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Fiscalité régionale et locale

2018-2019

Frédéric Dc & Jeff Malcorps & Emmanuel Brunin


Inhoud
Cours 1 9/10 3
Introduction 3
Partie I - La fiscalité des entités fédérées: 4
Chapitre 1 - Principes généraux de répartition des compétences en Belgique: 4
a) Principes généraux de répartition des compétences : des compétences attribuées et exclusives vs
compétences résiduelles : 4
b) Les compétences concurrentes : le droit fiscal: 5
c) Le pouvoir fiscal des entités fédérées: 6

Chapitre 2 - La fiscalité propre des entités fédérées: 8


1) La Constitution : 8
1.1°) Première étape : La Constitution belge de 1831 8
1.2°) Deuxième étape: la révision constitutionnelle de 1970 14
1.3°) Troisième étape : Révision constitutionnelle de 1980 21
1.4°) Quatrième étape: La coordination de la Constitution en 1994 29
1.5°) Cinquième et dernière étape : La 6ème réforme de l’Etat de 2014 29

Cours 2 16/10 32
Fin de la partie I 32
PARTIE II – Loi du 23 janvier 1989 relative à la compétence fiscale 35
Partie III – Loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des
Régions 38
Chapitre I - La fiscalité dérivée : les impôts régionaux et les additionnels à l’IPP 39
Les impôts régionaux (art. 3 de la loi spéciale) 39
Les pouvoirs des Régions (art. 4 de la loi spéciale) 40
La localisation de l’impôt (art. 5) 42
La neutralité budgétaire (art. 68ter) 44

Cours 3 6/11 46
ième
La 6 réforme de l’Etat 46
Article 6 loi spéciale de financement 47
L’impôt partagé 47
L’impôt conjoint 47
5ième réforme de l’Etat - loi du 13 juillet 2001 48
Le niveau européen 49
1. L’impôt non-résidents 49
2. L’arrêt Schumacher – discrimination 49
3. L’article 54/2 de la loi spéciale de financement – les principes de la libre circulation 50

Compétences des régions dans la 6ième réforme 51


La légalité de l’impôt 52
Régions bruxelloise en wallonnes 52
Région Flamand 52
Facteur d’autonomie définitif 53

Les dépenses fiscales - l’article 5/5 §4 53

1
Compétences exclusive de l’Etat 55
1. La base imposable 55
2. Impôt sur les revenus mobiliers 55
3. Les précomptes professionnels 55
4. Le service de l’impôt 55
5. L’impôt des non-résidents 55

L’habitation propre 55
Localisation 56
Nationale 56
Internationale 56
Régionale – Bruxelles 56

Utilisation des compétences 57


Arrêt X de la cour de Justice 57
La notion de pouvoir implicite 58
Les différentes techniques législatives 62

Cours 4 13/11 64
La répartition des compétences 64
Chapitre I La taxe sur les jeux et paris / sur les appareils automatiques de divertissement et la
taxe d’ouverture de débits de boissons fermentées (groupe I) 64
A. Plusieurs compétences, pour plusieurs niveaux de pouvoir 65
B. L’affaire Bingo 66
C. Le droit européen 66
D. La localisation dans les Régions 66
E. L’exonération de TVA pour les jeux de hasard 67

Chapitre II – Le précompte immobilier (groupe II) 68


Une compétence par rapport au taux d’imposition 69
A. La Région flamande 69
B. La Région de Bruxelles-Capitale 71
C. La Région Wallonne 72
Une compétence en matière de base imposable 72
Une compétence en matière d’exonération 73
A. Les réductions pour enfants 73
B. Les réductions pour improductivité 74

Chapitre III – Les droits de succession 75


La règle des cinq ans 75
La concurrence interne dommageable 75
Réduction des droits d’enregistrement en matière énergétique 75
Les régularisations fiscales 76

2
Cours 5 27/11 et 6 2/12
Chapitre IV – Taxe de circulation et taxe de mise en circulation 76
A. De l’eurovignette au prélèvement kilométrique 77
B. La taxe de circulation et la taxe de mise en circulation 84

Chapitre V – Fiscalité propre des Communautés 85


Chapitre VI – Fiscalité régionale propre 86
A. Respect des libertés fondamentales européennes 86
B. Problématique spécifiquement régionale des aides d’Etat 88
C. La région wallonne 91
D. La région flamande 97
E. La région bruxelloise 102

Cours 7/11
Chapitre VII – La fiscalité locale 103
A. La publicité des règlements provinciaux et communaux 105
B. Le principe d’égalité et la justification 107
C. Le service après-vente de la régionalisation / 112
D. Problématique liée à l’article 464 et les pouvoirs implicites 114
E. Pacte fiscal et paix fiscale 115
F. Exemple de la taxe sur les spectacles 117
G. Procédure en matière de fiscalité locale 119

Cours 1 9/10
Philosophie de l’examen : comprendre la logique de la répartition des compétences, vous
aurez aussi compris qu’en soi la question de la répartition des compétences est très
importante (important pour les pouvoirs publics de manière à ce qu’on n’annule pas leur
impôt - important pour le contribuable qui peut faire tomber un impôt).

Introduction

Nous allons parler ensemble de fiscalité régionale et de fiscalité locale. Nous allons aussi
évoquer la compétence fiscale des communautés. Comme nous allons le voir dans un instant
en matière fiscale en termes de répartition de compétences entre les différents niveaux de
pouvoir, on se trouve dans une situation plutôt différente de celle qu’on retrouve dans les
autres environnements juridiques.

La répartition des compétences dans les autres branches du droit


Dans les autres branches, ça se passe sur base d’une liste où on attribue les compétences et le
principe de répartition de compétences en Belgique (principe de l’exclusivité de
compétences). En principe, il n’y a qu'une entité fédérale, régionale ou communautaire qui
est compétente. C’est le principe de base. Donc, on accorde dans l’état actuel de droit positif,
soit dans la constitution, soit dans les lois spéciales de réformes institutionnelles, des

3
compétences en régions et communautés et tout le reste, les matières résiduelles, c’est
actuellement la compétence des autorités fédérales.

Actuellement, ce principe est contraire à ce que dit l’art. 35 de la Constitution qui affirme que
les compétences résiduelles appartiennent aux régions et communautés.

Art. 35 §1er de la Constitution

L'autorité fédérale n'a de compétences que dans les matières que lui attribuent formellement la
Constitution et les lois portées en vertu de la Constitution même.

Les communautés ou les régions, chacune pour ce qui la concerne, sont compétentes pour les
autres matières, dans les conditions et selon les modalités fixées par la loi. Cette loi doit être
adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa.

Toutefois, l’art. 35 de la Constitution n’est pas encore en vigueur.

Art. 35 in fine de la Constitution

Disposition transitoire

La loi visée à l'alinéa 2 détermine la date à laquelle le présent article entre en vigueur. Cette
date ne peut pas être antérieure à la date d'entrée en vigueur du nouvel article à insérer au titre
III de la Constitution, déterminant les compétences exclusives de l'autorité fédérale.

Partie I - La fiscalité des entités fédérées:

Chapitre 1 - Principes généraux de répartition des compétences en Belgique:

a) Principes généraux de répartition des compétences : des compétences


attribuées et exclusives vs compétences résiduelles :

Les communautés ont théoriquement un pouvoir fiscal (on devrait parler de fiscalité
régionale, communautaire et locale). Mais ce pouvoir fiscal est un non-événement car bien
que ce pouvoir soit prévu par la Constitution et donc existe, reste inopérant.

Par conséquence, en pratique, les Communautés n’ont pas de pouvoir fiscal, mais on devra
quand même en dire un mot et expliquer pourquoi on a cette particularité. Pour cela, nous
devons commencer par une explication générale sur la répartition des compétences. Nous en

4
sommes à la 6ème réforme de l’Etat ; depuis 1994 on dit que la Belgique est un état fédéral
composé de communautés et de régions. Comment se passe cette répartition des compétences
entre le fédéral et les entités fédérées ?

En général, dans toutes les branches du droit autres que la fiscalité, on se trouve en présence
de compétences qui sont attribuées aux communautés ou aux régions. Lorsque les
compétences sont attribuées, cela veut dire que l’on prévoit des listes de compétences des
communautés et des régions.

Par conséquent, en Belgique, le principe de base de la répartition de compétences, c’est le


principe des compétences exclusives. Quand une entité a une compétence, en théorie, il s’agit
de compétences exclusives. Le principe est donc: compétences attribuées sur base de listes,
compétences qui sont exclusives. Est liée à ce principe l’existence d’une Cour
constitutionnelle.

En effet, lorsqu’une entité prend une décision qui empiète sur les compétences d'une autre
entité, cette entité peut introduire un recours en annulation devant la Cour constitutionnelle
(qui auparavant s’appelait Cour d’arbitrage, ce qui explique bien que son pouvoir, c’est
d’argumenter pour exprimer quelle est l’autorité compétente: si une autorité prend une
disposition dans un domaine où elle n’est pas compétente, celle-ci peut donc être annulée).

Puisque le principe est l’attribution de compétence sur base de listes, tout ce qui n’est pas
repris sur des listes fait partie de ce qu’on appelle la compétence résiduelle. L’article 35 de la
Constitution prévoit actuellement que les compétences sont attribuées aux régions et aux
communautés et tout ce qui est résiduel, c’est l’Etat fédéral qu’il l’a. C’est le principe actuel
dans le texte de l’article 35 tel qu’il est en vigueur, même s'il reprend formellement la solution
inverse (Belgique, pays de compromis et terre de surréalisme: du côté flamand, revendication
de modifier le fond des choses et de l’inverser: prévoir à l’avenir que c’est en fait l’Etat
fédéral qui recevrait des compétences attribuées sur des listes, et que les entités fédérées
auraient les compétences résiduelles). Ainsi le texte qui inverse la règle a été voté, c’est la
nouvelle version de l’article 35. Mais comme nous sommes en Belgique et que les
francophones n’étaient pas d’accord avec cette version, on a fait un compromis « à la belge »:
ils ont accepté de voter le texte, mais sous condition qu’il n’entre pas en vigueur: son entrée
en vigueur dépend dorénavant du vote du loi spéciale. Nous sommes donc dans une situation
intermédiaire, mais quelle que soit la règle de base, ça ne change rien sur le principe de
l’existence de compétences exclusives protégées par l’arbitrage de la Cour Constitutionnelle.

Donc ça c’est le principe dans toutes les autres branche du droit.

b) Les compétences concurrentes : le droit fiscal:

En droit fiscal, on ne se trouve pas en présence d’une répartition de compétence avec des
listes attribuées mais on se trouve en présence de compétences fiscales concurrentes. Cela
signifie qu’en principe, toutes les entités, tous les niveaux de pouvoir ont a priori un pouvoir
fiscal absolu. Tout le monde peut nous taxer: Etat, communauté, régions… ainsi que les
pouvoirs locaux qui ont également un pouvoir de taxation.

Donc comme en matière fiscale on se trouve en présence de pouvoirs fiscaux concurrents, et


que tout le monde peut taxer, on peut vivre dans un enfer fiscal. Il peut y avoir de multiples
taxations. Et donc, alors que quand on a des compétences réparties sur base de listes avec une

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exclusivité, ce qu’on prévoit c’est une Cour constitutionnelle pour faire de l’arbitrage, quand
on a des compétences concurrentes, en général, on doit prévoir une hiérarchie des normes.
Il faut prévoir que quelqu’un a le dernier mot, le ‘spelverdeler’. Dans les autres branches du
droit, où les compétences sont attribuées, la compétence est alors soit de l’état, soit des
régions, soit des communautés. Comme on le sait déjà, la loi fédérale, le décret
communautaire, de même que le décret ou l’ordonnance régionale est équipollente à la loi
(fédérale). Il n’y a pas de hiérarchie des normes sauf petite exception pour l’ordonnance.

Par contre en droit fiscal, vu que les compétences sont concurrentes et pour éviter qu’on soit
taxé 20x fois par 20 niveaux de pouvoirs pour la même chose, on a prévu un arbitre (ce que le
conseil d’état dans une expression imagée a appelé « spelverdeler », cf le distributeur de jeu
au football). L’Etat fédéral possède ce pouvoir du dernier mot en matière de compétences
fiscales.

C’est donc la particularité de la branche fiscale par rapport aux autres branches. Ça c’est le
décor.
Pourquoi est-ce qu’il en est ainsi? On le verra en cours de route mais fondamentalement,
c’est parce qu’on a considéré que pour un niveau de pouvoir, ne pas avoir un pouvoir fiscal,
ça n’est pas avoir un véritable pouvoir, une véritable autonomie parce que si on n’a pas de
pouvoir fiscal ça veut dire que l’on doit vivre grâce à des dotations budgétaire que nous fait
celui qui a le pouvoir fiscal.

On connait un grand principe, c’est à la base de démocratie : « no taxation without


representation ». Ce principe signifie « pas de pouvoir fiscal sans pouvoir de décision ». La
fiscalité est en quelque sorte à la base du système parlementaire. Dans le cadre de la
fédéralisation du pays, on a considéré aussi l’inverse. « no representation without taxation ».
On a considéré nous régions et nous communautés si on n’a pas de pouvoir fiscal, on ne
présente rien. Les entités fédérées n’étaient pas vraiment un pouvoir représentatif , un vrai
pouvoir si elles n’avaient pas un pouvoir de taxation.

Dans l’introduction du cours on va examiner la Constitution, qui a le pouvoir fiscal? Pour le


comprendre on va voir l’ évolution des textes qui nous intéressons, ce texte c’est l’article 170,
à l’origine c’était 110.

c) Le pouvoir fiscal des entités fédérées:

On va voir que les principes de base de la répartition des compétences que nous venons
d’évoquer sont vrais, mais jusqu’à un certain point (nous sommes en Belgique), et donc que le
pouvoir fiscal des entités fédérées (régions et communautés) revêt en effet plusieurs formes:

1. Fiscalité propre : les régions et communautés ont un pouvoir fiscal propre qu’elles
puisent directement dans la Constitution. C’est a priori un pouvoir absolu qui leur
permet de tout taxer. C’est à cause de cela qu’il y a des fiscalités concurrentes et qu’il
faut donc prévoir une hiérarchie des normes. Cette hiérarchie des normes va se
manifester par la loi du 23 janvier 1989 relative à la compétence fiscale visée à
l’art. 110 §§1er et 2 de la Constitution – loi non bis in idem (cf. infra). Cette loi dit
en substance que quand l’Etat fédéral taxe, les communautés et régions n’y touchent
pas (« touche pas à mes impôts »). Ainsi, les entités fédérées ne peuvent taxer que les
« terres vierges ».

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C’est le premier volet du droit fiscal comme évoqué plus tôt: compétences
concurrentes assorties d’une hiérarchie des normes établie par la loi du 23 janvier
1989. Cette fiscalité propre c’est ce qu’il y avait au début. Mais comme on est en
Belgique, dans un deuxième temps, à côté de cette fiscalité propre, on a prévu ce que
la doctrine a appelé une fiscalité dérivée.

Après la Constitution et la loi de 23 janvier, nous allons nous pencher dans la loi
spéciale de financement des régions et des communautés du 16 janvier 89 : dans cette
loi, on va constater qu’à côté du pouvoir absolu que les différentes entités retirent de la
constitution, souvent des compétences concurrentes, on va en matière fiscale, par une
sorte de tâche d’huile, aussi faire comme dans les autres matières. C’est-à-dire prévoir
des listes des compétences.

2. Fiscalité dérivée : 2 formes de fiscalité dérivée : les impôts régionaux au sens de la


loi financement et les compétences sur les IPP (impôts des personnes physique) :

a. IMPOTS REGIONAUX Certains impôts de l’état sont dérivés en impôts


régionaux. Avant la régionalisation, il existait « des tas » d’impôts. A un
certain moment, on s’est dit que pour donner des moyens aux régions, il fallait
transformer certains anciens impôts de l’Etat en impôts régionaux. On a donc
dressé une liste de ceux-ci.: on a vu qu’il y avait deux sortes de compétences,
soit attribuées avec des listes soit concurrentes. En matière fiscale, il y a donc
une sorte de panaché. On commence par donner des compétences
concurrentes (tout le monde peut tout taxer) = fiscalité propre. Mais après,
dans un second temps, on finit quand même aussi par faire des listes d’impôts
qui étaient des impôts de l’état et qui deviennent des impôts régionaux
(compétence exclusive donc). C’est un aspect de fiscalité dérivée. Exemple: la
taxe de circulation, le précompte immobilier, les droits de successions, les
taxes sur les jeux et paris,…anciens impôts d’Etat donc qu’on transforme en
impôts régionaux en donnant des pouvoirs aux régions, pouvoirs qui évoluent
au fil du temps.

b. IPP : Deuxième forme de fiscalité dérivée. Certains auraient voulu qu’on


donne l’impôt des personnes physiques aux régions comme les autres impôts
régionaux mais ça n’a pas été aussi loin(cf divergence de vue). On a dit que
pour l’IPP, ce sera un 50/50. La loi spéciale de financement du 16 janvier 1989
transforme également l’IPP. L’impôt des personnes physiques est rebaptisé et
est qualifié d’impôt conjoint. C’est donc un impôt que l’état va continuer à
collecter selon ses règles mais un impôt sur lequel les régions reçoivent
certains pouvoirs qui vont progressivement évoluer au fil du temps (on est déjà
à la 6ième réforme de l’état et à chaque réforme de l’état, on rediscute et on se
partage en quelque sorte les morceaux et lors de la 6ème réforme de l’état, les
pouvoirs des régions ont considérablement augmentés en matière d’IPP).

 Finalement : la répartition des compétences fiscale est un peu « hybride ».


D’une part il y a les compétences concurrentes ce qui est différents des
autres branches de droit mais par ailleurs on retombe sur des listes avec
des compétences exclusive.

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3. Pouvoirs implicites : ça va un peu avoir un certain impact au matières fiscale. Nous
en reparlerons infra, mais pour introduire, il faut savoir que c’est quelque chose qui
est introduit dans un tout petit article, l’article 10 de la loi spéciale de réforme
institutionnelle du 08 août 1980, qui permet dans certains cas aux entités fédérées,
Régions et communautés de devenir compétentes dans des domaines où normalement
elles ne sont pas compétentes, mais quand c’est nécessaire pour l’exercice de leurs
compétences. La question qui se pose est « est-ce que cette notion de pouvoirs
implicites s’applique aussi en matière fiscale? ». Nous en reparlerons.

Ce sont donc les trois manières d’aborder la compétence fiscale, les trois versants de celle-ci:
la fiscalité propre, la fiscalité dérivée (impôts régionaux-IPP) et les pouvoirs implicites. Ce
sera donc le plan du chapitre. Nous serons également amenés à poser la question de
l’existence d’un lien entre les compétences matérielles des Régions/Communautés,
attribuées sur base de liste, et les compétences fiscales. (Nous verrons qu’en principe non,
mais que ça évolue). Nous verrons également le fait que de plus en plus, cf la Cour
Constitutionnelle, on aborde l’importance de ce qu’on pourrait appeler le respect mutuel des
compétences, et nous verrons que cette notion se prolonge en quelque sorte dans une
notion dont on parle beaucoup, c’est la notion de loyauté fédérale qui a été intégrée dans
la Constitution.

Chapitre 2 - La fiscalité propre des entités fédérées:


a) Sources:

1) La Constitution :

C’est dans la Constitution tout d’abord que le pouvoir fiscal propre des Communautés et des
Régions a été établi. Et on commence tout d’abord par l’article de la Constitution qui parle de
fiscalité. Actuellement, c’est l’art. 170 C° (anciennement art. 110). On va regarder les
évolutions de cet article et de son texte (quand on traite de matière ainsi et qu’on consulte la
doctrine, on doit toujours être prudents puisqu’entre 1970 et 2014, on a vécu 6 réformes de
l’Etat. Ces réformes sont des évolutions progressives: les règles changent tout le temps.
Quand on lit un article, on doit toujours le situer dans le temps et le rattacher au moment de sa
situation. Il est donc intéressant, pour expliquer le système actuel, que l’on comprenne que ce
système actuel est le fruit d’une évolution, et que l’on sente le « sens de l’histoire », et qu’on
réfléchisse déjà aux évolutions possibles dans le futur. On va donc maintenant se re-situer
dans le temps et rappeler les étapes d’évolution du texte, en commençant par l’examen de la
rédaction de l’ancien article 110 de la Constitution, tel qu’il a été adopté en 1831.

1.1°) Première étape : La Constitution belge de 1831

8
a) Le texte :
En 1831, la Belgique de papa n’a pas des régions pas des communautés. A l’époque on a
uniquement l’Etat, avec des provinces et communes. C’est-à-dire des pouvoirs subordonnées,
de pouvoir qui sont soumis à une tutelle légale et tutelle administrative. Ça c’était la Belgique
de papa. Ancien article 110 tel qu’adopté en 1831 (regarder au feuille reçu dans la classe) :
« aucun impôt au profit de l’Etat ne peut être établit que par une loi » c’est le principe de la
légalité des impôts, et puis on va répéter cela pour les autres niveaux de pouvoirs tels qu’ils
existaient à l’époque c’est-à-dire « qu’aucune charge, aucune imposition provinciale ne peut
être établie que par le consentement du conseil provincial ». On répète également cela au
niveau communal: « aucune charge, aucune imposition communale ne peut être établie que
par le consentement du conseil communal ». On termine ensuite par un petit alinéa qui va
beaucoup retenir notre attention « la loi détermine les exceptions dont l’expérience
démontrera la nécessité relativement aux impositions provinciales et communales ». C’est
donc l’état de la Constitution de 1831, une époque où il n’existait qu’un Etat central et des
pouvoirs subordonnés (provinces et communes) qui dans la hiérarchie des normes prennent
des règlements sur lesquels la Loi prime, et qui sont soumis à une tutelle, légale et
administrative.

b) Principes:
Que retenir de cette constitution de 1831? Le premier principe que l’on trouve à l’alinéa
premier, est le principe de la légalité de l’impôt, qui est une réaction à l’ancien régime
hollandais. Dans l’ancien régime hollandais, il y avait l’article 197 de la Grondwet van het
Koninkrijk der Nederlanden et celui-ci disait en vieux hollandais “Geen belastingen kunnen
ten behoeven van ons land worden geheven dan uit kracht van een wet “ « aucun impôt ne
peut être établi qu’en vertu de loi ». Il ne fallait pas une loi, mais c’était « en vertu » d’une
loi. C’est moins rigoureux.
Ici, on a donc voulu dire non et on a donc voulu consacrer le principe du consentement
démocratique à l’impôt (= principe de légalité). En fait, on reprend ici les grandes principes
que l’on trouve dans la Magna Charta 1215 dont on sait que les parlements ont développés
leurs pouvoirs en acceptant de consentir à des impôts pour le souverain. Ceci traduit cela, le
principe du consentement à l’impôt. (C’est évidemment assez théorique cf existence du
suffrage censitaire). L’ article 12 de la Magna Carta dise : « Aucune aide, aucun impôt
extraordinaire ne peut être établie sans le consentement du commun conseil du royaux. »
Donc depuis la Magna Carta on a le principe qu’il faut un consentement entre guillemets
diplomatique à l’impôt. Le même principe ce retrouve dans le ‘Petition of Rights’ de 1628, le
principe de « no taxation without representation ».

En plus de cette première réaction, on a également eu, pour les pouvoirs locaux, des pouvoirs
subordonnés, un suivi de cette réaction par rapport au régime hollandais: on a voulu qu’il ne
puisse pas être créé d’impôt provincial/ communal sans les élus de ces localités. Sous le
régime hollandais, il y avait une loi du 12 juillet 1821 dont l’article 15 fixait d’office (l’Etat
décidait donc) des additionnels sur certains impôts d’état au profit des communes et des
provinces sans que ces dernières n’aient à donner leur consentement1. La Constitution belge
se veut être démocratique, donc. Dans votre commune ou province, votes centimes
additionnelles à l’IPP ou au précompte immobilier c’est le conseil communales ou conseil
provinciales qui doit le voter. Ici pas ! Dans le temps du régime Hollandais c’était une loi qui
disait : on applique telles centimes additionnelles sur l’impôt pour les communes ou les

1
Actuellement, lorsqu’on paie l’IPP à l’Etat et que sur cet IPP on ajoute des additionnels communaux, le montant des
additionnels communaux est voté chaque année par le conseil communal, par les élus locaux, parce que la Constitution le
prévoit.

9
provinces. On a voulu réagir à cela, et pour quelle raison ? On a l’expliqué dans les travaux
préparatoires du Constitution, donc dans les travaux pour le Congres Nationales on nous a
dit : les meilleurs juges ont besoin, dans des intérêt et des communes, ce sont les conseils
provinciaux et communaux eux-mêmes.

Mais que veut dire le dernier alinéa ? « La loi détermine les exceptions » Pourquoi est-ce que
le prof s’intéresse autant à cet aliéna ? C’est parce que récemment, suite à la régionalisation,
on a repris un texte à peu près comparable en lui donnant un sens tout à fait différent du sens
originaire du texte. On est donc dans une situation où un même texte va pouvoir de nos jours
avoir deux significations différentes suivant le pouvoir auquel il s’adresse (et cela il vaut
mieux le comprendre, parce que c’est surréaliste). Au départ, cet alinéa n’était pas prévu dans
le texte de la Constitution, on a voulu le rajouter pour une raison précise: en voulant un petit
peu permettre de faire quand même ce que l’on faisait sous le régime hollandais.

Le passage assez ancien de la personne qui a proposé ce texte est le suivant : « moi je vous
propose de rajouter cet alinéa parce qu’avec le texte de la constitution tel qu’il existe sans cet
alinéa, si l’alinéa n’existait pas, on ne pourrait pas faire en sorte qu’on taxe les habitants de
la commune pour faire en sorte qu’elle ait les moyens financiers, grâce aux produits des
impôts, pour financer l’entretien des enfants trouvés, des mendiants et des estropiés ». Vous
comprenez la philosophie. C’est imagé, mais c’est l’origine de l’alinéa. C’est de dire que si
une commune ne fait pas face à ses besoins, ne vote par les impôts pour s’occuper de ces
personnes, il faut que l’Etat puisse, par une loi, voter des recettes pour cette commune. C’est à
dire lever l’impôt sans le consentement du conseil communal. L’objectif de cet alinéa tel que
rédigé à l’époque est de permettre, comme dans le régime hollandais, de déroger à
l’application du principe de consentement à l’impôt au niveau local, et de permettre au
législateur central de déroger au principe du consentement local à l’impôt local. C’est la
signification originaire du texte de cet article, qui fut un peu oubliée au fil du temps. Donc
avoir u moyen de s’occuper des enfants trouvés, des mendiants et des estropiés. Et c’est cela
qui a amené ce texte. C’est les exceptions à la nécessité d’avoir le consentement du Conseil
provinciales ou communales pour créer un impôt. Cette une exception à l’exigence du
consentement démocratique à l’impôt.

En effet, en 1980, dans le cadre de la régionalisation, on a voté pour les Régions un texte à
peu près comparable mais dans une signification tout à fait différente. On avait oublié la
signification d’origine. En 1980, on va voter le même texte, mais en ne disant pas que l’Etat
peut déroger au principe du consentement à l’impôt au niveau des Communautés et des
Régions mais bien en disant que l’Etat peut supprimer l’impôt régional et communautaire et a
le pouvoir du dernier mot. L’Etat peut donc interdire aux régions et communautés de
taxer certaines choses et peut même supprimer certains impôts. Le même texte reçoit un
sens tout à fait différent.

La première signification originaire du texte 1831, on ne l’a rappelée que récemment à


l’occasion d’un problème qui s’était posé dans la province du Brabant2. En effet, elle avait
voté des centimes additionnels au précompte immobilier comme ils peuvent le faire.
Cependant, ils ont commis un vice de procédure mais des contribuables s’en sont rendu
compte. La source de ces centimes additionnels est un règlement provincial contre lequel on
peut introduire un recours en annulation devant le Conseil d’Etat, ce qui a été en l’espèce fait.

2
La province du Brabant, telle qu’elle existait avant d’être scindée (avant la province du Brabant comprenait le Brabant Wallon, le Brabant
Flamand ET Bruxelles).

10
Le CE a annulé le règlement provincial fixant les additionnels. Résultat des courses: la
province devait rembourser les additionnels du précompte.

Mais, la province n’a pas eu envie et a trouvé un stratagème pour arranger cela. La province
avait d’abord songé à une solution très pragmatique qui était de rembourser à tout le monde
puis doubler le taux l’an prochain. Cependant, cela ne va pas car le précompte immobilier est
un impôt qui porte sur les immeubles, et d’une année à l’autre, les gens vendent et achètent.
Ils ont donc abandonné cette idée un peu simpliste. Ils se sont ensuite demandé ce que l’Etat
ferait si ça lui arrivait. A l’époque, (parce que maintenant on peut beaucoup moins le faire), ce
que l’Etat aurait fait, c’est une sorte de validation législative en prenant une sorte de loi
rétroactive pour couvrir l’irrégularité. Ce n’est pas très catholique mais ça se faisait beaucoup
à l’époque.

Cependant, si on voulait déroger à la rétroactivité prévue dans une loi, avant que les
juridictions ne commencent à sanctionner le procédé, il fallait prévoir une autre loi pour dire
qu’on rétroagissait. Mais ici déroger à la rétroactivité n’est pas possible car c’est un règlement
communal/provincial. Dans la hiérarchie des normes, un règlement communal/provincial
nouveau ne peut pas rétroagir puisqu’il violerait le principe de la non-rétroactivité inscrit dans
une loi. (et donc annulation en cas de recours au CE pour violation).

Mais un illuminé qui a suivi ce cours de droit fiscal des régions et locales a trouvé une autre
solution: il y a un petit alinéa dans la Constitution qui permet, lorsque c’est nécessaire, de
prendre, sans le consentement du Conseil provincial, c’est la loi qui peut la faire, un impôt en
profit de la Province. La province a finalement demandé de l’aide à l’Etat et celui-ci a pris
une loi trois ans plus tard. C’est la loi du 15 mai 1991 qui s’appelle loi portant « confirmation
de l’établissement et de la perception de centimes additionnelles au précompte immobilier
pour l’année 1988 ». On valide en quelque sorte en 1991 les impôts de 88.

Quand on fait une loi, il y a d’abord un projet de loi qui doit être soumis à la Section de
Législation du Conseil d’Etat pour qu’il l’examine. La SLCE a d’abord craché tout son venin
en disant que ce n’était pas bien, que c’était un scandale, une faute de validation législative
etc.... Mais après elle a dit que c’était vrai que quand on allait voir les travaux préparatoires de
la Constitution de 1831, les travaux du Congrès national et que l’on essaie de comprendre la
portée du texte et de ce dernier alinéa, on trouve dans les travaux préparatoires un passage très
bref qui dit que l’objectif était de permettre au législateur de voter un impôt au profit de la
province sans le consentement du conseil provincial. La SLCE a donc rappelé la signification
originaire du texte.

Les contribuables, peu heureux ont donc introduit un recours en annulation contre cette loi
auprès de la Cour d’Arbitrage. Par son arrêt 67/92, la Cour confirme que l’alinéa dit qu’une
loi peut déroger au principe du consentement local à l’impôt local. Une loi peut donc établir
des impôts sans le consentement du conseil communal ou provincial, en vertu de la
Constitution. Ce sont donc cet avis de la SLCE et cet arrêt de la Cour d’Arbitrage qui ont
permis de rappeler cela parce qu’on avait oublié. On croyait effectivement que cet alinéa
voulait dire que la loi pouvait supprimer des impôts provinciaux ou communaux ou qu’ils
pouvaient interdire aux provinces ou aux communes de taxer certaines choses. On pensait
donc que l’alinéa avait une autre signification. (Les références on trouve dans les notes
distribuer)

11
Plus récent, la ville de Lessines, au moment près des élections communales, changement de
majorité dans un commune. Mais on transmet le nouveau taux et là aussi, aussi annulation, a
été prise une loi pour couvrir en quelque sorte le prélèvement traditionnelles à l’IPP et la ville
ne soit pas privé des recettes pendant un an.

Mais au fil du temps on a un peu oublié la signification réelle de cet alinéa et on a donné un
autre signification à ce alinéa.

Pourquoi a-t-on cru à cela, à cette autre signification ? Le prof parle de maisons d’octroi qui
se trouvent au bout de l’avenue Louise avant d’arriver au boit de la cambre. Il s’agit de petites
maisons blanches qui avant étaient à hauteur de la petite ceinture qui ont été démontées et
reconstruites là plus tard. C’est quoi les octrois ? Le prof simplifie très fort, caricature même.
On sait qu’actuellement au niveau européen, on a voulu supprimer les frontières, on a voulu
éviter les droits de douane ou les taxes ayant des effets équivalents entre Etats. Dans le temps,
il existait des sortes de droit de douane entre communes. Quand certains biens passaient du
territoire d’une commune à une autre, on devait payer une sorte de taxe qui s’appelait l’octroi.
Ces maisons d’octroi étaient donc une sorte de bureau de douane entre communes. On a bien
entendu décider de supprimer cela pour faire un grand marché entre les communes avant de
vouloir créer un marché européen.
Ces octrois, on a décidé en Belgique de les supprimer car cela entraînait une entrave à la
circulation et empêchait le développement de l’économie. C’est en 1860, le 18 juillet, qu’une
loi a supprimé les octrois qui existaient et a interdit aux communes et en province d’en ré-
établir. Les gens étaient super heureux et n’auraient pas dessaoulés pendant trois jours et
faisaient la fête. Les gens ont fait une fête pas possible, on mit le feu à toutes ces maisons
d’octroi etc. c’est un peu comme si nous maintenant on nous annonçait qu’on supprimait la
TVA.
Cette loi de 1860 est un exemple de loi qui a supprimé des impôts communaux et provinciaux
et qui a interdit aux provinces et aux communes d’en rétablir. Le fait qu’il y ait de telles lois a
fait penser que la signification du dernier alinéa de l’article 110 de la Constitution était de
permettre à l’état de supprimer des impôts communaux/ provinciaux ou d’interdire aux
provinces et communes d’en rétablir. Mais c’est une erreur, la vraie signification est une
dérogation au principe du consentement à l’impôt.

Autre exemple que celui d’octroi :


-Une loi du 17 mars 1925 interdit aux communes et provinces de taxer le bétail. Le lobby
agricole a toujours été fort puissant en Belgique. Cette loi on la retrouve encore actuellement,
elle a été coordonnée à l’article 464 du Code d’impôt sur les revenus. On y verra que cette loi
a été intégrée dans une coordination dans cet article et on dit que les communes et provinces
ne peuvent pas taxer le bétail.
-Une autre loi de 15 mai 1970 interdit de taxer le poisson (pour les communes et les
provinces). Cette loi n’a pas été intégrée dans le CIR.
-Des lois particulières qui interdisent aux communes et aux provinces de taxer certains
choses, matière imposable, organismes publics. Il y autant des lois qui font ça.

Finalement, si la portée du texte est celle dont on a parlé tantôt, ces lois qui interdisent cela,
sur quelle base ces lois ont elles été prises?
Il y a un controverse. C’est sur base de l’article 170, alinéa 4 ? Ou c’est pas plutôt sur base de
l’actuel article 162 de la Constitution (ancien article 108) : l’article parle des institutions

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provinciales et communales. Cet article dit d’abord que les institutions communales et
provinciales sont régies par la loi. Dans l’alinéa 2, l’article dit que « la loi consacre
l’application des principes suivants : ». Ce qui est intéressant, c’est le 6° qui concerne
l’intervention de l’autorité de tutelle ou du pouvoir législatif fédéral pour interdire que la loi
ne soit violée ou l’intérêt général blessé. En fait, les provinces et les communes sont des
pouvoirs subordonnés, ils sont soumis à tutelle, c’est-à-dire qu’on peut annuler ce qu’ils font.

La tutelle revêt deux formes : d’abord, la tutelle administrative (celle qui se manifeste le
plus), ensuite, la tutelle légale (la loi fixé le cadre, intervention du législateur qui a le pouvoir
du dernier mot).
Je attire votre attention que le texte que je viens de vous lire de l’article 162 a été repris telle
qu’elle de son ancien version mais que avec la Constitution coordonnée de 1894 a rajouté un
mot dans le texte que j’ai lu : l’intervention du législation tutelle ou du pouvoir législatif
fédéral. C’est important parce que il y a deux formes de tutelles.

La tutelle administrative : du temps de la Belgique de Papa où il n’y avait que l’Etat, les
provinces et les communes, l’Etat exerçait la tutelle sur les provinces et les provinces exerçait
la tutelle sur les communes. Lorsqu’on a créé les régions et les communautés, on leur a donné
progressivement des pouvoirs. De ce fait, à partir de 1980, on a transféré d’abord l’exercice
de la tutelle administrative sur les provinces et communes aux Régions dans le cadre du
processus de régionalisation. Dans un deuxième temps, en 2001, on n’a plus seulement
transféré l’exercice de la tutelle aux Régions mais on a transféré aux régions toutes les
compétences en matière de tutelle, au delà de l’exercice. Cependant, il s’agissait uniquement
de la tutelle administrative; le 6° parle de l’autorité de tutelle ou du pouvoir législatif et lors
de la coordination de la Constitution, on a rajouté « pouvoir législatif fédéral ». Cela signifie
que si la tutelle administrative a été régionalisée, la tutelle légale, elle, reste fédérale: l’Etat
fédéral garde le dernier mot.
Donc, dans la Constitution coordonnée de 1994, on met les points sur le I, on dissent bien que
la tutelle légale est exercé par le pouvoir législatif fédéral. Elle n’a pas été régionalisé.

Si on parle de cet article, c’est parce qu’en 1860 les gens font la fête parce qu’on a supprimé
les octrois, bétaing…. sur quelle base cette loi a été prise ? Selon l’avis du prof, c’est sur base
de l’article 110, alinéa 4 ou sur base de l’actuel article 162 de la Const qui était à l’époque
l’article 108, qui donne le pouvoir de tutelle légale à l’Etat. Donc dans le cadre de ce
pouvoir de tutelle légale, l’Etat peut dire qu’il considère, au nom de l’intérêt général
qu’il faut interdire aux provinces ou aux communes de taxer ci ou ça. Quand on va voir
les travaux préparatoire de la Constitution, on voit que l’objectif réelle de l’alinéa 4 c’est
de déroger au principe de consentent de nos practiques a l’impôt, mendiant et les
estropier, ne pas limiter le pouvoir fiscale des provinces et es communes.

Mais attention! L’article 162 de la Constitution ne vaut que pour les pouvoirs subordonnés,
c’est-à-dire les institutions communales et provinciales: il n’y a pas de tutelle vis à vis des
entités fédérées (régions et communautés) qui se situent au même niveau que l’Etat. C’est la
raison pour laquelle on a prévu dans la Constitution, quand il y a des compétences fiscales
concurrentes, la possibilité pour l’Etat fédéral, par une loi, de supprimer des impôts régionaux
ou communautaires ou d’interdire aux régions et communautés de taxer certaines choses.

Au fil du temps beaucoup de gens se sont mis à croire que l’article 110, alinéa 4 est un article
qui permettait de limiter le pouvoir fiscal des provinces et des communautés. On a un peu
oublié pourquoi ça été créé.

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L’origine de la confusion vient donc du fait que comme il y a des lois qui interdisent aux
provinces et aux communes de taxer certaines choses, on a cru que ces lois étaient prises sur
base du dernier alinéa de l’article 108 de la Const en donnant à cet article un sens différent du
sens réel qu’il avait à l’origine.

On va voir les articles 464 et 465 dans le CIR, parce que le principe c’est de dire que les
provinces et communes ne sont en principe pas autorisées de taxer les additionnels, mais on
ouvre la porte et on prévoit la dérogation sur ce principe. On prévoit notamment que les
communes peuvent établir des additionnels au précompte immobilier et à l’impôt des
personnes physiques et on prévoit notamment que les provinces peuvent établir des centimes
additionnels au précompte immobilier mais les provinces ne peuvent pas établir des centimes
additionnels à l’IPP. Donc avec ça nous avons vu l’origine de l’article 110 de la Constitution
et on se rend compte qu’au fil du temps, on a perdu la sens et la signification de l’article
originaire de l a Const.

1.2°) Deuxième étape: la révision constitutionnelle de 1970

a) Texte:
C’est en 1970 que le processus de fédéralisation du pays a commencé, ou en tout cas, s’est
traduit dans la Constitution. « La Belgique de Papa, c’est fini, il faut régionaliser ». Côté
Flamand, on veut des communautés, du côté Wallon on préfère les Régions, donc qu’est-ce
qu’on fait : un peu de deux ! C’est la Belgique. Mais il y a un débat.

Qu’est-ce qu’on a fait ? Le premier alinéa ne change pas, contrairement au deuxième alinéa
de l’article « Aucune charge, aucune imposition ne peut être établie par la province,
l’agglomération, la fédération de commune ou par la commune que par les décisions de leurs
conseils ». On a mis dans un même alinéa ce qui avant était dans deux alinéas séparés pour la
province et la commune et on a rajouté agglomération et fédération de commune. Et puis on a
changé un petit peu le texte. Un autre petit changement : avant on évoquait le principe du
consentement à l’impôt (« que du consentement »), maintenant on dit juste que par « la
décision de leur conseil ». Avant, on rappelait la raison d’être. Enfin, on a un petit alinéa qui
dit « la loi détermine relativement aux impositions visées au deuxième alinéa, les exceptions
dont la nécessité est démontrée ».

En 1970, finalement, on a créé deux nouveaux niveaux de pouvoir auxquels on a donné un


pouvoir fiscal : les agglomérations et les fédérations de communes. Par contre, on ne parle
pas des Régions, ni des Communautés. Pourtant, c’est aussi en 1970 qu’on a créé des Régions
et des Communautés mais on ne leur donne pas un pouvoir fiscal.

On a ainsi assisté à une répétition générale pour la révision Constitutionnelle de 1980. On


a eu des textes prévoyants de donner un pouvoir fiscal non seulement aux fédérations et aux
agglomérations mais aussi aux Régions et aux Communautés. Mais il y a eu tout un débat là-
dessus, et en dernière minute, on a eu le vertige et fait un amendement, un pas en arrière en ne
donnant pas de pouvoir fiscal aux Régions et Communautés. Il faudra attendre 1980 pour
qu’il y ait une nouvelle révision de la Constitution qui elle donne un pouvoir fiscal aux
Régions et aux Communautés. Mais, et c’est ça qui est important, si un jour on doit faire des
recherches, toutes les questions de principe qui peuvent se poser à propos de l’octroi au
régions et communautés d’un pouvoir fiscal ont déjà été débattus en haut et en bas dans les

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travaux préparatoire de la révision de la Const. de 1970. Donc c’est interessant de voir les
travaux préparatoire de 1970 pour comprendre celle de 1980.

b) Principe:
Donc pourquoi attirer notre attention sur la réforme de 1970 ? Parce qu’il s’agit d’une
répétition générale avec une marche arrière de dernière minute, mais qui permet, lorsqu’on
consulte ses travaux préparatoires, de comprendre toute la philosophie du système, c’est donc
une étape importante à comprendre. Même si l’on ne donne finalement un pouvoir qu’aux
agglomérations et aux fédérations de communes.

Est-ce que les fédérations de communes ça existe encore ? Ça a été supprimé plus tard, ça
n’existe plus, les fédérations n’existe plus. Qu’en est-il des agglomérations de communes ?
Ne pas confondre avec des fusions de communes. Il était prévu de créer des agglomérations,
plusieurs agglomérations mais il n’y a jamais qu’une agglomération qui a vraiment été mise
en forme, et c’est à Bruxelles. Celle-ci a été l’amorce de la future région bruxelloise, ça a été
aussi en quelque sorte une répétition générale.

Lorsque qu’on a créé la Région bruxelloise (elle a été créée plus tard que les autres), on a
envisagé de supprimer l’agglomération. On ne l’a pas fait mais on en a fait une coquille vide
en ce sens que dans le temps c’était comme une commune. Elle avait un conseil
d’agglomération comme un conseil communal, et un collège d’agglomération comme un
collège échevinal. Tous ses organes ont été supprimés et on a dit que ce sont les organes de la
région bruxelloise (parlement et gouvernement) qui exercent les compétences de
l’agglomération. Elle existe donc toujours mais uniquement sur papier. Cependant les gens
reçoivent des impôts, des centimes additionnels au précompte immobilier votés par
l’agglomération mais qui en fait tombent dans les caisses de la région. C’est donc une coquille
vide néanmoins utile.

Cette agglomération est un pouvoir subordonné soumis à tutelle au même titre que les
provinces et les communes. Cette agglomération a reçu en 1970 un pouvoir fiscal. Il n’y a eu
qu’une agglomération créée à Bruxelles parce qu’il n’y a pas eu de fusion de communes à
Bruxelles, ce sont des raisons politique. En 1970, il y a eu des fusions de communes un petit
peu partout dans le pays mais pas à Bruxelles. C’est parce que Bruxelles reste un sujet
communautaire très délicat. Résumé politiquement: la Belgique étant ce qu’elle est, toutes nos
institutions sont toujours le fruit de compromis et donc au parlement bruxellois la minorité
flamande est surreprésentée. On a créé un parlement surnuméraire de façon à ce que tous les
partis politiques flamands puissent avoir des élus au parlement bruxellois, de même au
gouvernement bruxellois. Dans les jeux politiques, ce genre de situation n’existe pas au
niveau des communes. Et au niveau des communes, de par l’érosion de l’électorat flamand à
Bruxelles, on a finalement très peu d’élus.

Ça fait quelque années que la Région Bruxellois a voulu faire un réforme fiscale, elle a voulu
faire un tax shift en augmentant le prix et en diminuant les additionnelles à l’IPP. Et bien il
existé encore au profil de la Région Bruxelloise un centime additionnelles, un pourcent
additionnelles à l’IPP au profil de l’agglomération et il existé 489 centimes additionnels au
précompte immobilier au profit de l’agglomération qui tomber dans la caisse de la Région. La
Région, a décidé de supprimer un pourcent additionnel à l’IPP et d’augmenter les centimes
additionnels de l’agglomération. Donc l’agglomération n’a plus d’organes, il n’y a plus
personne qui y travaille mais ses compétences et notamment ses compétences fiscales sont
encore exercées par la Région.

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Du côté flamand, il y a une volonté depuis toujours de fusionner les communes et à la limite
faire en sorte que les décisions se prennent à un niveau global parce que là, les rapports de
force sont différents.

Sujet de discorde permanent entre francophones et néerlandophones à Bruxelles. Donc à


Bruxelles, les uns (flamands) veulent fusionner des communes et les francophones n’en
veulent pas. Les flamands disent que c’est une question de rationalisation or si on regarde
bien les communes à Bruxelles, la plupart sont déjà plus grandes que la plupart des communes
wallonnes…
Pourquoi nous expliquer cela? Parce que l’agglomération a été conçue comme un organe
subordonné pouvant reprendre certaines anciennes compétences communales comme par
exemple la collecte des immondices et ce genre de choses. On a voulu lui donner un pouvoir
fiscal. Sur base de la Constitution a été prise une loi du 26 juillet 71 qui organise et fixe le
pouvoir des agglomérations et des communes. L’article 48 qui énumérait les choses les
agglomérations pourraient faire et notamment l’agglomération pouvait créer un série d’impôt
dont notamment des additionnelles à l’IPP et au précompte immobilier.

Paradoxalement, alors que la Constitution reconnaît un pouvoir fiscal a priori absolu aux
agglomérations, la loi de 1971 énumère la liste (donc mélange entre fiscalité concurrente et
une liste) des matières dans laquelle l’agglomération peut taxer. Elle dit que dans les limites
prévues par la Loi, l’agglomération peut établir des taxes, des centimes additionnels aux taxes
provinciales, des centimes additionnels aux précomptes immobiliers…

Ensuite, il y a une deuxième loi, du 7 juillet 1972 qui fixe des limites au pouvoir
d’impositions d’agglomération et qui dit que l’agglomération et la fédération de commune
peuvent établir à l’exclusion des communes qui les composent, des taxes se rapportant aux
compétences que reçoit l’agglomération c’est-à-dire la collecte des immondices, les services
incendies, les ambulances…Il fixait des plafonds, des plafonds qui étaient supprimer à la
moment les Régions exercer ce compétence. Les Régions fiscale ont des compétences sans
plafond.

Pourquoi est-ce que cette loi est intéressante ? Cette loi est une illustration d’un cas où, sur
base de l’actuel article 162 de la Const, on interdit aux communes de taxer quelque chose
parce qu’on veut réserver le pouvoir de taxation à l’agglomération.

En outre et c’est ça qui est très intéressant, et c’est la première fois que cela se fait en
Belgique, cette loi fait un lien entre les compétences fiscales et les compétences
matérielles. En effet, on dit que l’agglomération peut taxer dans des matières dont elle
exerce la compétence. (TUYAU : fait-on des liens entre compétences matérielles et
compétences fiscales ? Ici c’est le premier exemple mais on va en voir plusieurs en cours de
route. A priori, il y n’y a pas de lien entre compétences fiscales et compétences matérielles,
mais on va voir qu’au fil du temps, une tendance va se développer lentement mais sûrement et
qui consiste à faire des liens entre compétences matérielles et fiscales).

Pourquoi on n’a pas donné de pouvoir fiscal aux régions et aux communautés ? La révision
de la Constitution en 1970, indépendamment qu’elle donne ce pouvoir fiscal aux
agglomérations et aux fédérations de communes, le plus important, c’est finalement ce qu’on
ne retrouve pas dans le texte. C’est le fait qu’on a voulu donner un pouvoir fiscal aux Régions
uniquement et pas aux Communautés. A l’époque, (ça fait partie du histoire de Belgique) cela

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a suscité un vaste débat qui est parti dans tous les sens. Il y a eu un parlementaire, Hugo
Schiltz qui était l’ancien président de la Volksunie parti fédéraliste (ancienne NVA), il était
dans l’opposition et il voulait plus d’indépendance pour la Flandre et défendait les intérêts de
la fédéralisation. Il voulait aussi donner de pouvoir fiscal aux communautés. Les flamands
voulaient surtout des communautés. Mais pourquoi ? Si les communautés n’ont pas de
pouvoir fiscal elles dépondront pour vivre financièrement d’une dotation de l’Etat.

En Belgique, pour rappel, du côté francophone, on voulait une Belgique avec 3 régions, en
partant du principe que chacun soit maître sur son territoire. Du côté flamand, on accord
beaucoup plus d’importance à la langue, et on souhaitant donc 3 communautés. On a donc fait
un melting pot.

Ce qui est assez comique donc, c’est qu’au début, il n’était question d’accorder un pouvoir
fiscal qu’aux Régions, pour des raisons de bon sens, en fait: un des principes du droit fiscal
est le principe de la territorialité, qui se rattache à un territoire. Les Régions ont un territoire
très précis tandis que les Communautés traitent de matières qu’on appelle culturelles et
personnalisables.

Cela signifie que les deux grandes Communautés (fédération Wallonie-Bruxelles et


Flamande), leurs compétences, par exemple en matière d’enseignement et de culture, elles
chevauchent Bruxelles (ils ont toutes les deux compétente), non en fonction d’un territoire
mais en fonction de personnes ou d’institutions. Sauf pour la communauté germanophone, qui
elle a un territoire très précis, les communautés n’en ont pas vraiment.

Ainsi, en raison du principe de la territorialité du droit fiscal, a priori, ça ne va pas de donner


un pouvoir fiscal aux communautés. (Petite parenthèse: la Constitution donne en principe un
pouvoir fiscal aux Communautés, mais en pratique, celui-ci n’a jamais été utilisable, à cause
de ce problème de territorialité). Le pouvoir fiscal des communautés n’est donc pas opérant à
cause de ce problème de territorialité sauf pour la communauté germanophone parce que si la
communauté germanophone voulait créer un impôt, comme elle a un territoire ça ne poserait
pas de problème. Cependant, elle ne l’a toujours pas fait.

En 1970, logiquement à cause de ces problèmes de territorialité, ça veut dire que pour la radio
et télé, on doit dire qu’on est flamand ou wallon pour les tarifs flamand ou français? Est-ce
qu’on va avoir une subnationalité ? Comment ça va marcher ? Il avait été question de donner
un pouvoir fiscal uniquement aux régions et pas aux communautés. Donc un parlementaire
(Hugo Schiltz, le Bart de Wever de l’époque) monte au créneau et dit que c’est un scandale.
En tant que flamand, il accordait de l’importance aux Communautés. Si on ne donne pas un
pouvoir fiscal à celles-ci, elles ne pourront pas collecter de l’argent, et donc ne pourront vivre
que grâce a des dotations (chèques de l’état fédéral). Ces communautés ne pourront donc être
indépendantes vu que dépendantes de ce qu’elle reçoit de l’état fédéral. Il tient absolument à
ce que les communautés aient un pouvoir fiscal. Hugo Schilz dit : « no representation without
taxation » si on n’a pas de pouvoir fiscal on ne présente rien du tout.
Finalement, afin de trouver un arrangement, on a prévu un texte qui donnait un pouvoir fiscal
aux agglomérations et aux fédérations mais aussi aux régions et aux communautés. Ce texte
ne sera pas voté3.

3
(Parenthèse montrant que l’histoire est parfois ironique : à l’époque, les flamands ont voulu qu’on donne un pouvoir fiscal aux
Communautés. Mais qui par la suite a essayé en se plantant de créer un impôt des communautés? La Communauté française. Et qui
actuellement n’a plus besoin de l’impôt des communautés? La Communauté flamande.)

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Il y eu un mouvement de panique parce qu’en 1970 il y a une autre chose qui était prévue
venant de l’Europe : l’installation de la TVA. Quand on installe un nouveau impôt, c’est
panique : on doit créer la TVA, il y a la fiscalité pour l’Etat, province, la commune et on
voulait rajouter l’agglomération, fédérations, régions, communautés et l’Europe… C’est un
enfer fiscal.

Etant donné l'inflation du nombre d'entité pouvant créer un impôt en 1970 (on venait de créer
la TVA au niveau européen), il y a eu un débat sur cette opportunité. Il a eu deux approches.
Y en a qui ont dit ‘non’, il faut donner un pouvoir fiscal à des niveaux de pouvoirs où il y a un
assemblée de gens qui sont élus. Parce que si ce gens sont élus, pour se faire réélire, ils ne
vont pas créer trop d’impôts. Par contre, quand ils ne sont pas élus ils peuvent faire n’importe
quoi. A l’époque il faut savoir que les Régions et les Communautés n’avaient pas comme
maintenant des parlements avec des élus directs. C’était ce qu’on appelait « la règne de la
double casquette ». C’était des gens qui exerçaient différentes fonctions dans les différents
endroits avec une casquette différente sur la tête. Il n’y avait pas de parlements flamands et
wallons etcetera.

Le professeur Pleuraint, un ancien président de l’Assemblement Wallonie qui était prof à


l’université de Liège a décidé de la politique et il disait ‘non’ ! Il y a trois niveau de pouvoir,
on peut parler de la taxation à autant de niveau et ce qui il faut c’est aller dans le sens de
l’avenir et oublier le passé. Il faut supprimer le droit fiscal des provinces et peut-être aussi des
communes et donner un pouvoir fiscal aux régions et communautés.

Face à tout ce débat, en dernière minute et sans aucune motivation, le ministre des réformes
institutionnelles a déposé un amendement du gouvernement qui supprimait le pouvoir fiscal
des régions et des communautés. Il n’y a donc qu’uniquement aux fédérations et
agglomérations de commune qu’un pouvoir fiscal aura été octroyé.

Dernier aspect qui a été évoqué. Le problème des communes de la périphérie et les problèmes
linguistique. Il faut s’imaginer les pauvres francophones de la périphérie qui doivent payer
des impôts en Flandres pour mener des politiques contre eux. Tous les éléments du politique
belge étaient développés dans les travaux préparatoires de la révision de Const. de 1970, qui
s’est finalement terminée par un pétard mouillé puisque la seule chose qu’on a fait, c’est
donner ce pouvoir fiscal aux régions et aux communautés.

Mais, et ça c’est important, dans le cadre du débat de 1970, ceux qui avait envie de donner de
pouvoir fiscal aux régions et aux communautés pour calmer les autres, pour les rassurer, leur
ont dit : mais vous devez ne pas avoir peur, regardez le dernier alinéa de l’article 110 ! « La
loi détermine des exceptions »

Qu’est-ce que ça veut dire ? Ça veut dire que le législateur national, il a le dernier mot, il peut
supprimer les impôts régionaux et les impôts communautaires. Tout comme actuellement, il
peut supprimer les impôts des provinces et des communes. En 1970, on a oublié les mendiants
et les estropiés, on a oublié le sens originaire de la Const de 1831 et on a compris l’article
comme voulant dire qu’il permettait à l’état de limiter le pouvoir fiscal de tous les autres
niveaux de pouvoirs. Voilà pourquoi le prof nous a parlé des mendiants et des estropiés. En
1970 on a contribué à ce qu’on pourrait appelé une sorte de ‘dérive sémantique’, puisqu’on a
compris le texte autrement.

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Mais dans le cadre des travaux préparatoires, on a déjà soulevé toutes les questions que posait
le pouvoir fiscal des régions et des communautés, et on a notamment souligné le problème de
territorialité de la fiscalité pour les communautés. Le problème se posait surtout au niveau de
Bruxelles de savoir si les habitants devraient alors avoir une sous-nationalité qui détermine si
ils sont bruxellois-flamand ou bruxellois-francophones. Un autre problème se pose s’il y a des
impôts différents du côté francophone et néerlandophone, est-ce que les gens vont pouvoir
choisir en fonction de là où il paie le moins d’impôts s’ils sont francophones ou
néerlandophones alors même qu’ils ne parlent pas la langue? Tous ces débats ont déjà été sur
la table, ainsi que ceux des francophones de la périphérie, etc etc… Enorme complexité
institutionnelle donc.

Mais surtout, comme il y avait cette multiplication des niveaux de pouvoir, avant de retirer le
pouvoir fiscal des Régions et des Communautés, pour essayer de rassurer ceux qui étaient
inquiets par cela, un ministre a commencé à essayer d’expliquer avec un flou artistique qu’ils
ne devaient pas avoir peur parce que le petit alinéa qui détermine les exceptions (celui dont on
a longuement parlé plus haut), ça veut dire que l’Etat a le dernier mot. Donc même si les
Régions et Communautés ont un pouvoir fiscal, l’Etat peut par une loi supprimer leurs impôts
ou leur interdire de taxer certaines choses. Attention rappel : on a vu que si on pouvait
supprimer les impositions communales et provinciales, ce n’est pas sur base de ce texte, c’est
sur base de l’article 162 !

C’est à ce moment-là, en 1970, pour essayer de faire passer la pilule à un moment où on


essayait encore de donner un pouvoir fiscal aux régions et communautés qu’on a un peu
slalomé en faisant croire que ce texte avait une portée différente de celle qu’il avait
réellement. Certains, donc la Volksunie, elle, elle voulait un impôt pour les communautés et le
FDF lui disait « Mais regardez ce qu’on nous dit avec cette loi qui peut supprimer le pouvoir
fiscal, cela montre bien que vous n’êtes pas des vrais fédéralistes ». Comme au parlement, il y
avait tous les partis fédéralistes ( FDF, Volksunie, rassemblement wallon etc…), ils disaient
que c’était bien beau de parler d’autonomie mais que tout compte fait si l’état fédéral avait le
dernier mot, on place alors les régions et les communautés au même niveau que les
communes et les provinces. On en fait donc des pouvoirs subordonnés, et pas vraiment
autonomes vu que l’état a toujours le dernier mot. C’était donc l’enjeu du débat qui a été
arrêté en dernière minute.

Il faudra attendre 1980, la révision constitutionnelle suivante. En 1970, on a créé des régions
et des communautés mais on ne leur a pas donné un pouvoir fiscal, un situation un peu
bizarre. Il a donc fallu leur donner de l’argent pour qu’elles puissent vivre leur octroyer des
budgets. Comment est-ce qu’on a fait ? Comment ils vont vivre ? En fait, de manière
simplifiée, quand on avait des matières qui étaient régionalisées ou communautarisées, on
avait un budget de l’Etat avec différents postes pour couvrir les différentes choses. Donc
grâce a des dotations de l’état les régions et communautés vivaient.

Ce qu’on fait donc, c’est que tous les budgets qui étaient à la base prévus dans l’Etat, on
les a sortis de l’Etat et on en a fait plusieurs paquets selon les compétences régionales et
les compétences communautaires. En 1970 on a régionalisé les matières, et dans le budget
de l’état on voyait quelle est le budget consacré à cette matière et on le sortait du budget de
l’état. On disait, de celle matière, quelle sont celles qui vont aux régions, ça c’est un paquet et
on faisait un autre paquet pour les communautés.
Il y avait donc deux enveloppes, une avec de l’argent pour les régions et l’autre pour les
communautés. Ensuite, c’était une répartition verticale entre l’Etat et les régions et l’Etat et

19
les communautés. Une fois cela fait, il faut faire une répartition horizontale. Le budget de
l’enveloppe « budget des régions » doit être réparti entre les régions. Idem pour les
communautés.

Mais on nécessite des pourcentages pour répartir les enveloppes ? A l’époque, on a fixé des
clés de répartition. Pour les communautés, on a décidé 55% pour la communauté Flamande,
45% pour la communauté Française. Pour les régions, on a inventé ce qu’on a appelé la clé
des trois tiers. (le prof est Bruxellois et il est sensible pour les intérêt des Bruxellois). Les
Régions n’étaient pas d’accord entres elles, elles avaient chacune leurs critères de répartition.
Côté flamand, c’est très facile, on voulait répartir en fonction du nombre d’habitants. Les
wallons quant à eux voulaient répartir en fonction de la superficie. Bon critère pour les
Flamands et les Wallons, mais les Bruxellois ? Les bruxellois, on leur a fixé un critère pour
eux mais avec lequel ils n’étaient pas d’accord. Il y avait un critère favorable à la Flandre, un
critère favorable à la Wallonie, il fallait donc un critère favorable à Bruxelles aussi (unité aux
19 communes).

Pourquoi le prof nous raconte ça ? C’est parce qu’à l’époque, le revenu moyen fiscal était
beaucoup plus élevé à Bruxelles que dans les autres régions. Les bruxellois étaient plus riches.
On a dit aux Bruxellois qu’on allait prendre un critère favorable pour eux aussi qui était le
revenu moyen par habitant. Les Bruxellois n’étaient pas contents parce que, que ce soit le
nombre d’habitant ou la superficie, ça reste toujours plus ou moins similaires, par contre le
revenu moyen des Bruxellois diminuait d’année en année … (d’année en année, Bruxelles
reçoit donc moins d’argent, ce qui c’est finalement soldé par une loi de refinancement de
Bruxelles, preuve que la crainte bruxelloise était fondée).

On a donc quand même pris la grille des trois tiers c’est-à-dire que les dépenses régionales ont
été réparties pour un tiers selon le nombre d’habitants, pour un tiers selon la superficie, pour
un tiers selon le revenu moyen par habitant (c’est favorable à Bruxelles) (le rendement par
l’IPP par habitant).

C’est donc ce système qui se met en place du fait de l’absence de compétences fiscale des
entités fédérées.
La seule chose qu’on savait à l’époque, c’est que la superficie de la Wallonie n’allait pas
changer. La superficie de la Flandre peut-être, si la mer augmente, mais à l’époque on parle
pas de la réchauffement climatique. Le nombre d’habitants reste stable, mais ce qu’on savait
c’est que Bruxelles ça appauvrissait. Les beaux quartiers de Bruxelles sont plus en plus
occupés par des gens pauvres. Et les gens qui ont les moyens vont construire leur belle villa à
Waterloo par exemple. On savait quand on annonce ces trois critères, on programmait
l’appauvrissement de la région Bruxelles-Capitale, ce qui est toujours utile dans une
négociation ultérieure de faire en sorte que les gens sortent en mendiant parce qu’ils n’ont
plus d’argent. Voilà un peu le contexte politique, c’étaient des compromis à la belge.

20
1.3°) Troisième étape : Révision constitutionnelle de 1980
Donc on a vu la révision Const de 1970, répétition générale, maintenant on arrive en 1980. Ça
va être le moment ou en va donner enfin un pouvoir fiscale aux régions et aux communautés.
a) Texte:
On énonce le même texte. « Aucun impôt au profit de l’état ne peut être établi que par une
loi. Aucun impôt au profit de la communauté ni de la région ne peut être qu’établi par un
décret ou une ordonnance….La loi en détermine les exceptions… ». Donc on énonce pour les
Communautés et les Régions, le même texte que pour les provinces et les communes avec le
même texte sur la loi qui détermine les exceptions. Mais au paragraphe trois : « Aucune
charge, aucun imposition ne peut être établie par la province que par décision de son conseil.
La loi détermine relativement aux impositions visées au alinéas précédents les exceptions
dont la nécessité est démontée », on rajoute alors un alinéa « la loi peut supprimer en tout ou
en partie les impositions visées à l’alinéa premier ». On peut donc supprimer les impositions
provinciales.

b) Principe:
Donc qu’est-ce qu’il change ? C’est un peu l’accordéon, on a raccourci l’article et maintenant
on le rallonge en faisant des paragraphes. On a donné un pouvoir fiscal aux régions et aux
communautés et on a prévu la possibilité de supprimer en tout ou en partie le pouvoir fiscal
des provinces. Lors du vote, on a expliqué que l’article 110 §2 al. 2 (maintenant art 170 de la
Const) voulait dire que comme on crée des compétences fiscales concurrentes à l’époque,
on crée une hiérarchie des normes et on donne donc le pouvoir du dernier mot à l’Etat
(le législateur fédéral) et il puisse annuler l’impôt des autres. Il peut donc, par une loi
ordinaire, supprimer des impôts régionaux ou communautaires, ou les empêcher des
taxer certaines choses.

Donc à l’époque on applique cette alinéa pour les régions et les communautés, on a
oublié les mendiants et les estropiés et on a compris ce petit alinéa que la loi peut limiter
le pouvoir fiscal des autres niveaux de pouvoirs.

On donne à ce texte un autre sens que celui qu’il avait pour les provinces et les communes et
qui lui est prévu à l’article 162 mais qui ne concerne que les pouvoirs subordonnés. C’est
d’ailleurs très comique parce que dans le §3, si vraiment l’alinéa 2 du §3 (la loi détermine les
exceptions), si vraiment c’est un texte qui donne à l’état le dernier mot et qui permet de
supprimer les impositions provinciales, pourquoi a-t-on rajouté un alinéa 3 qui dit que la loi
peut supprimer en tout ou en partie les impositions provinciales. Ce n’est alors pas nécessaire
puisqu’on peut le faire sur base de l’alinéa 2. C’est un bégaiement constitutionnel. On redit
deux fois la même chose et ça montre bien qu’il y a un problème de cohérence. Mais la raison
pour laquelle ce texte est ainsi fait, c’est du « window-dressing » (d’apparence ça a l’air beau
mais en fait ça cache des misères).

En fait, en 1980, s’est reposé le même débat qu’en 1970, ceux qui voulaient donner un
pouvoir fiscal aux régions et aux communautés ont concédé le fait qu’on allait supprimer le
pouvoir fiscal des provinces afin d’éviter la multiplication des entités possédant un pouvoir
fiscal. On a donc trouvé un accord politique pour dire qu’on donnait un pouvoir fiscal aux
régions et aux communautés mais qu’on supprimait alors le pouvoir fiscal des provinces.
Pourtant, les provinces taxent encore toujours même si on avait prévu que ça allait finir.

Le Conseil d’Etat a fait la constatation qu’on ne pouvait pas supprimer totalement le pouvoir
fiscal des provinces, uniquement avec le petit alinéa 3 ‘la loi détermine des exceptions…’.

21
Donc si on veut supprimer tout, il fallait alors un alinéa spécifique pour que ce soit clair. Ça
c’est la philosophie : « Voilà nous sommes là face à nous des compétences fiscales
concurrentes ». A l’époque, pour rassurer les gens, on a dit que cet alinéa était ‘le garde- fou’.
A l’époque certains, les journalistes et les communautaristes, n’étaient pas contents. Ils ont
vu un pouvoir fiscal sans limite et sans dernier mot du fédéral. A l’époque ils ont voulu ou
bien supprimer cet alinéa ou bien remplacer la loi par la loi spéciale, une loi à la majorité de
deux tiers.

A l’époque, Wilfried Martens, ancien ministre, a dit qu’on ne pouvait supprimer cet alinéa
sinon ce serait le chaos, il a utilisé des mots très forts. Si on donne des pouvoirs concurrents à
tout le monde et qu’il n’y a pas un garde de fou quelque part, ça ne va pas. Et on a dit aussi à
l’époque, on ne peut pas prévoir cette limitation à une loi spéciale de majorité des deux tiers.

Pourquoi ? Si une région décide de créer un impôt, imaginons en région Wallonne le PTB
prend le pouvoir et décide de créer un impôt sur le capital à un taux progressif. La région peut
le faire, elle a le pouvoir absolu, mais l’état a le dernier mot. L’ Etat pourrait dire ‘non, tu
peux pas créer ce taux à … pourcent’. Mais pour le faire, il faut la majorité de deux tiers, si le
PTB est au pouvoir dans région Wallonne, ça veut dire que dans notre parlement fédéral il
sera présent aussi et il ne sera pas possible d’avoir le deux tiers politiquement. Donc c’est une
loi ordinaire et c’est délibérément une loi ordinaire qui fixe le dernier mot du pouvoir fiscal
des autres niveaux de pouvoir.

Il était prévu qu’on allait supprimer la fiscalité provinciale. La suppression de la fiscalité


provinciale (le prof nous a donné un article), c’est une histoire rocambolesque, parce que c’est
un morceau déontologique législatif. Suite à la révision Const. de 1980 les politiques a décidé
de supprimer la fiscalité provinciale.

La Constitution a laissé entendre qu’on pouvait supprimer la fiscalité provinciale. Il y a eu


une loi ordinaire du 9 aout 80 qui a voulu la faire. L’article 16 de cette loi « A partir du 1er
janvier 1982, les provinces ne peuvent plus établir ni percevoir des impositions ». C’est fini
avec les impôts provinciaux. A partir de cette date, les ressources fiscales des provinces seront
remplacées annuellement pour chaque province par des ressources de remplacement et ce
pour un même montant que le montant touché pour l’année dernière et ce montant sera
indexé. Selon ce texte, c’est donc fini pour les provinces, elles ne peuvent plus taxer, elles
recevaient un chèque, une dotation. Le paragraphe 2 de cet article dit que « Le remplacement
des impositions provinciales par d’autres ressources sera réglé par une loi (on peut se
demander pourquoi est-ce qu’ils n’ont pas fait cette loi tout de suite). Cette loi devra être
votée avant le 31 juillet 81. » (Somme de remplacement: même qu’auparavant, indexée
chaque année suivante).

Le paragraphe 3 de cet article dit que « Au cas où la loi qu’on doit voter ne serait pas votée
avant le 31 juillet 81, les règlements provinciaux qui créent des impôts seront prolongés pour
un an (1 janvier 1982) ». Dès l’origine, on savait que ça serait politiquement difficile.
Pourquoi ? Il y a deux versions, il y a la version Anversoise et la version Hainautoise.

Quand on lit ce texte, on comprend bien dès l’origine que ça ne pouvait pas aller parce que
quand on compare la fiscalité provinciale, puisqu’on dit qu’on va remplacer la fiscalité par
une dotation payée par l’Etat, on observe que la fiscalité provinciale par habitant entre deux
provinces qu’on prend au hasard comme par exemple Anvers et le Hainaut, le rapport est de 1
à 4, 1 pour Anvers et 4 pour le Hainaut. Défense du Hainaut: les provinces financent

22
beaucoup l’enseignement. Or pour des raisons philo, l’enseignement libre est beaucoup moins
développé à Anvers que dans le Hainaut. Selon le prof la vérité est un peu entre les deux.
Croire alors que l’Etat va compenser tout ça est utopique: il n’y a jamais eu d’accord. Quand
il y a de tels écarts, prévoir des sources de remplacement et bétonner ça dans une loi pour
l’éternité et indexer c’est politiquement impossible et donc les ressources de remplacement et
la loi créant les ressources de remplacement n’a jamais été votée.

La loi de 9 Juillet 1982 a alors modifié l’article 16 de la loi du 1980. On a modifié deux
choses : « Si les ressources ne sont pas votées, on prolonge les règlements d’un an, et avant la
fin de cette année on prévoira les ressources de remplacement » Mais c’est avant la trente
Juin de l’année, on veut le faire plus vite ! Deuxième modification : « Au cas où la loi avec les
ressources ne sera pas votée, les règlements provinciaux continuent. » Résultat des courses :
la fiscalité provinciale, elle existe toujours, sa suppression avait été prévue en 1980, mais ça
n’a pas pu avoir lieu. Le seul endroit où la fiscalité provinciale a disparu est Bruxelles. En
Flandre il y a une tentative de supprimer la fiscalité provinciale, mais finalement ça ne s’est
pas fait. Mais on accorde les choses qui sont faites au précompte immobilier provincial dont
nous en parlerons quand on parlera de fiscalité locale.

Les communautés et les régions ont a priori un pouvoir fiscal absolu mais l’état a le dernier
mot et peut limiter le pouvoir fiscal de régions et de communautés.

En bref, c’est un texte dont tout le monde savait très bien qu’il ne déboucherait sur rien du
tout. De facto, on a donné en 1980 un pouvoir fiscal aux Régions et aux Communautés sans
supprimer le pouvoir fiscal des provinces.

Il faudra attendre une révision constitutionnelle de 2014 pour que l’on évoque à nouveau la
possibilité de supprimer les provinces et de ce fait la fiscalité provinciale mais en laissant aux
Régions la compétence de le faire. Une Région pourrait donc supprimer alors qu’une autre
pas.

( De l’année passée 2017-2018 : )


Récapitulatif de fin de cours: On vient donc de planter le décor, et entrepris de noter
l’évolution du texte constitutionnel: l’actuel article 170 Const. et ses prémisses, notamment
l’ancien article 110 de la Constitution de 1831 et son petit bout de phrase à la signification
problématique (« la loi détermine les exceptions… »). Nous terminons donc sur la révision
constitutionnelle de 1980, qui, après une répétition générale en 1970, permet aux Régions et
aux Communautés de se voir reconnaître un pouvoir fiscal. Ce qui est intéressant dans cette
révision de 1980, c'est le fait que le pouvoir fiscal que l’on confère aux entités fédérées, c'est
un pouvoir qui a priori est général et absolu.

Pour rappel, ce qui démarque la branche fiscale en matière de répartition des compétences,
des autres branches du droit réparties est le fait que ces dernières sont réparties sur base de
listes donnant des compétences exclusives à chaque pouvoir, chacun ayant le pouvoir
décrétal, équipollent à la loi, sous la houlette de la Cour Constitutionnelle permettant
l’annulation d’une norme excédant le pouvoir de son auteur.

23
Par contre en matière fiscale, on le voit ici, l’article 170 bégaie et donne un pouvoir fiscal a
priori absolu à tout le monde, et donc puisqu’il se borne à dire une chose « l’Etat, les
communautés, les régions, les provinces, les agglomérations, les fédérations de communes,
les communes » (donc tout le monde), même si pour établir un impôt il faut respecter le
principe qu’on appelle en général le principe de la légalité.

Mais cela étant, à chaque niveau de pouvoir on peut virtuellement tout taxer, donc on se
trouve en présence de compétences fiscales concurrentes avec un risque que tout le monde
s’y mette et que le citron que nous sommes tous d’une façon ou d’une autre finisse par être
très fort pressé de tout côté.

Et donc pour éviter que ce ne soit le cas - c'est en tout cas ce que mentionnent en long et en
large les travaux préparatoires de la révision constitutionnelle de 1980 - on a donné une
nouvelle signification au petit alinéa dont on en a déjà tant parlé la fois passée, on voit à
l’article 110 §2 al. 2 « La loi détermine relativement aux impositions visées à l’alinéa
précédents… les exceptions dont la nécessité est démontrée » et là on a expliqué en long en
large qu’en réalité cela signifiait que comme on est en présence de compétences fiscales
concurrentes, il faut qu’il y ait quelque part un niveau de pouvoir qui ait le dernier mot, il faut
qu’il y ait une hiérarchie des normes, il faut que quelqu'un puisse faire l’arbitre.

Ce quelqu’un, c'est le législateur, donc la loi fédérale, qui a le dernier mot en matière
d’impôts, qui peut donc interdire à une Communauté ou à une Région de taxer quelque chose.
Cet alinéa reçoit donc une signification tout à fait différente de celle qu’il avait vis-à-vis des
provinces et des communes puisque vis-à-vis des provinces et des communes on a vu qu’en
réalité cela voulait dire que c'était une dérogation au principe du consentement local à l’impôt,
on pouvait établir un impôt au profit d’une commune ou au profit d’une province sans le
consentement du conseil communal ou du conseil provincial (exemple de l’ancienne province
du Brabant). Donc on se trouve là face à un texte qui est reproduit dans différents tronçons de
l’article mais auxquels on donne des significations différentes.

Au moment où ce texte a été voté, certains ne voyaient pas d’un très bon œil que les régions et
les communautés soient ainsi placées sous le dernier mot de l’autorité fédérale et certains ont
dénoncé ce non-respect d’autonomie des régions, puisqu’elles étaient alors placées sous « la
tutelle » de la loi fédérale qui a le dernier mot. Certains ont alors proposé la suppression de
cette règle, ce que le premier ministre, effrayé par un chaos fiscal, a refusé. Cela démontre
l’état d’esprit du moment, le besoin d’un pouvoir situé en haut de la hiérarchie, un
spelverdeler, un distributeur de jeu. Voyant ce refus, d’autres ont proposé que ce soit la loi
spéciale qui puisse avoir le dernier mot (majorité des 2/3), et non la loi « ordinaire ». Cette
proposition a également été rejetée, du fait de la difficulté de réunir une telle majorité alors
même qu’une région aurait la sienne (et donc que les députés fédéraux issus de cette régions
soient d’accords).

c) La loi ordinaire du 09 août 1980 - ancêtre de la loi financement de 89.


On a vu dans les travaux préparatoires que l’intention était d’avoir une loi organique, une loi
qui fixerait des principes, celle-ci sera la loi ordinaire du 23 janvier 1989 connue sous le nom
de loi non bis in idem. La loi dise : ça c’est mon trottoir et ça c’est son trottoir. Quand moi je
taxe tu ne le touche pas. Ça c’est que ce loi dit. Donc le pouvoir du fédéral de limiter le

pouvoir fiscal pour les régions et les communautés est très large (il peut tant interdire par

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avant de créer un impôt qu'a posteriori) mais en même temps restreint puisque lorsque le
pouvoir fédéral fait quelque chose, ce qu’il a fait doit être interprété de façon stricte car ce
pouvoir fédéral doit être exercé sans violer la compétence fiscale des entités fédérées,
reconnue par la Constitution (« dans le doute, on va « juger » en faveur des Régions et
Communautés »). Ainsi, ce pouvoir fédéral est à la fois large dans son champs d’action, et
strict dans son interprétation. La nuance est importante.

Mais la question se pose, après 1989, quand les régions n’ont pas de pouvoir fiscal, comment
on va financier les régions et les communautés ? Les régions ont besoin d’argent pour vivre et
donc complémentairement à la révision Const., qui leur donne un pouvoir fiscale absolu, a été
voté une loi ordinaire du 9 aout 1980 qui prévoit des moyens pour les régions et les
communautés.

Bref, le processus de fédéralisation est en marche, mais ce processus n’est pas très rapide
(rappel: 1970, répétition générale pour le pouvoir fiscal des entités fédérées qui se fait en 80.
Ici, loi non bis in idem qui n’arrive qu’en 89…). En attendant que cette loi soit prise, d’autres
choses se sont passées. Rappelez-vous on avait vu qu’après la révision constitutionnelle de
1970 qui avait créé des régions et des communautés culturelles, on avait créé une
régionalisation préparatoire et on avait prévu de leur donner de l’argent sous forme de
donations et on avait vu des critères avec des clés de répartition pour les communautés et les
régions pour les financer.

Après 1980 comme on a donné un pouvoir fiscal aux communautés et aux régions on a voulu
dans le prolongement de la révision constitutionnelle de 1980, régler une série de chose en
matière de finances, et on a pris une loi, et je souligne 4 fois, la loi ordinaire du 9 aout 1980
(différente de la loi spéciale du 8 aout 1980), cette loi va fixer une série de principes en
matière de finance et de fiscalité.
On va en parler brièvement pour comprendre comment on en est arrivé à la situation actuelle,
parce que cette loi va être l’ancêtre de ce qui va devenir plus tard la loi spéciale du 16
janvier 1989, c'est la loi spéciale de financement.
En 1989 il y a donc eu deux lois, la loi ordinaire du 23 janvier 1989, non bis in idem. Et la loi
spéciale du 16 janvier 1989, loi de financement.
Ce qui est intéressant ici, après la révision constitutionnelle 1980 dans cette loi du 9 aout 1980
c'est que c'est en quelque sorte l’ancêtre de la loi spéciale de financement qui maintenant est
la bible. On va analyser son contenu et puis on va par la suite se demander mais au fond
pourquoi on est passé pour régler les questions de financement en 1980 d’une loi ordinaire à
en 1989 à une loi spéciale ça on va le voir dans quelque minute?

Que dit cette loi ordinaire du 9 aout 1980 ancêtre de la loi spéciale de financement ? Elle
traite des moyens financiers des régions et des communautés, elle prévoit toute une série de
mode de financement, elle prévoit 5 sources de financement dont certaines ne nous intéresse
pas beaucoup, par exemple des moyens non fiscaux propres, (par exemple les régions qui sont
compétentes en matière de territoire, une région comme la région wallonne a beaucoup de
forêts et elle peut vendre du bois, et c'est financer par cette vente du bois, c'est assez
folklorique). A côté de ça elle prévoit des crédits à charge de l’Etat pour financer les
différents niveaux de pouvoirs, donc on nous garde encore comme dans la régionalisation
préparatoire une sorte de système de dotation, et là comme ce sont des systèmes de dotation
on va fixer de nouveau des critères, pour les régions c'est la fameuse grille des trois tiers dont
on a parlé la fois passée (1/3 sur base de superficie, 1/3 nombre d’habitants, 1/3 rendement de

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l’IPP) et pour les communautés c'est la fameuse grille 55/45 dont on a parlé la fois passée. Là
c'est en fait un peu la prolongation de ce qui existait déjà avant.

Mais alors source suivante et ça commence à devenir intéressant on va parler comme source
de financement pour les régions et les communautés de leur accorder des ristournes sur les
produits de certains impôts collectés par l’Etat au profit de l’Etat et là on va prévoir une
ristourne en faveur des communautés et des ristournes en faveur des régions.
La ristourne en faveur des communautés ça va être celle dont en parle encore toujours en
région wallonne lors du dernier conclave budgétaire du gouvernement wallon c'est la radio-
TV redevance (kijk en luister geld) qui existe encore uniquement en Wallonie. A l’époque
cette redevance était collectée dans tout le pays et était ristournée non pas aux régions mais
aux communautés ce qui est logique ça concerne la télévision, voilà un impôt ristournable. Et
puis deuxièmement on a des impôts ristournables au profit des régions : la taxe de circulation,
la taxe sur les jeux et paris et divertissements, le précompte immobilier, la taxe d’ouverture
sur les débits de boissons fermentées, les droits d’enregistrement sur les ventes d’immeubles,
et les droits de successions. Ces impôts peuvent (pas doivent) être ristournés aux régions, et
on remarque que cela ressemble très fort à ce qui, dans l’actuelle loi spéciale de financement
du 16 janvier 1989, va devenir les impôts régionaux, ici ça reste des impôts nationaux mais on
peut ristourner une partie.
On constate donc la dynamique, quand on a besoin d’argent on commence par
ristourner et petit à petit on va donner des pouvoirs pour fixer des tarifs etc et à un
moment donné on dit vous prenez le tout, c'est donc tout un processus évolutif, toujours
le fruit de négociations.

Il est même prévu que si les montants de ces différents impôts sont totalement ristournés et si
ils sont insuffisants pour couvrir totalement les besoins financiers des régions, et bien on
pourra même ristourner éventuellement une partie du produit de l’impôt des personnes
physique, or, dans l’introduction ils nous a dit qu’il y a une fiscalité dérivée en faveur des
régions, c'est d’une part les impôts régionaux (ancien impôt d’Etat) et d’autres part le fait que
les régions ont acquis des pouvoirs en matière d’impôt des personnes. Donc on voit le
processus progressif et graduel.

Comment est-ce qu’on le faisait, comme dans les autres branches on a régionalisé les matières
de l’état de plus en plus à chaque réforme de l’état. Dans le budget de l’état on sortait tous les
dépenses qui concernaient les communautés et les régions. On faisait des paquets et alors dans
cette liste des impôts ristournables en fonction de ce que les régions et communautés ont
besoin on descendait petit à petit de cette liste et on leur donnait des morceaux de taxe. Par
exemple, avant que le système change pour devenir ce qu’il’est actuellement, à l’époque, les
régions percevait 40% du produit, du droit d’enregistrement,…. Pourquoi ? Pour faire face
aux dépenses régionalisées, c’est la logique de la liste de laquelle on descend.

Alors enfin, on prévoit dans cette loi ordinaire du 9 aout 1980 que les régions peuvent avoir
une fiscalité propre, là en soit c'est un peu paradoxal de le dire dans une loi ordinaire, c'est
superflu puisque les régions tirent leur pouvoir fiscal propre directement du texte de la
constitution, on n’a pas besoin d’aller le répéter mais certains préféraient qu’on le confirme
pour ne pas essayer de reprendre d’une main ce qu’on aurait repris de l’autre. Donc voilà cette
loi du 9 aout 80 est en fait en quelque sorte l’ancêtre de l’actuelle loi spéciale de financement.

Ce qu’il s’est passé, parallèlement au champ fiscal dont on parle, au fil du temps, on a
régionalisé des tas de compétences matérielles de plus en plus. Et donc les Régions ont eu

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besoin de plus en plus d’argent, et donc en fonction des besoins on descendait sur la liste et on
ristournait une partie du produit de certains impôts pour arriver à avoir assez d’argent, dans le
budget de l’Etat les matières qui ont été régionalisées, on reprenait les crédits on en fait un pot
pour les matières régionalisées et on le distribuait aux régions selon les clés de répartition,
mais en allant puiser dans ces impôts ristournables.

Question étudiant : Quelle est la différence entre la ristourne et la délégation des pouvoirs ?
Alors à l’époque où on faisait des ristournes, les régions n’avaient rien à dire sur ces impôts
elles ne fixaient pas de tarifs, elles ne fixaient pas de dérogations, elles n’avaient rien à dire,
elle pouvait uniquement recevoir de l’argent et c'était le pouvoir fédéral qui fixait. Avec le
temps on va le voir c'est maintenant les Régions qui fixent les tarifs, les exceptions, qui
peuvent modifier la base imposable, donc les Régions se sont appropriées parce que la loi
spéciale de financement leur donne des pouvoirs, et les régions vont même pouvoir reprendre
la collecte de ces impôts. C'est un processus qui s’est fait en de multiples étapes.

Ça c'est donc au stade de la révision constitutionnelle de 1980. Mais alors pourquoi en est-on
arrivé à transformer cette loi du 9 aout 1980, ordinaire, en une loi spéciale?
A l’époque la Belgique a traversé une époque difficile et a dû procéder dans toutes les régions
du pays ce que l’on a appelé la restructuration des secteurs nationaux (une série de grands
secteurs économiques - l’acier, le charbon, les chantiers navals, le textile, et le secteur de la
verrerie - ont été en crise : les usines fermaient, il fallait financer, réinjecter de l’argent pour
éviter que trop brutalement les gens ne se retrouvent à la porte). Et donc l’Etat a eu besoin
d’argent pour restructurer tous ces secteurs, et qu’est-ce qu’il a fait ? Par une loi du 5 mars
1984 donc 4 ans à peine après, l’Etat fait demi-tour (sorti), et les droits de successions, qui
figuraient dans la liste de la loi du 9 aout 1980 comme impôts ristournantes aux Régions, ne le
sont désormais plus, de manière à pouvoir financer la restructuration des secteurs nationaux =
donc renationaliser les droit des successions.

A eu lieu un tollé au niveau des Régions, c’est de révolte, mécontentes: si on fixe dans une loi
ordinaire des moyens de financement mais qu’à tout moment l’Etat peut changer d’avis ça ne
va pas donc il faut que cela cesse, il faut stabiliser la rentrée, il faut absolument que ce ne soit
plus une loi ordinaire mais que ce soit une loi spéciale, plus difficile à modifier pour les
matières financières des régions et communautés. Parce que comme ça on a le deux tiers et
comme ça l’état ne peut pas si facilement le réprendre.

Ces évènements ont débouché sur une révision constitutionnelle en 1988 (dont on ne
trouve pas la trace dans la note car elle n’a pas modifié l’article 110 de la Constitution),
modifiant l’article 175, qui dit en substance « on peut faire fixer les règles de financement des
communautés et des régions par une loi spéciale ». Cette révision constitutionnelle du 7 juillet
88 a eu donc un seul but, suite au traumatisme de la re-nationalisation des droits de
succession : ç’a été de dire à l’avenir ça ne sera plus de l’ordinaire ce sera une loi spéciale. Ça
donne un ‘kapstok’, un porte-manteaux.
C’est un article qui dit en substance : « Le financement des communautés et régions est
organisé par une loi spéciale. » C’est le ‘kapstok’ sur la base de laquelle on poura ensuite
p®endre une loi spéciale de financement 16 janvier 1989, qui viendra remplacer l’ancien loi
ordinaire de 9 aout 80.
Le ‘kapstok’ ne prévoit la nécessité d’une loi spéciale de financement que pour le
financement des grandes communautés et régions.

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Une exception notoire: la communauté germanophone: en ce qui concerne ses règles de
financement, une loi ordinaire suffit (pas de problème communautaire avec les
germanophones). Quand on connaît l’histoire et qu’on comprend pourquoi on en arrive à cela
ça va un peu mieux pour la « pseudo » logique qui s’y cache. On n’a pas besoin de deux tiers.
Donc on a un système hybride, ou on va avoir une partie des règles fixé par la loi spéciale et
pour les germanophones c’est une loi ordinaire.

Actuellement ce sont les articles 175 et 176 de la Constitution qui traitent de cela.
Et donc c'est cela qui va conduire – donc cette révision constitutionnelle c'est en 1988 et au
moment où cela s’est fait, était déjà en préparation et en négociation ce qui va devenir la loi
spéciale de financement la loi spéciale du 16 janvier 1989.

Donc c'est à ce moment-là en 1988 qu’est apparue une grande classification et une grande
distinction en disant que les Régions et les Communautés ont deux sortes de pouvoir fiscal,
elles ont d’abord un pouvoir fiscal propre, c'est-à-dire une fiscalité propre, pouvoir qu’elles
vont puiser tout de suite dans l’article 110 actuellement article 170 de la Constitution et puis à
côté de ça elles ont un pouvoir fiscal dérivé, c'est celui qui est prévu dans la loi spéciale de
financement.

Et c'est à ce moment-là qu’on en est arrivé à faire le mix, à avoir en matière de fiscalité propre
un pouvoir fiscal a priori absolu, donc des compétences fiscales concurrentes mais avec le
dernier mot pour la loi fédérale. Et en matière de fiscalité dérivée, des anciens impôts
ristournables qui vont progressivement être des impôts d’Etat qu’on va transformer en impôts
régionaux et donc avec une liste. On va donc mixer, on a un système de fiscalité hybride
avec dans une part la Const de 80 prévoit des compétences fiscale concurrents et le dernier
mot pour le législateur avec un majorité ordinaire mais de part de la loi spéciale de
financement on va retomber sur la technique qu’on utilise dans les autres branches du droit, le
technique avec des listes et des compétences qu’on attribue avec une loi à la majorité de deux
tiers Donc dans notre système de répartition des compétences, en matière fiscale on va
marcher sur deux jambes : à la fois des compétences concurrentes et in fine une compétence
fiscale absolue a priori mais avec un pouvoir de dernier mot ET des listes, comme ça existe
dans les autres branches du droit.

Il était prévu dans les travaux préparatoire de 80 qu’au moment de cette révision
constitutionnelle les régions qui avaient été un peu échaudées, ce sont dit oui mais si on dit
dans la constitution qu’une loi spéciale règle le financement, il faut qu’il soit clair que ce soit
sans préjudice de la compétence spéciale a priori absolu des régions et communautés,
(sans porter atteinte au texte même de l’ancien article 110 de la Constitution c'est-à-dire celui
qui depuis 1980 reconnaît le pouvoir fiscal propre des régions et des communautés et donc le
fait qu’une loi spéciale va pouvoir régler le financement ne remet en aucune façon en cause le
fait que l’article 110 de la Constitution donne un pouvoir fiscal propre aux communautés et
aux régions). Et d’ailleurs, quand la loi spéciale de financement sera prise, elle commencera
par les mots : « sans préjudice de l’article 170 » ce qui bien montrer que c’est hybride et qu’il
a d’une part un pouvoir fiscal absolu et d’autres parts des listes de matières comme dans les
autres branches du droit.

Avec ça on est déjà en 1988, dans les successions de réforme de l’état il y eu en 2001 une
cinquième réforme d’état qui ne parait pas dans les textes de réforme de Const. parce qu’il a
uniquement modifié la loi spéciale de financement. Jusqu’à la cinquième réforme de l’état, les
impôts régionaux visés dans la loi spéciale de financement c’était comme du Canada Dry. Ça

28
avait la couleur des impôts régionaux mais ce n’était pas vraiment des impôts régionaux. La
preuve : les régions ne recevaient pas tout l’argent. Et leurs pouvoir variaient d’un impôt à
l’autre. Donc il faudra attendre la cinquième réforme de l’état pour que quelqu’un simplifie
les choses et que les impôts régionaux deviennent vraiment des impôts régionaux.

1.4°) Quatrième étape: La coordination de la Constitution en 1994

Cette constitution coordonnée de 1994, on peut la lire dans tous les sens elle n’a rien changé:
il s’agit simplement d’une re-numérotation; le texte est le même. C'est un non-évènement.

Par contre attention, pour l’ancien article 108 de la Constitution concernant les institutions
provinciales et communales lors de la coordination de 94, on a vu que la tutelle légale, le texte
de l’article 162, lors de la coordination, a été précisé puisque l’on dit que pour annuler un
pouvoir fiscal des provinces ou des communes, c'est le pouvoir législatif fédéral, a-t-on
précisé, là il y'a une nuance, ça veut dire que le pouvoir du dernier mot en matière fiscale qui
se trouve pour les régions et communautés à l’articles 170 et qui se trouve pour les provinces
et communes à l'article 162, dans les deux cas ce pouvoir du dernier mot il appartient au
législateur fédéral.

1.5°) Cinquième et dernière étape : La 6ème réforme de l’Etat de 2014

Après 1994, on voit qu’il nous reste encore une étape : c'est le texte issu de la révision
constitutionnelle du 6 janvier 2014. Donc c'est tout récent, c’est dans le cadre de la 6eme
réforme de l’Etat qu’on a encore changé quelque chose à l’article 170, §3. On en avait déjà
parlé de supprimer la fiscalité provinciale qui existe toujours et de supprimer les provinces. Et
puis on n’a pas la même conception en Wallonie ou en Flandres ou à Bruxelles, c'est facile
puisqu’entre temps lors d’une réforme antérieure on a éclaté l’ancienne province du Brabant
et en même temps Bruxelles il n’y a plus de province, Bruxelles est plus simple il est extra
provincialisé mais pas ailleurs. Et bien lors de la 6ème réforme de l’Etat, constatant qu’on
n’était pas d’accord entre wallons et flamands sur ce qu’on voulait faire, on a dit c'était très
simple : on va régionaliser le problème et chacun fait ce qu’il veut chez lui. Et donc ça a été
fait dans un autre article que celui-ci, l’article 41 de la Constitution. On a prévu que les
régions devenaient compétentes en la matière et que les régions pouvaient si elle le souhaitait
créer de nouvelles institutions qu’on va appeler les collectivités supra-communales, ça veut
dire qu’au-dessus des communes on pourrait venir encore créer un nouveau bidule (si on
supprime les provinces) et qu’on peut aussi supprimer les provinces.

Et donc dans ces dispositions qui ne concernent pas la fiscalité, on a tiré les conséquences
fiscales de cette réforme en adaptant le texte de l’article 170: ce qui change alors, en 2014
c’est le 170 §3 : « aucune charge, aucune imposition ne peut être établie par la province ou la
collectivité supra communale que par une décision de son conseil ». La loi détermine les
exceptions et la loi peut supprimer.

Donc ça veut dire que ces collectivités supra-communales qu’une Région pourrait décider de
créer, si elle le crée, elle a un pouvoir fiscal parce que la Région n’a pas le pouvoir de donner
le pouvoir fiscal à une entité, ce n’est que le fédéral qui peut le faire, la Constitution. Donc on
prévoit déjà que si on crée des collectivités supra-communales elles auront un pouvoir fiscal.
Est-ce que ça veut dire qu’on risque d’avoir encore un niveau de taxation en plus ? Non parce
que dans l’article 41 de la Constitution tel que modifié par la 6ème réforme de l’Etat (il faut
lire les articles en parallèle), il apparait de l’équilibre que l’on ne peut créer de collectivités

29
supra-communales que si l’on supprime les provinces et donc si on supprime les provinces
par la force des choses on supprime la fiscalité provinciale.

Mais pourquoi est-ce que dans le texte de l’article 170 on maintient dans le texte et des
provinces et des collectivités supra-communales ? Parce que le choix ne sera pas forcément le
même selon les Régions, la Région flamande pourrait dire qu’ellesupprime les provinces et
qu’elle crée des collectivités supra-communales et la région wallonne pourrait dire qu’elle
garde les provinces. Le seul endroit où on ne peut pas créer de collectivité supra-communale
c’est à Bruxelles puisque la création de collectivité supra-communale serait la conséquence de
la suppression de province mais comme elle n’en a déjà plus, Bruxelles ne joue pas dans ce
bazar.
Donc qu’est-ce qu’on a décidé de faire ? On a modifié des autres articles de la Const. pour
régionaliser la possibilité de supprimer les provinces. Maintenant ce sont les régions, chaque
région qui, avec une majorité spéciale de deux tiers, peut si elle le souhaite supprimer les
provinces dans sa région.

Mais comme depuis longtemps, certaines régions ont envisagé seulement de supprimer les
provinces mais aussi de créer quelque chose d’autre à la place : des collectivité supra-
communales, quelque chose qui est entre les régions et les provinces. Donc on a permis aux
régions, si elles suppriment les provinces (pour ne pas cumuler), de créer des collectivités
supra communales et ce qu’on voit à l’article 170 de la Constitution, c’est de prévoir un
pouvoir fiscal à cette collectivité.

Donc on prévoit cela dans la Const, c’est aussi un ‘kapstok’, quand un région décide de faire
quelque chose il y a un pouvoir fiscal. Ce que est intéressant, à la occasion de la révison const.
2014, le paradoxe, comme il y a toujours le petit alinéa qui dit que la loi peut supprimer la
fiscalité provinciale, on se déferre à la fiscalité visée à l’alinéa 4.

Donc la loi fédérale peut non seulement supprimer la fiscalité provinciale, il y a peu de chance
qu’elle le fasse encore, mais elle pourrait même supprimer la fiscalité supra-communale

Deuxièmement, pour la fiscalité supra communale, un nouveau organe qui dépendait des
régions, là aussi s’applique le petit alinéa qui termine les exceptions. C’est logique : si vous
avez des compétences fiscales concurrentes et que vous voulez créer une hiérarchie des
normes et que quelqu’un doit avoir le dernier mot, le dernier mot, il doit forcément que ce
quelqu’un qui ait le dernier mot soit unique. Le législateur fédéral a été choisi pour ce
costume.

Dans la logique institutionnelle, puisqu’on a des compétences concurrentes, il faut qu’il ait
une hiérarchie des normes, il faut un dernier mot, il doit être unique et dans la logique ça ne
peut que être la loi fédérale.

(2017-2018) Question étudiant : Quel est l’intérêt de créer des collectivités supra-communales
si justement le but est de supprimer la fiscalité provinciale ? En fait, tu as évidemment raison
parce que le but c’était de dire si on donne des pouvoirs fiscaux il faut en supprimer des
anciens mais tous les gens qui existent et qui ont un mandat, etc ils veulent se défendre et ils
justifient leur existence … c’est débile évidemment. Du côté flamand, lors de la formation du
dernier gouvernement flamand on a CD&V, Open VLD et NVA, la NVA a dit nous on
supprime les provinces, le CD&V qui est au pouvoir dans quasiment toutes les provinces dit
non on ne veut pas supprimer les provinces. Résultat ils ont fait un accord politique où ils ont

30
dit puisque c’est comme ça on va garder les provinces mais on va interdire aux provinces
d’appliquer les centimes additionnels au précompte immobilier, on va supprimer les
additionnels provinciaux au niveau immobilier, excusez-moi une région n’es pas compétente
pour faire cela. Qui est compétent ? le pouvoir législatif fédéral. Ça c'est que dit leur rapport
de majorité, maintenant ils sont en train d’essayer de le faire mais évidemment maintenant ils
ont soumis un avant-projet de décret au CE et bien la section de législation du CE leur dit que
ça ne va pas. Bref; bonne question et bonne réaction logique: le but était d’élaguer, mais ça
n’est pas fait à cause du clientélisme..

(2017-2018) Question étudiant : Que sont les districts ? C’est purement anversois, en fait
quand on a créé à Bruxelles une agglomération il avait été aussi question de créer l’équivalent
à Anvers et on a créé un système de districts, ces districts n’ont pas de pouvoir fiscal c’est de
l’organisation interne au sein de la ville d’Anvers. Tout comme les communautés
métropolitaines c’est aussi un nouveau bazar mais qui ne verra jamais le jour parce que les
flamands ne veulent pas en entendre parler mais l’idée ça aurait été de pouvoir essayer de
régler certains problèmes comme des problèmes de mobilité qui débordent du territoire par
exemple de la région bruxelloise, avoir une communauté métropolitaine pour pouvoir parler
entre Bruxelles et les communes de la périphérie pour pouvoir éviter les bouchons sur le ring
et tout ça, ça n’a pas pouvoir fiscal. (Pareil pour les intercommunales qui n’ont pas de pouvoir
fiscal).

(2017-2018) Deux choses sur lesquelles il faut attirer l’attention: l’article 170 § 3, on avait vu
la fois passée cet article bégayait il avait un alinéa 2 et alinéa 3. Le 2 est celui qui dit « la loi
détermine relativement l’imposition et les exceptions », donc là logiquement c'est un article
qui dans le sens originaire de la constitution de 1831 veut dire on peut déroger au principe du
consentement à l’impôt au niveau local , donc on peut par une loi créer un impôt au profit des
provinces (puisque c’est l’article 162 qui dit que la loi peut interdire). Mais il y a alors le
3ème alinéa « la loi peut supprimer en tout ou en partie les impositions visées à l’alinéa 1er »
ça c'est l’article qui avait été introduit en 1980 pour dire on va supprimer la fiscalité
provinciale. Donc on maintient cet alinéa et il s’applique (c'est surréaliste), à toutes les
impositions visées à l’alinéa 1er. Donc et ça ils ne s'en sont pas aperçu quand ils ont voté le
texte ça permet non seulement de supprimer les taxes provinciales mais aussi la fiscalité des
entités supra-communales… ce n’était pas le but évidemment.

Par contre ce qui est intéressant c'est que lors du vote de cet article, les représentants du
Vlaams Belang et de la NVA puisqu’ils étaient dans l’opposition (contre la 6eme réforme de
l’Etat), ont proposé dans cet alinéa de remplacer que le fait que la LOI détermine les
exceptions et que la LOI peut supprimer par le DECRET peut supprimer… et ça évidemment
on leur a dit, non parce que l'objectif c'est de donner un pouvoir de dernier mot au fédéral..
Mais là du côté flamand on aurait aimé (c'est l’autorité flamande dans l’exercice de
compétence régionale), eux auraient dit les provinces sont sous notre tutelle il faut que nous
puissions supprimer cette fiscalité locale puisque ça dépend de nous les provinces, ça
dépendra de nous les collectivités. Non non non, le pouvoir du dernier mot, celui qui assure la
cohérence globale du système c'est l’Etat fédéral.

Avec ça on a terminé le texte constitutionnel.

31
Cours 2 16/10
Fin de la partie I

Cette séance porte sur l’analyse de la loi du 23 janvier 1989 en matière de compétence
fiscale dont on a déjà évoqué l’existence la semaine dernière. Dans un second temps, nous
examinerons la loi spéciale de financement (loi du 16 janvier 1989).

Mais avant de parler de la loi du 23 janvier 1989, il faut attirer l’attention sur un élément
important qui découle de ce qui a été dit la fois passée. La compétence fiscale des Régions (et
a fortiori des communautés) et a priori absolue, cela signifie en réalité qu’en principe, il n’y a
pas de lien entre les compétences fiscales et les compétences matérielles.

En réalité, c’est assez bizarre alors qu’une compétence fiscale est une compétence de moyen
(pour faire des choses), dans la répartition des compétences, à certains égards, la compétence
fiscale a été traitée comme une compétence matérielle. Quand on dit qu’il n’y a pas de lien, il
y a néanmoins certains cas dans lequel on fait des liens entre compétences fiscales et
matérielles (mais sont des exceptions) :

Premier exemple (pour mémoire) : Au moment où on a donné un pouvoir fiscal aux


agglomérations de communes (avant Bruxelles-Capitale), historiquement, lorsqu’on a calibré
les pouvoirs de l’agglomération, on a fait un lien entre certaines compétences fiscales et
matérielles. Par exemple, l’agglomération était compétente en matière de déchet et avait la
possibilité de taxer le ramassage des déchets.

Deuxième exemple : Il a été prévu que les Régions auraient de facto une compétence
exclusive en matière de fiscalité pour l’eau et les déchets. Pourquoi ? Parce que les Régions
ont la compétence matérielle en terme d’eau et de déchets.

32
Troisième exemple : par la 6e réforme de l’Etat, les Régions peuvent dorénavant, en matière
de déduction fiscale, proposer un bonus logement. On a décidé que ce serait une compétence
exclusive des Régions. Pourquoi ? Parce que les Régions sont compétentes en matière de
logement. Le Conseil d’Etat a d’ailleurs fait remarquer que ce lien est artificiel car les
dispositions en matière de logement, concernent uniquement les logements occupés à des fins
personnels (et non à des fins de location). Une politique de logement ne concernait pas
uniquement les logements personnels mais pour inciter de construire des logements, c’est
aussi du logement. Le conseil d’Etat a critiqué la justification donnée pour justifier
l’exclusivité de la compétence des Régions, uniquement pour le logement principal.

Ce sont les trois seuls exemples où l’ont fait un lien entre une compétence matérielle et
compétence fiscale. Ou sinon, il n’y en a pas.

Mais est-ce que ça veut dire qu’on peut faire (ou taxer) n’importe quoi ? Non. Il y a en réalité
un soucis de la notion de respect mutuel des compétences. En voici trois exemples :

Exemple n°1, arrêt C.C. 31/92 (Arrêt Bingo) : Les taxes sur les jeux et paris sont devenues
des impôts régionaux. Dès lors, les Régions sont compétentes. La Région Flamande a
commencé à multiplier le tarif de la taxe sur les appareils de hasard par deux, sauf sur le
bingo, où elle l’a multiplié par 4 (les gens sont bien plus accros au Bingo). Les sociétés de
Bingo ont fait un recours auprès de la C.C., avec comme argument développé : en réalité, en
multipliant par 4, la Région Flamande n’a pas cherché à se procurer des recettes fiscales
mais assurer la protection des joueurs contre les abus du jeu, dont le bingo était une cause de
problème. Or, en matière de protection des joueurs, c’était une matière fédérale. La question
qui s’était posée, c’était : voulait-on taxer pour avoir de l’argent ou alors empiéter sur une
compétence fédérale en matière de lutte contre l’addiction aux jeux ?

Dans le cas d’espèce, la C.C. a dans son arrêt, estimé que non mais il ressort de cet arrêt
qu’elle aurait pu dire oui dans d’autres matières. Elle a estimé qu’en réalité, un impôt est par
définition très souvent crée pour influencer le comportement des gens. C’est assez lié à
l’ensemble des taxes, et dans le cas d’espèce, ce n’était pas trop excessif.
 L’impôt est souvent là pour influencer le comportement des citoyens
(arrêter de fumer, arrêter de boire, etc.), et le fait qu’une taxe ait pour
objectif de lutter contre quelque chose qui est de la compétence d’un autre
pouvoir, n’est pas en soi disproportionné.

Exemple n°2, arrêt Écotaxe : à un moment dans les années 93, on voulait faire une réforme
de l’État, et les Verts (dans l’opposition) voulaient bien soutenir de l’extérieur la réforme de
l’État, à condition que l’on crée des écotaxes. A l’époque (ce n’est plus le cas), dans la loi
spéciale de financement, on a créé comme impôt régional, les écotaxes. Depuis lors, ça a été
refédéralisé. Mais la question qui s’était posée, c’était de savoir si l’État ne marchait pas sur
les compétences des Régions en prenant des dispositions en la matière alors que la
compétence de la protection contre l’environnement est de base une compétence régionale. Ce

33
qui est intéressant, c’est de voir le raisonnement de la C.C. à l’époque : « on a pas marché sur
les compétences d’un autre niveau de pouvoir, la meilleure preuve c’est qu’il y a eu un
accord de coopération entre les Régions et le Fédéral : il y a eu communication, le fruit d’un
dialogue, donc accepté ».
 Un accord de coopération entre deux niveaux de pouvoir, permet de
neutraliser tout excès de pouvoir en matière de taxation. Il ne peut pas y
avoir d’abus, s’il y a eu concertation.

Exemple n°3, arrêt C.C. 83/2013 : Les avantages en toute nature sur les véhicules. On a voulu
moduler en fonction du pourcentage de CO2 : on a tenu compte d’une dimension
environnementale (compétence régionale, sur le taux de CO2). Est-ce qu’en prenant cette
disposition fiscale au niveau Fédéral, n’a-t-on pas dépassé le cadre des compétences
régionales ? C’est le principe inverse de l’autre exemple. Ici également, la Cour
constitutionnelle a estimé que non, parce qu’elle s’est rendu compte qu’en faisant ce qu’il
faisait, l’État Fédéral poursuivait l’objectif des Régions (inciter les gens à acheter des voitures
moins polluantes). L’idée qui est apparue, c’est qu’il faut que dans la façon qu’un pouvoir
exerce ses compétences, il ne rende pas l’exercice des compétences d’un autre pouvoir
impossible ou exagérément difficile. Cette notion a progressivement évolué puisqu’au fil du
temps est apparu dans l’arsenal constitutionnel, le principe de loyauté fédérale (art. 143 de la
Constitution). Actuellement, la loi de financement prévoit expressément que l’exercice fiscal
octroyé aux Régions doit se faire de façon loyale mais ça ne concerne pas uniquement les
Régions ! L’État doit aussi respecter la loyauté fédérale de la répartition des compétences vis-
à-vis des autres niveaux de pouvoir.
 Il n’y a en principe pas d’excès de pouvoir, dans la mesure où bien qu’un
Pouvoir exerce une compétence liée à un autre pouvoir, tend à poursuivre
le même objectif et n’empêche en rien l’autre pouvoir d’exercer sa
compétence normalement.
La notion de loyauté fédérale permet dorénavant d’invoquer dans un recours ce principe
devant la Cour Constitutionnelle, ce qui en réalité permet de couvrir sous l’étiquette de
« loyauté fédérale » ce que la Cour Constitutionnelle faisait déjà en utilisant non pas cette
notion mais la notion de « proportionnalité dans l’exercice des compétences ».

En terme de loyauté fédérale il n’y a pas uniquement des recours juridiques devant la Cour
Constitutionnelle, il y a aussi des recours politiques. C’est-à-dire que lorsqu’une entité estime
qu’une autre entité porte atteinte à la loyauté fédérale, elle peut en réalité introduire une
procédure en conflit d’intérêt qui a pour effet de suspendre le traitement du dossier afin de
trouver une solution.

Pourquoi en parler en matière fiscale ? Parce que l’art. 143 §4 de la Constitution qui parle de
la loyauté fédérale, c’est en réalité une exception d’introduire un recours de type politique
auprès du comité de concertation et auprès du Sénat (pour les propositions de loi), il n’y a pas
de possibilité d’invoquer la loyauté fédérale en ce qui concerne les affaires des impôts
sur les personnes physique.

34
Art. 143 §4 de la Constitution

§ 4. Les procédures visées aux § 2 et 3 ne sont pas applicables aux lois, arrêtés, règlements,
actes et décisions de l'état fédéral relatifs à la base imposable
aux tarifs d'imposition, aux exonérations ou à tout autre élément intervenant dans le calcul de
l'impôt des personnes physiques.

Pourquoi cette exclusion ? parce que les compétences sont partagées entre les Régions, les
États mais aussi des communes qui mettent des additionnelles. On change les règles chaque
année par des lois fourre-tout, mais il est évident que si on devait permettre de faire une
procédure en conflit d’intérêt, ça augmenterait des délais de manière conséquente. Quand un
gouvernement veut atteindre certains objectifs budgétaires pour l’Union européenne, le risque
serait de bloquer la situation avec pour conséquence qu’il y aurait un impact sur les recettes
de l’État, des Régions et des communes (via les additionnels communaux). De façon délibéré
(art. 143 §4 C°), on a exclu la possibilité de ce type de recours politique en ce qui concerne
l’impôt des personnes physiques.
PARTIE II – Loi du 23 janvier 1989 relative à la compétence fiscale

Le porte-manteau constitutionnel, c’est l’art. 170, §2, al. 2 de la Constitution. L’al. 1er dit que les
Régions et Communauté ont un pouvoir fiscal, mais l’al. 2 dit que la loi peut déterminer les exceptions
dont la nécessité est démontrée.

Art. 170 de la Constitution

§ 2. Aucun impôt au profit de la communauté ou de la région ne peut être établi que par un
décret ou une règle visée à l'article 134.

La loi détermine, relativement aux impositions visées à l'alinéa 1er, les exceptions dont la
nécessité est démontrée.

Puisqu’on a des compétences concurrentes, on a voulu donner le dernier mot au législateur fédéral. Il
peut donner son dernier mot par une loi, c’est la loi du 23 janvier 1989, dite également, la loi non bis
in idem.

Il s’agit d’une loi ordinaire parce que c’est une loi par laquelle l’Etat doit éventuellement interdire de
taxer quelque chose. Si on exigeait une majorité des deux tiers, une Région aurait refusé et on aurait
risqué de ne pas atteindre les deux tiers. C’est un choix délibéré.

Que dit cette loi ?

Article 1. : Dans les cas non prévus par l'article 11 de loi spéciale du 16 janvier 1989 relative
au financement des Communautés et des Régions, les (Parlements de communauté et de
région) ne sont pas autorisés à lever des impôts dans les matières qui font l'objet d'une

35
imposition par l'Etat, ni à percevoir des centimes additionnels aux impôts et perceptions au
profit de l'Etat, ni à accorder des remises sur ceux-ci.

Art. 2. : L'État et les communautés ne sont pas autorisés à lever des impôts en matière d'eau
ni de déchets, à percevoir des centimes additionnels aux impôts et perceptions sur ces
matières, à accorder des remises sur ceux-ci.

1) Art. 1 de la loi du 16 janvier 1989


Dans les travaux préparatoires, qui a modifié l’art. 170 de la Constitution, on a dit deux choses : le
pouvoir qu’a l’État de limiter le pouvoir fiscal des Régions et Communautés est un pouvoir qui peut
être appliqué très largement. On peut interdire purement et simplement, on interdire à l’avance ou
après coup. Par exemple, le PTB arrive au pouvoir et décide de créér un impôt prohibitif sur le capital,
l’État pourrait très bien voter une loi en disant que les Régions ne peuvent pas établir un impôt sur le
capital.

Il peut protéger certains types de contribuables (ex : certains établissements publics). Mais, lorsqu’il
exerce ce pouvoir (prendre une loi pour dire que les Régions ne peuvent pas taxer ça), alors
l’interprétation de la loi qu’il a prise doit être restrictive vu qu’elle porte atteinte au pouvoir fiscal des
Régions. Parfois, c’est très large, mais une fois qu’on l’applique, c’est strict.

Est-ce qu’on a déjà eu des cas ? Oui, il y a déjà eu des recours devant la Cour Constitutionnelle. Voici
quelques exemples.

Exemple 1. Un jour, la Région Flamande a décidé d’introduire par décret une taxe perçue à l’occasion
du changement d’affectation urbanistique d’un bien. C’est une vieille idée qui était de dire que si on
transforme un bien en zone verte en terrain à bâtir, il prend de la valeur. Alors que si on transforme un
bien en une zone où on peut mettre un parc public, alors il perd de la valeur. Lorsqu’il perd de la
valeur, il faudrait indemniser le propriétaire et s’il prend de la valeur, on pourrait peut-être taxer le
propriétaire et financer pour l’autre. On en parlait depuis longtemps au niveau fédéral mais il n’y a pas
eu d’accord. La Région Flamande l’a fait ensuite. A l’époque, la Région Flamande a prévu de taxer
s’il y avait une amélioration de la situation urbanistique et ça n’a pas plu à certaines personnes dans le
milieu du secteur immobilier qui ont fait un recours devant la Cour Constitutionnelle.

Un des arguments était de dire : les plus-values sont déjà taxées à l’IPP et maintenant, on va les taxer
au niveau régional : il y a non bis in idem. La Cour est arrivée à la conclusion que non : ce que l’on
taxe à l’IPP, ce sont des plus-value réalisées (voire exprimées) tandis que ce qui est taxé par le décret
flamand, c’est une plus-value purement virtuelle : il y a eu un changement d’affection, le terrain
devrait valoir plus, qu’il soit vendu ou pas. Il n’y a pas non bis in idem car on taxe deux types de plus-
values différentes.

 Recours rejeté.

Exemple 2. Il y a très longtemps, la Communauté française avait de gros problèmes budgétaires. Elle
a créé une taxe sur la publicité à la télévision. Ca n’a pas fait plaisir aux chaînes de télévision et TF1 a
été devant la Cour Constitutionnelle. Les principaux arguments touchaient à un problème de
territorialité. Or, les Communautés n’ont pas de territoires bien précis. Tout le monde s’attendait à ce
que la CC se prononce à ces questions très délicates.
Mais surprise, elle ne s’est pas prononcée sur les questions de principe mais il y a déjà la TVA, du
coup ça fait double emploi, donc taxe annulée.

 Recours fondé

36
Exemple 3. La Cour ne s’est pas prononcée sur le non bis in idem. On connait tous les organismes
type Belba, recupel, etc. Ce sont des organismes qui s’occupent de recycler certains biens, et exigent
une petite redevance. Tous ces organismes agrées ont le statut d’ASBL.

A un moment où la Région Flamande a établi son budget, elle s’est rendu compte qu’avec toutes ces
petites redevances, les ASBL s’étaient constitué un solide pactole. Apparemment, ils n’utilisaient pas
l’argent qu’ils collectaient.

La Région flamande a alors pris un décret et ponctionné le pactole : comme ce sont des ASBL, ils ont
voulu en réalité faire une taxe sur les réserves qu’avaient ces ASBL. Mais les ASBL sont déjà
soumises à une taxe fédérale compensatoire sur les droits de succession. Ce qui revient à taxer les
réserves et il y a eu un recours devant la Cour Constitutionnelle puisque l’assiette imposable avait déjà
été taxée par le fédéral.

Logiquement, on s’attendait à ce que la C.C. annule la taxe, mais c’est l’inverse qu’il s’est passé, ça a
effectivement été annulé, mais ces ASBL travaillent sur plusieurs Régions, et chaque Région avait mis
une taxe en fixant ses propres règles : la C.C. a estimé dans deux arrêts (RW et RF) qu’on violait le
principe de territorialité.

 Recours fondé

Exemple 4. A propos de la Turtelboom tax. En Région Flamande, on avait mis une taxe sur les
compteurs électriques qui fut annulée pour le principe de non bis in idem car le montant de cette taxe
sur les compteurs était modulé en fonction de la consommation, or il existe déjà une taxe fédérale là-
dessus, la taxe régionale avait alors été annulée.
Toute une série d’exemples qui ont fait application du principe non bis in idem. Pour un fiscaliste ou le
Législateur, en matière fiscale, au lieu de faire un recours individuel, parfois ces recours tombent et on
retrouve de plus en plus de contentieux. C’est une manière assez radicale pour lutter contre une taxe.

On en a fini avec l’art. 1er de la loi.

2) Art. 2 de la loi du 29 janvier 1989

Par la suite, la loi a été complétée en 1993 par un article 2. « l’État et les Communautés ne sont pas
autorisés à lever des impôts en matière d’eau et de déchets ». De facto, on réserve cette compétence
aux Régions. Pourquoi ? Car elles ont la compétence matérielle en matière d’eau et de déchets (voy.
supra). Ce texte est évidemment curieux car dans la mesure que le texte dit que « les Communautés ne
peuvent pas taxer », c’est en réalité faire application de l’art. 170 §2 al. 2 où on dit que le législateur
fédéral peut limiter le pouvoir fiscal des Régions et des Communautés. Il s’agit d’un cas d’application.

Mais on nous dit aussi que « l’État ne peut pas taxer » : cette limitation provient dès lors d’une loi
ordinaire. Cela veut dire que par une simple loi ordinaire, l’État pourrait reprendre cette compétence.
En réalité, il y a un consensus politique mais il est clair que ce n’est pas bétonné. Cela aurait été plus
logique de l’inclure dans une loi spéciale.

37
Partie III – Loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés
et des Régions

Cette loi rend la répartition des compétences en matière fiscale hybride. En effet, l’article 170 prévoit
des compétences concurrentes (et non des listes) avec une certaine hiérarchie des normes, et par la
suite, dans la loi spéciale de financement, on a quand même prévu une liste d’impôts d’État qu’on
transforme en impôt régional.

Cette loi spéciale comprend de nombreuses choses mais nous allons uniquement nous intéresser aux
premiers articles en matière de fiscalité.

La loi spéciale prévoit une fiscalité dérivée : en matière fiscale, on distincte d’une part les
compétences propres et d’autre part la fiscalité dérivée sur base de la loi spéciale de financement.

La fiscalité dérivée comprend deux aspects :


- Les impôts régionaux au sens de la loi spéciale de financement, sous forme de liste (ex : la taxe de
circulation)
- Des compétences en matière d’impôt des personnes physiques.

Parce qu’il y a ce lien entre compétence propre et compétence dérivée que la loi en son article 1er
commence par « sans préjudice de l’art. 170 de la Constitution ». On a bien voulu préciser, lorsqu’on
applique la loi spéciale, que ça ne portait pas atteinte à la compétence fiscale propre.

Art. 1erter

Cet article énonce une série de principes. Il va nous dire que « l’exercice des compétence fiscales des
Régions (…) s’opère dans le respect de la loyauté fédérale visée à l’art. 143 de la Constitution et du
cadre normatif général de l’union économique et de l’unité monétaire, ainsi que des principes
suivants :

38
1) L’exclusion de toute concurrence fiscale déloyale : En réalité, au moment où s’est négocié
la 6e réforme de l’État, ça donne en réalité la possibilité pour la Cour Constitutionnelle
d’apprécier la « loyauté fiscale », mais ce principe n’a jamais été réellement défini.

2) L’évitement de la double imposition : s’il y a une double imposition, que se passe-t-il ? Les
autorités doivent se concerter entre elles. Il n’y a pas vraiment de procédure d’arbitrage
organisée ou formalisée, comme ça peut exister dans les CPDI mais on énonce la volonté
d’éviter une double imposition. En cas de problèmes, on comprend que le lieu où l’on devrait
en discuter, c’est le Comité de concertation qui réunit les Ministres des différentes entités.

3) La libre circulation des biens, services et capitaux : il s’agit d’un principe européen. On
verra que ces principes ne s’appliquent pas seulement entre États mais partout à l’intérieur du
territoires, donc aussi par rapport aux frontières régionales.

Art. 1erbis : « L'échange d'informations dans le cadre de l'exercice des compétences fiscales des régions visées
dans la présente loi et de l'autorité fédérale est réglé par un accord de coopération visé à l'article 92bis, § 3, de la
loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles ».

Cet article prévoit la possibilité d’échanges d’informations entre les différents pouvoirs dans le cadre
des exercices des compétences fiscales entre les différentes Régions. Ca a donné lieu à la conclusion
d’un accord de coopération du 7 décembre 2001 qui prévoit le principe de la possibilité d’échanges
d’informations entre les différents niveaux de pouvoirs en matière fiscale.
Art. 1erquater : « Les Régions ne peuvent ni instaurer des centimes additionnels ou des augmentation d’impôts
ni accorder des diminution, des réductions ou des crédits d’impôts sur les impôts visés par la présente loi à
l’exception de ceux visés à l’article 5/1§1er (=l’IPP) »

Chapitre I - La fiscalité dérivée : les impôts régionaux et les additionnels à l’IPP

Les impôts régionaux (art. 3 de la loi spéciale)

Art. 3 ) Les impôts suivants sont des impôts régionaux :


1° la taxe sur les jeux et paris;
2° la taxe sur les appareils automatiques de divertissement;
3° la taxe d'ouverture de débits de boissons fermentées : taxe sur les cafés, mais toutes les Régions ont prévu un taux à 0.
Elles ne l’ont pas supprimé car en terme de répartition de compétences, on se demande si elles ont ce pouvoir de supprimer la
taxe ;
4° les droits de succession d'habitants du Royaume et les droits de mutation par décès de non-habitants du
Royaume : si un non-habitant possède un immeuble en Belgique, on le taxe uniquement sur les immeubles belges alors
qu’un habitant du royaume est taxé sur l’ensemble des immeubles dans le monde ;
5° le précompte immobilier : ce n’est plus vraiment un précompte puisqu’il n’est que rarement imputable ;
6° les droits d'enregistrement sur les transmissions à titre onéreux de biens immeubles situés en Belgique, à l'exclusion des
transmissions résultant d'un apport dans une société, sauf dans la mesure où il s'agit d'un apport, fait par une personne
physique, dans une société belge, d'une habitation;
7° les droits d'enregistrement sur :
a) la constitution d'une hypothèque sur un bien immeuble situé en Belgique;
b) les partages partiels ou totaux de biens immeubles situés en Belgique, les cessions à titre onéreux, entre copropriétaires,
de parties indivises de tels biens, et les conversions prévues aux articles 745quater et 745quinquies du Code civil, même s'il
n'y a pas indivision;
8° les droits d'enregistrement sur les donations entre vifs de biens meubles ou immeubles;
9° la redevance radio et télévision : cette redevance apparaît comme un impôt régional mais elle a eu tous les statuts
possibles, car à un moment, c’était un impôt des communautés. Pourquoi avoir changé ? Parce que la Région Flamande
voulait la supprimer. Or si c’était un impôt des communauté, on avait un problème à Bruxelles. On aurait du demander aux
bruxellois vous parlez français ou néerlandais ? Du coup, on l’a mis au niveau régional. Pour la Région Walonne, elle vient à
l’instant de la supprimer. C’est comme pour la taxe d’ouverture des débits de boissons, elle existe sur papier, mais en réalité,
elle n’existe plus ;
10° la taxe de circulation sur les véhicules automobiles ;

39
11° la taxe de mise en circulation;
12° l'eurovignette : (abrogé). Les Régions ont décidé ensemble de créer autre chose relevant de la fiscalité propre, qui est
un prélèvement kilométrique pour les camions. Pour pouvoir créer cela, il a fallu supprimer l’eurovignette (non bis in idem)
dans la loi spéciale de financement.
Ces impôts sont soumis aux dispositions des articles 4, 5, 8 et 11.

Actuellement, nos impôts régionaux sont très simples. En effet, cet impôt régional est vraiment un
impôt régional depuis 2001. Auparavant, les impôts régionaux avaient la couleur des impôts régionaux
mais ce n’était pas vraiment le cas : les Régions ne recevaient pas la totalité. Par exemple, sur les
droits d’enregistrement sur les acquisitions d’immeubles (12,5%), les Régions percevaient à l’époque
seulement 40% de l’impôt.

En ce qui concerne la taxe de circulation, les Régions ne percevaient à l’époque rien du tout. Ce n’était
dès lors pas vraiment un impôt régional. En plus, sur ce que les Régions recevaient, cela dépendait
d’un impôt et selon qu’on avait la totalité des recettes ou pas, on avait certains pouvoirs là-dessus. Et
chaque impôt connaissait son régime particulier, notamment en matière de redistribution.

Depuis 2001, ce sont devenus de véritables impôts régionaux.

Les pouvoirs des Régions (art. 4 de la loi spéciale)

C’est beaucoup plus simple actuellement. Les Régions sont compétentes pour trois choses, en matière
d’impôt régional :
 Les taux d’imposition
 La base d’imposition
 Fixer les exonérations.

En conséquence, les Régions sont-elles compétentes pour tout ? Non. En effet, on ne parle pas de
« matière imposable », à savoir le fait générateur de l’impôt. Les Régions ne peuvent pas y toucher,
principe qui a été proposé par le Conseil d’État.

La loi spéciale de financement énumère une série d’impôts qu’elle qualifie d’« impôt régionaux »,
mais si on touche à la matière imposable, on toucherait alors à l’essence même de la loi spéciale.

Dès lors, non seulement les Régions ne peuvent pas toucher à la matière imposable, mais le législateur
fédéral ne peut pas non plus modifier la matière imposable par une loi ordinaire. Il ne peut modifier la
matière imposable uniquement par une loi spéciale.

Exemple : Il y a quelques années, il y avait des abus en matière de taxe de circulation avec les fausses
camionnettes. Les gens faisaient passer des véhicules ordinaires comme « camionnettes » afin de payer
moins d’impôts. On a voulu combattre cette fraude mais en combattant la fraude, on touche à la
matière imposable. Pour lutter contre cette fraude, il a fallu, sur base de l’avis du Conseil d’État,
promulguer une petite loi spéciale.

La loi spéciale ne définit pas la matière imposable. Pour le savoir, dans le cadre des travaux
préparatoires, à l’occasion de la 5e réforme de l’État, on a jugé utile à titre d’information de publier en
annexe du rapport de la Commission parlementaire qui a examiné le projet de loi (annexe n°3) une
définition de la matière imposable, impôt par impôt.

40
§1er. Les régions sont compétentes pour modifier le taux d’imposition, la base d’imposition et les exonérations
des impôts visés à l’article 3, alinéa 1er, 1° à 4° et 6° à 9° (…)

On comprend, sur base de l’art. 4 que tous les impôts ne sont pas visés. Pour les numéros non visés,
les autres paragraphes vont expliquer ce qu’il en est.

§2. Les régions sont compétentes pour modifier le taux d’imposition, la base d’imposition et les exonérations de
l’impôt visé à l’article 3, alinéa 1er, 5°. Elles ne peuvent toutefois modifier le revenu cadastral fédéral. La
gestion conjointe des données de la documentation patrimoniale s’effectue par la voie d’un accord de
coopération au sens de l’article 92bis, §3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.

En matière de précompte immobilier, les Régions sont compétentes pour tout, à l’exception du revenu
cadastral fédéral. Le précompte immobilier historiquement se base et se calcule sur base du revenu
cadastral, mais pas uniquement : il y a aussi l’IPP.

Le fédéral précise en réalité aux régions, que le fédéral a besoin aussi pour son impôt fédéral (IPP) du
revenu cadastral, et qu’en conséquence, les Régions ne peuvent pas, alors qu’elles sont compétentes en
matière de précompte immobilier, toucher au revenu cadastral (= base imposable). Est-ce que cela veut
dire que les Régions sont obligées de calculer le précompte immobilier sur le revenu cadastral ? Non,
si elles le souhaitent, elles peuvent établir une autre base imposable, bien qu’en réalité, cela serait
assez difficile à mettre en place.

Pourquoi n’y a -t-il plus eu de renouvellement du revenu cadastral alors que sur papier, ce revenu doit
être mis à jour tous les 10 ans ? Deux raisons :
 Il faut trouver comme ministre des Finances, quelqu’un en fin de carrière politique. A chaque
fois qu’il y avait une mise à jour du revenu cadastral, le Ministre l’époque était politiquement
mort puisque les Belges ont « une brique dans le ventre ».
 A cause de la régionalisation. En effet, le revenu cadastral sert à l’IPP mais comme la maison
d’habitation est déjà exonérée, cela ne compte pas beaucoup. Mais il sert surtout de base
imposable de précompte immobilier qui est un impôt régional assez modeste mais pour lequel
on rajoute des additionnels régionaux bien plus importants. C’est le Ministre fédéral qui est
compétent pour faire une mise à jour de ce revenu cadastral, mais au final, ça rapporte bien
plus d’argents aux Régions qu’au fédéral et c’est lui qui assumerait l’impopularité.

Mais les Régions peuvent néanmoins toucher au revenu cadastral avec certaines techniques habiles :

Exemple : Pendant longtemps en Belgique, il y avait un débat sur l’imposition du matériel et


l’outillage (qui ont aussi un revenu cadastral). Chaque année, le revenu cadastral est indexé et non
seulement le matériel est taxé, mais en plus c’est indexé. Deux choses :
 Il y a une exonération pour le nouveau matériel
 Pour l’ancien matériel, on va désindexé. Les Régions peuvent par décret se baser sur le revenu
cadastral, mais en le multipliant le revenu cadastral avec un coefficient négatif.

§2 (…) La gestion conjointe des données de la documentation patrimoniale s’effectue par la voie d’un accord
de coopération (…)

C’est le nouveau nom de l’administration qui s’occupe du revenu cadastral. Cette documentation
patrimoniale est actuellement utile à la fois pour l’État et pour les Régions. Car quand il y a des ventes
d’immeubles, l’État est compétent pour assurer la sécurité juridique mais les Régions sont intéressées
pour taxer. Par voie de coopération, on a créé ainsi la gestion conjointe de la documentation
patrimoniale au profil de l’État et des Régions.

41
§3. Les régions sont compétentes pour modifier le taux d’imposition, la base d’imposition et les exonérations des
impôts visés à l’article 3, alinéa 1er, 10° et 11°. Dans le cas où le redevable de ces impôts est une société, au sens
de la loi du 7 mai 1999 portant le Code des sociétés, une entreprise publique autonome ou une association sans
but lucratif à activités de leasing, l’exercice de ces compétences est subordonné à la conclusion préalable d’un
accord de coopération entre les trois régions au sens de l’article 92bis, §2, de la loi spéciale du 8 août 1980 de
réformes institutionnelles.

On vise ici la taxe de circulation et de mise en circulation. Il s’agit d’une mesure anti-délocalisation.
En Suisse, les cantons sont compétents pour la taxe de circulation. Ce qu’il s’est passé, c’est qu’un
canton a diminué seul le montant de la taxe de circulation. Du coup, toutes les sociétés de leasing se
sont établies dans ce canton afin de payer une taxe plus faible. Avec une faible taxe, ce canton a eu
une belle recette fiscale. En parallèle, et comme on est un petit pays, on craignait qu’une Région fasse
cela. Du coup, le les Régions doivent conclure entre elles un accord de coopération.

La localisation de l’impôt (art. 5)

Art. 5 §1er. (Les impôts visés à l’article 3 sont attribués aux régions en fonction de leur localisation – Loi
spéciale du 13 juillet 2001, art. 7, 1°) (…)

A partir du moment où l’impôt est régionalisé, encore faut-il le rattacher à une Région en fonction de
leur localisation. Pour chaque taxe, on prévoit une localisation bien précise. La plupart du temps, c’est
évident mais pas toujours. Par exemple, sur la taxe des jeux et paris, c’est en fonction de la localisation
de l’endroit où le jeu est organisé (ex : adresse du casino). Mais que se passe-t-il pour les jeux en
ligne ?
En matière des machines à jeu, ça paraît aussi simple, mais que se passe-t-il pour les forains qui
vagabondent de villes en villes pour arpenter les foires du pays ?

§2, 4° - les droits de succession des habitants du Royaume: à l’endroit où le défunt avait son domicile fiscal
au moment de son décès. Si le défunt a eu son domicile fiscal dans plus d’un endroit en Belgique au cours de la
période de cinq ans précédant son décès: à l’endroit de la Belgique où son domicile fiscal a été établi le plus
longtemps pendant ladite période;

Le but est clairement d’éviter de délocaliser les futurs défunts dans une Région où l’on taxe le moins.
Il n’y a pas que les entreprises qui se délocalisent pour payer moins d’impôts, les « tontons qui
toussent » aussi.

- les droits de mutation par décès des non-habitants du Royaume: dans la région où les biens sont situés;
s’ils sont situés dans plusieurs régions, dans la région à laquelle appartient le bureau de perception dans le ressort
duquel se trouve la partie des biens qui présente le revenu cadastral fédéral le plus élevé.

On vise les étrangers qui ont des immeubles en Belgique. On vise ici la Région où les biens sont
situés, sauf si les biens sont situés dans plusieurs Régions. Le fameux revenu cadastral dont on a parlé,

42
on retrouve ici une des raisons : c’est pour éviter que les Régions augmentent le revenu cadastral pour
« manger » les biens situés dans les autres Régions.

6° (les droits d’enregistrement sur les transmissions à titre onéreux de biens immeubles situés en Belgique à
l’exclusion des transmissions résultant d’un apport en société sauf dans la mesure où il s’agit d’un apport, par
une personne physique, dans une société belge, d’une habitation: à l’endroit où le bien immeuble est situé.

Si en cas d’échange des biens immeubles sont situés dans plusieurs régions: dans la région à laquelle
appartient le bureau de perception dans le ressort duquel se trouve la partie des biens qui présente le revenu
cadastral fédéral le plus élevé

Là aussi le revenu cadastral peut s’avérer utile pour trouver la Région compétente en matière de
taxation.

8° - les droits d’enregistrement sur les donations entre vifs de biens meubles ou immeubles faites par un habitant
du Royaume: à l’endroit où le donateur a son domicile fiscal au moment de la donation. Si le domicile fiscal du
donateur était établi à plusieurs endroits en Belgique au cours de la période de cinq ans précédant la donation: à
l’endroit en Belgique où son domicile fiscal a été établi le plus longtemps au cours de ladite période;

– les droits d’enregistrement sur les donations entre vifs de biens immeubles situés en Belgique faites par un
non-habitant du Royaume: à l’endroit où est situé le bien immeuble;

De nouveau, on retrouve la règle des 5 années.

Habitant du Royaume ou Habitant de la Région ?

Il faut attirer notre attention qu’on a fait la distinction entre les habitants du Royaume et les non-
habitants du Royaume. On parle « d’habitant du royaume » malgré le fait qu’on ait régionalisé ces
impôts.

Exemple : j’habite à Bruxelles. Le week-end, je vais à la mer où j’ai un appartement et je décède. Si


on n’avait pas maintenu la notion d’habitant du Royaume mais « habitant de la Région », ça voudrait
dire qu’à Bruxelles, mes héritiers auraient payé des droits de succession sur mon patrimoine mondial
(appartement à la mer + maison à Bruxelles) et qu’en Flandre, j’aurais été considéré comme un non-
habitant de la Région et mes héritiers auraient payé les droits de mutation par décès uniquement sur
l’appartement à la mer, avec éventuellement de ce fait une double imposition sur l’immeuble à la mer.
Or en matière de droit de succession, il existe très peu de CPDI. Dans ces matières, il y a bien double
imposition. Mais en Belgique, on atténue ce principe en ce sens que si on a déjà subi un droit de
succession à l’étranger, on peut bénéficier d’un crédit d’impôt.

§3. A moins que la région n’en décide autrement, l’État assure gratuitement dans le respect des règles de
procédure qu’il fixe, le service des impôts visés à l’article 3, alinéa 1er, 1° à 8° et 10° à 12°, pour le compte de la
région et en concertation avec celle-ci. A partir de la deuxième année budgétaire suivant la date de notification
du gouvernement de région au gouvernement fédéral de la décision d’assurer elle-même le service des impôts
concernés, la région concernée assure le service de ces impôts. Le transfert du service des impôts à une région
peut se faire uniquement par groupe d’impôts:

– les impôts visés à l’article 3, alinéa 1er, 1° à 3°;


– l’impôt visé à l’article 3, alinéa 1er, 5°;
– les impôts visés à l’article 3, alinéa 1er, 4° et 6° à 8°;
– les impôts visés à l’article 3, alinéa 1er, 10° à 12°.

43
Les régions assurent au moins jusqu’au 31 décembre 2003 inclus le service des impôts qu’elles assuraient déjà
avant l’entrée en vigueur de la loi spéciale du 13 juillet 2001 portant refinancement des communautés et
extension des compétences fiscales des régions.

Tant que l’autorité fédérale assure le service des impôts visés à l’article 3, alinéa 1er, 1° à 8° et 10° à 12°, la
procédure de concertation relative à l’applicabilité technique des modifications projetées concernant les impôts
régionaux susvisés est fixée dans l’accord de coopération visé à l’article 1erbis – Loi spéciale du 13 juillet 2001,
art. 7, 7°

C’est issu de la 5e réforme de l’État. Les impôts régionaux ont été créés avant par l’État et
collecté par l’État. Un beau jour, on a transformé ces impôts d’État en impôts régionaux.
Initialement, ces impôts étaient de base collecté par le SPF finance.

Lors de la 5e réforme de l’État, il y a eu un débat : la Flandre voulait collecter elle-même ses


impôts et souhaitaient qu’en 2005, toutes les Régions aient repris le service des impôts
régionaux.

Du côté wallon : « l’État le fait gratuitement, pourquoi le faire nous-même ? » L’État


collectait en effet l’impôt gratuitement.

Du côté de Bruxelles : « si on devait collecter l’impôt nous-même, on doit le faire pour un


petit nombre de contribuable et va dès lors coûter plus cher ». En effet, chaque Région aurait
du créer ses propres logiciels, et pour Bruxelles, le coût aurait été assez cher pour le peu à
taxer.

Résultat des courses, on a fait un compromis : « chacun fait ce qui lui plaît ». C’est une
régionalisation à la carte. Autrement dit, chaque Région peut décider de reprendre le service
de certains impôts régionaux à partir de telle date, à sa meilleure convenance.

Il faut donner un préavis de deux ans à l’avance au fédéral et à partir du 1er janvier d’une
année, la Région reprend le flambeau.

C’est à la carte avec des groupes d’impôts. On ne peut pas reprendre un impôt un par un. Il
faut prendre par groupes comme fixé dans le §3. C’est comme au restaurant quand on choisit
un « menu ».

La deuxième règle fixée, c’est que l’État, tant qu’une Région n’a pas repris un impôt,
continue à faire le service et le fait gratuitement selon les règles qu’il fixe. Autrement dit, les
Régions ne sont pas compétentes pour modifier les règles de prélèvement de l’impôt. Par
contre, si on va voir le §4 : « les Régions sont compétentes pour fixer les règles de procédure
concernant les impôts, à compter de l’année pour laquelle elles assurent le prélèvement de
l’impôt ». Autrement dit, à partir du moment où elle décide de gérer administrativement cet
impôt, elle peut modifier les règles.

La neutralité budgétaire (art. 68ter)

Quand l’État collecte les impôts régionaux, il le fait gratuitement et paie son personnel. A
partir du moment où une Région reprend son service, elle fait un choix :
- La Région engage son propre personnel régional (mais la Région paie)

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- La Région reprend le personnel de l’État, et l’État continue de rémunérer ces
collaborateurs, via une dotation budgétaire.

C’est une loi ordinaire qui détermine le coût de perception de l’impôt avec le nombre de
collaborateurs à reprendre.
Il a fallu dès lors, compter le nombre de fonctionnaires qui participent à la collecte des impôts
régionalisés.
L’art. 68ter a calculé d’abord ce qu’à coûter la collecte de l’impôt de manière globale.

Auparavant, il y avait 33.000 personnes au SPF. Il n’en reste plus que 24.000 grâce à
l’informatique. Le problème, c’est qu’une loi a bétonné une fois pour toute le nombre de
fonctionnaires. L’expérience que l’on vit ces dernières années, c’est qu’au final, le SPF
finance doit recruter du personnel pour pouvoir donner aux Régions un nombre suffisant de
personnes, comme prévu par la loi.

Les Régions ont repris quels impôts ?

La Région Flamande au premier janvier 2019 reprend les jeux et paris et se faisant, la Région
Flamande aura tout repris.

La Région Wallonne a déjà repris les jeux et paris, la taxe de circulation et elle va reprendre
au premier janvier 2020, le précompte immobilier.

La Région Bruxelloise, n’a repris que le précompte immobilier et a notifié son intention de
reprendre les taxes de circulation.

Il n’y a pas de notion d’exercice d’imposition pour la reprise. Lorsqu’une Région reprend un
groupe d’impôt, elle reprend également tout le contentieux qui précède et qui n’est pas encore
résolu. Et lorsqu’un litige est en cours devant la justice, il faut procéder à une reprise
d’instance.

Attention aux pièges : lorsqu’une matière devient régionale, les Régions peuvent modifier
les anciennes lois, etc. Mais tant que la Région n’a rien modifié, la loi fédérale reste
applicable.

Ex : La Région Flamande a repris il y a très longtemps l’exercice du précompte immobilier.


Dans un premier temps, lorsqu’une Région devient compétente, elles ont été modifier le
précompte immobilier dans le CIR. Du coup, dans le CIR on retrouve l’article ancien, l’article
applicable ailleurs. En ce qui concerne les règles de procédure, si le Fédéral choisit de
modifier le délai de réclamation, à partir du moment où la Région est compétente, la
modification du Fédéral n’a aucune valeur vis-à-vis de la Région. L’ancien délai reste
applicable pour la Région. Pendant tout un temps en Flandre, elle adaptait par voie de décret
et parfois avec un certain délai. Ca s’est résolu par le fait que la Flandre a adopté son prendre
CIR (Vlaamse fiscale project).

En matière de ruling, le Fédéral n’assure que les impôts fédéraux. Qu’est-ce qui se passe
quand une Région reprend la compétence d’un impôt : un ruling publié par le fédéral est-ce
toujours valable ?
Une question parlementaire a posé la question et on a dit que c’était encore valable. Mais dans
un premier temps, la Flandre a décidé de ne plus faire de ruling une fois qu’elle a repris sa

45
compétence. Au final, elle a accepté d’introduire une procédure de ruling, mais différent du
service de ruling fédéral. C’est encore un autre problème qu’on voit apparaître.

Parfois on retrouve des dossiers mixtes qui portent sur une question à la fois sur un impôt
fédéral et un impôt régional. Le fédéral n’a pas adapté sa législation. Du coup, on se retrouve
dans une situation où cette répartition des compétences qui en plus est à la carte, fait que ce
n’est pas facile.

Cours 3 6/11

On a commencé par parler de la Constitution, de compétence fiscale des communautés et


régions. Dans un deuxième temps on a parlé de la loi non bis in idem du 23 Janvier 1989, qui
donne un pouvoir de dernier mot au fédéral. Puis dans un troisième temps, on a parlé d’une loi
spéciale de financement du 16 janvier 1989. Là nous avions vu, à coté de la compétence
fiscale propre des régions, que les régions allaient aussi avoir des compétences fiscales
dérivées (en NL : oneigen fiscaliteit).
Et ces compétences fiscales dérivées, nous avions évoqué le fait qu’elles revêtent deux
aspects : il avait d’une part, les impôts régionaux au sens de la loi spéciale de financement,
c’est-à-dire une série d’anciens impôts de l’Etat qui ont été transformés en impôts régionaux
de précompte immobilier, taxe de circulation, successions etc. D’autre part, la loi spéciale de
financement prévoit une deuxième forme de fiscalité dérivée en matière des impôts des
personnes physiques. Donc ce dont on va parler aujourd’hui, c’est cette deuxième forme de
compétence fiscale dérivée. C’est en matière d’impôts des personnes physiques.
La 6ième réforme de l’Etat

46
Il faut avant tout souligner que la 6ième réforme de l’Etat de 2014 a accru considérablement les
pouvoirs des régions en matière d’IPP. C’est donc essentiellement de cela que nous allons
parler aujourd’hui. Mais il faut savoir, comme toujours dans cette matière, ce sont des
matières qui évoluent. Il y a un grignotage qui fait que les choses évoluent.
Avant la 6ième réforme de l’Etat (on en parle très brièvement et pour mémoire), y avait déjà
une indication des régions par rapport à l’IPP. Avant même la loi spéciale de financement, on
a parlé de l’ancêtre de la loi spéciale de financement : la loi de réforme constitutionnelle du 9
août 1980. Celle-ci prévoyait déjà que si ces ristournes sur ces impôts régionaux n’étaient pas
suffisantes, on pouvait prélever aussi des montants sur l’IPP.

Article 6 loi spéciale de financement


Par la suite, lors de l’adoption de la loi spéciale de financement de 1989, on a fait faire un
premier bon à la matière en introduisant en son article 6 deux notions nouvelles.
L’impôt partagé

D’une part l’impôt partagé (NL : gedeelde belasting). C’est un impôt national qui se poursuit
de manière uniforme sur tous les territoires du royaume et dont le produit est en tout ou en
partie attribué aux communautés. Donc ce sont les impôts que l’on continue à percevoir au
niveau fédéral mais dont le produit va aux communautés.
À l’origine de la loi spéciale de financement énumérée, comme impôts partagés, on avait la
redevance radio tv qui est devenue un impôt régional et qui a disparu. Mais aussi la TVA et
l’IPP. Mais ici il n’y a pas de compétence par rapport à la fiscalité. C’est simplement de
l’argent qu’on doit transférer vers les communautés. L’enseignement, les universités sont
essentiellement financées en Belgique par les recettes de TVA, et en partie par de l’IPP.
L’article qui cite parmi l’impôt partagé l’impôt des personnes physiques, a été modifié par la
6ième réforme de l’Etat et on cite plus l’impôt des personnes physiques, mais l’impôt des
personnes physiques fédérales. Parce que nous allons voir qu’il y a à présent une partie de
l’impôt des personnes physiques qui est fédéral et un autre qui devient régional. Et cette partie
fédérale, elle forme l’objet d’un partage, c’est-à-dire qu’il y a de l’argent qui est encore
envoyé vers les communautés et non vers les régions.
L’impôt conjoint

D’autre part, à côté de cette notion d’impôts partagé, la loi spéciale de financement définissait
également, c’est l’article 6 §2, la notion d’impôt conjoint. Il s’agit d’un impôt national, qui,
primo, est perçu d’une manière uniforme sur tout le territoire du royaume. Secundo, dont une
partie déterminée du produit est attribuée aux régions. Il y a un troisièmement dans cet article,
qui a changé au fils du temps. C’est un impôt sur lequel les régions vont avoir un certain
pouvoir de décision. Et c’est le texte du troisièmement qui a fort évolué au fils du temps.
Donc l’impôt des personnes physiques est à la fois un impôt partagé et un impôt conjoint.
À l’origine, l’idée était de permettre aux régions d’accorder, de prévoir une sorte de centimes
additionnels, ou peut-être une sorte de centimes « soustractionnels » aux régions. La
préoccupation qu’il a eue pendant très longtemps est d’éviter que les régions ne fassent trop

47
de choses trop vite. On a voulu lisser les choses dans les temps. Donc on a voulu limiter les
pouvoirs des régions mais ce pouvoir des régions n’a fait que s’accroitre.
Et c’est ainsi de cette logique des limitations, on a parlé dans un premier temps, voulu prévoir
une sorte de serpent monétaire de fluctuation. On voulait que les régions puissent augmenter
ou diminuer l’IPP mais pas plus d’un certain pourcentage. Un pourcentage assez faible de
façon à ce que si une région augmentait et une autre diminuait, l’écart restait assez limités.
5ième réforme de l’Etat - loi du 13 juillet 2001

Au début, le principe avait été fixé, mais sans fixer de modalités précises. On avait
simplement émit l’idée d’une fluctuation limitée. Et puis lors de la 5ième réforme de l’Etat, qui
s’est traduite par une loi du 13 juillet 2001 ayant modifiée la loi spéciale de financement, on a
adapté le texte de l’article et on a mis au point un système assez complexe qui faisait que les
régions pouvaient sur base de la localisation de l’impôt des personnes physiques percevoir des
centimes ou accorder des remises et accorder certaines réductions d’impôt. Mais dans une
certaine fourchette.
Lors de la 5ième réforme de l’Etat, cette fourchette a été précisée. Toujours dans ce souci de
faire en sorte que les évolutions ne soient trop brutales, la fourchette était dans un premier
temps de 3,25 %. Taux applicable à partir de 2001. On peut augmenter de 3,25% au-dessus ou
3.25% aux dessous.
Dans un deuxième temps, ce pourcentage est passé à 6,75% vers le haut ou vers le bas. Ça
veut dire que la fourchette d’écart entre deux régions pouvait être maximum du double, c’est-
à-dire de 13,5%. Quelle était la logique sous-jacente ? On doit comprendre cette logique pour
comprendre la 6ième réforme de l’Etat. Le but était d’éviter une concurrence trop importante
entres les régions qui puissent en arriver à des délocalisations des contribuables. On voulait
que ça reste dans certaines proportions. Telle était la philosophie de ce serpent monétaire de
fluctuation.
Deuxième souci qui existait dans la cadre de la 5ième réforme, et que l’on retrouve dans la
6ième, c’est qu’on voulait éviter que les mesures prises par les régions puissent réduire la
progressivité des impôts. De manière caricaturale, on pouvait vous dire qu’une sensibilité de
gauche pousse plutôt à avoir des impôts progressifs pour les gens ayant les plus de revenus
payent beaucoup plus. Une sensibilité plus de droite serait plus partisante de ‘flat taxe’. Taux
fixe etcetera. Ce sont les deux extrêmes.
Dans cette négociation, la philosophie sous-jacente, qui est surtout défendue par des
socialistes wallons, était de dire qu’il y a deux instruments de solidarité sociale en Belgique.
C’est l’IPP, parce qu’il est progressif et c’est la sécurité sociale.
On ne peut donc pas faire éclater la sécurité sociale. En réalité, on l’a fait dans la 6ième réforme
avec les allocations familiales. On ne peut pas mettre en cause la progressivité qui est
l’élément qui fait qu’il y a une solidarité. Cette solidarité doit exister dans tous les pays entre
les gens en fonction de leur niveau de revenu.
Donc la loi disait que les régions devaient utiliser leurs compétences mais qu’elles ne
pouvaient pas réduire la progressivité. Par contre, elles pouvaient l’augmenter.

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Comme tout ça est assez complexe et les auteurs de la loi spéciale ne savaient pas très bien,
entre ces vœux pieux et le contrôle de tout ça, comment de faire ça (garder la progressivité).
Dans les articles 5/1 et suivants, on a donné un tas de missions à la cour des comptes. C’est à
la cour des comptes que l’on demande tout quand on ne sait plus quoi faire en Belgique. Par
exemple : toutes les recettes de TVA pour la répartition. Certaines choses se font en fonction
du nombre d’élèves, on demande à la cour des comptes de vérifier le comptage des élèves
dans les différentes régions du pays. Ici aussi, pour cette vérification de la progressivité, on
fait appel à la cours des comptes qui doit pouvoir vérifier si on respecte les règles.
Ce système, étant le fruit d’un compromis, est assez complexe.

Le niveau européen

Alors que ce qu’on craignait était une concurrence fiscale et des risques de localisation, ce
type de problème-là ne s’est pas posé. Par contre, par rapport à cette régionalisation, les
problèmes sont survenus à un endroit où on ne les attendait pas. Ces problèmes sont venus du
niveau européen.
Parce que, lorsque les régions se sont vues reconnaitre des compétences en matière d’IPP, il y
a surtout une région qui a voulu les utiliser, la région flamande (la région bruxelloise n’avait
rien fait du tout jusqu’à tout récemment et la région wallonne avait fait très peu de choses). La
région flamande avait mis en place toute une série de systèmes.
1. L’impôt non-résidents

Le problème est qu’à chaque fois qu’ils accordaient un avantage fiscal via l’IPP, la
Commission Européenne leur tapait sur les doigts. Pourquoi ? À cause du fait que ces
avantages fiscaux n’étaient accordés qu’en matière d’impôt des personnes physiques. Et pas
en matière d’impôt des non-résidents.
2. L’arrêt Schumacher – discrimination

Il y a une jurisprudence de la Cour de la Justice de l’UE, connue sur le nom de jurisprudence


Schumacher, un arrêt de 14 février 1995 C799/3, qui a été complété par d’autres arrêts (que
l’on peut trouver dans les notes). Cet arrêt dit qu’un Etat-membre ne peut pas traiter dans une
manière moins favorable les contribuables non-résidents dont les revenus sont exclusivement
ou presque exclusivement obtenus dans cet Etat par rapport aux contribuables résidents de cet
Etat.
Donc, comme la loi spéciale de financement n’a accordé des compétences dans la cadre de la
5ième réforme qu’en matière d’IPP et non en matière d’impôt des non-résidents, qui était resté
un impôt purement fédéral. Chaque fois qu’une région utilisait ses compétences en matière
d’IPP, la Commission Européenne disait qu’il y avait une discrimination par rapport à la
jurisprudence de l’arrêt Schumacher. Ça a surtout concerné la Flandre qui a pris différentes
mesures telles que le ‘jobkorting’, les ‘win-win lening’, le crédit d’impôt Archimèdes, …

49
La seule mesure prise par les wallons est une mesure en faveur d’une caisse d’investissement
de Wallonie, c’étaient des incitants fiscaux pour faire certaines choses.
Chaque fois ils ont reçu des baffes au niveau européen. On s’est trouvé dans une situation de
blocage. Cette situation de blocage a conduit à faire en sorte que la 6 ième réforme a une
nouvelle fois réformer le système en profondeur de façon à rendre les compétences fiscales
des régions en matière d’IPP opérantes. Elles avaient des compétences sur papier, mais elles
ne pouvaient pas les utiliser à cause des objections Européennes.
Cela explique un passage de l’accord politique qui a été conclu dans cadre de la 6ième réforme
de l’Etat : « L’impôt des non-résidents reste de la compétence exclusive de l’Etat fédéral.
Mais le régime fiscal des non-résidents est adapté de manière à tenir compte des dispositions
fiscales régionales ; centimes additionnels, réductions, crédits d’impôt, augmentations
d’impôt, … de manière a garantir le respect des quatre libertés fondamentales, garanti par les
dispositions décrétées par l’UE, c’est-à-dire libre-circulation des personnes, des
marchandises, services et capital ».
3. L’article 54/2 de la loi spéciale de financement – les principes
de la libre circulation

Ça explique que la 6ième réforme de l’Etat a introduit dans la loi spéciale de financement à
l’article 1ter, parmi des grands principes à respecter, la fameuse libre circulation des
personnes, biens, services et capitaux. Cet accord politique s’est traduit en fait par un article
devenu l’article 54/2 de la loi spéciale de financement, reproduit dans les photocopies qu’il
nous a données :

1er. Le régime fiscal des non-résidents est appliqué de manière à tenir compte des dispositions fiscales
régionales, c'est-à-dire les centimes additionnels, les diminutions, réductions et augmentations d'impôts et les
crédits d'impôt visés à l'article 5/1, § 1er, afin de respecter le principe de la libre circulation des personnes,
biens, services et capitaux dans le cadre de l'Union européenne et de l'Espace économique européen, ainsi
que les dispositions de non-discrimination des conventions préventives de la double imposition.
Afin de déterminer les dispositions régionales dont il doit être tenu compte, la localisation des non-résidents
est fixée par une loi après concertation avec les gouvernements des régions.
§ 2. Le Service public fédéral Finances
envoie aux régions chaque mois au plus tard le dernier jour du mois qui suit la perception de l'impôt des non-
résidents, un aperçu par exercice d'imposition.
L'aperçu mensuel contient les données suivantes :
1° la nature de l'impôt;
2° le mois et l'année de perception;
3° l'exercice d'imposition pour laquelle la perception a eu lieu;
4° la différence entre l'impôt de référence et l'impôt dû calculé individuellement.
L'impôt de référence est égal à l'impôt dû calculé suivant les règles fiscales fédérales sans application du §
1er et de l'article 5/2, § 1er.
§ 3. En matière de l'impôt des non-résidents, la différence visée au § 2 est payée au plus tard à la fin du
mois qui suit celui dans lequel l'aperçu a été envoyé.
§ 4. Les modalités financières des opérations visées au § 3 sont fixées par arrêté royal délibéré en Conseil
des Ministres et après concertation avec les gouvernements des régions.

Que dit cet article ? L’impôt des non-résidents reste un impôt fédéral, mais les mesures
régionales existantes à l’IPP vont être appliquées par ricochet à l’INR. C’est une situation
surréaliste au niveau de principe du consentement à l’impôt. Imaginons un scenario
catastrophe, le PTB fait la majorité absolue en Wallonie et il prend des mesures fiscales

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hyper-radicales et à la limite très populistes. Si c’est voté en Wallonie, ça s’applique par
ricochet à l’impôt fédéral sans que le parlement fédéral n’ait rien à dire sur le contenu. C’est
en quelque sorte un chèque en blanc par ricochet que l’on fait. Imaginons dans une région où
existe une dérive raciste, et que l’on ne donne un avantage fiscal qu’aux blonds aux yeux
bleus, ça s’applique par ricochet. C’est assez bizarre, mais en matière institutionnelle tout est
possible quand ça doit permettre certaines choses et c’est passé.
À partir de moment où on dites qu’on doit appliquer par ricochet à l’INR les dispositions
régionales et vu ce que dit l’article de 54/2 : « Afin de déterminer les dispositions régionales dont il doit
être tenu compte, la localisation des non-résidents est fixée par une loi après concertation avec les
gouvernements des régions. ». On va devoir localiser les non-résidents.

C’est le comble du surréalisme, on parle de non-résidents et pour savoir si on doit leur


appliquer par ricochet les dispositions wallonne, bruxelloise ou flamande, on va devoir
localiser les non-résidents quelque part en Belgique.
Il a fallu adapter le code des impôts sur les revenus. Aux articles 227 et suivants du code des
impôts sur les revenus, à l’article 248/1 à 3, pour tous les types des revenus possibles, on va
fixer des critères permettant de localiser dans une région un non-résident de façon à savoir
quelles sont les dispositions régionales qu’on doit lui appliquer concrètement. Tout cela est en
fait assez complexe, mais c’était la façon de s’en sortir.
Par rapport à la notion de loyauté fédérale introduite à l’article 143 (vu la fois passée) et par
rapport aux questions de conflits d’intérêts, on ne pouvait pas invoquer des conflits d’intérêts
en matière d’IPP. Ça a été explicitement prévu dans la constitution. Parce que cette procédure
a pour effet de retarder très fort le moment où une loi peut être prise. Or, les lois en matière
d’IPP sont souvent des lois pour faire rentrer de l’argent et ça concerne les recettes de l’Etat,
des communes. On a donc expressément prévu qu’en matière d’IPP, on ne pouvait pas utiliser
certains types de recours auprès du comité de concertation ou auprès du Senat pour bloquer
une situation.
Compétences des régions dans la 6ième réforme

Quelles sont les compétences des régions en matière d’IPP dans la 6ième réforme ? Cela a
évolué au grès des réformes en allant toujours plus loin dans la régionalisation. Dans la loi
spéciale de financement on a introduit un nouveau titre 3/1 qui s’appelle « de la taxe
additionnelle régionale sous l’IPP », c’est une longue tartine à lire à l’aise.
L’article 5/1 va donner certains pouvoirs aux régions mais pour que les régions puissent
utiliser ce pouvoir, il a fallu adapter le CIR car celui-ci n’était pas compatible avec la
(nouvelle ?) logique institutionnelle de répartitions des compétences. Quand on examine
la 6ième réforme de l’Etat, il ne faut pas seulement se contenter de lire cet article 5, il faut ne
pas perdre de vue qu’il a fallu qu’une loi de 8 mai 2014, suivie par deux arrêtés royaux,
modifie sur une centaine de points le code des impôts sur les revenus pour faire en sorte que
la logique du calcul de l’impôt soit compatible avec la façon de donner des pouvoirs fiscaux
aux régions. Cette réforme n’a donc pas seulement été une réforme institutionnelle, elle a
amené à devoir revoir le déroulement du mode de calcul de l’IPP.

51
Indépendamment de cette loi de 8 mai 2014, il a donc fallu qu’on modifie une centaine de
dispositions dans le CIR, il y a eu deux arrêtés royaux du 30 juin 2014 et du 30 septembre de
2014, qui ont adapté l’arrêté royal d’exécution pour le rendre compatible à la nouvelle
logique.
L’élément-clé de la réforme est qu’on a changé d’approche. Dans le temps, on avait le
système selon lequel les régions pouvaient fixer des additionnels ou des soustractionels dans
une certaine fourchette. Cette optique datant de la 5ième réforme est abandonnée.
À la 6ième réforme, on parle d’un autre logique. On part de l’idée de ce qu’on appelle l’impôt
d’Etat (impôts des personnes physiques d’Etat) va être réduit par un facteur d’autonomie. Ce
facteur d’autonomie était provisoire et a été fixé dans la loi spéciale de financement pour
quelques années, pour les exercices d’imposition 2015 à 2017. Ce facteur a été fixé à 25.99%.
Ça signifie que si l’impôt des personnes physiques était de 100, cet impôt est réduit d’un
facteur d’autonomie de 25,99% et donc ce qui va devenir l’impôt d’Etat est 100-
25.99=74.01%. Des 100 collectés, l’Etat ne recevra plus que 74,01.
De leur côté, mes régions vont pouvoir fixer une taxe additionnelle, c’est à chaque région
qu’il incombe de fixer le taux de sa taxe. Mais la logique, lors de l’amorçage du système, était
d’assurer la neutralité budgétaire. L’objectif de la course c’est d’assurer la neutralité, que ce
changement de logique ne coûte pas plus cher au citoyen. La logique aurait voulu que sur un
impôt d’Etat de 74.01, on applique un additionnel régional de 35.117%. Ce qui donne 25.99%
(35,117% est égal à 25,99/74,01*100). Si on fait ça, la partie de l’impôt d’Etat plus la taxe
additionnelle régionale, ça fait 100. On a donc une situation neutre pour le contribuable avant-
après.
On réduit d’un quart le poids de l’Etat dans l’IPP. Pour l’autre quart, les régions décident.
Ce facteur d’autonomie fixé par la loi spéciale l’était de façon provisoire pour les exercices de
2015 à 2017 à 25.99%. Il était prévu qu’un facteur définitif serait fixé plus tard et ce facteur a
été fixé. Mais là, entre les deux, on a déjà assisté à une divergence culturelle intra-belge. Deux
des trois régions ont considéré qu’elles devaient par prudence fixer par une disposition
législative régionale, décret ou ordonnance, le taux de la taxe additionnelle.
La légalité de l’impôt
Régions bruxelloise et wallonnes

Le grand principe en matière d’impôt est la légalité de l’impôt. Les régions bruxelloises et
wallonnes, parce qu’elles avaient entendu que certains petits malins avait envie de détricoter
tout le système en faisant des recours, ont dit qu’il était plus prudent d’avoir une ceinture et
des bretelles et ne pas se contenter du fait que la loi spéciale de financement fixe le facteur
d’autonomie et par ricochet le taux de nos additionnels régionaux. Elles ont donc préféré
confirmer ce taux par un décret ou ordonnance. En région bruxelloise par une ordonnance du
15 décembre 2014. En région wallonne par un décret du 12 décembre 2014.
Région Flamand

Du côté Flamand où on est toujours plus pragmatique et plus terre à terre, on s’est dit que ça
ne servait à rien car c’était déjà dans la loi spéciale de financement et que faire plus serait

52
superflu, ils n’ont pas pris de décret. Il y a eu de la doctrine naturellement dans le ‘Algemeen
Fiscaal Tijdschrift’. ‘Zin en onzin van een Vlaamse decretale verankering van de gewestelijke
opcentimen’ Leur conclusion était que ce n’était pas necessaire.
Facteur d’autonomie définitif

Le facteur était provisoire, il était prévu qu’à partir de l’exercice de 2018, on devait fixer un
facteur d’autonomie définitif. Ce facteur définitif a été fixé par un arrêté royal du 19
décembre 2017. Ce facteur d’autonomie n’est plus de 25, mais de 24.957%. Comme on a
changé ce facteur, les deux régions qui avait choisi de confirmer par décret ou ordonnance
leurs additionnels ont du prendre un nouveau décret wallon et nouvelle ordonnance
bruxelloise pour adapter le montant additionnels au nouveau calcul. Tandis que la région
Flamande, comme elle n’avait rien fait, elle a continué à ne rien faire en considérant que ce
nouveau taux s’appliquait d’office.
C’est encore plus complexe parce qu’en région bruxelloise entretemps est intervenu une
réforme fiscale. Cette réforme fiscale a voulu procéder un tax shift, ils ont voulu augmenter la
fiscalité sur l’immobilier en augmentant le précompte immobilier et diminuer les additionnels
à l’IPP. La région bruxelloise a comme particularité qu’à Bruxelles existe encore sur papier
l’agglomération qui est un pouvoir subordonné et qui n’a plus d’organe, mais qui a un pouvoir
fiscal. Et l’agglomération appliquait des centimes additionnels au précompte immobilier et
appliquait 1% à l’impôt des personnes physiques à Bruxelles. Ils ont décidé dans le cadre de
la réforme fiscale d’augmenter les additionnels PMI et de supprimer le 1% additionnel de
l’agglomération.
Comme eux ont décidé de diminuer leur IPP, la région bruxelloise n’a pas pu se contenter elle
de prendre une nouvelle ordonnance en remplaçant l’ancien montant des additionnels par le
nouveau faiseur de point d’équilibre point d’équilibre. Elle a dû fixer un montant plus bas
pour tenir compte de sa volonté d’alléger la fiscalité. Une ordonnance fixe le nouveau taux.
En ce qui concerne la région wallonne il y a un nouveau décret du 13 décembre 2017 qui fixe
le nouveau taux des additionnels en région Wallonne à 33,257% et en région bruxelloise, une
ordonnance du 12 décembre 2016, deuxième partie de la réforme fiscale (publiée au
Moniteur du 29 décembre 2016). Quand on essaie de comprendre quel est le taux des
additionnels de l’IPP en région bruxelloise, on se trouve devant une forme mathématique
incompréhensible.
Quand vous faites le bilan, ça vous dire qu’en région bruxelloise le taux des additionnels n’est
plus que de 32.591%. Tandis qu’en Wallonie, il est de 33.257%, tout comme en Flandre (mais
sans qu’elle le dise elle-même).
Les régions peuvent fixer le montant de leurs taxes additionnelles. Il n’y a plus de limite en
principe, plus de serpent monétaire. Mais reste le principe qu’il ne peut pas avoir de
concurrence fiscale déloyale, sans que l’on dise ce que ça veut dire.
Les dépenses fiscales - l’article 5/5 §4
Il y a une autre particularité importante. Les régions peuvent accorder toute une série de
réductions ou d’avantages fiscaux dans les matières pour lesquelles elles sont compétentes.
Mais à l’article 5/5 §4, on trouve une liste de 7 dépenses fiscales (ce sont des déductions qui,

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par la voie fiscale, essayent de subsidier quelque chose). Pour ces compétences-là, on va
donner une compétence exclusive aux régions. Ça veut dire que dans tous les autres
domaines, l’Etat et les régions peuvent chacun de leur côté accorder des avantages fiscaux.
Dans cette liste de 7 matières, parce que se sont des compétences matérielles (c’est le
troisième exemple de cas en fait un lien entre les compétences fiscales et matérielles), seules
les régions peuvent accorder un avantage fiscal.
§ 4. Seules les régions sont compétentes pour les réductions d'impôt et les crédits d'impôt relatifs aux
dépenses suivantes :
1° les dépenses en vue d'acquérir ou de conserver l'habitation propre; (woonbonus)
2° les dépenses de sécurisation des habitations contre le vol ou l'incendie;
3° les dépenses pour l'entretien et la restauration de monuments et sites classés;
4° les dépenses payées pour des prestations dans le cadre des agences locales pour l'emploi et pour des
prestations payées avec des titres-services autres que des titres-services sociaux;
5° les dépenses faites en vue d'économiser l'énergie dans une habitation à l'exclusion des intérêts qui se
rapportent à des contrats de prêt visés à l'article 2 de la loi de relance économique du 27 mars 2009;
6° les dépenses de rénovation d'habitations situées dans une zone d'action positive des grandes villes;
7° les dépenses de rénovation d'habitations données en location à un loyer modéré.

C’est une particularité de la 6ième réforme de l’Etat, on a donné une compétence exclusive
aux régions en ces matières. L’Etat fédéral ne peut plus intervenir dans ces matières.
Même si a priori il n’y a plus comme avant une fourchette dans le cadre dans laquelle les
régions peuvent moduler. Il y a néanmoins encore certaines limites qui sont apportées à
l’autonomie des régions en matière d’IPP. Ces limites sont énumérées dans la loi spéciale.
Mais parfois elles laissent rêveurs. Parfois c’est comme quand on dit dans la loi spéciale de
financement qu’il ne peut pas avoir de double imposition, mais que fait-on s’il y en a une ?
On énonce des principes mais parfois c’est un plutôt des vœux.
Parmi ces principes reste le principe : 1) les régions, dans les mesures qu’elles prennent, ne
peuvent pas porter atteinte aux principes de progressivité de l’IPP. On peut rendre l’impôt des
personnes physiques davantage progressif, mais pas moins. C’est une règle qui s’applique aux
législateurs en fait.
Dans les travaux préparatoires de la 6ème réforme de l’Etat modifiant la loi spéciale de
financement, on donne une série de tableaux où l’on voit tous les cas de mesures possibles.
On dit si on respecte ou non la progressivité dans chaque cas, pour telle ou telle raison. A
nouveau, c’est une mission dévolue à la cour des comptes de vérifier si les mesures
envisagées respectent le principe de progressivité ou pas.
Dans les compétences qui sont données aux régions, elles peuvent modifier leurs additionnels
mais elles peuvent appliquer des centimes additionnels différenciés par tranche d’impôt. On
peut donc moduler selon les tranches d’impôt.
On peut fixer des centimes additionnels différents mais sans réduire la progressivité. Comme
c’est le fruit d’un compromis à la belge, on a admis dans le cadre de cette fixation de centimes
additionnels différenciées, on pouvait quand même déroger un peu à la progressivité de
l’impôt mais à condition de respecter deux conditions.
Ces conditions se trouvent à l’art. 5/6§2.
Les régions exercent leurs compétences en matière de centimes additionnels, de diminutions, réductions ou
augmentations d'impôt et de crédits d'impôt sans réduire la progressivité de l'impôt des personnes physiques.

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Le principe de progressivité se comprend comme suit : à mesure que l'impôt de base visé à l'article 5/2, § 2,
2°, augmente, le rapport entre le montant des centimes additionnels et augmentations d'impôt et celui de
l'impôt de base, ne peut diminuer et le rapport entre le montant des diminutions, réductions et crédits d'impôt
et celui de l'impôt de base ne peut augmenter.
§ 2. Lorsque les régions différencient les centimes additionnels par tranche d'impôt, le barème des centimes
additionnels régionaux peut déroger au § 1er pour autant :
1° que le taux du centime additionnel régional sur une tranche d'impôt ne soit pas inférieur à 90 % du
taux du centime additionnel régional le plus élevé parmi les tranches d'impôt inférieures;
et
2° que l'avantage fiscal par contribuable résultant de la dérogation à la règle de progressivité ne soit pas
supérieur à 1.000 euros par an.

Ce sont des règles ésotériques et comme personne ne voit comment il faut appliquer ça, on a
dit qu’il incombe à la cour des comptes de vérifier si ça marche ou non. Jusqu’à présent, les
régions ne sont pas aventurées dans ce genre de mesures parce que c’est un peu comme la
boite de Pandore. Actuellement c’est encore théorique, mais un jour, ça pourrait voir le jour.
Compétences exclusive de l’Etat

Autre élément à souligner est que l’Etat fédéral reste compétent de manière exclusive pour
une série de choses :
1. La base imposable
D’abord pour déterminer la base imposable de l’impôt des personnes physiques. Par exemple
tout qui est la déduction de frais reste de la compétence de l’état fédéral.
2. Impôt sur les revenus mobiliers
L’état fédéral reste aussi compétent pour l’impôt sur les revenus mobiliers (dividendes,
intérêts, etc …). A priori il y a un précompte mobilier libératoire. On s’est dit que si on
touchait à la taxation des revenus mobiliers ça allait entrainer des délocalisations. Vu que tout
ce qui revenu mobilier est mobile, ça reste de la compétence du fédéral.
3.
Les précomptes professionnels
L’Etat fédéral reste également compétent pour fixer les règles en matière de précomptes
professionnels.
Le service de l’impôt
4.
L’Etat fédéral reste aussi compétent pour le service de l’impôt. Ce n’est pas comme dans le
cas des impôts régionaux où une région pourrait décider de reprendre les services. Les régions
n’ont qu’une compétence accessoire ; fixer des additionnels et prendre quelques réductions
d’impôt. Mais l’Etat continue à faire le service des impôts.
5.L’impôt des non-résidents
Enfin, l’Etat reste compétent pour l’impôt des non-résidents, qui reste un impôt fédéral mais
avec le ricochet des mesures régionales avec la localisation des non-résidents.
Tout ça est entré en vigueur le 1er juillet 2014, à partir de l’exercice 2015.
L’habitation propre
Pour qu’on puisse appliquer ce dispositif, il a fallu adapter le CIR sur biens des points, mais
inversement, on a aussi introduit dans la loi spéciale (une loi à majorité des deux tiers) une
série de notions qui étaient indispensables. Donc, certaines notions fiscales sont fixées aux

55
deux tiers et auquel on ne peut plus toucher sans avoir cette majorité des deux tiers. C’est par
exemple tout qui touche à la compétence exclusive des régions en matière d’habitation propre
(le woonbonus).
A l’article 5/5 §4, alinéa 2 à 8, on voit une définition de l’habitation propre. Quand on parle
d’habitation propre, il ne faut plus seulement voir le CIR mais aussi la loi spéciale :
Pour l’application de l’alinéa 1er, 1°, l’habitation propre est l’habitation que le contribuable, en tant que
propriétaire, possesseur, emphytéote, superficiaire ou usufruitier, pendant la période imposable :
1° soit occupe personnellement;
2° soit n'occupe pas personnellement pour un des motifs suivants :
a) raisons professionnelles;
b) raisons sociales;
c) entraves légales ou contractuelles qui rendent impossible l'occupation de l'habitation par le contribuable
lui-même;
d) état d'avancement des travaux de construction ou de rénovation qui ne permettent pas au contribuable
d'occuper effectivement l'habitation.
L'habitation propre ne comprend pas la partie de l'habitation qui, pendant la période imposable :
a) est affectée à l'exercice de l'activité professionnelle du contribuable ou d'un des membres de son ménage;
ou
b) dans les cas visés à l'alinéa 2, 1° et 2°, a) et b), est occupée par des personnes ne faisant pas partie du
ménage du contribuable.

Localisation
Nationale
La notion s’apprécie au jour de jour. On va aussi fixer dans cette loi spéciale les critères de
localisation en matière d’IPP, c’est l’article 5/1 §2 :
§ 2. Pour l'application de la présente loi, l'impôt des personnes physiques est réputé localisé à l'endroit où le
contribuable a établi son domicile fiscal au 1er janvier de l'exercice d'imposition à l'impôt des personnes
physiques.
Internationale
Le critère de localisation de l’IPP est un sujet de débats sans fin. Le critère de localisation de
l’IPP intra-belge retenu est un critère différent de celui qui est retenu au niveau international.

Au niveau international, le critère est l’endroit où les revenus ont été gagnés. Ici, c’est
l’endroit où est domiciliée la personne qui a gagné le revenu.
Régionale – Bruxelles
La région bruxelloise a toujours dit qu’on devait appliquer en Belgique le même principe que
celui qu’on applique au niveau international. Si c’était le cas, la région bruxelloise serait
richissime si on appliquait les règles internationales. Tous les gens qui gagnent leurs vies à
Bruxelles payeraient l’impôt sur leur salaire à Bruxelles. Tandis que s’ils sont domiciliés en
région wallonne ou flamande, ils payent leurs impôts sous ce qu’ils ont gagné à Bruxelles en
région wallonne ou flamande. Tout ça sont des sujets de débat éternels.
Quand on dit que les régions ont une compétence exclusive en matière de bonus logement, les
règles régionales qui sont applicables en matière bonus logement ne sont pas les règles de la
région dans laquelle le bien est situé. C’est les règles de la région où le contribuable a son
domicile fiscal au 1er janvier de l’exercice d’imposition.

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Si on déménage en cours d’année, on peut se voir appliquer les règles wallonnes pour un bien
situé en Flandre. Il faut donc se mettre dans cette nouvelle logique assez complexe.
Dans le temps, il y avait une règle qui existait et qui disait que quand une contribuable a plus
d’habitations (sa maison et une résidence secondaire), il pouvait choisir lequel des deux il
voulait faire bénéficier le bonus logement. Actuellement ça été changé, on a fixé un critère de
rattachement. On n’a plus le choix. C’est le lieu où l’on a notre domicile. C’est ce que dit
l’article 5/5 §4 alinéa 4 de la loi spéciale de financement :
Lorsqu'un contribuable occupe plus d'une habitation, l'habitation où son domicile fiscal est établi, est
considérée comme l'habitation propre.

Il a fallu adapter tout le code des impôts sur le revenu, c’est notamment parce que dans la
nouvelle logique, les régions ne peuvent accorder que des réductions d’impôts, pas des
déductions. Les déductions se déduisent de la base imposable tandis que les réductions ça se
déduit de l’impôt. Il a fallu adapter toute une série de dispositions pour les rendre compatibles
à cette nouvelle logique.
Utilisation des compétences
Comment est-ce que les régions ont utilisé leurs compétences ? En résumé, en matière bonus
logement (c’est le plus important), la région bruxelloise a été la plus radicale, elle a supprimé
le bonus logement. Elle n’accorde pas de bonus logement, mais elle accorde un abattement
plus important sur le droit d’enregistrement lors de l’achat de l’immeuble. Ça va juste de
22.500€. L’idée est que c’est au moment où les gens achètent leur logement qu’ils ont besoin
d’argent, ce n’est pas pendant 20 ans durant la durée de leur emprunt.
La région wallonne a décidé de remplacer l’ancien système de bonus logement par un autre
système de chèque-habitat. Ce système cible davantage les avantages fiscaux sur les bas
revenus qu’auparavant. Chaque région peut en fonction de sa sensibilité politique fixer ses
règles.
La région flamande a choisi un autre système, elle a choisi de créer un ‘woonbonus’ intégré,
c’est-à-dire un seule régime pour l’habitation propre, l’épargne à long terme, les intérêts
ordinaires.
Chaque région a pu développer un peu en fonction de ses critères, sa sensibilité avec un
système de corbeilles et imputation de corbeilles régionales sur les corbeilles fédérales.
Il a eu un rebondissement. On a fait en partie la 6ième réforme parce qu’il avait un problème
avec l’Europe à cause de l’arrêt Schumacher. On a prévu l’application par ricochet des
dispositions IPP régionales à l’INR.
Arrêt X de la cour de Justice
Malheureusement, il y a eu un nouvel arrêt de la cour de Justice du 9 février 2017. Arrêt
C283/15. L’arrêt X. Dans le temps, il y avait différentes catégories de non-résidents, il y avait
la fameuse règle des 75%. L’arrêt X est venu en quelque sorte préciser et remettre en cause
l’arrêt Schumacher et c’est un arrêt qui est avantageux pour les contribuables qui se trouvent
dans des situations de salary split. Il revient à remettre en cause la règle permettant de classer
les non-résidents et notamment la règle qui existe en Belgique des 75%.

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On a prévu tout ce système afin de contourner le problème européen, mais suite à une
évolution de la jurisprudence européenne, le problème renait. Si ça nous intéresse, dans
l’avant-dernière livraison de la revue de fiscalité régionale et locale 2018-1, il y a en fait toute
une étude sur les conséquences de cet arrêt X expliquant pourquoi on parle de cet arrêt qui
concerne l’impôt des non-résidents dans une revue qui parle de fiscalité régionale. C’est parce
que cet arrêt est un peu une bombe sous ce qu’a fait la 6ème réforme de l’Etat.
La notion de pouvoir implicite
On a vu d’abord la constitution, pouvoir fiscal propre, avec le verrou de la loi du 23 janvier
1989 non bis in idem (dernier mot du fédéral), on a ensuite vu la loi spéciale de financement
du 16 janvier 1989 avec les deux formes de fiscalité dérivée (les impôts régionaux au sens de
la loi de financement et les compétences des régions en matière d’IPP). Il nous reste à voir en
termes de répartition de compétence la notion de pouvoir implicite et l’application de cette
notion en matière fiscale.
Que sont les pouvoirs implicites ? C’est une notion que l’on trouve à l’article 10 de la loi
spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980. Elle est intimement liée à la façon dont
les compétences fiscales sont réparties en Belgique. En matière fiscale, les compétences sont
réparties autrement que les autres branches du droit. Dans les autres branches du droit, le
principe est l’exclusivité des compétences avec des listes et les compétences résiduaires.
Tandis qu’en matière fiscale, c’est des compétences concurrentes.
La notion de pouvoir implicite a été un peu conçue comme une atténuation de la rigueur du
principe de l’exclusivité des compétences, ça permet de mettre de l’huile dans les engrenages.
L’article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 : « Les décrets (c’est aussi les ordonnances)
peuvent porter des dispositions de droit relatives à des matières pour lesquelles les parlements
régionaux ne sont pas compétents dans la mesure où ces dispositions sont nécessaires à
l’exercice de leur compétence. » C’est la notion de compétence implicite.
Dans la mesure où l’on a des compétences exclusives, on nous dit qu’il est des domaines où la
région n’est pas compétente mais que si cette région doit faire quelque chose nécessaire à
l’exercice de leurs compétences, la région peut empiéter sur les compétences d’un autre
pouvoir. Autre pouvoir qui peut être soit l’Etat, soit une communauté.
A priori, cette notion de pouvoir implicite n’a pas de sens en matière fiscale puisque chacun a
une compétence. Il y a des compétences concurrentes et une hiérarchie des normes. On n’a
pas besoin pour prévoir une taxe d’invoquer les pouvoirs implicites. Pourquoi en parler dans
ce cas ?
Il faut tout d’abord expliquer que les conditions d’application des pouvoirs implicites ont
considérablement variés au fil du temps, de différentes façons.
Premièrement, à l’origine, on n’exigeait pas pour qu’il puisse y avoir des pouvoirs implicites
et que l’on puisse empiéter sur les compétences d’autrui (en pratique, ce sont souvent les
régions qui empiètent sur les compétences du fédéral et des communautés). Pour qu’une
région puisse empiéter sur une compétence du fédéral, le texte de 1980 prévoyait qu’il soit
indispensable à l’exercice de leur compétence
En 1988, on a atténué cette règle et on a remplacé le mot indispensable par nécessaire.

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Secondement, à l’origine, la notion de pouvoirs implicites ne s’appliquait pas dans le cadre
des matières réservées. Les matières réservées par la constitution à la loi. La fiscalité est une
matière réservée au législateur au vu du principe de la légalité des impôts. La notion de
pouvoir implicite, outre que l’on n’avait pas besoin d’atténuation l’exclusivité des
compétences, fiscalité en plus une matière réservée et donc cette notion n’était pas applicable.
Mais lors d’une réforme de l’Etat de 1993, une loi spéciale du 16 juillet 1993 a décidé de faire
sauter le verrou des matières réservées, de faire en sorte que l’on puisse également appliquer
les pouvoirs implicites pour des matières réservées. La question commençait alors à se poser
en matière fiscale.
Au fil du temps, dans sa jurisprudence, la cour constitutionnelle a précisé les conditions dans
lesquels les pouvoirs implicites peuvent s’appliquer. La cour a rajouté deux conditions
supplémentaires à la condition expressément fixée dans l’article (la condition de nécessité à
l’exercice des compétences).
Seconde condition : Il faut que la mesure d’empiètement prise sur les compétences n’ait
qu’une incidence marginale, ça ne peut être quelque chose d’important, ça doit rester
marginal.
Troisième condition : La matière se prête à un traitement différencié dans les différentes
parties du pays. Si c’est une matière où l’on ne peut pas avoir un traitement différencié (si une
norme européenne s’applique partout par exemple), on ne peut pas utiliser la notion de
pouvoir implicite.
Cela n’explique toujours pas pourquoi l’on parle de la notion de pouvoir implicite en matière
fiscale puisque les compétences sont concurrentes dans cette matière. Une région n’a pas
besoin d’empiéter sur les compétences du fédéral, c’est une logique différente, la logique des
compétences concurrentes.
Dans l’article 170 de la Constitution, on a toujours le fameux alinéa vis-à-vis des régions,
provinces et communes disant que la loi peut déterminer les exceptions dont la nécessité est
démontrée. A l’origine, ça signifie que le législateur national a le dernier mot en matière
fiscale vis-à-vis des régions, communautés, provinces et communes (et des collectivités supra-
communales le jour où elles existeront). La question de pouvoir implicite est la suivante : est-
ce que lorsque l’article 170 §3 al. 2 de la Constitution dit que le fédéral a le dernier mot vis-à-
vis de la fiscalité locale, est-ce que les régions pourraient invoquer les pouvoirs implicites
pour s’en mêler et interdire à une commune de taxer quelque chose.
La question des pouvoirs implicites en matière fiscale ne se pose pas tellement pour taxer,
mais pour savoir qui peut limiter le pouvoir fiscal des autres niveaux de pouvoir. La question
est intéressante car les régions ont depuis longtemps des pouvoirs énormes sur les pouvoirs
subordonnés ; elles ont un pouvoir de tutelle administrative (et non légale). On a régionalisé la
loi communale et les régions ont tendance à vouloir considérer que c’est elles qui ont le
pouvoir du dernier mot vis-à-vis des provinces et des communes et qu’elles peuvent interdire
de taxer quelque chose.
Ça ne plait pas aux communes et provinces car, depuis 1831, on leur a reconnu l’autonomie
fiscale des pouvoirs subordonnés. Les régions ont une compétence a priori illimitée, mais
uniquement dans les terres fiscalement vierges. Elles ne peuvent taxer ce qui est déjà taxé par
le fédéral. La tentation peut être très grande pour les régions d’essayer d’empiéter sur les

59
compétences fiscales des communes, en empêchant les communes de taxer quelque chose
pour les taxer elles-mêmes.
La région wallonne a, par voie de circulaires administratives, interdit aux communes de taxer
les distributeurs automatiques de billets de banque, les self-banks, les pompes à essence, …
Dans le cadre de sa tutelle aux communes, la région wallonne a dit à celles-ci qu’elles ne
pouvaient plus taxer ces choses-là et à passer un décret par lequel elle taxait ça.
Le fait que les régions ont un pouvoir fiscal absolu, mais qu’elles ne peuvent marcher sur les
plates-bandes du fédéral, ça peut les inciter à marcher sur les plates-bandes des autorités
locales, surtout vu qu’elles ont la tutelle dessus. Les autorités locales sont très jalouses de
leurs compétences et la question se pose : est-ce que les pouvoirs implicites permettent ou non
aux régions de limiter le pouvoir fiscal des provinces et des communes ?
La question a été tranchée. De l’avis du prof, la logique voudrait que non car en matière
fiscale, on est dans une logique de compétence concurrente et le prof considère que les deux
aspects (le fait d’avoir une compétence fiscale et le fait d’avoir le pouvoir du dernier mot)
sont les deux faces d’une même pièce. C’est la logique quand il y a des compétences
concurrentes, il y a une hiérarchie des normes, il faut que quelqu’un ait le dernier mot et il
doit être unique. Il lui semble que dans la mesure où les pouvoirs implicites ont été conçus
comme une atténuation à la rigueur du principe de l’exclusivité des compétences, il n’aurait a
priori pas à s’appliquer dans la matière fiscale.
La cour constitutionnelle est d’un autre avis et a admis l’application des pouvoirs implicites
en matière fiscales et a admis qu’une région pouvait limiter le pouvoir fiscale des communes.
Le premier arrêt de la cour constitutionnelle est l’arrêt 89/2010 concernant une ordonnance
bruxelloise qui organisait l’agence de stationnement à Bruxelles. La région a dit qu’elle en
avait marre que chaque commune ait un parcmètre différent avec des tarifs différents, elle
voulait remettre la politique du stationnement au niveau bruxellois et interdire aux communes
de taxer.
Une ordonnance comportait un article disant que les communes ne pouvaient plus taxer. Les
communes n’étaient pas d’accord, elles n’avaient pas les mêmes tarifs partout, chacune tenant
compte de sa situation locale.
La cour constitutionnelle a tranché. Elle a estimé qu’il y avait un lien étroit entre les
compétences régionales sur le territoire et la politique du stationnement et qu’on pouvait
admettre que l’ordonnance soit nécessaire, marginale et que la matière se prêtait à un
traitement différencié. Elle a donc admis que la région pouvait interdire aux communes de
taxer quelque chose.
Une deuxième série d’arrêts de la cour constitutionnelle a suivi concernant des décrets de la
région wallonne. Arrêt 105/2015 et deux autres arrêts (on aura les références dans les notes).
Il s’agissait de la taxation des mâts et des pilonnes des antennes GSM. En général, les
communes et les provinces établissent une taxe sur les mâts et antennes GSM. La région
wallonne a décidé de prendre un décret faisant deux choses : elle a décidé de créer une taxe
sur les mâts et antennes GSM et elle a interdit aux communes de taxer les mâts et antennes
GSM. Ensuite, si les communes respectent les conditions que la région fixe, la région autorise
à fixer un centime additionnel sur la taxe régionale qu’elle collecte pour les communes.

60
Est-ce que ça marche ou non ? Les opérateurs de téléphonie (qui sont contre de nouvelles
taxes, surtout vu que cela portait sur un montant élevé) ont formé des recours à la cour
constitutionnelle. Le problème est celui de la répartition des compétences.
La cour constitutionnelle a pris une décision surprenante pour beaucoup, mais
compréhensible. Parmi les dispositions du décret, est-ce que la région peut créer une taxe sur
les pilonnes GSM ? Oui, l’Etat ne taxe pas les pilonnes GSM en tant que tel, il n’y a pas de
non bis in idem au sens de la loi du 23 janvier 1989. Les régions ont une compétence fiscale
absolue, une région peut donc très bien créer une taxe sur les pilonnes GSM.
Ensuite, une région peut-elle interdire aux communes de taxer les antennes et pilonnes GSM ?
Selon le prof, non. C’est l’Etat qui peut le faire vu qu’il y a le dernier mot dans la hiérarchie
des normes. Sauf si on admet sur base des pouvoirs implicites que c’est nécessaire à
l’exercice des compétences des régions.
Enfin, est-ce que la région peut prévoir que les communes peuvent mettre un additionnel sur
la taxe régionale ? Oui, ça ne porte pas atteinte à l’autonomie fiscale des communes. Ça leur
offre une possibilité que les communes utilisent ou non. On ne les prive pas d’une
compétence.
La surprise est venue de l’arrêt de la cour constitutionnelle : tout le monde s’attendait à ce que
la cour constitutionnelle n’annule pas les articles du décret disant que la région fait une taxe
régionale et n’annule pas non plus la possibilité d’additionnels sur la taxe régionale. Tout le
monde s’attendait à ce que la cour constitutionnelle annule éventuellement la disposition
concernant l’interdiction faite aux communes de taxer les antennes GSM.
Dans cet arrêt, la cour constitutionnelle a d’abord dit que, sur base des pouvoirs implicites,
pour autant que l’on respecte les trois conditions précitées, la région pourrait interdire aux
communes de taxer. Mais, dit la cour, les travaux préparatoires du décret ne disent pas en quoi
c’est nécessaire, en quoi ça se prête à un traitement différencié, en quoi c’est marginal. La
cour constitutionnelle ne voit pas en quoi ces conditions sont remplies et considère donc que
les conditions d’application des pouvoirs implicites ne sont pas réunies et annule.
En l’espèce, la cour constitutionnelle a annulé. Mais l’arrêt confirme néanmoins, comme
l’arrêt de 90, le principe que la région pourrait sur base des pouvoirs implicites interdire aux
communes de taxer.
La cour constitutionnelle ne s’est pas bornée à annuler le petit bout d’article disant que les
communes ne pouvaient pas taxer. Elle a tout annulé, la taxe régionale et la possibilité de
fixer des additionnels. Pourquoi ? Car elle a considéré que l’ensemble forme un tout
indivisible. Cette idée de tout indivisible est un peu la même idée que les deux faces d’une
même pièce, tout est lié.
Cet arrêt est important car il consacre l’application des pouvoirs implicites, mais sans
l’appliquer en l’espèce.
Un arrêt plus récent concernant la région flamande, l’arrêt 55/2017, concernant un décret
relatif à la politique foncière et immobilière. Il a considéré que les conditions des pouvoirs
implicites étaient réunies. Ça concernait la possibilité pour les communes d’établir des taxes
sur les terrains non encore construits. La région avait pris une mesure portant atteinte à
l’autonomie des communes, et la cour constitutionnelle a considéré que c’était nécessaire à

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l’exercice de la compétence de la région, que ça restait marginal et que ça se prêtait à un
traitement différencié.
On retient de tout ça que la notion de pouvoir implicite, qui n’a pas de sens en matière fiscale
car on a des compétences concurrentes pour l’aspect taxation, est admis par la cour
constitutionnelle et permet aujourd’hui aux régions de limiter le pouvoir fiscal des provinces
et des communes si elles respectent les trois conditions fixées par la cour constitutionnelle.
Dernier mot en termes de compétence (pour mémoire) : on ne doit jamais perdre de vue
l’existence de la notion de compétence de substitution introduite par la 4ème réforme de l’Etat
à l’article 169 de la Constitution. Chaque fois que la région flamande avait voulu utiliser ses
compétences en matière d’IPP, elle se faisait taper sur les doigts par la commission
européenne. En fait, la commission européenne tape sur les doigts de la Belgique, son
interlocuteur. Elle ne parle pas aux régions.
La compétence de substitution signifie, en gros, que si on a des problèmes avec une autorité
supérieure à cause du fait qu’une région ne se conforme pas à ses exigences, l’Etat peut le
faire à sa place provisoirement. Ça n’a encore jamais encore été appliqué.

Les différentes techniques législatives


Nous allons commencer par examiner la façon dont les régions ont utilisé leur compétence en
matière d’impôts régionaux au sens de la loi spéciale de financement. On avait déjà attiré
notre attention sur la difficulté d’accès aux textes.
Le grand principe de la loi spéciale de réforme institutionnelle est qu’à partir du moment où
les régions reprennent une compétence (les impôts régionaux étaient avant des impôts d’Etat
et étaient prévus dans la loi fiscale fédérale, dans le CIR ou dans le code des taxes assimilées
aux impôts sur les revenus), la grande philosophie de l’article 19 de la loi spéciale de réforme
institutionnelle est que tant qu’une région n’a pas modifié un texte, l’ancien texte continue à
s’appliquer, la région le reprend à son compte.
Mais les régions ont utilisé des techniques législatives différentes. Quand on lit le CIR, on
voit l’article fédéral et les versions éventuelles des autres régions. Au fil du temps, les
pratiques se sont différenciées. La différence la plus importante est ce qu’a fait la région
flamande puisque celle-ci a décidé d’adopter le Vlaams fiscale codex. L’idée de la région
flamande est d’avoir un grand code qui, à terme, regroupera tous les impôts régionaux au sens
de la loi spéciale de financement et de la fiscalité propre.
La logique de codex est une approche intéressante. Ce code comporte un premier titre sur des
dispositions introductives. Un second titre énumère les différents impôts. Un troisième titre va
concerner la perception et le recouvrement, c’est-à-dire toute les dispositions de procédure. Le
mode de numération des articles est intéressant car il essaie d’adopter toujours la même
logique. On retrouve à chaque fois des chapitres différents : un chapitre contenant toutes les
dispositions en matière de précompte immobilier, un chapitre de taxe de circulation, un
chapitre de taxe de mise en circulation, un chapitre sur des taxes régionales propres, sur les

62
sites désaffectés, le délabrement d’immeuble, un chapitre sur ce que la Flandre appelle
l’impôt de successions, un chapitre sur l’impôt de donation, le droit de partage. Chaque
chapitre est structuré de la même façon avec les mêmes sous-sections. On commence toujours
par définir l’objet imposable, ensuite par désigner le contribuable, la base imposable, les
tarifs, les réductions et enfin les exonérations. Quand on s’est familiarisé, on sait tout de suite
dans quelle partie du codex on est.
Toutes ces matières ne sont plus dans le code des impôts sur les revenus, ni dans le code des
taxes assimilés aux impôts, elles sont dans le Vlaams codex.
Le seul problème qui s’est posé en matière de répartition de compétence est que la région
flamande a voulu qu’en lisant son code, on ait toute la matière. Elle a voulu mettre dans son
projet initial de code, elle a voulu décrire la matière imposable. Or, la matière imposable reste
une compétence fédérale qui ne peut se faire qu’avec une loi à la majorité des deux tiers. Le
Conseil d’Etat a dit à la région flamande qu’elle n’était pas compétente pour faire ça.
La région flamande a pris une solution de repris et au lieu d’intituler la première sous-section
« matière imposable », elle a mis « objet imposable ». Elle a réécrit de la matière imposable
en se référant à la loi fédérale (« comme le dit la loi fédérale »), ce que la cour
constitutionnelle admet pour des raisons pédagogiques. Si un jour, une loi spéciale modifie la
matière imposable des impôts régionaux, il faudra que le Vlaams fiscale codex l’adapte.
La deuxième originalité est que les règles de procédure sont largement uniformisées. Dans la
mesure du possible, la région flamande essaie d’avoir une procédure unique. En généralisant
par exemple la technique de l’enrôlement pour se doter d’un titre exécutoire. On enrôle
l’impôt des successions alors que c’était un système de contrainte dans le temps. C’est assez
novateur et révolutionnaire. Quand on doit faire du droit flamand, c’est pratique car on
retrouve pratiquement tout dans ce code. Certains chapitres sont maintenus ailleurs ; les
impôts sur l’urbanisme ont été laissés dans la législation qui a trait à l’urbanisme.
Dans un même code, on retrouve donc les dispositions fiscales et les dispositions de
procédure.
C’est différent dans les régions wallonne et bruxelloise qui ont préféré continuer à modifier
les textes fédéraux. Plutôt que d’aller mettre un précompte immobilier dans un nouveau code
comme en Flandre, ils l’ont laissé dans le CIR, on retrouve donc la version wallonne et
bruxelloise concernant le précompte immobilier en son sein.
C’est complexe pour les questions de procédure puisque tant que l’impôt régional est perçu
par l’Etat, l’Etat peut faire selon sa propre procédure. A partir du moment où la région
reprend le service, elle devient compétence en matière de procédure. Si l’Etat change le délai
de réclamation en matière fiscale, à partir du moment où une région a repris le service du
précompte immobilier, cette modification du délai de réclamation ne joue pour cette région.
Les régions wallonnes et bruxelloises, qui n’ont pas eu le caractère pragmatique de créer leur
propre codex, ont quand même essayé, à des degrés variables, de contourner les problèmes en
matière de procédure. La région wallonne a pris un décret du 6 mai 1999 relatif à
l’établissement, au recouvrement et au contentieux en matière de taxes régionales wallonnes
avec un arrêté d’exécution du gouvernement du 16 novembre 2000 qui reprend en gros les
procédures fiscales traditionnelles. Ça s’applique, sauf dérogation au cas par cas, à toutes les

63
taxes régionales propres wallonnes et en général, chaque fois que la région wallonne reprend
le service d’un impôt, elle prévoit que ce décret de procédure s’applique aussi à cet impôt.
Il faut donc avoir le réflexe d’avoir deux textes sous la main. Le CIR dans lequel on retrouve
les dispositions wallonnes en matière de précompte immobilier et le décret wallon en matière
de procédure, si la région wallonne reprend la matière du précompte immobilier. Elle a déjà
repris la taxe de circulation, il faut donc les deux textes dès à présent.
La région bruxelloise a fait encore différemment, elle n’a pas établi un codex, ni vraiment
adopté un code de procédure commun, elle a adopté une ordonnance établissant la procédure
fiscale en région de Bruxelles-Capitale, ordonnance du 21 décembre 2012. Cette ordonnance
ne s’applique qu’à un nombre très limité de taxes propres. Lorsque la région bruxelloise
reprend le précompte immobilier, elle va adapter à la fois les dispositions du CIR et les
dispositions en ordonnance propre.
Il faut apprendre à s’y retrouver. On doit être sensibilisé à retrouver sa voie dans tout ce
dédale.
La fois prochaine, on se lance dans les impôts concrets. On va commencer par la liste des
impôts régionaux et voir ce qui est important à signaler dans ces matières.

Cours 4 13/11

La répartition des compétences


Aujourd’hui, nous allons entamer un survol de comment les régions ont utilisé leurs
compétences par rapport aux impôts régionaux énumérés à l’art. 3 de la loi spéciale de
financement.
Nous avions vu que lorsqu’une région décide de reprendre un impôt à son compte, elle doit le
faire par groupe d’impôts, en une seule fois.

Chapitre I La taxe sur les jeux et paris / sur les appareils automatiques de
divertissement et la taxe d’ouverture de débits de boissons fermentées (groupe I)

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La première catégorie d’impôts régionaux est composée des taxes sur les jeux et paris, sur les
appareils automatiques de divertissements et enfin, d’une taxe d’ouverture sur les débits de
boissons fermentées.
Pour les deux premières, historiquement, c’étaient des taxes assimilées aux IPP et étaient
englobés aux taxes assimilées alors que la troisième catégorie (sur les débits de boissons),
c’était une loi spécifique de 1953 et était une taxe gérée par l’administration des accises.
Cette dernière taxe il ne faut plus s’en soucier puisque les trois Régions ont supprimé cette
taxe. Pour des raisons de répartitions, les Régions n’ont pas pu supprimer cette taxe
puisqu’elles n’ont pas la compétence. Elles ont simplement ramené le taux à 0%. C’était
« rigolo » car, tant que l’État fédéral assurait le service, c’était lui qui demandait d’introduire
des déclarations, alors que le taux est de 0% (situation belgo-belge).
La Région Wallonne avait déjà repris le service de ce groupe d’impôts alors que la Région
Flamande va justement prendre ce groupe d’impôt à partir du 1er janvier 2019. A partir du 1er
janvier, la Région Flamande aura alors repris l’ensemble des impôts régionaux. Cela signifie
qu’alors que les dispositions actuelles figurent encore dans les taxes assimilées à des impôts
régionaux, la Région Flamande examine en ce moment un projet de décret, visant à intégrer
ses taxes dans le Vlaamse Fiscale Codex.
Il ne reste plus que la Région de Bruxelles-Capitale qui n’a pas encore repris ce premier
groupe d’impôt.
A. Plusieurs compétences, pour plusieurs niveaux de pouvoir

C.A. 114/2005 : La Région Flamande avait décidé de prendre un décret en 2004 visant à
assurer le redressement des courses flamandes de chevaux. Ce décret, voulant relancer les
courses en Flandre, a fait l’objet d’un recours en annulation devant la Cour d’Arbitrage, en
matière de répartition des compétences. La Cour d’Arbitrage a pu constater qu’on touchait à
un tat de matières, et que cela concernait un tat de pouvoirs.
Il faut savoir que pendant très longtemps, les jeux et paris (et casinos), officiellement
n’existaient pas vu que les jeux étaient interdits. Or, en matière de protection des joueurs,
c’est une compétence fédérale (assuré par le SPF Justice), mais comment c’était « interdit »,
la Justice fermait les yeux et ne voulait rien entendre.
Autrement dit, en matière de taxation des jeux et paris, on avait inséré certaines dispositions
que la Justice ne voulait pas savoir que ça existait, pour assurer la protection des joueurs,
notamment qu’il fallait une agréation du Ministre des Finances.

Dans cet arrêt, la Cour constatait que le décret avait tout revu et avait modifié un des articles
des taxes assimilées, qui donnait une compétence au Ministre des finances, dont la raison
d’être, était d’assurer la protection des joueurs. La C.A. a annulé cet article : « ce n’est pas du
Fiscal, c’est en matière de protection des joueurs, et c’est en conséquence une matière
fédérale ».
L’arrêt a passé en revue toutes les compétences liées aux courses de chevaux pour voir qui
était compétent pour quoi. Par exemple, pour organiser des courses, c’est la politique des

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sports. Or, les sports, ce sont les communautés. Pour l’élevage des chevaux, c’est une
compétence de l’agriculture, et l’agriculture, c’est régional. La taxe sur les jeux et paris,
c’est du fiscal, c’est alors une compétence des Régions. Mais la protection des joueurs, ça
reste fédéral. Et comme on ne voulait pas la voir ailleurs, on l’a glissé dans un texte fiscal.
B. L’affaire Bingo

C.A. 31/1992 : La Flandre avait multiplié par 4 la taxe sur les bingos pour lutter contre les
bingos. La raison d’être de la C.C., c’est de dire qu’on ne peut pas utiliser ses compétences
fiscales pour empiéter dans les compétences dans un autre pouvoir. Mais dans le cas d’espèce,
elle avait estimé que ce n’était pas le cas, dans la mesure où toute taxe est de nature à modifier
le comportement des usagers.
C. Le droit européen

C.A. 43/1997 : Les régions sont aussi soumises aux grands principes de droit européen. La
Région Wallonne l’avait oublié en prenant un décret le 6 mars 1996 sur les courses de
chevaux en matière de pari. Dans ce décret, elle avait soumis les paris sur les courses de
chevaux en Belgique à un tarif de 10% alors que pour les courses de chevaux à l’étranger dans
l’U.E., elle avait appliqué un tarif progressif de 10 à 11% selon les sommes engrangées. Dans
un arrêt de la Cour Constitutionnelle, elle avait annulé ce décret pour des raisons de droit
européen : on ne peut pas appliquer des tarifs différents. La Région Wallonne a alors pris un
nouveau décret en 1997 pour fixer le même tarif sur les paris, que ce soit sur des courses en
Belgique ou dans l’Union européenne. Cela nous permet de rappeler le fait que dans
l’exercice des compétences fiscales, les Régions doivent bien sûr respecter les principes de
droit européen.
D. La localisation dans les Régions

Ce problème de localisation s’est passé suite à l’apparition des jeux et paris en ligne. Le 10
Janvier 2010, une loi a modifié la législation relative aux jeux de hasard et a légalisé à partir
de 2011, les jeux et paris en ligne. Les Régions ont évidemment aussi voulu taxer les jeux et
paris en ligne. Mais alors, il est apparu à cette occasion que la loi spéciale de financement qui
fixait le critère de localisation de chaque taxe régionale, n’avait rien prévu en matière de jeux
et paris en ligne.
Si on avait dû le faire, il aurait fallu changer la loi spéciale et pour la changer, il fallait une
majorité des deux tiers. C’est toucher à une des colonnes essentielles du système, donc assez
tabou. Dès lors, personne n’a songé à modifier cette loi spéciale.
Lorsque la région wallonne a voulu taxer les paris en ligne, elle a dû prévoir un critère de
localisation. Elle a dans son décret précisé que la localisation de la taxe était la localisation
du serveur au sein de la Région wallonne.
La Région wallonne a alors légèrement empiété les compétences du législateur fédéral, mais
tout en respectant l’esprit de la loi fédérale.

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Où c’est plus problématique, c’est que la Région flamande et bruxelloise ont aussi voulu taxer
les paris en ligne, mais en adoptant d’autres critères de rattachement. Certains se sont dit
que ce qui est important, ce n’est pas la localisation du serveur mais du joueur. On aurait alors
connu de sérieux problèmes.
Le conseil d’Etat, sur les avant-projets de décret des deux autres Régions, a constaté qu’il y
avait un problème et qu’au fond, le critère utilisé par la Région wallonne était plus dans
l’esprit de la loi spéciale de financement. Au final, les deux autres Régions se sont rangées
aux propositions de la Région wallonne.

 On constate de par cet exemple que le fait de régionaliser un impôt fait apparaître un
nouveau contentieux entre Régions, à savoir la localisation de la taxe.

E. L’exonération de TVA pour les jeux de hasard

C.C. 31/2018 : Il y a quelques temps, le législateur fédéral ayant besoin d’argent, a décidé
dans le cadre d’une loi programme du 1er juillet 2016 (M.B. 4 juillet 2016), de supprimer une
exonération de TVA qui existait en ce qui concerne les jeux de hasard et jeux en ligne. Cette
disposition devait entrer en vigueur au premier aout 2016. Évidemment, cette disposition n’a
pas fait la joie du secteur en question qui a introduit des recours devant la C.C. et la Région
Wallonne a aussi introduit un recours en invoquant la question de la violation des règles de
répartition des compétences. Cet arrêt a alors annulé cette loi.
B. 13. : « en soumettant les jeux de hasard et d’argent en ligne à la TVA, le législateur n’a certes pas modifié la
matière imposable de la taxe régionale sur les jeux et paris, mais, il a effectivement pris une mesure qui diminue
la matière imposable en rendant plus cher (et moins attrayant) l’offre des jeux et paris concernés. C’est au
législateur régional qui est compétent pour fixer le taux d’imposition et pour prévoir les exonérations. C’est à lui
qui appartient en premier lieu de statuer ou non sur le caractère souhaitable de l’effet de la mesure.

La C.C. a conclu que le législateur fédéral, même s’il n’a pas modifié formellement la matière
imposable, n’aurait pu soumettre cette matière à la TVA, qu’à la majorité des deux tiers, en
modifiant la loi spéciale.
La jurisprudence de la C.C. montre que dans la mesure où ces impôts sont régionaux, elle
protège à chaque fois la taxation régionale et le cas échéant, les Régions.
L’arrêt de la cour de cassation 31/2018 a annulé la suppression de l’exemption de TVA, mais
en maintenant les effets pour des raisons budgétaires comme la Cour Constitutionnelle le fait
parfois. Il est apparu qu’il y a eu une contestation par rapport à la façon d’interpréter la notion
de maintien des effets.
L’administration avait pris une circulaire qui a été publié au moniteur pour expliquer sa vision
des choses, mais cette vision n’a manifestement pas été partagée. Un nouveau recours a été
introduit auprès de la Cour Constitutionnelle, le recours ayant la forme de demande
d’interprétation de l’arrêt de la Cours Constitutionnelle 31/2018. Le nouvel arrêt de la Cour
Constitutionnelle 155/2018 du 8 novembre 2018, répond à cette demande d’interprétation.
Ça ne relève pas spécifiquement à la fiscalité régionale mais c’est intéressant de voir
l’interprétation à laquelle se livre la Cour Constitutionnelle pour cerner la portée de l’arrêt

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34/2018, afin de savoir qu’il faille le lire l’effet qu’il donne à la lumière de ce nouvel arrêt
155/2018.

Chapitre II – Le précompte immobilier (groupe II)

Il s’agit d’un impôt régional pour lequel les Régions ont les mêmes compétences que les
autres impôts régionaux, mais avec la particularité que l’art. 4 prévoit, que les Régions ne
peuvent pas modifier le revenu cadastral fédéral.
Deux raisons :
- Le revenu cadastral sert aussi de base imposable à l’IPP (qui reste Fédéral)
- Le revenu cadastral est aussi un élément qui sert à la répartition des compétences entre
régions en cas d’héritage de biens immobiliers sur plusieurs régions.

La notion de « revenu cadastral », c’est le revenu moyen normal net d’une année. Ça n’a plus
été renouvelé à cause de la régionalisation. Comme il n’y a plus eu de péréquation, une loi du
28 décembre 1990 prévoit que comme il n’y a pas de péréquation, on va du coup l’indexer.
C’est temporaire, mais ça fait 28 ans. Pour 2018, le coefficient est de « 1,7863 ». Autrement
dit, un revenu de 100 revient à 178,63.

Cette indexation se faisait non pas sur l’index santé (comme les loyers) mais se fait sur base
de l’indice ordinaire. Il va dès lors plus vite que l’indexation des loyers. A l’époque, les
parlementaires avaient posé la question aux Ministres pour demander pourquoi on ne le fait
pas sur l’index santé, et le Ministre a répondu – la main sur le cœur - qu’il ne le pouvait pas
parce qu’en faisant ça, il touchait à la base imposable, or ce sont les Régions qui sont
compétentes en la matière.
Le précompte immobilier porte très mal son nom aujourd’hui. De base, c’était certes un
précompte (avance, bien qu’il n’était pas totalement imputable à l’IPP). Avec le temps, il a
cessé d’être un précompte parce que (de façon progressive) le précompte n’a plus été
imputable à l’impôts des sociétés, mais alors, c’est devenu une charge déductible.
Dans un deuxième temps, une loi du 30 mars 1994 prolongeant ce qui avait été fait à l’ISOC,
a prévu qu’il n’était plus imputable sur l’IPP non plus, à l’exception d’un cas. Pourquoi ?
Jusqu’à il y a peu en Belgique, le revenu cadastral de notre habitation concourrait à la
formation de la base imposable, alors qu’il ne nous apportait aucun revenu, sur base du
principe de « capacité contributive » : « si vous avez votre propre maison et que vous y
habitez, vous n’avez pas de loyer à payer, du coup, c’est une sorte de revenu indirect ». Ce
raisonnement ne convainquait personne. En conséquence, les gens ont eu droit à un
abattement (avec un plafond) puis cet abattement s’est transformé en une déduction et ensuite,
on a fini par dire que le revenu cadastral de sa propre habitation n’est plus taxable.
Ce qu’il faut savoir, c’est qu’avant, lorsque le revenu cadastral était, théoriquement, taxable, il
était « mangé » par l’abattement mais si nous avions un emprunt et que nous payions des
intérêts bancaires, on pouvait déduire ces intérêts, à concurrence de nos revenus immobiliers.

68
Ce revenu cadastral, plutôt que d’être mangé par l’abattement, pouvait être mangé par les
intérêts. Est-ce que ça revenait au même ? Non. En effet, parce que s’il était mangé par des
intérêts, plutôt que par l’abattement, alors, on avait droit à une imputation du précompte
immobilier, à concurrence de 12,5% du revenu cadastral.
Remarque : Il est à 0,8% pour certains logements sociaux.
Au moment où à l’impôt des personnes physique, la loi du 30 mars 1994 a décidé de
supprimer l’imputation du précompte immobilier, elle a paradoxalement décidé de la
maintenir uniquement pour la maison d d’habitation pour permettre aux gens de bénéficier
d’une petite réduction s’ils avaient des intérêts.
Pourquoi parler de tout ça ? Parce que, dans le cadre de la 6e réforme de l’État, suite à
l’évolution qui a fait qu’on a décidé que le revenu cadastral de la maison n’était plus du tout
taxable, on a voulu dans un article maintenir une déduction de 12,5% du revenu cadastral de
la maison d’habitation, afin d’assurer les droits acquis pour ceux qui avaient auparavant pu
bénéficier de cette mesure. Il reste encore dans le code IPP. Son origine, c’est l’extrême fin de
l’imputation du précompte immobilier.
En plus, dans le cadre de la 6e réforme de l’État, on a régionalisé les lois sur le bail. Dans le
cadre d’un bail, on ne peut pas mettre à charge au locataire d’un logement loué comme
résidence principale le précompte immobilier, c’est au propriétaire à payer ce précompte. La
matière ayant été régionalisée, cette ancienne règle fédérale continue à s’appliquer dans les
trois Régions, mais cela pourrait très bien changer. Par exemple en Wallonie, on a décidé
d’étendre cette interdiction aux kots et colocations.
En France par exemple, on a deux taxes différentes : un impôt foncier (payé par le
propriétaire) et une taxe d’habitation (payé par le locataire).
Quelle est la logique en France ? On paie une fois un impôt parce qu’on est propriétaire d’un
bien situé sur une commune et la personne qui habite, bénéficie de l’éclairage communal, de
l’évacuation des déchets, et doit aussi alors contribuer fiscalement. Si le propriétaire occupe
son bien, il paie les deux taxes. Emmanuel Macron a ce projet de supprimer la taxe
d’habitation, mais c’est très compliqué.
En Belgique, tout est à charge du propriétaire, qui inévitablement, s’il ne peut pas le
répercuter sur son locataire, va en tenir compte sur le montant du loyer. Cela a pour effet que
les loyers sont plus élevés en Belgique qu’en France.

Une compétence par rapport au taux d’imposition

Comment est-ce que les Régions ont utilisé leurs compétences par rapport au précompte
immobilier ?
A. La Région flamande

La Région flamande, alors que la Région a la réputation d’être la moins taxée de Belgique,
n’a pas toujours été historiquement la plus clémente (ex : l’affaire Bingo). En matière de

69
précompte immobilier, lorsque cet impôt était un impôt d’État, le taux était assez faible
(1,25%). Mais à ce taux venait s’ajouter des centimes additionnels.
En effet, il y avait des centimes additionnels pour les communes et les provinces. Pour
Bruxelles, il y a encore l’agglomération bruxelloise, à défaut de provinces.
Par exemple, on a un taux de base de 1,25% (impôt d’État devenu impôt régional), mais
supposons qu’une province/agglomération ait voté un certain nombre d’additionnels (ex : 589
centimes). Comment est-ce qu’on faisait ? Il fallait faire 589 X1,25% = 7,3625 centimes.
Supposons qu’une commune ait décidé de fixer 2000 centimes additionnels, il faut faire 2000
X 1,25% = 25. On arrivait à un taux global de précompte immobilier de 33,61 % (??) qui va
s’appliquer sur le revenu cadastral indexé. Supposons qu’on ait un revenu cadastral de 100
(+1,70% d’indexation) = 170, l’impôt donnait 170 X 33,61% et ça donnait le précompte
immobilier.
Lorsque la Région Flamande est devenue compétente, elle a décidé de doubler le taux
régional du précompte immobilier par décret du 21 décembre 1990. Le taux est devenu de
2,5%. Cela signifie que si la province maintient 589 centimes additionnels à 2,5%, ça fait
14,720 et si la commune maintient 2000 centimes additionnels à 2,5%, ça fait 50. Et donc, le
taux global, au lieu d’être de 33,61%, on arrivait à un taux de 67,22%. A partir du moment où
on augmente le taux de base, par ricochet, ça double le tout.
Au moment où la Région flamande a promulgué cela, dans le décret par lequel elle a
augmenté le tarif, elle a dit aux communes et aux provinces « j’augmente le taux de base,
donc vous devez réduire vos centimes additionnels de moitié » afin qu’il y ait une
augmentation au niveau régional, mais que ça reste neutre tant au niveau de la taxe
communale que de la taxe provinciale. Lorsque la Région a voulu faire cela, le conseil d’État
lui a fait remarquer qu’elle n’était pas compétente pour modifier les centimes additionnels
communaux et provinciaux parce que seul l’Etat fédéral peut limiter le pouvoir fiscal tant des
communes et des provinces (art. 170 §4 al. 2).
A l’époque, la notion de pouvoir implicite n’existait pas encore. Toutefois, la Flandre s’est
assise sur l’avis du Conseil d’État « on le fait quand même » mais évidemment, il y a aucune
commune qui a contesté cela. Pourquoi ? Parce que les communes et provinces sont des
pouvoirs subordonnés, sous la tutelle de la Région, et la Région doit approuver leur budget.
Récemment, la Région flamande a de nouveau pris une mesure en matière de taux, par un
décret flamand du 30 juin 2017. Elle a de nouveau décidé d’augmenter son taux (2,5% =>
3,97%). Pourquoi avoir fait ça ? Lors de la formation du gouvernement flamand, on avait
supprimé la possibilité aux provinces de taxer le précompte immobilier. Mais la Région n’a
pas ce pouvoir de supprimer la possibilité pour les provinces les décimes additionnels (mais
supprimer les provinces, oui) ou alors le justifier par les pouvoirs implicites. Mais supprimer
les rentrées fiscales des provinces, c’est assez compliqué de justifier le caractère « implicite ».
Qu’à dont fait la Région dans son décret ? Elle a pris dans ce décret une mesure temporaire
applicable pour 5 années en prévoyant dans ce décret que les provinces ne pouvaient pas fixer
le taux des centimes additionnels, au-dessus d’un certain nombre de centimes et ce nombre
varie d’une province à une autre. Pourquoi ? La Flandre a voulu reprendre certaines
compétences provinciales, et comme on reprend certaines compétences, les provinces n’ont

70
plus besoin d’argent. On le limite par rapport aux centimes actuels (chaque province à des
centimes différents).

Avis du prof : on porte atteinte à la compétence fiscale des provinces en invoquant « les
pouvoirs implicites ». Cela s’est fait par plusieurs évolutions de textes, avec plusieurs avis
négatifs du conseil d’État, et le prof pense que si quelqu’un va devant la Cour
Constitutionnelle (sur un principe d’égalité entre provinces, ou sur base des pouvoirs
implicites), ce décret risque d’être annulé. Mais il n’y a pas encore eu de recours.
Qui pourrait faire un recours ? Les provinces. Mais apparemment, il y aurait eu un accord
politique, tout parti politique au niveau flamand, en disant que personne s’engage à ne pas
faire de recours.

Au niveau des taux, la Région Flamande a aussi pris des dispositions, intégrées dans le V.F.C.
pour permettre de réduire ce taux pour les biens qui répondent à certaines règles en matière
énergétique, valable pendant un certain nombre d’années (assez similaire en Région
Wallonne).
Nouveauté : un décret du 18 mai 2018 (M.B. 11 juin 2018) prévoit, de manière assez inédite,
d’appliquer des centimes additionnels différentiés par quartier, au sein d’une même commune.
 Origine : il n’y a plus eu de péréquation depuis 1979. Normalement, il en faudrait une
tous les 10 ans. Le problème, c’est que certains quartiers se développent plus que
d’autres, alors que d’autres quartiers déclinent. Le problème avec l’indexation, c’est
que c’est arbitraire, et ne tient pas compte du développement/déclin de certains
quartiers au fil des années.
 La question qui s’est posée : en termes de répartition des compétences, est-ce que la
Région est compétente pour le faire ? Sur base des pouvoirs implicites, oui, selon le
Conseil d’État. En réalité, ça ne pose pas trop de problèmes car la Région flamande est
déjà compétente pour récolter l’impôt en matière de précompte immobilier. Si la
Région Wallonne décidait de voter ce type de décret, il est fort à parier que l’État
fédéral (qui récolte le précompte actuellement en Wallonie), refuserait sûrement de
l’appliquer, au vu de la complexité de la chose.

B. La Région de Bruxelles-Capitale

A Bruxelles, dans le cadre de sa réforme fiscale, qui s’est faite en deux étapes (ordonnance du
18 décembre 2015 et ordonnance du 12 décembre 2016), Bruxelles a décidé de faire un tax
shift, dans le but de taxer les multiples propriétaires, en augmentant les centimes additionnels
de l’agglomération bruxelloise et en supprimant 20% de centimes additionnels applicables à
l’IPP. C’était le fruit d’un compromis politique à Bruxelles et qu’évidemment, ce tax shift
aurait eu pour conséquence de pénaliser les gens qui occupent leur propre logement (on
augmente le taux du précompte immobilier). Pour affirmer la mesure, a été prévu de manière
parafiscale une prime bruxelloise forfaitaire de 120 euros pour les gens qui occupent leur
propre logement. Ce n’est pas fiscal mais cette prime est accordée via l’avertissement extrait
de rôle.

71
A propos de cette prime, ça fait râler beaucoup de gens. En effet, cette prime est forfaitaire.
Cette prime sert à compenser la hausse du précompte immobilier. Mais cette hausse est
applicable à un taux, qui dépend de la valeur du revenu cadastral. Dès lors, les gens qui
habitent dans de belles communes (Woluwe-Saint-Pierre, Uccle, etc.), qui ont des revenus
cadastraux très élevés et qui occupent leur maison, cette prime ne compense qu’une partie de
la hausse. Par contre, si vous habitez dans des communes plus pauvres (Molenbeek, Saint-
Josse, etc.), avec des revenus cadastraux plus faibles, les 120 euros compensent peut-être une
simple hausse de 40 euros.
Il s’agit indirectement d’une mesure très sociale, favorisant les propriétaires et habitants
d’habitations plus modestes à Bruxelles.
Si cela avait été fait par la voie fiscale, ils auraient dû proposer des tarifs différents pour les
immeubles occupés par les propriétaires, et les immeubles non-occupés par les propriétaires.
Or, il faut savoir que dans le temps, la Région Bruxelloise avait envisagé par rapport au taux
de 1,25%, de le fixer et de faire un taux à 1,25% pour les immeubles affectés au logement (car
les gens payaient l’IPP) et de le majorer de 1% pour les bureaux et magasins (ils payaient
l’ISOC et ne contribuaient pas fiscalement à la Région). Bruxelles ne faisait pas encore le
service de l’impôt, c’était le Fédéral. Mais le Fédéral ne savait pas l’appliquer car au niveau
du cadastre, on ne sait pas si un ancien logement est toujours un logement où a été transformé
en un bureau. En conséquence, on a pris une mesure via une prime.
Ensuite la Région de Bruxelles-Capitale a créé un autre taux d’imposition de 0% applicable
pour les immeubles donnés en location à une agence immobilière sociale. Le propriétaire
reçoit certes un loyer plus faible, mais avec un avantage fiscal attrayant.
C. La Région Wallonne

Contrairement aux autres, elle n’a rien fait : elle a maintenu le taux de 1,25% initialement mis
en place par le Fédéral.
Par un décret du 10 décembre 2009, elle a, comme la Région Flamande, prévu un régime
favorable pour les maisons passives, à savoir un régime fiscal temporaire pour une durée de 5
années.
Une compétence en matière de base imposable

Indirectement, cela concerne les taux. Il y a des Régions qui ont pris des mesures car il n’y a
pas que les immeubles classiques qui ont un revenu cadastral, le matériel d’outillage a aussi
un revenu cadastral. Une chaîne de montage Audi à Forest possède par exemple son revenu
cadastral.
Eux-aussi sont soumis à l’indexation car eux-aussi n’ont pas subi de péréquation. Les
outillages neufs ne sont plus taxés aujourd’hui (taux 0%) mais cela a commencé
progressivement. Au départ, on a voulu ne pas faire subir les effets négatifs de l’indexation
des revenus cadastraux aux usines. Comme la Région est compétente en matière de base
imposable, elle peut dès lors modifier la celle-ci.

72
Les Régions ont alors décidé d’appliquer à la base imposable un coefficient qui revient à
neutraliser l’indexation. Chaque année, on retrouve un avis au moniteur belge par lequel une
Région décide par quel coefficient négatif on doit indexer le matériel et l’outillage. Cela
permet de ne pas subir l’indexation.
Ce qui est assez complexe, c’est que chaque Région le fait à sa manière. Par exemple, la
Région flamande a prévu cette désindexation. La Région bruxelloise aujourd’hui exonère,
mais auparavant, elle a agi par voie de crédit d’impôt. Autrement dit, c’était une façon de
neutraliser l’impôt régional, sans pénaliser les communes.

La région Flamande a pris une mesure en matière de précompte immobilier, en subsidiant


(non-fiscal) le précompte immobilier.
Avec le temps, tout s’est simplifié puisqu’on arrivé à une exonération pure et simple. Mais au
fond, quel impact pour les communes et les provinces ? Par exemple, dans le Plan Marshall
Wallon, c’était prévu qu’on ne pouvait plus soumettre au précompte immobilier certains types
de biens, mais comme la Région était consciente que cela risquerait d’avoir un coût
budgétaire pour les communes et les provinces, et avait alors prévu que les communes allaient
être compensées avec un subside. Mais quelques années plus tard, un autre décret a limité ces
subsides…
Le 19 juillet 2018 (M.B. 24 août 2018) où la Région Wallonne a décidé d’exonérer pendant 5
années, certains immeubles bâtis ou démolis, dans le périmètre de ce qu’elle appelle
« quartiers nouveaux ». On a prévu que le gouvernement Wallon va déterminer par arrêté la
liste des quartiers, pendant 15 ans. Cette mesure est accueillie diversement car il n’y a aucune
mesure compensatoire pour les communes. Cela signifie que concrètement, la Région se prive
de très peu (le taux régional est très faible), mais cela aura un lourd impact pour les
communes et provinces. La région fait des cadeaux mais avec l’argent des autres.
Une compétence en matière d’exonération

A. Les réductions pour enfants

On reçoit une réduction fiscale si des enfants sont logés dans le bien immobilier. Les régions
sont devenues compétentes et :
- La Région flamande a remplacé la déduction en forme de pourcentage en une
réduction forfaitaire. En effet, le pourcentage c’était lié au revenu cadastral : au plus
on payait, on plus on réduisait. Maintenant, c’est un montant fixe indexé. Auparavant,
cette réduction était accordée sur demande de l’intéressé (propriétaire) mais que
l’avantage devait être répercuté au locataire. La Région flamande, à partir du moment
où elle a repris le service du précompte immobilier, elle est alors devenue compétente
en matière de procédure. Dès lors, elle a voulu dire que ce n’était plus sur demande de
l’intéressé, mais cela va être fait automatiquement. Comment ? En changeant les
règles : être bénéficiaire des allocations familiales en croisant avec le précompte
immobilier.
- La Région wallonne a suivi la Région flamande, en remplaçant aussi les 10% par un
montant forfaitaire mais d’une autre façon que la Région flamande : ce forfait ne joue

73
pas sur les provinces et communes (afin de prendre tout en charge sans pénaliser les
communes et les provinces). Pourtant, elle n’est pas compétente en matière de
procédure.
o Une solution plus facile serait de faire un lien avec les allocations familiales vu
que les Régions sont depuis peu compétentes en matière d’allocations
familiales.
- La Région bruxelloise est la seule qui dans le cadre de sa réforme fiscale a décidé de
s’en tenir au pourcentage (10%). Par contre, elle a décidé d’essayer de rendre la
réduction automatique en faisant en sorte que le critère de « personnes à charge », ce
n’est pas le critère de l’IPP (ressource) mais d’être bénéficiaire des allocations
familiales.

En Flandre, les choix politiques fiscaux furent de donner la priorité à l’enfant, la Région
bruxelloise a donné priorité aux propriétaires, en maintenant le lien entre le revenu cadastral
et le pourcentage (au plus le revenu cadastral est important, au plus la réduction l’est) et en ce
qui concerne la Région Wallonne, elle a donné priorité aux communes (amoindrir toute
pénalité aux communes).
Cela montre bien les effets de la Régionalisation : chaque Région peut adapter sa propre
politique fiscale.

La Région bruxelloise a aussi modifié en profondeur les règles de réduction de précompte


immobilier en les simplifiant : il y avait une réduction de précompte immobilier pour les gens
ayant un revenu cadastral très faible (occuper son logement et ne pas avoir d’autres
immeubles situés en Belgique) pour un maximum de 745 euros. Mais dans le temps, ce
montant, c’était valable pour tout le territoire belge. La Région bruxelloise savait qu’à
Bruxelles, quasi aucun immeuble a un revenu cadastral inférieur à 745 euros. La Région n’a
alors pas voulu la supprimer mais pour des raisons pratiques, elle a limité le territoire à
Bruxelles.
B. Les réductions pour improductivité

De par la régionalisation, on a un changement de paradigme : dans le temps, la logique était


de justifier l’impôt sur le revenu : si vous avez un immeuble inoccupé, il ne vous rapporte rien
pendant au moins 90 jours, alors il y avait une réduction au prorata du revenu cadastral. Tant
en matière d’IPP qu’en matière de précompte immobilier.
A partir du moment où le précompte immobilier est régionalisé, les Régions ont aussi d’autres
compétences, notamment en matière d’urbanisme. Un de leurs soucis, c’est qu’à certains
endroits, on laisse des immeubles à l’abandon (usines, maisons, etc.) et à un moment, elles ont
décidé de lutter contre les immeubles inoccupés. De ce fait, elles vont créer des taxes
spécifiques pour lutter contre ce type de pratiques et inciter les gens à les mettre sur les
marchés. Comme l’ancienne logique « pas de revenu = pas de taxation » ne leur convenait
pas, elles vont changer ce paradigme.
- La Région flamande : pionnière, elle a commencé par supprimer purement et
simplement la réduction pour improductivité en Flandre. Elle s’est retrouvée avec de
nombreux recours en annulation devant la Cour d’Arbitrage, qui furent tous rejetés.
Néanmoins, le tollé a été tel que les responsables politiques flamands ont compris

74
qu’ils devaient faire marche arrière : on s’est alors contenté de dire que
l’improductivité doit être toujours d’au moins 90 jours, mais de maximum 12 mois :
« il se peut que votre immeuble soit improductif (de manière involontaire) quelques
temps, mais il faut le remettre à moyen terme sur le marché ». Au fil du temps, on a dû
allonger les dérogations. Par exemple, si le bien est dans un plan d’expropriation, il est
dispensé de précompte immobilier puisqu’impossibilité de le louer ; si le permis
d’urbanisme met du temps à arriver, etc.
- La Région bruxelloise : moins radicale, elle a commencé par fixer des conditions, mais
ces conditions furent tellement strictes qu’à Bruxelles, il n’y avait quasi plus aucun
cas : il fallait que l’immeuble soit déclaré insalubre par le Bourgmestre (qui se prive
alors lui-même d’une recette fiscale) si bien que quasi plus personne n’en bénéficiait.
Mais dans le cadre de sa réforme fiscale (ordonnance du 12 décembre 2016), la
Région a supprimé purement et simplement cette exonération.
- La Région wallonne : On a maintenu la remise pour improductivité tout en durcissant
les conditions car les bâtiments inoccupés doivent au moins être inoccupés pendant
180 jours (contre 90 jours) et que l’improductivité soit involontaire (qu’on cherche
activement un locataire).
Trois questions préjudicielles ont été posées. Le tribunal de première instance de Gent a posé
une question préjudicielle à la Cour Constitutionnelle en demandant : « pour une usine, il faut
une inoccupation pendant 90 jours. Qu’est-ce qu’il en est pour les activités saisonnières ? » ;
« on avait effectué des rénovations, l’immeuble ne pouvait être utilisé, mais on est quand
même soumis au précompte immobilier alors que quelqu’un qui aurait construit un nouveau
bâtiment, il n’est pas encore taxé ». Les gens essaient par tous les moyens pour éviter de payer
un précompte immobilier.
Les Régions vont se servir du précompte immobilier pour mener certaines politiques et
octroyer certains avantages. Par exemple, la Région flamande a voulu développer ses forêts,
maintenir les petits commerces dans les villages à l’abandon pour les transformer en
logement. En Région wallonne, les biens dans le périmètre « natura 2000 », les aérodromes
aussi, les monuments classés. En Région bruxelloise, certains biens sont exonérés pour le
développement économique du territoire.

Chapitre III – Les droits de succession


La règle des cinq ans
Telle que définie dans la loi spéciale et dans le code des droits de successions, si on l’applique
mathématiquement, on n’a pas le même résultat. C’est la loi spéciale de financement qui
prime.
La concurrence interne dommageable
La concurrence fiscale entre Régions a été favorable pour les contribuables (abaissement des
taux). Trop d’impôt tue l’impôt. Cette concurrence continue. A partir du 1er juin, la Région
flamande a réduit par exemple à 7% les droits d’enregistrement pour le logement occupé par
soi-même. Initialement le taux était à 12,5%.
Réduction des droits d’enregistrement en matière énergétique
Décret flamand du 3 juillet 2015 : Ce décret prévoit un régime de faveur pour les donations
d’un immeuble situé en Flandre qui respecte l’environnement. Normalement, le critère de
localisation pour les donations, c’est l’endroit où est domicilié le donateur les 5 dernières
années et non les immeubles situés dans la Région.

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Toutefois, la Région flamande, en fixant une réduction des droits d’enregistrement, a pris des
mesures en disant qu’on limite l’impôt, à condition de respecter certaines conditions fixées au
niveau des compétences régionales, en matière énergétique.
Le conseil d’État a fait remarquer que ça ne va pas, puisque la Région flamande ne sait
vérifier les critères énergétiques que pour les immeubles uniquement situés en Flandre et non
dans les autres régions. Ailleurs, vous n’êtes pas compétent en matière énergétique.
C’est par la théorie des ensembles que ça ne s’applique qu’aux immeubles situés en Région
Flamande.
Un deuxième cas analogue concerne un décret wallon du 26 avril 2016 qui donne un régime
fiscal favorable pour les immeubles « monuments ou sites » mais la Région Wallonne est
compétente pour l’ensemble de la Wallonie, ce qui englobe la partie germanophone, mais elle
se sert de ce décret fiscal comme outil pour mener sa politique en matière de « monuments et
sites » où elle n’est compétente que sur le territoire purement wallon, sans la partie
germanophone. Dès lors, le décret de la Région Wallonne ne s’applique pas aux monuments
et sites situés dans la partie germanophone du pays, lié à la « théorie des ensemble » du plus
petit dénominateur commun en terme de répartition des compétences.
Les régularisations fiscales

On retrouve aussi ici des problèmes de compétences.


Loi du 31 décembre 2003 (déclaration libératoire unique) : l’État a fait un accord de
coopération avec les Régions afin que celles-ci s’engagent par décret en ce qui concerne leurs
impôts en matière d’amnistie fiscale et en compensation, le Fédéral leur donne une partie des
sommes récupérées (75 millions). On a dès lors respecté les règles de compétence. A
l’époque, on fixait des montants forfaitaires qui remplaçait des tarifs normaux. Cette
déclaration unique a tellement eu de succès qu’on en a pris d’autres.
Loi du 27 décembre 2005 (deuxième déclaration libératoire unique) : C’était tout à fait
différent. On n’appliquait pas des % forfaitaires. On disait que l’impôt devait être payé
« normalement », c’était une question de procédure et on ne portait pas atteinte aux
compétences des Régions puisqu’on ne portait pas atteinte à l’application des taux régionaux.
Le conseil d’état a dès lors avalisé la loi. Mais à partir du moment où la Région flamande a
repris le service des droits de succession, c’est elle qui est compétente pour les règles de
procédure. Dès lors, ça devenait compliqué.
Loi du 11 juillet 2013 (troisième déclaration libératoire unique (fiscale et sociale) ) : là aussi,
on payait le tarif normal. Ce que l’on oublie, c’est que cette troisième déclaration a été
partiellement annulée par la Cour Constitutionnelle par un arrêt 130/2014.

130/2014 (C.C.) : Il s’agissait d’une mesure temporaire, qui fut annulée, tout en maintenant
les effets au nom d’une série de principes, notamment parce qu’elle a considéré que c’était
incompatible avec les règles de répartition de compétences. A partir du moment où la Région
Flamande a repris du service sur les procédures fiscales, lorsque l’actuel gouvernement a
voulu faire une 4e régularisation, cela a été évidemment plus difficile.

76
Loi du 21 juillet 2016 : On a voulu introduire un système permanant de régularisation, mais
les Régions n’avaient pas forcément envie de créer un système permanent d’amnistie. Elles
préféraient un système temporaire. De plus, on se trouvait dans une situation différente
puisqu’une des Régions avait repris le service des droits de succession et d’enregistrement,
alors que les deux autres Régions pas. Il a fallu conclure un accord de coopération entre l’Etat
Fédéral et la Région Flamande et en plus, il a fallu conclure un autre accord de coopération
avec les deux autres Régions qui n’avaient repris le service des droits de succession et
d’enregistrement, et qui ont aussi besoin d’être confirmé par une loi fédérale.
 On a vu là, une complexité institutionnelle et ça a pris beaucoup de temps par rapport
aux autres régularisations, surtout avec les capitaux prescrits. La question qui se
posait à l’époque était de savoir est-ce que cet argent vient d’impôt régional ou
fédéral ? Il fallait déterminer tout ça.

Cours 5 27/11

Chapitre IV – Taxe de circulation, taxe de mise en circulation et


prélèvement kilométrique
Aujourd’hui, nous allons parler de la dernière catégorie des impôts régionaux aux sens de la
loi spéciale de financement. Ce package était composé à l’origine de trois impôts régionaux :
la taxe de circulation, la taxe de mise en circulation et l’euro-vignette.
Introduction
Premier élément d’introduction. Pour permettre de comprendre ce dont il s’agit et de resituer,
il faut d’abord peut-être resituer dans leur contexte la taxe de circulation et la taxe de mise en
circulation. La taxe de circulation est payée chaque année, la taxe de mise en circulation est
payée à l’origine de la mise en circulation du véhicule. D’où vient ce dédoublement ? Dans le
temps, sur l’acquisition des véhicules, il y avait deux taux de TVA : le taux de TVA normal
sur presque tous les véhicules et le taux de TVA majoré pour certains véhicules considérés
comme étant de luxe.
L’existence de ces deux taux de TVA a été très mal vue au niveau européen et a été censurée.
La Belgique a alors dû retomber sur ses pattes pour ne pas perdre ces recettes fiscales en
revoyant sa façon de présenter les choses. Elle a décidé de créer une taxe de mise en
circulation, qui est aussi une TVA « one shot » au moment de l’achat des véhicules. Cette taxe
de mise en circulation pouvait être modulée en fonction d’une série de paramètres. Voilà la
raison que nous avons ces deux taxes.
Deuxième élément d’introduction. En général, dans la plupart des pays, on essaie en matière
de circulation automobile routière de procéder à une sorte de tax shift. L’objectif est que les
gens achètent une voiture (pour pouvoir éviter de fermer Renault Vilvorde ou Ford Genk),
mais une fois qu’ils ont une voiture, il faut qu’ils l’utilisent le moins possible parce que ça
pollue.

77
Par rapport au poids global supporté par la fiscalité, la tendance générale, dans une
perspective de développement durable, est en fait de diminuer les taxes qui sont des frais fixes
par rapport à l’acquisition et à la détention du véhicule, et d’augmenter les taxes
proportionnelles à l’utilisation du véhicule.
En Belgique, cette politique menée dans beaucoup de pays est évidemment un peu délicate
puisque ces différentes taxes ne tombent pas dans les mêmes caisses. Quelles sont les taxes
qui sont proportionnelles à l’utilisation du véhicule ? La TVA sur les carburants et les accises
sur les carburants. Ces deux taxes tombent dans la caisse fédérale.
Quelles sont par contre les taxes fixes liées à l’acquisition ou à la possession du véhicule ?
C’est la taxe de circulation et la taxe de mise en circulation qui sont des taxes régionales.
Donc faire un tax shift dans le sens souhaité dans une perspective de développement durable,
c’est mettre le budget des régions en difficulté et faire un cadeau au fédéral. Le fait d’avoir
cette répartition des compétences peut rendre plus difficile de mener certaines politiques qui
peuvent être considérées comme des politiques de bon sens.
Troisième élément d’introduction. À l’origine le paquet comportait trois impôts régionaux :
taxe de circulation, taxe de mise en circulation et eurovignette. L’eurovignette était un impôt
d’origine européenne qui existait dans un certain nombre de pays qui avaient choisi
d’implanter chez eux ce système qui visait à soumettre à la taxation les camions.

A. De l’eurovignette au prélèvement kilométrique

Cette eurovignette a connu certains changements et a été supprimée. Elle a été remplacée par
un prélèvement kilométrique au profit des régions. Ce prélèvement kilométrique est
applicable à partir de 1 avril 2016 aux transporteurs de marchandises. Ça vise tous les
camions, belges ou étrangers. C’est une taxation au kilomètre qui se fait uniquement sur
certaines routes et au moyen d’un tarif qui varie en fonction du poids du véhicule et en
fonction de la classe d’émission, de pollution de ce véhicule.
Ce prélèvement kilométrique n’est pas un impôt régional au sens de la loi spéciale de
financement, comme l’était l’eurovignette. Ce prélèvement kilométrique relève de « de la
fiscalité propre », c’est entre guillemets parce que ce n’est pas la même chose dans toutes les
régions. Cela relève d’une utilisation de la compétence fiscale propre basée sur l’article 170
de la Constitution. Ce n’est pas un impôt régional au sens de la loi spéciale de financement,
c’est-à-dire un ancien impôt prélevé au profit de l’Etat transformé en impôt régional.
Influence européenne
Depuis un certain temps, l’Union Européenne s’est intéressée aux questions du télépéage
électronique et a établi une directive sur le télépéage ainsi qu’une directive sur
l’interopérabilité des systèmes de télépéage. Le but étant de créer une zone européenne de
télépéage ‘service européen de télépéage (SET)’ afin que l’on puisse payer plus facilement
sur tous le territoire visé en ayant un seul contrat souscrit auprès d’un prestataire de service.
Avec le système de taxation au kilomètre, il faut dans le véhicule un boitier qui va localiser le
véhicule et faire le décompte des kilomètres. Le souci de l’Europe, ce serait que si on voyage
dans différents pays de l’Europ, il faudrait avoir un boitier différent pour chaque pays. C’est

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le souci l’interopérabilité qui existe au niveau européen. C’est une interopérabilité par rapport
ce qu’on appelle les OBUs (On-Board Unit), le boitier qu’il y a dans la voiture pour faire le
décompte en fonction de la localisation et du décompte de kilomètres.
Accord politique de 2011 - des préoccupations distinctes de 2011
Le fait que l’Europe s’intéresse à ces questions de télépéage et à ces questions
d’interopérabilité a donné des idées aux régions. Dès 2011, les régions avaient conclu un
accord politique. Un accord entre les régions est toujours du donnant-donnant. Ça veut dire
qu’on va faire ce que chacun souhaite. Du côté flamand, on souhaitait instaurer une taxation
kilométrique pour les camions comme ça existait à l’époque en Allemagne (ça a été supprimé)
et comme ça existait aux Pays-Bas. Avec le port d’Anvers, il y a beaucoup des camions, la
région flamande voulait introduire un système analogue.
Du coté wallon, l’objectif était différent, Michel Daerden souhaitait instaurer, en s’inspirant
d’un ancien système français, une sorte de vignette routière pour les voitures. L’objectif était
d’avoir d’argent pour entretenir les routes, ce qui n’est pas un luxe en Wallonie. L’idée était
qu’il y avait beaucoup d’Hollandais qui roulent avec les caravanes et des autres gens qui
traversent le pays pour aller vers le sud, il faut qu’ils payent. Ça permettra de réduire
éventuellement la taxe de la circulation pour les braves wallons.
Les Bruxellois eux avaient une seule préoccupation, d’ordre budgétaire. Pourquoi ? Parce que
l’accord politique visait à mettre sur pied quelque chose qui allait remplacer l’eurovignette.
Or, dans l’ancien système de l’eurovignette, il était prévu que le rendement de l’eurovignette
était réparti entre les régions en fonction d’un critère qui n’était pas évidemment pas très
favorable à Bruxelles : le nombre de kilomètres d’autoroute sur le territoire respectif. À
Bruxelles, ça ne représentait pas grand-chose. Bruxelles était surtout demanderesse, dans le
cadre de cet accord politique, qu’on se mette d’accord sur une clé de répartition de ressources.
Question étudiant : Est-ce que le Ring fait partie de Bruxelles-Capitale ? Réponse prof : C’est
de la dentelle, le Ring passe de la région flamande à la région bruxelloise beaucoup de fois.
Bruxelles est limitée au 19 communes, toute la périphérie est appelé le « gordel » (la ceinture)
est en territoire flamand. Le Ring est beaucoup en territoire flamand et par petits tronçons sur
le territoire de Bruxelles.
Il y a donc eu un accord politique en 2011 pour faire trois choses : introduire un prélèvement
kilométrique pour les camions, introduire une vignette routière et prévoir une répartition des
ressources moins inéquitables pour Bruxelles. La mise en œuvre de l’accord s’est depuis le
début heurté à des problèmes de droit européen que l’on ne va pas aborder ici. La philosophie
était de réduire des taxes pour en lever d’autres et l’Europe avait évidemment le souci qu’il
n’y ait pas de discrimination et c’était assez délicat.
Problème de compétence – Non bis in idem
Pour permettre tout cela, il a fallu donc créer des nouvelles formes de fiscalité dans un
domaine qui était déjà visé par des impôts régionaux au sens de la loi spéciale de financement,
comme l’eurovignette ou éventuellement la taxe de circulation. Mais dans la fameuse loi de
non bis in idem en matière de fiscalité propre, la loi du 23 Janvier 1989, qui dit que si le
fédéral taxe déjà quelque chose, les régions ne peuvent pas taxer. Cette disposition non bis in
idem est assortie d’une disposition un petit peu analogue qui figurait à l’article 11 de la loi

79
spéciale de financement, qui, après avoir énuméré les impôts régionaux et les compétences
des régions en matière d’IPP dit :
Sous la réserve des cas prévus par la présente loi, les Communautés et les Régions ne sont
pas autorisées à lever des impôts dans les matières qui font l'objet d'une imposition visée
par la présente loi
[1 , à l'exception des impôts visés à l'article 3, alinéa 1er, 10°, 11° et 12°]1 .

Donc, dans la mesure où la loi spéciale de financement crée une eurovignette, les régions ne
peuvent pas dans le cadre de la fiscalité propre créer une autre taxe sur la même chose. C’est
un peu un non bis in idem entre fiscalité propre et fiscalité dérivée. À partir du moment où les
régions ont conclus un accord politique pour créer un prélèvement kilométrique, elles ont dû
venir toquer à la porte du fédéral en disant que l’article 11 gêne parce que les régions
aimeraient bien supprimer l’eurovignette et le remplacer par autre chose. Mais à cause de
l’article 11, ce n’est pas possible.
Avec la taxe d’ouverture sur le débit de boissons fermentées que nous avons déjà vu et que les
régions voulaient supprimer. Elles ne les ont pas supprimés, elles les ont ramenés à zéro, pour
des raisons symboliques. En ramenant à zéro l’eurovignette, ça n’empêche pas que
l’eurovignette sur papier existait toujours et que les régions n’auraient rien pu créer à la place.
Pour permettre aux régions de créer le prélèvement kilométrique, il a fallu que le législateur
fédéral, par une loi spéciale du 26 décembre 2013, neutralise l’interdiction faite aux régions
de créer une taxe régionale propre dans un domaine visé par les impôts régionaux. Le petit
texte de l’article 11 a été complété par, à la fin du texte : « à l'exception des impôts visés à
l'article 3, alinéa 1er, 10°, 11° et 12°]1 » , ce qui signifie ‘à l’exception du taxe de circulation
et de l’eurovignette’.
C’était une première étape parce que dans un deuxième temps, une fois que les régions ont
concrétisé leur prélèvement kilométrique, il était prévu, dès l’origine dans la loi, que le jour
où les régions feraient rentrer en vigueur une taxe de substitution propre à un prélèvement
kilométrique, automatiquement l’eurovignette disparaitrait de la liste des impôts régionaux.
La loi a rendu l’eurovignette biodégradable à partir de l’instauration du prélèvement
kilométrique.
Déductibilité fiscale des prélèvements kilométriques
Cette loi spéciale du 26 décembre 2013 a été couplée à une autre loi ordinaire du 21 décembre
2013 qui a adapté l’article 198, § 2, 5° du CIR pour permettre à l’impôt des sociétés la
déductibilité fiscale comme frais professionnels des prélèvements kilométriques. Pourquoi ?
Parce que cet article 198 dit en substance que les impôts régionaux propres ne sont pas
déductibles comme frais professionnels à l’ISOC, sauf les impôts régionaux énumérés à la loi
spéciale de financement.
Une société qui payait dans le temps de l’eurovignette ou une société qui paye son précompte
immobilier, ce sont des impôts régionaux au sens de la loi spéciale de financement, c’est
déductible fiscalement. Par contre, une société qui paye une taxe sur les déchets (fiscalité
régionale propre), ça n’est pas déductible fiscalement à l’ISOC. Pourquoi ? Il y deux raisons.
La vraie et le prétexte.

80
La vraie est que lors d’une précédente réforme de l’impôt des sociétés (pas la toute dernière),
on a fait un réforme de l’ISOC dont la philosophie était de baisser le taux de l’impôt des
sociétés en supprimant une série des dépenses fiscales. Il fallait supprimer des dépenses
fiscales pour compenser la perte de recettes occasionnée par la diminution du taux. On a à ce
moment-là supprimer la déductibilité pour charge professionnelle des impôts régionaux autres
que ceux visés dans la loi spéciale de financement. Le but était d’avoir de l’argent.
Le prétexte est que comme les régions ne sont compétentes en matière de fiscalité propre que
dans ce qu’on appelle les terres vierges et qu’il s’agit souvent des taxes sur l’eau, sur les
déchets. Le prétexte a été de dire que si les régions instaurent cette taxe, c’est dans une
préoccupation environnementale, pour que les gens polluent moins. Donc il ne faudrait pas les
saboter en assurant la déductibilité fiscale de ces taxes.
Pour l’eurovignette, dans la mesure où on supprime l’eurovignette et où on instaure un
prélèvement kilométrique, ce prélèvement kilométrique aurait été de la fiscalité propre et
donc il n’aurait pas été déductible fiscalement. Le monde des transporteurs routiers n’auraient
pas très heureux et donc le gouvernement a jugé plus prudent d’éviter des problèmes en
assurant la déductibilité fiscale à l’ISOC du nouveau prélèvement kilométrique, ça a nécessité
une adaptation du CIR.
Abandon de la vignette routière
Alors que l’accord politique prévoyait de créer un prélèvement kilométrique pour les camions
et une vignette routière, en cours de route, l’idée de la vignette routière a été abandonnée.
Parce qu’elle posait beaucoup des problèmes par rapport à l’Europe. Notamment parce qu’on
voulait jouer en diminuant la taxe de circulation, mais uniquement pour les locaux, etc … Ça
posait des graves problèmes et ça a été abandonné. Finalement n’a été retenu de l’accord
politique, que le prélèvement kilométrique pour les camions.
Accord de coopération du 31 décembre 2014
L’accord politique conclu en 2011 s’est traduit par un accord de coopération du 31 décembre
2014 qui a été conclu entre les trois régions. Par cet accord, les régions ont décidé ensemble
d’introduire un prélèvement kilométrique et de constituer un partenariat interrégional de droit
public : Viapass, sous forme d’une institution visée par la loi spéciale de réforme
institutionnelle.
Cet accord de coopération a dû faire l’objet d’un assentiment. On a eu une ordonnance de la
région bruxelloise du 3 avril 2014, un décret flamand du 4 avril 2014, un décret Wallon du 7
mars 2014 pour ratifier cet accord de coopération. Par la suite, l’accord a dû être modifié et il
a eu un nouvel accord de coopération le 4 juin 2015, qui fait à nouveau fait l’objet d’une
procédure d’assentiment.
Une fois que cet accord de coopération s’est mis l’accord sur l’idée des régions de crée ce
système, il a alors fallu qu’en exécution de cet accord, chaque région crée ce prélèvement
kilométrique. En plus du décret ou d’ordonnance ayant donné l’assentiment à l’accord de
coopération, il a fallu dans un deuxième temps en exécution de cet accord que chaque région
crée le prélèvement kilométrique, par un décret flamand du 3 juillet 2015, un décret wallon du
16 juillet 2015 et une ordonnance bruxelloise du 29 juillet 2015 pour créer, concrétiser ce
prélèvement kilométrique. Ces deux décrets et ordonnance ont été modifiés périodiquement.

81
Chaque fois en parallèle dans chacune des régions au fur et à mesure de la nécessité d’adapter
un petit peu le système mis en place.
On se trouve ici face à une coopération d’un nouveau type entre les régions pour faire quelque
chose en commun. C’est quelque chose en commun mais avec néanmoins des particularités
régionales.
Par exemple, la tarification va varier. L’accord de coopération prévoit que la tarification
kilométrique, qui est un prélèvement sur l’utilisation des routes, mais c’est des routes
déterminées par chaque région. Le territoire belge va être divisé en trois domaines de péage,
un domaine flamand, un domaine bruxellois (et c’est la Flandre et Bruxelles qui déterminent
quelles sont les routes visées) et un domaine wallon avec un système différent que dans les
autres régions.
Le cas de la région wallonne – Sofico
La région wallonne a décidé de concéder son domaine de péage à un partenaire privé. Ce
partenaire privé est la Sofico, mise en place par la région wallonne pour gérer certaines de ses
routes. Pourquoi ?
Pour des raisons d’ingénierie à la fois fiscale et à la fois budgétaire. En faisant entretenir nos
routes par la Sofico, la Sofico peut sur les frais des travaux déduire la TVA en amont qu’elle
supporte. Ce qui ne serait pas le cas si les travaux étaient faits directement par la région
wallonne. Pour les utilisateurs professionnels comme les camionneurs, la TVA qu’ils paient
est déductible comme TVA en amont. C’est un choix qui est fait pour permettre une
déductibilité des TVA sur les frais de développement et d’entretien des routes.
Ingénierie fiscale, mais également budgétaire. Pour respecter les normes de Maastricht, les
Etats et les régions par déclination doivent ne pas avoir trop de déficit, doivent limiter leur
endettement. Pour apprécier l’endettement d’une entité, on détermine un périmètre afin
d’évaluer l’endettement des institutions régionales ou para-régionales, pour voir si on respecte
les normes en termes d’endettement.
L’objectif était donc d’essayer d’externaliser certaines dettes et de faire en sorte qu’elles ne
tombent pas dans le paramètre surveillé par l’Europe.
Direcive 1999/62 – la notion de péage
Tout ça a un impact sur la nature juridique dont ce dont on parle. La directive 1999/62 précise
que la notion de péage comprend deux aspects dans la somme que l’on paie : une redevance
d’infrastructure pour l’utilisation de l’infrastructure et une redevance pour coûts externes. Les
coûts externes sont les coûts supportés dans un Etat-membre à raison de la pollution
atmosphérique ou de la pollution sonore ou de la surcharge de trafic. Ce sont des formes
d’externalités.
Selon la directive, le péage peut soit couvrir une redevance d’infrastructure soit couvrir une
redevance de coûts externes, ou couvrir les deux.
Dans le cadre de la mise en œuvre du prélèvement kilométrique, les régions ont fait des choix
différents. La région flamande et la région bruxelloise ont choisi dans leur décret et leur
ordonnance de présenter le prélèvement kilométrique comme un impôt. Un impôt couvrant les

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deux aspects, les deux volets permis par la directive (le volet infrastructure et le volet coûts
externes) sans les distinguer.
Tandis que la région wallonne, dans la mesure où elle a concédé l’exploitation des routes
visées par le prélèvement kilométrique à la Sofico, n’a pu viser que le volet infrastructure. Car
ce n’est pas le Sofico qui supporte la pollution atmosphérique ou le bruit, c’est la région
wallonne et ses habitants. En région wallonne, on a choisi de n’utiliser que l’aspect redevance,
ce n’est pas un impôt que l’on a créé, c’est une redevance au sens de l’article 173 de la
Constitution. Cette redevance s’applique avec TVA.
On a un même prélèvement kilométrique mais qui a une nature juridique différente selon la
région dans laquelle on se trouve : impôt dans les régions flamandes et bruxelloises sans TVA
et redevance en région wallonne avec TVA.
Champ d’application du prélèvement kilométrique
En ce qui concerne les véhicules imposables, le champ d’application du prélèvement
kilométrique est un peu plus large que celui qu’avait l’eurovignette. Dans le temps, on ne
visait dans l’eurovignette que les tous gros camions d’au moins 12 tonnes. Tandis que le
prélèvement kilométrique s’applique également aux plus petits camions d’au moins 3 tonnes
et demi (avec des tarifs très limités), les tarifs augmentent proportionnellement au nombre de
tonnes.
L’eurovignette ne s’appliquait que si les véhicules étaient utilisés exclusivement pour le
transport de marchandises par route. Cette notion d’exclusivité a disparu dans le prélèvement
kilométrique. Toute une série de véhicules comme des grues mobiles, des bulldozers,
n’échappent au prélèvement kilométrique que pour autant qu’ils ne transportent pas de
marchandises. Ça donne lieu à une appréciation casuistique.
Une autre différence entre l’eurovignette et le prélèvement kilométrique sont les routes
imposables. Les régions ont fait des choix différents : les régions flamandes et wallonnes ont
choisi d’énumérer les autoroutes et certaines voies larges, avec la particularité qu’en région
wallonne, les autoroutes et certaines voies larges ne sont que celles concédées à la Sofico.
Par contre, à Bruxelles, le choix a été de viser tout le territoire bruxellois. En prévoyant
néanmoins toute une série d’exonérations pour toute une série de véhicules. Ce qu’il faut
retenir est qu’en fonction de leur choix politique, les régions peuvent modeler le titre ou
mener les politiques qu’ils veulent. Le souci de la région bruxelloise est d’éviter qu’on vienne
faire des livraisons à Bruxelles avec de trop gros camions. En modulant le tarif pour de plus
petits camions, on incite les gens à faire des zones de transit pour décharger les gros camions
en petits camions.
Le redevable est le transporteur du véhicule. Il doit installer un OBU (On-Board Unit) dans
son véhicule. Viapass, l’organisme interrégional créé, a désigné un consortium germano-
autrichen Satellic. Chacun reçoit sa facture en fonction du kilométrage parcouru dans chacune
des régions aux différents tarifs applicables par les différentes régions, avec un sous TVA
selon les régions.
Le tarif se fait sur base d’un certain nombre de critères dont le poids du véhicule et la classe
d’émission (le degré de pollution du véhicule). L’accord de coopération autorise les régions à
prévoir des zones pour lesquels le tarif peut dépendre de l’heure de circulation. L’idée est de

83
se dire qu’il y un intérêt à utiliser des tarifs intelligents afin d’inciter les camions à venir faire
des livraisons en dehors de certaines heures, à ne pas nourrir les bouchons. On a l’outil
juridique pour le faire, mais ça n’existe pas encore partout. On a prévu qu’à certains endroits,
on pourrait pour inciter ou pénaliser prévoir des tarifs plus élevés à certaines heures ou à
certains endroits.
Seule la région bruxelloise a actuellement fait application de cette possibilité de moduler le
tarif en fonction de zones. Notamment, elle a défini une zone urbaine (par opposition au ring)
dans laquelle elle a prévu des tarifs plus élevés de façon à éviter que certains poids lourds ne
viennent en ville.
Il y a en général dans les régions un tarif moins élevé pour les camionnettes moins polluantes.
L’accord de coopération du 24 avril 2015
L’accord de coopération du 24 avril 2015 prévoit en son article 9/1 que chaque région peut
modifier la taxe de circulation à partir de l’entrée en vigueur du prélèvement kilométrique et
comme elle le souhaite.
Dans l’introduction, on avait dit qu’il y avait une série de mesures anti-délocalisation dans la
loi spéciale de financement. Dans ces mesures d’anti-délocalisation, on en avait cité deux :
pour les prémourants avec la règle des 5 ans et pour les véhicules donnés en leasing. On avait
voulu éviter ce qui s’était passé avec les Cantons en Suisse lorsqu’un Canton avait diminué
son tarif pour attirer tout le monde. La mesure anti-délocalisation dit qu’en ce qui concerne
les sociétés de leasing, les régions ne peuvent modifier la taxe de circulation qu’après avoir
conclu entre elles un accord de coopération. La philosophie était donc de dire que les régions
ne pouvaient rien faire tant qu’elles ne s’étaient pas mises d’accord.
Quand on a en mémoire cette disposition de la loi spéciale de financement et qu’on lit dans
l’accord de coopération que chaque région peut modifier la taxe de circulation comme le veut
à partir de l’entrée en vigueur du prélèvement kilométrique, qu’est-ce que ça veut dire ? Est-
ce que cet accord de coopération doit être interprété comme étant l’accord de coopération
requis par la loi spéciale de financement pour permettre aux régions d'être libre ? Comme ce
n’est pas un accord de coopération sur une mesure précise, mais sur une liberté absolue
donnée à chacun, c’est en fait un accord de coopération qui permet de transformer en coquille
vide la règle prévue dans la loi spéciale de financement. Il faudra suivre l’usage de la
disposition qui en sera fait au fil du temps.
À partir du moment où le prélèvement kilométrique a été mis en vigueur le 1er avril 2016, ça a
permis à la Belgique de sortir du système « européen » d’eurovignette. L’Etat belge a quand
même attendu que le prélèvement kilométrique fonctionne bien avant de sortir de l’ancien
système. L’Etat est sorti en deux temps ; en gardant un pied dedans comme c’est le cas pour le
moment. Un projet de loi est en cours pour sortir définitivement du système d’eurovignette
puisque le système de prélèvement kilométrique est sorti et qu’il fonctionne bien en
rapportant énormément d’argent aux régions.
Territorialité et localisation
Dans le cadre de cet accord de coopération entre régions et ce prélèvement kilométrique, se
pose la question de la territorialité et de la localisation. C’est prévu dans l’article 12 : le

84
prélèvement kilométrique est localisé à l’endroit où le kilomètre parcouru a été enregistré. On
impute les recettes à la région sur laquelle cela s’est produit.
Sanctions
Des sanctions pénales et administratives sont prévues. L’accord de coopération prévoit une
forme d’assistance administrative lorsque les agents de contrôle d’une région constatent des
problèmes concernant une autre région. Elle prévoit également des obligations de reversement
et de soutien entre régions. Mais le conseil d’Etat a formulé certaines remarques en disant que
c’était peut-être contraire à certains principes de répartition de compétence.
Les régions sont devenues compétentes dans un domaine et décident de mettre sur pieds
quelque chose ensemble dans le cadre d’un accord avec une possibilité que chacune des
régions peut le faire avec ses particularités.
Décrets conjoints
Il existe un nouvel outil de coopération entre les différentes entités ; elles peuvent agir par
voie de de décrets conjoints (ça vise également les ordonnances). Cette nouvelle notion est
introduite à l’article 92bis/1 de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980.
Contrairement aux accords de coopération qui peuvent être conclus avec qui l’on veut, les
décrets conjoints ne permettent pas de faire participer une autre entité que les régions. L’Etat
ne peut pas y participer, c’est uniquement entre régions.
En quelque sorte, il s’agit d’une approche plus confédérale, on déciderait de faire ensemble ce
qu’on décide de faire ensemble. En fait, ce qui s’est fait ici en matière de prélèvement
kilométrique et l’outil du décret conjoint, ce sont déjà des points d’iceberg qui point, de
nouvelles techniques permettant de faire du confédéralisme avant la lettre sans le dire. C’est
souvent de cette manière que se font les évolutions institutionnelles, petit à petit : on crée un
cas, puis un second cas, etc… jusqu’à ce qu’on constate et qu’on bascule (ici vers le
confédéralisme).

B. La taxe de circulation et la taxe de mise en circulation

Eco-bonus et vergroening
Indépendamment du prélèvement kilométrique, la taxe de circulation continue d’exister. La
taxe de circulation varie selon les régions (qui usent de différents critères). À l’aide d’une
vision globale de la taxe de circulation et de la taxe de mise en circulation, la région wallonne
a commencé à lancer le mouvement en introduisant les notions d’éco-bonus et éco-malus.
L’idée de base est de dire que si on utilise un véhicule qui va dans le sens environnemental
souhaité, on aura un bonus. Lorsqu’on ne le fait pas, on va avoir un malus. À un certain
moment, on a incité les gens à acheter des véhicules au diesel car ça émettait moins de CO²,
mais à présent, on parle des particules fines nocives pour la santé des moteurs diesel.
Le système d’éco-bonus et d’éco-malus. L’éco-malus est de la fiscalité, c’est une
augmentation de la taxe de circulation et l’éco-bonus est en fait une forme de subside. Quand

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on fixe des normes, on doit en permanence revoir ces normes pour placer la barre de plus en
plus haut, pour avoir une moving target.
La région flamande a également voulu procéder à un vergroen de sa fiscalité automobile en
fixant des critères environnementaux, en prévoyant des exonérations pour les véhicules
électriques, etc …
D’une manière différente, la région bruxelloise vient également d’entrer dans ce domaine en
confiant à une série d’experts qui viennent de déposer un rapport, une étude pour réfléchir
dans la perspective de la reprise du service de la taxe de circulation au 1er janvier 2020, afin
de pouvoir d’ici cette date-là procéder à un vergroening aussi de sa fiscalité automobile.
Une des pistes de réflexion de la région bruxelloise pourrait être par exemple d’élargir le
prélèvement kilométrique aux véhicules autres que les camions et de prévoir des tarifs
différents selon les endroits et selon les heures. Quand on sera au pas dans un bouchon, ça
risque de nous coûter cher.
Chacune des régions voit ça sous son angle et la région bruxelloise se dit qu’une grande partie
de ses problèmes de circulation vient des navetteurs qui paient leur taxe de circulation en
Flandre ou en Wallonie. Dans le temps, on a toujours rêvé d’instaurer un péage à Bruxelles
comme ça existe à Londres. Avec un prélèvement kilométrique appliqué aux voitures, ça
permet de taxer les gens qui ne sont pas des régionaux. L’idée est de limiter la taxe de
circulation et la taxe de mise en circulation (en la diminuant ou en la supprimant) en les
remplaçant par le prélèvement kilométrique.

Chapitre V : Fiscalité propre des communautés


La fiscalité propre est de la compétence fiscale des régions et des communautés sur base de
l’article 170 de la Constitution.
Les communautés ont théoriquement une compétence fiscale. La communauté française a
voulu introduire une taxe sur les minutes de publicité à la télévision. Ç’aurait été le seul impôt
des communautés propres à jamais exister. Il y avait eu un recours de TF1 et on s’attendait à
ce que le décret soit annulé pour un problème de territorialité. Mais ça a été annulé pour une
autre raison : la cour constitutionnelle a estimé que ça faisait double-emploi avec la TVA (par
le principe de non bis in idem). La seule fiscalité propre des communautés qui a existé a été
annulée par la cour constitutionnelle à cause du problème de territorialité qui existe partout
sauf en communauté germanophone.
La radio tv redevance a fini sa course en devenant un impôt régional au sens de la loi spéciale
de financement. Elle avait été transformée en impôt régional à la demande de la région
flamande afin de permettre à la région flamande de la supprimer. Suite à la région flamande,
la région de Bruxelles-Capitale a supprimé la redevance en l’intégrant à quelque chose de plus
large.
Il ne subsistait plus qu’une radio tv redevance en région wallonne. Tout récemment, suite au
changement de gouvernement en région wallonne, un décret du 13 décembre 2017 a enfin
supprimé la radio tv redevance. Cette radio tv redevance qui était devenue un impôt régional a
été ramenée à 0 dans les trois régions.

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La radio tv redevance a connu différentes qualifications juridiques au fil du temps, c’est un
véritable caméléon, un cas d’école. A l’origine, la radio tv redevance avait été énumérée
comme impôt partagé au sens de l’article 6 de la loi spéciale de financement.
Dans un second temps, la radio tv redevance a été transformée en 1993 en fiscalité propre des
communautés. Avec toujours une règle fixée par la loi spéciale de répartition 80-20 à
Bruxelles entre les deux communautés.
Elle a fini par être transformée en impôt régional. Que ce soit sous forme de fiscalité propre
ou de fiscalité dérivée, il n’y a donc plus aujourd’hui de fiscalité des communautés.

Chapitre VI : Fiscalité régionale propre


A. Respect des libertés fondamentales européennes

Lorsque que les régions veulent utiliser leur compétence fiscale, propre mais pas uniquement,
elles ne doivent pas perdre de vue qu’elles doivent comme les Etats respecter les principes de
droit européen. La question s’est posée dans la jurisprudence de la cour de justice européenne
avec un arrêt Legros du 16 juillet 1992 163/90 relatif à l’octroi de mer qui était applicable
dans le département français d’Outre-Mer, plus particulièrement aux Antilles françaises.
L’octroi de mer est une taxe comme l’entrée du bois de la Cambre avec une petite maison
d’octroi au bout de l’avenue Louise qui est une sorte de douane où l’on payait un octroi lors
du franchissement du territoire d’une commune. Il existait également des octrois de mer qui
frappaient toute marchandise importée d’un autre Etat.
Quand on entrait un produit aux Antilles, c’était soumis à cet octroi de mer. L’idée était que
ça frappait également les marchandises venant de la France métropolitaine et donc que ce
n’était pas une taxe à effet équivalent à un droit de douane car même lorsqu’on restait dans le
territoire français, cet octroi de mer était dû.
Dans un second arrêt Lancry de la cour européenne de justice du 9 août 1984 sur la
Martinique, on frappait aussi des produits venant de la métropole. Un troisième arrêt du 14
septembre 1995 Simitzi qui concernait les îles grecques.
Ce qu’il faut retenir de toutes ses jurisprudences de la cour de justice qui s’est dégagée
progressivement est l’idée que le fait de percevoir une taxe à l’occasion du franchissement
d’une frontière régionale, entre deux parties d’un même Etat porte une atteinte à l’unicité
du territoire douanier. Ça constitution donc une entrave aussi grave à la libre circulation des
marchandises que le franchissement d’une frontière nationale. Ce qui compte n’est pas le
franchissement d’une frontière, quelle qu’elle soit, mais c’est une atteinte au sein de la
circulation au sein du territoire global.
Ça concerne toutes les frontières, pas seulement les frontières nationales et les frontières
entre régions ; la cour de justice descend même plus bas puisqu’elle va considérer qu’une
frontière communale peut poser problème. Dans l’arrêt du 9 septembre 2004 Carrare de la
cour européenne de justice, des mesures de protection des artisans locaux étaient prévues, on

87
prévoyait une taxe pour le fait de sortir du territoire de la commune de Carrare du marbre si
celui-ci n’avait pas été travaillé par les artisans locaux.
Lorsque les régions sont devenues compétentes en 1980 pour une compétence fiscale propre,
la région wallonne avait considéré que ses réserves d’eau étaient sa richesse et avait pris un
décret par lequel elle taxait ce qu’elle n’osait pas appeler les exportations d’eau, les transferts
d’eau. L’eau qui partait de la région wallonne pour venir donner à boire aux bruxellois et aux
flamands étaient soumises à une taxe. Cette taxe a été annulée par la cour constitutionnelle qui
a une jurisprudence qui est un peu le pendant de la cour de justice européenne.
La taxation des exportations d’eau avait occasionné un tel émoi que l’on avait jugé nécessaire
d’introduire dans la loi spéciale de financement le fait que l’on ne pouvait pas porter atteinte à
l’union économique et monétaire de la Belgique. Cette notion a été reprise dans la loi spéciale
de financement, puis en est sortie en 2001 et a été réintroduite à l’article 1ter par la sixième
réforme de l’Etat.
Dans l’exercice de leur compétence fiscale, les régions doivent tenir compte de l’existence de
l’article 1ter belge de la loi spéciale de financement qui se réfère au principe européen et
doivent aussi tenir compte des arrêts de la cour européenne de justice qui fait que toute taxe
peut être éventuellement frappée.
Il y a eu beaucoup de jurisprudence sur les transferts d’eau et sur les transferts de déchets
entre les régions. Les régions ont développé dans une optique de développement durable des
incinérateurs pour traiter des déchets et à un certain moment, les considérations économiques
qu’on pouvait avoir besoin d’attirer des déchets pour donner un volume de travail suffisant
aux incinérateurs pour amortir l’investissement. Dans leurs décrets en matière de taxation de
déchets, il y a eu un contentieux sur la question de savoir si en taxant et en exonération
certaines choses, on ne portait pas atteinte à des principes de droit européen, aux principes de
libre circulation. La cour constitutionnelle en est arrivée après une dizaine d’années à faire en
sorte que la législation respective des différentes régions est restée dans les clous et est à
l’abri des différentes critiques.
Quand on avait parlé du décret sur les exportations d’eau wallonne, il y avait eu un autre cas
en Flandre : le mestactieplan. Il y avait eu une annulation par la cour constitutionnelle en ce
qui concerne les transferts de purin d’une région à l’autre. Il faut donc respecter les principes
de libre circulation que ce soit entre régions ou dans le cadre des communes.

B. Problématique spécifiquement régionale des aides d’Etat

Depuis que les régions ont des compétences en matière fiscale, la question se pose de savoir si
une mesure fiscale régionale peut être considérée comme constitutive d’une aide d’Etat
prohibée par le droit européen.
Depuis un arrêt de la cour de justice du 14 octobre 1987, 284-4 Allemagne v. Commission, la
cour s’était prononcée en estimant qu’une mesure d’autorité territoriale peut constituer une
aide d’Etat si elle remplit les conditions habituelles pour qu’une aide d’Etat soit considérée
comme une aide d’Etat au regard du droit européen.

88
Par la suite, dans une communication de 1998 sur les aides d’Etat, la commission a précisé
que seules les mesures visant tout le territoire tombaient en dehors du critère de spécificité et
que par conséquent, les mesures régionales devaient toujours être considérées comme ayant
toujours un caractère sélectif. Cette communication avait des conséquences pour les Etats-
membres qui souhaitent donner de compétences fiscales à des entités fédérées et a été
vivement critiquée par les régionalistes, les partisans de donner les pouvoirs aux régions. Ces
régionalistes ont souligné que l’Union européenne ne pouvait pas se mêler de l’organisation
interne des Etats-membres. Chaque Etat-membre peut avoir son organisation spécifique.
D’un autre côté, les anti-régionalistes répondaient que ce raisonnement était correct, mais
qu’un Etat ne peut invoquer la spécificité de son organisation pour se soustraire à la nécessité
de respecter les principes européens.
CJUE C-88/03 – Portugal v. Commission
La cour de justice a développé par la suite une jurisprudence qui essaie un peu de concilier
l’inconciliable, de faire en sorte de trouver un fil conducteur. Ça a été le cas dans un arrêt du 6
septembre 2006 C88-03 qui concernait le Portugal et la communauté des Açores. La cour a
estimé que des mesures régionales pouvaient ne pas être sélectives (et donc poser un
problème) si l’autorité régionale avait suffisamment d’autonomie par rapport à l’Etat
central. En introduisant ce critère, c’est comme si on voulait éviter qu’un Etat central ne fasse
une sélectivité en fixant lui-même des mesures favorables pour un territoire déterminé qu’il
choisirait lui-même.
Par contre, si c’est le territoire qui le fait lui-même et qu’il est suffisant autonome, la cour de
justice européenne l’accepte. On essaie un peu de ménager la chèvre et le chou dans cet arrêt.
En définissant l’appréciation de l’autonomie territoriale/régionale, la cour procède à un test
sur base d’un triple critère cumulatif pour apprécier si la condition d’autonomie régionale est
respectée.
Il faut qu’il y ait un aspect d’autonomie institutionnelle, elle doit être institutionnellement
organisée. Il faut qu’il y ait une autonomie au niveau de la procédure de décision. Il faut
également une autonomie au niveau économique, la région doit supporter financièrement le
coût de ce qu’elle prend comme mesure, l’Etat ne doit pas payer pour elle. C’est le triple
critère d’appréciation de la réalité de l’autonomie d’une région lorsqu’elle prend une mesure.
Le cas concret dans cet arrêt : la région autonome des Açores accordait des réductions de tarif
assez importantes, de 20% pour l’IPP et 30% pour l’impôt des sociétés, pour des acteurs
économiques établis dans cette région des Açores. On leur appliquait un tarif de faveur, le
Portugal considère que c’est justifié pour des raisons purement géographiques car il y a un
problème de distance qui occasionne des surcoûts. Elle considère que ce n’est pas une mesure
sélective et que ce n’est pas une aide. La commission considère quant à elle que c’est une aide
d’Etat parce qu’il y a une sélectivité sur base d’un territoire régional.
La cour de justice essaie de ménager les deux parties. Elle n’a pas suivi le raisonnement de la
commission et a considéré qu’il n’y avait pas de sélectivité si l’autorité était réellement
autonome et remplissait les trois conditions : l’autonomie institutionnelle, l’autonomie de
procédure et l’autonomie financière.

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Pour qu’il y ait autonomie institutionnelle, il faut que ce soit prévu dans l’organisation de
l’Etat. L’autonomie de procédure signifie qu’on vérifie si l’entité territoriale a bien pu créer la
règle fixant l’avantage par elle-même sans que ce ne soit l’autorité centrale qui ait eu à
intervenir dans la procédure. Si on transpose en Belgique, si un décret ou une ordonnance le
fait, il n’y a pas besoin d’une intervention du fédéral, ce test serait réussi en Belgique. Le
troisième critère est l’autonomie financière : il ne faut pas que le coût occasionné par la
mesure soit financée par l’Etat central.
Dans le cas d’espèce, ça s’est mal terminé pour les Açores. En examinant les faits, la cour a
constaté que les Açores ne supportaient pas elle-même financièrement le coût de la mesure,
c’était l’Etat central qui payait. Le test d’autonomie en l’espèce n’a pas été réussi et ça a été
considéré comme une aide d’Etat.
Ce qui est important dans cet arrêt est la définition des critères et a admis la possibilité pour
une région, pour autant qu’elle ait respecté les trois critères, aurait pu introduire une telle
législation. Cet arrêt est donc important pour ceux qui suivent les possibilités par les régions
d’utilisation de leur compétence fiscale.
CJUE C-428/06 à C-434/06 – Comunidades Autónomas
Un nouvel arrêt du 11 septembre 2008 concernant en Espagne le pays basque, c’était une
question préjudicielle. C’était une mesure fiscale prise par trois territoires historiques (des
sous-régions), un tarif réduit à l’impôt des sociétés par rapport au tarif espagnol normal en
permettant des déductions supplémentaires pour certains investissements.
L’approche (de l’avocat général) dans cet arrêt a consisté à faire un raisonnement en deux
temps : premièrement, voir si l’autorité régionale joue en fonction de son statut et de ses
compétences un rôle fondamental dans le cadre de la politique économique en question. Et si
c’est le cas, on procède en second lieu au triple test d’autonomie. L’avocat général a voulu
dire que cette notion d’autonomie n’a pas de sens puisque les régions n’ont plus vraiment une
autonomie totale puisque comme les Etats, elles sont soumises au principe de droit européen.
La cour n’a pas suivi cette approche en deux temps et a considéré que si on satisfait au triple
test, la première question qu’on a voulu introduire ne se pose plus. On en revient au triple test
sans rien d’autre. La question qui se posait dans l’arrêt était la question de l’autonomie de
procédure. Dans la spécificité de l’espèce, les régions devaient soumettre leur projet de
mesures à l’autorité centrale. Si on doit soumettre la mesure à l’autorité centrale, est-ce que le
test de l’autonomie de procédure est respecté ou non ? La cour a été assez loin car elle a
considéré que dans le cas d’une procédure de concertation dans laquelle les régions gardent
leur pouvoir de décision, l’autonomie de décision est respectée. Si c’est contraignant en
revanche, ça n’aurait pas été une autonomie procédurale.
En Belgique, on a dans notre législation institutionnelle des cas où une concertation doit
exister entre l’Etat et les régions. La concertation signifie qu’il faut se réunir, que celui qui
veut prendre une mesure doit la soumettre aux autres, demander leur accord et si les autres ne
sont pas d’accord, la concertation a quand même été faite et il peut quand même prendre les
mesures. C’est comme ça que ça se passe en Belgique et le test d’autonomie est donc
respecté. Donc, ce ne doit pas être un accord préalable requis. C’est un peu comme l’avis du
conseil d’Etat, on n’est pas obligé de le suivre.

90
La cour de justice va donc assez loin dans le mécanisme pour examiner la procédure
institutionnelle du pays pour voir si le triple test d’autonomie est respecté ou non. Elle vérifie
si c’est bien une décision que la région a pu prendre de façon autonome.
Pour l’autonomie financière, la cour a estimé que le seul fait qu’il existe des transferts
financiers, au sein de l’Etat, entre l’Etat les régions n’a pas pour conséquence d’exclure que le
principe d’autonomie financière ait été respecté. Si la région reçoit des dotations de l’Etat
central, mais que le coût des mesures fiscales, la région le supporte sur son budget, le seul fait
que l’on reçoive par ailleurs des dotations n’a pas pour effet de faire en sorte que la décision
n’est pas autonome.
Par rapport à l’attitude qu’avait adoptée la commission, une attitude assez anti-régionaliste, la
cour de justice a adopté une jurisprudence qui donne davantage les coudées franches aux
régions. Dans la nouvelle communication de la commission sur la notion d’aide d’Etat, une
communication publiée au journal officiel du 19 juillet 2016 développe la notion de sélectivité
(point 5.3) et tient compte de la jurisprudence de la cour de justice et son triple test.

Cours 6 4/11
On va entamer l’examen de la fiscalité régionale propre. On va commencer à examiner dans
une région les différentes taxes créées. Dans la mesure où dans les autres régions, on a créé
des taxes similaires, des utilisations de la compétence fiscales similaires, on va s’y référer.
Ex. : les taxes sur les déchets, il n’y a pas une énorme différence entre les régions.
Pour une région, on essaiera de voir l’éventail des taxes et on signalera les taxes analogues qui
existent dans les autres régions. Dans les autres régions, on examinera les taxes spécifiques
qui existent et qui n’existent pas ou pas encore dans les autres régions.
On commencera par la région wallonne en parlant des taxes en matière d’eau, sur le
déversement d’eaux usées, sur les captages, … la suite a eu des évolutions au niveau
européen. On parlera des taxes sur les déchets (les régions doivent intervenir dans les matières
vierges), des taxes sur les sites d’activité économique désaffectés (les usines à l’abandon, les
immeubles abandonnés), des taxes sur les automates, sur les antennes gsm, en matière
d’électricité, en matière d’urbanisme, etc …
Certaines taxes se retrouveront dans toutes les régions, d’autres dans seulement certaines
régions.

C. La région wallonne

Sous-partie 1 : L’eau
1. La taxation des captages d’eau

1er élément dans lequel la Région Wallonne est intervenu : la question de la taxation de
l’eau : Rappel, on en avait déjà parlé car ça avait donné lieu à un arrêt de la C.C. que la

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Région avait commencé à pouvoir taxer les « transferts d’eau », à savoir l’exportation d’eau
vers d’autres Régions, et cela avait été alors annulé par la C.C.

Indépendant de cela, la Région Wallonne, a voulu taxer aussi deux autres choses : le
versement des eaux usées (industrielles/domestiques) et les prises d’eau (=les captages
d’eau), qui permet de faire de l’eau potable.

C’est ce genre de choses que les Régions ont taxé. Cela a commencé dans les années 90.
Toutes ces réglementations concernaient la fiscalité de manière très marginale. En effet,
l’aspect fiscal venait se greffer sur des dispositions en matière de gestion d’eau et en matière
environnementale. En réalité, on se retrouve face à une législation hyper technique dans le
domaine de l’eau où l’on va définir toute une série de notions, notamment pour faire la
distinction entre la taxation de l’eau « potabilisable » et les eaux traitées (ex : pour refroidir
une centrale nucléaire).

La notion d’eau potabilisable, c’est l’eau destinée à être rendue potable. Il y a des définitions
dans ces législations à l’infini. Dans la technicité, il ne faut pas se laisser abuser par les mots.
Par exemple, distinguer la notion « d’eaux usées domestiques » et la notion « d’eaux usées
industrielles » : il se peut qu’une eau usée domestique soit considérée comme une eau
industrielle et inversement, une eau industrielle soit considérée comme domestique :

Exemple : en ce qui concerne les Car-washs, ce n’est pas forcément une eau domestique ou
une eau industrielle. Il va y avoir un tas de critères, notamment sur le nombre de voitures qui
y passe chaque jour. Tout est expliqué dans la loi. On aura pas le temps de voir en profondeur
les conditions.

A l’origine, quand on taxait les captages d’eau (ou les prélèvements d’eau), on avait prévu de
faire une distinction en fonction de la destination. On soumettait à un tarif les prélèvements
d’eaux destinés à faire de l’eau potable (tarif au m3 d’eau).

Par contre, pour les captages pour d’autres fins (ex : nettoyage), l’optique était d’avoir un
barème progressif par tranches. Pourquoi ? On a intérêt à éviter de trop assécher les nappes.

Il y a des tas d’exonérations. Par exemple, lorsque l’ont fait des travaux ou que les pompiers
doivent intervenir et le cas échéant, utiliser de l’eau.
Est-ce que l’on peut fixer un tarif d’imposition différent entre les eaux potables et les eaux
destinées à d’autres fins ? La C.C. a dit dans un arrêt (64/95) que oui, la distinction est
raisonnable, et en plus, à l’origine, ces deux prélèvements fiscaux servaient à mener deux
politiques différentes : l’une avait pour objectif d’assurer la constitution des eaux potables et
l’autre avait pour but d’éviter l’assèchement des nappes phréatiques.

La plupart des eaux dites potables viennent dans la plupart des cas de Wallonie. Une partie de
l’eau est prélevée au niveau du sous-sol, mais il faut tenir compte qu’une autre partie de l’eau
est prélevée directement dans la Meuse (captée en surface).

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Quelle était la nature juridique ? Le débat était avant tout politique. Est-ce un impôt ou est-ce
une redevance ?

La Section de législation du Conseil d’État a dit qu’il n’y a pas de contreparties directes, donc
c’est un impôt.

Mais le ministre en charge de ces matières (André Cools) soutenait que ce n’était pas un
impôt mais une redevance. Pourquoi soutenait-il cela ? Car à l’époque, il y avait une loi
fédérale de 1986 sur les intercommunales et cette loi prévoyait que les intercommunales
étaient exonérées de tout impôt.

Autrement dit, si on admettait que cette « rétribution financière » était un impôt, cela veut
dire que les intercommunales ne devaient pas le payer. Or, les captages d’eau, ce sont surtout
les intercommunales qui procèdent à ces captages. Le Ministre n’avait pas envie qu’on
considère cela comme des impôts mais des redevances, en dépit du Conseil d’État qui
affirmait que c’était bien des impôts.

Quant au fond, il ne fait pas de doute que ce sont bien des impôts. La question a été tranchée
également par la Cour Constitutionnelle, non pas suite à une demande des intercommunales
mais dans un cadre différend. L’Union Wallonne des entreprises (secteur des carrières). Ils
avaient constaté que le décret qui fixait le montant du prélèvement n’avait pas été fixé dans le
décret lui-même mais dans un arrêté du Gouvernement d’exécution.

Or, si on se trouve en présence d’un impôt (art. 170 C°), s’applique le principe de l’article 172
de la C° : « principe de la légalité de l’impôt ». Cela signifie que le tarif doit être fixé par le
législateur et non l’exécutif.
Du coup, le secteur des carrières a été devant la Cour Constitutionnelle en demandant la
nullité de l’impôt puisque c’est un impôt et non une redevance.

La Cour Constitutionnelle (64/1995) a confirmé que c’était bien impôt et il a fallu que la
Région Wallonne adapte sa réglementation afin de fixer le tarif dans le décret lui-même et non
dans l’arrêté.

En résumé, c’est un impôt, mais la raison pour laquelle le Ministre tenait tellement à ce que
l’on ne le dise pas, c’était pour éviter que les intercommunales puissent y échapper.

Ensuite, les intercommunales ont compris à un niveau politique que quand bien même c’était
un impôt, elles devaient se montrer discrètes et quand même payer l’impôt. Il ne faut pas
oublier que pour capter de l’eau, une autorisation de la Région est indispensable.
Les intercommunales sont aussi des décideurs politiques à un niveau dérivé. Il y a eu un
consensus politique pour que tout le monde paie alors qu’elles sont censées être exonérées.

Par la suite, il faut savoir que la loi de 1986 sur les intercommunales a connu d’importantes
modifications puisque la matière a été régionalisée. Dès lors, les Régions ont à leur tour pris
des décrets en la matière mais la Région Wallonne n’a pas modifié l’article qui prévoyait une
exonération fiscale pour les intercommunales. Dès lors, cette exonération existe
juridiquement, mais dans les faits, elle n’est pas invoquée.

93
Pourquoi ne pas supprimer l’article ? Parce que c’est une exonération générale.
Exceptionnellement, en matière d’eau, c’est la seule fois où les intercommunales
« acceptent » de payer néanmoins un impôt.

2. La taxation sur le rejet des eaux usées

Dans un premier temps, on faisait la distinction entre les eaux usées domestiques et
industrielles avec des notions très techniques, mais ça n’a été le cas dans un premier temps. A
partir de 2005, ça a changé.

 Eau usée domestique : ce qui sort doit avant tout entrer. Si on rejette dans nos toilettes
de l’eau usée, il a fallu que l’eau rentre quelque part. On va dès lors appliquer un tarif en
fonction des eaux qui ont été facturées à l’entrée. Le décret régional demandait à
l’intercommunale qui distribuait de l’eau d’en même temps, taxer les eaux usées.
Cela a été supprimé en 2005 parce qu’au niveau européen, dans une optique de
développement durable, on a voulu de plus en plus définir la notion de « pollueur payeur » et
de « coûts dérivés » : exiger que le coût de l’eau inclut le traitement des eaux usées : ce qui
était avant une taxe, est maintenant incorporé dans le prix de l’eau.

 Eau usée industrielle : Concrètement « au plus c’est dégueulasse, au plus la taxation est
élevée ». Il y a des analyses chimiques et prélèvements à effectuer pour déterminer « la
charge polluante », et le cas échéant, la taxe due. Il y a un tarif de taxe par « unité de
charge polluante ». Indirectement, on incite les entreprises à essayer de rejeter le moins
de crasses possibles pour payer le moins possible. C’est en quelque sorte la philosophie
sous-jacente du système.

Au fil du temps, la matière évolue en permanence. En 2016, la règlementation a été complétée


pour tenir compte aussi de la charge environnementale générée par les exploitations agricoles.

Sous-partie 2 : Les déchets (art. 2 de la loi non bis in idem du23 janvier 1989)
La matière a également évolué, bien plus que l’eau.
Pendant très longtemps (jusque 2007), on avait deux taxes : une taxe sur les déchets
ménagers et une taxe sur les déchets non-ménagers.
Aspects historiques
A une époque, un décret avait prévu un tarif pour les taxes sur les déchets ménagers, qui
aurait été modulé en fonction du nombre d’habitants qui se trouvait dans l’habitation. Six
personnes dans la maison ? Il fallait payer six fois la taxe. Certaines personnes ont fait un
recours à la Cour Constitutionnelle.

94
C.C. 41/1993 : Quel était le raisonnement des demandeurs ? On ne tient pas compte de la
réalité. Certains sont super écolos, produisent très peu de déchets et pourtant, sont taxés en
fonction du nombre de personnes dans l’habitation, alors que d’autres personnes pourraient
produire énormément de déchets, mais être que une ou deux personnes dans le foyer.

Il y a donc une violation du principe d’égalité entre Belges. La Cour n’a pas suivi ce
raisonnement et a dit que ce n’était pas manifestement déraisonnable de tenir compte du
nombre d’habitants au sein d’une maison pour établir une taxe, même s’il n’est pas parfait. De
plus, cette taxe n’est pas très élevée. Vu le montant faible de la taxe, ce n’est pas
déraisonnable.
Toutefois, les choses ont évolué …

1. Les déchets domestiques

En 1998, on a voulu maintenir la taxation sur les déchets industriels mais trouver d’autres
formules pour les déchets domestiques.

Il faut faire en sorte que les gens trient leurs déchets afin de les recycler en mettant la pression
sur ceux qui peuvent inciter les habitants à trier leurs déchets, à savoir les communes. En
effet, ce sont les communes qui sont en charge de la collecte des déchets.

Dès lors, on a vu apparaître deux techniques : recourir à des sacs payants, et même à avoir
des poubelles intelligentes : certaines communes proposent des poubelles en dur avec une
puce qui va à chaque fois peser le poids des déchets. Il s’agit d’une formule plus performante
que de faire payer les sacs. L’idée est de faire payer les déchets non-recyclés et favoriser les
tris sélectifs.

Ce qu’on veut faire, c’est faire contribuer les habitants (système de sacs payants ou système
de poubelles intelligentes), mais aussi pénaliser les communes qui ne font pas assez pour
promouvoir le tri sélectif. Comment faire ? Un décret de la Région Wallonne prévoit de
soumettre un « prélèvement-sanction », à la charge des communes, qui collectent une trop
grande quantité de déchets non-triés. Le décret avait fixé un nombre de kilogrammes autorisé
par habitant et quand les communes prélevaient plus que le nombre de kg autorisés, elles
étaient sanctionnées par un « prélèvement-sanction ».

Au début, c’était 270kg par habitant. Ce décret était conçu de telle façon à évoluer d’années
en années, et chaque année, le nombre de kg au-dessus duquel on était taxé, diminuait, et le
tarif augmentait.

La pression pour les communes était de plus en plus grande. Les communes étaient au départ
favorables, mais petit à petit, ça devenait de plus en plus difficile à tenir : on se fait taxer sur
une de nos missions de service public mais finalement, elles se sont rangées au décret.

95
2. Les déchets industriels

Le décret avait la même philosophie qu’en matière d’eau : au plus c’est dégueulasse, au plus
la taxation est élevée. Au fil du temps, cela s’est développé de plus en plus : taxe de mise en
déchets dans les centre d’enfouissement (décharge), taxe sur l’incinération de déchets, taxe
sur la co-incinération, taxe sur les déchets soumis à une obligation de reprise, taxe sur la
détention des déchets, taxe sur l’abandon des déchets avec des tarifs différents.

Sous-partie 3 : les logements abandonnés (abrogé)


La Région Wallonne (décret du 19 novembre 1998) avait instauré une taxe sur les logements
abandonnés avec une distinction entre les logements inachevés et les logements abandonnés.
Le tarif était fixé en fonction du nombre de mètres carrés de surface habitable : 10 euros le
mètre carré.

Certaines exonérations étaient prévues. Par exemple, si c’était involontaire ou indépendant de


la volonté du propriétaire.

Au final, par un décret du 12 mai 2005, la Région Wallonne a fait marche arrière et a
supprimé la taxe régionale, car elle s’est rendue compte que le niveau de pouvoir le mieux à
même de lutter contre les logements abandonnés, c’était les communes. Souvent, les
communes avaient déjà des taxes sur les logements abandonnés, et superposer deux taxes
pour la même cause, cela posait problème sur le principe non bis in idem.

Sous-partie 4 : Les sites d’activités économiques désaffectés


L’idée est d’inciter les gens à démolir les friches industrielles, ou à les réutiliser afin de les
remettre sur le marché. Le but était d’une part de procurer des recettes fiscales et d’autre part
de remettre sur le marché certains sites abandonnés.

Les conditions ont varié au fil du temps. Dans un premier temps, ça ne visait que les sites qui
avaient une superficie supérieure à 5000m2, tout en définissant la notion de « site d’activité
désaffecté ». On avait prévu certaines exonérations (ex : les terrils de charbon). Le tarif de
base était de 550 euros (indexé) par are de superficie bâtie et 70 euros par are de superficie
non-bâtie.

Un décret wallon de 2011 a par la suite abaissé le seuil. Au début, il fallait au moins 5.000
m2 de zones abandonnées, dorénavant, le champ d’application se situe dès 1.000 m2. Une
autre nouveauté, c’est qu’on a revu la possibilité pour les communes de rajouter un
additionnel sur cette taxe régionale. Toutefois, il fallait que la commune participe au
recensement au sein de son territoire, sur l’ensemble des sites désaffectés.

96
Sous-partie 5 : Les automates
Sont notamment visés les appareils automatiques des distributeurs de billets de banque, les
appareils automatiques de carburant dans les pompes à essence. On prévoyait un montant par
distributeur.

Par exemple, pour un guichet de banque, c’est 2.500 euros par an. Par la suite, on a ajouté
également en 2011 les distributeurs automatiques de tabac. Auparavant, c’était les communes
qui taxaient les automates.

Pour pouvoir taxer, la Région a dû demander aux communes de ne plus le faire. Il y a eu des
débats et des recours juridiques inévitables.

Dans le cadre de cette taxation sur les automates, l’ancien Ministre des finances Wallon,
Monsieur Lacroix, avait annoncé dans la presse son intention de vouloir étendre la taxe sur les
automates, à tous les appareils de self-scanning dans les grands magasins.

Petite parenthèse : un débat a eu lieu au sein du parlement Wallon durant la précédente


législature, qui a été soumis au conseil supérieur de la fiscalité Wallonne, pour savoir si la
Région aurait pu introduire un impôt sur le capital. La réponse fut positive puisqu’il n’y a pas
encore d’impôt sur le capital au niveau fédéral. Il n’y a dès lors aucune restriction pour taxer
le capital. Mais le rapport du conseil Wallon rajoutait tout de suite que techniquement, c’est
possible, mais il fallait tenir compte du fait que le territoire est tellement petit si bien que la
délocalisation fiscale est bien plus aisée.

Sous-partie 6 : Les producteurs d’électricité à partir de sources d’énergie


renouvelables et/ou de cogénération
Par un décret de 2012, cette taxe a été prévue pour contribuer en partie au financement des
fameux certificats verts, dû pour les producteurs d’électricité, en fonction du nombre de de
mw produits.

Un recours a été porté devant la Cour Constitutionnelle (30/2014) contre cette redevance
puisque les petits producteurs étaient exonérés. La Cour Constitutionnelle en a conclu qu’il
n’y avait pas de problème au niveau de l’égalité en ce sens que ce n’était pas déraisonnable
entre les petits et les gros producteurs.

Sous-partie 7 : La taxe sur les antennes GSM


Pour une raison de répartition de compétences, dans trois arrêts successifs, la C.C. a considéré
que les Régions ne pouvaient pas interdire aux communes de taxer les antennes Gsm et a
annulé la taxe wallonne là-dessus.

97
Sous-partie 8 : La taxe sur les reprises de certains déchets
Décret du 20 juillet 2016 qui a abrogé l’ancien Code Wallon sur l’aménagement du territoire
et l’a remplacé par le C.D.T. (Code du développement territorial).

Ce décret prévoyait comme en Flandre, l’instauration d’une taxe sur les bénéfices résultant de
l’élaboration de plans de secteurs. Cela devait normalement entrer en vigueur le 1er janvier
2015, mais un décret du 11 décembre 2014 a reporté l’entrée en vigueur au 1er juillet 2017
afin de taxer certaines plus-values urbanistiques (voy. Infra avec le régime flamand).

De la même façon, la Région Wallonne avait créé une taxe sur les organismes de reprise de
certains déchets (Bébat, etc.) : quand on achète une pile ou un matériel électrique, on paie une
petite cotisation qui part à un organisme chargé du recyclage. Un décret wallon reprenant ce
qu’avait fait un décret flamand, voulait taxer ces organismes, annulé par un arrêt de la Cour
Constitutionnelle pour les mêmes raisons qu’en Région flamande (voy. Infra avec le régime
flamand).

On a vu l’ensemble des outils mis en place par la Région Wallonne pour taxer, et cela a posé
de nombreux problèmes avec les autres pouvoirs puisque la Région Wallonne a été dans les
« terres vierges » du Fédéral, des communes et provinces, qui évidemment, ne se sont pas
laisser faire.

D. La région flamande

On ne va pas ici passer en revue les taxes flamandes, mais plutôt se concentrer sur ses
spécificités.

Concrètement, il faut savoir que la Région Flamande, a, à l’instar des autres régions, taxé
l’eau ou les déchets (redevance écologique) notamment, mais il faut attirer notre attention en
matière de déchets, la problématique du purin (déchets animaux). Il y a eu toute une
réglementation sur ce type de déchet. Utile pour l’épandage, il faut en mettre assez pour
fertiliser le sol, mais par contre, ne pas trop en mettre pour les nappes phréatiques.

Dès lors, la Région flamande a créé une sorte de « banque du purin ». Ceux qui ont trop de
purins, peuvent aller remettre leur purin et ceux qui n’en ont pas assez, peuvent aller en
chercher.

Mais dans cette règlementation, se posait la question également des importations/exportations


du purin. Les décrets contenaient des dispositions en matière d’importation et d’exportation
qui ont rencontré les mêmes problèmes que ceux qu’avaient rencontré le décret wallons sur
les transferts d’eau.

Un arrêt de la C.C. (123/2010) a annulé certaines dispositions de ces règlementations pour les
mêmes raisons qui avaient amené à annuler le décret wallon en matière d’exportation d’eau,
car cela revenait à mettre des taxes équivalentes à des droits de douane et il y a eu un

98
arrêt de la CJUE du 2 octobre 2014 à ce sujet qui porte évidemment sur des questions assez
fondamentales.

Une autre chose spécifique en Flandre, c’est qu’ils ont créé une taxe sur l’exploitation du
gravier et sur l’extraction de gravier.

Sous-partie 1 : La plus-value de réaménagement urbanistique


Le plus intéressant, c’est encore la redevance liée aux plans. Très original, la Région
Flamande a créé il y a longtemps (décret de 1999), quelque chose qui, du temps de la
Belgique fédérale, avait été imaginé mais qui n’avait jamais été mis en place. La philosophie,
c’était de dire que quand on change l’affectation urbanistique d’un bien (ex : terrain pour
cultiver des pommes de terre  Terrain à bâtir ou terrain à construire  terrain en zone
verte), la valeur du terrain allait alors changer.

Si la valeur du terrain diminuait, il fallait indemniser les gens, alors que si la valeur du bien
augmentait, il fallait taxer les gens. Dans la foulée, il fallait créer un fond, alimenté par la
taxation des plus-values, afin d’indemniser les personnes dont leur terrain aurait perdu de la
valeur.

Ce décret n’est pas intégré dans le V.F.C., mais intégré dans la législation flamande en
matière d’urbanisme.
Il y a eu pendant longtemps une règlementation, mais il est apparu que cette règlementation
était un leurre : en effet, certains arrêtés d’exécution n’ont jamais été pris par le
gouvernement, qui in fine ne s’appliquait pas. Finalement, cette règlementation a été modifiée
dans le but de la rendre plus facilement applicable et est aujourd’hui appliquée.

La philosophie de base, c’était très compliqué : on fixait ce prélèvement à un montant de base


(10 euros le mètre carré), multiplié par une série de facteurs de correction (positif ou négatif)
en fonction de ce qui était transformé. De plus, comme les valeurs immobilières d’un terrain
à bâtir sont différentes dans un espace urbain (Anvers) qu’un terrain agricole (le Limbourg), il
fallait rajouter un coefficient qui modulait le montant de base en fonction de la localisation du
bien.

Le secteur immobilier n’avait pas accueilli cette taxe avec grand enthousiasme, si bien que ce
secteur avait introduit un recours auprès de la Cour Constitutionnelle. Un des arguments
invoqué était de dire qu’on ne peut pas taxer parce que la loi non bis in idem prévoyait déjà
une taxation fédérale. En effet, le C.I.R. taxe déjà les plus-values et ce qui est taxé, c’est aussi
une plus-value.

 86/2000 : La C.C. a répondu par la négative, parce que on ne taxe pas la même chose.
Au fédéral, on taxe une plus-value réalisée ou réévaluée dans les comptes, alors qu’au
niveau Régional, c’est lié au changement d’affectation urbanistique, peu importe qu’on
vende le bien, ou qu’on le réévalue. C’est plutôt lié au changement, et dès lors une plus-
value virtuelle/potentielle. En conclusion, la matière imposable n’est pas la même. En

99
conclusion, les gens étaient taxé in fine deux fois : une fois sur une plus-value virtuelle
(régional), et ensuite sur la plus-value réalisée (fédéral).

La règlementation de base, qui datait de 1999, n’avait en fait jamais été appliquée puisque les
arrêtés d’exécution n’avait jamais été publiés, et il a donc fallu attendre un deuxième décret
de 2009 qui a modifié les règles et intégré dans le V.F.C. et cette fois-ci, les arrêtés
d’exécutions ont été pris et la règlementation a été modifiée de façon à la simplifier sur
certains points, notamment en simplifiant les coefficients, et en ne tenant plus compte de la
localisation du terrain, tout en créant une forme de progressivité, en fonction de l’importance
du bien, inspirée également par la Région Wallonne.

C’est une matière très technique car il y a des tas d’exonérations prévues dans la disposition
régionale et se pose aussi la question de savoir le moment où c’est effectivement taxable. Par
exemple, la taxe peut naître à un moment mais n’être exigible qu’à un autre moment. Les
modalités sont assez complexes.
La Région flamande a inauguré cette liste et ça méritait d’être souligné.

Sous-partie 2 : La lutte contre les immeubles abandonnés

Assez comparable qu’en Région Wallonne, c’est la lutte contre les immeubles abandonnés et
la lutte contre les sites désaffectés. On a constaté en Région Wallonne une tendance à se
désengager légèrement et à laisser aux communes le devant du panier. Toutefois en Région
Flamande, il y a eu des priorités différentes par rapport à la Région Wallonne.

En effet, on a voulu lutter à un certain moment le fait de laisser un bien à l’abandon. La


Région Flamande avait alors prévu un système très sophistiqué avec une règlementation hyper
développée, si bien que quand on voyait un immeuble qui faisait un peu désordre dans son
quartier, on avait la possibilité de donner des points à cet immeuble : deux tuiles défaites ? X
points. Une gouttière de travers qui goutte ? X points.

Le but était de faire pression sur les propriétaires. Il ne fallait pas mettre la pression
uniquement sur un bien abandonné, mais aussi sur un bien délabré. A partir du moment où on
dépasse un certain score, on risque de subir une taxation.

La philosophie introduite en Région Flamande, était qu’à partir du moment où un bien est
abandonné/négligé, c’était de mettre le bien sur une liste communale des « mauvais élèves »,
en restant susceptible d’être taxable chaque année, tant qu’on reste sur cette liste.

En matière d’immeubles à l’abandon, on constate aussi en Flandre au fil du temps, une envie
de se désengager pour laisser plutôt les communes au premier rang, avec « le bâton derrière la
porte ».

100
En Région Flamande, ils ont transformé certaines taxes en disant que la taxe régionale est
supplétive : on ne va l’appliquer que si la commune n’a pas créé elle-même une taxe qui
réponde à certaines conditions prévues par la Région. L’objectif c’est que la personne
s’expose à une taxe, peu importe qu’elle soit communale ou régionale.

Cette taxe a posé un gros problème en matière de répartition de compétences suite à un arrêt
de la Cour de Cassation, parce qu’on avait un article ancien 464 du C.I.R. qui dit qu’à part
le précompte immobilier, on ne peut pas créer d’autres taxes à partir du revenu cadastral.
Or, dans ce genre de taxe régionale, vu qu’il faut bien au départ une base imposable, mais un
des paramètres qui était repris, c’était le revenu cadastral du bâtiment.

 Cassation, 24 mai 2012 : la Cour a rappelé le principe de l’art. 464 du code et a dit
qu’une Région ne peut pas établir une taxe basée (en partie ou non) sur le revenu
cadastral, c’est contraire au principe de l’art. 464.

La taxe était dès lors menacée par cet arrêt de la Cour de Cassation, et finalement, le
législateur fédéral est intervenu par une loi du 27 avril 2014, qui a modifié l’article 464
du C.I.R. pour ne plus faire obstacle aux Régions à se référer au revenu cadastral.

Le problème le plus fondamental, c’est qu’en matière fiscale des Régions, lors de toutes les
réformes de l’État, ça a toujours été des négociations politiques, alors que personne ne s’est
jamais soucié de faire un service après-vente technique pour les taxes additionnelles. Dans
toute une série de domaine (ici c’est un exemple), on rencontre de nombreux soucis.

En Flandre, on a eu la fameux épisode de la « TurtellTax ». La Région Flamande avait créé


une taxe annuelle sur les prélèvements d’électricité (compteurs) mais dont il est apparu que la
Cour Constitutionnelle (83/2017) a annulé toute une série de dispositions car cette taxe tenait
compte dans une série d’éléments en matière d’électricité, et que donc, il y avait déjà une
cotisation fédérale sur l’énergie et dès lors, une violation, du principe non bis inidem. Elle a
considéré qu’on s’était basé sur la même matière imposable.

Sous-partie 3 : Taxe sur les organismes de reprise de déchets (déjà vu)


Il y a eu un décret flamand du 3 juillet 2015 prévoyant une taxation des organismes de
reprises de certains déchets.

La Région flamande avait constaté que la création de ces organismes avaient été prévu par
certaines législations régionales en matière de déchet afin de pouvoir recycler au mieux
certains déchets. Ces organismes sont considérés comme des ASBL et sont soumis à la taxe
compensatoire sur les droits de succession.
Cette taxe est un impôt fédéral. Pourquoi cette taxation ? Parce qu’une ASBL vit toujours, il
n’y aura jamais de droit de succession. Ses biens échappent dès lors aux droits de succession,
et la taxe compensatoire est donc là pour entraver cette fuite d’impôts. Comme il n’y a pas de
décès, on va regarder le patrimoine de l’ASBL et chaque année, le taxer (à un taux très
faible).

101
Ces ASBL doivent dès lors déclarer chaque année leur patrimoine (fonds propres) et subir une
taxation annuelle.
La Région Flamande a alors constaté que ces ASBL étaient en train d’accumuler des capitaux
phénoménaux. En effet, ces petites taxes qu’on paie quand on achète une pile ou un pneu, ces
cotisations sont beaucoup plus élevées que le coût réel du recyclage de ces déchets.

Une Région qui constate un surplus a deux solutions : soit, elle diminue ces cotisations, soit
elle taxe à nouveau les organismes qui ont collecté l’argent. La Région Wallonne a suivi juste
après, mais la Région Bruxelloise dort toujours.

58/2017 (RF) et 25/2018 (RW) : Ces ASBL n’ont pas été contentes d’être taxées deux fois et
ont fait un recours à la C.C. en utilisant plusieurs arguments, notamment l’argument de dire
« non bis in idem ».

En effet, elles sont déjà taxées sur leurs fonds propres à la taxe fédérale et il y a une envie
d’imposer une seconde taxe qui est, dans le cas d’espèce, régionale.

Comme prévu la C.C. a annulé cette deuxième taxe, mais pas sur base de non bis in idem.
Elle a retenu un autre argument : ces organismes régionaux chevauchent plusieurs Régions, or
les Régions sont compétentes en matière fiscale uniquement sur leur territoire. Pour atteindre
ces ASBL, il aurait fallu que la RW et la RF déterminent ce qui dans les fonds accumulés était
lié à leur territoire. Les deux Régions l’ont fait « à la grosse louche ».

De mémoire (le professeur n’est pas sûr), la RW a dit « on regarde les fonds et on « divise par
2 » alors que la RF s’est-elle basée sur un pourcentage. Les deux ne correspondaient pas, à
défaut de coopérations entre les deux Régions.

La C.C. a rebondi sur cet argument et a dit que ça n’allait pas : les Régions ne peuvent agir
que sur leur territoire.

 Les deux décrets ont été annulés.

E. La région bruxelloise

Une particularité intéressante pour Bruxelles est qu’il n’y a plus de provinces. Que sont alors
devenues les anciennes taxes provinciales ?

 La Région bruxelloise a pris une ordonnance du 22 décembre 1994 sur la reprise de


la fiscalité provinciale afin de transformer les impôts provinciaux en impôts
régionaux. Cela a des conséquences importantes.

102
Première conséquence : A l’impôt des sociétés, les taxes régionales propres ne sont pas
déductibles comme frais professionnel pour baisser le taux de l’impôt de sociétés. Dès lors,
lorsqu’une société à Bruxelles payait une taxe provinciale, elle pouvait le déduire. Mais à
partir du moment où ces taxes provinciales ont été transformées en taxes régionales, c’est
devenu de la fiscalité régionale propre, si bien que ce n’est fiscalement plus déductible.

Certaines Régions, lorsqu’elles créent une taxe régionale propre, ont parfois prévu que le
tarif de cette taxe variait en fonction du contribuable. Lorsque le contribuable était une
société, le montant de la taxe était diminué afin de payer moins. Pourquoi ? Pour tenir
compte que cette taxe n’était pas déductible comme frais professionnel.

Deuxième conséquence : les recours ne sont pas les mêmes. Une taxe provinciale est pris par
un règlement provincial, qui peut être contesté au conseil d’État pour demander son
annulation. Ce n’est plus le cas à partir du moment où la taxe devient régionale. Par contre, on
peut faire un recours à la Cour Constitutionnelle.

A Bruxelles, il y a aussi de la fiscalité en matière d’eau, de déchet, etc. Il y avait jusqu’il y a


peu une taxe régionale à charge des occupants d’immeubles ayant un droit réel (ex : un
locataire a un usufruit). Cette taxe était à l’origine pour couvrir les poubelles, les services de
pompiers, de 89 euros par an. Mais, pour ceux qui n’étaient pas des habitants (ex :
entreprises), c’était un prix en fonction du nombre de mètres carrés occupée par l’entreprise.

Lors de la dernière réforme bruxelloise (tax shift) qui a augmenté le précompte immobilier et
diminué les additionnels à l’IPP, on a décidé à Bruxelles de supprimer la taxe de 89 euros à
charge des habitants d’immeubles, tout en maintenant la taxe aux entreprises. Cela ne présente
plus d’intérêts d’en parler.

Sous-partie 1 : Les sites inscrits à l’inventaire des sites d’activités économiques


inexploités
Crée par l’ordonnance du 13 avril 1995. Toutefois, il n’y a jamais eu d’arrêtés d’exécution qui
ont été pris. En conséquence, cette taxe ne s’applique pas. Paradoxalement, cette taxe a
ensuite été abrogée par une ordonnance de 2003 qui a instauré une nouvelle taxe régionale en
prévoyant quelque chose de neuf, à savoir que les communes ne peuvent pas taxer les sites
d’activités économiques inexploités mais que le produit de la taxe régionale est réparti entre
les communes (80%) et Régions (20%).

Le conseil d’État a fait remarquer qu’il fallait invoquer les pouvoirs implicites et pouvoir
justifier en quoi cela répondait aux conditions. L’exposé des motifs de l’ordonnance s’est dès
lors employé à démontrer en quoi c’était marginal et utile à la Région. Toutefois, cela n’a
jamais suscité un quelconque litige puisque la nouvelle ordonnance ayant remplacé
l’ancienne, n’a pas non plus fait l’objet d’arrêtés d’exécution.

 Pas d’impôt actuellement

103
Sous-partie 2 : Les logements abandonnés
On sort de la matière fiscale. En effet, à l’origine, la Région avait songé à faire comme pour
les sites d’activité inexploités de prendre une ordonnance pour interdire aux communes de
taxer et éventuellement de donner un pourcentage.

La Région a choisi une autre voie : prendre une ordonnance du 30 avril 2009 qui lutte contre
les immeubles abandonnés : ce n’est pas une taxe mais une sanction administrative. Dès
lors, cela ne porte pas atteinte à la compétence fiscale des communes et ne doit dès lors pas
justifier sur base de quoi c’est une compétence implicite.

Toutefois, l’ordonnance prévoit que si jamais une commune choisit librement de ne pas taxer
les immeubles abandonnés, alors la Région donne 85% du produit de l’amende. C’est une
façon élégante de ne pas porter atteinte à la compétence communale mais d’arriver à ses fins.
Très intelligent de la part de la Région Bruxelloise.

Sous-partie 3 : Politique en matière de déchets


Ordonnance de 14 juin 2012 en matière d’incinération de déchets.

Cours 7 11-12
Par rapport qu’il a dit la fois passée, il a oublié de nous signaler quelque chose mais c’est un
détail, concernant les deux décrets Flamands et Wallons visant à taxer les ASBL, les
organismes de reprises, que la Cour Constitutionnelles avait annulé ces deux décrets. Il a
oublié de signaler la fois passée que les régions essayaient de rebondir. Par exemple, la
région Wallonne a pris un nouveau décret du 17 juillet 2018, publié au moniteur le 22
octobre 2018 qui essaye de recréer quelque chose puisque la taxe qu’ils avaient créé est
annulée et ils essaient de présenter autre chose, puisqu’ils prévoient maintenant un montant
par habitant réel de la région wallonne en fonction de statistiques officielles pour essayer de
contourner ce problème de territorialité qui avait conduit à l’annulation.

Chapitre VII : La fiscalité locale


Est considéré comme relevant de la fiscalité locale tout ce qui reste par rapport à ce qu’on a
déjà vu, c’est-à-dire essentiellement la fiscalité communale et la fiscalité provinciale, là où il
y a encore des provinces. Mais est aussi considéré comme de la fiscalité locale, deux autres
choses (un peu plus théoriques, mais qui existent toujours) :
- À Bruxelles, la fiscalité de l’agglomération bruxelloise, elle n’a plus d’organe mais
elle taxe encore, en fait elle taxe par voie de règlement. Par exemple lorsque la région
bruxelloise a organisé sa réforme fiscale voulant faire son tax shift, ce sont les organes
des régions, donc le parlement bruxellois qui a pris un règlement d’agglomération

104
pour modifier les tarifs. Cette fiscalité-là relève (et ça a des conséquences en matière
de procédures, en matière de recours) de ce qu’on peut appeler la fiscalité locale.
- Nous avons vu dans la cadre de la 6ième réforme de l’Etat, l’article 170 de la
Constitution avait été modifié pour prévoir déjà à l’avance d’accorder un pouvoir
fiscal à quelque chose qui n’existe pas encore: les collectivités supra-communales que
les régions pourraient décider de créer si elles suppriment les provinces. Si un jour il
devait y avoir des collectivités supra-communales et si ces collectivités supra-
communales voulaient prendre des initiatives fiscales, cela relèverait aussi de la
fiscalité locale.
Mais pour le moment, concrètement la fiscalité locale, c’est surtout la fiscalité communale et
la fiscalité provinciale.
Pourquoi c’est aussi important de demander qu’est-ce que y relève de la fiscalité locale ?
C’est parce que évidement les règles du jeu sont tout à fait différentes. On l’a déjà évoqué par
le passé : dans la hiérarchie des normes, on se situe à un autre niveau. Puisque les autorités
locales ont des pouvoirs subordonnés qui agissent par voie de règlements : règlements
communaux et règlements provinciaux.
Donc ça veut dire qu’en termes de recours, les contribuables ne vont pas seulement avoir
comme « recours fiscaux traditionnels ». Ils vont aussi pouvoir s’attaquer directement à ces
règlements devant la section d’administration du Conseil d’Etat et demander l’annulation de
ces règlements par la section d’administration du Conseil d’Etat.
De même, dans le cadre des litiges fiscaux, les contribuables vont pouvoir invoquer par
rapport à la fiscalité locale (les règlements communaux et provinciaux), l’article 159 de la
Constitution.
« Les cours et tribunaux n'appliqueront les arrêtés et règlements généraux, provinciaux et
locaux, qu'autant qu'ils seront conformes aux lois. «

Donc ça donne d’autres moyens que l’on peut invoquer en justice dans le cadre de recours.
Par contre, si donc par rapport aux règlements provinciaux et aux règlements communaux, on
peut aller au Conseil d’Etat pour demander l’annulation et invoquer l’article 159 pour
demander la non-application, on ne pourra aller devant la cour constitutionnelle. On ne peut
aller devant la cour constitutionnelle que contre une loi, un décret ou une ordonnance.
La question peut paraitre aujourd’hui évidente mais la question a été posée à la Cour
Constitutionnelle. Par un arrêt 52/96 du 12 juillet 1996, que la cour constitutionnelle a dit
qu’elle ne pouvait pas examiner le recours qu’un particulier faisait devant elle contre un
règlement établissant une taxe communale sur des antennes paraboliques. Ce n’est pas chez
elle qu’il faut aller.
Il y une autre question très particulière qui va se poser à propos de la fiscalité locale, c’est une
question qui est en train de rebondir. À suivre dans les mois qui viennent la doctrine parce
qu’il y a de la jurisprudence récente qui va faire l’objet de commentaires en toute sens. On va
voir comment la matière va se stabiliser. Suite notamment un récent arrêt de la CC dont on va
parler : c’est la question de la publicité des règlements provinciaux et communaux. Pour une
loi ou un décret c’est simple, il a une publication au moniteur.

105
A. La publicité des règlements provinciaux et communaux

Les règles à l’origine ne sont pas des règles spécifiquement fiscales, c’est un problème plus
large de la publicité des règlements communaux et provinciaux. À l’origine, avant la
régionalisation, ce genre de questions était traité dans la loi communale. La matière ayant été
régionalisée, elle a évolué en sens différente dans les différentes régions du pays.
Comment ça fonctionne et quel était le principe ? Du temps de la Belgique de papa, avant la
régionalisation, le principe qui était inscrit dans la loi communale était un principe qui
consistait à prévoir une publication par voie d’affichage aux valves de la commune. Pour
prouver cet affichage, pour prouver que l’on avait affiché sur valves de la commune. La
commune devait tenir un registre dans lequel il indiquait au jour le jour ce qu’il publiait à ses
valves de façon à ce qui les gens puissent en avoir connaissance.
Ça c’était le régime originaire, mais la matière a été régionalisée. Donc ce régime originaire a
évolué de façon différente dans les trois régions. On est dans la situation où toutes les
questions de procédure sont devenues évidemment beaucoup plus complexes parce que les
règles varient d’une région à l’autre. En fonction de la localisation de la commune il faut voir
quelles sont les règles applicables.
Des règles différentes selon les régions
En Flandre, les choses ont changé le plus fondement puisque la région Flamande a choisi
délibérément la voie de la modernité en prévoyant que les règlements communaux, et donc
aussi les règlements de taxes vu que c’est un principe qui vaut pour tous les règlements,
qu’actuellement la publicité s’effectue exclusivement via le site internet de la commune. Donc
on a fait un peu la même chose que ce qu’on a fait au fédéral où le moniteur papier a été
remplacé par une version électronique du moniteur.
Cette situation en Flandre vaut non seulement pour les communes mais aussi pour les
provinces. La situation a même évolué parce que dans un premier temps on prévoyait
uniquement une publication des règlements sur le site internet. Mais souvent le règlement est
en soi incompréhensible. Parce qu’il sera écrit : dans le règlement de telle date, les mots untel
sont remplacés par les mots untel. Quand on n’a pas une version coordonnée, on est un peu
dans la mouise.
L’évolution qui a vu le jour en région Flamande, c’est que non seulement on va demander une
publication sur le site internet mais on va encore prévoir (ça vient encore d’être fait dans un
arrêté du gouvernement Flamand pris en exécution d’un décret sur la publication et la
consultation des pièces des provinces du 7 septembre 2018, moniteur du 3 octobre 2018)
quelque chose de spécifique pour certains types de règlements dont les règlements fiscaux : en
plus de la publication du règlement sur le site, il faut publier sur le site une version
coordonnée des règlements à jour. La région Flamande a fait un gros effort d’accessibilité à
l’information et à une information utile.
En région Wallonne : les règles actuelles se retrouvent dans le code pour la démocratie locale
et la décentralisation. Les dispositions de ce code ont maintenu le principe de l’affichage avec
mention dans un registre. Ils ont conservé le système tel qu’il existait avant partout ailleurs.

106
En région de Bruxelles-capital : on a un peu mélangé les deux systèmes : on a modifié la
nouvelle version de la loi communale telle qu’applicable en région Bruxelloise pour prévoir
que les règlements communaux doivent être publiés en même temps par la loi de l’affichage
et sur le site internet.
De nouveaux types de litige
Par exemple, on a eu une décision de tribunal de Louvain de 29 juin 2017 concernant la
commune de Bekkevoort qui avait instauré une taxe sur les mâts de GSM et les pilonnes. Les
opérateurs de GSM ont contesté cette taxe et alors les opérateurs utilisent tous les moyens
possibles et imaginables pour essayer à évider la taxe évidement. Ils essayent également
d’invoquer des questions de procédure, en disant que la taxe n’est pas opposable parce qu’elle
n’a pas été publiée valablement.
En région Flamande, il y a cette publication sur le site internet mais avec maintien de d’une
annotation dans une registre où on dit à quelle date on a publié sur le site. Il y avait eu des
contestations parce qu’il avait eu une discordance entre les dates où ça avait été effectivement
publié sur le site d’internet et les dates où il avait mentionné dans le registre que ça avait été
publié. La question était de savoir si c’est uniquement les mentions du registre qui font foi, ou
est-ce qu’on peut par d’autres moyens prouver que ce qu’il y a dans les registre n’est pas
juste.
Dans un cas, un tribunal va se montrer plus souple en se disant : « oui avec l’évolution de
technique on sait montrer au jour de jour quand ça était publié, ne nous lions pas à ce
registre ». Mais la jurisprudence part un peu par tous les sens parce que selon les régions les
règles sont différentes et peuvent être appliquées différemment. Donc on doit attendre un petit
peu que les règles se normalisent. Il faut être très prudent à l’heure actuelle puisqu’on est dans
une période de changement du contexte. À cette occasion il y a un arrêt tout récent qu’il a fait
beaucoup parler de lui et qui va donner lieu à des articles de doctrines en sens différents.
C’est un arrêt de la Cour de Cassation du 8 Novembre 2018 dans une affaire opposant la ville
de Charleroi et des contribuables. La cour de cassation a en quelque sorte opéré un revirement
par rapport à ce qu’on pouvait considérer comme jurisprudence antérieure. Antérieurement
(c’était le cas dans un arrêt de la cour de cassation de 10 septembre 1992), s’était dégagée
l’idée que la publication aux valves était un mode permanent, qui permettait au contribuable
intéressé d’accéder à l’information à tout moment. C’est un peu ça l’état de la philosophie de
la jurisprudence.
Ce qui est nouveau dans l’arrêt de la Cour de Cassation de 8 novembre 2018 est que la cour
de Cassation tourne la page et elle dit qu’il n’est pas nécessaire que le règlement soit
accessible à tout moment et soit publié à tout moment. Elle dit que ce qui doit être accessible
à tout moment est un avis disant comment et où on peut consulter le règlement. Ce n’est pas le
règlement en tant que tel.
Quand il y a cette publication sur l’affichage, il y a le registre qui doit être tenu pour
mentionner les dates de publication. Il y a des litiges parce que dans certaines communes on
tient un registre relié, dont on ne sait pas enlever ou rajouter des pages, et dans d’autres
communes ça se fait sur des feuilles volantes. On peut à tout moment en rajouter une ou
enlever une. L’arrêt de la cour de Cassation arrive à la conclusion que quand on lit la loi, rien
ne dit que ça doit être dans un registre relié.

107
Alors cet arrêt de la cours de Cassation vient de sortir, jusqu’à présent tous les questions
relatives à la publicité des règlements communaux avait fait l’objet d’un article d’un grand
spécialiste de la matière, Jean-Pierre Magremanne. Un article qui avait publié à le Revue de la
fiscalité régionale et locale de 2015, page 87. Dans cette revue de fiscalité locale et régionale,
on doit s’attendre dans les mois qui viennent à avoir des commentaires en sens divers par
différents auteurs de l’évolution de la matière dans les différentes régions et de la portée de
l’arrêt de la Cour de Cassation.

B. Le principe d’égalité et la justification

Autre question qui est intéressante en matière de fiscalité communale et provinciale, c’est
qu’évidemment comme dans toutes les autres matières fiscales, un principe qui est
fondamental : le principe qui est inscrit dans l’article de 152 de la Constitution, le principe de
l’égalité.
Mais ce principe de l’égalité, en matière provinciale, il va en cas de litige pouvoir être
examiné soit par la Cour de Cassation, soit par le Conseil d’Etat, puisque les recours sont
différents. Surtout en matière fiscale et pendant longtemps (maintenant tout ça est résolu
puisque la jurisprudence s’est progressivement décanté pour se rapprocher et s’harmoniser
entre les trois grandes juridictions du pays : conseil d’Etat, Cour de Cassation et cour
constitutionnelle), on avait des sensibilités différentes par rapport à l’égalité dans les
différents juridictions. Ce n’est que petit à petit que les choses se sont rapprocher pour se
décanter.
Par exemple et quand on consulte la matière de fiscalité locale on trouve encore beaucoup de
références à de la jurisprudence ancienne et dépassée par l’évolution de rapprochement de la
jurisprudence. On a d’anciennes conceptions en matières fiscale de l’égalité.
On a eu notamment un contentieux très important concernant les taxes de répartition : c’est
quelque chose qui existe au niveau communal ou provincial. C’est une taxe par laquelle la
commune dit qu’elle veut une taxe qui doit lui rapporter autant. C’est une taxe à charge par
exemple des brasseries. Ce montant que ça doit rapporter, la commune le répartit entre toutes
les brasseries situées sur son territoire en fonction d’un critère… ça c’est une taxe de
répartition.
On peut imaginer le genre de questions qui peut se poser par rapport à la notion de l’égalité
dans la mesure où on établit une taxe de répartition par rapport à une activité où l’on a qu’une
seule brasserie sur votre territoire. On paye une taxe à la tête du client. Mais donc
actuellement les règles d’égalités sont bien connues, on admet qu’on puisse faire des
différences de traitement entre catégorie de contribuables pour autant que ça repose sur des
éléments objectifs et que ce soit raisonnablement justifié. En matière locale, le caractère
raisonnablement justifié des différences faites entre les catégories de contribuables, la
justification va poser un problème. Pourquoi ?
Ce principe existe aussi pour les lois ou les décrets, pour voir si quelque chose est
raisonnablement justifié, pour une loi on doit voir les travaux préparatoires, ce qu’on a voulu,
pourquoi on a fait des différences entre telles catégories et telles catégories, etc …

108
Mais pour les règlements communaux il n’y a pas vraiment de documents préparatoires ou en
tout cas non publiés sous forme de document parlementaire. Il y a tout un contentieux très
important en matière de fiscalité locale par rapport au principe de l’égalité pour voir comment
on a justifié et où on a justifié ça. Ce genre de question qui se pose : est-ce qu’il faut que la
différence de traitement soit justifiée dans le préambule du règlement communal ? Il y a eu
jurisprudence qui a adopté la justification dans le préambule du règlement, c’est dépassé
maintenant, cette rapproche était très restrictive.
Par la suite on a dit que ça pouvait être aussi ailleurs. Mais c’est où ailleurs ? Ça peut être
dans le dossier qui a été soumis au conseil communal. Quand un conseil communal est
convoqué et qu’il y a un point à l’ordre du jour, les conseillers communaux peuvent aller sur
place consulter un dossier dans lequel ils trouvent un projet de délibération et une série de
pièces, des notes qui sont un peu l’exposé des motifs. Mais évidemment c’est une pièce qui
est mise dans un dossier, avec des comparaisons avec ce qui se fait dans d’autres communes,
etc ...
La jurisprudence a eu tendance à admettre que la justification ne doit pas uniquement se
trouver dans le préambule du règlement. Il faut en tous cas que le conseil communal ait
justifié, ou qu’il y a eu des éléments permettant de justifier la différence de traitement.
Surgissent d’autres problèmes ; comment prouver que telle pièce ou telle note était dans le
dossier ou n’était pas dans le dossier. Parce qu’il n’y a pas d’inventaire des pièces. Pour les
communes qui traitent tout par web, c’est facile. On peut voir ce qui était dans le dossier.
Deux questions ce posent : est-ce que peut-on encore justifier après-coup ? Parce que souvent
la commune ne prend en compte la nécessité d’une différence traitement ou le fait de traiter
différemment des catégories de contribuables différents, elle en prend conscience le jour où il
y a un recours. C’est donc après-coup qu’on essaye de justifier. Les avocats se sont engouffrés
la dedans : à partir du moment on peut mettre le pied dans la porte on peut obtenir que le
règlement ne vaut plus rien. Sur toutes ces questions de procédures, il y a un contentieux très
important.
Quelques exemples concrets pour permettre de visualiser un peu comment ça peut se justifier
au niveau communal.
Une commune qui décide de créer une taxe en justifiant par quelque chose de présentable :
une taxe sur l’absence d’emplacement de parking. Si on construit un building avec 10
appartements et s’il n’y a pas un parking par appartement, il y a une taxe de la commune.
Une commune avait créé une telle taxe, mais uniquement en cas d’absence de parking dans un
immeuble privé d’habitation plurifamilial. Par contre, s’il n’y avait pas de parking pour un
immeuble individuel, il n’y avait pas de taxe. Il fallait, pour résister au test du principe de
l’égalité ou pas, que ce soit justifié la différence de traitement entre les différentes catégories.
La commune disait que le fait de créer un immeuble sans placement de parking, ça crée une
pression fiscale accrue sur le problème du stationnement et c’est justifié. Mais les autres
disaient que s’il n’y avait pas de parking pour une maison individuelle, ça crée aussi une
pression, la pression n’est pas du même niveau mais il y dans les deux cas une pression et
donc dans ce cas, le tribunal a décidé que le fait de faire une différence entre immeuble
plurifamilial ou pas n’était pas une justification objective et justifiée.

109
Pour trouver ces justifications, on doit regarder dans les pièces au conseil communal, le
préambule, les éléments de ces justifications.
Autre exemple : les taxes sur les campings et le principe d’égalité. Selon les campings, on
peut avoir des gens qui sont domiciliés et des gens qui ne sont pas domiciliés. Est-ce qu’on
doit traiter les gens dans la même façon?
Vous avez aussi des communes, c’est très souvent le cas à la cote, la mer, où la commune va
vouloir taxer certaines choses qui concernent les touristes mais pas vraiment les habitants. On
va vouloir taxer des choses qui sont proches de l’eau, mais pas dans l’arrière-pays.
Un autre problème qui se pose est que lorsque le règlement traite tout le monde de façon égale
a priori, mais prévoit des exonérations pour certaines catégories de contribuables. Si on
conteste par rapport au respect de principe d’égalité le fait de prévoir une exonération pour
telle catégorie et pas pour telle autre catégorie ? Si on estime que la différence n’est pas
justifiée, quelle est la conséquence ? Est-ce que ça veut dire que tout le règlement tombe, ou
bien est-ce que ça veut dire qu’on ne peut pas appliquer une exonération ? Peut se poser la
question de savoir si celui qui invoque la question a un intérêt personnel à que ça s’applique
ou ça s’applique pas.
Dans ce genre de matière, on a tout un contentieux assez particulier. Sur toutes ces questions,
un très substantiel article « Fiscalité et principe d’égalité », publié à la revue générale du
contentieux fiscal de 2016, fait une analyse de tout le contentieux phénoménal qui a pu exister
en la matière.

Exemple de la logique particulière par rapport à ce principe dans le domaine des taxes sur les
secondes résidences. Est-ce qu’une commune peut créer une taxe sur les secondes
résidences ? Il n’est pas possible de répondre parce que chaque cas est particulier, dépend
d’un contexte et de la justification donnée à la taxe.
Le principe d’une taxe sur les secondes résidences est actuellement admis par la
jurisprudence. Normalement, le fameux article 464 CIR nous dit que les pouvoirs locaux ne
sont pas autorisés à établir des centimes additionnels à l’IPP ou des taxes similaires sur la
base ou le montant des impôts fédéraux. Pendant longtemps, la question a été controversée de
savoir si on pouvait mettre une taxe sur les secondes résidences alors que les secondes
résidences sont déjà soumises au précompte immobilier, elles ont un revenu cadastral soumis
à l’IPP.
L’affaire a été tranchée en 2003 par un arrêt du conseil d’Etat concernant la commune de
Lanaken. Il est aujourd’hui admis qu’une commune peut mettre une taxe sur les secondes
résidences pour autant que cette taxe n’ait pas la même base imposable que les impôts
fédéraux existants. C’est-à-dire pour autant qu’on ne taxe pas le revenu cadastral ou le revenu
locatif, car le revenu cadastral est soumis au précompte immobilier et le revenu locatif peut
également être taxé.
En pratique, les communes peuvent faire une taxe de quotité, c’est-à-dire un montant fixe.
Une fois qu’il est admis que les communes puissent établir une taxe sur les secondes
résidences, se pose la question de l’égalité. La réponse à cette question va dépendre de la

110
justification de la taxe. Il existe différents types de justification. En général, quand une
commune prend une taxe, elle dit dans le préambule qu’elle l’a prend pour des raisons
budgétaires. Souvent, la seule justification est la raison budgétaire.
Justification pour des raisons compensatoires
Mais pour tenir le test de l’égalité, il faut des justifications complémentaires, dans le
préambule ou ailleurs. Quel type de justification est-il acceptable ? On trouve souvent une
justification que l’on peut qualifier de compensatoire : dans la mesure où l’occupant d’une
seconde résidence est domicilié ailleurs, il paie l’IPP ailleurs et donc la commune ne va pas
pouvoir percevoir des centimes additionnels à l’IPP de cette personne. À titre de
compensation de cette perte de recettes, la commune met une taxe sur les secondes résidences.
C’est une justification que l’on peut comprendre.
Mais que se passe-t-il si on a une superbe villa dans l’arrière-pays d’Ostende et un
appartement sur la digue à Ostende ? L’argument compensatoire ne tient pas la route car on
paie les additionnels à l’IPP à Ostende. S’il n’y a pas d’additionnel à l’IPP dans la commune,
l’argument compensatoire ne tient pas non plus la route.
Quand un argument justifie la taxe, l’argument peut être valable dans certains cas, mais pas
forcément dans tous les cas.
Certaines communes invoquent d’autres arguments comme le fait de taxer la richesse. Le fait
d’avoir une seconde résidence, c’est du luxe. Dans ce cas-là, c’est l’exemple inverse. Si c’est
un luxe d’avoir une seconde résidence, dans le cas de la personne qui avait ses deux
résidences à Ostende, si la commune qui veut taxer certaines personnes et pas tous, a prévu
une exonération de cette taxe de luxe pour les gens qui sont par ailleurs déjà domiciliés dans
la commune (ce sont ceux qui votent pour les communales) pour éviter de les embêter, ça ne
tient pas le coût car ça n’empêche qu’avoir deux résidences dans une commune, c’est quand
même du luxe et donc, on ne pourrait prévoir une exonération sans quoi la justification du
luxe ne tient plus la route.
Il n’est donc pas possible de donner une réponse absolue, chaque cas est particulier et on doit
à chaque fois se livrer à l’analyse des justifications de la taxe. En fonction de l’argument que
l’on va utiliser pour justifier la taxe, le principe d’égalité sera respecté ou non.
Si c’est du luxe, peut-on distinguer selon l’emplacement dans la commune ? Avoir un
logement sur la digue est du luxe et en avoir un dans l’arrière-pays n’est pas du luxe. C’est
une discussion que l’on peut avoir.
Les taxes sur les secondes résidences sont pour taxer quelque chose où le contribuable ne paie
l’IPP, mais on peut avoir une seconde résidence de quelqu’un qui n’est pas occupé par lui,
mais donné en location et où locataire est un second résident. Est-ce que dans ce cas-là,
c’est du luxe ?
Il est possible de justifier en disant que l’objectif de la taxe est d’inciter les gens à se
domicilier dans la commune pour payer des impôts.
La région wallonne qui est bien plus directive vis-à-vis des communes que les autres régions,
publie chaque année au moniteur une instruction aux communes dans laquelle elle prône le

111
fait de prendre comme justification l’aspect que la taxation sur les secondes résidences, c’est
du luxe.
Justification par la notion de répartition
À propos des brasseries, on a parlé des taxes de répartition. En matière de fiscalité locale, on a
différentes notions. La taxe de répartition qui a été vue. La taxe de quotité : l’impôt de quotité
dans le langage de la fiscalité locale peut être soit un montant forfaitaire ou un taux déterminé.
Existe également la notion de taxe de remboursement. C’est le cas où l’autorité locale
récupère par la voie fiscale auprès de ceux qui en bénéficient tout ou partie des dépenses qui
ont été faites par l’autorité pour la création, l’amélioration ou l’équipement de voiries. Ça peut
être présenté sous forme de taxe ou autrement. L’exemple le plus clair est la taxe sur les
trottoirs ; on fait payer le fait qu’on a construit un trottoir.
En matière de fiscalité locale, on distingue les notions de taxe directe et taxe indirecte comme
dans toutes les autres branches de droit, en notant bien que dans le cadre des taxes indirectes
(celles qui ont pour base un fait isolé ou passager), il y a les levées d’octroi qui sont interdits
depuis cette loi de 1860.
Autre problème que l’on retrouve dans le contentieux local est la question de la territorialité.
Pour pouvoir établir une taxe, il faut un lien avec le territoire et comme dans les autres
branches, ça peut être soit un lien personnel soit un sur les faits imposables. On peut taxer
toutes les personnes domiciliées sur leur territoire même si l’objet imposable est situé en
dehors du territoire ou on peut taxer un fait imposable situé sur le territoire même si le
contribuable vient d’ailleurs.
Exemple : une série de communes taxait à une époque les chevaux de luxe, c’est-à-dire les
chevaux qui ne sont pas utilisés comme chevaux de trait. On pouvait en fonction du critère de
rattachement soit viser un critère, soit viser l’autre critère.
On est dans un contentieux local et l’on peut trouver n’importe quoi comme argument. Il y
avait une taxe sur les friteries dans une commune et une personne contestait la taxe car la
friterie se trouvait le long d’une route régionale qui se trouvait sur le territoire de la commune
qui imposait la taxe, les arguments dans le cadre du contentieux local sont parfois surprenants.
La fiscalité locale revêt pour les communes deux aspects (comme les provinces dans une
moindre mesure-: un aspect de la fiscalité additionnelle sur d’autres impôts et un aspect de
fiscalité locale propre. Si on prend le budget d’une commune, les taxes locales propres
représentent en général deux fois rien par rapport aux taxes additionnelles à l’IPP ou au
précompte immobilier. Ce n’est pas toujours le cas, une commune qui a beaucoup de bureaux
sur son territoire et qu’il y a une taxe sur les superficies des bureaux, ça peut rapporter
beaucoup d’argent.
Au début, les communes percevaient trois types d’additionnel : un additionnel à l’IPP, un
additionnel au précompte immobilier (qui était dans le temps un impôt d’Etat, devenu un
impôt régional) et un additionnel à la taxe de circulation. Ces trois impôts étaient de l’Etat
fédéral, mais deux de ces impôts sont devenus des impôts régionaux : le précompte
immobilier et la taxe de circulation.

112
On se rappelle que quand la région flamande a doublé le taux de base du précompte
immobilier de 1,25 à 2,5, il y a eu un effet ricochet pour les communes. A présent, c’est une
taxe qui est un additionnel sur un impôt régional.
La taxe de circulation est un cas très particulier car c’est le code des taxes assimilées aux
impôts sur les revenus qui prévoit un décime additionnel au profit des communes, 10%. On
rajoute à la taxe 10% pour la commune. C’est un cas d’école qui rappelle la première séance
car c’est une entorse au principe de l’article originaire de la Constitution qui disait que nul
impôt ne peut être créé au profit de la commune sans le consentement du conseil communal
(sauf dans le cas où la nécessité est démontrée). Alors qu’une commune doit voter chaque
année le nombre de centimes additionnels à l’IPP et le nombre de centimes additionnels au
précompte immobilier, la commune ne doit rien voter pour la taxe de circulation car la loi dit
que c’est 10%.
C’est donc une dérogation au principe constitutionnel du consentement à l’impôt local. Pour
que cette dérogation soit valable, il faut que ça ait été jugé nécessaire. Quand on regarde les
travaux préparatoires de ce qui est devenue la taxe de circulation, la raison pour laquelle on a
créé cette taxe est la participation des communes à développer le niveau des routes ; pour que
la commune ait de l’argent, on a voté une taxe pour elle.

C. Le service après-vente de la régionalisation

La question du service après-vente de la régionalisation : on a régionalisé les compétences,


mais on n’a jamais fait au niveau législatif le service après-vente par rapport au problème des
taxes additionnelles. Se pose la question (il pose parfois cette question à l’examen, mais il
n’y a pas de réponse, on peut répondre l’un ou l’autre tant qu’on motive) : les 10% de taxe
additionnelle à l’IPP, qui pourrait actuellement changer ce taux de 10% ? Est-ce que c’est
l’Etat ou est-ce que c’est les régions depuis que la taxe de circulation est devenue une taxe
régionale ? Est-ce que la réponse change selon que la région a ou non repris le service de
l’impôt ?
Il y a un élément nouveau qui est apparu. À côté de la fiscalité additionnelle sur des impôts
d’Etat ou sur des impôts d’Etat transformés en impôt régionaux au sens de la loi spéciale de
financement, on a vu que lorsque les régions ont développé une fiscalité propre, elles ont
parfois prévu la possibilité pour les communes de prévoir une taxe additionnelle sur la taxe
régionale. C’était le cas par exemple de la taxe wallonne sur les pilonnes GSM qui a été
annulée, ce décret prévoyait que les communes pouvaient prendre un additionnel. C’est le cas
de la taxe bruxelloise sur les hôtels sur lesquels les communes peuvent mettre des
additionnels. Il y a donc à présent des additionnels communaux sur des taxes régionales.
Pour le gros de leurs recettes, les communes sont tributaires d’autres niveaux de pouvoir qui
collectent l’argent pour elles : l’Etat ou les régions. Les communes n’ont cessé de se plaindre
par rapport à l’Etat. Il y a eu différents types de plainte : les communes ne plaignaient que le
travail n’était pas bien fait, que les autres niveaux de pouvoir ne collectaient pas assez et pas
assez vite ou que ça manquait de transparence (c’est-à-dire elles ne pouvaient pas vérifier si
c’était bien effectué).

113
Il y a eu dans le temps un scandale phénoménal. Suite à une dénonciation par un fonctionnaire
des finances, il est apparu que l’Etat avait « roulé » les communes en ne leur transférant pas
correctement toutes les taxes qu’elles auraient dû recevoir car il y avait des problèmes dans
les programmes informatiques, les communes n’avaient pas reçu l’argent qu’elles devaient
recevoir. Ça portait sur énormément d’argent, de l’ordre de 500 millions d’euros. Certaines
communes ont fait des recours en justice. Finalement, l’Etat a accepté d’injecter auprès des
communes pour compenser.
Ça explique que les communes aient une certaine méfiance vis-à-vis des autorités qui
collectent de l’argent pour elles. Récemment, ça a donné lieu à deux arrêts du Conseil d’Etat,
les arrêts CE du 13 octobre 2017 239401 et 239403 : c’était des communes qui, sur base de la
loi sur la publicité de l’administration, voulaient recevoir des renseignements sur les taxations
intervenus pour contrôler si tous les contribuables devant être taxés avaient bien été taxés. Par
le passé, traditionnellement, le SPF Finances disait qu’il collectait de de l’argent pour les
communes, mais qu’il devait respecter la discrétion vis-à-vis des contribuables et qu’il n’avait
pas à répondre aux communes. Le conseil d’Etat a dans ces deux arrêts dit qu’il y avait une
obligation de transparence, des informations à communiquer dans certains cas.
Second problème : à côté du problème de transparence, il y a le problème du moment de la
réception de l’argent. La région flamande est souvent à la pointe des évolutions, lorsqu’elle a
repris le service du précompte immobilier, elle a également collecté pour les communes et
provinces flamandes les additionnels communaux et provinciaux aux précomptes
immobiliers. A l’époque, les communes ont eu très peur, lorsqu’on change les choses, que ça
puisse retarder l’arrivée de l’argent. Pour rassurer les communes et les provinces, la Flandre a
pris l’initiative dans son décret (et c’est à présent intégré dans le Vlaams fiscale Codex) de
prévoir pour les additionnels au précompte immobilier un système d’avance pour les
communes : on fait une évaluation en fonction du tarif des additionnels adoptés par la
commune du rendement du précompte immobilier, on verse tous les mois une tranche et en
fin d’année, on effectue une régularisation. Ce système permet aux communes d’avoir des
recettes stables.
Le Vlaams Codex prévoit aussi une information des communes lorsque dans le cadre de
l’enrôlement de l’impôt, il y a des litiges pouvant avoir un impact considérable sur la recette
de la commune. C’était une revendication des communes. Exemple : VW Forest devenu Audi
Forest. En principe, le matériel et l’outillage a un revenu cadastral, si le propriétaire du
matériel est propriétaire du bâtiment. Si c’est dissocié, non. Il y a donc des montages fiscaux
pour faire en sorte qu’on localise dans des sociétés différentes les différents éléments afin de
ne pas payer le précompte immobilier. Si sur le territoire d’une commune, ce type de montage
se met en place et qu’il y a un litige fiscal à ce sujet, pour la commune, c’est tout ou rien, ça
peut avoir un impact considérable.
C’est la raison pour laquelle on se dit que quand c’est l’Etat ou la région qui collecte l’impôt
et qu’elle se rend compte qu’il y a un litige qui peut avoir un gros impact pour le pouvoir
local, elle doit l’en informer afin qu’il sache qu’il pourrait perdre une grosse partie de ses
recettes si le litige se termine mal. La région flamande a donc fait ça par rapport au précompte
immobilier dans le Vlaams fiscale codex. Ça a donné des idées à d’autres niveaux de
pouvoirs, une loi du 31 juillet 2017 a modifié le CIR en introduisant un art. 470-2 qui crée

114
aussi pour l’IPP (collecté par le fédéral) un système d’avance au profit des communes qui fait
que les communes reçoivent tous les mois une avance de leurs recettes d’additionnels à l’IPP.
On avait déjà évoqué l’affaire Ville de Lessines, c’était un problème qui s’était passé lors de
la fixation des additionnels à l’IPP, qui fait que des contribuables avaient obtenu de ne pas
devoir payer ces additionnels à l’IPP. Comme ça s’était fait avec la province de Brabant, le
législateur sur base de l’article 170§4 al. 2 de la Constitution avait pris une loi pour établir à
nouveau au nom de la province ou de la commune les taxes dues.

D. Problématique liée à l’article 464 et les pouvoirs implicites

Dernier élément : on ne peut pas établir au niveau local une taxe établie sur base du revenu
cadastral par exemple, comme le dit l’article 464 sauf le précompte immobilier. La région
flamande avait une taxe sur certains sites désaffectés, taxe sur laquelle les communes
pouvaient mettre un additionnel. Or, cette taxe se calculait au départ du revenu cadastral. Par
un arrêt de la cour de cassation, il avait été dit que ce n’est pas parce que c’est indirectement
via une taxe régionale que c’est permis. L’arrêt du 24 mai 2012 avait mis le système par terre.
Une loi du 19 avril 2014 a modifié le texte de l’article 464. Suivi par un décret flamand du 19
décembre 2014 pour permettre dans le cas où c’était un additionnel sur une taxe régionale de
faire en sorte que le système tienne la route.
Tout ça montre qu’on a régionalisé les matières, mais qu’on n’a jamais fait un service après-
vente législatif pour toute la problématique additionnelle. C’est un peu au petit bonheur la
chance que les choses évoluent.
Dans la première du cours, on avait évoqué la notion de pouvoir implicite qui sont à présent
reconnus en matière fiscale. Ça a surtout un impact par rapport au rapport entre la région et
les communes en matière fiscale.
L’arrêt de la cour constitutionnelle 55-2017 du 11 mai 2017 concernant un décret de la région
flamande relatif à la politique foncière et immobilière. Le décret prévoit que les communes de
la région flamande peuvent prévoir une taxe sur les terrains à bâtir non bâti pour autant que
cette taxe respecte certaines conditions (notamment qu’elle ait au moins un montant
minimum). C’est ce qu’on appelle des taxes d’activation, c’est pour éviter que des terrains,
pour des raisons de spéculation, restent trop longtemps à bâtir. Les communes préfèrent avoir
des habitants plutôt que des terrains à bâtir car ça leur rapport de l’IPP.
Est-ce que la région peut prendre ce type de taxe ? La région n’oblige pas les communes à
taxer, mais si celles-ci taxent, il faut que ça atteigne au moins un certain montant. Ça revient à
limiter le pouvoir fiscal des communes à fixer des règles. C’est possible à condition que l’on
respecte les conditions d’application des pouvoirs implicites : il faut que ce soit nécessaire à
l’exercice des compétences régionales, que ça se prête à un traitement différencié et que ça ait
un impact marginal.
Dans l’arrêt du 11 mai 2017, la cour constitutionnelle a estimé que ça remplissant les trois
conditions et qu’il pouvait être nécessaire pour mener les politiques régionales en matière
d’urbanisme de faire en sorte que si les communes créent une taxe, cette taxe ait un montant

115
suffisant que pour être efficace pour contribuer à la politique voulue par la région. C’est donc
un exemple d’application des pouvoirs implicites en matière fiscale.
Un second arrêt de la cour constitutionnelle qui concerne la région wallonne, 164-2018 du 29
novembre 2018 : la région wallonne avait pris un décret relatif aux services de taxi et aux
services de location de voiture avec chauffeur. La région avait prévu des barèmes minimum à
appliquer : si la commune crée une taxe sur les taxis, ça doit avoir au moins tel montant. Dans
cet arrêt, la cour a estimé que ça pouvait être considéré comme étant nécessaire à l’exercice
des compétences régionales parce qu’on avait expliqué dans les travaux préparatoires que le
législateur wallon avait dans l’exercice de sa compétence régionale la possibilité d’organiser
les services de taxi et il avait voulu lutter contre la concurrence déloyale dans le secteur. Il
avait également voulu encadrer la fiscalité communale pour préserver la viabilité du secteur.
Dans ce cadre-là, il est possible d’encadrer la fiscalité communale et de faire respecter
certaines fourchettes.
Voilà deux cas où on a admis que les conditions d’application des pouvoirs implicites ont été
respectées.

E. Pacte fiscal et paix fiscale

Il reste à voir les rapports en matière fiscale entre régions et communes. Dans la mesure où les
régions ont une compétence fiscale, elles ne peuvent taxer que les terres restées vierges par le
fédéral (ce qui n’est pas grand-chose), les communes courent le risque que les régions aient
envie d’empiéter sur les terres déjà taxées par les communes.
Ça a été le cas lorsque la région wallonne a créé une taxe sur les automates, les self-banks,
pompes à essence. Au moment de la création de cette taxe, la région wallonne a voulu prévoir
que les communes ne pouvaient plus taxer ces choses-là. C’était pour les communes une perte
sèche.
Dans un premier temps, la région wallonne a manifesté sa volonté de conclure un pacte fiscal
avec les communes. L’idée de la région était de dire que dans ce pacte on se met d’accord que
les communes ne peuvent plus taxer une série de choses et que la région peut taxer ces
choses-là. En contrepartie, la région s’engage à injecter de l’argent au profit des communes
pour compenser la perte de recettes.
Dans le cadre de ce pacte, ce que voulait faire la région, c’est injecter de l’argent dans le
fonds régional des communes. Les régions donnent des subsides aux communes selon une
série de paramètres. Evidemment, la façon dont cet argent est réparti est un choix politique.
Tout ministre dira que les paramètres qu’il a pris sont objectifs. Mais en réalité, quand on dit
qu’on va injecter de l’argent dans le fonds des communes, les paramètres qui vont faire que
cet argent va arriver à une commune peuvent être manipulés de sorte d’arriver à favoriser une
commune. Exemple : en choisissant comme paramètre le nombre d’habitants, la superficie, le
nombre de personnes âgées, le nombre d’élèves dans les écoles, … qui permet d’avantager
une ou plusieurs communes plus que d’autre. Quand un ministre régional souhaite fixer des
critères de répartition du don, il met tous les critères dans une machine, il les fait tourner et en

116
fonction des rapports de force politique, il choisit des critères qui permettent d’avantager le
plus les communes qu’on souhaite avantager.
Le résultat des courses est que ce pacte que la région voulait conclure avec les communes n’a
jamais été conclu parce que les communes se disaient que c’était un marché de dupe. Si
l’argent est injecté dans le fonds des communes, les communes qui sont bien vues du pouvoir
en place et pour lesquelles les paramètres sont favorables auront plus d’argent, mais celles qui
sont mal vues se brosseront. Des communes allaient gagner et d’autres communes allaient
perdre et le pacte n’a jamais été conclu.
La région a changé son fusil d’épaule et ne parvenant pas à conclure un pacte fiscal avec les
communes. Elle est parvenue à faire ce qu’elle a appelé la paix fiscale avec les communes. La
paix, c’est ce qui suit une guerre quand l’un des deux camps a gagné la guerre. La paix est ce
que la région a imposé aux communes. La région wallonne, dans le cadre de cette paix fiscale,
a publié au moniteur une circulaire de 100 pages, en 1997, prise dans le cadre de la tutelle
administrative sur les communes.
Dans cette circulaire, était jointe ce qu’on appelait à l’époque la nomenclature des taxes
autorisées dans laquelle on trouve toutes les taxes possibles. La région disait en substance que
dans le cadre de sa tutelle administrative qui peut annuler les décisions prises par les régions,
elle donne une liste de taxes autorisées. Si elle n’autorise pas les taxes sur les automates, ça
signifie que les communes ne peuvent plus mettre de taxe sur les automates.
Lorsque cette liste a été prise, ça a suscité des réactions virulentes auprès des communes. Des
recours au Conseil d’Etat ont été formés contre cette circulaire. La circulaire a été annulée par
le Conseil d’Etat car celui-ci a trouvé que la circulaire n’est pas une circulaire, mais c’est un
texte qui a une portée réglementaire puisque le texte interdit aux communes de taxer certaines
choses.
Or, quelque chose qui a une portée réglementaire doit être soumis à la section législation du
Conseil d’Etat et le texte n’avait pas été soumis à la section législation du Conseil d’Etat, et
donc, ça a été annulé sans que le Conseil d’Etat se prononce sur le fond. Mais en sachant très
bien que si on avait soumis le projet à la section législation du Conseil d’Etat, la section
législation aurait dit que ce n’était pas la région qui peut limiter le pouvoir fiscal des
communes, c’est l’Etat (sauf application des pouvoirs implicites, mais à l’époque, ça n’était
pas encore applicable).
Cette circulaire a été annulée. Victoire de courte durée pour les communes ; l’année suivante,
la région a repris une circulaire mais au lieu de parler de nomenclature des taxes autorisées,
elle a simplement dit nomenclature des taxes. Elle a revu un peu le wording de la circulaire
pour ne plus présenter les choses comme une interdiction, mais pour mettre de la pommade
autour. Pour dire en substance que si la commune respecte telle ou telle condition, la
commune n’aurait pas de problème avec la tutelle.
Concrètement, en région wallonne, si on ne veut pas avoir de problème avec la tutelle, il faut
respecter la nomenclature des taxes autorisées et les communes le savent bien. Dans cette
nomenclature est dite quelle taxe peut être prise et quel tarif peut être appliqué, avec parfois
des fourchettes minimum-maximum. La région wallonne a donc opté pour une approche assez
dirigiste.

117
En région bruxelloise, le choix politique qui a été fait est tout à fait différent. La région
bruxelloise a opté pour une approche contractuelle. Elle a fait une ordonnance du 19 juillet
2007 visant à associer les communes au développement économique de la région. La
commune a voulu conclure des contrats avec les communes, contrats dans lesquels on fixe des
engagements mutuels. Si une commune accepte spontanément, de son initiative, de supprimer
certaines taxes, la région s’engage à lui donner un subside. Et non dans un fond des
communes.
Il y avait il y a longtemps des taxes sur les ordinateurs à Bruxelles, ça a permis de supprimer
cette taxe. Cette taxe était tout à fait antiéconomique. Les communes n’ont pas d’additionnels
à l’impôt des sociétés, chaque fois qu’un logement est transformé en bureau, elle perd des
recettes. Les communes se sont dit qu’elles allaient donc faire une taxe sur les ordinateurs
pour compenser cette perte de recettes.
La région flamande fait un peu des deux, mais elle est beaucoup moins dirigiste que la région
wallonne. Mais elle n’a formalisé de la même façon la contractualisation, ça se passe de
manière plus informelle.
Depuis lors, il y a chaque année en région wallonne deux circulaires : une circulaire par
rapport aux provinces et une circulaire par rapport aux communes. La dernière circulaire date
du 5 juillet 2018 et a été publiée au Moniteur du 10 septembre 2018 avec toutes les taxes
autorisées et les taxes qu’on ne peut instaurer.

F. Exemple de la taxe sur les spectacles

Si on est la commune de Forest et qu’on a Forest National qui emmerde tous les habitants du
quartier car ça fait du bruit et qu’on ne sait plus garer sa voiture, la commune peut se dire
qu’elle va taxer les spectacles. On a assisté en matière de taxe sur les spectacles à un
déchainement de jurisprudence afin de déterminer si ça pouvait ou non se faire.
On a d’abord assisté à des revirements de jurisprudence et ensuite à des guerres de
jurisprudence entre les différentes juridictions suprêmes du pays.
L’article 170 permet à l’Etat d’interdire aux communes de taxer certaines choses. L’article
464 CIR prévoit notamment que les communes ne peuvent pas établir des taxes similaires
(c’est-à-dire des taxes établies sur la base ou sur le montant des impôts fédéraux, notamment
l’impôt des sociétés). Lorsqu’on taxe les recettes des spectacles, est-ce que c’est un élément
comparable à la base imposable de l’impôt des sociétés ?
Jusqu’en 2010, la jurisprudence du Conseil d’Etat (car il y avait des recours contre les
règlements communaux) considérait que les communes ne pouvaient pas établir des taxes sur
les spectacles si ces taxes se calculaient sur le montant des recettes, c’est-à-dire le prix des
entrées. Car elle considérait qu’était taxé un élément essentiel de la base imposable de
l’ISOC. Donc, on ne respectait pas la limite fixée par l’article 464 CIR. Donc, pas de taxe sur
les recettes des spectacles.
En 2010, deux arrêts du Conseil d’Etat du 12 janvier 2012, rendus en assemblée générale, qui
ont procédé à un revirement de jurisprudence en disant qu’il était possible de mettre une taxe

118
sur les recettes brutes des spectacles (et uniquement pour les spectacles). Il y a eu une analyse
minutieuse des travaux préparatoires par le Conseil d’Etat des lois qui sont à l’origine de
l’article 464, cette analyse faisait apparaitre qu’en aucun cas, on avait voulu limiter le pouvoir
des communes de taxer les spectacles. Il n’y a pas d’opposition à ce que la commune taxe la
recette brute des spectacles et ça ne vaut que pour les spectacles.
Avant ce revirement de jurisprudence, la cour de cassation disait la même chose que ce que
disait le Conseil d’Etat avant son revirement. Suite au revirement de jurisprudence du Conseil
d’Etat, on s’attendait à ce que la jurisprudence la cour de cassation évolue dans le même sens
et qu’on parvienne en invoquant les travaux préparatoires à convaincre la cour de cassation de
faire comme le Conseil d’Etat et adapter sa jurisprudence. Ça n’a pas été le cas.
Un élément nouveau venu de la cour constitutionnelle est arrivé, suite à une question
préjudicielle que le conseil d’Etat a posée à la cour constitutionnelle pour savoir si en
admettant une taxe communale sur les recettes, on ne crée pas une discrimination, une
violation du principe d’égalité par rapport au fait qu’on interdit une taxe communale sur les
recettes pour les recettes autres que les recettes de spectacle. La cour constitutionnelle, dans
un arrêt 19-2012 du 16 février 2012, a dit qu’il y avait un problème. Il y a violation du
principe d’égalité si on permet une taxe communale sur les spectacles mais pas sur le reste.
Mais la cour a dit qu’on viole ce principe si on interprète de cette façon, mais que si on
l’interprète autrement, il n’y a pas de problème. Il y a un souci, mais un souci uniquement si
on considère qu’une taxe sur les recettes est une taxe sur la même base imposable que les
sociétés. Or, ce n’est pas le cas dit la cour car les recettes ne sont qu’un élément de la
détermination de la base imposable de l’ISOC, il y a ensuite des tas de choses qui se rajoutent
et s’enlèvent pour créer la base imposable à l’ISOC.
En gros, la cour constitutionnelle dit que la cour de cassation en maintenant sa jurisprudence
montre qu’elle n’a rien compris. C’est donc la guerre entre les juridictions. La cour de
cassation a persisté et dans un arrêt du 16 juin 2016, alors qu’on espérait qu’après le
revirement du Conseil d’Etat et la petite touche ajoutée par la cour constitutionnelle, la cour
de cassation allait virer également. Mais elle s’en est tenue à sa jurisprudence antérieure.
L’affaire a été à un tel point que des parlementaires ont déposé à la chambre une proposition
de loi interprétative de l’article 464, document 54055. Une loi interprétative, ça permet de
prendre une loi rétroactive sans le dire. Ces parlementaires voulaient donner une interprétation
qui réglait le problème et d’éviter cette controverse entre les autorités du pays. Mais il n’y a
jamais eu d’accord pour voter cette loi et la proposition a été retirée.
Dernier rebondissement : un arrêt de la cour de cassation du 20 avril 2018 s’en tient à sa
jurisprudence. Les conclusions du ministère public précisent un peu la notion d’élément
essentiel (puisque c’est à cet endroit-là que la cour constitutionnelle a dit qu’ils ne
comprenaient pas que ce n’était pas un élément essentiel).
Ça signifie qu’en fonction des recours introduits, il y a une stratégie judiciaire pour savoir qui
a intérêt à introduire un recours devant les différentes juridictions.

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G. Procédure en matière de fiscalité locale

Ça devient épouvantable pour les juristes fiscalistes. Avant la régionalisation, il était question
au niveau fédéral d’harmoniser la procédure, pour avoir une procédure unique et commune
pour les impôts directs et indirects. Ça n’a jamais été réalisé.
Depuis la régionalisation, les régions ont chacune pu définir leur procédure puisqu’à partir du
moment où elles ont leur fiscalité propre et qu’elles reprennent les services d’impôts
régionaux et qu’elles deviennent donc compétentes en matière de procédure, elles peuvent
définir elles-mêmes leurs procédures. La Flandre l’a fait dans son codex, la Wallonie dans un
décret de 1989 et la région bruxelloise dans une ordonnance de 2012. Ce sont des procédures
similaires, avec des petites nuances.
Pour la fiscalité locale, on va également avoir des procédures qui varient selon les régions.
C’est dû à la 5ème réforme de l’Etat qui, par une loi spéciale du 13 juillet 2001 qui a modifié la
loi du 8 août 1980, a régionalisé la possibilité en matière de taxe communale et locale de fixer
des règles. Les régions sont compétentes pour fixer la procédure en matière de taxe locale.
La région wallonne a repris les anciennes règles de procédure qui existaient au niveau de
l’Etat et qui étaient contenues dans une loi de 1986 et les a intégrés dans le code de la
démocratie locale. On a ce décret dans notre code.
La région flamande a pris un décret du 30 mai 2008 et la région bruxelloise a pris une
ordonnance du 3 avril 2014 qui s’inspire beaucoup du décret flamand. Mais il y a eu un
problème pour l’ordonnance, la traduction en français a été mal faite et il y avait des
contradictions entre les textes français et flamands, d’où des recours à la cour
constitutionnelle pour demander l’annulation de l’ordonnance. Une autre ordonnance a dû être
reprise pour clarifier les choses. Si on a un litige, il faut en fonction de la localisation aller
chercher les règles applicables en matière de procédure.
Dans notre architecture institutionnelle, il est permis à la région wallonne de transférer
certaines compétences à la communauté germanophone pour les communes germanophones.
Dans le cadre de cette possibilité (en Belgique, on a de plus en plus des vues différentes : en
Flandre, on voit plus un confédéralisme à deux, alors qu’autre part, on voit plus une évolution
institutionnelle à 4 avec la Flandre, la Wallonie, la région bruxelloise et les germanophones),
la région wallonne soutient cette évolution qui permet de diluer un peu le caractère de
confrontation (il y a moins de confrontation à 4 que lorsqu’on est que de 2). La région
wallonne a transféré des compétences à la communauté germanophone.
Un décret communal du 23 avril 2018 de la communauté germanophone, publié au moniteur
le 8 juin 2018 et qui est entré en vigueur après les élections communales, a intégré des
dispositions en matière de taxe locale. La procédure est la même qu’en région wallonne, mais
si on doit invoquer la procédure dans une commune germanophone, il faudra invoquer le
décret germanophone et plus le décret wallon.
Il y a donc à présent 4 procédures locales différentes selon les communes.

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Examen : A l’ULB, on a souvent l’habitude de faire comme dans la vie réelle, quand on
nous pose une question, on répond directement et on ne demande pas 15 minutes pour
réfléchir. Donc, on n’aura pas de temps de préparation. On peut venir avec toute la
documentation qu’il nous a donnée et avec tous nos codes. Vu le peu d’heures qu’on a eu,
l’objectif a été surtout de nous sensibiliser au problème de la répartition des compétences
fiscales et au nouveau contentieux que ça peut générer et que l’expérience montre qu’il est
fort utilisé par les praticiens. A l’examen, il veut surtout voir si on a bien compris les
mécanismes, pas de nous interroger sur des règles précises. La documentation est pour
permettre d’avoir un support, mais ça n’est pas à considérer comme un syllabus, ça ne fait pas
partie de la matière, ça aide à remettre en place nos idées par rapport à nos notes.

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