Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
CEPAL
Secretano Ejecutivo
Gert Rosenthal
Director de la Revista
Aníbal Pinto
Secretario Técnico
Eugenio Lahera
NACIONES UNIDAS
COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE
S A N T IA G O DE C H IL E , A G O ST O DE 1992
La Secretaría de la Com isión Económ ica p ara A m érica L atina y el C aribe p re p a ra la Revista de la c e p a l Las
o piniones ex p resad as en los artículos firm ados son las de ios a utores y no reflejan necesariam ente los p untos
de vista de la organización. Las denom inaciones em pleadas y la fo rm a en q u e ap arecen p resen tad o s los datos
no im plican, de p arte de la Secretaría, juicio alguno sobre la condición ju ríd ic a de países, territorios,
ciudades o zonas, o de sus au to rid ad es, ni respecto de la delim itación de sus fro n tera s o límites.
Notas explicativas
LC/G.1739-P
A gosto de 1992
PU B LIC A C IO N E S DE LAS N A C IO N E S UN ID A S
ISSN 02.51-()2.'i7
ISBN 9 2 -I-32I371-9
La autorización p ara re p ro d u c ir total o parcialm ente esta obra debe solicitarse al Secretario de la J u n ta de
Publicaciones, Sede d e las N aciones U nidas, N ueva York, N.Y. 10017, EE.UU. Los Estados m iem bros y sus
instituciones g u b e rn am en ta le s p u e d en re p ro d u c ir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita q u e m en
cionen la fu e n te e inform en a las N aciones U nidas de tal reproducción.
CEPAL
SUMARIO
Esta presentación tiene como antecedente la propuesta sobre Transformación productiva con
equidad que la c e p a l sometió a consideración de los gobiernos de la región en mayo de 1990,*
y que desde entonces ha sido objeto de debate en distintos foros nacionales y regionales. Quisiera
entonces, como introducción, mencionar de manera muy sucinta uno de los mensajes principales
de esa propuesta para visualizar qué papel desempeña en ella el tema que nos ocupa en esta
reunión. Ese mensaje se podría resumir de la siguiente manera: para alcanzar los dos objetivos
centrales del desarrollo en los años noventa —la competitividad auténtica y la equidad— hacen
falta muchas instituciones y muchas políticas, Pero no tendremos ni competitividad ni equidad,
si no se atiende a los recursos humanos y a su educación, capacitación e incorporación al
conocimiento científico y tecnológico. Hacer el discurso de la equidad, o hacer el discurso de
la competitividad, o aún más, hacer simultáneamente la apuesta a ambos propósitos, y no hacer
un esfuerzo consustancial y consistente en este sentido, es estrictamente poesía. Ningún país
podrá ser competitivo ni equitativo si no asigna a los recursos humanos la debida importancia.
Para la c e p a l el tema de la educación y de la ciencia y la tecnología tiene absoluta centralidad.
Es por eso que la institución, junto con la Oficina Regional de Educación de la u n e s c o para
América Latina y el Caribe ( o r e a l c ) y con el apoyo de consultores de diversos países, se abocó
a la tarea de profundizar en este tema, identificando como punto de partida tres preguntas
principales: ¿Cuáles son las orientaciones estratégicas que deben inspirar el impulso a esta
actividad que se define como prioritaria? ¿Cuáles son las políticas y las instituciones requeridas
para póder avanzar en esta transformación que dará prioridad a los recursos humanos? ¿De
qué orden de magnitud estamos hablando en términos de movilización de recursos, y cuáles
son las fuentes de fínanciamiento potenciales para hacer viable esta propuesta? Se trata obvia
mente de preguntas mayores, que no pueden ser respondidas de una vez y para siempre, ni
mucho menos para cada uno de los países, a nivel de una reflexión regional.
Por lo tanto, la nueva propuesta sobre educación y conocimiento como eje de la transfor
mación productiva con equidad,^ que examinaremos en este Seminario, es sólo un intento de
esbozar una respuesta a estas tres preguntas. Un intento inicial, que busca contribuir a desen
cadenar una reflexión sistemática sobre objetivos estratégicos, instituciones y políticas, y recursos
y posibles fuentes de fínanciamiento.
En esta exposición me referiré solamente a la primera de las preguntas planteadas, puesto
que las otras dos serán consideradas más adelante en el Seminario. Pero antes de describir el
contenido esencial de la estrategia propuesta, destacaré algunos de los elementos fundamentales
que sirvieron de fuentes de inspiración para formularla, y que son básicamente cinco: i) el
análisis de lo que ha sido la experiencia latinoamericana en la relación desarrollo-educación; ii)
las experiencias externas y el debate internacional sobre el tema; iii) las contribuciones teóricas
recientes que inciden en el aspecto recursos humanos-desarrollo; iv) las experiencias concretas
a nivel de casos, empresas, regiones, países e instrumentos de política, que muestran las ten
dencias reales en esta década de aprendizaje doloroso, y v) las percepciones de los protagonistas,
recogidas en entrevistas que se hicieron en el curso de este trabajo y que queremos complementar
con este encuentro. A continuación pasaré a revisar básicamente los primeros tres aspectos (es
' CEPAl.. Transformaciónproductiva con equidad, Santiago de Chile, m arzo de 1990. Publicación d e las N aciones U nidas,
N" de venta: s.90.fl.G,6.
2 Véase (:f.paiA)RF.ai.c , Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad. LcyG.1702
(SFS,24/4)/Res. 1, Santiago d e Chile, 1992.
REVISTA DE LA CEPAL N" 47 / Agosto de 1992
decir, qué ocurrió, cuál es el debate y cuáles han sido las contribuciones teóricas recientes) y
terminaré con una descripción de la estrategia propuesta.
Nivel 1970 1980 1985 1986 198« 1960- 1970- 1980- 198.5- 1980-
1970 1980 1985 1988 1988
Educaeión prceseolar
Población atendida 983 1 72« 4 739 8 264 8 619 9 491 5.8 10.6 11,8 4.7 9.1
tasa de aientión" 2,4 3.3 7.9 12.8 15.0 14.0
Fducatinn primaria
Número do alumnos 26 653 43 983 64 795 69 646 71 419 72 741 5.1 4.0 1.5 1.5 1.5
'Pasa ncia de escolarización
de la población de 6 a 11 años'* ,57.7 71,0 82.4 85.2 85.0 87.(7
Tasa bruta de escolaridad'* 72.7 90.7 104.8 106.4 107.3 I09..3'
Educación media
Número de alumnos 4 08.5 10 662 17 .59.5 21 318 22 054 23 434 10.1 5.1 3,9 3.2 3.6
l asa neta de escolarización
de la población de 12 a 17 años*’ 36,3 49.8 62.6 66.2 71.(7
Tasa bruta de cscolarizadórf* 14.6 2.5.5 44.9 50,7 51.6 57.6'
Educación superior
Número de alumnos 573 1 640 4 872 6 363 6 784 6 978 11.1 11.5 5.5 :3,i 4.6
l asa neta de escolarización
de la población de Id a 23 años*’ 5*7 11.6 23.6 23.8 27.2'
Tasa bruta de cscolarizadórf* 3,0 6.3 13.5 15.9 16.8 18.7'
Fuente: L'NK.SCO, Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe, sobre la base de cifras de la L'NESCO y del LEI.ADE,
^Respecto de la población de 0 a 5 años,
'’Número de alumnos de un grupo de edad (sin importar grado que cursan) dividido por la población del mismo grupo de edad.
'Año 1990.
‘'Matrícula total del grado (sin importar edad) dividida por la población del grupo de edad correspondiente al grado.
Sin embargo, como el crecimiento de la demanda fue aún más espectacular, la situación
real en los años noventa sigue siendo grave. Como vemos en el gráfico 1, la mitad de los jóvenes
de quince a diecinueve años de América Latina y el Caribe no tiene seis años de educación
formal. ;Y qué pasa con quienes se supone que son la fuente de experiencia de esta región, la
gente de más de cuarenta y cinco años? El 75% de ellos no tiene seis años de escolaridad. Ese
es el balance educacional, a pesar del gigantesco esfuerzo realizado.
EDUCACION Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA CON EQUIDAD / F. Fajnzylber___________
G ráfico 1
A M ERICA L A T IN A Y EL CA RIBE: D IS T R IB U C IO N DE LA PO B LA C IO N
DE 15 A Ñ O S Y MAS, SEGUN A Ñ O S DE E ST U D IO S A PROBAD OS
(Porcentajes alrededor de 1980)
Años
15-19
Sin educación
20-24 Primaria
incompleta
Primaria
25-34 completa
Secundaria
incompleta
35-44
Secundaria
45+
□ Completa
Post-secundaria
Fuente: División (ionjunta CKPAL/ONUDI de Industria y Tecnología, y Oficina Regional de Educación de la UNESCO
para América l^atina y el Caribe (OREALC), sobre la base de información oficial.
C u ad ro 2
A L ÍiU N O S PAISES: TASAS N ETA S DE E SC O L A R IZ A C IO N EN LA
EN SEÑ A N ZA DE PRIM ERO , SE G U N D O Y T E R C E R GRADOS, 1975-1987
(Porcentajes)
A rgentina 96 42 27 41
Brasil 71 84 9 15 11 11
C hile 94 90'' 34 56'' 16 18
E cu ad o r 78 28 27 29
(Guatemala 53 58‘ 10 13‘ 4 9*
México 98 100 33 44 n 16
V enezuela 81 89 35 44(1 18 27
Ja p ó n 99 100 95 25 30
C orea 99 99 52 10 36
T a ila n d ia “* 84 95 25 28 4 16
Italia“* 105 95 71 75 26 26
E spaña 100 100 63 20 32
Portugal 91 100<' 29 37 11 14*'
Población 8.3
P roducto in te rn o b ru to 6.0
P roducto m an u fa ctu re ro 6.0
Bienes de capital 3.2
In genieros y científicos
E xportación de m anufacturas 1.8
R ecursos gastados en investigación y desarrollo 1.3
A utores científicos 1.3
(a la d ro 4
A L tiU N O S G R U PO S DE PAISES; IN D IC A D O R ES DE C IE N C IA Y T E C N O L C X ilA EN
DIV ERSOS AÑ OS E N T R E 1988 y 1990
Aporte de los análisis prospectivos. Por último, consideraremos los análisis prospectivos,
que tienen profunda influencia en la opinión pública en general y crean el clima adecuado para
que determinadas ideas-fuerza penetren y se difundan. Sólo destacaré algunas de las ideas
principales emanadas de esos estudios. En primer lugar, ellos subrayan el desfase de fondo que
existe entre la concepción del sistema educativo, construido sobre pilares del siglo diecinueve,
y las exigencias de la sociedad del futuro, y pronostican cambios inminentes de gran trascen
dencia. En segundo lugar, repiten, fundamentando la idea, que la inserción de los países en el
mundo tiene que ver básicamente con lo que la gente sabe, más que con lo que la gente tiene,
y que los países cuya gente más sepa serán los países que más tengan. En tercer lugar, destacan
que estamos en un mundo de proliferación de agentes, y que por ello el mundo de la educación
dejará de ser el mundo de los agentes educadores propiamente tales. Lo que habrá será una
interacción entre tres grupos de agentes: los educadores del mundo de la educación, los edu
cadores del mundo del trabajo y los educadores del mundo de las comunicaciones. La naturaleza
de las vinculaciones entre estos tres tipos de actores será determinante para fijar el nuevo
modelo. Y en cuarto lugar, con una visión algo apocalíptica, algunos estudios prospectivos
sugieren que el cambio técnico va a producir una profunda exclusión, no sólo entre países, sino
dentro de los países e incluso dentro de las empresas, y que esta diferenciación se dará entre
los que saben y los que no saben. En otras palabras, aun los que tienen esta visión dramática
ven la educación como eje de la futura gravitación de la gente, y consideran que la elevación
del nivel educativo es la única forma de garantizar la inclusión social.
En síntesis, tanto los teóricos del mundo de la economía y de la gestión, como los estudios
prospectivos y las conclusiones a las que se llegó en América Latina a partir del diagnóstico que
se ha hecho, tienen visiones estrictamente convergentes y abren paso a un grupo de ideas-fuerza
que llegan desde distintas vertientes, y sobre las cuales hay creciente consenso. Y ésta es la base
para la estrategia propuesta, a la que me referiré en seguida.
La estrategia propuesta
Esta propuesta de estrategia,^ cuyo objetivo básico es el de contribuir a animar un debate
destinado a crear consenso en América Latina, contiene las ideas-fuerza que la inspiran y las
condiciones para ponerlas en práctica.
¿Cuáles son la esencia y el contenido de la propuesta? Como se señala en el gráfico 2,
tenemos dos objetivos orientadores: ciudadanía, y competitividad internacional. Quedémonos
un poco en esos objetivos orientadores. ¿Qué significa “ciudadanía”, o más específicamente,
“moderna ciudadanía”? Significa que cada persona tenga la capacidad de desarrollarse plena
mente, no sólo en el mundo del trabajo, sino también en la familia, en el mundo social, en el
mundo político, en el mundo de la cultura, y que a la vez tenga vínculos de cohesión social,
acceso a los códigos de pertenencia, y a una participación plural, sistemática, informada, en el
mundo de la política. Entonces, “ciudadanía moderna” es mucho más que el derecho a voto y
la igualdad frente a la ley: es el derecho al pleno desarrollo de las personas, es la cohesión entre
las personas, la fraternidad entre las personas, la solidaridad, pero también el acceso a un
conjunto de códigos comunes. Todo esto constituye la moderna ciudadanía, objetivo central de
la propuesta de estrategia. Y hacia este objetivo sin duda hemos avanzado en América Latina,
aunque tenemos notorios y a veces dramáticos rezagos ante la amplitud del concepto.
Sin embargo, imaginar que podemos configurar sociedades en que tenga plena vigencia la
moderna ciudadanía sin hacer un esfuerzo de competitividad internacional es estrictamente
ilusorio. Y es estrictamente ilusorio porque, como se dijo en otras oportunidades, las aspiraciones
de la población latinoamericana acompañan las aspiraciones del mundo desarrollado. Por con
siguiente, sociedades que son hipotéticamente muy fuertes en materia de verosimilitud práctica
Gráfico 2
LA ESTRATEGIA PROPUESTA
porque no hemos hecho un esfuerzo simultáneo por lograr que los conocimientos tengan
pertinencia para la competitividad; no hemos evaluado el desempeño, y no hemos dado la
suficiente autonomía a los establecimientos como para que la capacidad de quienes participan
en esta labor se desarrolle plenamente.
En los años ochenta, en parte como respuesta a la insuficiencia de los resultados anteriores,
surgieron algunas voces que pusieron el acento básicamente en la competitividad, el desempeño
y la descentralización. Tenemos entonces que algunos dan prioridad a los conceptos de ciuda
danía, equidad e integración, y que otros privilegian la competitividad, el desempeño (eficiencia)
y la descentralización. Lo que nosotros planteamos es que no es posible avanzar hacia los primeros
propósitos sin hacer un esfuerzo decidido respecto de los segundos. Asimismo, sería un craso
error enfrentar los segundos haciendo abstracción de que aún estén inconclusas tareas vinculadas
a los primeros. Obviamente, la retroalimentación es recíproca.
Me referiré ahora a las críticas que suelen surgir en relación con los tres términos que
aparecen en la tercera columna del gráfico 2. La inclusión del término competitividad, por
ejemplo, no siempre produce reacciones favorables. La primera objeción es casi de orden estético.
Se dice: ¿cómo poner en el mismo nivel la ciudadanía, que es un concepto trascendente, que
tiene connotaciones sociales, políticas y culturales, con esto de la competitividad, que es prosaica,
que es económica, que es financiera? Pero ocurre que en el mundo real existe lo trascendente
y lo prosaico, y que es difícil sustentar la legitimidad de lo trascendente sin considerar lo prosaico.
Por otra parte, en este contexto la competitividad se entiende basada en la agregación de valor
intelectual, es decir, en el desarrollo pleno de los ciudadanos.
También se ha objetado el uso del término competitividad por considerar que es una
extensión del discurso económico ortodoxo y que, por consiguiente, no tiene nada que ver con
el mundo de la educación. Esta interpretación limita el concepto de competitividad a su versión
más simple, y olvida que significa no sólo exportar, no sólo apertura, sino también desarrollo
intelectual de la gente.
Por último, se ha dicht) que la competitividad es competencia y la competencia es el mercado,
y que por consiguiente lo que aquí se propone es que la educación, los conocimientos, la ciencia
y la tecnología pasen todos al mercado. Yes cierto que hay ámbitos para el mercado en el campo
de la educación; pero también hay ámbitos valóricos, éticos, de pertenencia, que no tienen
relación con el mercado. Por lo tanto, esa apreciación tampoco tiene fundamento en la estrategia
propuesta.
He destacado estas objeciones porque es probable que se susciten reacciones como éstas, ya
que hasta ahora nuestra memoria y nuestro enfoque tenían más que ver con los conceptos de
ciudadanía, equidad e integración (segunda columna del gráfico 2) que con los de competitividad,
desempeño y descentralización (tercera columna del mismo gráfico). También ha habido obje
ciones similares a his conceptos de desempeño y descentralización, sobre las cuales no me
extenderé ahora. En general, todas estas objeciones dicen relación con la necesidad de cambio
institucional y con una nueva percepción de la forma de impulsar el crecimiento de la región.
No podemos simplemente apelar a la nostalgia, pero tampoco podemos apoyarnos en una súbita
conversión por la cual el pecado se transforma en virtud, y la virtud en pecado; la situación es
mucho más compleja, y pasa por la tensión que se observa entre las dos columnas señaladas del
gráfico 2. En cada uno de los tres ámbitos —objetivos, lincamientos de política y cambios
institucionales— esa tensión existe y parece inevitable, por lo que la tarea previsible ni) puede
considerarse trivial.
Ahora bien, ¿cuáles son las condiciones para la aplicación de la estrategia propuesta? Al
respecto señalaré básicamente dos cosas. En primer lugar, el punto de partida varía en cada
país. Por consiguiente, no puede pensarse en una receta uniforme para la región. Si agrupáramos
los países según los requerimientos de su sistema productivo y su oferta educativa, llegaríamos
a las cuatro situaciones que muestra el gráfico 3. Hay países en la región con una base productiva
compleja y muy desarrollada, y con fuerte rezago educativo (Brasil, por ejemplo). Hay otros
EDUCACION Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA CON EQUIDAD / F. Fajniylber 17
Gráfico 3
LOS REQUERIMIENTOS DEL SISTEMA PRODUCTIVO Y LA
OFERTA EDUCATIVA
- +
C
>
t-"
<
u
p 1 2
Q
ui
tí
tí
O + 3 4
Fuente: División (’onjunta CEPAL/ONL'DI de Ciencia y Tecnología, y Oficina Regional de Educación de la UNESíIO para América Latina
y el Caribe.
Gràfico 4
RELACIONES ENTRE LA EDUCACION, LA CAPACITACION, LA CIENCIA Y LA TECNOLOGIA,
Y LAS EMPRESAS
A. SITU A CIO N A CTU A L
SISTEMA PRODUCTIVO
■ p . . '4 p
EDUCACION 4
^ CAPACITACION
MEIHA 4
----------- : á k
EDUCACION BASICA
EDUCACION Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA CON EQUIDAD / F. Fajmyiber 19
que se puede capacitar sin haber hecho un esfuerzo correspondiente en la educación básica es
mero voluntarismo.
iii) Impulsar el acceso al conocimiento, y su difusión y generación.
iv) Propiciar una gestión responsable, porque ya no se trataría del sistema educativo tradi
cional, ni de la capacitación tradicional, ni de la ciencia y la tecnología tradicionales, sino de un
sistema complejo, con proliferación de actores, percepciones, conductas y aspiraciones, que
haría indispensable un sistema de evaluación e información que hoy no existe.
v) Profesionalizar y dignificar la función magisterial, algo vital sin lo cual lo propuesto
quedará sólo en las buenas intenciones, y
vi) Lograr que el apoyo se materialice y que provenga de todos los distintos protagonistas.
El sistema educativo no sería financiado sólo por el Ministerio de Hacienda a través de una
partida presupuestaria al Ministerio de Educación Pública. Esta partida habría de ser cada vez
más importante, pero tendría que haber muchas otras contribuciones, si el tema de la educación
y de los recursos humanos se mira en esta perspectiva integrada.
Conclusiones
Para terminar, deseo destacar tres elementos de la propuesta de estrategia que me parecen más
valiosos para el debate. Ante todo, esta propuesta no emana de un esquema teórico simple y
seductor, sino que se ha construido a partir de un aprendizaje de la realidad en la región y en
otras regiones; de las percepciones de los protagonistas, y de las nuevas visiones surgidas de las
contribuciones teóricas convergentes de distintos actores de la sociedad. El primer rasgo de la
propuesta es entonces su carácter inductivo.
El segundo rasgo de la propuesta es su carácter sistèmico. Al decir sistèmico, se está diciendo
que hay proliferación de actores; que tiene que haber acuerdos, y que esos acuerdos tienen que
ser de largo plazo, estables. Cuando hablamos de una propuesta sistèmica estamos de hecho
entrando en varios campos de gran complejidad. No es por decreto como se va a aplicar esta
propuesta; es preciso que surjan consensos entre actores sociales que hasta ahora no han asumido
con frecuencia su parte en el diálogo. Las experiencias que apuntan en esta dirección son
parciales, de modo que ilustran su viabilidad, pero no garantizan que ésta sea general.
El tercer rasgo es la existencia, en lo normativo, de un componente de cambio institucional
fuerte, unido a un componente de adición significativa de recursos. En este sentido la propuesta
se aparta de dos corrientes de opinión que coexisten actualmente: una considera tan ineficiente
lo que se hace hoy en educación, capacitación, y ciencia y tecnología, que cree que bastaría con
efectuar cambios institucionales para resolver el problema; la otra cree que intentar el cambio
institucional complica la situación innecesariamente, porque se enfrentan inercias insuperables,
y que bastará con asignar más recursos para salir adelante.
La propuesta formulada reconoce la contribución de cada uno de los componentes men
cionados. Considera que el cambio institucional es inevitable y deseable, pero que no es suficiente.
Porque al hablar de cambio institucional estamos hablando de algo que toca la cultura, la historia
y la idiosincrasia de los países, la propuesta no ofrece una fórmula institucional a priori para
todos ellos. Las modalidades institucionales específicas en cada país resultarán del esfuerzo
creativo que se haga basado en cada realidad.
En síntesis, la propuesta de estrategia es inductiva, sistèmica, y vincula el cambio institucional
con la adición de recursos. Y lo que plantea, en el fondo, es que la educación y el conocimiento
son el eje de la transformación productiva con equidad.
REVISTA DE LA CEPAL N" 47 Introducción
El decenio de 1980 fue un período turbulento
para América Latina. En cierto sentido fue una
década perdida, y para todos los involucrados en
El síndrome la gestión macroeconómica, fueron años de do
loroso aprendizaje. La región se vio asolada por
del casillero vado trastornos económicos y sufrió grandes desequi
librios internos y externos. Pese a las dolorosas
tentativas de ajustar y reestructurar las econo
Pitou van Dijck* mías, muchos de los problemas siguen todavía
sin solución por lo que habrá que encararlos en
los años venideros.
Según la CEPAl., en los años ochenta ningún país latU
noamericano logró crecer con mayor equidad en la
La constelación política en que habrá que
distribución del ingreso. Frente a lo ocurrido en el abordar ios problemas económicos y sociales ha
Asia sudoriental, para América Latina se trató de una cambiado radicalmente con el establecimiento de
década perdida. Para Fernando Fajnzylber, este sín gobiernos democráticos en casi todos los países
drome latinoamericano es el de! casillero vacío. En de la región. La tarea primordial de las nuevas
este artículo se examinan 33 variables vinculadas a la
estabilización económica, el cambio estructural, el cre
democracias y, por cierto, su desafío principal,
cimiento económico y el nivel de vida. Se observa que será arbitrar de manera eficaz y socialmente
muchos países de la región obtuvieron resultados me aceptable las medidas para estabilizar y reestruc
nos satisfactorios que los países asiáticos, pero también turar las economías, estimular el crecimiento eco
queda de relieve que hay diferencias significativas en nómico y aliviar la pobreza. En general, el éxito
tre los países dentro de ambas regiones. Se examina
la relación entre el desarrollo macroeconómico y el
económico de los países latinoamericanos duran
desarrollo humano por medio de dos índices, y se te lás décadas de 1970 y 1980 fue muy inferior
pone de relieve la complejidad de esa relación. Un al de muchos otros países de industrialización
alto ritmo de crecimiento económico no se traduce reciente de Asia y Europa, sobre todo los del Asia
necesariamente en un progreso significativo en térmi sudoriental, que hicieron progresos económicos
nos de desarrollo humano, Pero, por otro lado, está
claro que ningún país ha logrado avances importantes
y tecnológicos impresionantes durante la década
en materia de desarrollo humano sin haber sido rela de 1980. Las políticas económicas que aplicaron
tivamente exitoso en términos de desarrollo económi estos últimos revelaron ser más adecuadas para
co. En la sección final del artículo se procura extraer lograr progresos económicos en circunstancias
algunas conclusiones de la exitosa experiencia de los difíciles, de modo que muchos de ellos lograron
países asiáticos que pudiesen respaldar las propuestas
de la r.Ki'M. para avanzar hacia un desarrollo susten-
mantener por largos años un elevado crecimiento
taljle y equitativo en el decenio de 1990. económico con un grado razonable de equidad.
En comparación con estos países, la mayoría
de los países de América Latina tuvieron malos
resultados en cuanto a crecimiento económico y
equidad. Según lo señala la cepa i., en su estudio
T r a n s fo r m a c ió n p r o d u c t iv a c o n e q u id a d , durante los
últimos decenios ningún país de la región ha al
canzado a la vez ambos objetivos (c e pa i,, i 990, p.
63). Este fenómeno ha sido denominado el sín
drome del casillero vacío de América Latina
(Fajnzylber, 1990, p. xiv). En el estudio indicado,
la cepai. ha formulado propuestas alentadoras y
trascendentes para introducir cambios funda
mentales en la política económica en los años no
venta. El conjunto de propuestas persigue reem
* (;ot\ la colaboración de Jaap van Sij.s. plazar las políticas de ajuste regresivas del pasado
El autor es profesor adjunto en el (dentro de investigación
y documentación .sobre Ancórica l.atina de la Universidad de por políticas que estimulen el crecimiento eco
Amsterdam. nómico con equidad, teniendo como criterio es
tratégico el de fortalecer la competitividad au-
22 REVISTA DE LA CEPAL N" 47 / Agosto de 1992
téntica. Esto exige reestructurar y promover la entre el desarrollo económico y el desarrollo hu
integración interna, mejorar la inserción en la mano. Para ello se ha efectuado un análisis esta
economía internacional y establecer una nueva dístico del desempeño en estos ámbitos de los
relación entre el gobierno y el sector privado países de América Latina, Asia sudoriental y Asia
(cepa l ,1990, pp. 102-104). El estudio de la cepal meridional durante los años ochenta, basado en
se ocupa especialmente de los objetivos estraté un gran número de variables relativas a estabili
gicos de largo plazo de la política económica y zación económica, reestructuración y crecimien
de los problemas institucionales, y menos de los to, solvencia y desarrollo humano. El análisis
problemas de corto plazo y de cuestiones más mostrará los diferentes puntajes alcanzados por
concretas relativas a la eficacia de los instrumen los países latinoamericanos y asiáticos con respec
tos o a la cronología, secuencia y velocidad de la to a este grupo de variables. Las investigaciones
reforma económica. que aquí se presentan pretenden contribuir a
El p resen te artículo analiza los factores que entender la naturaleza del “casillero vacío” en
co n tribuyen en form a decisiva al crecim iento eco América Latina y los cambios que habría que
nóm ico susteniable con equidad conform e a lo introducir en la política económica para modifi
previsto p o r la cepal, y exam ina en particular el car el curso de los acontecimientos en la dirección
sín d ro m e del ( re d m ie n to económ ico y la relación prevista por la c;epal.
I
Dimensiones del desarrollo sustentable
Las propuestas de la cepal sobre transformación presentarán las 33 variables incluidas en el estu
productiva con equidad abarcan una amplia ga dio.
ma de políticas económicas, e incidirán en mu Durante la década de 1970 y en particular
chos aspectos o dimensiones del desempeño eco en la de 1980, los problemas de estabilización y
nómico de los países de la región. Para tomar ajuste dominaron la política económica de la ma
debidamente en cuenta estos aspectos tan dife yoría de los países en desarrollo. El enfoque mo
rentes y apreciar a cabalidad las diferencias de netario para manejar los problemas de balance
desempeño económico y social entre los países, de pagos y las consiguientes prescripciones de
el análisis estadístico debería incluir las dimen política emanadas de ello para subsanar los de
siones que se presentan en el gráfico 1. Estas sequilibrios, fueron motivo de una controversia
dimensiones abarcan todos los ámbitos incluidos que todavía subsiste. Los análisis del fmi tienden
en la estrategia de la cepal para lograr un creci habitualmente a destacar las causas internas de
miento económico sustentable con equidad. la inflación y los desequilibrios insostenibles de
Las dimensiones se han definido de modo la cuenta corriente. Para ir evaluando el desem
de vincularlas con los grupos de variables que peño de las políticas ortodoxas de estabilización,
suelen utilizarse en los estudios del desempeño el FM[ ha empleado un número reducido de va
económico y social de los países en desarrollo, riables, como la tasa de crecimiento del crédito
como los efectuados por el Fondo Monetario In interno, y particularmente del crédito para el
ternacional (emi), el Banco Mundial, el Fondo de sector gubernamental, el déficit del gobierno, y
las Naciones Unidas para la Infancia (unicee), y la situación de las reservas de divisas.
el Programa de las Naciones para el Desarrollo El enfoque más bien restringido de las me
(pnud) y otras instituciones. Sin embargo, la falta didas de estabilización se vio complementado en
de datos en algunos ámbitos limita la profundi la década de 1980 con las políticas de reestruc
dad y amplitud de un análisis de esta índole. Esto turación encaminadas a estimular el crecimiento
ocurre sobre todo con las dimensiones no eco económico, en particular mediante el apoyo a los
nómicas mencionadas antes. Más adelante exa componentes intercambiables de gasto y produc
minaremos someramente estas dimensiones, y se ción de las políticas de estabilización. Los com-
EL SINDROME DEL CASILLERO VACIO / P. van Dijck 23
Gráfico 1
DIMENSIONES DEL DESARROLLO SUSTENTARLE
ponentes principales de las políticas de reestruc ción de un programa de ajuste no revelan exclu
turación que han sido apoyadas por préstamos sivamente el impacto de ese programa, sino el
del Banco Mundial para programas de ajuste sec efecto combinado de todos los factores que re
torial y estructural, son la liberalización de los percuten sobre la situación económica del país.
mercados internos y la disminución del protec Por tal motivo, tanto la elaboración de políticas
cionismo contra las importaciones, el ajuste opor de ajuste como el análisis de sus efectos es ex
tuno del tipo de cambio para compensar la in traordinariamente difícil. Igual cosa ocurre con
flación interna que sobrepase la tasa de inflación los planes y propuestas alternativos para trans
internacional, y el apoyo directo al gobierno para formar la estructura productiva.
actividades en ios sectores de los bienes transables Sin perjuicio de estas limitaciones metodoló
en el ámbito internacional, sobre todo la promo gicas, no cabe duda que muchas tentativas de
ción de importaciones. Los criterios de ejecución estabilizar y reestructurar las economías durante
en este campo son la posición en cuenta corriente, las décadas de 1970 y 1980 fracasaron, aunque
la eficiencia de los mercados internos, los niveles algunos países tuvieron cierto éxito en este sen
de ahorro e inversión internos, y la tasa de cre tido como se mostrará más adelante en el análisis
cimiento económico. estadístico. Esta situación exige que las políticas
Algunos problemas metodológicos impiden de estabilización formen parte de un esfuerzo
una evaluación adecuada de las políticas de es más global encaminado a una transformación
tabilización y reestructuración, por lo cual es di productiva con equidad.
fícil hacer generalizaciones respecto a su eficacia La propensión a invertir de los inversionistas
(Khan, 1990). En las publicaciones sobre el tema nacionales y extranjeros depende de múltiples
no siempre se presta la debida atención a esos variables, tanto a nivel de proyecto como a nivel
problemas, y a menudo se los omite. Las distintas macroeconómico. Los inversionistas privados y
condiciones económicas y políticas limitan las los bancos internacionales investigan el clima de
comparaciíines de los resultados económicos en inversión y la solvencia de las economías sobre
tre países con políticas de.estabilización y rees la base de variables vinculadas con la política eco
tructuración tradicionales y los que carecen de nómica, la posición del balance de pagos, la dis
ellas. A su vez, las comparaciones de los resulta ponibilidad de recursos naturales y la capacidad
dos económicos antes y después de la introduc para exportar.
24 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de 1992
La mayoría de los análisis de riesgo soberano nológico que debería estimularse. Como bien lo
incluyen asimismo variables vinculadas con la es subraya Sen, el concepto de nivel de vida debe
tabilidad política y los factores culturales que de ser amplio e incorporar múltiples aspectos, y tam
un modo u otro pudieran repercutir sobre la bién debe ser cuantificable a fin de permitir una
rentabilidad de las inversiones y la capacidad de evaluación adecuada de las reales condiciones de
los gobiernos para servir sus deudas (Hefferman, vida en los países (Sen, 1985, p. 20). En todo
1986). El puntaje alcanzado en términos de sol caso, el concepto de nivel de vida debe expresar
vencia determina la posición de los países en el de preferencia la calidad de vida, y no tanto la
mercado internacional de capitales y su clasifica cantidad de bienes y servicios que se emplean o
ción en el mercado secundario de préstamos, y están disponibles. En otras palabras, hay que re
en definitiva determina las posibilidades de apo girse por el criterio de que exista tanto la opor
yar el crecimiento económico y el desarrollo tec tunidad de vivir de una manera aceptable como
nológico mediante préstamos externos. Se han la capacidad de llevar una vida decente, y no
aplicado métodos estadísticos para evaluar el ries basarse tanto en la variedad de productos dispo
go que implica la concesión de préstamos exter nibles.
nos, como el lo ^ it y p ro b it. Sin embargo, dichos
análisis sólo incluyen variables económicas y son En este contexto, cabe señalar que el enfoque
demasiado inmediatistas. de las necesidades básicas que emplea la política
Además de estos tres conjuntos de indicado económica ha contribuido bastante al conoci
res económicos, que en parte se superponen, se miento de la relación que existe entre ella y la
han introducido tres grupos de indicadores no disponibilidad de las canastas de bienes indispen
económicos a fin de permitir un análisis integral sables para satisfacer las necesidades humanas
y verdaderamente multidimensional del proceso básicas. Estas canastas de bienes pueden consi
de desarrollo y cambio estructural. Muchos es derarse como los insumos necesarios para llevar
tudios del desempeño de los países en desarrollo un nivel de vida aceptable. De lo anterior se des
durante las últimas décadas han soslayado estos prende que el objetivo de la política económica
aspectos no económicos y han desatendido la in es apoyar la realización de las capacidades hu
teracción entre las condiciones económicas, po manas esenciales (Dréze y Sen, 1989, pp. 12, 13
y 42).
líticas y ecológicas.
Es poco lo que ofrecen hasta ahora las teorías El interés en las políticas que se concentran
económicas en cuanto al conocimiento de las re en aliviar la pobreza ha aumentado mucho últi
laciones entre el crecimiento económico y la equi mamente y los organismos internacionales que
dad. A su vez, la escasez de datos dificulta seria laboran en este campo están desarrollando nue
mente el estudio del impacto que tienen las po vos sistemas de datos. El unicef ha intentado re
líticas económicas alternativas sobre la distribu lacionar los cambios en las condiciones económi
ción del ingreso y la pobreza. Si bien muchos cas con los cambios en las condiciones de vida y
estudios muestran que la pobreza aumentó en el bienestar, en particular para la infancia. En
América Latina durante la década de 1980, es esta compleja relación se han distinguido tres
difícil establecer una relación entre las políticas tipos de variables: i) los indicadores de factores
aplicadas realmente en esos años, y los cambios relacionados con la disponibilidad de recursos,
en las condiciones de vida. Es más, no queda bien como los ingresos de los hogares en términos
claro el significado de conceptos complejos como reales, y los ingresos reales por empleado y em
el de nivel de vida y el de desarrollo humano. pleo; ii) los indicadores de procesos, relacionados
Estos no son meros problemas teóricos, sino con la disponibilidad y el uso de servicios sociales
que tienen pertinencia en la formulación de po básicos, como el consumo por habitante, la dis
líticas, y merecen considerarse seriamente puesto ponibilidad de alimentos, calorías, vitaminas y
que el mejoramiento del nivel de vida es el meollo agua potable, la disponibilidad de servicios de
de la estrategia que propicia la cepal. Por cierto salud, y la matrícula escolar primaria y secunda
que la definición de este concepto tiene conse ria; y iii) los indicadores de resultados, que mues
cuencias importantes para el tipo de estrategia tran los cambios reales de bienestar en términos
que vaya a aplicarse y el tipo de desarrollo tec de esperanza de vida al nacer, mortalidad infan
EL SINDROME DEL CASILLERO VACIO / P. van Dijck 25
til, morbilidad y logros educativos (Gomia, Jolly bertad, aunque puede cuestionarse si todas las
y Stewart (comp.), 1987, pp. 25-55). variables seleccionadas son sustitutos genuinos
Para cuantiílcar el desarrollo humano y cla de los derechos humanos fundamentales acepta
sificar los países conforme a él, el pnud ha elabo dos universalmente (pnud, 1991). En el análisis
rado un índice que incluye tres variables: ingreso estadístico que nos ocupa no se han incluido va
por habitante, esperanza de vida al nacer y tasa riables de este tenor por falta de datos.
de alfabetismo en la población adulta. El pnud La última dimensión que aquí se destaca es
ha demostrado que la clasificación de los países la relacionada con la condición del medio am
según el nivel de desarrollo humano puede di biente. La sustentabilidad de las estrategias de
ferir significativamente de la clasificación con desarrollo está condicionada por factores ecoló
forme al nivel de ingreso por habitante, aunque gicos. Durante mucho tiempo se relegaron a se
en general hay bastante similitud en la posición gundo plano las consecuencias ambientales de
que muestran los países con respecto a ambos las actividades económicas, pero la planificación
criterios de ejecución (pnud, 1990). El presente reciente toma en cuenta los costos y limitaciones
estudio sólo puede abordar algunos de los múl ecológicos en forma más explícita. La estrategia
tiples aspectos del nivel de vida incluidos en el de la CEPAL sólo introduce los aspectos ecológicos
criterio de las posibilidades bosquejado anterior en términos generales y no hace explícitas las
mente, Los sistemas de datos que han estado dis consecuencias que tendrán las limitaciones eco
ponibles más recientemente permiten incluir en lógicas en la estructura productiva futura. Por
este estudio doce variables vinculadas con el nivel otra parte, las estrategias de desarrollo del futuro
de vida. deben concentrarse más en la relación existente
Las condiciones políticas desempeñan un pa entre el alivio de la pobreza y la declinación eco
pel importante en la estrategia que preconiza la lógica.
CEPAL por dos razones: primero, la protección de Existen hoy algunos indicadores sobre la con
los derechos humanos fundamentales puede dición del medio ambiente, pero la escasez de
considerarse como uno de los elementos de un datos impide establecer una comparación inter
nivel de vida aceptable, y segundo, las condicio nacional sobre los cambios ocurridos en este cam
nes políticas determinan la viabilidad de las me po durante los años ochenta. El conjunto de as
didas y propuestas que persiguen obtener cam pectos que se han mencionado abarca una parte
bios fundamentales en el estilo de crecimiento y sustancial del proceso de desarrollo. Lo ideal se
la distribución del producto. La participación de ría que un análisis integral de este proceso com
mocrática y el apoyo generalizado constituyen prendiera a todos ellos. Sin embargo, la disponi
requisitos previos para una transformación exi bilidad de datos limita el alcance de nuestro es
tosa hacia una mayor equidad. tudio, Las 33 variables que se utilizan en el aná
Aunque la mayoría de los gobiernos ha re lisis estadístico se refieren a las tres dimensiones
conocido oficialmente los derechos humanos in económicas y a algunos aspectos de las condicio
dividuales y colectivos y se ha comprometido a nes de vida. No pudieron incluirse las variables
respetarlos y protegerlos mediante la ratificación políticas ni ecológicas, como tampoco varios as
de tratados, muchos de esos derechos se han vio pectos de las condiciones de vida. En este con
lado ampliamente. Sin embargo, la instauración texto, es lamentable no haber podido incluir da
de instituciones democráticas tras un largo pe tos sobre el progreso tecnológico de los países,
ríodo de dictaduras militares ha implicado un ya que sólo había información sobre unos pocos
mejoramiento significativo de los derechos hu de ellos. Tampoco se dispone de indicadores
manos durante el último decenio. sobre el nivel de competitividad de las indus
El índice de desarrollo humano elaborado trias.
inicialmente por el pnud no incluye variables Cabe señalar que las dimensiones económi
vinculadas directamente con las condiciones po cas se superponen en parte, y que las variables
líticas o ios derechos humanos. Sin embargo, el pueden desempeñar simultáneamente un papel
informe más reciente del pnud contiene una ga en el análisis de varias dimensiones del desarro
ma mucho más amplia de variables en materia llo. Por ejemplo, las variables relativas a la posi
de desarrollo humano, derechos humanos y 1Í- ción del balance de pagos pueden servir como
26 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de 1992
criterios para evaluar los resultados en cuanto a siones no se consideren como factores o factores
estabilización y solvencia económicas. Para decir rotados, sino que constituyan simplemente aspec
lo en términos estadísticos: puede que las dimen tos diferentes de la situación económica.
II
Indicadores de resultados
Los resultados de los países latinoamericanos y 14. RDR = tasa de depósito real, es decir, lasa
asiáticos se han medido a través de 33 variables, de depósito nominal menos la tasa
considerando las variaciones de sus valores entre de inflación,
dos momentos cronológicos, 1977 y 1987 (véanse 15. RER = tipo de cambio real, es decir, tipo
las fuentes en el apéndice). Las variables 1 a 8 se de cambio nominal menos la tasa
de inflación.
refieren a la transformación estructural y el cre
16. ARI = tasa de inflación anual promedio,
cimiento; las variables 9 a 16 a la estabilización; 1980-1987.
las variables 17 a 21 a la deuda externa y la sol 17. DSR = coeficiente del servicio de la deu
vencia, y las variables 22 a 33 a las condiciones da, es decir, pagos de servicio de
de vida y el desarrollo humano. la deuda como porcentaje de las
En el análisis que nos ocupa se han incluido exportaciones.
las siguientes variables: 18. D/GNP = deuda internacional total como
porcentaje del producto nacional
1. I/GDP inversión interna bruta como por bruto.
centaje del producto interno bru 19. D/X = deuda externa total como porcen
to. taje de las exportaciones.
2. S/GDP ahorro interno como porcentaje 20. RES/TDS = reservas internacionales como
del producto interno bruto, porcentaje de los pagos del servi
3. dGDP/dl contribución del crecimiento de la cio de la deuda.
inversión bruta al crecimiento del 21. RES/D = reservas internacionales como
producto interno bruto, porcentaje de la deuda internacio
4. RO/L producto real por empleado, nal.
5. X/GNP exportaciones de bienes y servi 22. IM = tasa de mortalidad infantil.
cios como porcentaje del producto 23. LEo = esperanza de vida al nacer.
nacional bruto. 24. SEp = matrícula escolar primaria.
6. Xm/X exportaciones de manufacturas 25. SEs = matrícula escolar secundaria.
como porcentaje de las exporta 26. REL/L = ingreso real por empleado.
ciones totales de bienes y servicios. 27. MIE = empleo en industria manufactu
7. HCI ^Hirschman Compliance Index en rera.
1972 y 1984. 28. ASW = disponibilidad de agua potable.
8. GNP/P =producto nacional bruto por habi 29. CALd/P = ingesta diaria de calorías por ha
tante. bitante,
9. (X-M)/M =exportaciones menos importacio 30. PROTd/P = ingesta diaria de proteínas por ha
nes como porcentaje de las impor bitante.
taciones. 31. IRONd/P = ingesta diaria de hierro por habi
10. (T-G)/G =ingreso tributario menos gasto del tante.
gobierno como porcentaje del 32. VITAd/P = ingesta diaria de vitaminas por ha
gasto del gobierno. bitante.
11. (S-I)/I - ahorro menos inversión como 33. HDI* = índice de desarrollo humano ela
porcentaje de la inversión, borado por el PNUD (1987),
12. G/GNP =gastos del gobierno como porcen
taje del producto nacional bruto. Todas las variables se han definido de forma que
13. INFLACION - tasa de inflación, según variacio un mejoramiento de la situación económica y so
nes del índice general de precios cial entre 1977 y 1987 corresponde a un valor
(deflactor del PNB). positivo del indicador pertinente. En la mayoría
EL SINDROME DEL CASILLERO VACIO / vuii Dijck 27
de los casos las tasas de crecimiento positivas van que también experimentaron un elevado creci
acompañadas de un mejoramiento de la situa miento económico y una transformación impre
ción, pero en algunos esto no es así. Por ejemplo, sionante de su estructura productiva en los años
los progresos en materia de estabilización econó setenta y ochenta, A fin de establecer una com
mica llevan a una menor tasa de inflación, y el paración internacional lo más fidedigna posible
mejoramiento de la posición de la balanza de de los resultados económicos de los países lati
pagos y la mayor solvencia están vinculados a noamericanos en esos dos decenios, este estudio
menores obligaciones del servicio de la deuda. abarca también los países de industrialización re
Asimismo, la disminución de la mortalidad in ciente y otros países en desarrollo del Asia sudo
fantil indica progreso social ydesarrollo humano. riental, así como China y los países del subcon
Por lo tanto, se han invertido los signos de las tinente Indio. De los SI países incluidos, 19 son
siguientes variables: HCI(7), G/GNP(12), IN- de América Latina y el Caribe: Argentina, Boli
FLACION(13), RDR(14), RER(15), AR1(16), via, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, la Repú
DSR(17), D/GNP(18), D/X(19), IM(22). blica Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guate
En muchos estudios se han establecido com mala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Para
paraciones entre los resultados económicos de guay, Perú, 'Lrinidad y Tabago, Uruguay y Ve
los países latinoamericanos y de los cuatro “ti nezuela. Y 12 son de Asia: Bangladesh, China,
gres” del Asia: Taiwán (Provincia de China), la Filipinas, India, Indonesia, Malasia, Nepal, Pa
República de Corea, Hong-Kong y Singapur. Sin kistán, la República de Corea, Singapur, Sri Lan
embargo, hay otros países del Asia sudoriental ka y Tailandia.
III
Desarrollo económico y desarrollo humano
El estudio del síndrome de crecimiento econó to económico (1 a 8), observamos que hay rela
mico y de la relación entre el crecimiento econó ciones significativas entre las variaciones de la
mico y el desarrollo humano, y la comparación inversión (1), el ahorro interno (2) y las expor
del puntaje de los países conforme a los indica taciones (5) respecto del p n b . Esto indica que el
dores de desarrollo económico y social, se harán mejoramiento de los resultados de las exporta
en dos fases estadísticas. En primer lugar, inves ciones y el fortalecimiento de la competitividad
tigaremos las relaciones entre los 33 indicadores, internacional exigen estimular la inversión y el
y luego construiremos índices de desarrollo eco ahorro interno. Las tasas de interés real elevadas
nómico y social y clasificaremos los países según (14), fomentan notoriamente el ahorro interno
su puntaje conforme a esos índices. y en menor medida la inversión, en tanto que las
El cuadro 1 muestra los coeficientes de co economías desestabilizadas con tasas de inflación
rrelación entre las 33 variables. Obsérvese que elevadas (16) los desalientan marcadamente.
un mejoramiento de la situación entre 1977 y Hay cierta interrelación entre las variables
1987 se indica mediante un valor positivo de la relacionadas con la estabilización económica (9 a
variable. No examinaremos exhaustivamente to 16), pero no existe ninguna relación entre la in
das las relaciones sino que sólo formularemos flación (16) y el crecimiento económico (8). Esto
algunas observaciones sobre los hallazgos más re no debería extrañar, puesto que las teorías eco
levantes para las propuestas de cambio estructu nómicas difieren radicalmente en cuanto a las
ral con equidad formuladas por la t:EPAL. causas y efectos de la inflación, y muchos análisis
A partir del cuadro 1 cabe formular algunas estadísticos no han conseguido mostrar una re
observaciones: lación suficiente entre la inflación y el crecimien
Respecto al grupo de variables relacionadas to económico global. Sin embargo, sí hallamos
con la transformación estructural y el crecimien una relación significativa entre la disminución
28 REVISTA DE LA CEPAL N “ 47 / Agosto de 1992
Cuadro 1
MATRIZ DE CORRELACION“ ENTRE
2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
I. I/GDP .73 .36 .23 .37 .18 .12 .06 .09 -.06 .21 -.24 .27 -.47 .09
2. S/GDP .37 .28 .54 .16 .12 .08 .28 .03 .82 -.14 .35 -.67 .10
3. d G D P /d í - .27 .37 -.29 .10 - .16 - .17 .38 -.20 .38 -.14 .07 .35
4. RO/L .25 .29 .01 .54 .26 - .14 .21 - .20 .47 -.31 - .25
5. X/GNP - .12 -.21 .05 .59 .18 .46 .07 - .12 -.24 .12
6. XJX -.04 - .10 .03 -.42 .11 -.54 .12 -.37 - .10
7. HCl .09 - .19 .20 .08 .10 .20 .05 -.09
8. GNP/P .23 -.14 .06 - .20 .18 - .05 .10
17. DSR
18. D/GNP
19. D/X
20. RES/TDS
21. RES/D
22. IM
23. LEo
24. SEP
25. S E s
26. RE/L
27. MIE
28. ASW
29. CALd/P
30. PROTrf/P
31. IRONd/P
32. VitAd/P
33. HDI*
“Las correlaciones que son significativas al nivel de .05 se han representado en negritas.
'’Véase la definición de estos indicadores en la Sección II.
de la tasa de inflación (16) y el aumento de las nes internacionales han mostrado una relación
tasas de inversión y ahorro, el crecimiento de la simple y definida entre el crecimiento económico
productividad laboral en términos reales (4), y global (8) y la apertura de la economía (5), rela
la contribución del sector manufacturero a los ción que no parece ser significativa en este aná
resultados de las exportaciones del país (6). lisis. Al parecer, algunos países, afectados por
No existe un síndrome sencillo y evidente de una inflación elevada y un gran déficit de la ba
crecimiento económico global que sea válido para lanza comercial, lograron mantener, con la ayuda
todos los países en cualquier circunstancia. Nues del ahorro externo, tasas elevadas de crecimiento
tro análisis no muestra relaciones claras entre el durante los primeros años del período, para lue
crecimiento económico, la transformación es go registrar años de crecimiento negativo. Otros
tructural y la estabilización. Muchas comparado- lograron implantar un estilo relativamente favo-
EL SINDROME DEL CASILLERO VACIO / P. van Dijck 29
16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 82 33
.55 .10 .22 .42 .18 .31 -.06 .04 .21 .00 -.22 .36 .33 .35 .38 .23 .17 -.04
.63 .25 .17 .43 .24 .32 .10 -.08 .14 .01 -.05 .25 .29 -.05 -.07 -.16 -.01 .29
-.07 .42 .14 .85 .55 .56 .02 .01 .14 -.14 -.38 .19 -.03 .03 -.01 -.14 -.02 -.04
.41 -..OS .14 .21 -.13 -.03 -.12 -.19 .14 .28 .42 .15 .45 .17 .18 -.05 .19 ,05
.24 .39 .02 .51 .49 .51 .08 -.09 -.13 -.31 .01 .30 .16 .13 .09 -.04 .07 .19
.37 -.22 -.13 -.21 -.19 -.22 -.15 .06 .40 .27 .03 .23 .39 .13 .09 -.00 .24 -.02
-.10 -.15 -.02 -.05 -.30 -.20 -.01 .22 .12 -.00 .04 -.01 .18 -.21 -.51 -.17 ,06 -.12
.10 -.03 .53 .41 -.11 .02 -.52 -.07 -.07 .19 .51 .18 .23 .13 .08 .05 .21 -.07
.18 .29 .22 .41 .24 .25 -.09 .05 -.29 .06 .22 .15 .13 -.29 -.27 -.09 .09 .25
-.40 .21 -.02 .12 .16 .31 .15 -.08 -.28 -.21 .11 -.10 .05 -.36 -.38 -.43 -.18 ,07
.47 .27 .05 .26 .22 .19 .20 -.14 .03 .02 .08 .05 .13 -.37 -.40 -.42 -.14 .45
-.82 .21 -.14 -.07 .21 .21 .30 .03 -.06 -.20 .09 -.03 -.07 -.21 -.22 - .41 -.42 -.05
.63 -.36 -.11 -.09 -.35 - .21 -.09 -.46 -.03 .12 .13 -.24 .01 .02 -.05 -.08 .13 .12
-.83 .10 -.00 -.07 .16 .11 -.17 -.44 -.09 .12 .21 -.34 -.04 .08 -.03 -.09 .08 .02
-.28 .48 .39 .25 .40 .26 -.07 .03 -.07 -.05 .07 -.18 -.07 -.01 .03 -.02 -.14 -.16
-.16 .02 .13 -.16 -.04 .01 .08 - .10 .03 -.20 .10 -.10 -.04 -.14 .10 .05 .01
.55 .64 .84 .73 .42 .06 -.10 .19 -.18 .19 ,05 -.22 -.20 -.24 .06 .10
.84 .36 .60 -.14 .11 -.17 .39 .10 .27 .01 -.11 -.10 -.13 .40 -.15
.53 .77 -.11 ,04 -.16 .15 .00 .40 .11 .02 -.01 -.18 .43 -.02
.85 .24 -.06 -.14 -.08 -.09 .10 -.07 .01 -.02 -.04 .10 .19
.06 -.01 -.24 -.05 .02 .19 -.03 .01 -.05 -.15 .35 .03
.24 .09 .05 -.22 -.08 -.19 -.39 -.11 -.28 -.39 .10
.29 .11 -.02 .36 .08 -.05 .09 .07 .01 -.38
.83 -.19 .42 .56 .17 .31 .09 -.11 -.31
.06 .12 .39 -.36 -.06 -.14 -.02 .25
-.01 .21 -.10 -.18 -.17 .04 -.08
.36 .33 .25 -.04 .25 -.80
.05 .13 -.00 -.04 -.32
rabie y más estable de crecimiento económico ción de la balanza comercial (9), mayor es el ex
durante buena parte del período sin abrir dema cedente del ahorro (11), más favorable es la po
siado sus economías. Por último, están aquellos sición del servicio de la deuda y mayor es la sol
con un crecimiento económico global muy exi vencia internacional (17 a 21).
toso, que en algunos casos ya habían consolidado El grupo de doce variables relacionadas con
la apertura de sus economías al iniciarse el pe las condiciones de vida y el desarrollo humano
ríodo, y en otros lo hicieron con posterioridad. comprende tres tipos de indicadores ya descritos
Estas diferencias en materia de posiciones inicia someramente; indicadores de insumos, de pro
les y estrategias durante el período 1977-1987 cesos y de resultados. No es de extrañar que haya
explican la escasa correlación que hemos hallado relaciones estrechas entre los indicadores de pro
entre el crecimiento económico y otras variables. cesos (29, 30 y 31). Nuestro análisis no muestra
Sin embargo, el cuadro muestra que mien muchas relaciones significativas y lógicas entre
tras más abierta es la economía mejor es la posi el grupo de variables relacionadas con las condi
so REVISTA DE LA CEPAL N" 47 / A^n^to (U> 1992
ciones de vida y aquellas relacionadas con el cre no hallamos una relación tan evidente entre esos
cimiento económico global y el desarrollo. La va dos indicadores de insumos y los indicadores de
riación de los ingresos reales por empleado (26) resultados. Al parecer, los cambios de las condi
se relaciona positivamente con el crecimiento ciones de vida y del desarrollo humano están más
económico (8), y esto calza cí)n la relación entre determinados por tactores estructurales que tie
el indicador de insumos y la variación del pro nen un impacto a la larga, que por fluctuacio
ducto real por trabajador (4). nes de corto plazo de las variables económicas,
Asimismo, hallamos una relación positiva en como lo ha sugerido también el Banco Mundial
tre el crecimiento de la inversión (1) y el creci (Banco Mundial, 1990a, pp. 26-39). Esta relación
miento del empleo (27). El empleo y el ingreso entre el cambio económico y el desarrollo huma
real son indicadores de insumo claves para el no se analizará con mayor detalle en la sección
bienestar, según lo sugiere el umcef, pero aquí siguiente.
IV
En búsqueda del casillero vacío
A continuación compararemos la evolución eco
nómica y social de América Latina, Asia sudo
rienta! y Asia meridional mediante dos índices: i=l
uno de desarrollo macroeconómico y otro de de
sarrollo humano. (ii ^miii)
El índice de desarrollo económico se ha ba (Indice); =
sado en siete variables: ( X ¡ ,..- \,
I/GDP (1), S/GDP(2), X/GNP(5), GNP/P(8), en que
(T-G)/G(10), INFLACION (13) y, alternativa
ly = puntaje del país j respecto al indicador
mente, ARI( 16) y D/X( 19). El índice de desarrollo i (0-1).
humano se ha basado en cinco variables; IM(22),
Xy = valor de la variable i en el país j.
LE(23), SE(25), ASW(28) y CALd/P(29), y a di
ferencia del elaborado por el pnud, no incluye Ximíti.= valor mínimo de la variable i (0).
variables relacionadas con el ingreso. Xiniáx = valor máximo de la variable i (1).
La forma en que se han elaborado nuestros Se han elaborado índices sobre la base de
índices difiere en parte del método seguido por indicadores económicos y sociales para 1977 y
el PNUD (pNUD, 1991, pp. 208-210). Los valores de 1987 y para las variaciones ocurridas entre esos
todas las variables se han transformado en valo años. El cuadro 2 presenta las correlaciones entre
res indicativos con un máximo de uno y un mí los indicadí)res que se han incluido en el índice
nimo de cero. El valor máximo y mínimo de cada de desarrollo humano, en el de desarrollo eco
rango queda determinado por el resultado mejor nómico, en los índices de desarrollo económico
y peor, respectivamente, de los países de la mues y desarrollo humano y en el índice de desarrollo
tra. A continuación, los valores indicativos de las humano del pnud.
variables económica y social, respectivamente, se Antes de ocuparnos de los resultados de cada
han sumado y transformado en índices agrega país en materia de desarrollo económico y desa
dos de desarrollo económico y humano. rrollo humano, conviene formular algunas ob
Para calcular estos índices se procede como servaciones sobre las relaciones existentes entre
sigue: algunas de las variables que desempeñan un pa
(Xy-X; J pel clave en esta parte del análisis.
•ij = El índice de las variaciones del nivel de de
(X¡ X¡ niin) sarrollo humano durante el período 1977-1987,
EL SINDROME DEL CASILLERO VACIO / P. van Dijck 31
Cuadro 2
CORRELACION ENTRE LAS VARIABLES RELACIONADAS CON EL DESARROLLO ECONOMICO
Y EL DESARROLLO HUMANO
LEq SEg ASW CAL/P GNP/P \GNP/P HOI HOI* £01 HOI EDI
77 07 7715 75 85/07 77 84/66 77 07 77-07 77 97 1907 77 67 77-87 77-B7
1« 1977 -.95 - -.72 - -.52 - .60 - ,62 * -.93 - -.90 -.59 - ,47 .18
I(t 1907 -.99 - -.66 - -.67 - -.69 - -.30 .11 - -.93 -.93 - -.51 .37 -,16
LEq 1977 ,71 - .53 - ,69 - ,62 - - .93 - -.90 ,50 - -.48 ,14
LEq 1907 ,66 - .66 - .69 - .52 -.11 - .94 .93 - .51 -.38 -14
SEjj 1977 ,56 - .49 - .39 - ' .62 - .71 .33 - -.51 .20
SEg 1987 .54 - ,59 - -54 ,17 - .79 - ,39 .20
m 1975 ,51 - .53 - - .73 - ,56 .21 - -.60 -.11
ASW 1965/07 ,55 - .42 -,19 - .81 .70 - .33 -.39 ,13
CAL/P 1977 .62 - - ,60 - .73 .33 - -.37 .09
CAL/P 1984/66 .54 -07 - .62 .72 - ,30 *,32 ,15
S«P/P 1977 ,06 -.41 .66 .68 ,66 .69 ,44 -.46 -.13
6HP/P 1977-87 -.05 .57 .58 ,56 .73 .64 -.43 .07
6NP/P 1977-07' ,07-.05 '-06 -.19 .03 .21 .27
Indice de deserrotto hutiano (HOl) 1977 .97 .91 .47 .49 -.56 ,13
Indice de desarrollo Bunano (HOI) 1977 .94 ,47 .50 -.43 .18
Indice de desarrollo humano CHBI*) 1967 .45 -.40 .10
imHce de desarrollo economica (£01) ,72 -.30 -.19
Indice de desarrollo econtinrtco (EDI) 1987 '-21 .49
Indice de desarrollo htinano (KOI) 1977- 1967 .13
Indice de desarrollo econümtco (EDI) 1977 - 1967
En una muestra de 31 países los coeficientes de correlación superiores a .35 son significativos al nivel de .05,
HDI 77-87, tiene una relación significativa e in 1987 (.50) son significativas, pero no sobresalien
versa con las variables e índices correspondientes tes. Por ende, el nivel de desarrollo económico,
a 1977 y 1987. Es decir, mientras menor era el medido conforme a las variables del índice, no
nivel de desarrollo inicial mayor fue el progreso es un indicador muy adecuado del nivel global
logrado en el período ulterior. No obstante, esto de desarrollo humano en un país. Resulta algo
no alteró gran cosa la clasificación de los países extraño que haya mayor similitud entre el nivel
según su nivel de desarrollo humano, puesto que del PNB por habitante y el nivel de desarrollo
la correlación entre los índices de desarrollo hu humano: .66 en 1977 y .58 en 1987. Es más, los
mano en 1977 y 1987 fue de .97. Cabe señalar dos índices de desarrollo humano tienen casi las
que no existe tal relación inversa entre el nivel mismas correlaciones con el pnb por habitante en
inicial del desarrollo económico y la velocidad 1987 (.58 y .56). Por ende, el índice de desarrollo
del mismo. económico que utilizamos refleja un estado es
Los indicadores de desarrollo humano están pecífico de la economía, pero no constituye ne
estrechamente relacionados entre sí. Nótese que cesariamente un buen indicador de las condicio
una tasa reducida de mortalidad infantil es un nes de vida promedio de un país. Ocurre prác
indicador positivo de desarrollo humano, de aquí ticamente lo mismo con el indicador del pnb por
los signos negativos en la matriz de correlación. habitante. No obstante, todas las correlaciones
Como era de esperar, nuestro índice de de entre los niveles de desarrollo económico y de
sarrollo humano para 1987 tiene una mayor co sarrollo humano son positivas y significativas.
rrelación con ios cinco indicadores seleccionados Cabe señalar que hay muy poca correlación
que el índice elaborado por el pnud para ese mis entre las variaciones de los niveles de desarrollo
mo año, lo que significa que el primero es más humano y económico que se dieron entre 1977
representativo de los diferentes aspectos de ese y 1987, medida tanto por el índice de desarrollo
desarrollo. No obstante, la correlación entre am humano (.1 3) como por el pnb por habitante (.21).
bos índices es muy elevada (.94). Más adelante se mostrarán con mayor detalle las
Las correlaciones entre los índices de desa experiencias de cada país y de grupos de países.
rrollo económico y humano en 1977 (.47) y en El gráfico 2 indica la evolución del desarrollo
32 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de 1992
económico y humano en los 31 países de la mues que un crecimiento económico elevado y una tasa
tra entre 1977 y 1987. Si, en efecto, el desarrollo elevada de desarrollo económico, medidos con
de América Latina se caracterizara correctamen las variables del índice, no se traducen necesa
te como aquel que sólo genera un crecimiento riamente en grandes progresos en materia de
económico limitado y una profunda desigualdad desarrollo humano. Sin embargo, este progreso
—como lo sugiere el “síndrome del casillero va no se concreta sin que exista al menos cierto de
cío”— los países de la región deberían concen sarrollo y crecimiento económicos. Esto se dedu
trarse en un área bastante cercana al origen de ce de la observación del cuadrante dos, situado
los ejes. en el extremo superior izquierdo del gráfico, que
A continuación se señalan las conclusiones está casi vacío.
principales de este análisis (gráfico 2). Los resultados de este tipo de análisis esta
En el origen de los ejes del cuadrante tres dístico deben interpretarse con prudencia. Na
sólo figuran países latinoamericanos, excepto Fi turalmente, los resultados de estudios que com
lipinas. Los países con menor puntaje en ambos paran el desempeño de grupos de países depen
índices son Argentina, Trinidad y Tabago, El den sobremanera de cuáles son los países e indi
Salvador, Bolivia, Guatemala, Venezuela y Hon cadores seleccionados, y del período que se inves
duras. tiga. Por ello, puede que nuestra clasificación de
Casi todos los países latinoamericanos alcan países difiera de aquellas empleadas en otros es
zan un puntaje bajo en cuanto a las variaciones tudios (Banco Mundial, 1990b; pnl'd, iwk), p. 99).
del desarrollo humano: 16 de los 19 países de Además, no puede evaluarse la tasa de de
esta región se sitúan en los cuadrantes tres y cua sarrollo durante un período haciendo abstrac
tro en la parte inferior del gráfico, Chile registra ción de las condiciones iniciales. Se recuerda que
un puntaje relativamente bueno en términos de mientras mayor sea el nivel inicial de desarrollo
desarrollo económico y desarrollo humano en humano menores tenderán a ser los progresos
comparación con la mayoría de los demás países en este campo. Respecto de algunos indicadores
latinoamericanos; sin embargo, Brasil ocupa una relacionados con el consumo incorporados en el
posición excepcional entre los países de esta re estudio, los incrementos más allá de cierto nivel
gión. pueden deteriorar incluso las condiciones de vida
Los países asiáticos muestran los mejores re y reducir la esperanza de vida, y, en consecuen
sultados en términos de desarrollo ^conómico y cia, pueden considerarse como una contribución
humano. Esto se da sobre todo en el caso de negativa al desarrollo humano. En comparación
Indonesia, y en menor medida en Nepal, Sri Lan- con la generalidad de los países de América La
ka e India, situados en el cuadrante uno en el tina, los niveles de desarrollo humano del Asia
extremo superior derecho del gráfico. En com meridional son todavía ínfimos, pero han mejo
paración C{m estos países, la tasa de desarrollo rado bastante en muchos países de Asia sudo
humano en Bangladesh ha sido muy escasa. La rienta! y oriental. Aunque la década de 1980 fue
República de Corea muestra la tasa más elevada un período extremadamente difícil para muchos
de desarrollo económico de tod(íS los países en países de América Latina, el rMi por habitante y
desarrollo, seguida por Singapur y Pakistán. las condiciones de vida son todavía muy superio
Las posiciones de los grupos de países indican res a los de la mayoría de los países asiáticos.
V
Nuevos desafíos
La CEP.-M.ha bosquejado nuevas políticas encami mocráticos recién elegidos de la región, y ponen
nadas a construir un estilo de crecimiento eco a dura prueba su capacidad para manejar la eco
nómico futuro más sustentable y aceptable desde nomía. El éxito de dichas políticas dependerá en
el punto de vista social. Dichas propuestas cons forma decisiva de la capacidad de los gobiernos
tituyen un gran desafío para los gobiernos de para estabilizar y reestructurar la economía, me-
EL SINDROME DEL CASILLERO VACIO / P. van Dijck 33
( i r á t ’i c ü 2
AL(;UNOS PAISES DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE Y DE ASIA;
DESARROLLO Et;ONOMICX) Y DESARROLLO HUMANO,
1977-1987
jorar la solvencia externa, e introducir medidas efecto precios, medido en términos reales, para
que privilegien la generación de ingresos de los el productor ; una gama de productos poco apro
grupos más pobres. Cabe preguntarse si estas piados o de baja calidad; la falta de inversión
demandas son realistas, y qué debería hacerse pública y privada para apoyar la expansión de la
para fortalecer la capacidad de los gobiernos para producción orientada a la exportación, y una do
estimular ese estilo de desarrollo. tación insatisfactoria de servicios e infraestructu
Hubo numerosos planes de estabilización y ra para facilitar el comercio internacional y la
reestructuración que fracasaron, y esto no sólo penetración de mercados externos.
fue privativo de las políticas formuladas por el La decisión de invertir y exportar se basa en
I-MI y el Banco Mundial, sino que se dio también las expectativas de rentabilidad de tales inversio
en las políticas de choque heterodoxas de la dé nes. Dichas expectativas y la respuesta del sector
cada de 1980. Por consiguiente, el conocimiento privado a las nuevas políticas gubernamentales
de las causas de dichos fracasos constituye una se configuraron a través de la experiencia y el
condición previa para especificar y aplicar ade fracaso de las políticas previas. En ese sentido,
cuadamente estas nuevas propuestas. tal fracaso no es sólo una oportunidad perdida,
Se reitera que es difícil evaluar los efectos de sino que deteriora además el entorno económico
las políticas económicas y, en consecuencia, re futuro y amaga las posibilidades de éxito de nue
sulta difícil también determinar las causas de su vas tentativas para estabilizar y reestructurar la
fracaso. Los problemas metodológicos perturban economía. Las expectativas racionales explican
no sólo la evaluación de las políticas aplicadas la naturaleza inercial de la inflación durante un
sino también la recomendación de otras nuevas. período muy prolongado y el fracaso de las po
Pese a estos problemas y limitaciones, algunas de líticas monetaristas y heterodoxas para reducirla.
las conclusiones del examen de las políticas tra Dicho fracaso ha limitado también la decisión de
dicionales de estabilización y ajuste estructural invertir, sobre todo en industrias orientadas a la
pueden revestir especial importancia en este con exportación. Esto afecta especialmente a países
texto. Dicho examen muestra que la restricción con una larga historia de discriminación contra
del gasto fiscal ha llevado a reducciones impor las exportaciones, y de inconsistencias en su po
tantes de la inversión del gobierno en capital fí lítica comercial y gestión macroeconómica que a
sico y humano (Banco Mundial, 1990a, pp. 11- menudo han desembocado en cambios de polí
39). Los grandes riesgos políticos que implica re ticas que los han debilitado.
ducir varios tipos de gasto corriente explican la Las posibilidades de reorientar acertada
preferencia por disminuir en cambio los progra mente una determinada política económica de
mas de inversión. Sin embargo, estas mermas en penden en gran medida de la relación existente
los programas de inversión pública y en educa entre el gobierno y el sector privado, y de la
ción, es decir, en la formación de capital humano, capacidad del gobierno para crear una atmósfera
pueden menoscabar la inversión privada y el cre conducente a la inversión. En vista de que las
cimiento económico en el futuro. políticas inconsistentes, desestabilizadoras e im
En general, los programas de ajuste estruc predecibles tienen efectos negativos sobre la pro
tural de la década de 1980 tuvieron poco éxito ducción y la inversión en el sector privado, se ha
en elevar la participación de la inversión y las insistido mucho últimamente en la necesidad de
exportaciones totales en el pnb. Es más, en mu limitar las actividades económicas del gobierno
chos países sujetos a tales programas esa partici y, particularmente, su intervención en los mer
pación, medida en precios constantes, disminuyó cados. Las políticas ortodoxas de estabilización y
(Banco Mundial, 1990a, p. 21). Estas tendencias reestructuración persiguen liberalizar los merca
despiertan gran preocupación, en vista del papel dos y reducir el papel del gobierno (Van Dijck,
c'-ave que desempeñan ambos factores en la es- 1990). De hecho, abundan las buenas razones
■,rategia (fe la cfpai, para la recuperación econó para examinar a fondo las actividades del gobier
mica en los años noventa (cepai., 1990, p. 50). no y su impacto sobre el funcionamiento global
La escasa respuesta a las políticas de precios de la economía. Sin embargo, así como fallan los
destinadas a estimular las exportaciones puede gobiernos también fallan los mercados. Los mer
.ybedecer a varias razones: lo inadecuado del cados se distorsionan no sólo por la intervención
EL SINDROME DEL CASILLERO VACIO i P. van Dijck 35
del gobierno —las llamadas distorsiones induci casos se han basado a menudo en fundamentos
das por las políticas— sino por una serie de otras débiles.
causas, y en tales casos se precisan medidas co El criterio seguido por los “tigres” del Asia
rrectivas. El crecimiento sustentable y equitativo sudoriental se aparta decididamente de la política
puede requerir intervenciones frecuentes y efi ortodoxa de desarrollo que preconiza un papel
cientes del gobierno para reducir las barreras al restringido del gobierno en la economía (Linne-
ingreso a los mercados, controlar los monopolios mann. Van Dijck y Verbruggen, 1987). Los go
y oligopolios, y limitar la contaminación y la ex biernos de dichos países han desempeñado un
plotación de la naturaleza. En consecuencia, papel muy activo, tanto directamente como me
mientras más deficiente sea el funcionamiento diante intervenciones de gran envergadura en
del mercado más necesaria será la intervención los mercados de capital y en los mercados de
correctiva del gobierno. productos y servicios. En forma más concreta,
Además, a menudo el sector privado no al han intervenido sobre todo en los ámbitos de la
canza a suministrar los bienes y servicios que de promoción de exportaciones y el apoyo al desa
manda la sociedad, lo que puede inducir al go rrollo tecnológico y la inversión, dos esferas cla
bierno a ofrecer incentivos como los subsidios y ves e interrelacionadas en estas economías pe
las reducciones tributarias, o dedicarse a produ queñas y pobres en recursos naturales, que de
cirlos directamente. Esto no ocurre sólo con los penden sobremanera de la capacidad de explotar
bienes y servicios colectivos o semicolectivos, sino las ventajas comparativas y de penetrar los mer
también con muchos otros productos. cados extranjeros.
No es posible hacer generalizaciones respec Esto no significa, sin embargo, que tales in
to al tamaño óptimo del gobierno o de las esferas tervenciones hayan sido siempre eficientes y
de actividad gubernamental, y no existe una re acertadas. Por el contrario, se han cometido erro
lación obvia entre el tamaño del sector guberna res costosos, especialmente en los esfuerzos por
mental y la tasa global de crecimiento económico estimular el uso de tecnologías de gran densidad
o la tasa de inversión. No interesa tanto el tamaño de capital y más adelantadas, y por mejorar la
del gobierno como los objetivos de la política y estructura de las exportaciones. Un caso ilustra
la eficacia de los instrumentos. A estas alturas tivo lo constituye el plan de la industria pesada
del análisis podríamos aventurarnos a extraer al y química del gobierno coreano en 1972. Lo que
gunas conclusiones generales de la experiencia sí es un hecho generalizado es que las políticas
de los países exitosos del Asia sudoriental. gubernamentales encaminadas a la creación de
Sin embargo, cabe insistir en que hay que ser nuevas ventajas comparativas en sectores con
muy cuidadoso cuando se establecen compara gran densidad de capital y tecnológicamente
ciones entre países respecto a las políticas guber avanzados han fallado con frecuencia y han crea
namentales y la respuesta del sector privado. La do elefantes blancos en todo el mundo.
gran heterogeneidad que los caracteriza en cuan Es posible que los indicadores tradicionales
to a su historia y cultura, dotación de recursos de comportamiento del gobierno muestren algu
naturales y dependencia de factores externos, nas diferencias importantes e incluso llamativas
crea opciones diferentes para las estrategias de entre los países asiáticos y latinoamericanos, pero
desarrollo. Aunque, en principio, las leyes eco se requiere un análisis más detallado para apre
nómicas son universales y los mecanismos eco ciarlas plenamente en materia de estrategias de
nómicos son de aplicación general, las diferencias desarrollo. Las diferencias más notorias no están
de escenario evocan tipos de respuestas muy dis tan relacionadas con la proporción del gasto gu
tintos del sector privado frente a las medidas bernamental en el gasto total o la contribución
normativas y los incentivos de precios. En con de las empresas gubernamentales a la producción
secuencia, la historia de éxitos de ios cuatro “ti total. Mucho más llamativas son aquellas vincu
gres” no puede utilizarse como mero calco para ladas con los desequilibrios de los presupuestos
otros países. En la controversia que despierta ac gubernamentales y los efectos desestabilizadores
tualmente el tema tienden a relegarse a segundo del gasto excesivo del gobierno sobre el resto de
plano estas limitaciones, y los planteamientos la economía, como se indica en las secciones es
contundentes sobre las causas de los éxitos y fra tadísticas. Asimismo, hay diferencias importantes
36 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de Í992
en cuanto a la dimensión y el tipo de las distor competir con éxito en los mercados mundiales
siones causadas por las intervenciones guberna sobre la base de la competitividad genuina.
mentales en los mercados. Aunque últimamente El desarrollo tecnológico es el eje de la estra
ha habido una serie de cambios radicales en va tegia de la CEPAL. En este contexto, Fernando
rios países latinoamericanos, los indicadores dis Fajnzylber formuló algunas observaciones sobre
ponibles muestran que las distorsiones de precios la contribución decisiva del gobierno a la creación
en la mayoría de ellos son mayores que en la de un clima económico adecuado para tomar de
República de Corea y en Taiwàn (provincia de cisiones en materia de inversión y producción.
China). Asimismo, en muchos países del Asia su La apertura de la caja negra del progreso tecno
dorienta! las tasas nominales medias de protec lógico, como la denomina Eajnzylber, exigiría la
ción son menores y los incentivos a las exporta transformación de una sociedad captadora de
ciones son mayores que en América Latina (Er- rentas en una sociedad orientada al ahorro, la
zamy otros, s/f, y Agarwala, 1983). No cabe duda inversión y la competencia (Fajnzylber, 1990, pp.
de que hay grandes disparidades entre las tasas 182-190). De la experiencia del Asia sudoriental
de incentivos que se ofrecen a los distintos sec se desprende que ese estilo de desarrollo puede
tores en muchos países de ambas regiones. En estimularse mediante un gobierno que interven
algunos casos, estas diferencias reflejan el poder ga activamente en los mercados, de diversas ma
de cabildeo que tienen los captadores de rentas neras y sin entorpecer la eficiencia ni bloquear
y pueden considerarse, en consecuencia, como la competencia internacional (Van Dijck, 1989).
distorsiones que obstaculizan el uso eficiente de Corresponde hacer algunas observaciones fi
los recursos disponibles. Sin embargo, las medi nales sobre el papel que desempeña la formación
das para proteger y estimular la industria pueden de capital humano en el proceso de desarrollo
reflejar también opciones que forman parte de que postula la cepai.. La absorción de tecnología
una estrategia a más largo plazo para desarrollar exige no sólo la inversión en capital físico sino
la tecnología y fomentar la diversificación de las también la formación de capital humano. Ade
exportaciones. Los elementos claves de las estra más, la formación de aptitudes es tal vez el factor
tegias de industrialización en la República de Co que más contribuye a aliviar la pobreza. Por tan
rea y en Taiwàn (provincia de China) han sido to, la educación debe ser el meollo de toda política
la protección temporal de las empresas exporta que se ocupe de los objetivos gemelos del desa
doras potenciales en el mercado interno y la dis rrollo tecnológico y la equidad. Se precisa una
criminación de precios. La asignación crediticia fuerza de trabajo bien instruida y capacitada para
preferencial por parte del gobierno permite que obtener ventajas comparativas en mercados di
estas empresas mejoren su productividad y su námicos, y generar más valor agregado en la fa
competitividad internacional. bricación y el procesamiento de los productos
Las características de los denominados Esta primarios. La capacitación y la formación de ap
dos desarrollistas de Asia sudoriental, incluido titudes han contribuido enormemente al dina
Japón, ya se han examinado en otros artículos, mismo de las economías densamente pobladas
y en síntesis son: del Asia sudoriental, donde las ventajas compa
i) un Estado fuerte que dirige a las empresas rativas se basaban en un principio en salarios
mediante señales de precios, reglamentos y coac bajos y malas condiciones laborales.
ciones; La austeridad —es decir, el ahorro y la in
ii) cooperación y consultas frecuentes entre versión— y la educación son los dos motores del
el Estado y el sector privado en esferas claves crecimiento económico con equidad, y por ello
como el comercio, la inversión y el desarrollo se requiere un cambio fundamental de las polí
tecnológico, y ticas a fin de revertir las tasas de inversión decli
iii) políticas predecibles y reducción de ries nantes y la disminución del gasto fiscal en la in
gos para el sector privado a fin de estimular la versión, la educación y los servicios, factores que
inversión y la producción. son de importancia decisiva para aliviar la po
La relación intensa y muy selectiva entre el breza.
gobierno y el sector privado ha contribuido mu
cho a configurar economías eficientes capaces de (Traducido del inglés)
EL SINDROME DEL CASILLERO VACIO / P. van Dijck 37
Apéndice
Bibliografía
Agarwaia, R, (1983): Pnc? DiHortions and Growth in Developing Khan, M.S. (1990): The macroeconomic effects of fund-sup
Countries, World Bank Staff Working Papers, N" 575, ported adjustment programs, Staff Papers, vol. 37, N"
Management and Development Series, Washington, 2, Fondo Monetario Internacional ( f m i ), junio.
D.C., Banco Mundial. Linnemann H., P. Van Dijck y H, Verbruggen (1987): Ex
Banco Mundial (1990a); Report on Adjustment Lending II: Po port-Oriented Industrialization in Developing Countries, Sin
liciesfor the Recovery of Growth, Washington, D.C., marzo. gapore, Singapore University Press.
_______ ( 1990b) :Informe sobre et desarrollo mundial 1990, Was
I’NL'l) (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo)
hington, D.C.
(1990):Dí’.vrtnW/o humano: informe 1990, Bogotá, Tercer
C E i'A L (Comisión Económica para América Latina y el Caribe)
Mundo Editores.
(1990); Transformación productiva con equidad, Santiago
_______ (1991): Desarrollo humano: informe 1991, Bogotá,
de Chile. Publicación de las Naciones Unidas, N" de
Tercer Mundo Editores,
venta s,90.n.cB.
Sen, A. (198.5); The Standard of Lixñng, Cambridge, Mass.,
Cornia, G.A., R. JoUy V Stewart (eds.) (1987); Ajuste con
Cambridge University Press.
rostro humano, vot. I, México, D.F., Siglo Veintiuno Edi
Van Dijck, P, (1989); Análisis comparativo entre América
tores, S.A.
Latina y el Este asiático. Estructura, política y resultados
Dréze j. y A, Sen (1989); Hunger and Public Action, Oxford,
económicos. Pensamiento iberoamericano, N" 16, Madrid,
Clarendon Press/Oxford University Press.
Instituto de G)operación Iberoamericana (U'.I), julio-di
Erzan, R. y otros (s/í): The Profile of Protection in Developing
ciembre.
Countries, u n c t a u discussion papers, N*'21, (iinebra.
Fajnzylber, F. (1990); Unavoidable Industrial Restructuring in _______ (1990): Transforming the trade and industrializa
Latin America, Durham, Duke University Press. tion regime in developing countries, P. van Dijck y H.S.
Hefferman, S.A. (1986): Sovereign Risk Analysis, Londres, Marcussen (eds.). Industrialization in the Third World: the
Allen and Unwin. Need for Alterxialive Strategies, Londres, Frank Cass,
Desde la perspectiva del enfoque estructuralista
latinoamericano, que utiliza un método histórico,
multidisciplinario y transnacional, he venido exa
minando múltiples aspectos y etapas del desarro
llo de la región a lo largo de las cuatro últimas
La consolidación décadas.
La más reciente se ha caracterizado por una
de la democracia y crisis económica y social muy severa, y drásticas
del desarrollo políticas de ajuste y reestructuración que generan
serias tensiones políticas en nuestras democra
en Chile cias. Esto me ha llevado a concentrarme en el
estudio de la problemática socioeconómica y po
lítica contemporánea y sus perspectivas y, en es
Osvaldo Sunkel* pecial, en una revisión crítica del papel del Esta
do. Por ello he considerado oportuno en esta
ocasión reflexionar sobre algunos de esos temas,
La transición a la democracia en (>hile se ha logrado que me parecen de especial relevancia en este
en forma excepcionalmente rápida y exitosa. En cam momento de transición a la democracia en Chile.
bio, su consolidación está comenzando y enfrenta se En contraste con otros países de la región
veros desafíos que exigirán esfuerzos de gran enver
gadura y complejidad en los años venideros.
que han pasado por procesos similares, a dos
En lo político, será preciso despejar las anomalías años de recuperarse las instituciones democráti
institucionales negociadas para facilitar la transición, cas fundamentales predomina ampliamente en
superar los anacronismos acumuladtts antes y durante el país y entre los observadores internacionales
el. largo interregno autoritario, y profundizar social y la impresión de que la tr a n s ic ió n ha sido exitosa
culturalmente el proceso democrático. En lo económi
co, será necesario fortalecer la apertura externa im
y que se encuentra en buenas condiciones para
pulsando un desarrollo exportador “industrializante" consolidarse en el futuro. Satisfechas las priori
—capaz de reforzar la dinámica estructural futura dades iniciales, las preocupaciones comienzan a
tanto en su in.serción internacional como en sus vincu desplazarse hacia planos más profundos, relacio
laciones y eslabonamientos internos— mediante una nados con el contenido socioeconómico, la natu
estrategia concertada de “desarrollo desde dentro".
En lo social, la mayor heterogeneidad estructural
raleza de la convivencia ciudadana y la institu-
generada por la exigencia de competitividad inter cionalidad política. Crece entonces la conciencia
nacional, exigirá un redoblado esfuerzo económico y de que la c o n so lid a c ió n democrática en Chile pre
social y la máxima eíicacia en las políticas públicas, senta deficiencias y problemas propios de un pro
incluido un profundo cambio conceptual e institucio ceso que está en sus comienzos y que tiene aún
nal de ellas, para avanzar signiíicativamente hacia los
equilibrios macrosociales básicos. Lo anterior, unido
un largo trecho por recorrer.
a los vaivenes hi.slóricos entre los excesos del estatismo En este período inicial se ha privilegiado la
y del neoliberalismo y a los nuevos desafíos internos búsqueda de acuerdos para llevar a cabo las trans
y externos, lleva a plantear la necesidad de una reíór- formaciones que la mayoría de los chilenos con
ma del Estado. Este debe convertirse en la expresión sideraba indispensables y urgentes en una pri
institucional socialmente negociada de la interrelación
de los cambios políticos, económicos y sociales indica
mera etapa. En virtud de ello se reconoció ex
dos. .Si é.stos se refuerzan recíprocamente, se poten plícitamente la necesidad de aceptar ciertas res
ciará la posibilidad de consolidar el desarrollo y la tricciones y aún deformaciones del régimen de
democracia. Si se lálla en alguno de ellos, se podrá mocrático, que se establecieron como condiciones
tener crecimiento sin democracia, o democracia sin esenciales de la transición por poderosos sectores
crecimiento, o en el peor de los casos, ni democracia
ni crecimiento.
vinculados al régimen anterior, profundamente
desconfiados de lo que pudiera significar para
ellos y para el país la restauración democrática.
* (ii)onlina(loi del l’rograiiia Especial de CiMiperiición En estas circunstancias el nuevo gobierno ha
Acadt^niica de la cki’.ai.. debido infundir confianza a sectores claves de la
■ Discurso de incorporación como Miemljvode Nlimero de economía y la política —como el empresariado
la Academia de Ciencias Sociales del instituto de Chile, pio-
nunciado el ó de abril de ltlt)2 en el Salón de Honor de la nacional y extranjero, que ahora se constituye en
Universidad de (iliile. un actor social predominante en la economía de
mercado—, y en el decisivo mundo de las finan-
40 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de 1992
zas internacionales, en ios partidos de oposición ciones en la economía mundial. Todo ello acom
y en las propias Fuerzas Armadas, recién despla pañado de una renovación cultural que logre
zadas del gobierno. conjugar las tendencias homogeneizantes inter
Ha tenido que alentar también la modera nacionales con la variedad y el pluralismo, pro
ción, la comprensión y el apoyo de los sectores curando construir una identidad nacional sobre
sociales y políticos mayoritarios de centro y de la base de los valores de una cultura auténtica
izquierda. Estos habían sido sistemáticamente ig mente democrática, que combine lo propio y
norados o perseguidos durante largo tiempo, res nuestro con lo universal, los valores humanos y
tringiéndose su acceso y su participación en la espirituales con las exigencias concretas de la
convivencia cultural, social, económica y política ciencia, la tecnología y la organización eficaz, y
del país, incluso por medio del exilio yla violación la tradición con la innovación y la modernidad.
de los derechos humanos. Este fue especialmente En el limitado tiempo disponible, examinaré
el caso de los dirigentes y militantes de los par brevemente cuatro temas: uno de carácter polí
tidos y movimientos de izquierda. tico, otro económico, un tercero social y el último
De esta manera, el espectro político del país, derivado de los anteriores, sobre el papel del
que antes del golpe militar extremaba las discre Estado. Considero esencial su esclarecimiento pa
pancias y el conflicto, tiende ahora a converger ra que, adelantada la tr a n s ic ió n , se avance hacia
hacia posiciones centristas. Las principales co la c o n so lid a c ió n de la democracia y el desarrollo.
rrientes políticas se autodefinen como de centro- En el p la n o p o lític o el proceso ha sido com
derecha o de centro-izquierda, y hay incluso quie plejo, predominando los aspectos positivos sobre
nes se califican de “centro-centro”. Esto es con algunas graves falencias. Pero, en definitiva, las
secuencia directa de nuestra convulsionada autoridades de los poderes ejecutivo y legislativo
historia de las últimas dos décadas y media, pero han sido elegidas en forma legítima; se han res
también de los trascendentales cambios ocurridos tablecido las libertades fundamentales de opi
en el contexto geopolítico, ideológico y económi nión, de reunión y de asociación; existen partidos
co internacional. Así, la disposición prevaleciente políticos que desempeñan libremente sus funcio
en las corrientes políticas y los actores sociales nes de apoyo u oposición al gobierno; hay un
más significativos ha sido la de atenuar, moderar Estado de derecho que opera razonablemente,
y reducir las controversias, a menudo evitando con la debida separación de los poderes del Es
enfrentarlas y postergándolas para el futuro. tado, y se han restablecido los derechos humanos
Esta situación relativamente confortable no y ciudadanos. Desde esta perspectiva, la de los
debe ni puede ser motivo de pasividad y com procedimientos y el modo de convivencia política
placencia. Por el contrario, constituye la base pa inherentes a la democracia, podría incluso acep
ra un ejercicio necesario e impostergable: levan tarse que la transición se ha consumado en gran
tar la vista de lo inmediato y de lo urgente para medida.
dirigirla al futuro de mediano y largo plazo. No Pero es también evidente que algunos de es
quisiera ser mal entendido ni parecer injusto, tos procedimientos adolecen de serias deficien
pues hay importantes iniciativas en ese sentido cias. Algunas de ellas son el producto de la ins-
en variados ámbitos del quehacer nacional. titucionalidad heredada del gobierno anterior y
Sin embargo, tengo el arraigado convenci de las condiciones que se negociaron para facili
miento de que se ha vuelto prioritario, como una tar la transición. Son bien conocidas. Para nues
gran tarea nacional, comenzar a preocuparse más tros propósitos basta destacar que su efecto es
explícita, sistemática y decididamente de la cons crear situaciones de privilegio político, económi
trucción de un Chile finisecular que entre al siglo co, institucional y judicial para quienes fueron
XXI con una democracia institucionalmente nor actores sociales protagónicos del gobierno mili
malizada, socialmente integrada y políticamente tar.
cohesionada; con una economía dinámica, flexi En la medida en que la transición a la demo
ble e innovadora, capaz de erradicar la pobreza cracia progresa satisfactoriamente, crece su acep
y crear las condiciones para una mayor igualdad tación entre los que desconfiaban de ella. Pero
de oportunidades, y de generar a la vez nuevas comienza a manifestarse la inquietud de otros
capacidades para continuar conquistando posi sectores sociales que, satisfecho su anhelo de re
LA CONSOLIDACION DE LA DEMOCRACIA Y DEL DESARROLLO EN CHILE / O, Sunkel 41
cuperar el régimen político democrático, aspiran fica objetivamente que el proceso parlamentario
a que se traduzca en mayores realizaciones en no tiene suficiente representatividad democráti
los planos económico, social, cultural y judicial. ca. Ello podría tener una grave consecuencia:
Así, la razón de ser de esas salvaguardias va des que amplios sectores ciudadanos subrepresenta
apareciendo para algunos, mientras se agudiza dos consideren que la institucionalidad emergen
en otros su percepción de que representan ano te carece de legitimidad política.
malías cada vez menos justificables. A las limitaciones del Poder Legislativo, de
Ellas cumplieron un papel estabilizador en rivadas del peculiar sistema electoral y la institu
las fases iniciales de la transición. Pero comienzan ción de los senadores designados, se agregan las
a tener el efecto contrario, porque introducen restricciones constitucionales y legales que cerce
un sesgo sistemático en favor de las corrientes y nan importantes facultades del Poder Ejecutivo,
actores políticos minoritarios que apoyaron al ré especialmente en su relación con las Fuerzas Ar
gimen militar, y porque suelen producir turbu madas. Aún más grave, en mi opinión, es el caso
lencias internas e internacionales én las relacio del Poder Judicial y en especial de la Corte Su
nes cívico-militares en circunstancias que no de prema de Justicia. Su reconocido anacronismo
bieran provocar mayor intranquilidad si esas concita en la ciudadanía una actitud escéptica
anomalías fueran despejadas. Constituyen así acerca de los atributos en que reside su autoridad,
una persistente fuente de irritación, de frustra respetabilidad y eficacia. Esto debilita el Estado
ción, de conflicto y de presiones para la norma de Derecho, esencia de la democracia. Por ello
lización del régimen político y para reformar la pienso que si los poderes del Estado mantienen
Constitución y el Poder Judicial. las características señaladas, se entorpecerá se
Hay otros problemas políticos, de naturaleza riamente la consolidación de la democracia en la
más genérica, que tienen que ver con el proceso conciencia ciudadana.
permanente de perfeccionamiento de la demo La principal tarea política actual es superar
cracia. Se trata, por ejemplo, de la posibilidad de esta situación anómala. Para ello es preciso per
reformar el régimen presidencial para darle ma sistir infatigablemente en las actitudes, disposi
yor flexibilidad y mejorar el equilibrio entre los ciones y procedimientos de diálogo y negociación
poderes ejecutivo y legislativo; de lograr una ma que tanto éxito tuvieron en superar la crítica fase
yor participación y representación popular y de inicial de la transición. Es necesario además avan
ios diferentes agentes sociales al nivel nacional, zar en su extensión y profundización social desde
de las regiones y del gobierno local; de una le las elites políticas hacia el conjunto de ios sectores
gislación más apropiada a las realidades y valores sociales y la ciudadanía en general. Hay que asu
sociales en materias tales como la condición de mir en plenitud los valores de la cultura demo
la mujer y la juventud, así como respecto del crática y perfeccionar la representatividad y efi
aborto y el divorcio; de la necesidad urgente de cacia de las instituciones que regulan su funcio
revisar la legislación y la institucionalidad am namiento. A los dirigentes sociales en general, y
biental; de la modernización de la administración en especial a los partidos políticos, corresponde
y gestión públicas en general, en particular en en esta tarea una responsabilidad histórica. Sobre
cuanto concierne a los sectores sociales. Entre todo cuando la controversia política se acentúa
ellos creo que requiere atención prioritaria la de en vísperas de procesos eleccionarios o de debates
plorable condición de los servicios judiciales, y sobre reformas de fondo.
sobre todo su incapacidad congènita para aten Ensusflí/íí'cííí.s e c o n ó m ic o s, la transición chilena
der las necesidades de los sectores populares. es aún más elogiada que en los políticos, pues el
Estos y otros temas similares se han venido contraste con la mayoría de los países de la región
haciendo presentes con creciente fuerza en el es especialmente marcado. No cabe duda de que
debate público y algunos han logrado ser incor durante el régimen militar se lograron rectifica
porados en las agendas políticas y han sido, son ciones fundamentales e impostergables en aspec
o serán, materia de legislación. De esta manera tos claves de la política económica. Pero quedan
se van configurando las características institu pendientes tareas muy decisivas. Sin desconocer
cionales más permanentes del Estado, en circuns las importantes iniciativas en marcha, me parece
tancias que el sesgo político antes aludido signi imprescindible llamar también la atención sobre
42 REVISTA DE LA CEPAL N ' 47 ! Agosto de 1992
la necesidad de acentuar y generalizar la preo ponía una fórmula de asociación que denominé
cupación y la reflexión por los problemas del “co-producción”, lo que viene a ser la actualjom/-
mediano y largo plazo. v e n tu r e .
Chile es un país pequeño, alejado geográfi El éxito logrado en los últimos años por la
camente de los grandes centros, pero cada vez economía chilena en los mercados internaciona
más incorporado a los circuitos transnacionales les se ha basado, por una parte, principalmente
de la cultura, el medio ambiente, la tecnología, en el reconocimiento de la necesidad imprescin
la economía y la política. Este es un fenómeno dible de pasar de una estrategia de desarrollo
inevitable e irreversible de la realidad contem hacia adentro a otra de inserción en una nueva
poránea, que presenta ventajas e inconvenientes. realidad internacional, que ya se percibía clara
Para minimizar los últimos y aprovechar las pri mente en esa época. Y por otra parte, en esta
meras, el país deberá realizar un esfuerzo ma blecer un marco apropiado de condiciones ma-
yúsculo con el fin de responder al desafío irre- croeconómicas, mirar con mayor confianza y am
nunciable de participar en una sociedad mundial pliar el papel del mercado y ios agentes econó
que se globaliza aceleradamente. Como carece micos privados, y lograr un gran esfuerzo de
mos de una dimensión territorial o demográfica innovación empresarial. Llevar a cabo este im
significativa, o de una localización geográfica es postergable cambio de orientación fue, a mi jui
tratégica, sólo podremos interactuar ventajosa cio, la función más importante que cumplió la
mente con el mundo sobre la base de la calidad, política económica del gobierno militar.
la creatividad, la eficacia, ia seriedad y la com- Es justo reconocer que se contaba para ello
petitividad en todas nuestras formas internacio con un considerable acervo de potencial produc
nales de expresión. Esto requiere un grado ex tivo heredado de las décadas anteriores en ma
cepcional de cohesión, disciplina y cooperación teria de recursos naturales evaluados, de infraes
social, lo que plantea exigencias sobre las que tructura energética y de transportes, de capaci
insistiré más adelante. dad de producción industrial y süvoagropecua-
En materia de internacionalización, no he ria, de empresarios experimentados y de recur
podido resistir la tentación de mencionar una sos humanos calificados. Se habían realizado ade
coincidencia que sólo percibí al escribir estas lí más cambios estructurales e institucionales de
neas, ya establecidos el lugar y la fecha de esta mucha trascendencia que permitieron en defini
ceremonia. La única ocasión anterior en que tuve tiva su mejor aprovechamiento. En términos téc
el honor de ocupar este estrado fue el 17 de nicos, existía un conjunto nuevo y más favorable
noviembre de 1966, para dictar una de las con de condiciones iniciales para el crecimiento.
ferencias inaugurales del Instituto de Estudios Por otra parte, dicha reorientación económi
Internacionales, cuyos 25 años se celebraron hace ca significó también ingentes sacrificios sociales;
poco en este mismo salón. Mi presentación se un prolongado período de elevado desempleo y
tituló “Política nacional de desarrollo y depen considerables reducciones de los salarios reales,
dencia externa”.' En ella señalaba que el ciclo junto a tasas de rentabilidad anormalmente ele
expansivo de la industrialización por sustitución vadas, con el consiguiente deterioro en la distri
de importaciones se agotaba, y se tornaba im bución del ingreso y una fuerte concentración
prescindible un radical vuelco hacia una estrate de la propiedad.
gia exportadora. De hecho, la sección correspon El aspecto más positivo de estas transforma
diente de mi trabajo se titulaba “exportar o mo ciones fue un gran salto cualitativo y cuantitativo
rir”. Destacaba también el fenómeno emergente en la inserción internacional de 1a economía chi
de la gran expansión de las empresas transna lena. Pero tampoco en esta materia se puede ser
cionales y los peligros que entrañaban, así como complaciente. Nada garantiza que ese dinamismo
las oportunidades que ofrecían. Para aprovechar sea perdurable, porque contiene tendencias con
estas últimas en materia de transferencia de tec tradictorias: por un lado, un progresivo proceso
nología y de promoción de exportaciones, pn)- de aprendizaje en la conquista de mercados ex
ternos y en el desarrollo de vinculaciones inter
' Apareció en Estudios ¡niernadormles. Instituto de Estu nacionales, que será preciso reforzar para que se
dios Internacionales, Santiago de Chile, abril de I%7. convierta en acumulativo; por el otro, una pro
LA CONSOLIDACION DE LA DEMOCRACIA Y DEL DESARROLLO EN CHILE / 0 . Sunkel 43
bable desaceleración en la medida en que se va vinculación con el sector exportador; incorporar
yan agotando los impulsos derivados de los cam el sector productivo informal a la modernidad;
bios en las condiciones iniciales. Después de una explotar en forma sustentabie el potencial pro
primera fase excepcional, muchos de éstos se en ductivo de los recursos renovables mediante una
cuentran, o pueden entrar, en la etapa de ren gestión que preserve los ecosistemas de que de
dimientos decrecientes. pende su supervivencia, así como reemplazar los
Los principales cambios institucionales y en recursos no renovables que tiendan a agotarse,
la orientación de las políticas económicas ya se y transitar hacia la exportación de productos con
realizaron. Las excepcionales tasas de rentabili mayor valor agregado y contenido tecnológico.
dad tienden a nivelarse por la presión a la baja Un aspecto de particular importancia en las
del tipo de cambio real y el aumento de la com economías exportadoras exitosas ha sido el de
petencia interna y externa. Los salarios vuelven los cambios en la organización de las empresas,
a elevarse con la disminución del desempleo tanto dentro de ellas como en sus relaciones re
abierto y la reorganización de la clase trabajado cíprocas y en sus relaciones con el Estado y ios
ra. Los mercados externos más asequibles co trabajadores. Este último aspecto incluye la esta
mienzan a saturarse y surgen nuevos competido bilidad, la dignificación y el perfeccionamiento
res provenientes de países que han adoptado o profesional de los obreros y su participación y
están adoptando estrategias exportadoras simi colaboración activa con un empresariado reno
lares. La capacidad instalada de infraestructura vado en la gestión y el perfeccionamiento pro
y producción llega a sus límites. Los recursos ductivo, factores que elevan la productividad y
naturales renovables se resienten con la sobreex contribuyen decisivamente a lograr flexibilidad,
plotación y los no renovables tienden al agota eficiencia, disciplina y cooperación.
miento. El dinamismo empresarial y la capacidad En definitiva, se trata de impulsar un desa
innovadora, radicados sobre todo —aunque no rrollo exportador “industrializante”, mediante
en forma exclusiva— en la gran empresa, en políticas destinadas a aumentar la proporción de
frentan el desafío de vincularse y extenderse a las exportaciones de mayor dinamismo en el co
la empresa mediana y pequeña, e incluso a la mercio internacional, y a eslabonar otras ramas
microempresa. productivas y estratos empresariales internos a
Se necesitan nuevas iniciativas y esfuerzos la expansión del sector exportador.^
adicionales, tanto para contrarrestar estas restric Este conjunto de políticas de carácter estruc
ciones, como para apoyar las nuevas capacidades tural e institucional tiene actualmente especial
adquiridas. Porque no basta con el meritorio ni importancia porque el margen de maniobra de
vel alcanzado por las exportaciones, sino que es las políticas económicas tradicionales es ahora,
preciso mantener y aun incrementar su ritmo de por razones internas e internacionales, suma
expansión. En un contexto dinámico, crecer co mente estrecho.
mo los demás significa quedarse en el mismo En algunos de estos aspectos existen y se pro
lugar; para ganar posiciones es preciso avanzar ponen iniciativas importantes, tanto privadas co
con mayor velocidad relativa. No es suficiente mo públicas. Pero preocupa la falta de una con
continuar por las vías ya establecidas; es necesario ciencia nacional generalizada sobre la necesidad
crear una dinámica de transformación estructu de un renovado esfuerzo colectivo de suficiente
ral recurrente en materia de mercados, produc envergadura, persistencia y coherencia. Este de
tos, procesos, organización, tecnología y recur biera involucrar a los diferentes actores econó
sos. micos y sociales en un proceso informado y sis
Esto significa moderar el consumismo y au temático de exploración prospectiva, de indaga
mentar el esfuerzo de inversión y ahorro; acen ción sobre escenarios posibles y probables, de
tuar el proceso de innovación, incorporación, reflexión compartida sobre orientaciones matri
adaptación y aprovechamiento del conocimiento ces y acciones prioritarias con miras al mediano
científico y tecnológico; penetrar nuevos merca
dos y profundizar los actuales; dinamizar y mo ^ Osvaldo Sunkel (ed.). El desarrollo desde dentro; un enfo
dernizar los sectores productivos internos y los que neoestruduralista para la América Latina, Fondo de (Cultura
estratos empresariales rezagados mediante su Económica, Serie Lecturas, México, 1991,
44 REVISTA DE LA CEPAL N" 47 / Agosto de 1992
y largo plazo. Se trata de concentrar los recursos de la actividad económica, en donde se establecen
limitados para encontrar y aprovechar en forma nuevas empresas y se reestructuran las de mayor
óptima los potenciales productivos y las oportu rapacidad innovadora para competir en los mer
nidades de un entorno internacional muy com cados internacionales y en el interno. Ello signi
petitivo y difícil. También de comprender que fica nuevos empleos bien remunerados de alta
no es posible responder a todas las demandas productividad para algunos, pero también el de
sociales en forma satisfactoria, simultánea e in sempleo de los trabajadores desplazados de las
mediata, por lo que es inescapable definir prio empresas reestructuradas y de las que no resisten
ridades y buscar compensaciones concretas entre la competencia.
lo que es factible en el presente y lo que sólo se Se producen así tendencias divergentes entre
podrá obtener gradualmente. Esto exige elabo los que ingresan al segmento moderno de elevada
rar escenarios de futuro en que los diferentes productividad en proceso de internacionaliza
sectores de la sociedad chilena, en especial los ción y los que descienden al mundo del empleo
más desfavorecidos, reconozcan un lugar por el en actividades de baja productividad, al subem-
que valga la pena esforzarse. pieo o el empleo por cuenta propia, engrosando
Hemos aprendido que el mercado constituye la economía informal y la pobreza. Por desgracia,
un sistema de señales insustituible para ordenar entregados al juego espontáneo del mercado, los
el tráfico económico. Pero también que es insu primeros tienden a ser menos que los segundos,
ficiente para restii ver este tipo de cuestiones, que dado el crecimiento de la población y la fuerza
requieren grandes decisiones estratégicas. Estas de trabají), las severas exigencias de reestructu
debieran elaborarse colectivamente en una ins ración derivadas de las políticas de liberalización,
tancia de planificación anticipativa y articulado- privatización y competencia internacional, la ma
ra, que estimule y concite la generación de pro siva incorporación de tecnología que hace uso
puestas e iniciativas complementarias a las que intensivt) de capital, el insuficiente esfuerzo de
surjan del mercado. Ninguna organización, ins inversión, y la falta de calificaciones, educación
titución o empresa moderna carece de esa fun y hábitos laborales de gran parte de la población
ción y su correspondiente institucionalidad. Chi activa.
le inventó en el pasado una institución de plani De este modo se configura una nueva situa
ficación ejemplar para cumplir una función que ción de heterogeneidad estructural con caracte
tuvo importancia histórica: la C{)rporación de Fí>- rísticas diferentes a las del pasado. Discrimina en
mento de la Producción. 7'endrá que inventar contra de las personas de mayor edad, los nu
una nueva institucionalidad de acuerdo a las rea merosos contingentes de jóvenes sin experiencia
lidades y necesidades del presente y las que se laboral, y las mujeres, sobre todo si son jefes de
anticipan para el futuro. 'Eambién aquí, desde hogar ycarecen de conocimientos adecuados. Fa
sus propias perspectivas, los actores sociales y el vorece en cambií) a los adultos urbanos con me
Estado, junto a los partidos políticos, tienen una jores calificaciones y con<ícimientos, mayor espí
contribución fundamental que hacer. ritu de iniciativa y capacidad de acceder a los
Paso ahora a la c u e s tió n so c ia l, que es sin duda mercados segmentados de trabajo.
la más difícil. El imprescindible esfuerzo de in l'enemos así, en diferentes sectores produc
serción internacional en que está empeñado el tivos, en las regiones, en las áreas urbanas y ru
país no podrá ser exitoso ni sostenible si no va rales y en los distintos estratos sociales, en pro
acompañado de un cambio profundo en las for porciones muy desiguales, la coexistencia de mo
mas de organización y cooperación internas. Se dernidad y atraso en las actividades productivas,
ha prestado poca atención al hecho de que la de riqueza y pobreza en los niveles de ingreso, y
dinámica de la integración transnacional genera de agudos contrastes ambientales, que determi
con frecuencia condiciones de segregación social nan tremendas diferencias culturales, institucio
interna.'^ Esto se aprecia en los diferentes sectores nales, políticas y demográficas que tienden a su
respectiva autorreproducción. De modo que las
V)sva!do Sunkel, Integración transnacional y desinte
nuevas generaciones que viven en la pobreza tie
gración nacional, Estudios IntemaciomiÍes, Santiago, enero- nen escasas posibilidades de superarla. El creci
marzo de 1971. miento económico, sin duda condición indispen-
LA CONSOLIDACION DE LA DEMOCRACIA Y DEL DESARROLLO EN CHILE í 0. Sunkel 45
sable para enfrentar esta situación, no constituye, preocupación preferente por la juventud, que
por sí mismo, la solución. En ausencia de cambios constituye una gran proporción de la población.
institucionales y eficaces políticas económicas y Es la más afectada por el desempleo y el desa
sociales, puede incluso acentuar las desigualda liento, la que está más expuesta a todo tipo de
des y contribuir a la discriminación y el conflicto riesgos y la que mayor necesidad tiene de opor
social, a los comportamientos delictivos, al en tunidades, y sobre todo de aliento, comprensión
frentamiento político y, en general, a la insatis y esperanza.
facción, la inestabilidad y la violencia social. En Pienso que la envergadura de la tarea social
definitiva, a amenazar lo que se ha logrado en exige un profundo cambio conceptual e institu
los últimos años; una incipiente democracia, al cional. Adviértase, por ejemplo, que la política
gunos consensos fundamentales y el indispensa económica tiene objetivos prioritarios bien pre
ble crecimiento económico. cisos de crecimiento, equilibrio macroeconómico
Sabemos que se han hecho y se están hacien y estabilidad de precios. Para ello existe una ins-
do esfuerzos sustanciales en esta materia. Entre titucionalidad conformada por el Ministerio de
ellos merece recalcarse el cambio de acento desde Hacienda, el Banco Central, la Dirección de Pre
medidas básicamente asistenciales a políticas pro supuestos y otros organismos, y los correspon
ductivas, destinadas a crear las condiciones para dientes procedimientos de control de actividades,
la superación permanente de la marginalidad. programas y proyectos, de evaluación de resul
Pero la tarea es de una envergadura abrumadora. tados y de monitoreo de una información esta
No sólo se trata de los enormes déficit acumula dística amplia y oportuna. Hay incluso institu
dos: la “vieja pobreza” heredada del modelo eco ciones internacionales, públicas y privadas, que
nómico anterior, y la “nueva pobreza” generada controlan, complementan y refuerzan las inter
por el cambio de modelo, la crisis, el ajuste y la nas.
reestructuración. Además, es preciso quebrar y En materia social, que debiera ser en realidad
revertir los mecanismos reproductores de la de el objetivo último de la política económica, se
sigualdad que derivan de las condiciones dife requiere algo equivalente. Así como todos acep
renciales de acceso, calidad, eficacia y perma tan la necesidad de tener equilibrios macroeco-
nencia, tanto en las infraestructuras y los servicios nómicos básicos, es preciso lograr también “equi
asistenciales, como en los que apoyan las activi librios macrosociales básicos”. Esta noción está
dades productivas. implícita en la acción política de más alto nivel y
Se requieren nuevas modalidades institucio debiera reflejarse en una organización institu
nales públicas y privadas. En especial, esfuerzos cional que le dé la mayor eficacia y coherencia a
imaginativos adicionales del sector privado en el las tareas de gobierno en estas materias. No obs
campo de las relaciones laborales y de coopera tante los loables esfuerzos y logros de coordina
ción dentro de las empresas, y entre ellas, rela ción, las políticas y la acción social están de hecho
ciones que se han convertido en uno de los fac organizadas sectorialmente, a través de múltiples
tores cruciales de superioridad y éxito empresa programas en diversos ministerios. Además, son
rial. También un cambio de prioridades y mayor afectadas, indirecta y la mayoría de las veces im
eficacia en el gasto y la gestión públicos, así como plícitamente, por la vía de las políticas económi
transferencias adicionales de activos yde ingresos cas. Esta debilidad institucional resulta de haber
entre sectores productivos, regiones y estratos se supuesto históricamente que el crecimiento y
sociales, mediante una progresividad eficaz en la estabilidad económicos derivarían inevitable
los ingresos y en los gastos públicos. mente en el mejoramiento social. Como ese su
Aparte de sus fundamentos éticos, la elimi puesto no se cumplió en la práctica, se fueron
nación de la pobreza, la atenuación de las desi ampliando con el tiempo los servicios sociales
gualdades, la búsqueda de la equidad y la aper —dando por resultado un conjunto de políticas
tura de un horizonte atractivo de oportunidades sectoriales complementadas con programas y
constituyen requisitos imperiosos para la conso proyectos especiales— y en períodos más recien
lidación de la demt)cracia y el afianzamiento de tes, incluso se ha recurrido a la privatización de
una economía dinámica y moderna. parte de estos servicios para atender los grupos
Permítaseme recalcar la necesidad de una de mayores ingresos.
46 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de 1992
turai dei Estado en los años ochenta tuvo a mi der en forma adecuada, entre otros, a los nuevos
parecer tres raíces principales. La primera, la objetivos, realidades, desafíos y tareas que he des
más genérica y profunda, fue la tendencia de tacado en esta presentación. Será preciso hacer
largo plazo de auge y decadencia del ciclo esta- un máximo esfuerzo colectivo para confrontar
tista, que comenzó en los años interbélicos y fi los intereses de los grupos de presión con el bien
nalizó en los años setenta. La segunda fue el ge social común, para identificar y superar hasta
neralizado y fallido intento de estatización y so donde sea posible los sesgos ideológicos que ca
cialización impulsado por el gobierno de la racterizan a las diferentes escuelas de pensamien
Unidad Popular entre 1970 y 1973. La tercera to sobre la materia, y para apelar al mayor rea
se originó en las drásticas políticas neoliberales lismo posible, apoyándonos sobre todo en el exa
aplicadas desde 1975 y reforzadas posteriormen men crítico y desapasionado de nuestra propia
te con motivo de la crisis de la deuda y las políticas experiencia, así como en la de otros países. Con
de ajuste y reestructuración. tamos para ello, no obstante sus desvíos, vaivenes
Los agudos movimientos pendulares que ha y detractores actuales, con una respetable y fruc
experimentado el papel del Estado en Chile en tífera tradición de servicio público y de un “Es
su historia reciente han tenido efectos heterogé tado en forma”, como lo calificó tempranamente
neos y complejos sobre sus características estruc Alberto Edwards. La trayectoria del Estado en
turales, institucionales y de funcionamiento. No toda nuestra historia republicana merece un pro
se dispone todavía de un diagnóstico realista, fundo respeto, que puede y debe recuperarse.
equilibrado y detallado de la verdadera natura De hecho, aun cuando haya perdido importantes
leza del aparato estatal que hemos heredado. En funciones, representa sin duda, si se me perdona
tretanto, enfrentamos nuevas condiciones histó una expresión “economicista”, una de las más
ricas y se presentan problemas y retos inéditos importantes ventajas comparativas de nuestro
para el desarrollo nacional y para su eficaz inte país.
racción con el contexto mundial, entre ellos los La problemática del Estado, junto a las que
que he señalado en las secciones anteriores. Ello he planteado en los planos político, económico y
me lleva finalmente a plantear la necesidad ur social, constituyen, en mi opinión, los principales
gente de enfrentar en toda su amplitud y enver desafíos, y su resolución las tareas más cruciales,
gadura el tema de la reforma del Estado. para que la exitosa transición que hemos expe
Es preciso abrir un debate amplio, pluralista rimentado hasta ahora se convierta efectivamen
y bien informado sobre la naturaleza y caracte te, como casi todos deseamos, en un proceso de
rísticas que éste debiera adquirir en el futuro consolidación de la democracia y del desarrollo
para superar sus actuales deficiencias y respon en Chile.
Primero que nada, verá
el humo de nuestras chimeneas.
REVISTA DE LA CEPAL N” 47 El humo representa la comida
y la bebida para nosotras. Es lo
más saludable que hay en el
mundo, en todos los aspectos,
sobre todo para los pulmones...
Patrón de desarrollo C h a r l e s D i c k e n s {Hard Times, 1907)
y medio ambiente
en Brasil
I
R o b e r to P . G u im a r ä e s *
Estilos de desarrollo,
transición ecológica y
Luego de haber descrito la situación actual de transi
crisis ambiental*
ción ecológica, que matiza la crisis económica, institu
cional y ambiental de la sociedad contemporánea, el Si pudiera sintetizarse este fin de siglo, habría
autor procura identificar los rasgos principales de la que caracterizarlo por el agotamiento de un estilo
expansión industrial y agrícola del Brasil, destacando de desarrollo que demostró ser ecológicamente
los impactos socioambientales del estilo de desarrollo destructivo, socialmente perverso y políticamen
de ese país en la posguerra. Sobre la base de este
diagnóstico y en especial de los antecedentes técnicos
te injusto. En ese sentido, las señales de vulnera
preparados para la redacción del informe nacional bilidad del ecosistema planetario han actuado co
que presentará el Brasil a la (Conferencia de las Na mo una gran caja de resonancia de los diversos
ciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo procesos de "agotamiento” a que asistimos, con
(CXL'M.M)) {Rio de Janeiro junio de 1992), el autor
catenados en una lógica inflexible que lleva a la
señala los principales requisitos y componentes de una
estrategia sustentable de desarrollo industrial y agrí necesidad de transformaciones profundas. El de
cola, que permita tanto la gestión adecuada de la do bate sobre el nuevo modelo de desarrollo para
tación de recursos naturales del país como el mante el Brasil constituye, pues, apenas un primer paso
nimiento de la calidad ambiental de los ecosistemas en el sentido de precisar el significado, la direc-
l>rasileños, asegurando a la vez la satisfacción de las ck3n y los límites de la transición al desarrollo
necesidades básicas de las generaciones actuales y fu
turas. sustentable.
La manifestación más evidente de la crisis
actual es, sin duda, el hecho de que vivimos en
una era de escasez de recursos, de dificultades
para la expansión de la base económica de las
sociedades nacionales, de saturación de los de
pósitos destinados a almacenar o eliminar los des
perdicios de la sociedad industrial y, sobre todo,
en una era de flaqueza de las instituciones locales,
regionales y mundiales para enfrentar los desa
fíos que plantea esa crisis. Esa crisis, aunque am
* Oficial de Asuntos Sociales de la División de Desarrollo
Social. Durante 1991 fiie cedido por la cri’.u.al Gobierno de
biental (agotamiento progresivo de la base de
Brasil para desempeñarse como Goonünador Técnico del In- recursos naturales y reducción de la capacidad
lorme Nacional del Brasil a la (Conferencia de las Naciones de recuperación de los ecosistemas) es ante todo
Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
Uste trabajo se basa, en Rran parte, en las informaciones
una crisis político-institucional, relacionada di
y análisis contenidos en los antecedentes técnicos elaborados rectamente con ios sistemas de poder para la po
por la comisión intermini.sterial para la preparación de la (Con sesión, distribución y uso de los recursos de la
ferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y De
sarrollo, consolidados en el documento O desajh do destmtob
sociedad, lo cual, en última instancia, determina
vimmUí sustentái’et: reiatórh do Brasil para a (..Vf.w.t/; {Naciones la situación de escasez absoluta (agotamiento del
Unidas, Brasilia, septiembre de 1991). Una versión preliminar,
ampliada, fue presentada al IV Foro Nacional: (Cómo evitar
que los años noventa sean otra “década perdida" (Rio de )a-
neiro, b m u .s , '25 al 28 de noviembre de 1991). Para mayores comentario.s sobre este lema véase (iui-
maráes (1991b).
ÍO REVISTA DE LA CEPAL N" 47 / de ¡ 9 9 2
patrimonio de recursos) o relativa (patrones in y sus políticas deberían dar prioridad a la gestión
sostenibles de consumo o inequidad en el acceso racional de los recursos naturales. Sin embargo,
a esos patrones). esa distinción ha perdido gran parte de su vigen
La incorporación de un marco ecológico al cia, sobre todo en los países del Sur, que se ven
proceso público de toma de decisiones —para obligados a afrí>ntar situaciones de degradación
tener en cuenta las derivaciones de las políticas ambiental características del empobrecimiento
públicas sobre la red de relaciones que opera en de su patrimonio natural, como resultado de su
los ecosistemas— constituye no tan sólo una as propio subdesarrollo, a la vez que situaciones aso
piración, sino una necesidad biológica para el ciadas normalmente con un “exceso” de desa
propio mantenimiento de los sistemas naturales rrollo. En este sentido, no sólo se amplió en los
que hacen posible la vida. Este aspecto del mo últimos decenios la distancia económica entre el
mento actual impone el reconocimiento de que Norte y el Sur, sino que aumentó también la
la humanidad atraviesa por un período de au disparidad ambiental y ecológica entre ambos
téntica transición ecológica (Bennett, 1976). En mundos. Es notorio que los países del Sur se en
tre otras dimensiones, la etapa actual de transi cuentran en el extremo más vulnerable de esa
ción se caracteriza, en términos energéticos, por dicotomía y sufren las consecuencias de la degra
la tendencia a utilizar la energía en forma cada dación mundial.
vez más intensiva a fin de satisfacer las necesida En resumen, el mundo se encuentra ante las
des humanas, con niveles de ineficiencia también siguientes alternativas: perpetuar el patrón ac
crecientes. Quizá mayor importancia tenga el he tual, en que los países más desarrollados utilizan
cho de que, ecológicamente, no sólo se dé la acu intensivamente los recursos naturales, lo que per
mulación de bienes para usos sociales no direc mite a sus poblaciones un elevado grado de con
tamente relacionados con la sobrevivencia bioló sumo que contrasta con las carencias del mundo
gica, sino la posibilidad de alcanzar este objetivo subdesarrollado, o revisar esos patrones en pro
con la incorporación de ambientes cada vez más cura de un modelo que ejerza menor presión
apartados de la sociedad local. sobre la base de recursos naturales y permita
No es sorprendente, por lo tanto, que la gran niveles de desarrollo más equitativos. Este mo
mayoría de las instituciones contemporáneas delo presupone una nueva división internacional
—establecidas bajo el imperio de los dogmas eco del trabajo que implique una profunda recon
nómicos de la abundancia y del progreso mate versión industrial, la alteración de los hábitos de
rial— se muestren incapaces de enfrentar ade consumo de los países desarrollados y una mayor
cuadamente los desafíos de la transición. Esta solidaridad internacional, en el sentido de facili
situación obliga a cuestionar un estilo de desa tar el acceso de los países menos desarrollados a
rrollo internacionalizado, que se manifiesta prin los avances científicos y tecnológicos.
cipalmente en los procesos de modernización de Por otra parte, los temas colocados sobre el
la agricultura, urbanización, apropiación de la tapete mundial plantean desafíos sin precedentes
base de recursos naturales y utilización de las para América Latina en su conjunto, y para el
fuentes no renovables de energía. El carácter glo Brasil en particular. La crisis ambiental ocurre
bal e interdependiente de la sociedad de fines de en un momento en que la región se encuentra
siglo no permite, sin embargo, ocultar la persis en situación igualmente desfavorable en muchas
tencia de la dimensión Norte-Sur, incluso en lo otras áreas. Retomar la senda del desarrollo su
que se refiere a la realidad ecológica. En las eco pone fortalecer la democracia, pero, al mismo
nomías altamente industrializadas, los problemas tiempo, estabilizar la economía —lo que presu
de medio ambiente pueden ser, en general, asi pone resolver el problema de la deuda externa—,
milados a la contaminación. Sus políticas ambien incorporarla a las corrientes del intercambio tec
tales se orientan, por eso mismo, a evitar que se nológico mundial, implantar patrones más aus
agrave la degradación o incluso a restaurar los teros y socialmente ht>mogéneos de consumo v
patrones de calidad del agua, del aire y del suelo mejorar la distribución del ingreso. Por último,
que existían antes de la crisis. En los países sub- no son pocas las dificultades institucionales que
desarroliados, la crisis ambiental se asocia clara se oponen a la concreción de un nue\’o estilo de
mente con el agotamiento de su base de recursos, desarrollo sustentable, en el Brasil. Desde me
PATRON DE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE EN BRASIL / R .F . G tiim aráes 51
diados del decenio de 1980 el país ha conocido mo el Brasil, la búsqueda de un nuevo patrón de
ocho planes de estabilización, la moneda ha cam desarrollo industrial y agrícola, que permita una
biado de denominación cuatro veces, la política relación más armónica con el funcionamiento de
cambiarla ha sufrido 18 alteraciones, se han in los sistemas naturales, no deja de ser un ejercicio
tentado casi 60 políticas de precios distintas, y el que exige osadía e imaginación creadora por par
número de políticas salariales se acerca ya a la te de las élites económicas, los dirigentes polí
veintena. Para un país con un cuadro de inesta ticos, la clase trabajadora y la población en su
bilidad político-institucional tan pronunciada co conjunto.
tanie complejo portuario, agroindustrial y side 1970 a 1980, que se estabilizó en 1986. En las
rúrgico. Por otro lado, se integró una constela zonas urbanas, la pobreza disminuyó de 35% a
ción de metrópolis—formada por Belo Horizon 30% entre 1970 y 1980, pero volvió a un nivel
te, Curitiba y Porto Alegre— que se destacaban de 34% de la población en 1986.
por el dinámico crecimiento de la industria. Se El análisis anterior impone el reconocimiento
creó así una jerarquía de funciones y de poder de que los problemas ecológicos traducen ine
vinculada con las actividades productivas, de dis quidades de carácter social y político (los patrones
tribución y de gestión de recursos. de relación entre los seres humanos y la forma
El mantenimiento de la estructura de tenen como está organizada la sociedad), así como de
cia de la tierra, sumamente concentrada, se tra rivan de distorsiones estructurales de la econo
dujo en la migración de grandes contingentes mía (los patrones de consumo de la sociedad y
poblacionales hacia las ciudades pequeñas, don la forma en que se organiza para satisfacerlos).
de se convirtieron en una reserva de mano de En el Brasil, dadas las dimensiones de su terri
obra para las tareas estacionales del campo, o torio y de su población, la extensión y la diver
hacia las metrópolis y ciudades medianas donde sidad de los ecosistemas, la complejidad de la
engrosaron las filas de los subempleados y de estructura productiva y las disparidades en la
sempleados. En ciertas regiones se transforma distribución del ingreso, el dilema del desarrollo
ron en los “rastreadores” de metales nobles, en sustentable se expresa en el desafío de acelerar
yacimientos dispersos por el territorio nacional. el desarrollo material, acompañándolo de justicia
Fue así como en el contexto económico-social y social y buena calidad ambiental. En cambio, la
agrario persistieron, por un lado, dramáticos ni lógica homogeneizadora de las economías de es
veles de pobreza rural y urbana y, por el otro, cala se superpuso a las diversidades natural y
privilegios en materia de tierras, mercados y par cultural, tratadas como obstáculos para el pro
ticipación en el erario público. En el Nordeste el greso. Partes considerables del patrimonio nacio
aprovechamiento de la fragilidad de la economía nal en la forma de biodiversidad y de géneros
regional, fruto de las sequías periódicas, como de vida fueron sacrificados en nombre de la mo
instrumento para solicitar un tratamiento dife dernidad, en detrimento de la calidad de vida
renciado para la región, originó una maraña de del conjunto de la población. Huelga recordar,
subsidios y protección estatal impermeable a las a ese respecto, que, en situaciones de extrema
fuerzas de la competencia del capitalismo mí)- pobreza, el individuo marginalizado de la socie
derno. dad y de la economía nacional no tiene ningún
Son por demás conocidas las condiciones so compromiso de evitar la degradación ambiental,
ciales de la población brasileña después de déca toda vez que la sociedad no impide su propia
das de crecimiento económico acelerado. La eco degradación como persona.
nomía de mayor dinamismo de la posguerra, cu
yo nivel de desarrollo apenas superaba al de los 1. Evolución e impacto de la indmtña
países más pobres de la región en los años 1940- transformadora
1950, y que se transformó en la undécima po
tencia industrial del mundo, no logró reducir sus Después de la segunda guerra mundial y hasta
niveles de desigualdad socioeconómica. Por el mediados del decenio de 1970, las economías ca
contrario, en el período de mayor crecimiento, pitalistas registraron una de las mayores tasas de
entre 1960 y 1980, el sector del 10% más rico de expansión económica y las más grandes transfor
la fuerza de trabajo consiguió elevar su partici maciones de la estructura productiva, bajo la égi
pación en el ingreso de 40 a 50%, mientras que da del sector industrial. Esa expansión fue enca
el 50% más pobre vio bajar su participación de bezada por dos grandes subsectores: el metal-
un modesto 17% a apenas el 12% en 1980. Cuan mecánico (industria de automotores, bienes de
do se comparan las estadísticas disponibles para capital y bienes de consumo duraderos) y el sub
la zona urbana y rural se aprecia la concentración sector químico (especialmente la petroquímica).
espacial de la pobreza en las áreas urbanas. En En una etapa inicial, se difundió el estilo nortea
el Brasil rural, los niveles de pobreza registraron mericano de consumo en los países europeos y
una tendencia declinante en todo el período de en el Japón, y se alteró la matriz energética con
PATRON DE DESARROLLO V MEDIO AMBIENTE EN BRASIL / R .P . G uim aráes 53
la sustitución del carbón por el petróleo. Este ramas de material eléctrico y de comunicaciones,
estilo de consumo fue acompañado por un pa y de fabricación de plásticos y hule, cuya concen
trón tecnológico, organizacional y empresarial tración equivale a 50% en un centro y a 70% en
enfocado hacia la producción industrial y susten tres centros, lo que permite clasificarlas como de
tado por la gran empresa, que articuló fuerte “alta concentración”. En el extremo opuesto apa
mente toda la economía mundial, sobre todo los recen los grupos: “disperso” y “muy disperso”.
países de la esfera capitalista. En el caso brasileño, En el primero figuran los minerales no metálicos,
como es sabido, el gran impulso de la expansión cueros y pieles, y el sector de alimentos y de
capitalista tuvo como motor la tríada formada bebidas, cuyo valor de transformación industrial
por el Estado, las empresas transnacionales y los concentrado en un centro oscila entre 13% (be
capitales privados nacionales. La rápida implan bidas) y 20% (minerales no metálicos); se eleva
tación de la matriz industrial internacional en el a 27% (bebidas) y 37% (cueros y pieles) de vti
Brasil permitió internalizar los vectores produc concentrado en tres centros. En el segundo gru
tivos de la rama química-petroquímica, la metal- po están las ramas extracción de minerales y de
mecánica, la industria de material de transporte, madera, con 8% del vti concentrado en un centro
la industria maderera, el papel y la celulosa y los y entre 21% y 27% en tres centros.
minerales no metálicos, todos con un fuerte im Tomando en cuenta la actividad industrial
pacto sobre el medio ambiente. en su conjunto, se aprecia que, desde un comien
En general, la industrialización masiva y tar zo, se intensificó la concentración en la región
día de la economía brasileña incorporó patrones Sudeste, lo que culminó en el decenio de 1970
tecnológicos avanzados para la base nacional, pe cuando el 79% del vti era producido allí. A partir
ro superados en lo que se refiere al medio am de ese año, en parte gracias a las políticas de
biente, con escasos elementos tecnológicos de tra desarrollo regional adoptadas por el gobierno,
tamiento, reciclaje y reprocesamiento. Haciendo en parte por las propias deseconomías de escala
abstracción de las características de cada ecosis resultantes de la concentración excesiva de las
tema, el impacto del sector industrial sobre el actividades económicas en la región, y también
medio ambiente depende de tres grandes facto a raíz del fortalecimiento de los movimientos sin
res: la naturaleza de la estructura industrial en dicales, se registró una leve tendencia a la des
distintas relaciones con el medio ambiente; la in concentración industrial. Fue así como ya desde
tensidad y concentración espacial de los géneros el comienzo del decenio de 1980 la región del
y ramas industriales; y el patrón tecnológico del Sudeste respondía del 72% del vti brasileño. Co
proceso productivo —tecnologías de filtraje y re mo es obvio, este proceso refleja la situación en
procesamiento de efluentes, así como reaprove dos estados: Sao Paulo y Rio de Janeiro. Ya en
chamiento económico de los subproductos. 1950 éstos reunían 20 y 10% de los estableci
Para estimar el impacto efectivo de la indus mientos industriales, 39 y 17% del personal ocu
tria sobre el medio ambiente, debe analizarse en pado en la industria y 48% y 20% del vti del
qué fí>rma la concentración espacial de las ramas país.
industriales acentúa o dispersa su potencial de En 1970 culminó el proceso concentrador: a
impactí). Las estimaciones del valor de transfor Sao Paulo correspondía 31% de los estableci
mación industrial (v i í) presentadas por el Insti mientos industriales del país, 48% del personal
tuto Brasileño de Geografía y Estadística ([B<;f.) ocupado y 57% del v ti . En cambio, la situación
para 1980 permiten definir el perfil de concen en 1980 revela una tendencia a la desconcentra
tración de las ramas industriales, utilizando la ción tras el apogeo de 1970. En ese año, Sao
participación de ese valor en cuatro centros in Paulo llegó a concentrar 29% de los estableci
dustriales. Según la clasificación del el gru mientos, 45% del personal ocupado y 52% del
po considerado como de “altísima concentra vti, disputándose Minas Gerais, Rio de Janeiro
ción” comprende los fármacos, perfumería, ja y Rio Grande do Sul el segundo lugar en cuanto
bones y velas, y el editorial y gráfico, que tienen a concentración de la actividad industrial. Con
en promedio un 50% del valor de transformación viene señalar también la intensificación del pro
industrial concentrado en un solo centro, y un ceso de industrialización en otros estados de la
80% en tres centros. En seguida aparecen las Federación, como Paraná, Santa Catarina, Per-
54 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / A gosto de 1 9 9 2
nambuco y Bahía, cuyos valores relativos, en los Paulo. En relación con la contaminación del aire,
indicadores mencionados, varían entre 3 y 7%. las ramas potencialmente más contaminantes son
Utilizando una metodología elaborada por las industrias de alimentos (20%) y de la madera
la Fundación Estatal de Ingeniería del Medio (17%). Las industrias de alimentos se encontra
Ambiente (feima) de Rio de Janeiro, el ibge, sobre ban principalmente en las regiones Sudeste (30%
la base del Censo Industrial de 1980, pudo cla del total de la rama) y Sur (27% del total), y las
sificar los establecimientos industriales “poten de la madera en ios estados del Sur (40% del
cialmente contaminantes” según la intensidad de total) y del Norte (18%). En lo que toca a la con
la contaminación del aire y del agua, así como taminación del agua, destacan las regiones me
los parámetros de contaminación para las dife tropolitanas de Sao Paulo y de Rio de Janeiro,
rentes ramas de la actividad industrial. De esta con 15 y 5% del total de establecimientos conta
manera, se constató que el Brasil contaba en 1980 minantes, que se concentraban en las industrias
con un total de 214 156 establecimientos indus metalúrgica, textil, de material eléctrico y comu
triales, de los cuales 106 506 (50%) eran poten nicaciones, de alimentos y de la madera.
cialmente contaminantes. La región Sudeste reu Sin desconocer los aspectos específicos rela
nía el mayor número de establecimientos poten cionados con el impacto de la actividad industrial
cialmente contaminantes, con 41% del total, en sobre el medio ambiente brasileño, no cabe duda
cabezada por Sao Paulo y Minas Gerais (con 23 de que el ecosistema más deteriorado por la ex
y 12%, respectivamente). En seguida se encon pansión industrial ha sido el urbano. Este punto
traba la región del Nordeste, con 24% del total, de vista, eminentemente demográfico, implica
en que destacaba el estado de Bahía con 8%. En dos dimensiones analíticas desde el punto de vista
la región del Sur se concentraba 21 % de los es ambiental, ambas relacionadas con el uso del es
tablecimientos potencialmente contaminantes, pacio. La primera es la concentración progresiva
con participaciones relativas equivalentes en los de la población brasileña en ciudades, en un pro
estados de Paraná, Santa Catarina y Río Grande ceso de densificación urbana que ocurre en todas
doSul. las regiones del país, y plantea problemas am
En lo que toca concretamente a la contami bientales de naturaleza, consecuencia y solucio
nación del aire, la situación presenta la misma nes análogas en todas ellas. El segundo aspecto
distribución regional. El primer lugar correspon se refiere a la distribución espacial desigual, tanto
de a la región Sudeste con 36% del total de es de los recursos naturales como de las actividades
tablecimientos (Sao Paulo 18%; Minas Gerais, económicas que emprende el ser humano. La
11%), seguidos por ios estados del Nordeste con superposición de esas dos dimensiones implica
25% (Bahía 8%) y la región Sur, con 23%. El grados diferentes de intensidad de los problemas
problema era más grave en el Sur (23%) que en ambientales en su especificidad regional.
el Nordeste (17%), aunque destaca la situación Desde el punto de vista dinámico, la tasa de
del estado de Maranháo que, en gran parte de crecimiento demográfico, antes elevada, comen
bido a Carajas, albergaba 4% de ios estableci- zó a descender desde fines del decenio de 1960.
mieíitos potencialmente contaminadores del La reducción, suave al comienzo, se aceleró y
agua. Por otro lado, la situación en algunas re generalizó después. La caída abrupta de la fe
giones llegó a niveles críticos, como lo atestigua cundidad se dio en todas las regiones, aunque
el estado de emergencia declarado en Sao Paulo este fenómeno fue más acentuado en las regiones
en 1974, debido a la concentración de contami urbanas y en los sectores sociales con mayor nivel
nantes en la atmósfera, situación que se repitió de información e instrucción. La tasa de fecun
en innumerables oportunidades hasta mediados didad total cayó de 5.8% en 1960-1970 a 3.2%
del decenio de 1980. en 1980-1990. En consecuencia, la tasa de creci
Por último, al examinar la situación relativa miento vegetativo también descendió de 2.9% al
a cada rama industrial, se advierte que, del total año en el decenio de 1960 a 2.1% en el de 1980.
de establecimientos potencialmente contaminan Gon la baja de la fecundidad, se calcula que, para
tes, correspondía a la rama de minerales no me fin de siglo, el Brasil tendrá una población de
tálicos un 40%. De éste, 15% se concentraba en unos 170 millones, con una tasa de crecimiento
Miras Gerais y otro 15% en el estado de Sao de 1.5% anual en este decenio de 1990. Se calcula
PATRON DE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE EN BRASIL / R .P . Guimat'áe.s
asimismo que la población dejará de crecer al lado, la pobreza en las ciudades, particularmente
llegar al nivel de 265.5 millones de habitantes, en las más grandes, afecta a gran proporción de
alrededor del año 2075, cuando alcanzará una la población brasileña y se confunde con las con
tasa media de crecimiento de 0.58% anual. El secuencias de la degradación ambiental. Por otro
análisis de los patrones de crecimiento de la po lado, tal como se mencionó, se encuentran los
blación brasileña indica, por lo tanto, que el Brasil problemas causados por la concentración de las
se encuentra ya en una fase adelantada de tran actividades económicas, particularmente las del
sición demográfica. sector industrial, en las localidades urbanas. La
Históricamente, la ocupación de las diversas urbanización acelerada resultante del proceso de
regiones brasileñas, a consecuencia del aislamien industrialización generó un déficit en la infraes
to espacial de sus diversos ciclos económicos, se tructura de servicios urbanos, cuya manifestación
caracterizó siempre por saltos y soluciones de ambiental más grave es la carencia de saneamien
continuidad. De ello resultó la proliferación de to básico. Teniendo en cuenta que cerca de 33
núcleos de aglomeración pobladonal dispersos o millones de personas viven hoy en la periferia
desconectados en muchos puntos del territorio de las grandes ciudades, es evidente que el pro
nacional. Sin embargo, a lo largo de este siglo, blema del saneamiento básico es, y continuará
la región polarizada por la capital de Sao Paulo siendo, uno de los mayores problemas urbanos
ha ejercido una influencia integradora, unifican en el Brasil en los próximos decenios. Según da
do progresivamente el mercado nacional, a pesar tos oficiales, 35% de los domicilios urbanos, en
de políticas explícitas de desarrollo regional que, su mayoría localizados en las favelas, se conside
en los últimos decenios, han intentado sistemá ran deficientes desde el punto de vista de la sa
ticamente desconcentrar la actividad económica, lubridad. Las estadísticas referentes a la adecua
incluso la industrial, hacia regiones más distantes. ción residencial apenas rozan por encima la cues
El traslado de la capital a Brasilia atrajo hacia el tión de la salubridad del medio ambiente urbano.
Centro-Oeste del país grandes flujos migratorios, En términos generales, hubo un gran avance
con lo que la población se mudó al interior del en los servicios de abastecimiento de agua. Los
país. El proceso de desconcentración geográfica índices de atención a la población urbana subie
del decenio de 1970 puede explicarse por la ex ron de 45% en 1970 a 88% actualmente. En lo
pansión de la red vial, por la aplicación de ins que toca a la eliminación de aguas servidas, el
trumentos de política regional y urbana y por la resultado es bastante más pobre: el crecimiento
promoción industrial, que se tradujo en la insta llegó a 22% y 35% en el mismo período, mante
lación creciente de plantas subsidiarias y sucur niéndose un cuadro de absoluta precariedad del
sales de la región metropolitana de Sao Paulo, servicio. Esta situación se ve agravada por el he
especialmente en los bienes intermedios. En esos cho de que apenas el 10% de los efluentes totales
términos, el movimiento no constituye una re reciben un tratamiento final adecuado, lo que
ducción del proceso de concentración sino una indicaría que cerca de 10 000 millones de litros
ampliación del perímetro de influencia del polo de aguas cloacales son lanzadas por día, en su
dominante. En 1940 Brasil contaba con apenas estado natural, al suelo o a las masas de agua.
51 ciudades de más de 20 000 habitantes; en Cabe señalar, por último, que la falta de servicios
1990 se calcula que este total ha llegado a los 685. de saneamiento afecta, principalmente, a la po
La población residente en localidades de este ta blación de bajos ingresos. De los 5.9 millones de
maño se elevó de 8.03 millones en 1940 a 61.8 domicilios urbanos no conectados al sistema de
millones en 1980. Actualmente un 60% de la agua potable y que no contaban con instalaciones
población urbana vive en nueve áreas metropo hidráulico-sanitarias en 1980, un 72% (más de
litanas (Sao Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizon 21 millones de personas), correspondía a familias
te, Porto Alegre, Curitiba, Salvador, Recife, For que ganaban menos de tres salarios mínimos.
taleza y Belén). De continuar las tendencias de Otro problema básico de la urbanización se
crecimiento demográfico, en el año 2000 cerca relaciona con la basura y la limpieza urbana. La
de un 80% de la población vivirá en ciudades. recolección de basura es un servicio de precarie
Los problemas ambientales urbanos del Bra dad semejante al de las aguas servidas. De los
sil son fundamentalmente de dos tipos. Por un casi 12 000 depósitos en que los municipios re
56 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / A gosto de 1 9 9 2
cogen sus residuos sólidos, predominan los ba 2. La expansión de la agricultura y su impacto
surales a cielo abierto y las masas de agua, lo que socioambiental
acarrea problemas de contaminación del aire, del
agua y del suelo, aparte de favorecer la prolife La expansión de la agricultura reflejó un patrón
ración de los vectores nocivos para la salud hu de desarrollo industrial y se subordinó a él; se
mana. Una muestra de los mayores centros ur- debió principalmente al avance continuo de la
banos/industriales seleccionada por el ibok en frontera agrícola y a la introducción de técnicas
1980 reveló que en 63% de las 192 aglomeracio de producción de uso más intensivo del capital.
nes urbanas más importantes del país, la basura La superficie de los predios agrícolas casi se du
tenía como destino final vertederos a cielo abier plicó entre 1950 y 1980, al aumentar en L67
to. Pocos municipios practican la recolección se millones de km~. El proceso de modernización,
lectiva de la basura, con miras a reciclar los ma sin embargo, fue marcado por la desigualdad de
teriales —como papeles y cartones, plásticos y su distribución —tanto regional, como por tipos
metales— para reintroducirlos en el ciclo econó de cultivo y estratos de los establecimientos ru
mico. rales—, lo que refleja el carácter parcial de ese
Ei cuadro sanitario del trabajador, mayori- proceso y su articulación con el proceso de in-
tariamente urbano, es igualmente desolador. En ternacionaíización de la economía. La moderni
10 años, más de 10.5 millones de trabajadores zación se dio intensamente en las regiones Su
asegurados se accidentaron y de ésos más de deste y Sur, sobre todo en Sao Paulo, Paraná y
41 000 murieron y cerca de 250 000 resultaron Rio Grande do Sul, así como, en general, en los
incapacitados permanentemente. Los estudios campos dedicados a ios cultivos de exportación,
indican que las siguientes son las dolencias más como ciertas zonas del Centro-Oeste y la Zona
frecuentes: pérdidas auditivas por ruido excesi de Mata nordestina. Este proceso representó, en
vo: dermato.sis ocupacionales; intoxicaciones por pocas palabras, la afirmación del modelo de com
metales, particularmente de plomo; efectos de la plejos agroindustriales, una combinación de la
exposición a .solventes, y las neumoconiosis. Una ciencia aplicada a la agricultura con alteraciones
situación especial afectó a la Amazonia a partir profundas en la organización de la producción,
de 1980, con el uso intensivo del mercurio en la que resultó en la eliminación de la distancia que
minería del oro. La principal vía de exposición antes separaba a la agricultura de la industria.
no ocupacional al mercurio en los seres humanos Los indicadores de tecniíicación corroboran la
es el consumo de pescado o subproductos con gran disparidad regional del sector.
taminados, l.as estimaciones basadas en la pro La utilización del tractor en la agricultura
ducción real de oro señalan que aproximada ilustra la acentuada desigualdad del proceso de
mente 900 toneladas de mercurio fueron lanza modernización. Aunque el número de tractores
das al ecosistema amazónico en el decenio de haya crecido en 7 800% en el período 1950-1985,
1980. apenas 7.2% de los predios disponían de él en
Por último, los desastres ecológict)s son ries 1985. La región Sur, en que 16.3%. de los predios
gos que se potencian en las aglomeraciones ur estaban tractorizados, concentraba 43.2% de los
banas, A título ilustrativo baste recordar que la tractores en uso en la agricultura brasileña. En
presencia de zonas habitadas sobre las zonas de 1980, tres cuartas partes de las unidades produc
paso de las tuberías que transportan productos tivas rurales del Brasil sólo contaban con imple
peligrosos puede producir accidentes de grandes mentos manuales de producción, como la azada,
proporciones, como ocurrió en 1984 en Vila Socó el machete, la guadaña y el hacha. Sólo 22% de
(C-ubatáí), Sao Paulo), donde la explosión y el esas unidades utilizaba el arado a tiro de sangre.
incentho de 700 000 litros de gasolina mataron En lo que toca a los fertilizantes químicos,
a más de i 00 personas. Panto el accidente de los datos de 1980 dan cuenta de la misma desigual
Vila Socó como el accidente radiactivo en Gcnania distribución. Aunque se duplicó el número de
(Goias), dondf murieron seis personas y otras establecimientos que empleaban fertilizantes quí
244 fueron contaminadas por la radiación de una micos en el período 1970-1985, en 1980 apenas
cápsula de cesio, son elocuentes en este senti 25% de los predios brasileños los utilizaban. Los
do. estados de Sao Paulo, Paraná, Minas Gerais y Rio
PATRON DE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE EN BRASIL / R .P . G uim araes 57
Grande do Sul reunían 70.4% de los estableci sión del monocultivo y al aumento consiguiente
mientos que usaban esos insumos, aunque sólo de la estacionalidad. El monocultivo resultante
representaban 18.4% de los predios rústicos del de la modernización hizo desaparecer los cultivos
Brasil. En términos regionales, y por tipo de cul de subsistencia del trabajador rural, que se con
tivo, los datos disponibles muestran claramente virtió en un asalariado en busca de trabajo en el
que la fertilización química se destinó preferen campo o en las ciudades.
temente a los cultivos de exportación. En el con En tercer lugar, comparando las tasas medias
junto de las regiones del Norte y del Nordeste, de crecimiento del cultivo de alimentos básicos y
la caña de azúcar, que ocupa 6.2% de la tierra de productos de exportación con las tasas de cre
de labranza, consume 85% del abono empleado cimiento demográfico durante los últimos treinta
en esas regiones, seguida por el cacao que, ocu años, se obtiene una clara visión de la tendencia
pando tan sólo 2.9% del área de cultivo, absorbía general en ese período. Se advierte el estanca
10% del abono. En las regiones Sudeste y Cen miento o descenso sistemático de la producción
tro-Oeste, el café, la caña de azúcar, la soya y el de arroz, fréjoles, maíz y mandioca, mientras la
algodón consumían 75% de los fertilizantes usa de café, soja, naranja y caña de azúcar se man
dos, aunque ocupaban 27.2% de la superficie tiene en niveles elevados. El aumento de la de
plantada en esas regiones. En el Sur predomina manda de alimentos básicos, que dejaron de ser
ban la soya y el trigo, a los que se destinaba el cultivados en los antiguos predios de subsistencia,
90% del abono químico empleado en la región. junto con los bajos salarios, se han traducido en
La estrategia de modernización de la agri la reducción abrupta del consumo de alimentos
cultura brasileña promovió también un aumento y una mayor desnutrición de esa población mi
significativo del consumo de agrotóxicos —her grante. Fue así como en 1990 el hambre o la
bicidas, insecticidas y fungicidas—. Según datos desnutrición se han señoreado en dos tercios de
del líUiF, el consumo de agrotóxicos creció 300% la población brasileña. En cuarto lugar, la mo
entre 1970 y 1980, ai elevarse de 27 000 a 80 000 dernización de la agricultura favoreció aún más
toneladas anuales. Corroborando el carácter su la concentración de la propiedad rústica y la in
bordinado de la modernización agrícola a la mo corporación de los predios pequeños a los esta
dernización industrial, se observa que en 1974 blecimientos de tamaño grande y mediano. Otro
un 75% de los agrotóxicos consumidos eran im- efecto del proceso fue la minifundización, o sea,
portadí)s, en tanto que en 1980 la producción la proliferación de los predios de tamaño míni
nacional satisfacía ya el 50% del consumo anual. mo, cuya superficie media se redujo progresiva
Por otro lado, el 80% del consumo total de agro- mente. En 1960 había 1.5 millones de propieda
tóxicos en 1984 se concentraba en los estados de des rurales, con una superficie media cercana a
Sao Paulo, Paraná y Rio Cirande do Sul, con gran las cuatro hectáreas; en 1980 ese número se había
predominio de los cultivos de exportación: sólo elevado a 2.6 millones con una superficie media
la soya y los cítricos representaban el 23% del de 3.5 ha. En 1985 esos minifundios sumaban
consumo nacional de ese año. 3.1 millones, ct)n una superficie de 3,1 ha. Datos
Fueron muchos y variados los resultados so de 1980 revelan que 80% de la superficie de los
ciales de las actividades agrícolas en el país. En predios agrícolas correspondía al 10% de esas
primer lugar, el desarrollo de la agricultura de propiedades.
uso intensivo de capital se mostró incapaz de ge El rápido crecimiento de la agricultura, apar
nerar los empleos necesarios para absorber la te de agravar la crisis social, planteó problemas
oferta de trabajo rural, lo que provocó corrientes ambientales no siempre bien aquilatados en toda
migratorias hacia las ciudades o a las regiones de su magnitud. La utilización creciente de abonos
frontera agrícola, en especial el Cerrado y la químicí)s y productos agrotóxicos, la intensa y
Amazonia. En segundo lugar, la modernización concentrada mecanización y la extensión del mo
se tradujo en acentuadas transformaciones de las nocultivo orientado al mercado externo causaron
relaciones de trabajo, lo que llevó al asalariamien- la erosión y degradación de las tierras agrícolas,
to parcial y precario de antiguos parceleros, co así como serios impactos sobre los recursos fo
lonos e inquilinos, transformados en mano de restales, los ríos, los lagos y el equilibrio ecológico
obra temporal y migratoria, debido a la expan de plagas y enfermedades. Por último, en algunas
58 REVISTA DE LA CEPAL N" 47 / A gosto de ¡ 9 9 2
zonas que fueron objeto de programas públicos ganizada en Nairobi por el Programa de las Na
de riego, el manejo inadecuado de la tecnología ciones Unidas para el Medio Ambiente ( p n u m a ),
llevó a serios problemas ambientales, destacán se defendía la tesis de que en el Brasil se estaría
dose la lixiviación de productos químicos y la formando el tercer mayor desierto del mundo,
salinización de los suelos agrícolas. sólo un poco menos extenso que el del Sahara y
A mediados del decenio de 1980 el Brasil se el desierto de Arabia. Este “Desierto Central Bra
había convertido en el tercer mercado mundial sileño'*, abarcaría desde el litoral de Rio Grande
de agrotóxicos, después de los Estados Unidos y do Norte hasta el Centro-Oeste, e incluiría gran
Francia. Como un indicador de los problemas des extensiones del Nordeste. Pero el problema
provocados por este crecimiento para el equili no se limita a estas regiones. En Paraná, por ejem
brio biológico en la agricultura, cabe señalar que plo, 20% del territorio es improductivo y corre
en 1948 las especies dañinas para las plantas de riesgo de desertificación. En Río Grande do Sul
cultivo sumaban 989, y en 1976 se contabilizaban se han identificado por lo menos tres focos im
3 037 especies. En lo que se refiere a la erosión, portantes de formación de desiertos: Sao Fran
se considera que la actividad agrícola normal pro cisco de Asis (2 000 ha); Alegrete (1 500 ha) e
duce una tasa de erosión del orden de las 17 Itaqui (1 000 ha), que juntos formarían el De
toneladas por hectárea al año. En cambio, el cul sierto de las Pampas.
tivo de soya y trigo en Paraná produce una pér
dida anual de 144 ton/ha, lo que corresponde a Los impactos de más difícil recuperación que
más de un centímetro de suelo perdido por hec produjo la expansión horizontal de la agricultura
tárea durante un año. En el estado de Sao Paulo corresponden a la tumba y eliminación de la ve
las pérdidas totales llegan a 194 millones de to getación nativa, ocurridas en extensas zonas del
neladas. Para el Brasil en su conjunto, las pérdi territorio nacional. Antes del auge cafetalero, U>s
das corresponden en promedio a 25 ton/ha por bosques cubrían cerca del 82% de la superficie
año, lo que representa una pérdida total de 1 000 territorial de Sao Paulo. En 1973 esa proporción
millones de toneladas por año. era apenas de 8.3%. A fines del decenio de 1940,
Un proceso emparentado con el de la erosión casi 90% del territorio del norte de Paraná estaba
es el de la desertificación, que representa la úl cubierto de selvas nativas. Actualmente cubren
tima etapa de la degradación de los suelos. En poco más del 17% de la región. En otras regiones
1977, en la Conferencia sobre Desertificación or el impacto ha sido semejante.
III
Componentes básicos de una estrategia de desarrollo
industrial y agrícola sustentable
1. Consideraciones preliminares desarrollo sustentable que serán presentados a
continuación no pueden diferenciarse por secto
Conviene hacer un par de advertencias, teniendo res industrial y agrícola. Por otro lado, la mayoría
en cuenta la interrelación entre el desarrollo in de estos requisitos exigen, como condiciones pre
dustrial y el agrícola y entre éstos y el manteni vias, la superación de los verdaderos abismos que
miento —en muchos casos, la restauración— de separan a los grupos y estratos sociales, así como
patrones de calidad ambiental que representen a la ciudad del campo y a las distintas regiones
un mejoramiento efectivo de la calidad de vida del país.
de la población, así como la gran diversidad de En realidad, un nuevo paradigma de desa
realidades regionales existentes en el país. En rrollo debe permitir una profunda revisión de
primer lugar, algunos de los requisitos para un las prácticas actuales de aprovechamiento del pa
PATRON DE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE EN BRASIL / R .P . G uim aráes 59
cativa del producto a los sectores sociales; modi Algunos componentes generales de la nueva
ficar la distribución del gasto público en sus bases estrategia de desarrollo constituyen condiciones
y reorientar los programas sociales para los gru previas para dar consistencia a las políticas de
pos más vulnerables, no parecen representar un desarrollo industrial y agrícola. De hecho, el es
obstáculo económico. De hecho, acumulación, tablecimiento de un nuevo estilo de desarrollo,
distribución y ciudadanía son procesos sincróni sustentable, en el país, exige fortalecer los ins
cos, forma y sustancia de un mismo proceso his trumentos existentes y buscar nuevos instrumen
tórico. Siendo así, la evolución económica, social tos. El primero, sin duda, debe ser el estableci
y política del país está indicando la necesidad de miento de un sistema de cuentas patrimoniales
superar el desfase entre el progreso material, la que permitan incorporar el valor económico de
justicia social y la sustentabilidad ambiental. Este la dotación de recursos naturales del país en la
es un desafío eminentemente político, que debe planificación macroeconómica. En pocas pala
rá enfrentarse mediante la construcción de alian bras, así como la planificación gubernamental só
zas entre los diferentes grupos sociales, de forma lo fue posible cuando existía un sólido sistema
de obtener la base consensual para la necesaria de cuentas nacionales, sin el cual sería impracti
reforma de las instituciones públicas. El desafío cable señalar ai sector productivo la distribución
institucional de la crisis de sustentabilidad del óptima de los recursos, cualquier estrategia de
desarrollo brasileño se resume, a micronivel, en desarrollo que pretenda internalizar los costos
la democratización social, y a macronivel en la ambientales de la actividad económica necesita
democratización del Estado. El primer objetivo instrumentos para contabilizar el patrimonio na
supone el fortalecimiento de las organizaciones tural.
sociales y comunitarias; la redistribución de los
recursos y de la información para los sectores Paralelamente al establecimiento de las cuen
subordinados, y el aumento de la capacidad de tas patrimoniales, se impone una profunda revi
análisis de sus organizaciones y su capacitación sión de los paradigmas económicos, de modo de
para la toma de decisiones. El segundo se cumple impartir al criterio de sustentabilidad ambiental
con la apertura del aparato del Estado al control del desarrollo un carácter estrictamente opera-
del ciudadano, con la reactualización de los par cional. Las contribuciones de Hermán Daly en
tidos políticos y de los procesos electorales y con este sentido han sido muy valiosas (Daly, 1990,
la incorporación del concepto de responsabilidad p. 1-6). Dos son las ideas básicas de este nuevo
política en la actividad pública, pensamiento económico. En primer lugar, para
el caso de la gestión de los recursos naturales
2. Componentes de un nuevo patrón de desarrollo renovables, se destacan dos principios funda-
industrial y agrícola men-tales; por un lado, que las tasas de utilización
deben ser equivalentes a las tasas de reposición;
La transición hacia un nuevo estilo de desarrollo por otro, que las tasas de emisión de efluentes
presupone estrategias bien definidas de transfor deben igualar la capacidad de asimilación de los
mación de los sectores productivos esenciales pa ecosistemas en que se viertan esos efluentes. Lo
ra la economía y para el bienestar de la sociedad. anterior significa que las “tasas de recuperación”
La actual crisis económica y ambiental puede atri y las “tasas de regeneración” deben tratarse como
buirse a los desequilibrios resultantes de un estilo “capital natural”. La incapacidad de mantener
de desarrollo basado en procesos productivos de esas tasas, por tanto, debe considerarse como un
uso extensivo de recursos naturales y combusti consumo de capital; es decir, no sustentable. En
bles fósiles, considerados muy abundantes. Pue segundo lugar, para los recursos no renovables,
de atribuirse, sobre todo, a la creencia de que los que por su propia naturaleza no pueden ser ob
“bienes libres” de la naturaleza, como el aire, las jeto de una utilización indefinidamente susten
aguas y hasta los bosques, son infinitos y capaces table, habrá que limitar la tasa de utilización al
de recibir cualquier cantidad de residuos, basu ritmo de desarrollo o descubrimiento de nuevos
ras, gases contaminantes, etc., generados por las sucedáneos. Esto exige, entre otros aspectos, que
sociedades consumistas y derrochadoras de los las inversiones efectuadas para la explotación de
recursos naturales y humanos. recursos naturales no renovables vayan acompa
PATRON DE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE EN BRASIL / li.F . G uim fíiñ es 61
ñadas de inversiones equivalentes en busca de ambiental, se castiga a las industrias que, utili
sustitutos. zando la mejor tecnología disponible, exceden
En lo que toca al fínanciamiento del desarro los límites de contaminación, y se premia a aque
llo, la economía brasileña debe recuperar su ca llas que, aunque estén dentro de los límites esta
pacidad de ahorro. Para ello será preciso que blecidos, se abstienen de perfeccionar su proceso
supere la crisis fiscal, característica del decenio productivo.
de 1980 y comienzos del de 1990, y que salga del
impasse actual, en que el superávit del balance de Independientemente del potencial de ingre
so que ofrecen muchos de esos dispositivos, es
pagos es drenado por las obligaciones de reem
fundamental lograr el aporte de recursos exter
bolso de la deuda externa. En este sentido, el
nos. La conversión de la deuda externa para apli
alargamiento del plazo de la deuda sólo reduce
carla en proyectos de medio ambiente y, más
la frecuencia de las renegociaciones, pues las obli
ampliamente, en proyectos de desarrollo susten-
gaciones se eternizan y la banca internacional se
table, es una alternativa importante para la ob
convierte en un rentista instalado sin riesgo al
tención de recursos, para las entidades tanto gu
guno en la economía del país.
bernamentales como no gubernamentales. Los
Específicamente en materia ambiental, es
préstamos bilaterales y de los organismos multi
preciso redefinir los esquemas de aplicación de
laterales de crédito seguirán siendo esenciales pa
penalidades sobre las agresiones al medio am
ra la ejecución de los proyectos ambientales, así
biente, para que los ingresos por este concepto
como para los proyectos de desarrollo. Sin em
puedan ser aprovechados por los propios orga
bargo, lo que aparece como válido, en un sentido
nismos ambientales. Para aumentar esas entra
estricto, para determinados proyectos o sectores,
das, sería importante aplicar mecanismos de mer
sólo tiende a perder sentido en un planteamiento
cado, como las tasas y tarifas que incorporan en
de conjunto: ai contener el nivel del endeuda
los costos privados los costos de preservación am
miento no se produce dinero nuevo: los dólares
biental, por medio de mecanismos que pudieran
obtenidos afluyen para el servicio de la deuda y
ceñirse al principio del “contaminador-paga-
los proyectos “financiados” de hecho se realizan
dor”. Entre otros mecanismos de mercado que
en moneda nacional, con ahorro interno. En sín
merecen fortalecerse cabe citar las “bolsas de re
tesis, como la preservación del medio ambiente
siduos” —en las que las industrias de una deter
es una inversión de una rentabilidad difícil de
minada región transan los efluentes de sus acti
cuantificar, que muchas veces supone responsa
vidades, que muchas veces se convierten en in
bilidades mundiales, los recursos externos em
sumos para otras industrias— y los “derechos de
pleados para tal fin no debieran regirse por las
contaminación”.
condiciones del mercado. Habría que dar prefe
Vale la pena destacar los derechos de conta
rencia a las dí)naciones o a los préstamos en con
minación, que permiten, por su transferencia in-
diciones muy concesionales, sobre todo para pro
traindustrias, que el poder público abandone la
yectos de amplitud regional.
reglamentación impositiva basada en el estable
cimiento de límites de emisión por cada unidad En lo que se refiere al desarrollo industrial,
industrial, y aplique en cambio límites regionales el avance científico y tecnológico ocurrido en los
de emisión de efluentes, según la capacidad de últimos decenios permite un conocimiento am
recuperación de cada ecosistema. En esta forma, plio de los procesos ecológicos de biosfera y ofre
parte importante del mantenimiento de la cali ce técnicas de vigilancia de las transformaciones
dad ambiental descansaría en el mercado, pues mundiales de esos procesos. Hay también la po
la comercialización de los derechos de contami sibilidad de aplicar nuevos procesos de produc
nación estimularía la modernización tecnológica ción, menos dependientes de la energía y de las
y dejaría de penalizarse a las industrias, que, en materias primas, de usar nuevas fuentes de ener
el actual estado de desarrollo tecnológico, no es gía basadas en nuevos materiales y, sobre todo,
tán en condiciones de reducir los niveles de emi de aprovechar la inusitada valorización de los
sión de sus efluentes. Con el sistema actual, de recursos biológicos. El denominador común de
multas, aparte de obstaculizar (por vía regulato- esa transformación podría describirse como el
ria) la internalización del costo de la degradación cambio de énfasis desde la materia y la energía
62 REVISTA DE LA CEPAL N" 47 / A gosto de 1 9 9 2
IV
Comentarios finales
La armonización de los objetivos económicos y privado de ios países desarrollados, está sujeta al
ambientales, en los países de capitalismo avanza pago de royalties y de otros compromisos finan
do, depende de la tecnología capaz de transfor cieros, comerciales y, muchas veces, políticos.
mar la industria y los transportes en sistemas que Por consiguiente, la solución tecnológica pa
usen combustibles y materias primas de manera ra el medio ambiente propuesta por los países
altamente eficiente y que se basen en insumos de industrializados, pone en tela de juicio el papel
bajo costo ambiental, generando pocos residuos. específico que representan los países en desarro
Sería necesario, por lo tanto, establecer sistemas llo en el sistema económico internacional. El pa
tecnológicos cerrados, es decir, con dependencia pel tradicional de proveedor de productos pri
mínima de los recursos naturales. Para los países marios, ya insuficiente para atender los requisitos
en desarrollo, cuya balanza comercial está com básicos del desarrollo, tiende a disminuir en un
puesta en su mayor parte por productos prima futuro próximo. La evolución de las nuevas tec
rios, es sombría la perspectiva que se les plantea nologías muestra, en forma elocuente, la necesi
en un escenario de sistemas tecnológicos inacce dad de desplegar un esfuerzo interno concentra
sibles. En la mayoría de los países del Sur son do para el desarrollo de tecnologías de punta y
pequeñas las conquistas en materia de nuevas no agresivas para el medio ambiente, así como
tecnologías. Su obtención, en general del sector para la concertación de compromisos internado-
64 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / A gosto de 1 9 9 2
nales orientados a facilitar el acceso a las tecnolo quilibrios planetarios. Así como el desafío de ar
gías desarrolladas por los países industrializados. monizar la calidad ambiental y el crecimiento eco
En síntesis, mientras el Brasil comienza a rea nómico, en su vertiente internacional, impone la
lizar ajustes en el perfil de su industria nacional, participación del Brasil en busca de soluciones
la economía mundial entra en un nuevo ciclo y para problemas mundiales del medio ambiente,
paradigma tecnológico. Al contrario de lo que se impone, en su dimensión interna, la partici
ocurrió con la industrialización de posguerra, pación de la sociedad en la construcción de un
altamente consumidora de recursos naturales nuevo estilo de desarrollo para el país. Por su
—materias primas, productos básicos y energé parte, la relación del sector privado con la pro
ticos— el nuevo patrón de crecimiento se carac tección ambiental debe entenderse como parte
teriza por una demanda elevada de información del proceso político-institucional e histórico del
y conocimiento, con disminución relativa del con país, en especial el papel que el Estado desem
sumo de recursos ambientales y de producción peñó en la mediación entre las fuerzas sociales y
de efluentes contaminantes, la garantía de los derechos democráticos. Tales
A despecho de lo anterior, hay que reconocer características, unidas ai perfil de distribución
que han ocurrido en el Brasil alteraciones sus del ingreso, explican cómo, en general, el eje de
tantivas en el tratamiento de las cuestiones am decisiones en la sociedad se inclina excesivamente
bientales, desde el punto de vista político, jurídico por el mismo lado de la concentración del ingre
e institucional. Sin embargo, desde el punto de so, y penaliza el ejercicio de los derechos básicos
vista económico, financiero, científico y tecnoló de la ciudadanía, entre los cuales figura el de la
gico, hay cuestiones estructurales que impiden calidad de vida. Así, el poder económico signifi
la plena concreción de las esperanzas a corto pla có, tradicionalmente, el poder de contaminar, a
zo. Las restricciones del gasto público, las medi despecho de las leyes. No sin razón se afirma que
das de contención de la inflación y el peso de la el país tiene una legislación ambiental adecuada,
deuda son algunos de los factores que limitan pero que no se cumple a cabalidad.
considerablemente la posibilidad de una acción Recientemente, sin embargo, se advierte en
en gran escala del gobierno. tre los propios medios empresariales una reac
Los problemas inherentes a la condición de ción contra los maleficios de un tipo de desarrollo
país en desarrollo se magnifican por las caracte económico sin condicionamientos ambientales,
rísticas que singularizan al Brasil, La extensión incluso por los riesgos que representa para la
de la mayor reserva de bosques tropicales del existencia de ciertas actividades y su aceptación
planeta, la heterogeneidad de sus ecosistemas, la por la sociedad. En efecto, en los últimos años,
biodiversidad, la localización —en diversos pun la gestión ambiental se ha inscrito en la planifi
tos del subsuelo forestal— de yacimientos mine cación y en la operación industrial, en la misma
rales de dimensiones extraordinarias, la presen forma que las relaciones con la comunidad. La
cia de ríos capaces de producir energía y alimen exigencia legal de efectuar estudios de impacto
tos, son todos elementos constitutivos de un pa ambiental para la puesta en marcha de unidades
trimonio y, al mismo tiempo, un desafío que no industriales y de otros aprovechamientos, y la
puede ser ignorado por políticos, planificadores realización de audiencias públicas para la discu
y científicos. Son pocos los países en desarrollo sión de proyectos, instarán cada vez más al sector
que cuentan todavía con territorios teóricamente productivo a considerar los factores ambientales.
disponibles para la ocupación, o condiciones eco En esa transición, la adopción de tecnologías lim
nómicas para promoverla en gran escala. Ningu pias, que minimizan los impactos ambientales ne
no de ellos, sin embargo, dispone de tanta su gativos, ha penetrado en forma desigual en los
perficie, con tamaña diversidad biológica que de distintos sectores, aunque se reconoce que los
be investigarse, estudiarse y, a la postre, preser costos de control de la contaminación son meno
var o aprí)vecharse, como el Brasil. Esas caracte res y la eficiencia es mayor cuando se toman en
rísticas le confieren una dimensión mundial a los cuenta, desde la fase inicial del proyecto indus
problemas ambientales del país e imponen la par trial, las medidas de protección y manejo am
ticipación obligatoria de! Brasil en los esfuerzos bientales, así como el control de riesgos. En al
multilaterales por buscar soluciones a los dese gunos sectores, como el del aluminio, el químico.
PATRON DE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE EN BRASIL ! R .P . G uim arâes 65
Bibliografía
Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (1991): I V Buenos Aires, Grupo Editor La
n a c i o n a l e n lo s a ñ o s ’9 0 ,
f ò r u m n a c i o n a l : c o m o e v it a r q u e os a n o s 9 0 s y a m m a is u r n a tinoamericano.
“ d é c a d a p e r d i d a ” . Rio de Janeiro, 25 a 28 de noviembre. ___ ( 1991 a) : TAc e c o p o litk s o f d e v e lo p m e n t i n th e t h i r d w o r ld :
Bennelt, John (1976): T h e e c o lo g ic a l t r a n s i t i o n : c u l t u r a l a n t h r o p o lit ic s a n d e n v ir o n m e n t i n B r a z i l , Londres, Rienner Pu
p o lo g y a n d h u m a n a d a p t a t io n , Nueva York, Pergamon blishers.
Press. ____ ( 1991 b): O desafio de desenvolvimento sustentável:
Daly, Herman (1990): Toward some operational principles preservagao ambiental, crescimento economico e Justina
of sustainable development, ícft/ogíca/Economics, voi, 2, social (Subsidio Técnico para o Relatório Nacional do
N" 1, Amsterdam, Elsevier Sciencie Publishers B.V., Brasil para a c n c m a d ) , Brasilia.
abril. IBGE (Instituto Brasileño de Geografía y Estadística) (1990):
Deutscher, Isaac (1963); T h e p r o p h e t o u tc a s t: T r o s lk y 1 9 2 9 - D ia g n ó s t ic o d o B r a s i l : a o c u p a g a o d o t e r r i t ò r i o e o m e io a m
1 9 4 0 , Nueva York, Oxford University Press. b ie n te , Rio de Janeiro.
Guimaràes, Roberto P. (1990): La ecopolitica del “desarrollo Naciones Unidas (1991); O d e s a fio d o d e s e n v o lv im e n to s u s te n tá
global sobre el medio ambiente, Roberto Russell { c o m p . ), de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
E l s is te m a i n t e r n a c i o n a l y A m é r ic a L a t i n a : l a a g e n d a i n t e r Desarrollo, septiembre.
REVISTA DE LA CEPAL N" 47 Introducción
Para la c e p a e , la integración es un tema funda
cional y renovado a la vez, ya que formó parte
Fundamentos y de las recomendaciones que la institución hizo a
los países de América Latina desde sus primeros
opciones para la años. Las cireunstaneias eran diferentes, pero la
intuición principal, antes y ahora, fue la valora
integración de hoy ción del espacio económico regional.
El Estudio Económico de América Latina 1949
planteó la necesidad de aumentar el comercio
E u g e n i o L a h e r a P .* regional intralatinoamericano. Circunstancias
posteriores —las que acompañaron a la guerra
de Corea— restaron urgencia a este llamado, que
La idea de la integración regional está enraizada en recobró vigencia una vez que las exportaciones
América Latina. Ha sido parte de las proposiciones regionales a Estados Unidos volvieron a caer.
para el desarrollo de la región durante décadas y hoy,
por un conjunto de circunstancias internas y externas, Prebisch señalaba, en una exposición hecha
se halla en el primer plano de la discusión económica en 1959, que:
regional. Una idea novedosa, que de tanto aplicarse
sólo parcialmente fue convirtiéndose en cosa del pa “la idea de un posible mercado común ha
sado: una virtualidad exhausta, una contradicción en venido gestándose desde hace años, hasta que los
sus propios términos. gobiernos latinoamericanos en el seno del Comité
La integración es un tema lleno de paradojas. Se de Comercio de la c e p a e solicitaron a nuestra
ha escrito mucho sobre ella y sin embargo, su espe Secretaría en noviembre de 1956 la constitución
cificidad sigue eludiéndonos. Sus resultados no han
estado a la altura de su potencial y, sin embargo, sigue de dos grupos de expertos, uno para el estable
concitando esfuerzos. Es fácil demostrar su convenien cimiento gradual de un régimen de pagos mul
cia para el desarrollo, pero también son evidentes las tilaterales y otro para definir las características
condiciones que la limitan. Se han dedicado grandes del mercado regional... El mercado común no es
esfuerzos imaginativos a precisar los objetivos e in algo que pueda hacerse o dejar de hacerse frente
strumentos de la integración, pero muchos de ellos
han tenido escasas oportunidades de aplicación, (men a este problema de crecimiento... Habrá que re
ta con una enorme popularidad y al mismo tiempo alizar un esfuerzo muy intenso de tecnificación
carece de apoyo político suficiente. Y diversos agentes de la agricultura y avanzar muy resueltamente
económicos y sociales de la integración, en cuyo nom en el proceso de industrialización, tanto en los
bre se habla con frecuencia, han estado ausentes del países grandes como en los medianos y pequeños.
diseño y aplicación de las políticas que les atañen. Las
actuales circunstancias parecen propicias para resolver Hará falta un fuerte acrecentamiento en la masa
estas paradojas en bien del desarrollo regional. de capital y afrontar en vastas proporciones el
En la sección f del artículo se analizan diversas in problema tan descuidado generalmente de la ca
terrelaciones de la integración económica y el desa pacitación técnica en todos los planos del esfuer
rrollo en América Latina y el Caribe. En la sección ll zo productivo.
se analizan diversos obstáculos que el proceso de in
tegración debe enfrentar. En la sección ni se conside “Sin embargo, aunque todo ello se cumpliese
ran diversas orientaciones de política. De ese modo se eficazmente no creemos que pudiera alcanzarse
busca caracterizar el papel actual de la integración y mantenerse en la práctica... si el proceso de
económica en el proceso de transformación productiva industrialización sigue operándose dentro de los
con equidad de la región, y apuntar a sus principales límites relativamente estrechos de cada mercado
opciones.
nacional y si cada país se propone llegar al abas
tecimiento completo de sus necesidades de pro
ductos agrícolas por elevado que sea su costo
para las masas consumidoras.
“Pero no se trata solamente de un problema
* Secretario Técnico de h Revista de lacF.PAL El autor agra
de productividad, de suyo muy importante. Hay
dece los comentarios de Alicia Frohmann, Aníbal Pinto y Os otro aspecto en el que quisiera poner también el
valdo Rosales, los que no los comprometen en el texto. acento; el de la vulnerabilidad económica de los
países latinoamericanos... No veo otra solución
68 REVISTA DE LA CEP AL N“ 47 / A gosto de 1 9 9 2
fundamental a este grave problema y al del costo Por otra parte, la integración también tuvo
elevado del proceso sustitutivo, que romper ese insuficiencias y tropiezos. Entre éstos se destacan
molde anacrónico mediante la formación gra el temor de los gobiernos y de algunos grupos a
dual y progresiva del mercado común y la con someter la producción nacional a la competencia
siguiente diversificación de importaciones y ex con bienes de otros países de la región; la distri
portaciones.*’ (Naciones Unidas, 1959.) bución desigual de ios costos y beneficios de la
La Secretaría Ejecutiva de la c e p a l planteaba integración y, en general, las dificultades para
ese mismo año, como objetivo de largo plazo, el generar reciprocidad entre países de dimensión
que “bienes y servicios, hombres y capitales cir económica y niveles de desarrollo disímiles; y,
culen libremente, sin trabas de ninguna natura por último, los conflictos entre los compromisos
leza, en un vasto mercado común latinoameri contraídos en virtud de los acuerdos de integra
cano” (Naciones Unidas, 1959). El análisis y las ción y ios objetivos de las estrategias y políticas
propuestas específicas de la c e p a l respecto de la de desarrollo nacionales, sobre todo cuando se
integración fueron en parte acogidos y en parte han de subordinar decisiones nacionales a las de
enfrentados por las propuestas más cercanas a carácter multilateral (Rosenthal, 1989).
la orientación del g a t t (Wionczck, 1964). Cuando todos los plazos de los compromisos
Intentar una evaluación del proceso de inte originarios se habían agotado y la situación en lo
gración excede las posibilidades de este artículo. legal se hizo insostenible, se optó por una ade
Puede señalarse, sin embargo, que tuvo aspectos cuación formal del marco jurídico a la situación
positivos y aspectos negativos. *La integración en de hecho, ampliando ios plazos y flexibilizando
América Latina y el Caribe entre 1960 y 1980, y los instrumentos. En esta línea se inscriben la
sobre todo en la primera década aludida, registró transformación de la Asociación Latinoamerica
significativos avances. A comienzos de los años na de Libre Comercio ( a l a l c ) en la Asociación
sesenta el comercio entre los países de la región Latinoamericana de Integración ( a l a d i ), así co
era incipiente, y prácticamente nula la comple- mo los protocolos modificatorios del Acuerdo de
mentación en materia de actividades productivas. Cartagena. Facilitada por estas adecuaciones, en
Durante los años siguientes, el intercambio recí los años ochenta se produjo una nueva prolife
proco se constituyó en un elemento dinámico del ración de entendimientos bilaterales ( c e p a l ,
comercio exterior de la región. Asimismo, au 1991). Tales entendimientos, que han aumenta
mentaron los niveles de interdependencia eco do en los años noventa, tienen características di
nómica, en especial en los procesos subregionales ferentes a las de los acuerdos tradicionales, es
protagonizados por países con economías peque pecialmente en la amplitud del comercio que cu
ñas y medianas. La cooperación intrarregional bren.
encontró otras muchas y diversas expresiones en La economía latinoamericana requiere ahora
el desarrollo de los sectores productivos y de la y con urgencia ideas de “segunda generación”,
infraestructura física, así como en el surgimiento que vayan más allá del ajuste y la disciplina fiscal.
de instituciones intergubernamentales y de aso No se trata de sustituir ambas políticas, lo que
ciaciones subregionales o regionales representa sería muy inconveniente y perjudicial, sino de
tivas de diversos grupos e intereses. El aumento convertirlas en requisito previo de políticas de
del comercio recíproco facilitó asimismo la am crecimiento con equidad. Es posible que en los
pliación, diversifícación y modernización de la años noventa la integración comercial, produc
producción industrial, así como cierta especiali- tiva y financiera tenga más oportunidades que
zación de las actividades a nivel subregional. las que tuvo en las décadas anteriores.
Actualidad de la integración
Casi todos los países de América Latina se han jetivos, que se han reducido a uno solo, el desa
comprometido en esfuerzos de libre comercio rrollo económico; la orientación, que hoy es tam
recíproco; varios lo han hecho respecto de ga bién hacia afuera, hacia los mercados mundiales;
rantías para la inversión de los respectivos países, los instrumentos, en un marco macroeconómico
así como de la armonización de sus políticas eco de mayor transparencia cambiaria y arancelaria;
nómicas. Para mediados de los años noventa, la los agentes, con el sector privado como la prin
región podría estar organizada en un número cipal fuente de dinamismo del proceso; y el me
reducido de agrupaciones económicas comple dio político y económico internacional, respecto
mentadas por zonas bilaterales de libre comercio, de los procesos de integración.
y la inversión directa de origen regional podría
aumentar muy significativamente. Ls probable 2, Razones de su actualidad
que más adelante los grupos subregionales tien
dan a unificarse y también que se den avances Un conjunto de circunstancias internas y exter
regionales o nacionales hacia el libre comercio nas a los países de América Latina ha puesto a
con Estados Unidos y Canadá. Estas posibilidades la integración en el primer plano del actual de
constituyen un hecho inédito. bate económico regional.
Entre las internas destaca el nuevo énfasis
1. ¿Ex integración? en la orientación exportadora, en un marco de
creciente internacionalización de las economías
;ExÍste un común dentiminador de todos estos nacionales. La integración dinamiza el intercam
procesos? C^on frecuencia se pasa por alto que el bio comercial y —más importante aún en el me
concepto de integración es bastante amplio. Al diano plazo— favorece una creciente especiali-
respecto conviene recordar que en las publi zación productiva internacional, lo que la con
caciones sobre el tema se distinguen varios gra vierte en un importante factor de modernización
dos de integración ectinómica (Belassa, 1964; productiva. Su actual objetivo, más que hacer
Ffrench-Davis, 1979). El mínimo está represen integración “hacia afuera” —como se ha plan
tado por una zona de libre comercio: los miem teado por oposición al tipo de integración que
bros de la zona acuerdan la reducción o elimina acompañó al proceso de sustitución de importa
ción recíproca de los aranceles aduaneros, pero ciones— persigue acelerar la transformación
cada país miembro conserva su propio arancel productiva de la región.
frente a terceros países. Otra opción es la de La estrategia exportadora debe considerar
formar una unión aduanera, la que difiere de la tanto a los productos primarios —que si bien
zona de libre comercio en que los países miem exhiben un bajo dinamismo, son los que originan
bros establecen un arancel común frente a ter las ventajas comparativas estáticas de la región—
ceros países. Una mayor integración es la que se como a productos con mayor valor agregado. La
plantea en un mercado común: se eliminan los inserción internacional por la vía de las exporta
controles sobre los movimientos del capital y del ciones dinámicas, de creciente complejidad, pa
trabajo, de manera que pueden moverse libre rece ser la manera más promisoria para hacer
mente tanto los factores como los bienes. A la crecer el empleo productivo y la masa salaria! en
unión económica se llega cuando se complemen forma rápida y sostenida, contribuyendo tanto
ta el mercado común con políticas regionales su- al crecimiento como a la equidad. Esta segunda
pranacionales y con la coordinación de todas las fase exportadora está estrechamente ligada a la
ramas de la política económica. internacionalización productiva y a la inversión
Es evidente que los actuales procesos de in directa. Los mercados ampliados posibilitan ni
tegración tienen diferencias con aquellos de los veles óptimos de producción que minimicen los
años cincuenta y sesenta. Han cambiado los ob costos medios y permitan aumentar la competi-
70 REVISTA DE LA CEPAL N" 47 / A gosto de 1 9 9 2
tividad internacional de la economía por diversas ellos sea determinante por sí solo. De allí la di
vías; la nueva integración se orienta a fortalecer versidad del actual proceso de integración, que
la inserción internacional, favorecer la articula es una de sus características sobresalientes. En
ción productiva e inducir la interacción creativa algunos casos, el principal impulso hacia la inte
entre los agentes públicos y privados (cepal, gración es la semejanza en las condiciones ma
1992). croeconómicas; en otros, el enorme potencial de
Entre las circunstancias externas se observa complementación económica, pese a las diver
a nivel mundial una profundización de diversos gencias macroeconómicas; en otros, la ventaja de
arreglos comerciales regionales y, en el caso de negociar colectivamente con Estados Unidos y
América Latina, el lanzamiento de la Iniciativa Europa; en otros, la renovación de compromisos
para las Américas por el Presidente Bush. La de larga data. Por otra parte, en lo referido a
región no puede desperdiciar las ventajas de la acuerdos de libre comercio con países industria
liberalización de su espacio económico y de la lizados, se trata menos de obtener reducciones
complementación económica en su interior, arancelarias que de eliminar barreras no arance
mientras otras regiones las procuran. Por otra larias para algunos productos y, en general, de
parte, para negociar mejores acuerdos comercia lograr una mejor y más estable relación comercial
les con los países industrializados, es conveniente y de inversión con dichos países. Como mínimo,
tener un poder de negociación fortalecido, lo que debería asegurarse que el actual nivel de protec
puede facilitarse por la existencia de mercados ción no aumente en dichos países, especialmente
asociados más amplios. Es previsible que en re como reacción a éxitos exportadores de los países
lativa igualdad de condiciones los países indus en desarrollo.'^
trializados prefieran llegar a acuerdos con espa Esta continuidad de los esfuerzos de integra
cios comerciales integrados de mayor tamaño. ción regional, y de integración hemisférica, que
Desde otro punto de vista, la orientación de fuera impensable hasta hace algunos años, es
las políticas económicas nacionales en la región también un resultado de los factores ya enuncia
tiende a converger, lo que opera como un factor dos en este trabajo (Juan Alberto Fuentes, 1991).
endógeno propicio para el proceso de integra Hacia adelante, sería inconveniente que el pro
ción. La gran diversidad e inconsistencia de di ceso de liberalización se detuviera allí y excluyera
chas políticas en el pasado, que representaron a otras zonas económicas del mundo de modo
un obstáculo formidable para la integración, van permanente.
dando lugar a intentos—con puntos de partida
y cursos muy diversos— por alcanzar un tipo de 3. Integración y comercio internacional
cambio real alto y estable, aranceles bajos y pa
Desde un punto de vista, la integración puede
rejos, tasas de interés no demasiado desalineadas
analizarse como un aspecto específico de la teoría
de las internacionales, y ausencia de restricciones
del comercio internacional. Desde otro, dicho co
para la inversión extranjera. De este modo, las
mercio puede ser puesto en el marco de la inte
c{)rrientes comerciales tienen bases sólidas y du
gración, entendida ésta como un factor dinámico
raderas para el desarrollo y la especialización
del desarrollo económico e incluidos sus aspectos
productiva internacional, incluida la inversión di
de especialización productiva, tanto respecto de
recta (Lahera, 1992).
la región com(í de la economía mundial.
Este proceso aún incipiente no tiene un fu
En la teoría del comercio internacional la in
turo asegurado, ya que si bien la economía in
tegración fue una palabra sospechosa durante
ternacional seguirá siendo la “gran coordinado
mucho tiempo, especialmente porque el proceso
ra” de las políticas macroeconómicas (por los cos
de integración, si es exitoso, tiene un efecto in
tos que significaría darle la espalda), con certeza
discutible—aunque temporal— de desviación de
existirán contramarchas. Sin embargo, diversos
comercio. Se dejaría así de lado el escenario óp
efectos ya s{>n reales, pí>r las expectativas que
timo del libre comercio, que permite la mejor
este proceso ha generado, pero su proíúndi/a-
especialización internacional conforme a las ven
ción está por verse.
tajas comparativas de cada país. Ese escenario
Los diversos factores enunciados se refuer
zan recíprocamente, y es posible que ninguno de Esta idea me fue sugerida por )o,sepli Ramos.
FUNDAMENTOS Y OPCIONES PARA LA INTEGRACION DE HOY / E . L ah era 71
Óptimo se obtendría mediante la integración de Sin embargo, existen razones para que una
todos los mercados, sin restricciones como los integración resulte apropiada aun en el segundo
aranceles, las tasas de cambio administradas, las caso (Wonnacott y Lutz, 1989). Al respecto, pue
licencias previas de importación y otras. De ese den plantearse tres situaciones diferentes: en la
modo, afirma la teoría, los bienes se producirían primera, la desviación de comercio es resultado
en el sitio de los menores costos, para beneficio de una disminución selectiva de aranceles y los
de todos. nuevos precios pueden ser menores, aun cuando
En principio, una manera correcta de juzgar los costos de producción del país exportador ex
los efectos económicos generales de una zona de cedan a los del proveedor anterior.
libre comercio sería la de comparar el ingreso En la segunda, las economías de escala que
real que se obtendría si ella existiera, con el que se logren con la integración pueden permitir que
se percibiría si los cambios no se realizaran. Este los costos de los terceros productores se vuelvan
enfoque totalizador es de aplicación difícil, de competitivos. En definitiva, el que la desviación
allí que para evaluar el efecto de la integración de comercio no sea deseable se basa en el supues
sobre el comercio internacional sea tradicional to de que los aranceles constituyen la barrera
distinguir, siguiendo a Jacob Viner, entre efectos comercial principal. Sin embargo, a medida que
de creación y de desviación de comercio (Viner, se multiplican otras medidas proteccionistas, ya
1950). no resulta evidente que la desviación comercial
En términos generales, el comercio interna vaya a reducir la eficiencia.
cional brinda beneficios al poner a disposición En la tercera, la falta de transparencia de los
de los usuarios bienes de menor costo. Pero cuan regímenes cambiarlos y los desequilibrios en la
do se forma una zona de libre comercio se gene balanza de pagos pueden significar que las im
ran dos movimientos diferentes: un socio compra portaciones que presentan los costos monetarios
a otro los bienes que antes producía internamen más bajos no midan con precisión los costos eco
te, mejorando así la eficiencia mediante la rebaja nómicos. No siempre son ellas las que tienen me
de costos. Pero el comercio también sufre una nores costos de oportunidad.
desviación, ya que un socio compra a otro bienes Desde otro punto de vista, el éxito de un
que antes importaba de terceros países. programa de integración en la región no sólo
La creación de comercio normalmente trae puede crear nuevas exportaciones, sino también
beneficios a los países involucrados, gracias al aumentar la capacidad global del grupo para im
aumento de las exportaciones y la adquisición de portar. De allí que el dilema entre creación y
importaciones a costos menores, promoviendo desviación del comercio sea bastante artificioso
así una asignación de recursos más eficiente. Por en el caso de países con desequilibrios y con re
otra parte, la distribución de los beneficios entre cursos escasos.
los países no puede determinarse de antemano. Si no aumenta el proteccionismo contra ter
La desviación de comercio implica una pérdida ceros, la integración es un camino de acercamien
de bienestar, por la importación de productos to, más que de divergencia, respecto del libre
más caros que los producidos fuera de la zona comercio; esta posibilidad es reconocida en el
de integración; su impacto neto sobre el consu artículo XXIV del Acuerdo General de Aranceles
mo, en todo caso, dependerá de la variación de Aduaneros y Comercio ((íatt).'^ Este punto de
los aranceles. Por otra parte, al aumentar el pro vista también gana terreno en las publicaciones
ducá) la desviación puede beneficiar a los terce sobre el tema.'* De modo gradual, ios países que
ros países, cuyas exportaciones aumentarán. La
conclusión teórica general es que si predomina ^ Dicho artículo señala que para ser compatible con el
la creación de comercio, la eficiencia mejorará; OA'l r los convenios de libre comercio deben cumplir con cua
si predomina la desviación, ésta disminuirá. Este tro requisitos: que sean amplios, es decir, que cubran una
tema se plantea de modo diferente en una zona parte considerable del comercio entre los países; que se apli
de libre comercio que en una unión aduanera. quen en un período de transición razonable; que no signifi
quen el establecimiento de barreras adicionales a terceros
Las condiciones para que se dé el fenómeno de países, y que contengan reglas que identifiquen el origen de
la desviación son más restrictivas y, casi siempre, los bienes incluidos en el Tratado.
su aplicación difiere en cada país. **Véanse los argumentos al respecto en Lawrence (1991).
72 REVISTA DE LA CEP AL N“ 47 / A gosto de i 9 9 2
se integran pueden llevar a cabo su comercio ducti\'í>s como en la inf raestructura; reducir ren
exterior y sus inversiones en el extranjero con tas monopólicas u oligopólicas, e inducir nuevas
menos restricciones. El proceso de convergencia inversiones. La integración es compatible con el
de las condiciones económicas facilita las corrien- objetivo de aumentar la cí)mpetitividad interna
tes de inversión hacia y en otros países, y permite cional, y puede ayudar a alcanzarlo.
concentrar la discusión en las demás condiciones Un intercambio comercial potenciado con
económicas, jurídicas y administrativas que son tribuiría a sentar las bases de esquemas de espe-
determinantes para dicha inversión productiva. cialización y regímenes de competencia que fa
Es por esto que la integración se presenta cilitarían la transformación de las estructuras
cada vez menos como una opción contrapuesta productivas de cada país. De este modo se explo
al libre comercio internacional. En verdad, sería tarían mejor las ventajas comparativas intrarre-
irreal suponer que ambos son igualmente viables, gionales y las oportunidades de complementa-
o que economías del tamaño de las latinoameri ción sectorial e intrasectorial.
canas puedan elegir a su arbitrio. En la práctica, La cooperación recíproca afianzaría la ex
la integración puede considerarse como una for portación extrarregional, permitiendo a muchos
ma eficaz de acercarse a un comercio más libre, países de tamaño mediano o pequeño realizar
dada la existencia de distorsiones y desequilibrios avances que en otras circunstancias les resulta
cuya eliminación total no está al alcance de los rían casi imposibles.
países que se integran. Desde otro punto de vista, la expansión del
Desde otro punto de vista, en la medida en intercambio recíproco, al hacer que las econo
que los efectos de la liberalización comercial sean mías participantes estén más relacionadas, las ha
mayores que los de la discriminación geográfica, rá más semejantes en sus fluctuaciones cíclicas,
la integración estará contribuyendo a la confor lo que requerirá políticas monetarias y fiscales
mación de una economía internacional menos similares. En consecuencia, el arbitraje del interés
discriminatoria. a corto plazo y del tipo de cambio resultará dis
minuido, y habrá más libertad en la balanza de
4. Integración y transformación productiva pagos para la inversión a largo plazo, que bus
con equidad ca una mayor productividad marginal del ca
pital .
La integración y la cooperación intrarregional La integración puede ampliar los efectos de
son funcionales al cumplimiento de objetivos más la innovación al reducir los costos medios de la
amplios del desarrollo. Entre ellos se halla en investigación y el desarrollo tecnológico, aumen
especial la transformación de las estructuras pro tar la eficiencia y uso de insumos especializados
ductivas, como la propuesta por la cepal ( 1990a). o de servicios de apoyo, y generar externalidades
Los compromisos de integración pueden fa tecnológicas. Así, un mercado ampliado permi
cilitar la aplicación del enfoque sistèmico, propio tiría aprovechar en mayor medida la inversión
de esta estrategia; aumentar la eficiencia e incor en investigación y desarrollo, al explotar econo
porar tecnología al proceso productivo; inducir mías de escala y reducir la relación entre cosU)s
economías de escala, tanto en los procesos pro- y ventas.
II
Obstáculos para la integración
avanzar en la integración. Sin embargo, éste es Por otra parte, en los actuales acuerdos por
un objetivo difícil de alcanzar, ya que está con lo general no se han definido mecanismos para
dicionado por la existencia de diversos desequi dirimir diferencias comerciales, lo que ha facili
librios, para algunos de los cuales se propone la tado el incumplimiento de los compromisos ad
integración como remedio. De ese modo, el ar quiridos, las represalias comerciales y, en gene
gumento se torna circular y puede dar origen a ral, la incertidumbre sobre la aplicación de las
un pesimismo estructuralista o a un voluntarismo concesiones negociadas.
tecnocràtico. Tampoco existe en la actualidad un sistema
La inestabilidad cambiaria genera incerti completo de información estadística sobre las ex
dumbres respecto a la evolución de los precios portaciones y las importaciones de América La
relativos, lo que a su vez causa mayores riesgos tina y el Caribe. Las estadísticas de comercio ex
para la inversión, crea desajustes en la asignación terior provienen de registros de aduana, lo que
de recursos entre bienes comerciables y no co condiciona decisivamente la calidad y la natura
merciables, y provoca inestabilidad financiera, leza de la información: la calidad, en cuanto de
con sus consabidos efectos sobre el sector mone pende del grado de veracidad de los registros;
tario. Por otro lado, los desequilibrios conducen la naturaleza, porque dichos registros se emplean
al incumplimiento de los compromisos contraí en la readecuación de los derechos aduaneros,
dos, minando la idea misma de integración. Por es decir, responden a las características de los
último, los desequilibrios financieros pueden aranceles y no se prestan para el análisis econò
provocar variaciones del tipo de cambio real y mici). Por otra parte, algunas de las prácticas del
opacar la transparencia en materia de políticas, comercio exterior, como son los regímenes ope
obstaculizando las corrientes recíprocas de co rativos y de comercialización para efectuar trans
mercio y de capitales; a la vez, pueden también acciones de comercio exterior, tienen ciertas ca
agudizar las diferencias existentes entre los paí racterísticas propias que dificultan el registro
ses, al conducir a una concentración de la inver apropiado y afectan el tipo de estadísticas que se
sión extranjera en los países más estables (Alfre compila,
do Fuentes, 1991).
3. Políticas sedo riales
2. Políticas comerciales y de inversión
La posibilidad de seleccionar sólo un conjunto En la región existe una gran variedad de regí
de productos en algunos de los acuerdos de in menes especiales por actividades económicas, ra
tegración propicia la concesión de preferencias mas industriales y localización geográfica de las
en sectores donde existe poco potencial de co empresas, los que a su vez difieren entre los paí
mercio, con el fin de obtener más apertura que ses. Este entramado de reglamentaciones, ade
la que se otorga. Además, se suscita una perma más de su escasa eficiencia como mecanismo de
nente revisión de las listas con miras a su posible promoción en las actuales circunstancias, dificul
ampliación o reequilibrio, lo que introduce un ta la articulación de espacios económicos comu
elemento constante de incertidumbre en los nes y favorece la consolidación de intereses an-
acuerdos y de desgaste en las negociaciones, jun tiintegracionistas.
to con desestimular la participación de los secto
res privados. Además, en aquellos casos en que 4. Consistencia y convergencia
la apertura no es general, se crea una distorsión
intersectorial que propicia privilegios injustifica La negociación simultánea —e incluso consecu
dos e imposibilita una mejor asignación de los tiva— de varios acuerdos presenta considerables
recursos (Noyola, 1991). dificultades de coordinación y adaptación. Por
Al igual que las preferencias arancelarias, la otra parte, son grandes las dificultades de admi
eliminación de las barreras no arancelarias se ha nistrar un número excesivo de acuerdos bilate
aplicado tradicional mente a un número reducido rales o subregionales, y si ellos incluyen condi
de productos, que normalmente no son aquellos ciones especiales, presentarán serios problemas
que ofrecen mayores oportunidades de comer de transparencia para exportadores, importado
cio. res e inversionistas.
74 REVISTA DE LA CEPAL N" 47 i A gosto de 1 9 9 2
costos de transporte mayores en el comercio in- tienen proyectos diversos de integración fronte
trarregional que en el extrarregional. Esto suce riza, los que se distribuyen en número de 27 en
de pese a las menores distancias involucradas en la gran mayoría de las fronteras de estos países.
el transporte intrarregional; se debe en alto gra En otros 19 casos se dan condiciones adecuadas,
do a la menor densidad de tráfico del transporte o hay intentos de los gobiernos para formalizar
dentro de la región, ya que éste está sujeto rigu acuerdos de integración fronteriza. Sin embargo,
rosamente al principio de las economías de escala de los 27 proyectos respaldados por acuerdos
y a la ley de los costos decrecientes. formales, sólo 12 tienen una organización insti
El avance de la integración fronteriza carece tucional específica y permanente, y de estos 12,
de adecuados apoyos institucionales. Son 16 los sólo cuatro están estructurados en programas
países de América del Sur y América Central que (Bolognesi-Drosdoff, 1990).
III
Orientaciones de política
1. Politica macroeconómica gionales. Estas condiciones facilitarían la profun
dización de los actuales sistemas de pagos recí
La armonización de las políticas económicas no procos.
suele ser una consecuencia exclusiva del incre Se han sugerido algunas modalidades de ar
mento y la profundización de las relaciones co monización parcial de políticas en zonas de pre
merciales. Más bien por el contrario, en condi ferencias económicas, entre ellas, cláusulas auto-
ciones de desequilibrio las medidas de coordi rrestrictivas para los tratamientos preferenciales
nación de las políticas preceden a las de liberali- en favor de determinadas actividades económicas
zación del comercio. Es difícil que en dichas con (la promoción industrial y regional, por ejemplo),
diciones se dé una expansión considerable del y el establecimiento de mecanismos de consulta
intercambio simplemente como resultado de la y coordinación respecto de determinadas deci
supresión de obstáculos arancelarios. Por otra siones nacionales sobre políticas económicas, en
parte, la eliminación de las barreras arancelarias especial la cambiaria (Halperin, 1990).
y no arancelarias vuelve más sensible el comercio
recíproco a las fluctuaciones del tipo de cambio. 2. Integración para la transformación productiva
En el corto plazo, es poco probable que el
mayor comercio e inversión que deriven de la La agenda de la integración podría ser revisada
integración atenúen por sí solos las divergencias y ampliada, de modo que sus diversos temas tien
de política económica, ya que son bajos tanto el dan a reforzar el proceso de transformación pro
coeficiente de comercio exterior y de comercio ductiva y no ya la sustitución de importaciones.
recíproco de los países de la región, como las En lo que se refiere a la interacción del sector
corrientes de inversión directa. La clave de una público y del sector privado, la experiencia indica
progresiva congruencia de las políticas económi que los gobiernos pueden crear diversas condi
cas pareciera estar más bien en el logro de un ciones propicias para que aumenten el intercam
relativo equilibrio macroeconómico en los países bio comercial y las inversiones, pero que corres
que se integran; la eliminación de los desequili ponderá al sector privado hacer de esto una rea
brios fiscales y la aplicación de una política mo lidad. La integración no avanzará sin la parti
netaria más prudente serían, por lo tanto, sus cipación activa de los empresarios privados de
factores principales. Por otra parte, las tasas de los respectivos países, la que debe darse desde
cambio más realistas y la disminución de la pro las etapas iniciales de formulación de las opciones
tección “frívola” (como la llamó Fernando Fajn- de integración, y no resultar sólo de la percepción
zylber) alentarían la confluencia de los costos re de nuevas oportunidades de comercio o inver
76 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / A gosto de 1 9 9 2
sión por parte de esos agentes. Dada la necesidad lídades positivas que a tratamientos especiales
de una activa relación entre el sector privado y por producto o sector. En este terreno existen
el sector público, tanto a nivel nacional como amplias posibilidades de cooperación, especial
regional, lo que con frecuencia exigirá la coor mente con miras al cambio técnico y la protección
dinación de organizaciones empresariales repre del medio ambiente.
sentativas de los intereses enjuego, parece con Los convenios sobre doble tributación y pro
veniente la creación de consejos empresariales tección de las inversiones constituyen comple
bilaterales. El sector laboral también debe ser in mentos necesarios de los acuerdos de libre co
formado y consultado, y los efectos que diversos mercio. Son todavía escasos, lo que además de
aspectos de la integración pueden tener sobre los constituir una barrera a la especialización pro
trabajadores deben ser considerados. ductiva, discrimina en perjuicio de las firmas lo
La integración ha de ir más allá de la venta cales con respecto a las empresas transnacionales
mutua de excedentes: debe elevar la competiti- de países desarrollados, las que se encuentran
vidad internacional de la economía mediante la crecientemente amparadas por dichos convenios.
transformación del sector productivo mismo y la La eliminación de los subsidios aplicables a
mayor competencia en un mercado ampliado, y las exportaciones latinoamericanas y caribeñas
puede conducir a una creciente especialización destinadas a países miembros de los grupos su
productiva internacional (Lahera, 1984). Lacom- bregionales, que de hecho ya ocurre en el caso
petitividad internacional mejorará en la medida centroamericano, evitaría conflictos entre los ex
en que el comercio exterior, superando niveles portadores y productores internos, y la pugna
marginales, ayude a modificar los esquemas pro por incentivos en la región. Es preciso lograr
ductivos nacionales tanto respecto de las inver acuerdos en los temas de los servicios, la inversión
siones ya hechas como de las nuevas. Este es un y la propiedad intelectual, cuya clara definición
proceso que debe potenciarse para que la inte y liberalización gradual será fundamental para
gración conduzca a una creciente especialización propiciar la interacción de algunos sectores de
productiva internacional. vanguardia de las economías del área. El tema
La internacionalización de la producción de la movilidad de los factores debe incluir el de
puede tomar la forma de expansión horizontal, la mano de obra, y considerar diversos aspectos
para producir los mismos bienes en el país re del mercado de trabajo. Paralelamente, se debe
ceptor, o de integración vertical —hacia los in mantener la negociación del tema de los subsidios
sumos o hacia un mayor valor agregado de los y derechos compensatorios en el seno del g a t t ,
productos— que incorpora el establecimiento del donde las ventajas de un foro multilateral para
país receptor en el proceso global de producción. los países más débiles son evidentes. Por otra par
El prototipo de la integración horizontal te, será necesario velar por que las normas téc
corresponde a la producción local completa, in nicas industriales, de seguridad y de salud públi
cluidos ios insumos locales, de un bien final para ca de los miembros del acuerdo no dificulten de
el mismo mercado. El polo opuesto es la produc modo artificial el comercio recíproco (Juan Al
ción integrada internacionalmente, con insumos berto Fuentes, 1991).
mayoritariamente importados, de un producto
que a su vez complementa la producción de un 3. Políticas comerciales
bien final que se comercializa en diferentes mer
cados nacionales. Como es evidente, existen tipos Las economías en situación de relativo equilibrio
intermedios de especialización productiva y tam tienen un mayor margen de maniobra para de
bién combinaciones de los dos tipos señalados sarrollar una amplia gama de políticas de inte
(Lahera, 1988). gración, mientras a la vez acrecientan su libera
Sería poco realista tratar de marginar del lización económica internacional. En esas con
mercado la distribución de las actividades pro diciones, la política de comercio exterior puede
ductivas entre los países que se integran. Por lo combinar la rebaja unilateral de aranceles con
tanto, los esfuerzos por promover la moderniza las negociaciones multilaterales de libre comercio
ción productiva y elevar la competitividad debe y con los acuerdos subregionales o bilaterales de
rían orientarse más a la generación de externa- libre comercK), si ellos no entrañan acrecentar
FUNDAMENTOS Y OPCIONES PARA LA INTEGRACION DE HOY / E . L ahera 77
las barreras a terceros países (Lahera, 1991). Lo aranceles, y se presta más a la arbitrariedad, la
mismo sucede en el terreno de la inversión di distorsión y la presión por parte de los grupos
recta, cuyos efectos positivos se potencian por las de interés. Desde el momento en que se consti
semejanzas entre las condiciones locales y las in tuyan los mercados subregionales, por lo tanto,
ternacionales, por la no discriminación entre la cabría promover la eliminación total de las ba
inversión nacional y la extranjera, y por la elimi rreras no arancelarias, aunque fuese acompaña
nación de los subsidios a la exportación y las car da de algún aumento de los aranceles para faci
gas fiscales discriminatorias. litar el proceso de transición. En este terreno no
El debate sobre los instrumentos de la inte puede aceptarse proporcionalidad, sino que debe
gración debe hacerse más amplio. La aplicación señalarse de modo inequívoco la necesidad de
de diversos instrumentos que pueden conside eliminación.
rarse de naturaleza estrictamente comercial de La negociación de un acuerdo de Ubre co
pende de otras políticas más generales, en tanto mercio con Estados Unidos y Canadá debe com
que la especiaüzación productiva internacional plementarse con negociaciones simultáneas con
depende de variables que no son sólo comercia otras zonas. América Latina debería iniciar lo
les, y a veces incluso de políticas específicas o antes posible negociaciones de libre comercio con
sectoriales. la Comunidad Europea y con Japón, como una
La fijación de un arancel máximo y la elimi forma de evitar las distorsiones comerciales y
nación de las barreras no arancelarias, salvo para productivas que podrían derivar de la conclusión
unos pocos productos muy sensibles, garantizan exitosa de las negociaciones con Estados Unidos
cierto nivel de apertura y otorgan certidumbre y Canadá.
a importadores y exportadores. A partir del aran En este proceso debería evitarse la consoli
cel máximo, que no necesariamente debe ser co dación de bloques comerciales abiertos hacia
mún, puede establecerse una desgravación con adentro y proteccionistas hacia afuera. El efecto
plazos precisos que conduzca hacia la liberaliza- de desviación de comercio puede producirse tan
dón comercial total entre las partes. La negocia to por la fijación de un arancel externo común
ción debe concentrarse en las listas de excepcio al acuerdo subregional o bilateral que sea supe
nes a la liberalización, y no en las listas de pro rior al prevaleciente con anterioridad en alguno
ductos que se liberalizarán. En cuanto a la in de los países, como por la eliminación de los aran
versión directa, conviene garantizar la no discri celes al interior de la respectiva agrupación, man
minación según el origen del capital, y simplificar teniéndolos hacia terceros países.
las condiciones para su saliera.
En este mismo sentido, las normas vinculadas 4. Consistencia y convergencia
al origen deben ser claras y flexibles, para ade
cuarse mejor a las características de algunos sec La tarea de combinar las diversas modalidades
tores. Deben permitir la compatibilización de dos de integración requiere una gestión cuidadosa,
objetivos: el de un alto contenido regional y el a fin de prevenir posibles inconsistencias. Para
de una creciente internacionalización producti coordinar la política de comercio exterior debería
va, para no dificultar este último proceso. Las haber una instancia técnica centralizada, proba
salvaguardias han de ser generales y transitorias, blemente en el ámbito de la conducción de la
e ir disminuyendo en magnitud con el tiempo. política económica. Parecería necesario avanzar
Por otra parte, es indispensable crear un instru en la creación de una oficina de comercio inter
mento jurídico para resolver controversias co nacional, como las existentes en algunos países
merciales cuyos procedimientos sean ágiles y desarrollados, lo que se ha planteado reciente
transparentes y que obligue al cumplimiento de mente en algunos países de la región.
los acuerdos, garantizando así al exportador el Los nuevos espacios regionales podrían con
acceso al mercado. Un mecanismo idóneo para figurarse sobre la base de un proceso de integra
estos efectos es el arbitraje con resoluciones ina ción de transitividad múltiple y simultánea, que
pelables. avanzaría a ritmos diferentes, pero con una
El manejo de las barreras no arancelarias es orientación coincidente ( c l e p i , 1991). También
administrativamente más complejo que el de los es previsible, sin embargo, que surjan opciones
78 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / A gosto de 1 9 9 2
de alta complejidad, incluidas situaciones en las son la eliminación de trabas de orden adminis
que se dé el “dilema del prisionero”, especial trativo y el mejoramiento de la infraestructura
mente respecto de países que tengan pocos aran física, de transporte y de telecomunicaciones.
celes que eliminar y pocas barreras arancelarias La integración efectiva de la región hace ne
que desmantelar. Incluso puede llegar a parecer cesario articular más estrechamente los sistemas
un mal negocio el no tener aranceles que bajar; de transporte, avanzando así en la creación de
éste es un espejismo económico, pero una reali un mercado de transporte terrestre, marítimo y
dad política. De allí que se requiera mayor ima aéreo cada vez más integrado y abierto, donde
ginación en las negociaciones y una definición haya igualdad de condiciones.
más amplia de los objetivos, instrumentos, plazos En el transporte terrestre es preciso fomen
y modalidades de la integración. tar la liberalización y facilitación del transporte
La búsqueda del libre comercio con los países de carga y de pasajeros, para ampliar y flexibili-
en desarrollo tiene elementos específicos que nin zar la oferta del servicio. En el transporte aéreo
gún argumento general puede hacer desapare se deben ampliar las libertades de tráfico, para
cer, y difiere del mismo proceso en relación con que todas las empresas de la región tengan po
los países industrializados; pero uno no debe su sibilidades de operar y competir de acuerdo a las
bordinar al otro. condiciones de cada país.
La integración con los países de la zona nor En el transporte marítimo se debe propender
teamericana de libre comercio puede pasar por a que las empresas navieras sudamericanas cuen
la formación de grupos subregionales; pero tam ten con libertad de acceso y facilidades para me
bién existe la posibilidad de diversas combinacio jorar su capacidad de competir, respetando la
nes, incluidas etapas intermedias o simultáneas reciprocidad. Las características geográficas de
en este proceso. Estas podrían abarcar la inte la región privilegian el uso del transporte marí
gración entre subgrupos ya existentes, así como timo para el movimiento de su comercio inter
la integración de subgrupos con la zona nortea nacional, más de un 90% del cual se traslada por
mericana de libre comercio, con diversos países esta vía. De no contar con una política coordinada
de América Latina y el Caribe, y con diversos en materia de puertos y de transporte marítimo
países de la zona norteamericana. Avanzar más y terrestre, los países de América Latina y el Ca
rápido en la integración hemisférica que en la ribe corren el riesgo de verse limitados a una
regional podría acarrear una masiva desviación participación minoritaria en los consorcios de
de comercio desde productos latinoamericanos transporte marítimo extrarregionales o a la mera
a norteamericanos, especialmente porque la ma prestación de servicios de enlace con los puertos
yoría de los países de la región compite con Es donde la carga se transborde a buques más gran
tados Unidos en mercados de la zona en una des, así como a la prestación de servicios de trans
gran gama de productos (Erzan y Yeats, 1992). porte terrestre dentro de la región ( c e p a l , 1989).
Desde otro punto de vista, un país que esté en La participación del sector privado es clave
condiciones de firmar un acuerdo de libre co para el desarrollo y mantenimiento de la infraes
mercio con Estados Unidos normalmente podría tructura física, pero el sector público debe apor
hacerlo también con los demás países de la re- tar sus recursos técnicos y financieros para alcan
gión. zar estos objetivos.
Los acuerdos preexistentes entre países de
la región y algunos países industrializados, en los 6. Los países de menor desarrollo relativo
que se otorgan condiciones especiales de modo
unilateral, deben ser incorporados progresiva Como muestra la experiencia, la reciprocidad en
mente a un marco general que considere y com los beneficios de la integración es tanto un obje
pense las diversas situaciones. tivo como una condición para el éxito del proce
so, ya que no puede esperarse que un país par
5. Facilitación del comercio ticipe en él si en el largo plazo sus costos exceden
a sus beneficios. Sin embargo, la solución simé
Además de las condiciones de orden macroeco- trica de los efectos de la integración es poco pro
nómico, otros factores que facilitan la integración bable, ya que las diferencias iniciales pueden ten-
FUNDAMENTOS Y OPCIONES PARA LA INTEGRACION DE HOY / E. Lahera 79
Conclusiones
La in te g r a c ió n e c o n ó m ic a n o p u e d e d a r r e sp u e s es un p ro ce so lineal. E n a lg u n o s casos p o d ría
tas d e c o r to p lazo a los p ro b lem a s d e ajuste, e s avan zar m u y a ce le ra d a m e n te. P ero ta m b ién p o
tab ilización y cr ec im ien to d e los p aíses d e A m é dría e x p e r im e n ta r fu e rtes r e tro ce so s e n p r e s e n
rica L atina. T a m p o c o le c o r r e sp o n d e hacerlo. El cia d e u n a crisis e c o n ó m ic a d e p ro p o rcio n e s; e n
p r o c e so d e in te g ra c ió n tie n e su p ro p ia c o m p le este caso el co m e rcio in tra rreg io n a l se vería a fe c
jid a d y su s re su lta d o s n o so n au tom ático s. A l co ta d o , p ero m en o s q u e la in v er sió n d irecta intra-
m ie n z o su s e fe c to s será n n e ce sa r ia m e n te lim ita rreg io n a l ya realizad a, la q u e p o r fu e rz a a c o m
d o s, d a d o el p e q u e ñ o c o e fic ie n te glob al d e a p er p a ñ a los altibajos d e las ec o n o m ía s recep to ra s.
tura al e x te r io r d e los p aíses d e la r e g ió n (cercan o En d efin itiv a , la in te g ra c ió n es u n a id ea g a
al 25% ) y la lim itad a p articip ación d el co m e rcio n a d o ra y su g e stió n es co m p leja p e r o p o sib le.
in tr a rr eg io n a l en el p r o d u c to (en tr e 10 y 15%). H abrá q u e m o v er se co n c u id a d o , r e sp e ta n d o los
A m e d id a q u e la tra n sfo r m a c ió n p rod u ctiv a se rasgos e sp e cífic o s d e las re la c io n e s ec o n ó m ic a s
p r o fu n d ic e y se d iv er sifiq u e la estru ctu ra d e p ro bilaterales o re g io n a les y la n e c e sid a d d e n o in
d u c c ió n d e ios p aíses q u e se in te g ra n , la in te g ra hibir el p ro ce so g lob al hacia el lib re c o m e rcio .
ció n será m ás viab le, ya q u e se am pliará la base Por este ca m in o estr ec h o , c o m o lo ha sid o sie m
d el in te rc a m b io com ercial y d e la esp ecia liza ció n p re el d el d esa rro llo , la in te g ra c ió n se co n v ertirá
p ro d u ctiv a . en u n factor d e m o d e rn iza c ió n d e la ec o n o m ía
D e s d e o tro p u n to d e vista, la in teg ra ció n n o d e A m érica Latina.
B ib lio g r a f í a
ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración) (1991); nómica, Miguel Wionczck (ed.), Integración de América
Evaluación de los mecanismos de liberación comercial, Mon- Latina. Experiejicias y perspectivas, México, D.F., Fondo
tevideo. Secretaría (ieneral de la ai,ai)I, abril. de (Ailtura Económica.
Belassa, Bela (1964): Hacia una teoría de la integración eco- Bolognesí-Drosdof'f’, M.C;. (1990); Iniciativas de integración
Sii REVISTA DE LA CEPAL N" 47 / Agosto de 1992
fronteriza en América Latina, Integración laiinoamerica- Lahera, Eugenio (1984); La internalización del proceso pro
na, año 15, N” 156, Buenos Aires, Instituto para la In ductivo, £sít«/ios internacionales, año xvii, N“ 65, Santiago
tegración de América Latina (iN i AL), mayo. de Chile, Universidad de Chile, Instituto de Estudios
í:Ei’AL{Comisión Económica para América Latina y el Caribe) Internacionales, enero-marzo.
( 1989); La industria del transporte regular internacional y la ---------- (1988): Economic Integration and the Internationaliza
competitividad del comercio exterior de los países de América tion of Production in Latin America and the Caribbean (lc / r.
Latina y el Caribe, Cuadernos de la CEPAl., N" 64, Santiago 670), Santiago de Chile, cepa l , 25 de agosto.
de Chile, noviembre. Publicación de las Naciones Uni _______ ( 1991): Lo modernización de la integración, documento
das, N" de venta s,89.íl.o.l4. base del Seminario Internacional sobre Modernización
_______ (1990a); Tramformación productiva con equidad de la Integración, Montevideo, ALADl/Comisión Suda
(LC/t;.1601 (.SF.s.23/4)), Santiago de Chile, 19 de marzo. mericana tie Paz, noviembre.
_______ (1990b); La cooperación regional en los campos finan (1992); Hacia un nuevo concepto de integración.
ciero'^monetario (l,c./l.. 603), Santiago de Chile, CEPAL/Pro- Conferencia sobre una Exploración de la Dinámica de
grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo (I'NL’D), Integración Regional: más allá del nae'I A, San José, Aso
diciembre, ciación Nacional de Fomento Económico de Costa Ri-
________ (1991); integración económica en los años noventa: ca/The Fraser Institute/Center for US-Mexican Studies,
perspectivas y opciones (i .c;/r. 1042), Santiago de Chile, 29 23-24 de marzo.
de agosto. Lawrence, Roben (1991); Emerging regional arrangements:
(1992): Equidad y transformación productiva: un enfo- building blocks or stumbling blocks. The AMExBank Re
queintegrado (!.(:/(;. 1701 (SES. 24/3)), Santiago de Chite, view, noviembre.
6 de febrero. Naciones Unidas (1959): El mercado común latinoamericano,
ci.ElM ((dentro Latinoamericano de Economía y Política In México, D.F., julio. Publicación de las Naciones Unidas,
ternacional) (1991); Hacia nuevas horizontes, Santiago de N” de venta 59.n.(;,4.
(>hile, agosto. Noyola, Pedro (1991): La estrategia comercial de México en
Erzan, Refik y Alexander Yeats (1992): Free Trade Agreements América Latina y el Caribe, México, D.F.
with the United States. What's in it for Latiti America ? Policy Rosenthal, Cert (1989): Repensando la integración. Pensa
Research Working Papers. Wl*.s N" 827, Washington, miento iberoamericano, N" 15. Madrid, Instituto de O)-
D.C^, Banco Mundial, enero. operadón Iberoamericana/CEl’Ai., enero-junio.
Ffrench-Davìs. Ricardo ( 1979): Economía internacional. Teorías Salazar, )o.sé Manuel y Eduardo Lizana (en prensa): A Latin
Vpolíticas para el desarrollo, México, D.F., Fondo de (Cul American perspective on free trade in the Americas,
tura Económica, Silvia Saborio (ed.), U.s-Latin American Trade Relations in
Fuentes, Alfredo {1991 ): Integración económica de América theI990‘s, Washington, D.C., Consejo de Desarrollo de
Latina: el desafío de los años noventa. Coyuntura econó Ultramar.
mica latinoamericana, Bogotá, octubre. Viner, Jacob (1950): The Customs Union Issue, (Carnegie.
Fuentes, Juan Alberto (1991); (á)mpatibilidad entre la inte Wionczck, Miguel (1964): La historia del Tratado de Mon
gración subregional y la hemisférica. Revista de la rwM/. tevideo, Miguel Wionczck (ed.). Integración de América
N" 45. Santiago de Chile, diciembre. Latina. Experienciasyperspectiva, México, D.F., Fondo de
Halperin, Marcelo (1990): La armonización de políticas eco Cultura Económica.
nómicas en el futuro de Al.Añl, Integración latino- Wonnacott, Paul y Mark Lutz (1989): ;Se ju.stifican las zonas
americana, año 15, N" 160, Buenos lAires, ín ta l , sep de libre comercio?' Perspectivas económicas, N" 69, Wash
tiembre. ington, D.C^, United States Information Agency ( usía).
REVISTA DE LA CEPAL N" 47 I
Las grandes
transformaciones políticas
Globalización y y económicas
convergencia: D e sd e fin a les d el d e c e n io d e 19 8 0 y en lo q u e va
tra n scu rrid o d e l d e 19 9 0 h a n te n id o lu g a r p r o
América Latina fu n d o s cam bií)s en la e sce n a m u n d ia l (en el a n e x o
cia, las p ro h ib icio n es d e ex p o r ta r a ciertos m er Los a co n tec im ien to s r e cien te s e n la e sfe r a d e
ca d o s, etc.— y los efe c to s d e e x c lu sió n d e terceros las rela cio n es e n tr e el E ste y el O e ste se co m b in a n
q u e p u e d e n llevar c o n sig o las n u ev a s prácticas co n la ten d e n c ia d escrita a la g lo b a liza ció n d e la
orga n iza tiv a s. La co n cien cia q u e e x iste d e la im e c o n o m ía m u n d ia l para co n fig u r a r u n n u e v o o r
p o rta n cia d e esto s tem as se m a n ifie sta e n las n e d e n in tern a cio n a l q u e está e n g esta c ió n . E ste o r
g o c ia c io n e s y d e lib e r a c io n e s q u e tien en lu g a r en d e n d e fin e el e n to r n o in te rn a cio n a l e n q u e los
los fo ro s in te rn a cio n a le s, c o m o el A c u e r d o G e n e p aíses d e A m érica L atina y el C arib e está n in se r
ral so b re A ra n ce les A d u a n e r o s y C o m ercio gatt . tos.
II
Las características estructurales del
nuevo orden internacional
1. Las relaciones N orte-Sur y el proceso de tiv a m en te, co n stitu y e ro n el fu n d a m e n to p r o g r a
convergencia m ático d el NOEi.^
El P rogram a d e A cció n d el noei co n tem p la b a
a) E l nuevo multilateralismo los cam b ios q u e era n n ece sa r io s e n las p rin cip a les
esfe ra s d e las re la c io n e s N o rte-S u r co n el fin d e
El n u e v o o r d e n in tern a cio n a l e n gesta ció n es un
lograr: i) u n co n tro l efe c tiv o d e los p a íses so b re
o r d e n d istin to al N u e v o O r d e n E c o n ó m ico In
sus recu rso s n atu rales; ii) la r e g la m e n ta c ió n d e
ter n a c io n a l (noei) cu ya re iv in d ica ció n p o r parte
las a ctiv id a d es d e las e m p r e sa s tra n sn a cio n a les;
d e los p aíses e n d esa r ro llo caracterizó las rela cio
iii) p r e c io sju s to s y eq u ita tiv o s p ara los p ro d u c to s
n es N o r te -S u r d e s d e los a ñ o s seten ta.
básicos y d em á s e x p o r ta c io n e s d e los p a íses en
La re iv in d ica c ió n d e e se noei r e sp o n d ía a la
d esarrollo; iv) refo rm a s d e los sistem a s m o n e ta
situ a ció n crea d a e n to n c e s e n la e sce n a in tern a
rio y fin a n cier o m u n d ia les; v) el a cceso a lo s m er
cio n a l p o r la ap arición d e u n co n ju n to d e p aíses
cad os para los p ro d u c to s d e los p a íses e n d e sa
so b e r a n o s e n d esa r ro llo , p ro d u c to d e la d e sc o lo
rro llo , y vi) e l r e fo r z a m ie n to d e la ca p a cid a d c ie n
n iza ció n . E sos p aíses, o rg a n iz a d o s p o lítica m en te
tífica y te c n o ló g ica d e los p aíses en d esa rro llo .
e n el M o v im ien to d e los P aíses n o A lin ea d o s y
En los p rim ero s a ñ o s tras la a p ro b a ció n d el
e c o n ó m ic a m e n te e n e l G r u p o d e los 7 7 , p r o p u g
P rogram a d e A cció n h u b o a lg u n o s a v a n ces hacia
n ab an cam b ios q u e h icieran el sistem a ec o n ó m ic o
la ap lica ció n d e su s d isp o sicio n e s. E n tre otras c o
in te rn a cio n a l m ás p ro p icio a la co n se cu ció n d el
sas, al esta b lecim ien to d e l S istem a G en e ra liza d o
d e sa r r o llo ec o n ó m ic o . C o m o resu lta d o , la A sa m
d e P referen cia s se a g r e g ó la cr ea c ió n d e n u ev a s
b lea G e n e ra l d e las N a c io n e s U n id a s a p ro b ó en
in stitu cio n es para o cu p a rse d e los p ro b lem a s d e
m ayo d e 1974 u n a D eclaración y u n P rogram a
los p aíses en d esa rro llo , c o m o u n F o n d o C o m ú n
d e A cc ió n so b re el E stab lecim ien to d e un N u e v o
para ios P ro d u cto s B ásicos, q u e se co n stitu y ó m ás
O r d e n E c o n ó m ic o Internacional."* E stos ú ltim o s,
a d ela n te, y la C o m isió n d e las N a cio n es U n id a s
J u n ta m e n te co n la C arta d e D er ec h o s y D eb eres
sob re las E m p resa s T r a n sn a c io n a les. E n el gatt
E c o n ó m ic o s d e los E stad os y con la reso lu ció n
las n eg o cia cio n es d e la R o n d a d e T o k io c o n d u
sob re d e sa r r o llo y co o p er a ció n e c o n ó m ic a in te r
je r o n a la a d o p c ió n d e la lla m a d a cláusula de ha
n a cio n a l, ap ro b a d a s p o r la A sam b lea G en era l en
bilitación, p o r la q u e se p erm itía o to rg a r trato
e se m ism o añ o y e n se p tiem b re d e 1975, r e sp ec
esp ecia l y d ife r e n c ia d o a los p aíses e n d esa rro llo .
^ Resoluciones 3201 (S-VI) y 3202 (S-VI) de la Asamblea ’ Véase una descripción detallada del noei en Sauvant
Cieneral en su sexto período extraordinario de sesiones. (1981).
84 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de 1992
^Por ejemplo, véase Pronk (1991), pp. 21-22. 'véase, por ejemplo, Banco Mundial (1991),
86 REVISTA DE LA CEPAL N" 47 / Agosto de 1992
Para ios p aíses la tin o a m erica n o s, ei d esa fío ses. Esta red llevaría c o n sig o el riesg o d e p ro v o ca r
estrib a e n evitar u n a p o sib le ten d e n c ia a c o n c e n m ú ltip les efe c to s d e d esv ia ció n d e c o m e r c io y
trar la r e la c ió n e n u n so lo m er ca d o , e sp e c ia lm e n d isto rsio n es d e las ven tajas co m p a ra tiv a s. El d e
te h ab id a c u en ta d e q u e los m erca d o s e u r o p e o y sa fío sig u ie n te será el d e a m p lia r esa red bilateral
asiático p o sib le m e n te reg istre n m ayo r d in a m is para in teg ra r a ios p ro p io s g r u p o s su b r eg io n a le s,
m o q u e el e s ta d o u n id e n se e n el m ed ia n o plazo, d e m a n era q u e a fin e s d e l d e c e n io ex ista u n a sola
E sto n o im p lica m en o sp r ec ia r las p o sib ilid a d es zo n a la tin o a m erica n a d e lib re c o m e r c io o u n ió n
q u e o fr e c e la In iciativa p ara las A m éricas, sin o a d u a n era , c o m o m ín im o , q u e p u e d a in te g ra r u n
te n e r p r e s e n te q u e ella n o d eb ería ser la ú nica esp a cio d el m ism o tip o co n los p a íses d e A m érica
o p c ió n p o sib le. Se trata d e m a n te n e r vivo el es d el N o rte. En este se n tid o , los P re sid en te s d e los
p íritu d e l m u ltila tera lism o , para lo cu al los países 13 p aíses la tin o a m erica n o s q u e c o m p o n e n el
d e la r e g ió n d e b e n p ersistir en sus e sfu e r z o s por G r u p o d e R ío m a n ifesta r o n en d icie m b r e d e
lo g r a r u n a lib eralización d el co m e rcio a escala 1991 su v o lu n ta d d e se g u ir p r o m o v ie n d o lo s p r o
m u n d ia l, v elar p o r q u e la creación d e u n a p o sib le ceso s d e in teg ra ció n su b r eg io n a l e n m arch a, co n
zon a d e lib re co m e r c io con E stad os U n id o s n o el fin d e q u e cu lm in en e n el cu rso d e la d éca d a ,
lle v e c o n s ig o u n a u m e n to d e la p ro tecció n con tra d e m a n era q u e al lleg a r el a ñ o 2 0 0 0 e s té ya p le
tercero s p aíses, e im p u lsa r las relacio n es e c o n ó n a m e n te c o n fo r m a d o el h e m isfe r io a m er ica n o
m icas co n las d e m á s re g io n es. d e libre co m ercio .
P or o tra p arte, n o sería c o n v e n ie n te q u e el
p o sib le esp a c io e c o n ó m ic o am erica n o ad o p ta ra 3. £ / contexto in te rn a c io n a l y los recursos p a ra
la fo r m a d e u n a re d d e a c u e r d o s d e libre c o m e r el desarrollo
cio e n tr e E stad os U n id o s y cad a u n o d e los p aíses
o g r u p o s d e p aíses la tin o a m erica n o s. La lib era U n a d e las tareas im p r esc in d ib le s para r e cu p e ra r
lización d e b e e x te n d e r s e a las rela cio n es re cíp r o la sen d a d el crec im ien to e c o n ó m ic o e n A m érica
cas e n tr e lo s p aíses d e la re g ió n , d e m a n era q u e Latina es la d e elev a r c o n sid e r a b le m e n te la tasa
se c r ee u n a v e r d a d e r a zo n a h em isfér ica d e libre d e in v ersió n , q u e cayó d e casi 23% d el p ro d u c to
co m e rcio . Para ello , es n ecesa rio avan zar d e c id i in te rn o b ru to en 198 0 a 16.2% e n 1989. Para
d a m e n te e n el ca m in o d e la in teg ra ció n la tin o lo g ra rlo se n ecesita u n in c r e m e n to im p o r ta n te
a m er ica n a , lo q u e e n tr e otras cosas e x ig e , co m o d el a h o rro , sea e x te r n o o in te rn o . Las c o n d ic io
c o n d ic ió n p revia, q u e los e sfu e r z o s d e estab iliza n es d el e n to r n o in tern a cio n a l in flu y e n tan to en
ció n m a c r o e c o n ó m ic a d e las ec o n o m ía s n a cio n a u n o c o m o en o tro , y las c o n d ic io n e s a ctu a les tie
les te n g a n éx ito . n en u n a in flu e n c ia p articu lar, d istin ta d e la d el
Para m e d ia d o s d e los añ o s n o v en ta , la reg ió n d e c e n io p asado.
la tin o a m e ric a n a y d el C arib e p o d ría esta r estr u c En p rim er lu gar, los a c o n te c im ie n to s r e c ie n
tu ra d a e n to rn o a cu a tro g ru p o s e c o n ó m ic o s só tes h acen p rev er u n a m a y o r c o m p e te n c ia p o r los
lid os: el M e rca d o C o m ú n C en tro a m erica n o , la recu rsos e x te rn o s. Se estim a q u e la u n ific a ció n
C A R I C O M , el P acto A n d in o y el M ercosu r. A d em á s, a lem a n a , el fin a n cia m ie n to d e la tra n sició n e n
p o sib le m e n te habría u n a com p leja red d e zonas E u ro p a o rien ta l y los p ro g ra m a s d e re c o n str u c
b ila tera les d e lib re c o m e r c io e n tre d istin to s paí- ció n en el M ed io O r ien te llev a rá n c o n sig o u na
m ayor d em a n d a d e a h o rro e x te r n o d e l o r d e n d e
los 100 0 0 0 m illo n es d e d ó la re s a n u a le s e n tr e
es, de distintas variedades de los mismos productos. El co 1991 y 1996. Esta m a y o r d e m a n d a p ro v o ca ría
mercio de manufacturas entre cada polo y los demás países por sí sola un a u m e n to d e a p r o x im a d a m e n te m e
de su espacio económico podría tener un componente impor
tante de intercambio intrasectorial vertical: exportación de d io p u n to p o rcen tu a l e n las tasas d e in te ré s reales
partes y componentes de los primeros a los segundos para d e largo p lazo e n los p aíses in d u stria liza d o s, a d e
ser ensamblados y reexportados nuevamente al país de origen m ás d e una lev e d esa c ele ra c ió n d e l ritm o d e cre-
(CEPAL, 1991c, pp. 3-4). La aplicación de reglas de origen es
trictas, cuestión espinosa en las negociaciones para la integra
ción con Estados Unidos y en la CE, haría que esta última Declaración conjunla de la V Cumbre Presidencial del
modalidad comercial sólo tuviera lugar en el interior del es Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política,
pacio económico, con exclusión de las partes y componentes realizada en Cartagena de Indias, Colombia, del 1" al 3 de
procedentes de terceros países. diciembre de 1991.
GLOBALIZACION Y CONVERGENCIA: AMERICA LATINA FRENTE A... i J.M . Benavente y P.J. West 91
cim ie n to y u n alza m o d e ra d a d e la in fla ció n (rwi, los p aíses en d esa r ro llo y la n e c e sid a d d e r e d u
1991a). S u r g e p o r c o n sig u ie n te la n ece sid a d d e cirla d e m a n era im p o r ta n te, a p artir d e fin e s d e
e lev a r la tasa d e a h o rro e n el m u n d o , y e n p ar los a ñ o s o c h e n ta se ha o b ser v a d o u n a g estió n
ticu lar e n A m é rica L atina, d o n d e , h abid a cu en ta o ficial a lg o m ás fle x ib le d e los p a íses a c r ee d o r es.
d e la p o sib le m ayor c o m p e te n c ia p o r los recu rsos U n a m a n ifesta ció n d e esta m a y o r flex ib ilid a d
e x te r n o s y m a y o r co sto d e los m ism os, co n v en d rá h a sid o la c o n so lid a c ió n d e varios a c u e r d o s d e
in te n sifica r los e s fu e r z o s q u e ya se realizan para red u cir las o b lig a cio n e s co n la b a n ca co m ercia l
a u m e n ta r el a h o rro in te r n o y m ejorar la p r o d u c d en tr o d el m arco d e l P lan B ra d y , a n u n c ia d o a
tivid ad d el cap ital. p rin cip io s d e 19 8 9 . H asta el m o m e n to seis países,
P ero p or o tr o la d o , ciertas características d el e n tre ello s cu a tro d e A m é rica L atina (C osta R ica,
e n to r n o in te rn a cio n a l fa v o re cen el a u m e n to d el M éx ico , U ru g u a y y V en ez u e la ) h an co n c e r ta d o
a h o rro e x te r n o e in te rn o e n A m érica Latina. En a cu er d o s d e esta ín d o le , y se e sp e ra q u e o tro s
los añ o s o c h e n ta , la p esa d a carga d e la d eu d a d e u d o r e s im p o rta n tes, c o m o A r g e n tin a y B rasil,
e x te r n a im p id ió d isp o n e r d e u n a elev a d a p ro lle g u e n a a rreg lo s sim ilares. S e g ú n cá lcu lo s d el
p o rció n d el a h o rro in te rn o para fin es d e in v er F o n d o M o n eta rio In te rn a cio n a l ( f m i ), la r e d u c
sió n , y r e p r e s e n tó u n o b stá cu lo in su p era b le para ción n eta efectiv a d e la d e u d a o b te n id a p o r a q u e
la o b te n c ió n d e n u e v o s p résta m o s e n lo s m erca llos cu a tro p a íses la tin o a m e ric a n o s a sc ien d e a
d o s in te rn a cio n a le s d e cap ital. El resu lta d o fu e 11 0 0 0 m illo n es d e d ó la res, su m a q u e r e p r esen ta
la fu e r te tra n sfe re n c ia n eta d e recu rsos al e x te el 15% d el valor total d e las o b lig a cio n e s e x ig ib le s
rior q u e r e g istró la r e g ió n en los añ o s o ch en ta . a n tes d e a p licarse los p ro g ra m a s re sp ectiv o s ( f m i ,
U ltim a m e n te se h an reg istra d o cierto s avan ces 1991b , cu a d ro 15, p. 76). Por o tra p arte, se ha
en la r e d u c c ió n d e la carga d e la d eu d a ; tal re o b ser v a d o u n a m a y o r to lera n cia d e los a c r e e d o
d u c c ió n , ju n ta m e n te c o n la in te g ra c ió n cr ecien te res a la a cu m u la c ió n o fic io sa d e a trasos e n el
d el m e r c a d o in tern a cio n a l d e cap itales, ha a b ier servicio d e la d e u d a . E sto h a sid o u n a válvu la d e
to n u ev a s p o sib ilid a d e s para cap tar recu rso s fi esca p e tem p o ra l fr e n te al p ro b lem a d e l e n d e u
n a n c ier o s en e so s m erca d o s. Estas d o s circu n s d a m ie n to e x c esiv o y a la len titu d d e las n e g o c ia
tancias han p e r m itid o revertir la tra n sferen cia cio n e s para lo g ra r r e d u c c io n e s p e r m a n e n te s d e
n eta d e recu rso s al e x te rio r . En 1989, la salida la d eu d a .
n eta to d a v ía re p r esen ta b a el 21% d el valor total O tra señal d e la n u ev a a ctitu d es q u e la d e u d a
d e las e x p o r ta c io n e s d e b ien es y servicios, p ero oficial bilateral tam b ién ha sid o o b jeto d e r e d u c
la cifra se re d u jo al 11 % e n 1990. En 19 91, gracias ció n , lo q u e se ha h e c h o co n criterio s q u e se d i
tam b ién a la fu e r te re d u cc ió n d e los tip os d e feren cia n se g ú n el n iv el d e in g re so d e los d e u
in te ré s e n E stad os U n id o s, la tra n sferen cia n eta d o res. T r a s la a d o p c ió n en 19 8 8 d e los “T é r m i
se to rn ó p ositiva p or prim ei¡a vez d e sd e 1981, n os d e 'f o r o n to ” para o to rg a r c o n d ic io n e s e s p e
an tes d e in iciarse la crisis d e la d e u d a . S eg ú n ciales a los d e u d o r e s d e bajos in g re so s, e n 1990
d atos p ro v isio n a le s, la en tra d a n eta d e recu rsos los g o b ier n o s a c r ee d o r es a g r u p a d o s en el C lub
a lcan zó e n 1991 el 4% d e las ex p o r ta c io n e s totales d e París a co rd a ro n o fr e c e r n u ev a s fa cilid a d es d e
d e la re g ió n , si b ien cab e señ a la r q u e el m ayor p a g o (“T é r m in o s d e H o u sto n ”), q u e in clu ía n la
in g r e so d e cap itales estu v o c o n c e n tr a d o e n u n o s co n v ersió n d e d e u d a a m o n e d a local, a los p aíses
p o co s p aíses, so b re to d o M éxico y, e n m e n o r g ra d e in g re so m ed io bajo. Los p rim er o s té r m in o s
d o , A r g e n tin a y V e n e z u e la ( cf .p a l , 1 9 9 Id ). Por se ap lica ro n e n 19 9 0 a B olivia y G u y a n a , y los
lo d em á s, el n u e v o clim a d e re d u cc ió n d e las se g u n d o s a El S alvador, H o n d u ra s, ja m a ic a y
te n sio n e s e n tr e el E ste y el O e ste h a ce p o sib le un Perú.
a u m e n to d e l a h o rro in te rn o p ú b lico m ed ia n te la V arios p aíses a c r ee d o r es h an h e c h o p r o p u e s
d ism in u c ió n d e los gastos m ilitares. tas p ara u n a r e d u cc ió n m u c h o m a y o r d e la d e u d a
bilateral d e las n a cio n es d e in g r e so bajo; p or
a) E l clim a in te rn a c io n a l p a ra la solu ció n ejem p lo , los “T é r m in o s d e T r in id a d ” p la n tea d o s
del p ro b le m a d e la d e u d a p o r el R ein o U n id o c o n te m p la n la c o n d o n a c ió n
d e las d o s terceras p artes d el sa ld o a d e u d a d o . El
L u e g o d e u n a larga d e m o r a en r e c o n o c e r la p rin cip io d e c o n d o n a c ió n d e la d e u d a d e los p a í
g ra v e d a d d e l p ro b lem a d e la d e u d a e x te rn a d e ses d e in g re so m e d io se in tr o d u jo m e d ia n te la
92 REVISTA DE LA CEPAL N" 47 / Agosto de 1992
d e c isió n d e re d u cir las o b lig a cio n e s o ficia les b i b) L o s m ercados in te rn a c io n a les de ca p ita l
laterales d e P o lo n ia y E g ip to p o r lo m e n o s e n la
m itad , d e c isió n e n la q u e tu v ie ro n fu e r te in flu jo El p a n o ra m a d el fin a n c ia m ie n to e x te r n o d e
a lg u n o s fa cto res p o lítico s p articu lares. Por ú lti A m érica L atina h a reg istra d o u n ca m b io im p o r
m o , e n el m arco d e la In iciativa para las A m éricas tante e n los ú ltim o s añ os. D u r a n te la m a y o r p arte
se p r o p o n e n m ec a n ism o s para red u cir la d eu d a , d e los añ os o c h e n ta el m er ca d o d e cr éd ito s v o
q u e se ap licarían a las o b lig a cio n e s d e lo s p aíses lu n ta rio s, c o n e x c e p c ió n d e l fin a n c ia m ie n to a
d e A m é rica L atina y el C arib e co n E stad os U n i corto p lazo d el co m e rcio ex te rio r , se en co n tra b a
d o s p or u n valor d e 12 0 0 0 m illo n es d e d ó la res. ce rra d o para los p aíses d e la re g ió n , a b ru m a d o s
H asta fin e s d e se p tie m b r e d e 1991, E stad os U n i bajo el p eso d e la d e u d a . R e c ie n te m e n te , sin e m
d o s h abía c o n d o n a d o a siete p aíses d e la reg ió n b a rg o , a lg u n o s p aíses h a n p o d id o a p ro v ec h a r las
d e u d a s p or valor d e 1 5 0 0 m illo n es d e d ólares. ten d e n c ia s p ositivas q u e se reg istra n en eso s m e r
A l tratarse e n la m ayor p arte d e estos casos d e ca d o s para iniciar u n re to rn o a los em p ré stito s
p aíses co n ec o n o m ía s rela tiv a m en te p eq u e ñ a s, las v olu n tarios.
r e d u c c io n e s o to rg a d a s fu e r o n b astan te sig n ifica Los m erca d o s fin a n cier o s in te rn a cio n a le s se
tivas; p ara H o n d u r a s, N ica ra g u a y G u yana, el h an caracterizad o e n los ú ltim o s a ñ o s p o r u na
m o n to c o n d o n a d o r e p r e se n tó el 90% d el total in te g ra c ió n cr e c ie n te e n tr e p a íses, e n tr e s e g m e n
a d e u d a d o al g o b ie r n o e sta d o u n id e n se , y para tos d el m erca d o , e n tr e in stitu cio n e s y e n tr e in s
B olivia y H aití, el 70% . tru m en to s fin a n ciero s. E ste p r o c e so se h a a p o
En c u a n to a la d e u d a co n o rg a n ism o s m u l y a d o en varios factores, e n tr e los cu a les d esta ca n
tilaterales, m e r e c e d esta ca rse el llam a d o e n fo q u e los a van ces tec n o ló g ico s q u e se h a n p r o d u c id o
d e a cu m u la c ió n d e d e r e c h o s d e g iro in tr o d u cid o e n los sistem as d e tele c o m u n ic a c io n e s y d e c o m
en 1 9 9 0 para re gu larizar la p osición d e a q u ello s p utación ; la ap lica ció n d e p olíticas d irig id a s a la
p aíses q u e se e n c u e n tr a n e n u n a p ro lo n g a d a si d esr eg u la ció n cam b iaría y fin a n ciera , y la p o si
tu a ció n d e m ora e n sus p a g o s al f m i . M ed ia n te ción cad a vez m ás im p o r ta n te q u e o c u p a n e n el
este m ec a n ism o , el p aís d e u d o r a cu m u la d e r e m er ca d o d e cap itales los in v ersio n ista s in stitu
c h o s d e r e fin a n c ia m ie n to al ir c u m p lie n d o co n cio n a les (fo n d o s d e p e n sio n e s, em p re sa s d e se
las m etas d e u n p ro g ra m a d e ajuste. U n a vez g u ro s, fo n d o s m u tu o s y a d m in istra d o re s d e in
a p lica d o co n é x ito el p ro g ra m a , el país can cela v ersio n es), q u e tie n e n m ás ca p a cid a d q u e los in
su s p a g o s atrasad os al F o n d o m ed ia n te la o rg a version istas in d iv id u a les d e recu rrir a los m e r
n ización d e u n p résta m o p u e n te o to r g a d o p or ca d o s fo rá n eo s. Esta in te g ra c ió n ha te n id o r e su l
un g r u p o d e g o b ie r n o s “d e a p o y o ”, y p o ste rio r tados p ositivos e n la m e d id a en q u e h a fo m e n ta d o
m e n te c o n v ie r te los d e r e c h o s a cu m u la d o s en un u n m ayor g ra d o d e c o m p e te n c ia e n tr e in stitu
d e se m b o lso d e recu rsos d el F o n d o , c o m o parte cio n e s fin a n ciera s y u n a m a y o r efica cia e n el p r o
d e un p r o g ra m a n o rm a l con ese o rg a n ism o . En c e so d e in te rm ed ia c ió n fin a n ciera a n iv el m u n
A m é rica L atina este esq u em a está sie n d o e m p le a dial. P ero ta m b ién h a a c e n tu a d o la v o la tilid a d d e
d o c o m o p ilar cen tra l d e la n o rm aliza ció n d e la ios p recio s d e los activos fin a n cier o s y h a p la n
situ a ció n d e l P erú con sus a c r ee d o r es ex te rn o s. tea d o p ro b lem a s serios e n lo q u e se re fie r e a la
C o m o re su lta d o d e ia ap lica ció n d e estas m e su p erv isió n bancaria, así c o m o al m a n ejo d e la
d id as, así c o m o d e la r e d u cc ió n sign ificativa d e política m o n eta ria y cam biaría.
la d e u d a b ancaria lo g r a d a p or d iv erso s m ec a n is El v o lu m e n d e recu rso s q u e se m u e v e n e n el
m o s n a cio n a les — m ec a n ism o s q u e h an ten id o m erca d o fin a n ciero m u n d ia l ya es e n o r m e ; a tí
gran im p o rta n cia e n los casos d e C h ile y B olivia— tu lo d e eje m p lo , cab e señ alar q u e el v alor d e los
el tem a d e la d e u d a e x te rn a ha te n d id o a p erd er em p ré stito s co n tra íd o s e n los m er ca d o s in te r n a
re lev a n cia e n a lg u n o s p aíses latin o a m erica n o s en cio n a les d e capital casi se trip licó e n tr e 198 2 y
los ú ltim o s tiem p o s. N o ob stan te, el p ro b lem a 1991, h asta alcanzar a 5 1 7 6 0 0 m illo n e s d e d ó
d e l e n d e u d a m ie n to e x c e siv o p ersiste en m u ch o s lares en este ú ltim o a ñ o ( o c d e , 1992). T o d o in
p aíses d e la re g ió n , y sus co n se cu en cia s estr u c d ica, p o r o tro la d o , q u e el p r o c e so d e in te g ra c ió n
tu rales co n tin ú a n g ra v ita n d o sob re los g ra d o s d e se p ro fu n d iza rá a ú n m ás e n el fu tu r o . Estas d o s
lib ertad d e la p olítica e c o n ó m ic a y so b re las p o circu n stan cias p resen ta n o p o r tu n id a d e s y d e sa
sib ilid a d es d e cr ec im ien to . fío s im p o rta n tes para los p aíses la tin o a m eríca -
GLOBALI2ACION Y CONVERGENCIA: AMERICA LATINA FRENTE A... / J M . Benavente y P.j, West 93
n o s, ya q u e la visión cad a vez m ás glob al d e los p riv a d o s es la in v ersió n ex tra n jera d e cartera en
in v ersio n ista s in stitu cio n a les y el in terés d e los accio n es. La in fo r m a c ió n d isp o n ib le señ a la q u e
m ism o s e n d iv ersifica r su s carteras d e activos m e lo s recu rso s ex te r n o s q u e h an lle g a d o r e c ie n te
d ia n te la in co r p o r a ció n en ellas d e in stru m en to s m en te a a lg u n o s p a íses la tin o a m e ric a n o s p o r este
d e alto r e n d im ie n to , sig n ifica n q u e e x iste u na ca m in o h an sid o co n sid era b les. Por eje m p lo , las
o fe r ta p o te n c ia l im p o r ta n te d e recu rso s. em isio n e s d e accio n es p o r p a rte d e las em p re sa s
A lg u n o s p aíses d e la r e g ió n ya h an e m p e z a d o la tin o a m erica n a s e n las bolsas d e valores d e los
a a p ro v ec h a r estas p o sib ilid a d es. M éxico, so b re p aíses in d u stria liza d o s a través d e los ce rtific a d o s
to d o , p e r o ta m b ién C h ile y V e n e z u e la , se han d e n o m in a d o sA m m ca n D epositary R eceip ts alca n zó
r e in se r ta d o e n el m er ca d o m u n d ia l d e capital. a m ás d e 4 0 0 0 m illo n es e n tr e 19 8 9 y los p rim er o s
E n 1 9 9 1 , A r g e n tin a y B rasil se su m a ro n a los m eses d e 1992. O tro ín d ice lo p r o p o r c io n a n las
p a íses q u e h an lo g r a d o cap tar recu rso s e n ese estad ísticas d e b alanza d e p a g o s d e M éx ico , las
m er ca d o . A d ife r e n c ia d e los añ o s seten ta y p rin q u e in d ica n q u e , e n e se país, los in g r e so s p or
cip ios d e los o ch en ta , c u a n d o p red o m in a b a n los c o n ce p to d e in v er sió n ex tra n jera d e cartera, q u e
p résta m o s p r o v e n ie n te s d e la b anca co m ercial, h abían a sc en d id o a 4 9 0 m illo n es d e d ó la re s en
el n u e v o a cceso al fin a n cia m ie n to v o lu n ta rio se 1989, alca n za ro n a 2 0 0 0 m illo n es en 19 9 0 y a
está c o n c r e ta n d o a través d e la em isió n d e b o n o s m ás d e 6 0 0 0 m illo n es e n el p rim er se m e str e d e
in te rn a cio n a le s, p o r u n la d o , y d e la in v ersió n 1991.
ex tr a n jer a d e cartera e n accio n es, p or el otro.*^ Las n u ev a s co r rien te s d e cap ital p riv a d o v ie
La r e a p e rtu ra d el m er ca d o d e b o n o s in ter n en a aliviar la restricción d el fin a n c ia m ie n to e x
n a cio n a les p ara p restatarios d e A m érica Latina ter n o q u e su frió la r e g ió n la tin o a m erica n a y ca
e m p e z ó a p ro d u c irse e n el p e r ío d o d e 1987 a ribeña d u r a n te los a ñ o s o ch en ta . S in em b a rg o ,
1 989, p e r o se a ce le ró esp e cta cu la rm en te en 1990 n o es se g u r o a ú n q u e esas c o r rien te s se c o n v ie r
y en 1991. El valor total d e las em isio n e s reali tan en u n fin a n cia m ie n to p erd u ra b le q u e sirva
zad as su b ió d e 6 0 0 m illo n es d e d ó la re s e n 1989 d e base al d esa rro llo , ni q u e o tro s p a íses d e la
a 3 0 0 0 m illo n e s e n 1990 y, se g ú n estim a cio n es r e g ió n p u e d a n in g resa r ta m b ién a ese m erca d o .
in iciales, a 5 0 0 0 m illo n es en 1991. H asta la fech a, C abe p reg u n ta rse, e n este se n tid o , hasta q u é
M é x ic o es el país q u e h a lo g r a d o cap tar el m ayor p u n to la d isp o n ib ilid a d r e cien te d e fo n d o s para
ca u d a l d e recu rso s m e d ia n te la co lo ca c ió n d e b o . la r e g ió n o b e d e c e a u n a ca íd a c o y u n tu ra l d e los
n os e x te r n o s. O tros p aíses q u e han e fe c tu a d o tip os d e in terés d e E stad os U n id o s, q u e h a h e c h o
o p e r a c io n e s d e e s te tip o so n V en ez u e la , A r g e n m uy atractivo el r e n d im ie n to o fr e c id o p o r los
tina y B rasil. El co sto d e l fin a n cia m ie n to así o b in stru m e n to s la tin o a m erica n o s. N o d e b e o lv id a r
te n id o h a sid o rela tiv a m en te alto, a u n q u e se ha se q u e el carácter in estab le y la n atu ra leza p r o
o b ser v a d o u n a clara ten d e n c ia a la baja d e la cíclica d e los m o v im ien to s in te rn a cio n a le s d e ca
p rim a d e riesg o en las em isio n e s m ex ica n a s y pital p riv a d o h a cen q u e e l a cceso a e s te tip o d e
v en ez o la n a s. O tra característica d e este tipo d e fin a n cia m ien to acarree ciertos riesg o s y p o sib les
fin a n c ia m ie n to es q u e ha sid o a p lazo relativa costos. P or u n la d o , ex iste el p elig r o d e q u e, en
m e n te corto; p o r lo g en er a l, las fech a s d e v en ci d eterm in a d a s circu n stan cias, los in g re so s d e ca
m ie n to h an flu c tu a d o e n tre d o s y cin co añ os, pital p u e d a n revertirse b ru sca m en te. Por o tro
a u n q u e ta m b ién h a h a b id o o p e r a c io n e s d e siete la d o , p u e d e p la n tea rse el p ro b lem a d ia m e tr a l
y d e h asta 10 a ñ os. P or co n sig u ie n te , sería n e c e m e n te o p u esto : u n a o fe r ta ex cesiv a d e recu rso s
sario m a n te n e r en el fu tu r o u n a co rrien te c o n en m o m e n to s d e a u g e e c o n ó m ic o y d e gra n c o n
tin u a d e n u e v a s co lo ca c io n e s si se q u ie re evitar fianza en tr e lo s in v ersio n ista s ex tr a n jer o s, la q u e
q u e las tra n sfe re n c ia s n etas relacion ad a s co n esta p o d ría d ificu lta r la g e stió n m a cr o eco n ó m ica , so
m o d a lid a d d e fin a n cia m ie n to se con v ierta n en bre to d o e n lo q u e se re fie r e al m a n ejo d e las
n ega tiv a s d e n tr o d e p o co tiem p o . p olíticas m o n eta ria y cam biaria.
La otra vía p o r la cu al se ha lo g r a d o o b te n e r
re cu rso s d el m e r c a d o in tern a cio n a l d e capitales c) E l desarm e y los recursos p a ra el desarrollo
Para mayores detalles .sobre las características de estas El fin d e la ten sió n m ilitar q u e caracterizó la
tuenles de financiamiento véase West (1991). gu erra fría ha d a d o p aso a u n d e b a te recien te
94 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de 1992
Gráfico 1
INDICE DEL PIB DE LA REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA,
ESTADOS UNIDOS Y JAPON
(1982100)
Anexo
ACONTECIMIENTOS DESTACADOS
OCURRIDOS DESDE MEDIADOS DE 1989
23 de julio de 1989 México llega a un acuerdo de reducción de la deuda en virtud del Plan
Brady (es el primer país que lo hace).
18-19 de octubre de 1989 En Hungría, tras un proceso de apertura política, la Asamblea Nacional
aprueba extensas reformas de la Constitución, suprimiendo la referencia
al papel rector del Partido Comunista y legalizando los partidos políticos,
entre otras.
9 de noviembre de 1989 Caída del muro de Berlín.
17-29 de noviembre de 1989 Manifestaciones masivas en Checoslovaquia, que culminan con la supresión
de la referencia al papel rector del Partido Comunista en la Constitución.
1 de diciembre de 1989 Los cambios en Alemania oriental desembocan en la supresión por el Parla
mento de la garantía constitucional del papel rector del Partido Comunista,
a la que sigue el enjuiciamiento de muchos de sus dirigentes.
10 de diciembre de 1989 Reunión en la cumbre entre Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras
y Nicaragua para la paz en América Central.
19 de diciembre de 1989 El Parlamento de Checoslovaquia aprueba programa de elecciones libres
y la liberalización de la economía.
16-26 de diciembre de 1989 Manifestaciones sangrientas en Rumania, que culminan con el enjuicia
miento del Presidente Ceausescu, su posterior ejecución y cambio de gobier
no hasta la celebración de elecciones.
I de enero de 1990 Polonia adopta un programa radical de reformas económicas.
15 de enero de 1990 En Bulgaria, tras varias semanas de manifestaciones de la oposición, la
Asamblea Nacional suprime la garantía constitucional del papel rector del
Partido Comunista.
20 de enero de 1990 En Yugoslavia, en un clima de oposición entre serbios y eslovenos, la Liga
de los Comunistas suprime la garantía constitucional del papel rector del
Partido Comunista.
22-23 de enero de 1990 El Partido Comunista de Albania aprueba la celebración de elecciones con
candidatos múltiples y algunas reformas hacia una economía de mercado.
13 de marzo de 1990 En la Unión Soviética el Congreso de Diputados del Pueblo aprueba un
sistema político de partidos múltiples y suprime el papel rector del Partido
Comunista.
98 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de 1992
6 de diciembre de 1990 Se suspenden las negociaciones en la que debía ser la reunión de clausura
de la Ronda Uruguay en Bruselas.
15 de diciembre de 1990 Los países de la ck reunidos en Roma abren oficialmente las negociaciones
para crear una federación política con una moneda común y políticas de
seguridad y de relaciones exteriores compartidas.
22 de diciembre de 1990 La República de Eslovenia aprueba mediante plebiscito su independencia
de Yugoslavia.
11 de enero de 1991 Firma de la Declaración de Tuxtla Gutiérrez para crear una zona de libre
comercio entre México y los países del Mercado Común Centroamericano.
27 de inarzt* de 1991 Firma del Tratado de Asunción por el que se crea el Mercosur.
12 de junio de 1991 Comienzan las negociaciones para establecer una zona de libre comercio
entre Estados Unidos, Canadá y México.
28 de junio de (991 Se disuelve el Consejo de Asistencia Económica Mutua ( c a k m ).
19-21 de agosto de 1991 Frustrado golpe de Estado en la Unión Soviética, que acelera considera
blemente el proceso de cambio en el país.
26 de octubre de 1991 Proyecto de acuerdo entre la ce y los países de la aeli para constituir un
espacio económico europeo.
31 de octubre de 1991 Se inaugura en Madrid la Conferencia de Paz sobre el Medio Oriente.
12-15 de noviembre de 1991 En Seúl se celebra la reunión ministerial del grupo de Cooperación Econó
mica del Pacífico Asiático.
10 de diciembre de 1991 Se firma en Maastricht el tratado sobre la Unión Europea, que servirá de
base para la aplicación progresiva de una unión económica y monetaria a
más tardar para 1999.
21 de diciembre de 1991 Creación de la Comunidad de Estados Independientes por las repúblicas
integrantes de la antigua Unión Soviética (menos Georgia), cuya desapari
ción oficial había sido declarada dos semanas antes.
28 de enero de 1992 Reunión en la cumbre de la asean , donde se decide establecer una zona de
libre comercio en un plazo de 15 años.
8-25 de febrero de 1992 Octavo período de sesiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Comercio y Desarrollo (u n c ta d ), principal foro del diálogo Norte-Sur.
3-14 de junio de 1992 Realización en Rio de Janeiro de la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Medio Ambiente y Desarrollo (“Cumbre de la Tierra").
Bibliografía
Banco Mundial (1991): Informe sobre el desarrollo mundial, Duesterberg, Thomas J. (1991): Prepare now for the 1992
1991. La tarea acuciante del desarrollo, Washington, D.C, expon market, Business America, vol. 112, N" 4, Wash
Oxford University Press. ington, D.C,, Departamento de Comercio de Estados
Benavente, J.M., A. Schwidrowski y P.J. West (1991): Política Unidos, 25 de febrero.
comercialy equidad, documento de trabajo, N" 5, Santiago EMI (Fondo Monetario Internacional) (1991a): World Economic
de Chile, Comisión Económica para América Latina y Outlook, Washington, D.C., octubre.
el Caribe (cepal ). División de Comercio Internacional ---------- (1991b); International Capital Markets: Developments
y Desarrollo, diciembre. and Prospects, Washington, D.C., mayo
Bergsten, C. Fred (1990): The world economy after the Cold Krasner, Stephen (1991); Declining American leadership in
W ax,Foreign Affairs, voi. 69, N“ 3, Nueva York, Council the world economy. The International Spectator, vol. xxvi,
on Foreign Relations, Inc., verano. N" 3, Roma, Fratelli Palombi Editori, julio-septiem-
---------- - (1991): Commentary: the move toward free trade bre.
zones,Economic Review, Kansas City, Banco de la Reserva Krugman, Paul (1991): The move toward free trade zones,
Federal, noviembre-diciembre. Economic Review, Kansas City, Banco de la Reserva Fe
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) deral, noviembre-diciembre.
(1991a); La fionda Uruguay de negociaciones comerciales Lawrence, Robert Z. (1991); Developing Countries and Global
multilaterales y los países de América Latina ( lc/r. 1402), Trading Arrangements, Washington, D.C., The Brookings
Santiago de Chile, 29 de agosto. Institution.
_______ ( 1991 b) ; La integración económica en los años noventa: McNamara, Robert S. (1991); The Post-Cold War World and
perspectivas y opciones (lc/r). 1402), Santiago de Chile, 29 its Implications for Military Expenditures in the Developing
de agosto. Countries, Washington, D.C,, Banco Mundial,
______ _ (1991c): Informe de la reunión de expertos sobre pers Naciones Unidas (1983): Hacia el nuevo orden económico inter
pectivas de la economía mundial y opciones de América Latina nacional, Nueva York. Publicación de las Naciones Uni
y el Caribe (LCfR. 1065), Santiago de Chile, octubre. das, N" de venta S.82.I1.A.7,
(199Id); Balance preliminar de la economía latino ----------- (1991); Strengthening Multilateral Cooperation in In
americana, 1991 (Lt:/c. 1696), Santiago de Chile, 18 de ternational Affairs. Report of the Secretary-General of the Uni
diciembre. ted Nations, 30 de mayo.
Comisión del Sur ( 1991 ): Desafío para el Sur, Fondo de Cultura OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económi
Económica, México, D.F. cos) (1991): Trade, Development and the New International
De Castro, J uan ( 1989) : Determinants of protection and evol Challenges: Towards a Programme of Actionfor Strengthened
ving forms of North-South trade, UNCTAD Review, voi. Multilateral Co-operation and Sustainable Development. Ele
1, N" 2, Ginebra, Naciones Unidas, Publicación de las ments of a Contribution to u n c t a d VIII, París.
Naciones Unidas, N" de venta s.89.ii .a20, _______ (1992): Financial Market Trends, París, febrero.
100 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de 1992
Pronk, Jan {1991): Putting people first: whose new world Documentos e informes de investigación, N" 117, Bue
order?, Development N" 2, Roma, The Society for Inter nos Aires, Facultad Latinoamericana de Ciencias Socia
national Development. les (t'LACSO), agosto.
Sauvant, Karl P. (ed.) (1981): Chan^ng Prioniies on the Inter UNCTAD (Conferencia de las N aciones U nidas sobre Comercio
national Agenda. The New International Economic Order, y Desarrollo) (1991a): Trade and Development Report,
Oxford, Pergamon Press. 1991, Nueva York,
Sunkel, O. (1971): Capitalismo transnacional y desintegra _______(1991b): International Capital Markets; Developments
ción nacional en América Latina, Estudios internacionales, and Prospects, Washington, D.C., mayo.
año IV, N" 16, Santiago de Chile, Universidad de Chile, Webb, Michael C, (1991): International economic structures,
Instituto de Estudios Internacionales, enero-marzo. government interests, and international coordination of
Sunkel, O., G. Zuleta (1990); El neoestructuralismo versus macroeconomic adjustment policies, International Orga
el neoliberalismo en los años noventa, Revista de la c e p a l , nization, voi. 45, N”3, Cambridge, Ma., m it Press, verano.
N'*42 {LCJg . 1642-1*), diciembre. West, Peter (1991): El regreso de América Latina al mercado
Tussie, Diana (1991): Los países en desarrollo y la Ronda Uru crediticio privado internacional, Revista de la c e p a i ., N"
guay: resultados hasta el presente y dilemas a futuro, serie 44 (i.c/g .1667-p), Santiago de Chile, agosto.
REVISTA DE LA CEPAL N” 47 Introducción
La segunda mitad de los años ochenta se carac
terizó por la consolidación de una serie de ten
dencias desfavorables para el sector agrícola de
El escenario los países en desarrollo. En los mercados agríco
las internacionales la competencia entre los países
agrícola mundial exportadores creció considerablemente, y se
en los años noventa acentuaron las tendencias proteccionistas en los
países desarrollados. La relación de los precios
del intercambio entre los productos agrícolas,
Giovanni Di Girolamo* por un lado, y los productos manufacturados y
el petróleo crudo, por otro, fue empeorando con
daño para los primeros a lo largo del período
El artículo analiza diversas tendencias internacionales
1980-1988 (gráfico 1). En promedio, en 1988 la
del sector agrícola que guardan relación con el comer relación de precios del intercambio entre pro
cio exterior de los países de América Latina. El balance ductos agrícolas y productos industriales fue in
de los años recientes es bastante negativo para la agri ferior en 25% a la de 1980. Al mismo tiempo, el
cultura de los países en desarrollo, tanto desde el punto saldo propiamente agrícola de los países en de
de vista de la relación de precios del intercambio, como
en cuanto a la debilidad de los mercados para sus
sarrollo, considerados en su conjunto, se dete
exportaciones de productos básicos. rioró bajo la presión simultánea de la caída del
Los años futuros serán de intensa competencia en valor relativo de sus exportaciones agrícolas y el
los mercados agrícolas internacionales. Un problema aumento de las importaciones de productos ali
principal del comercio agrícola mundial seguirá siendo
mentarios provenientes de los países desarrolla
la falta de recursos para que la demanda potencial de
productos de este sector se convierta en demanda efec
dos. En Africa, por ejemplo, los ingresos obteni
tiva. dos por las exportaciones agrícolas en 1989 sólo
Diversas proyecciones ponen en tela de juicio que permitieron a esta región comprar 28% menos
los procesos de apertura fundados principalmente en de manufacturas y de petróleo crudo que en
la inserción en el comercio internacional por la vía de 1979-1981. También en América Latina y el Ca
los productos agrícolas o agroindustriales sean un ca
mino seguro de desarrollo. Los países exportadores ribe, en el mismo período, el valor total de las
deben diversificar su producción primaria y avanzar exportaciones se redujo, a pesar de haber au
hacia un desarrollo agroindustrial que permita la ar mentado considerablemente su volumen.
ticulación interna de la economía, la modernización El empeoramiento del saldo agrícola de los
de las áreas rurales y la satisfacción de las demandas
países en desarrollo se puede explicar principal
internas.
mente por una evolución adversa de los precios
de exportación, en particular de los productos
alimenticios (gráfico 2). Además, en muchos paí
ses en desarrollo que son importadores netos de
alimentos se observa una evidente bifurcación
entre la tendencia al rápido crecimiento de la
población y el aumento relativamente más lento
de la producción. En algunos casos, este fenó
meno se debe a factores climáticos (en parte de
origen atrópico), a la excesiva explotación de la
tierra y a situaciones de inestabilidad política lo
cal. Sin embargo, la causa principal parece residir
en la crisis profunda de la agricultura campesina,
inducida por la internacionalización de los mer
cados agrícolas, por la creciente inestabilidad de
los precios y por la falta de capital y capacitación.
* Oficial asociado de Asuntos Económicos, División La crisis de la agricultura campesina genera un
Agrícola, CEPAL. circuito perverso; mayores contingentes de la po
blación rural se trasladan a las ciudades; el con-
102 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de 1992
Gráfico 1
RELACIONES ENTRE LOS PRECIOS DE LOS PRODUCTOS
AGRICOLAS Y LOS PRECIOS DE LOS PRODUCTOS
MANUFACTURADOS
(Base: 1985 = J00)
Indice^
F u e n te : N a c io n e s U n id a s , E s tu d io e c o n ò m ic o m u n d ia l, 1 9 9 0 , N u e v a Y o r k , 1 9 9 0 .
“Indice de precios de los productos agrícolas dividido por el índice de precios de los productos
manufactureros.
EL ESCENARIO AGRICOLA MUNDIAL EN LOS AÑOS NOVENTA / G. Di Girolamo 103
secuente aumento de las poblaciones urbanas in c) En los años ochenta la inflación fue con
duce a los gobiernos a adoptar políticas agrícolas siderablemente más alta en el grupo de países
que tienden a garantizar un bajo precio de los esencialmente agroexportadores que en el de
alimentos, por razones de seguridad social*, y países en desarrollo con exportaciones más di
esto, a su vez, genera un ulterior rezago de la versificadas.
economía campesina y nuevas migraciones. Al d) Durante la mayor parte del decenio de
mismo tiempo, el país se vuelve deficitario en 1980 los volúmenes de exportación crecieron a
alimentos y su balanza de pagos empeora. un ritmo considerablemente menor en los países
En la mayoría de los países en desarrollo no en desarrollo que exportan sobre todo productos
exportadores de petróleo el sector agrícola apor agrícolas que en los países exportadores de bie
ta en general entre el 20 y el 40% del pib, entre nes manufacturados, y la relación de intercambio
el 60 y el 80% del empleo y entre el 50 y el 70% de los primeros se redujo en casi una tercera
del total de los ingresos por exportación. A pesar parte entre 1985 y 1990.
de que existen varios casos de desarrollo agroex-
e) Los volúmenes de importación se reduje
portador exitosos y prometedores, tanto a nivel
ron en los países esencialmente agroexportado
de países como de empresas, los últimos años no
res en una proporción total de 11% entre 1982
han sido particularmente favorables a las expor
y 1990 ( F A O , 1990c).
taciones agropecuarias del sur del mundo. La
Cabe destacar que estos resultados decepcio
FAO(1990c) ha calculado que en los 40 países en
nantes se lograron en un momento de recupe
desarrollo cuyas exportaciones están constituidas
ración de la economía mundial, como fue la se
principalmente por productos agrícolas, los in
gunda mitad del decenio de 1980. No parece
dicadores macroeconómicos sugieren un pano
probable que se logren mejores resultados en el
rama general bastante decepcionante en los úl
futuro inmediato, cuando se prevé un crecimien
timos años. Por ejemplo:
to de las economías de los países industrializados
a) El producto interno bruto per cápita dis
menos satisfactorio que en los años pasados.
minuyó 1.1% en 1989 y se estima que en 1990
bajó otro 0.8%. En cambio, en los países en de Por otra parte, los casos más exitosos y más
sarrollo con una base de exportación más diver citados de desarrollo agroexportador han tenido
sificada, dicho producto aumentó en 1.1% en lugar en países con una base exportadora bas
1989 y se estima que en 1990 subió otro 0.2%. tante diversificada y no principalmente agrícola.
b) En los países en desarrollo que exportan Tailandia, Malasia, Brasil y Chile, por ejemplo,
fundamentalmente productos agrícolas, la for tienen importantes sectores exportadores no
mación bruta de capital bajó de alrededor del agrícolas, ya sea mineros, manufactureros u
17% del PIB en los primeros años del decenio a otros, y además un sector agroindustrial dinámi
menos del 14% en 1989 y 1990, mientras qiie en co que ha aprovechado las oportunidades crea
los países en desarrollo con exportaciones más das por el desarrollo agroexportador y que está
diversificadas el nivel se mantuvo relativamente estimulando, a su vez, ia demanda interna de
constante (20%). productos agrícolas.
I Actualmente, en alrededor de 100 países en desarrollo una persona de cada cinco está de.snutrida. En 1992 se prevén
serias crisis alimentarias en Argelia, Etiopía, Liberia, Mozambique y Somalia.
104 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de 1992
Gráfico 2
CAMBIOS EN LOS PRECIOS DE EXPORTACION DE LOS PRODUCTOS AGROPECUARIOS
{1980=100)
Gráfico 3
TENDENCIAS DEL COMERCIO MUNDIAL DE PRODUCTOS AGRICOLAS
Y DEL COMERCIO MUNDIAL TOTAL
{ 1980= 100)
Indice
Cuadro 1
AMERICA LATINA Y EL MUNDO; LA EVOLUCION DE LAS EXPORTACIONES DE PRODUCTOS
AGROPECUARIOS. 1978-1989
{Números índices 1979-1981 = 100 )
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
Volúmenes
América Latina 95 98 92 11) 104 121 116 127 109 106 114 113
Mundo 89 92 101 106 105 105 109 108 107 114 117 120
Valores unitarios
América Latina 89 95 113 92 87 79 90 79 92 85 91 90
Mundo 86 98 103 98 90 88 90 85 93 95 104 107
Valores globales
América Latina 84 93 104 102 91 97 105 101 102 91 104 102
Mundo 77 91 105 105 95 93 98 92 99 108 122 128
II
Los mercados internacionales en los años noventa
S e g ú n la p ro y e cció n m ed ia “m ás p ro b a b le ” de u n a u m e n to n e to d e 3 104 m illones e n relació n
las N a c io n e s U n id a s, e n el a ñ o 2025 la población al nivel su p u e s ta m e n te alca n zad o e n 1991 ( i nu .\p ,
m u n d ia l s u m a rá 8 504 m illo n es d e p erso n as, con
de productos no tradicionales han llegado a la conclusión de
que los países exportadores tienden a aceptar más que a fijar
(flores cortadas, fruta tropical), Chile (fruta, hortalizas), (iua- los precios. Este fenómeno se da también en el caso de países
temala (hortalizas), México (hortalizas), Paraguay (semilla de que controlan una cuota importante del mercado de un de
soya) y Perú (fruta tropical, hortalizas). Esta Usta muy incom terminado producto no tradicional. Por ejemplo, en el mer
pleta muestra, sin embargo, la concentración de la mayoría cado norteamericano para la uva de fuera de temporada, un
de los países en rubros productivos similares. país exportador como C'liile no logra ejercer una inlltiencia
^ Algunos estudios específicos que han tenido en debida determinante sobre los precios, pese a que controla alrededor
consideración el carácter oligopsónico de muchos mercados del 2!s7t de! mercadt).
EL ESCENARIO AGRICOLA MUNDIAL EN LOS ANOS NOVENTA / 0. Di Girolamo 109
d e tra n s fo rm a c ió n socio eco n ó m ica q u e están tro p ical, a lg o d ó n , a z ú car y o tro s ru b ro s. P ero
o c u r rie n d o e n a lg u n a s re g io n e s (E u ro p a o rie n a u n q u e la m ay o ría d e los an alistas a firm a n q u e
tal, el L e ja n o O rie n te ) y d e las ten d e n c ias m u n e n el m e d ian o o larg o plazo estos países d e b e ría n
diales a la lib eralizació n d e l co m ercio. e x p e rim e n ta r u n im p o rta n te p ro c eso d e creci
E n efe c to , es p o sib le q u e se g e n e re n im p o r m ie n to eco n ó m ico , n o es p o sible p re v e r co n c e r
ta n te s cam b io s e n las e s tru c tu ra s del sistem a teza su d im en sió n ni su ritm o , ni el plazo e n el
a g ro a lim e n ta rio m u n d ia l, q u e tra e ría n consigo cual el PIB y la d e m a n d a e m p e z a ría n a c re c e r e n
a u m e n to s e n la d e m a n d a d e p ro d u c to s agrícolas fo rm a significativa. P o r lo tan to , es to d av ía d e
o rig in a rio s d e los países e n d e sa rro llo . Estos cam m asiad o te m p ra n o p a ra c u a n tific a r esas v a ria
bios p o d r ía n r e s u lta r d e tre s pro cesos paralelo s bles.
a c tu a lm e n te e n c u rso e n el m u n d o , cuyo d e s e n Más p ro b a b le en el m e d ia n o plazo p o d ría ser
lace n o es a ú n c o m p le ta m e n te previsible. Estos u n a u m e n to d e las e x p o rta c io n e s d e p ro d u c to s
p ro c eso s son: i) la tra n s fo rm a c ió n social, eco n ó a g ro p e c u a rio s d e sd e alg u n o s d e estos países — en
m ica y p o lítica d e los países d e E u ro p a o rien ta l p a rtic u la r los m ás cercan o s a la CEt:— hacia los
y d e las re p ú b lic a s d e la ex U n ió n Soviética; ii) países d e la oc.dl Los cam bios rad icales ya in tro
el p ro c e so d e in d u stria liz a c ió n y la rá p id a e x p a n d u cid o s e n países com o H u n g ría y P o lo n ia están
sión d e l piB e n m u c h o s países d e l L ejano O rie n te , ca u sa n d o a u m e n to s im p o rta n te s d e su p ro d u c
y iii) las n eg o c ia cio n es e n el m a rc o d e la R o n d a tiv id ad agrícola. E n 1988 am bos países lle g a ro n
U ru g u a y so b re la liberalización del co m ercio in a u n a c u e rd o con la cee, q u e les p e rm ite e x p o r ta r
te rn a c io n a l d e p ro d u c to s agrícolas. sus p ro d u c to s agrícolas a la C o m u n id a d libres d e
A co n tin u a c ió n a n a liz are m o s b re v e m e n te los im pu esto s. A la vez, bajo el p o d e ro s o estím u lo
efecto s q u e estos p ro ceso s p o d ría n te n e r e n el d e la liberalización d e los m e rc a d o s in te rn o s, los
in te rc a m b io m u n d ia l d e p ro d u c to s a g ro p e c u a ag ric u lto res h ú n g a ro s y polacos h a n in c re m e n
rio s, y lo q u e esto p o d ría sig n ificar p a ra los países ta d o m a rc a d a m e n te sus p ro d u c c io n e s, m ie n tra s
e n d e sa rro llo . q u e el co n su m o in te rn o h a se g u id o e sta n c a d o o
h asta en baja com o co n secu en cia d e la e lim in a
1. L o s efectos de los cam bios a l este del E lb a ción d e los co n tro le s so b re los precios. E sta situ a
ción se h a tra d u c id o e n la rá p id a g e n e ra c ió n d e
L os in ten so s p ro c eso s d e tra n s fo rm a c ió n social, im p o rta n te s ex c ed en tes e x p o rta b les.
po lítica y e c o n ó m ic a q u e e stá n te n ie n d o lu g a r en S eg ú n a lg u n as estim aciones (F o tto rin o ,
los países d e E u ro p a o rie n ta l y e n las ex re p ú b li 1991), los ex c e d e n te s e x p o rta b le s d e m a n te q u illa
cas soviéticas a fe c ta rá n e n do s d istin tas fo rm a s d e Polonia, u n país tra d ic io n a lm e n te im p o rta d o r
la e s tr u c tu r a d el sistem a a g ro a lim e n ta rio m u n d e este p ro d u c to , sería n d e 70 000 to n elad as.
d ial: d e u n lad o , c re c e rá la d e m a n d a global de C hecoslovaquia ya tien e la ca p a c id a d d e e x p o r ta r
estos países; d e l o tro , a u m e n ta rá su o fe rta de cerca d e 40 000 to n elad a s d e lech e e n polvo. Y
p ro d u c to s agrícolas. Los dos fe n ó m e n o s h a n d e varios países d e E u ro p a o rie n ta l ta m b ién tie n e n
se r d e in te ré s p a r tic u la r p a r a los países e n d e sa ca p acid ad e x p o rta d o ra d e c a rn e d e v ac u n o y d e
rro llo q u e , e n el m e d ia n o plazo, te n d rá n q u e anim ales. (Se estim a q u e e n 1990 estos países
o rg a n iz a rs e p a ra a p ro v e c h a r las o p o rtu n id a d e s v e n d ie ro n a lre d e d o r d e 80 000 cabezas d e bovi
y lim ita r los riesg o s q u e tra ig a consigo la e n tra d a nos a bajo precio.)
d e n u ev o s e im p o rta n te s p ro ta g o n ista s e n el m e r Si el p otencial e x p o r ta d o r d e p ro d u c to s a g r o
c a d o a g ríc o la m u n d ia l. p ecu ario s d e los países d e E u ro p a o rie n ta l n o es
Es in d u d a b le q u e u n a ac elera ció n del ritm o d esp reciab le, el d e las rep ú b licas d e la ex U n ió n
d e c re c im ie n to d e l pib e n los países d e E u ro p a Soviética p o d ría ser m u ch o m ás im p o rta n te e n
o rie n ta l y en las re p ú b lic a s d e la d isu elta U n ió n el larg o plazo. A u n q u e e n su e sta d o actu al la
S oviética e lev a ría la d e m a n d a d e a lg u n o s p ro a g ric u ltu ra soviética es d e fic ita ria e n su c o n ju n to ,
d u c to s o rig in a rio s d e los países e n d esa rro llo , esto n o significa q u e lo se rá in d e fin id a m e n te .
p a r tic u la rm e n te d e A m éric a L atin a y el C aribe. V arios analistas c o n sid e ra n q u e d e aq u í al a ñ o
U n m e jo r nivel d e v id a e n el q u e fu e el m u n d o 2000 p o r lo m en o s a lg u n as d e las re p ú b lic as d e
c o m u n ista se tr a d u c iría e n m ay o re s im p o rtacio la d isu elta U n ió n Soviética, co m o U c ra n ia , p o
n es d e b e b id as tro p ica le s (té, café y cacao), fru ta d ría n re c u p e ra r la calid ad d e e x p o rta d o ra s d e
EL ESCENARIO AGRICOLA MUNDIAL EN LOS ANOS NOVENTA / G . D i G ir o k m o 111
Cuadro 2
UNION SOVIETICA: PRODUCCION TOTAL DE CEREALES, 1986-1990
(Miles de toneladas métricas)
Rusia (RSFSR“) 117 968 109 084 102 807 112 360 127 000 113 844 53.5
Ucrania 43 063 50 184 47 388 54 900 53 200 49 747 23.4
Moldavia 2 044 2011 3 052 3 538 2 600 2 649 1.2
Bielorrusia 7 041 9 281 6 922 7 900 8 200 7 869 3.7
Kazastán 28 306 27 444 22 560 20 200 31 200 25 942 12.2
Repúblicas transcaucásicas 2 035 2 057 2 504 1 607 2 400 2 121 1.0
Asia Central 3 447 4 443 4 775 4 071 4 400 4 227 2.0
Repúblicas bálticas 6 164 6 897 5 050 6 324 6 800 6 247 2.9
Total 210 068 211 401 195 058 210 900 235 800 212 645 100.0
cereales que tenían antes de 1917. Otros piensan En cuanto al crecimiento del comercio inter
que esto difícilmente podría pasar antes de los nacional de productos agrícolas de los países asiá
años 2005 a 2010. De todas maneras, conside ticos en los últimos años, entre 1984 y 1989 las
rando el tamaño actual del sector cerealero de importaciones agrícolas de los nueve países con
las ex repúblicas soviéticas,® la hipótesis de un siderados crecieron 58,4%. Las tasas más altas
desarrollo agroexportador en el mediano plazo de incremento de las importaciones agrícolas co
tiene que ser considerada con extrema seriedad rresponden a China, Corea del Sur, Tailandia y
(cuadro 2). Hong-Kong, cuyas importaciones se elevaron, en
términos porcentuales, más que las de Japón. Al
2. El potencial de los mercados asiáticos
mismo tiempo, también las exportaciones agrí
En el mediano plazo, es posible que también sur colas globales de estos países aumentaron a un
jan oportunidades para los países agroexporta- ritmo alto —alrededor de 45%— entre 1984 y
dores en los mercados de los países asiáticos. En 1989. En este mismo período, el crecimiento de
los últimos años estos países han experimentado
y continúan experimentando tasas de crecimien
to que se hallan entre las más altas del mundo.^ 1989 tasas de crecimiento del pib inferiores al 2%. No se
registró ninguna tasa negativa. En cambio, la República de
Corea, Singapur, Tailandia, Indonesia, Malasia, Filipinas, Pa
En 1989 la producción soviética de cereales representó kistán, Fiji, las Maldivas y Taiwàn (provincia de China), tu
el 10.9% del total mundial. En el mismo año la producción vieron tasas de crecimiento del pib superiores al 5%. Tailan
de Estados Unidos representó el 15.2% del total y la de Ar dia, con una tasa de aumento del 10.8%, fue la economía que
gentina el 0.9% (1.2% en 1988), registró el crecimiento más rápido del mundo en 1989. De
^Aunque en 1989 se desaceleró el crecimiento econó manera análoga, varios países obtuvieron excelentes resulta
mico en Asia y el Pacífico, éste siguió siendo uno de los más dos en el sector agrícola durante 1989. En Nepal, Pakistán,
rápidos del mundo. La tasa real de aumento del PIB agregado Myanmar (antes Birmania), Fiji y Vietnam, el pib agrícola se
de la región bajó al 5.3% en 1989, desde la cifra sin prece incrementó en un 6% o más en ese año. Indonesia, Laos,
dentes de 9.4% registrada en 1988. China e India, las dos Malasia, Tailandia y Filipinas registraron tasas de crecimiento
mayores economías asiáticas después de Japón, registraron agrícola que iban del 3.5 al 4%. En 1989 la región de Asia
una baja bastante aguda del crecimiento del PiB. En China, generó casi 90% de la producción arrocera mundial y 42%
éste se redujo del 11.2% en 1988 al 3.9% en 1989, en tanto de la producción mundial de cereales. China, India, Bangla
que en la India descendió de la cifra sin precedentes de 9.5% desh y Tailandia obtuvieron cosechas de arroz sin precedentes
en 1988 a 4.5% en 1989. En este último año, el PlB agrícola gracias a una combinación de buen tiempo, mayor uso de
creció 4.5% en China y 2.0% en India. En la región, solamente variedades de alto rendimiento y aumento de la superficie
Nepal, Papua, Nueva Guinea y Samoa experimentaron en plantada con este cereal.
Cuadro 3
ALGUNOS PAISES DEL LEJANO ORIENTE: IMPORTAaONES Y EXPORTACIONES DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS, 1984-1989
{M illo n e s d e d ó la re s )
Importaciones Exportaciones
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1984 1985 1986 1987 1988 1989
Japón 18 446.4 16 865.9 18 129.8 20 934.3 26 805.4 29 059.5 853.7 755.3 834.6 947.5 1 016.3 1 073.6
China^ 5 7S6.7 4 785.1 5 386.4 7 439.9 9 740.2 11 074.8 5 589.6 6 248.0 7 886.9 9 056.7 10 058.8 10 168.5
República
de Corea 5 431.4 3 074.7 3 267.1 4 055.6 5 282.5 6 308.5 562.1 502.4 590.0 747.1 1 006.2 1 106.4
Hong-Kong 5 569.6 3 542.0 3 707.3 4 758.9 5 738.1 6 293.3 1 279.9 1 467.8 1 644.9 2 173.4 3 020.3 3 272.3
Singapur 2 801.1 2 436.2 2 292.3 2 451.1 3 058.0 3 196.5 2 205.5 1 832.1 1 742.6 1 828.4 2 306.6 2 434.7
Malasia 1 634.0 1 465.9 1 300.2 1 488.1 1 852.9 2 067.2 4 641.9 3 717.9 3 305.0 4 082.7 5 181.9 4 620.5
Tailandia 651.1 547.9 571.1 771.9 1 056.6 1 248.8 3 821.3 3 202.7 3 596.0 3 949.0 5 045.5 6 010.2 Sd
w
Indonesia 1 117.1 903.5 934.7 1 124.0 1 319.3 1 625.2 2 462.0 2 475.2 2 528.3 2 769.9 3 323.0 3 184.4 <
W
India 1 941.6 1 650.5 1 311.3 I 582.7 2 319.8 1 426.7 2 259.2 2 264.6 2 376.1
H
2 373.4 2 207.4 2 469.0 >
Total 39 329.0 35 271.7 36 900.2 44 606.5 57 172.7 62 299.7 23 678.2 22 466.0 24 504.4 27 928.1 33 166.0 34 339.6
a
m
r
Fuente: f a o , Anuono ^ coemoa, 1989, Roma., 1990. >
‘ Incluye Taiwàn.
nrt
>
r"
zo
EL ESCENARIO AGRICOLA MUNDIAL EN LOS ANOS NOVENTA / G . D i G irolam o 113
las exportaciones agrícolas fue más marcado en pecuarios tradicionales y no tradicionales, junto
China (81%) y Tailandia (57.2%). Así, China casi con su capacidad de crear un complejo agroin
ha dejado de ser un país deficitario, y Tailandia, dustrial dinámico y agresivo con el fin de expor
Malasia, Indonesia e India son exportadores ne tar productos de alta calidad, explica por qué se
tos (cuadro 3). les considera países recientemente agroindustria-
Interesante es notar que, junto con el desa lizados(FAO, 1990c, p. 55).
rrollo agroexportador, en varios países se obser El dinamismo de la región asiática, uno de
va un crecimiento importante de la agroindus los fenómenos socioeconómicos más relevantes
tria. En el curso de los años ochenta otras dos de este fin de siglo, abre oportunidades pero tam
naciones, Tailandia y Malasia, se unieron al gru bién significa amenazas para los países agroex-
po de los países asiáticos de industrialización re portadores latinoamericanos. De un lado, su cre
ciente.**’Pero, a diferencia de lo que había pasado cimiento económico y la creciente capacidad de
hasta ahora con otros países de la región, inclui consumo de sus habitantes van creando nuevos
dos en esta categoría, Tailandia y Malasia están mercados para la producción de los países lati
desarrollando, dentro de un sector industrial en noamericanos y caribeños. De otro, el gran di
rápida expansión,” un importante subsector namismo de los agroexportadores asiáticos pue
agroindustrial estrechamente ligado a la agricul de reducir con el tiempo las cuotas de mercado
tura de exportación ( kao, 1 9 9 0 c , p. 55). Por ejem actualmente contratadas por las empresas latino
plo, en Tailandia, la tasa de crecimiento anual americanas, no sólo en la misma región asiática
media de las exportaciones de aves congeladas sino que también en Europa o América del Norte,
en 1984-1989 fue de 26% y la de piña tropical En efecto, en el principal mercado asiático,
en conserva alcanzó un 14%. En el mismo perío Japón, la presencia de las producciones latino
do, las exportaciones de productos elaborados americanas no es muy grande (5.9% en 1988), a
de Malasia crecieron a una tasa anual media de pesar de las grandes posibilidades de comple-
10 %.''-^ mentación entre la economía de este país y la de
El éxito de failandia y Malasia en aumentar los países agroexportadores latinoamericanos y
la producción y el comercio de productos agro caribeños.
III
La Ronda Uruguay
1. La dimensión histórica del proteccionismo procesos de desarrollo acelerado que registra el
agrícola Lejano Oriente, influirán de manera determi
nante en la evolución del comercio mundial de
La dirección que tomarán los procesos de cambio
productos agrícolas en las próximas décadas. Sin
en los países de Europa oriental, así como I{)s
embargo, a corto plazo, las novedades más im
portantes podrían surgir de las negociaciones co
Kn los años anteriores esta definición había sido apli
cada en Asia a Hong-Kong, la República de (iorea, Taiwàn
merciales multilaterales en el ámbito de la octava
(provincia de China) y .Singapur. ronda del í ;a i i , la Ronda Uruguay. Su desenlace
Kn los años ochenta la tasa de crecimiento anual del revestirá la máxima importancia para el comercio
sector industrial lúe, en promedio, de 30% en Tailandia y de mundial en general y para los productos agro
20% en Malasia. pecuarios en particular. En efecto, la novedad
K-ste crecimiento ilei sector agroindustrial ha sido parte
de un crecimiento general de las industrias transformadoras
más importante de la Ronda Uruguay respecto
de recursos naturales renoval)ies. J*or ejemplo, en los años de otros ciclos de negociaciones anteriores del
ochenta las exportaciones taiiande.sas de pescado y camarón ('.Al l ha sido el gran espacio reservado a los temas
en conserva aumentaron a una tasa media anual de 29% y agrícolas en la agenda.'^ Al avanzar los debates,
las exportaciones de protluctos de madera a una de 21% .
Malasia vio crecer sus ex]>ortaciones de manuracturas basadas
en el caucho y en productos <ie marlera a tasas anuales medías Kn el ámbito del (¡A i l los temas agrícolas habían sido
de 33 y 10%, respectivamente. discutidos ya en la Ronda DHlon (1900-1962), y más aún en
114 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de 1992
parece evidente que el éxito de la Ronda en su Con la crisis de los años treinta, la lógica pro
conjunto dependerá de la posibilidad de llegar teccionista se extendió a Estados Unidos, país que
a un acuerdo sobre la liberalización del comercio a partir de esa década, tuvo una actitud apertu-
de productos agropecuarios. rista en materia de comercio de productos ma
Otra característica importante de la Ronda nufactureros, y proteccionista en materia de co
Uruguay es la amplitud de las negociaciones, las mercio agrícola.
cuales abarcan no sólo las medidas de protección, Después de la segunda guerra mundial, Es
como aranceles y contingentes de importación, tados Unidos pasó de la defensa de su agricultura
sino también las políticas de subvención a las ex a la promoción activa de sus exportaciones agrí
portaciones agrícolas y el tema futidamental de colas. Desde su punto de vista se trataba de tutelar
los subsidios y otras medidas de sustentación de una ventaja comparativa natural. Entre los pri
la producción agrícola interna. meros años del decenio de 1950 y el comienzo
Un eventual desenlace exitoso de esta Ronda del de 1970, las exportaciones agrícolas de Esta
podría conducir a una fundamental inversión de dos Unidos se cuadruplicaron y empezaron a de
tendencia, después de más de un siglo de pro sempeñar un papel más importante en la com
teccionismo agrícola.'^ En efecto, a partir de la pensación de los déficit comerciales, cada vez ma
depresión de los últimos veinte años del siglo xix yores a partir de esa época.
los países europeos empezaron, uno después de Mientras Estados Unidos se planteó como
otro, a proteger con aranceles sus produccií)nes país exportador y la crt: como área importadora,
agrícolas amenazadas por la competencia de Ru ■el conflicto entre el énfasis agroexportador nor
sia y de los nuevos productores de entonces, es teamericano y el proteccionismo agrícola eu
decir, Estados Unidos, Canadá, Australia, Nueva ropeo se mantuvo latente. Sin embargo, cuando
Zelandia y Argentina, la Comunidad empezó a desarrollar un impor
Las razones principales que se aducían para tante potencial exportador en directa competen
ju.stificar la protección eran: i) la exigencia de cia con Estados Unidos, el conflicto comercial se
mantener un determinado nivel de autosuficien manifestó en formas cada vez más abiertas.
cia alimentaria; ii) consideraciones relacionadas Junto con intensificarse el conflicto, se reti
con la “especificidad del sector”;' ^y iii) la nece naron y diversificaron los instrumentos protec
sidad de proteger el nivel de vida de las pobla cionistas.*' A los aranceles se fueron sumando
ciones residentes en las áreas rurales.**’ las restricciones cuantitativas, las imposiciones no
arancelarias, las barreras técnicas y aduaneras y
lit Rondii Kemied). en la cual tomó cuerpo, dn forma ya las distintas formas de intervención directa del
liastaiile (lefíiiitla, la contraposición entre la Comunidad Eco- Estado en los mercados agrícolas (con subsidios
MÓmit a Europea \ Estados E'nidos. En la Ronda Tokio ( I97(i-
7P). la agricultura constituyó uno de tos principales puntos a la producción y la exportación, adquisiciones
de tensión y las discusiones ,se complicaron también por falla de productos por agencias gubernamentales en
de atiierdo entre Estados Unidos y la CKF,. en materia de defensa de los precios, e intervención político-di
procedimiento. La experiencia de la Ronda Tokio llevó a la plomática para el logro de acuerdos de autolimi-
( onstiuición en lt)81í de un Comité para el t^omercio Agrícola tación voluntaria con otros países).
constituido por representantes de ó l naciones con una signi
ficativa presencia de países en desarrollo. Los trabajos del A la evolución de esos instrumentos corres
Comité permitieron idemiíicar con precisión los temas y los pondió, a lo largo de los últimos cien años de
procedimientos de negociación de la Ronda Uruguay. Para proteccionismo, una evolución de los objetivos.
un análisis detallado del papel de la agricultura en el ámbito Se fue pasando progresivamente de políticas de
del (;.\ i 1. \éase Basile (1991), Hatlatvay (19H7) y Mine. In- cierre de los mercados o de reforzamiento de
gersem y Rayner (1989).
I’ara tnavores informaciones sobre la evolución histó ventajas comparativas naturales a políticas de
rica del proteccionisnu) agrícola véase; K. Anderson y Y. Ha-
vaini (198(i). Basile (1990) y Jones (1989).
' ’ El concepto de “especificidad" del sector agrícola hace
reíeretu ia al hecho de que la actividad agrícola enfrenta un han subrayado también la "especial relevancia social” del sec
índice de riesgo superior al de otros sectores productivos. tor agrícola, en términos tanto laborales como de equilibrios
Esto porque a) riesgo propio de cualquier actividad económica políticos y territoriales.
hay (lue añadir los riesgos climáticos y filosanitarios. ' ^ Se ha hablado de una escalada o progresión {esadatúm)
'*’Con el tiempo los sostenedores de! proteccionismo de los instrumentos proteccionistas. Véase Basile (1991).
EL ESCENARIO AGRICOLA MUNDIAL EN LOS ANOS NOVENTA / G. Di Girolamo 115
Transferencias fiscales* Trsui sfere ncias pagadas f>or los Entradas fiscales* Transferencias totales
(1) consumidores^ (S) (1) M 2 )-(3 )
(2)
1967 1988 1989 1990 1987 1988 1989 1990 1987 1988 1989 1990 1987 1988 1989 1990
Australia 0.S 0.2 0.3 0.3 0.4 0.4 0.4 0.4 — - - — 0.7 0.6 0.7 0.7
Austria 1.0 1.0 0.8 1.1 2.8 2.6 2.0 2.7 — — — — 3.8 3.5 2.8 3.8
Canadá 5.6 5.7 4.3 4,7 3.6 3.6 3.5 3.6 0.1 O.I 0.1 0.1 9.1 9.3 7.8 8.3
CE { 1 2 p a ís e s ) S8.2 45.6 41.3 49.3 82.7 75.0 61.9 85.1 0.9 1.0 0.8 1.0 120.0 119.6 102.4 133.4
Finlandia 1.6 1.8 1.7 2.2 3.1 3.3 3.2 3.8 0.3 0.1 — O.I 4.4 5.0 4.9 5.9
Japón 17.9 19.6 18.0 14.9 60.0 65.6 59.0 54.7 11.5 15.0 11.7 10.6 66.4 70.1 65.3 59.0
Nueva
Zelandia 0.1 O.I — — 0.1 0.1 0.1 0.1 — “ — — 0.1 0.2 0.1 0.1
Noruega 1.8 1.9 1.8 2.1 1.8 1.7 1.6 2.2 0.2 0.1 0.1 0.1 3.5 3.5 3.3 4.2
Suecia 0.6 0.6 0.5 0.5 2.7 2.6 2.7 3.0 0.2 0.2 0.1 0.1 3.1 3.0 3.1 3.4 <
Suiza
Estados Unidos
1.7
51.6 44.2
1.8 1.8
47,8
2.1
47.1
4.5
31.4
4.7
26.0
3.9
24.2
4.9
27.9
0.8
1.4
0.8
1.0
0.6
0,7
0.7
0.9
5.4
81.5
5.7
69.1
5.0
71.3
6.2
74.1
i
0
w
Total 120.3 122.3 118.4 124.3 192.9 186.6 162.6 188.3 15.3 18.4 14.2 15.6 297.8 289.6 266.7 299.0
S’
EL ESCENARIO AGRICOLA MUNDIAL EN LOS ANOS NOVENTA / G. D i G irolam o 117
IV
Las perspectivas de liberalización del comercio y
los países en desarrollo
Un desenlace exitoso de la Ronda Uruguay lle Si las negociaciones tienen resultados satis
varía a la liberalización por lo menos parcial del factorios, se reforzaría la confianza general y ha
comercio internacional de productos agrícolas. bría un importante efecto antirrecesivo.^^ Por lo
Por ahora, el espacio de maniobra de los nego demás, la Ronda Uruguay abarca demasiados
ciadores no es muy grande, en particular si se sectores vitales de la economía mundial como
considera la coyuntura electoral en Estados Uni
dos y el debate sobre la reforma de la p a c en los
países de la Comunidad Europea. Sin embargo,
con el pasar de los meses, las perspectivas de un mundial 1991 de las Naciones Unidas, en 1991, por primera
acuerdo de compromiso podrían hacerse más vez después de la segunda guerra mundial, se redujeron la
producción y el ingreso totales del mundo.
reales. Un fracaso abierto de la Ronda Uruguay
Como ha declarado expresamente el Director Gerente
tendría efectos psicológicos adversos muy fuertes del Fondo Monetario Internacional en su discurso ante la
en los agentes económicos, en un momento en Comisión Económica para América Latina y el Caribe el 29
el cual las señales de recesión mundial son ya de noviembre de 1991: “Nada podría consolidar con más
muy serias. fuerza las perspectivas de crecimiento a mediano plazo de los
países en desarrollo, y también de los países industriales, que
la finalización exitosa de la Ronda Uruguay. Se daría con ello
22
Según una versión actualizada del Estudio económico un espaldarazo a la confianza en el momento más necesario”.
EL ESCENARIO AGRICOLA MUNDIAL EN LOS ANOS NOVENTA / (i. Di G iw lam 119
para fracasar por el impasse en lo que se refiere tadores eficientes, como los países del Grupo de
al comercio agrícola. Cairns, aumentarán cítnsiderablemente sus en
Parece importante, por lo tanto, imaginar víos y sus ganancias.
con anticipación qué efectos tendría la liberali- Los países importadores de alimentos, por el
zación del comercio agrícola internacional en las contrario, serán afectados negativamente en el
economías de los países en desarrollo. corto y mediano plazo por el alza que se prevé
En los últimos años se han elaborado varios en los precios de muchos productos. En efecto,
modelos analíticos, algunos de alta sofisticación todos los modelos prevén que en el corto y me
formal, expresamente dedicados al problema de diano plazo los precios de las carnes, de los pro
los efectos que dicha liberalización tendría en los ductos lecheros y del azúcar subirán. Todos, a
distintos mercados (Goldin y Knudsen, eds., excepción del modelo mi m de la ocm: (Moreddu,
1990). El conjunto de modelos presenta escena Parris y Huff, 1990) prevén aumentos también
rios múltiples con distintos grados de liberaliza en los precios de los cereales para alimentación
ción y cím diferentes enfoques analíticos (mode humana. En el caso de los cereales básicos para
los de equilibrio pardal, de equilibrio general; alimentación animal los resultados son más cí>n-
caso de un producto o de varios productos; mer trovertidos. En efecto, tanto el modelo mtm como
cados parciales, específicos, etc.). En general, se el modelo de Zietz y Valdés (1990) prevén una
les ha criticado, entre otras cosas, que no hayan declinación en los precios como consecuencia de
considerado la existencia de acuerdos comercia la crisis del sector zootécnico en los países de la
les preferenciales (el Acuerdo de Lomé, la Ini ocDt; crisis debida a la liberalización de los mer
ciativa para la Cuenca del Caribe, etc.); que no cados. Por el contrario, los otros modelos prevén
hayan prestado suficiente atención a los temas un aumento de los precios también en el sector
de seguridad alimentaria; que no hayan tenido de los cereales básicí)s para alimentación animal.
en cuenta las reacciones de los países interesados El examen de los modelos revela asimismo
en las hipótesis de variación de los precios, y que con claridad que, si junto con la liberalización de
no hayan puesto de relieve las diferencias de in los mercados de importación de la ocDr hubiera
tereses básicos entre los distintos grupos de países una liberalización de los mercados de exporta
en desarrollo (Ananía, 1990). Sin embargo, es ción de los países en desarrollo, el alza en los
interesante pasar revista rápida a los resultados precios sería significativamente menor ya en el
de esos modelos, los únicos instrumentos analí mediano plazo.
ticos disponibles por ahora para lograr algunas En {)tras palabras, si las políticas de los países
indicaciones de tendencia de los efectos que po en desarrollo adoptaran un sesgo exportador, y
dría tener la liberalización en los mercados agrí si se abandonaran, por lo menos parcialmente,
colas. las medidas impositivas, cambiarias (sobrevalua
En general, del análisis de esos resultados se ción del tipo de cambio) y arancelarias (relativas
desprende que los países en desarrollo serán los a los insumos) que reducen para el productor la
más condicionados, positiva o negativamente se conveniencia de exportar, aumentarían marca
gún el caso, por la liberalización del comercio damente las posibilidades de que los agricultores
agrícola. De alguna forma esto es obvio, dado de los países en desarrollo respondiesen con ra
que el sector agrícola reviste una importancia pidez a las nuevas oportunidades que se crearían
relativa mucho mayor para los países en desa en los mercados internacionales como conse
rrollo que para los desarrollados. cuencia de la liberalización en la ocnu
En el corto y mediano plazo los países expor- De esta manera, una liberalización simultá
nea en el Norte y en el Sur causaría un cambio
progresivo en la geografía de las corrientes co
^^Los temas negociados en la Ronda Uruguay son 14: merciales, junto con un aumento de la eficiencia
1) aranceles, 2) medidas no arancelarias, 3) productos pro general en lugar de un simple incremento gene
cedentes de recursos naturales, 4) textiles, 5) agricultura, 6)
ralizado de los precios (Krissoff, Sullivan y Wai-
productos tropicales, 7) artículos del GAT r, 8) acuerdos mul
tilaterales, 9) medidas de salvaguardia, 10} subsidios, 11) de niü, 1990). Es evidente, entonces, la importancia
rechos de propiedad intelectual, 12) inversiones, l3)solución estratégica fundamental de los mecanismos de
de las controversias, y 14) funcionamiento del sistema c..vn . transmisión entre precios internacionales y pre-
120 REVISTA DE LA CEPAL N" 47 / Agosto de 1992
cios internos en los países en desarrollo que son los consumidores en los países importadores son
exportadores. abastecidos a través de un oligopolio.
El alza de los precios internacionales, por lo Para muchos países en desarrollo, las nego
tanto, sería un fuerte estímulo para la oferta agrí ciaciones específicamente dedicadas a los pro
cola de ios países en desarrollo. En el mediano ductos tropicales han tenido una importancia es
y largo plazo se estimularía también el cambio pecial. Respecto de estos productos, la posición
tecnológico con aumentos consiguientes de los de los países desarrollados ha sido, en general,
rendimientos. Con el tiempo, el incremento de más flexible que frente a otros. El objetivo espe
ios precios internacionales podría ser reabsorbi cífico del grupo de negociación dentro de la Ron
do. Es importante que todo efproceso tenga una da Uruguay ha sido lograr la más completa libe-
progresión gradual: los aumentos rápidos de los ralización del comercio de esos productos, inclu
cí>stos de los alimentos podrían tener muy graves so en forma elaborada y semielaborada, abar
consecuencias políticas y sociales para los países cando las medidas arancelarias y todas las medi
importadores, en tanto que la gradualidad del das no arancelarias que afecten a dicho comercio.
proceso podría facilitar el ajuste tanto de los paí Según la Declaración de Punta del Este, este sec
ses importadores como de los exportadores. tor debería recibir especial atención, habida
Es preci.so, de todas formas, destacar dos in cuenta de la importancia que reviste el comercio
cógnitas que los modelos, por su misma impos de prí)ductos tropicales para muchos países en
tación metodológica, no ayudan a resolver. En desarrollo.'“^*’
primer lugar, no está claro qué efecto agregado El principal logro de estas negociaciones ha
tendrían a mediano plazo las grandes transfor sido la concesión unilateral de reducciones aran
maciones de la estructura de los precios interna celarias por parte de varios países desarrollados,
cionales, sobre la oferta agregada de China, de reducciones que comenzaron a aplicarse en ene
los países de Europa oriental y de los miembros ro de 1989. Posteriormente se han presentado
de la Mt:i. Dada la magnitud de sus producciones otras propuestas más incisivas, pero los países
agrícolas globales, incluso aumentos porcentua desarrollados han vinculado los resultados de las
les moderados de la oferta de países como China negociaciones en esta esfera con los que se alcan
o India podrían tener grandes efectos sobre los cen en otros grupos. Además, han tendido a ser
precios. menos abiertos cuanto más alto es el grado de
En segundo lugar, tampoco está claro cuál elaboración del producto (Ananía, 1990). Esto se
sería el impacto de las estrategias de las grandes ha traducido en el fenómeno ya mencionado de
empresas transnacionales en el marcado agroa la progresión arancelaria.
limentario. Considerando las cuotas de mercado Puesto que para los países en desarrollo es
que controlan estas e m p re sa s,la hipótesis de muy importante pasar de la fase del desarrollo
competencia perfecta que está en la base de la agroexportador a la del desarrollo agroindus-
gran mayoría de los modelos aparece, por lo me trial, el problema de la prí)gresión arancelaria
nos para algunos productos, como poco realista. tiene que ser tomado con la debida consideración
La intermediación de las grandes empresas trans por todas las partes interesadas.
nacionales hace que los productores agrícolas en Un último punto que conviene destacar es el
los países exportadores se encuentren en muchos
mercados frente au n oligopsonio, mientras que Si bien no hay una definición acordada de los pro
ductos tropicales, las negociaciones de este grupo se han re
ferido a tos siguientes grupos de productos: bebidas tropicales
(café y sus productos derivados, cacao y sus productos, té y
~’ Por ejemplo, al comienzo de los años ochenta, cinco té instantáneo); especias y aceites esenciales, llores cortadas,
grandes empresas controlaban alrededor del 909c de las ex- plantas, materias vegetales, lacas, etc., y sus productos; ciertos
píjrtaciones de trigo y maíz procedentes de la Comunidad aceites vegetales, semillas y tortas oleaginosas; tabaco y sus
Ej i opea, casi el 90% de las exportaciones de trigo argentinas productos, arroz, mandioca y otros tubérculos de plantas tro
y el 90^ de las exportaciones de sorgo en Australia. En la picales, y productos derivados de éstos; banano y sus produc
mismi* época, cuatro empre.sas controlaban entre 60 y 65% tos, y otras frutas y nueces tropicales y sus productos, entre
del mercado mundial del azúcar, y tres empresas el 60% del ellos el jugo de fruta; maderas tropicales y sus productos
mercad«, del cacao. Sobre estos temas véase Davies (1986), y derivados, caucho natural y productos de caucho; y yute y
Cramer v Hcid (1983). fibras duras.
EL ESCENARIO AGRICOLA MUNDIAL EN LOS AÑOS NOVENTA / G. Di Girolamo 121
de los posibles efectos de la Uberalización de los de los países desarrollados, sino también con la
mercados agrícolas sobre las corrientes de ayuda ayuda alimentaria, podría haber hambre en va
alimentaria. La existencia de grandes excedentes rias regiones del mundo. Es importante, por lo
en el Norte ha sido hasta ahora una condición tanto, reforzar y modificar oportunamente los
previa importante de ios planes de ayuda alimen mecanismos bilaterales y multilaterales de ayuda
taria dirigidos a muchos países en desarrollo. Si alimentaria, para evitar emergencias inmaneja
la liberalización del comercio terminara no sólo bles en el momento en que se hagan sentir los
con las tendencias excedentarias de la agricultura efectos de la liberalización.
Conclusiones
La segunda mitad de los años ochenta fue un tructurales profundos en la composición de la
período difícil para la agricultura de los países demanda agrícola mundial.
en desarrollo. El deterioro de las relaciones de En efecto, es fundamental considerar un
precios del intercambio, la debilidad de los mer punto clave; el problema básico del comercio
cados para sus exportaciones de productos bási agrícola mundial y lo que limita fuertemente sus
cos, la carga de la deuda externa y las tensiones posibilidades de desarrollo está en la separación
inflacionarias, se sumaron en varias regiones del entre la demanda potencial y los recursos nece
mundo para deprimir los ingresos y los salarios sarios para que esa demanda potencial se trans
y empeorar el nivel de vida de amplios sectores forme en demanda efectiva. Mientras los merca
de la población. Fueron años en los cuales en dos de los países en desarrollo no estén en con
muchos países se pidió demasiado a la agricultu diciones de comprar la producción agrícola que
ra. Se le pidió, de un lado, alimentar a una po necesitan para alimentar a sus crecientes pobla
blación que se multiplicaba y, de otro, liberar los ciones, las posibilidades de desarrollo del comer
recursos necesarios para financiar la deuda y las cio agrícola mundial serán siempre limitadas.
importaciones. Los nuevos mercados que se van abriendo
Pese a que el ritmo de crecimiento del valor para los recursos naturales renovables ofrecen
de las exportaciones agropecuarias de muchos indudablemente grandes oportunidades a los
países en desarrollo se ha ido reduciendo y que, países o las empresas innovadoras que —a través
en todo caso, ha sido inferior al ritmo de expan de nuevos productos, nuevas tecnologías de
sión de las exportaciones agrícolas de los países transporte o nuevas estrategias comerciales— lo
de la OCHE o de algunos países asiáticos, la agri gren insertarse exitosamente y aprovechar seg
cultura se ha convertido en varios casos —par mentos o nichos de mercados vírgenes. Pero la
ticularmente en los países en desarrollo despro experiencia regional y mundial muestra que con
vistos de recursos mineros— en la fuente prin el paso del tiempo, entran a los mercados inter
cipal de divisas. nacionales otros países competidores y que se van
Cualquiera sea el desenlace de la Ronda L ru- generando crisis de sobreoferta y caída de los
guay, los años noventa serán de intensa compe precios. Los países industrializados tienen mer
tencia en los mercados agrícolas internacionales. cados restringidos para nuevos productos prima
En caso de que se liberalicen los mercados de rios renovables, y los ciclos de expansión y satu
importación de la o c d e , cabe prever en un primer ración en la actualidad son relativamente breves.
momento un alza de los precios de muchos pro Estudiar esos espacios y ciclos puede ser muy
ductos de clima templado, entre ellos los cereales importante para las estrategias nacionales de de
básicos para la alimentación humana. Es previ sarrollo.
sible, sin embargo, que en el largo plazo los pre Convendría iniciar, expandir o consolidar al
cios bajarán nuevamente, si no hay cambios es gunas cadenas agroexportadoras, alentando por
122 REVISTA DE LA CEPAL N" 47 / Agosto de 1992
Bibliografía
Anania, G. (1990); Liberalizzazione del commercio interna- (1990): Estudio económico de América Latina y el Caribe.
zional dei prodotti agricoli e paesi in via di sviluppo, M. 1989, Santiago de Chile. Publicación de las Naciones
Gongoni y A. Zezza, Scarsità e sovrapproduzione nell’ eco Unidas, N" de venta S.90.1I.G.2.
nomia agroalimentare, Boloña, Italia, (1991): Intemacionalizaciónyregionahzación de la eco-
Anderson, K, e Y. Hayami (1986): The Politicai Economy of nomía mundial: .sus consecuencias para América Latina {LcJl .
Agriculturcd Protection. East A.tia in International Perspec 644), Santiago de Chile,
tive, Sidney. Cramer, G.L. y W. G. Held (1983): Grain Marketing Economics,
Basile, E. (1990): Le radici del protezionismo agricolo. Un Nueva York, John Wiley Se Sons, Inc.
ipotesi strutturalista, G, Fabiani, Tra protezionismo e libe- CrLsafulli, P. (1991); U.S. may boost grain credits to Soviet
ralizzaziones dei mercati. Nuovi assetti internazionali in agri Union, The Journal of Commerce, 28 de octubre.
cultura, Milán, Italia. Davies, S. (1986): The grain trading companies, N. Butler,
______ _ (1991); L'agricultura nel g a t i '; una lettura con The International Grain Trade: Problenis and Prospects, Ro
trattuale, M. (iorgoni y A. Zezza, Scarsità e .sovrapprodu yal Institute of International Affairs, Reino Unido.
zione nell’ economia agroalimentare, Boloña, Italia. FAO(Organización de las Naciones U nidas para la Agricultura
Boulard, A.M. (1990): Les èchanges de produits agricoles. y la Alimentación) (1990a); Anuario de Comercio, 1989,
Economie prospective internationale, N" 44, cuarto trimes Roma.
tre, París, _______ (1990b): Situación y perspectivas de los productos básicos,
CF.i’Ai.fComisión Econòmica para América Latina y el Garibe) 1989-90, Roma ,
EL ESCENARIO AGRICOLA MUNDIAL EN LOS ANOS NOVENTA / C. Di Gimhn m
^_______ (1990c): El eslado mvndial de la agriculhmi y la ali- Goldin y O. Knudsen (eds.), Agricultural Trade liberali
mentacmi, 1990, Roma. zation. Implications for Developing Countries, otiDE/Banco
FNL'Ai’(Fondo de Población de las Naciones Unidas) (1991): Mundial, Paris,
Estada de la pobiacián mundial, 1991, Nueva York. Marti, S, (1992); Les milieux agricoles américaines trouvent
Fottorino, F. (1991): Agricultura: el talón de Aquiles de la que l’efïort des Etats Unis en faveur de la CEi est encore
Perestroika, Ceres, Santiago de Chile, K.\o, marzo-abril. très insuffisant. Le Paris, 21 de enero.
OA'IT (Acuerdo (General sobre Aranceles Aduaneros y (á)- Mine, R.C., K.A. Ingersent y A. J. Rayner (1989): Agriculture
mercio) (1989): El comercio iniernacianal 88-89, voi. [|, in the Uruguay Round: From the Punta del Este decla
Ginebra. ration to the Geneva Accord, /(jururt/ of Agricultural Eco
tioldin I. y O. Knudsen (eds.) (1990): Agricultural Trade Li nomics, octubre.
beralization. Implicatiotis for Developing Countries, Organi Moreddu, C., K. Parris y B, Hufi'( 1990): Agricultural policies
zación de Cooperación y Desarrollo Económicos (OC- in developing countries and agricultural trade, 1. Goldin
UE)/Banco Mundial, París. yO, Knudsen (eds.), AgriculturalTrade Liberalization, im
Gorgoni M. y A, Zezza (1990): Scarsità e .sovrapproduzione plications for Developing Countries, ocnt/Banco Mundial,
nell’economia agroalimentare, Boloña, Italia. Paris.
Hathaway D.E. (1987): Agriculture and the CATì': Rewriting the Naciones Unidas ( 1990): mundial 1990, Nue
Rules, Washington, D,(k va York. Publicación de las Naciones Unidas, N" de
Jones, K. (1989): Voluntary export restraint: politicai eco venta s.OO.ii.c. 1.
nomy, history and the role ot'the GA TT, /fjwrítrt/ of World Zietz, ]. y A. Vaklés (1990): International interactions in food
Trade, voi. 28, N" 8, Ginebra, Werner Publishing Com and agricultural policies; effects of alternative policies,
pany Ltd., junio, 1. (joldin y O. Knudsen (eds.). Agricultural Trade Libe-
Krissoff, B., J. Sullivan y J. Wainio (1990): Developing coun ralizalio n. I mplicatio nsfor Developing Cou ntrie.s, 0( ;1)E/B an -
tries in an open economy; the case oí agriculture, 1. CO Mundial, Paris.
REVISTA DE LA CEPAL N» 47 I
La ruralidad en las
sociedades industriales
La trayectoria rural Por la frecuente referencia que se viene haciendo
a la trayectoria seguida por los países industriales
de América Latina y, en particular, por las economías de industria
y el Caribe lización reciente, nos ha parecido oportuno ana
lizar la dimensión rural de esos procesos, aunque
por la amplitud del tema lo presentaremos sólo
Emiliano Ortega* en una apretada síntesis. Al abordar este tema
estamos lejos de querer sugerir que la trayectoria
que condujo a esos países al desarrollo debiera
En este artículo se aborda el lema rural desde una
ser la que recorran nuestros países. El único pro
doble perspectiva. En primer lugar, el análisis se con pósito que nos ha guiado ha sido el de mostrar
centra en el medio rural y en su forma particular de que las transformaciones económicas que ellos
vida y de sociabilidad que se conoce como la dimensión experimentaron involucraron estrechamente a la
rural de una sociedad, o genéricamente, como rurali- sociedad rural, en cuyo sistema tradicional prein
dad. En segundo lugar, el tema se enfoca desde un
punto de vi.sta agrario dado que la agricultura, consi dustrial se operaron ajustes más o menos radi
derada en términos amplios, es el fundamento pro cales.
ductivo y económico más importante de la ruralidad
y, por lo mismo, su componente esencial. 1. Cambios dinámicos paralelos y complementarios
Esta doble perspectiva obedece al propósito de
evaluar ios aspectos más relevantes de la sociedad rural
y los desafíos que debe encarar para avanzar hacia Lina constante en la experiencia histórica de las
una mayor equidad, tanto en lo que se refiere a la antiguas y nuevas sociedades industriales conti
situación socioeconómica de los distintos agentes núan siendo los cambios dinámicos paralelos y
agrarios como a la población rural en su condición de complementarios en las ciudades y el campo.
tal. El núcleo de lo rural se percibe como el vínculo Aunque en algunos casos la revolución agraria
activo y dinámico que se establece entre la población
y los recursos naturales.
precedió a la industrial, más adelante hubo una
estrecha interacción entre los dos ámbitos de
transformación. Dado que el escenario preindus
trial era predominantemente rural, por distintas
vías se fueron generando ajustes en el ámbito
rural-agrario en función de la evolución urbano-
industrial y de los conflictos existentes en este
último ámbito. Dichos ajustes eran más intensos
cuanto menores eran las opciones que tenían las
sociedades rurales de canalizar sus propias ten
siones. En algunas de ellas se produjeron migra
ciones hacia nuevas tierras, empujando la fron
tera agrícola; en otras, se procedió a la ocupación
colonial de territorios ajenos o a canalizar las mi
graciones masivas a otros continentes o países.
Entre las motivaciones de los procesos socia
les que afectaron las dimensiones tanto urbana
como rural o industrial y agraria de las sociedades
industriales, se señalan: a) la búsqueda de esta
bilidad social y política mediante la solución del
problema agrario en términos amplios, creando
* A.scsor Región;«] de la División Agrícola de ÍBCKr.\i.. S:«n- mejores opciones de sobrevivencia, a través del
liago de (iliilc. cultivo y aprovechamiento de los recursos reno
vables, para extensos sectores de la población;
126 REVISTA DE LA CEPAL N" 47 / Agosto de 1992
se ajustó a patrones de tamaño muy reducido, cola y rural y también para la articulación social
como ocurrió por ejemplo en Bélgica, que en con la industria. Paralelamente a estos procesos,
1860 el 84% de las explotaciones tenía menos de fueron disminuyendo progresivamente los tra
tres hectáreas y de ellas el 65% eran menores de bajadores agrícolas sin tierra o proletariado ru
una hectárea. En Holanda, alrededor de 1880, ral. Los reajustes rurales y agrarios que acompa
la superficie de las explotaciones agrícolas no al ñaron ai proceso de industrialización lograron,
canzaba en promedio a 1.2 hectárea. En Corea, además de los objetivos económicos, mayor esta
la tierra de cultivo por familia campesina después bilidad social al hacer más gradual el abandono
de las reformas, en 1949, era de 1.2 hectárea y del campo, y mayor estabilidad política, al satis
el límite máximo permitido por familia era de facer las demandas elementales de la población
tres hectáreas. En el Japón, en 1955, el tamaño rural.^
medio de las explotaciones agrícolas alcanzaba a El surgimiento de actores socioeconómicos
una hectárea y todas las fincas eran cultivadas independientes (comerciantes, artesanos, agri
directamente por las familias propietarias. En cultores, etc.) con posterioridad al derrumbe del
Taiwàn, en 1952, después de las reformas, las sistema señorial, creó un clima de fuerte inde
familias campesinas disponían en promedio de pendencia en el ámbito social y, a veces, en el
1.1 hectárea, que cultivaban también en forma político, comparado con el existente en los siste
directa. Un hecho relevante en la historia del mas tradicionales, que en sí eran muy cerrados
desarrollo de estos países asiáticos es el ajuste y bastante descentralizados. El resultado fue un
agrario radical que llevaron a cabo y que les per vigoroso desarrollo de las instancias políticas bá
mitió elevar la productividad agrícola y reducir sicas en el orden espacial físico, como son las
la dependencia alimentaria, con el objeto de en comunas, con sus municipalidades y organiza
carar la industrialización. ción e instituciones locales. En un buen número
de casos, la participación fue mayor a nivel local
3. Efectos del ajuste agrario en la trayectoria rural que a otros niveles y los procesos de democrati
zación se generaron o se permitieron más en ese
Entre los diversos efectos del ajuste agrario, el ámbito que en otros más amplios.^
arraigo de las poblaciones rurales en la tierra y Los procesos nacionales de ajuste de las es
en la localidad, mediante la propiedad privada tructuras agrarias condujeron a unidades de es
de los recursos, se destaca en primer lugar. En cala relativamente similar, cuyo tamaño medio
segundo lugar, la ampliación y consolidación de dependía tanto de la dotación de tierras cultiva
un estrato de agricultores independientes, pro bles, pasturas y bosques, como de la presión de
pietarios de la tierra y, que en gran parte, la mográfica. Las dimensiones territoriales como la
cultivaban directamente. En tercer lugar, la ma riqueza y fertilidad de los recursos renovables
yor retención de los ingresos generados por los condicionaron no sólo el logro de un relativo
cultivadores directos y el incremento de su capa equilibrio rural-urbano dinámico sino también
cidad de ahorro e inversión y de su productivi la definición de opciones en materia de indus
dad. Finalmente, la urbanización y la industria trialización, comercio exterior y, en general de
lización, al ampliar los mercados de los productos
agrícolas, tendieron a dar paso a una mercanti-
íización y monetarización cada vez mayor de la ’ En los países que hoy integran la Comunidad Econó
economía rural, a la vez que ésta se fue consti mica Europea, aproximadamente el 36% de la población ha
bitaba en el campo hacia 1970.
tuyendo en un mercado progresivamente más
^ En los países europeos, la temprana “municipaliza
amplio para los productos y servicios urbano-in ción" de la .sociedad, con el municipio como el núcleo básico
dustriales. Desde el punto de vista de la estrati del gobierno local, en tiempo de alta ruralidad, se mantuvo
ficación social, la industrialización condujo a la vigente hasta años recientes en que el proceso de urbanización
formación de productores independientes, aso hizo necesaria su reestructuración. En Alemania Federal, en
19.50 había 24 .513 municipios y ,se redujeron a 8 .594 en
ciados solidariamente con distintos propósitos, y
1970. En Francia, en 1970 había 37 000 municipios (de ios
que eran tanto propietarios de la tierra como cuales 24 000 comunas tenían menos de .500 habitantes) y se
copropietarios de capitales y equipos. La coope redujeron a 36 .500 en 1985, continuando este proceso con
ración fue indispensable para el progreso agrí po.sterioridad.
128 REVISTA DE LA CEPAL N» 47 / A gosto de 1 9 9 2
desarrollo.^ Los países industriales establecieron, mía rural, y la industria y la economía urbana.
además, en el curso de su evolución socioeconó Los procesos asociativos fueron posibles porque
mica, distintos mecanismos, reglamentaciones y se dio una relación horizontal entre iguales que
políticas para inducir ajustes automáticos u orien permitió capturar economías de escala y compar
tados por las instituciones públicas, con el objeto tir costos y beneficios.^
de generar una dinámica rural más o menos fun La expansión de la agricultura y el aumento
cional al crecimiento urbano-industrial.^ La mag de la productividad se lograron gracias a los
nitud de las escalas resultantes de los ajustes agra agentes socioeconómicos existentes en el ámbito
rios indujo, a su vez, la creación de tecnología rural, a sus recursos, su experiencia y cultura,
endógena, con una composición variable de ca sus organizaciones, sus instituciones y a su inicia
pitales, y también el desarrollo de la industria tiva y capacidad de innovación. En los países eu
proveedora de insumos físicos para la agricultu ropeos f^ue difícil y, en alguna medida lo es to
ra, Resultado de ello fue una gran diferencia davía, que una persona que no fuera agricultor
entre los sistemas tecnológicos y de producción tuviera acceso a la tierra cultivable, ya que todo
de los distintos países actualmente industriales. se orientaba a consolidar a los propios agriculto
Los mayores contrastes se registraron entre los res, con normas que los privilegiaban relativas a
Estados Unidos y Canadá y entre el Japón y el la tierra, el crédito y el mercado. Esta base agraria
Sudeste asiático. La estructura agraria de los paí se complementó con un aparato científico-tecno
ses que tuvieron éxito en la industrialización hizo lógico que se desarrolló con un potencial cada
viables modelos tecnológicos endógenos que se vez mayor para impulsar el incremento de la pro
ajustaron a ios procesos demográficos y a la do ductividad y la eficiencia. Algo similar ocurrió
tación de recursos renovables, y condujo a una con los sistemas financiero, comercial e indus
sólida articulación entre la agricultura y la indus trial.
tria. Los procesos de industrialización particular
Esos nuevos sistemas agrarios, que permitie mente dinámicos han tenido lugar en las socie
ron mayor autonomía, iniciativa e igualdad a los dades cuya agricultura ha dado saltos importan
agentes de producción, fueron terreno fértil para tes en su productividad. Históricamente ha ha
procesos asociativos con distintos propósitos bido una cierta correlación entre el producto
{ahorro, crédito, tecnifícación, construcción de agrícola y la producción manufacturera, ambos
infraestructura, comercio e industrialización), per cápita. Esta relación es evidente sobre todo
creándose así las condiciones para la formación en los cuatro países de colonización relativamente
de un sistema cooperativo y gremial (sindical) reciente (desde el punto de vista histórico) como
fuerte. Mediante estos organismos intermedios son los Estados Unidos, Canadá, Australia y Nue
se logró una articulación económica más cohe va Zelanda. Pero también lo es en los países con
rente entre la agricultura y en general la econo- sociedades de menores recursos y cultura antigua
que siguieron caminos paralelos en el mejora
' La relación se percibe con mayor claridad en los casos miento de la productividad y en la industrializa
de Corea. Japón, Taiwàn, etc. ción. En contraposición, la experiencia de la
^ Mediante instrumentos Jurídicos se han otorgado de
rechos prelerenciales para la compra de tierras aun heredero
o a los vecinos inmediatos; se han reglamentado los contratos ■’En los países europeos, una alta proporción de la cose
de arriendo, otorgando preferencia a los arrendatarios en cha de cultivos se vende por intermedio de cooperativas (en
caso de venta de la propiedad; se han reglamentado los límites Irlanda, el 97^ ; en los Países Bajos, el 86í? ; en Alemania Fe
máximos de acumulación de recursos renovables: se han es deral, el 65%; en Francia, el 50% ; en Bélgica, el 65% ; en Ita
tablecido líneas de financiamiento para comprar tierras; se lia, el 32% y en España, el 10%), En el caso de la fruta ,se ven
han definido políticas para retener población en la agricultura de a través de cooperativas el 90% de la cosecha en Dinamarca;
de montaña; .se ha subsidiado la habilitación de tierras o el el 70% en Bélgica; el 65% en Alemania; el 82% en ios Países
riego al igual que la formación de lx>sques. En otros casos, Bajos; el 45% en Francia e igual proporción en (ìrecia; el
se han establecido políticas tributarias tendientes a promover 31% en Italia; el 26% en España y el 25.8% en el Reino
estructuras agrarias relativamente homogéneas, mediante la Unido. Se podrían multiplicar los ejemplos con datos de otros
aplicación de impuestos territoriales progresivos. De ese mo productos y de otros países como japón y Corea, Los niveles
do .se obtenían ciertos ajustes automáticos acompañados de de cooperación relativamente bajos de España y otros paLses
un lento incremento de la escala de producción y abandono europeos meridionales han dado lugar a reflexiones intere-
de las tierras marginales. .santes, aplicables en algunos aspectos a Hispanoamérica.
LA TRAYECTORIA RURAL DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE / E. Ortega 129
Unión Soviética o de los países balcánicos sugiere ad hoc a la evolución estructural; fuerte promo
que el atraso agrícola ha dificultado su industria ción de la organización mediante estímulos edu
lización. Esta correlación deriva de la función cativos y financieros; estímulo a la comercializa
macroeconómica de la agricultura en la etapa ción e industrialización asociativas (al menos en
inicial de la industrialización y también de la con sus primeras fases); formación profesional y téc
tribución cada vez mayor de la industria al au nica; preparación en gestión empresarial; cons
mento de la productividad agrícola. En muchos trucción de infraestructuras locales; amplio po
países, el tamaño del sector industrial depende der de administración local; responsabilidad de
directamente de la productividad agrícola, al los municipios en el control del uso de los recur
igual que el tipo y naturaleza de la industrializa sos renovables (bosques, agua, fauna, caza, etc.)
ción (países nórdicos). y, en muchos casos, propiedad municipal de los
Si la agricultura logra producir cantidades recursos de uso común (bosques, tierras de pas
suficientes de alimentos para una población ur- toreo, etc.).
bana-industrial en crecimiento y, también, de La articulación de la economía rural, en par
materias primas para la industria, esta última ac ticular de la economía agrícola, con otros sectores
tividad puede desarrollarse y las áreas rurales como los servicios y la industria proveedora de
pueden transformarse en mercados para los pro insumos para la agricultura o con la industria
ductos industriales de consumo y para los insu transformadora de bienes agrícolas, fue estrecha
mos de la producción (Fonquín y otros, 1991). y progresiva. Y se llevó a cabo mediante procesos
Cuanto más eficiente sea la agricultura mayor asociados y coetáneos que en cada país tuvieron
será su potencial de correlación con la industria un perfil propio según la dotación de recursos
y tanto mayores las oportunidades de crear co renovables, la estructura agraria, la disponibili
nexiones intraindustriales dinámicas (Senghaas, dad de mano de obra y, según se fue dando, el
1985). progreso tecnológico. La mayor uniformidad en
En lá formación y ampliación progresivas de las escalas de producción en el agro implica tam
los mercados de productos agrícolas, la organi bién tecnologías más homogéneas, lo que a su
zación de los propios productores, la creación de vez redunda en una demanda homogénea de
agroindustrias, el establecimiento de la “denomi bienes de capital. Esto permite ligar la produc
nación de origen” de los productos, la valoración ción de bienes de consumo con la producción de
de la calidad local, han contribuido a una articu bienes de capital —una de las concatenaciones
lación bastante estable, que ofrece mayores pers más importantes para el desarrollo—, que es uno
pectivas a la inversión y mayor seguridad de co de los fundamentos de la competitividad indus
locación a una parte importante de los productos. trial.
Una gran proporción de los productos se vende En la búsqueda del equilibrio rural-urbano,
con contratos a futuro. las economías industriales, para mantener un vo
La diferenciación en la capacidad de inno lumen importante de población rural, en distin
vación ha sido un fenómeno general; sin embar tas circunstancias tendieron a proteger a sus agri
go, las innovaciones se difundían rápidamente al cultores y a su agricultura.^
conjunto agrario, sin que hubiera periodos muy Para mantener en la sociedad un estrato ru
prolongados de niveles desiguales de produc ral compatible con la superficie ocupada del te
tividad, sea porque se socializaba el cambio tec rritorio, la conservación del medio ambiente y la
nológico mediante las organizaciones socioeco defensa del patrimonio cultural y de un cierto
nómicas, sea porque la oferta de tecnología era
mayor y más adecuada a las propias escalas de “ Es la situación que se vivió en Europa a fines del siglo
producción. X IXal surgir los nuevos exportadores de productos agrícolas
La funcionalidad entre lo rural y lo urbano (Argentina, Nueva Zelanda y Uruguay); y también en la se
industrial tuvo fundamentos más o menos comu gunda postguerra con respecto a los Estados Unidos y los
nes: propiedad de los recursos naturales; distri países mencionados. La excepción fue la Inglaterra Imperial.
Los procesos de proletarización y migración acelerada en las
bución relativamente igualitaria de los recursos; postrimerías del siglo xix en Europa indujeron al proteccio
priorización de las unidades agrícolas de tipo fa nismo, En las economías de industrialización reciente la pro
miliar; creación de tecnología y su adecuación tección es aún más elevada que en Europa.
130 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de 1992
equilibrio social, se tendió a garantizar el ingreso de industrialización, además del costo inicial de
medio rural, aproximándolo al urbano y se pro liberar de la servidumbre a los campesinos para
curó que la calidad de vida se asimilara en aspec formar agentes económicos libres y dinámicos en
tos básicos a la de la población urbana. Estas me el medio rural, las sociedades industriales debie
didas de protección explicitan el reconocimiento ron pagar con posterioridad un costo adicional
social de las externalidades positivas derivadas para compensar a su población rural por el hecho
de la permanencia de las propias sociedades ru de mantenerse como tal. Con ese fin se ha pro
rales, no capturables por ellas mismas. Los sub tegido la economía agraria o se han transferido
sidios a la agricultura, según la Secretaría de la recursos al sector rural para mejorar su calidad
Organización de Cooperación y Desarrollo Eco de vida. A estas sociedades les ha significado un
nómicos ( o c d e ), en 1988 costaron a sus 18 países costo elevado crear condiciones de vida y de in
miembros alrededor de 270 000 millones de dó gresos que permitan retener en el campo una
lares estadounidenses ( o c d e , 1989), cifra muy si cierta proporción de su población, por razones
milar a la del valor total del comercio agroali- culturales, ambientales, geográficas y económi
mentario mundial en dicho año. En el proceso cas.
II
La ruralidad en la región
En la historia latinoamericana y caribeña el sis progreso de la agricultura campesina. El prota
tema patronal tuvo una enorme significación so gonismo patronal-empresarial ha venido proyec
cial, económica y cultural, siendo calificado por tando una sombra sobre el potencial económico,
Tannembaum como la estructura más importan social y cultural del campesinado. Y las estrate
te de estas sociedades. Salvo en dos o tres de ellas, gias públicas no han logrado mantener con cons
ni las revoluciones sociales ni las reformas agra tancia y seriedad opciones abiertas al universo
rias le quitaron su protagonismo. La transición de las economías campesinas.
desde el sistema patronal representa más un con Las nuevas estructuras empresariales que se
tinuum que una ruptura del mismo, ya que for están estableciendo en el medio rural han intro
talece sus estructuras productivas mediante el ducido el trabajo agrícola asalariado. Los traba
progreso tecnológico. Si se entiende la ruralidad jadores más calificados han logrado insertarse en
como el vínculo activo y dinámico entre la po forma orgánica y estable en las estructuras em
blación y los recursos renovables, según la hemos presariales, a semejanza de lo que ha ocurrido
definido, históricamente tanto las etnias como los en otros ámbitos de la sociedad. Sin embargo, la
pueblos indígenas y la población rural en general, inmensa mayoría de los trabajadores asalariados
han enfrentado dificultades para retener la tierra sólo logran formas de contratación muy segmen
o tener acceso a ella. En América Latina y el tadas en el tiempo, inestables y con largos perío
Caribe, la población rural o no tiene tierra o dis dos de desempleo. La creación de mercados la
pone escasamente de este recurso. A este fenó borales rurales para las faenas temporales que
meno lo hemos denominado ruralidad precaria, requieren mano de obra abundante atrae a la
ya que la precariedad del vínculo de la población población urbana desempleada, lo que hace más
rural con la tierra es una de las principales ca vulnerable la organización de los trabajadores
racterísticas de la trayectoria agraria de la región. rurales y casi inviable la negociación colectiva. El
La falta de valoración de sus funciones de proletariado rural o los campesinos propietarios
producción, generación de empleo, arraigo en de unidades minifundiarias que acuden también
la tierra, proveedora de alimentos básicos y de a estos mercados laborales, tropiezan con serias
reproducción de la cultura rural y de la ética dificultades para insertarse en el mundo del tra
laboral propia del campesinado, ha impedido el bajo en forma más orgánica.
LA TRAYECTORIA RURAL DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE / E. (htega m
Cuadro 1
AMERK:A l a t i n a y e l C.ARIIÍE; p e s o r e l a t i v o d e l a POBLACION TOTAL
DE CADA CATEGORIA DE PAISES SEGUN RURALIDAD. I950 A 1990
{Porfeatajes)
Fuente: Elaborado por la División Agrícola de la CIEME, sobre la base de datos del CELADE,
■
‘‘(Más de 509!' de población rural): Barbados, Bolivia. C'osta Rica, El Salvador, C'.uateniala, Haití. Honduras,
Paraguay, Surinam y Trinidad y Tabago,
^ (Entre 30 y 5 0 % de población rural): Ecuador, [aniaica, Panamá y República Dominicana.
‘•'(Entre 15 y 30% de población rural); Brasil, Colombia, Cuba, México y Perú.
(Menos del 14% de población rural); Argentina, (!hilc, Uruguay y Venezuela.
Cuadro 2
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCION DE LA RURALIDAD POR CATEGORIAS DE PAISES,
1950 A 1990
(Porcentajes de la población total)
Cuadro 3
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: CRECIMIENTO DE LA POBLACION RURAL
POR CATEGORIAS DE PAISES, 1950-1960 A 1980-1990
(T«JííJ de crecimiento medias anuales)
correspondiente fue de -0.7% en el mismo pe bargo, un rasgo peculiar de la trayectoria rural
ríodo (cuadros 2 y 3). de América Latina y el Caribe es la temprana
Aunque en términos absolutos muestra aún
pequeños incrementos, en términos relativos la Cuadro 4
RURALIDAD E INGRESO PER CAPITA
población rural ha disminuido, pues del 58.9% SEGUN CATEGORIAS DE PAISES, 1990
de la población regional total que representaba (Porcentaje y dólares de 1980)
en 1950, descendió al 27.9% en 1990.
Población Ingreso
Es sabido que a los procesos de crecimiento Países de: rural per cápita
e industrialización acompaña una desruraliza-
ción de las sociedades. Al elevarse la produc Alta ruralidad“ 57.8 820
tividad agrícola y la productividad general, se Mediana ruralidad“ 45.0 1 273
requiere progresivamente una dotación menor Baja ruralidad“ 25.6 1 889
de población dedicada a las actividades primarias Muy baja ruralidad“ 13.6 2 625
agrarias (cuadro 4). Los países de muy baja ru- Fuente: Elaborado por la División Agrícola de la ceeai .
ralidad, también en el caso de América Latina, sobre la base de datos de c ei .ade ,
tienen el ingreso per cápita más elevado. Sin em ■’Véanse las notas del cuadro 1.
LA TRAYECTORIA RURAL DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE / E. Ortega 133
Cuadro 5
DISPONIBILIDAD DE TIERRAS SEGUN GRANDES AREAS
GEOGRAFICAS, 1989-1990
{ H e c tá r e a s p o r h a b ita n te s )
(iuadro ti
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: DISPONIBILIDAD DE TIERRAS
SE(;UN NIVELES DE RURALIDAD. 1989-1990
(Forreiilajes y hertárras por hahiiante)
Fuente; Elaboiado por 1;\ División Agnfola de la CCI','U, sobi e la base de dalos tie
' \'éansc las nulas tlel cuadro l.
desruralizatión de la sociedad, sin que este fenó ropa. Sólo la superan las grandes áreas repre
meno haya etn respondido a un crecimiento eco sentadas por la Comunidad de Estados Indepen
nómico suficiente, a niveles de productividad que dientes (ex Unión Soviética), Oceanía y Nortea
justifiquen la acelerada urbanización, ni a escasez mérica (Canadá y los Estados Unidos). El análisis
extrema de recursos renovables, de la dotación de recursos a partir de las catego
rías de ruralidad definidas, muestra que la región
2, La ruralidad y los recursos renovables posee potencialidades naturales para realizar ac
tividades agrícolas muy diversas (cuadro 6).
América Latina y el Caribe se encuentran en si En general, los países de alta ruralidad tienen
tuación relativamente ventajosa con respecto a una dotación baja de tierras de cultivo y de pas
otnis continentes, en lo que se refiere a disponi tizales, per cápita, contrariamente a lo que ocurre
bilidad de tierras de cultivo, de praderas y de en los países de baja y muy baja ruralidad en que
bosques {cuadro 5). ella es bastante mayor. Hipotéticamente, se po
Ln cuanto a superficie ocupada con recursos dría plantear que estos últimos países con un fun
renovables, la región se encuentra en mejores damento agrícola más adecuado, habrían alcan
condiciones que Asia y Africa e incluso que Eu zado niveles más altos de urbanización e indus-
134 REVISTA DE LA CEPAL N" 47 / A gosto de 1 9 9 2
trialización. Por su parte, los países de alta y me agrícolas la profunda heterogeneidad propia de
diana ruralidad, al tener mayores dificultades pa la agricultura tradicional.
ra apoyar su desarrollo en la agricultura, habrían
permanecido más rurales por las dificultades ori 3. Los desequilibrios inirarrurales
ginales con que tropezaron para fundamentar
su diversificación productiva. Una de las mayores dificultades que enfrenta la
América Latina y el Caribe han mostrado sociedad latinoamericana y caribeña son los de
escasa capacidad para integrar en forma equili sequilibrios intrarrurales y, como consecuencia
brada los recursos naturales renovables en una directa o indirecta, el desajuste entre la dinámica
estrategia de industrialización; en otros términos, rural y la urbana. Esta ha sido una constante que
para inculcar en el conjunto de la sociedad una se viene repitiendo secularmente en los análisis
actitud hacia lo rural que tienda a crear las con de la realidad agraria de todos los países de la
diciones necesarias para la introducción de tec región. La trayectoria rural de América Latina
nología y para una amplia articulación de lo rural y el Caribe presenta desajustes graves en la vincu
con los ámbitos socioeconómico y político. La lación de la población con los recursos naturales
abundancia relativa de recursos naturales reno renovables.
vables no se tradujo efectivamente en la retención El parámetro elemental de toda estructura
de la población rural que podría haberse espe ción agraria es la asignación de la tierra y ésta
rado. El ef ecto de retención de la propiedad de muestra en la región una marcada inequidad. Si
la tierra ha sido débil con respecto al registrado se comparan los índices de concentración de la
en sociedades industriales a igual nivel de desa propiedad de la tierra con los de los países de
rrollo. La dotación relativa de recursos naturales Asia y del Pacífico se verá el fuerte sesgo con
renovables de la región comparada con la de los centrador característico de las estructuras fun-
países industriales, tomando en consideración la diarias de nuestra región (cuadro 7).
población de los países respectivos (cuadro 5), ha La persistente tendencia a reproducir patro
sid(í bastante más abundante y adecuada como nes inequitativos de distribución y de acceso a la
para haber inducido un mayor equilibrio intra- tierra, ha conducido a la proliferación de unida
rrural si se hubiese realizado un ajuste estructural des agropecuarias de tipo minifundiario. En Bra
con el propósito de hacer más igualitaria la dis sil, por ejemplo, en el curso de 45 años, los pre
tribución de los recursos. dios agrícolas de menos de una hectárea se mul
Una característica propia de la región es la tiplicaron por 16, los de una a diez hectáreas se
expansión progresiva de la frontera agrícola. En cua cuadruplicaron y los de más de 50 hectáreas se
tro décadas ( 1950-1990) se han incorporado a la duplicaron. El minifundismo es una característi
agricultura más de 200 millones de^ hectáreas, ca endémica del agro latinoamericaníí. Por todo
superficie que se aproxima al territorio agrící)la lo anterior, la población rural se compone prin
cultivado en Europa occidental. Este fenómeno cipalmente de campesinos sin tierra o con muy
quizá sea el mejor indicador para apreciar la de poca tierra (cuadro 8).
manda de tierra que aún existe en la sociedad Un rasgo específico de América Latina, más
rural de la región. La importancia de esa expan destacado que su dualismo urbano-rural, es su
sión en el aumento de la producción agrícola inconmovible dualismo intrarrural, que no fue
{60^ del incremento se explica por esa vía) fue resuelto a su debido tiempo y que imprime un
hasta el decenio de 1970 mayor que la del cambio sello propio ai conjunto social. La dualidad de
tecnológico y el aumento de la productividad, áreas en una economía —una moderna y otra
situación que sólo se revirtió en los años ochenta. tradicional— es parte del proceso de transfor
Dicha expansión ha provocado un grave de mación social en el tránsito hacia la industriali
terioro de los recursos renovables y la expulsión, zación. Sin embargo, en América Latina y el Ca
y a veces el deterioro, de la población de las co ribe la heterogeneidad agraria tiende a profun
munidades indígenas y sólo ha permitido un ac dizarse con el proceso de industrialización, con
ceso limitado de los campesinos u otras categorías trariamente a lo ocurrido en ios países industria
sociales al recurso tierra. Las nuevas estructuras les en que el avance tecnológico, las demandas
agrarias han reproducido en las nuevas áreas sociales y las exigencias económicas propendie-
LA TRAYECTORIA RURAL DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE t E . O rtega __________________________________ 135
Cuadro 7
INDICES DE CONCENTRACION DE LA PROPIEDAD DE LA TIERRA,
1970-1971
0.80 y más 1 1 10
0.70-0.79 5 — 5
0.60-0.69 2 3 1
0.50-0.59 4 4 1
0.40-0.49 6 _ . 0
Inferior a 0.40 2 1 0
Total 20 9 17
Fuente: Estimaciones de la Dirección de Estadísticas de la KAO, a base de datos de los censos
agropecuarios.
^ Se excluyen las economías de planificación centralizada.
Cuadro 9
BRASIL; EVOLUCION DE LA CONCENTRACION DE
LA TIERRA MEDIDA POR EL COEFICIENTE DE (ilNI
PARA LAS MACRORREGIONES, 1960-1985
futuro de la región. Entre otros de sus resultados un campesinado con tierra por la vía administra
está el engorroso sistema jurídico de la reforma tiva en el caso de la enajenación de tierras fiscales
agraria que por complicado permitió, en muchos y en otras situaciones creadas por políticas pú
casos, soslayar la reforma, aprovechando los res blicas, como las inversiones en regadío realizadas
quicios legales o reglamentarios. con recursos fiscales. Algunos subsidios públicos
Si se hace un análisis comparado de los mo para actividades forestales fomentaron directa e
mentos en que los países industrializados reali indirectamente la concentración masiva de re
zaron el cambio agrario en función de la indus cursos.
trialización, se comprobará que en el caso de Por la vía del mercado de recursos naturales,
América Latina y el Caribe los escasos intentos y por sus mismas imperfecciones, el acceso a la
fueron tardíos y que no se previó en ellos el papel tierra por parte de las familias rurales ha sido
de la población rural en el equilibrio macrosocial. muy lento. Al tener que autofinanciar la compra
Debido a esta situación, la experiencia agraria de tierras y al no existir líneas de financiamiento
regional es muy distinta, en sus elementos socioe especiales para este efecto, se les ha hecho muy
conómicos fundamentales, a la de los países in difícil llegar a ser propietarios. De la experiencia
dustriales. Las políticas fundiarias (colonización, conocida en la región, cuando se ha procedido
reforma agraria, reglamentación de arrenda a levantar las restricciones a los mercados de re
mientos y aparcerías, venta de tierras públicas, cursos renovables, eliminando todo límite a la
protección de las tierras controladas por los pue compra de tierras, no sólo éstas se han hecho
blos indígenas) sólo alcanzaron, en algunos casos, más inaccesibles a las familias rurales sino que
a conmover las estructuras agrarias de gran es por la vía del mercado se ha tendido a acumular
cala y de naturaleza patronal e, indirectamente, recursos en perjuicio del arraigo o permanencia
a acelerar su propia transformación productiva, de esas familias. La compra de tierras en gran
pero en ningún caso a consolidar un campesina escala que se está efectuando desde hace algunos
do-agricultor maduro y socialmente relevante. años está creando presiones sobre la tierra que
Los procesos reformadores tuvieron un alcance dificultan y limitan aún más gravemente el acceso
mayor que el estrictamente ligado a la redistri a ella por parte de los campesinos, provocando
bución de la propiedad de la tierra, pues el sis el éxodo hacia ciudades medianas o grandes o la
tema patronal tendió a transformarse más ace formación de nuevos asentamientos humanos ex
leradamente y las estrategias públicas estimula tremadamente precarios.
ron este cambio. Los campesinos, en general, no En las áreas de frontera agrícola, después
tuvieron acceso a la propiedad de la tierra ni se que las familias rurales desmontan y habilitan las
transformaron en agricultores independientes, tierras para el cultivo, se crean mercados locales
en forma masiva, como en otros continentes. de tierras y se desplaza de ellas a parte de las
Tampoco se facilitó con decisión la formación de familias colonizadoras. Con todo, el avance hacia
LA TRAYECTORIA RURAL DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE / E. Ortega VM
nuevas áreas agrícolas ha permitido a los cam sistema patronal de producción en gran escala.
pesinos un acceso a la tierra mucho mayor que La naturaleza de la inserción internacional pare
la reforma agraria (Ortega, 1986). ce haber iníluido fuertemente en el control tan
En el medio rural latinoamericano viene ocu rígido de los recursos renovables que ejercieron
rriendo algo inédito en otros continentes. La tie algunos grupos sociales minoritarios. Pues ser
rra pertenece cada vez más a personas que viven cafetalero, cacaotero, cañero, bananero, viticul
en las ciudades o a empresas nacionales o extran tor, fruticultor o maderero, ha representado no
jeras y, lo que es más original, los trabajadores sólo una categoría productiva sino también social.
agrícolas, en una alta proporción que va en au Cuando la economía no se diversifica ni se
mento, también residen en las ciudades. Al ce avanza en la industrialización, no sólo la agricul
rrarles los propietarios urbanos el acceso a la tura y el medio rural se impregnan de los rasgos
tierra, impidiéndoles trabajar y vivir en tierra particulares de la estructura agraria predomi
propia, y al no tener acceso tampoco a los ele nante; también la sociedad los refleja en lo eco
mentos básicos de la modernidad, como la elec nómico y en lo sociopolítico. Debido a la inserción
tricidad y otros, terminan optando por trasladar prolongada y persistente de la región en el mer
su residencia a las ciudades. cado internacional por la vía de los productos
El modelo agrario regional ha obligado a los agrícolas, el control de la tierra y del trabajo se
campesinos a emigrar a las ciudades (algo quizá constituyó en el fundamento no sólo de los in
incomprensible para un europeo o un asiático) gresos privados y públicos sino también de la
y cuando no encuentran oportunidades de em organización socioeconómica y política. De ahí
pleo en ellas vuelven parcialmente a buscar tra que el orden agrario fuera tan importante en la
bajo en el campo. sociedad en su conjunto y además tan intocable.
En la misma medida en que se empeñaba en
4. La evolución de las estructuras agrarias avanzar en la industrialización y en el progreso
tecnológico, América Latina debía enfrentarse al
Según algunos analistas, la gran desigualdad en orden agrario patronal al que la “pátina de los
la estratificación socioeconómica ha podido sus siglos confería un especial derecho de legitimi
tentarse en las economías exportadoras prima dad”. El poder del sistema patronal emanaba no
rias que frenaron o impidieron no sólo el ajuste sólo de la propiedad de la tierra, de la disposición
agrario sino el deseo y la voluntad de emprender de mercados o de su prestigio, sino del “peso del
el camino hada la industrialización. Esta situa pasado” es decir, de su propio protagonismo his
ción fue en gran parte consecuencia de haber tórico. Por otra parte, a diferencia del sistema
permitido a ciertos estratos de la sociedad tener feudal, el orden patronal fue más flexible, por
altos niveles de consumo, similares a los de los que tuvo mayor conexión con los mercados, en
países evolucionados, y también solventar en al especial con los de exportación, lo que lo hizo
guna medida el gasto fiscal y servir, de distintas más permeable y sensible a las corrientes comer
maneras, de sostenedores del aparato estatal. ciales y también tecnológicas. Esta característica
Uno de los factores decisivos de la persisten se ha reconocido explícitamente en el caso de la
cia y rigidez de la trayectoria rural parece haber plantación, pero también en el de la estancia y en
sido la inserción de las economías regionales en el de cierto tipo de hacienda. En una gran pro
los mercados centrada secularmente en la expor porción de los cultivos y de la ganadería, esta
tación de recursos renovables (y no renovables, conexión con los mercados externos y a veces
como los energéticos y mineros). internos, exigió una integración vertical elemen
h?Lplantacióny la estancia y, en alguna medida, tal o una cierta articulación con actividades in
la hacienda, encontraron en la producción de bie dustriales o de empacado, a veces tradicionales
nes exportables su mejor opción para acceder al pero que requerían cierta dotación de capital v
mercado y obtener alta rentabilidad. Por esta ra de equipos. Eue el caso del cultivo de la caña de
zón, en cada ciclo expansivo de la economía ba azúcar, el algodón, el cacao, el café, la yerba mate,
sado en recursos renovables como el azúcar, el de la viticultura, de la ganadería bovina y de la
tabaco, el café, el algodón, el cacao, el banano, ovina, entre otros.
el trigo, la carne, la soya, y otros se fortalecía el Un elemento clave de la trayectoria rural la
138 REVISTA DE LA CEPAL N” 47 / Agosto de 1992
social de ios sistemas de producción modernos, campesina de estratos importantes en varios paí
lo que les confiere una cierta posición negocia ses. Esta identificación con la tierra, en ciertas
dora. Según algunos antecedentes disponibles, circunstancias sociopolíticas activaba tas aspira
ellos sólo representan una fracción relativamente ciones a la propiedad y las respuestas reforma
pequeña de los trabajadores agrícolas. Tanto el doras.
estrato técnico-administrativo como el de los tra La apertura de nuevas fronteras agrícolas es
bajadores especializados tienen un nivel de in un testimonio vivo y activo de la tendencia cam-
gresos relativamente alto comparado con el bajo pesinante de la población rural. Esta continúa
nivel medio de las remuneraciones que se pagan realizando esfuerzos sobrehumanos por incorpo
en el campo. rar nuevas tierras al cultivo, las que con frecuen
Cabe preguntarse si la estructura patronal cia no pueden retener por falta de financiamien-
fue tan decisiva en la sociedad latinoamericana to, mercados para sus productos y de autoridades
como para resistir, primero, los cambios que nor competentes que orienten socialmente estos pro
malmente acompañaron a la industrialización y yectos para así evitar la venta de las tierras habi
establecer, después, una estrategia que le permi litadas.
tiera automodernizarse. La respuesta es, sin du
da, afirmativa, por lo que cabría retomar la idea 6. Los mercados laborales y el trabajo
expuesta por algunos dentistas sociales (Dahren
dorf, 1979) de que en ciertas circunstancias his Los terratenientes, además de agricultores, eran
tóricas algunos estratos sociales pueden adquirir principalmente patrones, es decir regían directa
una real capacidad de veto en el interior de una o indirectamente la organización social y cultural,
sociedad. y las relaciones laborales y otras de carácter eco
Sin embargo, cabe preguntarse también si nómico en cada hacienda, estancia o plantación,
algunos elementos de la propia realidad no pu y también en la localidad así como en el orden
dieron haber interferido o frenado la formación político más general. La tradición patronal se ha
de ese campesinado independiente dentro de los perfilado de distintas maneras en la conducta del
propios estratos rurales, inhabilitándolos para ac empresariado agrícola que se ha venido forman
tuar con miras a sustituir el régimen patronal. do en la región y, en particular, en el trato y la
Podría pensarse que el campesinado carecía de remuneración de la mano de obra debido, entre
tradición o de rango, del mito de la legitimidad, otros factores, a la abundancia de la fuerza de
(í del “prestigio del origen”. Las comunidades trabajo disponible en el medio rural y en el ur
indígenas o grupos étnicos con tradición agrícola bano. De este modo, la transformación económi
sí constituyeron y siguen constituyendo núcleos ca del sistema patronal no ha significado que el
de “campesinización” (cultivo directo de la tierra) aumento de la productividad se comparta con
y continúa la demanda de tierras de cultivo o los trabajadores por la vía de las remuneraciones,
para ganadería. Las plantaciones de caña o de lo cual explica la coexistencia de áreas moderni
algodón y otras plantaciones, acudieron a la ma zadas y situaciones de pobreza o miseria.
no de obra esclava o asalariada, lo que no esti En las economías industriales, en general, se
muló la campesinización de las familias rurales, ha concedido gran importancia al arraigo en la
las que más bien se restringieron a pequeñas tierra de la población rural, habiéndose llegado
áreas de cultivo de productos alimenticios.^ La en algunos países a la intervención pública para
cesión de tierra a colonos o inquilinos, propia del formar unidades de muy pequeña escala pero
sistema patronal, en particular en el caso de las que permitieron crear unidades mínimas de sub
haciendas, permitió la formación de una cultura sistencia o actividades agrícolas con jornada par
cial, en las cuales los ingresos agrícolas de los
^Algo similar se registra en la trayectoria rural de algu hogares se complementaban con el percibido en
nas regiones de los Estados Unidos en que se modernizaron actividades industriales o en servicios en las ciu
grandes unidades con uso imen.sivo de capital y tecnología y dades aledañas. En América Latina, por el con
e.scasa utilización de mano de obra permanente. También en
este caso, a semejanza del de América Latina y el (Caribe, tuvo
trario, dada la abundancia de mano de obra ur
importancia el trabajo temporal (migrant workers) fuese de ex bana, se registran algunas tendencias a que las
e.sclavos y áewelbncks (trabajadores mexicanos ilegales). labores propias de la agricultura las realicen per
140 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de 1992
sonas que viven en las ciudades. Así, por ejemplo, derivan de las situaciones de anomia y falta de
en Sao Paulo, Brasil, en 1970 el 26% de la po estabilidad que crea la discontinuidad geográfica
blación agrícola económicamente activa era de o temporal en el trabajo, lo que hace difícil re
origen urbano, proporción que se elevó al 38% glamentar las relaciones laborales tanto para los
en 1980. Para el conjunto del Brasil, el incremen efectos propiamente laborales como sociales o
to entre esos mismos años fue de 12.3% a 17.7% previsionales. Por otra parte, esto se manifiesta
(fao, 1988) y en México, de 23.8% a 26%. en el orden familiar y grupal y sobre todo en las
En algunos países, por el temor a la reforma posibilidades de articulación de sus intereses y
agraria o por efecto de la capitalización, mecani de su representación social.
zación y tecnificación de la producción, se optó Como se señaló, a los mercados laborales acu
por desarraigar a las poblaciones campesinas que den cada vez más trabajadores urbanos, en espe
vivían y trabajaban en las grandes explotaciones cial para realizar trabajos temporales (cuadro 10).
y se redujeron drásticamente los sistemas de Como contrapartida, una proporción que va en
aparcería y otros (coloniaje, inquilinaje) que se aumento de campesinos trabaja en actividades
cularmente cedían parte de la tierra patronal a no agrícolas en el medio rural o fuera de él. En
las familias que estaban asentadas en ellas. A la México por ejemplo, en 1980, el 42.4% de la
modernización de los sistemas patronales ha población económicamente activa rural realizaba
acompañado el desarraigo, contrariamente a lo actividades no agrícolas, fenómeno que cobra
sucedido en los países industriales donde se buscó mayor importancia si se considera que en 1970
explícitamente arraigar para modernizar.^ La esa proporción era sólo de 23.1%. Algo similar
modernización, al permitir a los terratenientes está ocurriendo en Costa Rica, Nicaragua y el
que ampliaran su escala de producción, fue cor Ecuador (cuadro 10).
tando también el acceso de los agricultores cam La dinámica del mercado de trabajo rural se
pesinos a la tierra patronal que arrendaban o ha venido modificando en varios sentidos. En
cultivaban en aparcería. Esta articulación, que el primer lugar, en el proceso de transformación
Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola desde los sistemas patronales hacia sistemas agrí
denominó complejo latifundio-minifundio, ha colas de carácter empresarial, se han reducido
tendido a desaparecer, y ahora se ha rearticulado las formas de arraigo de las poblaciones que per
la relación entre empresarios agrícolas y campe manentemente habitaban y trabajaban en las tie
sinos o trabajadores agrícolas, mediante el mer rras de las grandes unidades, habiendo dismi
cado de trabajo. nuido la fuerza de trabajo interna de esas uni
En la región, la población rural se divide en dades, y se acude cada vez más a los mercados
trabajadores asalariados y campesinos con tierra. de mano de obra independiente que se ha radi
La economía campesina tiene gran importancia cado en los pueblos e incluso en las ciudades.
en la oferta de productos agrícolas. La categoría Como también se señaló con anterioridad, el
social que pareciera estarse expandiendo es el fuerte incremento de la demanda de mano de
proletariado rural que vive del trabajo asalariado. obra para algunos trabajos temporales (cosecha
A este respecto, la trayectoria rural es distinta de y otros) ha llevado a la contratación de cuadrillas
la que siguieron los países industriales ya que en en los pueblos y ciudades gravemente afectados
ésta se fue incrementando el segmento de pro por la falta de oportunidades de trabajo. La es-
pietarios agricultores. La tendencia demográfica tacionalidad de la demanda de trabajo ha otor
en esta trayectoria regional es, por consiguiente, gado mayor significación al empleo temporal que
distinta ya que no es igual el arraigo que origina al permanente, y ha permitido que el proletaria
la propiedad de la tierra al arraigo que puede do urbano acuda a realizar estas faenas, en com
originar el mercado laboral, sobre todo si es oca petencia con los trabajadores rurales. De esta for
sional. Las características que han ido perfilando ma, en algunas áreas o zonas se observa una so
al segmento de trabajadores rurales o agrícolas bresaturación de la oferta de mano de obra en
los mercados de trabajo rurales, a los cuales pro
^ Kn algunas regiones de algunos países industriales, co curan acceder los campesinos propietarios de
mo los Estados Unidos por ejemplo, este proceso de arraigo unidades minifundíarias y los trabajadores rura
sólo se dio en forma limitada. les sin tierra. Se advierte también una mayor
LA TRAYECTORIA RURAL DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE / F.. Ml
Cxuadro 10
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: ES I RUCrTURA DEL EMPLEO EN LA ACRICULTURA
Y EN EL SECTOR RURAL
apertura y fluidez de estos mercados de trabajo patronal hacia sistemas de carácter empresarial,
cuyo radio o ámbito de operación es cada vez unida a los cambios productivos y tecnológicos,
mayor, por las posibilidades que tiene la pobla ha ido creando las condiciones necesarias para
ción urbana y rural de trasladarse a lugares cada la formación de mercados laborales en el espacio
vez más distantes. Existen también algunas áreas rural cada vez más unificados y referidos a los
de producción modernizadas y con cultivos que niveles de remuneración de la mano de obra en
requieren mano de obra abundante, en las cuales los pueblos y ciudades. Los criterios de arraigo
comienza a sentirse cierta escasez de este factor. y control de la fuerza de trabajo prevalecientes
En las áreas de empleo más intensivo de ma en los sistemas patronales se han ido reempla
no de obra, en las cuales las familias pueden en zando por criterios de carácter salarial. La im
contrar trabajo por un período suficiente que les portancia que han adquirido los mercados labo
permita elaborar una estrategia de sobrevivencia, rales con posterioridad a los procesos reforma
tienden a establecerse asentamientos de pobla dores de los años sesenta y a la innovación tec
ciones procedentes de otras áreas en que las ne nológica que ha experimentado la agricultura en
cesidades de fuerza de trabajo son menores o la los últimos decenios, ha ido en aumento y tam
pobreza es mayor y se provocan con el tiempo bién ha sido mayor su significación en los ingre
migraciones hacia puntos con mayores oportu sos de la población rural.
nidades de trabajo.
El cambio de hábitos de vida, la transición 7. £7 campesinado
demográfica, que reduce el tamaño de la familia,
y la aceptación más amplia del trabajo de la mu Entre los temas que surgen con gran fuerza, pri
jer, han creado un clima de mayor movilidad de mero en el ámbito de las ciencias sociales (en el
la mano de obra en función de las opciones de decenio de 1970) y después en las esferas pública
trabajo que se ofrecen, aunque éste sea temporal. y privada (organizaciones no gubernamentales),
La transición desde sistemas agrarios de tipo está el relativo a la economía o agricultura cam
142 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agoato de 1992
pesina, que había quedado opacado tradicional modestos ni están diseñados para ellos. Por el
mente por el polo patronal y, además, por el tradicional abandono de las economías rurales
ideologismo agrario de los años cincuenta y los familiares por parte de los sistemas científico-tec
años sesenta. La escasez crónica de tierras que nológico y financiero, entre otros, las agroindus-
afecta a una elevada proporción de familias es trias y los complejos agroindustriales han asumi
una característica relevante de la experiencia do un papel que puede ser de gran importancia
campesina latinoamericana. El fenómeno de la en la apertura de las economías rurales tradicio
minifundización tiene como contrapartida el nales para su integración a los mercados y al
proceso de semiproletarización, al obligar a los conocimiento. Este tipo de vinculaciones encierra
hogares a adoptar estrategias de sobrevivencia una opción de interés para el desarrollo rural,
que incluyen como elemento decisivo la venta de según lo indica la experiencia de un buen núme
fuerza de trabajo familiar. A causa de la mini ro de casos, siempre y cuando se trate de una
fundización que vienen experimentando las uni relación social y económicamente equilibrada.
dades pertenecientes a las familias que poseen En síntesis, tanto los trabajadores asalariados
algo de tierra y de la restricción del acceso a la como el campesinado con tierras —los dos seg
tierra por los sistemas patronales, ya que se ob mentos principales de la población rural latino
serva una tendencia a disminuir los sistemas de americana y caribeña— tienen serias restriccio
aparcería, mediería, arriendo de tierra y remu nes para su inserción en la economía, la organi
neración en cesiones de tierra para su cultivo, las zación social y la representación de sus intereses,
familias campesinas han tenido que acudir cada lo cual complica la posibilidad de resolver la si
vez más al mercado de trabajo. Sin embargo, en tuación de inequidad que los afecta.
algunos casos, el ingreso salarial no ha alcanzado
a compensar el empobrecimiento que representa 8, Las fuentes de ingresos de los estratos rurales
la minifundización. Como lo señala Figueroa más importantes
(1990), en ciertas circunstancias surge una ten
dencia a la pauperización en la economía cam Un análisis detallado de las fuentes de ingresos
pesina. de los segmentos más importantes de la población
En la región, la importancia social del cam rural revela la importancia relativa de las remu
pesinado es aún alta, tanto en relación con la neraciones, los ingresos del trabajo por cuenta
población rural como con el total de la población. propia y las transferencias. Lo primero que se
Por esta razón, todo intento de buscar respuestas advierte es la importancia cada vez mayor de los
a sus problemas adquiere una alta prioridad. mercados laborales y las transferencias.
Además, tiene importancia relativa la cantidad La importancia de los mercados laborales se
de recursos que controlan, resultante de la agre aprecia al comprobar que de los ingresos de los
gación de millones de pequeñas unidades que en hogares rurales, por ejemplo en Brasil en 1979,
conjunto representan una parte no despreciable el 39% correspondía a sueldos y salarios, propt)r-
de los recursos agrícolas de la región. Los cam ción que se elevó a 43% en 1987. A su vez, la
pesinos no controlan, sin duda, las tierras más participación de los ingresos por trabajo inde
productivas por lo que deben realizar esfuerzos pendiente (por cuenta propia) se reducía de 47%
más intensos y más duros para lograr sus frutos. en 1970 a 42% en 1987. El resto correspondía a
Elevar la productividad y los ingresos de las transferencias (cuadro 11). En Costa Rica, la im
economías rurales familiares en forma razonable portancia de los sueldos y salarios se mantenía
desde el punto de vista medioambiental, es hacer estable en torno al 57% de los ingresos. Compa
equidad. Esto supone buscar más afanosamente rada con la de otros países resulta muy alta pero
que hasta ahora la forma de modernizar esas esto obedece a la elevada proporción de cultivos
economías. Supone, también, aceptar la origina permanentes en la agricultura. En Chile, los suel
lidad cultural, mejorando la calidad y presenta dos y salarios aportan el 30% de los ingresos de
ción de los productos tradicionales de modo que los hogares rurales, lo que no debe interpretarse
se valoricen en los mercados internos y externos. como resultado de la estrechez de los mercados
Los servicios tecnológicos, de asistencia técnica, laborales ya que éstos son muy amplios y crecien
financieros, y de seguros, no llegan a los sectores tes. La explicación está en que un 25% de la
LA TRAYECTORIA RURAL DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE / £. Ortega 143
Cuadro 11
PAISES DE AMERICA LATINA:
FORMACION DEL INGRESO DE LOS HOGARES RURALES
(Porcentajes)
Brasil 1979 39 47 12
1987 43 42 13
Costa Rica 1981 57 23 12
1988 57 28 6
Chile 1987 30 58 12
Venezuela 1981 44 47 9
1986 41 48 10
Fuente: CEPAL, División de Estadísticas y Proyecciones.
Bihliogr'afía
CKt'Ai, (Comisión Económica para América Latina y el Cari Hoffman, R. (1987); Evolugáo da desígualdade na distribui-
be )/cki.ai)K (Centro Latinoamericano de Demografía) gáo da posse da terra no Brasil no período 1960/80,
(1991): Urbanización y transición demográfica en Amé Reforma agraria, N" 12.
rica Latina; una reseña del período 1930-1990 Naciones Unidas (1981): Modalidades del crecimiento de la po
(i .c/1)F..m/r. 128), serie A, N" 222, Santiago de Chile, agos blación urbana y rural. Estudios demográficos, N" 68,
to. Nueva York, Departamento de Asuntos Económicos y
D ahrendorf R. (1979): Las clases sociales y su conflicto en la Sociales Internacionales. Publicación de las Naciones
sociedad mdmtrial, Madrid, Ediciones r j a i . p , Unidas, N" de venta ,s.79,xiu.9
Easman, E,), (1978): Landlessnes and Neardandtessness in De oc;i)F (Organización de Cooperación y Desarrollo Económi
veloping Countries, Cornell Rural Development Commit cos), ( 1989): Agricultural Policies, Markets and Trade: Mo
tee, Ithaca. nitoring and Outlook 1989, Paris,
tA O (O rganización délas Naciones Unidas para la Agricultura Ortega, Emiliano (1986): Políticas agrícolas, crecimiento pro
V la Alimentación) (1988): Pobreza rural. Potencialidades ductivo y desarrollo rural. El crecimiento productivo y la
del desarrollo agrícola y rural en América Latina y el heterogeneidad agraria (i.c/L.396), Santiago de Chile, Di
Caribe, anexo ll, Roma. visión Agrícola Conjunta cepal /fao .
Eigueroa, Adolfo (1990); La agricultura campesina en Amé _______ (1987); Transformaciones agrarias y campesinado: de
rica Latina: desafíos para ios 90, Estudios rurales Uitino- la participación a la exclusión. Corporación de Investiga
amertcanos, voi, 1.3, N**" 1 y 2, Bogotá, Consejo Latino ciones Económicas para Latinoamérica (ciepi.an).
americano de Ciencias Sociales (c;lacso), enero- Senghaas, Dieter (1985): The European Experience. A Historial
agosto. Critique of Development Theory, Dover, New Hampshire,
Fonquin, Michael, Evelyne Douville-Feer y Joaquín Olivei- Berg Publishers.
ra-Martins (1991): Pacifique, le recentrage asiatique, París, Sinha, Radha (1984): La condición del campesino sin tierra. Un
Ed. Económica, problema que se agrava, Roma, PAO.
REVISTA DE LA CEPAL N” 47 Introducción
D u ra n te el p e río d o d e aju ste d e la ec o n o m ía
m ex ican a el secto r a g ro p e c u a rio vio lim itad o su
crecim ien to , incluso e n m ay o r m e d id a q u e el re s
Potencialidades y to d e la eco n o m ía. Así, m ie n tra s la activ id ad eco
Arroz Frijol Maíz Trigo Ajonjoii Soya Algodón Cebada Sorgo Total
Superficie real sembrada (Sí) (mtlesdc has) 171 2 344 8 029 965 103 155 298 246 1 941 14 252
Rendimiento real (Ri) (tons p>or hectárea) 1.75 0.37 1.32 3.80 0.33 1.46 1.65 1.42 3.04
Producción (miles de toneladas) 300 857 10 600 3 665 34 226 491 350 5 895
Producción (millones de pesos) 200 494 835 184 4 143 155 1 148 007 37 559 175 620 166 317 122 719 1 948 976 8 778 031
Precio por ton (Pi) (miles de pesos) 668.31 974.54 390.86 313.24 1 104.68 777.08 338.73 350.63 330.62
Rendimiento potencial (Rip)' 2.23 0.58 1.69 4.24 0.50 2.01 1.83 1.99 3.26
Superficie potencial (Sip)* 216 2 462 8 551 1 274 358 505 533 361 2 060 16 120
Rip*Sip*Pi 321 621 1 386 566 5 634 244 1 692 466 199 427 789 756 206 629 251 931 2 220 126 12 702 765
Rí*Si*Pi 200 494 835 184 4 143 155 1 148 007 37 559 175 620 166 317 122 719 1 948 976 8 778 031 se
oro
POTENCIALIDADES Y OPCIONES DE LA AGRICULTURA MEXICANA/ J. López 151
Arroz Frijol Maíz Trigo .^onjoii Soya Algodón Cebada Sorgo Total
Importación real“ 1.0 31.0 3 125.0 1 189.0 _ 989.0 44.0 7.0 1 525.0
Exportación real^ 3.0 8.0 — 104.0 — — 108.0 — 415.0
Exportación neta real“ 2.0 -23.0 -3 125.0 -1 085.0 — -989.0 64.0 -7.0 -1 108.0
Exportación j>otencial“ 181.2 565.8 3 814.9 1 738.2 146.5 790.3 119.0 368.5 820.1
Exp. neta potencial“ 183.2 542.8 689.9 653.2 146.5 -198.7 183.0 361.5 -287.9
Precio externo medio^ 300 381 130 125 740 506 772 163 120
90
Divisas potenciales*^ 54-4 215.3 494.0 217.3 108.4 241.8 91.8 60.1 98.4 1 581.5
Fuente; Elaboraciones propias. El precio externo medio se obtuvo de Jas Estadísticas de Comercio Exterior de México,
‘ Miles de toneladas. O
M
^ Dólares.
'M illones de dólares.
O
05
POTENCIALIDADES Y OPCIONES DE LA AGRICULTURA MEXICANA/ J. López 153
Arroz Frijol Maíz Trigo .^onjoii Soya Algodón Cebada Sorgo Total
1
POTENCIALIDADES Y OPCIONES DE LA AGRICULTURA MEXICANA/ J. López 155
II
Perspectivas y opciones para el futuro
U n a vez v erific a d o el p o te n c ia l la te n te d e re c u r in v ersio n es al sec to r y fa cilitan d o las co n d icio n es
sos, así c o m o la in su ficien cia d e los re n d im ie n to s, d e acceso d e las e x p o rta c io n e s a g ro p e c u a ria s al
ca b e p r e g u n ta r s e q u é se p o d ría h a c e r p a ra ev itar m erc ad o n o rte a m e ric a n o . P ero la m o d e rn iz a c ió n
esta in efic ie n cia y m a te ria liz a r la p ro d u c c ió n p o del secto r a g ro p e c u a rio d e p e n d e r á ta m b ié n d e
ten cial; esto es, cuál sería el c o n ju n to d e in s tru la política m acro eco n ó m ica y com ercial q u e se
m e n to s m ás a p r o p ia d o p a r a lo g ra r tales ob jeti ap liq u e, ya q u e ésta estab lecerá las co n d icio n es
vos. d e re n ta b ilid a d relativ a d e la a g ric u ltu ra . E n lo
E n el d e b a te re c ie n te so b re la p olítica agrícola q u e sigue se p o n d rá el a c en to e n este tip o d e
y a g r a ria d e M éxico se h a p u e sto el a c en to en los política, lo cual n o im plica d e sc o n o c e r la im p o r
cam bios o rg a n iz ativ o s e in stitu cio n ales. C o n las tancia d e las m e d id a s o rg an izativ as e in stitu cio
re fo rm a s al A rtíc u lo 127 C o n stitu cio n al — q u e nales, ni d e las políticas secto riales y m icroeco-
estab lece las co n d ic io n e s d e fu n c io n a m ie n to d e nóm icas.
los ejid o s— y co n el tra ta d o d e lib re com ercio E n u n tra b a jo a n te r io r el a u to r a rg u m e n tó ,
c o n E stad o s U n id o s y C a n a d á , M éxico busca p r e b asá n d o se e n d iversas estim acio n es e c o n o m é tri-
c isa m e n te r e f o r m a r el m a rc o in stitu cio n al y o r cas, q u e la p ro d u c c ió n a g ro p e c u a ria está e n p a rte
g an iza tiv o p a r a fo rta le c e r y d in a m iz a r la activi d e te rm in a d a p o r la d e m a n d a , y so b re to d o p o r
d a d e m p re s a ria l e n el cam p o . la d e m a n d a in te rn a (L ópez, 1991b). P o r ejem p lo ,
Estas re fo rm a s p ro b a b le m e n te co n trib u y a n la caíd a d e la d e m a n d a in te rn a q u e siguió a la
a e s tim u la r al a g ro m ex ica n o , a tra y e n d o n u ev as crisis d e la d e u d a tuvo u n im p acto casi d ire c to
156 REVISTA DE LA CEPAL N” 47 / Agosto de 1992
III
Una sugerencia de política para el sector agropecuario
L a sección a n te r io r m u e s tra las co m p lejid ad es rias: u n a política d e subsidios al p ro d u c to r, q u e
q u e e n f re n ta u n a p o lítica d e estím u lo a la p r o m ejo re la re n ta b ilid a d , p e ro q u e a la vez evite
d u c c ió n a g ro p e c u a ria . N in g u n a m e d id a, p o r sí q u e la in flació n se ac elere y q u e caiga el p o d e r
sola, p a re c e su ficien te . P e ro a la vez lleva a u n a d e c o m p ra d e los g ru p o s d e bajos in gresos.
co n c lu sió n g e n e ra l: la p ro d u c c ió n d el a g ro p o Si esa política se c o m p le m e n ta ra co n m ejo ra s
d ría ele v a rse si se satisfacen sim u ltá n e a m e n te al d e la in fra e s tru c tu ra y los canales d e c o m e rc ia
g u n a s c o n d ic io n e s v in cu lad as con las políticas lización, la elim in ació n d e trab a s b u ro c rá tic a s y
m a c ro e c o n ó m ic a s y co m erciales: o tra s m ed id as análogas, se e stim u la ría la e x p a n
i) Q u e se m a n te n g a y p ro f u n d ic e el au g e y sión d e la o fe rta , y la p ro d u c c ió n p o ten cial se
el c re c im ie n to d e la d e m a n d a global; p o d ría m ateria liz ar. Se a p o y a ría n así las m e d id a s
ii) Q u e se re cap italice el secto r; d e m o d ern iz ació n o rg a n iz ativ a e in stitu cio n a l,
iii) Q u e se m e jo re n los p recio s a los p ro d u c e n tre las cuales la re fo rm a al sistem a ejidal y el
to re s, y tra ta d o d e libre co m ercio o c u p a n u n lu g a r d e s
iv) Q u e estos a u m e n to s n o se v ean c o n tra tacado.
rr e s ta d o s p o r re d u c c io n e s d e la d e m a n d a d e p r o ¿C u án to co staría u n a política así al e ra rio n a
d u c to s a g ro p e c u a rio s . cional? La cifra d e p e n d e rá del m o n to d e los s u b
L o d ic h o p e r m ite s u g e r ir u n a vía p a ra satis sidios y d e la relació n d e éstos co n los precios.
fa c e r s im u ltá n e a m e n te estas co n d icio n es necesa- E n el c u a d ro 4 se in te n ta u n a p rim e ra a p ro x i
m ación a esa p re g u n ta . Se su p o n e e n él q u e, p a ra
los p ro d u c to s básicos a n te s c o n sid e ra d o s, los p r e
En mayo de 1990 las relaciones del precio internacio
cios in te rn o s al p ro d u c to r se elev a rían . E n el caso
nal respecto del interno para algunos productos fueron: maíz
amarillo, 0.60; arroz, 1.20; soya, 0.58; sorgo, 0,88.
*^E1 peso mexicano alcanzó su valor real más bajo en ’^Otra opción sería una devaluación, acompañada por
1987, cuando el índice del tipo de cambio real fue de 170 subsidios a los consumidores (para evitar que las alzas de los
(para una base 1970 = 100), y se ha venido revaluando pro precios agropecuarios rebajen el poder de compra de los
gresivamente. En octubre de 1991 ese índice era de 120, pero grupos de bajos ingresos, y que se reduzca la demanda in
todavía se encontraba por encima de su nivel de 1977-1979, terna). El término subsidio se utiliza aquí en sentido amplio:
cuando, según se acepta en general, se hallaba en situación incluye créditos a tasa preferencial, venta de insumos o pro
de equilibrio. ductos a precios rebajados, etc,
Cuadro 4
MEXICO: COSTO ESTIMADO DE UNA POLITICA DE SUBSIDIOS A LA AGRICULTURA, 1988
Arroz Fryol Maíz Trigo j^onjoli Soya Algodón Cebada Sorgo Total
Precio interno por ton (Pi) (miles de pesos) 668.5 974.5 390.9 313.2 1 104.7 777.1 338.7 350.6 350-6
Relación Pi/P. externo 0.9 1.2 1.8 1.1 1.2 1.5 1.2 1.2 1.2
Precio interno equivalente 735.1 803.0 222.8 294.4 910.3 520.6 279.1 288.9 277.7
Precio “necesario” 735.1 1 120.7 449.5 360.2 1 270.4 893.6 389.5 403.2 380.2
Subsidio (por ton.) 317.7 226.7 65.8 360.1 373.0 110.4 114.5 102.5
Subs, bruto p/cultivo“ 452 021 3 267 861 355 418 65 013 379 083 67 361 82 129 688 239 5 357 125
Transfer, implícita^ -20 049 146 992 1 781 557 68 880 6 610 57 955 29 272 21 599 311 836 2 404 652
Ganancias extraordinarias 20 049 125 278 621 473 172 201 5 634 26 343 24 948 18 408 292 346 I 306 680
Subs, neto p/cultivo* 326 743 2 646 388 183 217 59 379 352 740 42 413 63 722 395 893 4 050 445
Subsidio neto total* 4 050 445
Prod, bruta sector* 24 741 825
PIB sector 18 953 547
PIB economía 392 791 754 S
Fuente: Fsdmaciones propias
^Millones de pesos
Os
POTENCIALIDADES Y OPCIONES DE LA AGRICULTURA MEXICANA/ /. Lófjcz 159
IV
Consideraciones finales y conclusiones
T o d a la a rg u m e n ta c ió n a n te r io r p o d ría cu estio i) La p ro d u c c ió n p o ten cia l alcan zaría los
n a rs e ta n to e n el te r r e n o d e los su p u esto s, com o 2 117 204 m illones d e pesos. El pib secto rial p o
d e s d e u n p u n to d e vista c o n c e p tu a l o d e p rin c i d ría h a b e r sido l 621 778 m illones m ás alto; esto
pio. P o d ría d e c irse , p o r e jem p lo , q u e la estim a es, 8.6% m ay o r. El a p o rte d ire c to al pib total h a
ció n d e l p ro d u c to p o te n c ia l es excesiva. Se p o d ría b ría sido el d e elevarlo e n 0.4% .
ta m b ié n a d u c ir q u e es d e m a sia d o o p tim ista su ii) M éxico p o d ría ser a u to su fic ie n te y g e n e ra r
p o n e r q u e h a b r á d e m a n d a p a ra e x p o r ta r la p r o saldos e x p o rta b le s n o sólo d e a rro z y alg o d ó n
d u c c ió n e x c e d e n te . — com o e n 1988— sino a d e m á s d e frijol, trig o ,
P o r o tr o la d o , se p o d ría a le g a r q u e los su b ajonjolí y ceb ad a; las im p o rta c io n e s d e m aíz, tri
sidios al p r o d u c to r o al c o n s u m id o r — al igual go, soya y so rg o se m a n te n d r ía n , El d éfic it co
q u e la p ro te c c ió n e x te rn a , p o r e jem p lo — d is to r m ercial d e estos n u ev e p ro d u c to s, q u e fu e d e
s io n a n las señ a le s d e l m e rc a d o y q u e , p o r lo tan to , 935.8 m illones d e d ó la re s e n 1988, sería e n este
c o n d u c e n a u n a asig n ac ió n d e los facto res q u e caso d e sólo 144 m illones. La g an a n cia d e divisas
n o es ó p tim a . L os b en e ficio s d e d ich os subsidios sería en to n ce s d e 791.6 m illones d e d ó lares.
se ría n e n to n c e s ilu so rio s o d e c o rto plazo. iii) El a p o rte in d ire c to del sec to r h a b ría sido
P a ra a te n d e r a la crítica q u e p u e d e hacerse el d e in c re m e n ta r el pib e n 10 729 053 m illones
a los su p u e s to s , es n e c e sa rio a n te to d o p u n tu a li d e pesos esto es, en u n 2.7% .
z a r q u e aq u e llo s d e l ejercicio n o p r e te n d e n exac iv) El a p o rte total h a b ría sido en to n c e s el d e
titu d . Se n e c e sita ría n estu d io s en p ro fu n d id a d elevar el pib en 12 350 831 m illones d e pesos
p a r a a lc a n z a r el g ra d o d e rig o r su ficiente. En (1 621 778 m illones m ás 10 729 053 m illones).
co n se c u e n c ia , q u iz á lo m ás a d e c u a d o p o r el m o Esta m a g n itu d eq uivale al 3.1% d el nivel q u e el
m e n to , y m ie n tra s n o se d isp o n g a d e esos e s tu pib alcanzó en 1988.
d io s, sea s o m e te r ios re s u lta d o s d el ejercicio a u n v) El subsidio b ru to h a b ría sido d e 4 667 729
an álisis d e sen sib ilid a d : e n o tra s p alab ras, an a li m illones d e pesos y el subsid io n e to d e 3 381 098
z a r q u é ta n to c a m b ia n esos re su lta d o s si se a d o p m illones. El sub sid io n e to re p re s e n ta ría el 27.4%
ta n o tro s su p u e sto s. del a u m e n to total del pib q u e se p o d ría lo g ra r
C o n tal p ro p ó sito , se e fe c tu ó el m ism o tip o gracias a la p ro d u c c ió n poten cial.
d e ejercicio co n s u p u e sto s d ife re n te s . E n c o n c re vi) La re c a u d a c ió n trib u ta ria h a b ría sido d e
to, se s u p u s o q u e : 1 539 192 m illones d e pesos. El d éfic it h a b ría
i) N o sería p o sib le a m p lia r la su p erficie sem sido en to n ce s d e 1 841 906 m illones. P o r cad a
b r a d a d e los cultivos c o n sid e ra d o s, a u n q u e sí se peso d e d éficit se p o d ría n g e n e ra r 6.7 pesos d e
p o d ría a lc a n z a r p a r a c a d a u n o d e ellos el r e n d i PIB.
m ie n to p o te n c ia l. E n co n secu en cia, la p ro d u c E n d efin itiv a, se o b serv a q u e in clu so co n su
ció n p o te n c ia l d e 1988 se o b te n d ría m u ltip lican p u esto s m en o s o p tim istas q u e los d el ejercicio
d o la su p e rfic ie q u e efe c tiv a m e n te se sem b ró ese orig in al, q u e d a ría u n saldo m uy fa v o rab le si se
a ñ o p o r el re n d im ie n to p o ten cial, p a ra c a d a u n o to m a ra n m ed id as q u e p e rm itie se n m ate ria liz a r
d e esos cultivos. la p ro d u c c ió n p o ten cial.
ii) G racias a la re b a ja d e los p recios a g ro p e ¿P ero q u é h a c e r si los m e rc a d o s in te rn a c io
cu a rio s, la ela stic id a d -in g re so d e la d e m a n d a nales n o a b so rb en los e x c ed en tes e x p o rta b les?
a g r o p e c u a ria sería m a y o r q u e e n el ejercicio a n H ay q u e d estac ar, e n p rim e r lu g a r, q u e u n a
te rio r. A h o ra se le a trib u y e u n v alo r d e 0.9 (en p a rte im p o rta n te d e la g an a n cia d e divisas p r o
lu g a r d e u n o d e 0.8, d e suyo elev ado si se le v e n d ría d e la su stitu ció n d e im p o rta c io n e s p o r
c o m p a ra c o n el v alo r h istó rico d e esa elasticidad). p ro d u c c ió n nacional, y q u e e n p rin c ip io el m e r
N o es n e c e sa rio d e ta lla r los asp ectos especí cad o in te rn o n o d e b e ría ser u n p ro b le m a p a ra
ficos d e l ejercicio , p e r o sus re su lta d o s p rin cip ales ese a u m e n to d e la p ro d u c c ió n .
se p u e d e n re s u m ir así: E n el ejercicio realizad o , p o r ejem p lo , la sola
POTENCIAUDADES Y OPCIONES DE LA AGRICULTURA MEXICANA/ J. López 161
d e 1988. E n u n a h ip ó tesis m e n o s o p tim ista, el puesto s so b re las gan an cias e x tra o rd in a ria s. Es
a p o r te in d ire c to d el sec to r p e rm itiría in c re m e n tos subsidios d e b e ría n se r d e c o rto plazo, y a d e
ta r el IMB e n 2.8% , con lo cu al su a p o rte total m ás d ife re n c ia d o s p o r p ro d u c to s, p o r tip o s d e
p o d ría s e r d e 3.2% re sp e c to d el p ib d e 1988. p ro d u c to re s, y p o sib lem en te p o r reg io n es.
Las p o te n c ia lid a d e s in d icad a s se p o d ría n m a C on estas políticas, el a p o rte total d e la a g ri
te ria liz a r si se m e jo ra ra n las co n d icio n es d e o fe rta c u ltu ra a la eco n o m ía n acio n al p o d ría ser e n o r
d e l sec to r, a tra v é s d e su recap italizació n y o tro m e, y p e rm itiría incluso fin a n c ia r co n a u m e n to s
tip o d e m e d id a s in stitu cio n ales. A d em ás, p a ra d e los trib u to s b u e n a p a rte d e los subsidios q u e
e s tim u la r la o fe rta h a b ría q u e o to rg a r incentivos h ab ría q u e d e s tin a r d ire c ta o in d ire c ta m e n te al
a d e c u a d o s a los p ro d u c to re s , co m o subsidios q u e sector. A la vez, co n ellas se elim in a ría la tra n s
les a s e g u ra ra n p re cio s s u p e rio re s a los in te rn a fe ren c ia im plícita q u e hoy p a g a n los c o n su m id o
cionales, y q u e p o d ría n c o m p le m e n ta rse con im res a los p ro d u c to re s agrícolas.
Bibliografía
Chacholiades, M, (\9S5): IntemationalTrade Theory and Policy, _______ (1991b): “México: ajuste macroeconómico y com
Nueva York, Me. Graw-Hill. portamiento agrícola”, Universidad Nacional Autóno
Johnson, H.G. (1981): Intervención óptima en el comercio ma de México, miiTieo.
ante la presencia de distorsiones internas, R. Ffrench
Davis (ed.). Intercambioy desarrollo. Tomo i, México, D.F., Valdés, A. (1986): Efecto de las políticas comerciales y ma-
Fondo de Cultura Económica. croeconómicas en el crecimiento agropecuario: la expe
López, Julio (1991a): Contractive adjustment in México, riencia sudamericana. Banco Interamericano del Desa
1982-1989, Banca Nazionale del Lavoro Quarterly Review, rrollo, Progreso económicoy social en América Latina. Informe
Roma, Banca Nazionale del Lavoro. 1986, Washington, D.C.
REVISTA DE LA CEPAL N" 47 Introducción
D esde m e d iad o s d e los añ o s c u a re n ta y h asta
fines d e 1990, la in d u s tria d e teleco m u n icacio n es
en la R ep ú b lica A rg e n tin a te n ía u n a e s tru c tu ra
La privatización sim ilar a la d e la m a y o r p a r te d e los o tro s países
d el m u n d o : u n a g ra n e m p re s a estatal — e n este
de la telefonia caso la E m p re sa N acional d e T e le c o m u n ic a c io
argentina nes (E N T el)— p oseía p o d e re s m o n o p ó lico s so b re
el 95% d e las co m u n icacio n es telefónicas^ y so b re
la p re sta ció n d e servicios d e télex, facsím il, tr a n s
A le ja n d r a H errera * m isión d e d ato s, tra n s p o r te d e p ro g ra m a s d e r a
d io d ifu sió n y televisión, etc. A su vez, co m o ta m
b ién o c u rría e n el re sto d el m u n d o , E N T e l, al
El artículo analiza en detalle la situación del sector
co n stitu irse e n c o m p ra d o r cu a sim o n o p só n ico d e
telefónico de Argentina antes de 1990 y evalúa el pro e q u ip o s d e teleco m u n icacio n es, c o n trib u y ó d eci
ceso de su privatización realizado a partir de entonces. siv am en te a la co n so lid ació n d e u n a e s tru c tu ra
La principal conclusión es que la situación anterior de oligopólica e n la p ro v isió n n acio n al d e eq u ip o s
cuasimonopolio estatal probablemente desembocará d e c o n m u tac ió n y tran sm isió n , d e n tro d e la cual
en un oligopolio privado.
la p artic ip a ció n relativ a d e c a d a u n a d e las firm as
El principal objetivo de la privatización fue el de
terminar con los subsidios estatales al sector y bajar se m a n tu v o m ás o m en o s estab le h asta fines d e
los precios de los servicios; sin embargo, es posible los añ o s o ch e n ta .
que las modalidades del proceso contribuyan a generar A p oco d e in iciad a la d é c a d a d e 1990 n o
una transferencia regresiva de recursos, tanto respecto q u e d a m u c h o d el p a n o ra m a d esc rito : el m o n o
de las tarifas a los usuarios, las que se han ido separan
do de la estructura de costos, como respecto de la polio estatal so b re los servicios h a m u e rto , d a n d o
industria proveedora de equipos, que no disfrutará paso a u n a e s tru c tu ra olig o p ó lica p riv ad a ; el m a r
de una relación preferencia! con la Empresa Nacional co re g u la to rio h a sid o c o m p le ta m e n te m o d ific a
de Telecomunicaciones (ENTel). d o , y h a ca m b ia d o d e m a n e ra im p o rta n te la p a r
Otro objetivo fue el de modernizar la telefonía,
ticipación relativa d e los d istin to s p ro v e e d o re s en
introduciendo la competencia en el sector. Sin embar
go, esta última depende fundamentalmente de la mo
el m e rc a d o n acio n al d e eq u ip o s.
dificación de algunas de las condiciones establecidas La p re sió n p o r p riv atiza r v ino d e d o s ám b ito s
en los actuales contratos de transferencia, d ife re n te s. E n p rim e r lu g a r h u b o u n a d ecisió n
Por este conjunto de consideraciones, el artículo política d e fa v o re c e r a los a c re e d o re s d e la d e u d a
concluye que el marco regulatorio vigente puede ser e x te rn a a rg e n tin a y, al m ism o tiem p o , d e aliviar
inestable.
el d éficit fiscal a c o rto plazo. C o m o v erem o s m ás
a d e la n te , la tra n sfe re n c ia d e E N T e l al sec to r p ri
vado se hizo p rin c ip a lm e n te m e d ia n te la a c e p ta
ción d e títu lo s d e la d e u d a a cam bio d e la e n tre g a
d e activos estatales y d e d e re c h o s m o n o p ó lico s
so b re la p re sta c ió n d e u n a serie d e servicios. Esto
im plicó el p ag o p o r a d e la n ta d o ta n to d e los in
tereses com o d el cap ital y co n stitu y ó u n h ec h o
d e g ra n trasc e n d e n c ia p a ra el g o b ie rn o p e ro n is
ta: el uso d e m ecan ism o s d e cap italizació n d e la
d e u d a e n la v en ta d e la e m p re s a telefó n ic a p r o
b a ría a los a c re e d o re s e x te rn o s n o sólo la v o lu n
tad d e las a u to rid a d e s d e h o n r a r los co m p ro m iso s
* Investigadora del Centro de Estudios para el Desarrollo asu m id o s, sino ta m b ié n su p o sib ilid ad d e h ac erlo .
y las Relaciones Económicas Internacionales (cKUHCt), Buenos
Aires, La autora agradece la colaboración de Benalfa Petroz-
zini y los comentarios de Raúl Baridó, Lilian Castro, Hugo El 5% restante estaba en manos de dos empresas pri
Nochteff y María Rosa Schiapacasse a las primeras versiones vadas: la CAT (fundada en 1916) y la cet (fundada en 1927),
de este artículo. ambas subsidiarías de la firma sueca Ericson. En la segunda
mitad de ios años ochenta la cet fue adquirida por la cat .
164 REVISTA DE LA CEPAL N° 47 / Agoito de 1992
^ Por ejemplo, entre marzo de 1984 y octubre de 1987 ®A lo largo de más de veinte años, sólo en dos oportu
se sucedieron cuatro ministros de obras públicas, cuatro secre nidades ENTel logró que la Sindicatura de Empresas Públicas
tarios de comunicaciones y tres administradores de la ENTel. aprobase ei balance presentado (y lo hizo con reserva).
^ La red pública no fue ampliándose gradualmente sino ^ En particular, respecto a la subcontratación de las obras
que a saltos, concentrando enormes inversiones en lapsos re de plantel externo han sido numerosas las denuncias de so
ducidos (como ejemplos extremos, en 1975 se incorporaron brefacturación realizadas por el sindicato de trabajadores te
sólo 6 000 líneas, mientras que en 1979 se añadieron 200 000). lefónicos (FOETRA).
Normalmente, la decisión de realizar estas inversiones y la En la segunda mitad de los años ochenta, bajo el go
selección de los objetivos de expansión (en términos cuanti bierno radical, se planteó que el tema del fínanciamiento de
tativos y cualitativos) quedaba en manos de un reducidísimo la inversión podía ser resuelto si se le proponía a los deman
grupo de funcionarios políticos, nombrados por el poder eje dantes de nuevas líneas telefónicas que pagasen por adelan
cutivo de turno, mientras que la participación de los ingenie tado el precio de los correspondientes equipos (hasta ese mo
ros, técnicos y personal calificado de la planta estable de ENTel mento ENTel sólo cobraba a estos demandantes el costo de
era absolutamente marginal, al punto de que en ocasiones ni conexión). Con este sistema de pago se lanzó el Plan Megatel
siquiera se requirió su parecer técnico. (1985), que se proponía incorporar un millón de nuevas líneas
®El plantel externo es el sistema de conexión entre los en cinco años. El resultado esperado en términos de finan-
usuarios y las respectivas centrales de conmutación. ciamiento de la expansión no se logró, fundamentalmente
^ Por una serie de motivos (falta de especificaciones p re porque los precios pagados por los equipos terminaron por
cisas sobre las características de los bienes o servicios adqui ser mucho más altos que los previstos al lanzarse el Plan.
ridos, mecanismos de indización, pagos parciales contra en " L a inexistencia de planes plurianuales de compra de
trega de materiales, etc.) los precios efectivamente pagados equipos por parte de ENTel hizo que la posibilidad de man
por ENTel pueden distar mucho de los precios previstos al tener altos niveles de capacidad ociosa por largos períodos
adjudicar los contratos para la provisión de equipos o reali fuese uno de los elementos claves de la estrategia competitiva
zación de obras. Véase Herrera, 1989, pp. 121 a 123. de los proveedores de equipos.
166 REVISTA DE LA CEPAL N" 47 / Agosto de 1992
p o r los m ism o s e q u ip o s e n los países d e sa rro lla filial d e la ja p o n e s a Ntx: aso ciad a a u n g ra n g ru p o
d os. d e capital nacional.
E n los últim o s añ o s d e la d é c a d a d e 1980 y
Al in iciarse la d é c a d a d e 1980, la decisión de los p rim e ro s d e la sig u ien te, las firm as q u e te n ía n
E N T e l d e in c o r p o r a r c e n tra le s sem ielectrónicas p lan tas e n el país v iero n d o b le m e n te a m e n a z a d a
y ele c tró n ic a s a la re d significó n u ev o s criterio s su posición relativ a d e n tr o d el m e rc a d o a r g e n ti
p a r a la selección d e p ro v e e d o re s. Los resu ltad o s no. P o r u n lado, el p o d e r ejecu tiv o firm ó co n el
m ás n o ta b le s d e e ste ca m b io — e n té rm in o s d e la g o b ie rn o d e Italia, e n tre o tro s, a c u e rd o s d e co
e s tru c tu ra c ió n d e la in d u s tria n ac io n al— fu e ro n o p e ra c ió n eco n ó m ica q u e im p licab an la im p o r
u n re tro c e s o ra d ic a l e n los niveles d e in teg ra ció n tación d e e q u ip o s d e telec o m u n ica cio n es p r o d u
n ac io n a l d e la p ro d u c c ió n y el in g re so d e firm as cidos e n ese país. P o r o tro lad o , e n o c tu b re d e
d e o rig e n ja p o n é s al m e rc a d o a rg e n tin o d e te le 1987 el g o b ie rn o rad ical a n u n c ió su d ecisió n d e
c o m u n ica cio n es. A d e m á s, p o r p rim e ra vez la p riv atiza r E N T el, N o m e d e te n d r é a d e sc rib ir la
c o m p e te n c ia e n p re c io s tu v o u n p a p e l d e im p o r fo rm a e n q u e cad a u n a d e las firm as in v o lu cra d as
ta n c ia e n la e s tra te g ia d e las firm a s q u e se d is p u reaccio n ó fre n te al cam bio d el e n to rn o e n el q u e
ta b a n el m e rc a d o n ac io n a l, a u n c u a n d o E N T el o p e ra b a , p e ro sí c re o in te re sa n te se ñ a la r q u e a c u
p a g ó p o r los e q u ip o s d ig itales p re cio s m uy s u p e d ie ro n a estra te g ias d e cab ild eo y cartelizació n ,
rio re s a los v ig en tes e n el m e rc a d o in te rn a c io n a l. y q u e b u sc a ro n ap o y o político, a r g u m e n ta n d o
A m e d ia d o d e los añ o s o c h e n ta , lu eg o d e q u e la q u e su p e rm a n e n c ia co m o p ro v e e d o ra s d e E N
filial d e S iem en s a d q u irió la m a y o r p a rte del p a T e l g a ra n tiz a ría n o sólo el m a n te n im ie n to d e los
q u e te a c c io n a rio d e la filial d e la riT , el m e rc a d o niveles d e p ro d u c c ió n n acio n al, in v ersió n y e m
d e c o n m u ta c ió n re a d q u irió su tra d ic io n a l e stru c pleo, sino q u e ta m b ié n la p ro fu n d iz a c ió n d el p r o
t u r a d u o p ó lic a , esta vez te n ie n d o co m o p ro ta g o ceso d e in tern a liza ció n d e c a p acid ad e s te cn o ló
n istas a la filial d e la e m p re s a a le m a n a y a u n a gicas.
II
El proceso de privatización
p ro v ista d e re c u rso s h u m a n o s y fin an c iero s, b ri d e h a c e r re tro c e d e r a esas firm as e n alg u n o s ca
lla p o r su a u se n cia e n la d efin ic ió n d e los p rin sos d e e v id e n te so b re fa c tu ra c ió n d e sus servicios).
cip ales asp e cto s d e l p re s e n te y f u tu r o d e las te E n este co n tex to , p a ra f o r m u la r a lg u n as c o n
le c o m u n ica cio n es n acio n ales. P o r u n lado, n in je tu ra s pro sp ectiv as so b re el sec to r es n ecesario
g u n o d e los d e s a c u e rd o s im p o rta n te s su rg id o s u n análisis m ás d e ta lla d o d e las características d e
e n tr e el E stad o y las firm a s p riv ad a s e n el últim o los consorcios q u e c o m p ra ro n p a r te d e l p a q u e te
a ñ o se h a n re su e lto e n la c n t . P o r o tro , los u s u a accio n ario d e E N T e l, y u n estu d io d é la s cláusulas
rios d e la re d p ú b lica se e n c u e n tra n en u n a total d e los c o n tra to s d e tra n s fe re n c ia q u e éstos fir
in d e fe n s ió n {por eje m p lo , la c n t h a sido incapaz m a ro n con el E stad o a rg e n tin o .
III
Características de los consorcios compradores y
de los contratos de transferencia
E n T e le c o m A rg e n tin a p a rtic ip a n s t e t , France cipio d e los añ o s o c h e n ta , d e m a n e ra q u e les c u p o
Cables etRadio, el g ru p o P é re z C o m p a n c y el B an u n a p artic ip a ció n im p o rta n te e n el e n d e u d a
co M o rg a n . E n T e le fó n ic a A rg e n tin a p a rtic ip a n m ien to estatal q u e se qu iso sa ld a r co n la v en ta
la T e le fó n ic a d e E sp añ a , el g r u p o T e c h in t y el d e E N T el.
C itib an k . V em os así q u e c a d a u n o d e los co n so r Al c o m p ra r el 60% d e las acciones d e E N T e l
cios q u e d o m in a n el m e rc a d o d e te lec o m u n ica los consorcios a d q u irie ro n los activos d e la e m
cio n es n acio n al está c o n stitu id o p o r lo m enos p re sa (libre d e casi to d a su d e u d a d e 1 500 m i
p o r; i) u n a g ra n o p e r a d o r a estatal e u ro p e a , llones d e d ó lare s, q u e fu e a su m id a casi to ta lm e n
v in cu lad a a su vez a varios p ro v e e d o re s d e e q u i te p o r el E stado); la licencia p a ra p re s ta r servicios
pos; ii) a lg u n o d e los p rin c ip a le s bancos a c ree p o r tiem p o in d e te rm in a d o ; d e re c h o s m o n o p ó li-
d o re s d e la d e u d a e x te r n a a rg e n tin a , y iii) u n cos p o r siete añ o s (p ro rro g a b le s a 10) so b re los
g ra n g r u p o e c o n ó m ic o nacional. servicios básicos n acionales d e la zo n a c o rre s p o n
Los g ru p o s eco n ó m ico s n acio n ales in te g ra n d ie n te (S u r p a ra T e le fó n ic a y N o rte p a r a T e le
tes d e los consorcios*'^' c re c ie ro n co m o p ro v e e d o com ) y so b re to d o tip o d e servicio in te rn a c io n a l
re s estatales (p rin c ip a lm e n te e n el secto r d e la (telefonía, tra n sm isió n d e d ato s, télex y servicios
c o n stru c c ió n , p e ro ta m b ié n e n las q teleco m u n i- d e valor a g re g a d o , etc.). A d em ás, a trav és d e la
caciones) y se c u e n ta n e n tre los m ás im p o rta n te s STARTEL, q u e h e re d ó d e E N T e l la re d a r p a c (de
b e n e fic ia rio s d e los subsidios estatales a la in d u s tran sm isió n d e d a to s p o r c o n m u ta c ió n d e p a q u e
tria local. A d e m á s, e s ta n d o e n tr e las e m p re sa s tes), p u e d e n o p e r a r e n la s e g u n d a b a n d a d e te
p riv a d a s co n m a y o r nivel ab so lu to d e e n d e u d a lefo n ía m óvil c e lu la r y o fre c e r servicios n a c io n a
m ie n to e x te rn o , se p le g a ro n a la p ro p u e s ta d e les d e tran sm isió n d e d ato s, télex, etc., ya q u e e n
e s ta tiz a d ó n d e la d e u d a e x te r n a p riv ad a d e p rin - este ú ltim o te rr e n o n o h a b rá p ro h ib icio n es al in
g re so d e nuevas firm as.
fijadas por e! Estado a las empresas compradoras de las ac La ad ju d ica ció n d e la te le fo n ía m óvil celu-
ciones de ENTel (tarifas, mecanismos de selección de pro laf^'^ m ere ce u n c o m e n ta rio a p a rte , d a d o q u e , en
veedores de equipos, metas de calidad y expansión de la red, fe b re ro d e 1992, se hizo p ú b lica u n a discu sió n
etc.). También debe velar por el interés público, defendiendo so b re el tem a e n tre los co n so rcio s p riv a d o s y el
al usuario, y encargarse de la homologación de equipos.
Sobre la relación de los grandes grupos económicos
nacionales con los procesos de privatización, véase Verbinsky,
T¿
1990. A nivel internacional, este sector está transformando
En algunos casos, asociándose directa o indirectamen la morfología de la industria y es presentado por muchos
te con la prestadora privada de servidos que ahora Íntegra especialistas como la punta de lanza de la introducción de
el consttrcío (Acevedo, Basualdo y Khavisse, 1991). competencia en la red.
LA PRIVATIZACION DE LA TELEFONIA ARGENTINA / A. Herrera 169
IV
Resultados concretos e inestabilidad potencial
J u n to c o n a d q u irir activos, licencias y d e re c h o s E n lo q u e toca a las m etas d e e x p a n sió n p r o
m o n o p ó lic o s p a r a la p re sta c ió n d e los servicios p u estas, es p reciso c o n sid e ra r; i) la factib ilid ad
básicos n ac io n a les y s o b re to d o los in te rn a c io n a d e alcan zar tales m etas, ii) las posibles fu e n te s d e
les, las e m p re s a s h a n a su m id o u n a serie d e co m fm an c iam ie n to d e la in v ersió n n ec esaria p a ra lo
p ro m iso s. Estos n o se e x p re s a n en m o n to s obli g ra r tales m etas, y iii) la p ro b a b ilid a d d e q u e el
g a to rio s d e in v ersió n , sin o en el d e b e r d e alca n zar E stad o a rg e n tin o vele p o r q u e e n la tra n s fe re n c ia
d e te r m in a d o s niveles d e c a lid a d e n la p re sta ció n al secto r p riv ad o se m a n te n g a n las co n d icio n e s
d e los s e rv id o s, y en m etas físicas d e ex p a n sió n co n tra ctu ales o rig in a lm e n te estip u lad as.
d e la re d . Si se c u m p lie ra n las co n d icio n es co n E n c u a n to al p rim e r p u n to , ex iste a nivel
tra c tu a le s, ai fin a liz a r el siglo v ein te la re d a rg e n in tern a cio n al u n a altísim a co rre la c ió n e n tre la
tin a c o n ta ría co n u n m illón o u n m illón y m ed io te le d e n sid a d (n ú m e ro d e líneas c a d a 100 h a b i
m ás d e teléfonos^"^ y h a b ría lo g ra d o u n a m ejo ría tan tes) y el p ro d u c to in te rn o b ru to p o r h a b ita n
su stan cial e n la ca lid a d d e los servicios (m ed id a , te.^^ C o m o d ije an tes, lu eg o d el lan z a m ie n to d el
p o r e je m p lo , e n n ú m e ro d e llam ad as efectiva P lan M egatel, A rg e n tin a alcanzó u n a te le d e n si
m e n te c o m p le ta d a s, tie m p o d e d e m o ra d e re p a d a d d e a p ro x im a d a m e n te diez líneas, cifra lige
ra ció n , etc.), a u n c u a n d o to d av ía d ista ría m u ch o ra m e n te s u p e rio r al p ro m e d io p a ra países co n
d e a lc a n z a r la eficien cia m e d ia d e las re d e s e u niveles d e PiB p o r h a b ita n te eq u iv alen tes. P o r o tro
ro p e a s o n o rte a m e ric a n a s . lado, el n ú m e ro d e solicitudes d e a d h e s ió n al
M egatel h a e sta d o algo p o r d e b a jo d e las e x p e c
tativas g u b e rn a m e n ta le s. C ab e s u p o n e r q u e el
La posición d d Ministro de Economía de la Nación lan za m ie n to al m e rc a d o d e o tro m illón d e líneas
fue apoyada pública y enfáticamente por el embajador de
Estados Unidos de Norteamérica en la Argentina, el que dijo fracasaría e stre p ito sa m e n te p o r falta d e d e m a n -
considerar su deber defender los intereses de las empresas
norteamericanas que, como Motorola, pretendían acceder a
la operación de la telefonía móvil en el país. Obviamente la relación teledensidad/i’JB es sólo uno
Ai producirse la transferencia de ENTel al sector pri de los indicadores del desarrollo de la red, insuíiclente porque
vado, la empresa contaba con 3 .500 000 líneas y con dos nada expresa acerca de la posibilidad de acceso a la red de
estaciones terrenas para comunicación satelttal (üalcarce y los distintos sectores sttciales, ni sobre su distribución {feográ-
Bosque Aleare). Sólo 3 100 000 líneas estaban en funciona íka. ni sobre el mantenimiento de la infraestructura que ga
miento. rantiza el acceso efectivo a los servidos (Noguera, 1991).
170 REVISTA DE LA CEPAL N" 47 / Agosto de 1992
V
Efectos de la privatización de ENTel
P o r ú ltim o , a b o r d a r é el te m a d e los efecto s q u e R ég im en d e C o m p re N acio n al, fu e q u e es p e r
la p riv atiza ció n d e E N T e l h a te n id o y te n d rá so fe c ta m e n te posible fo rm u la r los llam ad o s a lici
b r e la in d u s tria p r o d u c to r a d e e q u ip o s d e tele tació n d e fo rm a d e e x c lu ir a d e te rm in a d o s p r o
fo n ía p ú b lica. E n la m e d id a e n q u e el g ru e so d e v eed o res. A u n q u e e n este m o m e n to es difícil h a
la d e m a n d a d e e q u ip o s telefó n ico s p ro v e n g a d e c e r p red iccio n es so b re la f u tu r a co m p o sició n d el
las e m p re s a s o p e r a d o ra s d e servicios, la tra n s fe m e rc a d o n acio n al d e eq u ip o s púb lico s, el efecto
re n c ia d e su s activos al se c to r p riv a d o p o d ría cau co m b in ad o d e la rev o lu c ió n tecnológica, el s u b
s a r u n v e r d a d e r o te rr e m o to e n tr e las em p re sas d e sa rro llo y la priv atizació n p ro b a b le m e n te c o n
p ro d u c to r a s p re e sta b le c id a s e n el país, q u e ve d u c irá n a u n significativo re tro c e so e s tru c tu ra l
ría n a m a g a d a s sus p o sicio n es relativ as e n el m e r (y n o tra n sito rio ) d e los niveles d e in te g ra c ió n
c a d o n ac io n a l. n acio n al e n la p ro d u c c ió n d e eq u ip o s d e c o n m u
Los co n so rcio s q u e a d q u irie ro n E N T e l no tación.
tie n e n o b lig ació n d e c o m p ra r sus e q u ip o s a firm a E n to d o caso, si g en e raliza m o s y p ro y e ctam o s
a lg u n a e n particular,^* a u n q u e sí d e b e n llam ar lo o c u rrid o e n el ú ltim o añ o , v erem o s q u e e n la
a licitación c u a n d o sus ad q u isicio n es s u p e re n los telefo n ía p ública se tie n d e a in tro d u c ir p o r lo
5 0 0 0 0 0 d ó la re s a n u a le s, y d a r p re fe re n c ia a las m en o s u n te rc e r p ro v e e d o r d e eq u ip o s y a c o n
e m p re s a s co n p la n ta s in stalad as e n el país si sus tin u a r c o m p ra n d o a los q u e fu e ro n los m ás im
p re cio s n ó e x c e d e n e n m ás d e l 10% a los d e las p o rta n te s p ro v e e d o re s locales d e la firm a esta
o tra s firm a s (cláu su la d e l 10%). A d em ás, d e b e n tal,"*^ a u n si éstos n o e stá n v in cu lad o s a alg u n o s
r e s p e ta r a lg u n o s c o m p ro m iso s d e c o m p ra co n d e los in te g ra n te s d el co n so rcio q u e p re s ta ios
tra íd o s p o r el E sta d o m eses an tes d e la p riv ati servicios. El m a n te n im ie n to d e estas co m p ra s,
zació n (e n tre o tro s, los d e riv a d o s d e c réd ito s del m ás allá d e las o b ligaciones fo rm a le s asu m id as
g o b ie rn o italia n o y fran cés). E n c u a n to a las co m fre n te al g o b iern o , p ro b a b le m e n te se re la cio n e
p ra s fu tu ra s , a T e le fó n ic a y T e le c o m n o se les con d o s tipos d e co n sid eracio n es. P o r u n lado,
p e rm ite p ro v e e r a los u su a rio s d e e q u ip o s te rm i tal vez pese la co n v en ien cia política d e n o a rrie s
n ales p ro p io s , a u n q u e p u e d e n su m in istra r, ins g arse a u n e n fre n ta m ie n to co n e m p re sa s co n m u
ta la r y m a n te n e r e q u ip o s fa b ricad o s p o r tercero s, ch a ca p acid ad d e cabildeo a n te las a u to rid a d e s
e n ré g im e n d e c o m p e te n c ia con o tras em p resas. nacionales, ev itan d o así p ro v o c a r “o leaje e n c o n
Estos e q u ip o s d e b e n h a b e r sido h o m o lo g ad o s p o r tr a ” an tes d e q u e se haya afia n z a d o la p re se n c ia
la a u to rid a d re g u la d o ra , y to d o s los fa b rican tes d e las o p e ra d o ra s p riv ad a s y d e q u e éstas h ay an
d e e q u ip o s h o m o lo g a d o s tie n e n d e re c h o a n o ser te rm in a d o d e n e g o c ia r la d efin ic ió n d el m arco
d isc rim in a d o s e n las c o n tra ta c io n e s d e T e le fó n i re g u la to rio sectorial. P o r o tro lado, es p ro b a b le
ca y T ele c o m . q u e — al m en o s d u r a n te u n tiem p o — se d é im
A h o ra b ien , la cláu su la d el 10% p o r sí sola p o rta n c ia a las eco n o m ías d e p re c e d e n c ia (o rig i
p o d ría g e n e r a r m ás p ro b le m a s políticos q u e u n a n a d a s e n la n ecesid ad d e co m p atib ilizar eq u ip o s
p ro te c c ió n re a l a la in d u s tria in sta la d a en el país. y d e a d q u irir u n co n o c im ien to p o rm e n o riz a d o
Si alg o d e m o s tra r o n las d é c a d a s d e vigencia del d e las características d e la re d local), y a la posible
m ay o r ca p acid ad d e las firm a s in stalad as e n el
Los proveedores tradicionales de ENTel presionaron
a esta firma para que aceptara —en los meses previos a la país p a ra re s p o n d e r d e in m e d ia to a u n a u m e n to
privatización— la entrega apresurada de materiales y equipos, im p o rta n te d e la demanda."*^
sin respetar los cronogramas de realización de las obras, pero
con el objetivo de lograr que el Estado asumiese los compro Aunque asignándoles una participación relativa me
misos derivados de estas entregas. En algunos casos, esto acabó nor y negociando precios notablemente reducidos.
beneficiando a los consorcios de dos maneras: por una parte, Seguramente en virtud de los altos márgenes de ca
porque ENTel compró equiptjs a firmas vinculadas a ellos y, pacidad ociosa que en general mantienen. Véase un análisis
por otra, porque se incrementó el acervo de activos físicos similar del conjunto de la industria norteamericana en He
que los consorcios recibieron. rrera (1992),
174 REVISTA DE LA CEPAL W 47 / Agostó de 1992
VI
Comentarios finales
Q u izás lo m ás n o ta b le d e l p ro c eso d e priv atiza costos, ni siq u iera es p ro b a b le q u e e n el fu tu ro
ció n a r g e n tin o es q u e , sien d o p a rte d e u n a es la m ay o r eficiencia p riv a d a se tra d u z c a e n u n a
tra te g ia q u e , e n tr e o tro s p ro p ó sito s, p e rseg u ía re d u cció n d el p re cio d e los servicios q u e refleje
te r m in a r c o n los subsidios estatales a la actividad cab alm en te los m e n o re s costos, ya q u e la titu la
e c o n ó m ic a y lo g ra r la re d u c c ió n d e los precios rid a d d e las licencias p a ra la p re sta c ió n d e serv i
d e los servicios m e d ia n te el in c re m e n to d e la efi cios se h a o to rg a d o e n ré g im e n m o n o p ó lico . E n
ciencia d e la e m p re s a o p e r a d o ra , h aya acab ad o este sen tid o , es esc la rec ed o r el a c u e rd o lo g ra d o
p o r g e n e r a r u n n u e v o m eca n ism o d e tra n s fe re n re c ie n te m e n te a raíz d el o to rg a m ie n to d e la se
cia re g re siv a d e re cu rso s. g u n d a b a n d a d e telefo n ía c e lu la r m óvil a sta r tel .
E n e fe c to , la p riv atiza ció n estu vo p re c e d id a R eco rd em o s q u e a cam b io d e la a d ju d ica ció n d e
d e u n a u m e n to g e n e ra liz a d o d e las tarifas y a d e
m ás, c o m o las p a u ta s d e ev o lu ció n ta rifa ria co n No debe olvidarse que, en general, la inversión directa
v en id as s e p a ra ro n los p re cio s d e la e s tru c tu ra d e destinada a la producción de equipos para telefonía pública
en América Latina fue la opción escogida exclusivamente en
Estrategias de este género aplican actualmente los los casos en que fue percibida como una condición de acceso
principales proveedores de equipos, incluso en los países de al mercado impuesta por los respectivos gobiernos nacionales,
Europa oriental. Por ejemplo, la firma alemana Siemens dado que ni siquiera durante el predominio de tecnologías
—una de las más importantes proveedoras del mercado ar electromecánicas el tamaño de los mercados nacionales justi
gentino— ha constituido empresas mixtas para la fabricación ficaba la realización de las correspondientes inversiones (He
de equipos en Polonia, Checoslovaquia, Rumania, Hungría rrera, 1992).
y Ucrania, lo que la pone en condiciones ventajosas frente a Actualmente —a pesar de la caída del nivel medio de
potenciales competidores a la hora de obtener contratos de los aranceles para el conjunto de los productos industriales—
telefonía pública. El 27 de enero de 1992, la firma anunció la protección arancelaria a la producción de lodo tipo de
que había acordado la entrega de 12 nuevas centrales en aparatos telefónicos terminales es muy elevada, ya que los
Polonia, por un total de 36 millones de dólares {TheEconomüt, consumidores finales que deseen importarlos deben pagar
1992), aranceles de 50%.
LA PRIVATIZACION DE LA TELEFONIA ARGENTINA IA . Herrera 175
esta banda, Telecom y Telefónica concedieron ción” ; ii) en la industria de las telecomunicacio
una rebaja de sólo el 3% sobre las elevadas tarifas nes tienen gran importancia las economías de
internacionales cobradas por t e l e i n t a r . La pren precedencia; esto quiere decir que los primeros
sa mundial, entretanto, permanentemente da que ingresan al mercado tienen ventajas compe
cuenta de las denuncias hechas por empresas titivas tanto por su conocimiento de las caracte
norteamericanas, japonesas o europeas, las que rísticas de la demanda y de la red instalada, como
sostienen que las tarifas telefónicas internaciona por la posibilidad de imponer sus propias normas
les de la mayor parte de los países desarrollados técnicas, a las que deberán adaptarse los que quie
—a pesar de su reciente baja y de ser inferiores ran ingresar con posterioridad; iii) el hecho de
a las argentinas— se elevan 50 a 100% sobre sus que las firmas puedan operar simultáneamente
costos. en subsectores que aún constituyen monopolios
Las empresas privadas de servicios, por su y oligopolios naturales y en otros que son poten
parte, no están dispuestas a pagar los sobrepre cialmente competitivos, abre la posibilidad de
cios con los que ENTel favorecía a sus provee usar los subsidios cruzados como forma de impe
dores de equipos. Esto significa que, además de dir la competencia, y iv) los consorcios privados
la transferencia desde los usuarios hacia los con pueden imponer condiciones discriminatorias de
sorcios a través del alza de las tarifas, hay otra acceso a la red básica a los operadores indepen
transferencia desde la industria productora de dientes que deseen competir con ellos en áreas
equipos hacia Telecom, Telefónica, t e l e i n t a r y importantes.
S T A R T E L , mediante la reducción de los precios a Lo expuesto pone de relieve la inestabilidad
los que se adquieren los equipos. potencial del marco regulatorio surgido de la pri
Por lo tanto, la privatización no elimina sino vatización. Por el momento, los perjudicados no
que da nuevas formas a antiguos mecanismos de han sido sólo los usuarios residenciales, que por
transferencia regresiva de recursos. ahora no parecen estar en condiciones de volcar
Otro gran objetivo declarado por las autori la situación a su favor. También han sido afec
dades gubernamentales está lejos de lograrse; la tados los grandes usuarios de servicios interna
transformación del sector por los mecanismos cionales (filiales de empresas transnacionales,
virtuosos de la competencia. Si se mantienen al agencias de noticias, el sistema financiero y
gunas de las condiciones establecidas por los con otros); las potenciales prestadoras de todo tipo
tratos de transferencia de ENTel, es probable de servicios internacionales, que vieron frustra
que de aquí a diez años (momento en el que das sus expectativas de que la privatización les
supuestamente se acabarían los derechos mono- permitiese ingresar al mercado; las operadoras
pólicos de Telefónica, Telecom y t e l e i n t a r ) , le de servicios de valor agregado a nivel nacional,
jos de haber florecido nuevos capitales, se haya que se ven forzadas a aceptar las condiciones de
consolidado la posición dominante de los actuales conexión a la red básica impuestas por los con
consorcios en la prestación de los servicios básicos sorcios dominantes, y los proveedores de equipos
nacionales y de todos los servicios internaciona que perdieron posiciones en el mercado argen
les, y se observe un escaso desarrollo de nuevas tino. Es razonable suponer que la movilización
firmas en los servicios nacionales de valor agre de este conjunto de intereses contra los poderes
gado. monopólicos de Telecom y Telefónica (que ya
Respecto a las posibilidades de surgimiento ha comenzado) no se conformará con las modi
de una competencia efectiva ahora o dentro de ficaciones relativamente marginales acordadas
diez años, se puede señalar lo siguiente; i) la pre con posterioridad a la transferencia de ENTel al
sencia de dos firmas de servicios básicos (Telecom sector privado, y que a mediano o corto plazo
y Telefónica) no crea por sí sola una situación logrará que se redefina el marco regulatorio vi
de competencia, ya que cada una de ellas ejerce gente, por lo menos en lo que se refiere a las
poderes monopólicos sobre una zona del país; condiciones de acceso al mercado de las teleco
además, sus tarifas parten de una misma base y municaciones internacionales.“^^
se ajustan por los mismos índices, de manera que
al menos en el terreno de los precios podría no 47
Al re s p e c to , vale la p e n a te n e r e n c u e n ta q u e . p o r su
existir siquiera la “competencia por compara la d o , el G o b ie rn o d e E sta d o s U n id o s p r e t e n d e r e d u c i r los
176 REVISTA DE LA CEPAL N* 47 / Agosto de 1992
£n síntesis, puede decirse que la persistencia minio de Telecom y Telefónica sobre el mercado.
del actual marco regulatorio implicaría la conso El potencial de conflicto implícito en la vigencia
lidación del duopolio más allá de los plazos de de la actual legislación se encuentra atenuado
vigencia de los derechos de exclusividad, y que por la falta de vigor de la economía nacional, que
ya se han comenzado a manifestar algunos de los contribuye a mantener a niveles relativamente
sectores más poderosos perjudicados por el do- bajos la demanda de servicios de telecomunica
ciones. Por el contrario, un sendero de crecimien
to sostenido de la economía nacional resultaría
incompatible con el mantenimiento de la legisla
ingresos que perciben las operadoras latinoamericanas por
cursar las llamadas originadas en el exterior. £1 triunfo de ción vigente y la estabilidad de la posición relativa
las presiones estadounidenses en este terreno supondría un ocupada por los consorcios que hoy dominan el
d u ro revés paraTELEiNTAR. mercado.
Bibliografía
A c e v e d o , M ., E. B a su a ld o y M. K h a visse (Í9 9 1 ): Quién es d u s tria d e e q u ip o s d e te le c o m u n ic a c io n e s , Revista Inte
quién. Los dueños del poder económico, P e n s a m ie n to j u r í d i gración Latinoamericana, ¡n t a l , m ayo.
co, B u e n o s A ire s , E d , P á g in a 12. N o a n , Eli M. (1989): P lu ra lism a n d re g u la to r y p lu ra lism ,
A rg e n tin a , P re s id e n c ia d e la N a c ió n , S e c re ta ría d e P la n ific a P a u la R . N e w b e rg (ed.), New Directions in Telecomunica-
ció n (1 9 8 6 ): Cuadro de insumo-producto de los sectores pro tions Policy,
ductores de bienes, Argentina 1973, B u e n o s A ires, v ersió n N o g u e ra , F e lip e M . (1991): L a in te g ra c ió n re g io n a l y la in
p re lim in a r. d u s tr ia d e te le c o m u n ic a c io n e s e n el C a rib e , wímeo.
Ambitofinanciero, B u e n o s A ires, 22 d e n o v ie m b re d e 1991. Págim 12, B u e n o s A ires, 7 d e o c tu b r e d e 1990.
________ , B u e n o s A ires, 2 5 d e fe b r e r o d e 1992. _______ _ , B u e n o s A ires, 29 d e f e b r e r o d e 1992.
Clarín, B u e n o s A ires, 22 d e n o v ie m b re d e 1991. P e trazzin i, B en A lfa (1991): Restructuring Telecomunications
H e lm , D ., G. Y a rro w (\98S)>The regulation of utilities, O x fo rd Policy in A rgentim: an Issue beyond Domestic Concerns, B u e
R eview o f E c o n o m ic Policy, voi. 4, N “ 2, N u e v a Y o rk , n o s A ires, C u a r to C o n g re s o d e la A sociación I n t e r n a
O x f o r d U n iv e rs ity P ress. c io n a l d e C ien cias P olíticas, ju lio .
H e r r e r a , A. (1989); La revolución tecnológica y la telefonía ar T e le fó n ic a A rg e n tin a (1991): International Offering Circular,
gentina, B u e n o s A ires, E d ito ria l L egasa. 6 d e d ic ie m b re .
________ ( 1990): La privatización de ENTel, I n f o r m e d e s itu a The Economist, L o n d re s, 8 d e f e b r e r o d e 1992.
c ió n , a ñ o 1, N “ 4, ab ril. V e rb in sk y , H . (1990); e n Página 12, B u e n o s A ire s , 7 d e o c
_ _ _ _ (1 9 9 2 ): L a in te g ra c ió n la tin o a m e ric a n a d e la in tu b re .
I
Debilidades de
la política social
Racionalizando la La política social en América Latina tropieza hoy
con un problema crucial: la escasa proporción
política social: de recursos que se destina a los más pobres. Al
evaluación y gunos ejemplos bastan para respaldar esta afir
mación. En 1987 sólo un dólar de cada 7.83 dó
viabilidad lares gastados en programas sociales llegaba al
20% más pobre de la población en Chile, nación
que había hecho durante varios años importantes
E rnesto Cohén y esfuerzos por focalizar el gasto en ese sector
(Haindl, Buvinic e Irarrázaval, 1989). Asimismo,
R o la n d o Franco* en un informe confidencial se ha afirmado res
pecto a otro país de la región, que la supresión
de todos ios programas sociales en marcha no
E n el a rtíc u lo se a f ir m a q u e sólo u n a p e q u e ñ a p a r te
provocaría cambio alguno en las condiciones de
d e l g a sto social lleg a e fe c tiv a m e n te a los p o b re s . Se
r e s e ñ a n e n él d iv e rsa s d e b ilid a d e s d e la política social
vida del 50% más pobre de la población.
q u e e x p lic a n las filtra c io n e s y la m ala u tilizació n d e ¿A qué se debe esto? Hay dos razones básicas.
lo s r e c u r s o s , y se s o s tie n e q u e sólo s e rá p o sib le s u p e r a r Por un lado, la política social se ha preocupado
esas d e fic ie n c ia s si se in s ta u ra s e r ia m e n te la e v a lu a c ió n de atender a otros grupos sociales: como se ha
ex ante y exposl d e los p r o g r a m a s y p ro y e c to s sociales.
sostenido en otro lugar, la política social no es
E n se g u id a se a n a liz a n tr e s d if e re n te s p ro c e d im ie n
to s d e análisis: el d e co sto -b e n e fic io , el d e c o sto -efec
sólo para ios pobres. Por otro lado, hay ineficacia
tiv id a d y la e v a lu a c ió n d e im p a c to . S e p r o p o n e u n a que deriva de la institucionalidad social vigente,
m e to d o lo g ía q u e p r e t e n d e a p ro v e c h a r las v e n ta ja s d e de la forma en que se diseñan y se ejecutan los
los a n álisis in d ic a d o s: el análisis d e co sto -im p a c to , q u e programas, y de las filtraciones que se producen
to m a e n c u e n ta las p e c u lia rid a d e s q u e d if e re n c ia n a
en ellos.
los p ro y e c to s sociales d e o tro s tip o s d e p ro y e c to s, f u n
d a m e n ta lm e n te los d e in v e rs ió n pú b lica. Se p o stu la la
El Estado latinoamericano brinda servicios
c re a c ió n d e sistem as d e in fo rm a c ió n p a ra la ev a lu a c ió n sociales a través de una red fragmentada, en la
d e p ro y e c to s sociales (ta m b ié n lla m a d o s b an co s d e cual es común la duplicación de funciones y ser
p ro y e c to s sociales), y se se ñ a la n sus d ife re n c ia s co n vicios. Esto lleva a dilapidar recursos y a que sólo
o tr o s siste m a s sim ilares.
una porción marginal de ellos llegue a los que
F in a lm e n te , se a n a liz a la p o sib ilid ad d e r e c u r r ir a
los in s tr u m e n to s s u g e r id o s p a r a ra c io n a liz a r la p olítica
deberían ser sus beneficiarios. Se ha calculado
social. que en algunos programas la transferencia efec
tiva a los grupos más pobres no supera el 5% de
su presupuesto total, y que el resto se destina a
gastos burocráticos o se filtra hacia otros grupos.
La tranquilizadora y generalizada convicción
de que siempre quedan beneficios de los progra
mas y proyectos sociales también crea problemas.
Presupone que al haber oferta también ha de
haber impacto, y que éste se elevará junto con
ella. Sin embargo, tal relación no es siempre li
neal. A veces, el impacto sólo aparece cuando se
sobrepasa cierto umbral de provisión de bienes
o servicios. En la evaluación de un programa de
comedores escolares se comprobó que éste co
menzaba a tener efecto cuando la ración entre
*Coordinadores del Programa Conjunto o k . V i i . p c s sobre gada era superior a las 770 calorías diarias por
Políticas Sociales para América Latina ( p k o w k s a í ) . comensal, lo que sólo sucedía en el 17% de las
escuelas vinculadas al programa. Cuando las ra-
178 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de 1992
ciones entregadas eran menores simplemente se social”, sin considerar el financiamiento de los
estaban dilapidando los recursos. costos recurrentes, o estipulando que ellos son
La relación inversión-impacto está condicio de la responsabilidad de los beneficiarios; se bus
nada por múltiples decisiones. El resultado de ca así algo que parece razonable, esto es, promo
pende tanto de una selección adecuada de los ver el compromiso con la obra. Sin embargo,
beneficiarios (focalización), como de que éstos cuanto más pobre sea la comunidad menor será
tengan posibilidad económica, social y cultural la probabilidad de que pueda afrontar tales gas
de acceder al programa y de que la cantidad y tos. Por otro lado, la decisión de que los fondos
calidad de los bienes y servicios ofrecidos sean actúen a partir de la iniciativa de los interesados
apropiadas. puede conducir a que éstos atiendan sólo a los
Un error ampliamente difundido que con que conocen esa disponibilidad de recursos pú
tribuye a que la relación inversión-impacto no se blicos y saben moverse en los vericuetos admi
dé en la práctica, se observa en programas de nistrativos, con lo cual se excluye a los más po
alimentación escolar con objetivos nutricionales. bres. Lo mismo sucede cuando se establece que
En ellos suele aplicarse el universalismo como la preparación de los proyectos es responsabili
criterio de asignación. Se proporcionan raciones dad de los eventuales beneficiarios, los que en la
alimentarias similares a todos los niños de un mayoría de los casos carecen de capacidad para
curso, cuando lo más adecuado sería proponer realizar esa tarea. Asimismo, la inercia burocrá
intervenciones orientadas a resolver un proble tica tiende a colocar los recursos de inversión en
ma específico, la desnutrición, que no afecta a regiones de fácil acceso, cuya población no es la
todos los alumnos por igual. Si los destinatarios más necesitada.
del programa no tienen daño nutricional inicial, La ejecución de proyectos y programas tiene
en el mejor de los casos el efecto de las raciones un influjo decisivo en su impacto. En dicha fase
consumidas será nulo; en el peor, esos niños ter a menudo se producen situaciones que generan
minarán presentando problemas de obesidad. efectos perversos, incluso en programas bien
Como los recursos están mal asignados, tal vez concebidos. Así sucede, por ejemplo, cuando pa
no haya efectos positivos o, si los hay, segura ra paliar alguna crisis los encargados de ejecutar
mente serán menores a los que pudieron alcan un programa reparten los alimentos disponibles
zarse de haber concentrado esos mismos recursos entre un número mayor de personas que las pre
en los verdaderamente desnutridos. vistas originalmente. Como resultado, todos re
Hay asimismo errores de diseño que derivan ciben raciones más pequeñas, que no cubren los
de no considerar la estrategia de sobrevivencia requerimientos mínimos; y si se producen filtra
de las familias. Así, se ha comprobado que los ciones hacia grupos distintos de los beneficiarios
beneficiarios provenientes de familias con nece previstos, el impacto del programa se reduce aún
sidades básicas insatisfechas empeoran su situa más.
ción nutricional durante el período en el que De lo anterior puede concluirse que normal
reciben las raciones del programa nutricional al mente se desconoce el desempeño de los progra
que están vinculados. La razón estriba en que mas y proyectos en los que se plasman las orien
tales programas entregan un complemento caló taciones de política social y, sobre todo, se ignora
rico-proteico que no pretende reemplazar la ali el impacto que tales acciones producen sobre la
mentación que se recibe en el hogar. Pero como población. En general no se sabe si tales progra
no se ha previsto suministrar información sobre mas sirven o no sirven; si sirven, se ignora cuánto
las características que tienen las prestaciones, las sirven y en qué grado se justifican. También se
familias más pobres excluyen, en el momento de ignora quiénes aprovechan realmente sus bene
distribuir sus alimentos, a quienes comieron fue ficios y a quiénes se perjudica.
ra de casa. Parece esencial, por lo tanto, racionalizar la
Los programas sociales suelen perseguir política social contemporánea, aumentando la
también objetivos secundarios que debilitan la eficiencia en la utilización de los recursos y la
posibilidad de alcanzar los principales. Los re eficacia de los programas y proyectos. Sólo así
cursos de algunos fondos de desarrollo social se será posible satisfacer las necesidades más urgen
destinan a cubrir lo necesario para “inversión tes de los grupos desvalidos.
RACIONALIZANDO LA POLITICA SOCIAL; EVALUACION Y VIABILIDAD / E. Cohen y R. Franco______________ m
G rá fic o 1
FLUJO DEL PROYECTO Y APLICACION DEL ANALISIS COSTO-BENEFICIO
O DE COSTO-EFECTIVIDAD
IMPACTO
(Análisis de la eficacia)
F u e n te : Adaptado de D. Piachaud, Cost-benefit techniques and social planning, J. Midgley y D. Piachaud, TTie f i e l d s a n d m e t h o d s
Nueva York, St Martin’s Press, 1984.
o f s o c ia l p la n n i n g ,
II
La necesidad de racionalizar
En el campo de los programas y proyectos socia tajas y limitaciones variadas. El gráfico 1 ilustra
les, la racionalización se sustenta en la evaluación. las diferencias que existen entre ellas.
Racionalizar es lograr una asignación óptima de
los recursos disponibles —escasos por defini El análisis de costo-beneficio
ción— para alcanzar los objetivos propuestos. Es
El análisis de costo-beneficio permite determinar
to sólo es posible si se evalúan los proyectos para
y comparar la rentabilidad de los proyectos, co
conocer tanto sus costos como el impacto que
tejando los flujos actualizados de los beneficios
producen.
Ante todo conviene aclarar una confusión de y costos que derivarían de su ejecución.’ Para
naturaleza semántica que se presenta muy fre
cuentemente y que deriva de los diversos usos ’ “D a d o q u e los re c u rso s so n lim ita d o s , es p re c iso e le g ir
de la palabra “social” en las denominaciones de (e n tre ) los usos q u e c o m p ite n p o r ello s; el an á lisis d e p ro y e c to s
dos metodologías diferentes: la evaluación social es u n m é to d o p a r a e v a lu a r las o p c io n e s d e m a n e r a c o n v e
n ie n te y c o m p re n siv a . E n ese n c ia , v a lo ra los b e n e fic io s y los
de proyectos y la evaluación de proyectos sociales.
co stos d e u n p ro y e c to y los r e d u c e a u n p a tr ó n d e m e d id a
En la primera, dicho término tiene que ver con c o m ú n . Si los b e n e fic io s e x c e d e n a los co stos, m e d id o s to d o s
el ámbito espacial (nacional) que define el marco c o n el p a tr ó n c o m ú n , el p ro y e c to es a c e p ta b le ; e n caso c o n
en el que se realiza la evaluación. En la segunda, tra rio , el p ro y e c to d e b e s e r re c h a z a d o . A l v a lo r a r los m é rito s
en cambio, se utiliza para definir la condición d e los d if e re n te s p ro y e c to s d e b e n te n e r s e c la r a m e n te p r e
sen tes los o b jetiv o s d e c a d a so cied ad . Es d e c ir, los co sto s y
específica (social) del objeto de análisis (proyec
los b en eficio s d e l p ro y e c to d e b e n m e d irs e p o r c o m p a ra c ió n
to). c o n la m e d id a e n q u e d is m in u y e n la p o sib ilid a d o c o n tr ib u y e n
Los proyectos sociales pueden evaluarse me al lo g ro d e los o b jetiv o s d e esa so c ie d a d " (S q u ire y v a n d e r
diante diversas metodologías, que presentan ven T a k , 1980).
180 REVISTA DE LA CEPAL N" 47 I Agosto de 1992
hacer este análisis es preciso definir una situación políticas, “el análisis de costo-beneficio aclara la
inicial (sin proyecto) y otra con proyecto. cuestión del valor, qué es lo que está dispuesto a
La evaluación puede ser privada, si se con pagar (o a qué está dispuesto a renunciar) el en
sidera una unidad económica concreta, y los cos cargado de trazar la política para alcanzar una
tos y beneficios se valoran a precios de mercado. clase y un nivel determinado de beneficio”
O puede ser social, si lo que interesa es comparar (Weiss, 1982, p. 110).
la contribución a la sociedad de distintos proyec En ocasiones se asigna valor monetario a los
tos que implican una inversión en algún sector objetivos extraeconómicos de un proyecto social,
económico. En este caso los beneficios y costos suponiendo que constituyen medios para alcan
deben valorarse a precios de cuenta, de eficien zar una finalidad económica. El razonamiento
cia, o sociales. Es requisito esencial del análisis subyacente es que los resultados obtenidos me
de costo-beneficio que tanto los costos como los diante esos proyectos educativos, nutricionales,
resultados del proyecto sean expresados en uni de salud u otros van a incrementar, en una de
dades monetarias. terminada magnitud, los ingresos futuros de los
Es posible que la evaluación privada de cierto beneficiarios. Otra vía para asignar valor mone
proyecto dé pérdidas, en tanto que su evaluación tario a los bienes y servicios de un proyecto social
social muestre que eleva el bienestar de la comu consiste en valorarlos a precios de mercado, como
nidad. suele hacerse en los casos de proyectos de auto
Existen dos metodologías de evaluación so construcción o saneamiento ambiental.
cial. La primera, llamada económica o de eficien Pero hay proyectos sociales en los que la va
cia, establece la rentabilidad del proyecto me loración de los beneficios difícilmente puede sub
diante la corrección de los precios existentes en sumirse en el marco de la eficiencia económica.
mercados imperfectos, transformándolos en los “En estos casos es metodológicamente más sen
que se darían en condiciones de competencia per cillo, y también más correcto en buena lógica,
fecta (Fontaine, 1984). En este caso, la distribu desistir de las tentativas de monetización y em
ción del ingre.so es un dato respecto al cual el plear (otros) indicadores” (Musto, 1975, p. 116).
evaluador no emite opinión. La comparación de Cabe destacar que el análisis de costo-bene
los costos y beneficios se lleva a cabo sin consi ficio no permite evaluar programas en los que
derar quién afronta los primeros y quién recibe la inversión es nula o muy pequeña, aun cuando
los últimos. sean importantes los gastos corrientes, situación
La segunda, la evaluación social propiamente muy común en el ámbito social. Además, no cen
dicha, incorpora explícitamente el tema de la dis tra su interés en apreciar el grado en el que 1í ) s
tribución, otorgando un papel central a los des proyectos y programas alcanzan sus objetivos,
tinatarios del proyecto y a los perceptores de los por lo cual es de escasa utilidad para superar las
beneficios. Esta forma de evaluación debe estar debilidades ya apuntadas de la política social.
vinculada a la planificación, y traducir las políti
cas vigentes en criterios concretos para el análisis 2. El análisis de costo-efectividad
de la inversión pública. La integración de eficien
cia y equidad se traduce en una valoración a “pre Este análisis se caracteriza por comparar los cos
cios sociales” (Squire y van der Tak, 1980). tos (monetarios) con la posibilidad de alcanzar
En los proyectos económicos la evaluación es eficientemente objetivos que no pueden expre
generalmente ex ante, ya que interesa que pro sarse en moneda (evaluación ex ante), o por esta
porcione resultados para decidir respecto a la blecer la diferencia real de eficiencia entre di
ejecución fld proyecto o a su eventual posterga versas formas de ejecución para el logro de
ción. También cabe realizar evaluaciones ex post, iguales objetivos (evaluación ex posi).
basadas en el análisis de costo-beneficio. Este exa Si bien el análisis de costo-efectividad no per
men, de particular utilidad para los proyectos mite comparar proyectos que tienen objetivos di
sociales, busca determinar la utilidad de conti ferentes, la posibilidad de hacer esa comparación
nuar con los proyectos o la conveniencia de re existe si se da a los proyectos homogeneidad a
alizar otros del mismo tipo. Incluso en el caso de través de un común denominador, como puede
proyectos en que prevalecen las consideraciones ser la probabilidad de que generen los mismos
RACIONALIZANDO LA POLITICA SOCIAL: EVALUACION Y VIABILIDAD / E. Cohen y R. Em}iw 181
resultados. Así, un programa cuyo objetivo es a través del mínimo costo, pero nada dice res
disminuir la desnutrición puede compararse con pecto a la eficacia del proyecto.
otro que busca reducir la malaria, tomando como
3. El análisis de impacto
elemento común la probabilidad de evitar disca
pacidades y muerte en la población destinata Hay factores ajenos a la eficiencia operacional
ria. que pueden dificultar y hasta impedir que mu
La elección entre un programa nutricional y chos proyectos sociales alcancen los fines que per
otro de autoconstrucción para grupos de bajos siguen. A dar cuenta de ello se orienta el análisis
ingresos es más complicada. En este caso, el único de impacto. Por impacto se entiende la medida
criterio racional aplicable (independiente del en que un proyecto, en función de sus objetivos,
análisis de costo-efectividad) es el de dar priori transforma alguna parcela de la realidad. Eso
dad a la atención de las necesidades más esen exige considerar explícitamente los efectos netos
ciales. del proyecto para así eliminar ios cambios deri
vados del contexto.
El análisis de costo-efectividad deja de lado
El análisis de impacto determina en qué me
el examen de los objetivos. Acepta que ellos de
dida el proyecto ha alcanzado sus objetivos, qué
rivan de una decisión política, y persigue asegu
cambios ha producido en la población beneficia
rar que sean alcanzados con costos mínimos, esto
ría, y cuáles han sido sus efectos secundarios (pre
es, descubrir la manera de asignar los recursos
vistos y no previstos).
disponibles para obtener el mayor número de
Se puede concluir, en suma, que el análisis
unidades de resultado.
de impacto es una condición necesaria pero no
Para ello compara el grado de eficiencia re suficiente para la evaluación de proyectos socia
lativa, sea de proyectos diferentes que persiguen les. Puesto que busca medir el grado de eficacia
iguales objetivos, sea de diversas opciones para de un proyecto, no considera explícitamente los
un mismo proyecto. Un requisito básico es, por costos en que se incurre, lo cual significa suponer
tanto, que tales opciones sean comparables entre que ios recursos disponibles son ilimitados. Esto
sí, vale decir, que estén dirigidas a la misma po es resultado de la clásica división disciplinaria en
blación destinataria y que los bienes o servicios las actividades de evaluación. El análisis econó
generados sean equiparables en cantidad y cali mico se ocupa primordialmente de la eficiencia,
dad. mientras que la eficacia ha sido tradicionalmente
Tradicionalmente, con el análisis de costo- el centro de interés de los especialistas en las
efectividad se examina la eficiencia operacional áreas sustantivas de los proyectos sociales (nutri
de la ejecución del proyecto, con miras a descu ción, salud, educación).
brir dificultades en la programación, administra La evaluación de procesos y la de impacto se
ción y control, a fin de corregirlas y así disminuir distinguen, entonces, por el tipo de preguntas a
el costo de la inefíciencia. Es difícil generalizar las que responden, por las decisiones a las que
los resultados de este tipo de análisis, ya que para afectan y por los potenciales usuarios de sus re
hacerlo debe tenerse en cuenta el problema de sultados. La evaluación de procesos mira hacia
las economías y deseconomías de escala que de adelante para sugerir correcciones o adecuacio
rivan de la expansión de los proyectos. nes; la de impacto, hacia atrás, para apreciar si
Cuando la unidad de producto del proyecto el proyecto funcionó y en qué medida lo hizo.
se confunde con el objetivo final del mismo (por Aquélla busca afectar las decisiones cotidianas,
ejemplo, una vida adicional salvada) el criterio operativas; la última, en cambio, proporciona in
de escoger la opción que minimice los costos por formación para decidir sobre la eventual conti
unidad de producto es suficiente. Si los produc nuación del proyecto o el diseño de otros simi
tos del proyecto son sólo un medio para lograr lares y, en fin, permite que se tomen decisiones
una finalidad ulterior —por ejemplo, se entregan de política. Esto hace también que los usuarios
raciones alimentarías (productos) para eliminar de uno y otro tipo de evaluación sean diferentes:
o disminuir la desnutrición en un cierto grupo unos administran el proyecto; otros son autori
focal (objetivo)— el análisis de costo-efectividad dades con capacidad de decidir orientaciones
convencional se limita a garantizar la eficiencia, más generales a partir de los resultados.
182 REVISTA DE LA CEPAL N” 47 / Agosto de 1992
III
Una metodologia comprensiva: el análisis
de costo-impacto
mediante una adecuada focalización en la pobla del margen de incertidumbre que supone toda
ción destinataria. Estas consideraciones son sin estimación, el nivel de conocimiento y la estan
duda válidas, sobre todo cuando la alternativa es darización son mucho mayores en los costos que
la situación habitual de los proyectos sociales, que en el impacto. Este último, por lo tanto, debe
suelen tener una programación poco rigurosa en estimarse a base de las evaluaciones ex post de
la que está ausente la evaluación. En tales casos, proyectos análogos y del juicio de expertos.
la realización de análisis costo-efectividad repre La evaluación ex ante trata de anticipar el
senta, obviamente, un salto cualitativo hacia una futuro, por definición incierto. Por otro lado,
asignación más racional de los recursos en el área siempre existen limitaciones prácticas para obte
social. Pero la eficiencia en la generación de los ner todos los datos necesarios para el análisis.
productos de un proyecto social no significa efi Dado que la esencia de la evaluación ex ante es la
cacia en el logro de sus objetivos (impacto). predicción probabilística, el error posible o riesgo
En síntesis, si el objetivo de la evaluación fue es inherente a esta metodología. Es, por lo tanto,
se sólo analizar la eficiencia, bastaría con deter necesario determinar los rangos de posible va
minar el cup mínimo. Pero lo que se pretende es riación de los parámetros básicos del proyecto
maximizar también la eficacia, esto es, el impacto. para definir el grado de confianza (o incertidum-
Optimizar la eficiencia y la eficacia de un pro bre) de la evaluación. El análisis de sensibilidad
yecto consiste en hacer que alcance sus objetivos permite determinar los supuestos básicos que tie
con la mejor asignación posible de los recursos nen efectos significativos en la aceptabilidad de
disponibles o, dicho de otra manera, en maximi los proyectos.
zar el impacto al menor costo posible. Para de La evaluación ex post busca determinar la op
terminar en qué medida se ha logrado este pro ción que presenta la mejor relación costo-impac
pósito se debe considerar conjuntamente, en ca to, así como las causas que la producen, apren
da proyecto u opción de proyecto, los costos diendo de la experiencia operacional. Tanto los
totales anuales, el impacto en cada objetivo y la costos como los productos y el efecto neto derivan
importancia relativa asignada a cada uno de ellos. del análisis de lo que en realidad ha sucedido
La columna vertebral del análisis costo-im con el proyecto. Los costos se extraen de los re
pacto es la determinación de la relación costo por gistros existentes, en tanto que los servicios anua
unidad de impacto (véase el apéndice). Esta se les prestados, los servicios adicionales anuales
define así: prestados y el impacto resultan de las mediciones
realizadas para esos efectos.
La evaluación de proyectos sociales, basada
CTA
GUI = en el análisis de costo-impacto, no calcula la tasa
OB . 100 de rentabilidad o el aporte que el proyecto o
programa brinda a la sociedad en su conjunto.
donde cui es el costo por unidad de impacto lo Ambas dimensiones están subsumidas en la de
grado en cada uno de los objetivos del proyecto, cisión política sobre los fines a los que se asigna
o el costo de alcanzar 1% de impacto en cada ob prioridad. Resta determinar cuál es la opción más
jetivo; el numerador es el costo total anual (CTA), eficiente y eficaz para alcanzarlos. En este ámbito,
y el denominador es la magnitud del impacto el análisis de costo-impacto permite realizar una
alcanzado o estimado (ob), multiplicado por 100. elección racional.
La consideración de diversas opciones técni
3, Generalizar la evaluación: bancos de
camente viables para llevar a cabo un proyecto,
proyectos sociales
estableciendo sus respectivas relaciones costo-im
pacto, permite seleccionar aquella que minimiza Las experiencias aisladas de evaluación tienen
el costo por unidad de impacto. importancia porque permiten reprogramar el
En la evaluación ex ante este procedimiento proyecto evaluado y aprender de la experiencia
sirve para escoger la mejor opción de proyecto, para el diseño y la realización de futuras acciones.
o para seleccionar un proyecto entre otros que Pero para racionalizar verdaderamente la políti
tengan los mismos objetivos. Se estiman tanto los ca social es preciso evaluar, lo que puede hacerse
costos como ios productos y el impacto. Dentro mediante la creación de sistemas de información
184 REVISTA DE LA CEPAL N" A l / Agosto de 1992
para la evaluación, o bancos de proyectos socia de proyectos de inversión y los bancos de pro
les. yectos sociales son las siguientes;
La idea de establecer bancos de proyectos i) Metodología para la evaluación. En los bancos
tiene por objetivos principales “facilitar, estan de proyectos sociales no se utiliza el análisis de
darizar y coordinar las labores de seguimiento y costo-beneficio, sino el de costo-impacto, enten
control de los proyectos de inversión, así como diendo el impacto no como el efecto del proyecto
apoyar la ejecución y planificación de la prein sobre la sociedad, sino como el conjunto de cam
versión, la programación de inversiones y la re bios que éste produce en el grupo destinatario
alización de evaluaciones ex post de proyectos” en función de sus objetivos.
(ii.PF.s, 1991). Se ha aplicado en diversos países. En ii) Tipo de evaluación predominante. En los pro
Chile está operando desde hace años y lo mismo yectos de inversión pública se hace hincapié en
sucede en Belice, Bolivia, Colombia, Guatemala la evaluación ex ante y en el seguimiento físico-
y la República Dominicana. financiero durante su ejecución. En los proyectos
El diseño metodológico de estos bancos per sociales, la evaluación ex ante y ex post tienen im
mite registrar información de cada etapa de los portancia equivalente. La última sirve tanto para
proyectos (preinversión, inversión y operación). la reprogramación como para mejorar la evalua
De esta manera, el sistema de información puede ción ex ante de proyectos futuros.
proporcionar elementos esenciales para la toma iií) Inversión versus gastos corrientes. Los bancos
de decisiones relativas a la programación y con de proyectos de inversión pública buscan contri
trol de la inversión, lo que permite elevar la efi buir a racionalizar dicha inversión. Dejan de lado
ciencia de esta última. los programas y “proyectos” sociales cuya ejecu
Los bancos de programas y de proyectos so ción no requiere inversión, o en la que ésta es
ciales persiguen propósitos análogos. Natural marginal, aun cuando sus gastos corrientes sean
mente su estructura y metodología deben ser considerables. En cambio, los bancos de proyec
adaptadas a la particular naturaleza de las accio tos sociales incluyen tanto los proyectos en sen
nes sociales. tido estricto (con inversión) como los programas
Las principales diferencias entre los bancos que carecen de ella.
IV
¿Cómo hacer viable la práctica de la evaluación?
Como se ha visto, el problema que encara la po tado haciendo ya que, como se ha visto, eso no
lítica social no es solamente de carencia de re ayuda a superar la pobreza ni a elevar la califica
cursos, pese a que sobre ésta suele insistiese en ción del capital humano. Es necesario entonces
exceso. También hay baja eficiencia en la utiliza modificar las instituciones y el fmanciamiento pa
ción de los recursos y desconocimiento de la efi ra facilitar la incorporación de la actividad eva
cacia de las acciones que con ellos se finan luadora.
cian. En la actualidad hay en América Latina un
Para que la política social pueda contribuir gran número de importantes programas, muchos
al logro de los objetivos de equidad y desarrollo de ellos financiados por la cooperación interna
económico, es preciso darle una mayor raciona cional, que han adoptado la lógica de los proyec
lidad, cambiando la forma en que se la ejecuta y tos, lo que difiere por cierto de la forma tradi
asegurándose de que sus resultados sean real cional de hacer política social. Esas experiencias
mente positivos. Para lograrlo es indispensable constituyen campos fértiles para comenzar a ins
evaluar lo que se viene haciendo y establecer me titucionalizar la incorporación de las actividades
canismos permanentes de seguimiento y evalua de evaluación, y por esa vía generar un “círculo
ción de los programas y proyectos. virtuoso”, de demostración y difusión que trans
No tiene sentido insistir en que se entreguen mita esa lógica de asignación y manejo de recur
íiiás recursos para repetir lo mismo que se ha es sos al resto del área social.
RACIONALIZANDO LA POLITICA SOCIAL: EVALUACION Y VIABIUDAD / K Coheny R. Fmnco 185
A péndice
O PE R A aO N E S M A TRICIALES DEL A N A U S IS DE C O S T a iM P A C T O
A. DEFINICIONES
Se ob tien e divid ien d o el vector d e los costos totales anuales(CTA) por la matriz d e logro d e los objetivos (O B ).
L uego, se com pleta una matriz con los valores obtenidos. Esta tiene valores idénticos por colum na.
(m)
(m)
c u iij""> =
(*m) _
Se o b tien e m u ltip lican d o la matriz d e diferencias en valores relativos d e la relación costo por u n id ad d e im-
pacto (CUIy por el vector d e las p on d eracion es d e cada u n o d e los objetivos considerados
RECES 1
Bibliografía
Cohén, E. y R. Franco (1992); Evaluación de proyectos so Musto, S, (1975): Análisis de eficiencia. Metodología de la
ciales, México, D.F., Siglo xxi Editores, segunda edición evaluación de proyectos sociales de desarrollo, Madrid,
corregida y aumentada. Tecnos.
Fontaine, E. (1984): Evaiuacián soáal de prof^ectos, Santiago de Piachaud, D. (1984): Cost-benefit techniques and social plan
Chile, Universidad Católica de Chile. ning, J Midgley y D. Piachaud, The Fields and Methods
Haindl, Buvinic e I. Irarrázaval (1989): Gasto social efectivo, of Social Planning, Nueva York, St. Martin's Press.
Santiago de Chile, Universidad de Chile, Escuela de
Squire, L. y H. van Der Tak (1980): Análisis económico de
Economía/Oficina Nacional de Planificación (odeplan ).
proyectos, Madrid, Banco Mundial/Tecnos.
ILPES (Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planifica
ción Económica y Social) (1991): “La inversión pública, Weiss, C. (1982): Investigación evaluativa. Métodos para de
el ciclo de proyectos y los Bancos de Proyectos”, Santiago terminar la eficiencia de los programas de acción, Mé
de Chile, mimeo. xico, D.F., Trillas, Editorial, S.A.
Sí de dos individuos que observan de lejos una figura
uno dice que es un hombre y el otro que es un caballo,
antes de suponer que ambos no saben distinguir un
hombre de un caballo, es licito pensar que hayan visto
un centauro (y entonces podría afirmarse que ambos
se equivocaron, pues los centauros no existen).
del Estado
desarrollista en Introducción
Brasil La defensa del papel del Estado en el desarrollo
de las economías capitalistas tardías no resulta
novedosa, pero tampoco son originales ios argu
José Luis Fiorì* mentos ideológicos que hoy animan el discurso
neoliberal sobre la “despolitización de los mer
cados” en los países centrales y periféricos. En
Estudiar la economía política de la crisis del Estado y último término, el mercantilismo y el librecam-
su papel en la trayectoria del desarrollo latinoameri bismo, así como las tesis nacionalistas y liberales,
cano, además de ser una tarea política urgente, puede se contraponen y se suceden en la historia capi
ser también una contribución al debate histórico y
teórico sobre el desarrollo industrial de los capitalis
talista con una recurrencia que recuerda a veces
mos tardíos. la antigua idea griega de la circularidad inmóvil.
La tesis central del artículo es que el Estado desa En los años cincuenta, tanto en América La
rrollista brasileño fue predominantemente autorita tina como en los capitalismos avanzados el desa-
rio. Pero, al no ser suficientemente fuerte, terminó de rrollismo doblegó las resistencias liberales y con
hecho prisionero de los intereses incorporados al pacto
sociopolítico que este mismo Estado intentó formar a
solidó un consenso análogo en fuerza y extensión
lo largo de su desarrollo. Por esta razón, no pudo al keynesianismo europeo. La propuesta de crear
deshacerse de su rigidez proteccionista, o de su ca una economía nacional industrializada e inde
rácter excluyen te, y'tarhpoco pudo impedir la falencia pendiente impulsada por una acción inteligente
de su pieza clave; el sector público. Esta falencia fue del Estado, concitó el apoyo circunstancial de
generada por una estrategia pasiva de financiación
mediante endeudamiento y de intentos marcadamente
muy diversos sectores del espectro político; desde
inflacionarios de compatibilizar intereses sociales. el nacionalismo conservador hasta el antiimpe
El artículo considera las diversas dimensiones del rialismo de izquierda, pasando por la adhesión
pacto desarrollista, incluidas las relaciones del Estado tímida —pero activa— de los liberales. Estos úl
con el capital privado, los trabajadores, las oligarquías timos, tal como en otros lugares, se mantuvieron
regionales y la ciudadanía urbana. A continuación exa
mina los diversos ciclos y crisis experimentados por el
teóricamente a la defensiva durante todo este
Estado desarrollista y termina considerando algunas tiempo, pese a haber participado en la gran ma
incógnitas de la situación actual. yoría de los gobiernos “desarrollistas” de corte
democrático o autoritario.
En ese sentido, puede decirse que la supre
macía “estatodesarroUista” en América Latina
fue contrapartida de la hegemonía “keynesiana”
en Europa. Y esta supremacía se construyó casi
íntegramente sobre la base analítica y conceptual
aportada por el pensamiento y el proyecto eco
nómico cepalinos, de forma que sus ideas cen
trales terminaron por ocupar un espacio decisivo
en las luchas políticas que rodearon las transfor
maciones económicas y sociales que experimentó
el continente en las últimas cuatro décadas.
♦ (jientista político, profe.sor del Instituto de Economía Muy pronto, sin embargo, ya en los años cin
Industrial de la Universidad Federal de Río de Janeiro y del
Instituto de Medicina Social de la Universidad del Estado de cuenta y sesenta, los observadores más lúcidos e
Río de Janeiro, imparciales de la realidad latinoamericana se per
cataron de que la estrategia desarrollista de in-
188 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de 1992
dustrialización sólo era viable en algunos países. de desarrollo tardío y periférico. Y todo el quid
De modo que a mediados de la década de 1970, del asunto reside en comprender estas relaciones
cuando la crisis internacional afectó a América y cómo ellas explican el éxito y el fracaso simul
Latina sólo era posible hablar de la vigencia del táneos del Estado desarrollista brasileño.
proyecto de industrialización de inspiración ce- Privilegiar el atajo de las generalidades ideo
palina en Brasil y en México. A fines de los años lógicas implica desconocer que el proyecto desa-
ochenta sólo Brasil no había abandonado del to rroUista fue sustentado en Brasil por una sólida
do el ideario desarrollista, pese a estar comple coalición política conservadora que contó siem
tamente paralizado por el endeudamiento exter pre con el apoyo de los partidarios del liberalismo
no y la falencia económica y política del Estado, económico. Asimismo, se desconocería el hecho
falencia que se traduce en una prolongada situa de que antes de la crisis de los años ochenta el
ción de ingobernabilidad acompañada por una desarrollismo alcanzó un éxito extraordinario en
lenta y compleja transición democrática. su desiderátum industrializador. Y con esto se con
Es en este contexto que a comienzos de los sigue desviar la atención teórica y política de que
años noventa las ideas que desde los años setenta la crisis final no sólo recorrió entrópicamente el
dominaron el pensamiento económico y político mismo camino del éxito, sino que acabó por afec
de los países centrales, alcanzan en Brasil un éxito tar paradójicamente a su propio demiurgo, en
rápido entre las élites políticas e intelectuales. un movimiento cuya complejidad objetiva impide
Con una década de atraso, el neoliberalismo ins- distinguir entre causas y efectos.
trumentaliza hoy una ofensiva ideológica inédita Nuestra tesis central al respecto es que el
contra el Estado brasileño, considerado como el Estado desarrollista brasileño fue predominan
principal responsable de la estanflación y de la temente autoritario. Pero, al no ser suficiente
pérdida económica de los años ochenta. mente fuerte, terminó de hecho prisionero de
Como ocurre periódicamente, una nueva he los intereses incorporados al pacto sociopolítico
gemonía ideológica consigue barrer temporal que intentó establecer durante estas décadas. Por
mente el conocimiento adquirido, sustituyendo esta razón no pudo deshacerse de su rigidez pro
la historia y la teoría por la pura y simple ideo teccionista, ni de su carácter socialmente exclu
logía capaz de volver a convencer súbitamente a yeme, y tampoco pudo impedir la falencia de su
intelectuales y políticos de que sólo el mercado pieza clave —el sector público— generada por
guarda, el secreto del éxito económico y de la una estrategia pasiva de fmanciamiento con en
felicidad universal. Como siempre, resulta difícil deudamiento y compatibilización inflacionaria
en ese momento de euforia ideológica pensar de intereses.
con objetividad y analizar con espíritu crítico. De De forma que tras cuarenta años de vigencia
modo que en poco tiempo las tesis de los desa- del consenso estatodesarroUista se olvidaron, en
rrollistas pasaron teórica e ideológicamente a la el entrevero de la lucha política espoleada por la
defensiva y su supervivencia actual obedece mu profundidad de la crisis económica, todas las lec
cho más al poder silencioso de resistencia de los ciones de la historia sobre el atraso, las periferias
intereses que se constituyeron a su sombra que e incluso el papel estratégico de los Estados, cuyo
a la fuerza de sus argumentos. Su repentina fra ejemplo más reciente se halla en las experiencias
gilidad no deja de sorprender a los más desaper de ajuste al nuevo orden económico y político
cibidos, pero ésta fue más bien una consecuencia internacional por parte de los países de Asia
inevitable de las incoherencias y contradicciones oriental.
de los desarrollistas que de las virtudes u origi Por ello, estructurar una economía política
nalidad de los nuevos argumentos liberales. de la crisis del Estado y de su papel en la trayec
En verdad el problema no es sencillo y no toria del desarrollismo latinoamericano no es sólo
existen causas o responsabilidades unilaterales, una tarea política urgente, sino que puede ser
incluso porque por definición la separación clá también una contribución al debate histórico y
sica entre Estado y economía o sociedad civil se teórico más amplio sobre el desarrollo industrial
adecúa con dificultad a la realidad de los países de los capitalismos tardíos y periféricos.
ECONOMIA POLITICA DEL ESTADO DESARROLUSTA EN BRASIL / J L. Fúni____________________________ 189
I
Las dimensiones del pacto desarrollista
Parece haber un consenso en cuanto al papel que En este período se expandió y se cerró la
desempeñó el Estado como aglutinador del pro frontera agrícola, se crearon nuevos y poderosos
ceso de acumulación industrial en Brasil. complejos agroexportadores y agroindustriales
Fue él el que determinó siempre el nivel de y, simultáneamente, se deshizo y fragmentó la
integración y las posibilidades de expansión que pequeña propiedad tradicional liberando o ex
podía alcanzar el capital internacional, así como pulsando poblaciones forzadas a una migración
las áreas de expansión para el capital nacional interna descontrolada, con lo cual se modificó el
privado, de forma que la apertura de nuevas panorama socioeconómico y cultural de nuestra
ifronteras de acumulación pasó siempre por su mano de obra. Se oligopolizaron e internaciona
mediación. (Coutinho y Belluzzo, 1982, pp. 22- lizaron nuevos sectores productivos, establecien
23). do o expandiendo los complejos metalmecánicos
Por otra parte, ni la envergadura ni las fun y petroquímicos promotores del surgimiento de
ciones desempeñadas por el sector público dan una "moderna” clase obrera. Con el crecimiento
una idea de la especificidad del papel del Estado del sector público de la economía crecieron las
en la industrialización brasileña. Tampoco el au ciudades, las masas marginales y las clases medias
toritarismo de su sistema político durante el "ci vinculadas o no a una burocracia estatal en ex
clo desarrollista" es capaz de explicar por sí solo pansión.
la forma de organización, la fuerza y la fragilidad En este mismo período, el aparato institu
simultáneas de las burocracias públicas frente a cional del Estado se amplió y se volvió más com
los intereses privados. En este sentido, la crisis plejo, pero hubo también tres cambios de régi
de los años ochenta tuvo un carácter didáctico al men político, dos de sistema de gobierno, además
poner de manifiesto los verdaderos aspectos y de dos grandes reformas administrativas y otras
dimensiones que constituyeron la especificidad tantas del sistema financiero público, varias mo
del "estilo de desarrollo” brasileño. En realidad, dificaciones del sistema tributario, y por lo menos
aspectos y dimensiones de un pacto social, eco tres cambios de la institucionalidad del sistema
nómico y político que, a nuestro juicio, estuvo en público de previsión social.
vigor durante toda la trayectoria desarrollista, Sin embargo, sería una ceguera analítica no
potenciando simultánea y contradictoriamente percibir también que ciertos fenómenos persis
las fuerzas propulsoras del crecimiento económi tieron o reaparecieron reiteradamente a través
co y sus disfunciones responsables de la entropía del tiempo: por ejemplo, en el campo económico,
financiera y política que terminó por paralizar la cuestión de la estructura de la tenencia de la
en los años ochenta a su propio condotiero, el Es tierra, así como las crisis fiscales y cambiarías
tado. agravadas por dificultades crónicas de naturaleza
Por cierto que al afirmar que esa crisis puso financiera; en el ámbito sociológico, las diversas
en evidencia los rasgos críticos que siempre es formas de manifestación del autoritarismo im
tuvieron presentes en este pacto, no estamos des perante en las relaciones sociales de producción;
conociendo las profundas transformaciones es y, por último, en el terreno político, la tensión
tructurales producidas por la industrialización y permanente entre ios poderes locales y las cen
sus obvias consecuencias sociales. Sería absurdo tralizaciones autoritarias, y entre el populismo
no percibir que la transformación material de la civil y el intervencionismo militar.
base productiva provocó, sobre todo a partir de Esta combinación heterodoxa y explosiva de
los años cincuenta, radicales modificaciones de transformaciones y permanencias parecen indi
mográficas y sociológicas, culturales y políticas, car que Brasil tuvo incuestionablemente una in
que generaron, entre otras cosas, nuevos patro dustrialización tardía distinta de las de la segunda
nes de comportamiento y grupos distintos de in mitad del siglo xix estudiadas por Gershenkron,
tereses. o de las que Johnson (1983) y Amsden (1989),
190 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de 1992
entre otros, identificaron en las experiencias asiá y produjo algunos efectos permanentes de orden
ticas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. estructural e institucional sintetizados en la for
En lenguaje metafórico, podemos decir que ma que asumieron el fínanciamiento y la expan
este pacto desarrollista de naturaleza conserva sión de la productividad industrial y en la manera
dora se organizó en torno a algunos temas fun en que se organizaron la protección y el arbitraje
damentales; el de las relaciones político-econó ofrecidos por el Estado.
micas del Estado con los capitales privados y con Así, y en primer lugar, la fragilidad y la dis
el trabajo; y el de las relaciones de poder del persión del capital nacional, junto con la protec
Estado con las oligarquías regionales y con las ción dada a un sistema bancario privado atrofia
“ciudadanías urbanas”. do, transfirieron al crédito público la tarea de
financiar los grandes proyectos de inversión in
l. El Estado y el capitalpñvado dispensables para la industrialización. Pero al
mismo tiempo la postura antiestatal y la hetero
Lo primero es que se reafirma una regla muy geneidad de los intereses empresariales impidie
antigua y que permanecerá inmutable: la intan ron sistemáticamente toda tentativa por parte del
gibilidad de la estructura de tenencia de la tierra. sector público de realizar una centralización fi
Este aspecto forma parte del acuerdo que vetó nanciera más dinámica. En consecuencia, cabe
en Brasil cualquier tipo de reforma agraria y afirmar que en Brasil las instituciones públicas
entronizó la protección de los intereses del capital sólo desempeñaron una función financiera pasi
agromercantil como condición del pacto indus- va, es decir, la de aportar capitales bajo diversas
trializador. formas, incluso como crédito subsidiado, pero
Desde el punto de vista jerárquico, sólo pu no participaron como sujeto del proceso de mo
dieron definirse con posterioridad las normas nopolización del capital (Tavares, 1978, p. 42).
que rigieron las relaciones entre el Estado y el Así, la industrialización terminó por finan
capital industrial nacional y extranjero, confor ciarse recurriendo a la inflación o al endeuda
me a lo que algunos denominaron “capitalismo miento público interno y externo, formas igual
asociado” (Cardoso, 1975); pero en todo caso mente precarias de sustentación de un proceso
esto fue muy anterior a la aceleración industrial de crecimiento que algunos llegaron a pensar
de los años cincuenta y coincidió en la década de que debería ser autosustentado. De tal manera
1920 con la primera ola de instalación de las que en Brasil el Estado no pudo articular jamás
filiales extranjeras vinculadas con este sector financieramente, como por ejemplo en Francia,
(Lessa y Dain, 1982). En esa época se establece Japón o la República de Corea, la estrategia de
el verdadero pacto constitucional del "trípode” industrialización. El veto político e ideológico de
industrial brasileño (Evans, 1981), fundado en su sostén conservador lo colocó en una función
dos cláusulas básicas y que tuvo en el Estado a pasiva y asentada sobre bases extremadamente
su gran aval y gestor. frágiles, como quedaría demostrado después
La primera dispuso como reservas para los cuando escasearon los recursos internacionales y
capitales nacionales las órbitas de primordial in ya no era posible seguir recurriendo a la inflación
terés para el Estado, como frentes de valoriza o al endeudamiento interno para apoyar el pro
ción. La segunda estableció una reglamentación ceso de acumulación industrial.
en cuanto a la repartición horizontal de las uti En segundo lugar, como resultado directo
lidades, según la cual la rentabilidad de las órbitas de lo que sé denominó la “santa alianza”, el ca
controladas por el capital nacional no sería jamás pital internacional asumió y mantuvo una posi
inferior a la de la órbita industrial, entonces bajo ción industrial hegemónica, pero el capital na
control extranjero (Lessa y Dain, 1982, pp. 221 cional consiguió en todo momento mantener u-
y 222). tilidades que sobrepasaron sistemáticamente las
Este acuerdo, descrito por Lessa y Dain, se oportunidades de valorización de sus órbitas
amplió con el avance de la industrialización a (Lessa y Dain, p. 225). Entretanto, esta conviven
medida que los capitales nacionales ingresaban cia, en un mismo mercado, de capitales dotados
también a la órbita industrial. Pero en esencia de productividad y competitividad distintas, sólo
conservó su dinamismo hasta los años ochenta. fue posible gracias a una especie de protección
ECONOMIA POLITICA DEL ESTADO DESARROLLISTA EN BRASIL / J .L Fiori 191
estatal continua que impidió el proceso inevitable económicas, autonomía tan indispensable para
de centralización y preservó políticamente los pa el éxito de la industrialización del Asia oriental,
trones “pervertidos” de valorización de ciertos como lo fue para la reconstrucción de Francia
segmentos del capital. en la posguerra. Hubo pues poca autonomía bu
En tercer lugar, el congelamiento político rocrática frente a los capitales nacionales y menor
inevitable de este proteccionismo, que Fajnzylber aún frente a los capitales extranjeros, cuya inde
(1983) catalogó de “frívolo”, redundó en la falta pendencia financiera y comercial fue una pieza
de una estrategia empresarial más agresiva de incuestionable del capitalismo asociado brasi
desarrollo tecnológico orientada a aumentar la leño.
productividad y la competitividad de los capitales Así, el Estado fue obligado a adecuar en tor
nacionales, lo que evidentemente acabó por afec no a cada proyecto suyo los intereses específicos
tar globalmente la productividad y la competiti y variables de las empresas de cada segmento del
vidad de la economía brasileña. capital. Pero como ninguno de los intereses o
En cuarto lugar, estas opciones o vetos estra bloques de intereses fue capaz de imponerse via-
tégicos terminaron por propiciar una especie de bilizando el objetivo establecido por el Estado,
centralización imperfecta, algo así como el blo éste se vio acosado por una ola de peticiones con
queo político-estructural a la centralización del tradictorias que no pudo conciliar y atender (Car-
capital (Lessa y Dain, p. 223). Este bloqueo pro doso de Mello y Belluzzo, 1982, p. 157).
vocó un proceso de monopolización sectorial que Esta inestabilidad y tensión permanentes no
no estuvo acompañado de la centralización del sólo disminuyeron los márgenes de libertad y de
capital o la conglomeración empresarial, factores iniciativa estratégica autónoma por parte del Es
indispensables para multiplicar las energías del tado, sino que le impidieron reiteradamente re
sector privado en los capitalismos tardíos. De for considerar posiciones a fin de rescindir protec
ma que si el Estado brasileño no fue capaz de ciones o estabilizar la moneda. Por el contrario,
hacer uso de su poder para articular en forma en todas las crisis cíclicas que acompañaron la
orgánica el proceso de industrialización, tampoco expansión industrial brasileña, los socios del gran
se dio la articulación privada de alguna especie pacto original vetaron terminantemente las po
de “capital financiero”. líticas ortodoxas de estabilización, y al Estado no
Otro efecto, producido directamente por las le quedó otra salida que “huir hacia adelante”
reglas políticas del pacto fundacional del desarro- (Fiori, 1984), y buscar nuevas formas de endeu
llismo brasileño, fue la mantención y reproduc damiento capaces de volver a impulsar el creci
ción ampliada de una heterogeneidad estructural miento económico de corto plazo, a costa de su
(Pinto, 1965), que se reconstituyó en niveles cada propia y creciente fragilidad fiscal.
vez más complejos y distantes de todo lo que aún Este proceso no hizo sino aumentar y pro
pudiera considerarse propio del viejo “dualismo” fundizar en cada nueva crisis la batalla entre los
del que tanto se habló en los años cincuenta. Se diversos segmentos del capital por el control de
trata de una heterogeneidad “moderna” prote la capacidad de arbitrio monetario yjurídico del
gida políticamente, que se instaló y expandió en Estado dando lugar a una lucha interminable y,
todas las regiones y segmentos de la economía. como corolario, a una inestabilidad financiera y
Otra consecuencia importante se dio en el jurídico-político crónicas (Fiori, 1984, pp. 207-
plano de la organización institucional de la pro 208). No cabe duda de que esta lucha fue la gran
tección y del poder de arbitraje del Estado, El responsable de la disolución de las “perspectivas
poder de veto de los diversos bloques de interés futuras constantes”, que son indispensables para
regional o sectorial, reconocido por el pacto origi los sectores más modernos de la economía.
nal y reconfirmado gracias a su contribución fi En este sentido, la inflación tuvo siempre una
nanciera o electoral a la reproducción política dimensión muy política en la medida en que fue
del orden dominante, terminó por sedimentar un elemento esencial en la compatibilización de
en grupos que se apropiaron literalmente de los los diversos intereses confederados, los verdade
centros de decisión estatal encargados de prote ros responsables del rumbo inestable y volátil de
ger sus mercados cautivos. Este fenómeno cer la política macroeconómica desarrollista. Así, si
cenó seriamente la autonomía de las burocracias bien una economía cerrada y con una moneda
192 REVISTA DE LA CEPAL N" 47 / Agosto de 1992
aislada internacionalmente —pese a su gran de ron y consagraron mucho antes que la industria
pendencia de los circuitos internacionales de ca se transformara en la estrella del desarrollo ca
pitales— permitió que el Estado brasileño diri pitalista brasileño.
giera con relativa elasticidad las políticas mone Ya hemos comentado la naturaleza corpora
taria y cambiaria, subordinándolas simultánea tiva y autoritaria de la legislación laboral, sindical
mente a los intereses asociados y a su desiderátum y salarial que adoptó el Estado brasileño a partir
industrializador, esa mayor libertad impidió tam del Estado Nuevo (1937-1945). Y es esta misma
bién la realización de las reformas que podrían legislación que seguirá vigente casi intacta du
haber apuntado a escenarios macroeconómicos rante el período democrático entre 1945 y 1964,
más estables. e incluso durante el régimen militar que se ex
Esta última opción se eludió siempre para tendió hasta 1985. Durante todo este tiempo in
evitar que pudieran chocar los diversos intereses cumbió al Estado la gestión coercitiva de los sa
económicos involucrados en el pacto y compro larios, ejercida en la fase democrática a través de
metidos con la estrategia de industrialización. la definición del valor de preferencia del “salario
También en este caso se adoptó finalmente la mínimo”, o del establecimiento de los salarios del
solución de huir hacia adelante por medio de la sector público, y durante la mayor parte del ré
transferencia de costos y responsabilidades, hasta gimen militar mediante una fórmula oficial de
que en la crisis de los años ochenta esta estrategia cálculo correctivo del valor de la totalidad de los
dejó de ser viable, a la vez que cesó el recurso a salarios del sector privado. Puede afirmarse en
la estabilización. tonces que una regla básica del pacto conservador
fue la politización y estatizadón de los conflictos
2. El Estado y los trabajadores por la distribución del ingreso.
Pero ésta fue sólo la fórmula de sustentación
Respecto a este capítulo del pacto desarrollista —forzosa pero necesaria— de las reglas que nor
conviene recordar que la esclavitud, como forma maron la participación de los trabajadores en el
dominante en la organización del trabajo pro pacto desarrollista. No sólo se definió la partici
ductivo y avalada por el régimen monárquico pación permanente —y no arbitral— del Estado
(1822-1889), sólo se abolió en Brasil en 1888. en las relaciones laborales, restringiendo o repri
Además, la corriente migratoria europea que vi miendo la actividad sindical, sino que se optó por
no a sustituir el trabajo esclavo fue estimulada una industrialización con “salarios bajos” (Me-
decididamente por el Estado, lo que convierte al deiros, 1992), con una utilización amplia y rota
mercado laboral en un espacio pionero de la in tiva de una mano de obra cuya calificación no se
tervención y regulación estatal. Excedería al ám consideró jamás un elemento importante del de
bito de este trabajo recordar, igualmente, la for sarrollo de la competitividad microeconómica.
ma policial en que los gobiernos de la Vieja Re Fue una opción por una especie de taylorismo
pública (1889-1930) enfrentaron la cuestión la sin fordismo.
boral. Aunque las primeras iniciativas legislativas La defensa de esta estrategia salarial la asu
de tipo previsionai se remontan a 1923, la regla mieron explícitamente las asociaciones empresa
básica que organizó la relación entre el Estado, riales brasileñas. Partiendo de la constatación de
los capitales privados y la fuerza laboral fue la la gran heterogeneidad productiva y regional de
represión, sustituida o complementada intermi la economía brasileña (asumida por tanto, una
tentemente por varias formas de cooptación po vez más, como un dato inmutable) los empresa
pulista, sobre todo de los trabajadores urbanos. rios proponían que el salario medio real perma
Este sistema de relación triangular entre el Esta neciera constante o creciera menos que el pro
do, los capitales privados y los trabajadores asa ducto por habitante. En esta estrategia en que se
lariados se mantuvo prácticamente inalterado, a racionalizaba la necesidad de un crecimiento con
pesar de las profundas transformaciones produ salarios bajos, se suponía que la expansión de la
cidas por el proceso de industrialización. Por lo masa salarial debería darse por la única vía del
tanto, también en este caso las reglas básicas que desplazamiento de la población activa del campo
organizaron las relaciones laborales durante el hacia las grandes áreas urbanas (Medeiros, 1992,
“ciclo desarrollista” se definieron, experimenta p. 228). Fue un desiderátum asumido ampliamente
ECONOMIA POLITICA DEL ESTADO DESARROLLISTA EN BRASIL / J.L. Fiori 193
por el régimen militar a partir de 1964, cuando a la estructura de tenencia de la tierra y a la mo
además de adoptarse esta política salarial se ex nopolización del espacio urbano, donde la acu
tinguió la estabilidad en el empleo. mulación de capital dentro de los marcos de una
En este sentido, es extremadamente sugeren- expansión metropolitana desenfrenada, terminó
te observar la dinámica socioeconómica que de por relegar a una parte importante de la pobla
sembocó en las crisis políticas de los años sesenta ción a un estado de marginalidad casi absoluto
y ochenta, pues sin que pueda afirmarse en rigor en cuanto al acceso a los servicios sociales básicos.
que fueron precedidas por un fenómeno de re Las desigualdades sociales adquirieron tal ca
ducción de los márgenes de utilidad, resulta sig libre que durante la crisis económica de los años
nificativo que estallaran con posterioridad a ex ochenta, pese al retorno de la democratización,
pansiones salariales importantes. A los mejora no resultó viable apelar a una política solidaria
mientos salariales siguieron aceleraciones infla de ajuste y estabilización basada en la concerta-
cionarias vinculadas a las crisis fiscales y finan ción social. Otra vez, a comienzos de los años
cieras inmediatas del Estado, durante las cuales noventa y por caminos extremadamente perver
se entabló una dura lucha por la distribución del sos, los salarios aparecen como responsables del
ingreso con miras a preservar el poder de compra proceso hiperinflacionario, y los trabajadores son
ya conseguido. De hecho, esa lucha sindical de llamados a sustentar una política de ajuste y es
fensiva fue definida en ambas ocasiones por las tabilización que los sanciona —en forma irónica,
clases dominantes como un pretexto, desde el si no fuese trágica— como responsables de una
punto de vista económico, para acelerar los pre inflación que acompañó todo el transcurso de la
cios, haciéndola aparecer como un factor político industrialización brasileña, sustentada perma
decisivo en la alteración del orden político insti nentemente en una política de salarios bajos.
tucional.
De este modo, no hay por qué asombrarse 3. El Estado y las oligarquías regionales
de que el tránsito de la economía brasileña hacia
un estilo de crecimiento impulsado por el con Como en varios otros países latinoamericanos,
sumo masivo se haya transformado en un espe en Brasil las relaciones entre el poder central y
jismo, sobrepasado siempre por el movimiento el caudillismo local constituyeron desde la inde
económico de “huida hacia adelante” capitanea pendencia (1822) un elemento clave en la orga
do por nuestras élites políticas, militares y tecno- nización y estabilización del Estado. Pero a dife
cráticas. Por un lado, tuvimos una crisis que acabó rencia de los demás países de esta región, en el
en golpe de estado y, por otro, una crisis que caso brasileño la extensión territorial, la falta de
desembocó en una transición democrática acom comunicaciones y la segmentación de la actividad
pañada de un proceso crónico de hiperinflación productiva orientada predominantemente hacia
contenida. Pese a las libertades políticas y al movi los mercados externos, permitieron que los pro
miento sindical, el resultado fue un nuevo apriete pietarios de la tierra construyeran oligarquías de
salarial, mayor aún que el ocurrido en los años poder regional extremadamente sólidas. Oligar
sesenta. quías de tal manera fuertes y autónomas que
La consecuencia estructural de esta opción puede decirse que fue sólo el interés común fren
política definida en el pacto conservador de sus te a las presiones externas favorables a poner
tentación del Estado desarrollista, no fue sólo término a la esclavitud el elemento que explica
una enorme dispersión salarial y segmentación los lazos de dependencia y “solidaridad” mutua
de los mercados laborales, sino también la for que sustentaron la unidad de las instituciones
mación de un cuadro de desigualdades sí)ciales, políticas nacionales, pese a las distancias y dife
individuales y regionales que hoy alcanzan nive rencias. A ello obedece que la abolición de la
les sin precedentes en el mundo capitalista. Así, esclavitud en 1888 desembocara en la proclama
en 1980 la participación en el ingreso del quintil ción inmediata de la república en 1889, y replan
más alto de la población llegó a ser 27.7 veces teara en forma novedosa y desafiante el proble
mayor que la del quintil más bajo de ella. Esta ma del equilibrio geopolítico del poder entre las
desigualdad aumentó por la impotencia del Es distintas oligarquías regionales.
tado para hacer frente a los intereses vinculados Durante la vieja república, también llamada
194 REVISTA DE LA CEPAL N" 47 / Agosto de 1992
república oligárquica (1889-1930), regida por mayor ‘atraso’ político del país estuvieran siem
una constitución aprobada en 1891 de corte ri pre sobrerrepresentadas en el Congreso Nacio
gurosamente liberal, esta cuestión del equilibrio nal. Este hecho permitió neutralizar el peso del
se resolvió a través de un acuerdo informal co voto (moderno), predominantemente urbano, y
nocido como “política de gobernadores”. Se re conducir al conflicto que Furtado (1979) percibió
conocía la autonomía jurídica y fiscal de los es en la raíz de la crisis que desembocó en el golpe
tados subnacionaies y no se cuestionaba el poder militar de 1964. Es decir, aquel entre la voluntad
de las fracciones oligárquicas emanado de victo innovadora de las figuras presidenciales elegidas
rias electorales a nivel local. A su vez —o en re por voto universal y la resistencia conservadora
tribución— las oligarquías regionales apoyaban del Congreso controlado por una representación
un Estado central no intervencionista y recono hipertrofiada de los bolsones de atraso político
cían su jerarquía implícita entre los diversos es y fuerte control oligárquico.
tados determinada por su poder económico re Con el avance del proceso de industrializa
lativo y, por lo tanto, por sus complejos agromer- ción y urbanización el poder de las oligarquías
cantiles exportadores. En lugar de la esclavitud, agrarias de la región centro-sur (más industria
el interés común básico e implícito en este nuevo lizada) se redujo velozmente, pero quedó incó
acuerdo fue el de la intangibilidad de la estruc lume en todo el norte y nordeste del país, lugares
tura de tenencia de la tierra sobre la que se sus donde se mantuvieron intactos enormes contin
tentaba el propio poder de las oligarquías en con gentes poblacionales y electorales ligados en ge
dominio. neral a los sectores productivos más atrasados de
La revolución de 1930 fue sobre todo un la economía brasileña.
cuestionamiento armado de las reglas político- Por cierto que con la industrialización las re
electorales en que se sustentó la “política de go laciones entre el atraso y la modernidad se vol
bernadores”; pero la dictadura del Estado Nuevo vieron más complejas, apartándose de un simple
fue más allá y propuso explícitamente como con modelo dualista. La idea de la “heterogeneidad
dición de modernidad la mengua del poder de estructural” apunta precisamente a esta nueva
las oligarquías regionales. configuración, donde los bolsones de atraso po
En este sentido, el Estado desarrollista nació lítico y económico se distribuyen por todas las
contra el condominio oligárquico y a favor de regiones y sectores de actividades. No cabe duda,
una centralización del poder considerada indis sin embargo, que desde el punto de vista estric
pensable para la unificación y organización de la tamente político y electoral se mantiene una cier
sociedad y economía brasileñas. Sin embargo, co ta superposición que ha permitido la existencia
mo este planteamiento jamás habría contado con hasta hoy de regiones del país donde predomi
el poder, las condiciones, o incluso la disposición nan las viejas oligarquías apoyadas en relaciones
de modificar las relaciones de propiedad de la políticas de tipo personal, fundadas en el favor
tierra, la propuesta centralizante del Estado de o en la dependencia económica: durante todo el
sarrollista terminó por atenuarse, desgastarse o ciclo desarrollista estas oligarquías que controla
incluso pervertirse debido a una relación de per ron la economía y el poder político en estas re
manente tensión —y cooptación— entre la vo giones más atrasadas, obtuvieron posiciones y fa
luntad central y el poder político de los innume vores del Estado central gracias precisamente a
rables y heterogéneos intereses regionales. su gran poder de movilización electoral, indis
Este fenómeno se dio ya en el Estado Nuevo, pensable para la reproducción política del orden
pero se manifestó con mucha mayor intensidad conservador.
durante el régimen democrático (1945-1964) y Incluso durante el régimen militar fue im
se mantuvo dinámico todavía, lo que podría pa posible deshacerse de estos apoyos y de la pre
recer paradójico, durante el régimen militar, pe sencia consiguiente de los intereses oligárquicos
se a la política de concentración fiscal y de men en las estructuras y los centros de decisión par
gua del poder político de los gobernadores esta- tidarios de la modernidad industrial. De forma
duales. Durante todo este tiempo, las sucesivas que esta regla de convivencia y mutua depen
modificaciones del sistema electoral de represen dencia entre “modernidad” y “atraso” habría si
tación proporcional hicieron que las zonas de do la dimensión básica del pacto desarrollista,
ECONOMIA POLITICA DEL ESTADO DESARROLLISTA EN BRASIL / j.L . fiorì 195
mente inconsistente y desmovilizadora. Por ende, sistir las presiones externas y su propia “balcani-
el componente nacionalista del desarrollo brasi zación” interna. Su articulación con el empresa
leño no contó jamás con la adhesión popular ma riado no asumió jamás la forma de una coordi
siva y ni siquiera con el apoyo del empresariado, nación estratégica orgánica, y los intereses de los
y terminó por transformarse en la bandera de la capitales privados tendieron a representarse en
“seguridad nacional”, de resonancia exclusiva forma individualizada y no cooperativa a través
mente militar, mientras que su componente es- de articulaciones que durante el régimen militar
tatista tuvo una base casi exclusivamente tecno- asumieron la forma que F.H. Lardoso denominó
burocrática. Sin embargo, ambos componentes “anillos burocráticos”.
convivieron casi siempre amistosamente con un Esta debilidad política del Estado lo obligó a
rabioso discurso “liberalista” sustentado por la huir siempre hacia adelante y por los caminos de
gran mayoría del empresariado, que tuvo la menor resistencia, creando una estructura indus
“competencia” de saber usufructuar del Estado trial altamente desarrollada, pero sin autosusten-
mientras lo atacaba ideológicamente. tación financiera y tecnológica. Una industriali
El análisis sucinto de los cuatro capítulos o zación que progresó y se aclimató además a una
temas básicos del compromiso conservador que ambientación macroeconómica extremadamente
sustentó la estrategia industrializadora en Brasil, volátil y permanentemente inflacionaria.
permite extraer algunas conclusiones a propósito Podemos afirmar entonces que si el Estado
de la naturaleza del Estado desarrollista de más brasileño no repitió el desempeño de los Estados
éxito en América Latina. desarrollistas asiáticos, tampoco fue keynesiano
y evidentemente en ningún momento fue social-
Si bien las manifestaciones más visibles de su demócrata. Tampoco propició desde el punto de
debilidad se dieron en los planos fiscal y finan vista de la organización social del trabajo nada
ciero, sus raíces últimas fueron políticas y resul que pueda llamarse fordismo, ni asignó recursos
taron en última instancia de los límites impuestos o siquiera construyó la institucionalidad adecua
por los intereses confederados a la autonomía da para el funcionamiento del Estado benefactor.
decisoria del propio Estado. Este expandió su Con respecto al keynesianismo, su recurso al dé
organización y extendió su presencia productiva ficit público no buscó el pleno empleo o la sus
o reguladora a casi todos los campos de la acti tentación del consumo, sino que fue más bien el
vidad económica y de la interacción social, y lo resultado de su propia debilidad y falta de poder
hizo en forma casi siempre autoritaria. Pero si real para sustentar el crecimiento del sector mo
bien el Estado fue “fuerte” para disciplinar a los derno de la economía sin que lo “arrollaran” al
trabajadores y a la ciudadanía urbana, se mostró mismo tiempo los sectores más atrasados. El mis
extremadamente débil y sumiso frente a las de mo problema volvió a presentarse en las crisis
mandas económicas y políticas de las oligarquías cíclicas cuando el Estado no tuvo el margen de
vinculadas al atraso, y de las grandes empresas, maniobra indispensable para implantar políticas
las que obtuvieron condiciones y ventajas mono- correctivas. Así, cuando arrollado por la inflación
pólicas sin comprometerse nunca, como en los perdió el control monetario, se vio obligado a
casos asiáticos, con metas claras en el plano de la desistir de las políticas ortodoxas de estabiliza
productividad y la competitividad, y menos aún ción. Forzado a buscar una salida impulsó nuevos
en el plano de la protección y calificación de su frentes de expansión financiados mediante for
propia mano de obra. mas renovadas de endeudamiento que sólo con
En pocos momentos del “ciclo desarrollista” siguieron postergar la explosión final, como ve
la burocracia económica del Estado consiguió re remos a continuación.
ECONOMIA POLITICA DEL ESTADO DESARROLLISTA EN BRASIL / j . L Fiori 197
II
Los ciclos y las crisis
La historia de la industrialización brasileña mues Con todo, la persistencia del problema cam
tra una trayectoria marcada por ciclos expansivos biario y financiero erosionó con rapidez y reite
potentes pero de corta duración, interrumpidos radamente el escenario macroeconómico. La ex
por crisis muy profundas de índole casi invaria pansión del déficit público —sin un correspon
blemente económica y política. diente mercado amplio de títulos públicos—, la
Asimismo, no es sólo de hoy la percepción sobrevalorización cambiaria y el recrudecimiento
de que una de las características más destacadas de las tensiones inflacionarias fueron los factores
de la industrialización mediante la sustitución de responsables y también indicadores del inicio de
importaciones tuvo que ver con el diseño espe la inestabilidad en cada uno de los ciclos. Pero a
cífico de su ciclo económico: las curvas de pro la primera señal de cambio de la política econó
ducción de aquellas industrias tendían a ser que mica tendiente a la reestabilización, se reanudaba
bradas y ascendían con rapidez cuando se susti la discordia entre las diversas fracciones del ca
tuían las importaciones, pero se desaceleraban pital capaces de defender políticamente sus de
cuando la prosecución del crecimiento de la de rechos asegurados por el acuerdo original. Este
manda se basaba en el crecimiento de la demanda es un poder de represalia que no contemplan los
interna. Las utilidades seguían también este mis modelos utilizados por los economistas, y por ello
mo patrón quebrado. Así, las industrias pasaban a éstos les fue difícil entender por qué la autori
rápidamente de una situación de alto crecimiento dad estatal tenía escaso poder para controlar la
y rentabilidad a otra de madurez precoz, con expansión de la liquidez y los desequilibrios ma-
prácticas monopólicas y bajas tasas de rentabili croeconómicos.
dad, nivel reducido de inversión y envejecimien Por una parte, la escasa apertura de la eco
to de las plantas y equipos (Félix, 1964, citado nomía ejercía una doble acción: garantizaba una
en: Hirshmann, 1968, p. 11). alta rentabilidad para los sectores recién instala
Por lo tanto, la mantención de las utilidades dos y posibilitaba una amplia autonomía en la
en este tipo de economía dependió sobremanera gestión monetaria y cambiaria interna. Pero esta
de la existencia de nuevos frentes de inversiones autonomía sólo existió para hacer política expan
sustitutivas, y éstas dependieron, a su vez, del siva y se reveló inútil o inexistente cuando se
comportamiento de dos factores decisivos, es de trató de recorrer el camino inverso. Por otra par
cir, la estructura de financiamiento y el grado de te, y paradójicamente, el tamaño reducido de los
debilidad cambiaría. nuevos sectores y la rapidez de los ciclos expan
Las expansiones cíclicas se iniciaron con estas sivos los tornó extremadamente dependientes
inversiones sustitutivas, pero el éxito de tales me del gasto público, haciendo de la inflación un
didas no dependió sólo del tipo de financiamien- elemento esencial para sustentar sus utilidades
to sino también de la condición política impuesta, extraordinarias cuando el crecimiento perdió su
en el sentido de que se abrieran simultáneamente vitalidad.
espacios de crecimiento y rentabilidad para los Así, en las fases de desaceleración convergie
sectores productivos no beneficiados directa ron el aumento de la inflación con un reparto
mente por la política industrial. Imposición que desigual de sus efectos redistributivos, la crisis
llevó a la expansión políticamente condicionada cambiaria y financiera, y la contracción fiscal del
del crédito y la liquidez no vinculados a las exi Estado. Fenómenos “económicos” que coincidie
gencias directas de la ola sustitutiva. La adopción ron con la intensificación del conflicto sobre la
de políticas de contención de las importaciones distribución del ingreso por parte de los asala
sumada a este aumento del gasto público creó en riados y el aumento paralelo de las presiones
los momentos de expansión un clima generaliza sobre el gasto público de todos los intereses pri
do de euforia con la realización de altos márgenes vados dependientes. Fue en estos períodos en los
de utilidad. que el Estado desarrollista mostró siempre su
198 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de 1992
lado débil frente a las presiones empresariales y bloquear la posibilidad de “huida hacia adelan
políticas responsables de la profundización de las te”. En estos casos, hubo una “especulación fi
crisis fiscales. nanciera” desenfrenada que coincidió con crisis
Ahora bien, como el pacto conservador vetó políticas que desembocaron en reformas radica
todas las tentativas para aumentar en forma per les del Estado en cuanto organización político-
manente la recaudación y la participación de la administrativa y pacto de dominación.
carga fiscal sobre el producto, al Estado no le En todas las crisis las presiones favorables a
quedó otra cosa en momentos de presión que la “socialización de las pérdidas” se acompañaron
recurrir al endeudamiento con sus obvios efectos de un ataque empresarial violento y paradójico
circulares sobre la inflación y los demás desequi contra la intervención económica del sector pú
librios macroeconómicos, intensificados en ios blico, otrora tan bien recibida y hasta considerada
períodos de desaceleración de la sustitución de indispensable en las horas de euforia y crecimien
importaciones. to. Aunque las soluciones dadas por los distintos
De esa manera el proceso inflacionario, que gobiernos terminaran por fortalecer de manera
en los períodos de expansión económica se asoció muy semejante la “indeseada” intervención esta
con los desajustes intersectoriales y el aumento tal y su asociación con los capitales extranjeros.
desproporcionado del gasto público, se mantuvo Esto obedece a que si bien el empresariado
en la recesión como forma de conservar las uti resistió siempre ideológicamente el intervencio
lidades frente al avance de las luchas por la dis nismo estatal, cedió invariablemente ante él a
tribución del ingreso. Además, la debilidad cam cambio de una “protección” que tuvo como efec
biaria parecía asociada a las tensiones de la ba to en el plano institucional lo que algunos llama
lanza comercial, en las fases expansivas, y a las ron “archivamiento” y otros “privatización” del
tensiones de la cuenta de capitales en las fases Estado y del “orden”. Esta realidad produjo co
recesivas. mo consecuencia un régimen extremadamente
En general, estas crisis “fiscales” periódicas autoritario de relaciones laborales, además de ser
se superaron mediante reformas fiscales y/o mo concentrador y excluyente desde el punto de vis
netarias de emergencia, las que no consiguieron ta salarial y de la distribución del ingreso.
solucionar jamás en forma definitiva el problema Algo diferente, sin embargo, comenzó a ocu
de fondo vinculado a las limitaciones tributarias rrir en los años setenta cuando el gobierno del
y a la falta de un mercado de capitales activo, o General Geisel (1974-1979) respondió a las re
de un sistema bancario privado y solidario con novadas dificultades cambiarlas y financieras
el proceso de industrialización. Tampoco consi producidas por la primera crisis del petróleo con
guieron impedir que cada crisis acabara por afec un plan de gobierno (el II Plan Nacional de De
tar invariablemente no sólo los gastos convencio sarrollo) que perseguía completar el proceso de
nales responsables de la calidad de los servicios sustitución de importaciones de insumos básicos
públicos, sino también las propias inversiones in y dar el salto definitivo en la industrialización
dispensables para el avance del proyecto indus- pesada. Para financiarlo el gobierno volvió a re
trializador. currir al endeudamiento externo con las conse
Durante esas crisis, en que había que manejar cuencias económicas conocidas: el aumento de
un crédito escaso y administrar una moneda en las tasas de interés internacionales seguido de la
crisis, los gobiernos buscaron casi siempre una estatización de la deuda externa privada, condu
solución unidireccional: imponer una nueva jeron al aumento de la deuda pública interna y
“credibilidad” de la moneda mediante la centra a la erí)sión patrimonial y financiera responsables
lización, generalmente autoritaria, del poder po de la nueva crisis “fiscal” de los años ochenta.
lítico, y la “huida hacia adelante” a través de la Pero ésta, como en la década de 1930, coincidió
apertura de nuevas fronteras de expansión con con una crisis financiera internacional que, sobre
el apoyo de recursos externos. Es por eso que las todo después de la moratoria mexicana de 1982,
crisis cíclicas de este sistema de crecimiento eco imposibilitó un repunte del crecimiento. Los he
nómico fueron siempre más graves y profundas chos y las consecuencias económicas de esta crisis
cuando el problema fiscal interno coincidió con son bastante conocidos, pero las razones políticas
oroblemas financieros internacionales capaces de que nos hicieron situar en este episodio el fin del
ECONOMIA POLITICA DEL ESTADO DESARROLLISTA EN BRASIL / J .L Ftori 199
pacto y del Estado desarrollista son oscuras (Fiori, A nuestro juicio, sin embargo, el golpe mor
1984). tal que recibió el régimen autoritario provino de
En este sentido, lo que se ha denominado la “indisciplina del capital”. Un golpe promovido
“transición democrática” encubre en el caso bra por los empresarios cuando a partir de 1977-
sileño varios aspectos de una crisis política que 1978 dejaron definitivamente de solidarizar con
evolucionó desde el agotamiento del régimen au la propuesta “prusiana” del General Geisel de
toritario hasta una situación de ingobernabilidad salvar el proyecto desarrollista a través de lo que
crónica. La historia ha destacado dos aconteci los empresarios consideraron una decidida op
mientos decisivos en esta descomposición políti ción por un “capitalismo de Estado”. A diferencia
ca del “autoritarismo burocrático” (O’Donnell, del pasado, en esa ocasión se trataba de un veto
1977; O'Donnell y Schmitter, 1988); a la propia estrategia global adoptada —aunque
i) la “indisciplina electoral” de las clases me de forma no planificada— desde los años treinta.
dias urbanas que a partir de las elecciones de A partir de entonces el empresariado brasi
1974 para el Congreso Nacional infligieron va leño se convirtió a la causa de la “democratiza
rias derrotas al gobierno, obligando al régimen ción”, y pasó a oponerse en forma cada vez más
militar a adoptar una estrategia de “apertura radical al viejo desiderátum desarrollista. Se cues
controlada” y reformas electorales y partidarias tionaron las reglas del viejo acuerdo conservador,
sucesivas y apresuradas; derrumbándose así el trípode de sustentación
ii) la “indisciplina sindical” que, a partir del económica y política de la industrialización bra
éxito de las huelgas de 1978 y 1979 en la industria sileña. Si bien a partir de 1982 el Estado y el
automovilística de Sao Paulo, representó el surgi capital extranjero “desertaron” por razones eco
miento de un nuevo sindicalismo independiente nómicas, el primero que abandonó el pacto fue
del Estado y de una clase obrera dispuesta a no el empresariado nacional y por razones eminen
seguir aceptando la tutela sindical y salarial. Los temente ideológicas. Este es un aspecto decisivo
trabajadores comenzaban a cuestionar entonces para comprender la ingobernabilidad de los años
en forma radical y “moderna” al mismo tiempo ochenta, pero sobre todo para entender las raíces
la continuidad de un sistema de industrialización de esta nueva crisis orgánica y terminal del pro
regido por la política de “salarios bajos”. pio Estado desarrollista.
III
Incógnitas del presente
Los datos son expresivos. Durante la década de establecimiento de la corrección monetaria, la
1980 hubo en Brasil ocho planes de estabilización desvalorización del tipo de cambio, el control de
monetaria, cuatro monedas diferentes, 11 índices las tasas de interés y el aumento de los niveles
distintos de cálculo de la inflación, cinco conge de indización salarial.
lamientos de precios y salarios, 14 políticas sala Todo eso acontecía simultáneamente con el
riales, 18 modificaciones de las normas cambia cambio de la política monetaria norteamericana,
rías, 54 alteraciones de las normas de control de desencadenante de una depresión generalizada
precios, 21 propuestas de negociación de la deu hasta mediados de los años ochenta, la que dis
da externa y 19 decretos gubernamentales en paró la deuda externa de los países deudores y
materia de austeridad fiscal. Y resulta sintomá cerró las puertas a una nueva tentativa brasileña
tico que este descalabro político y económico se de “huida hacia adelante” con endeudamiento
iniciara precisamente en 1979, cuando el enton externo. Pero también en el mismo instante en
ces Ministro de Hacienda del gobierno de Figuei- que los empresarios y trabajadores brasileños
redo (1979-1985), Delfim Netto, modificó el va cuestionaban las reglas básicas que normaron sus
lor del dinero y de los salarios mediante el pre relaciones políticas con el Estado desarrollista. A
200 REVISTA DE LA CEPAL N“ 47 / Agosto de 1992
Bibliografia
Aiiisden, A. (1989); Asia’s Next Giant. South Korea and Late Lessa, C. y S. Dain (1982): Capitalismo associado: algumas
Industrialization, Nueva York, Oxford University Press. referéncias para o tema Estado e Desenvolvimento, L.G.
Cardoso de Mello, J.M. y L.G. Belluzzo (1982): Reflexoes Belluzzo y R, Coutinho (eds.), Desenvolvimento capitalista
sobre a crise atual, L.G. Belluzzo y R. Coutinho (eds.), no Brasil, Sao Paulo, Ed. Brasiiiense.
Desenvolvimento capitalista no Brasil, Sao Paulo, Ed. Bra- Medeiros, C. (1992): Padroes de industrializa^áo e ajuste es-
siliense. trutural; um estudo comparativo dos regimes salaríais
Cardoso, F.H. (1975): Autoritarismo e democratizafáo, Rio de em capitalismos tardíos. Tésis de grado, Universidade
Janeiro, Ed. Paz e Terra, de Campinas, mimeo.
Coutinho, L. y L.G. Belluzzo (1982): Estado, sistema finan-
O’Donnell, G, (1977); Reflexiones sobre las tendencias de
eeiro e forma de manifestarán da crise: 1929-1974, L.G.
cambio del Estado burocrático-autoritario. Revista mexi
Belluzzo y R, Coutinho (eds.), Desenvolvimento capitalista
cana de sociología, voi. xxxrx, N” 1, México, D.F., Uni
no Brasil, Sao Paulo, Ed. Brasiiiense.
versidad Nacional Autónoma de México (unam). Insti
Dahl, R. (1971): Foliarchy, Participation and Opposition, New
tuto de Investigaciones Sociales, enero-marzo.
Haven, Yale University Press.
O’Donnell, G. y P. Schmltter (1988): Transicóes do regime au
Evans, P. (1981): A tríplice alianza, Rio de Janeiro, Ed. Zahar.
toritario, Río de Janeiro, Ed. Vertice.
Fajnzylber, F. (1983): La industrialización trunca de América
Pinto, A. (1965): Concentración del progreso técnico y de
Latina, México, D.F., Editorial Nueva Imagen,
sus frutos en el desarrollo latinoamericano. El trimestre
Félix, D, (1964): Monetarists, structuralists and import-sub
económico, voi, xxxij (1), N" 125, México, D.F., Fondo
stituting industrialization, en W. Baer e I. Kerstenetzky
de Cultura Económica, enero-marzo.
(eds,). Inflation and Growth in Latin America, Homewood,
Quijano, A. (1974); The marginal role of the economy and
Illinois, Irwin.
marginalized labour iorce. Economy and Society, 3(4), no
Fiori, J.L. (1984): Conjuntura e d d o na dinámica de urn
viembre.
E-stado periférico, Tésis de grado. Rio dejaneiro, mimeo.
Tavares, M.C. (1978); Ciclo e crise —o movimento recente
Furtado, C. (1979): Brasil: da república oligárquica ao estado
da industrializagáo brasileira. Tésis de grado. Rio de
militar, C, Furtado (ed.), Brasil: tempos modernos. Rio de
Janeiro, Universidad Federal de Rio dejaneiro, mimeo.
Janeiro, Ed. Paz e Terra,
Weffort, F, (1978): O populismo na política Brasileira, Rio de
Hirschmann, A. (1968); The politicai economy of import-
Janeiro, Ed, Paz e Terra.
substituting industrialization in Latin America, The
Quarterlyjoumal of Economics, voi. 82, N" 1, Cambridge, Williamson, J. (1990): What Washington means by policy
Mass., Harvard University Press, febrero. reform, en J. Williamson, Latin America Adjustment. How
Johnson, C. (1983): Mirand the Japanese Miracle, Stanford, Much Has Happened. Institute for International Econo
Stanford University Press. mics, Washington, D.C.
Orientaciones para los colaboradores
de la Revista de la cepal
sión, se afirma que la mayoría de los países de la región ha que determinan su competitividad, como los sistemas de
logrado recientemente importantes avances en los procesos transporte, los puertos y la comercialización.
de estabilización y reestructuración de sus economías, pero Se afirma que para lograr un crecimiento sostenido es
que esto no significa que su éxito futuro esté asegurado. De preciso elevar el ahorro del sector público. Sin embargo, los
hecho, en algunos ca.sos la democracia misma está en peligro, esfuerzos llevados a cabo hasta la fecha han sido asimétricos;
porque los frutos de las reformas económicas se han logrado se han centrado en reducir el gasto mucho más que en elevar
a costa de sus contingentes más empobrecidos. Pero no es la recaudación, sin la cual no se podrán concretar las indis
necesario que sea así: el progreso económico y el progreso pensables y ya muy postergadas inversiones públicas en ca
social no sólo deben sino que pueden ir aparejados. Esto es pital humano, infraestructura y comunicaciones. Se señala
posible cuando —como ha ocurrido en varios países en de que existe un amplio campo para aumentar la recaudación,
sarrollo pero con menos frecuencia en América Latina— las ya que la carga tributaria media del sector privado en la
políticas aprovechan las importantes complementariedades región es de alrededor del 16% del pnb , es decir, 10 puntos
que existen entre crecimiento y equidad: empleo productivo, porcentuales menor que la de un país típico de la Organiza
inversión en recursos humanos y modernización para lograr ción de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Más
competitividad internacional. aún, toda la diferencia se explica por el bajísimo nivel de los
La tesis del goteo se rechaza por ilusoria, ya que el impuestos directos (3% del pnb, comparado con el 7% en los
crecimiento económico rara vez ha logrado una distribución países asiáticos de industrialización reciente y con el 13% en
amplia de sus beneficios en un plazo razonable. También se los países de la ü [;de), Por lo tanto, para aumentar la pro-
rechaza la visión estrecha de que crecimiento y equidad están gresividad del sistema fiscal no sólo habrá que focalizar el
siempre en conflicto, que impone a la política social la tarea gasto hacia los pobres, sino que también se deberá elevar la
casi imposible de compensar los efectos regresivos de diversas participación de los impuestos progresivos en la recaudación
reformas económicas. Más bien, las políticas económicas y total.
sociales deben potenciar las complementariedades y minimi En especial, el ahorro privado debe aumentar si se pre
zar los conflictos entre estos dos objetivos, de manera que las tende que las tasas de inversión alcancen niveles adecuados
consideraciones sobre distribución se incorporen a la política (20% del PNB) y que el empleo productivo aumente. Se insiste
económica y aquéllas sobre eficiencia a la política social. en la necesidad de contar con tasas de interés reales positivas,
Además de destacar las complementariedades, con lo pero se pone en duda que la mera liberalización de dichas
cual muchos podrán estar de acuerdo, el documento las tra tasas pueda lograr aumentos significativos del ahorro priva
duce en propuestas ope racionales. Reconoce la importancia do. (aertamente, se rechaza la compresión salarial como me
de establecer los precios correctos, de aplicar una estrategia canismo para elevar el ahorro, y se sugiere acrecentar el
de crecimiento orientado hacia afuera y de dejar la produc ahorro institucional, en especial aquél asociado con la segu
ción básicamente en manos del sector privado. Aduce, sin ridad social. En efecto, incluso los sistemas de pensiones que
embargo, que debido a que muchos mercados e instituciones tienen superávit de caja suelen ser deficitarios desde el punto
esenciales de los países en desarrollo suelen ser muy incom de vista actuarial, ya que el actual descenso en las tasas de
pletos y segmentados, los frutos del crecimiento tienden a fertilidad y el aumento continuado de las expectativas de
ser sesgados y de alta concentración. Para superar estas fallas vida subirá en 30% el número de jubilados por trabajador
y estrangulamientos críticos que causan un crecimiento in activo en el año 2020. Por lo tanto, es necesario reservar
necesariamente lento y regresivo, el Estado debe a.sumir un fondos desde ya, aumentando las cotizaciones previsionales
papel activo, aunque de carácter selectivo. y ajustando los beneficios en función de expectativas de vida
A manera de ejemplo, se considera que reorientar hacia más larga.
afuera la plataforma industrial de la región y lograr la com- Para elevar el empleo productivo también se requiere
petitividad internacional son tareas pendientes de suma ur mejorar la asignación y la eficiencia de la inversión y del
gencia. Para ello se propone no sólo aranceles bajos y un tipo crédito. La liberalización financiera, aunque sea importante
de cambio alto y estable, sino que dar transitoriamente a la en algunos aspectos, no suplirá la virtual ausencia de créditos
política económica un sesgo pro exportación, y no simple privados para capacitación y educación postsecundaria, ni
mente neutral, pues la “industria naciente” actual ya no es permitirá el acceso de las medianas y pequeñas empresas a
tanto la producción, sino la penetración de los mercados los mercados de capital. Para elevar la subinversión en esas
internacionales. Así, las empresas que encuentran nuevos áreas tan rentables, se propone utilizar los fondos de pen
mercados para sus exportaciones o nuevos productos para siones como garantía de préstamos bancarios para inversión
ios mercados externos son reales innovadoras “schumpete- de las familias en capital humano, y promover nuevos ins
rianas”, y como tales, merecen incentivos transitorios para trumentos financieros (por ejemplo, leasing para capital de
estimular sus esfuerzos. largo plazo y factoring para capital de trabajo) como una
Por otra parte, se expresa que la competitividad no es forma de superar los problemas de garantías y de altos costos
sólo un asunto de precios y tipos de cambio correctos, sino asociados con los préstamos a la pequeña y mediana empresa.
que depende en última instancia de la productividad y la Nadie pone en duda la necesidad de una mayor inver
modernización tecnológica, tanto dentro como fuera de la sión pública en capital humano (capacitación, educación, nu
empresa. Elevar la productividad requiere fortalecer la in- trición, planificación familiar). Sin embargo, es imperiosa la
frae.structura tecnológica, en especial las telecomunicaciones necesidad de elevar la calidad (más que la cobertura) de la
y la informática; articular más estrechamente las actividades educación. Para ello se propone vincular más estrechamente
nacionales de investigación y desarrollo con el sistema pro el sistema educacional, en especial la educación secundaria,
ductivo y modernizar elementos del entorno de la empresa no tanto con la universidad como con el mercado de trabajo;
PUBLICACIONES RECIENTES DE LA CEPAL 205
dar más autonomía a los profesores y a las autoridades de En la segunda parte, de diagnóstico, se analizan tanto
cada plantel, concentrando los esfuerzos de las autoridades diversas iniciativas a nivel nacional que tienen por objeto
nacionales en el "control de calidad" y en programas de introducir cambios en la educación, la capacitación y la for
compensación distributiva, y vincular los incentivos financie mación científica y tecnológica, como las contribuciones teó
ros para el plantel y sus profesores a los logros de los estu ricas recientes respecto a los vínculos entre educación y de
diantes (ajustados para tener en cuenta las condiciones ini sarrollo económico. En un anexo al documento se sintetiza
ciales) más que a la antigüedad docente. el debate en curso sobre estos temas en algunos países desa
Finalmente, para fomentar el aumento de la produc rrollados y de industrialización tardía.
tividad y del empleo, una parte importante de los salarios La tercera parte contiene las líneas gruesas, expresadas
podrían determinarse en función del desempeño de la em como ideas-fuerza, de la estrategia educacional propuesta,
presa (utilidades, ventas, producción, etc.), como se hace con con énfasis en la enseñanza básica y media, en la enseñanza
provecho en japón, Corea y otros países, y no simplemente media vocacional, y en el fortalecimiento del desarrollo tec
según el número de horas trabajadas, como es la norma en nológico.
América Latina, Estas fórmulas de salarios participad vos pue En la cuarta parte, sobre la base de los antecedentes
den servir, además, para reducir las tensiones entre emplea analizados y dentro del marco de las orientaciones indicadas,
dos y gerentes, y lograr la tan necesaria cooperación entre se sugiere un conjunto de políticas para poner en práctica la
ellos, más a tono con las necesidades de estos tiempos en ios estrategia. Las acciones y medidas propuestas van acompa
cuales el verdadero “adversario”, tanto de los trabajadores ñadas de recuadros que ilustran experiencias, diseños, me
como de la gerencia, es la competencia en los mercados ex todologías y aplicaciones de dichas políticas en diversos con
tranjeros. textos, tanto en la región como fuera de ella.
Las propuestas que contiene el documento ponen de En la parte quinta y final del documento, y simplemente
relieve las complementariedades —más que los conflictos— con fines ilustrativos, se estima el orden de magnitud de los
entre crecimiento y equidad, las instituciones y los precios recursos necesarios para poner en práctica las políticas pro
correctos, y la calidad y no sólo el tamaño del Estado, al cual puestas.
se atribuye un papel selectivamente activo. Por esta razón, el Los sistemas educacionales, de capacitación y de desa
informe cumple con su objetivo de proponer un enfoque rrollo científico y tecnológico han experimentado en las úl
integrado de crecimiento con equidad social. Y, por último, timas décadas una expansión cuantitativa notable, aunque
en la medida en que enriquece y, en muchos aspectos, va incompleta, en la mayor parte de los países de la región. Sin
más allá del consenso de Washington, amplía efectivamente embargo, presentan obvias insuficiencias en lo que respecta
la lista de opciones estratégicas disponibles para los países en a la calidad de sus resultados, a su pertinencia frente a las
vías de desarrollo. exigencias del entorno económico y social, y al grado de
equidad con que acceden a ellos los distintos estratos de la
sociedad; su institucionalidad tiende a la rigidez, a la buro-
Educación y conocimiento: eje de la transformación pro
ductiva con equidad (i,c/g .1702 (SES,24/4)/Rev. 1), Santiago cratización y a una escasa vinculación con el entorno externo.
Los años ochenta, marcados por la restricción de recursos
de Chile, 24 de marzo de 1992, 269 pp.
públicos, la creciente apertura a la economía internacional y
Una nota preliminar en este estudio señala que, como una la democratización, configuró el fin de un ciclo e hizo im- •
excepción a la práctica de dejar en el anonimato institucional postergable la transición hacia un período cuyo dinamismo
a los funcionarios que producen los documentos de las Na y desempeño estarán determinados por el grado de centra-
ciones Unidas, es de justicia reconocer en esta oportunidad lidad que las sociedades asignen a la educación y a la pro
que el principal inspirador de este trabajo fue Fernando ducción de conocimiento.
Fajnzylber, Director de la División Conjunta gf.pal/onudi de La estrategia propuesta se articula en torno a objetivos
Industria y Tecnología hasta su deceso a fines de 1991; "Sus (ciudadanía y competitividad), a criterios inspiradores de las
aportes directos, el estímulo que dio a las tareas de colegas políticas (equidad y desempeño) y a lineamientos de reforma
y colaboradores, la revisión crítica de las diversas versiones institucional (integración nacional y descentralización). Las
preliminares del trabajo, y las numerosas consultas que llevó características centrales de la estrategia son tres. Es de carác
a cabo con el ánimo de enriquecer el texto, dejaron huellas ter íjiducím», lo que sustenta su viabilidad y se refleja en su
imborrables a lo largo de toda la obra. Justamente el día que diseño, basado en el reconocimiento de los cambios que se
terminó la revisión del manuscrito final fue víctima de un observan en la realidad regional e internacional, en la valo
fulminante paro cardíaco que truncó prematuramente su ración de las ideas-fuerza emergentes que influyen en las
vida". posiciones, aspiraciones y percepciones de los distintos pro
En la primera parte del estudio se reseña brevemente tagonistas del proceso de generación y difusión de conoci
el patrón de desarrollo de América Latina y el Caribe durante mientos, y en el análisis de experiencias en la región y fuera
la posguerra, el “aprendizaje doloroso” de los años ochenta, de ella que sugieren tendencias susceptibles de generalizarse.
y los desafíos de la democratización durante los años noventa. Es asimismo de carácter aistémico\ es decir, considera tanto
Se hace referencia luego a la propuesta de la cepai, para una las vinculaciones existentes entre educación, capacitación,
transformación productiva con equidad, a las actuales ten ciencia y tecnología y sistema productivo como los múltiples
dencias en el ámbito productivo internacional y, finalmente, puentes que integran economía y sociedad a nivel individual
al carácter de la estrategia propuesta en este documento, que y colectivo. Finalmente, da gran importancia al cambio ¿míi-
persigue tanto la transformación productiva como la equi tucional. Aunque la necesidad de recursos financieros adicio
dad. nales se toma en cuenta, e inclusive se cuantifica, se intenta
206 REVISTA DE LA CEPAL N “ 47 / Agosto de 1992
demostrar que éstos —aunque indispensables para la refor pos siguientes; la formación de recursos humanos en los
ma— no bastarán para resolver las carencias, de no mediar países de América Latina y el Caribe, con miras a una utili
profundos cambios que generen una institucíonalidad abierta zación más eficiente de la capacidad instalada en las univer
a los requerimientos de la sociedad. sidades y centros académicos de la región; la articulación
Los cambios que se proponen se orientan en las siguien entre el sistema de educación y de generación de conoci
tes direcciones principales: i) desde el punto de vista político, mientos, por un lado, y el sector productivo o el sector de
se intenta asumir las actividades de producción y difusión de desarrollo social, por el otro; la investigación educativa y la
conocimientos como tareas estratégicas de largo plazo que investigación relacionada con el proceso de generación, di
requieren el más amplio consenso posible entre los diferentes fusión y utilización de conocimientos, y el proceso de aplica
actores sociales, y un compromiso financiero estable con su ción de las propuestas en términos operativos e instituciona
desarrollo; ii) desde el punto de vista de los contenidos, se les, a nivel de países.
persigue focalizar la acción en los resultados de la educación,
El cumplimiento de las tareas propuestas supone apoyo
la capacitación y la ciencia y la tecnología, y en su articulación
financiero a la materialización de los cambios sugeridos en
con las exigencias del desempeño de las personas; iii) desde
cada uno de los subsistemas, así como el estrechamiento de
el punto de vista institucional, se busca romper el aislamiento
los vínculos entre ellos. En el pasado, la banca de desarrollo
de los establecimientos educativos y de los que generan y
desempeñó un papel decisivo en la expansión de la capacidad
transmiten conocimientos, e introducir modalidades de ac
productiva y en el surgimiento de nuevos sectores, princi
ción que den a los actores un mayor margen de autonomía
palmente a través de grandes empresas públicas y privadas.
en las decisiones y una mayor responsabilidad por los resul
En los años ochenta, esa banca disminuyó su capacidad de
tados.
acción, tanto en términos de recursos como del perfil de sus
Las políticas propuestas para poner en práctica la estra
actividades. En los años noventa se le abre un nuevo espacio:
tegia se agrupan en torno a siete objetivos. El primero es el
el de las tareas directamente vinculadas a la educación y la
de superar el relativo aislamiento del sistema de educación,
producción de conocimiento, concebidas como eje de la trans
de capacitación y de adquisición de conocimientos científicos
formación productiva con equidad. En términos concretos,
y tecnológicos, abriéndolo a los requerimientos sociales. La
la banca de desarrollo, en colaboración con el sector finan
superación de dicho aislamiento se considera la fuente más
ciero privado, podría impulsar mecanismos institucionales
fértil de dinamismo y cambio en cada subsistema y en las
para apoyar la inversión en recursos humanos, el desarrollo
relaciones entre todos ellos. Los dos objetivos siguientes se
científico-tecnológico y la expansión de la pequeña y mediana
refieren a los resultados que persigue esta apertura: asegurar
empresa, y para establecer nexos entre los distintos subsiste
el acceso universal a'los códigos de la modernidad, e impulsar
mas.
la creatividad en el acceso, la difusión y la innovación en
materia de ciencia y tecnología. Los cuatro restantes son de La estrategia propuesta coloca a la educación y el cono
carácter instrumental: gestión institucional responsable; pro- cimiento en el eje de la transformación productiva con equi
fesionalización y protagonismo de los educadores; compro dad, como ámbitos necesarios para impulsar el desarrollo de
miso financiero de la sociedad con la educación, la capacita la región y como objetivos que pueden alcanzarse con la
ción y e! esfuerzo científico-tecnológico, y cooperación regio aplicación de un conjunto coherente de políticas. Hoy, las
nal e internacional. En torno a estos distintos objetivos se experiencias parciales en curso, así como las percepciones de
formulan Uneamientos para los diversos componentes de la los protagonistas del proceso educativo y de producción y
educación formal, la capacitación y el esfuerzo científico-tec difusión de conocimientos, tienden a converger en la direc
nológico y, muy especialmente, para los vínculos entre ellos, ción de las orientaciones propuestas. Se trata de una tarea
y con el sector productivo. de envergadura, compleja, inevitable y ya en marcha; sus
La cooperación regional e internacional puede desem resultados condicionarán tanto la evolución económica y so
peñar un papel importante en la aplicación de la estrategia cial interna como la gravitación de los países de la región en
y las políticas propuestas, principalmente en los cuatro cam el contexto mundial.
1987, 692 pp. 1987, 685 pp.
1988, 741 pp. 1988, 637 pp.
1989, 821 pp. 1989, 678 pp.
1990, voi.1 260 pp.
1990, voi. II 590 pp.
(Tm b ié n hay ejemf^ares de años anteriores)
COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE 1980, 617 pp. 1987, 714 pp.
Casilla 179-D Santiago de Chile 1981, 727 pp. 1988, 782 pp,
1982/1983, 749 pp. 1989, 770 pp.
1984, 761 pp. 1990, 782 pp.
PUBLICACIONES PERIODICAS 1985, 792 pp. 1991, 856 pp.
1986, 782 pp.
Revista de la C E P A L (También hay ejemplares de años anteriores)
La Revista se inició en 1976 como parte del Programa de
Publicaciones de la Comisión Económica para América Ubrosdeta C E P A L
Latina y el Caribe, con el propósito de contribuir al examen 1 Manual de proyectos de desarrollo económico,
de los problemas del desarrollo socioeconómico de la 1958, 5*ed. 1980,264 pp.
región. Las opiniones expresadas en los artículos
1 Manual on economic development projects,
firmados, incluidas las colaboraciones de los funcionarios
1958, 2* ed. 1972, 242 pp.
de la Secretaría, son las de los autores y, por lo tanto, no
reflejan necesariamente los puntos de vista de la 2 América Latina en el umbral de los años ochenta,
28 A collection of documenta on economic relatirma 15 The water resources of Latin America. Regional
between the United States and Centrai America, report, 1977,2* ed. 1985,79 pp.
1906-1956, 1991,398 pp. 16 Desarrollo y c m b io sodal en América Latina,
24 Contabilidad nacbnal a ¡yecios amstantes en América en la educacidi. AIM tetlsmo y escotaridad básica,
SUMARIO
ARTÍCULOS:
Paulette Castel, Alvaro Relaciones entre e l rtivel de actividad y e l com ercio exterior: Un
Forteza y Marcel Vaillant m o d e b de desequilibrio de la economía uruguaya
España, Centro
y Sudamérica Resto det mundo
(dólares) (dólares)
Personal. $25.00 $35.00
Universidades,
bibliotecas
e Instituciones $35.00 $ 100.00
Desarrollo Económico
Revista de Ciencias Sociales
C O M U NICACIO NES
C R IT IC A DE LIBROS
E d ito r A d m ln ls tro c tó n y
Koiirad'Adcnaucr-Stlftung D o c u n ie n ta cló n
Asociación Civil Carlos Merle, Omar Ponce
Centro IntcidisdpUnarlo de
Estudios sobro el Desarrollo C o n sc io de R e d a c cló ii
Latinoamericano Judith Bùjman, Cariota
D ire c to r Jacklsch, Hermann Scliiicldcr,
Hermann Sclinelder la ura Vlllarruel
C o la b o ra d o re s
Judilli Dolman, Carlota Se cre ta rla d e R edaccld n
Jackiscli, Carlos Merle, Ornar Laura Vlllarruel
Ponce, Laura Villarrucl
Información
América Latina ALADI
SELA
Comunidad del Caribe
Organismos
Asociaciones
Países
Noticias Breves
K f r U t t K f t s f t i t iT f t iin n a A t iK t t it iiii« « . 4 M if is M M « 9 a n u r ) « E ) ( ^ K n K » Q y « « ! i,
K A K n o / i y H M T b H S A A H H H O P r A H H S A l L H H O B ' B C / I H H E H H b l X HAILHH
Hananuit OpraHusauMM OO'veAHHeHMbiK Hauuft momko nynHTk m KiiHiKKhix Mar«-
3HHax M «r«HTCT*ax so acex pafloHax Mnpa HaaoAMTe cnpaaXK ofi KSAaHNiix ■
nauiesf k h h m h o m MxraaHKC h /ih nniiiHre no «A p e c y : OpraHMsauHn O&'kCAHHCHUkix
HattMft, CeKUHX no npcAame h3axhhA, HbK>*FlopK hum >KeHcaa.
Las publicaciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal) y las del
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) se pueden
adquirir a los distribuidores locales o directamente a través de:
Unidad de Distribución
CEPAL — Casilla 179-D
Santiago de Chile