciones Unidas. Por
solución a los problemas que surjan último, se creó la Comisión de
durante la misma Seguimiento, Impulso y Verificación a la
Implementación del Acuerdo de Paz.
Esta estructura está compuesta por la
creación del Plan Marco de Adicionalmente, el Acuerdo del Punto
Implementación, que asegura una guía 6 contempla enfoques transversales
de planificación de objetivos, metas e como el Capítulo étnico, que asegura la
indicadores necesarios para la protección de los principios de libre
implementación de todos los acuerdos. determinación, autonomía y gobierno
También incluye un cronograma de propio de los pueblos, y el enfoque de
priorización de las acciones a realizar, género, que garantiza la inclusión de
tanto en materia normativa, como en medidas afirmativas y diferenciales
los territorios. Además, se creó el para asegurar la igualdad de derechos
componente internacional de   entre hombres y mujeres.

113

Integrantes del Gobierno, de FARC y del Mecanismo de Monitoreo de Verificación de la Misión de Observación
de Naciones Unidas en una de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización en Caquetá, el 21 de enero de
2017. Foto Tomada de Twitter @MisionONUCol.
VERIFICACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN Y ENFOQUES ÉTNICO Y DE GÉNERO

1. Componente Internacional de
¿Qué propone el Gobierno?
Verificación

¿Qué se debe hacer para a. En julio de 2019 el Gobierno solicitó


cumplir el Acuerdo? la extensión de la Misión de
Verificación de Naciones Unidas en
a. Creación de un mecanismo de Colombia por un año más. Según el
verificación de los acuerdos que tendrá Presidente Duque “la supervisión
un componente internacional y cuyo internacional es muy importante para
propósito será comprobar el estado y ayudarnos a nosotros al ejercicio de la
avances de la implementación de los legalidad y en permitir que la base
mismos. Este mecanismo debe estar guerrillera haga una transición de
integrado por dos notables, uno desmovilización, desarme y reinserción
elegido por parte del Gobierno que sea exitosa, y con su apoyo para
Nacional y otro por parte de las FARC- identificar que no haya repetición y
EP. Estos deben realizar que nos ayuden a tener las alertas
pronunciamientos e informes públicos tempranas sobre cualquier
sobre los avances que se registren en la incumplimiento en esa materia”.
implementación de todos los acuerdos
y contribuirán a la solución de b. En las bases del Plan Nacional de
controversias, cuando estas se Desarrollo 2018-2022 no se hace
presenten en el proceso de mención sobre el componente
implementación. Además, debe tener internacional de verificación de la
una secretaría técnica que recolecte, implementación del Acuerdo Final.
analice y prepare la información para
los pronunciamientos de los notables, y
recibirá apoyo técnico del Instituto Avances
114
Kroc de la Universidad de Notre Dame.
Todos los informes, matrices y a. El 23 de marzo de 2017 se
productos generados por el Instituto designaron como Notables del
Kroc, tendrán como destinatario el Componente Internacional de
Componente Internacional de Verificación al ex presidente español
Verificación y la CSIVI. Felipe González y al ex presidente
uruguayo José (Pepe) Mujica. Además,
Creación de la Misión política de la Secretaría Técnica quedó
verificación de las Naciones Unidas que conformada por el Centro de
debe asegurar la implementación de lo Investigación y Educación Popular
pactado en materia de reincorporación (CINEP) y el Centro de Recursos para el
y garantías de seguridad. Análisis de Conflictos (CERAC).
VERIFICACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN Y ENFOQUES ÉTNICO Y DE GÉNERO

b. La Misión de Verificación de las verificación de la implementación del


Naciones Unidas extendió su mandato Acuerdo de Paz, así como tres informes
el 26 de septiembre de 2017, especiales sobre el enfoque de género.
inmediatamente después de finalizada Estos son elaborados por la Secretaría
su verificación de cese al fuego y Técnica del Comité de Verificación
dejación de armas. La Misión de Internacional, que integran el CINEP y
Verificación se encarga de verificar el el CERAC.
proceso de reincorporación política,
económica y social de las FARC-EP y la Alertas
implementación de medidas de
protección y seguridad personal y
colectiva y de los programas integrales a. La figura de los Notables como un
de seguridad y protección para las mecanismo para resolver controversias
comunidades y organizaciones en los y hacer observaciones sobre los avances
territorios, entre otros temas. Al finalizar en la implementación ha perdido
el año del mandato, se aprobó, en relevancia.
septiembre de 2018, la extensión de la
Misión por un año más. Y finalmente, b. Según el CINEP y el CERAC 1, en
en julio de 2019, por un año adicional. diciembre de 2018 fue anunciada la
continuidad de la CSIVI, pero no se ha
c. La Misión de Verificación de las hecho oficial una decisión sobre la
Naciones Unidas ha emitido informes continuidad del componente de
trimestrales sobre los principales verificación internacional ni se han
acontecimientos del período, el avance acordado modificaciones en relación
de la implementación, las garantías de con su funcionamiento.
seguridad, la reincorporación y las
garantías jurídicas, además del avance c. Tal como se mencionó en el capítulo
en la implementación del enfoque de del punto 5, resulta preocupante que 115
género y de cuestiones étnicas. en el mandato de la Segunda Misión
Política de Verificación de las Naciones
d. El Instituto Kroc ha emitido tres Unidas no quedó incluido el
informes sobre el avance en la componente de monitoreo y
implementación de los compromisos verificación de las sanciones de la JEP,
del Acuerdo, el primero en noviembre conforme al numeral 53-d del punto 5
de 2017, el segundo en agosto de 2018 y del Acuerdo Final.
el tercero en abril de 2019, así como un
informe especial sobre el enfoque de d. El nivel de generalidad de los
género. Estos informes presentan el informes del Instituto Kroc y la ausencia
nivel de implementación de los seis de estrategias de comunicación y
puntos del Acuerdo. difusión, así como las demoras en la
puesta en marcha por parte del
e. Se han presentado seis informes de Gobierno del Sistema Integrado

1. CERAC y CINEP. Junio de 2019. Sexto Informe. Verificación de la Implementación del Acuerdo Final de Paz en
Colombia para los Verificadores Internacionales.
VERIFICACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN Y ENFOQUES ÉTNICO Y DE GÉNERO

de Información para el Posconflicto construcción de paz. También se


(SIIPO), han dificultado el acceso de la recomienda aumentar la periodicidad
población general a datos confiables de los informes y el desarrollo de
sobre el estado de avance en la estrategias de comunicación y difusión.
implementación del Acuerdo.
c. Poner en marcha lo antes posible el
Sistema Integrado de Información para
Recomendaciónes
el Posconflicto (SIIPO) en cabeza del
DNP. La construcción de estos
a. Que la CSIVI programe reuniones indicadores debería ser paralela al
con las demás instancias de proceso que se adelanta con los
acompañamiento internacional para indicadores incluidos en SINERGIA, y
su reactivación e impulso. garantizando la obligatoriedad del
reporte periódico por parte de las
b. Prorrogar el mandato del Instituto entidades.
Kroc, del CINEP y el CERAC como
verificadores internacionales, 2. Capítulo étnico
realizando los ajustes metodológicos
que se requieran para responder al
momento en el que se encuentra la ¿Qué se debe hacer para
implementación del Acuerdo. Además, cumplir el Acuerdo?
se debe considerar la elaboración de
informes territoriales y temáticos de la En el Acuerdo se encuentran 134
implementación, que medidas étnicas, que cuentan con
profundicen sobre aspectos y territorios indicadores o metas, distribuidas de la
claves en el proceso de  siguiente forma 2 :

116
Punto del Acuerdo Final Cantidad de medidas

Reforma Rural Integral 36


Participación Política 29

Fin del Conflicto 12

Solución al problema de drogas ilícitas 26


Acuerdo sobre las Víctimas 17

Implementación, verificación y refrendación 14

2. Conteo realizado por la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC). Marzo de 2019. Informe.
Cumplimiento del Capítulo Étnico en el marco de la implementación del Acuerdo Final de Paz.
VERIFICACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN Y ENFOQUES ÉTNICO Y DE GÉNERO

Desaparecidas cuenta con una ruta de


coordinación con las autoridades de los
¿Qué propone el Gobierno?
pueblos étnicos.

a. Bases del Plan Nacional de Desarrollo d. Tierras:


2018-2022.
Se creó una subcuenta de tierras
Según el Pacto por la equidad de para dotación exclusiva a
oportunidades para grupos étnicos: comunidades indígenas en el Fondo
“se desarrollará el enfoque étnico del Nacional de Tierras.
Modelo de Inclusión Laboral del
Servicio Público de Empleo”. 122.442 familias étnicas se
encuentran adelantando procesos
Según el Pacto por la equidad de de restitución y/o protección
oportunidades para grupos étnicos: preventiva sobre sus territorios
“en concordancia con el Pacto por la colectivos, de las cuales 67.209 se
Construcción de Paz, en el encuentran ubicadas en los 170
Departamento Nacional de municipios PDET. Se han adelantado
Planeación se creará un área cuya gestiones en favor de 41.165 familias
misión será trabajar los temas étnicas durante el Gobierno del
asociados a construcción de paz, Presidente Duque 3 .
asuntos étnicos y diálogo social”.
A la fecha se han proferido 17
Adicionalmente el Gobierno ha sentencias de restitución de
señalado que “diseñará un programa derechos territoriales étnicos por los
especial de armonización para la Jueces Civiles Especializados en
reintegración y reincorporación Restitución de Tierras, que han
social y económica con enfoque ordenado la protección sobre 214.223
hectáreas en beneficio de 9.292
117
diferencial étnico y de género”.
familias pertenecientes a
comunidades étnicas. De estos fallos,
Avances 12 han sido concedidos por jueces y
Magistrados con competencia
a. Creación de la Instancia Especial de territorial sobre los 170 municipios
Alto Nivel con Pueblos Étnicos - PDET, representando un 71 % sobre
IEANPE- en el 2017. la totalidad de las sentencias y
otorgando la protección a 4.256
b. Creación de la Comisión Étnica de la familias sobre 146.772 hectáreas. De
JEP creada en el 2018 mediante el las 17 sentencias de restitución de
Reglamento General de la JEP. derechos territoriales étnicos, 4
fueron falladas durante el Gobierno
c. La Unidad de Personas Dadas por del Presidente Duque 4.
3. Unidad de Restitución de Tierras.
4. Unidad de Restitución de Tierras.
VERIFICACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN Y ENFOQUES ÉTNICO Y DE GÉNERO

El decreto 893 de 2017 estableció el


Mecanismo Especial de Consulta- reparación de las víctimas y derechos
MEC, como garantía de humanos. No se asignaron recursos
participación efectiva de los pueblos para los puntos 2, 4 y 6 del Acuerdo,
y comunidades étnicas en el diseño, dejando desprovistos especialmente la
la formulación, la ejecución y el participación de las víctimas, la
seguimiento del PATR y para la sustitución de cultivos ilícitos y el
implementación de los PDET en las desminado.
16 subregiones.
e. Se creó por parte de la Dirección c. No se registran avances en el tema
para la Acción Integral Contra Minas de cultivos 7, y en vista del traslape
Antipersonal del Plan de intervención entre zonas con cultivos y territorios
de desminado con enfoque diferencial étnicos, no ejecutar medidas
que prioriza los territorios colectivos de diferenciadas puede desconocer: i) la
grupos étnicos. especial protección de los pueblos
étnicos y ii) la afectación diferenciada
f. Según el Instituto Kroc , para abril de de sus territorios.
2019,  solo el 4% de las disposiciones
5
con enfoque étnico presentaban una
implementación completa, 9% una
Recomendaciónes
implementación intermedia, 41% una
implementación mínima, y 46 % no
a. Propiciar y establecer condiciones y
habían iniciado su ejecución.
garantías para el funcionamiento de la
Instancia Especial de Alto Nivel con
Pueblos Étnicos (IEANPE).
Alertas
b. Atender la necesidad de
118 fortalecimiento de los sistemas de
a. En relación con el desminado y protección propios de los pueblos
pueblos indígenas solo a 3 de las 8 indígenas.
comunidades priorizadas para este
proceso se les ha asignado operador y c. Superar las dificultades en materia de
ninguna ha iniciado actividades de indeterminación estadística para los
limpieza. pueblos étnicos en todos los
componentes sectoriales de las políticas
b. Según la Contraloría 6 , 85% de los públicas como eje fundamental para los
recursos para pueblos étnicos se procesos de planeación nacional y la
encuentran en proyectos dirigidos a la toma de decisiones en equidad de las
reforma rural integral y 15% a la  políticas públicas.

5. Instituto Kroc de la Universidad de Notre Dame. Abril de 2019. Tercer Informe. Estado Efectivo de la
Implementación del Acuerdo de Paz en Colombia.
6. Derecho de petición enviado a la Contraloría. Recibido el 29 de julio 25 de 2019. Radicado número 2019EE0091220
7. Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC). Marzo de 2019. Informe. Cumplimiento del Capítulo Étnico
en el marco de la implementación del Acuerdo Final de Paz..
VERIFICACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN Y ENFOQUES ÉTNICO Y DE GÉNERO

3. Enfoque de género En el Acuerdo se encuentran 109


medidas de género distribuidas a lo
¿Qué se debe hacer para largo de los seis puntos 8.
cumplir el Acuerdo?

Punto del Acuerdo Final Medidas normativas Medidas operativas

Reforma Rural Integral 7 3


Participación Política 5 11
Fin del Conflicto 3 10
Solución al problema de 4 10
drogas ilícitas
Acuerdo sobre las Víctimas 1 4
Implementación, verificación 0 2
y refrendación

Ministerio de Salud y Protección


¿Qué propone el Gobierno? Social.

Elaborar un reporte desagregado por


a. En las bases del PND el Gobierno
sexo para aquellos indicadores del
incluyó el Pacto de equidad para las
PMI que cuentan con esta
mujeres e incorporó los siguientes
diferenciación.
compromisos:
Generar líneas de formación que
Garantizar la inclusión de las mujeres 119
favorezcan la participación de las
rurales en los procesos de
mujeres en los cargos de elección
ordenamiento social y productivo, en
popular.
la provisión de servicios de extensión
agropecuaria, y acceso a crédito, que
conduzcan a un desarrollo rural Avances
equitativo y sostenible.

Desarrollar el enfoque de género a. Reforma Rural Integral:


para las mujeres en las rutas
integrales de inclusión productiva. Priorización de las mujeres en el
Registro de Sujetos de
Brindar atención psicosocial a las Ordenamiento (RESO) establecida
mujeres víctimas a través del  en el Decreto 902 de 2017.

8. Conteo realizado por GPaz. Octubre de 2018. Informe. Observaciones sobre la implementación del enfoque de
género en el Acuerdo de Paz.
VERIFICACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN Y ENFOQUES ÉTNICO Y DE GÉNERO

Creación de la Estrategia de de reconocer el impacto diferencial


Promoción de Participación de las y desproporcionado del conflicto
Mujeres construida por la ART. sobre las mujeres víctimas y la
población LGBTI y garantizar la
b. Participación política y ciudadana: satisfacción de sus derechos.

Inclusión en el Estatuto de Garantías La creación de las instancias del


para el Ejercicio de la Oposición sistema integral, referidas a verdad y
Política (Ley 1909 de 2018) de la justicia, mediante el Decreto 588 de
equidad de género como eje para el 2017, la Ley 1820 de 2016, la Ley 1922
ejercicio de los derechos de las de 2018, el Acto Legislativo 01 de
mujeres. 2017 y la Ley Estatutaria de la JEP
(LEJEP). Estas normas se ajustan a
c. Fin del conflicto: los estándares establecidos en el
Acuerdo de Paz en materia de
Obligatoriedad del enfoque de género.
género y diferencial en los
subprogramas que se creen para la Creación de grupo de investigación
reincorporación, establecida en el de violencia sexual en la JEP, con
Decreto 897 de 2017. atención especial a mujeres, niños,
niñas y adolescentes.
16 acciones afirmativas a favor de las
mujeres y personas LGBTI f. Implementación y verificación
excombatientes de acuerdo con el
CONPES 3931 de 2018 sobre la El rol del acompañamiento
Política Nacional para la internacional para la
Reincorporación Social y Económica implementación del enfoque de
120 de Exintegrantes de las FARC. género, realizado efectivamente por
ONU Mujeres, el Representante
d. Drogas ilícitas: Especial del Secretaria General para
la Violencia Sexual en Conflictos, la
Se incluyeron los compromisos Federación Democrática
sobre el enfoque de género en el Internacional de Mujeres y la
PNIS, atención al consumo de Embajada de Suecia.
sustancias psicoactivas y
estigmatización de consumidores,
como indicadores en el PMI.
Alertas

e. Víctimas: a. Para principios del 2019, el 46% de los


compromisos con enfoque de género
Tanto la CEV como la JEP cuentan no se habían iniciado; el 38% estaban
con un mandato jurídico específico, mínimamente implementados; el 10%
además de la voluntad institucional habían alcanzado un nivel intermedio
VERIFICACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN Y ENFOQUES ÉTNICO Y DE GÉNERO

de implementación; y el 5% de los Recomendaciónes


compromisos se habían implementado
completamente.9 a. Fortalecer la fase administrativa que
lidera la Unidad de Restitución de
b. De las tierras que han sido Tierras, incluyendo una línea especial
formalizadas, por las distintas vías, el de acceso directo para mujeres a
39% corresponde a títulos de proyectos productivos, que no se
propiedad otorgados a mujeres. limiten a las labores agropecuarias, sino
que permitan las actividades concretas
c. Para mediados de 2018, en la que han realizado históricamente en la
Instancia Especial de Alto Nivel con ruralidad.
Pueblos Étnicos, las mujeres
afrocolombianas e indígenas b. Desarrollo a nivel territorial del marco
representaban el 25%10 . normativo general de garantías a la luz
del Programa Integral de Garantías
d. Existe falta de cumplimiento de las para Mujeres Lideresas y Defensoras de
condiciones de calidad de vida digna Derechos Humanos.
de las mujeres, niñas y niños en los
c. Adoptar las medidas necesarias para
ETCR, que ha tenido un impacto tanto
superar el sub-registro de violencia
en su salud física, como mental. Hay un
basada en género, desagregando la
escaso acceso a servicios médicos de
violencia sexual y la violencia por
ginecología y provisión de guarderías
prejuicio.
para niños.
d. Ampliar la cobertura pública y
e. El trámite fallido de la Reforma despliegue territorial de la atención
Política en el Congreso de la República psicosocial a mujeres víctimas, 121
implicó el hundimiento de las listas mejorando su calidad para la
cerradas y con paridad y alternancia recuperación emocional, en especial de
entre hombres y mujeres. Hoy las las víctimas de violencia sexual,
mujeres representan tan solo el 20% incluyendo sus hijas e hijos afectados.
del Congreso de la República.
e. Fortalecer el reconocimiento del
f. Falta de participación equilibrada de enfoque diferencial en las necesidades
las mujeres en la Comisión Nacional de de las cultivadoras en la sustitución de
Garantías de Seguridad. cultivos ilícitos, reconociendo medidas
para disminuir el tiempo de cuidado no

9. Instituto Kroc de la Universidad de Notre Dame. Abril de 2019. Tercer Informe. Estado Efectivo de
laImplementación del Acuerdo de Paz en Colombia.
10. Instituto Kroc, ONU Mujeres, FDIM, Embajada de Suecia. Junio 2018. Informe Especial al Seguimiento del Enfoque
de Género en la Implementación del Acuerdo Final.
VERIFICACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN Y ENFOQUES ÉTNICO Y DE GÉNERO

remunerado, su participación en para el cuidado de los niños, de tal


actividades productivas, la necesidad forma que las mujeres puedan
de manejo autónomo de las finanzas participar en programas de
propias y el fomento de participación capacitación y proyectos productivos.
activa en las actividades de
comercialización. g. Priorizar el acceso y la formalización
de tierras a mujeres rurales, como
f. Dotar todos los ETCR de guarderías  medida de acción afirmativa.

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