La Ciudad Latinoamericana

MEDIO AMBIENTE
Y URBANIZACION
es propiedad del Instituto Internacional
de Med io A m b i en t e y De s a r ro l l o
I I E D -Am é r i c a La t i n a
Nº90-91
Julio 2019
Director
Ana Hardoy
Editores Responsables
de este número
Mila Freire, Pablo Gutman, Jorge Karol,
Teresa del Pilar Lozano, Juan Carlos
Pergolis, Mónica Rosenfeld y Tova Solo
Comité Editorial
Florencia Almansi, Adriana Clemente,
Mila Freire, Ana Hardoy, Jorgelina
Hardoy, David Satterthwaite y Tova Solo
Propiedad Intelectual: 378849
Diseño
Leonardo Tambussi
Armado
Dominique Cortondo
Foto de tapa:
Quito, Ecuador.
Erik Vergel Tovar
Impresión Medio Ambiente y Urbanización

Marcelo Kohan / Tel: 4553-4544
recibe apoyo del:
Dirección
Ramallo 1975 1°D, C1429, CABA,
Argentina.
Tel: 54 11 47 43 48 87
Email: iied-al@iied-al.org.ar Human
Web:www.iied-al.org.ar
Settlement
Las opiniones expresadas en Medio Ambiente
y Urbanización son independientes y no
reflejan necesariamente las del Comité
Group
Editorial. Se permite reproducir material
publicado siempre que se conozca la fuente.
Medio Ambiente
y Urbanización
Índice
5 Presentación.
Tova Solo.
7 La Ciudad Vivible.
Tova Solo.
9 Repensando la Infraestructura en América Latina.

Entrevista con Marianne Fay.
La Energía de las Aguas: Cuatro Proyectos Innovadores

29 por Empresas de Agua Urbana en América Latina.
Un reportaje de Katy Lackey y Lauren Filmore.
53 ¿Es la densidad suficiente? Análisis de la relación entre

la densidad poblacional y la demanda de pasajeros en
los sistemas de transporte público masivo tipo BRT
(Bus Rapid Transit) en Curitiba, Quito y Bogotá.
C. Erik Vergel-Tovar.
83 (De)construcción de gobernanza del agua urbana en Lima.

La experiencia del Consejo de Recursos Hídricos.
Jérémy Robert.
111 Institucionalizando la gestión de los gobiernos municipales
en la resolución de conflictos por la tierra en Guatemala.
Peter Loach, Carlos Aquino, Miguel Arnoldo Balán Teni.
123 La ciudad resiliente.

Teresa del Pilar Lozano.
127 Gestión del riesgo y adaptación en Manizales:

Una estrategia de desarrollo para lograr que una ciudad
en transición sea resiliente, sostenible y competitiva.
Omar-Darío Cardona A.
169 Adaptación al cambio climático en ciudades con altos

niveles de riesgo social y ambiental: el caso de dos barrios
populares en Tegucigalpa, Honduras.
Alfredo Stein.
205 Coproducción después de un incendio forestal urbano:

reconstrucción posterior a un desastre de un asentamiento
informal en Chile.
Lautaro Ojeda, Gonzalo Bacigalupe y Andrea Pino.
235 La ciudad sociopolítica.

Jorge Karol
239 El Oleaje del Municipalismo en América Latina:

cambio y continuidad.
Fernando Carrión M.
271 La desconstrucción de la democracia social

y de la ciudadanía urbana en Brasil.
Sonia Fleury, Carlos Eduardo Santos Pinho.
305 Derechos y resistencias ciudadanas en la ciudad de Buenos

Aires: el Observatorio del derecho a la ciudad en contexto.
Jonatan Emanuel Baldiviezo, Sandra Inés Sánchez.
329 NOTICIAS
presentación
Presentación
Este número de MAyU está dedicado a La Ciudad Latinoamericana y presenta

una colección de artículos agrupados en tres temas,
• La ciudad vivible, reúne artículos sobre temas de acceso a tierras y al manejo

de infraestructura y servicios urbanos
• La ciudad resiliente, reúne artículos sobre respuestas urbanas a desastres

naturales y cambio climático.
• La ciudad sociopolítica, reúne artículos sobre políticas y conflictos urbanos
Mas adelante, los editores de cada tema discuten brevemente el contenido

de estas secciones y solo quisiéramos destacar aquí el carácter realmente
latinoamericano de este número, que presenta artículos sobre Argentina,
Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Honduras, Perú y Uruguay, amén de otros
de escala regional.
Por supuesto, La Ciudad Latinoamericana evoca también temas que no han

tenido cabida en este MAyU. Entre otros, economía urbana, perspectivas de
género, medio ambiente, cultura, salud y muchos otros que han sido tratados
en números anteriores de MAyU o que esperamos abordar en números
futuros.
Nos queda agradecer a todos los autores que presentaron artículos originales,
por su interés en colaborar con MAyU 90-91, y por su buena voluntad y
compromiso a lo largo de varios ciclos de revisión para responder a las
sugerencias y comentarios de revisores y editores. Igualmente agradecer
a los editores invitados – Mila Freire, Pablo Gutman, Jorge Karol, Teresa
Lozano, Juan Carlos Pergolis, y Monica Rosenfeld - que nos ayudaron a
definir las áreas temáticas de este número, y durante diez meses se dedicaron
incansablemente a contactar potenciales autores, a revisar y editar artículos
y a acompañar a los autores en sus (re)escrituras.
Tova Solo
Editora
presentación
La Ciudad Vivible
Para esta sección hemos solicitado la colaboración de autores que observan,

estudian, o manejan servicios públicos urbanos, y también a autores que
discuten el acceso a los recursos y la gobernanza municipal.
Comenzamos con una visión general de la infraestructura urbana, energía

eléctrica, agua, alcantarillado y transporte en las ciudades de la región
mediante una entrevista con Marianne Fay, principal autora de la publicación
“Repensando la Infraestructura en América Latina” De allí continuamos
con dos artículos que observan más detalladamente experiencias recientes.
En “La Energía de las Aguas - Cuatro Proyectos Innovadores por Empresas

de Agua Urbana en América Latina”, Katy Lackey de la Fundación para
Investigación en Aguas describe avances en la sostenibilidad y eficiencia
8 Presentación
que ofrecen lecciones aplicables a los sistemas municipales de agua y

alcantarillado de la región.
Analizando el transporte urbano, Erik Vergel-Tovar, profesor de desarrollo urbano

en la Universidad del Rosario en Bogotá, Colombia, pregunta, ¿“Es la densidad
suficiente? Análisis de la relación entre densidad poblacional y la demanda de
pasajeros en los sistemas de transporte público masivo tipo BRT (Bus Rapid
Transit) en Curitiba, Quito y Bogotá”. El artículo describe sus investigaciones con
el fin de optimizar la eficiencia y alcance de sistemas de transporte público masivo.
Los últimos dos artículos introducen otro punto de vista en esta conversación.
En “(De)construcción de gobernanza del agua urbana en Lima. La experiencia
del Consejo de Recursos Hídricos” Jérémy Robert analiza el cambiante
marco institucional y las tensiones a que da lugar la necesidad de conciliar
la demanda de agua de una gran metrópoli – Lima- y las demandas de otros
usuarios rurales y urbanos que se abastecen de la misma cuenca.
Finalmente, Resolviendo los conflictos de la tierra a nivel local, una experiencia

de gestión municipal en Guatemala por Peter Loach, Carlos Aquino y Miguel
Arnoldo Balán Teni, describen un proyecto efectuado por la ONG Mercy
Corps durante los últimos quince años. En él, los autores discuten los
problemas heredados de los conflictos en la distribución y tenencia de la
tierra en Guatemala, y proponen soluciones con base en el manejo local que
pueden ser relevantes en otros países de América Latina.
Con respecto a la ciudad vivible, reconocemos que quedan historias valiosas

para conocer y analizar. Esperamos que nuestros lectores compartan sus
experiencias y contribuyan sus ideas a futuros números de MAyU y, más
importante, a mejorar la calidad urbana en América Latina.
Tova Solo
Editora
Marianne Fay a
Palabras clave: energía, transporte, agua y saneamiento, acceso universal, pobreza.
Repensando la Infraestructura
en América Latina.
Una entrevista con Marianne Fay
Entrevista
MAyU conversó con la Dra. Fay sobre los hallazgos de su reciente

publicación Repensando la Infraestructura en América Latina disponible en:
http://documents.worldbank.org/curated/en/676711491563967405/
Rethinking-infrastructure-in-Latin-America-and-the-Caribbean-spending-
better-to-achieve-more.
a. Marianne Fay es economista en jefe para el cambio climático en el Banco Mundial. Anteriormente fue economista en jefe sobre Desarrollo
Sustentable. Codirigió el World Development Report 2010 sobre el Cambio Climático. Ha explorado el papel de la infraestructura y los procesos de
urbanización en el desarrollo, concentrándose en temas de pobreza urbana, cambio climático y el crecimiento verde. mfay@worldbank.org
10 Marianne Fay
MAyU -¿Cómo describiría la situa- MF - El informe tiene un mensaje

ción actual de la infraestructura en principal: América Latina puede re-
América Latina? ¿Puede ofrecer un ducir dramáticamente su brecha en el
resumen general? servicio de infraestructura al gastar de
MF - América Latina y el Caribe no manera eficiente en las cosas correctas.
tienen la infraestructura que necesitan Queda por verse si un gasto mejor será
o merecen, dado su nivel de ingresos. suficiente para que la región logre ple-
Tampoco cuentan con lo que se ne- namente lo que aspira. Pero hay prue-
cesita para avanzar en la integración bas suficientes de que gastar mejor y
social y lograr un mayor crecimiento concentrar los escasos recursos públi-
y prosperidad. cos en lo que importa reduciría signifi-
Tal vez con la excepción de Áfri- cativamente la brecha de servicios.
ca, América Latina es de las regiones
en desarrollo que invierte menos en MAyU - Vayamos al estado actual
infraestructura como porcentaje del de la infraestructura en América
PIB, menos del 3% en comparación Latina. ¿Cómo se perfila la región?
con el 4-8% en otras partes. La his- MF - Al comparar a América Latina
toria puede reducirse a una simple con sus pares, hay áreas claras de for-
conclusión: la región tiene un rendi- taleza y debilidad. El transporte y las
miento inferior en infraestructura y aguas residuales son desafíos reales,
tiene que gastar más para reducir su pero la región se desempeña bastante
«brecha de inversión» en infraestruc- bien en electricidad y agua. De hecho,
tura. Pero creemos que hay más en la el sector eléctrico limpio y sofisticado
historia: no solo tiene que gastar más de América Latina podría convertirse
América Latina, si no que necesita en una seria ventaja competitiva.
gastar mejor.
MAyU - Los lectores de MAyU esta-
MAyU- ¿Y los hechos conducen a rán interesados en conocer la tasa de
una perspectiva pesimista u opti- acceso a infraestructura de América
mista? ¿Puede América Latina sa- Latina por sector. Empecemos por
tisfacer sus futuras necesidades de lo mejor - energía eléctrica, ¿cómo
infraestructura? estamos?
Repensando la Infraestructura en América Latina 11
Figura 1 Déficit en cuanto al acceso se concentra en algunos países, 2012. (Porcentaje respecto al total regional)
Fuente: World Development indicators
MF -América Latina tiene un acceso se ve en la Figura 1. Estos niveles son

bastante alto a la electricidad y com- preocupantes debido a la asociación
bustibles modernos (no sólidos), con entre la contaminación del aire inte-
tasas de acceso del 96% en electrici- rior, la infección respiratoria aguda y
dad y del 84% en combustibles no só- la enfermedad pulmonar obstructiva
lidos. Esto está muy por encima de los crónica, dos de las diez principales
promedios de los países en desarrollo, causas de muerte en América Latina
estimados en 86% y 59%, y a la par (IHME y Banco Mundial, 2013).
con el promedio de países de ingresos
medios para la electricidad. MAyU - ¿Las ciudades latinoa-
Sin embargo, 22 millones de lati- mericanas pueden presumir de
noamericanos siguen sin acceso a la acceso universal? ¿Y qué pasa
electricidad (más de la mitad de ellos con los no renovables? ¿Qué pro-
en Haití y las zonas rurales de Guate- duce la región?
mala y Perú) y 87 millones no tienen MF - La electricidad más limpia del
acceso a combustibles no sólidos (tres mundo proviene principalmente de
cuartas partes de ellos en Brasil, Gua- la energía hidroeléctrica - que se ve
temala, Haití, México y Perú) como afectada por sequías cada vez más
12 Marianne Fay
frecuentes - y los sectores eólicos y cido desde 2008: 10% en 2013. La

solares; estos últimos son menores, incertidumbre sobre el régimen de
pero creciendo rápidamente. Pero la precipitaciones asociado con el cam-
proporción de electricidad producida bio climático significa que la región
a partir de fuentes renovables ha dis- necesitará diversificar sus recursos
minuido en los últimos años, alcan- renovables. Tiene un potencial signi-
zando el 53% en 2013, como se ve en ficativo en energía solar y eólica, y
la Figura 2. En enero de 2015, el siste- si bien estos siguen siendo solo una
ma hidroeléctrico de seis reservorios parte de la generación, las inversio-
de San Pablo cayó por debajo del 3%, nes están aumentando rápidamente.
lo que provocó apagones en toda la
región (Poindexter, 2015). MAyU - Entonces, el sector energé-
La expansión de embalses en la re- tico necesita continuar innovando y
gión puede ser difícil dada la crecien- crecer en América Latina. ¿Cómo
te oposición a los grandes proyectos ves sus fortalezas y debilidades?
hidroeléctricos, incluido el proyecto Empecemos por lo positivo.
Belo Monte de 11,2 gigavatios en la MF - Las exitosas reformas eléctri-
Amazonía brasileña, así como el pro- cas en América Latina son un tes-
yecto HidroAysen de cinco represas timonio de la sofisticación de los
de Chile (Tissot, 2012). Otras formas profesionales e instituciones de la re-
de energía renovable, las renovables gión, y de su disposición y capacidad
no hidráulicas, son un fenómeno para aceptar el cambio. Los ejem-
bastante nuevo en América Latina, plos de ajustes e innovaciones que
pero con inversiones que van en au- llevaron a los mercados a una mayor
mento. La región ha experimentado competencia y eficiencia incluyen:
un rápido crecimiento de las plantas Colombia que fue pionera en la su-
de energía solar fotovoltaica (FV), basta de pagos de confiabilidad para
con una duplicación de la capacidad garantizar la disponibilidad de ener-
regional en 2015, aunque se parte gía durante los períodos secos y los
desde una base de referencia baja. eventos de El Niño, luego Argentina,
De manera similar, las inversiones Brasil y Perú que introdujeron lici-
en energía eólica en tierra han cre- taciones competitivas o subastas de
concesiones para asegurar la adición bución son algunas de las más altas
oportuna de la capacidad de transmi- del mundo.
sión y separaron con éxito la propie- La asequibilidad sigue siendo
dad de las operaciones, por lo que una barrera importante para au-
la transmisión pertenece a múltiples mentar el acceso a la electricidad.
Incluso con las tarifas sociales, el
propietarios. Perú y Brasil a partir de
2009 (seguidos de Chile en 2015 y consumo de electricidad de subsis-
México en 2016) lanzaron subastas tencia no es asequible para los po-
para ampliar la energía renovable no bres en muchos países latinoame-
convencional. ricanos, como se ve en la Figura 1.
En Bolivia, Colombia, Guatemala y
MAyU - ¿y el lado negativo? México, el costo de la electricidad de
MF - A pesar de tener un mercado subsistencia (30 kilovatios-hora al
eléctrico bastante sofisticado y ma- mes, suficiente para una iluminación
duro, la región aún tiene un bajo limitada, un televisor, un ventilador y
rendimiento energético. De hecho, un aparato de potencia media) impo-
las pérdidas de transmisión y distri- ne una carga inaceptable para el 40%
Figura 2 Comparado con otras regiones, América Latina es lider en cuando a la producción de energía renovable. Sin embargo
su participación está declinando debido al impacto de las sequías 2001-13. (Porcentaje de energía producida por fuentes
renovables)
Fuente: http://data.worldbank.org/products/wdi
14 Marianne Fay
más pobre de la población. Parte del medir la calidad del agua es difícil y
problema es que los subsidios a la costoso a gran escala.
electricidad no siempre están bien Los aproximadamente 20 millo-
orientados. Los subsidios a la elec- nes de hogares que aún carecen de
tricidad son regresivos en todos los acceso al agua mejorada se con-
países de América Central: para dar centran en solo seis países, y todos
un ejemplo, en Panamá, por cada $ 1 menos uno (Haití) tienen ingresos
de los subsidios recibidos por el 10% medios confortables, lo que sugiere
más pobre de los hogares, el 10% que la cobertura total está dentro de
más rico recibe $ 4.4 (Hernández y la capacidad financiera de la región.
otros, en prensa). La cobertura relativamente alta de
En una nota más positiva, a ex- la región no es motivo de compla-
cepción de Haití y Honduras, los cencia. Estos más de 20 millones de
países con los niveles más bajos de personas, principalmente en áreas
acceso a la electricidad han imple- rurales, que no tienen acceso a una
mentado políticas que deberían au- fuente mejorada de agua potable, se
mentar el acceso. concentran en seis países (Brasil,
Colombia, Ecuador, Haití, México y
MAyU - ¿Pues con la energía pode- Perú) que incluyen a los países más
mos tener esperanza, pero como se ricos y más pobres de la región.
ven las áreas de agua y saneamiento?
MF - Alrededor del 94% de los ho- MAyU – Dado que los números ge-
gares tiene acceso a agua mejorada. nerales se ven bien, pero los pro-
aunque la calidad del “acceso a una blemas de calidad inadecuada sue-
fuente de agua mejorada” es a menu- nan preocupantes, ¿qué muestran
do deficiente. Alrededor de una cuar- sus estudios sobre los servicios en
ta parte de las personas con acceso a las ciudades donde existe acceso?
agua lo obtienen por medios informa- ¿Hay hogares conectados al siste-
les (Borja-Vega y otros, 2015). La ca- ma a veces sin agua?
lidad suele ser inadecuada, con impli- MF- El 97% de la población urbana
caciones para la salud pública. Pero tiene instalaciones de agua corriente,
los datos son débiles, en parte porque pero la confiabilidad es un problema
incluso en áreas urbanas relativamen- a las empresas de servicios públicos

te privilegiadas, donde el 13% de la proveer servicios.
población encuestada en una muestra
de las ciudades más grandes de la re- MAyU - ¿Y cómo se ve el sector
gión informa que no tienen servicio del agua en términos de cobertura
diario continuo, como se muestra en de costos?
la Figura 3. Un esfuerzo piloto reali- MF - Si bien las empresas de ser-
zado para hacer una evaluación rápida vicios públicos de América Latina
de la calidad del servicio en Nicara- tienen un rendimiento razonable, la
gua mostró que el 16% de los puntos mayoría podría mejorar si se los com-
de agua representaban un riesgo sani- para con el 10 % de las empresas más
tario extremadamente alto. eficientes. El 80% de las empresas re-
Esta proporción se infiere por la úne alrededor de 1.900 empresas de
población urbana que vive en barrios servicios públicos de América Lati-
marginales y asentamientos informa- na que muestran promedios del 80%
les en los que no se les puede permitir en cuanto a la medición, del 30% en
Aunque tengan acceso a la red de distribución de

aguas el 13% de los hogares en las ciudades de
America Latina la reciben no-regularmente. De
ese 13% casi la mitad (48%) recibe agua algunas
horas al día; el 8% una vez cada dos o tres días,
el 4 % una vez por semana, el 5% una vez cada 15
días y más de una tercera parte (35%) recibe agua
menos de una vez cada 15 días
Figura 3 La irregularidad en el servicio de agua es un tema preocupante, 2008 -13.

Fuente: CAF 2014, basado en encuestas realizadas en Argentina (Buenos Aires, Cordoba, Rafaela), Bolivia (Cochabamba, La Paz,
Santa Cruz), Brazil (Nueva Iguazu, Rio de Janeiro, San Pablo), Colombia (Barranquilla, Bogota, Medellin), Ecuador (Manta, Quito,
Guayaquil), Peru (Arequito, Peru, Piura), Uruguay (Montevideo, Salto), Venezuela (Caracas, Maracaibo, San Cristobal), Panamá
(Panama City), and Mexico (Mexico City).
16 Marianne Fay
cuanto al agua no recaudada (es decir, bilidad del agua en el mayor rango
agua perdida o robada, para la cual los posible de condiciones futuras (Kal-
servicios públicos no cobran). Cubren ra y otros, 2015). Otras empresas
sus gastos operativos, pero no llegan de agua clave en la región, como
a más. En contraste, el 10% superior Aguas de Manizales en Colombia
alcanza el 100% de medición, el 15% y Empresa Pública Metropolitana
de agua sin ingresos y la recuperación de Alcantarillado y Agua Potable
total de costos1. de Quito en Ecuador, también han
El 80% mediano (alrededor de realizado estudios exhaustivos de
1,900 empresas de servicios públicos riesgos para prepararse para eventos
de América Latina) muestran el 30% extremos (Balcazar, 2012).
en cuanto al agua no recaudada2 (es
decir, agua perdida o robada, para la MAyU - ¿Puede resumir el esta-
cual los servicios públicos no cobran). do de la infraestructura de agua
Cubren sus gastos operativos, pero no y mostrarnos sus hallazgos sobre
llegan a más. En contraste, el 10% su- saneamiento?
perior alcanza el 100% de medición y MF - América Latina tiene un ac-
la recuperación total de costos. ceso al agua relativamente buena,
aunque la calidad y la seguridad si-
MAyU - ¿Y de los desafíos del cam- guen siendo deficientes, el acceso al
bio climático? alcantarillado es bajo. Tratan a me-
MF - Los impactos climáticos fu- nos del 30% de las aguas residua-
turos en la disponibilidad de agua les, un nivel inaceptable para una
deben incorporarse en las decisio- región con sus niveles de ingresos
nes de inversión de hoy. SEDAPAL, y urbanización. En 2012 se calculó
la empresa de servicios de agua de que estas deficiencias causaron una
Lima, hizo exactamente eso y de- pérdida de 941.000 años de vida
sarrolló una sólida estrategia de ajustados por discapacidad (AVAD)
inversión que garantiza la confia- en toda la región, concentrados en
1. Base de datos de la Red Internacional de Benchmarking para Servicios de Agua y Saneamiento (IBNET)
2. Con base en un promedio del 80% de referencia
Haití, Brasil, México, Guatemala y estado de Bahía, Brasil, implementó

Bolivia. un programa innovador entre 1995
Aproximadamente el 83% de la y 2007 para introducir alcantarilla-
población de América Latina tiene do condominial en vecindarios de
acceso al saneamiento, un resultado bajos ingresos. Con base en consul-
peor que para el agua. Nuevamente, tas comunitarias se diseñaron ins-
las áreas rurales tienen peor cobertu- talaciones de alcantarillado de bajo
ra de servicios (64%) que las urbanas costo. La responsabilidad de los en-
(88%), aunque la pobreza es un me- laces finales fue asignado a grupos
jor indicador de la falta de acceso al de vecinos.
saneamiento. En Minas Gerais, la empresa esta-
tal de servicios de agua COPASA ha
MAyU - Volviendo al tema urbano, establecido una subsidiaria que ofre-
¿cuáles son las principales limita- ce tarifas y tecnologías a favor de los
ciones y posibles soluciones? pobres. Colombia, Perú y Uruguay
MF - La infraestructura no está adap- también están implementando pro-
tada para los pobres. Los sistemas de yectos para abordar el alcantarillado
alcantarillado a menudo sufren cuan- para los pobres, pero aún tienen que
do atraviesan sus barrios; o por falta desarrollarlos a escala.
de recursos o de interés suelen dejar
las tuberías sin conexiones finales. MAyU - Pasando de la cuestión
Abundan los ejemplos. En Guayaquil, del saneamiento doméstico a la
Ecuador, 30.000 hogares permanecen escala de la ciudad, ¿cómo va el
desconectados 30 años después de tratamiento de aguas residuales en
que se instalaron los caños de alcanta- América Latina?
rillado. Aproximadamente el 31% de MF - El tratamiento y la reutilización
los hogares encuestados señaló que de las aguas residuales también es bajo
les faltaba el dinero para la conexión en América Latina. Los datos son es-
(Poveda y otros, 2014). casos, pero se estima que solo se trata
Varios países de la región han en- alrededor del 30% de las aguas resi-
frentado este problema. EMBASA, duales de la región, con importantes
la empresa de servicios públicos del implicaciones para la salud pública y
18 Marianne Fay
cales que carecen de los recursos

la sostenibilidad ambiental. Este pro-
técnicos y financieros para mane-
medio oculta una variación significa-
jar las plantas de tratamiento. En
tiva entre los países, desde el 4% de
México, por ejemplo, el gobierno
las aguas residuales tratadas en Costa
Rica hasta el 99% en Chile. Uno de federal diseña y construye plantas
los aspectos más preocupantes de lasde tratamiento de aguas residuales,
mientras que las ciudades se encar-
aguas residuales es la atención inade-
gan de las operaciones y el mante-
cuada que se presta a la regulación, a
su monitoreo y cumplimiento con el nimiento. Pero la mayoría de las
ciudades no cobran por el sanea-
fin de restringir la descarga industrial
miento o las tarifas rara vez cubren
en los cuerpos de agua receptores. El
“tratamiento previo industrial” para los costos operativos. Además, no-
eliminar metales pesados, compues- tamos limitaciones en la recupera-
tos orgánicos y otros contaminantes ción de recursos. Pocos servicios,
no solamente evita daños en la in- incluso en países de altos ingresos,
cobran el costo total del tratamien-
fraestructura de las tuberías y garan-
tiza que los procesos de tratamientoto de aguas residuales.
biológico funcionen de manera eficaz, Más problemático es que la le-
además evita las concentraciones no-gislación generalmente excluye la
recuperación económica a pesar
civas de metales que impiden la reuti-
de que las plantas de tratamiento
lización de los lodos como fertilizante.
pueden generar electricidad para
El retraso en el tratamiento de aguas
residuales se destaca en comparaciónsu propio uso o para la venta, y las
aguas grises y lodos tratados pue-
con otros sectores de infraestructura
en América Latina. den usarse en la agricultura y otros
fines. Lima es un ejemplo, una ciu-
MAyU – ¿Han podido detectar las dad de casi 8,5 millones en medio
causas de estos problemas? de un desierto, que descarga sus
MF - Para empezar, las responsabi- aguas residuales en el océano y dis-
lidades divididas entre las agencias pone sus fangos en rellenos sanita-
del gobierno central que financian rios costosos en lugar de reciclarlos
la construcción y los gobiernos lo- para la agricultura.
MAyU - ¿Alguna buena noticia es aproximadamente 15 veces más

sobre el tratamiento de aguas re- concentrado que en los Estados Uni-
siduales? dos, mientras que la tasa de ocupa-
MF - Las asociaciones público-pri- ción de las carreteras es mayor que
vadas para las plantas de tratamiento la de cualquier otro país. La región
de aguas residuales parecen funcionar se caracteriza por una combinación
bien. Un ejemplo modelo es la plan- de grandes focos de problemas de in-
ta Atotonilco de Tula en México, que accesibilidad y congestión, especial-
trata las aguas residuales generadas mente en las grandes ciudades.
en el valle de México y es operado
por un consorcio privado, que finan- MAyU - ¿Cuáles son los principa-
cia el 54% de los costos. También hay les problemas de transporte que
ejemplos de empresas privadas que enfrentan las ciudades y en qué se
construyen plantas de tratamiento de diferencian de las áreas rurales?
aguas residuales para aprovecharlas: MF - Las áreas urbanas sufren con-
la planta de tratamiento Enlozada- gestión y falta de accesibilidad a pesar
Cerro Verde en Arequipa, Perú, fue de la expansión de los sistemas de au-
construida y operada por la empresa tobuses rápidos. En la última década
minera Cerro Verde, que utiliza el se han realizado importantes inversio-
agua tratada en sus minas. nes en sistemas de transporte público
a gran escala en ciudades clave, donde
MAyU - Ahora pasemos a la últi- las densidades de población lo justifi-
ma y más complicada área de in- can. Muchos centros urbanos tienen
fraestructura en América Latina. ahora múltiples modos de transpor-
Cuéntanos qué encontraste en el te público (tren, bus y subterráneo).
transporte. Los sistemas de transporte rápido de
MF - El sector del transporte es autobús en carriles dedicados (TRA)
donde América Latina tiene un des- han crecido rápidamente en la región
empeño inferior al de sus pares. La y ahora sirven a más de 20 millones
densidad de carreteras pavimentadas de pasajeros al día. Entre las ciudades
de América Latina es similar a la de latinoamericanas con más de 1 millón
África. El transporte por carretera de habitantes, el 59% tiene sistemas
20 Marianne Fay
TRA, el 31% tiene sistemas ferrovia- gente pobre los usa intensivamente.
rios urbanos y el 25% tiene ambos. La fuerte presencia del transporte in-
Con la excepción de Santiago, Chile, formal indica que las necesidades no
las ciudades latinoamericanas tienen son satisfechas por el transporte públi-
sustancialmente menos infraestructu- co formal. Los sistemas de transporte
ra ferroviaria urbana que sus contra- informal son especialmente comunes
partes en los países de la OCDE. entre los hogares más pobres que no
reciben servicios de transporte formal.
MAyU - Entonces el transporte pú- En relación con el transporte formal, el
blico urbano está retrasado. ¿Qué transporte informal puede ser más ac-
pasa con los sistemas de transpor- cesible, flexible, confiable, más rápido
te individuales? ¿Y el transporte y más barato. Pero los vehículos no
en las zonas rurales? suelen ser adecuados para el transporte
MF - Los sistemas de transporte no colectivo.
masivo (carros individuales, bicicletas, Las áreas rurales enfrentan bajos
motos, minibuses etc.) siguen siendo niveles de transporte y de densidad
deficientes, agravado por la rápida ur- poblacional. En Perú andina, una en-
banización de la región. A menudo no cuesta de 176 distritos pobres rurales
dejan espacio para veredas. Esto crea demostró que una mejor accesibilidad
problemas para los peatones, obli- incrementó significativamente los sa-
gados a caminar en el medio del trá- larios agrícolas, así como los precios
fico. Hace que caminar sea peligroso de la tierra y de la vivienda, además
durante el día y casi imposible por la de la frecuencia de consultas de salud
noche. Y donde existe el pavimento, a (Banco Mundial, 2015).
menudo se mantiene mal. El transpor-
te no motorizado (bicicletas, peatones) MAyU - Pues, hay claros proble-
rara vez está tomado en consideración. mas con el transporte público y la
Lo tienden a considerar un problema capacidad vial. Si la oferta es baja,
periférico en lugar de un modo clave los costos deben ser correspon-
de transporte. Los pavimentos y carri- dientemente altos. Sus cifras sugie-
les para bicicletas de alta calidad son ren que esto es así. ¿Qué más nos
extremadamente rentables porque la dicen las cifras?
MF- Sin subsidios dirigidos, el y Guayaquil. No está claro si esto se

transporte público sería inasequible debe a costos más altos o a una mayor
para grupos de bajos ingresos. Las recuperación de costos en las tarifas.
encuestas de hogares de Bogotá, Así que nos enfrentamos a problemas
Buenos Aires, Santo Domingo y San de altos costos y problemas de asequi-
Pabxslo encontraron que viajar en el bilidad correspondientes.
transporte público podría consumir
entre el 20 y el 30% de los presu- MAyU –Podría ser por una combi-
puestos de los hogares pobres (Cu- nación de causas o por la falta de
bas y otros, 2015). competencia y la situación mono-
El viaje en transporte público pro- polística resultante. ¿Pueden los
medio en América Latina cuesta más subsidios ayudar a estos últimos?
que en muchos otros lugares y va- MF - La experiencia con los subsi-
ría sustancialmente según la región. dios del lado de la demanda es mix-
Dentro de la región también hay dita, con dificultades para identificar y
ferencias importantes, por ejemplo, la alcanzar a las poblaciones objetivo
tarifa promedio en San Pablo y Curi- y un posible abuso de los subsidios
tiba es cinco veces más que en Quito (como transferirlos a destinatarios
Figura 4 El viaje en transporte público promedio cuesta más en América Latina que en muchos otros lugares, 2009 (en dólares
estadounidenses).
Fuente: Cubas y otros, 2015.
22 Marianne Fay
no deseados). Algunos subsidios al- MF- Podemos citar un aumento en

ternativos incluyen el “Bilete Unico” las inversiones en transporte en-
en Río de Janeiro y San Pablo, que tre 2002 y 2013. Estas comenzaron
limita la tarifa para viajes multimo- a repuntar en 2004 y aumentaron
dales y subsidia el transporte alimen- significativamente hasta 2009, ron-
tador como los teleféricos en Río de dando alrededor de 1.0-1.25% del
Janeiro y conectan los barrios más PBI desde 2007, más que en otros
pobres con las principales arterias sectores de infraestructura. Pero las
de tránsito. Permiten un número de tendencias variaban según el país.
viajes gratuitos por día (Rodríguez y La mayoría de los países más ricos
otros, 2016). Pero ambos programas (Argentina, Brasil, México) gastaron
contribuyen a la expansión urbana y alrededor del 1% del PIB en 2008-13,
sufren errores de inclusión (personas mientras que otros (Bolivia, Nicara-
más ricas que usan estas opciones de gua, Panamá, Perú) gastaron de dos a
menor costo). tres veces más.
Los subsidios se vuelvan más sofis-
MAyU - Pasando ahora a la in-
ticados a medida que la tecnología
fraestructura en general, ¿cuáles
los hace más efectivos y eficientes.
son los desafíos más serios y las
En Bogotá, los subsidios de trans-
oportunidades que ven?
porte se desembolsan en tarjetas de
MF- Algunos desafíos son nuevos,
viaje vinculadas al Sistema Nacio-
nal de Selección de Beneficiarioscomo lo relacionado con el cambio
(SISBEN), la base de datos nacio-climático y los cambios de política
nal de beneficiarios potenciales y tecnología asociados. Otros, como
para programas de apoyo social la urbanización y una clase media en
(Transmilenio, 2015; Rodríguez y crecimiento, han alcanzado una esca-
otros, 2016). la que coloca a la región en un ámbito
diferente de demanda y opciones de
MAyU - ¿Cómo han respondido entrega. Y otros, como el tema fiscal
los gobiernos a los problemas de y la ineficiencia en el gasto han afec-
transporte? ¿Se ha visto una ma- tado a América Latina desde mucho
yor inversión en el sector? tiempo atrás.
MAyU - ¿Tienen una visión del im- guridad hídrica y escasez regular de
pacto del cambio climático en la agua. Variaciones en él flujo del río
infraestructura de la región? podría limitar la generación de ener-
MF- Los glaciares que se derriten y gía hidroeléctrica, la principal fuente
las sequías recurrentes están socavan- de electricidad en la región.
do la producción hidroeléctrica y pue- Si bien la planificación de la resi-
den convertirse en un serio desafío liencia sigue siendo un campo inci-
para las ciudades con limitaciones de piente, existe un creciente reconoci-
agua. Las tormentas, las inundacio- miento de que los impactos climáti-
nes y los deslaves arrasan caminos y cos futuros deben incorporarse en las
puentes y destruyen todo tipo de in- decisiones de inversión de hoy, espe-
fraestructuras. Por lo tanto, la infraes- cialmente en el transporte y la electri-
tructura debe ser más resistente. Los cidad. Un análisis reciente realizado
eventos extremos ya causan daños por el Banco Mundial y la empresa de
extensos a la infraestructura al mis- servicios de agua de Lima desarrolló
mo tiempo que cambian la oferta y la una sólida estrategia de inversión que
demanda de servicios de energía. Las garantiza la confiabilidad del agua en
evaluaciones rápidas de pérdidas y el mayor rango posible de condicio-
daños realizadas después de desastres nes futuras. México, y en menor me-
naturales en América Latina sugieren dida Brasil y Colombia, tienen polí-
que la infraestructura representa un ticas implementadas para impulsar la
costo desproporcionado particular- eficiencia energética. Algunas de las
mente el transporte. mayores ganancias podrían provenir
Por otro lado, las sequías en Bra- del desarrollo de sistemas de tránsito
sil, Colombia, Costa Rica, Uruguay rápido de autobuses (TRA). También
y Venezuela y las tormentas torren- se han logrado importantes avances
ciales y las lluvias como las que se en la mejora y expansión de los sis-
observan en Bolivia, Chile y Para- temas ferroviarios, como en las áreas
guay están amenazando la infraes- metropolitanas de Río de Janeiro y
tructura energética en la región. Las San Pablo (Banco Mundial, 2012).
grandes ciudades como Lima y la El cambio a los autos eléctricos pue-
Ciudad de México sufren de inse- de reducir las emisiones generales,
24 Marianne Fay
como se muestra en Bogotá (Delgado fraestructura dado que este repre-

y otros, 2014). senta alrededor del 70% de los cos-
tos de mejoramiento de los barrios
MAyU - El estudio describe los marginales (Marulanda et al, 2015).
desafíos de los cambios socioeco- Lograr acceso a la infraestructura
nómicos ¿Cuáles son los impactos al restante podría ser más desafian-
que se ven en la infraestructura? te que en el pasado.
MF - Ya hemos visto que alrededor
del 17 % de los latinoamericanos MAyU - ¿Y qué efecto podrán te-
no tiene acceso a una instalación ner los patrones de crecimiento
privada mejorada de saneamiento urbano de la región en la futura
y en la región solo se trata una ter- infraestructura?
cera parte de las aguas residuales. MF- La densidad ha disminuido en
Los desafíos en el acceso básico al Santiago, Montevideo, La Paz, Bue-
agua y la electricidad se concentran nos Aires y Brasilia impulsado por
en el decil más pobre de la pobla- políticas de expansión. Si continúan
ción, el grupo social más alejado, sin cambios, las áreas urbanas cons-
ya sea por su lejanía, por su pobre- truidas en América Latina podrían
za profunda o por la urbanización duplicarse para el 2035, elevando
cambiante. Se estima que alrede- los costos de infraestructura. El
dor del 25% de los habitantes de las desarrollo compacto, por otro lado,
ciudades de América Latina viven podría reducir la infraestructura pú-
en barrios marginales (UN Habitat, blica y los costos de servicio en un
2013), muchos en áreas no adecua- 1040 % (Marulanda y otros, 2015;
das para la construcción residen- Litman, 2015.) Un estudio del Ban-
cial. Las estimaciones sugieran que co Mundial sobre la urbanización en
dotar de infraestructura a un barrio México sugiere que mayor densidad
marginal existente cuesta entre dos reduciría las inversiones en infraes-
y ocho veces más que su provisión tructura y los costos de manteni-
en una urbanización nueva (Abiko miento en un 41% en Mérida y en
y otros, 2007). Las implicaciones un 67% en Los Cabos (Kim y Zan-
son graves para la inversión en in- gerling, 2016).
MAyU – Una última pregunta, En América Latina, tanto la inver-

quizás la más difícil, en relación al sión en infraestructura pública como
gasto público y las restricciones fi- la privada sufren de deficiencias es-
nancieras, ¿qué aconseja respecto tructurales, débil capacidad de pre-
a las inversiones en infraestructu- paración, de planificación y evalua-
ra en América Latina? ción de proyectos; una industria de la
MF – La mayoría de los países de construcción no competitiva; servi-
América Latina tienen un espacio fis- cios monopólicos; una des-utilización
cal limitado. La inversión pública pro- crónica del presupuesto de inversión.
medio es alrededor del 3.4% del PBI
y esto cubre todas las inversiones es- MAyU- Entonces ¿cuál sería el úl-
tatales, no solamente la infraestructura. timo consejo?
Históricamente alrededor de un tercio MF- Gastar mejor en las cosas co-
de la inversión va a la infraestructura. rrectas: mejorar la solvencia crediti-
Para agravar el problema, pocos países cia de los servicios públicos, por una
latinoamericanos tienen instituciones parte y lograr un equilibrio entre las
fiscales y presupuestarias para invertir tarifas y el financiamiento de la in-
sus recursos en una manera eficiente. fraestructura por otra. No es que se
De los 23 países que el Secretariado trata de la mejor manera de reducir
del PEFA (Public Expenditure and la brecha de inversión. Para muchos
Financial Accountability) viene anali- países será el único camino.
zando desde 2006, solamente 3 tienen
calificaciones “B” (Guatemala, Perú, MAyU -Doctora Fay, muchas gracias.
Trinidad y Tobago) en el indicador que
vincula los presupuestos de inversión
con las estimaciones de gastos futuros.
En cuanto a las inversiones que duran Bibliografia
más de un año, 22 de los 23 países fue-
Abiko, A., de Azevedo Cardoso L. R., Rinaldelli,
ron calificados “C” o “D” (Colombia
R. y Riogi Haga, H. C., (2007), “Basic Costs
fue la excepción con una calificación of Slum Upgrading in Brazil.” Global Urban
de “A”) respecto a su planificación, Development.
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26 Marianne Fay
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Katy Lacky a
Lauren Filmore a
Palabras clave: agua urbana, aguas residuales, tratamiento, contaminación, energía, costos.
La Energía de las Aguas:

Cuatro Proyectos Innovadores
por Empresas de Agua Urbana
en América Latina
Un Reportaje de Katy Lackey y Lauren Filmore
Abstract
En América Latina y el Caribe las empresas de aguas urbanas tienen que res-
ponder a una creciente demanda de servicios de agua y saneamiento. Al mis-
mo tiempo enfrentan limitaciones en sus recursos financieros y altos precios
de la electricidad que necesitan para captar, tratar y distribuir agua. También
deben atender a demandas para aumentar el tratamiento de las aguas servidas
y reducir su impacto ambiental. Las investigadoras Katy Lackey y Lauren
Filmore hicieron cuatro reportajes sobre casos de empresas de aguas en la
región que han avanzado en enfrentar estos desafíos. Aquí MAyU presenta
una versión condensada de su trabajo, que aparece en forma completa en
www.werf.org.
a. Katy Lacky y Lauren Filmore son Investigadores Especializadas en The Water Research Foundation (WRF ).Trabajan los temas de energía,
cambio climático y el manejo integral sostenible de agua. Sus contactos son klackey@waterrf.org y lfilmore@waterrf.org
30 Katy Lacky - Lauren Filmore
PRIMER CASO – PTAR Motivación Para el Cambio

Cañaveralejo en Cali, Colombia
La contaminación en la cuenca que
La Planta de Tratamiento de Aguas rodea la ciudad de Cali – tanto aguas
Residuales (PTAR) Cañaveralejo en arriba, en la fuente de abastecimien-
Cali, Colombia, presenta oportuni- to de agua de la ciudad, como aguas
dades y desafíos ambientales y finan- abajo, en las descargas propias de la
cieros para la empresa de servicios empresa – fue un factor determinan-
públicos local, Empresas Munici- te para mejorar la infraestructura y la
pales de Cali (EMCALI). EMCALI planificación estratégica. La PTAR
ofrece servicios de abastecimiento de Cañaveralejo se construyó para tra-
agua potable y tratamiento de aguas tar las aguas residuales y mejorar la
residuales a 2,2 millones de personas calidad del agua en Cali. Se esperaba
en Cali y sus alrededores. Al abordar que la protección de la parte alta de
los problemas de contaminación en la cuenca podría reducir los costos
la cuenca circundante, la gestión efi- de tratamiento de agua, disminuir el
caz de la energía se convirtió en una consumo de energía y mejorar el me-
prioridad que, a la vez, presentó para dio ambiente
la empresa la oportunidad de gestio-
nar adecuadamente los recursos de Descargas en el Río Cauca
agua y energía y de mejorar la cali- En la década de 1980 Cali descarga-
dad de los servicios para sus usua- ba aproximadamente 555.494 m³/día
rios. El biogás, una forma de energía de aguas residuales sin tratamiento al
renovable obtenida como un copro- Río Cauca (EMCALI, 2015). Desde
ducto del tratamiento de aguas servi- el inicio de operaciones en el 2002,
das le permite a EMCALI reducir las la PTAR Cañaveralejo capta las
emisiones de carbono y el potencial aguas residuales del sistema colector
de ganar créditos de carbono partici- principal y proporciona tratamiento
pando en el programa de Mecanismo a aproximadamente el 85% de las
de Desarrollo Limpio (MDL) de las aguas residuales generadas en la ciu-
Naciones Unidas. dad. El otro 15% desemboca en los
ríos Cauca y Cali (Llanos, 2000).
La Energía de las Aguas - Un Reportaje de Katy Lackeyy Lauren Filmore 31
Usos del suelo aguas arriba que ciencia financiera a largo plazo. La
contaminan las fuentes de agua gestión de la energía ofreció oportu-
Históricamente el enfoque de EM- nidades de ahorrar recursos y reducir
CALI – al igual que el de muchas gastos (Sepúlveda, 2015).
empresas de servicios públicos de
todo el mundo – se ha centrado en el
tratamiento del agua una vez que in- Acciones Tomadas
gresa a su sistema, en vez de asumir
la responsabilidad de la cuenca en su Los servicios de abastecimiento de
conjunto. Esto condujo a necesitar agua potable y tratamiento de aguas
un tratamiento mayor para suminis- residuales requerían proteger el medio
trar agua potable. Recientemente, la ambiente, reducir los costos de trata-
empresa ha mirado más allá del pun- miento y proporcionar energía y auto-
to de entrada para mejorar la calidad suficiencia financiera. Un enfoque en
del agua que entra en el sistema de la calidad del agua de aguas arriba y
EMCALI, abordando la contamina- aguas abajo y la generación de energía
ción aguas arriba (Calderón, 2015). renovable permitió a la empresa acer-
Esto ofreció oportunidades para aho- carse a trabajar estos objetivos.
rrar costos al reducir el consumo de
energía y gastos en productos quími- Protección de la cuenca para redu-
cos para tratar el agua afluente. cir costos de tratamiento
EMCALI promovió el manejo de
Costos recurrentes cuencas con la Organización Inter-
Los procesos de tratamiento avanza- nacional de Conservación RARE
dos y a mayor escala significaban un con un programa de Compensación
mayor consumo de energía y costos por Servicios Ambientales (CSA)
generales más altos para EMCALI. que incentiva a los propietarios de la
Aunque EMCALI financió la cons- parte alta del Río Cali a proteger los
trucción de la PTAR Cañaveralejo bosques que circundan el canal del
a través de un préstamo del Fondo río (Calderón, 2015) ofreciéndoles
de Cooperación Económica Interna- una compensación por preservar la
cional de Japón, aspira a la autosufi- cobertura forestal.
Gestión de la calidad en los en ella se generan (Llanos, 2000). El

procesos de tratamiento uso de cubiertas de aluminio y siste-
La PTAR Cañaveralejo inició su mas de ventilación han ayudado en
operación en 2002, utilizando el este proceso.
proceso de Tratamiento Primario
Químicamente Asistido (TPQA). Producción de biogás y biosólidos
El TPQA produce una mejor cali- En 2002/2003, EMCALI inició un
dad de agua que los procesos típi- sistema de producción de biogás y
cos de tratamiento primario, a un biosólidos en la PTAR Cañavera-
costo más bajo, siendo una alter- lejo con cuatro digestores anaero-
nativa menos compleja que los tra- bios de lodos. El sistema produce
tamientos secundarios y terciarios 1.000KW de potencia en cada uno
convencionales (Mora Bejarano y de los dos generadores. Esto es
de Oliveira, 2009). Este proceso de suficiente biogás para calentar los
coagulación resulta en una mayor lodos en el proceso de la digestión.
eficiencia en la remoción que per- No se libera biogás como emisio-
mite producir “efluentes que son nes de metano (Morelco, SAS). La
casi equivalentes a los de un trata- empresa toma los biosólidos hú-
miento secundario, a una fracción medos de los digestores y los des-
del costo” (WEF, 2015). El TPQA hidrata en una máquina de secado
puede tener un impacto positivo llamada “Green House” que opera
sobre la huella de carbono y el con- con energía solar (El País, 2014).
sumo de energía en el tratamiento Los biosólidos son transportados a
de aguas residuales. granjas de cultivo de caña de azú-
Finalmente, debido a que EMCA- car y a rellenos sanitarios para su
LI construyó la planta en una zona disposición.
densamente poblada de la ciudad,
entre los distritos 6 y 7, se hicieron Objetivos para la optimización
esfuerzos para controlar los proble- del Mecanismo de Desarrollo
mas de olores, así como para minimi- Limpio (MDL)
zar los impactos en la comunidad por EMCALI registró la PTAR Cañave-
el polvo, el ruido y la vibración que ralejo en el programa de Mecanis-
mo de Desarrollo Limpio (MDL) de la PTAR Cañaveralejo (Morelco,

las Naciones Unidas, con los obje- SAS). Un análisis detallado indi-
tivos de (i) reducir la contribución ca que la planta produjo 7.583.000
de la empresa al cambio climático, KW de energía entre octubre de
(ii) aumentar el uso de energías 2008 y abril de 2010 satisfaciendo
renovables y (iii) reducir los cos- el 80% de la demanda eléctrica de
tos de operación de la empresa. La la PTAR.
producción de biogás otorga a la
empresa Créditos de Reducción de Reducción en las emisiones
Emisiones Certificados (CRE). Los de metano
beneficios ambientales previstos en La PTAR Cañaveralejo produjo
el proyecto incluyen una reducción alrededor de 18.200 toneladas de
en las emisiones de gases de efec- metano entre 2002-2008, con un po-
to invernadero equivalente a cerca tencial de daño a la capa de ozono
de 570.000 toneladas de CO2 en 10 equivalente a 382.300 toneladas de
años (EMCALI, 2015). EMCALI dióxido de carbono, el mismo monto
estableció el objetivo de financiar reducido por el uso del biogás como
las inversiones en su PTAR median- combustible en dos generadores de
te el mecanismo de MDL y recupe- energía en la planta.
rar el 40% de los costos a través de
bonos verdes bajo el Protocolo de De desecho a recurso
Kioto (EMCALI, 2015). En 2014, EMCALI recibió la certi-
ficación para el fertilizante produci-
do a partir del tratamiento de lodos.
Resultados Después de 10 años de investigación,
el Instituto Colombiano de Agricul-
Aumento del tratamiento de aguas tura autorizó la producción y comer-
residuales y generación de energía cialización del producto, llamado
El caudal de tratamiento de aguas Abonem, a empresas en el Valle del
servidas de la empresa aumentó Cauca (El País, 2014) con una pro-
de 3,49 m³/s a 5,15 m³/s entre el ducción inicial de 30 toneladas de
2002 y el 2009 con la operación de biosólidos mensual.
Mejora en la calidad del agua compensar con la compra de ener-

y servicios ambientales gía adicional. El proyecto MDL no
La reducción de carga contaminan- permite a la planta de Cañaveralejo
te en el Río Cauca ha contribuido exportar energía a la red. Esto ha
al aumento de los niveles de oxí- desalentado a EMCALI a invertir
geno disuelto, ayudando a restaurar en el aumento de la capacidad de
la flora y la fauna naturales (Mo- los generadores para la producción
relco, SAS). Las actividades en el de biogás adicional.
Río Cauca y sus alrededores, que
dependen de una calidad del agua Próximos pasos
particular, han comenzado a recu- Según su plan EMCALI 2015, la
perarse en los últimos años, inclui- empresa buscaba modernizar la
da la pesca, la agricultura y la re- planta para conseguir niveles de tra-
creación (Morelco, SAS). tamiento secundario al menos para
el 50% del caudal de entrada de
aguas residuales mientras exploraba
Retos y Lecciones Aprendidas otras opciones para la gestión y dis-
posición de los biosólidos. Una po-
La gestión eficaz de la energía ayu- sibilidad sería la aplicación de bio-
dó a EMCALI a aumentar la sos- sólidos en la industria del cemento
tenibilidad ambiental y económica que podría no requerir pre-secado
de la PTAR Cañaveralejo, con un de los mismos en la PTAR Cañave-
mantenimiento regular de los equi- ralejo (Sepúlveda, 2015).
pos y un alto nivel de eficiencia
energética y de producción. Sin
embargo, la variación estacional y
la imposibilidad de exportar el ex- SEGUNDO CASO - EPMAPS
ceso de energía a la red presentan Quito, Ecuador
desafíos. La producción de energía
disminuye durante la temporada de La Empresa Pública Metropolita-
lluvias, lo que significa que en al- na de Agua Potable y Saneamiento
gunos casos la empresa tiene que (EPMAPS) se encuentra en Quito,
Ecuador a 2.800 metros sobre el Las operaciones de la EPMAPS

nivel del mar, una de las capitales y la capacidad de sus represas han
más altas del mundo con una po- bastado para mantener el adecuado
blación de 2,4 millones. Frente a suministro de agua a sus clientes.
una demanda creciente, EPMAPS
está promoviendo la generación hi-
droeléctrica y un fuerte programa La precipitación, el cambio climá-
de detección de fugas que reduce tico y el esfuerzo general hacia la
las pérdidas de agua no contabiliza- sostenibilidad
da. Los esfuerzos de sostenibilidad El páramo de Ecuador proporciona
de la empresa se centran en la con- aproximadamente el 78% del agua
ciencia pública sobre el consumo de consumida por los clientes de la EP-
agua y la integración de la gestión MAPS en Quito (EPMAPS, 2015).
de la energía. La EPMAPS aspira La ciudad extrae la mayor parte de
a la autosuficiencia a través de la su agua de la cuenca del Amazonas,
energía hidroeléctrica. en la vertiente oriental de los Andes;
esta fuente de agua geográficamente
restringida resulta en una vulnerabi-
Antecedentes lidad a presiones sobre el sistema de
suministro, tales como cambios en
EPMAPS se ha apoyado en la ener- los ecosistemas que proveen agua
gía hidroeléctrica desde los años o eventos extremos (Buytaert y
1950. Sin embargo, la necesidad de Bièvre, 2011).
reducir fugas para disminuir la pér-
dida de ingresos por agua no factu- Consumo innecesario de energía
rada, ahorrar energía y el aumento por altas pérdidas de agua
del crecimiento de la población que La alta densidad poblacional au-
aumenta la demanda de energía, menta la presión sobre este sistema.
condujeron a EPMAPS a integrar Dada la pendiente fuerte del terre-
consideraciones energéticas en to- no circundante, el acceso al agua ya
das sus operaciones. está restringido, lo que incrementa
la dependencia de Quito de trans-
ferencias entre cuencas (Buytaert consideración en todo lo que hace-

y Bièvre, 2011), con altas implica- mos”, afirma Xavier Vidal, Director
ciones de energía para el sistema, Ejecutivo del Programa de Sanea-
cuya demanda eléctrica es de 24 miento Ambiental en la EPMAPS
MW. Adicionalmente, la energía se (Vidal, 2015.)
pierde por fugas durante la transfe-
rencia en el sistema de distribución Reducción de agua no contabiliza-
(EPMAPS, 2015). Las pérdidas de da: detección y medición de fugas
agua no contabilizada a través de “El Plan para Reducir Las Pérdidas y
fugas en el sistema eran del 44% o El Consumo de Agua y Adaptarse al
más antes de la intervención de la Cambio Climático” busca reducir las
empresa (Abad et al., 2015.) pérdidas de agua en los procesos de
producción y distribución y también
Aumento de población y demanda optimizar los niveles de consumo
del servicio del usuario (EPMAPS, 2015). Entre
En las últimas décadas la EPMAPS 2000 y 2010 la EPMAPS estableció
identificó una necesidad creciente de una Unidad de Control de Fugas con
estaciones de bombeo, tanques de seis grupos de trabajo. Los resulta-
agua potable, plantas de tratamiento dos de los pilotos demostraron altas
de agua y edificios administrativos tasas de fuga (44%) y confirmaron la
(Abad et al., 2015). El crecimiento necesidad de continuar el estudio en
demográfico en Quito y sus alrede- otras áreas (Abad et al., 2015).
dores requiere que la empresa cons-
truya instalaciones de agua potable y Educación y compromiso de la
agua residual para aumentar los ser- comunidad para reducir el uso
vicios de saneamiento y el tratamien- del agua
to previo a la descarga. La EPMAPS trabaja para “promover
una nueva cultura del agua” entre los
Acciones Tomadas usuarios a través de medios de co-
municación y actividades educativas
EPMAPS necesita optimizar el uso y (Vidal, 2015). La empresa aumentó
gestión del agua. “La energía es una la cobertura de micromedidores en-
tre los usuarios del 84% al 99% entre de proyectos adicionales en 1992 y
2010 y 2015 y, adicionalmente, tra- 2000 (EPMAPS, 2015). Esta auto-
bajó para aumentar la lectura de es- suficiencia energética se logró prin-
tos medidores asignándola a un con- cipalmente a través del Proyecto de
tratista (Abad et al., 2015). Energía Micro-Central de la EP-
MAP. Resultó en 32 sitios prioriza-
El Programa de Educación Ambien- dos en puntos de distribución, con
tal para el Fomento de Consumo un potencial de generación de ener-
Responsable de Agua gía anual calculado de 16.807.680
La EPMAPS ve a la participación co- KW/h, con una generación adicio-
munitaria como un punto clave para nal de 55.757.528 KW/h en sitios
reducir el consumo de agua y energía periféricos (Villagómez, 2010).
y para proteger las fuentes de agua
dulce. Ejemplos incluyen clubes Consideraciones de energía
educativos como Súper Amigos del para la nueva planta de recupe-
Agua e iniciativas como las Charlas ración de aguas residuales
de Educación Ambiental en Barrios Adicionalmente a la generación
o Comunidades. de energía hidroeléctrica, la EP-
MAPS considera la eficiencia
Autosuficiencia a través energética en las especificaciones
de energía hidroeléctrica de diseño hidráulicas, eléctricas y
La generación de energía en sus pro- mecánicas para nuevas operacio-
pias instalaciones es una de las con- nes como las plantas de tratamien-
tribuciones más importantes de la to de aguas, procesos de automa-
EPMAPS a la gestión de la energía. tización y las plantas de recupera-
La EPMAPS instaló sus primeras ción de aguas residuales −PRRs−
dos microturbinas en 1956. En 1990 (Abad et al., 2015).
la EPMAPS comenzó a operar la hi- Dado un caudal máximo estima-
droelectricidad como componente do de 16.02 m3/s o 356 MCD, po-
clave del sistema de agua de Papa- dría ser posible generar 12 MW de
llacta: esto se inició con la central electricidad para la empresa duran-
recuperadora, de 14,7 MW, seguida te este proceso (Abad et al., 2015).
Adicionalmente, la PRR Vindobona Conservación del agua

incluirá una instalación de energía La empresa ha ahorrado agua a tra-
hidroeléctrica que generará 30 MW vés de la detección de fugas y reduc-
de energía al descargar el agua resi- ción de pérdidas. Casi el 99% de los
dual tratada. La EPMAPS está tra- usuarios tienen micromedidores para
bajando con los ingenieros de dise- controlar el uso del agua y la tasa de
ño para incluir digestión anaerobia y consumo de agua per cápita ha caído
cogeneración de energía con la pro- de alrededor de 285 L/persona/día
ducción de biomasa o biogás. Ac- en 2005 a 200 L/persona/día en 2015
tualmente hay planes para construir (Abad et al., 2015).
dos túneles - San Antonio (2,5 km) Al mismo tiempo, la EPMAPS ha
y La Tola (30 km) - para el trans- reducido el consumo de energía per
porte de aguas residuales a la PRR cápita y los costos de electricidad y
de Vindobona acompañado por un no ha tenido que aumentar la tarifa
sistema de tratamiento secundario de agua a los usuarios durante sie-
biológico y uno terciario con desin- te años. El costo total de la energía
fección UV. gastado bajó de $1.950.375 en 2012
a $1.533.671 en 2014, aunque la em-
presa consumió más energía en 2014
Resultados que en 2012.
El establecimiento de objetivos de Producción de energía renovable

sostenibilidad en la empresa, la inte- Al final de 2017 hay dos plantas de
gración de las consideraciones ener- generación en la EPMAPS, La Re-
géticas en todas sus operaciones, la cuperadora (14,7 MW) y El Carmen
mitigación de la pérdida de agua no (8,2 MW), que producen energía para
contabilizada y la educación de la la empresa y envían cualquier exceso
población sobre el consumo de agua al mercado mayorista de electricidad.
han demostrado ser iniciativas exito- Por ejemplo, en 2014 la EPMAPS ex-
sas para la EPMAPS portó y vendió 105.732.167 KW/h al
Mercado Eléctrico Nacional (Abad
et al., 2015).
Retos y Lecciones Aprendidas TERCER CASO

SAAE Itabira,
Ahorrar energía al ahorrar agua Minas Gerais, Brasil
La empresa incorpora responsabili-
dad ambiental, al reducir las pérdidas Desde 1990, los Reactores Anaerobios
de agua en el sistema y por derroche de Flujo Ascendente (UASB por sus
de los clientes, al mismo tiempo que siglas en inglés) ofrecen un sistema
promueve la energía limpia. Este de lodos activados de bajo costo, fácil
manejo beneficia a la empresa, a tra- operación y bajo uso de energía, para
vés de una reducción de los costos de el tratamiento de aguas residuales. El
energía y un aumento de los ingresos Servicio Autónomo de Agua y Alcan-
al vender energía al mercado eléctri- tarillado (SAAE por sus siglas en por-
co (Abad et al., 2015). tugués, Serviço Autônomo de Água e
Esgoto) en Itabira, Minas Gerais, Bra-
Colaboración objetivos contradic- sil, utiliza ocho reactores UASB con
torios y búsqueda de financiación filtros percoladores en la planta de tra-
Sin embargo, la financiación de estos tamiento de aguas residuales (PTAR)
proyectos ha sido un desafío conti- Laboreaux. SAAE Itabira ha optimi-
nuo. En 1990, la EPMAPS y la em- zado el sistema para reducir algunas
presa de energía local EEQ estable- de las desventajas tecnológicas de los
cieron un Comité de Operaciones y UASB, como la formación de espumas
Mantenimiento (O&M) para colabo- y problemas de olores. La empresa está
rar en las actividades y proyectos co- trabajando actualmente en la recupera-
munes para aumentar la generación ción de biogás.
hidroeléctrica, la eficiencia ener-
gética y el desarrollo institucional, Motivación Para el Cambio
utilizar nuevas fuentes de energía
renovable y desarrollar tecnologías e La experiencia de SAAE fue orien-
innovaciones (Abad et al., 2015). tada por el incremento en los costos
de electricidad en Brasil que ha ge-
nerado un impacto en las empresas
de servicios públicos. Los de agua
y alcantarillado representan un ter- produce un efluente con una calidad

cio del consumo energético del país comparable a un proceso secundario
en el sector público; la electricidad convencional. Con el tiempo la for-
representa el segundo mayor costo mación de espuma se convirtió en un
operativo para las empresas de trata- obstáculo para cumplir con los lími-
miento de aguas residuales (Moreira, tes de descarga. Es un problema ope-
2014). Los UASB pueden reducir el racional común en los UASB, parti-
consumo de energía y proveer una cularmente en las plantas brasileñas
producción significativa de energía a de gran escala, debido a la falta de
futuro dando lugar a una “reducción un pretratamiento adecuado y de una
en los costos operacionales diez ve- remoción de espuma en los reactores.
ces mayor”, según un profesor de la SAAE diseñó la planta Laboreaux
Universidad de Minas Gerais (Cher- con un sistema de remoción hidros-
nicharo et al., 2015). El crecimiento tática en los reactores UASB. Sin
de la población urbana, traducido en embargo, estas operaciones aún de-
incrementos de los caudales de agua jan gruesas capas de espuma en los
consumidos, demanda más energía separadores. La acumulación de es-
para el tratamiento, así como una ne- puma puede bloquear el paso del gas,
cesidad de minimizar el consumo de puede dañar los separadores y obs-
energía a través de la optimización taculizar la liberación de biogás, lo
de procesos. que perjudica la recolección de gas y
la potencial recuperación de energía
Cumpliendo con los requisitos de (Chernicharo et al., 2013).
descarga y mitigando la formación
de espumas Garantizando la responsabilidad
La tecnología anaerobia “ha traído… ambiental a través de servicios de
ahorros en costos de construcción y saneamiento
operación, y es una de las razones Brasil trata alrededor de 38% de
de la expansión del tratamiento de sus aguas residuales domésticas. El
aguas residuales en Brasil” (Cher- Plan Nacional de Saneamiento Bá-
nicharo et al., 2012). Sin embargo, sico (PLANSAB, por sus siglas en
la tecnología UASB por sí sola no portugués) pretende tratar en todo
el país el 88% para el 2030. Para el Mejora en la gestión de formación

2012, la planta de SAAE en Itabira de espumas
trataba caudales para una población Para mejorar la remoción de espu-
equivalente a 33,000 o cercana a un mas, SAAE Itabira utiliza un sistema
tercio de la población de Itabira. El electrónico de control del nivel del
objetivo de impulsar la cobertura to- agua para mantener la presión de la
tal de saneamiento plantea desafíos línea de gas a niveles óptimos. Em-
ambientales tanto en la recolección pleando trazadores o enviados a tra-
como en el tratamiento de las aguas vés de los separadores de tres fases,
residuales. La PTAR Laboreaux te- verifican que la capa superior de la
nía reactores de superficie abierta espuma haya sido removida y miden
que permitían el escape de metano el volumen removido.
y sulfuro de hidrógeno, produciendo
olores en la comunidad aledaña. La Promover la responsabilidad
mayoría de las plantas con UASB ambiental
queman el biogás generado de mane- En 2005, SAAE Itabira estableció el
ra natural (Moreira, 2014). La que- Proyecto Mãe D’Água para restaurar
ma representa una gran pérdida de bosques de ribera, instalar cercas de
energía y contribuye a la emisión de protección alrededor de áreas refo-
gases de efecto invernadero. restadas, utilizar terrazas y sistemas
de retención de escorrentía para pro-
teger de la erosión, instalar pozos
Acciones Tomadas sépticos en los hogares y monitorear
frecuentemente los caudales de agua
Entre 2009 y 2016, la planta de Ita- y su calidad (SAAE, 2015). SAAE
bira optimizó la operación de los Itabira cubrió los reactores UASB en
UASB, completó estudios de mo- Laboreaux para minimizar olores.
delación de recuperación de energía
y para el 2017 estaba considerando Completar un análisis energético
opciones para recuperar el biogás e Entre octubre 2010 y 2011 se anali-
incrementar la eficiencia energética. zó la demanda global relacionada con
la iluminación, usos administrativos
y de laboratorio, operación de filtros ma residual en las cámaras de gas

prensa, bombas y otros equipos (Rosa entre 5 y 10% (Chernicharo et al,
et al., 2012). Con esta información, 2012). Esto mejoró la calidad del
la empresa tiene ahora las bases para efluente, con niveles de DQO y
analizar a fondo la demanda de ener- DBO5 (153 y 44 mg/L) por debajo
gía de equipos específicos y explorar de los límites de la regulación (180
opciones para reducir el consumo. y 60 mg/L, respectivamente) (Rosa
et al., 2012). Este éxito llevó a la
Explorar la producción de biogás empresa a trabajar en la implemen-
a través de estudios de modelación tación de este proceso en otros sie-
y asociaciones te reactores.
En 2011, los gobiernos de Brasil y
Alemania acordaron cooperar en un Optimización de procesos y ener-
estudio de cinco años a través del gía integrada a metas ambientales
Ministerio de Ciudades sobre la con- El éxito de la participación de la co-
versión de biogás a energía. A fina- munidad ha llevado a una expansión
les de 2014, SAAE Itabira también del programa de Mãe D’Água. La
se asoció con investigadores de la iniciativa trabaja en la instalación de
Universidad de Hannover en Alema- pozos sépticos en áreas rurales para
nia para cuantificar el gas en los re- recolectar y reciclar aceites de cocina,
actores y observar la conversión de disminuyendo algunos de los conta-
la materia orgánica a gas para usos minantes que producen espumas en el
eléctricos (Moreira, 2014). sistema de recolección de aguas resi-
duales en Itabira (SAAE, 2015).
Resultados Equilibrio energético identificado y

potencial de recuperación
Optimización de la remoción de Aunque para el 2016 SAAE Itabi-
espumas y mejora de la calidad ra todavía no producía biogás para el
del efluente uso de energía in-situ, los resultados
La alteración de las líneas de pre- de la modelación son un paso impor-
sión en el reactor redujo la espu- tante en el proceso de planeación. In-
dicaron que el biogás de los reactores agua lluvia y de escorrentía en los

UASB tiene un potencial energético sistemas de alcantarillado” (Cherni-
de 10.962 MJ/d, con un adicional de charo & SAAE, 2015).
7.518 MJ/d en la combustión del lodo
anaerobio deshidratado (Rosa, 2013). El problema del metano disuelto
Estos dos subproductos producen un El metano soluble representa una pér-
excedente de energía de alrededor dida significativa del biogás generado
40% más del consumo energético de que puede tener un mejor uso para la
la PTAR. recuperación de energía. Dada la sig-
nificancia del metano como un gas de
efecto invernadero, no es deseable li-
Retos y Lecciones Aprendidas berar el metano de los efluentes trata-
dos hacia la atmósfera.
La PTAR Laboreaux demuestra el
potencial de las tecnologías UASB;
sin embargo, le queda mucho camino Próximos pasos
a SAAE Itabira para lograr eficiencia PTAR planteaba pasos a partir del
energética y sostenibilidad. 2017 que incluían utilizar procesos
optimizados de manejo de espumas
Optimización de procesos en todos los ocho reactores, y pasar
y selección de materiales de la compresión general de la de-
Controlar los olores, mientras se manda total de energía de la planta,
minimiza la corrosión en sistemas a rastrear el consumo de energía de
cubiertos sigue siendo un reto en equipos específicos. Al utilizar todo
SAAE Itabira (Chernicharo et al., el potencial de energía generada con
2015). Otra barrera para el poten- biogás y lodos en Laboreaux, SAAE
cial de recuperación de biogás en la Itabira reduciría las emisiones de ga-
planta Laboreaux es la variación del ses de efecto invernadero de la plan-
caudal entre las estaciones de sequía ta, lo que podría calificar para crédi-
y de lluvia. “El caudal de biogás se tos de carbono a través del programa
reduce bruscamente durante la tem- MDL - UNFCCC (Rosa, 2013).
porada de lluvias por el ingreso del
CUARTO CASO altos índices de pérdidas de agua re-

Obras Sanitarias del Estado veló el potencial de ahorrar energía.
de Uruguay Igualmente OSE consideró que un
programa de gestión energética po-
Uruguay es uno de los países más pe- dría mejorar su eficiencia operativa
queños de Sur América y es reconoci- y financiera.
do por sus políticas liberales, alta ca- A finales de los 90 la cobertura de
lidad de vida, altos estándares demo- agua potable era alrededor del 97%
cráticos, costas con playa y paisajes en zonas urbanas y alrededor del
verdes. Sin embargo, hasta el siglo 84% en zonas rurales. La cobertura
XXI, carecía de una cobertura con- de saneamiento se quedó rezagada
fiable y de alta calidad de agua pota- en un 78%. Un compromiso para lo-
ble y aguas residuales. Entre 2007 y grar acceso universal al agua potable
2015 ambiciosos programas busca- y al saneamiento como lo preveía la
ron reducir el agua no contabilizada declaración de la empresa en el 2007,
(NRW, por sus siglas en inglés) e in- requería de una expansión de los ser-
crementar el acceso al agua potable vicios (OSE, 2007). Con el fin de
y servicios de saneamiento median- cumplir este compromiso de servicio,
te un programa efectivo de gestión OSE buscó resolver las pérdidas de
de energía en la empresa nacional, agua y modernizar su sistema opera-
Obras Sanitarias del Estado (OSE). tivo (MIEM-DNE, 2015).
Altos índices de agua

Motivación Para El Cambio no contabilizada
Desde finales de los 90 hasta co- OSE es la empresa que consume más
mienzos del nuevo siglo, OSE se energía en Uruguay - la electricidad
encaminó en una serie de reformas equivale a un 13% de sus costos ope-
institucionales para incrementar el racionales (World Bank, 2012). Esto
acceso al agua potable y saneamien- condujo a OSE a crear una estrate-
to, mejorar el servicio y renovar la gia para un “uso racional y eficiente
infraestructura de aguas en todo el de la energía” (MIEM-DNE, 2015)
país. La necesidad de combatir los y a adoptar mecanismos que reduz-
can los índices de agua no facturada y transparencia de las empresas pú-

(MIEM-DNE, 2015). blicas”1 y, contando con un préstamo
del Banco Mundial por U$S 50 mi-
Regulaciones de energía llones, OSE inició un proceso de pla-
y monitoreo de programas neación intensiva en 2014, evaluan-
La Política Nacional de Energía do actividades y esfuerzos técnicos,
2005–2030 estableció metas de efi- comerciales, y operacionales/ finan-
ciencia y producción de energía re- cieros. Un año después, la empresa
novable para empresas estatales en definió el Plan de Sostenibilidad y
un marco de integración regional con Eficiencia de OSE con tres compo-
políticas económicas y ambientales nentes2 en el Programa de Agua no
sostenibles (MIEM-DNE, 2015). Contabilizada (RANC por sus siglas
en inglés) y el Programa de Ahorro
de Energía y Eficiencia (MIEM-
Acciones Tomadas DNE, 2015; World Bank, 2012).
OSE ha adoptado una serie de medi- Adoptar políticas ambientales glo-

das para construir un programa sóli- bales para integrar la eficiencia
do de gestión de energía en toda la En 2013, OSE se esforzó en reducir
planta. Los esfuerzos de monitoreo los índices de agua no contabilizada
y evaluación, reportes públicos y ele incrementar la eficiencia energética
compromiso de la comunidad, ase- y se concentró en optimizar los sis-
guran su seguimiento y transparencia.
temas operativos de toda la cadena
de producción, desde la distribución
Asociación con el Banco Mundial de agua potable hasta el tratamiento
para financiación y reforma insti- y descarga de efluentes (OSE, 2013).
tucional En 2012, OSE estableció el uso de mi-
Con el fin de “mejorar el desempe- cromedidores (medidores para usua-
ño, competitividad, responsabilidad rios residenciales) en más de 77.000
1 World Bank, 2014, ver también Borraz et al., 2011 para una discusión detallada.
2 Los componentes son: (1) Invertir en Infraestructura Confiable para el Suministro de Agua, (2) Gestionar el Agua y la Energía más Eficientemente y (3)
Preparándose para el Futuro Gestión, Planeación, y Riesgo.
unidades y actualizó sus propias polí- Por ejemplo, un programa piloto en

ticas de energía, aprobando una nueva un pueblo en el Departamento de
resolución para la eficiencia energéti- Artigas redujo las pérdidas de agua
ca en 2014 (MIEM-DNE, 2015). de 906 a 81 L/conexión/ día (World
Bank, 2014). La unidad RANC tam-
Establecer metas e indicadores, re- bién instaló tecnología para ayudar a
portar públicamente reducir el uso de químicos y mejorar
La empresa inició un Proyecto de la eficiencia del lavado de filtros en
Indicadores de Sostenibilidad y Efi- plantas de tratamiento. Otros pro-
ciencia publicándolos en su página yectos son: (i)Sustituir tuberías vie-
web y en periódicos nacionales (OSE, jas y/o dañadas;(ii) Implementar sie-
2015; World Bank, 2014), incluyen- te proyectos piloto para reducir las
do resultados de proyectos específi- pérdidas de agua; iii) Desmantelar y
cos y el Índice de Eficiencia de Ges- regularizar las conexiones ilegales;
tión de la empresa (OSE, 2015). En (iv) Mejorar la micro-medición de
2013, OSE buscó reducir el consumo los usuarios; y (v) Mejorar la macro-
anual de agua en 5%, (OSE, 2013) medición de la compañía. La unidad
e implementar 17 nuevos distritos de RANC también está trabajando en
medición y control, con medición de asegurar la eficiencia en la construc-
flujo y regulación de presión y apli- ción de nuevas conexiones de agua
car la metodología RANC3 en al me- (OSE, 2007, World Bank, 2012).
nos dos de ellos (OSE, 2013).
Establecer un programa de ahorro
Fortaleciendo la unidad RANC de energía y eficiencia
El Programa RANC busca “reducir OSE estableció formalmente un Pro-
el agua no contabilizada, previnien- grama de Ahorro de Energía y Efi-
do, reduciendo y controlando las ciencia en 2012 para mitigar el impac-
pérdidas de agua reales y aparentes4” to del cambio climático y reducir la
en el sistema (World Bank, 2015a). cantidad de agua no contabilizada y el
3 El Programa de Agua no Contabilizada (RANC por sus siglas en inglés) (MIEM-DNE, 2015; World Bank, 2012)
4 Las pérdidas por agua no contabilizada en América Latina y el Caribe resultan “no sólo por pérdidas físicas debido al mantenimiento inadecuado de
las tuberías, sino también por pobres políticas de gestión y facturación (ambas incentivan conexiones ilegales e incrementan los niveles de ineficien-
cia)” (Bonifaz & Itakura, 2014).
consumo de energía innecesario. Los escuelas primarias y campañas edu-

objetivos del programa son (MIEMD- cativas (World Bank, 2015a). Al im-
NE, 2015): i) Suministrar un servicio plementar un centro de llamadas de
de calidad al menor costo económico 24 horas, OSE ofrece servicios des-
y ambiental; (ii) Promover una cultu- centralizados (World Bank, 2014).
ra de uso eficiente de la energía; (iii).
Capacitar al personal en uso eficiente
de la energía 5. El Programa de Ahorro Resultados
de Energía y Eficiencia identificó las
siguientes prioridades (MIEM-DNE, Una reforma institucional riguro-
2015): (i) Optimizar la operación de sa llevó a un programa sólido para
bombas; (ii) Reducir el consumo de reducir la cantidad de agua no fac-
combustibles a través de cambios tec- turada. En 2014, OSE fue premiada
nológicos; (iii) Analizar la viabilidad con el Premio Nacional de Eficiencia
de energía renovable (solar, eólica, Energética por sus logros.
micro hidroeléctrica); (iv) Mejorar la
eficiencia energética de los equipos y Incremento de la cobertura
sistemas de transporte; (v) Organizar de agua potable y saneamiento
la capacitación del personal en cada OSE se ha convertido en una de las
localización geográfica; y (vi) Exigir empresas más avanzadas de la re-
que los nuevos proyectos evalúen su gión, que cuenta con mejoras signi-
eficiencia energética. ficativas en la cobertura de agua y
aguas residuales (World Bank, 2012).
Mejorar el servicio al cliente Entre 2008 y 2013 las conexiones
por medio del compromiso de agua aumentaron de 945.335 a
de la comunidad 1.077.368, y la cobertura de sanea-
En 2015, la unidad RANC trabajó miento subió de 223.079 a 278.585
con el Departamento de Comunica- (MIEM-DNE, 2015). El volumen de
ciones de OSE para realizar talleres aguas residuales tratadas antes de su
de temas de agua no facturada en descarga también aumentó.
5 El consumo de energía en la empresa fue de 0,69 kWh/m3 en 2012 comparado con 0,4–0,5 kWh/m3 de sistemas similares en otros países (World
Bank, 2012)
Reducción de agua no contabilizada Retos y Lecciones Aprendidas

Aunque entre 1999 y 2011 OSE mostró
un mayor porcentaje de aguas no con- La evaluación las operaciones y la ges-
tabilizadas en comparación al prome- tión en todos los niveles fue un proceso
dio regional (53% contra 41%), la em- largo y costoso. Los beneficios están dan-
presa ha conseguido reducir sus pérdi- do frutos. A pesar de los costos iniciales
das de agua (Bonifaz & Itakura, 2014). del programa, el beneficio ya es evidente.
Gracias a los altos niveles de medición Con ahorros anuales de U$S 10 millones,
de los clientes OSE comenzó a ver las la reciente inversión de U$S 27,3 millo-
reducciones en agua no facturada que nes en el Programa RANC se pagará sola
cayó del 55% en 2007 hasta un 49% en en tres años (World Bank, 2014).
2011 (IBNET, 2015). A través de estos
programas RANC encontró que el
90% de las pérdidas de agua se debían APLICABILIDAD PARA LA
a rupturas en la tubería de los usuarios REGIÓN DE AMÉRICA LATINA
(World Bank, 2015a). Esto confirma la Y EL CARIBE
importancia de trabajar con los clientes
y aumentar el uso de medidores. El trabajo de EMCALI en Cali, Colom-
bia presenta un ejemplo de la reutili-
Reducir los costos de energía zación de los desechos en abonos para
La instalación de filtros condujo a una generar ingresos a través de acciones de
reducción del 4% de las pérdidas de mitigación de los efectos perjudiciales
agua y ahorros de U$S 200.000 por del cambio climático. Para las ciudades
año. La reducción de agua no con- de América Latina y el Caribe, el Trata-
tabilizada le ahorra a OSE alrededor miento Primario Químicamente Asisti-
de U$S 10 millones en costos anuales do (TPQA) aplicado en Cali puede ser
de electricidad (World Bank, 2014; una opción ideal de tratamiento, dado el
MIEM-DNE, 2015). OSE anticipa fu- alto nivel de eliminación de SST y de
turos ahorros de energía de alrededor disminución de DBO5. Por otra parte,
U$S 392.000 por año por la instala- el gran potencial de recuperación de
ción de equipos de consumo eficiente biogás puede llevar a niveles avanzados
de energía (World Bank, 2012). de gestión de la energía en las plantas.
El ejemplo de SAAE en Itabira, como objetivo la eficiencia energética

Brasil refleja una forma eficaz de in- y la conservación del agua, las em-
crementar la cobertura de tratamien- presas de ALC pueden tener ahorros
to de aguas residuales sin compro- significativos en cualquier nivel de
meter otros beneficios ambientales la gestión energética. El fuerte enfo-
o sociales. El éxito en el manejo de que de OSE en la reducción de estas
la espuma, la minimización de olo- pérdidas es un punto de partida viable
res y la integración de tratamientos para otras empresas.
de aguas residuales con metas am-
bientales más amplias ha convertido
a la PTAR Laboreaux en un modelo
para otras plantas en Brasil (Cherni- Bibliografía
charo & SAAE, 2015) y en la región.
La experiencia de SAAE Itabira de- Abad, D. (Manager of Leak Control & NRW);
Gómez, T. (Wastewater Division); Vidal, X.
muestra la utilidad de asociaciones (Executive Director of the Environmental
estratégicas y de los estudios de mo- Sanitation Program); y Villagómez, A. (Hy-
delación que promueven la recupera- droelectricity Director), entrevistados por
Katy Lackey, junio-julio 2015.
ción de biogás.
Bonifaz, J. y R. Itakura (2014), “An Analysis of
Finalmente, la experiencia de OSE Inefficiency of Urban Water Industry in La-
tin America.” Presentacion del Documento
en Uruguay ofrece una valiosa visión CIUP DD1413 en la Conferencia Anual del
interna de estrategias para balancear Consorcio de Universidades
estos retos y mejorar los servicios en
Borraz, F., N. Gonzalez y M. Olarreaga, (2011),
todo el sector. Al trabajar en las refor- “Water Nationalization: Network Access,
mas institucionales, OSE rehízo su Quality, and Health Outcomes.” Lecture
estrategia y fortaleció su enfoque de on WPS10511 Paper Series, Université de
Genève, Mayo 2011.
servicio. OSE se ganó el apoyo de la
comunidad y del gobierno para rea- Buytaert, W. y B. De Bièvre, (2012), “Water
lizar cambios, usando regulaciones for Cities: The Impact of Climate Change
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C. Erik Vergel-Tovar a
Palabras clave: sistemas de transporte público masivo tipo BRT, número de pasajeros
demanda de transporte, densidad de población, nivel de estación.
¿Es la densidad suficiente? Análisis

de la relación entre la densidad
poblacional y la demanda de pasajeros
en los sistemas de transporte público
masivo tipo BRT (Bus Rapid Transit)
en Curitiba, Quito y Bogotá
Abstract
El conocimiento convencional y algunas evidencias basadas en los ferroca-

rriles sobre el desarrollo orientado al tránsito (TOD, por sus siglas en inglés)
postulan que existe una asociación positiva entre la cantidad de pasajeros en
tránsito y la densidad de población alrededor de las estaciones. La densidad
de población y los modos de tránsito masivo a menudo se han considerado
complementarios en cuanto a la eficiencia de la movilidad urbana. Los altos
niveles de densidad de población generalmente se consideran una condición
necesaria para las inversiones en transporte público en los procesos de toma
a. Profesor en el Programa Gestión y Desarrollo Urbanos de la Universidad del Rosario en Bogotá, Colombia. Doctor en Planificación Urbana
y Regional en la Universidad de Carolina del Norte en Chapel Hill. Magister en Planificación, Gestión y Desarrollo Urbano del Instituto de
Estudios en Vivienda y Desarrollo Urbano IHS de la Universidad Erasmus de Rotterdam. Arquitecto de la Universidad Nacional de Colombia.
Email: erik.vergel@urosario.edu.co
54 C. Erik Vergel-Tovar
de decisiones relacionados con la respuesta a la demanda futura de transporte

urbano. Aunque hay pruebas de asociación entre la densidad de población
alrededor de las estaciones ferroviarias y el número de pasajeros en tránsito,
todavía hay poca evidencia con respecto a esta asociación para los sistemas
de tránsito rápido en autobús (BRT).
En este artículo se examina la relación entre la densidad poblacional
y la demanda de pasajeros en las estaciones de transporte público masivo tipo
BRT en Curitiba, Quito y Bogotá, tres ciudades pioneras en implementar este
tipo de sistemas. Los hallazgos sugieren que la elasticidad encontrada en Curi-
tiba y Bogotá son similares a las encontradas en estudios similares para los sis-
temas de transporte masivo sobre rieles en ciudades de Norte América y Asia.
Aunque la asociación positiva encontrada en Curitiba y Bogotá es similar este
documento sugiere que la densidad poblacional por sí sola no implica altos
niveles de demanda al nivel de la estación1. Los resultados buscan profundizar
el conocimiento de la influencia de la densidad poblacional en la demanda de
pasajeros de los sistemas tipo BRT a nivel de estación, proporcionando algu-
nas implicaciones prácticas para la planeación de las estaciones de los sistemas
tipo BRT para los tomadores de decisión y planificadores del transporte.
Introducción ahorros significativos de tiempos

de viaje, gracias a la infraestructura
Los sistemas de transporte público de carriles exclusivos segregados,
masivo tipo BRT (Bus Rapid Tran- operaciones con mayor capacidad y
sit por sus siglas en inglés) han sido frecuencias con servicios enfocados
definidos como un sistema de buses en las necesidades de los usuarios
de alta calidad que ofrecen servicios (Wright, 2011). El caso de Curitiba
de movilidad urbana eficientes, con es emblemático a nivel internacional
1. En un paper recientemente publicado por el autor, otros atributos relacionados con el medio ambiente construido que explican la demanda
de pasajeros en sistemas tipo BRT fueron identificados en una muestra de 120 estaciones en siete ciudades de América Latina:
https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0966692317303526. Sin embargo, existe un vacío en la literatura acerca de un
análisis de la influencia de la densidad poblacional en la demanda de pasajeros en tres de los sistemas más antiguos de transporte masivo
tipo BRT en América Latina.
¿Es la densidad suficiente?... 55
como ejemplo de la concentración te alrededor de las estaciones y por-

del desarrollo urbano en altura alre- tales en el caso de Curitiba. De igual
dedor de las estaciones del sistema forma, existe un vacío en la literatura
de transporte público masivo tipo acerca de las posibles asociaciones
(Bus Rapid Transit) BRT. Curitiba entre las densidades poblacionales y
ha sido descrita como una “ciudad la demanda de pasajeros en ciudades
híbrida” debido al resultado de su que han implementado este tipo de
proceso adaptativo entre el transpor- sistemas de transporte masivo, te-
te y los usos de suelo a lo largo de niendo como referencia a Curitiba.
los corredores del sistema tipo BRT Este artículo comparte los resulta-
(Cervero, 1998). Esta ciudad pionera dos de la línea de investigación que
en los sistemas tipo BRT, ha estado viene desarrollando el autor acerca
organizando su crecimiento urbano a de las inversiones en transporte ma-
través de un ejercicio de planeación sivo en sistemas de buses rápidos
en el cual se han aplicado instrumen- tipo BRT en América Latina. Esta
tos de gestión del suelo a lo largo de investigación se enfoca en el análisis
los corredores del sistema tipo BRT, de asociaciones entre las densidades
con el propósito de concentrar el de- poblacionales y la demanda de pasa-
sarrollo urbano a lo largo de los ejes jeros en las estaciones de los sistemas
o corredores con oferta de transporte tipo BRT en tres ciudades, Curitiba
público masivo, promoviendo altas (Brasil), Quito (Ecuador) y Bogotá
densidades (concentración de po- (Colombia), ciudades que represen-
blación a través de un aumento en tan tres de los sistemas tipo BRT más
la edificabilidad) a lo largo de los antiguos y consolidados actualmente
ejes de carril exclusivo del sistema. en operación en el mundo. Para cada
Como resultado, las densidades tien- ciudad se probaron hipótesis acerca
den a ser más altas en áreas próxi- de la relación en tres niveles. Primero,
mas a la red de troncales del sistema el artículo presenta resultados de los
tipo BRT. Sin embargo, poco se sabe análisis estadísticos para las estacio-
acerca de las asociaciones entre las nes sencillas de los sistemas tipo BRT
densidades y la demanda de pasaje- en cada ciudad (ej. Estación tipo BRT
ros del sistema BRT, específicamen- Calle 100 en Bogotá). Segundo, la in-
vestigación prueba las hipótesis en el en términos del nivel de pasajeros en

caso de los portales del sistema tipo sistemas de transporte público masi-
BRT en las tres ciudades. Finalmen- vo sobre rieles, como se muestra en
te, el artículo presenta resultados de la tabla 1 (anexos). Estas investiga-
los análisis para todas las estaciones ciones sobre sistemas sobre rieles
y portales de los sistemas tipo BRT, han sido motivadas, en parte, por el
enfocándose en las dos primeras fases interés en determinar asociaciones
del sistema de la ciudad de Bogotá. entre la concentración de población,
Con base en los resultados, el artícu- que es una variable clave en la pla-
lo busca comparar las elasticidades neación de transporte, y su relación
encontradas en cada modelo con los con la demanda, específicamente los
hallazgos de otros artículos de inves- niveles de pasajeros esperados en las
tigación que han examinado la misma estaciones de los sistemas de trans-
relación, al nivel de la estación, para porte público masivo, que justifican
sistemas de transporte masivo, pero la localización de estas estaciones.
en modos con base en rieles (Tranvías, Algunas dificultades para la realiza-
Metros o Trenes de cercanías). ción de estos estudios de demanda
directa han estado relacionadas con
la capacidad de recolectar y procesar
1. Revisión de Literatura datos para todas las estaciones y su
entorno, debido al limitado acceso a
Diferentes estudios sobre los siste- información de las variables que mi-
mas de transporte masivo se han en- den las densidades y la demanda de
focado en examinar la influencia de pasajeros.
la densidad poblacional en la deman- Existen estudios de modelos de
da de pasajeros al nivel de las esta- demanda directa para sistemas tipo
ciones y su área de influencia directa. metro observando los atributos del
Tal es el caso de los estudios reali- espacio construido dentro de un
zados en áreas metropolitanas en área de influencia entre 500 y l00
Norte América donde se han encon- metros de las estaciones de este tipo
trado asociaciones positivas entre la de transporte masivo. Un estudio en
densidad poblacional y la demanda Taipéi (Taiwán) realizó un análisis
de demanda de pasajeros para 46 cionales y la demanda de pasajeros:

estaciones del sistema metro, enfo- uno de ellos utilizó datos de despla-
cándose en las características del zamiento para 251 estaciones del sis-
Desarrollo Orientado al Transporte tema metro, en el que se incluyeron
(DOT), encontrando asociaciones datos de población en los puntos de
positivas de algunas variables rela- origen y destino (Choi, Lee, Kim, &
cionadas a la densidad poblacional Sohn, 2012). El segundo, sobre la
tal como el área construida. El análi- ciudad de Seúl, analizó variables del
sis determinó que la influencia de la entorno de 214 estaciones de tren in-
densidad y el diseño amigable para cluyendo variables relacionadas con
peatones en la demanda difiere sigla densidad poblacional como el área
nificativamente entre días laborales y total construida para usos residen-
fines de semana (Lin & Shin, 2008). ciales, comerciales y de oficinas (H.
Otro estudio encontró asociaciones Sung & J.-T. Oh, 2011).
positivas entre la densidad poblacio- En Montreal (Canadá), se realizó
nal y la demanda de pasajeros, ana- un análisis que encontró asociacio-
lizando este tipo de relaciones para nes positivas entre la densidad po-
468 estaciones del sistema metro de blacional y la demanda de pasajeros
la ciudad de Nueva York y para 80 del entorno urbano de 130 estaciones
estaciones en el sistema de transpor- de transporte masivo, determinando
te masivo de Hong Kong. El análisis el total de población dentro de un
incluye variables relacionadas con la área de influencia para cada estación.
densidad poblacional como parte de El estudio mostró que un incremento
las características socioeconómicas y del 10% de los residentes dentro del
demográficas de las áreas de influen- área de influencia para cada estación
cia de las estaciones, tales como el puede elevar los niveles de deman-
tamaño de la población en relación da de pasajeros en un 7,4% (Chan &
al área residencial y datos de em- Miranda-Moreno, 2013). En Nanjing
pleo (Loo, Chen, & Chan, 2010). En (China), se realizó un trabajo de in-
Seúl (Corea), dos trabajos de inves- vestigación enfocándose en 55 esta-
tigación encontraron asociaciones ciones del sistema metro, en el cual
positivas entre las densidades pobla- se hallaron asociaciones positivas
entre las densidades poblacionales influencia de cada estación (Cervero,

con la demanda de pasajeros. Este 2006; Kuby, Barranda, & Upchurch,
estudio también se centró en las ca- 2004; Lane, DiCarlantonio, & Us-
racterísticas de DOT, incluida la po- vyat, 2006; Parsons Brinckerhoff
blación total dentro del área de amor- Quade & Douglas, Cervero, Howard/
tiguamiento de 800 metros para cada Stein-Hudson Associates, & Zupan,
estación de tránsito. El estudio sugie- 1996; Upchurch & Kuby, 2014). Es-
re que la población y las variables de tos trabajos de investigación también
DOT asociadas con la concentración han encontrado asociaciones positi-
de la población, como los usos resi- vas entre la densidad poblacional y
denciales y comerciales, son factores los niveles de pasajeros para las es-
importantes que explican los niveles taciones de mayor escala de los sis-
de usuarios de transporte público temas de trenes ligeros. En el caso de
(Zhao, Deng, Song y Zhu, 2013). otro análisis sobre algunas áreas me-
En cuanto a los sistemas de trans- tropolitanas de Norte América, enfo-
porte masivo como los trenes lige- cándose en 67 estaciones de sistemas
ros y tranvías, más conocidos en la de trenes ligeros o LRT, se determinó
literatura en inglés como Light Rail una relación positiva entre los usos
Transit (LRT), se han realizado análi- residenciales y comercios de pequeña
sis para algunas áreas metropolitanas escala con la demanda de pasajeros
en Norte América, que examinan la en las estaciones del sistema, como
influencia de la densidad poblacio- también que la presencia de equipa-
nal a través de modelos de demanda mientos como escuelas y hoteles es-
directa. En el caso de estos estudios, tán relacionados con un mayor nivel
se han encontrado asociaciones pode pasajeros (Foletta, Vanderkwaak,
sitivas con la demanda de pasajeros & Grandy, 2013). Los resultados de
para la densidad poblacional medida estudios de demanda directa de los
no solo en términos de la población sistemas tipo LRT, que incluyen va-
en el área de influencia de la estación riables como la densidad poblacional
(número de personas por hectárea), y características del espacio construi-
sino también en términos del núme- do, confirman que debemos esperar
ro de viviendas dentro del área de obtener asociaciones positivas entre
la demanda de pasajeros y la densi- ciación positiva entre la densidad

dad poblacional, debido a que estos poblacional y la demanda en las esta-
son lugares que atraen usuarios, resi- ciones del sistema de transporte ma-
dentes y visitantes, es decir, son áreas sivo (Cervero, Murakami, & Miller,
donde hay una alta concentración de 2009). En el caso de los sistemas
actividades en las ciudades. tipo BRT fuera de los Estados Uni-
Aunque estas investigaciones han dos, la asociación entre demanda de
examinado las asociaciones entre pasajeros y la densidad poblacional
densidad poblacional y el nivel de solamente ha sido analizada al nivel
demanda de los sistemas de trans- de ciudad, encontrando asociaciones
porte masivo, pocos estudios se han positivas con una elasticidad de 0.39
enfocado en este tipo de relaciones (Cervero & Dai, 2014). La tabla 1
para los sistemas de transporte masi- resume las investigaciones revisa-
vo tipo BRT. El análisis de las carac- das y los resultados para propósitos
terísticas a nivel de segmento en tor- de comparación con los resultados
no a una muestra de 62 estaciones de de este documento, que son presen-
BRT en Bogotá encontró asociacio- tados más a fondo en la sección de
nes positivas entre los factores que discusión.
miden las densidades de población
con el número de BRT. Este estudio
determina que elementos del espa- 2. Metodología
cio construido como infraestructura
amigable para peatones y barreras 2.1 Pregunta de investigación
para el uso de automóviles dentro del
área de influencia directa de las esta- Este estudio examina la influencia
ciones tipo BRT están relacionados de la densidad poblacional en el
con altos niveles de abordaje en las comportamiento de viajes al probar
estaciones (Estupiñán & Rodríguez, hipótesis acerca de las asociaciones
2008). Un modelo de demanda di- entre el número de pasajeros abor-
recta tomando una muestra de 69 dando las estaciones de los sistemas
estaciones tipo BRT en Los Ángeles de transporte masivo tipo BRT en
(Estados Unidos) encontró una aso- todas las estaciones de los sistemas
de las ciudades de Curitiba, Bogo- Los análisis estadísticos desa-

tá 2 y Quito. Las estimaciones de la rrollados se realizan por ciudad con
demanda de viajes esperada a futu- estaciones y terminales de BRT y
ro para los sistemas tipo BRT están controla la distancia a los nodos de
usualmente sustentadas en las ca- actividad principal como también
racterísticas socioeconómicas y de- el tipo de estación, sencilla o portal
mográficas de las áreas urbanas, así del sistema. Como hipótesis de tra-
como también en los datos genera- bajo, además de esperarse una aso-
dos por los estudios con base en las ciación positiva para la densidad
encuestas origen-destino (Galicia & poblacional, se espera que tambien
Cheu, 2013). Sin embargo, algunos exista este tipo de relación para el
especialistas sugieren que los atri- caso específico de los portales de
butos del espacio construido pueden los sistemas tipo BRT considerando
jugar un rol importante en el com- que estos son los principales nodos
portamiento de los viajes (Boarnet, de transferencia de la red integrada,
2001). También existen análisis debido a que estas estaciones son
que sugieren que las características de mayor escala ya que permiten
DOT podrían implicar una bonifica- realizar transferencias a múltiples
ción en la demanda esperada debi- modos. Los portales facilitan la
do a la concentración del desarrollo integración con las rutas alimen-
urbano alrededor de las estaciones tadoras que amplían el servicio de
de los sistemas de transporte masi- transporte más allá de los corre-
vo (Cervero, 2006). Aunque existen dores troncales. El análisis define
este tipo de análisis y reflexiones en como hipótesis que la asociación
la literatura, poco se sabe acerca de entre la demanda y la distancia a
la influencia de la densidad pobla- los principales nodos de actividad
cional en los modelos de demanda es negativa, ya que se espera contar
directa para los sistemas tipo BRT, con un mayor número de pasajeros
especialmente en las ciudades de en los puntos de mayor atracción
América Latina. de viajes en cada ciudad.
2. El estudio incluye todas las estaciones y portales de las fases 1 y 2 del sistema Transmilenio.
2.2 Áreas de estudio implementó un sistema tipo BRT

con buses eléctricos en su primera
Curitiba tiene una población ur- etapa conocido como Trolebús. Si-
bana de más de 1.7 millones de guió con una expansión que incluye
habitantes con una densidad de varios corredores como el “Ecovía”,
4.027,04hab/km2 (IBGE, 2010). La el “Corredor Suroriental”, el “Co-
ciudad ha estado expandiendo su rredor Norte” y el “Corredor Suroc-
red de transporte masivo tipo BRT cidental”. Bogotá, capital de Co-
desde 1976. Hoy en día, Curitiba lombia, localizada a 2.600 metros
tiene una red integrada de transpor- sobre el nivel del mar, es la ciudad
te masivo que incluye 81 km de lon- más grande del país con una pobla-
gitud a lo largo de 6 troncales con ción de aproximadamente 8 millo-
113 estaciones individuales y 14 nes de habitantes y una densidad
portales. Quito, capital del Ecuador, de 21.200hab/km2 (Bogota, 2017).
localizada a 2.800 metros sobre el Bogotá implementó el sistema BRT
nivel del mar, es el núcleo de un conocido como “Transmilenio” te-
distrito metropolitano de 2.2 millo- niendo como referencias las expe-
nes de habitantes con una densidad riencias de Curitiba y Quito. La Ta-
de 4.347,98hab/km2 (INEC, 2012). bla 1 resume la demanda de pasaje-
Teniendo como referencia la expe- ros y características de los sistemas
riencia de Curitiba, Quito diseñó e tipo BRT en estas tres ciudades.
Tabla 1 Áreas de estudio y sistemas de transporte público masivo tipo BRT

2.3 Datos de análisis al nivel de la estación tipo

BRT. En el caso de los portales del
Las estaciones tipo BRT incluidas en sistema BRT, se definió un área de
los análisis estadísticos y la descrip- influencia de 0.79 kilómetros cua-
ción gráfica de las densidades pobla- drados. En el caso de las estaciones
cionales y los niveles de demanda de sencillas, debido a las superposicio-
pasajeros se encuentran en las figuras nes entre algunas áreas de influencia
1, 2 y 3. El área de influencia de las 87 entre estaciones que están localiza-
estaciones tipo BRT en Curitiba, las 55 das a una distancia menor a los 500
estaciones tipo BRT en Quito y las 106 metros entre sí, el área de estudio fue
estaciones tipo BRT en Bogotá, fueron ajustada, removiendo áreas de man-
determinadas tomando un radio de 250 zanas que presentaban traslape entre
metros para estaciones sencillas, y un dos áreas de influencia, con el fin de
radio de 500 metros para los portales. evitar el doble conteo de manzanas
El procesamiento de datos incluyó la en el cálculo de la densidad poblacio-
eliminación de manzanas y estaciones nal al nivel de manzana. Por lo tanto,
que presentaban traslapes con las man- las áreas de estudio de las estaciones
zanas de la estación más próxima. De sencillas tipo BRT oscila entre 0.16 y
igual forma, las estaciones sencillas 0.20 kilómetros cuadrados, debido a
que se encuentran dentro de los 500 las variaciones que se pudo establecer
metros del área de influencia de un en las tres ciudades.
portal BRT fueron excluidas del análi- La densidad poblacional se cal-
sis, para poder estimar el efecto de los culó primero al nivel manzana de-
principales nodos del sistema. terminando el traslape con datos de
La localización de las estaciones los polígonos censales obtenidas del
tipo BRT fue realizada a través de Instituto Brasileño de Geografía y
Google Earth y luego los archivos Estadísticas (IBGE) de Brasil para el
fueron exportados a una plataforma caso de Curitiba, del Instituto Ecua-
de Sistemas de Informacion Geográ- toriano de Estadísticas (INEC) del
fica (SIG), para examinar la precisión Ecuador para el caso de Quito, y del
de la localización. El área de influen- Departamento Administrativo de Es-
cia de las estaciones define la unidad tadísticas de Colombia (DANE) de
Colombia para el caso de Bogotá. El de transporte masivo, de manera que

área de las manzanas que se encuen- la distancia se estimara con base en
tran en el traslape de dos estaciones el recorrido de los buses a lo largo
fue excluida del análisis para evitar de los corredores de carril exclusivo.
doble conteo de población. La identi- Para el caso de Curitiba, se determinó
ficación de manzanas dentro de cada la estación tipo BRT “Praça Osorio”
área de influencia de las estaciones como el punto de mayor actividad al
se sustentó en los datos de lotes y encontrarse en el centro de la ciudad.
predios obtenidos del Instituto de In- En el caso de Quito, se tomó el portal
vestigación y Planeación de Curitiba del sistema BRT denominada como
(IPPUC), y de las Secretarías de Pla- “La Marin” como la localización en el
neación Urbana de las ciudades de centro de mayor actividad debido a su
Quito y Bogotá. proximidad con el Centro Histórico
Los datos a nivel de estación fue- como también por tratarse de uno de
ron suministrados por las entidades de los puntos de mayor transferencia de
transporte a cargo de los sistemas tipo pasajeros en la ciudad. En el caso de
BRT en cada ciudad. Los datos censa- Bogotá, se calculó la distancia desde
les fueron proporcionados por IBGE, cada estación del sistema tipo BRT a
gobiernos locales y agencias guber- uno de los tres puntos de mayor con-
namentales. La densidad poblacional centración de actividades en el borde
fue calculada con base en el traslape oriental de la ciudad (Calle 100, Calle
de cada manzana y el área del polígo- 72 and Calle 26).
no censal en el SIG, y luego se calculó
la densidad determinando las perso-
nas por hectáreas dentro del área de 2.4 Análisis de Datos
influencia, de manera que se excluye-
ran las áreas de espacio público como 2.4.1 Curitiba
también las manzanas que no presen- La red integrada de transporte de
tan usos residenciales como los par- Curitiba converge en el centro de la
ques y zonas vacantes. La distancia a ciudad. En la figura 1, se presentan
los principales nodos de actividad fue las 87 estaciones (sencillas y porta-
calculada a lo largo de cada corredor les) del sistema BRT para este es-
Figura 1 Estaciones BRT estudiadas en Curitiba y niveles de demanda (n=87).
tudio con sus respectivas áreas de con el fin de alcanzar niveles si-
influencia. Las estaciones sencillas milares al transporte masivo sobre
y los portales del sistema BRT fue- rieles. Como se muestra en figura
ron seleccionados tomando su lo- 1, la media de pasajeros es más alta
calización a lo largo de los corre- en los portales en relación con las
dores troncales donde hay carriles estaciones sencillas. No obstante,
exclusivos para los buses del sis- las estaciones sencillas localizadas
tema, que es uno de los elementos entre el Portal “Portão” y el centro
de diseño que ha incrementado la de la ciudad también presentan un
capacidad de los sistemas tipo BRT, alto nivel de pasajeros.
Figura 2 Estaciones BRT estudiadas en Quito y niveles de demanda (n=55).
2.4.1 Quito influencia, incluyendo las característi-

La red del sistema BRT de Quito es el cas de la densidad población y el nivel
resultado de la geografía y la estructu- de pasajeros por estación, se muestran
ra espacial urbana de la ciudad, la cual en la figura 2. Las estaciones fueron
se caracteriza por ser longitudinal seleccionadas tomando aquellas lo-
desde el sur hasta el norte, mientras calizadas en los corredores troncales
que el área urbanizada presenta un que tienen carriles exclusivos, como
área estrecha entre el este y el oeste. en Curitiba, una característica del
Las 55 estaciones (sencillas y porta- diseño que ha permitido aumentar la
les) para este estudio y sus áreas de capacidad. Como se muestra en la fi-
Figura 3 Estaciones BRT estudiadas en Bogotá y niveles de demanda (n=106)
gura 2, la media del nivel de pasajeros 2.4.2 Bogotá

es más alta en los portales que en las La red del sistema BRT de Bogotá
estaciones sencillas. Sin embargo, las ha sido construida en tres fases. El
estaciones localizadas entre el Portal presente artículo se enfoca en las es-
“Playón de La Marin” y los Portales taciones y portales de las fases uno y
“Rio Coca” y “La Y” presentan una dos, que más tiempo llevan en ope-
demanda superior en relación con las ración y para los cuales fue posible
estaciones localizadas al sur del Por- acceder a información secundaria.
tal El Recreo. Las 106 estaciones (sencillas y por-
tales) para este estudio y sus áreas β_2 = coeficiente estimado

de influencia son presentadas en la Centr = Centralidad (distancia al centro
figura 3. Todos los portales del sis- de actividad) desde parada i
tema BRT son parte del análisis y las β_type =coeficiente estimado
estaciones sencillas fueron seleccio- Type = es una variable binaria (portal
nadas tomando su localización en BRT=1; sencilla= 0)
los corredores troncales con carriles ε = término de error
exclusivos. Como se muestra en la
figura 3, los portales presentan un
alto volumen de pasajeros frente a 3. Resultados
las estaciones sencillas. Sin embargo,
las estaciones localizadas en el bor- Los tres modelos de regresión loga-
de oriental, entre el centro tradicio- rítmica-lineal se desarrollaron para
nal de “La Candelaria” y el sector de cada ciudad debido a que los mode-
“Los Héroes” presentan niveles supe- los lineales (MOC) fueron heterosce-
riores de pasajeros que las estaciones dásticos. Para el presente análisis las
de otras troncales.” variables de demanda (dependiente)
y densidad poblacional (indepen-
2.4.3 Análisis Estadístico diente) fueron transformadas toman-
La asociación entre la demanda de do su logaritmo natural, para así es-
pasajeros en el sistema BRT con la timar las elasticidades de la relación
densidad poblacional, la centralidad entre demanda de pasajeros en los
de la localización y el tipo de esta- sistemas tipo BRT y las densidades
ción (sencilla o portal) se estimó para poblacionales.
Curitiba, Quito y Bogotá con base en Los resultados de los análisis son
la siguiente ecuación: presentados en las tablas 2 y 3. Las
Donde: estadísticas descriptivas para esta-
y = demanda BRT en la estación i ciones sencillas en Curitiba (N=72),
β_0=intercepto Quito (N=48) y Bogotá (N=99) son
β_1=coeficiente estimado presentadas en la tabla 2. En las tres
PopDen = densidad poblacional alrededor ciudades muestran una alta variación
de parada i en el nivel de pasajeros y la densidad
Tabla 2 Estadísticas descriptivas para demanda BRT y variables independientes por ciudad (estaciones individuales y portales)
poblacional (figuras 1, 2 y 3), lo cual cidad de 0.26 controlando por centra-

está relacionado con la heterogenei- lidad (coeficiente -0.1068), que es un
dad de la concentración de población fuerte predictor en la demanda de pa-
en el territorio, con excepción de Cu- sajeros. El resultado se sustenta en el
ritiba que ha tenido una política de hecho de que Curitiba es bien conoci-
largo plazo enfocada en concentrar da por sus corredores altamente den-
mayores densidades de población en sos a lo largo de las líneas del sistema
los corredores de transporte masivo. de transporte masivo, conocido como
Los resultados de los modelos de el sistema trinario. En Quito y Bogotá
regresión log-lineal sugieren algunas los modelos de regresión logarítmica-
diferencias entre las tres ciudades. En lineal para las estaciones sencillas
Curitiba, existe una asociación positi- muestran que no hay asociación entre
va entre la densidad poblacional y la la densidad poblacional y la demanda
demanda de pasajeros, con una elasti- de pasajeros. Sin embargo, la asocia-
Tabla 3 Resultados análisis de regresión Log-lineal para demanda, densidad poblacional, y centralidad, por ciudad (estaciones-portales)
ción es negativa para la variable que de los sistemas de BRT en Curitiba

mide la centralidad en Bogotá (coefi- y Quito. Los resultados de los mo-
ciente -0.1152), lo cual indica que la delos de regresión logarítmica-lineal
accesibilidad en términos de la distan- indican una fuerte asociación posi-
cia al destino es un factor importante tiva entre la demanda de pasajeros
que explica el nivel de demanda. (variable dependiente) y la densidad
Los resultados de los análisis esta- poblacional para las estaciones sen-
dísticos para todas las estaciones BRT cillas, más que para los portales, en
(sencillas y portales) son presentados Curitiba. En el caso de Bogotá, los re-
en las tablas 4 y 5. A pesar de existir sultados muestran un efecto opuesto
una alta variación entre las estaciones al de Curitiba, en donde los portales
de las tres ciudades, la densidad po- son los que presentan un coeficiente
blacional alrededor de los portales en estadísticamente significativo (coefi-
Bogotá es más alta que en los portales ciente 0.2521), es decir, una elastici-
Tabla 4 Estadísticas descriptivas para demanda BRT y variables independientes por ciudad (estaciones sencillas y portales BRT)
dad de 0.25 para la relación de interés portales) de los sistemas BRT para
en este artículo. Estos hallazgos están el caso de Curitiba, sugieren que la
relacionados con el hecho de que los elasticidad es positiva, donde un au-
portales del sistema tipo BRT en Bo- mento que duplique la densidad de
gotá están localizados en la periferia población estaría asociado con un
de la ciudad donde la concentración incremento del 26% en la deman-
de población y su densidad tienden da de pasajeros a nivel de estación.
a ser altas debido a las dinámicas de Los hallazgos para Quito son opues-
crecimiento urbano informal. tos, los resultados sugieren que no
Los resultados de los análisis es- hay asociación entre el aumento de
tadísticos, presentados en la tabla 5, densidad y el incremento de deman-
para todas las estaciones (sencillas y da de BRT. Mientras que, en el caso
Tabla 5 Resultados análisis de regresión modelo log-lineal para demanda de pasajeros, densidad poblacional, centralidad y
portales BRT por ciudad (estaciones sencillas y portales BRT)
de Bogotá, sugieren que un aumento la variable centralidad, encontramos

que duplique la población en el área una asociación negativa entre la de-
de influencia de los portales permi- manda de pasajeros y la distancia
tiría esperar un aumento del 25% al centro de mayor actividad en las
en número de pasajeros. Sin embar- tres ciudades. Esto confirma el papel
go, cuando se incluyeron todas las clave que juegan las centralidades en
estaciones en el modelo de análisis los niveles de pasajeros como resul-
estadístico en Bogotá, no se encon- tado de la estructura espacial urbana
traron asociaciones. En relación con de la ciudad BRT.
4. Discusión cia sim. (Rodriguez, Vergel-Tovar, &

Camargo, 2014; Suzuki, Cervero, &
La investigación encontró asociacio- Luchi, 2013). Esto sugiere que las den-
nes positivas entre la densidad pobla- sidades de población podrían haber
cional y la demanda de pasajeros del aumentado alrededor de los portales
sistema BRT en el análisis de datos del sistema BRT, como resultado de la
para 72 estaciones en Curitiba con una inversión en transporte masivo. Para
elasticidad de 0.27. Sin embargo, no el caso específico de Bogotá se tiene
encontró ninguna asociación en los conocimiento acerca del aumento en
análisis de las 48 estaciones sencillas las densidades en áreas de influencia
en Quito y las 99 estaciones sencillas de los portales donde existían oportu-
en Bogotá. En cuanto a los portales nidades de desarrollo debido a la pre-
de los sistemas BRT, la investigación sencia de suelo vacante (Vergel-Tovar
encontró una asociación positiva para & Camargo, 2019). Por consiguiente,
los 7 portales del sistema en Bogotá, la asociación positiva encontrada en el
con una elasticidad de 0.25. Este ha- presente artículo para los portales del
llazgo puede estar relacionado con al- sistema BRT en Bogotá puede estar re-
gunos cambios alrededor de las áreas lacionada con la alta concentración de
servidas por los portales del sistema población en áreas de proximidad a los
BRT en Bogotá, aumento que ha sido portales del sistema BRT en Bogotá.
identificado en estudios que observan La presente investigación tam-
el impacto de este tipo de sistemas bién encontró una asociación positi-
en los usos del suelo y las densidades va entre la demanda de pasajeros y
(Bocarejo, Portilla, & Pérez, 2012). la densidad poblacional en el análisis
Aunque el análisis en este artículo ha de las 87 estaciones del sistema tipo
sido realizado dentro de un área de BRT en Curitiba con una elasticidad
influencia de 500 metros desde los de 0.26, después de controlar por
portales de los sistemas tipo BRT, in- distancia al centro de la ciudad y a
vestigaciones previas también han en- los portales del sistema. Sin embargo,
contrado impactos en el desarrollo del esta investigación no ha encontrado
suelo alrededor de los portales BRT asociación entre la densidad de po-
en Bogotá dentro de áreas de influen- blación y el número de usuarios de
Figura 4 Predicciones demanda BRT y densidad poblacional en Curitiba
BRT en las muestras de 55 y 106 es- sobre sistemas de transporte masivo

taciones de BRT en Quito y Bogotá, sobre rieles. Este resultado puede es-
respectivamente. Los resultados en tar relacionado no solo con la anti-
Curitiba muestran que la densidad güedad del sistema sino tambien con
de población se asocia positivamen- la política de usos del suelo de Curi-
te a la cantidad de usuarios de BRT tiba que ha promovido un aumento
con una elasticidad de 0.26, luego de de las densidades a lo largo de los
controlar Centrality y BRT Terminals corredores. El resultado de la asocia-
(figura 4). Este resultado se acerca al ción entre densidad poblacional y la
coeficiente de 0.393 encontrado por demanda de pasajeros para los por-
Cervero y Dai pero con valores a ni- tales el sistema BRT en Bogotá tam-
vel de ciudad en una muestra de 119 bién se encuentra en niveles simila-
ciudades (Cervero y Dai, 2014). res a los encontrados en los sistemas
Los resultados sugieren que la re- sobre rieles (ver figura 5). La elasti-
lación entre la densidad poblacional cidad de 0.26 encontrada en Curitiba
y la demanda de pasajeros BRT en y la elasticidad de 0.25 encontrada
Curitiba es la única de las tres ciu- en Bogotá (únicamente para los por-
dades que presenta una asociación tales), son cercanas a las encontradas
similar a las encontradas en estudios para las estaciones de tren pesado en
Figura 5 Comparación de elasticidades para densidad poblacional y demanda
Nueva York, (0.30) (Loo et al., 2010) trando la demanda potencial de pa-
así como para el caso de Seúl (0.33) sajeros, pueden alcanzar asociacio-
(H. Sung & J. T. Oh, 2011); pero es nes similares que los sistemas sobre
más alta que la elasticidad encontra- rieles. Por lo tanto, los resultados
da en el caso de Nanjing (0.15) (Zhao de esta investigación permiten reco-
et al., 2013). El hallazgo en Curitiba mendar a los tomadores de decisión
(0.26) también es similar a las elas- y planificadores de los sistemas tipo
ticidades encontradas para algunos BRT promover políticas de usos del
sistemas de trenes de cercanías en suelo que concentren la demanda de
Norte América (0.26) (Lane et al., los sistemas a través de un aumento
2006); pero el hallazgo en Curitiba de las densidades en el área de in-
es más alto que aquella encontrada fluencia de las estaciones. Sin embar-
para algunos sistemas de tren ligero go, los hallazgos en este documento
en Norte América (0.140 (Kuby et sugieren que hay diferencias entre
al., 2004), (0.18) (Lane et al., 2006), Curitiba y Bogotá, específicamente
y (0.19) (Cervero, 2006). Esto tiene entre estaciones sencillas y portales
algunas implicaciones políticas. Los de sus respectivos sistemas de trans-
hallazgos sugieren que los sistemas porte masivo. Efectivamente el fac-
tipo BRT concebidos como corredo- tor tiempo incide en esta diferencia,
res de alta densidad, como es el caso ya que el sistema de transporte de
de Curitiba, o como generadores de masivo de Curitiba tiene más tiem-
nodos de actividad, como es el caso po en operación. No obstante, cabe
de los portales en Bogotá, concen- resaltar que Curitiba ha implementa-
do por varias décadas una política de el desarrollo de suelo que han incre-
uso del suelo que busca concentrar la mentado las densidades. Estos porta-
demanda a lo largo de los corredores les generan importantes nodos para
mientras que, en el caso de Bogotá, la red de transporte y concentración
los portales son las áreas en donde se de población. Aunque se encontraron
ha observado un impacto más signi- asociaciones positivas en los casos de
ficativo en términos de desarrollo de Curitiba y Bogotá, las implicaciones
suelo y concentración de población. de política de estos hallazgos sugie-
Algunas implicaciones políticas ren que la densidad poblacional no es
de estos hallazgos están relacionadas factor suficiente para alcanzar altos
con el hecho de que la densidad po- niveles de pasajeros, a nivel de esta-
blacional es un fuerte predictor de la ción, en los sistemas tipo BRT. Como
demanda de pasajeros en los análisis se ha demostrado en otros estudios en
estadísticos para las estaciones senci- América Latina, hay otros factores del
llas del sistema tipo BRT en Curitiba, espacio construido que influyen en
pero no para los portales en dicha ciu- los niveles de demanda tales como la
dad. Los hallazgos son opuestos para intensidad del desarrollo de suelo, la
el caso de Bogotá, donde la densidad mezcla de usos, la presencia de equi-
poblacional es un fuerte predictor de pamientos, espacios públicos de alta
la demanda de pasajeros en los porta- calidad y una morfología urbana con
les del sistema tipo BRT, pero no se alta conectividad (Vergel-Tovar &
encontró asociación en los análisis de Rodriguez, 2018).
las estaciones sencillas. Por lo tanto, Una limitación del presente estudio
el enfoque del corredor en Curitiba es la definición del área de influencia
con altas densidades como parte de para el análisis. Aunque en todos los
la forma urbana lineal sugiere que casos el cálculo de la densidad pobla-
las asociaciones con niveles de pasa- cional busca evitar superposiciones
jeros son fuertes cuando la densidad con estaciones vecinas, determinar
es homogénea a lo largo de los corre- el área de influencia basada en una
dores de los sistemas tipo BRT. Por distancia caminable a cada estación
otra parte, los portales en Bogotá se podría ser un nuevo enfoque para im-
convirtieron en oportunidades para plementar en investigaciones futuras.
Dada la proximidad entre las estacio- ba es cercano a los hallazgos de aná-

nes en los sistemas tipo BRT, en com- lisis similares para sistemas de metro
paración con los sistemas sobre rieles, y trenes de cercanías. La comparación
la definición de áreas de influencia con sistemas ferroviarios sugiere que
para estudios a nivel de estación para la estrategia de Curitiba de concen-
sistemas tipo BRT implica tomar una trar densidad poblacional ciertamente
decisión entre incluir un área más contribuye a lograr que el BRT sea
grande con manzanas adicionales, más sostenible. Sin embargo, los ha-
pero enfrentando el reto de la super- llazgos sugieren que ciudades como
posición de manzanas con el área de Quito y Bogotá, que siguiendo a Cu-
influencia de la siguiente estación; o, ritiba en la introducción de sistemas
capturar un área de influencia menor BRT, no han concentrado densidades
con el fin de aumentar el tamaño de la poblacionales a lo largo de los corre-
muestra para las estaciones que pue- dores BRT como una estrategia para
dan ser parte del procesamiento de da- concentrar la demanda de transporte.
tos. Adicionalmente, el tipo de datos Esto muestra los retos de introducir
agregados al nivel de la estación para sistemas BRT en áreas ya urbaniza-
el análisis estadístico del aumento o das y consolidadas en ciudades de rá-
disminución esperado en la demanda pido crecimiento urbano como Quito
de pasajeros en los sistemas tipo BRT y Bogotá, que son ciudades que han
sugiere asociaciones positivas o nega- implementado este tipo de sistemas
tivas, pero no se puede pretender una de transporte masivo con un enfoque
relación causal. diferente al de Curitiba, una ciudad
que ha guiado su crecimiento urbano
a lo largo de los corredores BRT.
5. Conclusiones Basado en los resultados del análisis
estadístico, las predicciones con respec-
Los hallazgos han mostrado que la to al número de pasajeros para el caso
densidad poblacional está asociada de Curitiba sugieren que los niveles
con la demanda de pasajeros BRT de pasajeros podrían alcanzar máxi-
solo en Curitiba con una elasticidad mo 2.500 pasajeros por día (ver figura
positiva (0.26). El hallazgo en Curiti- 4). Lo anterior plantea que la densidad
poblacional podría hacer al BRT más vo como los usos comerciales, residen-
sostenible en términos de alcanzar altos ciales e institucionales), desarrollos en
niveles de demanda, pero ciertamente altura, la presencia de facilidades, y una
hay otros factores que explican los ni- mezcla de usos de suelo institucional,
veles de pasajeros, especialmente en comercial y residencial.
ciudades como Quito y Bogotá, donde Otro aspecto importante de esta in-
los sistemas BRT fueron implementa- vestigación es la diferencia entre las
dos en áreas ya urbanizadas. Por ejem- estaciones sencillas y los portales BRT.
plo, poco se sabe acerca de la influencia La asociación entre la densidad pobla-
del espacio construido en la demanda cional y los pasajeros BRT es positiva
de pasajeros BRT. En Curitiba, los por- solo para los 7 portales BRT en Bogotá.
tales BRT han jugado un rol importante En contraste a Quito y Curitiba, Bogo-
para facilitar el cambio entre diferentes tá desarrolló portales solo en las perife-
modos de transporte, especialmente en rias (final de los corredores troncales).
cuanto al acceso a los buses alimen- Esto sugiere que los portales BRT en
tadores. En el caso específico de los Curitiba y Quito son puntos de con-
portales, en algunos casos se han de- mutación que reciben muchos usua-
sarrollado equipamientos y generación rios a través de las rutas alimentadoras
de espacios públicos con el propósito o transferidos desde otros modos de
de convertirlos en lugares de atracción transporte, mientras que en Bogotá los
para algunos usuarios. Otras ciudades portales BRT se están convirtiendo en
en Latinoamérica han seguido el mis- nodos de desarrollo donde la densidad
mo enfoque de usar portales BRT como poblacional es uno de los factores que
centros que integran diferentes modos explican los niveles de pasajeros. Esta
de transporte, particularmente a través situación podría plantear incrementos
de la extensión del servicio con buses en las densidades de población a futu-
alimentadores. Esta investigación su- ro como resultado de los desarrollos
giere que los portales BRT podrían es- de suelo alrededor de los portales BRT
tar asociados al desarrollo de proyectos en Bogotá. Se recomienda adelantar
urbanos caracterizados por elementos futuras investigaciones observando
DOT como entropía (mezcla de usos cambios en el tiempo entre la densidad
del suelo que apoyan al transporte masi- poblacional y el uso del sistema BRT.
En las tres ciudades, los hallazgos de viajes, incluyendo análisis de carác-

de la investigación mostraron el rol ter longitudinal, que permitan profun-
predominante que tienen los portales dizar en los cambios en el tiempo, no
BRT en la relación entre pasajeros y solo en Curitiba, sino también en otras
densidad poblacional. Los portales ciudades que han implementado sis-
BRT son importantes dados los bene- temas tipo BRT, estudios que podrían
ficios de accesibilidad. No obstante, proporcionar una mirada más amplia
poco se sabe acerca del comporta- de la influencia de otros atributos en la
miento de viajes de los residentes que demanda de pasajeros BRT.
viven en la proximidad de los portales
de sistemas BRT en comparación con
aquellos que viajan tomando primero Agradecimientos
rutas alimentadoras hacia estos pun-
tos de integración modal. Se reco- Este proyecto de investigación fue pa-
mienda realizar investigación a futuro trocinado y recibió apoyo de la beca
que analice los comportamientos de Lee Schieper Memorial, del World
viajes en los portales, incluyendo aná- Resources Institute (WRI) y del Ins-
lisis de los cambios en el tiempo en tituto de Estudios de las Américas y el
cuanto a las densidades de población Departamento de Planeación Urbana y
como también en las características Regional de la Universidad de Caroli-
del entorno urbano construido. na del Norte en Chapel Hill. El autor
Finalmente, esta investigación su- agradece a las siguientes agencias en
giere que la densidad poblacional es un Curitiba, Quito y Bogotá por el apoyo
predictor relevante de la demanda de brindado en este proyecto: URBS, IP-
pasajeros BRT en Curitiba, así como PUC en Curitiba; EPQ y la Secretaria
en los terminales en Bogotá. Consi- de Territorio Hábitat y Vivienda STHV
dero que no solo es fundamental con- en Quito; TRANSMILENIO SA y la
tinuar realizando investigación acerca Secretaria Distrital de Planeación SDP
de la influencia del entorno urbano en en Bogotá. También al profesor Daniel
esta relación, sino tambien la realiza- A. Rodriguez, a Ramón Muñoz-Ras-
ción de estudios sobre la influencia del kin, a Sam Zimmerman y Darío Hidal-
entorno urbano en el comportamiento go y a la traductora Maryfely Rincón.
ANEXO
TABLA 1. Estudios seleccionados relación entre espacio construido y demanda al nivel de la estación
Ciudad Autores Análisis Datos Resultados R-square

(País)
Método Muestra Área Variables Elasticidades*

influencia seleccionadas
Sistemas en rieles tipo Metro
Taipéi (Lin, MCO (CS) N=46 500m Densidad residencial 0.0017 M1: 0.709
(Taiwán) Shin, M2: 0.426
2008) Densidad área 8.12 (-08)
construida
% comercio/servi- -6.47 (-06) **

cios primer nivel
Variación usos -6.10 (-06) **

del suelo
New York (Loo, MCO (CS) N=80 500m Área construida 0.01*** M1: 0.74
City (USA) Chen, comercial y M2: 0.59
Hong Kong Chan, residencial (Hong M3: 0.64
2010) Kong)
Área de 0.02***
estacionamientos
(Hong Kong)
Tamaño población 0.30***

(NYC)
Área construida 0.00***

comercial (NYC)
Seúl (Sung, Log-LR N=214 500m Densidad de usos 0.10***(1) M1:0.779

(Corea) Oh, 2011) (CS) residenciales M2: 0.700
Densidad usos de 0.03***(1)

oficina
Mezcla usos del 0.15***

suelo
Seúl (Choi, Modelo N=251 500m Población origen 0.33*** M1:0.769

(Corea) Lee, Kim, multi- M2:0.793
et.al., plicativo M3:0.772
2012) (CS)
Montreal (Chan, MCO / N=130 1000m Población en área 0.74*** M1: 0.679
(Canadá) Miranda- Log-LR de influencia** M2: 0.552
Moreno, (CS)
2013)
Densidad de hogares No significativo
Área uso comercial 0.52***

(área)
Área uso institucio- 0.67***

nal (área)
Nanjing (Zhao, MCO (CS) N=55 800m Población en área 0.15** M1: 0.979
(China) Deng, influencia
Song,
Zhu, Área oficinas 0.08**
2013) #equipamientos 0.17**
educación
#centros comer- 0.03**

ciales
Sistemas en rieles livianos (Light-rail transit - LRT)
11 Áreas Parsons, Log-LR N=261 1/2 milla Densidad 0.59*** M1: 0.536
metropoli- Brinc- poblacional –LRT M2: 0.343
tanas kerhoff,
(USA, et.al., Centralidad – LRT -0.60***
Canadá) 1996) Log-log LRT 2 millas Densidad 0.25***
(CS) †††† poblacional – tren
de cercanías
9 Áreas (Kuby et. MCO (CS) N=268 1 ½ milla Población dentro 0.11* M1: 0.727
metro- al., 2004) de distancia
politanas caminable
(USA)
Centralidad -0.95***
11 Áreas (Cervero, Log-LR N=225 1/2 milla Densidad 0.19** M1: 0.771
metro- 2006) (CS) poblacional†††
politanas
(USA, Centralidad -0.21**
Canadá)
11 Áreas (Lane Log-LR N=348 1/4 milla Ln (Hogar ½ milla) 0.18*** M1: 0.760
metro- et.al., (CS) – LRT M2: 0.571
politanas 2006)
1/2 milla Ln (población 0.26***
(USA,
2 millas) –tren
Canadá) 1 milla cercanías
2 millas
Seattle, (Folleta, MCO (CS) N=67 1/4 milla Residencial NA M1: 0.78
Portland, Vanderk- M2: 0.79
Comercio local NA
& Tacoma waak, M3: 0.77
(USA) Grandy, Equipamiento NA
2013) educativo
Bus rapid transit BRT
Bogotá (Estupi- 2SLS N=68 250m Factor entorno 0.14**(2) M1: 0.45
(Colombia) ñan, Ro- (CS) construido:
driguez, Barreras uso
2008) vehículos††
Los Ángeles (Cervero, MCO (CS) N=69 1/2 milla Densidad pobla- 0.32*** M1: 0.952
County Murakami, cional
(USA) Miller,
2009)
Global (119 (Cervero, Log-LR N=119 Nivel Densidad 0.39*** M1: 0.286
ciudades)† Dai,2014) (CS) ciudad poblacional
Para información más detallada, por favor remitirse a cada estudio

Modelo 1 (M1) Modelo 2 (M2) y Modelo 3 (M3) corresponden a un modelo incluido dentro de cada estudio
MCO=mínimos cuadrados ordinarios / Log-LR=regresión logarítmica lineal.
2SLS=mínimos cuadrados en dos fases / CS=estudio con datos transversales / HK=Hong Kong. / NYC=Ciudad de Nueva York.
*Las elasticidades fueron calculadas con base en los coeficientes y valores de la media reportados por los autores en sus
respectivos artículos, excepto para uno de los estudios sobre Seúl (Choi, Lee, Kim, et al., 2012). Algunas de las elasti-
cidades para los estudios en 11 áreas metropolitanas de Estados Unidos y Canadá (Kuby et al., 2004; Cervero, 2006)
fueron obtenidas del artículo “Travel and the Built Environment: A Meta-Analysis” (Ewing, Cervero, 2010).
**La elasticidad brindada por el autor corresponde a la población en el área de influencia (1000s) no se refiere a la
densidad poblacional. La variable sobre densidad de hogares no fue significativa.
(1) Valor de la media ajustado a kilómetros cuadrados.
(2) Supuesto: valor de la media del factor del espacio construido es igual a uno.
†Incluido para el ejercicio comparativo ya que incluye la densidad poblacional como punto de referencia en el análisis
para sistemas tipo BRT
†† El factor del entorno construido incluye la densidad poblacional como una de las siete variables que lo conforman
††† Después de controlar por estaciones localizadas en el nodo de mayor actividad
†††† Área de influencia alargada
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ban development impacts of bus rapid transit
in Colombia: challenges and opportunities
Jérémy Robert a
Palabras clave: agua urbana, gestion integral de recursos, gobernanza, Lima, participacion, politica de agua.
(De)construcción de gobernanza
del agua urbana en Lima.
La experiencia del Consejo
de Recursos Hídricos
Abstract
La gestión del agua para abastecer a las mega ciudades se vuelve cada día
un desafío mayor. El aumento de las necesidades de agua con el crecimiento
urbano impacta los territorios adyacentes a las ciudades, más allá de sus ju-
risdicciones. Sin embargo, la relación entre la gestión de los recursos hídricos
y la gestión del agua urbana es poco discutida en la literatura. Este artículo
propone analizar esta relación en el caso de Lima a través de la implementa-
ción reciente de un Consejo de Recurso Hídrico, el “ChiRiLu” (por el nom-
bre de los tres ríos, Rímac, Chillón y Lurín, que abastecen la capital peruana).
Proponemos analizar las modalidades y los desafíos de implementación de
este Consejo, conceptualizado como un instrumento de política pero también
a. Jérémy Robert, Doctor en Geografía de la Universidad de Grenoble, es investigador del Instituto Francés de Estudios Andinos (IFEA) Lima, Perú,
Sus principales temas de investigaciones son la gobernanza urbana, las relaciones entre los servicios y el desarrollo urbano, las desigualdades
y la vulnerabilidad urbana. jeremy.robert@cnrs.fr
84 Jérémy Robert
como un espacio en disputa. Al promover cambios y recomposiciones en las

modalidades de gestión del agua, ofrece oportunidades de afirmarse a actores
históricamente al margen de las tomas de decisiones, al mismo tiempo que
introduce nuevas temáticas en la agenda. Permite evidenciar la construcción
de la gobernanza del agua urbana, los cambios institucionales y la evolución
actual de las políticas hídricas en Lima y en el Perú, en resonancia con ten-
dencia más globales hacia una gestión más sostenible de las ciudades.
Introducción cios urbanos y el manejo de recursos

hídricos tienen sus especificidades.
En julio del 2016, se crea el Conse- El primero consiste en la prestación
jo de Recursos Hídricos del Chillón, de un servicio, cuando el otro tiene
Rímac, Lurín (ChiRiLu), agrupan- como fin el manejo y la protección
do las tres cuencas que abastecen a de un recurso. Las articulaciones
la ciudad de Lima1. Este Consejo es son numerosas, y algunas son con-
una de las innovaciones impulsadas flictivas. Se evidencian tanto en lo
en el marco de la ley de Recursos material (control de las fuentes por
Hídricos de 2009 que adhiere a los el operador de servicio, o control de
principios internacionales de Ges- las contaminaciones, por ejemplo),
tión Integrada de Recursos Hídricos como en los discursos: la falta de re-
(GIRH). A diferencia de los otros cursos hídricos frente a la expansión
consejos del país, este concierne a de la ciudad justifica los grandes
una mega ciudad. En este caso, bus- proyectos de infraestructura (Criqui,
caremos evidenciar la especificidad 2014; Ioris, 2016)2. La emergencia
de la gobernanza del agua, y cómo se de nuevos problemas, en particular
articulan los principios de la GIRH relacionados a temas ambientales
con la gestión del servicio de agua (contaminación, cambios climáticos,
de la ciudad. etc.), llama la atención de las institu-
El agua fluye y conecta la ciudad ciones y de los académicos y obliga
y el campo, pero el manejo de servi- cada día más a abordar estos temas
1 Este texto se inspira en la comunicación “El Consejo de Recursos Hídricos para Lima ¿emergencia de una nueva institucionalización?” realizada en el
marco de la LASA 2017, en la mesa “La Institucionalidad del Agua al Nivel de Cuenca: ¿Espacios de Dialogo o Fachadas de Inclusión?” co-organizada
por Teresa Oré y Adam French.
2 Crítica que encontramos también en otros espacios del país (Oré & Damonte, 2014; Urteaga, 2016)
(De)construcción de gobernanza del agua urbana en Lima... 85
de forma conjunta. En una perspec- siendo) objeto. Conceptualizamos

tiva funcionalista y para orientar la el Consejo como un instrumento de
toma de decisión, algunos eviden- política que cristaliza tensiones en
cian la inadecuación de la gobernan- el control de la gestión del agua, y
za actual para hacer frente a estos que permite analizar las evolucio-
nuevos desafíos (Miranda, Pfeffer & nes de las políticas hídricas. Parti-
Baud, 2016), mientras otros miran mos del principio que estos instru-
aguas arriba la disponibilidad de los mentos favorecen ciertos actores e
recursos hídricos y los efectos po- intereses, excluyendo otros, restrin-
tenciales de su disminución (Aqua- gen o favorecen recursos, vinculan
fondo, 2016; Buytaert & De Bièvre, representaciones de los problemas
2012; Drenkhan, 2016; Kosow, (Lascoumes & Le Galès, 2004).
León & Schütze, 2013). Sin embar- Pueden alterar también las relacio-
go, las articulaciones institucionales nes de poder y jugar un rol activo en
y prácticas entre estos dos mundos la producción de políticas.
es problemática (Larrue, 2007). Un Formulamos la hipótesis según la
reciente balance de la literatura so- cual el proceso de conformación del
bre megaciudades y ríos muestra al Consejo (más que el consejo como
contrario un divorcio entre la gestión tal) genera una reconfiguración de
del agua urbana y la gestión de cuen- las relaciones entre dos sectores de
cas (van den Brandeler et al. 2018). la acción pública a partir de desa-
Partiendo de esta constatación y des- fíos medioambientales comunes, en
de una posición que se quiere más un contexto de crisis del modelo
constructiva y analítica, intentare- de gestión actual. La reflexión se
mos comprender las reconfiguracio- apoya en una lectura geográfica de
nes institucionales de la gestión del la implementación del instrumento,
agua que resultan de interrelaciones enfocándose en la naturaleza mul-
entre el servicio urbano y la gestión tinivel del proceso como en su ma-
de recursos hídricos. terialización en el territorio. Asume
Con este objetivo, proponemos en este sentido que la gobernanza se
de-construir el proceso de forma- construye en el cruce de objetivos
ción del Consejo de Lima, anali- políticos y desafíos técnicos. El de-
zando sus especificidades y los de- safío metodológico es doble: enten-
bates de los cuales ha sido (y sigue der por una parte los juegos de múl-
86 Jérémy Robert
tiples actores en torno al agua en un manera, este artículo busca poner en

espacio complejo y fragmentado (la evidencia una faceta adicional de la
gobernanza); y, por otra parte, in- gobernanza del agua urbana, abrién-
terpretar estas relaciones a la luz de dose a las externalidades territoriales,
los elementos materiales (infraes- sociales y ambientales.
tructuras, jurisdicciones, etc.) y de Esta reflexión se basa en una in-
los problemas concretos a resolver vestigación desarrollada en el mar-
en un territorio específico. De for- co del proyecto BlueGrass3 sobre
ma similar a Hommes & Boelens conflictos urbanos por el agua y po-
(2017) que evidencian los impactos líticas públicas. De manera específi-
de la explotación del agua para la ca, el análisis de la constitución del
ciudad sobre los territorios y grupos Consejo de Recursos Hídricos Chi-
sociales andinos, buscamos mostrar RiLu ha sido realizado entre 2015
cómo la infraestructura permite la y 2016. Se basa en entrevistas a ac-
dominación técnica y política de tores directamente involucrados en
ciertos actores, no solamente en el el proceso, en el momento de la in-
territorio, pero también en el campo vestigación o en las etapas iniciales
institucional del agua. (desde el 2011), así como en la par-
En primer lugar, presentaremos ticipación en cuatro reuniones téc-
brevemente el marco de análisis y la nicas de conformación del Consejo.
arquitectura actual de la gestión del También se realizaron entrevistas a
agua al nivel nacional y de la ciudad actores que no están necesariamente
de Lima, evidenciando los proble- involucrados en el proceso del CRH,
mas que ponen en crisis este modelo. pero que tienen un papel clave en la
Analizaremos después cómo el Con- gestión del agua en Lima. Fueron un
sejo de Recursos Hídricos se inserta total de 35 entrevistas, complemen-
en este contexto y los desafíos que tadas por el análisis de documentos
lo caracterizan. Concluiremos con académicos y técnicos, tanto sobre
una interpretación de las principa- el proceso de conformación del
les evoluciones de la gobernanza Consejo como sobre la gestión del
del agua urbana en Lima. De esta agua en Perú y en Lima.
3 Programa de investigación ANR 2014-2017 “Las luchas por el oro azul. Desde las movilizaciones locales por el agua a la internacionalización de las
políticas ambientales. Un análisis de multi-nivel.” (UMI iGlobes, IFEA, CEMCA, CIRAD, Universidad de Sao Paulo).
1. Los Consejos en la arquitec- del tiempo (sostenible), así como

tura de la gestión del agua en la inclusión de financiamiento
por retribuciones por uso.
1.1 ¿La GIRH como nueva La implementación de estos prin-
gobernanza del agua urbana? cipios se enmarca en los objetivos
Algunas claves de lectura de una buena gobernanza del agua.
La realidad muestra, sin embargo,
En un contexto de urbanización ge- la dificultad de conciliar intere-
neralizada y de presión creciente ses diversos y de lograr consensos
generada por los cambios ambien- que ofrezcan garantías de equidad
tales, la noción de gestión integra- y de sostenibilidad (Dourojeanni,
da de los recursos hídricos conoce 2002). La gobernanza del agua se
un gran éxito al nivel internacional caracteriza en efecto por su carác-
en los años 1990, y una difusión sin ter fragmentado y multinivel, con
precedentes. La GIRH se presenta una multiplicidad de actores de orí-
como una política de racionaliza- genes, visiones e intereses diferen-
ción de la gestión del agua al nivel tes, y actuando a diferentes escalas
de una cuenca. Frente a la situación (Akhmouch, 2012). Las estrategias
de estrés hídrico y a las necesida- de cada uno para defender sus prio-
des de recuperación de la calidad ridades toman lugar en un contexto
ecológica de los recursos, pro- institucional complejo, que influye
mueve un desarrollo equilibrado y en los procesos en juego. Más que
la complementariedad entre dife- la imposición de buenos principios,
rentes usos. Se presenta entonces la gobernanza del agua responde y
como un medio para asegurar tan- se construye por las relaciones en-
to la equidad en el acceso al agua, tre actores (Lubell, 2003), a menu-
como la sostenibilidad del recurso do asimétricas, en función de los
(Meublat & Le Lourd, 2001). Los recursos de cada actor, y en cons-
grandes principios e innovaciones tante evolución. En este sentido,
institucionales vinculados a esta los casos de implementación de
nueva modalidad de gestión del Consejos en Arequipa o en Lam-
agua insisten en los procesos de bayeque muestran claramente las
descentralización, de gestión mul- persistencias de las relaciones de
tisectorial, participativa y a lo largo poder, a pesar de las innovaciones
88 Jérémy Robert
institucionales4. Sin embargo, tam- y la eficiencia social y económica. La

bién ofrecen perspectivas de cambios, evidencia natural sufre sin embargo
como en el caso de Ica-Huancavelica una serie de límites (idem) y el nuevo
con su reciente consenso entre gru- perímetro se enfrenta a otras lógicas
pos enfrentados por muchos años5. arraigadas en los territorios, eviden-
Con la potestad de coordinar la ciando su construcción ideológica y
gestión del agua al nivel de una cuen- política (Molle, 2009). La implemen-
ca, los Consejos de Recursos Hídricos tación de este instrumento cuestiona
reflejan también un objetivo de terri- así la gobernanza local, tanto entre
torialización de la gestión del agua actores, como entre territorios, al mis-
(Ghiotti, 2006). Este proceso, que se mo tiempo que invita a una reflexión
caracteriza por la implementación de sobre la dimensión multinivel de las
una organización y de una estructura políticas (Budds & Hinojosa, 2012;
nueva y especifica de una porción del Massardier et al., 2015).
espacio por un grupo social, conlleva Además de los objetivos de buena
una recomposición de las relaciones gobernanza y de territorialización de
entre actores, recursos y territorios la gestión, la implementación de la
(ídem). El territorio escogido para la GIRH en Lima pone en evidencia un
implementación de esta nueva forma tercer elemento: la necesidad de pro-
de gestión es delimitado en función mover una mayor integración de la
de la hidrografía. La lógica natural de gestión urbana del agua y de la ges-
la cuenca se impone de esta manera a tión de los recursos hídricos, entre
las divisiones político-administrativas, “agua de ciudad y agua de campos”
favoreciendo una coordinación entre (Barraqué & Viavattene, 2009). Es-
usuarios que comparten el mismo retos dos campos de acción responden
curso. Busca de esta manera impulsar a lógicas de acción distintas: de un
un enfoque funcionalista y de proxi- lado el agua en la naturaleza, como
midad, que favorezca la adaptación de recurso natural renovable, y de otro
la gestión del agua a la especificidad lado, el agua de la ciudad, como ser-
de los contextos, la democracia local, vicio público de agua potable y de
4 En Lambayeque, los actores a cargo de los grandes proyectos hidráulicos para la agroindustria y las compañías mineras mantienen el control del
Consejo (Cano, 2013). De la misma manera, una coalición entre gran empresa de minería, con el gobierno regional y ciertos grupos de agricultores
en el caso de Arequipa (Filippi et al., 2014). En los dos casos, las comunidades campesinas o los actores involucrados en la protección del medio
ambiente quedan al margen de estos espacios.
5 En este caso, un consenso parece haber sido encontrado entre los actores de las partes altas, en particular las comunidades campesinas y el gobier-
no regional, y los de la parte baja, caracterizado por la fuerza de la agroindustria (Oré & Geng, 2014; Oré & Muñoz, 2018).
saneamiento (Barraqué & Nahrath, douw, 2006), proponemos considerar

2009). En el campo jurídico, lleva conjuntamente las relaciones de los
a la distinción entre el derecho del actores y la construcción de los dis-
agua, que trata de las reglas e ins- positivos sociotécnicos.
tituciones que definen o arbitran la
repartición de los recursos, y de otro 1.2 La GIRH en el contexto
lado, el derecho al agua, reivindica- nacional: confrontación de dos
do como derecho social, y que co- sectores de la acción pública
rresponde mayormente al acceso al
agua para los usos domésticos. Esta Los desafíos de articulación entre
distinción no elimina las estrechas agua de ciudad y agua de campo se
relaciones entre estas dos lógicas de traducen primero en la arquitectura
gestión: garantizar un derecho equi- institucional de la gestión del agua.
tativo al agua necesita de un régimen La gestión del agua en el Perú se
coherente de atribución de derechos caracteriza por una fragmentación
de usos, y al mismo tiempo, una sectorial histórica. La gestión del
gestión sostenible del recurso nece- recurso hídrico corresponde en pri-
sita una repartición equitativa de los mer lugar a un sector dirigido por
derechos al agua entre los usuarios el Ministerio de Agricultura y Rie-
(Idem). La ecología política ofrece go (MINAGRI). Es este sector que
perspectivas interesantes al buscar impulsó la creación de la Autoridad
integrar las diferentes dimensiones Nacional del Agua (ANA) en 2008 y
de la gobernanza de los recursos la implementación de la nueva Ley
(físicas, socio económicas y políti- de recursos hídricos en 2009. El pro-
cas y territoriales), con el objetivo ceso de formulación de la Ley fue
de reformular la manera de concebir marcado por largos debates en torno
los problemas de gestión del agua a dos temas principales: la voluntad
(Renou, 2016). Entendiendo el am- de privatización del recurso hídrico
biente de la ciudad (social y físico) según el modelo chileno por el go-
como el resultado de un proceso bierno de ese momento (mediados de
histórico-geográfico de urbanización los 1990’s), y el rol de las juntas de
de la naturaleza, y las infraestructu- usuarios, que adquieren un papel ma-
ras como interface entre naturaleza yor al mismo tiempo que el Estado se
y ciudad (Heyen, Kaika & Swynge- desentiende de este campo de acción
90 Jérémy Robert
(Oré & Rap, 2009). Los años 2000 descentralización (Ley de 1993), se
se caracterizan por el deterioro de la apoya en empresas de prestación de
infraestructura de riego, concomitan- servicios de derecho privado, con los
te con las dificultades de gestión que gobiernos locales como principales
enfrentan las juntas de usuarios, pero accionistas. Estas empresas aseguran
también por la exacerbación de las el abastecimiento y el saneamiento en
competencias y de los conflictos por las zonas urbanas, supervisadas por
el agua que oponen el sector agrícola una autoridad de regulación nacional,
tradicional a la minería y la agroin- la Superintendencia Nacional de Ser-
dustria de exportación. vicios de Saneamiento (SUNASS).
La nueva ley que se implementa A la división entre estos dos sec-
en el 2009 propone ofrecer un marco tores (recursos hídricos por un lado,
para gestionar estos conflictos, insis- servicio urbano del agua por el otro),
tiendo sobre la dimensión multisecto- se suma recientemente la temática
rial de la gestión del agua, retomando medio ambiental. La creación del
los principios de la GIRH con el apo- Ministerio del Ambiente (MINAM)
yo de los organismos internacionales en 2008 expresa la voluntad de poner
(Banco Mundial y Banco Interame- el tema ambiental en la agenda polí-
ricano de Desarrollo). Intenta impul- tica. Apoyado por las organizaciones
sar nuevos principios de gobernanza, internacionales, el protagonismo am-
promoviendo una integración de las biental del Estado central se confir-
lógicas sectoriales con un enfoque ma con la ratificación del Acuerdo de
participativo, a implementar al nivel Paris (en 2015) después de organizar
de cuencas hidrográficas. la COP 20 en Lima. Esta institucio-
Si lo multisectorial es central en la nalización de las preocupaciones
ley, no se piensa de forma específi- ambientales responde de alguna ma-
ca el lugar de la ciudad más allá de nera a la multiplicación de conflictos
su condición de usuaria de agua para socio-ambientales, en particular por
destino urbano (humano, comercial la minería y la explotación de los re-
e industrial). La gestión del agua ur- cursos naturales (minería, industria
bana constituye un sector aparte, re- petrolera, etc.). Coincide también
gido por el Ministerio de Vivienda, con el reconocimiento de los dere-
de la Construcción y del Saneamien- chos a las comunidades campesinas
to (MVCS). Desde las reformas de e indígenas, alineada con la evolu-
ción internacional sobre el tema. El un gran problema social en el Apurí-

conflicto de Conga en 2012, donde mac. Eso es muy reciente […] el tema
protestas masivas lograron paralizar ambiental y la voz de los indígenas en
un proyecto de extensión de una gran las decisiones políticas.”
minera, evidencia claramente la im- Sin embargo, desde el punto de
portancia del agua dentro de la agen- vista institucional, la articulación de
da ambiental6 (Grieco & Salazar- las nuevas instituciones a cargo de ve-
Soler, 2013). Estas reivindicaciones lar por el tema ambiental con la ges-
entran en resonancia con las movi- tión de los recursos hídricos ha sido
lizaciones de grupos urbanos por la mínima en el Perú, y lo mismo con
protección del medio ambiente. la gestión urbana. A modo de ejem-
En este contexto, los criterios y las plo, aunque se habló en un primer
lógicas de priorización de proyectos momento de la posibilidad de pasar la
cambian y de ahora en adelante se ANA bajo la tutela del Ministerio del
debe considerar no solamente el im- Ambiente, ésta se quedó en manos del
pacto económico, pero también el im- MINAGRI. La desarticulación entre
pacto sobre el medio ambiente. Esta sectores al nivel nacional se expresa
evolución es muy clara para el caso con más fuerza y mayor complejidad
del agua, como lo menciona un ex- en el caso de Lima.
perto internacional y ex alto funcio-
nario del sector agua en Perú 7: “La 1.3 Lima, un escenario específico
situación ha cambiado mucho. A mi
época (cuando era jefe de la Direc- • Un operador único del Estado
ción General de Aguas del Ministerio desde los años 1980
de Agricultura de Perú). Finales de La fractura entre recursos hídricos y
los 70’s), hacer un trasvase era fácil. servicio urbano del agua se exacerba
Nadie les preguntaba a los de la par- en la ciudad capital. Lima concentra
te alta. Recién con los gobiernos re- 30% de la población del país, más
gionales y las políticas de protección de 50% de las actividades económi-
ambiental empieza a cambiar. Ha sido cas y los poderes políticos, y es uno
el caso con el proyecto de trasvase de de los principales motores de creci-
Majes Siguas etapa II donde se armó miento del país. La gestión del ser-
6 Recordando las promesas electorales del expresidente Humala “Agua sí, oro no”
7 Entrevista a Axel Dourojeanni, 22 de junio 2016
92 Jérémy Robert
vicio de agua en Lima es diferente el MVCS, interactúa con el Ministe-

a otras ciudades del país, donde las rio de Economía y Finanzas (MEF)
empresas de prestación del servicio y ProInversión para grandes proyec-
son descentralizadas y en mano de tos de infraestructura y se posiciona
los gobiernos locales. En la capital, como interlocutor privilegiado de los
la gestión del agua se quedó en ma- financiadores internacionales. Los
nos de una empresa pública íntegra- gobiernos locales y regionales no tie-
mente de propiedad del Estado. Ob- nen espacio en este sistema, aunque
jeto de reformas de modernización SEDAPAL incluyó recientemente un
impulsadas por el Banco Mundial, miembro de la municipalidad metro-
SEDAPAL (Servicios de Agua Po- politana en su consejo directivo.
table y Alcantarillados de Lima) re-
sistió las tentativas de privatización • SEDAPAL en la cuenca, un domi-
de los años 1990’s, frenadas, en este nio de facto
caso, por el alto costo político frente A este dominio institucional se suma
al riesgo de aumento de las tarifas y el dominio en el uso del agua y de la
por la necesidad de inversiones pú- infraestructura: SEDAPAL capta más
blicas. La empresa se convirtió en de 80% del agua de la cuenca.
una herramienta clave para el desa- Para asegurar el abastecimiento de la
rrollo de programas políticos y so- capital, SEDAPAL se apoya en grandes
ciales, a imagen de Agua para Todos, infraestructuras construidas desde los
emblemático del segundo gobierno años 1960’s. Un sistema de represas9
de Alan Garcia. En este contexto, la y un trasvase canalizado a través de un
empresa se inserta en un sistema de túnel transandino de aproximadamente
instituciones conformado por su mi- 10 km a 4000 msnm permite aprovechar
nisterio de tutela, el órgano regulador aguas de la cuenca del Mantaro. Esta
(SUNASS) y un fondo financiero es- cuenca representa 56% de los aportes al
tatal8, sistema que define las grandes río Rímac, y aproximadamente 40% del
orientaciones políticas de la gestión volumen consumido por Lima (Riveros
del agua urbana a nivel nacional y en et al., 2014). Este sistema involucra
Lima. Además, SEDAPAL, junto con también un conjunto de lagos ubicados
8 FONAFE - Fondo Nacional de la Actividad de las Empresas del Estado (empresa pública adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas, MEF)
9 sistema Marcapomacocha - Marca III. El sistema Marca III incluyen las lagunas Marcapomacocha, Marcacocha y Antacoto, la represa Antacoto,
y la represa Huascacocha (Marca IV).
en la subcuenca del río Santa Eulalia y 1.4 ¿Un modelo de gestión en crisis?
la represa Yuracmayo en el río Blanco,
ambos tributarios del río Rímac. Estas El dominio de SEDAPAL sobre la
infraestructuras son compartidas con gestión del agua en Lima no signifi-
la empresa de producción de hidro- ca la ausencia de dificultades. El mo-
energía EDEGEL (ahora ENEL), pri- delo de gestión actual se caracteriza
vatizada en los años 1990. Centenares por problemas y conflictos que des-
de pozos de SEDAPAL permiten adi- bordan la organización institucional y
cionalmente la extracción de agua del cuestionan el monopolio del operador.
acuífero, y llegan a representar hasta un En este contexto, SEDAPAL se ve
15% del volumen consumido por los li- obligado buscar nuevos aliados y de-
meños en época de sequía. sarrollar coordinaciones interinstitu-
Como principal dueño y operador cionales para resolver problemas que
de estas infraestructuras, SEDAPAL escapan a sus competencias directas.
ha desarrollado una experticia y un El estrés hídrico y la presión por
savoir faire histórico para el control los cambios ambientales son dos de
y el aprovechamiento de los recur- estos problemas. La repetición de epi-
sos hídricos, sea en los Andes (con sodios de sequía llama la atención de
EDEGEL), sea en el acuífero. En este los dirigentes de la empresa, bajo la
último caso, esta capacidad le ha sido presión del ente regulador. Frente a
reconocida por ley, desde 1981 cuan- estos desafíos, los grandes proyectos
do el Estado le otorga la responsabi- de infraestructura (Obras de Cabece-
lidad de gestionar el acuífero, y nue- ra, trasvase desde el Cañete, etc.), son
vamente en 2016, donde se declara una de las estrategias tradicionalmen-
por decreto supremo que SEDAPAL te implementadas por SEDAPAL. De
es responsable del monitoreo y de co- alto costo, estas obras enfrentan una
brar la retribución por servicio (antes serie de dificultades, desde la parte
responsabilidad de la ANA). financiera hasta las relaciones con las
El manejo de las infraestructuras comunidades locales y los impactos
asegura el dominio de SEDAPAL en en el medio ambiente. En este contex-
la cuenca, y evidencia una relación to, nuevas opciones son contempla-
despareja frente a la ANA de recien- das y nuevas alianzas se constituyen.
te creación y con recursos humanos y Una de las estrategias es el desarrollo
económicos menores. de cooperaciones internacionales, por
94 Jérémy Robert
ejemplo, con la cooperación alemana de la cuenca, pero también por las in-
a través del proyecto LiWa que permi- dustrias y las urbanizaciones sin cone-
tió un primer acercamiento entre SE- xiones al saneamiento en la periferia
DEPAL y las autoridades del gobierno de Lima. Involucran a los gobiernos
local de la Municipalidad Metropoli- locales y a los entes fiscalizadores12.
tana de Lima (MML). Los huaycos10 Frente a la gravedad de la situación,
representan también un desafío para la la ANA impulsó la conformación de
empresa, como lo ilustró el fenómeno una comisión multisectorial por la re-
del Niño del 2017 provocando la rup- cuperación del Río Rímac en el 2012
tura del abastecimiento de gran parte cuya primera acción fue un levanta-
de la ciudad durante casi una semana. miento de las fuentes contaminantes
En este caso, las intervenciones no son (se identificaron más de 900). Un plan
competencia de SEDAPAL que debe de restauración del Río, propuesto en
coordinar tanto con la ANA como con el marco de la cooperación bilateral
las Defensas Civiles de los gobiernos con el gobierno de Corea, está actual-
regionales y locales. mente en discusión.
Otro de los grandes desafíos, son El control de la demanda, y en
los problemas de contaminación que particular de la urbanización ex-
generan costos de tratamiento muy al- tensiva, es también uno de los ob-
tos. Según una funcionaria de SEDA- jetivos de SEDAPAL. La política
PAL11, “[la empresa] recibe todas las de extensión de redes es llevada de
descargas (de aguas contaminadas) forma cuidadosa, y en prioridad para
de los otros. No podemos fiscalizar. abastecer a los barrios populares en
Nuestra voluntad es hacer respetar el las periferias. En otros casos, busca
derecho de los usuarios. No tenemos controlar la urbanización de nuevos
función de controlar las vertientes. espacios en zonas desabastecidas. En
Esta función la tiene la ANA. Pero esta perspectiva, puede llegar a soli-
para hacer que nuestros procesos fun- citar a los promotores de desarrollos
cionan, tenemos que encargarnos de inmobiliarios que aseguren el abaste-
esto”. Las fuentes de contaminación cimiento de agua por sus propios me-
son diversas, por la minería a lo largo dios, mediante pozos o plantas desa-
10 Huayco es un término peruano con el que se le conoce a una masa de lodo y piedras que se desprende de las montañas de los Andes como conse-
cuencia de las lluvias, y al caer en los ríos, ocasionan desbordes.
11 Entrevista a Yolanda Andia, 30 de marzo del 2016
12 Por ejemplo la OEFA - Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
linizadoras13. Otro eje para asegurar hecho de la empresa del servicio ur-
el uso eficiente del recurso es buscar bano del agua. Como lo menciona un
limitar los volúmenes no facturados, experto independiente involucrado
sean por pérdidas o por conexiones en la asesoría de los consejos al ni-
ilegales. En esta línea, SEDAPAL vel nacional 14, “En Lima, SEDAPAL
mostró grandes logros en los últimos es un elefante, el resto son conejillos.
años, pasando de más de 40% en los […] en términos de gestión de agua,
años 2000 a 27.8% de agua no factu- SEDAPAL es el rey.” La ANA, aun-
rada en 2016. que nace de una reconfiguración de
Las batallas por el control del agua instituciones de larga trayectoria15,
subterránea muestran la voluntad de tiene dificultad para imponerse en la
SEDAPAL de proteger no solamente escena nacional. Su relación con SE-
sus recursos financieros, pero también DAPAL se cristaliza en puntos suma-
las fuentes de agua que son esenciales mente conflictuales: el control de la
para su funcionamiento. contaminación, los derechos de usos,
Frente a estos problemas y desa- la retribución por uso, y el control del
fíos, SEDAPAL opta por intervenir acuífero. La multiplicidad de los pro-
directamente con la realización de blemas llama sin embargo a una aper-
obras de infraestructuras, o busca in- tura o por lo menos a mayores coor-
cidir en los fenómenos por medio de dinaciones interinstitucionales. Es en
coordinaciones bilaterales, a veces este contexto que se implementa el
por vía legal. Participa en dispositi- Consejo de Recursos Hídricos.
vos de concertación pero no es ahí
donde se discuten los términos de los
problemas y los posibles consensos. 2. El Consejo de Recursos
La gestión multisectorial propuesta Hídricos de Lima: construcción
por la ley de 2009 se enfrenta enton- y desafíos
ces a la sectorización muy marcada
entre recursos hídricos con orienta- La implementación de los Consejos
ción agraria frente al monopolio de de Recursos Hídricos se presenta
13 El primer proyecto de planta desalinizadora (PROVISUR) fue lanzado en 2013 en los balnearios del Sur de Lima y debería entrar en operación en 2019.
El ministerio de la Vivienda, Construcción y Saneamiento anuncio la voluntad de replicar esta tecnología en otras ciudades costeras del país.
14 Entrevista a Miguel Prialé, el 19 de julio 2016
15 El Instituto Nacional de Recursos Naturales y el Instituto Nacional de Desarrollo se fusionan en 2008 en el MINAGRI y se crea la ANA (DS N°30
2008 AG).
96 Jérémy Robert
como una innovación institucional 2.1 El proceso de conformación

para gestionar los conflictos entre del Consejo de Lima
usos favoreciendo la creación de
un espacio de concertación descen- • Una iniciativa de los gobiernos
tralizado y multisectorial. Según regionales…
los términos del funcionario de la Uno de los puntos centrales en la
ANA a cargo de coordinar la imple- implementación de los consejos es
mentación del Consejo en Lima16: el rol protagónico atribuido a los
“La idea es de propiciar una ges- gobiernos regionales. En el marco
tión moderna. Antes [de] la ley del Proyecto de Modernización de
de 2008, la gestión tenía mucha la Gestión de los Recursos Hídricos
fuerza hacia lo agropecuario. Ve- financiado por el Banco Mundial y
nía desde el tiempo de la reforma el BID entre 2010 y 2012, fueron los
agraria en el marco de la Ley de organismos internacionales quienes
Aguas. Se desactualizó. No estaba impulsaron la participación de los
a la altura para resolver los gran- gobiernos regionales en el proceso
des problemas actuales. La idea de de conformación de los Consejos (en
la nueva ley es de hacer consejos, seis proyectos piloto). Al contrario,
para lograr una planificación para en el caso de Lima, los gobiernos re-
el buen uso del recurso y generar gionales están al origen de la iniciati-
un plan de gestión que englobe a va, como lo preconiza la ley17.
todas las actividades e inversiones. El proyecto de Consejo ChiRiLu
Planificar con todos los actores”. nace en 2011 bajo el impulso de la
Sin embargo, la voluntad de inte- Municipalidad Metropolitana de Lima,
gración no elimina las tensiones que y de su alcaldesa S. Villarán (2011
buscaremos evidenciar a partir del -2014). Se inserta en una estrategia de
análisis del proceso de conformación posicionamiento de la MML18 frente
del Consejo y de los desafíos de su a los desafíos de la planificación urba-
implementación. na, incluyendo los problemas medio
ambientales y de manera específica la
16 Entrevista a Javier Rojas, 18 marzo 2016

17 Es también es caso del consejo de Ica-Huancavelica, también recientemente creado en 2016 como respuesta a un conflicto histórico entre las dos
regiones por el uso del agua.
18 La Municipalidad Metropolitana de Lima asume en parte las competencias de un Gobierno Regional, aunque el proceso de descentralización y la
constitución de una región no están concluidos.
que es competencia de la MML. Con

el Plan Metropolitano de Desarrollo
Urbano de Lima y Callao, nos ayudó a
acercarse a la ANA y SEDAPAL. So-
bre todo, para los proyectos de nuevas
urbanizaciones en el norte y en el sur.”
Bajo el liderazgo de la MML, un
grupo es constituido con los tres
gobiernos regionales (MML, Lima
Provincias y Callao) con jurisdicción
en las tres cuencas que abastecen a
Mapa 1 Lima la ciudad (Chillón, Rímac y Lurín)
(mapa 1). Este proyecto recibe el apo-
cuestión del agua. Una ex funcionaria yo de la FFLA que tiene experticia
de la municipalidad19 lo precisa así: sobre la conformación de consejos
“La FFLA [Fundación Futuro Latino en Ecuador y con financiamiento de
Americano] me pidió que agilice el Tinker, una fundación norte ameri-
proceso. En enero 2011 empieza. En cana. Un proyecto es elaborado con-
febrero firmamos un acuerdo de inten- juntamente con Aquafondo, el socio
ción con el gobierno del Callao, la ANA local, mecanismo de financiamiento
y Lima Provincias, por el día mundial privado para la conservación y la re-
del agua. Quería apuntalar la posición cuperación de los recursos hídricos
de la Municipalidad Metropolitana de de Lima y Callao. Creado en 2010
Lima en la gestión del agua. Antes solo sobre el modelo de Quito en coordi-
se movilizaban la cuenca media y alta, nación con la FFLA y la ONG GEA
y quería constituir una visión integral (conocida por su involucramiento en
con participación de la cuenca baja. Por la protección del valle de Lurín al sur
eso, participamos también en la comi- de Lima), y con el apoyo de donantes
sión multisectorial del Rímac. Permitió como Backus y Forest Trend, Aqua-
introducir el problema del agua en la fondo se encarga de coordinar las re-
planificación urbana y considerar más uniones para la implementación del
variables que solo la del uso de suelo Consejo y se involucra en la totali-
19 MA Entrevista a Ana Zucchetti, el 6 de mayo 2016

98 Jérémy Robert
dad del proceso (hasta la actualidad). res afectados y el MVCS y SEDA-

Varias experiencias sirven de base PAL frente al conflicto generado por
para lanzar la iniciativa, en particular la ruptura de un colector de aguas
la del Valle de Lurín donde una mesa residuales en el Callao en el 2008
de concertación funciona desde hace (Durand, 2015). Más recientemente,
varios años. La Comisión multisec- la MML impulsó varios proyectos y
torial para la recuperación del Río colaboraciones enfocados a la temá-
Rímac20 constituye también una ex- tica ambiental. Participó activamente
periencia previa para el valle central en el proyecto LiWa liderado por la
de la ciudad y refleja uno de los pri- cooperación alemana, en colabora-
meros resultados tangibles de los es- ción con SEDAPAL. Impulsó tam-
fuerzos de la MML de incluir el tema bién una estrategia de adaptación al
ambiental en su agenda, así como de cambio climático (Miranda & Baud,
posicionarse como líder de ese tema. 2014) y un proceso de planificación
El espacio abierto por el Consejo territorial donde la cuestión ambien-
representa entonces una oportunidad tal es uno de los ejes centrales. En
para los gobiernos regionales de to- este contexto, el Consejo representa
mar posición sobre la gestión am- la herramienta ideal para consolidar
biental, y de forma más precisa, so- esta estrategia en relación a la ges-
bre la gestión del agua, de la cual han tión del agua.
sido históricamente excluidos. Esto
se inserta en una lógica de fortaleci- • … pero no la prioridad del
miento y definición de los campos de Estado central
acción de los gobiernos regionales en El Consejo impulsado por los go-
el marco del proceso de descentrali- biernos regionales, a pesar de la
zación21. Este involucramiento ya se priorización dada a la cuenca del
había podido observar en ocasiones Rímac (ANA, 2016) y del apoyo
anteriores. Recordamos por ejemplo técnico por parte de la ANA que
la intervención del gobierno regio- acompañó el proceso desde un ini-
nal del Callao como intermediario cio, no recibió un aval político claro
entre las asociaciones de poblado- e inmediato. El expediente presen-
20 Cabe notar las existencias de iniciativas más antiguas que no lograron institucionalizarse, como la creación de la Autoridad Autónoma de Cuenca
Chillón-Rímac-Lurín (DL 653) y el Plan de manejo de la Cuenca del Río Rímac, impulsado por el Instituto Nacional de Desarrollo INADE en 1999.
21 El proceso de descentralización no se completó en el caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima, que dispone de un programa regional, sin que
haya una nueva autoridad independiente regional. Para simplificar la lectura, hablaremos de la MML como Gobierno regional.
tado al MINAGRI en octubre 2014 2.2 Las tensiones: actores, com-

no tuvo respuesta sino en julio del petencias y planes, territorios
2016, en las últimas semanas del
mandato presidencial. Este blo- • Sobre el quién:
queo político de la oficialización los representantes
del Consejo impactó la dinámica Un primer punto de tensión con-
iniciada en el 2011: los actores se cierne con los actores representados
desinteresan, los miembros elegidos en el Consejo. La norma específica
cambian (solo 5 de los 19 se man- el número y el tipo de representantes
tienen). Frente a esta situación, un que deben participar. Las tensiones
grupo técnico restringido constitui- surgen desde el inicio del proceso, de-
do por miembros de los Gobiernos mostrando una paradoja entre un pro-
regionales, un representante de la ceso de conformación con una partici-
ANA y de Aquafondo asegura el se- pación abierta impulsado por la FFLA
guimiento. Esta demora no se justi- y Aquafondo, contra un esquema muy
ficó con criterios técnicos, y pone en rígido, controlado por la ANA y ava-
duda la voluntad política del gobier- lado por la mayoría de actores llama-
no central de implementar los con- dos a participar del Consejo.
sejos que representan una potencial La etapa inicial de conformación
pérdida de control en beneficio de buscó ser un modelo de transparencia
los gobiernos regionales y un costo social, con compromiso, legitimidad
financiero importante. y formación del conjunto de actores
En vista de este proceso, el Con- a la gestión integrada de recursos
sejo podría verse como una iniciati- hídricos. El proyecto reivindicó un
va de la ciudad que busca impulsar carácter democrático, representativo
una gestión descentralizada e inno- y participativo (FFLA, 2015). Este
vadora, aprovechando el instrumen- proceso desde abajo lo diferencia de
to puesto a su disposición por el las experiencias pilotos financiadas
Estado central. Las negociaciones por el BID y el BM (desarrolladas
en torno al Consejo reflejan sin em- con consultores extranjeros en un
bargo una serie de tensiones adicio- tiempo corto de dos años). Dirigido
nales que traduce la complejidad de por Aquafondo, se lleva a cabo un
los desafíos imbricados en relacio- largo trabajo de sensibilización de los
nes de poderes. diferentes actores del territorio, en
100 Jérémy Robert
particular con las comunidades cam- En contraste con la voluntad de

pesinas. Un grupo impulsor es cons- un proceso participativo y abierto, la
tituido con el objetivo de apoyar el conformación del Consejo se vuelve
proceso, pero también para controlar un espacio exclusivo al momento de
y legitimar los avances en un contexto elegir sus miembros. En este esque-
de desconfianza. Catorce talleres son ma rígido, la categoría de actores no
organizados entre 2011 y 2014, y lle- agrícolas es problemática. Agrupa
van a la elección de los miembros en actores de los usos de consumo hu-
2013. Esta etapa es particularmente mano (incluyendo a SEDAPAL), así
compleja para la comunidades cam- como los usos comerciales e indus-
pesinas numerosas (más de 80) sin triales (incluyendo el sector de pro-
organización centralizada y dispersas ducción hidroeléctrica). Según la ley,
en los valles mal conectados. Los es- estos solo disponen de un asiento por
fuerzos de transparencia responden cada gobierno regional. De manera
a una necesidad de convencer, evitar muy oportuna, el Consejo de Lima
los rumores y posibles malentendidos agrupa tres gobiernos y un arreglo
entre actores, pero también entre sec- entre los tres sectores permite una re-
tores. Las tensiones son numerosas. partición de los asientos: SEDAPAL
Al iniciar el proceso, una primera por el Gobierno regional del Callao,
crítica surge por parte de los repre- EDEGEL por Lima Metropolitana,
sentantes de las Sociedades naciona- UNACEM (empresa de cemento)
les de Industrias (SNI) y de Minería por parte de Lima Provincias (estos
y Petróleo (SNMP). No involucrados últimos siendo parte de la SNI y
dos en las primeras etapas a pesar SNMP). Esta restricción es sin em-
de representar actores claves de la bargo criticada por SEDAPAL que
gestión del agua (EDEGEL, gran- se estima sub-representada en vista
des consumidores como Backus o de su peso concreto en la gestión
Gloria, empresas del sector minero), del agua en la cuenca (80% del vo-
reivindican su lugar, cuestionando la lumen es de uso poblacional, contra
orientación agrarista de la iniciativa. 16% por la agricultura, 4% por uso
Obtienen la exclusión de las ONGs, minero y 1% industrial). En el Con-
apoyándose en el marco legal y con sejo, los representantes de los usua-
argumentos técnicos en contra de su rios no agrarios son efectivamente
posición supuestamente política. minoritarios en número (3 de 19), y
comparten el Consejo con los Go- hacer sentir su voz”. El Consejo es

biernos regionales y locales, varios un órgano consultativo. Sin poder de
representantes del sector agrícola decisión administrativa directa, de
(un representante de junta por cada ejecución y de financiamiento, su ac-
gobierno regional, un representante tuación pasa a través de la influencia
de las comunidades campesinas), sin que ejerce en los miembros del con-
contar las entidades académicas (que sejo y en sus instituciones respecti-
disponen de tres representantes). vas. En este contexto, es concebido
como un espacio de concertación, de
• Sobre el qué: las competencias dialogo, para buscar consensos en
y los planes base a información técnica.
Las competencias mismas del Para este fin, se apoya en una secre-
Consejo reflejan un segundo elemen- taria técnica, financiada por la ANA,
to de tensión. El experto a cargo de cuyo objetivo es emitir opiniones so-
la evaluación de la política20 no duda bre los derechos de usos, la reversión
en afirmar que “los consejos son ár- de excedentes de recursos hídricos, el
bitros sin pito, sin colmillos. No lo- establecimiento de parámetros de efi-
gran y no pueden incidir en las ló- ciencia y la ejecución de obras de in-
gicas sectoriales”. Esta sentencia es fraestructura hidráulica menor. Tiene
confirmada por un funcionario de también la responsabilidad de realizar
la SUNASS (Superintendencia Na- vigilancia y fiscalización en fuentes
cional de Servicios de Saneamien- naturales. El Consejo pretende asumir
to, el ente regulador del sector)21: un rol de seguimiento / asesoramiento
“La ley de 2008 plantea a los CRH técnico, sin por lo tanto tener inciden-
como máxima instancia de planifica- cia directa sobre las decisiones concre-
ción. En realidad, las decisiones, por tas. En paralelo a esta función consul-
ejemplo cuando hay estrés hídrico, tiva, busca ser un espacio de propuesta
las toma el MINARGI a través de y de planificación a escala de la cuen-
los proyectos especiales (los regan- ca. Una de sus principales actividades
tes deciden sobre descargas o regula- consiste en la elaboración de un plan
ción, no consultan las EPS). La ciu- de gestión de recursos hídricos, que
dad no tiene ningún instrumento para incluye un diagnóstico y propone una
20 Entrevista a Miguel Prialé, el 19 de julio 2016

21 Entrevista a Ivan Lucich, el 21 de diciembre 2016
102 Jérémy Robert
priorización de proyectos a realizar. específico por el nuevo territorio que

Sin embargo, este plan no condiciona pretende abarcar, se yuxtapone con
recursos financieros de las autoridades, una serie de planes existentes, en par-
sean nacionales o regionales. ticular los planes de desarrollo urbano
Varios elementos de tensiones o de ordenamiento territorial (sea cual
emergen en relación con estas fun- sea su nivel de desarrollo) a cargo de
ciones de asesoramiento y de pla- los gobiernos locales y regionales, y el
nificación. Uno de los puntos clave Plan maestro operativo de SEDAPAL.
son los derechos de uso, que repre- La dificultad es entonces doble. Resi-
sentan un elemento estratégico para de primero en la articulación de estos
los diferentes sectores. Poner a dis- planes para evitar duplicidad, lo que
cusión los derechos adquiridos por implica definir tanto los espacios de
los sectores industriales y comercia- intervención como las competencias
les, en particular por las empresas de cada uno. El otro desafío concierne
de hidroelectricidad, en un espacio con la necesidad de buscar fuentes de
de concertación multisectorial con financiamiento para la operacionali-
representantes de comunidades cam- zación de los futuros proyectos. Sobre
pesinas y del sector agrario, generó este punto, si bien participan los go-
en un primer momento cierta preocu- biernos regionales en el Consejo, es-
pación (aunque la opinión del Con- tán representados por técnicos de las
sejo sea únicamente consultiva). Sin gerencias ambientales que no necesa-
embargo, se descartó rápidamente la riamente tienen prioridad en término
posibilidad de influir en los acuerdos político y presupuestal. Y por su parte,
existentes que beneficiaron históri- la planificación de inversión llevada
camente a la producción energética a cabo por SEDAPAL es un proceso
y a la ciudad (Hommes & Boelens, independiente del Consejo, enfocado
2017), limitando de esa manera el in- en las preocupaciones de la empresa.
terés de las comunidades campesinas De manera general, el enfoque
de participar en el Consejo. dado al rol del Consejo por la ANA
En relación con la planificación, refleja preocupaciones propias del
más que las tensiones, son las desar- sector recurso hídrico. El diagnósti-
ticulaciones que aparecen con mayor co de priorización de cuencas al ni-
evidencia. El plan de gestión de re- vel nacional (ANA, 2016), que iden-
cursos hídricos a realizar, si bien es tifica a la cuenca del Rímac como
prioritaria, se focaliza sobre el as- Un primer elemento concierne a la

pecto hidrológico, el elevado estrés existencia de tres gobiernos regio-
hídrico e índice de explotación de los nales (o equivalente para el caso de
acuíferos, la presencia de puntos crí- Lima Metropolitana), con realidades
ticos ante el riesgo a inundaciones, y muy distintas. Dos de estos gobier-
aspectos ambientales relacionados a nos (Lima y Callao) representan la
la contaminación de fuentes por pa- aglomeración urbana capital, con
sivos ambientales y residuos sólidos problemáticas urbanas orientadas
que contribuyen a alterar la calidad al acceso al servicio de agua y una
de los recursos hídricos; además de la preocupación naciente por el medio
presencia de zonas de conservación ambiente y en particular por limitar
en la parte alta de la cuenca como la- la contaminación. El tercero, Lima
gunas y bofedales22 (ibid, p.58). Esta Provincias, cubre un territorio in-
perspectiva está claramente orienta- menso (34 800 km2, diez veces más
da por los problemas sobre los cuales grande que el territorio de Lima y
la ANA tiene prerrogativas. Y tanto Callao), alrededor de la ciudad, con
la problemática urbana como la espe- ciudades costeras crecientes, centros
cificidad del sistema técnico de abas- poblados subiendo en los valles an-
tecimiento de la capital no son parte dinos, agricultura tradicional y de
de esta representación. La orienta- mayor envergadura para el abasteci-
ción de la fase de implementación miento de la capital. Este Gobierno
del Consejo liderado por Aquafondo Regional está involucrado en otros
hacia las comunidades campesinas y Consejos y el ChiRiLu concierne
los actores de las partes altas, coin- solamente a una pequeña parte de
cide con esta visión del diagnóstico. su jurisdicción. Los dos gobiernos
regionales de Lima y Callao son
• Sobre el dónde: los territorios los más involucrados en el Consejo,
Si existe un consenso sobre la per- mientras que Lima Provincia sigue
tinencia de gestión del agua al nivel el proceso desde más lejos (exacer-
de cuenca, el caso limeño presenta bada por su lejanía geográfica).
tres especificidades, que no toman Un segundo elemento concierne
la misma importancia en los debates. al hecho que el Consejo agrupa no
22 Los bofedales son humedales localizados en zonas altoandinas

104 Jérémy Robert
una sino tres cuencas, siguiendo un las cuencas, en particular del Rímac.
argumento legal según el cual no se Sin embargo, gran parte de las fuen-
puede crear un Consejo en un territo- tes de abastecimiento se ubican en la
rio más pequeño que la jurisdicción cuenca del Mantaro25, afuera del ám-
de una Autoridad Local de Agua. bito de gestión del Consejo. El agua
Esta situación generó numerosas reti- es llevada a Lima por canales que
cencias en particular por parte de las permiten al mismo tiempo la pro-
Juntas de Riego23. Argumentan sobre ducción de hidroelectricidad. Solo
las características específicas de cada algunas ventanas abiertas en estos
valle, subrayando las dificultades y canales y negociadas con las comu-
los riesgos de una gestión centraliza- nidades campesinas permiten el rie-
da. Detrás del reconocimiento de las go de sus parcelas.
especificidades territoriales, existe
también una crítica de la dominación • Sobre el cómo: la gobernanza
de los actores de la ciudad (SEDA- del Consejo
PAL y otras instituciones estatales) El Consejo recibe más o menos
focalizados en el Valle del Rímac, y atención según los actores. Algunos
un riesgo de hacer invisibles a los lo ven como un instrumento capaz
otros valles (Lurín y Chillón) y por de resolver parte de los problemas
ende de los problemas agrícolas. actuales, mientras otros son más es-
La lógica de cuenca contrasta cépticos. Varios actores participan de
con la territorialidad de SEDAPAL. forma pasiva, para ver lo que se dice
De hecho, cuando el agua llega a y eventualmente defender sus intere-
la Atarjea (planta de tratamiento de ses en caso de que estos sean ame-
agua que cubre más de 80% de la nazados. Es el caso de los represen-
demanda de agua potable de Lima y tantes de las actividades industriales,
Callao), “ya no hay cuenca que vale”, hidroeléctricas y mineras que vieron
según un ingeniero ex funcionario en el Consejo, (por lo menos en una
de SEDAPAL24. Por sus infraestruc- primera instancia) un riesgo para sus
turas, el operador tiene también una intereses. Las comunidades campe-
fuerte presencia en las partes altas de sinas tampoco se involucran en este
23 Las Juntas de riego son asociaciones de regantes a cargo de la operación y mantenimiento de canales de riego para agricultura. Existen tres juntas
en Lima, una por cada cuenca. Para mayor información sobre la historia de las juntas, ver Oré & Rap, 2009.
24 Entretien a Guillermo Leon, el 14 de diciembre 2016
25 Los recientes proyectos de trasvases desde la cuenca del Cañete también desbordan al ámbito del Consejo.
espacio, a pesar de los esfuerzos de de la ANA, de Aquafondo y de los

sensibilización realizados por Aqua- gobiernos regionales, existen tam-
fondo. Los tiempos y las distancias bién grandes diferencias sobre el
para participar en las reuniones, la modelo de gobernanza considera-
falta de expectativas concretas a cor- do más pertinente. Para un primer
to plazo o de capacidad de incidencia grupo compuesto esencialmente de
sobre su situación, favorecen el des- ingenieros agrarios, son el Estado
encuentro entre las comunidades y el central y los Gobiernos Regionales
Consejo26 y limitan claramente la di- las instituciones más legítimas y que
mensión participativa y de inclusión deben tener mayor protagonismo en
de los actores marginados. el Consejo, tal como está previsto en
Otros actores desconocen o igno- la ley. Un segundo grupo incluye a
ran la iniciativa, en particular los téc- ex funcionarios de SEDAPAL y de
nicos de la gestión del agua urbana la ANA, ahora involucrados en tra-
(como es el caso de ciertos profesio- bajos de consultoría o en gremios de
nales de SEDAPAL, del ministerio ingeniería civil (Colegio de Ingenie-
de Vivienda, Construcción y Sanea- ros del Perú), así como expertos de
miento, y de la Agencia de promoción la cooperación internacional (en par-
de la inversión privada ProInversion). ticular de la GIZ). Este grupo advo-
En este caso, no se disciernen los beca mayormente por una gestión del
neficios eventuales del Consejo, que agua potable para la ciudad y el de-
aparece como una iniciativa alejada y sarrollo económico, desde una pers-
desconectada de sus prácticas. Estas pectiva más operacional y técnico-
diferencias se explican por la fecha financiera. Sostienen la importancia
muy reciente de creación del Consejo de la participación del Estado central
que no hizo todavía sus pruebas, pero como regulador, pero insisten en el
reflejan también la fragmentación ac- rol clave de SEDAPAL en el Con-
tual de la acción pública en relación sejo. Un tercero grupo defiende una
con la gestión del agua en Perú. gestión participativa, focalizada en
Dentro de los actores que creen los problemas tanto sociales como
que el Consejo puede ser una solu- ambientales. Agrupan consultores
ción, en particular los profesionales de ONG’s y técnicos de adminis-
26 Coincide con las observaciones de Maria Mancilla (a quién agradezco por sus comentarios sobre este texto) en su investigación sobre la gobernanza
del agua en Cajamarca.
106 Jérémy Robert
traciones públicas, al nivel local y multi actores, propone una estructura

metropolitano, y ven en el Consejo rígida y centralizada, privilegiando
un espacio de concertación abierto y una gestión técnica del problema en-
una oportunidad de incluir a las co- tre un grupo limitado de actores. Pero
munidades campesinas marginadas. más allá de sus competencias y de
Este panorama refleja las diferencias sus 19 miembros elegidos, el Consejo
de percepción del rol que puede te- cristaliza un conjunto de dinámicas y
ner el Consejo y sus estrategias de estrategias políticas. El caso limeño
acción. Las problemáticas urbanas evidencia de esta manera cómo, un
aparecen ahí con más o menos énfa- instrumento de política impulsado por
sis: tema central del Consejo para los el sector de la gestión de recursos hí-
que privilegian la eficiencia del ser- dricos, choca con la gestión del ser-
vicio urbano, tema secundario para vicio urbano del agua. También pue-
otros que priorizan la gestión de rede ser interpretado como un espacio
cursos hídricos. La gestión del agua que favorece los cambios políticos y
urbana sigue siendo la especialidad cuya incidencia no depende tanto de
de SEDAPAL, aunque emerge cierta sus acciones concretas, pero más bien
idea de acción colectiva para buscar de su capacidad de catalizar esfuerzos
reducir desigualdades entre ciudad hacia un objetivo común.
y campo, y dar más relevancia a la El proceso de implementación del
cuestión ambiental. Consejo ChiRiLu refleja en efecto una
evolución de las lógicas instituciona-
les y de las políticas hídricas. El Con-
sejo ofrece un espacio de intercambio
3. Conclusión: ¿Diferencias que que permite conectar una serie de ini-
convergen? Hacia la emergen- ciativas de gestión del agua. Permite
cia de una nueva gobernanza la convergencia de esfuerzos aboca-
dos a resolver problemas concretos,
En Lima y las cuencas que la abas- en particular en el campo ambiental.
tecen de agua, el Consejo de Recur- Aquafondo, por ejemplo, constituye
sos Hídricos ChiRiLu cristaliza un un mecanismo financiero original con
conjunto de tensiones territoriales e el objetivo de proteger los recursos
institucionales. A pesar de ser pensa- hídricos, y ha sido uno de los acto-
do como un espacio de concertación res claves de la implementación del
Consejo, lo que le permitió ganar en ne a la emergencia de un nuevo cam-

legitimidad27. Al mismo tiempo, le po de acción relacionado a los pro-
permitió contribuir a la inserción de blemas ambientales. Estos problemas
las problemáticas ambientales en la por naturaleza complejos y multisec-
agenda política aprovechando el rol toriales – contaminación, cambio cli-
de catalizador del Consejo. mático, riesgos – no cuadran con un
Otros ejemplos muestran sin sector en particular y tampoco están
embargo la debilidad del Consejo. Es el asumidos por el MINAM. De alguna
caso de los mecanismos de retribución manera, se trata de temas libres, ob-
por servicios ecosistémicos (MRSE)28, jeto de intentos de captación: Tanto
otro instrumento definido sin la el sector del servicio urbano del agua
participación del Consejo. Impulsado como el de la gestión de los recursos
por la SUNASS en coordinación hídricos busca asegurar su competen-
con el MINAM (Quintero & Pareja, cia y su legitimidad sobre tal o cual
2017), su implementación en Lima problema. Al mismo tiempo, genera
resulta de un acuerdo entre SUNASS y una segunda dinámica al ofrecer una
SEDAPAL, y prevé una coordinación oportunidad para la intervención de
directa entre SEDAPAL y las nuevos actores en el panorama insti-
comunidades campesinas sin pasar por tucional. Gobiernos locales y ONG’s
el Consejo. Esta fragmentación de la en particular, adquieren ahora un pa-
acción pública es característica de la pel mayor al lado de los actores tradi-
poca estabilidad de la configuración cionales. Si bien el operador, que con-
institucional actual. Ilustra la batalla de trola la infraestructura, parece domi-
legitimidad en la cual el Consejo, con nar también el espacio institucional,
todas sus divergencias, está inmerso. el Consejo viene a ocupar los vacíos,
En este contexto de incertidumbre abriendo así ventanas de cambios. En
y de cambio, la acción pública se ca- este contexto, se da un proceso de tira
racteriza por una doble dinámica de y afloja, entre centralización versus
reconfiguración. La primera concier- descentralización, entre control insti-
27 Inicialmente contratado para impulsar el proceso, Aquafondo participa ahora del Consejo de Recursos Hídricos ChiRiLu como invitado reconocido
desde 2017. También suscribió un Convenio de Cooperación Interinstitucional con la ANA, a fin de promover acciones orientadas al fortalecimiento de
la gestión de los recursos hídricos.
28 Les MRSE permiten destinar recursos económicos para la conservación los ecosistemas que proveen de servicios ecosistémicos. En el caso del agua,
la idea es que los usuarios contribuyen económicamente a financiar proyectos de conservación, rehabilitación y uso sostenible de aquellas partes de
la cuenca consideradas fundamentales para la sostenibilidad de la provisión de agua. Unos de los primeros proyectos en Lima realizado con Aqua-
fondo entre otros son de recuperación de canales de infiltración de comunidades campesinas o de recuperación de ecosistemas en las cabeceras de
cuenca (http://aquafondo.org.pe/wp-content/uploads/2018/01/Aquafondo-Memoria-anual-2017.compressed.pdf)
108 Jérémy Robert
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de resolver problemas concretos que
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Peter Loach a
Carlos Aquino b
Miguel Arnoldo Balán Teni c
Palabras clave: resolución de conflictos, acceso a la tierra, gobierno local,
capacitación, desarrollo comunitario, desarrollo sostenible.
Institucionalizando la gestión
de los gobiernos municipales
en la resolución de conflictos
por la tierra en Guatemala*
Abstract
Los Acuerdos de Paz guatemaltecos, firmados en 1996, previeron la creación

y administración de varios mecanismos para resolver los conflictos de
tierras que alimentaron la guerra civil de 36 años. El éxito ha sido limitado
debido, entre otras razones, a enfoques centralizados que distan mucho de
las comunidades afectadas y a roles institucionales difusos. Este documento
describe un modelo alternativo, basado en un fuerte papel del gobierno
local, establecido y probado por la ONG internacional Mercy Corps.
* Los autores trabajaron en la ONG Mercy Corps en Guatemala (mercycorps.org).

a Peter Loach, pwloach@gmail.com, fue Director de País
b Carlos Aquino, caquino@mercycorps.org, fue gerente del Programa de Desarrollo Rural.
c Miguel Balán Tení, mabalan@mercycorps.org, es especialista en mitigación y resolución de conflicto. Actualmente maneja la implementación
programática en el “Proyecto Comunidades Liderando su Desarrollo”.
112 Peter Loach - Carlos Aquino - Miguel Arnoldo Balán Teni
Las nuevas funciones del gobierno municipal han aumentado la transparencia

y han llevado a la resolución exitosa de cientos de conflictos de tierras que
benefician a decenas de miles de familias guatemaltecas. Al mismo tiempo, la
planificación y administración participativa del uso de la tierra ha estimulado
el desarrollo económico local. Este documento sostiene que los gobiernos
municipales empoderados pueden mitigar de manera transparente y eficaz
los conflictos por la tierra y administrar las decisiones sobre el uso de la
misma, mejorando los resultados del desarrollo sostenible.
Antecedentes tuto Nacional de Estadística,2004) si-

túa a Guatemala como el segundo mas
Guatemala es uno de los países más concentrado de América Latina. El
pobres de las Américas, ocupando el 92% de la población posee solamente
puesto 131 en el Índice de Desarrollo 22% de la tierra (Banco Centroameri-
Humano de 187 países. Según la úl- cano de Integración Económica, 2011).
tima Encuesta Nacional, el 59.3% de El patrón sesgado de propiedad de la
los guatemaltecos vive en la pobreza tierra fue la fuerza impulsora detrás del
y otro 23.4% en la pobreza extrema conflicto armado de 36 años que dejó
(Encuesta Nacional de Condiciones más de 42,000 guatemaltecos muertos
de Vida, 2014). Las poblaciones indí- y más de un millón desplazados.
genas rurales han sido víctimas de esta Los Acuerdos de Paz, firmados en
situación, excluidas del desarrollo eco- 1996 con el objetivo de poner fin a
nómico que disfruta la minoría urbana. los conflictos por la tierra, propusie-
La Colonia Española siguió el siste- ron desarrollar oportunidades econó-
ma de encomiendas en la adjudicación micas y mejorar el acceso a la tierra
de tierras a los colonizadores con sus de la población rural pobre. Dentro
habitantes incluidos, un modelo que de sus principales ejes incluyeron: 1.
efectivamente ató los grupos indígenas Acceso a la tierra para el desarrollo
a la agricultura, mientras se les prohi- integral y sostenible, 2. Regulariza-
bía ser propietarios. Guatemala conti- ción de procesos de adjudicación de
núa en una situación de desigualdad tierras del Estado, 3. Desarrollo de
en cuanto a la distribución de la tierra. comunidades agrarias sostenibles y
El índice de Gini de desigualdad en la 4. Fortalecimiento institucional para
propiedad de la tierra, de 0.84 (Insti- responder a las aspiraciones sociales
Institucionalizando la gestión de los gobiernos municipales... 113
y mandatos legales. Con estos objeti- nes de posesión, disputas fronterizas y

vos, fueron establecidas varias insti- ocupaciones ilegales. Las disputas con
tuciones del gobierno central, inclui- frecuencia incluyen agricultores indí-
da la Secretaría de Asuntos Agrarios genas de subsistencia contra propieta-
(SAA), el Registro de Información rios de tierras no residentes que llevan
Catastral (RIC) y el Fondo de Tierras varias generaciones sin resolución.
(FONTIERRA).1 Tradicionalmente, los conflictos
Veintidos años después de firmar- de tierras han sido responsabilidad
se los Acuerdos de Paz sus objetivos del poder judicial con los métodos
siguen siendo difíciles de alcanzar. tradicionales de implementación de
Las nuevas instituciones aún tienen la justicia. Desafortunadamente, los
que articular y consolidar sus objeti- funcionarios judiciales (jueces) care-
vos. Los autores del presente artículo cen de elementos básicos para com-
observan una aparente lucha por el prender los conflictos agrarios, como
liderazgo entre las instituciones. En son la comprensión del contexto
su opinión, la falta de coordinación se agrario rural, el estudio de los cono-
ha convertido en un obstáculo para la cimientos, la legislación agraria, el
resolución de los problemas agrarios registro de tierras, el origen étnico y
a través de un enfoque integrado. Al la cultura. El poder judicial no cuenta
mismo tiempo, los gobiernos munici- con juzgados agrarios que resuelvan
pales, mejor posicionados para com- estos conflictos; es más, no existe un
prender el contexto específico de las Código Agrario o elementos similares
disputas de propiedad y uso de tierras, que podrían aportar a la resolución
han sido excluidos del desarrollo e de conflictos originados por la tierra.
implementación de políticas de tie- Los Juzgados de Paz (ubicados en los
rras. Los conflictos se multiplican y municipios) se centran en temas de
continúan obstaculizando la inclusión familia y laborales. No cuentan con
social y el desarrollo económico. conocimientos o experiencia en temas
A partir de abril de 2013, la SAA re- agrarios. En esa situación se requería
portó 1.373 conflictos de tierras regis- que las partes llegaran con sus abo-
tradas, que afectan a aproximadamente gados y sus peritos (ingenieros para
el 8% de la población. La mayoría de medir los terrenos) lo que implicaba
estos conflictos provienen de cuestio- gastos para las partes.
1 En Guatemala el Estado tiene derechos sobre las tierras no inscritas en el Registro General de Propiedad, denominadas baldíos que se convierten en
“Finca Nacional”.
Un nuevo enfoque empodera

a los gobiernos municipales
Mercy Corps es una ONG que ha

trabajado, desde 2001, en el Valle
del Rio Polochic en el departamento
de Alta Verapaz, en el norte de Gua-
temala. El proyecto Fortalecimien-
to de la Gestión Agraria Municipal
contempló 6 municipios: Panzós, La
Mapa 1 Guatemala
Tinta, Senahú, Tucurú del departa-
mento de Alta Verapaz y Uspantán por sus usuarios, la “estrategia de ges-
y Chicamán del departamento de El tión local”, el sistema introducido por
Quiché. Base tradicional de comu- Mercy Corps, se basa en la formación
nidades Q’eqchis y ocupado por es- de grupos de trabajo a tres niveles: 1)
tancieros de monocultivos, el valle La Comisión Agraria Interinstitucio-
tiene importancia geográfico-estraté- nal Municipal (CAIM), 2) Oficinas
gica. Con la entrada de los alemanes Municipales Agrarias (OMA), regis-
en los 1940’s, fue centro de un siste- tro de tierras y planificación del uso
ma de ferrocarril para la extracción y 3) Red de mediadores comunitarios
de productos para la exportación a voluntarios. Los tres coordinan sus
Europa (en aquel entonces, café). El actividades e intercambian informa-
valle cuenta con carreteras asfaltadas ción con la Coordinadora Multisec-
que conectan sus cinco municipios, torial de Tierras del departamento de
en los que en la actualidad se produ- Verapaz, denominada CMTierras. El
ce arroz, caña y palma proyecto se apoyó en un sistema de
Alta Verapaz es considerado el de- métodos alternativos de resolución de
partamento más volátil de Guatemala conflictos (MARCs) que responden a
en términos de conflictividad social y procesos recomendados por la OEA.
agraria . En 2003, Mercy Corps lan- A continuación, se describe los
zó allí un programa piloto, basado en elementos del sistema desarrollado
la resolución de los problemas de la en el Valle del Polochic, destacando
tierra por el gobierno local y el apo- algunos de sus logros durante los úl-
yo al desarrollo económico. Llamado timos quince años.
Las CAIMs– Comisión Agraria In-

Box 1: La CAIM resuelve el
terinstitucional Municipal- están con- conflicto entre dos comunida-
formadas por integrantes de las organi- des buscando derechos sobre
zaciones gubernamentales y no guber- una tierra baldía.
namentales que desarrollan acciones El conflicto se inició en 1990, cuan-

enfocadas a la resolución de conflic- do veinticuatro familias Q’eqchis
se asentaron en una tierra baldía
tos agrarios en el municipio, y por un de 675 hectáreas conocida como
delegado de la OMA. Se constituye Paxij Guaj e iniciaron negocia-
ciones con el Fondo Nacional de
como un grupo de personas especia- Tierras (FNT) para su adjudicación.
lizadas. Sus funciones son: a) análisis Mientras que el caso se demoraba,
continuo de la situación agraria local, otras veintitrés familias ocuparon
otra parte de las mismas tierras y
b) identificación y manejo de proble- presentaron otra solicitud al FNT.
mas agrarios reconocidos, c) resolu- El conflicto se volvió violento con
ambas comunidades reclamando la
ción coordinada de conflictos de alto tenencia de la tierra. La situación
impacto, y e) registro de tierras y plani- empeoró a partir del 2000, cuan-
do se presentó la posibilidad de
ficación del uso de la tierra. La CAIM producir grava para la construcción
se reunía una vez por mes con los cua- y su control entró en juego.
tro gobiernos municipales clave en el En 2013 la CAIM se involucró,
primero convocando a una se-
valle, instituciones agrarias nacionales rie de reuniones de trabajo para
(SAA, RIC, FONTIERRA, CONAP y concientizar a los ocupantes y
después mediando entre los dos
Sistema de Diálogo Nacional) y con grupos opuestos con el fin de
la sociedad civil (la Asociación para unificarlos en una sola comunidad
que llamarían “’Nuevo Amanecer”.
el Desarrollo Integral (ADRI), Mercy Así se denomina hoy a las comuni-
Corps, líderes comunitarios y repre- dades de Paxij Guaj y Entre Ríos.
sentantes del sector privado). Juntos En 2015 el FNT finalizó la adju-
dicación de la finca en bloque en
abordaron los conflictos de mayor im- la que todas las familias figuran
pacto. El caso de Paxij Guaj (Box 1) como copropietarias, poniendo fin
a 23 años de conflicto.
ofrece un ejemplo de un caso de “alto El líder Q’eqchi Aníbal Cuz
impacto” resuelto exitosamente por Maquin ha comentado al respec-
to “Agradecemos el apoyo de las
una CAIM. instituciones que nos han acompa-
Las OMAAs– Oficinas Municipa- ñado; les deseamos muchas ben-
les de Asuntos Agrarios - respondan diciones ya que con ellos somos
todos testigos y beneficiados de
a las necesidades de las poblaciones un nuevo amanecer”.
locales respecto a cuestiones terri-
toriales. Sus delegados, financiados dirigidos a promover la gobernanza

por las municipalidades, duran 4 territorial y el desarrollo integrado:
años en sus puestos. El proyecto de
Mercy Corps los capacitó en temas Resolución de conflictos: las OMAAs
agrarios y mediación de conflictos. lideran el proceso de resolución de con-
Desde su sede en la administración flictos al reunir a las personas afecta-
municipal, las OMAAs actúan en es- das con las agencias del sector agrario
trecha coordinación con los organis- a nivel territorial. Se basan en la me-
mos gubernamentales, la sociedad diación y la conciliación, en particu-
civil, las organizaciones del sector lar en las prácticas tradicionales de la
privado y los líderes comunitarios. En población rural indígena. Las OMAAs
general, el trabajo de la OMAA abar- guían el proceso de resolución de con-
ca la resolución de conflictos, el aná- flictos hasta el reconocimiento oficial
lisis del contexto, el acceso a la tierra de la Comisión de Tierras del Consejo
y el registro de tierras con la entidad de Desarrollo Municipal. En los úl-
encargada para tal efecto. Además, timos 15 años, más de 695 conflictos
las OMAAs participan en la planifica- se resolvieron, beneficiando a más de
ción del uso de la tierra y el desarrollo 12.000 familias. El Box 2 describe la
agrícola, ya que lideran los procesos experiencia de una OMAA en la pro-
de planificación del territorio. A ni- vincia de Quiché.
vel municipal, las OMAAs coordinan
con la Oficina para la Defensa de las Registro de tierras municipal: las
Mujeres Indígenas (DEMI) y la Se- OMAAs desempeñan funciones cla-
cretaría Presidencial de la Mujer (SE- ves tanto para las personas que bus-
PREM), asegurando que el género sea can registrar tierras como para los
considerado en todas las acciones lo- municipios en procesos de establecer-
cales sobre asuntos agrarios. Además, los, de expandir su sistema catastral
el programa ha reclutado mujeres o de actualizar un registro de tierras
para administrar las OMAAs y pro- ya existente. La OMAA proporciona
mueve su participación a nivel local. servicios de información y sensibili-
En el país hay ya 11 OMAAs. zación pública respecto a los sistemas
A continuación se describen con catastrales, para prevenir posibles
mayor detalle cuatro componentes conflictos. El objetivo estratégico de
claves del trabajo de las OMAAs la OMAA es asegurar la no discrimi-
nación y la transparencia a través de

Box 2: Una OMAA resuelve
la regulación de la tierra con la par- un conflicto entre la comunidad
ticipación de la comunidad en apoyo Chixiquin y un vecino
del proceso catastral. propietario
La comunidad de Chixiquín ubica-

Gestión de la tierra: las OMAAs da en el municipio de Uspantán,
en el departamento de Quiché,
garantizan que las necesidades de con una población de 339 habi-
las mujeres se incluyan en los ejer- tantes, impugnó los derechos de
propiedad de la tierra en relación
cicios de planificación que conducen con una vía de acceso. El caso
al plan de desarrollo municipal. Su se trata de un derecho de paso,
objetivo estratégico es asesorar a las cuando un propietario vecino no
dio permiso para que los comu-
autoridades de planificación sobre nitarios continuaran utilizando el
como incluir un enfoque de género camino que conecta la comunidad
y el área urbana.
en los planes de desarrollo municipal. Los de Chixiquín buscaron la
ayuda del Poder Judicial, pero
luego de varios esfuerzos frustra-
Desarrollo económico: con el objeti- dos que no lograron resolverlo,
vo estratégico de alinear los planes y se acercaron a la OMAA en Us-
programas municipales y las cadenas pantán. La OMAA aceptó el caso y
lo resolvió con éxito en seis me-
de producción a nivel territorial para ses incluyendo las investigaciones
promover el desarrollo económico de campo más acciones catas-
trales y de registro. Cuando los
local, las OMAAs coordinan los pro- mediadores de la OMAA enten-
gramas de las agencias gubernamen- dieron el contexto local, pudieron
responder rápidamente. Como
tales nacionales con los de la socie- agente del gobierno municipal,
dad civil y de las entidades del sector la OMAA podía otorgar legitimidad
privado para promover el desarrollo al proceso y apoyo a las familias
en conflicto.
económico y productivo a nivel local.
Las Redes de Mediadores Comuni- conflictos. La red está conformada

tarios promueven la participación por líderes comunitarios, hombres y
comunitaria en asuntos agrarios que mujeres que están capacitados para
afectan el territorio utilizando téc- resolver los asuntos agrarios loca-
nicas de prevención y resolución de les por medios pacíficos. La inclu-
2 Entrevista con los autores

sión de mujeres señala el enfoque de El enfoque local tiene múltiples

género del programa al tiempo que beneficios
contribuye a su sostenibilidad a nivel
local. Las redes de mediadores tam- En el Valle del Polochic, las cam-
bién monitorean la situación agraria pañas de educación pública crearon
e identifican posibles conflictos a tra- conciencia sobre los problemas de
vés de un programa de alerta tempra- conflicto y uso de la tierra y dirigie-
na que clasifica las disputas por tipo. ron a las poblaciones locales a las
El trabajo realizado por Domin- OMAAs. Los programas de educa-
ga Choc Che, Ernesto Caal Chen ción utilizaron spots radiales en es-
y Eduardo Che Coy para resolver pañol y en Q’eqchi’ (el idioma de las
una disputa fronteriza en la comu- comunidades indígenas de Alta Ve-
nidad de Tuxila en el municipio de rapaz). Además, desarrollaron talle-
Santa Catalina, La Tinta y también res de formación, foros-seminarios,
en Alta Verapaz, ofrece un ejemplo campañas de comunicación, esto di-
de la contribución de los mediado- rigido a personal de organizaciones,
res. Después que los líderes de Tu- instituciones, municipalidades y lí-
xila buscaron la ayuda de la red de deres comunitarios, beneficiando en
mediadores, pudieron resolver el forma directa a 3.211 personas de las
conflicto con éxito sin involucrar al cuales 1.297 fueron mujeres.
gobierno departamental. Al hablar Las reuniones técnicas y de coor-
del apoyo de la OMAA local en el dinación periódicas en las OMAAs,
proceso, Ernesto Caal dijo: “Apre- junto con la CAIM, actualizan los es-
ciamos el apoyo de las organizacio- fuerzos de prevención de conflictos,
nes que nos están capacitando para clasifican y priorizan los conflictos
poder ayudar en la resolución de dis- existentes y promuevan la gestión y
putas sobre la tierra”2. resolución de los mismos . Facilitado
El hecho de que los propios miem- por la OMAA, cada institución del
bros de la comunidad resuelvan tales gobierno central cumple su función:
conflictos confirma nuestra teoría de la SAA garantiza el cumplimiento
que la creación de capacidad a nivel del marco legal y la coordinación
local facilita la resolución de los pro- con el poder ejecutivo por medios al-
blemas de la tierra y garantiza su sos- ternativos de resolución de conflictos,
tenibilidad en el tiempo. el Registro de Información Catastral,
con su propio presupuesto propor- menudo pasan por alto los media-
ciona y actualiza la información ca- dores externos. Este modelo facul-
tastral y FONTIERRA asegura las ta tanto a las comunidades como a
transacciones de adquisición de tie- los gobiernos locales y reconoce su
rras operativas para grupos elegibles. papel de liderazgo. Finalmente, el
La Junta también ha logrado la par- enfoque local fortalece y legitima a
ticipación de la Secretaría Presiden- los gobiernos locales y sus proce-
cial de la Mujer y de la Defensoría dimientos.
de la Mujer Indígena DEMI- entidad Los gobiernos municipales, a
del gobierno. su vez, ganan la confianza de sus
Los beneficios sociales del enfo- comunidades. La administración
que local pueden verse en la reso- municipal del Valle del Polochic se
lución de 685 conflictos agrarios y ha beneficiado del Sistema de In-
ambientales, que afectaron a unas formación Único establecido para
32.409 familias (más de 175.000 la identificación y el seguimiento
personas) en 92.316 hectáreas de de conflictos, que brinda mayor
tierra. A nivel institucional, miem- velocidad y eficiencia. El progra-
bros de la comunidad, líderes de ma ha desarrollado y compartido
la sociedad civil, personal de las metodologías para construir es-
ONGs locales y personal de los trategias y terminología comunes.
gobiernos municipales y centrales Esta alineación no solo ha condu-
han sido capacitados en estrategias cido a una resolución más rápida
alternativas de resolución de con- de conflictos, sino también a la
flictos (MARCs), en la mitigación y prevención de conflictos futuros,
gestión de conflictos, así como en la lo que permite que la CAIM y las
planificación del uso de la tierra, y OMAAs aumenten los esfuerzos
su administración. locales de planificación del uso de
El enfoque local también abre la tierra con la participación públi-
espacios socioculturales. Ya que ca, la transparencia y el apoyo de
funciona en el idioma local e in- los gobiernos locales. Bajo el pro-
dígena, puede tener en cuenta cos- grama un total de 951 personas (in-
tumbres, tradiciones, limitaciones cluyendo 575 mujeres), acudieron
económicas y de acceso, todos a las OMAAS en busca de asisten-
ellos elementos importantes que a cia y asesoría.
Promesas y desafíos para sonas que traigan cierto conocimien-

la aplicación futura del to básico como, derecho, ciencias so-
enfoque local ciales trabajo social, experiencia en
el trabajo de base, dominio del idi-
Este modelo de enfoque local podría oma maya de la región, experiencia
ser aplicado fácilmente en todos los mínima en mediación de conflictos,
340 municipios de Guatemala, dado conocimiento básico de la temática
su bajo costo y simple implemen- agraria y /o de GPS, y dominio del
tación. Solo necesita el respaldo y uso de Windows.
el apoyo político de los gobiernos
locales. Según la legislación del Financiamento de las OMAAs y de
2002 (Artículo 3 del Código Mu- las Redes de Mediadores Comuni-
nicipal. Decreto No. 12-2002); “… tarias. Mientras que los salarios de
en el ejercicio de sus acciones [el los miembros de las OMAAs fueron
municipio], ejerce el gobierno mu- cubiertos por las municipalidades,
nicipal y la administración de sus sus gastos y los de los mediadores,
intereses, obtiene y dispone de sus como el programa en general, fueron
recursos patrimoniales, atiende los financiados por cooperación interna-
servicios públicos locales, el orde- cional (Unión Europea) incluyendo
namiento territorial de su jurisdic- los procesos de formación y capaci-
ción, su fortalecimiento económico tación, la compra y mantenimiento
y la emisión de sus ordenanzas y rede equipos de computadores, siste-
glamentos”. Sin embargo, al no temas de GPS y el pago de viáticos y
ner sistemas catastrales, la mayoría alimentación.
de los municipios tampoco cuentan
con ingresos regulares. La independencia política. Un de-
safío potencial siempre existe en-
Aunque el modelo local de ges- tre la visión local de los conflictos
tión de la tierra ha tenido éxito, en- y del uso de la tierra y los intereses
frenta los siguientes desafíos: políticos, sobre todo en periodos
electorales. Esto se combina con las
Conformación de los equipos de las complicaciones, también políticas,
OMAAs. Idealmente el equipo de una de asegurar apoyo de las agencias
OMAA debería conformarse con per- nacionales y del gobierno central.
Reflexiones finales sobre la ex- dades, los municipios y el departa-

periencia con el enfoque local mento. Es importante destacar que
también han promovido la capacita-
Nada ha sido fácil. Al principio, ción en consideraciones de género y
el progreso de los CAIMs se com- el empleo de mujeres como media-
plicó debido a la renuencia de doras de conflictos y miembros de
las organizaciones miembros de las OMAAs y CAIMs.
compartir información y trabajar Después de años de progreso
conjuntamente. Sin embargo, con limitado en asuntos agrarios en
el tiempo, el ritmo consistente de Guatemala, el programa ha propor-
interacción llevó a que las orga- cionado un modelo efectivo basa-
nizaciones participantes vieran do en el enfoque local. El Sistema
los beneficios y el impacto de la de Diálogo Nacional, creado para
respuesta coordinada al conflicto abordar los conflictos sociales en
y la gestión del uso de la tierra. Guatemala, está en el proceso de
Aunque inicialmente fueron sub- replicar el enfoque local en todo el
vencionados por Mercy Corps, país, un reconocimiento del éxito
las OMAAs están ahora cerca de del modelo en el cumplimiento de
la autosuficiencia financiera ya los compromisos originales de los
que los presupuestos locales cu- Acuerdos de Paz.
bren los costos de espacio de ofi-
cinas, equipos y personal. Cada
día, más miembros de la comu-
nidad acuden a las OMAAs para
obtener información y apoyo. Las
campañas de información impul-
sadas por OMAAs han llegado a Bibliografía
todas las comunidades del Valle
del Polochic. Banco Centroamericano de Integración Econó-
mica, (2011), Ficha estadística de Guatemala
El programa ha fortalecido la ca-
http://www.bcie.org/uploaded/content/arti-
pacidad de los gobiernos municipa- cle/1285334126.pdf
les para abordar los problemas agra-
rios de manera profesional a través Gil, Huber, https://www.aporrea.org/actualidad/
a104053.html
de redes que conectan a las comuni-
Gobierno de Guatemala, (2002), Código Muni-

cipal. Decreto No. 12-2002
Gobierno de Guatemala, (2014), Encuesta Na-

cional de Condiciones de Vida Tomo I
Gobierno de Guatemala, (2004), Instituto Nacio-

nal de Estadística. IV Censo Nacional Agro-
pecuario. 2004 Tomo I,
Ministerio Público, (2001), Manual del fiscal.

2ª. ed.; Guatemala
Organismo Judicial, (2000), Manual del mediador.

Guatemala
OEA, (2002), Métodos Alternativos de Resolu-

ción de Conflictos en los Sistemas de Justicia
de los Países Americanos, Cuarta reunión de
Ministros de Justicia o Procuradores Genera-
les de las Américas, Trinidad y Tobago, 2002,
disponibilidad y acceso: www.oas.org/legal/
spanish/osaj/res_conflictos_remja_2002.doc.
presentación
La Ciudad Resiliente
La acelerada urbanización de las ciudades afecta su sostenibilidad y su capa-

cidad de resiliencia ante distintos tipos de amenazas.
La comprensión e incorporación de la gestión integral del riesgo en los pro-

cesos de planificación e inversión territorial y sectorial sigue siendo un para-
digma para las ciudades. Los desastres causados por amenazas naturales si-
guen aumentando y generando inestabilidad en las condiciones económicas,
sociales y ambientales.
En esta sección, se presentan tres casos prácticos de cómo tres diferentes gru-
pos poblacionales buscan ser resilientes ante distintos tipos de amenazas que
las hace vulnerables en el entorno en que viven. Son diferentes aproximaciones
de cómo se pueden afrontar procesos para disminuir la vulnerabilidad ante los
124
riesgos, con el soporte teórico y metodológico que ha implicado: un caso para

Manizales (Colombia), una ciudad de aproximadamente 400.000 habitantes;
otro para dos barrios en Tegucigalpa (Honduras); y uno en Valparaíso (Chile).
En primer lugar, Omar Darío Cardona en su artículo “Gestión del riesgo

y adaptación en Manizales: una estrategia de desarrollo para lograr que
una ciudad en transición sea resiliente, sostenible y competitiva”, presenta
un marco conceptual que explica la noción de riesgo de desastres en una
sociedad y cómo se vincula con el nivel de desarrollo de las ciudades. Así
introduce entonces el caso de una ciudad como lo es Manizales, donde ya se
muestran logros de cómo se ha convertido en una ciudad resiliente frente a
distintas amenazas, principalmente de origen natural.
La comprensión teórica ha cambiado en los últimos años y ha llevado a en-

tender que la intervención del Estado en el tema de desastres no solo debe es-
tar orientada a la atención y respuesta sino a la prevención y mitigación. Bajo
este marco conceptual, el autor explica la gestión integral del riesgo como “el
conjunto de elementos, medidas y herramientas dirigidas a la intervención de
la amenaza o de la vulnerabilidad, con el fin de disminuir el riesgo existente
y aumentar la resiliencia”.
El autor presenta el caso de Manizales, Colombia, cuya población es vulne-

rable ante eventos sísmicos y deslizamientos de tierra principalmente, como
ejemplo de una ciudad que tiene la capacidad de anticiparse y absorber eventos
severos con las menores consecuencias posibles. Después de varias décadas
de trabajo mancomunado entre la comunidad, las autoridades y los equipos
técnico-científicos, se evidencian logros que hacen de Manizales un laborato-
rio de implementación de la teoría a la práctica, y el autor presenta, entre otros,
los procesos de planificación y sistematización que esto ha implicado.
En segundo lugar, Alfredo Stein en su artículo “Adaptación al cambio cli-

mático en ciudades con altos niveles de riesgo social y ambiental: el caso
de dos barrios populares en Tegucigalpa, Honduras”, hace un recuento
125
metodológico, conceptual y práctico de cómo estos barrios vulnerables a

deslizamientos en Tegucigalpa, se integran a la planificación estratégica de
la ciudad mediante procesos participativos, con el fin de lograr una reduc-
ción de la vulnerabilidad en la cual estaban viviendo por deslizamientos
de tierras. El autor presenta en detalle el resultado de cómo llegan estas
comunidades a organizarse y a plantear e implementar iniciativas propias
de adaptación que son legal, técnica, financiera y socialmente aceptables:
mejoramiento de cosechas de aguas lluvias y construcción de muros de
retención con llantas usadas.
En el tercer artículo titulado “Coproducción después de un incendio forestal

urbano: reconstrucción posterior a un desastre de un asentamiento infor-
mal en Chile”, Lautaro Ojeda, Gonzalo Bacigalupe y Andrea Pino, presentan
una revisión del proceso de reconstrucción de viviendas sociales luego de la
destrucción en Valparaíso (Chile), de un asentamiento informal debido a un
incendio forestal urbano. En este caso se evalúa en especial la coproducción
como una dinámica participativa e innovativa de taller de diseño colaborati-
vo, en vez de la adopción de un modelo jerárquico de reconstrucción que es
lo que habitualmente se usa después de un desastre. Los autores presentan el
marco teórico bajo el cual se fundamenta la vivienda centrada en las perso-
nas y la coproducción urbana en procesos de reconstrucción. Proponen este
mecanismo participativo como una contribución a la eficiencia en los proce-
sos futuros de recuperación y/o reconstrucción post-desastre, que fortalece la
capacidad y la resiliencia de la comunidad.
Teresa del Pilar Lozano

Editora
Omar-Darío Cardona A. a
Palabras clave: Adaptación, desarrollo, desastre, gestión del riesgo,
Manizales, resiliencia, transformación.
Gestión del riesgo y adaptación

en Manizales: Una estrategia
de desarrollo para lograr que una
ciudad en transición sea resiliente,
sostenible y competitiva
Abstract
El riesgo de desastres es un problema que ha venido en aumento y en pocas

décadas se ha convertido en una realidad preocupante. El desastre es la ma-
terialización de un riesgo mal manejado. La gestión del riesgo, en muchas
partes del mundo, es la gran ausente en la planificación del desarrollo. Sin
embargo, la ciudad de Manizales, Colombia, se ha posicionado como un
referente en el tema de resiliencia urbana, al haber logrado el desarrollo de
un proceso de prevención, adecuación y adaptación a lo largo de muchas
décadas, en el cual la academia ha jugado un papel fundamental y prota-
gónico en la gestión del conocimiento. Ha demostrado que la gestión del
riesgo sólo es posible si se logra la convergencia entre el trabajo técnico y
a. Colombia, Universidad Nacional de Colombia (UNC), Ph.D. de la Universidad Politécnica de Cataluña. Es profesor asociado del Instituto de Estudios
Ambientales IDEA de la UNC. Ha formado parte del IPCC, el IRDR y de la IAEE. Ha sido Director Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
de Colombia, CEO de INGENIAR: Risk. En 2004 fue laureado con el Premio Sasakawa de gestión del riesgo de la ONU odcardonaa@unal.edu.co
128 Omar-Darío Cardona A.
científico, la voluntad político-administrativa y la aceptación de la comu-

nidad. Es una ciudad donde el fortalecimiento de la ciencia y la tecnología
en la reducción del riesgo de desastres, la difusión del conocimiento sobre
sus causas, la participación de la población en los procesos de planifica-
ción, el respeto por el ambiente y las condiciones geográficas, topográficas
y climáticas, y el trabajo interdisciplinario e intersectorial han contribuido
al mejoramiento de la calidad de vida, la reducción de la vulnerabilidad de
las comunidades y a proteger el desarrollo económico y social de la ciudad.
De cara a los impactos del cambio y la variabilidad climática, el desafío es
cómo responder en forma colectiva a ¿cuánta protección es una protección
suficiente? El artículo presenta un esquema conceptual de la gestíon del
riesgo para luego abordar cómo ha encarado el tema la ciudad de Maniza-
les e invita a pensar cómo se puede avanzar de cara a cambios actuales y
futuros de las variables climáticas.
Introducción un país como Colombia— de estu-

diar y entender diferentes territorios
La gestión del riesgo requiere de que han sido, en forma insoslayable,
conocimiento e identificación de laboratorios naturales y sociales.
los factores que lo configuran; i.e. Un análisis de cómo surge, cómo
comprender el riesgo como un tipo aumenta y cómo se acumula la vul-
de realidad virtual o becoming-real nerabilidad permite concluir que el
—que significa posibilidad y rea- riesgo se ha construido socialmente.
lidad al mismo tiempo—, lo que El riesgo se materializa en desastre,
exige una profunda indagación in- cuando no es objeto de prevención;
terdisciplinaria que abarca apro- i.e. no se llevan a cabo medidas de
ximaciones científicas, filosóficas, intervención correctivas y prospec-
sociales, económicas, ambientales y tivas de reducción de la vulnerabi-
de ciencia política. Por esta razón la lidad, de la exposición y en algunos
gestión integral del riesgo ha reque- casos de las amenazas, cuando esto
rido de cuidadosas y comprensivas es factible. Un marco conceptual
lecturas desde la academia y —en se presenta en relación con el ries-
Gestión del riesgo y adaptación en Manizales... 129
go de desastres, la adaptación, la vención de amenazas naturales, la

resiliencia y la gestión, como base reducción de la vulnerabilidad de
fundamental en el cual se ha basado la población y sus bienes expues-
la política pública que se ha venido tos a deslizamientos, inundaciones
implementando en la ciudad de Ma- de alta montaña, erupciones volcá-
nizales durante varias décadas. nicas y terremotos, ha sido funda-
Manizales ha logrado posicio- mental en Manizales para la toma
narse como un ejemplo de lo que de decisiones en el marco de con-
debe ser una ciudad con resiliencia diciones de incertidumbre; es decir,
urbana, con capacidad para antici- las condiciones que caracterizan el
parse o prevenir, resistir o absorber riesgo en un entorno natural com-
eventos severos y recuperarse con plejo y desafiante (Cardona, 2017).
eficiencia frente desastres. Este
proceso de prevención, adecuación Un nuevo marco conceptual
y adaptación de muchas décadas,
en el cual la academia ha jugado El paradigma de la gestión integral
un papel fundamental y protagóni- del riesgo y el enfoque conceptual
co en la gestión del conocimiento, —económico, social y ambiental—
ha sido de especial interés de esque lo sostiene ha evolucionado, des-
pecialistas internacionales, en los de el punto de vista teórico, de una
últimos veinte años, debido a que manera notable en las últimas tres
la gestión del riesgo, en muchas décadas. Particularmente, el aporte
partes del mundo, es la gran ausen- de la Red de Estudios Sociales en
te en la planificación del desarrollo Prevención de Desastres en América
y no ha sido, justamente, una po- Latina (La Red) y de un gran número
lítica ineludible, como cualquiera de investigadores que han abordado
lo podría pensar, en los procesos la temática de los desastres desde la
de transformación y búsqueda de perspectiva del desarrollo. Estos han
sostenibilidad, a pesar de ser obvia planteado la necesidad de superar los
para cualquier analista o planifica- enfoques asistencialistas o puramen-
dor urbano. El conocimiento ciente tecnocráticos, para lograr un avan-
tífico, técnico y social para la inter- ce real en el contexto del desarrollo.
El desastre: una construcción El tercer milenio empezó con ciuda-

social des que no son sostenibles, algunas
son actualmente enormes urbes, con
La situación ambiental de las ciuda- gran población, donde estos proble-
des está directamente relacionada mas son generalizados y donde lograr
con los problemas del proceso acele- las Metas u Objetivos del Desarrollo
rado de urbanización. El proceso de Sostenible para el 20301, cumplir con
urbanización, para el que los países las expectativas de reducción de emi-
industrializados necesitaron muchos siones y adaptación del Acuerdo de
años, ocurre, en los países en desa- París sobre cambio climático (COP
rrollo, en un lapso mucho más corto, 21 de 2015), o con los objetivos del
y con características completamente Marco de Sendai de gestión del ries-
diferentes. Comenzó en forma no- go (2015) es realmente difícil. Ciuda-
toria a partir de los años treinta y se des que para el 2030-2050 pasarán de
acentuó en las décadas de los años ser intermedias a ser grandes urbes.
cincuenta y sesenta del siglo pasado. Según el Departamento de Asuntos
Su fenómeno más marcado ha sido Económicos y Sociales de las Nacio-
un acelerado crecimiento demográfi- nes Unidas2, son ciudades en transi-
co y urbano, generado por la indus- ción que podrían lograr ser ciudades
trialización, a partir de la migración sostenibles si desde ahora se hacen
de las zonas rurales a los centros esfuerzos en ese sentido, colocando y
urbanos. Sus consecuencias en los priorizando la gestión del riesgo en la
países en desarrollo, tanto en lo so- agenda política.
cial como en lo económico, son bien En la identificación del problema,
conocidas: desempleo, alto déficit de a nivel urbano, está claro que hay
vivienda, carencia de servicios pú- ciudades que han sido construidas
blicos y sociales, economía informal, sobre sitios propensos a desastres,
violencia social, aumento de la vul- debido a tres razones principales. En
nerabilidad ante fenómenos naturales primer lugar, se han fundado en lu-
y disminución de la calidad de vida. gares peligrosos, porque las ventajas
1. Adoptadas por 150 jefes de Estado y de Gobierno como la Agenda 2030 en la Cumbre del Desarrollo Sostenible celebrada por la ONU el 25 de
septiembre de 2015.
2. https://www.un.org/development/desa/es/news/population/2018-world-urbanization-prospects.html
de la ubicación del sitio se aprecia- de ser sitios relativamente seguros;

ron más que el riesgo, en ocasiones, se fundaron siglos atrás en sitios que
no evidente. El desarrollo inicial de eran seguros y convenientes. Cuando
algunas de ellas en valles de ríos o eran relativamente pequeñas, no ha-
deltas con tendencia a inundarse se bía necesidad de un desarrollo urba-
vinculaba a la disponibilidad de agua no en sitios peligrosos. A medida que
o tierra fértil. También se han esta- estas crecieron, la población no pudo
blecido en las costas o cerca de los ser ubicada en áreas seguras, o bien
ríos, debido a la importancia econó- todos los sitios seguros se volvieron
mica, política y militar de los puertos muy costosos para los grupos de ba-
y el transporte acuático. En segundo jos ingresos.
lugar, su desarrollo no se guió por El desastre hace referencia a situa-
una cultura de gestión del riesgo. La ciones de anormalidad grave (i.e. tras-
construcción de cualquier ciudad in- cendental y superlativa), que afectan
volucra modificaciones masivas del la vida, la salud, los bienes y el hábi-
sitio natural, usualmente sin medidas tat de poblaciones humanas, más allá
que minimicen el riesgo. La explo- de los umbrales de resistencia de los
tación de los bosques y suelos para sistemas implicados. El concepto no
alimentos, leña y otros materiales, sólo se circunscribe al evento negati-
con frecuencia trastornan el régimen vo de magnitud e impacto más allá de
de las cuencas. La exposición de los lo ordinario, sino también a las debili-
suelos para la construcción ocasiona dades y fragilidades ante la amenaza;
la erosión, incrementa las cargas de es decir, a la vulnerabilidad. Igual-
sedimentos que bloquean los drena- mente, está asociado con la capaci-
jes, colmatan el cauce de los ríos y dad para enfrentar el evento, reparar
aumentan las inundaciones. La ex- lo dañado y reconstruirse; es decir, a
pansión de áreas para construir incre- la resiliencia. Desde la perspectiva
menta los deslizamientos. A menudo, sistémica, para que haya desastre, es
las medidas capaces de reducir el necesario que la perturbación que lo
riesgo se ejecutan de manera inade- genera tenga la capacidad de trastocar
cuada o no se llevan a cabo. En tercer el funcionamiento del sistema. Desas-
lugar, algunas ciudades han dejado tre, desde ese punto de vista, es una
anormalidad o una ruptura del orden físico sufrirá más o menos daño, de
establecido. Ahora bien, los desastres acuerdo con el grado de vulnerabi-
pueden ser extremos y no extremos. lidad que exhiba. El nivel de riesgo
Estos últimos se caracterizan por de una sociedad está relacionado con
ser no ser catastróficos y frecuentes, sus niveles de desarrollo y su capaci-
afectando de manera recurrente a los dad de modificarlo. Es en este sentido
mismos actores sociales y perpetuan- que los desastres son el resultado de
do su pobreza. riesgos mal manejados. Todo riesgo
se construye socialmente, aun cuan-
El auge de la noción de riesgo do el evento sea un fenómeno físico
natural (Cardona, 2004b, 2011).
La existencia del desastre o de pér- En materia de desastres y riesgo,
didas y daños, en general, supone es claro que la velocidad del proble-
la presencia previa de determinadas ma supera la velocidad de las solu-
condiciones de riesgo. El desastre re- ciones y existe una gran frustración
presenta la materialización del riesgo. y preocupación científica a nivel in-
El riesgo, definido como la posibili- ternacional. Aun cuando se reconoce
dad de pérdidas futuras, se produce que el problema se esté agravando en
por la existencia e interacción de dos los países en desarrollo, los investi-
tipos de factores: la amenaza y la vul- gadores y gestores de los países más
nerabilidad. La amenaza consiste en desarrollados ya empiezan a preocu-
determinadas condiciones físicas de parse por el aumento de la vulnerabi-
peligro latente, que se pueden desen- lidad en los mismos. En los Estados
cadenar en fenómenos destructivos. Unidos, por ejemplo, la evaluación
Estos pueden tener su origen en la de la investigación en el tema pro-
dinámica natural o ser inducidos o movida por el Hazard Research and
causados por el hombre. La vulne- Applications Information Center, de
rabilidad comprende distintas carac- la Universidad de Colorado en Boul-
terísticas intrínsecas de la sociedad, der, concluyó sobre la necesidad que
que la predispone a sufrir daños en se estableciera formalmente una po-
diversos grados. Una población ex- lítica de prevención sostenible, que
puesta a los efectos de un fenómeno asociara la gestión inteligente de los
recursos naturales con la resiliencia miopes, pues han dejado las acciones
económica y social a nivel local, y para después de que han ocurrido las
que se incluyera la reducción del pérdidas en vez de evitarlas. Por esta
riesgo como una parte integral de la razón se puede concluir que los de-
política y dentro de un contexto más sastres y el riesgo no son problemas
amplio (Mileti, 1999). Un cuarto de que puedan solucionarse aislada-
siglo antes, un trabajo similar había mente y que, más bien, son parte o
sido realizado por el geógrafo Gil- parcelas de muchos procesos y cir-
bert White, y el sociólogo J. Eugene cunstancias más amplias.
Haas. Dicho estudio concluía implí- Hasta ahora, la intervención del
citamente la necesidad de esa mis- Estado (y en menor grado la inter-
ma estrategia (White & Haas, 1975). vención privada) frente a los desas-
Durante esos años (1975-2000) hubo tres, en América Latina y en el Cari-
un avance notable en el tema de la be, ha estado dominada por las acti-
gestión del riesgo y en el ámbito in- vidades relacionadas con los prepa-
ternacional se promovieron iniciati- rativos de emergencia y la respuesta
vas que influyeron positivamente en humanitaria. Esto obedece al intento
explicitar el problema. Sin embargo, de emular los modelos gubernamen-
hoy la preocupación es mayor y los tales de los países más desarrollados.
desastres están aumentando, algu- No obstante, la prevención y la mi-
nos exacerbados por la variabilidad tigación han quedado rezagadas a la
y el cambio climático. A pesar de fórmula de la acción social. Desde
los avances, al finalizar el siglo XX, finales del siglo XX, se ha registrado
se tenía claro que durante el nuevo un auge en la importancia concedi-
milenio los desastres naturales y tec- da a las actividades de prevención y
nológicos serían mayores que los ex- mitigación, entendidas como la re-
perimentados hasta entonces. El cre- ducción del riesgo. Desafortunada-
cimiento urbano en áreas propensas mente, debido al sesgo asistencial de
a desastres, por ejemplo, ha aumen- algunas organizaciones orientadas a
tado la exposición y la vulnerabili- la ayuda humanitaria y la respuesta a
dad física, y muchos de los métodos emergencias, en ocasiones se ha ter-
para enfrentar las amenazas han sido giversado este concepto. No es extra-
ño que, aún hoy en día, para referirse cir, que se ocupa, de los preparativos
a la preparación y la respuesta, en para la atención de emergencias, la
caso de emergencia, se empleen los respuesta y la recuperación, una vez
términos prevención de desastres o ocurrido un desastre. Pero, la gestión
gestión del riesgo. Esta ambigüedad integral también tiene como objeti-
se debe, aparentemente, a la prepon- vo articular otros tipos de medidas,
derancia que aún tiene el concepto especialmente relacionadas con la
de desastre como emergencia y no el prevención-mitigación, sin abando-
de desastre como riesgo que se ma- nar la intervención en el desastre. La
terializa. Sin embargo, actualmente, prevención-mitigación es el desarro-
en el contexto internacional, cada llo de las políticas preventivas que, a
vez se percibe como más convenien- largo plazo, conduzcan a disminuir,
te usar la noción de riesgo entendida de manera significativa, las necesi-
en términos de prevención y mitiga- dades de intervenir en los desastres
ción, puesto que una vez entendido ya ocurridos. Una política de gestión
el concepto aporta claridad y mejora integral del riesgo no sólo se refie-
la efectividad para el objetivo de la re a la identidad territorial, sino a la
reducción del riesgo (Lavell, 2000). articulación de las diversas fuerzas
existentes; i.e. las instancias sociales,
La gestión integral del riesgo políticas, institucionales, públicas y
privadas, de todos los niveles territo-
La gestión integral del riesgo es el riales. Hace referencia a un complejo
conjunto de elementos, medidas y proceso social, cuyo objetivo es la
herramientas interdisciplinarias y reducción o el control del riesgo en
multisectoriales dirigidas a la inter- la sociedad. Este modelo, toma como
vención de la amenaza o de la vulne- punto de partida la premisa de que
rabilidad, con el fin de disminuir el el riesgo, como manifestación social,
riesgo existente y aumentar la resi- es una situación dinámica. El cambio
liencia. El concepto de preparación en en las condiciones de riesgo de una
este tipo de gestión integral organiza sociedad se relaciona con cambios
y promueve las medidas que se acti- paulatinos en las prácticas sociales
van cuando ocurre un desastre; es de- y su incidencia a distintos niveles o
Figura 1 Marco conceptual del riesgo de desastres y la gestión del riesgo/adaptación.
con cambios graduales o abruptos en 2001, 2004b). Este marco conceptual

las condiciones ambientales (Lavell, tiene dos componentes principales.
2000; Cardona, 2001, Wisner et al., Por un lado, se ilustra que el riesgo
2004). Dadas la dinámica del riesgo, es el resultado de la exposición de la
la sociedad requiere mecanismos di- sociedad, en tiempo y espacio, y de
ferenciados para gestionar las distin- su vulnerabilidad frente a las ame-
tas condiciones de riesgo que existen nazas o peligros ambientales. Estas
o que pueden llegar a existir. amenazas se pueden caracterizar por
La Figura 1 ilustra esquemáti- eventos naturales o socio-naturales,
camente el marco conceptual de la que son el resultado de la interacción
gestión del riesgo/adaptación frente mutua entre la sociedad y el ambien-
a las amenazas naturales (Cardona te. Por otro lado, el diagrama ilustra
que la gestión del riesgo y la adap- La susceptibilidad y la fragilidad

tación son el resultado de una serie son condiciones de vulnerabilidad
de intervenciones con el objetivo de que reflejan la falta de resistencia o
modificar las condiciones de vulne- capacidad y las debilidades o ausen-
rabilidad y de las amenazas; condi- cias expresadas en términos físicos,
ciones por las cuales existe el riesgo ecológicos, sociales, económicos,
para la sociedad y el mismo medio culturales e institucionales. Estos
ambiente (Birkmann et al., 2013a). aspectos están relacionados con las
Estos dos aspectos ilustran que en dimensiones de la vulnerabilidad o
general existe una construcción so- su taxonomía en cada nivel o escala.
cial del riesgo y que su gestión tiene Además, la ausencia de resiliencia es
como objetivo reducirlo o prevenir- otro factor de vulnerabilidad especial-
lo. La posibilidad de eventos, que mente relevante, que refleja el grado
pueden ser extremos o no, represen- de capacidad de la sociedad para an-
ta las amenazas de las cuales se deri- ticiparse. Es decir, para intervenir en
va el riesgo; es decir, el posible im- forma proactiva las condiciones de
pacto económico, social y ambiental riesgo, para adaptarse y prepararse
que se puede presentar. Este impacto frente a los futuros eventos peligro-
potencial depende tanto de la sus- sos, así como también para enfrentar
ceptibilidad, la fragilidad, como de de manera eficiente dichos eventos
la falta de resiliencia de la sociedad cuando se presenten y recuperarse.
(y del medio ambiente en algunos No contar con estas capacidades au-
casos), y son estos los factores que menta la vulnerabilidad de manera
dan origen a la vulnerabilidad y, por importante y tiene que ver con las
lo tanto, al riesgo existente en cada fragilidades existentes en términos
escala o ámbito territorial (Cardona, institucionales, sociales, económicos
2001, 2004b). Por lo tanto, el nivel y culturales (Cardona, 1993, 2001).
de riesgo depende de estos factores La identificación y la toma de
de vulnerabilidad y de cómo se con- consciencia acerca de las amenazas,
catenan desde lo local hacia lo na- de la vulnerabilidad y del riesgo son
cional e internacional (Birkmann et pasos esenciales para establecer una
al., 2013b). gestión integral del riesgo efectiva,
desde la perspectiva no sólo de las la sociedad expuesta, pero también

amenazas climáticas, sino también a la intervención de las amenazas,
geológicas e incluso antropogénicas o siempre que eso sea posible y facti-
tecnológicas. La gobernanza del ries- ble. Cuando la gobernanza del riesgo
go significa promover las condicio- logra una buena gestión, estas inter-
nes adecuadas para la organización y venciones son más efectivas y resul-
la gestión institucional y comunitaria, tan en la reducción de la amenaza,
para fomentar la comprensión y la rela vulnerabilidad y, por lo tanto, del
ducción del riesgo. En el caso de los riesgo mismo.
eventos relacionados con el clima, la El diagrama de la Figura 1, en
gestión del riesgo es equivalente a la consecuencia, describe lo que se
adaptación frente a la variabilidad y debe hacer desde la perspectiva de
el cambio climático. En resumen, es la adaptación en todos los niveles
posible reducir el riesgo y enfrentar frente a las diferentes amenazas y se
de manera eficiente los desastres me- puede concluir que la ausencia de
diante acciones ex ante como la pre- una buena gestión significa que no
vención, la reducción/mitigación y la se avance en materia de adaptación y
protección financiera3, así como la que se contribuya incluso al aumen-
preparación y el manejo de desastres; to de la vulnerabilidad. Una buena
este último, como una acción ex post gestión significa llevar a cabo inter-
que se refiere a la respuesta, la reha- venciones correctivas y prospectivas
bilitación y la recuperación después que reduzcan el riesgo y permitan
de que se presente. responder de manera más eficien-
Todas estas acciones ex ante y ex te en caso de desastre. La Figura 2
post están dirigidas fundamental- describe los procesos y subprocesos
mente a la intervención de la vulne- misionales de un sistema u organiza-
rabilidad, reduciendo la exposición ción interinstitucional que ponga en
en áreas propensas, la susceptibili- marcha una política pública de ges-
dad y la fragilidad, y promoviendo tión integral del riesgo de desastres
el mejoramiento de la resiliencia de (Ley 1523 de 2012, de Colombia).
3. Se refiere a los mecanismos de retención y transferencia, como fondos, créditos, seguros y reaseguros, bonos de catástrofe, entre otros mecanismos
financieros para garantizar solvencia y cubrir pasivos contingentes y riesgos residuales.
Estos procesos requieren de una vi- del riesgo, que versa sobre las accio-
sión interdisciplinaria, multisectorial, nes correctivas y prospectivas de pre-
en lo posible descentralizada donde vención y mitigación; es la inversión
la concurrencia, la complementarie- pública o de la sociedad que una vez
dad y la subsidiaridad se presenten se logra definir la relación beneficio-
desde lo nacional hacia lo local. costo de las intervenciones requeri-
Volviendo al concepto de riesgo, das, y la cual también puede incluir la
o posibilidad de un desastre en el fu- protección financiera. Y, finalmente,
turo; i.e. que un fenómeno peligroso en tercer lugar, el manejo de desas-
se manifieste y que haya la predispo- tres, que se relaciona con la respuesta
sición de los elementos expuestos a a emergencias, la rehabilitación y la
ser afectados. La gestión del riesgo recuperación. La resiliencia se logra
involucra varias dimensiones o po- o mejora con la efectiva gestión inte-
líticas públicas bien diferenciadas. gral del riesgo y la adaptación.
En primer lugar, la identificación o En síntesis, mejorar las condicio-
conocimiento del riesgo, esto es, la nes de vida del ser humano implica
comprensión individual y colectiva, aumentar la seguridad y la resilien-
en términos del análisis, la evalua- cia, en el contexto de las acciones y
ción y la forma de comunicar el ries- reacciones frente al entorno, lo que
go. En segundo lugar, la reducción se logra a través de la comprensión
Figura 2 Procesos de la gestión integral del riesgo de desastres.

de tales interacciones. De aquí se En una sociedad compleja, esto

desprende que la gestión del ries- es, con un alto índice de población y
go es una estrategia fundamental de un gran número de instituciones con
desarrollo, sostenibilidad y transfor- responsabilidades para el sosteni-
mación. Debe tenerse en cuenta que miento de la comunidad, la eficien-
los desastres son, en buena medida, cia se logra cuando estas instancias
una expresión de la inadecuación del se organizan y usan la tecnología
modelo de desarrollo con el medio para buscar, analizar y distribuir in-
ambiente que le sirve de marco. La formación, y para respaldar la toma
reducción de la vulnerabilidad debe de decisiones y los aspectos públi-
ser, por lo tanto, de forma explícita, cos que requieren acción conjunta.
un propósito del desarrollo, entendi- Los sistemas de gestión del riesgo
do como el mejoramiento no sólo de —y por lo tanto de adaptación— son
las condiciones de vida, sino de la inevitablemente interdisciplinarios y,
calidad de vida y el bienestar social, por esta razón, son difíciles de dise-
que requieren de un grado de seguri- ñar, construir y mantener. Los com-
dad individual y colectiva. La política ponentes técnicos requieren conoci-
general del Estado, en consecuencia, mientos avanzados y habilidades en
debe procurar la incorporación de la ingeniería y modelación probabilista.
gestión del riesgo al proceso de desa- Los componentes sociales demandan
rrollo socioeconómico, con el fin de la comprensión del diseño organiza-
eliminar o reducir la pérdida de vidas cional, de la política pública, de la
y de bienes materiales y ambientales. sociología y de las comunicaciones.
Desde esta perspectiva la resiliencia Los sistemas de gestión del riesgo y
puede entenderse no como una acción adaptación requieren del trabajo en
o un proceso, sino fundamentalmente equipo para gestionar tareas com-
como el resultado de una gestión inte- plejas. Puesto que estos sistemas son
gral del riesgo o adaptación efectiva, interdependientes y funcionan con
resultado de una buena gobernanza y base en el entendimiento mutuo, la
de procesos sociales que involucran a comunicación efectiva es un requisi-
las comunidades en dicho objetivo de to para que cada miembro participe
sostenibilidad y transformación. en la toma adecuada de decisiones.
Es decir, los procesos de acción co- 2011). En la literatura reciente sobre el

lectiva y voluntaria para reducir el tema, el riesgo y los desastres se con-
riesgo, que implican comunicación, ciben como componentes de la proble-
selección, retroalimentación y auto- mática del desarrollo, y no como con-
organización, dependen de la infor- diciones autónomas, generadas por
mación. Dado que la construcción fuerzas exteriores a la sociedad.
de una base de conocimiento para la El riesgo es un común denomina-
efectiva reducción del riesgo es un dor o nexo de visiones, como la ges-
proceso colectivo, es fundamental tión del desarrollo, la gestión ambien-
una inversión, tanto para el desarro- tal, la sostenibilidad, la adaptación al
llo técnico como organizacional. Así, cambio climático y la propia gestión
la base de conocimiento facilita el del riesgo entre otras perspectivas
aprendizaje organizacional continuo (Figura 3). Una visión fragmentada
y la capacidad de la comunidad de de la problemática es inconveniente
monitorear su propio riesgo. y contribuye a la falta de efectividad,
Desde la perspectiva del desarrollo por lo cual es deseable que la gestión
se ha llegado a la conclusión de que del riesgo se impulse como estrategia
el riesgo es el problema fundamental de desarrollo, sostenibilidad, adapta-
y el desastre es un problema derivado. ción y transformación; y entenderla
El riesgo y los factores de riesgo se como la adaptación propiamente di-
han convertido en los conceptos fun- cha (Cardona, 2016, 2019).
damentales para el estudio y la prác-
tica del problema de los desastres. Tal
transformación en las bases paradig- Manizales: una ciudad
máticas del problema ha sido acom- laboratorio
pañada por un creciente énfasis en la
relación que el riesgo y los desastres El desgaste de diversos actores so-
guardan con los procesos y la planifi- ciales para lograr buenas prácticas y
cación del desarrollo y, en consecuen- el atraso, en términos de efectividad
cia, con la problemática ambiental y de la gestión del riesgo de desastres
el carácter sostenible del desarrollo y la adaptación, han generado dudas
(Lavell, 2000; Cardona, 2001, 2004b, sobre la factibilidad de estas tareas
y sobre la posibilidad de que en- nes en términos de desarrollo. Este

cuentren asidero en la realidad. No caso, en el que ha jugado un papel
obstante, hay una ciudad en Améri- importante la academia, se reconoce
ca Latina, que es origen y a la vez como un ejemplo de gestión integral
resultado del nuevo paradigma de la de riesgo y como un caso ilustrativo
gestión del riesgo, propio de la pos- de su efectividad, debido a sus nota-
modernidad y asociado con la incer- bles avances desde el punto de vis-
tidumbre: Esta ciudad es Manizales, ta científico, técnico, institucional y
Colombia. Un lugar que ha sido un comunitario (Cardona, 2017, 2019).
crisol tanto de la evolución concep- Su gobernanza y esfuerzos en com-
tual de la gestión del riesgo, a nivel petitividad han llevado a Manizales
internacional, como de la paulatina a tener el mayor índice de progreso
aplicación de estas nociones. A cau- social y se ha considerado la ciudad
sa de la necesidad y de la interacción de mejor calidad de vida de Colom-
entre ciencia y cultura, Manizales bia (Manizales: Cómo Vamos, 2018).
parece demostrar que es factible lo- Manizales es una ciudad inter-
grar resultados sostenibles, a pesar media en transición, ubicada en el
de las dificultades que tiene frente a relieve abrupto de los Andes centra-
su entorno natural y de sus limitacio- les colombianos, cerca del volcán
Figura 3 El riesgo como “Nexus” de la gestión desde diferentes perspectivas.

Nevado del Ruiz. Es la capital del simbiosis entre lo natural y lo cons-

departamento de Caldas, tiene una truido, y acomodada a la naturaleza.
población aproximada de 400.000 Eufemismos aparte, y tras un repa-
habitantes, ubicados principalmen- so al siglo y medio de historia de
te en laderas escarpadas y de fácil la ciudad, se podría concluir que la
inestabilidad de suelos originados de disparatada decisión de los colonos
cenizas volcánicas. Estos suelos son de fundar una ciudad prendida de
muy sensibles a la humedad y a las las laderas de una cordillera, a 2150
lluvias, que son abundantes en el lu- metros de altura, […] azotada por
gar, así como a la actividad sísmica sismos, deslizamientos, pavorosos
de la región. Desde su fundación, en incendios y erupciones volcánicas,
1849, se ha visto afectada por incen- no ha hecho más que dar quebra-
dios importantes, fuertes terremotos, deros de cabeza a sus dirigentes y
lahares volcánicos y, con frecuencia, pobladores. Contra [estos fenóme-
en las últimas décadas —principal- nos] y el aislamiento en las alturas
mente desde la década de 1960— por de la cordillera de los Andes, Ma-
deslizamientos de tierra e inundacio- nizales ha desarrollado una tenaz
nes repentinas, de alta montaña, de- política de prevención y control del
bido a su expansión urbana. La Figu- riesgo. [La ciudad] se vio forzada a
ra 4 ilustra la ubicación de Manizales desarrollar una cultura sísmica lo-
en la cordillera central de los Andes cal que hoy se presenta como mo-
de Colombia.
Una realidad local ilustrativa
Refiriéndose a Manizales, un artí-

culo en la revista virtual del Ban-
co Interamericano de Desarrollo
(BID) señala: “La guía turística lo-
cal de Manizales la describe como
Figura 4 Localización de Manizales, capital del departamento
un lugar de abrupta topografía, de de Caldas
delo a otros lugares del hemisferio guardia con este tipo de fenómenos.
y del resto del mundo deseosos de Aunque sus planes de desarrollo y
prevenir y manejar sus recurrentes de ordenamiento territorial han sido
desastres naturales. [Pero, por otra ejemplares para las demás ciudades
parte] colgada de las laderas de las del país desde finales de los años
montañas con calles de pendientes ochenta, al incorporar la prevención
inverosímiles, [en Manizales] los de desastres como una de sus estra-
deslizamientos provocados por la tegias o políticas fundamentales, en
lluvia se transformaban en despren- Manizales se demostró que un ma-
dimientos de tierra que sepultaban yor énfasis se requería para mejorar
numerosas viviendas y 20 ó 30 vi- la efectividad de la gestión del ries-
das cada vez. […] Los constantes go. Enfrentar este desafío no ha sido
deslizamientos urbanos estaban lite- fácil pues no sólo implica obras de
ralmente desmantelando el suelo de protección sino educación y trabajo
la ciudad, resultado en gran parte de con la comunidad. En esa dirección,
cortes y llenos para compensar los se destaca su programa de Guardia-
fuertes desniveles. [Por esta razón] nas de la Ladera que ha permitido
la ciudad tomó la determinación de no solamente que madres cabeza de
controlar los deslizamientos, […] se hogar realicen el mantenimiento de
realizaron […] obras de ingeniería las laderas y obras de estabilidad de
para el control de aguas, terraceos y taludes en las zonas de alto riesgo,
estabilización de taludes”. sino que también desarrollen una
“[Sin embargo,] a pesar de la la- labor de educación y toma de con-
bor de la antigua Corporación Autó- ciencia de la comunidad de dichos
noma para la Defensa de Manizales, sectores, para que protejan y cui-
Salamina y Aranzazu (Cramsa), hoy den las laderas con el fin de preser-
la Corporación Autónoma Regio- var sus bienes y sus vidas, frente a
nal de Caldas (Corpocaldas), en los amenazas como los deslizamientos
años setenta y ochenta, posterior- e inundaciones súbitas. Tantas des-
mente se han presentado de nuevo gracias han azotado a Manizales a
deslizamientos notables que han lo largo de su corta historia —inclu-
ilustrado que no se puede bajar la yendo la erupción del volcán Neva-
do de Ruiz en 1985 que causó más utilizar esta técnica [que ha evolucio-
de 20.000 muertos en las vecinas nado tecnológicamente] en las vivien-
poblaciones de Armero y Chinchi- das [de uno y dos pisos]. No obstante
ná—, que la ciudad es hoy un centro [Manizales] ha sido afectada por sis-
de primer orden en estudios e inves- mos en 1938, […]la ciudad no sufrió
tigación de desastres causados por daños importantes […] en 1962, 1964,
fenómenos naturales, con el perma- 1979 [y en los sismos regionales re-
nente apoyo técnico, científico y de cientes de] 1995 y 1999 que causaron
capacitación de la Universidad Na- daños menores y moderados. A dife-
cional, que trasciende a nivel inter- rencia de otras ciudades, en Maniza-
nacional” (Quesada, 2002). les se han reforzado las estructuras de
En el Informe Mundial: La Re- edificios públicos como estaciones de
ducción del Riesgo de Desastres: Un bomberos, escuelas, universidades y
Desafío para el Desarrollo, del Pro- el hospital de mayor tradición, y se
grama de las Naciones Unidas para han establecido pólizas de seguros
el Desarrollo (PNUD) en 2004, se colectivas para un gran número de
indica que: “Los terremotos han sido inmuebles públicos y […] para cu-
una amenaza recurrente en Manizales. brir mediante subsidios cruzados los
A fines del siglo XIX, las autoridades estratos de menores ingresos. Como
prohibieron el uso de la tecnología de símbolo del desafío a las fuerzas de
construcción heredada de la Colonia y la naturaleza, en el centro de Maniza-
Manizales desarrolló su propio estilo les se alza una catedral neogótica de
resistente a los terremotos utilizando 112 metros de altura, construida entre
materiales locales: el estilo temblo- 1927 y 1939, que ha logrado perma-
rero; una técnica en bahareque […] necer [y que ha sido reforzada sesenta
basada en elementos de madera y el años después] para que permanezca
bambú local [o guadua]. A partir de en el futuro como símbolo invulnera-
los estudios estructurales realizados ble a terremotos e incendios” (PNUD,
[por la Universidad Nacional de Co- 2004: 63).
lombia, Sede Manizales], en la actual La historia y el desarrollo urba-
norma de construcciones sismorre- no de Manizales están asociados a
sistentes a nivel nacional se permite desastres. Definitivamente la ciudad
sería muy diferente si esos hechos y la USAID a través de Florida Inter-

problemáticas no hubiesen existido. national University (FIU). Profesores
En Manizales se desarrolló la prime- universitarios, funcionarios y espe-
ra norma de diseño y construcción cialistas de toda la región de LAC y
sismorresistente de Colombia y fue visitantes de Europa han participado
pionera en llevar a cabo el refuerzo de este curso presencial ilustrativo de
sísmico de edificaciones (e.g. hos- buenas prácticas, después de haber
pitales, universidades, edificaciones tomado previamente un curso teórico
de las instituciones); la reubicación virtual de varios meses.
o reasentamiento de barrios en ries-
go no mitigable; el desarrollo de una Evaluar el riesgo con idoneidad:
red de ecoparques y la incorporación el punto de partida
de avanzados estudios de amenaza y
riesgo por deslizamientos, inundacio- El riesgo es un concepto normativo;
nes y actividad sísmica y volcánica, mucho o poco riesgo es un asunto
como determinantes y condicionan- que tiene que ver con algún referen-
tes del uso y la ocupación del suelo. te. Está asociado a decisión; aunque
Las iniciativas en gestión del ries- la decisión que se pueda llegar a to-
go de Manizales han sido objeto de mar sea no hacer nada frente a dicho
observación y seguimiento de orga- riesgo. En la medida que hay mayor
nismos internacionales y se le con- prosperidad, las personas y los go-
sidera un caso singular en la región biernos son cada vez más conscientes
de América Latina y el Caribe (LAC), de la importancia de proteger dicha
que ha sido objeto del interés de es- prosperidad, pero para decidir usual-
pecialistas de todo el mundo que la mente hay que dimensionar y la ma-
visitan con frecuencia. Desde princi- nera de medir debe ser idónea y con-
pios de la década del 2000 la Univer- vincente. En el caso del riesgo es im-
sidad Nacional, como “alma técnica” portante considerar que lo que no es
de la ciudad, ha realizado en forma dimensionado difícilmente puede ser
ininterrumpida, cada año, un curso administrado; uno de los factores por
internacional de educación superior los cuales no existe gestión del riesgo
en gestión del riesgo, con el apoyo de es porque no ha habido una apropia-
da y sobre todo una robusta o rigu- raciones por la respuesta de suelos

rosa evaluación del riesgo con infor- blandos o condiciones especiales
mación y herramientas de evaluación del sitio, cómo responderán las edi-
consideradas como las más avanza- ficaciones al movimiento fuerte —
das de acuerdo con el estado del arte. es decir, cuál es su grado de vulne-
El riesgo se caracteriza por ser una rabilidad estructural— y, finalmente,
situación en la cual los hechos son cómo los daños causados se refleja-
inciertos, los valores son discutibles, rán en las pérdidas que una ciudad
la relevancia es alta y las decisiones deberá asumir. Son tantas las fuen-
son urgentes. En el caso de una ciu- tes de incertidumbre, que parece un
dad para dar respuesta a ¿cuánta se- problema imposible de resolver. Sin
guridad es una seguridad suficiente? embargo, la teoría matemática de la
es fundamental contar con modelos probabilidad brinda herramientas
robustos para la evaluación del riesgo científicas para trabajar este tipo de
que permitan tener una idea clara de problemas. El riesgo de desastres
lo que puede llegar a ocurrir en el fu- usualmente no puede medirse en
turo en términos de eventos factibles forma empírica porque la informa-
y sus consecuencias. ción histórica es escasa; i.e. no hay
La incertidumbre es ineludible e suficiente información estadística
inherente en la evaluación del ries- de siniestros. Por esta razón, debido
go; en especial, cuando se trata de a que la ocurrencia de grandes even-
eventos extremos. Las tasas de ocu- tos es poco frecuente, es necesario
rrencia de eventos de gran magni- recurrir a modelos analíticos de in-
tud son muy bajas, pero su impacto geniería para estimar la frecuencia
puede ser excesivamente grave. En con que se presentan valores de pér-
lo que a riesgo sísmico se refiere, dida. En otras palabras, es necesa-
por ejemplo, se desconoce cuándo rio que las decisiones se tomen con
ocurrirá el próximo terremoto, en modelos de riesgo que reconozcan
dónde, a qué profundidad, con qué la naturaleza aleatoria de las pérdi-
magnitud, cómo se propagarán las das y teniendo en cuenta que, posi-
ondas sísmicas por la corteza terres- blemente, la mayoría de los eventos
tre, cómo se amplificarán las acele- catastróficos no han ocurrido aún.
Figura 5 Curva de excedencia de pérdidas (LEC) para representar el riesgo.
Las ciudades se enfrentan a la ne- permitan determinar apropiadamente

cesidad de responder a preguntas re- consecuencias factibles. La falta de
levantes del tipo: ¿cuáles eventos son evaluaciones probabilistas del riesgo
más y menos frecuentes y con qué que den cuenta de la severidad y la
severidad?, ¿cuánto pueden ser las frecuencia de pérdidas tiene dos im-
máximas pérdidas en lapsos de 10, 50, portantes implicaciones: que no se
100 o más años?; es decir, ¿con qué planteen e incluyan acciones de pre-
frecuencia pueden ocurrir?, o ¿cuánto vención y reducción del riesgo en la
podría ser la pérdida anual promedio planificación y, sobre todo, que no se
para la ciudad? o ¿en dónde se pue- disponga de un presupuesto de inver-
den concentrar dichas pérdidas? De sión para llevar a cabo dichas medidas
la respuesta a estas preguntas justa- de reducción del riesgo y adaptación.
mente surgen otras preguntas como La ocurrencia futura de desas-
¿qué medidas y acciones inmediatas y tres se puede modelar con un pro-
de mediano y largo plazo se pueden ceso de pérdidas en el tiempo de
tomar? Esto sólo se puede responder manera totalmente estocástica. Este
con modelos de riesgo robustos, que proceso se configura (Figura 5)
en términos de la Curva de Exceden- Por otra parte, para evaluar el ries-

cia de Pérdidas (Loss Exceedance go en forma integral es necesario te-
Curve, LEC en inglés), la cual indi- ner en cuenta, desde un punto de vista
ca el valor de la tasa de excedencia interdisciplinar, no sólo el daño físico
para cualquier pérdida factible. La esperado, las víctimas o pérdidas eco-
LEC provee entonces una cuantifi- nómicas, sino también factores socia-
cación exhaustiva del riesgo, en tér- les, organizacionales e institucionales,
minos de probabilidad de superar un relacionados con las deficiencias de
valor para un tiempo de exposición desarrollo y resiliencia de las comuni-
dado (Cardona et al., 2012; Maru- dades. La deficiente información, co-
landa et al., 2013). Esta solución del municación y conocimiento entre los
problema del riesgo establece con actores sociales, la ausencia de orga-
qué probabilidad se superarán las nización institucional y comunitaria,
pérdidas en el tiempo. A partir de las debilidades en la preparación para
la LEC se puede calcular una gran la atención de emergencias, la ines-
cantidad de métricas probabilistas, tabilidad política y la falta de bienes-
entre las cuales cabe resaltar la Pér- tar económico en un área geográfica
dida Máxima Probable (Probable contribuyen a tener un mayor riesgo.
Maximum Loss, PML en inglés) y Por lo tanto, las consecuencias poten-
la Pérdida Anual Esperada (Average ciales están relacionadas no sólo con
Annual Loss, AAL en inglés). Estas el impacto directo de un evento, sino
métricas dependen de la cuidadosa, también con la capacidad para sopor-
detallada y acertada evaluación de tar el impacto y de sus implicaciones
las amenazas y de la vulnerabilidad en el área geográfica considerada
frente a los eventos que las carac- (Cardona, 2001; Barbat et al. 2010,
terizan. El riesgo puede evaluarse 2011; Kazhai et al., 2015). En síntesis,
con un enfoque probabilista con el riesgo depende de aspectos físicos,
modelos estacionarios, como es el pero también de un impacto intan-
caso del riesgo sísmico, pero tam- gible de carácter social, económico,
bién con modelos no estacionarios, ambiental. Dicho impacto se debe a
como lo exige actualmente el cam- una serie de factores que agravan la
bio climático. situación —a veces llamados efectos
indirectos— que dependen de situa- fica puede no ser suficiente y puede

ciones sociales del contexto y de su conducir a infra o sobre estimacio-
resiliencia. La evaluación integral del nes del riesgo, favoreciendo que las
riesgo exige la aplicación de un en- decisiones implicadas no se lleven a
foque o metodología holística que dé cabo por la falta de solidez de los en-
cuenta del impacto socioeconómico foques metodológicos de evaluación
y socioambiental. La Figura 6 ilustra utilizados. El riesgo de desastres es
la manera de evaluar el riesgo desde un pasivo contingente de la sociedad
una perspectiva holística. El riesgo fí- y por lo tanto es un riesgo sobera-
sico se puede obtener de las métricas no que debe ser cuantificado con el
probabilistas y los factores de agrava- mayor rigor posible. Su reducción y
miento de indicadores sociales, eco- prevención —i.e. la gobernanza del
nómicos y ambientales (Carreño et al. riesgo— debe fundamentarse en una
2007b, 2012, 2014ab). evaluación idónea y es una respon-
De lo anterior se concluye que la sabilidad y una rendición de cuentas
simple superposición de capas de insoslayable de la administración de
un sistema de información geográ- las ciudades.
Figura 6 Enfoque metodológico para la evaluación holística del riesgo utilizando indicadores
En la frontera del estado del arte mia ha jugado un papel especial al ser
consultada en orientar el tipo de in-
En Manizales ha existido desde tiem- versiones y estudios necesarios para
po atrás claridad por parte de la ad- lograr evaluaciones de amenazas,
ministración municipal, la autoridad vulnerabilidad y riesgo útiles y para
ambiental regional y la academia, de llevar a cabo su actualización cada
contar, en forma paulatina, con in- vez que los cambios de los instru-
formación básica detallada y de alta mentos de planificación de la ciudad
calidad que permita hacer evalua- lo han exigido. La Figura 7 ilustra la
ciones probabilistas y holísticas del integración de las redes locales de
riesgo para todas sus amenazas. Esto monitoreo hidrometeorológico y sís-
ha implicado inversiones presupues- mico con los sistemas de información
tales cuyos resultados no solamente para la gestión del riesgo de la ciudad.
han tenido beneficios para la gestión La asesoría técnica desde la acade-
del riesgo y la adaptación. La academia se inició desde la creación de la
Figura 7 Sistemas de vigilancia y alerta automática e información en línea de amenazas y riesgo.

Figura 8 A la izquierda mapas de sistema estructural, año de construcción y pérdida anual esperada (AAL) relativa.
A la derecha mapas de riesgo físico, factor de agravamiento y riesgo total de las comunas
antigua Cramsa, hoy Corpocaldas, que ambiental (3‰, tres por mil del valor
hizo las primeras inversiones en cono- de las propiedades) o impuesto para
cimiento y reducción del riesgo desde la gestión del riesgo (que correspon-
los años 70. Más recientemente estos de la tercera parte de esta sobretasa),
esfuerzos han sido financiados con el aprobado por el Concejo Municipal
presupuesto del municipio, la corpo- en 2009 y prorrogado en el 2017 para
ración y con recursos de la sobretasa mantener la ciudad a la vanguardia.
La ciudad cuenta con una densa red ción de la seguridad y habitabilidad

en línea de acelerómetros y estaciones de los edificios después de un sismo.
hidrometeorológicas, para monitorear Estos sistemas y protocolos son fun-
las amenazas y advertir a la población damentales para la activación y puesta
y las autoridades en caso de emergen- en operación del plan de emergencias
cia, y con un observatorio vulcanoló- de la ciudad, que define los procedi-
gico que vigila continuamente los vol- mientos operativos y los mecanismos
canes del área y la actividad sísmica de coordinación que facilitan la acción
regional. El SISMAN-LISA (Sistema interinstitucional en caso de crisis.
de Información Sísmica de Manizales: La información de estas redes y
Laboratorio de Instrumentación Sísmi- sistemas alimenta el SIRMAN (Sis-
ca Automática) permite en pocos se- tema de Información del Riesgo de
gundos, después de un sismo, estimar Manizales), en el cual se encuentran
su intensidad y los daños en todas las los mapas y resultados de los estu-
edificaciones y los componentes del dios de evaluación probabilista de
sistema de acueducto y alcantarillado amenazas y riesgo por terremoto
de la ciudad (Bernal, 2014; Bernal et (microzonificación sísmica), desliza-
al., 2017; Cardona et al., 2016, 2018). mientos, inundaciones y erupciones
La red de alertas meteorológicas cuen- volcánicas (Bernal, 2014; Bernal et
ta con estaciones en toda la ciudad que al., 2017; Corpocaldas, 2017). Uti-
miden en forma continua las lluvias y lizando información básica de las
otras variables relevantes, en tiempo edificaciones se han obtenido, por
real, para establecer alertas por desli- ejemplo, los resultados de riesgo físi-
zamientos y alarmas en las cuencas de co (Marulanda et al., 2013; Salgado-
las principales quebradas. Igualmente, Gálvez et al., 2016) en términos de
se cuenta con un procedimiento espe- pérdida anual esperada (AAL) y se
cializado para asistir la evaluación de ha llevado a cabo la estimación ho-
daños de los edificios después de un lística del riesgo por comunas de la
terremoto, que dispone de manuales ciudad (Marulanda et al., 2009; Ca-
específicos, formularios de evaluación rreño 2015; Suárez, 2015), afectando
y un sistema experto (aplicación para el riesgo físico por un factor de agra-
teléfonos inteligentes) para la evalua- vamiento o amplificación debido a
las fragilidades sociales y la falta de guro frente a desastres para las pro-
resiliencia en cada comuna (Figura piedades que se puede pagar con el
8). Esta evaluación permite la iden- impuesto predial, aprovechando la
tificación de “puntos calientes” del economía de escala. Esto aparte de
riesgo para facilitar la toma de deci- promover la cultura del seguro entre
siones sobre las medidas que deben los ciudadanos permite la cobertura
ser implementadas o que se deben de la totalidad de las propiedades
incorporar en la planificación urbana. exentas del impuesto predial (me-
De igual forma el código de cons- diante una especie de subsidio cru-
trucciones local incorpora estándares zado), lo que beneficia a los hogares
de resistencia frente a los terremotos, de bajos ingresos de la ciudad (Ma-
de acuerdo con el estado del conoci- rulanda et al. 2015, 2016; Salgado-
miento. Algunas de estas medidas y Gálvez et al., 2017).
acciones de reducción del riesgo (Fi- c) Los edificios esenciales,
gura 9) que se han llevado a cabo en como los principales hospitales, las
la ciudad han sido las siguientes: estaciones de bomberos, la sede de la
a) La microzonificación sísmica administración, varias escuelas, los
ha servido para optimizar las estrate- campus universitarios y la icónica
gias de protección financiera (segu- Catedral Basílica, se han reforzado
ros) de la municipalidad para edifi- utilizando los requisitos y técnicas
cios públicos y de la infraestructura y de resistencia sísmica modernos que
para evaluar el riesgo sísmico de to- han permitido reducir la vulnerabili-
dos los edificios privados y de las lí- dad de este tipo de edificaciones.
neas vitales. Esta microzonificación d) Se han realizado desde los
ha implicado el estudio detallado del años 70 más de 900 obras de estabi-
suelo, la geología, las pendientes y el lidad de taludes en la ciudad, a través
modelado de la intensidad sísmica en de la autoridad regional del medio
lugares específicos debido a terremo- ambiente, Corpocaldas (antes Cram-
tos de diferentes magnitudes (Bernal, sa), y la Secretaría de Obras Públicas
2014; Salgado-Gálvez et al. 2017). de la administración municipal.
b) La ciudad ofrece, con el apo- e) El Programa «Guardianas de
yo de la industria de seguros, un se- la ladera» que involucra madres ca-
Figura 9 A la izquierda, obras de estabilidad de laderas. A la izquierda, algunos muros de refuerzo estructural de la Catedral
Basílica de Manizales.
beza de hogar en el mantenimiento áreas liberadas han sido restauradas

de las obras de drenaje y estabiliza- y protegidas, en parte mediante ac-
ción de taludes urbanos, y por lo cual ciones realizadas con la comunidad.
reciben un pago, ha permitido tanto g) La enseñanza sobre el riesgo
la protección de las obras como el de desastres se ha incorporado a la
mantener actualizado el inventario educación formal y se ha trabajado
de viviendas en alto riesgo. continuamente con los medios de
f) Se han implementado proyec- comunicación, redes sociales y otros
tos de reubicación de vivienda para mecanismos de información pública
personas que viven en áreas donde (Cardona, 2004a).
el riesgo no podría reducirse debido Algunas de estas actividades se
a pendientes muy pronunciadas. Las han llevado a cabo con el apoyo de
Corpocaldas, en el marco de ini- nuevas edificaciones utilizando las

ciativas como el proyecto Gestión normas de sismorresistencia.
Integral del Riesgo de Desastres
de Manizales (GIRD-M), liderado El riesgo como determinante
por la Universidad Nacional desde de la planificación urbana
el IDEA y la Facultad de Ingenie-
ría y Arquitectura, entre el 2012 y Los resultados de la evaluación
el 2015. Cabe destacar que pocas probabilista y holística del riesgo
veces es posible medir el riesgo de de la ciudad de Manizales se han
una ciudad con una misma métrica utilizado para respaldar el proceso
y más interesante es que se registre de toma de decisiones al mejorar
una reducción del riesgo. Los estu- el entendimiento del problema por
dios de riesgo en Manizales ya han parte de las partes interesadas y
permitido hacer el seguimiento de por la identificación de los drivers
cómo está cambiando el riesgo con y las diferencias de vulnerabilidad
el tiempo. En un lapso menor a 10 y riesgo a nivel local. En los últi-
años es notable registrar la reduc- mos años la Universidad Nacional
ción de la prima pura blanket de ha desarrollado y actualizado la
riesgo (i.e. la pérdida anual espera- forma como se deben incorporar las
da) de la ciudad de 1.98‰ a 1.63‰ amenazas, el riesgo y la gestión del
con un 3% de deducible, aun cuan- riesgo en el Plan de Desarrollo de la
do hubo un importante aumento en ciudad, en el Plan de Ordenamiento
el número de inmuebles de 85.816 y Manejo de la Cuenca (Pomca) del
a 113.064 (Marulanda et. al., 2015, río Chinchiná y en el Plan de Or-
2016). En los últimos años en Mani- denamiento Territorial (POT); este
zales se han reubicado y reforzado último actualizado en 2017 y con-
un número importante de edificacio- siderado por el Gobierno Nacional
nes, en particular del sector públi- como ejemplo por su innovación y
co; sin embargo, la principal razón enfoque frente al riesgo y la adapta-
para la disminución del riesgo en la ción al cambio climático.
ciudad parece obedecer al aumento En el POT de Manizales, la ame-
importante de la construcción de naza y el riesgo por deslizamientos
e inundaciones es un determinante tanto para zona urbanizada como no

de los usos del suelo. En el caso de urbanizada. Estas acciones incluyen
los terremotos la microzonificación desde intervenciones correctivas y
sísmica es exclusivamente prescrip- prospectivas hasta la definición so-
tiva, lo que significa que los estudios bre si el suelo es de protección por
de costo beneficio, de cumplir las alto riesgo no mitigable y por lo tan-
exigencias sismorresistentes, son to no podría ser urbanizado según el
los que determinan la factibilidad Art. 30 de la Ley 388 de 1997 (Car-
de los proyectos urbanísticos. La dona et al. 2016, 2018; Carreño et
Figura 10. ilustra de manera esque- al., 2017).
mática cómo los resultados de los La denominación de área de de-
estudios básicos de amenaza y ries- sarrollo condicionado en el POT de
go determinan las acciones que se Manizales significa que es un área
deben llevar a cabo en las áreas con sujeta a intervención prospectiva
desarrollo condicionado por el POT, o correctiva, en la cual se podrían
Figura10 Flujograma de acciones para las áreas de desarrollo condicionado del POT de la ciudad.
realizar obras que permitan habili- iii) promover la redensificación del

tar el suelo para futuros desarrollos. territorio, mediante el uso eficiente
En estos sitios no se puede cons- del suelo urbano y el control de la ex-
truir hasta que la mitigabilidad de pansión urbana. La Figura 11 ilustra
la amenaza esté definida; hasta en- la localización y las intervenciones
tonces, el uso del suelo permanece previstas del macroproyecto San José
como no habilitado. Estos lugares se (Cardona et al. 2016, 2018; Carreño
pueden valorizar o revalorizar, por- et al., 2017). Este esfuerzo ha sido
que el propietario puede asumir la objeto de controversias debido a las
construcción de las obras que se de- dificultades de concertación de las
ben realizar para reducir la amenaza, intervenciones a realizar con recur-
cumpliendo las exigencias locales sos del orden nacional, con las comu-
de la norma geotécnica de la ciudad nidades involucradas. En cualquier
y mediante estudios detallados. caso, este trabajo multidisciplinario
Desde el punto de vista de la pla- e intersectorial ha contribuido a me-
nificación urbana también merece jorar la calidad de vida, a reducir la
mencionarse el macroproyecto urba- vulnerabilidad y a mejorar el desarro-
no de la comuna San José, en el que llo económico y social de la ciudad.
el factor de agravamiento, como lo Ahora bien, es importante también
indica la Figura 8, presentó el valor señalar que en Manizales todas las
más alto (F = 0.74) en la ciudad. Este actividades de gestión del riesgo son
macroproyecto de renovación urbana programas o subprogramas y activi-
incluye como objetivos: i) promover dades del Plan Municipal de Gestión
y ejecutar operaciones de gestión del Riesgo de Desastres (PMGRD)
urbana integral y provisión de suelo de la ciudad. Este Plan a nivel local
urbano para vivienda de interés prio- es el instrumento legal, según la Ley
ritario (4.000 unidades) y vivienda 1523 de 2012, mediante el cual se
de interés social (1.500 unidades); definen los objetivos, metas, estrate-
ii) generar suelo urbano para la reu- gias, acciones y actores para imple-
bicación de vivienda en alto riesgo mentar la política nacional de ges-
de la comuna, a través de procesos tión del riesgo, durante un período
de mejoramiento integral de barrios; de 12 años. (i.e. 2016-2028, inclui-
Figura 11 Propuesta de intervenciones del macroproyecto de saneamiento urbano y reducción del riesgo en la comuna San José.
das tres administraciones locales). El ción cíclica) y para un seguimiento

PMGRD de Manizales fue adoptado continuo del riesgo, facilitando la
por decreto (Alcaldía de Maniza- gestión dinámica y adaptativa por
les, 2016a) para definir las acciones intervención y reformulación de los
a mediano y largo plazo, derivadas problemas de riesgo. El PMGRD se
del diagnóstico general de la ciudad ha formulado con base en la partici-
y sus comunas a través de la evalua- pación de los diferentes actores pú-
ción física y holística del riesgo y la blicos y privados y con los aportes de
evaluación del desempeño median- la evaluación probabilista y holística
te el uso del Índice de Gestión del del riesgo de la ciudad. Incorpora
Riesgo (IGR) (Carreño et al. 2006, componentes estratégicos y progra-
2007a), tanto de forma retrospectiva, máticos que identifican las principa-
como prospectiva. Estas evaluacio- les acciones a implementar y permite,
nes se han incluido en el Plan como además, hacer el seguimiento de la
un proceso recursivo (retroalimenta- reducción del riesgo de forma diná-
mica para dar cuenta de las mejoras y corporó al Plan de Desarrollo So-
logros en reducción de la vulnerabi- cioeconómico de la administración
lidad. La Figura 12 (Alcaldía, 2016a) actual (2016-2019) como un compo-
presenta los principales programas y nente del medio ambiente, el cambio
subprogramas del PMGRD de Ma- climático y la gestión del riesgo de
nizales, en el marco de los procesos desastres, y orienta la acción para al-
misionales de conocimiento del ries- canzar los objetivos y metas de desa-
go, reducción del riesgo y manejo de rrollo y los instrumentos de vincula-
desastres (Cardona et al. 2016, 2018; ción y armonización con otros planes
Carreño et al., 2017). a nivel de la ciudad.
El PMGRD de Manizales se in- Merece mencionarse, también, que
Figura 12 Programas y subprogramas del Plan de Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres.
el Plan de Respuesta a Emergencias de mayores consecuencias relativas se

la ciudad de 2003 se actualizó en for- han presentado en las últimas dé-
ma participativa, de igual forma, con cadas. Estos logros son difíciles de
todos los actores institucionales, consi- demostrar o medir y pueden ser in-
derando los cambios en la legislación tangibles… desafortunadamente la
y la información técnica asociada a la prevención no se nota; los muertos
evaluación del riesgo. Dicho Plan, de- y las pérdidas que no ocurren no se
nominado ahora Estrategia Municipal pueden cuantificar; sólo se notan las
de Respuesta a Emergencias (EMRE) deficiencias, la falta de prevención y
fue adoptado también por decreto (Al- lo que aún no se ha podido lograr.
caldía de Manizales, 2016b). Ahora bien, el nivel de riesgo no
es el mismo en toda la ciudad, pues
La ciudad puesta a prueba la vulnerabilidad es todavía muy alta
en ciertos lugares donde el desarro-
Manizales es una ciudad donde el llo urbano no se ha hecho en forma
fortalecimiento del papel de la cien- apropiada y aún no ha sido interveni-
cia y la tecnología en la reducción do. Hay sitios donde se construyó el
del riesgo de desastres, la difusión riesgo por omisión o negligencia, lo
del conocimiento sobre sus causas y que genera una cuenta de cobro por
factores que contribuyen al mismo, la pagar. La ciudad, además, no está
participación de la población en los blindada ni es inmune ante eventos
procesos de planificación, el respe- excesivamente severos. Los eventos
to por el ambiente y las condiciones de lluvias intensas y los deslizamien-
geográficas, topográficas y climáti- tos ocurridos en 2003, la inestabili-
cas del municipio, y el trabajo multi- dad y avalancha en la quebrada El
disciplinar e intersectorial, han con- Perro en 2008, los deslizamientos
tribuido en general al mejoramiento en 2011, durante el fenómeno de La
de la calidad de vida, la reducción Niña, con efectos notables además
de la vulnerabilidad de la población en los servicios públicos de agua y,
y a proteger el desarrollo económico más recientemente, lo ocurrido por
y social del municipio. Movimien- lluvias extremas en abril de 2017,
tos sísmicos y lluvias intensas sin han llevado a una reflexión colec-
tiva de la academia, los gremios, la raron a tal punto que se convirtie-

administración pública y las organi- ron en coladas o flujos de tierra que
zaciones de la sociedad civil. ¿Está bajaron con alta velocidad y energía
aumentando el riesgo en Manizales por laderas de alta pendiente y en
a pesar de los esfuerzos y logros de otros donde aún no se habían hecho
varias generaciones? ¿Está aumen- obras de estabilidad y la vulnerabi-
tando la amenaza? lidad era muy alta, se presentaron
Independiente de la controversia deslizamientos que causaron 17 víc-
acerca del cambio climático, debido timas. Algunos críticos compararon
al acierto de que la ciudad cuente a Manizales con Mocoa, otra ciudad
con una red automática de monito- colombiana; donde hubo más de 300
reo hidrometeorológico en tiempo muertos unos días antes con lluvias
real, desde tiempo atrás, ha permiti- de menor intensidad y duración y
do detectar que las lluvias extremas donde la prevención fue totalmente
han aumentado en intensidad y que ausente a lo largo de los años. Algu-
son más frecuentes, aparentemen- nos llegaron a afirmar que los des-
te... Eventos del orden de 130 a 140 lizamientos en Manizales eran una
mm han ocurrido en diferentes áreas tragedia anunciada debido a la falta
de la ciudad en las últimas dos dé- de previsión y de gestión del riesgo.
cadas y el más reciente en la lade- Sin embargo, la pregunta que otros
ra sur fue de 156 mm en un lapso señalaron que debería hacerse es
de 5 a 6 horas; lo que equivale a la ¿cuántos muertos habría habido en
lluvia acumulada de todo un mes en la ciudad si no se hubiera hecho el
la ciudad. Ninguna de las obras de trabajo que se ha hecho hasta ahora
estabilidad falló, aunque muchas de gestión del riesgo?
fueron diseñadas desde los años 70 En general para la mayoría, el
para lluvias que no alcanzan a ser la riesgo se ha estado reduciendo con
tercera parte de estos registros, pero las obras de estabilidad, con la reu-
algunas fueron rebasadas en su ca- bicación de vivienda de áreas pro-
pacidad de canalización y control de pensas a peligros, con las normas
la escorrentía. Desafortunadamente, de construcción, con los sistemas
en algunos sitios los suelos se satu- de monitoreo y alerta y con el or-
denamiento territorial, pero tam- serán urbes en los próximos años y

bién el riesgo puede aumentar si que se espera que sean sostenibles.
la amenaza aumenta, como parece
que puede estar ocurriendo debido Conclusiones
al cambio climático. La pregunta
entonces que surge es si las obras Desvelar y entender el riesgo de de-
de protección y estabilidad deben sastres es un paso previo fundamen-
diseñarse ahora para lluvias mu- tal para su gestión. La formulación
cho mayores y si se debe impedir de una política para la reducción del
la construcción en áreas que se han riesgo y la adaptación debe basarse
considerado hasta ahora seguras, en el conocimiento de las causas sub-
lo que se traduce en mayores cos- yacentes y los factores que lo deter-
tos (e.g. impuestos) y restricciones minan, teniendo en cuenta sus carac-
para la construcción, o si se man- terísticas tanto hard como soft. Una
tienen los estándares actuales y se evaluación holística del riesgo per-
perfeccionan los sistemas de alerta mite, aparte de estimar el riesgo físi-
frente al riesgo residual. En otras co, o los efectos potenciales directos,
palabras, es necesario responder también estimar cómo se amplifican
en forma colectiva ¿cuánta protec- o derivan los efectos potenciales
ción es una protección suficiente?, indirectos. Este tipo de enfoque in-
lo que significa hacer una catarsis tegrado y científico facilita la toma
—como debería hacerse en todas de decisiones y el flexible ajuste, en
las ciudades— de cuánto es el ries- la práctica, de las acciones que de-
go aceptable o tolerable desde el ben implementarse por las diferentes
punto de vista local. Llegar a esta partes interesadas, en el marco de los
reflexión es algo realmente de van- diferentes instrumentos de planifi-
guardia, peculiar e innovador y un cación, como el plan de manejo de
desafío para los profesionales, fun- cuencas, el plan de ordenamiento te-
cionarios y para los mismos ciuda- rritorial, el plan de gestión del riesgo
danos en todas las urbes y ciudades; de desastres y el plan de respuesta a
en particular en aquellas que se en- emergencias.
cuentran en fase de transición, que Desde su fundación, a mediados
del siglo XIX, Manizales, como re- nanza del riesgo con el fin de mejorar
sultado de la decidida intención de la resiliencia urbana.
sus gentes, de aprender a enfrentar y En Manizales se ha podido de-
convivir con las características de su mostrar que la gestión del riesgo sólo
exigente entorno natural, ha logrado es posible si se logra la convergencia
posicionarse paulatinamente como un entre el trabajo técnico y científico,
referente de la gestión del riesgo de la voluntad político-administrativa
desastres, aunque no se le conociera y la aceptación de la comunidad. Es
a esta acción con esa denominación una ciudad donde el fortalecimien-
en ese entonces. El desarrollo de téc- to de la ciencia y la tecnología en la
nicas de construcción peculiares y reducción del riesgo de desastres, la
propias, como el bahareque de gua- difusión del conocimiento sobre sus
dua y madera, al que se le denomi- causas, la participación de la pobla-
nó “estilo temblorero” desde el siglo ción en los procesos de planificación,
XIX, resultado de la sismicidad en la el respeto por el ambiente y las con-
región; la construcción de estructuras diciones geográficas, topográficas y
emblemáticas, como la Catedral Basí- climáticas, y el trabajo interdiscipli-
lica, debido a la ocurrencia de sismos nario e intersectorial han contribui-
e incendios que la destruyeron pre- do al mejoramiento de la calidad de
viamente; la construcción de obras vida, la reducción de la vulnerabili-
ejemplares de estabilidad de laderas, dad de las comunidades y a proteger
canalización de aguas y el fomento de el desarrollo económico y social de
ecoparques; la visionaria elaboración la ciudad. Con el objetivo de lograr
de normas de sismorresistencia, mila maximización del desempeño y la
crozonificación sísmica y de estudios efectividad de la gestión del riesgo,
de amenazas naturales como determi- el desafío que tiene Manizales, como
nantes para la planificación territorial una ciudad intermedia en transición,
y la reubicación de asentamientos es consolidar las buenas prácticas y
humanos; y el monitoreo de su alta seguir siendo, con el apoyo de la aca-
pluviosidad, de su actividad sísmica demia, un referente para otras ciuda-
y volcánica, hacen de Manizales un des con problemas de riesgo simila-
caso singular y un ejemplo de gober- res. En Manizales, desde el punto de
vista político-administrativo y téc- generado saturación y licuación ins-

nico, se ha entendido que la gestión tantánea de suelos y rápidos desli-
del riesgo y más recientemente, que zamientos generalizados en toda la
la adaptación al cambio climático, ciudad (e.g. a mediados de abril del
son una misma estrategia de soste- 2017), son por un lado el resultado
nibilidad y transformación (Cardona, de un esfuerzo notable y el recono-
2019). Es decir, que la gestión del cimiento de que los desastres son
riesgo no se asimila a una disciplina, riesgos mal manejados, pero por
a un sector o a una entidad, sino que otro lado son el reto de lograr seguir
se considera una estrategia de desa- avanzando y la necesidad de no ba-
rrollo económico y social. jar la guardia, pues la ciudad no está
De la teoría a la implementación blindada ni es inmune y tiene aún si-
siempre ha existido una gran brecha tios con altos niveles de vulnerabili-
en el tema de la gestión del riesgo, dad y riesgo. Este desafío implica no
al punto de que en la mayoría de las sólo continuar con el esfuerzo inte-
ciudades en riesgo de América La- rinstitucional que se ha tenido hasta
tina se considera que la gestión del ahora, sino que se debe contar con la
riesgo no es viable o es una causa decidida concurrencia, complemen-
perdida. Manizales ha sido un buen tariedad y subsidiaridad del gobierno
laboratorio para ilustrar que los ob- nacional y de las entidades que de-
jetivos de la gestión del riesgo son ben acompañar a la administración
factibles, y que la academia puede municipal, la autoridad ambiental,
jugar un papel protagónico, cuando la academia y los gremios y profe-
la política pública se fundamenta sionales, en el empeño de lograr que
en sus aportes conceptuales y en Manizales se mantenga como un
sus contribuciones técnicas. Así lo ejemplo de lo que se debe hacer para
demuestran los avances en gestión lograr una ciudad resiliente.
del riesgo y adaptación al cambio
climático en la ciudad.
Los muertos que se han evitado
en Manizales durante múltiples epi-
sodios de lluvias intensas que han Bibliografía
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Alfredo Stein a
Palabras clave: adaptación al cambio climático, Honduras, planificación de activos,
soluciones de adaptación de activos vulnerabilidad urbana.
Adaptación al cambio climático

en ciudades con altos niveles de riesgo
social y ambiental: el caso de dos
barrios populares en Tegucigalpa,
Honduras
Abstract
La falta de información a escala local dificulta comparar cómo distintos ba-

rrios en una ciudad son vulnerables y se adaptan a los impactos de fenómenos
climáticos extremos. Esta información les permitiría a los gobiernos locales
diseñar medidas que aumenten la resiliencia en áreas urbanas con altos nive-
les de riesgos ambientales y sociales. El proyecto de investigación aplicada
titulado ‘Planificación de Adaptación de Activos al Cambio Climático’ inten-
ta mostrar cómo procesos participativos a nivel comunitario pueden integrar-
se en la planificación estratégica y operativa de obras menores de infraestruc-
tura y provisión de servicios en la ciudad. Se describe el enfoque conceptual
y operacional utilizado y las fases a través de las cuales los habitantes de dos
a. Alfredo Stein es Profesor de Planificación del Desarrollo Urbano en la Universidad de Manchester, Inglaterra. Ha trabajado en programas de mejora-
miento barrial y desarrollo local para diversas agencias de cooperación internacional especialmente en América Latina. Su dirección electrónica es:
alfredo.stein@manchester.ac.uk
170 Alfredo Stein
barrios junto con el Municipio de Tegucigalpa y otros socios locales identifi-

caron, negociaron y acordaron soluciones de adaptación al cambio climático.
Finalmente, proporciona ejemplos de iniciativas de adaptación que fueron
legal y técnicamente factibles, y financiera y socialmente aceptables: mejo-
ramiento de cosechas de aguas lluvia y construcción de muros de retención
con llantas usadas.
Nota: Este artículo se basa en un documento más extenso elaborado por Alfredo Stein, Caroline Moser
e Irene Vance titulado “Planificación de adaptación de activos al cambio climático (PACC) en barrios
populares de Tegucigalpa, Honduras”. El documento sistematiza los resultados del proyecto PACC y
se encuentra disponible en Inglés y Español en el sitio web del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID): https://publications.iadb.org/handle/11319/8855
Introducción rativa de la ciudad. El documento se

ha dividido en tres partes; la primera
Implementado entre noviembre de presenta los antecedentes que lleva-
2014 y octubre de 2017, el proyecto ron al diseño e implementación del
‘Planificación de Adaptación de Acti- proyecto. La segunda describe el
vos al Cambio Climático (PACC) en marco conceptual y operativo del
barrios pobres de Tegucigalpa, Hon- enfoque PACC y las distintas fases
duras’ intenta mostrar cómo la plani- a través de las cuales los habitantes
ficación participativa con comunida- de dos barrios populares de Teguci-
des contribuye a que los gobiernos galpa junto con representantes de la
locales puedan generar procesos alcaldía y otros socios locales, en un
efectivos para enfrentar el creciente proceso de coproducción, identifi-
impacto de la variabilidad climática caron, negociaron, acordaron, dise-
que afecta sus ciudades en general, ñaron e implementaron soluciones
y especialmente, los asentamientos de adaptación de activos al cambio
informales de escasos recursos. El climático. La última parte brinda
artículo describe cómo procesos de una serie de reflexiones sobre los re-
adaptación de activos a nivel de las sultados del proceso, especialmente
comunidades, los hogares y los pe- vinculados a la complejidad de es-
queños negocios pueden integrarse tructurar soluciones de adaptación
en la planificación estratégica y ope- en ciudades altamente vulnerables a
Adaptación al cambio climático en ciudades ... 171
los impactos de clima severo y con Índice de Riesgo Climático Global

significativos niveles de riesgo so- (IRC) publicado por la organización
cial, especialmente vinculados a la Germanwatch1. ¿Cuáles son algunas
violencia urbana. de las causas detrás de esta vulnera-
bilidad, especialmente en la capital?
Honduras ha experimentado en las
Antecedentes últimas décadas altos niveles de creci-
miento urbano, con un número crecien-
A finales de octubre de 1998, un hu- te de comunidades de escasos recursos
racán categoría 5 en la escala Saffir- expuestas a eventos climáticos extre-
Simpson, nombrado Mitch, azotó la mos. Una de las áreas más vulnerables
región centroamericana causando es Tegucigalpa y sus alrededores2. Con
devastación de proporciones histó- tasas de crecimiento anual de 2.2%,
ricas. Uno de los países más afecta- Tegucigalpa tiene la mayor concentra-
dos fue Honduras y una de las ciu- ción de pobreza urbana en el país. En
dades que sufrió mayor destrucción 1970, su población era alrededor de
fue su capital, Tegucigalpa. Pese a 270.000 personas ubicadas en cerca de
los esfuerzos nacionales de recons- 4.000 hectáreas; para 1998, superaban
trucción y transformación que se las 576.000; y en 2015 se calculó que
realizaron durante dos décadas des- más de 1.2 millones de personas (25%
pués del Mitch, y que contaron con de la población urbana en el país) vivía
un masivo apoyo de la comunidad en el Municipio del Distrito Central
internacional, Honduras sigue sien- (MDC), (ICES, 2016.)
do uno de los países más vulnera- La falta de planes de ordenamien-
bles a los impactos de fenómenos de to territorial, el manejo desigual de
clima severo y extremo. De hecho, tierras y la especulación inmobiliaria
desde 1994 a 2016, Honduras fue que favoreció a unas pocas familias
calificada entre las naciones más durante los años ochenta y noventa
afectadas mundialmente según el del siglo pasado, llevó a la invasión
1 El IRC indica los niveles de exposición y vulnerabilidad a eventos extremos que los países necesitan comprender como una advertencia, a fin de estar
preparados para eventos más frecuentes y/o más intensos en el futuro. La vulnerabilidad en términos de cambio climático se define como la propen-
sión o predisposición a ser adversamente afectado e incluye elementos de sensibilidad y susceptibilidad a ser dañados y la falta de capacidades para
enfrentar y adaptarse a estos fenómenos (véase Kreft et al, 2014).
2 Tegucigalpa y Comayagüela, dos ciudades situadas una al lado de la otra, forman la capital de Honduras que también se conoce como el Municipio
del Distrito Central (MDC). El MDC se divide en 892 barrios y colonias (asentamientos humanos ubicados en zonas urbanas), así como 41 villas y 293
aldeas (ubicadas en áreas rurales) y su gobierno local se conoce como la Alcaldía Municipal del Distrito Central (AMDC) (ICES, 2016).
172 Alfredo Stein
de terrenos y a la construcción de vi- A la situación de pobreza y des-

viendas precarias ubicadas en áreas igualdad, unido a la incapacidad del
de topografía montañosa e irregular. estado para atender las crecientes
Se calcula que hay más de 112.000 demandas de infraestructura y ser-
personas ubicadas en asentamientos vicios, se suma un deterioro en la
informales proclives a deslizamien- convivencia social que se traduce en
tos. El acelerado crecimiento de la críticos niveles de inseguridad ciuda-
población, unido a la falta de planes dana, conflictividad social y violencia
urbanos y a deficientes políticas de urbana. En las últimas dos décadas el
provisión de servicios de agua pota- país es conocido no solo por su fragi-
ble y alcantarillado también han exa- lidad ambiental, sino por sus niveles
cerbado las condiciones de vida de crecientes de inseguridad ciudadana,
los pobladores de los asentamientos y Tegucigalpa, como una de las ciu-
informales. Según futuros escena- dades más violentas en el mundo. A
rios de cambio climático, para 2050 pesar de que el número de homicidios
la capital de Honduras puede esperar en el MDC en 2014 fue 7% menor al
una reducción del 24% en las aporta- promedio para los 4 años anteriores,
ciones de agua de las cuencas de los ese año se registraron 81 homicidios
ríos principales. Actualmente solo por cada 100 mil habitantes (IUDPA-
cuenta con capacidad para garantizar SUNAH, 2015). Las razones para
una dotación media por hogar de 95 este fenómeno son múltiples, pero
litros por persona al día en tempora- en las colonias y barrios populares de
da seca, lo cual tiene implicaciones la capital es donde estos niveles son
serias para el desarrollo de la ciudad mayores. La presencia en los barrios
(ICES, 2016). Los daños económicos populares de grupos organizados de
y sociales anuales como resultado de jóvenes en alto riesgo social (cono-
crecientes lluvias, inundaciones y se- cidos como ‘maras’) ha producido
quías se han incrementado y los de- luchas violentas por el control del te-
sastres recurrentes tienen un impacto rritorio con resultados nefastos para
significativo en la población más vul- la población en términos de muertes,
nerable ya que las pérdidas anuales en extorsiones económicas y pérdida de
la década actual alcanzan los 100 mi- capital social, pues muchos de los lí-
llones de dólares, casi 2.7% del PIB deres barriales y residentes se han vis-
de la ciudad (BID, 2014.) to forzados a emigrar a otros países.
Orígenes del proyecto gia de País del BID para Honduras

(2015-2018)’ que tenía como uno
Los orígenes del proyecto PACC co- de sus objetivos, la identificación de
menzaron con una presentación que mejoras en la calidad y el nivel de
miembros del Centro de Investiga- vida en áreas urbanas y la promoción
ciones Urbano Globales (GURC) de del desarrollo sostenible en Tegu-
la Universidad de Manchester hicie- cigalpa. Para el BID la concreción
ron en marzo de 2012 al Directorio de su estrategia de país incluía los
del Fondo Nórdico de Desarrollo siguientes desafíos: baja capacidad
(FND) en Helsinki, Finlandia. La institucional de las contrapartes lo-
presentación se centró en la com- cales para abordar la pobreza urbana;
prensión de las formas en que las la inseguridad ciudadana; y la nece-
comunidades pobres urbanas enfren- sidad de mejorar la gestión del riesgo
taban los impactos del cambio climá- de desastres de la ciudad para en-
tico, basándose en los resultados de frentar los posibles efectos del cam-
estudios realizados en las ciudades bio climático, especialmente en áreas
de Mombasa (Kenia), Estelí (Nicara- marginales (BID, 2014.) Al mismo
gua), Cartagena (Colombia) y Pondi- tiempo, el FND aumentó su coope-
cherry (India). El FND mostró inte- ración técnica al BID apoyando una
rés en proporcionar recursos para que iniciativa regional sobre ciudades
el marco conceptual y operativo de emergentes y sostenibles (ICES). El
adaptación al cambio climático desa- FND estaba particularmente interesa-
rrollado por el equipo de la Universi- do en Honduras ya que la estrategia
dad de Manchester (EUdeM de aquí del BID intentaba contribuir al cum-
en adelante) pudiera incluir también plimiento de objetivos vinculados al
una etapa de implementación, con cambio climático. Por tanto, el FND
proyectos concretos en áreas margi- incluyó un proyecto centrado en el
nales de ciudades vulnerables a los cambio climático utilizando una me-
impactos de clima extremo y severo. todología participativa en procesos
La iniciativa del FND coincidió de planificación urbana que podría
con la publicación de la ‘Estrate- facilitarle a actores públicos y priva-
3 En las primeras dos ciudades, la División Social del Banco Mundial brindó apoyo financiero para probar el marco conceptual de vulnerabilidad y adap-
tación de activos y, en las últimas dos, la Fundación Ford de Nueva York dio apoyo para llevar los procesos a su nivel de planificación. Mientras en
Pondicherry el estudio se centró en cómo enfrentar los riesgos ambientales en las otras tres ciudades fue en adaptación al cambio climático. Véase
Moser, Norton, Stein y Georgieva (2010); Stein, y Moser (2014; 2015).
174 Alfredo Stein
dos relevantes (ONGs, autoridades que les permitan proteger o recons-

locales y agencias de cooperación truir sus activos durante y después de
internacional), apoyar los esfuerzos tales eventos severos? ¿Qué institu-
de comunidades pobres en adaptarse ciones locales pueden apoyar las ini-
a los impactos de fenómenos climá- ciativas de la comunidad local para
ticos extremos (IDB, 2013). reducir la vulnerabilidad y aumentar
la resiliencia a largo plazo ante los
impactos del cambio climático?
Objetivos del proyecto La contribución del proyecto con-
sistía en abordar el cambio climático
La cooperación técnica del FND con con una metodología flexible y parti-
el BID tuvo como objetivo central cipativa que facilitaría los siguientes
integrar las acciones de adaptación objetivos:
al cambio climático en los planes de i) Dar voz a los residentes de barrios
mejoramiento de barrios en el MDC pobres no solo para identificar la vul-
y de fortalecer la capacidad y la base nerabilidad de sus activos, sino tam-
de conocimientos de la Alcaldía Mu- bién para priorizar sus estrategias de
nicipal del Distrito Central (AMDC) adaptación.
y otras instituciones locales en temas ii) Proporcionar a los residentes un
de adaptación al cambio climático. papel principal en las negociaciones
Específicamente, el Proyecto PACC con el gobierno local y otras institu-
buscaba nueva evidencia relacionada ciones, para planificar e implementar
con las siguientes preguntas. ¿Cómo soluciones que son técnicamente fac-
eventos de clima extremo impactan tibles, de implementación rápida, de
en barrios pobres ubicados en ciuda- bajo costo y de acuerdo con los es-
des que experimentan rápido creci- fuerzos ya realizados por las mismas
miento y altos grados de riesgo social comunidades.
y ambiental? ¿Qué hacen los hogares, iii) Estimular los procesos de crea-
las pequeñas empresas y las comu- ción de alianzas y coproducción, en
nidades para enfrentar estos impac- los que los residentes, junto con el
tos? ¿Cómo aumentar la capacidad gobierno local e instituciones públi-
de las comunidades urbanas pobres cas y privadas proporcionan recursos
para responder a eventos climáticos y conocimientos técnicos desde sus
extremos a través de intervenciones ventajas comparativas, coordinando
de esta manera sus esfuerzos para alcantarillado y recolección de basu-

mejorar sus barrios, y ra, y la condición de las viviendas, ii)
iv) Mejorar las capacidades y herra- vulnerabilidad político legal, referida
mientas de las instituciones locales a la inseguridad de la tenencia, la ocu-
para integrar la adaptación de acti- pación de tierras ubicadas en lugares
vos al cambio climático en sus pla- de riesgo y a una variedad de facto-
nes estratégicos y operativos. res que se originan por la falta de una
planificación adecuada de los asenta-
mientos y acceso a servicios y iii) vul-
Marco conceptual nerabilidad socioeconómica, referida
y operacional al hecho de que diferentes grupos (se-
gún edad, género u otras diferencias
La PACC comprende un componen- sociales, por ejemplo, migrantes o pe-
te analítico que identifica las fuentes queñas empresas) tenían distintas vul-
de vulnerabilidad en términos de los nerabilidades a fenómenos climáticos
mecanismos mediante los cuales la específicos. En el proyecto en Teguci-
variabilidad asociada con los impac- galpa, fue importante identificar estos
tos del cambio climático conduce a tres tipos de vulnerabilidades y elabo-
la erosión de activos. A nivel operar intervenciones de adaptación que
racional clasifica las fuentes de res- pudieran abordar rápida e integral-
iliencia que permiten a hogares, co- mente dichos problemas, sin requerir
munidades y pequeños negocios pro- grandes recursos técnicos y financie-
tegerse y recuperarse de los efectos ros durante las fases de diagnóstico,
negativos de climas severos asocia- planificación e implementación.
dos con el cambio climático. Como
tal, el marco de adaptación de acti- Fases y componentes
vos puede ser instrumental al diseñar asociados de la PACC
soluciones de políticas vinculadas al
cambio climático. La PACC contiene cuatro fases im-
En los estudios en Kenia, Nicara- plementadas sucesivamente a través
gua y Colombia se identificaron tres de una metodología estructurada, in-
tipos de vulnerabilidades: i) vulne- clusiva y participativa basada en un
rabilidad física, relacionada a la fal- cambio que va de la extracción de
ta de sistemas adecuados de drenaje, conocimientos al empoderamiento
176 Alfredo Stein
de las comunidades e instituciones temperaturas promedio mensuales y

locales (véase Figura 1): i) la Evalua- anuales máximas y mínimas, y preci-
ción Rápida Institucional (ERI), ii) la pitaciones pluviales mensuales pro-
Evaluación Participativa de Adapta- medio por un período no menor a 30
ción de Activos (EPA), iii) la Plani- años para detectar tendencias). Tam-
ficación de Adaptación de Activos bién identifica instituciones trabajan-
(PA) y iv) la Fase de Implementación do en adaptación al cambio climático
(FI). Cada fase tiene varios compo- y evalúa su capacidad para participar
nentes asociados que se describen en en la PACC.
las siguientes secciones.
Evaluación Rápida Institucional

(ERI) Selección de barrios 4
La ERI identifica políticas, institu-
ciones, programas y proyectos na- La identificación y selección de los
cionales, y para el caso de Tegucigal- barrios requiere un proceso transpa-
pa se enfoca en temas relevantes de rente que ayude a construir consen-
adaptación al cambio climático y la sos entre las instituciones locales
gestión de riesgos de desastres, así responsables de las diferentes fases
como aquellos que indirectamente de la PACC. Algunos criterios acor-
abordan problemas ambientales de dados entre el BID, el Equipo de la
infraestructura básica y vivienda de Universidad de Manchester (EU-
bajos ingresos, y temas económicos. deM) y los actores locales (la AMDC,
La ERI proporciona además infor- la Asociación Internacional GOAL5,
mación sobre datos meteorológicos la Fundación para la Vivienda Social
históricos de la ciudad que se rela- Urbana y Rural FUNDEVI, y la Co-
cionan con variables que afectan el misión Nacional de Contingencias
entorno de los barrios pobres don- COPECO) para preseleccionar los
de se realiza la EPA (por ejemplo, barrios fueron: tamaño y población
4 En Honduras no existe una definición clara de lo que es un barrio. De hecho, en Tegucigalpa, se pueden identificar diferentes tipos de asentamientos
humanos: asentamientos informales, barrios marginales, barrios, colonias y colonias residenciales, cada uno basado en características legales y
administrativas específicas relacionadas con el grado de su consolidación. En algunos casos, aunque todavía se consideran asentamientos de bajos
ingresos, las colonias han alcanzado un cierto nivel de mejora y reconocimiento de la tenencia de la tierra por parte de las autoridades nacionales
y locales. Como se verá, la PACC se realizó en dos de tales colonias, la Colonia Los Pinos y la Colonia Villa Nueva, dos de los asentamientos más
grandes de Tegucigalpa. Sin embargo, el título del proyecto y, de hecho, muchas de las publicaciones del BID se refieren a las colonias como barrios.
5 GOAL es una organización internacional no gubernamental irlandesa que tiene un capítulo en Honduras.
Figura 1 Fases de la PACC y sus componentes (elaboración propia)
total, niveles de pobreza; vulnerabi- Colonia Los Pinos

lidad y riesgos a impactos climáticos;
niveles de inseguridad ciudadana; Ubicada en el sureste de Tegucigalpa,
acceso y cobertura de servicios bási- en la carretera a la ciudad de Danlí, la
cos existentes. Criterios adicionales colonia se estableció en 1975, cuando
incluyeron la posibilidad de trabajar familias migrantes de los departamen-
en dichos asentamientos; niveles de tos de Francisco Morazán, Choluteca
organización y posibilidad de movi- y El Paraíso se asentaron en tierras
lizar recursos; tenencia de la tierra, y pertenecientes a varias de las familias
si formaban parte de las estrategias más ricas de la capital. En 2015, la
institucionales. Una vez selecciona- colonia era uno de los asentamientos
dos los lugares donde se trabajaría, marginales más extensos de la capital.
se recopiló información sobre sus Según el censo de 2001, en la colonia
características socioeconómicas y vivían 8.936 personas. Datos del Insti-
condiciones ambientales, y se estatuto de Desarrollo Municipal muestran
bleció relaciones de trabajo con los que, en 2014, la población aumentó a
líderes comunitarios. A continuación, 15.920 personas habitando 4.740 vi-
se presenta una breve descripción de viendas. Una proporción importante
los barrios seleccionados para parti- de familias ha vivido en el área por
cipar en la PACC. más de 20 años; la mayoría de ellas
178 Alfredo Stein
son propietarios de sus casas, a pesar Colonia Villa Nueva

de que el lote que ocupan no ha sido
regularizado ni titulado. Además, exis- La colonia también se ubica en la par-
te un número importante de personas te sureste de Tegucigalpa. La carrete-
que alquilan viviendas. La mayoría de ra a Danlí corta la colonia en dos par-
las paredes de las viviendas son de la- tes (Villa Nueva Norte y Villa Nueva
drillo rojo o bloques de cemento, sin Sur). Para fines de regularización de
embargo, todavía se usa bastante el tierras, el Instituto de la Propiedad
adobe y la madera. Alrededor del 10% dividió la Colonia en ocho sectores
del total de hogares tienen pisos de tie- (IDEM, 2014b). Sus orígenes se re-
rra, mientras que la mayoría tienen lo- montan a 1978, cuando 70 familias
sas de cemento o ladrillos como pisos. que migraron de las zonas rurales de
El 90% de los techos de las casas son los departamentos de Choluteca, El
de láminas de zinc corrugado, muchos Paraíso y Olancho, ocuparon la tie-
de ellos en malas condiciones (IDEM rra que en ese momento se conocía
2014a). Varios sectores de la colonia como “Sitio Carranza”. Debido a la
no tienen sistema de alcantarillado sa- ocupación ilegal de sus tierras, la
nitario y no todos los sectores tienen familia Carranza decidió ceder el te-
acceso al servicio de agua potable. La rreno a la AMDC, como pago de una
colonia cuenta con una topografía re- deuda de impuestos a la propiedad
lativamente irregular, con pendientes que tenían con la Alcaldía. La Co-
empinadas ascendentes en varios de lonia Villa Nueva tiene también una
los sectores. topografía relativamente irregular,
A medida que la Colonia Los Pi- con pendientes ascendentes de sur a
nos se expandió, la AMDC y los oeste y donde hay una quebrada de
pobladores dividieron la colonia en invierno. La topografía en la zona
10 sectores. La PACC se realizó en occidental se modificó para tener lo-
cinco de estos diez sectores: Altos tes disponibles. Esto ha redirigido el
de Los Pinos; Sur; F; D; y Fuentes curso de agua original de la quebrada
1 y 2 (véase Figura 2). Unas 7.050 de invierno, causando inundaciones
personas viven en 2.100 viviendas en algunas áreas y provocando que
en estos 5 sectores. En este artículo, la tierra disminuya en otras. Según
estos sectores se denominan colecti- el Patronato6, todos los lotes de los
vamente como ‘Los Pinos’. Sectores 1, 2, 7 y parte del Sector 6
están legalizados. En 2015, se regu- Residencial Honduras y el Anillo

larizaron unas 2.128 parcelas en los Periférico (Véase Figura 2). En este
Sectores 3, 4, 5, 7 y 8. En 2015, en el artículo, estos dos sectores de la Co-
Sector 5, solo el 8% de las viviendas lonia se denominan colectivamente
estaban conectadas al sistema de al- como ‘Villa Nueva’.
cantarillado, mientras que en el Sec-
tor 6, cerca del 40%. La mayoría de
las casas tenían letrinas de diferentes Evaluación Participativa
tipos. El Sector 6 tenía buen servicio de Activos (EPA)
público de agua, mientras que en el
Sector 5 solo el 68% de las vivien- Capturar las percepciones que tienen
das tenía acceso a sistemas de agua los residentes de las colonias sobre los
potable. Al igual que en Los Pinos, tipos de clima severo y extremo que
la mayoría de las casas tenían lámi- los afectan, así como entender sus es-
nas de zinc corrugado como techos. trategias de adaptación fue particular-
Según el censo de 2001, 26.960 per- mente importante en Tegucigalpa. La
sonas vivían en la Colonia Villa Nue- EPA, permitió visibilizar situaciones
va. Datos para 2014 estiman que la vulnerables experimentadas por los
población del Sector 6 era de unas residentes de los diferentes sectores,
5.000 personas viviendo en 1.000 ca- así como las estrategias de adaptación
sas, mientras que en el Sector 5 la pode activos desarrolladas en los hoga-
blación era de 3.750 personas habi- res, los pequeños negocios y distintos
tando 750 viviendas (IDEM, 2014b). sectores de las colonias. La incorpora-
ción de las opiniones de las personas
La EPA se realizó en los Sectores y su conocimiento de la realidad pro-
5 y 6. El Sector 5 limita al norte y al porcionaron información local para
sur con el Sector 1 de Villa Nueva los planes institucionales, así como
Sur y al este con el sector 4; y al oes- para la identificación de proyectos de
te con Colonia Los Pinos. El Sector adaptación concretos.
6 limita al norte con las residenciales Por ello la EPA se implementó en
Villas del Sol; al sur con el sector 5; diferentes áreas espaciales en las que
al este con el Sector 1; y al oeste con trabajó la PACC. Otro requisito fue
6 Forma jurídica de asociación en Honduras en la que las comunidades se organizan para buscar el bien común, la autogestión de sus necesidades o
la defensa de sus intereses (La Gaceta 2014).
180 Alfredo Stein
la identificación, directa o por medio de evaluación participativa comparten

de redes de confianza, de miembros una serie de herramientas y técnicas
dentro de las colonias en las que se comunes que se pueden aplicar a di-
iba a implementar la EPA. Dichas ferentes problemas políticos, sociales,
personas se convirtieron en puntos económicos y ambientales dentro de
de entrada y enlace con otros resi- contextos urbanos, y por tanto requie-
dentes, y ayudaron a garantizar que ren una adaptación a cada situación
se completaran los diferentes ejerci- política, social y económica específica.
cios participativos. Hay que remarcar Durante la capacitación y en discusión
que Los Pinos y Villa Nueva pertene- con los facilitadores locales, las herra-
cen a los nueve barrios más violentos mientas se refinaron de acuerdo a las
e inseguros de la capital. condiciones en las colonias en donde
se iba a realizar la EPA.
Capacitación del personal

local en metodología EPA Caminatas transectas
La EPA requiere la colaboración con Las caminatas sirvieron para disipar

instituciones locales con alguna expe- las sospechas que pudieran tener los
riencia en el uso de métodos y técnicas pobladores de los facilitadores, y
participativas, incluso si no son espe- proporcionarles a los facilitadores
cíficas en temas de cambio climático o una comprensión de las característi-
gestión de riesgos. Dentro de cada ins- cas físicas y sociales de los distintos
titución se identificaron facilitadores sectores de las dos colonias. Esto in-
que, aunque no fueran trabajadores de cluía información sobre áreas vulne-
campo experimentados, necesitaban rables (en términos de riesgo y expo-
tener suficiente seguridad en sí mismos sición a peligros, así como acceso a
para trabajar en barrios con altos nive- infraestructura física y social, como
les de riesgo social. La capacitación saneamiento, calles, centros de sa-
comprendió compartir el marco con- lud), mejoras continuas y medidas de
ceptual y operativo de la PACC y ca- adaptación (incluidas malas prácticas
pacitar a los facilitadores en las técni- de adaptación) en cada sector. Debi-
cas y herramientas participativas para do a la situación de seguridad en Te-
desarrollar la EPA. Las metodologías gucigalpa, los facilitadores realizaron
Figura 2 Ubicaciòn de los sectores F, Sur, Altos, D y Fuentes, Colonia Los Pinos y Sectores 5 y 6, Colonia Villa Nueva
(Fuente: proyecto PACC en base a mapa de Google 2015)
las caminatas de cuatro horas de du- a las que era importante invitar a los
ración durante el día en cada uno de talleres de grupos focales.
los sectores seleccionados de las dos
colonias. Cada grupo de facilitadores
estuvo acompañado por los líderes Implementación de grupos
comunitarios del sector. La caminata focales
fue una herramienta importante para
romper el hielo y les permitió a los La EPA se basa en un muestreo inten-
facilitadores conocer a pobladores de cional de una gama de grupos focales
los diferentes sectores. Cada grupo representativos de los habitantes de
de facilitadores discutió con los líde- cada sector por edad, sexo, activida-
res del sector el perfil de las personas des económicas y otras variables so-
182 Alfredo Stein
ciales y culturales específicas. La se- sión por grupo focal duró no más de
lección de participantes fue realizada 1.5 horas.
por personal de la AMDC en colabo- La EPA utilizó varias técnicas
ración con líderes de cada uno de los metodológicas para obtener informa-
5 sectores de Los Pinos, y con líderes ción sobre diversos temas en los di-
de los 2 sectores de Villa Nueva. El ferentes sectores de los barrios: tipos
promedio de participantes por grupo de clima severo que afectan el sec-
focal fue entre 5 y 6 personas. En Los tor; vulnerabilidad de los activos en
Pinos participaron 204 personas (128 el sector; y soluciones de adaptación
mujeres y 76 hombres), que represen- de activos e intervenciones para en-
taban un10% del total de hogares en frentar los impactos de clima severo.
los cinco sectores, y fueron organi- Para cada tema, a los participantes
zados en 36 grupos focales. En Villa del grupo focal se les hacían pregun-
Nueva, 193 personas participaron en tas usando una variedad de técnicas
35 grupos focales (142 mujeres y 50 participativas. Una regla básica de
hombres), lo que representó alrede- la EPA fue asegurar que los partici-
dor del 11% de los hogares existentes pantes en los grupos focales y no el
en los dos sectores. En total, se reali- facilitador determinaran la agenda
zaron 71 grupos focales, que incluían en las discusiones, así como lo que
pequeños negocios, representantes escribían y/o dibujaban. Además de
de diferentes áreas geográficas del seleccionar y aplicar herramientas
sector, estudiantes, personas mayores participativas, fue necesario verifi-
y líderes comunitarios. Dada la situa- car y contrastar los datos. Para ello
ción de inseguridad en Tegucigalpa, se utilizó el método de triangulación
el trabajo con grupos focales se llevó que requiere que diferentes grupos
a cabo en un lugar seguro fuera del focales respondan a las mismas pre-
barrio. Por primera vez el EUdeM guntas. Esta técnica no solo propor-
reconoció las limitaciones que la vio- ciona un medio de verificación cru-
lencia impone en este tipo de proyec- zada, también ayuda a incorporar los
tos. El horario de trabajo para los gru- puntos de vista de los diferentes gru-
pos focales comenzó a las 9:30 am y pos focales (por interés, edad, sexo,
finalizó a las 3:00 pm. Esto permitió territorio, líderes de la colonia, etc.)
a los participantes regresar a sus ho- con informantes clave que pueden
gares antes de las 4.30 pm. La discu- no vivir en el barrio, pero tienen un
conocimiento profundo de la zona y en Tegucigalpa, utilizando lenguaje y

su población. terminología locales.
La EPA comienza directamente
con el problema del clima y busca Taller de análisis
identificar cómo los residentes de las
colonias y los propietarios de nego- Los resultados de la EPA se analiza-
cios enumeran y clasifican los even- ron de dos formas. Primero, se ana-
tos climáticos severos. La lógica de lizó en profundidad las herramientas
comenzar con el clima se relaciona utilizadas en los grupos focales lo que
con el hecho de que los habitantes permitió identificar patrones amplios.
a menudo no consideran los impac- Luego se ilustraron visualmente usan-
tos de los cambios lentos en el clima do los ejemplos más apropiados. Se-
como una prioridad, en comparación gundo, dado que los grupos focales
con otras necesidades básicas. Esto utilizan herramientas idénticas para
puede dar como resultado una canti- abordar cada problema, las herra-
dad de tiempo dedicado a listar y pon- mientas que se prestan a la cuantifica-
derar otros problemas, que si bien son ción (listado y clasificación y mapeo
importantes e interesantes en sí mis- institucional) pueden producir resul-
mos no proporcionan el punto de en- tados estadísticamente sólidos para la
trada necesario para abordar el tema comparación dentro y entre sectores,
del clima. Otro principio importante así como entre las colonias. La cuan-
incluye evitar utilizar términos como tificación depende que los grupos fo-
“cambio climático”, no solo por ser un cales usen las mismas herramientas, o
concepto controversial, sino también los datos no serán compatibles. De ahí
uno con el que los residentes que vi- la importancia de la capacitación a los
ven en los barrios pueden no estar fa- facilitadores. En el taller de análisis,
miliarizados. También se evitó el tér- los facilitadores y el EUdeM cuantifi-
mino “desastre”, ya que los objetivos caron listados, clasificaciones y matri-
de la PACC consisten en comprender ces para mostrar la representatividad
mejor las variaciones lentas, incre- cuantitativa de los datos recopilados.
mentales y a veces imperceptibles Además, elaboraron temas basados
en el clima asociadas con el cambio en los resultados de las herramientas
climático. Por ello, términos como EPA, produciendo un mapa compues-
“clima” y “tiempo” fueron adoptados to de vulnerabilidad espacial de cada
184 Alfredo Stein
sector y cada colonia que identifica Tipos de clima severo que afec-
las ubicaciones críticas de diferentes tan a los sectores en Los Pinos
impactos climáticos severos. y Villa Nueva
El análisis de la EPA generó da-
tos que fueron consolidados por co- Los datos compuestos de las dos co-
lonia y que sirvieron para elaborar lonias mostraron que la gente a nivel
los insumos para los talleres de pla- local percibe que no son los grandes
nificación de adaptación de activos desastres asociados con eventos cli-
(TPA) que se realizaron, uno por máticos extremos tales como hura-
colonia. Además de los informes canes, derrumbes e inundaciones los
consolidados usados en los TPA, que más afectaron a sus sectores. Por
los datos del análisis sirvieron para el contrario, las personas se vieron
elaborar informes más pormenori- más afectadas por los aumentos en
zados sobre cada uno de los 5 secto- las olas de calor y la sequía, agrava-
res de Los Pinos y de los 2 sectores dos por las lluvias intensas, pero de
de Villa Nueva en términos de sus corta duración, así como por el polvo
vulnerabilidades y las estrategias de que acompaña a los fuertes vientos
adaptación de activos que utilizan que soplan en la zona. Estos tipos
los residentes. Dichos informes de- de clima erosionan gradualmente su
tallados se compartieron con los lí- bienestar y sus activos comunitarios,
deres de cada uno de estos sectores. así como también sus hogares y sus
pequeñas empresas. Los datos de los
dos asentamientos, ubicados uno al
Principales resultados de EPA lado del otro, ilustran que las perso-
nas dentro de las dos colonias tenían
Las siguientes secciones presentan diferentes percepciones del tipo de
los principales hallazgos de la EPA y climas que más los afectan. Si bien
se relacionan con la matriz de temas, el calor fue el tipo dominante que
preguntas claves y herramientas afectó a Los Pinos, en Villa Nueva
participativas utilizadas con grupos fue la lluvia. Los efectos del viento
focales de los diferentes sectores en fueron más relevantes en Los Pinos
Los Pinos y Villa Nueva y sistema- que en Villa Nueva, aunque el frío
tizados durante el taller de análisis. afectó más a Villa Nueva que a Los
Pinos (ver Figura 3).
Figura 3 Gràfica compuesta por tipo de clima que màs afecta a las personas (en porcentaje) (Los Pinos, n=204; Villa Nueva, n=193
Aunque estos tipos de clima afec- fenómenos asociados con diferentes

taron a las dos colonias, hubo im- tipos de clima cubrían grandes áreas
portantes contrastes espaciales en de sectores contiguos. Por ejemplo,
relación con el lugar donde vivían la lluvia afectó a todos los sectores.
las personas, el grupo social al que Sin embargo, las áreas con mayor im-
pertenecían, su edad y las diferentes pacto fueron aquellas con pendientes
actividades económicas en las que pronunciadas, como el área del sector
participaban. Por ejemplo, los parti- Altos de Los Pinos limitante con el
cipantes en cada grupo focal identi- sector D y la parte sur del sector Sur,
ficaron, enumeraron y luego clasifi- así como las partes bajas del sector
caron el tipo de clima que los afecta. Fuentes 1 y 2 que coincide con la que-
Un grupo focal mixto de personas brada de invierno. Las áreas afectadas
mayores clasificó la lluvia como el por el viento y el calor estaban más
tipo de clima que más los afectó, se- focalizadas. Con base en los mapas,
guido por el frío. se priorizó información más detallada
Los sitios vulnerables y activos co- sobre qué activos eran más vulnera-
munitarios más afectados por los tibles a cada tipo de clima a nivel del
pos de clima priorizados se mapearon hogar y la comunidad.
en diferentes grupos focales. El análi- Los diagramas de flujo causales
sis espacial compuesto mostró que los ayudaron a ilustrar las causas y efec-
186 Alfredo Stein
tos del clima severo en cierto tipo de nen letrinas, y mejoran sus sistemas
activos a nivel individual y del hogar.de cunetas y gradas. Los pobladores
Un grupo focal de ancianos de Los participan en limpiezas para recolec-
Pinos identificó las diferentes for- tar basura y también en campañas
mas en que el calor afectaba su salud. preventivas de salud, incluidas vacu-
Uno de los problemas que enfrenta- nación de niños. La colaboración en-
ron fue acceder a la clínica de salud tre vecinos para proporcionar trans-
más cercana para obtener asistencia porte para trasladar a personas mayo-
médica, ya que era muy peligroso res al centro de salud fue notable, ya
cruzar el bulevar principal que esta- que el único centro para los dos ba-
ba muy congestionado durante el día, rrios estaba ubicado al otro lado del
y los automóviles y autobuses cruza- anillo de circunvalación periférica.
ban a gran velocidad. A nivel de las colonias, la percep-
ción de los pobladores fue que los
Estrategias y soluciones de adap- trabajos que emprendieron colecti-
tación de activos y posibles inter- vamente no fueron suficientes para
venciones abordar su problemática. Reconocen
que sus proyectos podrían ser más efi-
Las caminatas en los barrios, y las cientes en tiempo y dinero, si fueran
herramientas utilizadas en los grupos cogestionados por la comunidad, con
focales de la EPA, mostraron que los apoyo institucional para fortalecer sus
residentes de los diferentes secto- incipientes capacidades organizativas.
res de Los Pinos y Villa Nueva de-
sarrollan múltiples estrategias para Impactos climáticos en los pe-
proteger sus activos y minimizar los queños negocios
impactos del clima severo. Muchas
de estas estrategias y soluciones se Los climas que más afectan a los
relacionan con la protección de sus pequeños negocios son el calor y la
hogares y lotes de terreno, así como sequía, seguido por la lluvia y el vien-
con la infraestructura existente y la to. Al inicio, los participantes en los
provisión de servicios básicos. Cons- grupos focales opinaban que la lluvia
truyen tanques de almacenamiento era la que más les afectaba; sin em-
colectivo y domiciliares de agua. Po- bargo, cuando se agrega la sequía, el
nen filtros de agua, reparan y mantie- calor obtuvo mayor puntaje aunque
tanto las lluvias como el calor repre- para canalizar agua fuera del lote) y
sentan diferentes tipos de riesgos para fortalecer muros de contención. Fi-
los pequeños negocios. Los partici- nalmente, para proteger a sus clien-
pantes indicaron que no habían sido tes del calor y la lluvia, algunos han
afectados por eventos climáticos ex- construido techos o adquirido casetas.
tremos como huracanes; por ejemplo, Los vendedores ambulantes protegen
durante el Mitch. En contraste, expre- sus productos del sol y calor, del pol-
san que con tan solo un aguacero las vo y de la lluvia y seleccionan lugares
ventas de sus negocios son afectadas. en los mercados donde se guarnecen
Los vendedores ambulantes son obli- mientras pasan los aguaceros y las ho-
gados a parar sus actividades, o no lo- ras más calurosas.
gran salir a vender porque las calles
se cortan, inhibiendo la circulación
peatonal y a menudo también el trans- Planificación de adaptación
porte. La lluvia afecta los negocios en de activos (PA)
los distintos sectores por igual y los
ingresos también son inciertos y sus- En preparación para los TPA, el EU-
ceptibles a interrupciones. A nivel de deM, la AMDC y las otras institucio-
pequeños negocios se identificaron nes identificaron recursos técnicos y
varias estrategias de adaptación. Ro- financieros que ayudarían a concre-
tan sus actividades económicas según tar algunas de las soluciones que se
la estación para diversificar el riesgo; priorizarían. También acordaron los
migran durante el corte de café o sus- temas, las herramientas y la infor-
penden temporalmente sus activida- mación que se necesitaba obtener.
des para evitar pérdidas, ahorrando Finalmente, se cumplieron tres con-
para reiniciar la misma actividad se- diciones básicas:
gún el tipo de clima que prevalezca.
Debido a que la mayoría de los nego- i) Transformación de los resulta-
cios se realizan en el hogar, las accio- dos de la EPA en insumos temáti-
nes para proteger la materia prima y cos. Los temas sirvieron como guía
productos, al igual que el mobiliario y para que los participantes pudieran
equipo, consisten en pequeñas mejo- analizar en un período breve las
ras en la vivienda; reparar techos, pa- principales estrategias y soluciones
redes, zanjas y cunetas (estos últimos de adaptación identificadas, inclu-
188 Alfredo Stein
yendo sus complejidades técnicas y un debate más informado sobre las

sociales. Los participantes recibie- posibles soluciones de adaptación
ron una lista resumida de soluciones con técnicos y tomadores de decisio-
de adaptación identificadas durante nes de las instituciones locales que
los grupos focales. Durante los TPA, también participaron en los TPA. El
primero se organizaron las solucio- equipo local compartió estos crite-
nes y luego las agruparon según los rios de selección con los líderes de
temas priorizados en el análisis EPA. cada sector.
Por ejemplo, temas comunes priori-
zados durante la EPA (con su propia iii) Capacitación de facilitadores en
especificidad para los diferentes sec- técnicas participativas para los TPA.
tores de Los Pinos y Villa Nueva) re- Para evitar decisiones verticales “de
lacionados con la vulnerabilidad de arriba hacia abajo” y para llegar a
activos dieron la siguiente lista: a) consensos, los facilitadores deben
agua; b) saneamiento; c) redes viales, comprender la lógica y la aplica-
manejo desechos sólidos y centros ción de las herramientas participati-
comunitarios y d) vivienda. vas para fines de planificación, que
difieren de la metodología durante
ii) Selección de representantes para la EPA. Durante la EPA, los facili-
el TPA. Los criterios para selección tadores siguieron la regla básica de
de representantes se relacionan con asegurar que los participantes en los
el hecho de que solo una pequeña grupos focales anotaran o dibujaran
porción de los que habían participa- visualmente sus problemas, solu-
do en los grupos focales de la EPA ciones y prioridades. En los TPA, el
debía involucrarse en el TPA. Com- facilitador presentó los resultados y
partir los resultados de la EPA con un recomendaciones de la EPA al gru-
mayor número de residentes de los po de trabajo que tenía que dirigir y
sectores sirvió para legitimar los re- organizó las discusiones de acuerdo
sultados de los grupos focales. Otro con las herramientas que ayudaron al
criterio importante para seleccionar grupo a priorizar, negociar y acordar
representantes para el TPA fue que las soluciones propuestas, y luego
tuvieran conocimientos razonables preparó el plan de adaptación. Cada
de aspectos técnicos y financieros grupo de trabajo temático del TPA
de proyectos. Esto les permitió tener implementó los siguientes pasos:
Revisión estrategias de la EPA. Cada cial; mediano impacto o muy bajo

grupo recibió un documento con re- impacto; Aceptación social: si la
sultados preliminares del análisis de solución podía ser aceptada social-
la EPA que incluyeron problemas de mente, moderadamente aceptable o
vulnerabilidad de activos, así como poco aceptada; Reducción del im-
estrategias y soluciones de adapta- pacto/riesgo ambiental: si la solu-
ción. Los participantes discutieron ción podría tener impacto ambiental
los hallazgos y en algunos casos los positivo alto y reducir el riesgo: si
complementaron con soluciones adi- el impacto ambiental era mediano y
cionales. reducía el riesgo promedio; si el im-
pacto ambiental era negativo y con
Priorización de soluciones. Después poca reducción del riesgo.
de discutir las estrategias y solucio-
nes cada participante eligió tres so- Planes de adaptación de activos.
luciones de la lista, dando a cada una Una vez que los participantes del ta-
su puntuación. Al final, se sumaron ller identificaron de tres a cinco so-
las puntuaciones priorizadas de los luciones prioritarias se desarrollaron
participantes. Cada grupo priorizó los planes de adaptación temáticos.
5 soluciones. Los TPS resultaron en tres pro-
ductos, descritos a continuación.
Evaluación y comparación de so- Los planes de adaptación temá-
luciones. Las cinco soluciones que ticos identifican qué actividades se
obtuvieron el puntaje más alto se llevarían a cabo, dónde deberían lle-
ponderaron, compararon y priori- varse a cabo, qué se debería hacer,
zaron según los criterios siguien- cuándo y quién debería contribuir,
tes: Secuencia: si la solución podía cuándo deberían comenzar y dan una
implementarse a corto, mediano o idea aproximada del costo total.
largo plazo; Costo: si la solución Los planes de adaptación de acti-
fue de bajo, mediano o alto costo; vos consolidan las principales priori-
Viabilidad técnica: si la solución era dades de los cuatro planes de adapta-
técnicamente factible de ser lleva- ción temáticos desarrollados durante
da a cabo, moderadamente factible el TPA (es decir, agua; saneamiento;
o no factible; Impacto social: si la recolección de basura y sistema vial;
solución era de alto impacto so- y vivienda).
190 Alfredo Stein
Los perfiles de proyectos ilustran problemas asociados con la falta de

cómo se podría implementar cada conexión de los residentes con los
prioridad temática. Cada perfil de sistemas de alcantarillado existentes
proyecto incluyó lo siguiente: i) el en el sector, o la falta de espacio den-
tipo de clima severo que afecta áreas tro de los terrenos que obligan a los
específicas de la colonia y cómo residentes a construir letrinas fuera
impacta a sus residentes, ii) las es- de sus lotes. También aborda cómo
trategias de solución actuales para enfrentar la práctica que utilizan al-
abordar este problema tanto por los gunos pobladores de lavar sus letri-
residentes de la colonia, así como nas durante los días de lluvia lo cual
por la AMDC y otras instituciones afecta a los vecinos que viven en las
nacionales y locales, iii) las solu- partes bajas del sector;
ciones propuestas para resolver el
problema y el alcance de cuáles son Mejora de gradas y calles interio-
factibles para su implementación, iv) res en Los Pinos: El perfil del pro-
las áreas espaciales específicas de los yecto identificó métodos alternativos
sectores en los que se acordó que la para construir gradas en terrenos de
solución sería implementada, v) las pendientes pronunciadas. Estos mé-
principales actividades y actores in- todos podrían reducir la velocidad
volucrados en su implementación y del agua que desciende por las la-
quién haría qué y cuándo, vi) el costo deras empinadas, al tiempo que pro-
de la solución, que demuestra que la porciona espacios en las gradas para
existencia o no, de recursos financie- que los residentes pueden descansar
ros no debería limitar la implementa- cuando suben cuesta arriba, lo que es
ción, ya que fondos podrían provenir de particular importancia durante las
de diferentes instituciones y apalan- olas de calor.
car recursos de los residentes de la
colonia. A continuación, se presen- Rehabilitación de tanques de re-
tan algunos ejemplos de los perfiles serva de agua en Villa Nueva: El
de proyecto. perfil del proyecto abordó las limita-
ciones técnicas y financieras del su-
Asistencia técnica para reparación ministro de agua por encima de una
y mantenimiento de letrinas en Los altitud de 1.150 metros, y las dificul-
Pinos: El proyecto busca solucionar tades asociadas que enfrentan los ca-
miones cisterna de agua para entrar máticos que más afectan a ambas
en zonas empinadas del vecindario, colonias: las lluvias intensas cortas
especialmente durante la temporada y frecuentes acompañadas de pe-
de lluvias. queños deslizamientos de tierra, y
las olas de calor y las sequías. En
Manejo de residuos sólidos en el segundo lugar, ambos corresponden
sector 5 de Villa Nueva: El perfil del a las prácticas continuas que las co-
proyecto aclaró las limitaciones que munidades ya están realizando con
enfrentaba la AMDC para proporcio- esfuerzos propios. Por lo tanto, los
nar el servicio de aseo a este sector en dos proyectos se basan en los re-
el que los camiones de recolección cursos monetarios y en especie, así
de basura no pueden ingresar, o en el como los conocimientos técnicos ya
que los contenedores de recolección presentes en las colonias, pero que
de basura se ubican a una gran dis- al mismo tiempo se ven reforzados
tancia de donde viven los residentes. por la asistencia técnica y una pe-
queña contribución financiera que
complementa la inversión de los re-
sidentes locales.
Fase de Implementación (FI)
Esta fase incluyó el intercam- Proyecto piloto 1: Lluvias fre-

bio de resultados con los líderes de cuentes y deslizamientos de
los sectores de las dos colonias, la tierra: muros de retención con
implementación de proyectos pilo- llantas usadas
to y actividades de difusión de los
resultados del proyecto PACC. Los A través de las fases del PACC,
siguientes dos ejemplos de proyec- residentes en ambas colonias iden-
tos piloto de adaptación de activos tificaron que una de sus prioridades
fueron identificados, acordados, ne- eran las mejoras de muros de reten-
gociados e implementados durante ción, especialmente los construidos
el proceso de la PACC. Son emble- con neumáticos usados y rellenados
máticos por dos razones. En primer de tierra. Durante las caminatas tran-
lugar, cada uno aborda uno de los sectas, realizadas en Los Pinos y en
tipos prioritarios de impactos cli- Villa Nueva, los facilitadores y líde-
192 Alfredo Stein
res de los sectores observaron que Sur de Los Pinos mostró cómo los
un gran número de familias había residentes llevaron a cabo la colo-
construido muros de retención para cación de muros de llanta para lidiar
evitar derrumbes y deslizamientos con los deslizamientos de tierra que
en los lotes donde instalaron sus vi- afectaban las calles. Situaciones si-
viendas, especialmente durante la milares ocurrieron en los grupos fo-
temporada de lluvias. Durante las cales en Villa Nueva, reforzando la
caminatas también se identificaron importancia que los residentes dieron
que muchos muros construidos sin la a la construcción de muros de llantas
debida supervisión técnica tenían se- rellenos de tierra para la contención
rias limitaciones constructivas. Esto y protección de los taludes, incluso si
ponía en riesgo las inversiones que estos eran improvisados.
los miembros de las colonias habían Basados en los resultados de los
hecho con gran esfuerzo y sacrificio, grupos focales, los residentes de las
especialmente en aquellos casos en dos colonias presentaron la mejora
que las mujeres jefas de hogar eran de los muros de retención hechos
madres solteras. Una mujer que vi- de llantas usadas como una de sus
vía en la parte inferior del callejón 95 acciones prioritarias para conside-
del Sector Altos de Los Pinos dijo: ración y discusión en los talleres de
“Construí este muro de llantas usadas planificación de adaptación de acti-
desde que se derrumbó mi casa hace vos (TPA). En Los Pinos, dos de las
dos meses... construimos este muro acciones priorizadas para la adap-
entre las mujeres”. tación de viviendas consistieron en
Durante la EPA, los participantes fortalecer la capacidad técnica de
en los grupos focales plantearon el guías comunitarias, y asistencia téc-
tema de la construcción de muros de nica para mejorar muros de retención
llantas rellenos de tierra. Por ejem- (incluyendo muros de llantas usadas)
plo, el grupo mixto de estudiantes de a pobladores, albañiles y maestros
Altos de Los Pinos identificó “hacer de obra. Durante el TPA en Los Pi-
muros de llantas” como la primera nos, los técnicos de las instituciones
prioridad para proteger los hogares y representantes de los cinco sectores
y los lotes de los impactos produci- evaluaron y compararon soluciones
dos por las lluvias. Otro grupo focal, rápidas y de bajo costo y que fueran
compuesto por 6 hombres, del Sector además técnicamente factibles, que
Figura 4 Tipo de muro de llantas usadas existente y construcción de nuevo muro en colonia Villa Nueva (Fuente: proyecto PACC)
tuvieran impacto y aceptación social sentaron los resultados de los TPA a

y que tuvieran el efecto deseado de los líderes de los diferentes sectores
reducir el riesgo y la vulnerabilidad de las dos colonias. En las discusio-
de las propiedades propensas a des- nes, los líderes de los sectores 5 y 6
lizamientos de tierra. El grupo que en Villa Nueva mostraron interés en
abordó el tema de vivienda y mejo- desarrollar un proyecto piloto para
ras de calles en Villa Nueva dio un demostrar a los residentes cómo
nivel similar de priorización. construir muros de llantas rellenos de
En agosto de 2016, los miembros tierra con asistencia técnica. En no-
de AMDC, GOAL y EUdeM pre- viembre de 2106, bajo la guía técnica
194 Alfredo Stein
de personal de GOAL y la AMDC, se los residentes fue de US$ 500, la al-

implementó el proyecto piloto para caldía asignó US$ 1.000 y los US$
la mejora de muros de llantas en el 2.000 restantes fueron pagados por
sector 6 de Villa Nueva. Se preparó el proyecto PACC. Estimaciones del
un manual de construcción y GOAL EUdeM muestran que instituciones
y la AMDC capacitaron a mujeres en como FUNDEVI pueden dar mi-
aspectos técnicos de la construcción y crocréditos para que los residentes
mantenimiento de los muros de reten- mejoren sus muros, y que la AMDC,
ción. Finalmente se mejoró un muro junto con instituciones como GOAL,
construido con llantas usadas en una puedan dar asistencia técnica para
de las viviendas con participación de orientar a los residentes y albañiles
miembros de la comunidad y perso- en procesos constructivos.
nal de la AMDC, bajo la supervisión
técnica de ingenieros y arquitectos de
GOAL y AMDC (ver Figura 4).
Según lo expresado por un líder Proyecto piloto 2: Olas de calor
de sector, el proyecto piloto “ha ser- y sequías: fortalecimiento
vido para capacitarlos y ahora tienen de los sistemas de captación
el conocimiento para replicarlo en de agua
otras partes de sus colonias”. Ade-
más del muro, GOAL produjo un En las caminatas transectas en Los
manual, material de capacitación Pinos y Villa Nueva, así como en los
y un video para explicar cómo se grupos focales de la EPA, los parti-
debe construir y mantener un muro cipantes identificaron las dificultades
de llantas en cada etapa del proceso que los residentes de los sectores
para que los residentes de otros ba- tienen en acceder al agua potable y
rrios ubicados en laderas empinadas para cocinar, lavar y limpiar, y en al-
puedan aprender de ello. gunos casos para sus pequeños nego-
El costo del proyecto piloto del cios. Durante los períodos de sequía,
muro de retención fue US$ 3.500 el servicio de agua solo estaba dis-
de los cuales el 25% incluía mate- ponible cada 15 o 20 días. Algunos
riales y herramientas, el 60% mano hogares gastaban alrededor de Lps
de obra y 15% asistencia técnica. La 30.00 (unos US$ 1.50) diariamente
contribución en especie y laboral de en el momento de la EPA, alrededor
de US$ 45 por mes, para comprar a problemático para el funcionamien-

vendedores privados que suministra- to del sistema. Por otro lado, la cap-
ban agua en las colonias. Durante los tación de agua en algunas escuelas
meses lluviosos, las calles se llenan no funcionó, ya que partes clave del
de lodo y barro y, por lo tanto, los sistema de agua fueron robadas. Por
camiones cisterna no podían ingresar esta razón, el proyecto concluyó que
a ciertas áreas de las colonias. Du- la recolección de agua en tanques
rante las caminatas transectas en Los mejorados, cerrados y sellados, pre-
Pinos y Villa Nueva, los facilitado- feriblemente con filtros, contribuiría
res también notaron que la recolec- a aumentar el suministro y la calidad
ción de agua lluvia era una práctica del agua. Dicha acción aumentaría el
común entre los hogares y que había control sobre áreas de incubación de
oportunidades para mejorar las tec- los mosquitos que causan el dengue
nologías existentes o incluso la intro- y otras enfermedades. Varios grupos
ducción de otras nuevas. focales en los dos vecindarios prefi-
rieron tanques de plástico cerrados
Durante los TPA, los participantes e identificaron que esta solución po-
discutieron con representantes de las dría acelerarse mediante el acceso a
instituciones locales diferentes alter- pequeños préstamos para su compra.
nativas para mejorar la provisión y Además, representaba una alternati-
el acceso al agua. Una solución re- va a las ‘pilas’ abiertas o depósitos
currente que los residentes de Los de agua de cemento o sumideros que
Pinos destacaron fue la importancia se agrietaron como resultado del ex-
de mejorar las tecnologías para la ceso de calor del verano. Finalmente,
captación de agua lluvia no solo a ni- en las zonas altas de los dos sectores
vel individual sino también en las es- donde había mayor inestabilidad del
cuelas y los centros de salud. Como suelo, los tanques de agua de hor-
lo señalaron los facilitadores, los migón generan un peso innecesario
tanques de captación grandes no tu- que a su vez podría conducir a una
vieron éxito en estas dos colonias, ni mayor inestabilidad e incluso hundi-
en las áreas en las que trabajó el Fon- miento de los lotes. Los TPA estable-
do Hondureño de Inversión Social cieron que estas soluciones podrían
(FHIS). Si el tanque era demasiado vincularse con un extenso programa
grande, nunca se llenaría, lo cual era gubernamental de cambio de techos
196 Alfredo Stein
llamado “Techos dignos” adminis- a docentes, trabajadores de la salud

trado por la AMDC, o con proyectos y miembros de organizaciones veci-
siendo implementados por FHIS en nales y comités de agua, así́ como
nueve barrios, y que también podían a otros residentes en la instalación,
incluir a Los Pinos y Villa Nueva. administración y mantenimiento de
estas tecnologías.
Instalación de tanques de agua
en las escuelas: para garantizar la Principales resultados e impac-
higiene personal y la operación de tos del proyecto PACC
los baños se requiere la instalación
de tanques de agua en las escuelas. Desafiando las percepciones con-
Dado que los edificios escolares vencionales sobre el clima
también funcionaban como refugios La PACC buscó contribuir a una me-
en caso de emergencias cuando se jor comprensión de la complejidad
evacúa a los residentes, los locales espacial sobre la correlación entre
deberían haber sido equipados con indicadores meteorológicos científi-
tanques para proporcionar reservas cos que prevalecen en el área de Los
de agua adecuadas. Con recursos Pinos y Villa Nueva y la diversidad
de la cooperación técnica del FND, de percepciones que tienen los re-
el BID, en consulta con FHIS y la sidentes de cómo son afectados por
AMDC, decidió mejorar las insta- fenómenos climáticos. A pesar que
laciones de recolección de agua en los tipos de clima afectan a las dos
los nueve barrios en los que el FHIS colonias enteras, hubo importantes
estaba trabajando, así como en Los contrastes espaciales en relación con
Pinos y Villa Nueva en los que la los lugares donde vivían las personas,
PACC funcionó. El proyecto piloto los grupos sociales a los que pertene-
consistió en la implementación de di- cían, su edad y las diferentes activi-
ferentes tecnologías para la recolec- dades económicas en las que partici-
ción de agua en escuelas, clínicas de paban. Aunque ubicadas una al lado
salud y centros comunitarios. Estas de la otra, los datos demostraron que
incluyeron geo-membranas, tanques las personas dentro de estas dos co-
de agua y tanques de plástico con ca- lonias tenían diferentes percepciones
pacidades de entre 10.000 y 15.000 del tipo de clima que les afectaba. Si
litros. El proyecto también capacitó bien el calor fue el tipo dominante de
clima que afectó a Los Pinos, en Vi- tico’ que vivía en uno de los sectores
lla Nueva fue la lluvia. Los efectos y trabajaba en el municipio. Esta per-
del viento fueron más relevantes en sona fue fundamental para establecer
Los Pinos que en Villa Nueva, aun- contactos con otros líderes locales
que el frío afectó a Villa Nueva más que viven en los cinco sectores de
de lo que lo hizo en Los Pinos. Los Pinos y los dos sectores de Villa
Nueva. De hecho, anteriormente, la
Redefinición espacial de barrios AMDC o las agencias del gobierno
y liderazgos en contextos de inse- nacional habían discutido primero
guridad sus proyectos previstos con estos lí-
Un resultado importante e inesperado deres locales. En lugar de ser electos
del Proyecto PACC fue la redefinición legalmente, eran líderes fuertes, legi-
de los conceptos de “barrio” y “sector” timados y de facto, en algunos casos
en Tegucigalpa. La división de Los Pi- alineados con la estructura del parti-
nos y Villa Nueva en sectores creados do gobernante a nivel de base. Algu-
para fines legales y administrativos era nos eran extremadamente activos y
muy fluida, mientras que el trazado reconocidos por las instituciones na-
de las líneas territoriales por los resi- cionales y locales, mientras que otros
dentes y las instituciones locales sobre no. Este liderazgo ad hoc ayudó a
dónde terminaba un sector de la “colo- definir los sectores en los que trabajó
nia” y dónde comenzaba el siguiente la PACC. El acceso a los sectores a
era a menudo abierto a diferentes in- veces estaba fragmentado, con una
terpretaciones. Uno de los desafíos que demarcación clara del área controla-
enfrentó la PACC fue la capacidad de da por un líder. A pesar de este po-
las personas locales para identificar es- der, los participantes en los grupos
pecíficamente en qué área o lugar de la focales representaban un espectro
colonia se ubicaban. más amplio de afiliaciones sociales
Cuando los equipos del Proyecto y pertenencias políticas. A veces las
PACC visitaron por primera vez Los personas tenían dificultades para re-
Pinos y Villa Nueva, la figura legal conocer el sector del que provenían
formal del “patronato” no funciona- con tensiones entre su líder y el lu-
ba. Por lo tanto, los primeros con- gar en el que vivían. En un contexto
tactos con los líderes de los sectores de violencia extrema, líderes locales
fueron a través de un ‘operador polí- fuertes son esenciales; sin embar-
198 Alfredo Stein
go, al mismo tiempo, las áreas que yecto insistieron evitar consciente-
podían controlar para efectos de la mente los problemas de violencia
PACC eran bastante limitadas. en el estudio. En consecuencia, el
Las complejidades de las disputas proyecto se centró en su objetivo es-
territoriales entre pandillas en estos pecífico, es decir, identificar cómo
sectores, y la desintegración social el clima severo y extremo afecta-
resultante de la violencia y la inse- ba a los barrios pobres ubicados en
guridad, hicieron difícil identificar ciudades con un rápido crecimien-
los “barrios” en términos espaciales. to urbano y altos niveles de riesgo
A menudo las líneas que separaban social y ambiental. Sin embargo, el
diferentes colonias y sectores eran hecho de que las dos colonias donde
borrosas. La PACC, por lo tanto, se se realizó la EPA estaban entre los
centró más en los sectores específi- nueve asentamientos humanos más
cos y las ubicaciones donde las per- peligrosos de Tegucigalpa, resultó
sonas vivían y trabajaban, en lugar en las siguientes adaptaciones fun-
de los límites formales definidos por damentales en el diseño de la meto-
las autoridades administrativas para dología participativa, su implemen-
regularizar la tierra y otros fines de tación en la EPA y en los TPA.
inversión. Por esta razón, la PACC i) Acuerdos entre representan-
utilizó los nombres genéricos de ‘Los tes de las instituciones socias locales,
Pinos’ y ‘Villa Nueva’, o simplemen- y entre el personal de la AMDC y los
te el término ‘sector’, para identificar líderes de los sectores en cada colo-
áreas espaciales específicas donde se nia para identificar los participantes
implementó el proyecto. invitados a los grupos focales de
Finalmente, fue importante re- EPA, así como a los TPA. Con esto se
conocer las formas en que los cre- garantizaría la inclusión representati-
cientes niveles de violencia urbana va de diferentes grupos geográficos y
experimentados en Tegucigalpa a lo sociales de los sectores de Los Pinos
largo de la última década afectaron y Villa Nueva en la EPA y TPA;
el diseño y la implementación del ii) Acuerdo sobre la ubicación
proyecto mismo. Debido a la natu- de la EPA y los TPA en locales fuera
raleza altamente sensible de la inse- de los sectores con transporte pro-
guridad, desde el principio todas las porcionado a los participantes;
instituciones asociadas con el pro- iii) La decisión de anonimizar
las contribuciones de los participan- cretas de adaptación de activos con

tes en todas las herramientas partici- miembros de la comunidad. Si bien
pativas utilizadas durante los grupos el equipo de la Universidad de Man-
focales de la EPA y los TPA. chester proporcionó el marco con-
iv) Colaboración con líderes de ceptual y metodológico, la AMDC,
sectores para que nadie, ni siquiera junto con los otros tres socios, des-
grupos de jóvenes en riesgo, se sin- empeñó un papel fundamental en la
tieran amenazados por las interven- ejecución del proceso. Esto permitió
ciones que surgieran como resultado que los técnicos de las instituciones
de los planes de adaptación de los se reconectaran con los ciudadanos
proyectos piloto. en las colonias, generó espacios de
v) Suministro de chalecos de igualdad entre actores, y facilitó a los
colores especiales con logotipos de líderes de sectores y a planificadores
la AMDC para el personal técnico, el urbanos identificar colaborativamen-
EUdeM y facilitadores de otras insti- te la complejidad técnica y social de
tuciones. Estos se usaron durante las las soluciones priorizadas. Por lo tan-
caminatas transectas y en la fase de to, el enfoque colaborativo, basado
implementación para ser distinguibles en métodos de resolución de proble-
por los residentes de sectores. Además, mas interactivos e interconectados,
el personal técnico identificó sus horas resultó en un diálogo y cooperación
de trabajo para no correr riesgos. entre diferentes usuarios y grupos de
interés. La coproducción de cuatro
Coproducción de instituciones socias con residentes
conocimiento de las colonias, por lo tanto, fue fun-
damental para crear conocimiento
El proyecto incluyó la capacitación socialmente relevante para las polí-
del personal de la AMDC, COPECO, ticas y las prácticas que contribuyen
FUNDEVI y GOAL en la metodo- a la creación de ciudades sostenibles.
logía participativa de la PACC. Esto Aunque el tiempo de diseño e
resultó ser instrumental en un pro- implementación de la PACC parez-
ceso que puede identificarse como ca excesivo, fue consecuencia del
coproducción con cuatro socios en la proceso de identificación de insti-
identificación, el diseño y la imple- tuciones contrapartes locales. De
mentación conjunta de medidas con- particular importancia fueron los
200 Alfredo Stein
compromisos para participar en el existían iniciativas para mejorar la

proyecto, y la colaboración entre las capacidad general del gobierno lo-
organizaciones locales. Al principio, cal para hacer frente a la gestión de
el BID identificó al FHIS como la riesgos, así como la planificación a
institución principal. Sin embargo, la largo plazo para abordar los proble-
ERI identificó a la AMDC como la mas de este tipo de barrios pobres.
contraparte nacional más importante. En consecuencia, el proyecto PACC
El hecho de que el proceso de nego- contribuyó con nuevas herramientas
ciación se extendió permitió a las metodológicas que le permiten a la
instituciones, incluido el BID, com- AMDC repensar sus enfoques y mé-
prender mejor el proceso de la PACC todos en las diferentes fases de la
y el concepto de coproducción que gestión del ciclo del proyecto cuando
suponía la participación de institu- trabaja con comunidades en este tipo
ciones locales y residentes de las co- de áreas pobres de bajos ingresos.
lonias desde el inicio del proyecto. Uno de los logros de la PACC fue
el fortalecimiento de la capacidad
Fortalecimiento de la analítica del equipo de la AMDC
capacidad institucional y de las otras instituciones locales.
del gobierno local En general, los consultores interna-
cionales contratados para este tipo
Los resultados muestran que el go- de proyectos subcontratan a inves-
bierno local (AMDC) fue el actor tigadores, profesionales e institu-
principal con mayor presencia y re- ciones locales de manera extractiva
conocimiento entre los residentes de para obtener información y, poste-
Los Pinos y Villa Nueva. Histórica- riormente, hacer su propio análisis.
mente, la AMDC había acumulado Luego comparten los hallazgos con
una gama de experiencias en gestión las instituciones locales. En el caso
de proyectos en diferentes tipos de de la PACC, el EUdeM capacitó al
asentamientos humanos, con diferen- equipo local en desarrollar métodos
tes modalidades de implementación, participativos de investigación, siste-
incluido el reasentamiento de fami- matización y redacción de informes
lias después de un desastre. A pesar de los grupos focales, y también en
de la falta de una unidad de planifica- analizar los resultados de los grupos
ción urbana o asentamientos urbanos, focales de la EPA. Se creó capaci-
dad adicional local para facilitar los la PACC, intenta por el contrario
talleres de TPA que condujeron a la diseñar soluciones con un enfoque
generación de planes de adaptación específico para diferentes sectores
y a la producción de perfiles de pro- espaciales dentro de las dos colonias.
yectos, así como seis manuales de Por ejemplo, durante las caminatas
adaptación de activos. Aunque el transectas, los grupos focales de la
EUdeM fue el responsable último de EPA y los talleres de planificación
los informes entregados al BID y al (TPA), los residentes identificaron
FND, los datos recopilados y el aná- como problema crítico los vínculos
lisis de los hallazgos que llevaron a entre la falta de servicios de recolec-
la producción de estos informes fue ción de basura, la disposición inade-
un esfuerzo conjunto de coproduc- cuada de basura en casas en la misma
ción entre un equipo internacional y cuadra y la ocurrencia de pequeños
nacional. Al incorporar a la AMDC deslizamientos de tierra que bloquea-
al proceso de toma de decisiones en ron las calles adyacentes. Durante la
diferentes fases de la PACC, el equi- temporada de lluvias, estos bloqueos
po local no solo entendió las comple- impiden que los camiones cisterna
jidades de la adaptación al cambio ingresen a ciertas áreas de Los Pinos
climático en las áreas urbanas, sino y Villa Nueva. Por lo tanto, no pue-
que también adquirió habilidades en den llenar los tanques de captación de
metodologías participativas que lue- agua potable que abastecen a varios
go podrían usar en su trabajo futuro sectores. Durante la estación seca, el
con asentamientos urbanos con altos riesgo de incendios aumenta cuando
niveles de riesgo. se quema basura dentro de los lotes.
Si bien la falta de agua impide com-
Desafiando generalizaciones batir estos incendios, los vientos dise-
y soluciones estandarizadas minan las cenizas y otros materiales
tóxicos que aumentan las enfermeda-
Si bien los estudios técnicos sobre des respiratorias en las colonias.
los impactos del cambio climático La metodología ayudó a pobla-
tienden a analizar la ciudad entera y dores y técnicos de las institucio-
buscan proporcionar medidas estan- nes, en especial de la AMDC, a ir
darizadas de adaptación y mejora- más allá de soluciones globales y
miento para todos los asentamientos, abordar las vulnerabilidades espe-
202 Alfredo Stein
cíficas de los hogares. Las solucio- multáneamente sufren la escasez de

nes priorizadas relacionadas con las agua potable en épocas de sequías,
obras físicas sirvieron para recon- puede ascender a varios millones de
figurar micro-zonas dentro y entre dólares. En este contexto, el proyecto
sectores en las dos colonias. Esto PACC sugiere una forma alternativa
permite a los residentes administrar para abordar esta problemática con
los trabajos, no solo saber dónde se recursos financieros relativamente
ubicarían los proyectos específicos, modestos y, sobre todo, basados en
sino también comprender la interco- la movilización de recursos de la co-
nexión funcional y espacial entre las munidad con el apoyo de asistencia
diferentes soluciones. técnica y financiera provenientes del
municipio y otras organizaciones pú-
blicas y no gubernamentales.
Reflexión final
Uno de los principales desa-

fíos para los gobiernos locales en Bibliografía
Honduras es identificar un enfoque
operacional que pueda ayudarles a BID, (2014). Nota Técnica: Multisectorial Estra-
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Lautaro Ojeda a
Gonzalo Bacigalupe b
Andrea Pino c
Palabras clave: asentamiento informal, Chile, coproducción, reducción del riesgo de desastres,
gobernanza de la reconstrucción urbana, reconstrucción.
Coproducción después de
un incendio forestal urbano:
reconstrucción posterior a un
desastre de un asentamiento
informal en Chile 1
Abstract
Los desastres no son solo el resultado de eventos naturales extremos, sino

que también se ven afectados por complejos escenarios de gobernabilidad,
vulnerabilidad social, infraestructura existente y políticas de reconstrucción
de viviendas. Este artículo examina un proceso de construcción de viviendas
sociales después de la destrucción en Valparaíso (Chile) en 2017 ocasionada
por un incendio forestal urbano en un asentamiento informal y compara este
proceso, en toda su complejidad, con el incendio muy destructivo ocurrido
en la misma zona tres años antes. En lugar de adoptar el modelo jerárquico
a. Lautaro Ojeda es arquitecta e investigadora principal en CINVIT Universidad de Valparaíso (Centro de Investigación de Vulnerabilidad e Informalidad
Territorial), y profesora en la Escuela de Arquitectura de la Universidad de Valparaíso. Es investigadora en CIGIDEN (Centro de Investigación para la
Gestión Integrada del Riesgo de Desastres). lautaro.ojeda@uv.cl
b. Gonzalo Bacigalupe es investigador principal de CIGIDEN y profesor en la Universidad de Massachusetts, Facultad de Educación y Desarrollo
Humano. gonzalo.bacigalupe@cigiden.cl
c. Andrea Pino es arquitecta e investigadora asociada en CINVIT Universidad de Valparaíso y en CIGIDEN. andreapino.v@gmail.com.
1. Este artículo fue publicado en inglés en la revista Environment and Urbanization en agosto, 2018.
206 Lautaro Ojeda - Gonzalo Bacigalupe - Andrea Pino
estándar de reconstrucción de viviendas sociales que a menudo sigue a un

desastre, este proceso más reciente desarrollado en Valparaíso, en respuesta
a una nueva política nacional de 2016, intentó hacer uso de la coproducción,
especialmente a través de un taller de diseño colaborativo. Este artículo exa-
mina todo el proceso de reconstrucción de viviendas sociales, en particular
el del taller y evalúa el grado en que la coproducción se ha introducido con
éxito en este proceso.
Introducción Imilan, Fuster y Vergara, 2015). La

Política Nacional sobre Gestión de
Chile está continuamente sometido a Riesgos de Desastres, promulga-
eventos naturales y antropogénicos da en 2016, tiene como uno de sus
extremos con consecuencias catas- principios “considerar objetivos
tróficas y graves pérdidas humanas y y plazos que incluyan la realidad
materiales2. Sin embargo, el marco local de cada territorio” (ONEMI,
gubernamental del país para la ges- 2016). Chile todavía necesita me-
tión del riesgo de desastres se queda jores instrumentos de planificación
corto de varias maneras. La estrate- que favorezcan la coordinación in-
gia de acción contra desastres exclu- tergubernamental y herramientas
ye la participación de los ciudadanos, que hagan que la participación ciu-
carece de coordinación entre las ins- dadana en escenarios de desastre
tituciones gubernamentales, se enfo- sea vinculante en las decisiones de
ca en la emergencia (en lugar de las las agencias gubernamentales. La
condiciones que contribuyen a ella) y participación ciudadana en el de-
se basa en un escaso conocimiento de sarrollo de la vivienda ha tendido a
los territorios afectados (Concha-Sal- ser consultiva, con los beneficiarios
dias, Micheleletti, Olivares-Larrain como observadores pasivos de pro-
y Rasse-Figueroa, 2015; también yectos prediseñados.
2. 27-02-2010: terremoto y tsunami 27F, al sur de Chile, 211.009 casas dañadas (8.8 Richter); 01-04-2014: Terremoto, Arica y Parinacota
y Taparacá, 13.116 viviendas. (8.2 Richter); 12-04-2014, incendio en ocho colinas en Valparaíso, 3.582 casas; 23-03-2015, Inundaciones,
Atacama y Regiones de Antofagasta 10.000 casas. 2-05-2015, Calbuco, Erupción del volcán, 655 casas; 16-11-2015, terremoto en Canela
y tsunami en Coquimbo (8.4 Richter), 6.763 casas. 03-01-2017, incendio en Puertas Negras, Valparaíso, 215 casas; 26-01-2017, incendio en
Santa Olga 1.000 casas. TOTAL 246.340 viviendas dañadas.
Coproducción después de un incendio forestal urbano... 207
Este artículo describe, después de cesaria para la gestión de servicios”

un incendio en Valparaíso en 2017, (Duque Gómez, Jaglin, 2017). La
el intento de hacer uso de un enfoque coproducción, como señala Mitlin,
más colaborativo que involucra a los “rara vez se ha considerado como una
hogares en su propia reconstrucción, ruta a través de la cual los pobres ur-
como parte de un proceso de copro- banos organizados pueden optar por
ducción. Este esfuerzo se pone en consolidar su base organizativa local
contexto al compararlo con un pro- y aumentar su capacidad para nego-
ceso de reconstrucción anterior que ciar con éxito con el estado” (Mitlin,
siguió a un incendio aún más des- 2008). La literatura sobre coproduc-
tructivo en la misma área en 2014. El ción posterior al desastre se centra
objetivo del documento es describir en iniciativas lideradas por organi-
el componente de vivienda social de zaciones de base y ONG, (Hardoy,
estos dos procesos de reconstrucción Pandiella y Velásquez Barrero, 2011)
y luego evaluar la medida en que el centradas en dos dimensiones: ayu-
proceso de 2017 pudo implementar dar a los sobrevivientes de una emer-
un enfoque más coproductivo. gencia y preparar a la comunidad
para futuros desastres.
La definición predominante de
Marco Teórico: Vivienda resiliencia en la literatura sobre la
centrada en las personas coproducción en los procesos de re-
y coproducción urbana en construcción es el concepto de Build
recuperación de desastres Back Better –BBB’ reconstruir me-
jor (Clinton, 2006 también Comerio,
La coproducción urbana puede en- 2014, Kenedy, Ashmore, Babister y
tenderse como un escenario en el Keiman, 2008, Mannakkara Wilkin-
que un grupo heterogéneo logra un son, 2013 y 2014 y Wisner, 2017).
objetivo común, a través de un pro- Esto propone un enfoque holístico
ceso al que Duque Gómez y Jaglin para la reconstrucción y lo entien-
han denominado “co-aprendizaje y de, según Mannakkara y Wilkinson,
micro-negociaciones que ayudan a como “una forma de utilizar el pro-
producir la alineación cognitiva ne- ceso de reconstrucción para mejorar
las condiciones físicas, sociales, am- escala comunitaria, y 3) el diseño, la

bientales y económicas de una comu- forma y la construcción de viviendas
nidad para crear una comunidad más individuales a escala familiar (Maly,
resiliente” (Mannakkara Wilkinson, 2017). El proceso de RVCP propo-
2014). Sin embargo, en la mayoría ne que las personas afectadas por un
de las reconstrucciones de viviendas desastre sean los principales respon-
posteriores al desastre, las comuni- sables de la toma de decisiones en
dades no están en el centro del pro- el proceso de gobierno que rodea la
ceso de toma de decisiones o en el reconstrucción. RVCP promueve la
proceso de diseño de sus propias ca- coproducción de viviendas cuando
sas. Un enfoque de arriba hacia aba- se integra un proceso de gobernan-
jo prevalece, acompañado por una za de reconstrucción urbana con un
lógica de reconstrucción impulsada enfoque centrado en las personas
por el donante, (Lyons, Schilderman (Lyons, Schilderman y Boano, 2010),
y Boano, 2010) donde la participa- especialmente en la reconstrucción
ción está restringida a la selección de de asentamientos informales donde
un modelo de vivienda prediseñado existe un patrón de coproducción
por un tercero. En este contexto, el comunitaria de espacios públicos y
concepto de recuperación de vivien- viviendas.
das centrada en las personas – RVCP Un ejemplo de RVCP es el RAPI-
(PCHR, por sus siglas en inglés) DO (http://www.rapidorecovery.org)
(Maly, 2017) presenta una alterna- aplicado en el Valle del Río Grande
tiva, ya que respalda los procesos (EE.UU.) Después del huracán Dolly
coproductivos de diseño, financia- de 2008. RAPIDO promueve una di-
miento y construcción de viviendas námica de abajo hacia arriba donde
en escenarios posteriores a desastres. las personas afectadas por un desas-
RVCP, según Maly, “puede clasifi- tre influyen directamente en la ubica-
carse en múltiples escalas de recupe- ción e instalación de un módulo base
ración de viviendas: 1) políticas y de- prefabricado en sus parcelas. Desde
sarrollo en la escala general de área esa base, evalúan con el equipo de
de desastre; 2) la participación en RAPIDO las posibles extensiones o
los procesos de toma de decisiones a ampliaciones que podrían aplicarse
para adaptar el diseño de la casa a do a cabo procesos de coproducción

las necesidades de las familias. Esta urbana para mejorar la infraestructu-
dinámica permite que las personas ra y / o la vivienda, se han generado
se involucren en el proceso de dise- escenarios donde los ciudadanos se
ño de la casa ampliada. Sin embargo, convierten tanto en compañeros de
no proporciona herramientas para trabajo como en clientes del servicio
que diseñen sus hogares, ni el mo- coproducido (Mitlin, 2008, también
delo está integrado en un proceso de Roy, 2005).
gobierno de reconstrucción urbana En 2002, ONU-Hábitat, en su
(como es el caso en el ejemplo que Campaña Mundial sobre Gobernanza
se analiza en este documento). Urbana, utilizó el concepto de “bue-
Por supuesto, los éxitos de los na gobernanza urbana”, entendien-
modelos RVCP dependen de la cali- do esto como “la diferencia entre un
dad de la gobernanza local y, como ciudad bien administrada e inclusiva
sostienen Barten y sus colegas, la y una que está mal administrada y ex-
gobernanza urbana es un “concepto clusiva” (UN-Habitat, 2002). Swapan,
multifacético y mal definido”. Puede analizando el concepto de buena go-
entenderse como una “relación que bernanza, definió cuatro modelos de
existe entre el Estado y la sociedad gobernanza urbana (1. autoritario, 2.
civil con respecto a los problemas y burocrático, 3. político, 4. democráti-
las políticas nacionales de interés pú- co). Cada modelo tiene una etapa de
blico” (Barten, Montiel, Espinoza y participación (1. informando, 2. con-
Morales, 2002, también Roy, 2005). sultando, 3.involucrando, 4. empode-
En el caso de los asentamientos in- rando) (Swapan, 2016). En Chile y
formales, esta relación responde a las otros países, la participación social y
tensiones resultantes de las políticas el empoderamiento de la comunidad
y los enfoques de gobierno con res- en el contexto de gobernanza de la re-
pecto a la informalidad urbana: su construcción urbana tiende a perma-
erradicación o reestructuración de necer en la fase de consulta, a pesar
asentamientos, (Gouverneur, 2015). de ser un tema recurrente en la admi-
En algunos asentamientos informa- nistración pública (Maly, 2017). En la
les del Sur global donde se han lleva- práctica, la participación de la comu-
nidad en el diseño de la recuperación El Marco de Sendai para la Re-

de viviendas es muy baja o inexis- ducción del Riesgo de Desastres de
tente (Hardoy, Pandiella y Velásquez 2015 establece que las comunidades,
Barrero, 2011). en colaboración con las instituciones
Los beneficios de la coproduc- públicas, deben proporcionar cono-
ción entre la sociedad civil, el go- cimientos específicos y orientación
bierno y las empresas privadas son pragmática en el desarrollo y la apli-
claros. Los miembros de la socie- cación de marcos regulatorios para
dad civil a menudo carecen de las la reducción de desastres, (UNISDR,
herramientas y los recursos finan- 2015). Las instituciones públicas y
cieros para modificar las condicio- académicas deben participar en la go-
nes físicas de su entorno de manera bernanza urbana para la creación de
que les permita reducir el riesgo de planes y estrategias locales, nacionales,
desastres (Hardoy, Pandiella y Ve- regionales y globales, fomentando una
lásquez Barrero, 2011), y las agen- cultura de prevención y educación so-
cias gubernamentales no poseen ne- bre la gestión del riesgo de desastres
cesariamente el conocimiento local con las comunidades. La evidencia
que les permita actuar con mayor científica es sólida en relación con la
precisión y certeza. Por lo tanto, en importancia del capital y la cohesión
los escenarios de reconstrucción social, relacionada con la reducción de
posteriores al desastre, es práctico la vulnerabilidad social a lo largo del
generar procesos de coproducción ciclo de gestión del riesgo de desastres
que vinculen a todos los partici- y, de esta manera, el apoyo a las comu-
pantes en un resultado negociado. nidades en los escenarios posteriores a
Además de mejorar la calidad de desastres, (Peters, Buscher, Fearnley,
la reconstrucción, este proceso po- Helsloot, Kockerols y Twigg, 2017).
dría influir en la comprensión de La responsabilidad compartida del go-
las amenazas y vulnerabilidades de bierno y los ciudadanos en la gestión
los asentamientos afectados, pro- integrada del riesgo de desastres se ha
moviendo capacidades colectivas incorporado estratégicamente en las
que reduzcan el riesgo de desastres políticas públicas de algunos países,
(Sandoval y Voss, 2016). (Haworth, Bruce y Middleton, 2015).
Las agencias gubernamentales deben Antecedentes: Incendio

promover la participación ciudadana a en asentamientos informales
través de la gobernanza urbana en los en Valparaiso
procesos de prevención, preparación y
reconstrucción, diseñando y facilitan- Los incendios en Valparaíso son un
do las herramientas necesarias para au- evento recurrente. El “mega incen-
togestión de la comunidad en el ciclo dio” del 12 de abril de 2014, se ex-
de gestión de desastres y permitiendo tendió por varias áreas y fue el incen-
una mejor comunicación entre las ins- dio más grande en la historia de la
tituciones de protección civil y la po- ciudad (3.582 viviendas destruidas
blación (Aoki, 2016). 11.000 habitantes afectados). Sin em-
Aquí se presenta un ejemplo de un bargo, también fueron significativos
proceso de coproducción de vivien- los incendios en las Colinas de La
da social integrado en la gobernanza Cruz en 2008, (100 viviendas des-
de reconstrucción urbana de un área truidas y 400 habitantes afectados),
afectada por incendios urbanos y fo- el Rodelillo - Placeres en 2013, (284
restales en la ciudad de Valparaíso en viviendas destruidas y 994 habitan-
2017, un proceso que combinó visio- tes afectados) y Puertas Negras en
nes de abajo hacia arriba y de arriba Playa Ancha (215 viviendas destrui-
hacia abajo. Una de las contribucio- das y 960 habitantes afectados). El
nes particulares de este documento 82% de todos los brotes de incendios
es su discusión sobre la aplicación de entre los años 2000 y 2017 fueron en
herramientas didácticas para el dise- plantaciones forestales cercanas a la
ño de la vivienda de las familias in- periferia de la ciudad (Atisba, 2017)
dividuales en un escenario posterior y la mayoría de los asentamientos
al desastre con un enfoque de RVCP. informales de la ciudad están ubi-
Para contextualizar esta experiencia cados junto a estas áreas forestales.
local, revisamos las acciones guber- Los asentamientos informales son
namentales y los procesos comunita- una parte fundamental del patrón de
rios autogestionados en otra área en crecimiento urbano en Valparaíso.
la misma ciudad que fue destruida Pino y Ojeda señalan que “han sido
por un incendio catastrófico en 2014. la principal forma de generación de
hábitat ... a través de la cual la ciudad pueden convertirse en propietarios de

ha crecido y se ha consolidado”(Pino la tierra que habitan es mediante la
y Ojeda, 2013). Estos asentamien- regularización de su tenencia de con-
tos informales se desarrollan de formidad con el Decreto Ley 2695 de
acuerdo con una estrategia familiar 1979 del Ministerio de Propiedad Na-
transgeneracional, llevada a cabo cional, que establece estándares para
gradualmente por pequeños grupos, pequeñas propiedades. El artículo 2
a diferencia de los asentamientos estipula que aquellos que quieran lega-
informales en la Región Metropoli- lizar un sitio del cual están en posesión
tana de Santiago, que han sido una funcional deben demostrar que lo han
manifestación de la acción colectiva, ocupado durante al menos cinco años.
política y sincronizada de un grupo Otro camino hacia la propiedad, en el
de personas, tomando de repente el caso de la presencia de grandes cam-
control de un área. pamentos que cumplen con el requisito
Desde 2007, el gobierno de Chile de tiempo para la ocupación, implica
ha utilizado el concepto de campa- la adquisición eventual de la tierra por
mento (barrio de chabolas) para defi- parte del gobierno para el desarrollo de
nir asentamientos informales, que son viviendas colectivas a las que los habi-
“preferiblemente urbanos, con posesión tantes pueden trasladarse.
irregular de la tierra, compuestos por Casi el 70 % de los asentamientos
más de ocho familias cuyas casas es- informales en Valparaíso están ubi-
tán agrupadas y contiguas” (MINVU, cados en áreas de riesgo con fuertes
2013). En 2017, de 162 asentamientos pendientes y barrancos, donde los
informales en la región de Valparaíso, mayores peligros físicos están aso-
52 estaban ubicados en la ciudad, con ciados con deslizamientos de tierra
un total de 2.354 familias (http://chile. e incendios (MINVU, 2013). Sin la
techo.org/cis/monitor). Las familias urbanización formal y la infraestruc-
que habitan en estos asentamientos in- tura pública, estas comunidades no
formales no son propietarias de la tie- pueden mitigar estos riesgos de ma-
rra, sólo tienen tenencia informal. Sin nera efectiva y garantizar una rápida
embargo, han construido las viviendas recuperación pos-desastre. El área
que ocupan. Una de las formas en que afectada por el mega incendio de
2014, por ejemplo, combinó este tipo fueron asentamientos de origen infor-
de geografía peligrosa3 con la vulne- mal4, y el 20% fueron asentamientos
rabilidad social y la falta de infraes- formales5. El incendio de 2017 ocu-
tructura urbana: el 28% de las partes rrió en Puertas Negras, un área en
asentadas del territorio devastado el barranco de Fábrica (Figura1). El
eran asentamientos informales, 52 % incendio afectó a tres de sus cinco
Figura 1 Total de áreas desvastadas y áreas residenciales afectadas por los incendios de 2014 y 2017. Fuente: CINVIT UV.
3. 37 % del espacio construido estaba localizado en barrancos y en pendientes superiores a 40 % (la planificación urbana y ordenanza de cons-
trucción define pendientes mayores de 40% como áreas de riesgo).
4. Asentamientos de origen informal son asentamientos donde los habitantes se apropiaron de algunos sitios informalmente y progresivamente
han regularizado su tenencia a través de las agencias de gobierno. Sin embargo, las casas no son regularizadas bajo los estándares de habita-
bilidad requeridos por planificación urbana y ordenanzas de construcción.
5. El Centro de Investigaciones de Vulnerabilidades e Informalidades territoriales de La Universidad de Valparaíso, Chile (CINVIT UV) realizó este
análisis.
barrios, dos informales (Emilio Re- Entrevistas abiertas semiestruc-

cabarren y Los Lancheros del Bongo) turadas: para comprender el proce-
y uno de origen informal (Picasales). so de gobierno de la reconstrucción
urbana, se realizaron entrevistas se-
miestructuradas con profesionales
Metodología de la agencia gubernamental de vi-
vienda (SERVIU), quienes participa-
Para este estudio, el equipo empleó la ron en la reconstrucción posterior al
recolección de datos tanto cualitativos incendio en 2014 y 2017. Cinco de
como cuantitativos, así como el uso de estos profesionales eran arquitectos
datos secundarios. Para comprender que, en el proceso de 2014, estaban
el mega incendio de 2014, utilizamos a cargo del desarrollo y la construc-
datos empíricos del Ministerio de Vi- ción de viviendas a través de la au-
vienda y Desarrollo Urbano de Chile toconstrucción asistida (ASC). Ha-
(MINVU) que analizan el proceso de blamos también con el profesional a
reconstrucción posterior al incendio, cargo del equipo de reconstrucción
junto con estudios territoriales y de te- de SERVIU, que participó en los pro-
nencia de tierras realizados en la Uni- cesos de reconstrucción tanto para el
versidad CINVIT de Valparaíso. mega incendio 2014 como para otro
Para el incendio de 2017 en Puer- incendio en Rodelillo en 2013. Dos
tas Negras, utilizamos datos primarios de los profesionales entrevistados
y secundarios. Centrándonos específi- eran ingenieros de construcción que
camente en el barrio de Picasales de estaban a cargo de la contabilidad fi-
origen informal, utilizamos el estudio nanciera para las casas de ASC del
de tenencia de la tierra CINVIT y el proceso de 2014 y un profesional fue
análisis de la Hoja de Datos Básicos el trabajador social del programa de
de Emergencia (FIBE) producida por reconstrucción, a cargo de las rela-
el gobierno de Chile, además de utili- ciones con la comunidad. A través
zar un estudio sociodemográfico y ende estas entrevistas, se obtuvieron
trevistas semiestructuradas, y observa- datos cuantitativos detallados (por
ciones etnográficas. ejemplo, los detalles de la FIBE) de
ambos procesos de reconstrucción,
que no aparecen en los informes del Resultados

MINVU. También entrevistamos a
los líderes de las 29 familias de Pica- El proceso de reconstrucción
sales que optaron por ASC. de 2014
Encuesta sociodemográfica: la en- Tras el incendio de 2014, que, como

cuesta, realizada con sobrevivientes se señaló anteriormente, eliminó los
del incendio de Puertas Negras 2017 asentamientos informales que cu-
en el vecindario de Picasales, pregun- brían 49,02 hectáreas, el gobierno
tó la composición de la familia y la declaró el área como una zona de
red social, la propiedad de la vivien- catástrofe y delegó sus poderes a un
da y el subsidio que recibieron como representante presidencial. Este diri-
parte del proceso de reconstrucción gió un grupo de trabajo intersectorial
(consulte la Sección Vb). Entre el 3 y para la reconstrucción con un presu-
el 8 de febrero de 2017, 81 jefes de las puesto especial.
familias afectadas del barrio de Pica- Después del incendio, 1.320 per-
sales respondieron a la encuesta. sonas se mudaron a refugios patroci-
nados por el gobierno u ONG. Otros
Observación de los participantes: 513 (SECPLA, 2014) comenzaron
durante el proceso de coproducción, a instalar tiendas de campaña, ejer-
el equipo observó diferentes fases ciendo una soberanía comunal sobre
del proceso de reconstrucción de la sus parcelas (Pino, 2015) para evitar
casa, con un énfasis especial en las la posible invasión de forasteros. En
sesiones de taller de diseño conjun- las primeras semanas, varias entida-
to. Se tomaron notas cuidadosas para des, entre ellas el gobierno, ONG,
registrar las acciones tanto de los be- voluntarios individuales y organiza-
neficiarios como de los profesionales dos, investigadores y estudiantes, y
del MINVU. Además de registrar empresas privadas, participaron en
nuestras observaciones, produjimos la remoción de escombros, la reco-
notas de campo que relacionan nues- lección y distribución de donaciones
tras observaciones con la teoría de la de alimentos y en apoyar los refugios
coproducción. de emergencia. Estas intervenciones
fueron en su mayor parte destinadas • Obstáculos sectoriales que impiden la

a las comunidades en general, mien- ejecución de proyectos de mitigación
tras que intervenciones posteriores urbana que integran vivienda, equipa-
(atención primaria de salud y vimiento público y espacio público.
vienda de emergencia) se dirigieron MINVU otorgó cuatro tipos de sub-
a familias e individuos. El gobierno sidios a los sobrevivientes:
y las agencias privadas pusieron a • Vivienda estándar (SH): proyectos
disposición 346 viviendas de emer- prediseñados por empresas de cons-
gencia (proporcionadas por la ONG trucción y certificados por el MINVU.
TECHO). Ninguna de estas casas, Estas casas son rápidas de construir
sin embargo, fue diseñada para ser (dos meses) y no necesitan cumplir
mejorada o ampliada a través de la con las ordenanzas locales. Subsidio
autoconstrucción. por hogar: US$ 11.382 para la mitiga-
Más allá de la fase de emergencia, el ción de desastres + US $ 25.799 para
proceso de reconstrucción presentó vivienda; total = US$ 37.181.
una serie de barreras y dificultades • Autoconstrucción asistida (ASC):
reglamentarias para el gobierno: proyectos diseñados por el benefi-
• La no disponibilidad de subsidios ciario y un asesor técnico certificado
para residentes de asentamientos por el MINVU y construido por el
fuera del límite de la ciudad. beneficiario o un constructor privado.
• La falta de subsidios para los residen- US$ 11.382 para mitigación +
tes que no eran dueños de las parcelas US$ 25,799 para vivienda, total =
en las que estaban sus casas. Esto in- US$ 37.181.
cluía el 30 % de la población en los 12 • Reparaciones domésticas (HR):
asentamientos informales afectados6. un subsidio centrado en hogares con
• La prohibición de construir en zonas daños reparables. Subsidio por ho-
restringidas (fondos de barrancos). gar: US $ 2.500 para reparaciones.
• Los altos costos de las obras de mi- • Subsidio de reubicación de vivienda
tigación para viviendas ubicadas en (HRS): un subsidio para comprar una
áreas de riesgo. casa en el parque de viviendas SERVIU.
6. Estos 12 asentamientos informales afectados fueron: Mesana, La Ruda, Manuel Rodríguez, Cristo Redentor, Francisco Vergara, Visión de
Crecer, Tiro Al Blanco, El Vergel Alto, Villa El Peral, Nueva Esperanza, Gran Futuro, y Pampa Ilusión.
Subsidio por hogar: US$ 34.146 para proceso continuó durante los cuatro
comprar una casa nueva o US$ 26.558 años posteriores.
para comprar una casa usada. La magnitud de la respuesta reque-
rida por la excepcionalidad del mega
Estas subvenciones se agruparon en incendio de 2014, la necesidad de ve-
dos modalidades: una que involu- locidad y los obstáculos regulatorios
craba la reubicación y otras tres que inherentes a las agencias guberna-
implicaban permanecer en el lugar. mentales hicieron que estas agencias
Los residentes afectados que poseían trabajaran sin una coordinación efec-
la tenencia de sus sitios podían optar tiva. También significó que se privi-
por cualquier modalidad (SH, ASC, legió la asistencia individual sobre la
HR o HRS); aquellos que no, solo participación de la comunidad en el
pudieron optar por un subsidio de re- proceso de toma de decisiones.
ubicación en otra ciudad (HRS). En El Ministerio de Vivienda y Desa-
total, el 60 % optó por la reubicación rrollo Urbano (MINVU), el organismo
y el 40 % por reconstruir sus hogares encargado de entregar y administrar
en el mismo lugar. todos los subsidios de vivienda fue
Algunos de los habitantes de los desafiado por las realidades de los
asentamientos informales decidieron asentamientos informales. Muchos
no aceptar el subsidio de reubicación, habitantes habían tomado tierras ile-
y se quedaron en el lugar, reconstru- galmente o tenían posesión legal del
yendo sus hogares sin ningún tipo sitio, pero estaban en áreas de riesgo
de financiamiento gubernamental o áreas restringidas. Otros propietarios
o fundamentos legales. La mayoría legales tenían dos o tres viviendas en
de ellos pudieron regresar a la “nor- un sitio donde la Ley permitía solo una.
malidad” dentro de los seis meses, El Ministerio gestionó 2.920 casos de
(Siembieda, Johnson y Franco, 2012) los 3.582. De estos, 832 recibieron
superando con creces la velocidad asistencia de vivienda estándar rápi-
de respuesta del gobierno en las da (SH), 335 optaron por la autocons-
áreas residenciales afectadas, donde trucción asistida (ASC), 21 recibieron
solo hubo una recuperación del 1% reparaciones domésticas (HR) y 1.711
después de ocho meses, y donde el recibieron subsidios de reubicación
de vivienda (HRS) en un municipio cuatro de estas familias imitaron a las

cercano (reubicación por incentivo). personas afectadas por el incendio de
Las viviendas típicas alcanzan los 50 2014 y se instalaron en tiendas en sus
metros cuadrados en la mayoría de los sitios para garantizar la seguridad de
casos; las casas del ASC tenían un pro- sus propiedades, ya sean formales o
medio de 85 metros cuadrados. informales (figura 2). Los líderes de
El proceso de recuperación des- uno de los vecindarios afectados por
pués del catastrófico incendio de el incendio de 2014 ofrecieron ase-
2014 sufrió no solo por la acción des- soramiento a los afectados por el in-
coordinada por parte de las agencias cendio de 2017 sobre las ventajas de
gubernamentales y su lento progreso, los diferentes subsidios de vivienda
sino también por la construcción de y cómo organizarse frente a posibles
viviendas de baja calidad por parte conflictos, tanto con agencias guber-
de las empresas privadas, así como namentales como con ONG, volunta-
por una considerable confusión y rios y empresas de construcción.
descontento en la comunidad. Clara- Mientras tanto, dados los múlti-
mente, aquellos que reconstruyeron ples desafíos posteriores al incendio
de manera independiente lograron de 2014, se habían realizado algunos
recuperar sus vidas más rápidamente. cambios en el proceso de reconstruc-
ción. Si bien todos aquellos cuyos
hogares fueron destruidos todavía
2017: el proceso de reconstruc- podían optar por al menos uno de los
ción en la Quebrada la Fábrica, cuatro tipos de subsidio (propieta-
Puertas negras, Valparaíso rios: asentamiento y no propietarios:
reubicación), se tomó la decisión de
El incendio que se desató en Puertas duplicar el valor de los subsidios de
Negras en enero de 2017 fue mucho reconstrucción existentes en recono-
más pequeño que el incendio de 2014. cimiento de los altos costos de edi-
Pero destruyó 215 viviendas y dejó ficación en la difícil topografía de
a 360 familias afectadas. Setenta y los cerros de Valparaíso. El MINVU
7. En el caso del Barranco de Fábrica, el asentamiento más antiguo (Picasales) participó en “sitio de operaciones” 1964-1970, involucrando
la regulación de la tierra ocupado informalmente. Residentes de Picasales, por lo tanto, tienen posesión legal de sus tierras y los de Emilio
Recabarren y los Lancheros del Bongo no.
Figura 2 Comparativa de los espacios de apropiación e instalación de carpas durante los incendios de 2014 y 2017. Fuente: CINVIT UV.
también decidió fomentar un proce- vivienda pública dentro de la región

so participativo que incluyera a los o un apartamento en un proyecto
hogares afectados por el incendio. de vivienda. El fomento de la reu-
Después de determinar que el bicación por parte del gobierno fue
82% del área ocupada del Barranco informado por una evaluación que
de Fábrica consistía en asentamien- concluyó que los asentamientos in-
tos informales o de origen informal7, formales estaban casi todos en áreas
los funcionarios del gobierno infor- restringidas, zonas de prohibición,
maron a aquellos que tenían tenencia áreas verdes no construibles, zonas
de sus sitios (81 familias) que podían de riesgo y áreas nacionales de uso
optar por un subsidio de construcción público propiedad del gobierno, todo
en el lugar (SH, ASC, HR); se reco- lo cual solo se modificaría a través de
mendó a los que no lo hicieron (134 cambios a las restricciones de zonifi-
casos) que solicitaran un subsidio de cación de terrenos municipales, un
reubicación (HRS) para obtener una proceso que llevaría al menos un año
en completarse. El territorio afectado cos también era débil o inexistente,

fue dividido en tres zonas. El muni- y no había infraestructura pública ni
cipio, junto con el programa Quiero espacio público. En todos los aspec-
Mi Barrio - MINVU, fue responsable tos, excepto la tenencia, el barrio de
de las zonas informales 1 y 2 (Emilio Picasales tenía las mismas condicio-
Recabarren, Los Lancheros del Bon- nes de vida que los otros dos asenta-
go) y SERVIU fue responsable de mientos informales afectados.
Picasales, el asentamiento de origen
informal (zona 3) (Figura 3).
Cabe señalar que, aunque los ha- Recuperación de viviendas
bitantes de Picasales habían regula- centradas en las personas
rizado su permanencia en la década (RVCP)
de 1960, sus casas nunca alcanzaron
los estándares requeridos por la or- Dado el compromiso del Ministe-
denanza de planificación urbana y rio con un proceso participativo, las
construcción, razón por la cual per- agencias gubernamentales relevan-
manecieron esencialmente “informa- tes estaban abiertas a compartir y tra-
les”. El acceso a los servicios bási- bajar en el enfoque de colaboración
Figura 3 Subdivisión del territorio en los alrededores de La Fábrica Ravine. Fuente: CINVIT UV.
horizontal que caracteriza la recons- Un objetivo central de esta meto-

trucción centrada en las personas. dología de investigación participativa
La coproducción puede entenderse fue crear una estrategia de diseño ar-
como una distribución equilibrada quitectónico que generaría y apoyaría
del poder entre el gobierno y los un proceso de abajo hacia arriba de
ciudadanos (Imilan et al., 2015). El coproducción espacial de viviendas
ejemplo de coproducción presentado de reemplazo en varias de las ocho
en este documento se integró en un etapas del proceso. Los beneficiarios
proceso con ocho etapas consecuti- diseñarían sus hogares utilizando un
vas, que no ofrecieron un enfoque conjunto de bloques de construcción
coprocultivo por igual para todos y de tipo LEGO y luego acordarían la
que tenían niveles muy diferentes de modalidad de cofinanciamiento. El
distribución de autoridad. En general, juego permitió a las familias expresar
sin embargo, esto podría verse como sus necesidades y requisitos espacia-
un esfuerzo que apoya la recupera- les visualmente, y junto con un arqui-
ción de viviendas centradas en las tecto certificado por el gobierno, de-
personas -RVCP. sarrollar los planes finales y comenzar
Una vez que cada familia selec- el proceso de autoconstrucción bajo
cionó su subsidio, SERVIU – MIN- la supervisión del MINVU.
VU comisionó a un equipo de con- Como paso preliminar, el equipo
sultores externos (compuesto por un encuestó a representantes de las 81
investigador, arquitectos y psicólo- familias afectadas de Picasales. Fue
gos sociales) para implementar una principalmente una encuesta demo-
estrategia participativa para el co– gráfica, aunque también incluyó pre-
diseño del código de viviendas uni- guntas sobre su elección inicial del
familiares o multifamiliares como tipo de subsidio. El 30 % de estas fa-
parte del proceso de coproducción milias tenía dos miembros, casi la mi-
de la modalidad ASC. El equipo tad tenía cuatro o más miembros (47
(que incluyó al primer autor de este %) y el 23 % tenía tres miembros. El
documento) comenzó a desarrollar 24% tenía menos de 14 años, el 31%
esta metodología participativa bajo entre 15 y 29 años, el 14% entre 30 y
el concepto de RVCP. 40 años, el 15% entre 41 y 59 años y
el 16% más de 60 años. Solo el 9 % afectadas por discapacidades funcio-

de los mayores de 15 años reportaron nales tenían una mayor necesidad de
estar desempleados. En al menos el resolver rápidamente su problema de
27 % de las familias, había un miem- vivienda; esto podría haber contri-
bro con una discapacidad física. La buido a los números (42 de las 81 fa-
mayoría (57 %) era dueña de su sitio. milias) que inicialmente optaron por
Casi la mitad de los hogares (44%) viviendas estándar o subsidios de re-
había vivido en el vecindario durante ubicación de viviendas (figura 4).
más de 45 años, y había pasado por La descripción del proceso inclu-
un proceso de regularización de su ye reflexiones sobre las formas en
asentamiento ocupado informalmen- que podría continuar evolucionando
te mediante la compra de la tierra y mejorando.
durante el gobierno de Eduardo Frei
Montalva (1964–1970). Como resul-
tado, la comunidad tenía experiencia Las ocho etapas del proceso
previa con la formalización a través RVCP en Puertas Negras.
de un proceso negociado entre el go-
bierno y la comunidad. Después del El proceso de selección del subsidio
incendio, de las 81 familias afecta- Esta etapa duró hasta la evaluación
das, 18 optaron por vivienda están- del proyecto regulatorio municipal
dar (SH), 39 por autoconstrucción (tres meses). Todos los participan-
asistida (ASC) y 24 por subsidios tes con tenencia habían instalado en
de reubicación de vivienda (HRS). sus parcelas una vivienda de emer-
Cincuenta y dos de estas 81 familias gencia8 de 22 metros cuadrados en-
habían construido sus viviendas da- tregada por el gobierno. Esta unidad
ñadas, y la encuesta encontró que el se construyó mal (por ejemplo, tenía
65 % de ellas tenía un familiar que filtraciones) y no se conectó a un
trabajaba en la construcción, lo que suministro regular de agua o aguas
podría explicar por qué tantas per- residuales durante los primeros dos
sonas eligieron la modalidad ASC. meses. Si bien podría haber aumen-
En contraste, el 27 % de las familias tado el costo inicial, habría tenido
8. El costo de una vivienda emergencia era de US$9.500
Figura 4 Subdivisión del territorio en los alrededores de La Fábrica Ravine. Fuente: CINVIT UV. El proceso de co-producción de construc-
ción de vivienda social. Fuente: Lautaro Ojeda, Andrea Pino y Gonzalo Bacigalupe.
sentido que la vivienda de emergen- Las 81 familias, como se señaló an-

cia se diseñara con miras a incorpo- teriormente, habían inicialmente opta-
rarla a la vivienda permanente como do por un tipo particular de subsidio.
una unidad central. Pero, a medida que crecía la descon-
fianza de las familias hacia las agen- proceso de diseño, planearon sus ca-
cias gubernamentales, hicieron varios sas junto con los profesionales de las
cambios en sus opciones de subsidio agencias gubernamentales de vivien-
durante el período inicial. Habría sido da dentro de un intercambio informa-
útil incluir un elemento más partici- do por sus propios conocimientos y
pativo en esta etapa, informando a prioridades. Hicieron modelos, utili-
las familias sobre las ventajas y limi- zando piezas de escala tridimensional
taciones de los subsidios y dándoles que representan los recintos que po-
herramientas para que decidan de una drían componer sus viviendas. Luego
manera más consciente. organizaron sus modelos en una re-
presentación a gran escala del barrio
Los talleres de co-diseño del hogar. de Picasales. Esto hizo posible ver los
En el transcurso de una semana, se modelos de cada uno en contexto y
realizaron cinco talleres, cada uno visualizar cómo se vería el vecindario.
con una duración de un día y con Una vez que se completaron los
un máximo de 10 familias por se- talleres, de las 50 familias, 29 opta-
sión. El propósito era establecer una ron por continuar con el modo ASC,
plataforma para el diálogo entre los 11 todavía preferían la vivienda es-
beneficiarios, los funcionarios gu- tándar (SH) y 10 decidieron cam-
bernamentales y los arquitectos con- biarse a un subsidio de reubicación
sultores que participan en el proceso de vivienda (HRS). El taller tuvo la
de coproducción de las casas. ventaja adicional de aclarar sus pre-
De las 81 familias, 50 decidieron ferencias cuando vieron cuánto tra-
participar en este proceso de co-di- bajo les quedaría por delante.
seño. De estas familias, 39 eligieron El tiempo destinado para estos ta-
el modo de autoconstrucción asistida. lleres fue breve y no permitió a las
Otras 11 eligieron el modo de aloja- familias llevar a cabo una evalua-
miento estándar, pero querían una ción exhaustiva y una revisión de sus
oportunidad para evaluar si el modo planes. Tuvieron un solo taller para
ASC podría realmente tener más sen- hacer su modelo, y no se les dio el
tido para ellos. Los beneficiarios, que modelo final para que pudieran revi-
tenían considerable autonomía en este sarlo más detenidamente con sus fa-
milias y proponer posibles cambios. Las tensiones surgieron a medida

Este paso adicional podría haber ex- que la revisión y evaluación de los
tendido el valor del taller al anclar el proyectos se llevó a cabo en tres re-
diseño final en un proceso de nego- uniones siguientes. En muchos casos,
ciación familiar. un miembro de la familia diferente
Otra deficiencia fue el hecho de asistió al taller de diseño, generando
que los participantes no fueron infor- puntos de vista diferentes y, a veces,
mados previamente sobre las formas contradictorios sobre el diseño del
en que las regulaciones podrían afec- hogar. Como resultado, 10 de los 29
tar sus planes. Esto será discutido casos tardaron dos semanas más que
más adelante. los otros en completar esta fase de
desarrollo técnico.
El desarrollo técnico de los proyec- Idealmente, estas dos etapas con-
tos de vivienda secutivas deberían haber incorpora-
Durante esta etapa, los funcionarios do una etapa intermedia para que las
de vivienda (los cinco arquitectos) te- familias discutieran y adaptaran sus
nían mayor poder de decisión, ya que modelos tridimensionales en el con-
se suponía que solo podían aplicar las texto de las restricciones reglamen-
regulaciones requeridas por las orde- tarias locales y también a la luz de
nanzas locales y estudiar la viabilidad una discusión familiar más completa
técnica, la ingeniería y el presupuesto sobre las prioridades.
para la ejecución de los planes pre-
liminares realizados por los hogares. La aprobación social de los proyec-
Además, los modelos simplificados tos iniciales de vivienda
desarrollados en los talleres de diseño Esta etapa consistió en una exposi-
carecían de detalles (ventanas, reves- ción pública de todos los planos de la
timientos, colores, etc.), por lo que los casa diseñados por los beneficiarios y
arquitectos tenían que interpretar las luego desarrollados técnicamente por
intenciones detrás de estos modelos y los arquitectos (figura 5). Esta expo-
completar el proceso de diseño para sición, que duró 15 días y se llevó a
generar proyectos construibles. cabo en el edificio del Gobierno de
9. https://www.youtube.com/watch?v=WGw_jCkHC3c.
Figura 5 Modelos de proyectos arquetectónicos diseñados por el Ministerio de vivienda y urbanismo y los residentes.
Fuente: Lautaro Ojeda, Andrea Pino y Gonzalo Bacigalupe.
Valparaíso9 y consistió en la presenta- el diseño general del vecindario y el

ción de los modelos de los beneficia- potencial de medidas de mitigación
rios junto con una hoja de normas ar- de desastres.
quitectónicas. Los beneficiarios, por
lo tanto, podían comparar sus pro- La evaluación de la cofinanciación
yectos entre sí y pedir a los arquitec- del proyecto
tos asistentes los cambios relevantes. Esta etapa consistió en desarrollar los
Esta exposición tuvo cobertura de contratos entre los beneficiarios y los
los medios masivos y permitió a los profesionales de SERVIU-MINVU;
líderes de los vecindarios gestionar se acordó que cualquier costo que
con el gobernador fondos para mejo- excediera el subsidio debía ser finan-
rar las vías públicas en el sector, un ciado por los hogares involucrados. Si
proceso altamente exitoso. Sin em- ellos mismos eran constructores, po-
bargo, esto también podría haberse drían usar el 40 % del presupuesto de
mejorado con una sesión preliminar subsidio destinado a pagar la mano de
entre los participantes para analizar obra para comprar materiales adicio-
nales. Como resultado, los proyectos la vivienda tenían que someterse al

podrían superar los 75 metros cuadra- rigor administrativo del proceso de
dos estándar, alcanzando los 100 me- aprobación municipal. Este período
tros cuadrados. Este proceso estuvo estuvo marcado por un distancia-
marcado por una serie de reuniones miento natural entre los participan-
con los oficiales de finanzas de SER- tes y la agencia de vivienda, y hubo
VIU, quienes explicaron que el monto incertidumbre sobre el proceso, que
total del subsidio por hogar de US$ tomó en promedio unos dos meses.
37.181 se dividió en US $11.382 para Por el contrario, las solicitudes de
la mitigación más US$ 25.799 para la vivienda estándar (SH) se aprobaron
vivienda. Uno de los principales con- en dos semanas y su construcción co-
menzó rápidamente. La desconfianza
flictos que surgieron en este punto fue
en torno a la exigencia de que los ma-se generó en parte por el hecho de
teriales tenían que comprarse con un que los participantes no entendieron
cupón de las empresas proveedoras las acciones no coordinadas de las
certificadas por el MINVU. Esto sig- agencias gubernamentales. La ten-
sión aumentó aún más cuando los
nificaba que el costo de los materiales
era más alto de lo que los habitantes habitantes que optaron por el modo
estaban acostumbrados a pagar. Si ASC comenzaron a darse cuenta de
bien, es comprensible que las autori- que a las viviendas estándar (SH) no
dades necesitaran fijar ciertos están-se les aplicaba el mismo nivel de rigor
dares para los materiales que estaban administrativo y estaban exentas de
pagando, una discusión preliminar cumplir normativas urbanísticas y ar-
con los beneficiarios podría haber re-quitectónicas. Por otro lado, los cons-
sultado en la aprobación de una gama tructores de ASC reconocieron las
más amplia de proveedores. ventajas: aunque tenían que cumplir
con las regulaciones, sus casas po-
La etapa de evaluación del proyecto dían ser más altas y espaciosas, y po-
normativo municipal. dían tener características tales como
Esta fue la etapa menos participati- ventanas y balcones adicionales en
va y más conflictiva. Las familias no comparación con sitios vecinos (figu-
tenían poder y los profesionales de ra 6). Claramente, los conflictos y las
Figura 6 Progreso comparativo entre autoconstrucción asistida y vivienda estándar (febrero 2018).
Fuente: Lautaro Ojeda, Andrea Pino y Gonzalo Bacigalupe.
frustraciones de esta etapa podrían contribuyendo a la sensación de que

haberse minimizado informando a los funcionarios eran arbitrarios y
los participantes al comienzo del pro- caprichosos.
ceso acerca de las regulaciones que
tendrían que cumplir. Si hubieran es- El proceso de autoconstrucción
tado plenamente informados, habrían La distribución de responsabilidades
estado en condiciones de adaptar sus fue más equilibrada durante la fase
diseños iniciales a las restricciones de construcción, ya que los habitan-
a las que luego serían sometidos. En tes de ASC se encargaban de comprar
cambio, invirtieron sus esfuerzos en los materiales y llevar a cabo la cons-
una visión que luego podría frustrar- trucción de sus casas. Los técnicos
se en el proceso de escrutinio oficial. de vivienda solo se encargaban de
En lugar de generar la confianza y la garantizar el correcto desarrollo de
colaboración que se pretendía al in- los proyectos, entregando cuotas de
troducir un proceso de coproducción, subsidios para asegurar un progreso
esta característica del proceso reforzó satisfactorio. Sin embargo, esta eta-
un modo de gobierno más autoritario, pa estuvo marcada por conflictos re-
lacionados con la forma en que cada case el cumplimiento de los planes

uno entendía las normas y regulacio- aprobados en la etapa de evaluación
nes de construcción. La mayoría de del proyecto de regulación municipal.
los beneficiarios construyeron sus Esta inspección se centró en analizar
viviendas pensando en futuras am- la distancia de las propiedades veci-
pliaciones, y por esta razón algunos nas, los metros cuadrados construi-
de los ambientes de las viviendas se dos, las conexiones a los servicios
construyeron con la posibilidad de básicos y los tamaños y posiciones
ser fácilmente desmantelados para de las ventanas. Posteriormente, los
permitir el crecimiento espacial de beneficiarios y los técnicos munici-
la casa. Esto apunta nuevamente al pales trabajaron juntos para estudiar
valor de establecer un entendimien- los cambios que debían realizar y
to preliminar compartido sobre estos luego llevar a cabo las modificacio-
temas. Otro conflicto estaba relaciones necesarias para la aprobación fi-
nado con el requisito municipal de nal de las viviendas
que los residentes destruyan sus vi-
viendas de emergencia. De hecho, en
la mayoría de los casos, esta vivien-
da ya estaba muy dañada, por lo que Un resumen de las lecciones
solo en algunos casos los materiales aprendidas durante el proceso
fueron realmente reutilizables. Una de coproducción.
vez más, una estrategia incremental
que incluyera el uso de viviendas de 1) Para el proceso de selección de
emergencia de mayor calidad como subsidios, un taller inicial para bene-
un núcleo para la vivienda perma- ficiarios debe incluir una discusión
nente podría haber reducido los cos- de las ventajas y desventajas de cada
tos e ineficiencias generales. uno de los subsidios ofrecidos por la
agencia gubernamental de vivienda.
La aprobación municipal de cons- Esto permitiría a cada familia si-
trucción. mular posibles escenarios para cada
Las aprobaciones municipales esta- subsidio y así tomar decisiones más
ban supeditadas hasta que se verifi- informadas sobre su elección.
2) Las viviendas de emergencia quisición de materiales de construc-

deben construirse, en términos de ción y la rendición de cuentas, a fin
calidad del material y diseño, de ma- de mejorar la etapa de evaluación del
nera que se conviertan en parte de la cofinanciamiento del proyecto.
vivienda permanente diseñada por 5) Durante la aprobación de los
los habitantes durante los talleres de proyectos iniciales de vivienda, es
co-diseño. Estos talleres podrían lue- imperativo integrar factores a nivel
go enfocarse en determinar amplia- de vecindario, permitiendo el diseño
ciones prácticas de la unidad central. de medidas de mitigación de desas-
3) Los talleres de co-diseño de vi- tres a nivel del asentamiento que po-
viendas deben realizarse en dos eta- drían reducir los costos individuales.
pas. Primero, la comprensión de las 6) Finalmente, el proceso de auto-
regulaciones municipales y las apro- construcción debe comenzar con un
baciones de construcción que son un taller donde se expliquen todas las
factor en las evaluaciones municipa- posibles contingencias, relacionadas
les deben ser parte de una unidad de con las regulaciones y la construc-
aprendizaje inicial. La segunda etapa ción, junto con sus soluciones ade-
debe consistir en dos talleres de dise- cuadas. El objetivo sería minimizar
ño, entre los cuales los beneficiarios los cambios después de la revisión
podrían llevarse sus modelos 3D a de los proyectos, ya que ignorar es-
casa para revisarlos junto con otros tas regulaciones podrían llevar a una
miembros de la familia y pensar en autoconstrucción que finalmente no
posibles modificaciones. sea aprobada por el municipio.
4) La etapa de desarrollo técnico
debe incluir un análisis participativo
del modelo diseñado por los futuros Conclusiones
propietarios, el cumplimiento de las
regulaciones y cómo su cumplimien- Los complejos escenarios posteriores
to puede afectar sus planes. Parale- al desastre que surgen en asentamien-
lamente, sería necesario incluir una tos informales son ideales para aplicar
sesión explicativa sobre las modali- procesos de coproducción implícitos
dades de pago, los procesos de aden la gobernanza de reconstrucción
urbana centrada en las personas, ya en un proceso colectivo que establece

que, en los territorios de autocons- las reglas para los procesos futuros de
trucción, la cohesión social es esen- autoconstrucción (individuales y / o
cial para cualquier proceso que im- colectivos). Idealmente, sin embargo,
plique la mejora de los asentamientos este proceso de diseño debe incluir
o la mejora social. Como sitio para atención a la escala del vecindario.
nuevas formas de gobierno potencial- El juego también demostró que, aun-
mente efectivas, estos asentamientos que se esperaba que los modelos tridi-
informales, que normalmente escapan mensionales resultaran en un equilibrio
a las regulaciones y ordenanzas loca- entre la expectativa y la necesidad, pre-
les, requieren requisitos administra- valeció la lógica de la autoconstrucción.
tivos y reglamentarios más flexibles Es decir, los participantes estaban más
para todos los tipos de subsidios de enfocados en pensar en futuras exten-
vivienda para la reconstrucción pos- siones que en las restricciones presu-
terior al desastre. Para evitar que una puestarias del subsidio otorgado. Esto
lógica de mercado domine la recons- muestra que esta forma de coproduc-
trucción colectiva de estos asenta- ción, al ser un proceso dialógico, fun-
mientos informales, es esencial inte- ciona como una herramienta prospec-
grar esta reconstrucción en un mode- tiva para innovar en la situación exis-
lo de apoyo de la gobernanza urbana. tente, después del desastre, y no como
Los derechos y servicios básicos de un medio retrospectivo de recrear lo
los habitantes deben estar garantiza- que existía antes del desastre, aunque
dos, mientras negocian con el gobier- los beneficiarios podrían haber sido lle-
no local y las empresas privadas sobre vados a replicar lo que habían perdido.
cómo mejorar sus entornos urbanos. Finalmente, este juego arquitectóni-
La dimensión lúdica de los talle- co, como componente de un proceso
res de diseño conjunto, un proceso de coproducción, generó un escenario
colectivo en el que todos poseían las socioeducativo, donde las opiniones
mismas herramientas para diseñar sus afectivas y subjetivas de quienes per-
hogares, facilitó la resolución de con- dieron sus casas se combinaron con las
flictos de intereses y diferencias. Las visiones técnico-administrativas de los
soluciones resultantes se enmarcaron funcionarios estatales y sus asesores ex-
ternos, un punto de partida convincente la comunidad. El diseño conjunto, si

para diseñar la gestión integral del ries- se ejecuta dentro de un marco más
go de desastres en escenarios urbanos participativo, podría llevar a mejo-
complejos. rar el uso de los recursos y la plani-
El proceso de coproducción es ficación para las comunidades y las
una parte de un proceso mayor de personas. La coproducción también
gobernanza urbana participativa de puede ser parte de un gobierno más
reconstrucción posterior al desastre fuerte en el que los líderes nacionales,
que combina visiones de abajo hacia locales y comunitarios puedan cola-
arriba y de arriba hacia abajo y su borar en la construcción de hogares
implementación. Este ejemplo nos resilientes. Del mismo modo, hay lec-
moviliza para repensar las formas de ciones en este proceso relacionadas
participación y acción de los invo- con los planes de vivienda de emer-
lucrados, no solo durante el proceso gencia y vivienda permanente. Las
de diseño, sino a lo largo de toda la familias tienen fuertes incentivos para
reconstrucción. En el caso que hemos permanecer en sus sitios, lo que exi-
revisado aquí, los usuarios pasaron ge crear un enfoque que incorpore las
de ser sujetos de un enfoque de bien- unidades de emergencia en el proceso
estar de mono-producción en 2014 final de co-construcción. Un experi-
a participar en una dinámica de co- mento de co-construcción requiere
producción mucho más colaborativa. un cambio en el enfoque sectorial y
Todavía hay limitaciones, ya que la jerárquico de la reconstrucción, pero
ausencia de una agencia gubernamen- también puede ser, en su forma piloto,
tal que pueda sistematizar y analizar una manera de experimentar con nue-
estos procesos socava el potencial vas formas de gobierno que requieren
para aprovechar estas experiencias en el mismo proceso de reconstrucción.
futuras reconstrucciones post desastre. Las lecciones aprendidas de este
El proceso de coproducción puede proceso de coproducción podrían con-
ofrecer un enfoque innovador para un tribuir a la eficiencia de los futuros es-
programa de recuperación de vivien- fuerzos de recuperación, y a la evolu-
das después de un desastre que forta- ción continua de formas más maduras
lezca la capacidad y la resiliencia de de gobernanza participativa en el con-
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presentación
La Ciudad Socio-Política
Los tres artículos que componen esta sección se focalizan sobre dos transi-
ciones significativas.
La primera –en el plano internacional– se refiere a la Agenda 2030 para el Desa-

rrollo Sostenible que combina (i) la continuidad, actualización, desagregación y
especificación de los 8 Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM, 2000-2015)
a través de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS, 2016-2030) con
(ii) la Nueva Agenda Urbana (Habitat III, Quito, 2016), expresión operativa del
ODS # 11, “ciudades y asentamientos humanos inclusivos, seguros, resilientes y
sostenibles”. La actual redefinición de las políticas públicas urbanas, en proceso
en casi toda América Latina - se funda, en buena medida, sobre las singulares
adaptaciones locales de los países de la región a esta combinación.
236 Presentación
La segunda opera en el plano regional – específicamente, en el Cono Sur de

América Latina –donde, a lo largo de los últimos 30-35 años, se sucedieron
(i) la reinstalación de regímenes democráticos tras el fin del ciclo más
reciente de dictaduras militares, (ii) la singular convergencia regional de
varios gobiernos de orientación de centro izquierda que impulsaron políticas
progresistas y redistribucionistas en favor de sectores populares y , en los
últimos años, (iii) la sustitución de algunos de éstos por gobiernos civiles de
centro-derecha o derecha, elegidos –por primera vez en la historia– mediante
el voto ciudadano en elecciones libres.
Los tres artículos que componen esta sección se instalan precisamente sobre
la intersección entre ambos ‘ciclos’, con la pretensión de entender algunas
de las principales contradicciones y tensiones que estas transiciones implican
e indagando y discutiendo algunas de las dimensiones urbanas –políticas y
gestionarias, sociales y territoriales– en las que se expresan.
Fernando Carrión se focaliza en un análisis histórico comparativo de
cuestiones de gobernancia y modalidades de construcción de instituciones,
reglas de juego y modelos de gestión de los gobiernos municipales en
América Latina, que son – argumenta - los principales protagonistas políticos
y operativos de la construcción de los modelos de ciudades que el ODS 11
reclama pero que, sin embargo, están ausentes de la Nueva Agenda Urbana, la
que se convierte así en un paradigma de ciudades sin representación política
ni ciudadana, ciudades sin sujetos históricos. En base al reconocimiento
de la heterogeneidad de los territorios, a través de la representación de las
complejas sociedades locales y bajo el lema “devolver la polis a la ciudad”,
Carrión propone pensar en un nuevo orden mundial de base urbana, para
el que postula un conjunto de capacidades, vínculos y articulaciones
–intraurbanas, interurbanas, metropolitanas y transurbanas– que los gobiernos
municipales deberían recuperar, construir e inventar hacia el futuro.
Los dos artículos siguientes analizan las expresiones urbanas de las trasformaciones
radicales en la orientación ideológica y el signo político de los gobiernos de dos
países paradigmáticos del Cono Sur: Brasil y Argentina.
237
Sonia Fleury y Carlos Pinho analizan críticamente procesos de deconstrucción

de políticas, programas, instrumentos, instituciones, normas y soportes
urbanos que durante las presidencias de Lula da Silva (2002-2010) y Dilma
Rouseff (2011-2016) del Partido dos Trabalhadores (PT) contribuyeron a
resolver la pobreza de millones de personas, fortaleciendo la democracia y
consolidando derechos sociales que concretaron avances en la construcción
de la ciudadanía urbana en Brasil. Muchas de las condiciones esenciales para
la resolución de la pobreza y de la reducción de las desigualdades sociales
se anclan en las ciudades. (La ciudad industrial – sostuvo tempranamente
M. Castells - es la sede espacial y el soporte territorial del proceso de
reproducción de la fuerza de trabajo). Así, la progresiva incorporación y
accesibilidad a la tierra y a la vivienda, a las centralidades urbanas, a los
espacios públicos de calidad, a las infraestructuras y sistemas de movilidad, a
las redes de servicios públicos domiciliarios, a mejores puestos y condiciones
de trabajo, a mejores ingresos, a mejor alimentación y al cuidado de la salud,
a la educación y a la seguridad social de los trabajadores y sus familias son
funciones socio-territoriales que típicamente caracterizan y definen a las
ciudades en economías emergentes. En otras palabras, la organización y
la funcionalidad de las ciudades industriales respaldan la incorporación de
sectores populares al desarrollo económico y al territorio. Fleury y Pinho
argumentan que esos soportes físicos y territoriales de las condiciones de
vida son el costado urbano de la democracia y la ciudadanía.
Finalmente, Jonatan Baldiviezo y Sandra Sánchez abordan la dimensión
propiamente territorial y local de conflictos sociales y políticos urbanos
en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires, contraponiendo las políticas y
proyectos de expansión y renovación de sectores urbanos desplegados por
el Gobierno desde una lógica de mercado con el paradigma fundante del
Derecho a la Ciudad propuesto por H. Lefebvre. El instrumento operacional
con que esa contraposición es puesta en acto es la articulación de un colectivo
de organizaciones sociales territoriales dedicado a monitorear e interpelar
políticas públicas del Gobierno y determinadas actividades privadas
238 Presentación
y a defender –a través de diversos mecanismos– derechos ciudadanos

eventualmente vulnerados. El Observatorio del Derecho a la Ciudad - expresión
local de un dispositivo institucional relativamente reciente en ámbitos
territoriales y en clara expansión en varias ciudades argentinas y en algunos
países latinoamericanos - despliega uno de esos mecanismos y estrategias:
brinda soporte, asistencia y colaboración técnica y jurídica a organizaciones
sociales y territoriales, participa de discusiones y debates urbanos e impulsa
proyectos de ley y políticas públicas en busca de soluciones a conflictos
urbanos generados en ámbitos temáticos tan diversos como la urbanización
de villas y asentamientos precarios, desalojos de población, ventas de tierras
e inmuebles públicos al sector privado, concesiones de la gestión de redes
de servicios públicos domiciliarios y cuestiones ambientales, pivoteando
esencialmente sobre las condiciones de la participación ciudadana en la
elaboración de códigos urbanísticos, presupuestos comunales y territoriales,
planes urbanos y ambientales.
Demas esta agregar que los análisis que se presentan aquí expresan las posiciones
y las ópticas políticas de sus autores y no representan necesariamente las
posiciones de MAyU, cuyo objetivo editorial es compartir ideas y experiencias
y estimular el diálogo entre diferentes puntos de vista.
Jorge Karol
Editor
Fernando Carrión M. a
Palabras clave: América Latina, descentramiento, descentralización, desconcentración,
ciudadanía, municipalismo, nueva agenda urbana, poder local.
El Oleaje del Municipalismo

en América Latina:
Cambio y Continuidad
“Los municipios tienen que tener más poder
para que los ciudadanos tengan más poder”
Ada Colau
Abstract
América Latina llega a este Siglo XXI con municipios fuertes y autónomos,
tanto que han logrado territorializar la política para, por un lado, cuestionar
el sentido de unidad nacional con proyectos generales, hegemónicos y ver-
ticales de cualquier signo político y, por otro lado, ser la antesala del auge y
caída del giro a la izquierda vivido en la región. En este contexto se presentan
los vaivenes, a la manera de un oleaje de tendencias políticas de los munici-
pios; identificándose tres olas, las dos iniciales dentro del giro a la izquierda,
pero la primera con énfasis en la sociedad civil y la segunda en la institucio-
nalidad municipal, mientras la tercera, de tránsito hacia la derecha apoyada
a. Fernando Carrión M. Arquitecto (Universidad Central del Ecuador) y Máster en Desarrollo Urbano Regional (Colegio de México). Académico del Depar-
tamento de Estudios Políticos de FLACSO Sede Ecuador; Presidente de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Centros Históricos (OLACCHI)
(http://works.bepress.com/fernando_carrion/ ) fcarrion@flacso.edu.ec
240 Fernando Carrión M.
abiertamente en el mercado. Queda la discusión surgida de estas evidencias

históricas, de si cualquier cambio importante que se busque deberá partir de
la recuperación y mantenimiento de los municipios. Desgraciadamente se ha
investigado poco esta temática.
Introducción de la NAU también fue excluyente: la

cooperación internacional diseñó las
En octubre de 2016 se realizó la ter- políticas, los gobiernos nacionales fir-
cera cumbre mundial de ciudades, maron los acuerdos y los municipios
organizada por ONU-HABITAT, con acatan lo resuelto; es decir, se hizo
la finalidad de aprobar lo que llegó a realidad el viejo principio de pensar
definirse como la Nueva Agenda Ur- globalmente y actuar localmente, que
bana (NAU); lo paradójico: ningún conduce a la pérdida de la autonomía
municipio, órgano representativo de municipal y a que la cooperación in-
las ciudades, fue signatario de los ternacional no se comprometa a nada
acuerdos, como tampoco la ciuda- pero incida en todo; axioma que lleva
danía organizada estuvo presente en a una política única construida en una
las resoluciones, evidenciando que cúspide inaccesible, desde donde se
los gobiernos nacionales y los orga- dictan las propuestas para todas las
nismos de cooperación internacional ciudades del mundo.
-impulsores de la descentralización y De esta manera se le vació a la ciu-
el fortalecimiento de los gobiernos dad de su actor central (el municipio),
locales- no fueron consecuentes con construyéndose una ventriloquía in-
sus propias políticas. aceptable: que otros hablen (la coope-
De esta manera, la ciudad como ración internacional y los gobiernos
objeto estuvo presente pero su re- nacionales) y decidan por los gobier-
presentación política y ciudadana no, nos locales. Es más, la NAU no tuvo
básicamente porque Naciones Unidas en consideración el momento históri-
es una organización internacional, es co de constitución de los municipios
decir de naciones y no de gobiernos como poder local en América Latina,
locales, es decir de ciudades. La me- luego de un complejo proceso de de-
todología seguida en la construcción mocratización y de urbanización.
El Oleaje del Municipalismo en América Latina: Cambio y Continuidad 241
Por eso este artículo quiere apor- talidad (ONU-HABITAT). Esta con-
tar a la idea de devolver la polis a la centración de población tiene su con-
ciudad (Carrión, 2019), mediante la traparte en el hecho de que los muni-
presentación de una visión de la his- cipios terminan siendo los gobiernos
toria reciente del municipalismo en más próximos para la mayoría de la
América Latina, como mecanismo población Latinoamericana y de que
para entender el gobierno de la ciu- con el paso del tiempo, se han con-
dad en el momento actual. Para tal vertido en la instancia institucional
efecto, partiremos de una coyuntura de gobierno de la ciudad.
clave que se inicia en la década de
los años 1980 del siglo pasado, cuan- • En el contexto de la reforma del
do convergen tres hechos históricos Estado que se inicia en los años 80
que modificaron la dinámica de la (descentralización, apertura, privati-
ciudad Latinoamericana y configura- zación, ajuste) y del retorno a la de-
ron al municipio como el poder local mocracia -luego de regímenes dicta-
por excelencia: toriales- no solo se vuelven a elegir
autoridades nacionales sino también
• América Latina vivió un cambio se consigue la extensión de las mis-
en los patrones de la urbanización mas hacia la totalidad de los territo-
regional, gracias a la aguda/punzante rios, logrando que todas las autorida-
migración del campo a la ciudad que des locales e intermedias de gobier-
configuró una condición inédita: no no sean de elección popular. Pero no
solo que se convirtió en el continen- solo la elección, porque también se
te que logró la más rápida urbaniza- consigue fortalecer las estructuras
ción, sino que también el que logró institucionales subnacionales con
ser el más urbanizado del mundo. En nuevos recursos y competencias, con
el año 1950 había una concentración lo cual se modifican las relaciones
demográfica del 41% en las urbes, entre lo local y lo nacional, estable-
cuestión que para el año 2012 llegó ciendo una nueva articulación de la
al 82 %; esto es, que en 62 años se sociedad local a través de los muni-
duplicó la participación relativa de cipios y configurando un nuevo esce-
los habitantes urbanos frente a la to- nario de disputa política en los nive-
les locales e intermedios de gobierno a partir del urbanismo de proyectos,

(Carrión, 2017). Los municipios se entre otros. En otras palabras, la
democratizan y se convierten en el penetración de la lógica económica
poder local por excelencia, además neoliberal a nivel urbano pone en
de ser el marco institucional princi- cuestión la lógica de los monopo-
pal del gobierno de la ciudad. lios naturales vinculados a ciertos
servicios e infraestructuras como el
• Se implanta la lógica neoliberal alcantarillado, el agua o el gas.
en la producción y consumo de las Esta trilogía configura el protago-
urbes cuando el Estado cambia su nismo adoptado por la ciudad y su
mirada originalmente puesta en lo gobierno local, así como delinea
social (estado de bienestar y redis- la cualidad de la conflictividad ur-
tributivo) y la dirige posteriormente bana, produciendo, por un lado, que
hacia la economía, donde la ganan- el municipio sea el ente estatal más
cia pasa a ser el motor central de su próximo a la población y el más re-
funcionamiento, entendida como presentativo de la sociedad urbana
eficiencia; esto es, se transita de un en América Latina y, por otro lado,
Estado desarrollista a uno que mira que las ciudades emerjan como un
prioritariamente al mercado. Toda fenómeno político. Estos elementos
esta transformación tiene su con- permiten identificar la evolución his-
trapartida en los territorios a través tórica del municipalismo, que no ha
de la transformación en los mode- sido lineal ni unidireccional, sino más
los de gestión que ahora se anclan bien apegada a marchas y contramar-
en los procesos de privatización de chas que se expresan en tres grandes
los servicios e infraestructuras, en momentos, coyunturas u olas a partir
las políticas tributarias (reducción de este cambio de siglo: el primero
de impuestos1), en la ampliación de vinculado al peso que se le asignan a
las ganancias de las plusvalías del las políticas que tienden a fortalecer la
suelo y en el sentido de las inver- sociedad civil, el segundo relaciona-
siones públicas que son concebidas do a un sostenido proceso de munici-
1 Por ejemplo, las zonas francas, la generación de condiciones para la localización de ciertos capitales, estímulo a la rehabilitación de edificios en
centros históricos, fomento para estacionamientos o para determinados usos de suelo, entre otros.
palización de algunas actividades pri- las otras funciones (legislativo, ju-

vadas y el tercero establecido cuando dicial), así como sobre el conjunto
el mercado toma el peso tutelar de la de las entidades subnacionales, lo-
economía urbana. cales (municipios) e intermedias
A partir de esta sucesión de olas -a (provincias, departamentos, esta-
la manera de un oleaje- interesa discu- dos). Este proceso produjo, por un
tir si tiene vigencia la teoría del péndu- lado, un problema de representación
lo en las políticas municipales2, conce- distorsionada de la población que se
bida desde los cambios que se produ- sustentó en la distancia entre el Es-
cen tanto en las políticas urbanas como tado y la sociedad civil. Y, por otro
en el manejo de la autonomía política lado, un proceso de urbanización
entre los gobiernos locales y los nacio- altamente concentrador que tuvo
nales, más allá de los recursos econó- su contraparte en el fortalecimiento
micos, las competencias y la elección de las ciudades capitales, dado que
de las autoridades municipales. allí se asentaron desde el principio
los aparatos estatales más signifi-
cativos, como son los ministerios;
El municipalismo en América iniciándose lo que posteriormente
Latina: los grandes procesos se conocerá como primacía urbana3,
que condujo en muchos países a su
En los siglos XIX y XX con la cons- expresión más extrema: la macroce-
titución histórica de los estados falia urbana.
nacionales en América Latina, in- Sin embargo, desde el último ter-
dependientemente de que se decla- cio del siglo pasado se vivió un pro-
raran federales o unitarios, se siguió ceso inverso, caracterizado por la
una lógica con marcado sesgo cen- descentralización, que nació en tres
tralista, proveniente del predominio espacios distintos:
asignado al poder ejecutivo sobre • Los territorios donde se localizan
2 “La “ley del péndulo” o el “efecto péndulo” es una forma gráfica de referirse al movimiento dialéctico que suele producirse en la vida política. Con
frecuencia en ella se expresa la ley mecánica que determina que a una acción corresponde una reacción contraria de fuerza equivalente. Esto produce
una oscilación de las cosas políticas de un lado al otro, que con frecuencia se expresa en el ámbito electoral. Gana una elección un partido y la
próxima la gana su contrario. Alternan oposición y gobierno. Esto se ve claramente en los países en los que no hay una fuerza política hegemónica y
en que funcionan sistemas bipartidistas” (Borja, 2012).
3 Luis Mauricio Cuervo (2010) afirma que: “El momento cero o de arranque de la industrialización señala el comienzo de una larga fase de crecimiento
de la primacía urbana” y Manuel Castells sostiene que es un fenómeno de la urbanización dependiente.
las sociedades más pobres, que de- mandadas por las sociedades locales.
mandan principalmente un Estado En América Latina, estos movi-
plurinacional (pueblos y nacionali- mientos descentralizadores conflu-
dades indígenas), más recursos de yeron en una coyuntura de retorno a
inversión (descentralización) y me- la democracia, luego de regímenes
jor representación (democratización). dictatoriales autoritarios, que ade-
más buscaron impulsar su fortaleci-
• Los espacios donde se ubican las miento y extensión por el territorio.
sociedades más ricas, que general- Adicionalmente la descentralización
mente reivindican más autonomía fue contemporánea a los procesos
bajo la concepción privatizadora de reforma del Estado donde con-
(descentramiento). vergieron: el carácter político de la
tesis de la gobernabilidad (eficien-
• Las instituciones públicas que re- cia) que buscaba el fortalecimiento
claman mayor eficiencia administra- del ejecutivo nacional por medio del
tiva en un doble sentido: en el eco- híper presidencialismo (recentraliza-
nómico (ingreso-gasto) y en el cum- ción); con el carácter económico que
plimiento de los objetivos o procesos. promovía el modelo neoliberal de la
Estos orígenes diversos crean dis- economía mediante los ajustes, aper-
tintos proyectos con actores específi- turas y privatizaciones.
cos, en pos del sentido que le asignan La tensión o contradicción entre
a la autonomía dentro de las relacio- la democratización política de la
nes entre lo local y lo nacional4; esto escena local y la dinámica econó-
es, en la combinación de sus tres ele- mica neoliberal se convierte en el
mentos constitutivos: la elección de- eje central de la conflictividad de la
mocrática de las autoridades locales, ciudad latinoamericana de este siglo.
los suficientes recursos económicos En ese contexto la aguda/punzante
para el ejercicio de gobierno y las migración del campo a la hizo que
atribuciones y competencias requeri- la población mayoritaria viva en
das para solventar las necesidades delos territorios urbanos sin satisfacer
4 El concepto de autonomía debe ser entendido en el marco de subordinación al Estado que la contiene, porque si no, sería independencia, que ya es
por fuera del Estado.
las necesidades básicas de la vida una de las urbes de la región, con las
citadina contemporánea (servicios, carencias más elementales de la vida
infraestructuras, viviendas y equi- urbana contemporánea.
pamientos); lo cual supuso un do- En otras palabras, no solo que la
ble desborde: de la mancha urbana descentralización tuvo varias pers-
consolidada y de la institucionalidad pectivas que produjeron distintos
vigente que se quedó sin capacidad proyectos, sino que también hubo un
de respuesta frente a esta presión de- contexto urbano, político, social y
mográfica. Así, las reivindicaciones económico que condujo a la existen-
sociales fueron fundamentalmente cia de visiones contradictorias res-
dirigidas hacia las administraciones pecto de la descentralización. Esto
locales, carentes de recursos, com- resulto en que el nuevo espacio urba-
petencias y representación, mostran- no se constituyera desde el principio
do las limitaciones del carácter cen- en un espacio de conflicto y disputa
tralista del Estado. entre los distintos actores que impul-
Por eso se puede afirmar que la saban proyectos opuestos respecto
crisis del Estado centralista quedó en de la comprensión de las relaciones
evidencia a partir de la crisis urbana, entre economía y política, entre lo
originada en la disociación histórica local y lo nacional y entre las distin-
entre el proceso de urbanización y tas formas de representación política
la ciudad, en tanto la migración del en los territorios.
campo a la ciudad no produjo ciudad, Por definición, la descentraliza-
sino que la negó; tanto que HABI- ción busca el equilibrio de poderes
TAT de Naciones Unidas denominó al interior del Estado; esto es, no
“asentamientos humanos” a los luga- trata de eliminar los poderes del Es-
res donde esta población se radicó5. tado sino redistribuirlos democráti-
Allí nacieron los barrios marginales camente. El poder, en este caso, es
con los nombres de favelas, pueblos sinónimo de centralidad, y debe ser
jóvenes, villas miseria, barrios de ran- desplegado dentro del Estado bajo
cho y colonias populares según cada tres modalidades integradas: la des-
5 Una definición poco afortunada porque no hace referencia a ninguna condición urbana, sea de barrio o de ciudad, y si exclusivamente a la colocación
o establecimiento de la población en un lugar.
centralización horizontal, que se ex- el municipio, en tanto aparato del Es-

presa, por ejemplo, entre las funcio- tado en los territorios, sufre un gran
nes ejecutiva, legislativa y judicial, cambio, que se expresa al menos, en
tanto a nivel nacional, intermedio lo siguiente:
como local; la descentralización del
nivel vertical, que hace referencia a • Con la descentralización adminis-
la relación entre las instancias nacio- trativa se delimita el contenido del
nales y sub nacionales (intermedio gobierno local, mediante sus fun-
y local); y la descentralización del ciones y competencias -exclusivas
ámbito territorial, que corresponde a y concurrentes- en el marco de las
las diferencias urbano/rurales y a la relaciones entre los distintos niveles
primacía urbana que nace de la jerar- del Estado. Históricamente se puede
quía rango-tamaño de urbes. observar un proceso que cuenta con
Además la centralidad –el poder- dos momentos: uno primero, cuan-
puede ser distribuido bajo tres for- do se produce una tensión entre los
mas: el descentramiento, que ocurre gobiernos nacionales que no quieren
cuando el poder se traslada desde el transferir atribuciones para no perder
Estado al mercado (privatización); poder y los sub nacionales que no
la desconcentración, que se expre- quieren recibirlas porque a su admi-
sa cuando se delega el poder a otra nistración les genera problemas, por
instancia de inferior jerarquía dentro ejemplo, laborales; por eso se produ-
de la misma institución, verbigra- ce un desfase entre la transferencia
cia, de un ministerio a una subse- de competencias y de recursos, don-
cretaría o dirección; y la descentra- de prevalecen las demandas de los
lización, que ocurre el momento en municipios por mayor dinero. De
que se crea autonomía económica todas maneras, hay dos modalidades
con recursos propios, política con la de transferencias: la una referida a la
elección de las autoridades y admi- cesión de recursos, pero de manera
nistrativa que cuenta con competen- condicionada a la realización de cier-
cias (Carrión, Fernando y Villaronga, tas atribuciones - lo cual revela poca
Brigitta, 2008). autonomía- y la otra, la delegación
Como resultado de este proceso, de competencias con los recursos
Figura 1 Ingreso público subcentral como porcentaje del PIB (media simple), 1090-2009 América Latina (17 países).
Fuente: CEPAL (2007; 2010) y World Bank (2001) para la mayoría de países y años. Otras fuentes principales: Banco del Estado
de la República del Ecuador (2009); Eguino et al. (2002); World Bank (2012); Vargas (2013); FMI (2004); Contraloria General de
la República de Panamá (2009); Michelin (1999); BID (2009); Mascareño (2000) y cálculos propios a partir de fuentes naciona-
les y CEPALGTAT.
que cuentan (desconcentración). el derecho público la subsidiariedad

En un momento posterior y ya con se la debe emplear para justificar la
las crisis financieras y de gestión que desregulación de los mercados.
atraviesan las empresas públicas na- De todas maneras, desde el inicio
cionales y locales, crisis muchas ve- de la descentralización no se puede
ces provocadas para justificar su pri- desconocer el avance en la amplia-
vatización, entra con fuerza la lógica ción de las competencias de los go-
mercantil neoliberal, que conduce a biernos locales frente a las que tenían
los procesos de privatización (des- hace 30 años. Tan es así, que el aba-
centramiento), elemento central en nico de atribuciones es tan amplio
la Reforma del Estado. Para el efecto que, según Lordello de Mello (1984),
se esgrime el principio de la subsi- los municipios “pueden hacer lo que
diaridad que hace referencia al hecho crean conveniente, sin estar obliga-
de que cualquier competencia debe dos a realizar absolutamente nada”.
ser realizada por la autoridad más
cercana a la sociedad civil, que en • Los municipios en América Lati-
este caso termina siendo la empresa na viven un importante proceso de
privada; como también a que según descentralización fiscal producto del
aumento generalizado y sostenido de propios municipales, con lo cual los

sus ingresos, tal como se describe en gobiernos locales siguieron siendo
el gráfico siguiente respecto al PIB vulnerables y dependientes.
de cada país. El hecho de que las fuentes tribu-
Sin embargo, cuando se analiza tarias de ingresos sean centralizadas y
en profundidad el incremento de los las transferencias planteadas no mo-
presupuestos municipales, también dificaron la estructura tributaria mu-
es factible encontrar dos momentos nicipal, ni permitieron incrementar
coetáneos con la descentralización sus recursos propios; con lo cual las
administrativa: el primero, con un estructuras presupuestarias se man-
incremento de los recursos prove- tuvieron y los gobiernos subnaciona-
nientes de las transferencias de los les siguieron siendo dependientes de
gobiernos nacionales hacia los loca- las transferencias del gobierno cen-
les, proporcionales a los presupues- tral. Posteriormente se hizo una “co-
tos del poder ejecutivo nacional (un rrección” a esta propuesta, consisten-
porcentaje), de acuerdo a una pon- te en que las transferencias no fueran
deración de la población, de la desde libre disponibilidad local sino de
igualdad social y de la pobreza (por destino fijo, por ejemplo: nada para
ingresos o servicios). gasto corriente, todo para inversión
Este punto de partida fue criticado social (salud, educación e infraes-
porque los ejecutivos nacionales em- tructura), de tal manera de solventar
pezaron a tener presiones económi- las demandas de descentralización
cas para financiar sus propios presu- fiscal por parte de los municipios y
puestos, pero también porque la eje- de resolver la crisis presupuestaria
cución presupuestaria por egresos de de los gobiernos nacionales.
los municipios (inversiones) no tuvo Luego vino un segundo momento,
como contraparte un incremento en donde entra el concepto de eficiencia
su propia recaudación, produciendo –parte de la racionalidad neoliberal-
lo que se denominó desde el centro como un intento de promover la com-
como pereza fiscal. De esta mane- petencia, la soberanía del consumidor
ra se generó un desequilibrio entre y los mecanismos de mercado. Así
transferencias nacionales e ingresos se trasladaron las lógicas del ajuste y
de la privatización desde lo nacional Cabify), del alquiler de vivienda

hacia lo local (descentralización del (Airbnb), del comercio (Amazon,
déficit) mediante: el control de las fi- Huawuei) que son actividades tradi-
nanzas locales (bajo gasto corriente), cionalmente urbanas? Pero también
la sostenibilidad fiscal local (restric- están ausentes las relacionadas a las
ción al endeudamiento y en muchos industrias de punta, que poco apor-
casos condicionado), la creación de tan a las arcas municipales. Esto es
incentivos (tributarios y subsidios) y urgente de ser revisado.
la implantación de las lógicas de mer- La municipalidad, por estos con-
cado que tienden a superar la simple dicionamientos entra en la dinámica
transferencia de recursos y competen- de una administración que privilegia
cias (descentramiento). las competencias vinculadas a los
Queda pendiente un tema clave servicios, y las empresas municipa-
respecto de la economía actual, que les, que deben ser financiadas por ta-
distorsiona los ingresos municipales: sas -más que de impuestos- porque
la base tributaria municipal está sus- son contribuciones económicas por
tentada en la propiedad inmobiliaria, el consumo de un servicio. Por eso
que era en sus inicios un sector clase vive la profusión de las llamadas
ve de la economía y que, por tanto, empresas municipales que privile-
generaba ingresos y excedentes muy gian lo sectorial y de modo autóno-
altos; pero en la actualidad los sec- mo; además de que las decisiones
tores de punta están localizados en fundamentales de política urbana se
otros sectores (terciario superior) de trasladan de los concejos municipa-
los que las ciudades y sus gobiernos les, originados por voluntad popular,
no se benefician. Los ingresos tribu- hacia los directorios de las empresas,
tarios principales de los municipios constituidos corporativamente. De
están vinculados al impuesto predial, esta manera el municipio se corpo-
a las plusvalías y a la contribución de rativiza y el alcalde, incluso, busca
mejoras, todos relacionados a la pro- llamarse gerente (Carrión, 1998).
piedad del suelo. ¿Cuáles son los in- A principios de la década de 1980
gresos municipales que provienen de se vive el proceso de retorno a la
las aplicaciones del transporte (Uber, democracia en los gobiernos nacio-
nales de América Latina, que va de quiere decir que el municipio como

la mano con la elección popular de poder local tiene una tradición muy
las autoridades de los gobiernos sub- reciente en América Latina; además
nacionales, en todos los territorios de que se convierte en la instancia
nacionales. Este es un cambio sus- central del autogobierno de la ciu-
tancial, porque por primera vez y de dad, se vive la municipalización del
manera reciente los poderes locales gobierno de la ciudad.
se constituyen alrededor de los mu- En la figura 2 se puede observar
nicipios. Antes sus autoridades eran como desde 1980 van incorporán-
delegadas, mientras ahora se abre el dose los municipios a la elección
ciclo de la representación de la so- popular de alcaldes, hasta lograr que
ciedad local por la vía electoral: se a fines de siglo XX todos adquieran
discuten políticamente los progra- esta cualidad.
mas de gobiernos de las ciudades, Sin duda que este hecho produce
aparecen nuevos liderazgos locales notables cambios en la representa-
(mujeres, indígenas, ambientalistas) ción política en la región, tanto a ni-
y la sociedad local se empodera. vel local como en la relación con los
En el inicio de la década de 1980 poderes centrales. La municipalidad,
solo 8 países América elegían autori- en ese contexto, se convierte en el
dades locales, mientras que para fines poder local por excelencia y gracias
del siglo XX todas son electas popu- al agudo proceso de urbanización, se
larmente. Una situación como la des- configura en el elemento institucio-
crita termina por delinear y constituir nal que gobierna la ciudad.
el poder local en América Latina, en Este proceso encarna la contra-
tanto, por primera vez existe la posi- dicción entre la descentralización del
bilidad de la representación de la so- Estado que, por un lado, privilegió al
ciedad en su municipio y de dilucidar municipio como depositario central
con el gobierno nacional las particu- de las transferencias de recursos y
laridades propias de su existencia; en competencias, y por otro, puso énfa-
otras palabras, cuestionar las visio- sis en el mercado, lo cual condujo a
nes homogeneizadoras y generaliza- un hecho complejo y paradójico: que
doras provenientes del centro. Esto los municipios adquirieran mayor
Figura 2 Evolución del número de municipios con autoridades no electas democráticamente en 63 ciudades de más de 1
millón de habitantes en América Latina, 1980-2014.
Fuente: Carrión (2015).
peso frente al Estado central, mien- mentos de flujo y reflujo, a la manera

tras tengan una menor influencia en la de olas, que en su conjunto podrían
regulación del mercado en la ciudad. definirse como un oleaje, que para el
En esa perspectiva, los alcaldes caso que nos ocupa provienen de la
empiezan a figurar, a tener lideraz- representación política local, de las
gos significativos a nivel local y a relaciones con el nivel nacional y, por
proyectarse a niveles nacionales. cierto, del diseño de políticas urbanas.
Los alcaldes de las ciudades capita- La idea del oleaje hace referencia
les, en muchos casos se los considera al proceso de cambio en su conjunto,
el segundo personaje más poderoso lo cual permite discutir: primero, la
de un país, luego del presidente del teoría del péndulo, en tanto oscila-
República. De allí que muchos al- ción entre los extremos políticos de
caldes exitosos empiezan a disputar la derecha a la izquierda o viceversa,
electoralmente gobernaciones, dipu- para tendencialmente desacelerarse –
taciones, ministerios y presidencias. por la gravedad- e ir al centro, pero
Este proceso de fortalecimiento sin nunca lograrlo porque se trata de
del municipio no puede ser entendi- una metáfora del fenómeno físico
do de manera lineal, porque hay mo- (teleológico); y segundo, la validez
de la teoría del ciclo, que hace refe- América Latina, para formular políti-
rencia a los momentos o fases recu- cas de retorno de lo público. En esa
rrentes por los que pasa un fenómeno línea se inscriben los procesos enca-
hasta volver a repetirse. El oleaje es bezados por Hugo Chávez (PSUV)
el proceso que combina la sucesión en Venezuela en 1998; Luiz Inacio
de olas en un mismo lugar y tiem- Da Silva (PT) en Brasil y Néstor Kir-
po, según los vaivenes (péndulos) y chner (FPV-PJ) en Argentina, ambos
las fases (ciclos) de un movimiento electos en el año 2003; Tabaré Vás-
perpetuo, que tiene continuidades e quez (FA) en Uruguay y Evo Morales
interrupciones, transformaciones y (MAS) en Bolivia desde 2005; Daniel
mutaciones, que ocurren en la cerca- Ortega (FSLN) que llega en Nicara-
nía y en la lejanía, en la superficie y gua desde 2006; Rafael Correa (AP)
en la profundidad, en lo visible y lo en Ecuador en el año inmediato poste-
invisible, siempre. rior de 2007; Mauricio Funes (FFLN)
en el 2009 en El Salvador; y el últi-
1. El oleaje municipalista mo, Andrés Manuel López Obrador
(Morena) en México en 2018. Esto es,
En este cambio del siglo XX al XXI un proceso en el que se han inscrito 9
se puede apreciar el arranque del países, entre los cuales están los tres
oleaje en la región bajo dos cualida- más grandes de la región (Brasil, Mé-
des articuladas, la una nacional ins- xico y Argentina).
crita en la lógica del llamado del giro Es interesante resaltar la continui-
a la izquierda (Arditi, 2009) y la otra dad de la propuesta, en tanto Lula
en el proceso de democratización de Da Silva (Dilma Rousseff), Néstor
la escena local con la elección de au- Kirchner (Cristina Fernández), Taba-
toridades. ré Vásquez (José Mujica), Mauricio
Funes (Salvador Sánchez Ceren) y
• La primera, que se ancla en el ám- Rafael Correa (Lenin Moreno) fue-
bito nacional con el llamado giro a ron relevados democráticamente por
la izquierda, que parte de la ruptura personas de sus mismos partidos, y
de la visión generalizada, uniforme Hugo Chávez por su fallecimiento
y hegemónica del neoliberalismo en fue sustituido electoralmente por Ni-
colás Maduro; mientras Daniel Orte- que termina por convertirle al muni-
ga y Evo Morales se mantienen en el cipio en una entidad representativa
poder gracias a cambios constitucio- de la soberanía local y en la institu-
nales. Ninguno de los primeros pre- ción del Estado más cercana a la so-
sidentes de esta tendencia entregó el ciedad civil, lo cual permite producir
poder a un opositor, ni Rousseff que un cambio sustancial: incorporar la
fue sustituida por su vicepresidente democracia representativa (indirec-
(Temer). Sin embargo, los sustitutos ta) y la democracia participativa (di-
en Argentina Cristina Fernández, y recta) al ámbito de la vida municipal
El Salvador con Salvador Sánchez y ciudadana. En otras palabras, se
Ceren si fueron relevados por figuras produce la consolidación del munici-
de la oposición, la primera de derecha pio como un poder local que adquie-
con Mauricio Macri y la segunda de re fuerza propia gracias a que se con-
izquierda, con Nayib Bukele ex mili- vierte en un órgano representativo de
tante del FFLN. El caso de Ecuador es la sociedad local.
sui generis pues, si bien el recambio Al transformarse en una autori-
se desarrolló dentro del mismo parti- dad electa democráticamente, sur-
do político (AP), una vez electo Lenin gen tres situaciones importantes de
Moreno, se produjo un viraje total del ser resaltadas: la primera, es facti-
proceso iniciado por Rafael Correa. ble discutir y optar por programas
de gobierno propuestos por los can-
• Y la segunda, constituida en el nivel didatos, es decir, definir los sentidos
subnacional, con el proceso político del futuro deseado de manera con-
de transformación de la autoridad sensuada; lo segundo, que el mu-
municipal, antiguamente delegada nicipio se convierte en un espacio
desde el Ejecutivo Nacional (Colom- de disputa de amplio espectro entre
bia, Bolivia) o del nivel intermedio distintas opciones políticos, en otras
de gobierno (Brasil. México) a otra palabras, son la expresión de la plu-
electa popularmente por la sociedad ralidad de la representación política
local. Sin duda este tránsito de la de- en la escena local, tal cual se puede
legación a la elección de la autoridad apreciar en la figura No. 3.
es un hecho histórico sin precedentes, Y tercero, se produce un cambio
Figura 3 Corrientes ideológicas en los gobiernos municipales de América Latina (1980-2014) 1

1
Número de municipios por corrientes ideológicas de sus autoridades (derecha, centro, izquierda), de acuerdo a la autodefini-
ción de la organización política ganadora de la alcaldía en cada uno de los años. Base: 63 ciudades latinoamericanas más de
1 millón de habitantes.
Fuente: Carrión (2015)
sustancial en las relaciones entre pode un oleaje compuesto por tres olas;
der local y nacional que se sustenta dos de ellas en el contexto del giro a
el sentido de la autonomía6, porque la izquierda y la tercera, más bien de
a partir del reconocimiento de los retorno hacia la derecha.
poderes locales la política nacional
adquiere una cualidad territorial o, en
otras palabras, hay una construcción Primera Ola: El peso desde
política de los territorios. Desde esta abajo y del fortalecimiento
coyuntura es imposible prescindir del de la sociedad civil
reconocimiento a la heterogeneidad
territorial de los países, debido a que Esta ola tiene dos entradas nacidas
las sociedades locales se representan a en las relaciones nacional/local: la
través de sus municipios. Las relacio- una, desde el ámbito nacional con
nes de los municipios con el Estado 9 países que tienen un enfoque post
Nacional y del diseño de las políticas neoliberal de gobierno, donde 7 de
urbanas han pasado por distintos mo- ellos -esto es el 77.7%- surgieron
mentos, que serán abordados a partir de procesos políticos ocurridos pre-
6 La autonomía es una relación específica de subordinación particular a un Estado, porque si no fuera así sería independencia. (Carrión)
viamente en los municipios. En esta extensivos territorialmente, pero

perspectiva, se pueden encontrar dos bajo otra racionalidad, están los paí-
vías: las que vienen de experiencias ses de Centro América tributarios de
generales y las que se originan en ca- los acuerdos de Paz, como son los de
sos particulares. Nicaragua y El Salvador. En estos
Desde los procesos generales el casos la generalización provino del
más llamativo es el de Brasil, porque control territorial que tuvieron las
el Partido de los Trabajadores (PT) fuerzas insurgentes en la época de
generó un fenómeno político exten- la guerra, tanto que cuando firman
sivo por los municipios y porque los acuerdos de Paz8 y entran a las
Lula -obrero metalúrgico que inicial- elecciones populares, ratifica ese do-
mente recluyó su lucha popular en el minio espacial por la vía democráti-
mundo sindical- tuvo un viraje sig- ca. De allí que el Frente Sandinista
nificativo en su visión política, tanto de Liberación Nacional triunfa en el
que transitó desde el mundo laboral 2000 en 11 de las 17 capitales depar-
hacia el ámbito de la ciudad, gracias tamentales -entre las que está Mana-
al peso que adquirió el movimiento gua- constituyendo una plataforma
popular de la llamada Reforma Ur- municipal de proyección a las elec-
bana7. Resultado de este proceso de ciones nacionales de 2006. El Fren-
transición, el PT empezó a desarro- te Farabundo Martí de Liberación
llar acciones proselitistas que le per- Nacional (FMLN) logra en 1997 la
mitieron controlar electoralmente primera de las tres administraciones
municipios como Fortaleza, Porto municipales seguidas de San Salva-
Alegre, Bello Horizonte y San Pa- dor, además de otras ciudades de me-
blo, entre muchos otros. Fue este el nor calado, posicionando la candida-
gran movimiento social que luego lo tura presidencial de Funes para 2009.
auspició como candidato para llegar El caso boliviano también es muy
–después de tres intentos- a la presi- interesante, porque el MAS siem-
dencia del Brasil. pre fue considerado un partido rural,
En esta misma línea de procesos cosa que se ratificó en las elecciones
7 La autonomía es una relación específica de subordinación particular a un Estado, porque si no fuera así sería independencia. (Carrión)
8 La Paz en El Salvador se firma en 1992 y en Nicaragua en 1991.
municipales de 1999 por su escaso Montevideo en 1989 con Tabaré Vás-

peso urbano; mientras que para el quez como intendente, para después
año 2004, gracias al proselitismo en pasar a ser presidente del Uruguay
los sectores urbano-populares, logró en dos ocasiones, una en 2005 y otra
incrementar el número de los votan- en 2015. El caso de Andrés Manuel
tes en la mayoría de los municipios, López Obrador también es interesan-
con lo cual se convirtió en un parti- te: en el año 2.000 logra la jefatura
do con dimensión urbana nacional y de gobierno de la ciudad de México
Evo Morales en un actor político con y luego de hacer una administración
proyección presidencial. positiva se proyecta a la presidencia
Es interesante resaltar las dos ex- de México con dos intentos fallidos
cepciones: la de Rafael Correa en -según reclamó, por fraude electoral-
Ecuador y la de Hugo Chávez en Ve- hasta que, en el tercero, en el año
nezuela. En otras palabras, el origen 2018, obtiene un triunfo arrollador
territorial-municipal fue determinan- para la presidencia, el parlamento fe-
te en la acumulación política para la deral y muchos municipios y gober-
obtención de la presidencia de la re- naciones. Un caso inconcluso fue el
pública en 7 de los 9 países. de Alfonso Barrantes (ID) que llegó
Desde el ámbito de lo local se a la alcaldía de Lima en 1984 y luego
pueden encontrar dos entradas: la del éxito de su gestión se postuló a la
una de continuidad administrativa presidencia de la República, logran-
con proyección nacional, y la otra do un segundo puesto.
de políticas municipales dirigidas al Hay que resaltar también los casos
fortalecimiento de la sociedad civil: de ciudades intermedias, como el de
Desde la perspectiva de los casos Rosario en Argentina, donde el mis-
de municipios que logran proyectar mo partido político (Partido Socialis-
a sus alcaldes, se debe mencionar a ta) mantiene una continuidad de 30
Néstor Kirchner, quien fue intenden- años (1989), con 4 intendentes, cada
te de la ciudad de Rio Gallegos y go- uno de los cuales tuvo un segundo
bernador de la provincia Santa Cruz mandato por vía electoral. Por otro
antes de llegar a la Presidencia de la lado, uno de ellos llegó a la diputa-
República. El Frente Amplio llegó a ción de la provincia y de la nación
(Héctor Caballero) y dos alcanzaron respectivos países, lo cual les ha sig-

a ser Gobernadores de la Provincia nificado una restricción para optar a
de Santa Fe (Hermes Binner, Miguel la presidencia de la república, como
Lifschitz). La actual intendenta (Mó- lo mostraron los intentos fallidos de
nica Fein) está terminando su segun- Binner en Argentina, Fajardo en Co-
do mandato y probablemente siga lombia, Estrada en Perú y Gómez en
esta tendencia. Brasil, entre otros.
Otro ejemplo a resaltar es el de También están las ciudades más
Medellín en Colombia, donde Sergio grandes, que sí han proyectado a sus
Fajardo primero llega a ser alcalde autoridades nacionalmente, como los
de la ciudad, luego Gobernador del alcaldes que llegaron a la presiden-
Departamento de Antioquia y poste- cia de la República: en Sudamérica
riormente intenta la presidencia de están los de Bogotá Andrés Pastrana,
Colombia. También se debe resal- de Quito Sixto Durán Ballén y Jamil
tar la ciudad de Curitiba con Jaime Mahuad, de Montevideo Tabaré Váz-
Lerner que fue tres veces alcalde y quez, de Buenos Aires Mauricio Ma-
posteriormente Gobernador del Esta- cri, Guayaquil proyectó a su alcalde
do de Paraná por dos ocasiones. Da- Abdalá Bucarán a la Presidencia de
niel Estrada fue elegido alcalde de la la República y León Febres Cordero
Ciudad del Cusco en 1983 y reelecto primero fue presidente y después al-
en dos ocasiones (1989 y 1993), para calde de Guayaquil. En Centro Amé-
posteriormente ser nominado Con- rica se resaltan los de San Salvador
gresista del Perú y candidato a la vi- con Armando Calderón Sol y el más
cepresidencia de la República. Ciro reciente de Nayib Armando Buke-
Gomes de Brasil, fue alcalde de la le Ortez que primero fue alcalde de
ciudad de Fortaleza, gobernador del Nuevo Cuscatlán y luego de San Sal-
estado de Ceará, varias veces minis- vador, el de Ciudad de México An-
tro (de Lula) y también dos veces drés Manuel López Obrador, el de
candidato a la presidencia. Ciudad de Guatemala Álvaro Arzú
En general estos casos provie- y el de Managua Arnoldo Alemán.
nen de ciudades importantes, pero También están los que no llegaron
no de las urbes más grandes en sus como, por ejemplo, Alfonso Barran-
tes de Lima, Cuauhtémoc Cárdenas que la población decida cómo y en

de Ciudad de México y el más re- qué invertir, tanto en los territorios
ciente Fernando Hadad de San Pablo. (barrios) como en los sectores (salud,
En segundo lugar y desde la pers- educación)9. La experiencia de Rosa-
pectiva de los municipios que em- rio se sustenta en el Plan Estratégico,
prendieron novedosas políticas urba- que otorga racionalidad a las accio-
nas, se puede resaltar los municipios nes de política urbana y una nueva
exitosos que pusieron sus objetivos instancia de participación extrapar-
en el fortalecimiento de la sociedad tidaria: la Asamblea de la Ciudad,
civil, lo cual les permitió permanecer donde el plan termina por definirse
en el tiempo (continuidad) sino tam- como un pacto por el “sueño rosari-
bién captar el nivel intermedio de no” (PER, 1998).
gobierno o la presidencia de la repú-
blica. Desde el enfoque de la política • El segundo, referido al principio
municipal se pueden resaltar algunos de la proximidad, verificado en las
ejemplos aleccionadores de esta ola: ciudades de Bogotá que diseña una
Alcaldía Mayor y 20 alcaldías meno-
• El primero, sustentado en la par- res, y el de Quito con la propuesta
ticipación ciudadana, donde Lima de 8 Administraciones Zonales y un
es una ciudad pionera que, en 1984 Distrito Metropolitano, que entra en
hizo una propuesta de incorporación debate en el proceso electoral actual.
de la barriada popular (Pueblos Jó-
venes) alrededor del proyecto del • El tercero relacionado con la repre-
Vaso de Leche, convertido en el eje sentación ciudadana en Montevideo
de la política urbana y en elemento y Ciudad de México, en tanto las dos
movilizador de la sociedad limeña empezaron con unidades desconcen-
(Chirinos, 1991). Hay que señalar el tradas para luego evolucionar hacia
importante ejemplo de Porto Alegre la descentralización. Montevideo ge-
que impulsó el presupuesto partici- nera una administración de proximi-
pativo (Fedozzi, 2016), permitiendo dad, sobre la base de la subdivisión
9 Olivio Dutra asumió la Alcaldía en 1989 y posteriormente asumió el puesto de gobernador del Estado de Río grande Do Sul.
de la ciudad en 18 zonas descon- riores de gobierno; en unos casos

centradas, para posteriormente con del nivel intermedio y en otros, de
la Ley de Descentralización (2009) carácter nacional;
conformar el gobierno del Departa- d. El enfoque de su política urbana
mento de Montevideo con 8 munici- estuvo puesto en el fortalecimiento de
pios autónomos. Un caso parecido es la sociedad civil a través de la partici-
el de Ciudad de México con una di- pación, la proximidad y la representa-
visión territorial de 16 delegaciones, ción política, lo cual fue la base de la
que a partir del año 2.000 pasan a ser continuidad y la proyección.
electas popularmente, con lo cual la
representación territorial adquiere
relevancia. Mientras en Montevideo Segunda ola: el peso desde
la transición se hizo efectiva a través arriba y de la municipalización
de un instrumento jurídico nacional,
el de Ciudad de México fue de una La segunda ola también se desarrolla
decisión autónoma del Distrito Fede- en el contexto del giro a la izquier-
ral, hoy Ciudad de México. da, pero esta vez bajo la presencia
Esta primera ola se caracterizó de algunos elementos perturbadores
por algunas de las siguientes cuestio- que empiezan a mostrar desgaste o
nes claves: agotamiento. Esta ola se inicia en la
a. El origen de los procesos pro- segunda década de este siglo cuando
gresistas nacionales se inició en los se observan dos cambios claves en el
territorios, donde los municipios fue- modelo aplicado: por un lado, se con-
ron el espacio privilegiado; solidan los postulados del Socialis-
b. La perdurabilidad o continui- mo del Siglo XXI donde adquiere un
dad de los proyectos de ciudad ha peso singular el sentido de proyecto
sido significativa, destacándose los nacional que modifica las relaciones
casos de Montevideo y de Rosario entre los poderes, fortaleciendo el hí-
que cumplen 30 años y el de Ciu- per presidencialismo y restringiendo
dad de México con 23. La Mayoría la alternancia en el poder, así como
de estas ciudades impulsaron a sus también las articulaciones con lo lo-
autoridades locales a niveles supe- cal, que hacen desaparecer las diver-
sidades sociales de los territorios (re- ciones regionales de 2017 en Venezue-

centralización territorial), negando el la se observa una cooptación de los te-
sentido de la autonomía de lo local rritorios gracias al abstencionismo, a
(recentralización vertical). las irregularidades denunciadas por la
Esta segunda ola se caracteriza por oposición y a la posesión de los go-
la decadencia del giro a la izquierda, bernadores de forma ilegal. Resultado:
que se inicia desde el mundo muni- el PSUV ganó 20 de los 23 estados,
cipal; tanto que por la vía democrá- siendo 11 gobernadores electos oficia-
tica se empieza a vivir la implosión les de la Fuerza Armada Bolivariana,
de los procesos nacionales, con la 4 de ellos ex ministros de defensa10.
aparición de varias ciudades contes- Adicionalmente, en las elecciones mu-
tatarias o rebeldes. El Socialismo del nicipales de 2018 el PSUV logró 449
Siglo XXI nunca entendió la lógica cargos nominales municipales de 467
de la diversidad territorial nacida en posibles, donde 18 fueron de otros
la representación política municipal, partidos y hubo el 72.6% de abs-
construyendo un proyecto nacional tención. En Nicaragua la situación
homogeneizador que no reconoció no es muy distinta, porque en las
las diferencias territoriales; por eso elecciones de 2017 el FSLN ob-
planteó una dinámica jerárquica y no tuvo 135 de 153 alcaldías munici-
de construcción de pactos, acuerdos pales, incluida la de Managua, la
o consensos territoriales; esto es, la capital, esto es, el 88% de munici-
búsqueda del equilibrio de poderes. pios. La oposición hizo denuncias
En otras palabras, el empoderamien- de fraude.
to municipal para captar lo nacional En Ecuador como en otros paí-
no fue entendido, tanto que la ero- ses, fueron claras las políticas de
sión de los procesos nacionales vino generalización de un proyecto
desde el mismo lugar. nacional, sin tomar en cuenta las
Venezuela y Nicaragua logran un especificidades territoriales. Así
control social y político de los territo- tenemos un par de ejemplos: el
rios por la vía electoral, aplacando la uno vinculado al marco normativo
representación territorial. En las elec- y el otro relacionado a las políticas
10 Adicionalmente se debe consignar que 11 de los 32 ministros del gabinete de Nicolás Maduro (2019) también son militares.
públicas. La aprobación en 2010 del expresado en la municipalización de

Código Orgánico de Ordenamiento ciertas actividades realizadas mer-
Territorial, Autonomías y Descentra- cantilmente, poniendo a la ciudad y a
lización (COOTAD), que es la norma la sociedad en segundo plano. Si en
que rige a los gobierno autónomos, la primera ola se puso fuerza en polí-
significó un retroceso en relación a ticas municipales de fortalecimiento
la Constitución aprobada en 2008, en de la sociedad, en esta fue en la mu-
al menos, los siguientes términos: la nicipalización de competencias cla-
conformación de un Consejo Na- ves ejercidas por el mercado (basura,
cional de Competencias centrali- fundaciones, transporte).
zado y un diseño de competencias En esta perspectiva hay tres casos
concurrentes municipales y nacio- de ciudades capitales que son paradig-
nales donde los ministerios son los máticos: en Bogotá el alcalde Gusta-
entes rectores de las políticas lo- vo Petro (2012-2014) municipaliza el
cales. En relación a la política de servicio de recolección de desechos
educación, el gobierno de la Revo- sólidos; el de Quito en la gestión de
lución Ciudadana decidió cerrar las Augusto Barrera (2009-2014) que
escuelas multigrados o unitarias por hace lo propio con la eliminación de
considerarlas «escuelas pobres para las fundaciones y corporaciones pri-
pobres», y en su reemplazo instalar un vadas sin fines de lucro, inscritas en
modelo único de las llamadas Unida- la lógica de la cooperación público-
des Educativas del Milenio, que rom- privado y en Lima, Susana Villarán
pió el vínculo de la educación con las enfrenta la concesión del proyecto de
comunidades de base, introdujo una transporte Metropolitano. Resultado:
lógica modernizante en los pueblos la fórmula electoral de Petro obtiene
ancestrales y homogenizó la política una derrota en las elecciones munici-
en todo el territorio nacional. pales, Barrera pierde su intento de re-
Por otro lado, y en el ámbito local, elección con 21% y Villarán, primera
se observa la extensión de los pos- mujer en llegar a la alcaldía, enfrenta
tulados ideológicos nacionales hacia la revocatoria del mandato, y obtiene
los espacios locales, de forma me- solo el 10% de los votos en su inten-
cánica, con el retorno de lo público to de reelección. En los tres casos, sus
oponentes provinieron de la llamada de la construcción de la unidad en la

“restauración conservadora”, esto es, diversidad.
del polo opuesto a su política. 2. Las políticas urbanas privilegia-
En Caracas se constituye la Alcal- ron la municipalización, entendida
día Mayor en el año 2.000 con compe- como el proceso inverso a la privati-
tencias en el Distrito Metropolitano de zación que operó a nivel nacional, lo
la ciudad (DMC), donde operan cinco cual alejó a la población del gobierno
municipios autónomos, gobernados a local, impidió la continuidad adminis-
su vez por alcaldes electos popular- trativa, negó los saltos a los niveles
mente. Sin embargo, desde el 2009 se superiores de gobierno e inició el res-
entra en un proceso regresivo, cuando quebrajamiento de los procesos pro-
la Asamblea Nacional crea el Distrito gresistas nacionales.
Capital, como una instancia depen-
diente del ejecutivo nacional, que le
resta recursos económicos y compe- Tercera ola: el peso en el
tencias a la Alcaldía Mayor. Poste- mercado (nacional y local)
riormente tres alcaldes Mayores y dos
alcaldes de los municipios autónomos Con la muerte de Chávez (2013), el
ubicados bajo su circunscripción fue- estancamiento de las economías por
ron requeridos por el sistema judicial11. la caída de los precios de las commo-
En suma, esta ola se especifica, al dities (2014) y el desgaste político de
menos, en los siguientes elementos una propuesta que tiene una vigencia
principales: de alrededor de dos décadas12, se em-
1. El peso del sentido de un pro- pieza a evidenciar un importante giro a
yecto nacional aplacó las representa- la derecha que da cuenta del cierre de
ciones locales, estableciendo una reun ciclo. Este proceso va de la mano
lación jerárquica que no reconoce la con la crisis del socialismo del Siglo
heterogeneidad socio territorial, prin- XXI y de la ausencia de respuesta del
cipio básico de la descentralización y neoliberalismo; lo cual da lugar a una
11 Nos referimos a Alfredo Peña, Juan Barreto y Antonio Ledesma Alcaldes Mayores, así como a Leopoldo López y a Ramón Muchacho Alcaldes
Municipales.
12 Se colaron temas complejos como los de la corrupción por toda la región, siendo lo de Odrebrecht lo más relevante en 12 países; la violencia
sigue creciendo y a la par erosionando las instituciones democráticas y la cohesión social; la pobreza vuelve a situarse como elemento clave
luego del 2014 que quebró el ciclo del crecimiento de las commodities.
nueva expresión de las relaciones lo- su viraje hacia la izquierda.

cal/nacional y a un cambio en las polí- De igual manera, hay un comporta-
ticas urbanas locales. miento electoral local donde la repre-
Cristina Fernández en Argentina sentación política en los municipios
es sustituida en 2015 mediante la vía empieza a poner un freno a algunos
electoral por Mauricio Macri; Brasil procesos nacionales. En las eleccio-
entra en crisis económica y política, nes municipales de 2013 en Venezue-
tanto que Rousseff es defenestrada en la, la oposición le ganó al oficialismo
2016 por el parlamento; Rafael Correa un importante espacio en las ciuda-
es reemplazado democráticamente por des más grandes de Venezuela como
Lenin Moreno en 2017, que siendo de Caracas, Maracaibo, Valencia, Bar-
su mismo partido político su gobier- quisimeto, San Cristóbal y Trujillo13.
no termina con una posición diame- Un año después, en las elecciones de
tralmente opuesta; Michel Bachelet 2014 en Ecuador, Alianza País pierde
es sustituida por Sebastián Piñera en electoralmente 19 de las 21 capitales
2018. En Perú, Colombia, Brasil, Pa- de provincia, es decir, en las ciudades
raguay, Panamá, Guatemala y demás más pobladas. En Bolivia, en el proce-
países, se confirma la tendencia a la so eleccionario de 2015, el MAS pier-
derecha, con la única excepción de de 8 de las 10 principales alcaldías, en-
México en 2018. Existe, por lo tanto, tre las que están La Paz, El Alto, Santa
un comportamiento electoral nacional Cruz14. En Brasil es aún más dramáti-
con tres tendencias: cambio de signo ca la situación, porque la derrota del
político hacia la derecha en Brasil, Ar- PT en las elecciones locales de 2016
gentina, Chile, Ecuador; confirmación se convirtió en la antesala de la elec-
de la derecha en Colombia, Perú y Pa- ción de Bolsonaro a la presidencia del
raguay y de la izquierda de Venezuela, Brasil en 2018. En las elecciones mu-
Nicaragua y El Salvador; y el caso de nicipales del año 2012, el PT obtuvo
México, que busca el contrapeso con 60% menos votos para alcaldes y en
13 En 2015 el oficialismo pierde por elección popular el control de la Asamblea Nacional, a la cual luego se la declara en desacato por el Tribunal
Supremo de Justicia y en 2017 se crea la Asamblea Nacional Constituyente para redactar una nueva Constitución, asumiendo plenos poderes
por encima de todas las funciones del Estado.
14 Luego en 2016 el Presidente Morales pierde el referéndum con que buscaba vía libre a su cuarto mandato y, por tanto, su reelección. Sin
embargo, el Tribunal Constitucional lo habilito con el argumento de que no se puede coartar el derecho humano de elegir y ser elegido, y el
Tribunal Electoral lo inscribió como candidato.
cuanto a la cantidad de alcaldías que cambios en usos del suelo, las den-
tenía disminuyó en una proporción sidades y las alturas de edificación,
en algo similar: el 59%. En las últi- inscritas en lo que podría denomi-
mas elecciones locales celebradas en narse urbanismo a la carta. Adicio-
Nicaragua y Venezuela lo que se ob- nalmente se instalan incentivos tri-
serva es la exacerbación del peso de butarios a la manera de exenciones
lo nacional ante las heterogeneidades impositivas (cuasi zonas francas) y
territoriales; lo cual conduce al cues- la erogación de créditos subsidiados.
tionamiento de la autonomía local por Este tipo de políticas –que ya son
la vía electoral. bien conocidas en la región- termi-
Y en término de las políticas muni- nan por expulsar población (gentrifi-
cipales, entran con mucha fuerza los cación), aumentar la fragmentación
procesos de privatización de los ser- urbana (desigualdades), erosionar el
vicios (educación, salud, seguridad15) capital social y debilitar el gobierno
y de las infraestructuras (energía eléc- de la ciudad.
trica, transporte, recolección de resi- Esta tercera ola se caracteriza por
duos sólidos), así como el impulso del múltiples signos, entre los que se
urbanismo de proyectos (GPU) que destacan:
nace con la crisis de la planificación
urbana y que introducen productos • Uno primero vinculado a lo político
que se instalan para colonizar el espa- con un viraje hacia la derecha, cues-
cio, aprovechando la desigualdad de tión que se verificó prácticamente en
la valorización que adquiere la ciudad todos los países de la región, con ex-
en el conjunto de su estructura. cepción de México y el descrédito de
Para llevar a cabo el urbanismo la política, que ha conducido a la pre-
de proyectos ha sido preciso entrar sencia de candidatos independientes;
en un importante proceso de des- esto es, que no provienen de partidos
regulación del mercado del suelo y políticos tradicionales sino de la re-
del sector inmobiliario, donde tie- colección de firmas ciudadanas.
nen cabida medidas tales como: los • Uno segundo relacionado a la
15 En la actualidad se tiene a nivel de América Latina una relación de 4 policías privados por uno público y la mayor demanda de estos servicios
viene del sector público.
presencia de candidatos y electores de los derechos?

religiosos, azuzados por la llamada
“ideología de género” (identidad de Luego tendrá que venir una nueva ola,
género), los grupos “pro-vida” (abor- la cuarta, tributaria de la herencia de
to), la defensa de la familia (matri- las políticas neoliberales inscritas en
monio igualitario); es decir, como rela tensión que introducen los proce-
acción a los avances experimentados sos de democratización de la esce-
en materia de derechos civiles. na local, porque la presencia de los
municipios que ponen énfasis en el
• Y el tercero venido de la presen- mercado generará el crecimiento de
cia de bandas criminales, carteles o las demandas y reivindicaciones po-
mafias en los gobiernos locales, que pulares y sociales, que deberían ser
hoy son económicamente más fuer- la antesala de nuevas autoridades
tes y políticamente más poderosos. electas en los gobiernos locales.
Si antes boicoteaban los procesos Por la dinámica de las demandas,
electorales, ahora buscan la partici- lo que debería perfilarse como objeti-
pación directa, sea con sus propios vo es la construcción de la ciudad de
candidatos, con financiamiento de los derechos, esto es: el derecho de la
las campañas o como una forma de ciudad (justicia local, equilibrio de
lavar su dinero ilegal16. poderes), el derecho a la ciudad (justi-
cia espacial, Soja, 2010) y el derecho
Con esta ola se observa un verda- de la naturaleza (justicia ambiental)17
dero giro a la derecha, que también articulados. Si antes el derecho a la
cuestiona el sentido de la autonomía, ciudad era el acceso a la vivienda, los
porque a nivel local se vive exacta- servicios e infraestructuras por la vía
mente lo que ocurre nacionalmente. clientelar, ahora se abre –histórica-
mente- el derecho a la ciudad para la
toma de decisiones sobre su futuro.
¿Futuros posibles: la ciudad Vulnerar estos derechos implica-
16 Según Paz y Reconciliación, en Colombia se observa una cooptación del 14% de los 1.160 municipios por las denominadas Bandas Criminales.
Generalmente son territorios del cultivo de coca, de la producción de cocaína, de las rutas del narcotráfico o del lavado de recursos.
17 Establecer una nueva relación entre la sociedad y la naturaleza implica reconstituir los modelos desarrollo, donde se libera a la naturaleza de la
condición de simple objeto de propiedad y de dominación, para asumir una función social en el marco de sus propios derechos.
ría vulnerar los derechos humanos, entre las funciones ejecutivas, legisla-
siendo el Estado y la sociedad los tivas y judiciales, dejando de lado -por
que deberían defenderlos, convir- considerarlos de menor importancia- a
tiéndose así en los ejes de la conflic- los que provienen de los distintos nive-
tividad urbana actual. Esto supone les del Estado (nacional/subnacional) y
construir un nuevo municipio, en dentro ellos, a los territorios.
tanto es el aparato estatal de gobier- Por eso la búsqueda de equilibrios
no de la ciudad y es también el espa- dentro del Estado deba ser horizon-
cio de representación de la sociedad tal (intra nivel), vertical (inter nivel)
local. El municipio es el lugar donde y territorial, donde la relación entre
se debe construir la ciudad de ciuda- los gobiernos nacionales y locales no
danos, con autogobierno (derechos). puede ser de jerarquía, sino de acuer-
Por eso se debe reivindicar al mu- dos, de concertación o de pactos. Es
nicipalismo y –especialmente- uno evidente que las políticas públicas
nuevo que encarne el propósito de que no reconocen la heterogeneidad
devolver la polis a la ciudad y que de los territorios a través de la repre-
luche por la ciudad de los derechos. sentación de las sociedades locales
terminan siendo centralistas y discri-
minatorias. Si no se respeta la diver-
Conclusiones sidad, habrá una erosión de lo local
desde una perspectiva nacional, o lo
La emergencia del municipio como que es lo mismo, que los territorios
poder local produjo un cambio sustan- pierdan autonomía, es decir, que se
cial en las relaciones de lo local con lo licuen las formas de representación
nacional, instituyendo la territorializa- e identidad de las sociedades locales.
ción de la política. De allí que uno de La idea es recomponer la unidad en
los equilibrios de poder más importan- la diversidad, negando las visiones
tes para sostener la democracia tenga nacionales impuestas y asumiendo
que ver con el reconocimiento de los las heterogeneidades territoriales.
territorios y sus especificidades. Ge- La consolidación de un proyecto
neralmente se cree que el equilibrio nacional generalizado, homogéneo
de poderes debe venir exclusivamente y hegemónico sustentado en el híper
presidencialismo, en políticas públi- claron sus políticas en el fortaleci-

cas jerárquicas y en normativas cen- miento de la sociedad local lograron
tralistas producen el desconocimien- importante continuidad gubernamen-
to de las particularidades socio terri- tal19, los de la segunda ola, sustenta-
toriales y terminan por erosionar su dos en la municipalización de ciertas
base de sustentación ciudadana y el funciones manejadas por el mercado,
propio proyecto nacional, que es lo no lograron ir más allá de su propia
que ocurrió en la segunda ola. Pero administración y con graves proble-
también la visión nacional encarna- mas de gestión, convirtiéndose en la
da en el mercado busca la subordi- antesala de los procesos de cambio
nación de lo local a lo nacional, lo político, bajo el calificativo de la
cual nos pone frente a una realidad “restauración conservadora”; esto es,
con orígenes distintos. El primero, que no solo no lograron solventar las
surgido desde el peso de lo público demandas sociales sino que su go-
y el segundo, desde la dinámica del bernabilidad fue afectada y su relevo
mercado; siendo el uno como el otro institucional se fue hacia la oposi-
nocivos para el desarrollo de los paí- ción (¿Péndulo?). Las experiencias
ses y sus territorios18. históricas de la primera, segunda y
Resultado de esto y en los térmi- tercera ola deberían llevarnos a cons-
nos del oleaje, se puede afirmar que truir una cuarta donde el tema central
los municipios tuvieron un rol fun- de la ciudad sean los derechos.
damental en el auge y caída de los Por eso la apuesta política del pro-
procesos políticos nacionales, lo cual gresismo debe anclarse en un munici-
muestra la importancia de conocer y pio que construya una nueva relación
asumir estas relaciones, que desgra- local/nacional (pactos territoriales),
ciadamente no han sido suficiente- sea representativo de la sociedad local
mente estudiadas ni procesadas. (nuevo modelo de gestión con fuerte
Mientras los municipios que an- vínculo en la sociedad civil) y defi-
18 Esto es algo que los gobiernos progresistas de este siglo no supieron entender y que para la cuarta ola habrá que tener en cuenta.
19 Las políticas de Estado son aquellas que se mantienen invariables de los cambios de gobierno; mientras se puede definir como políticas de
Municipio o de ciudad a las que van más allá de las políticas de los gobiernos locales, esto es, políticas de continuidad. Un caso de Políticas
de ciudad que puede ejemplificar es el de Bogotá, cuando tres alcaldes de tres signos políticos distintos mantuvieron la continuidad de sus
acciones desde 1992 hasta 2003.
na una nueva política urbana inscrita de la tecnología en Silicon Valley)

en la dinámica de una ciudad de los y mancomunidades (48 municipios
derechos. Este nuevo municipalismo en frontera Ecuador-Perú); pero tam-
se está gestando de a poco y ya tiene bién han logrado un gran desarrollo
importantes antecedentes en España institucional con la constitución de
(género), Estados Unidos (santuario), importantes organismos interurba-
Italia y en ciertas ciudades latinoame- nos, no internacionales. Ahora las
ricanas, donde la ciudad se hace con ciudades tienen relaciones interurba-
ciudadanos (participación, represen- nas directas, sin la mediación de los
tación y proximidad) y con autogo- Estados. Impulsan la cooperación
bierno democrático. directa con convenios de hermana-
Pero el municipio no está enclaus- miento, de mancomunidades, de re-
trado en lo local y tampoco puede que- des temáticas, de comunidades de
darse en ese espacio. Hoy el proceso actores (alcaldes, mujeres), así como
de urbanización ha hecho que la ma- también de organizaciones interurba-
yoría de la población viva en ciudades nas formalmente reconocidas, como
y bajo relaciones interurbanas y tran- son los casos de Ciudades y Go-
surbanas20, e incluso, en algunos casos, bierno Locales Unidos (CGLU) que
por encima de los estados nacionales. cuenta con filiales por regiones21, o
Estos nuevos fenómenos evidencian Metrópolis que aglutina a las ciuda-
el protagonismo que han logrado las des más grandes.
ciudades, tanto que los tres grandes La cooperación internacional (in-
actores mundiales son el Estado en cluido ONU-HABITAT) que impul-
decadencia, el mercado y las ciudades só con fuerza la descentralización del
(Sassen, Saskia y Sujata Patel, 1996). Estado, para que las ciudades puedan
Hoy en día las ciudades tienen tener su auto gobierno, no supieron
presencia internacional como me- adecuarse a sus mismos postulados;
trópolis (Nueva York, Londres, To- por ejemplo, cuando los gobiernos
kio), clúster (del salmón en Chile, locales les solicitan crédito de ma-
20 Los conceptos interurbano y transurbano los trabajo en el libro “Devolver la polis a la ciudad” (Carrión, 2019) que está en fase de impresión.
Por lo pronto, señalar lo que dice el DRAE. Mientras a lo Interurbano lo define así: “Dicho de una relación o de un servicio de comunicación:
Establecido entre distintas poblaciones”, a lo transurbano no está siquiera en el diccionario.
21 CGLU tiene como finalidad: “Ser la voz unida y representación mundial de los gobiernos locales autónomos y democráticos, promoviendo sus
valores, objetivos e intereses, a través de la cooperación entre los gobiernos locales y regionales, y ante la vasta comunidad internacional”.
nera directa, inmediatamente se les de intervención: yo participo, noso-

niega porque esas instituciones solo tros participamos, ellos deciden. Es
otorgan a las naciones o, en su de- como si HABITAT, la cooperación
fecto, dependen los cupos, cuotas o internacional y los gobiernos nacio-
garantías y prioridades establecidas nales no se hubieran dado cuenta
nacionalmente. De igual forma, esque el mundo se hizo urbano, que
tas organizaciones internacionales las ciudades son comunidades polí-
formulan propuestas de política ur- ticas autónomas y que las relaciones
bana sin considerar a los gobiernos predominantes son inter y transur-
de las urbes, tan es así que cuando banas, y no internacionales. Por eso
organizan las cumbres de las ciuda- la gran demanda del mundo actual
des en ellas no están presentes las au- es la construcción de un nuevo or-
toridades locales democráticamente den mundial de base urbano, donde
electas. En estas cumbres se resuelve la cooperación no asuma la ventri-
lo que se debe hacer en la ciudad sin loquía de la ciudad, sino que ella, a
que sus gobiernos tengan voz y voto. través de los municipios la impulse;
Es como si desde la primera cumbre esto es: un mundo interurbano reco-
de HABITAT no hubiera cambiado nocido por lo internacional.
nada: los gobiernos nacionales y sus
organizaciones internacionales deci-
den sobre las ciudades, como objeto,
pero sin sujeto histórico.
Hoy el mundo es urbano. En 2007
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Sonia Fleury a
Carlos Eduardo Santos Pinho b
Palabras clave: Austeridad Fiscal, autoritarismo en Brasil, Ciudadanía Urbana,
Democracia Social, Estado de Bienestar (Welfare State).
La deconstrucción de la democracia
social y de la ciudadanía urbana
en Brasil
Abstract
El objetivo de este artículo es analizar el proceso de construcción de la de-

mocracia social en Brasil, en el escenario post-Constitución Federal de 1988,
hasta su actual proceso de deconstrucción, enfocando particularmente la
cuestión de los derechos sociales que confieren concreción a la ciudadanía
urbana. Se investigaron algunas políticas y programas que, a pesar de fuertes
limitaciones financieras, concretizaron un proceso distributivo y de inclusión
social en los gobiernos anteriores. También se identifican algunos factores
que pueden explicar la elección de un gobierno con una plataforma radical-
mente opuesta a los principios democráticos, tales como el elevado desem-
a. Sonia Fleury. Doctora en Ciencias Políticas e Investigadora Senior del Centro de Estudios Estratégicos de la Fundación Oswaldo Cruz (CEE-FIOCRUZ).
Coordina el Diccionario de Favelas Marielle Franco (http://www.wikifavelas.com.br), profsoniafleury@gmail.com
b. Carlos Eduardo Santos Pinho. Doctor y Maestro en Ciencia Política por el IESP / UERJ. Profesor / Investigador del Programa de Postgrado en
Ciencias Sociales de la Universidad del Valle del Río de los Sinos (PPGCS-UNISINOS); Post-Doctor por el INCT / PPED y el PPGSP-UENF Darcy Ribeiro.
cpinho19@unisinos.br
272 Sonia Fleury - Carlos Eduardo Santos Pinho
pleo, la violencia urbana, la reversión de expectativas de consumo, el énfasis

en medidas de aumento del consumo en las políticas de inclusión social y la
atribución de todos los problemas de la sociedad brasileña a gobiernos co-
rruptos. El proyecto de poder vigente, de fuerte carácter liberal-conservador,
busca suprimir la arquitectura institucional de protección social erigida en el
proceso de redemocratización. A partir de evidencias empíricas, el artículo
muestra las consecuencias de un proyecto de austeridad radical sobre los
derechos sociales de la ciudadanía urbana, que muestra la depreciación de la
protección al trabajo, la limitación del gasto público en políticas de educa-
ción y salud, la desregulación y desmontaje de mecanismos e instituciones
que garantizaban derechos ambientales y de minorías. La incompatibilidad
de esa agenda con el ideario social de la democracia supone el agravamiento
de los enfrentamientos de la ciudadanía con el gobierno, lo que puede llevar
a la profundización de su carácter autoritario.
Introducción En ese artículo analizamos la tra-

yectoria de la construcción democráti-
La secuencia de retrocesos que vie- ca brasileña a partir del último cuarto
nen siendo vivenciados en Brasil, en del siglo pasado, así como algunos
la institucionalidad democrática, en factores políticos y económicos que
la cultura política y en los derechos pueden ayudar a explicar el repentino
de ciudadanía, en un período tan cor- colapso de esa construcción institucio-
to de menos de dos años, ha dejado nal, iniciado a partir del golpe jurídico-
en todos los actores políticos com- parlamentario que llevó al impedimen-
prometidos con la democracia social, to de la presidenta Dilma Rousseff y la
duramente construida en más de tres prisión de Lula, inviabilizando su can-
décadas, la sensación de la fragilidad didatura y, finalmente, a la elección de
de esta arquitectura institucional de- un gobierno cuya plataforma es liberal
mocrática y la sospecha de que la ex- en cuanto al modelo económico, con-
pansión de la cultura democrática que servador en términos de costumbres y
debía sostenerla, después de todo, no de derecha por la negación de los dere-
era más que una mera ilusión. chos humanos, laborales y sociales.
La deconstrucción de la democracia social y de la ciudadanía urbana en Brasil 273
Entendemos la democracia, ade- Aunque el estatus de ciudadanía no

más de un régimen electoral, como ha sido universalmente distribuido en
la construcción de una esfera públi- ninguna sociedad, su postulación tie-
ca plural e inclusiva, fundada en una ne importantes consecuencias en las
cultura política igualitaria bajo la luchas sociales que reclaman la igual-
primacía de la justicia, principio que dad y los derechos, y que se reflejan
organiza las relaciones entre el poder en las varias dimensiones que compo-
político, la economía y las interac- nen la ciudadanía, tales como las di-
ciones sociales. El estado de derecho mensiones cívica, igualitaria, jurídica,
garantiza la libertad de divergencia, institucional e histórica. Fleury (2003)
la exigibilidad de los derechos y la señala las tensiones actuales en cada
participación de los ciudadanos. En una de esas dimensiones, que llevan
ese sentido, la democracia es siem- a la permanente transformación de la
pre un régimen abierto a la inclusión naturaleza y contenido de la ciudada-
de nuevos derechos, transformación nía hacia nuevos niveles civilizatorios.
de las normas culturales y de com- Mientras la igualdad ha sido la base
portamiento, expansión de la cober- de la construcción política del estatus
tura y reconocimiento de nuevas in- de ciudadanos, la exigencia actual del
surgencias. reconocimiento de la diversidad nos
Nuestro enfoque toma el concepto lleva a tratar la igualdad de forma
de ciudadanía como eje teórico central. compleja, incluyendo el sistema de
En el informe sobre la Democracia en cuotas para ciudadanías diferencia-
América Latina del Programa de las das. La construcción histórica de una
Naciones Unidas para el Desarrollo pauta de derechos de la ciudadanía en
(PNUD), se define como: “un tipo de términos de derechos civiles, políti-
igualdad básica asociada al concepto cos y sociales ha sido añadida con la
de pertenencia a una comunidad, que inclusión de los derechos difusos y la
en términos modernos es equivalente creciente demanda por participación
a los derechos y obligaciones que to- social en la gestión pública. La insti-
dos los individuos gozan en virtud de tucionalidad estatal que concretizó la
su pertenencia a un Estado nacional” provisión de servicios necesarios para
(PNUD, 2004, p. 57). la garantía de los derechos fue par-
te esencial de la transformación del Así, la teoría de la ciudadanía que

Estado restringido y coercitivo en el hasta entonces privilegió la dimen-
Estado social ampliado. Por lo tanto, sión territorial nacional pasa a tomar
la ciudadanía es parte intrínseca de la a los gobiernos locales como espacio
construcción de los Estados naciona- preferente para la exigencia de los
les, siendo los derechos asegurados a derechos, perfeccionamiento de la
la población bajo la égida del poder gestión pública y de la conciencia
político que legítimamente se ejerce de los ciudadanos. Con la descen-
sobre el territorio en cada nación. tralización, la relación de proximi-
Recientemente, los fenómenos de dad de los ciudadanos con el poder
la intensa urbanización, de la glo- local pasa a ser vista como el locus
balización y de la descentralización preferencial para el desarrollo de la
han implicado en el desprendimien- ciudadanía, en la medida en que el
to del poder político de la figura del gobierno local permite la creación de
Estado nación, con la aparición de oportunidades para que los ciudada-
poderes subnacionales y supranacio- nos desarrollen nuevas prácticas de
nales. La desterritorialización de los participación dentro de las arenas
mercados y de los poderes conduce locales, recuperando a la comunidad
a la mayor complejidad y tensiones, como un espacio político importante
ya que la ciudadanía sigue adscrita para involucrarse en acciones de so-
al territorio nacional. Aunque la ciu- lución de problemas colectivos, po-
dadanía es parte de la construcción sibilitando el desarrollo de la noción
del Estado moderno, concomitan- de bien común. En las arenas locales,
temente a los procesos de urbani- las personas pueden participar acti-
zación e industrialización, teniendo vamente en el proceso político, más
hasta la misma raíz de la palabra allá de la rendición de cuentas retros-
ciudad, sólo más recientemente hay pectiva (accountability) que sustenta
una convergencia entre los estudios la democracia a nivel nacional. Esto
de la teoría de la ciudadanía, la de- permite a la ciudadanía el desarrollo
mocracia y los estudios urbanos, que de una conciencia cívica que les po-
conduce al desarrollo del concepto sibilita la argumentación sobre polí-
de ciudadanía urbana. ticas públicas urbanas.
Además de la infraestructura ur- Lefebvre (2004, p. 144) sostiene

bana, también deben ser considera- que la sociedad urbana exige una
dos los usos y discursos, públicos y planificación orientada hacia las ne-
privados, que se articulan en torno cesidades sociales, lo que se corpori-
a ella, constituyendo un imaginario fica en el derecho a la ciudad, para el
colectivo sobre la urbe. Así, la urbe cual y por el que la ciudad y su pro-
es definida por la multiplicidad de pia vida cotidiana se vuelven obra,
experiencias presentes, por la con- la apropiación, el valor de uso. Esta
fluencia de innumerables relacio- relación entre ciudad y ciudadanía
nes sociales imprescindibles en su se manifiesta tanto en la afirmación
complejidad y unicidad, pero, por del derecho a la ciudad, como en la
otro lado, parte de un proceso social construcción de un modelo cívico de
potenciado por la ciudad misma. La análisis del territorio. La propuesta
ciudad interpela a cada uno de sus de Milton Santos de un modelo cí-
habitantes a partir de una identidad vico recupera la ciudadanía como la
colectiva, un imaginario social que perspectiva político-normativa, defi-
se construye sobre ella y que está nida por el proyecto de civilización,
en proceso permanente de cons- teniendo como componentes esen-
trucción. Esta simbología sobre el ciales la cultura y el territorio: “El
territorio en el que vivimos es fruto componente cívico supone la defini-
de una producción colectiva, por lo ción previa de la civilización... que
tanto, parte esencial de la cohesión se quiere, el modo de vida que se
social. El compartir vivencias y una desea para todos, una visión común
historia común hace que cada indi- del mundo y de la sociedad, del indi-
viduo aislado se sienta parte de una viduo como ser social y de sus reglas
colectividad, de un pasado y de un de convivencia.... el componente te-
devenir, de una comunidad. En este rritorial supone, por un lado, una ins-
sentido, las ciudades involucran trumentación del territorio capaz de
tanto la pluralidad de identidades atribuir a todos los habitantes aque-
como su interconectividad, lo que, llos bienes y servicios indispensables,
en las metrópolis, va más allá de un no importa donde esté la persona; y,
entremezclado de historias por otro lado, una adecuada gestión
del territorio, por la cual la distribu- playarse por toda la sociedad, por
ción general de los bienes y servi- medio de una miríada de movimien-
cios públicos sea asegurada” (Santos, tos sociales urbanos y rurales, que
1996, p.5). transformaron sus necesidades no
El vínculo del territorio con las atendidas por el gobierno militar en
relaciones sociales constituye la “so- demandas políticas y acciones colec-
ciedad local” cuando este territorio tivas de reivindicación, organización
es portador de una identidad colec- y producción de conocimiento orien-
tiva que se expresa en normas y va- tador de sus estrategias políticas. La
lores y en un sistema de relaciones pluralidad de demandas y formas
de poder constituido en el proceso organizativas alcanzaba a articularse
de producción de riquezas (Arocena, por medio de la categoría ciudada-
1995). Esta identidad colectiva fun- nía, a la que se atribuía una dimen-
damenta la comprensión de la ciudad sión moral y ética, en busca de una
como el territorio de los ciudadanos, sociedad más justa y solidaria, y una
en el cual la esfera pública, como or- dimensión política, al asumir que los
den simbólico relacional, es el espa- derechos sociales de la ciudadanía
cio en que los sujetos así constituidos sólo se alcanzan en la democracia.
afirman su identidad e intercambian Esta ola democratizadora involucra
significados, lo que da sentido y di- a actores distintos, fortalecidos por
rección a sus acciones. la articulación y luchas comunes, ta-
les como el nuevo sindicalismo, en
lucha por mejoras salariales y dere-
De la construcción de la demo- chos laborales y de asociación; go-
cracia a su desmantelamiento biernos municipales, en defensa de
la descentralización; los movimien-
La larga trayectoria de la construc- tos urbanos agregando profesionales
ción democrática comenzó en los y sectores marginados en lucha por
años finales de la década de 1970, derechos humanos, sociales, vivien-
donde la resistencia a la dictadura da y urbanización; y las comunida-
dejó de ser una acción restringida des eclesiales de base de la Iglesia
a los partidos clandestinos para ex- Católica, en defensa de los derechos
de los excluidos. El surgimiento del llones de ciudadanos en todo el país

Partido de los Trabajadores- PT, de y llevadas a la Asamblea Nacional
las Centrales Sindicales, del MST- Constituyente como propuestas de
Movimiento de los Trabajadores ley. De esta forma, movimientos sec-
Rurales Sin Tierra, en la década de toriales altamente organizados, como
1980, fortalecieron esta red de acto- el Movimiento de la Reforma Sanita-
res, movimientos y organizaciones ria y el Movimiento de la Reforma
que, junto a otros partidos, como el Urbana, pudieron llevar sus propues-
también nuevo PSDB - Partido de la tas a los legisladores y defenderlas
Social Democracia Brasileña, se arti- en plenario, demostrando cómo esta-
cularon en favor de la amnistía y de ban legitimadas en la sociedad.
las elecciones directas para presiden- La Constitución Federal de 1988
te, así como por una Asamblea Na- fortaleció la defensa de la soberanía
cional Constituyente exclusiva. y de una sociedad más justa y diver-
A pesar de las derrotas sufridas, sificada, asegurando derechos huma-
la transición a la democracia era in- nos, sociales, culturales y económi-
evitable. La amnistía fue negociada cos, de una forma amplia, materiali-
con los militares, impidiendo que zados en su capítulo más innovador,
los torturadores fueran juzgados y el que trata del Orden Social. Por
castigados, la elección presidencial primera vez, los derechos sociales no
fue indirecta y la Asamblea Nacional estaban subordinados a la inserción
Constituyente no fue exclusiva, sino económica del trabajador, sino a la
congresal, lo que permitía a los dipu- condición universal de la ciudadanía.
tados constituyentes defender el sis- Además, se incluyó en este capítulo
tema electoral y partidista por el cual la construcción institucional de la
fueron electo. Sin embargo, tuvimos Seguridad Social, abarcando Salud,
un proceso constituyente altamente Previdencia y Asistencia, y legisla-
participativo, de abajo hacia arriba, ción sobre áreas como educación,
con todos los actores políticos ex- cultura, deporte, comunicaciones,
presándose en audiencias públicas ciencia y tecnología, medio ambien-
y también por medio de Enmiendas te y derechos de los indígenas, de
Populares, que eran firmadas por mila familia, del niño, del adolescente
y del anciano. A pesar de la inten- Sin embargo, en los años 1990

sa movilización social en torno a la la economía brasileña fue asolada
cuestión urbana, la legislación sobre por tasas elevadas de inflación y la
política urbana no fue incluída en el política fue hegemonizada por la
capítulo del Orden Social, sino en ideología neoliberal, ambos factores
el referente a la Orden Económica y limitadores de la expansión de las
Financiera, ya que involucra la cues- políticas públicas que pudieran ase-
tión de la propiedad. Sólo en una en- gurar la efectividad de los derechos
mienda constitucional del año 2000 de la ciudadanía. Las principales
la vivienda pasaría a ser incluida en consecuencias para las políticas pú-
el rol de los derechos sociales. blicas fueron la subfinanciación, la
Aún con contradicciones, la CF introducción de diferentes modalida-
1988 fortaleció la participación po- des de privatización y de articulación
pular dando origen a una arquitectu- de los intereses públicos y privados
ra institucional innovadora que com- en la prestación de los servicios, la
binaba descentralización y participa- aplicación de políticas focalizadas
ción, creando Consejos temáticos en de atención y la adopción de trans-
diferentes niveles de gobierno, en ferencias condicionadas de renta, en
varias áreas de políticas públicas. En paralelo a los sistemas universales
el caso de la política urbana define la de protección social. La estabiliza-
función social de la propiedad, con- ción de la moneda fue acompañada
solidada en la ley del Estatuto de la por un mayor control sobre los go-
Ciudad (2001), que creó el impor- biernos locales, con la promulgación
tante instrumento de planificación de la Ley de Responsabilidad Fiscal
participativa que es el Plan Director (2000) y reducción de los recursos
Municipal. Por otro lado, el proceso del Presupuesto de la Seguridad So-
de descentralización implementado cial, con la Desvinculación de Ingre-
fortaleció las finanzas municipales y sos de la Unión (DRU)
también las responsabilidades de los A pesar de estas tendencias con-
gobiernos locales en relación con la tradictorias, y de la imposibilidad
provisión de los servicios de educa- de realizar cambios estructurales
ción y salud. como la reforma agraria, la reforma
tributaria y la reforma política, se y de acceso al financiamiento de la

consolidó un sistema de protección casa propia, políticas de cuotas para
social y un proceso decisorio parti- negros y estudiantes de escuelas pú-
cipativo, orientados a la garantía de blicas con el objetivo de insertarlos
los derechos de la ciudadanía. Las en las universidades públicas, me-
experiencias innovadoras tuvieron didas de extensión de la medicina
su origen en los gobiernos locales, preventiva y acceso a medicamentos,
como el Presupuesto Participativo ampliación de las redes de cursos
de Porto Alegre y Belo Horizonte, técnicos y de universidades públicas,
donde la población pasó a gestionar entre otras.
juntamente con el gobierno local, los En fin, fueron muchas las conquis-
recursos a invertir en la ciudad. La tas consolidadas en la dirección de
existencia de Consejos Sectoriales la ampliación de la ciudadanía urba-
y Conferencias en todas las áreas de na, aunque cuestiones fundamentales
políticas públicas sociales, urbanas para la sostenibilidad del crecimiento
y ambientales fue responsable de y la alteración del modelo económi-
mantener la movilización y la par- co no se consideraron, como el cre-
ticipación de miles de actores polí- cimiento de la deuda pública con el
ticos oriundos de la sociedad civil, mantenimiento de tasas de interés ex-
además de los gestores municipales tremadamente elevadas, la dependen-
que pasaron a organizarse en asocia- cia vulnerable de la economía basada
ciones regionales y nacionales para en la exportación de commodities y el
compartir las decisiones sobre las creciente proceso de desindustrializa-
políticas públicas. ción, la preservación de una estructura
En los gobiernos del PT se pro- productiva con un alto nivel de infor-
fundizaron las medidas distributivas malidad y la persistencia de enormes
de ingresos como el Programa Bol- desigualdades salariales y de renta.
sa Familia para el mantenimiento de El crecimiento desordenado de
los niños en la escuela, la definición las ciudades y metrópolis aumentó
de una política de recuperación del exponencialmente el número de ha-
salario mínimo por encima de la in- bitantes de favelas y periferias, vi-
flación, medidas de crédito popular viendo en condiciones precarias y sin
acceso satisfactorio a los bienes pú- agresiones en municipios donde la

blicos como saneamiento, transpor- cobertura del programa es amplia. Se
tes, servicios de salud y educación. trata de la conclusión de un estudio
Para tener una idea de la dimensión inédito realizado por la Fundación
del problema, en Río de Janeiro, se- Oswaldo Cruz (FIOCRUZ). Des-
gún el Censo de 2010 del IBGE, uno pués de analizar los datos de todos
de cada cuatro habitantes reside en los municipios brasileños (5.507),
favelas y loteamientos periféricos. entre 2004 y 2012, los investigado-
Al mismo tiempo, se intensificó, des- res identificaron que las tasas de ase-
de la década de 1990, la violencia sinatos y de personas internadas por
urbana y el dominio de facciones actos violentos decaían a medida que
de narcotraficantes o milicianos so- los lugares tenían una mayor y más
bre esos territorios y sus habitantes. prolongada cobertura del Bolsa Fa-
Incluso las medidas distributivas de milia. Los datos encontrados por la
los gobiernos democráticos no fue- investigación muestran que la protec-
ron capaces de atenuar la cuestión ción social puede ser el camino para
de la violencia urbana que, fruto de la reducción de la brutal violencia
una política de combate a las drogas en los países de baja o media renta
e incursiones armadas y militariza- y revelan que el recorte o reducción
ción de las favelas, sólo aumenta la del Bolsa Familia podría aumentar la
fragilidad de la ciudadanía urbana y tasa de homicidios en Brasil. Según
lleva al encarcelamiento masivo de el estudio, el programa pudo haber
jóvenes negros y favelados. evitado más de 58.000 muertes en 8
A pesar del crecimiento de la vio- años (Machado, Rodrigues, Rasella,
lencia urbana, hay evidencias empí- Lima Barreto, Araya, 2018).
ricas que muestran que los benefi- La crisis económica que golpeó
cios generados por el Bolsa Familia, a Brasil a partir de 2014 afectó aún
muchas veces vinculados apenas a la más a las familias con los flagelos
retracción de la pobreza y desigual- del desempleo y del endeudamien-
dad de renta, pueden estar asociados to, mientras que el gobierno pasó a
también a la caída de las tasas de ho- una profunda crisis fiscal y política,
micidios y de hospitalizaciones por en permanente enfrentamiento con
el Legislativo, bajo denuncias de co- centivaban la homosexualidad. La

rrupción, con el apoyo de los medios mandataria perdió su base de apoyo
y las elites políticas y empresariales social consubstanciada en las capas
en la articulación del impedimento más pobres y en los movimientos
de la continuidad de los gobiernos sociales. Además, sufrió una fuerte
del Partido de los Trabajadores. pérdida de popularidad cuando nom-
El golpe de Estado parlamenta- bró al ministro de Hacienda Joaquim
rio de 2016, que destituyó a Dilma Levy -formado por la Universidad de
Rousseff y llevó a Michel Temer a la Chicago, cuna del pensamiento orto-
Presidencia de la República, contó doxo y neoliberal-, que adoptó una
con el apoyo de una vasta coalición política de austeridad fiscal y mone-
política, societal y económica con taria restrictiva, pautada en el recorte
múltiples intereses. En el ámbito de de gastos sociales la elevación de la
las instituciones, el impeachment fue tasa de interés, lo que agravó la rece-
refrendado por sectores del Poder sión y el desempleo.
Judicial (Supremo Tribunal Federal), El desprecio por la democracia, el
del Ministerio Público y del Legisla- voto popular e instituciones partici-
tivo. En cuanto al apoyo social y de pativas, el interés público y la sobe-
los sectores económicos, la ruptura ranía nacional se manifiestan en la
democrática contó con el respaldo de imposición de una agenda impopular
movimientos sociales de clase media de reformas que no había sido sufra-
/ alta conservadores -que se articula- gada en una elección presidencial.
ron masivamente por las redes tecno- Las principales medidas adoptadas
lógicas de información y comunica- por el gobierno parlamentario de Mi-
ción-; de la gran prensa oligopolista, chel Temer fueron (1) la definición
de los empresarios industriales, de de un límite decreciente en el gas-
los economistas neoliberales y del to público en el año 2016, que será
mercado financiero. Progresivamen- efectiva para los próximos 20 años,
te, llegaron a los sectores populares, afectando profundamente las políti-
asustados con las denuncias men- cas ya con fondos insuficientes para
tirosas sobre políticas públicas que diversas áreas sociales como la salud
desestabilizaban las familias e in- y educación, además de hacer cons-
titucional la austeridad perenne; (2) durante la campaña y su rechazo en

la reforma laboral, que flexibilizó la participar de debates y eventos públi-
legislación de protección al trabajo, cos, además de la utilización masiva
desobligando a los empleadores de de las redes sociales para comunica-
contratar a los trabajadores con todos ción del candidato victorioso con sus
los derechos anteriormente estableci- seguidores y difusión de Fake News,
dos, además de permitir el aumento que incriminaban o levantaban sos-
de la explotación, la precarización pechas sobre el carácter del candi-
y la reducción de las condiciones dato que sustituyó a Lula. Apoyado
de judicialización de los conflictos por conservadores pentecostales, por
laborales; (3) la eliminación del im- militares y por elites empresariales y
puesto sindical, lo que redujo drás- políticas, Bolsonaro logró reunir a la
ticamente los recursos en manos de derecha y fue apoyado por una cla-
las organizaciones del sindicalismo. se media rencorosa con su situación
La última parte de la propuesta sería de inseguridad económica y social,
la reforma de la seguridad social, al- canalizando todas las frustraciones
terando el régimen de redistribución para el combate al PT y sus banderas
hacia el de capitalización, lo que se- progresistas. El hecho es que se eli-
ría la base para que los recursos de gió con una retórica conservadora y
los trabajadores terminaran canaliza- moralista, prometiendo eliminar ad-
dos hacia el mercado financiero. Esta, versarios, combatir la diversidad de
acabó inviabilizada por la pérdida de género, profundizar las privatizacio-
credibilidad del gobierno cuando el nes, alinearse integralmente con la
presidente estuvo involucrado en un geopolítica de Estados Unidos y abrir
escándalo de corrupción, pero retor- las riquezas naturales para la explo-
nó con fuerza con el nuevo gobierno. tación de capitales internacionales y
Sin embargo, en 2018, la sociedad nacionales, reduciendo la capacidad
brasileña eligió a Jair Bolsonaro, en reguladora del Estado, además de
una elección conflictuada por la pro- proponerse a revertir la demarcación
hibición de la candidatura de Lula y de tierras indígenas y quilombolas
con su arresto, la ocurrencia del apu- (de descendientes de esclavos) para
ñalamiento del candidato Bolsonaro exploración de minerales preciosos.
En ninguna elección anterior pro- diversidades, articuladas con el ob-

puestas conservadoras y amenazas a jetivo de reducir la desigualdad, la
derechos conquistados fueron expli- pobreza y la exclusión social. Sin
citadas por los candidatos, sorpren- hegemonía, toda construcción de la
diendo a todos por su gran aceptación democracia social está siendo implo-
que se expresó en manifestaciones sionada rápidamente, entre otros fac-
populares y en la votación obtenida. tores que pasamos a enumerar.
De esta forma, paradójicamente, las Por un lado, fracasó la apuesta
elecciones legitimaron la profundi- del gobierno de Lula en construir un
zación del desarme de la instituciona- frente que pudiera limitar el poder
lidad democrática y de las garantías del capital financiero, articulando
de los derechos humanos y sociales, los intereses de los empresarios in-
en explícito discurso que apunta a dustriales, de los líderes sindicales
la destrucción de las conquistas de- y de los movimientos sociales, con-
mocráticas consolidadas en el texto cretada en la composición del Con-
del Orden Social de la Carta Magna sejo de Desarrollo Económico y So-
de 1988. La perplejidad que tomó cial, CDES (Fleury, 2006), en razón
cuenta de muchos analistas políti- de la clara asociación de intereses
cos se refiere a la constatación de las ya existente entre capital financiero
enormes dificultades y del tiempo e industrial y por el no reconoci-
llevado a construir tal institucionali- miento de los actores populares por
dad democrática y de la rapidez con parte de las elites políticas y econó-
la que está siendo deconstruida. En micas. Por otro lado, la proximidad
otros términos, se evidenció que el del gobierno con los movimientos
énfasis en la construcción institucio- sindicales y sociales terminó por re-
nal de la democracia no había sido sultar en la reducción de su comba-
acompañado por una transformación tividad en las disputas de las políti-
cultural y política capaz de asegurar cas públicas. Creció en ese período
la hegemonía de las fuerzas sociales sólo la movilización y organización
progresistas, socialmente compro- del Movimiento de los Trabajadores
metidas con la justicia y los derechos Sin Techo, cuyos enfrentamientos se
sociales y el reconocimiento de las dieron a nivel municipal.
En la década de 2000, el favore- adoptadas, rompiendo privilegios y

cimiento a las políticas de expansión exclusividad en el consumo de bie-
de consumidores en el mercado do- nes y servicios y en la distinción de
méstico en detrimento del énfasis en ser los únicos a tener diploma uni-
la expansión de la ciudadanía forjó versitario. La adhesión de los sec-
un formato de protección social mar- tores medios se da con la masiva
cado por derechos sin beneficios, campaña de denuncias de corrupción
dado a la subfinanciación de la red y con el abandono de la defensa de
pública de salud y educación y bene- la democracia por el PSDB. Los sec-
ficios sin derechos en el caso de las tores populares, amenazados por la
transferencias condicionadas de ren- crisis económica atribuida a la co-
ta (Fleury, 1994). rrupción del gobierno del PT y por
A pesar de las concesiones he- la manipulación del miedo hacia el
chas a los empresarios y banqueros, comunismo y la destrucción de las
el gobierno pasó a incomodarlos al familias, termina apoyando la rup-
emplear a los bancos públicos para tura con la adhesión de las Iglesias
proporcionar financiamiento popular Neopentecostales al nuevo proyecto.
con tasas de interés menores, al uti- El patrón de regulación de los
lizar el BNDES (Banco Nacional de conflictos de clase del lulismo, ca-
Desarrollo Económico y Social) para racterizado por Singer (2012) como
impulsar a grandes competidores na- “reforma gradual y pacto conserva-
cionales en el mercado, el escenario dor” se evidenció incapaz de absor-
global, al modificar la relación públi- ber la insatisfacción de los jóvenes y
co-privada, asegurando mayor poder de las periferias de las grandes urbes,
para Petrobrás en la explotación del donde se concentran los desemplea-
petróleo de la capa del pre-sal, y al dos y que se ha convertido en un
crear un banco de los BRICS. La in- nuevo protagonista social, el joven
satisfacción de las clases medias ya precariado urbano, las reivindicacio-
era patente por la pérdida de estatus nes en relación a una ciudad para que
representada por la inclusión de mi- los servicios funcionaran para la ma-
llones de personas como clase media yoría de la población y no sólo para
a partir de las medidas distributivas algunos grupos poderosos, se mani-
festó en la gramática de los derechos coalición liberal-conservadora, que

de la ciudadanía y del trabajador. eligió al presidente Bolsonaro con
El desenlace de la crisis, con el una plataforma de gobierno autorita-
impedimento de la presidenta, afir- rio y populista.
ma nuestra hipótesis de que la econo-
mía política de Brasil, en el contexto
del golpe parlamentario travestido ¿Del bienestar al estado
de legitimidad democrática, revela de guerra?
un antagonismo entre capitalismo
financiero y democracia representa- En esta sección buscamos actualizar
tiva de masas, convergiendo para el algunos datos empíricos y reflexio-
deterioro de las políticas de protec- nes de un artículo anteriormente pu-
ción social. Se verifica el aislamiento blicado, que versa sobre los impactos
decisorio de la política económica y de las medidas de austeridad sobre la
financiera frente a las presiones de- red de protección social y el legado
mocráticas de base en una clara dis- de la Seguridad Social, consagrado
puta por los fondos públicos y por la en la Constitución Federal de 1988.
creciente mercantilización y desre- El gobierno de Jair Bolsonaro,
gulación de las actividades privadas que tomó posesión el 01/01/2019,
lucrativas en el ámbito de la protec- pretende aprovechar su popularidad
ción social. Este movimiento es favo- inicial para provocar cambios que
recido por la existencia de un sistema profundicen las medidas de austeri-
político y electoral que perpetúa las dad, inviabilizando al sector público
elites conservadoras de varios mati- como proveedor de bienes públicos
ces en una coalición reaccionaria que y de inversiones productivas para
inviabiliza los avances alcanzados en promover una radical privatización
la expansión de la ciudadanía y de y reducción del gasto público, favo-
los derechos económicos, culturales reciendo los intereses del capital en
y sociales (Fleury y pinho, 2018). La detrimento de la protección al traba-
profundización de esta contradicción jo. Otras reformas apuntan a la im-
entre democracia y capitalismo en plantación de un patrón moral y reli-
Brasil se da con la formación de una gioso extremadamente conservador
en sectores vinculados a la cultura y de las poblaciones indígenas y qui-

la educación, además de retroceder lombolas que pasaron a ser objeto de
en términos de derechos humanos control estatal; (d) el debilitamiento
y fomentar una cultura de la violen- del Ministerio de Medio Ambiente al
cia. Por último, se tomaron medidas transferir órganos de éste a otras car-
para concretar la alineación incon- teras así como de las instituciones de
dicional del país a la geopolítica del protección a las poblaciones indíge-
gobierno Trump. nas, que pasaron a ser subordinadas
Las primeras medidas tomadas al Ministerio de Agricultura, Pecua-
promovieron una radical reestructu- ria y Abastecimiento, base de poder
ración de la estructura ministerial, lo del agro-negocio que las amenaza;
que evidencia: (a) el enorme poder (e) la extinción de las secretarías es-
concentrado en manos del Ministe- peciales de defensa de derechos hu-
rio de Economía - bajo el mando de manos y de minorías, que pasaron a
áreas como Hacienda, Planificación, ser subordinadas al Ministerio de la
Industria, Comercio Exterior y Servi- Mujer, de la Familia y de los Dere-
cios - capitaneado por el economista chos Humanos, conducida por una
ultra liberal, Paulo Guedes, formado pastora evangélica que se propone
en la Universidad de Chicago y ex- combatir las políticas de género y dar,
ponente del mercado financiero (b) una bolsa para mujeres que han sido
la destrucción del modelo creado por violadas para poder evitar el aborto
Vargas para la protección del trabajo, legal en estos casos. En el Ministerio
incluido el Ministerio de Trabajo, la de Educación la propuesta es abolir
Justicia del Trabajo, el Sindicalismo cualquier mención a Paulo Freire,
Corporativista y la Seguridad So- que pasa a ser proscrito, así como
cial, con la extinción del Ministerio las discusiones sobre cuestiones de
de Trabajo y medidas que dificul- género que pasan a ser consideradas
tan el acceso a los beneficios de la fomentadoras de la homosexualidad.
seguridad social y asistenciales; (c) Para combatir la violencia, Jair Bol-
la demonización de la actuación de sonaro firmó, el día 15/01/2019, un
ONGs y movimientos sociales liga- decreto para reglamentar la posesión
dos a la defensa del medio ambiente, de arma de fuego en Brasil, y el énfa-
sis es aumentar la guerra a las drogas, en la articulación de la caída del pre-

a pesar de su ineficacia comprobada. sidente Maduro en Venezuela. Las
Sin embargo, las contradicciones en- contradicciones con los intereses co-
tre los participantes de la coalición merciales ya se hicieron sentir, con
no fueron capaces de evitar innume- la prohibición de la importación de
rables idas y venidas, con ausencia pollos por Arabia Saudita y la caída
de una base en el Legislativo, y la de las acciones de la Vale, después
caída rápida de la popularidad del de una nueva represa diezmar un río
gobierno y del presidente. y toda la población de trabajadores y
Con respecto a la transparencia residentes.
y control social, se ha extinguido El gran éxito que viene siendo de-
el Consejo que ayudó a formular e fendido por el ministro de economía
implantar las políticas de combate sería hacer aprobar en el Congreso
al hambre y los muchos consejos una reforma radical de la previsión
sectoriales, que son vistos y decla- social, introduciendo el modelo de
rados bajo sospecha. También se ha capitalización, lo que permitiría fo-
promulgado una medida que permite mentar el mercado financiero. Junto
que muchos más ocupantes de alto con las privatizaciones, y la entra-
rango en todos los ministerios pueda de capital extranjero, se preten-
dan canalizar documentos como sede reducir drásticamente el papel
cretos o ultras secretos, impidiendo del Estado, previendo un recorte de
que su contenido sea conocido por cerca del 30% de los gastos públi-
muchos años. Esta medida fue revo- cos. El modelo de vouchers para las
cada en poco tiempo por las reaccio- áreas de educación y salud también
nes provocadas. ha sido sugerido por ese ministro.
En Itamaraty, el nuevo canciller Aunque no se dispone todavía de
rompe con toda la tradición de esa una propuesta para la reforma de la
institución y apoya al presidente previsión, se sabe que los costes de
en relación con el alineamiento al transición entre los regímenes de re-
gobierno Trump, secundándolo en parto y capitalización son enormes.
cuestiones como la transferencia de Además, la experiencia internacional,
la embajada brasileña a Jerusalén y en especial el frustrante caso chileno,
con respecto al modelo de capitali- y, por lo tanto, fruto de la desregu-

zación no parece haber sido tenido lación del mercado financiero de
en cuenta. Las idas y venidas, en el crédito estadounidense - cuando se
marco de la reforma de la seguridad priorizaron políticas de regulación
social, muestran que tales propuestas del mercado de trabajo, de extirpa-
ya enfrentan grandes resistencias de ción de la miseria, de calificación de
los grupos corporativos organizados, la mano de obra y de protección de
mientras que las que afectan nega- los trabajadores de las vicisitudes del
tivamente las ganancias de la capa mercado (que se pretende) autorre-
más pobre son más fáciles de viabili- gulable; en el escenario actual, se vi-
zar, ya que no se organizan o tienen goriza la constitucionalización de la
voz en la arena pública. austeridad fiscal radical y permanen-
El hecho es que la contracción y te. Se trata de la crisis de la variedad
la reorientación presupuestaria, dis- coordinada, democrática y regulada
frazada de ajuste fiscal, pretende desde capitalismo (2003-2016) y su pos-
mantelar las condiciones urbanas del terior metamorfosis en una modali-
proceso de reproducción de la fuerza dad ultraliberal y antidemocrática de
de trabajo, que se había construido capitalismo, que viene disolviendo el
en bases más inclusivas. marco institucional de protección so-
Tamaña destrucción e intensidad cial y desmontando las políticas pú-
no fue verificada durante los gobier- blicas (Boschi y Pinho, 2018, Fleury
nos neoliberales de Fernando Collor y Pinho, 2018).
de Melo (1990-1992) y Fernando El cuadro de deterioro del tejido
Henrique Cardoso (1995-2002), que social de la debilitada instituciona-
implementaron políticas de apertura lidad democrática brasileña sigue
comercial, privatización del patri- en curso. De acuerdo con datos de
monio público, austeridad fiscal, rela Síntesis de Indicadores Sociales
forma del Estado y desregulación fi- del IBGE, mientras que hasta 2015
nanciera. A diferencia de la respuesta hubo reducción de la desigualdad de
vigorosa de Brasil a la crisis finan- la renta del trabajo, según la razón
ciera sistémica internacional de 2008 de rendimientos habituales, en los
-de origen indudablemente exógena años 2016 y 2017, se verificó el mo-
vimiento contrario. Los indicadores lenta recuperación, actúa como un

de mercado de trabajo no interrum- factor determinante para la difícil
pieron el empeoramiento observado recuperación del mercado de trabajo.
desde 2015. La tasa de desocupa- Se suma a ello una capacidad ociosa
ción, que era del 6,9% en 2014, au- todavía elevada, ya que los empresa-
mentó continuamente hasta alcanzar rios endeudados no ven motivo para
el 12,5% en 2017. Este aumento, la realización de nuevas inversiones.
correspondiente a 6,2 millones de Los consumidores, a su vez, están
personas desocupadas, se puede lidiando con el alto desempleo, el
atribuir, por una parte, al ingreso de bajo crecimiento de los salarios y las
personas en la fuerza de trabajo en deudas contraídas en el pasado. En el
busca de ocupación (5,2 millones de último episodio de larga destrucción
personas) y, por otro, a la reducción del empleo formal, la formalización
de 1,0 millón de personas ocupadas, del trabajo cayó durante 18 meses,
2014 y 2017. El trabajo informal al- hasta agosto de 2002, y se necesita-
canzó 37,3 millones de personas en ron 32 meses para que se recupera-
2017, representando el 40,8% de la ra (Carvalho, 06/12/2018, VALOR
población ocupada. Este contingen- ECONÓMICO, 30/11/2018). En el
te es superior en 1,2 millones al ob- mejor año (2010) se crearon 2,6 mi-
servado en 2014, cuando represen- llones de empleos formales. En ese
taba el 39,1% de la fuerza de trabajo momento, el PIB brasileño creció el
ocupada (IBGE, 2018a). 7,5%. Esto da la dimensión del desa-
El número de desempleados en fío, ya que serían necesarios cuatro
el país sigue cayendo a pasos lentos, años seguidos con un 7% de creci-
influido sobre todo por la creación miento al año para crear 10 millones
de puestos de trabajo en el mercado de plazas (VALOR ECONÓMICO,
informal. Esto se refleja en la renta 18/12/2018).
media, que está estancada, ya que la Sin embargo, los empleos for-
mayor parte de las vacantes creadas males continúan siendo reempla-
ha sido en posiciones precarias, de zados por el trabajo informal sin
renta más baja y variable. La actual protección social y sin exigencia de
crisis, muy larga, profunda y de más contribución previsional. Son 12,3
millones de desempleados, que se sonas ocupadas son contribuyentes

transforman en 27,2 millones si se de la previsión, tal porcentaje venía
añaden las personas subocupadas por creciendo antes de la crisis, pero vie-
insuficiencia de horas trabajadas y la ne cayendo fuertemente desde 2015.
fuerza de trabajo potencial no incor- La reducción de las contribuciones al
porada al mercado de trabajo (per- sistema de protección social también
sonas desalentadas o indisponibles es consecuencia de la tercerización
momentáneamente para el trabajo). ocurrida, que llevó a profesionales
En los últimos cuatro años, para cada que prestan servicios a asumir una
dos empleos formales perdidos se ha personalidad jurídica, lo que les per-
creado un empleo informal. En otras mite menor contribución que si el
palabras, la precarización aumentó, vínculo fuese como empleados.
no sólo por el crecimiento del desem- Otro dato importante es la eleva-
pleo, sino por la inserción más desfa- dísima tasa de desempleo entre las
vorable de aquellos que lograron una personas más jóvenes. Según la en-
ocupación (Saboya, 07/12/2018). cuesta nacional de domicilios perma-
Desde el punto de vista de la re- nente en el tercer trimestre de 2018,
caudación, sin embargo, no puede la tasa de desocupación en Brasil fue
olvidarse la crisis del mercado de estimada en el 11,9%, siendo mayor
trabajo que eliminó millones de em- en los grupos de personas de 18 a 24
pleos que contribuían al sistema de (32,6%) y de 25 a 39 (34,7%) años.
protección social INSS. Según la Este grupo de jóvenes será el que va
PNAD Continua (Encuesta Nacio- a pagar mayores cargas con las refor-
nal por Muestra de Domicilios) por mas que van a afectar directamente
el aumento de la informalidad, el su trayectoria profesional y sus in-
porcentaje de contribuyentes a la se- gresos. Con el alto nivel de desem-
guridad social pasó del 65,7% de las pleo e informalidad y la flexibili-
personas ocupadas en 2015 al 63% zación de la legislación laboral, los
actualmente. Antes de eso, la contri- jóvenes van a tener sus salarios com-
bución de la seguridad no dejaba de primidos, y la posibilidad de alcanzar
crecer. Es decir, al mismo tiempo que una jubilación digna en un régimen
sólo cerca de dos tercios de las per- de capitalización será ciertamente in-
viable. Más aún, las mujeres, que re- el trienio final del período, tasas acu-
ciben salarios menores y, por asumir muladas de decrecimiento del 8,1% y
las tareas domésticas y el cuidado del 5,6%, incluso considerando la te-
familiar, tendrán mayores dificulta- nue recuperación de los indicadores
des de capitalizarse suficientemente observada en 2017. Así, durante los
para garantizar sus jubilaciones, en últimos tres años de la serie, tales re-
un sistema que no tiene protección sultados trajeron impactos negativos
social especial, garantizada para ta- para el mercado de trabajo brasileño,
les situaciones, además de la licencia como el aumento de la desocupación,
de maternidad para aquellas insertas de sustitución de la fuerza de trabajo
en el mercado formal de trabajo. y de la informalidad (IBGE, 2018b).
Diferente de lo que se observó para Además de las desigualdades re-
las personas ocupadas, el porcentaje gionales, de género y de edad, Brasil
de mujeres en la población desocupa- se caracteriza por la profunda des-
da fue superior al de hombres. En el igualdad racial. Las medidas de polí-
tercer trimestre de 2018 representaban ticas públicas para reducir la pobreza
el 51,1% de esa población. En casi to- y garantizar la protección social uni-
das las regiones, el porcentaje de mu- versal en la primera década y media
jeres en la población desocupada era de ese siglo, afectaron positivamente
superior al de hombres, la excepción a la población negra. Sin embargo,
fue la Región Nordeste, en la que este las desigualdades continúan y deben
porcentaje representaba el 47,7%. En profundizarse con la extinción de lo
la Región Centro-Oeste, el porcentaje que se llamó colchón de políticas
de las mujeres fue el mayor, ellas re- sociales que permitía la atenuación
presentaban el 54,4% de las personas de las desigualdades. En Brasil, en
desocupadas (IBGE, 2018b). el tercer trimestre de 2018, el 38,3%
Se observa, en general, la ocu- de las personas en edad de trabajar
rrencia de resultados positivos tanto fueron clasificadas como fuera de la
del PBI y del consumo de las fami- fuerza de trabajo (65,2 millones), es
lias hasta 2014 y caídas de ambos en decir, aquellas que no estaban ocupa-
2015 y 2016. El PBI per cápita y el das ni desocupadas en la semana de
consumo de las familias alcanzan, en referencia de la investigación.
La Región Nordeste fue la que de 2007. En el año 2012, el déficit

presentó la mayor proporción de per- era de 6,7 millones de unidades. Este
sonas fuera de la fuerza de trabajo, el empeoramiento está directamente li-
45,2%. Las Regiones Sudeste (34,9%), gado al fuerte aumento en el llama-
Sur (36,2%) y Centro-Oeste (34,3%) do gasto excesivo en alquiler. Este
tuvieron los menores porcentuales. componente del déficit considera el
Importante señalar que esta configura- número de familias que ganan hasta
ción no se alteró significativamente a tres salarios mínimos y gasta más del
lo largo de la serie histórica. La tasa de 30% de la renta en alquiler.
desocupación desagregada por color o Como la crisis redujo la renta de
raza mostró que la tasa de los que se los trabajadores, más del millón de fa-
declararon blancos (9,4%) quedó por milias pasó a encuadrarse en ese tipo
debajo de la media nacional; pero la de déficit. El programa habitacional
de los negros (14,6%) y la de los par- Mi Casa Mi Vida, para construcción
dos (13,8%) quedó arriba. En el primer y financiamiento de casas populares,
trimestre de 2012, cuando la tasa me- enfrenta problemas relacionados con
dia fue estimada en el 7,9%, la de los los subsidios de las viviendas de los
negros correspondía al 9,7%; la de los beneficiarios de la franja 1 del pro-
pardos al 9,1% y la de los blancos era grama - que permite financiamiento
el 6,6% (IBGE, 2018b). de hasta 120 meses, con prestaciones
Brasil está marcado por la presen- de R$ 80 a R $270, según la renta de
cia de favelas, viviendas precarias, la familia. El subsidio para esa fran-
desprovistas de redes de alcantari- ja prácticamente desapareció y es el
llado, recolección de basura y sa- más oneroso para las arcas públicas,
neamiento básico, sobre todo en las evidenciando que la tendencia hacia
periferias urbanas de las grandes me- 2019 es que esa sea la gran dificultad
trópolis, como Río de Janeiro y San dentro de esa modalidad de política
Pablo. En ese sentido, el creciente pública, es decir, atender a las fami-
déficit habitacional en el país, que lias más necesitadas (VALOR ECO-
fue agravado por la recesión (2014- NÓMICO, 20 / 12/2018) en ese con-
2016), llegó a 7,77 millones de vi- texto de grave crisis fiscal del Estado
viendas en 2017 - el mayor nivel des- brasileño.
Otro aspecto de las condiciones maranhenses tienen 100 casas dispo-

de vida, relacionado a la vivienda, es nibles, necesitarían, en realidad tener
el acceso a servicios de saneamiento 120. El Pará y el Amazonas también
básico - abastecimiento de agua por se destacan negativamente
red general, desagote sanitario por Uno de los programas más exi-
red colectora o pluvial y recolección tosos de los gobiernos del PT fue el
de basura. En el año 2017, de acuer- combate a la pobreza, a través de la
do con la PNAD Continua, el 10,0% transferencia condicionada de rentas,
de la población brasileña residía en con el Programa Bolsa Familia, que
domicilios donde no había recolec- sacó a 32 millones de personas de la
ción directa o indirecta de basura, el línea de pobreza. Según la Síntesis
15,1% residía en domicilios sin abas- de Indicadores Sociales 2017, del
tecimiento de agua por red general. IBGE, aproximadamente medio mi-
El desagote sanitario por red colecto- llón de niños pasó a vivir en la po-
ra o pluvial es el servicio de alcance breza extrema en el país apenas en
más restringido: el 35,9% de la po- 2017. Brasil tenía 5,253 millones de
blación residía en domicilios sin ese niños de hasta 14 años viviendo en
servicio. Una proporción del 37,6% situación de miseria - sus familias
residía en domicilios donde faltaba las sostenían con una renta domici-
al menos uno de estos tres servicios liar per cápita de apenas US$ 1,90
de saneamiento básico. por día, el equivalente a R$ 140 por
Los datos de la Fundación João mes por persona. Esto significa un
Pinheiro (2018), comparan el déficit aumento del 10% en comparación
habitacional en relación con los do- con 2016, correspondiente a 470
micilios vagos y con potencial de ser mil niños más. Los indicadores de la
ocupados, mostrando cómo Maran- encuesta muestran que el 12,5% de
hão posee el mayor déficit habitacio- los niños de cero a 14 años vivían en
nal relativo en Brasil en 2015, en el la pobreza extrema en el año 2017,
rango del 20%, muy por encima de frente al 11,4% en 2016. El primer
la media brasileña del 9,3%. Se tra- año de recuperación de la economía,
ta de la unidad de la federación más por lo tanto, no fue acompañado por
carente de viviendas, es decir, si los la mejora de la calidad de vida en el
país. El hecho es que la miseria tiene hasta US$ 1,90 por mes creció el
implicaciones especialmente devas- 10% y llegó a 1 millón. San Pablo te-
tadoras sobre los más jóvenes. Ade- nía 415 mil jóvenes en la miseria en
más del hambre y de los problemas 2017, 55 mil más que el año anterior.
de salud, aumenta la probabilidad de El crecimiento también fue grande
que un niño se ponga a trabajar para en Río de Janeiro y Espírito Santo,
complementar los ingresos de la fa- del 17% y del 30%, respectivamente.
milia. El acceso a la educación de ca- Esta pobreza urbana está marcada en
lidad tiende a ser bajo, así como las las periferias y en las favelas de las
posibilidades de conseguir un trabajo ciudades, y su avance está directa-
digno en el futuro. La pobreza en la mente relacionado al ciclo recesivo
infancia tiene un efecto generacional en el país (VALOR ECONÓMICO,
y afecta el desarrollo individual. La 07/12/2018).
miseria es acompañada de ausencia A diferencia de los años 2000,
de vivienda adecuada, de asistencia cuando la política de valorización
a la salud, alimentación, constituyen- del salario mínimo aseguró ganan-
do un aspecto de carácter multidi- cias reales de renta por encima de
mensional (VALOR ECONÓMICO, la inflación, la comparación entre el
07/12/2018). mínimo y otras medidas de renta se
De los 470 mil niños que entra- mantuvo relativamente estancada en
ron en la miseria en el país, 271 mil los últimos tres años. En vigor desde
están en el Nordeste. De las demás 2008 y transformada en ley en 2011,
grandes regiones del país, el número la regla corrige el mínimo por la in-
de niños miserables aumentó fuer- flación del año anterior, medida por
temente en el Centro-Oeste (41%) y el Índice Nacional de Precios al Con-
en el Sur (21%). A pesar de los por- sumidor (INPC), y por la variación
centajes significativos en esas dos del Producto Bruto Interno (PBI)
regiones, presentan las menores pro- de dos años antes, cuando hay una
porciones de niños viviendo con un expansión de la economía. Para el
máximo de US$ 1,90 por día - 6% Departamento Intersindical de Esta-
y 4%, respectivamente. En el Sudes- dísticas y Estudios Socioeconómicos
te, el número de niños viviendo con (DIEESE), en virtud de la política
de valorización del mínimo, el piso Además del ingreso por salario y

tuvo un aumento real del 74,3% de renta de las familias, la mejora de
2005 a 2019, pues la valorización la calidad de vida y la reducción de
real del mínimo tuvo un papel im- la pobreza y la desigualdad depen-
portante para reducir la desigualdad de del acceso a los bienes públicos
hasta 2012, período en que estaba provistos por el sector público, en
en curso el aumento de la formali- particular los relativos a la salud y la
zación en el mercado de trabajo. Por educación. La Enmienda Constitu-
eso, los reajustes elevaron la renta de cional N. 95/2016 o Techo de Gastos
quienes estaban en los estratos más Públicos, fue creada para evitar que
bajos y pasaron a formar parte del el gasto público federal crezca más
medio de la pirámide al conseguir un que la inflación. Hasta entonces, los
empleo formal. La desaceleración de gastos subían, en promedio, un 6% al
la actividad ocurrida desde 2011, sin año en términos reales. El Nuevo Ré-
embargo, moderó las ganancias del gimen Fiscal tiene una duración de
mínimo en los últimos años, princi- 20 años, con revisión a partir del 10º
palmente en 2017 y 2018, cuando los año. Alcanzado el techo queda auto-
índices reales de reajuste fueron lige- máticamente prohibida la elevación
ramente negativos. La comparación de gastos obligatorios, como reajus-
entre el salario mínimo y el valor de tes y cambios de carrera para servi-
la canasta básica también evidencia dores; ingreso real por salario mí-
que el poder adquisitivo del suelo es nimo, apertura de concurso público,
prácticamente el mismo por el tercer creación o expansión de programas
año consecutivo. De acuerdo con el y la concesión de incentivos fiscales.
DIEESE, en enero de este año, el mí- El Techo de Gastos Públicos afec-
nimo equivalía a 2,2 cestas, el mayor ta desigualmente a grupos en des-
poder adquisitivo desde 1995. Aun ventaja, tales como mujeres negras
así, el avance fue pequeño ante 2018, y personas que viven en la pobreza.
cuando el piso compraba 2,13 cestas, Desde su aprobación, nuevos datos
y también en relación con 2017 (2,16 evidencian un volumen de recursos
cestas) (VALOR ECONÓMICO, desviados de relevantes programas
11/01/2019). sociales para pagos del servicio de
la deuda, amenazando con exacerbar de Adquisición de Alimentos (PAA),

los niveles extremos de desigual- que une familias de agricultores a
dad económica e instaurar un clima familias y niños en situación de in-
de “hobbesianismo social” (Santos, seguridad alimentaria, es un ejemplo
1993) en la remota institucionalidad alarmante de ese perjuicio a la segu-
democrática brasileño. Las medidas ridad alimentaria. Después de una
en curso no pasaron por el debate y década de financiamiento creciente,
aprobación de la soberanía popular reconocimiento social y beneficios
ya que no se discutieron de mane- reales a los brasileños más pobres,
ra clara y con la participación de la el PAA enfrenta recortes presupues-
sociedad civil; por el contrario, se tarios profundos ocasionados por
impusieron de forma rápida y sin las medidas de austeridad fiscal. El
la instauración de mecanismos de presupuesto autorizado al Ministerio
consulta, concertación y rendición de Desarrollo Social y a la Secretaría
de cuentas. En efecto, los impac- de Desarrollo Agrario en 2017 fue
tos presupuestarios de la Enmienda de sólo el 31% de aquel autorizado
Constitucional 95 ya comenzaron a en 2014, un recorte del 69% en tres
aparecer. En 2017, las parcelas de los años. Por lo tanto, muchos pequeños
créditos presupuestarios con salud y productores rurales -especialmente
educación del presupuesto federal aquellos en regiones más pobres del
cayeron, respectivamente, el 17% y norte del país- se vieron privados de
el 19% (INESC, OXFAM BRASIL y ese beneficio. Los datos del gasto
CESR, 2017). muestran que el gobierno no gastó
En la última década, Brasil se ha un centavo del presupuesto progra-
convertido en un modelo reconocido mado para una de las modalidades,
mundialmente en la lucha contra el apenas saldos restantes de años ante-
hambre y la desnutrición en 2017, sin riores (INESC, OXFAM BRASIL y
embargo, el gobierno brasileño redu- CESR, 2017).
jo la financiación de los programas En cuanto al aniquilamiento de
de seguridad alimentaria - esencia- las Farmacias Populares, hasta 2014,
les, sobre todo, para madres de bajos Brasil había hecho un progreso ex-
ingresos - en un 55%. El Programa presivo en la garantía de acceso a
medicamentos para todas las perso- ducir el presupuesto del programa de

nas, independientemente de su nivel R $ 3,34 mil millones en 2015 a R $
de ingreso. El gasto público con ac- 3,11 mil millones en 2016. A finales
ceso a medicamentos por el Ministe- de octubre de 2017, las inversiones
rio de Salud aumentó de R$ 1,8 mil públicas en el programa representa-
millones a R$ 14,8 mil millones en- ban R$ 2,4 mil millones en valores
tre 2003 y 2015, lo que corresponde actuales. En 2017, el Ministerio de
a un crecimiento de más del 260% Salud decidió cerrar 314 farmacias
en valores reales. En consecuencia, públicas, dejando sólo 53 en fun-
el 94,3% de los adultos que necesi- cionamiento hoy. Como resultado,
taban medicinas para enfermedades los brasileños de 315 municipios ya
crónicas lo obtuvieron. Importante no tienen acceso a las farmacias pú-
para ese progreso, el Programa Far- blicas. Las regiones más pobres del
macia Popular, iniciado en 2004, se Norte del país son las más afectadas
ha convertido en una de las más exi- por la decisión discriminatoria de
tosas políticas sociales de Brasil. El desmantelar la red de farmacias pú-
programa comenzó con el propósito blicas. Los habitantes de las regiones
de proporcionar acceso a medica- empobrecidas del norte del país pre-
mentos esenciales a través de una red sentan una menor prevalencia en el
pública de farmacias. Posteriormen- uso de medicamentos, en parte debi-
te, esta política pública fue ampliada do a barreras de acceso. Cerca de la
para proporcionar subsidios del 90% mitad de las farmacias en las regio-
para la compra de medicamentos en nes más ricas del sur son particulares,
farmacias particulares. En 2011, el mientras que en las regiones Norte y
Ministerio de Salud pasó a subsidiar Nordeste más del 90% de las farma-
integralmente remedios para dia- cias son públicas. El cierre arbitrario
betes, hipertensión y asma, tanto a de las farmacias públicas inviabiliza-
través de la red pública como en las rá el acceso a los medicamentos a los
farmacias particulares. En contra de residentes de áreas rurales (INESC,
la tendencia de aumento del acceso OXFAM BRASIL y CESR, 2017).
a medicamentos esenciales a la vida, Es notoria la insatisfacción tanto
el gobierno brasileño comenzó a recon los servicios públicos de salud
como con aquellos ofrecidos por gún datos del Tesoro Nacional para
planes y seguros privados. En ese 2018. O sea, a pesar de contar con un
contexto, investigaciones recientes sistema público y universal, el gasto
también señalan que la principal de- privado en salud supera al gasto pú-
manda de los brasileños es la mejora blico, demostrando el grado de pri-
de la atención a la salud, que llega vatización ya existente y que deberá
a superar la de mayor seguridad. En profundizarse con la contención de
suma, se trata de la exigibilidad del gastos por 20 años.
derecho a la salud, que consta en la
Constitución Federal de 1988. Sin
embargo, tal angustia de la pobla- Políticas de austeridad
ción es incapaz de sensibilizar a los y democracia
políticos y sólo es aprovechada por
la prensa para reiterar sistemática- Las políticas de austeridad han sido
mente la precariedad del Sistema vistas como fundamentales para ase-
Único de Salud (SUS), denunciando gurar el equilibrio fiscal, condición
diariamente aquello que no funciona necesaria para garantizar el pago
bien. No hay artículos que muestren de los intereses de la deuda pública,
lo que funciona en el SUS, o lo que lo que Streeck (2012) llama drama
no funciona en el sector privado, lo de los Estados democráticos que se
que nos lleva a suponer que hay in- están transformando en agencias de
tención en ese gesto. cobranza de deudas al servicio de
La precarización de las condicio- una oligarquía global. La justifica-
nes de salud adquiridas con la uni- ción es que el crecimiento econó-
versalización del derecho a la salud mico, incluso con el aumento de la
provoca el retroceso sanitario vigen- desigualdad por la carga que estas
te mediante el aumento de la mortali- medidas representan para los traba-
dad infantil, del sarampión, de la po- jadores más pobres, vendrá como
liomielitis, de la fiebre amarilla, etc. consecuencia de la mayor atracción
El gasto en salud en Brasil llega al de inversiones externas, lo que lle-
8,3% del PBI, pero el gasto público varía al aumento del empleo y de la
no es más que el 3,8% del PBI, se- renta. Se insiste en este recetario, a
pesar de los sucesivos fracasos de la propuesta extremadamente impo-

tales políticas en todo el mundo. La pular de reforma de la Previsión, así
consecuencia política, sin embar- como el recorte en las políticas de
go, ha sido el crecimiento de la in- transferencia de renta, y la no con-
satisfacción popular, generando un tinuación del aumento del sueldo
clima fértil para la elección de go- mínimo por arriba de la inflación,
biernos populistas de derecha, que contribuirán a agravar el cuadro de
atribuyen la crisis económica a la pobreza y desigualdad.
presencia de inmigrantes. El retor- La situación es exacerbada por el
no de ese tipo de nacionalismo ha endeudamiento popular, que no es
sido vinculado a la globalización y una peculiaridad de Brasil, ya que
la financiación sin regulación. está presente en un gran número de
La economía funciona movida países. Desde el crédito educativo,
por cuatro motores: las exportacio- el seguro de salud, la hipoteca, el
nes, la demanda de las familias, las financiamiento del coche, todo pasa
iniciativas empresariales y las políti- a ser financiado por los bancos y el
cas públicas. Desde el final de 2014, sistema financiero, haciendo del en-
al comienzo del ajuste fiscal llevado deudamiento una condición general
a cabo por Dilma Rousseff y que de la vida social. Los intereses co-
fue profundizado por el gobierno de brados cuando el consumidor opta
Michel Temer con resultados socia- por parcelar el pago de la deuda
les precarios, estos cuatro motores en la tarjeta de crédito o no hace el
quedaron trabados, y el sistema fi- pago en la fecha del vencimiento
nanciero desempeñó un papel crucial son de 334% al año. En Argentina,
en este bloqueo (Dowbor, 2017). De esa tasa del crédito rotativo es del
esta forma, el avance del incumpli- 47,4%; en el Perú, del 44,1%; y en
miento es explicado por la alta tasa Chile del 21,59%. El cheque espe-
de desempleo, por la precarización cial, en Brasil, queda en el 324%
de las relaciones de trabajo, por la al año, y el crédito personal, en el
reducción de la renta y los ajustes es- 125,7%. Esto contra una inflación
tructurales impuestos por el neolibe- en torno al 4,5% anual. Así, la ten-
ralismo. Además, la reforma laboral, dencia global de financiar la vida
como mecanismo de control social das de austeridad constituyen un re-

adquiere una dimensión exorbitante troceso, pues Brasil ya constituyó un
en Brasil, estableciendo una nueva ejemplo de políticas progresistas de
categoría social, la de los endeuda- reducción de la pobreza, de la des-
dos, con muchas más dificultades nutrición y de promoción de la inclu-
de superar esa condición y saldar sión social. En ese sentido, expertos
sus deudas que en cualquier otra del Consejo de Derechos Humanos
parte del mundo. De hecho, aquí de la ONU criticaron la aprobación
se cobran los mayores intereses del de la Enmienda Constitucional 95, la
planeta (Bava, 2018). del Techo de los gastos sociales, que
Los datos recientes muestran que ha provocado la primera subida en la
61,8 millones de deudas de consu- mortalidad infantil en Brasil en 26
midores estaban como incumplidas años y exigieron que el gobierno Te-
en el país en junio de 2018, según mer revise su programa económico.
un estudio realizado por Serasa Ex- Según ellos, los recortes en progra-
perian, siendo éste el mayor desde el mas habitacionales como “Mi Casa,
inicio de la serie histórica, en 2016. Mi Vida” y la reducción de un ter-
Mientras que una parte significativa cio en las inversiones previstas para
de la población está endeudada, por 2018 en las áreas de saneamiento
un lado, la concentración de renta básico y acceso al agua están agra-
del 1% de los brasileños más ricos vando desigualdades y penalizando a
es la más grande del mundo. Los los más pobres. De hecho, la radica-
seis hombres más ricos de Brasil lización de la política económica or-
tienen la misma riqueza que el 50% todoxa converge para denegar el usu-
más pobre de la población. Mientras fructo de derechos a la vivienda, la
tanto, 16 millones de brasileños vi- alimentación, el agua, el saneamien-
ven en la pobreza y más del 50% de to básico, la educación, la previsión
los brasileños deben entrar en la po- y la salud por parte de mujeres, ni-
breza (INESC, OXFAM BRASIL y ños, poblaciones rurales y habitantes
CESR, 2017; GLOBO, 20/07/2018). de ocupaciones informales, que son
Desde el punto de vista de las ins- las mayores víctimas (BBC BRASIL,
tituciones internacionales, las medi- 03/08/2018).
La privatización, la financiariza- Si hay contradicciones en la

ción de los servicios públicos urba- coalición gobernante, ellas se
nos esenciales, sobre todo aquellos acentuarán con la relación con
que constituyen el acceso a la ciu- el nuevo Congreso. Sin embargo,
dadanía urbana; el fortalecimiento además de las contradicciones en-
de la retórica de la austeridad fis- tre los que están en el gobierno y
cal y el desmonte de las políticas sus socios en el poder, lo que se
públicas están fundamentalmente espera es que surja un contra mo-
vinculados a la desprotección so- vimiento (Polanyi, 1980), como
cial a los más vulnerables. Se trata respuesta societal a la destrucción
de un nuevo estándar de regulación social, cultural, económica y am-
de los trabajadores que se está im- biental que las medidas que están
plantando. Para ello, fue necesario siendo propuestas pueden impli-
disociar elecciones de democracia, car. Una activación de la ciuda-
de tal forma que un gobierno autori- danía insurgente (Holston, 2008)
tario legitimado electoralmente, sea es esperada con el creciente aisla-
capaz de profundizar la disyunción miento entre el gobierno y la ciu-
entre capitalismo y democracia, que dadanía. La realidad ya comenzó
brevemente fue ensayada en Brasil. a mostrar el poder destructivo de
Con poco tiempo del nuevo gobier- la extinción del poder regulador
no ya se perciben fisuras en la coa- estatal en el área ambiental de una
lición que junta liberales ortodoxos forma dramática, de la subordina-
en la economía con militares de la ción de los políticos a las empre-
reserva nostálgicos del orden je- sas mineras que financiaron sus
rárquico, con aún fundamentalistas campañas y de la subordinación
religiosos y un juez que se ha con- de la dirección de dichas corpo-
vertido en símbolo del combate a la raciones a los dictámenes de la
corrupción, alrededor de un político producción de beneficios para los
que no había conseguido más que 4 accionistas y CEO (Director Eje-
de los 513 votos cuando se postuló cutivo), en total desconsideración
recientemente (2017) a la Presiden- con la preservación de la vida, en
cia de la Cámara de Diputados. todas sus formas.
Consideraciones finales medios, otras asociaciones y movi-

mientos sociales, lo que ha hecho
Para finalizar, este es un texto incon- que el gobierno retroceda en algunas
cluso, pues sería difícil trazar un es- medidas más absurdas. Sin embargo,
cenario más definido, en un proceso el núcleo duro del gobierno sigue
tan acelerado de cambios y retroce- con su propuesta de política econó-
sos. Una conclusión importante es mica, apoyada por las “fuerzas del
que toda esta ruptura radicó en la es- mercado”. El choque con las expec-
peculación de que un nuevo gobierno tativas populares parece ser cada vez
autoritario podría traer mayor seguri- más inevitable, llevando al gobierno
dad a los ciudadanos. La inseguridad a retrocesos tácticos al mismo tiem-
generada por la violencia urbana y po que busca implementar medidas
el desempleo fue aprovechada como de desarme de la democracia social.
fuente de legitimación de medidas Es claro, pues, que esa ruptura, sin
de cambio radical. Sin embargo, con embargo, sólo podrá profundizarse
la política económica en curso será con el aumento del carácter autori-
cuestión de tiempo para que la ciu- tario del gobierno. ¿Transitaremos
dadanía perciba la real acción del del bienestar al estado de guerra o
gobierno, que rápidamente está des- la ciudadanía urbana reaccionará a
montando la protección al trabajo, a tiempo de impedir la concreción de
las necesidades sociales, al medio ese proyecto?
ambiente, a las poblaciones indíge-
nas y quilombolas, en fin, todos los
trabajadores y ciudadanos que se- Bibliografía
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Jonatan Emanuel Baldiviezo a
Sandra Inés Sánchez b
Palabras clave: derecho a la ciudad, desplazamientos, erradicación, participación ciudadana,
pobreza urbana, relocalizaciones organizaciones barriales, villas.
Derechos y resistencias ciudadanas

en la Ciudad de Buenos Aires:
el Observatorio de Derecho
a la Ciudad en contexto c
Abstract
El paradigma del Derecho a la Ciudad constituye un marco político-filosó-

fico acerca de cómo percibir, pensar, y comprender la ciudad y los proce-
sos urbanos y de urbanización, y acerca de cómo orientar las voluntades de
transformación. Este origen, que tiene como primer referente a Henri Lefe-
bvre, derivó en múltiples concepciones cambiantes en cada escenario histó-
rico, geográfico y político. Se analizarán las resistencias ciudadanas, y las
estrategias y tácticas desplegadas en diferentes escenarios de vulneración de
derechos en la Ciudad de Buenos Aires, desde la crisis política, social y eco-
nómica de la Argentina del año 2001, hasta la actualidad. Se evaluará el rol
del Observatorio del Derecho a la Ciudad en los conflictos urbanos recientes.
a. Jonatan Emanuel Baldiviezo es presidente del Observatorio del Derecho a la Ciudad de Buenos Aires. Fundador de la Asociación por la Justicia
Ambiental. Integrante del Movimiento Popular La Dignidad. Investigador en el Instituto Superior de Urbanismo, Territorio y Ambiente de la Facultad
de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires y del Programa Interdisciplinario UBA sobre Marginaciones Sociales. Aboga-
do en Derechos Humanos, Urbanos y Ambientales. jonatan.baldiviezo@gmail.com
b. Sandra Inés Sánchez es miembro del Observatorio del Derecho a la Ciudad de Buenos Aires. Investigadora Independiente del CONICET en
el Instituto Superior de Urbanismo, Territorio y el Ambiente de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos
Aires (UBA). Investigadora del Programa Interdisciplinario UBA sobre Marginaciones Sociales. Integrante del Movimiento Popular La Dignidad.
sandrainesanchez@gmail.com
c. Este trabajo se realizó en el marco de los siguientes proyectos subsidiados: UBACyT- Modalidad I 20020150100191BA: “Derecho y justicia
en las problemáticas habitacionales: el rol de las instituciones y las organizaciones sociales”, con sede en el ISU/FADU/UBA (Directores:
Sandra Inés Sánchez y Rodrigo Amuchástegui)- Programación Científica 2016-2018 (1/1/2016-31/12/2017); y UBACYT Interdisciplinario
20620160100005BA, Area Marginaciones Sociales PIUBAMAS: “Espacio social y políticas públicas de acceso a la tierra y la vivienda en
Buenos Aires en perspectiva histórica”, con sede en la Sección de Antropología Social; Instituto de Ciencias Antropológicas; Facultad de
Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires; (Directoras: Claudia Fabiana Guebel y Sandra Inés Sánchez).
306 Jonatan Emanuel Baldiviezo - Sandra Inés Sánchez
Conceptualizaciones del ción de la sociedad global sobre el

“derecho a la ciudad” y terreno”, seguía siendo una cuestión
los primeros escenarios de expertos. Por este motivo, en su
de participación ciudadana libro El derecho a la ciudad propuso
una crítica a las ideologías y activi-
Tanto Henri Lefebvre como David dades que concernían al urbanismo,
Harvey, inscribieron la afirmación y y que apuntaba a “introducir” los
reivindicación del “derecho a la ciu- problemas y temas de la ciudad y el
dad”, en un combate a la vez teórico y urbanismo contemporáneos “en la
práctico que debía desarrollarse “con- conciencia”, para de este modo po-
tra la urbanización capitalista” y “con- der incorporarlos “a los programas
tra el modo de producción” que ésta políticos” (1968 [1973: 10, 16]).
perpetúa (Garnier, 2012: 218). En el Ciertas normas y valores en torno
año 1968, sobre la base de la crítica al derecho a la ciudad y centrados en
al urbanismo moderno derivado de la la vivienda se vieron reflejados en la
Carta de Atenas, Lefebvre describió inflexión de siglos, en dos libros cla-
el “derecho a la ciudad” como un “de- ves: Merecer la ciudad. Los pobres
recho a la vida urbana, transformada, y el derecho al espacio urbano de
renovada”, en directa relación con las Oscar Oszlak y Prohibido vivir aquí.
necesidades, aspiraciones y deseos de Una historia de los planes de erradi-
los habitantes. cación de villas de la última dictadu-
En ese contexto de efervescencia ra de Eduardo Blaustein. Para Oszlak
de la sociología urbana, señalaba Le- el “derecho al espacio urbano” aludía
febvre que las cuestiones urbanísti- a la capacidad de fijar en la ciudad lu-
cas habían trascendido “los círculos gar de residencia o de localización de
de técnicos, especialistas, y de inte- actividades económicas y de partici-
lectuales” pretendidamente vanguar- par en los procesos de decisión en la
distas, porque los textos teóricos, a gestión de ese espacio, se encontrase
través de los medios de difusión, dentro del dominio privado o público
habían pasado al dominio público (1991: 23-24). En el libro de Blaus-
(1968 [1973: 138, 15]). Pero, así y tein Prohibido vivir aquí…, Eduardo
todo, para él la ciudad, esa “proyec- Jozami recuerda cuando Guillermo
Derechos y resistencias ciudadanas en la Ciudad de Buenos Aires 307
del Cioppo, a cargo de la Comisión Constitución de la Ciudad Autónoma

Municipal de la Vivienda señaló que de Buenos Aires de 1996.
la ciudad de Buenos Aires era para En el primer artículo de la Cons-
los que “la merecieran”, para el que titución de la Ciudad de Buenos Ai-
aceptara “las pautas de una vida co- res se establece que las instituciones
munitaria agradable y eficiente”, pues, autónomas de la ciudad se organizan
según esas concepciones de Estado se como democracia participativa, y la
perseguía “una ciudad mejor para la participación atraviesa todos los as-
mejor gente” (2001: 3). Gran parte de pectos de esta carta magna. Si bien la
las luchas por el derecho a la ciudad participación y el involucramiento de
se originaron durante los gobiernos la ciudadanía en cuestiones sociales y
de la dictadura de 1976-1983, y en las urbanas tiene larga data, el proceso se
villas en particular, se desplegaron las habilitó con la institución de la parti-
más encarnizadas para resistir las re- cipación en la Constitución de la ciu-
localizaciones y desplazamientos. dad, y se intensificó y adquirió nuevas
A partir de la recuperación demo- formas en torno a la crisis social, polí-
crática, bajo este denominado “dere- tica y económica del año 2001.1
cho al espacio urbano” se sucedieron En este escenario, en la ciudad
múltiples concepciones que fueron “crecieron grupos y organizaciones”
impactando de manera diferenciada como “nuevas modalidades de protes-
en las políticas públicas. Estos au- ta” que fortalecieron los anclajes terri-
tores comenzaron a conceptualizar toriales en la solución más inmediata
sobre el tema de la pobreza urbana, de los problemas sociales y urbanos
el derecho a la ciudad, y a una vi- (Giorgetti, 2001: 5). Bajo la consigna
vienda digna, en un escenario en el de que “se vayan todos” se apuntaba
que también se estaba gestando el a la finalidad del recambio de la clase
Plan Urbano Ambiental, concebido política gobernante y sus representan-
como un plan estratégico participa- tes legislativos que se consideraban
tivo, inclusivo y consensuado para cómplices o colaboradores de la crisis
la ciudad, según lo formulado en la por la que transitaba el país. El ancla-
1. Se desencadenó a partir de un proceso de recesión económica, que culminó con la renuncia del entonces presidente del país Fernando de la Rua, y
que se tradujo en una crisis institucional que llevó a que cinco funcionarios se relevaran la presidencia en un breve lapso de meses.
je territorial de las manifestaciones Algunas mutaron en centros cultura-

de resistencia frente a la crisis tenía les, como la Asamblea de Pompeya, o
como finalidad generar otras formas se transformaron en centros comuni-
de gobierno desde las bases de la so- tarios, como el caso de La Alameda
ciedad, desde los diferentes territorios, (Sánchez, 2013: 196-198).
y en relación directa con las necesida- Si bien el impulso inicial de gene-
des más inmediatas. rar recursos territoriales para la sub-
Un día después de la caída del go- sistencia se fue diluyendo, el poder
bierno del presidente De la Rua, en comunal se fue consolidando en cada
los diferentes barrios comenzaron a barrio o comuna, en torno a los dife-
motorizarse ollas populares, clubes rentes conflictos urbanos emergentes
de trueques y demás actividades co- como producto de la crisis económica.
lectivas que dieron origen a múltiples La recuperación de espacios cultura-
organizaciones barriales. A media- les, plazas, parques, y diferentes recla-
dos de enero del 2002 existían unas mos patrimoniales -por la vulneración
ochenta asambleas populares y “no de la calidad ambiental y la memoria
había esquina importante que no tu- de los diferentes barrios- fueron los
viera una”. Antes de febrero del año nuevos temas que nuclearon los re-
2002, había en la ciudad 112 asam- clamos y movilizaciones ciudadanas.2
bleas vecinales en la zona norte de la En el mismo año 2001 habían co-
ciudad. Las excepciones en la zona menzado las gestiones comunales y
sur eran las de “Mataderos, Lugano, vecinales por la protección de la Vi-
Parque Avellaneda, Pompeya, Patri- lla Rocatagliata, un edificio emble-
cios, La Boca, Parque Lezama, Barra- mático del barrio de Coghlan3 en el
cas y San Telmo” (AP, 2011: 31). Tres que se construía un gran emprendi-
meses después, en el mes de mayo, el miento inmobiliario, que aún hoy si-
número se había reducido a setenta gue en litigio. En el año 2004, la re-
y cinco, y en todas las que quedaban cuperación del Cine 25 de Mayo del
se debatía acerca del rumbo a seguir. barrio de Villa Urquiza representa un
2. La “Fundación Ciudad”, creada en el año 1995 es pionera en estas cuestiones y surgió “con el objetivo de contribuir a la preservación y el desarrollo
de la calidad de vida urbana” (FC).
3. La Ciudad de Buenos Aires está dividida en 48 barrios en 15 comunas. Los barrios constituyen divisiones en tercer orden, y desde el año 2005, están
bajo divisiones o jurisdicciones de segundo orden llamadas Comunas.
triunfo emblemático de los vecinos, dicación de la ciudad como “bien de

que lograron que fuera expropiado uso”, frente a las concepciones mer-
por el gobierno de la Ciudad Autó- cantilistas como “bien de cambio”,
noma de Buenos Aires -en adelante que comenzaron a signar los gran-
GCABA- para que funcionara como des emprendimientos inmobiliarios,
centro cultural barrial. que con la recuperación económica
post-crisis del año 2001, comenza-
ron a desvirtuar las características
La Ley Orgánica de Comunas patrimoniales tangibles e intangi-
y las nuevas estrategias de bles de los barrios.
resistencia ciudadana En el año 2006, a partir del re-
clamo de vecinos organizados en
A partir del año 2005, en el contex- veintidós asociaciones civiles, el en-
to de la implementación de la Ley tonces Jefe de Gobierno Jorge Teler-
Orgánica de Comunas, las organiza- man, dispuso mediante Decreto N°
ciones de vecinos vieron reforzado 1929/2006 la suspensión de inicio
su carácter territorial, en un marco de nuevos trámites para construir o
que les permitiría, teóricamente, re- ampliar viviendas de más de cuatro
configurar institucionalmente sus pisos en seis barrios de la ciudad
ámbitos de incumbencia (LCA- -Caballito, Coghlan, Nuñez, Paler-
BA, 2005). Reflejan este cambio mo, Villa Pueyrredón y Villa Urqui-
de concepciones el surgimiento de za-, y en aquellas zonas catalogadas
diferentes organizaciones comuni- por el Código de Planeamiento Ur-
tarias: “Proto-Comuna Caballito” bano como eminentemente residen-
(2006), “Proteger Barracas” (2007), ciales. Esta medida instauró una
“SOS Caballito” (2007), “Basta de veda inmobiliaria, que permitió a
Demoler” (2007), y “Salvar Flores- las autoridades, entre los años 2006
ta” (2009). En líneas generales, las y 2007, tomarse un tiempo para es-
concepciones sobre el derecho a la tudiar la problemática y reformular
ciudad que atravesaban estas aso- el Código de Planeamiento Urbano
ciaciones civiles tenían como eje, en las zonas más afectadas por el
en términos de Lefebvre, la reivin- boom inmobiliario y sus torres.
La resistencia al avance de las de Caballito para frenar la cons-

construcciones masivas de torres trucción de un paseo de compras en
en los barrios implicó un cambio de un terreno lindante con las vías del
estrategia organizativa ciudadana, ferrocarril5 que desde el GCABA se
la recurrencia a la vía judicial para intenta reinstalar periódicamente.
frenar las obras. “Salvar Floresta” Otro caso emblemático es la una
tiene entre sus logros la aprobación manzana del barrio de Once, cono-
de la Ley N° 3507 promulgada en cida como “Manzana 66”, en don-
el año 2010 que declara el “Área de un grupo de inversores privados
de Protección Histórica Floresta”, intentaron construir un microesta-
y que le permite proteger los bie- dio, y a partir de la organización
nes culturales del barrio.4 En el año ciudadana que comenzó en el año
2007 se creó la organización no gu- 2014, se logró luego de un año fre-
bernamental del sector civil “Bas- nar las obras, para finalmente, en el
ta de Demoler” que convoca a los año 2018, ser recuperado como pla-
ciudadanos a manifestarse pública- za pública para la comunidad. Las
mente en contra de las demoliciones acciones de los ciudadanos convo-
de edificios de valor arquitectónico. cados en torno a Manzana 66, se
Esta organización que priorizaba en consolidaron como un despliegue
principio sus acciones en la defen- táctico de fuerzas multisectoriales
sa del patrimonio arquitectónico las de gran peso político en la ciudad.6
extendió también a los parques, ca- De tal manera, comenzaron a inter-
lles, veredas históricas, mobiliario venir en múltiples conflictos urba-
urbano, y todo aquello que formara nos y sociales, como el reclamo por
parte del “patrimonio tangible” de el aumento de vacantes en escuelas
la ciudad. públicas y por la construcción de es-
En el año 2009 comenzaron las cuelas, y recientemente hacia fines
acciones de los vecinos del barrio del año 2018, por la protección de
4. Otras acciones se destacan como relevantes: en diciembre del año 2010 se sancionó la Ley N° 3681 que cataloga con nivel de protección cautelar
el cine Gran Rivadavia; en mayo del año 2014 se sancionó la Ley N° 4975 que incorpora un nuevo listado de inmuebles catalogados con nivel de
protección estructural y cautelar dentro y fuera del Area de Protección Histórica APH53.
5. El proyecto elaborado por el gobierno contemplaba que se cambiara la zonificación de los terrenos (situados sobre la Avenida Avellaneda en intersec-
ción con Andrade) para poder habilitar la construcción del centro de compras con complejo de cines, supermercado y estacionamiento con una altura
máxima de 38 metros.
6. Compuestas por organizaciones de la iglesia, gremiales, y político-partidarias.

algunos establecimientos educati- tivamente en diferentes propuestas);

vos de artes,8 y de salud del barrio.9 la audiencia pública; y la difusión y
A través de estos años de resis- publicaciones. Pero el ejercicio de
tencia ciudadana a las políticas ur- esta democracia participativa final-
banas de gobierno que avasallan el mente derivó en “una serie de ejerci-
derecho a la ciudad, se hacía eviden- cios de comunicación, en los cuales
te su voluntad de transformarla en la cuestión central es más bien trans-
algo “radicalmente distinto” (Har- mitir la intención de hacer participar,
vey, 2009).10 Sobre este sustrato or- que hacer participar realmente”; y
ganizativo de la sociedad civil en en donde “la postura es mucho más
materia de derechos urbanos, en el importante que el contenido” (Blon-
año 2008, con la Ley N° 2930, se diaux, 2008: 90).
sancionó el Plan Urbano Ambiental Más allá de lo dispuesto por el
(PUA) que es la “ley marco” a la que PUA, en el año 2011, “Proteger Ba-
debería “ajustarse la normativa ur- rracas”, con el respaldo de cinco mil
banística y las obras públicas”. Allí, firmas de vecinos, logró que se apro-
se canalizaron e institucionalizaron bara la Ley N°3954 que limita las al-
los “Instrumentos de participación” turas de las nuevas obras en cuadras
destinados a promover y facilitar “la de viviendas bajas, con la finalidad
participación de la comunidad en la de preservar las “construcciones his-
gestión urbano ambiental”, en la pla- tóricas del barrio” (LCABA, 2011).11
nificación urbana, y en las políticas Este “arte de la comunicación”
públicas. En la ley se definían cinco que desde los gobiernos se ha habi-
instrumentos: la comisión asesora; litado bajo fórmulas estereotipadas
el foro participativo permanente (en de la democracia participativa, in-
donde diversos actores comunitarios, mediatamente comenzó a colisionar
“tanto entidades como ciudadanos” contra la real participación en los
podían expresarse y actuar participa- ámbitos decisionales, ya que las au-
8. El Conservatorio Manuel de Falla, la Escuela de Cerámica N° 1 que desde el gobierno se perseguía cerrar, y también por el reclamo de mayores
vacantes en establecimientos educativos primarios y la consecuente construcción de escuelas públicas y lactarios.
9. Se trata de la defensa en contra del desmantelamiento del establecimiento de salud Centro Gallego.
10. En el “Foro Social Mundial” realizado en la ciudad de Belém del año 2009, Harvey retomó el concepto de Lefebvre y planteó que no era “simplemente
el derecho a lo que ya está en la ciudad, sino el derecho a transformar la ciudad en algo radicalmente distinto” (Harvey, 2009).
11. Se definen como “un grupo de vecinos de Barracas movilizados por la preservación del patrimonio arquitectónico y la identidad del barrio amenazados
por el avance veloz de las torres” (PB).
diencias públicas no son vinculan- milias, en su mayoría vecinos de una

tes, y en el resto de las instancias, la villa de la zona sur más pobre de la
participación es selectiva y no invo- ciudad, que se encontraban hacinados
lucra los diagnósticos que desde los en cuartos alquilados. Algunos levan-
territorios elaboran los ciudadanos taron carpas o chozas de caña y la
agrupados en organizaciones polí- mayoría pasó la noche a la intemperie.
ticas, vecinales, comunales y socia- Al otro día en medio de un conflicto
les, con larga tradición de reclamos violento entre vecinos y ocupantes,
en los territorios. Desde el año 2005 murió un joven de 30 años.14 Las ne-
que se sancionó el marco legislativo gociaciones por el levantamiento del
para las comunas, queda pendiente predio se extendieron a lo largo de 23
la efectivización de este cuarto poder, días. Los ocupantes fueron apoyados
el poder comunal, a través de una ley por sectores de la iglesia, y por legis-
de presupuesto participativo que ra- ladores. Finalmente, la Cámara Penal
tifique este poder ciudadano - el de y Contravencional de la ciudad ratifi-
las Juntas Comunales y los Consejos có el operativo de desalojo llevado a
Consultivos - y les otorgue indepen- cabo por las tres fuerzas conjuntas de
dencia y autonomía presupuestaria ciudad y nación: Gendarmería Nacio-
para solucionar los problemas en nal; Policía Federal y Policía Metro-
cada territorio. politana. El fenómeno de la toma es-
tuvo signado por la desarticulación de
Derechos, inequidades urbanas, los actores involucrados, tanto institu-
y la estrategia de conformación cionales, del Estado nacional y local,
de redes como de los representantes del Poder
Legislativo, y Judicial, y al interior de
El 24 de febrero del año 2014, un los mismos ocupantes.
predio de ocho hectáreas lindero a Sobre todo el sustrato experien-
la Villa 20,12 bautizado como Papa cial en materia de resistencias des-
Francisco,13 fue ocupado por 300 fa- de el año 2001, y en el contexto del
12. La Villa 20 se encuentra en la Comuna 8 que es una de las unidades administrativas en las que está dividida la ciudad y está integrada por los barrios
de Villa Soldati, Villa Lugano, y Villa Riachuelo. Ubicada al sudoeste de la ciudad es la comuna más extensa y menos densamente poblada. Según el
censo de 2010 la población total alcanzaba a 187.237 habitantes. Solamente la Villa 20 tiene un total estimativo de más de 23.000 habitantes.
13. En la Ley N° 1770 del año 2005 se disponía este predio para la urbanización de la villa.
14. El hecho no ha sido aun totalmente esclarecido desde la justicia.
Foro Urbano Mundial 7 celebrado en na la contracara que “permite com-

la ciudad de Medellín, y de la toma prender la manera en que el neolibe-
y desalojo del predio Papa Francis- ralismo llega a gobernar como una
co, en el año 2014, comenzó a orga- forma normativa de razón” (Brown,
nizarse el Observatorio del Derecho 2015 [2016: 153]). A contrapelo de es-
a la Ciudad.15 En la Declaración de tos lineamientos internacionales, los
Medellín “La Equidad como funda- promotores del Observatorio se pro-
mento del desarrollo urbano sosteni- pusieron como objetivos establecer el
ble” se asumía el compromiso de in- paradigma del “derecho a la ciudad”
tegrar la equidad urbana en la agenda en la agenda pública, y afianzar cua-
de desarrollo, para asegurar que las dros técnicos profesionales para co-
ciudades fueran transformadas en laborar en el planteo, encauzamiento
lugares “inclusivos, seguros, próspe- y resolución de conflictos sociales y
ros y armónicos para todos” (ONU, urbanos, fundando una organización
2014). A través de la agenda urbana de profesionales, interdisciplinaria
de este evento se promovía un “mo- que articulara el ámbito profesional y
delo de urbanización centrado en la académico con las organizaciones so-
gente, basado en Ciudades para la ciales y las instituciones.
vida”. Para ello, a manera de slogans El Observatorio representó legal-
se enunciaba que: “La nueva agenda mente a los delegados de la ocupación
urbana requiere de nuevas tecnolo- del predio Papa Francisco, y presen-
gías, de datos urbanos confiables y tó una acción judicial demandando
de enfoques integrales y participati- la urbanización de la Villa 20, que
vos de planeación, que respondan a incidió en que el GCABA eligiera re-
los desafíos actuales y a las necesi- cientemente a esta villa como una de
dades emergentes de las ciudades del las cinco a urbanizar. Se denunció el
futuro” (ONU, 2014). entramado de dilaciones en la cons-
Esta “racionalidad política” o la trucción de viviendas por parte del
“racionalidad rectora” que atraviesa GCABA en el predio, y también los
estos acuerdos internacionales, encar- acuerdos políticos partidarios -entre
15. En adelante ‘Observatorio’.

el PRO16 y el Kirchnerismo,17 y entre justicia, para comprender problemas

la Ciudad y la Nación- que avalaron frecuentes de las sociedades relativos
la estigmatización de los ocupantes al uso y acceso inequitativos del espa-
como personas vinculadas a “de- cio, sus recursos e infraestructura. La
lincuencia, vagancia, especulación idea es que la injusticia se infunde en el
inmobiliaria, y narcotráfico”, que espacio en todas las escalas, desde las
culminó en un cerco mediático y un más locales hasta la global, y los espa-
violento desalojo por las fuerzas de cios que resultan de las injusticias afec-
seguridad (Baldiviezo, 2014). tan, “creando estructuras duraderas de
El escenario de surgimiento del ventajas y desventajas distribuidas de
Observatorio está en resonancia con manera desigual”. En un sentido am-
las teorizaciones de Edward Soja, que plio, la justicia espacial se refiere a un
dejó un legado original sobre teoría interés intencional por conocer y solu-
del espacio que ha influido en geógra- cionar las manifestaciones espaciales
fos, historiadores, sociólogos, urba- desde la justicia, con una distribución
nistas y planificadores, y más allá de equitativa del espacio, sus recursos y
los círculos académicos, al proponer las oportunidades para acceder a éstos
un método de acción social y política (Boira, 2014).
que mejorara “la equidad y el acceso
a los derechos inherentemente urbanos
de los ciudadanos” (Boira, 2014: 11). El Observatorio del Derecho
Con Soja se produce un giro concep- a la Ciudad: las tácticas
tual, transdisciplinar, en torno al para- y la estrategia judicial en
digma del “derecho a la ciudad”, por los conflictos urbanos
la relación que establece entre derecho,
justicia, y espacio. Estudia la justicia Acompañando las resistencias ciuda-
desde el espacio y el espacio desde la danas, desde entonces, las acciones
16. El partido PRO, sigla de Propuesta Republicana, fue reconocido legalmente bajo este nombre en el año 2005, si bien había surgido en el año 2003
como Frente Compromiso para el Cambio, para luego cambiar por el nombre Compromiso para el Cambio. Surgió como una alianza multipartidaria
-integrada por los partidos Justicialista, Federal, Autonomista, Demócrata, Acción por la República y Demócrata Progresista- que sostendría la
candidatura de Mauricio Macri para Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, elección en la que saldría triunfador Aníbal Ibarra.
Actualmente es el partido oficialista en el gobierno nacional, el de la ciudad y el de la Provincia de Buenos Aires. Este partido está en el gobierno
de la ciudad desde el año 2007 y se ha extendido por tres mandatos: dos de Mauricio Macri, entre los años 2007 y 2015, y el presente de Horacio
Rodríguez Larreta hasta finales del año 2019.
17. El hecho no ha sido aun totalmente esclarecido desde la justicia.
del Observatorio han promovido la Las modalidades de intervención

articulación de los ámbitos del dere- del Observatorio en los conflictos ur-
cho y la justicia. La agenda del Ob- banos son múltiples y variadas: pre-
servatorio está signada por acciones sentaciones administrativas, presen-
de corto y largo plazo. Interviene tación de proyectos de ley, y acciones
coyunturalmente en conflictos urba- judiciales, entre las que se destacan
nos concretos que surgen de políticas las acciones de amparo. En el siste-
impulsadas por el Estado a través de ma jurídico argentino, la acción de
las diferentes gestiones de gobierno, amparo es un proceso judicial cuyo
o bien desde ámbitos asamblearios objeto principal es la defensa de de-
ciudadanos. También interviene en rechos humanos reconocidos consti-
debates en torno a políticas más in- tucionalmente, cuando por cualquier
tegrales de acuerdo con el paradigma acto u omisión del Estado se lesio-
del Derecho a la ciudad. El desplie- nan, restringen, alteran, o amenazan.
gue táctico de intervención en con- La característica esencial de la ac-
flictos concretos se complementa ción de amparo es que es un proceso
con acciones tendientes a lograr la que, en principio, implica soluciones
vinculación de los mismos en ejes rápidas.18 Se fue advirtiendo que las
temáticos comunes, con una doble acciones de amparo eran una gran
finalidad: la de contribuir en la cons- herramienta, principalmente por las
trucción de un universo de sentido de ventajas procesales con que cuenta la
las acciones colectivas en las políti- regulación de este tipo de acciones
cas públicas, y la de trascender los judiciales en la ciudad, y que a dife-
reclamos particulares y construir re- rencia del resto del país, cuentan con
des ciudadanas sobre la base del in- facilidades formales tales como que:
tercambio, circulación de saberes, y (i) cualquier habitante puede iniciar-
apoyo y confluencia en las acciones, la en defensa de bienes colectivos,
a través de campañas, para dotarlas como la protección del ambiente, el
de mayor consistencia y robustez. patrimonio, violación del Código
18. El Observatorio ha interpuesto más de un centenar de acciones de amparo por temas como la urbanización de villas, desalojos, venta de tierras
públicas, privatizaciones de inmuebles públicos, concesiones de servicios públicos, obras ilegales y cuestiones ambientales como la incineración
de residuos, entre las más importantes.
de Planeamiento Urbano, etc.; (ii) culando para encontrar el mejor caso

es gratuita porque si la parte actora para litigar, sino para cualquier vio-
pierde no paga costas y no pone en lación de derecho que sufra un grupo
riesgo su patrimonio; (iii) una vez o sector de la sociedad, o que sufran
detectada la violación de derechos, las asambleas barriales o comunales
no se requiere agotar las vías admi- en particular.
nistrativas para iniciarlas.19 Las acciones de amparo en cues-
Con estas facilidades, se comenzó, tión presentan ventajas y desventa-
desde el año 2007 con este tipo de jas. Tienen la ventaja de reforzar la
acciones, que se institucionalizaron unificación de un grupo o sector y
como la mayor fortaleza del Obser- de poder encauzar los ejes de lucha
vatorio; la acción judicial como una en torno a ellas. Cuando no hay una
herramienta de colaboración con la significativa movilización ciudadana
resistencia ciudadana. Pero, aun así, y la justicia reconoce el objeto de la
frente a estas ventajas procesales, demanda, tienen la ventaja de equi-
existen casos de jueces que, sin tratar parar el desequilibrio de fuerzas ciu-
el fondo de la cuestión, interponen dadanas con el Estado. Pero también
obstáculos formales o excusas jurí- puede tener como aspecto negativo
dicas para rechazar estas demandas. que la lucha quede en la acción ju-
A diferencia de la lectura de las dicial sin llegar a manifestarse e ins-
ONG tradicionales, que conciben trumentarse en otros ámbitos, como
las acciones judiciales como litigio por ejemplo la concientización, la
estratégico pues buscan los mejores presión política, la presencia en la
casos para litigar sobre temas parti- calle y en los medios.
culares, el Observatorio las concibe En líneas generales, los grupos y
como una forma de presionar a las sectores más fuertes suelen acudir
instituciones en la defensa de dere- a estas acciones como una herra-
chos en forma masiva y cotidiana mienta más de lucha, mientras que
para todas las violaciones que se los más débiles suelen descansar en
puedan detectar. Es decir, no espe- ellas y soslayar otros ámbitos de lu-
19. No se requieren procedimientos administrativos previos como solían imponer antiguamente los jueces para evitar judicializar las acciones de gobier-
no o emitir sentencias en algunos casos.
cha y resistencia que deberían com- bre todo en materia presupuestaria y

plementarla. Por estos motivos, el de las posibilidades de endeudamien-
rol asesor del Observatorio en estas to. El año 2016 marcó, en este senti-
cuestiones específicas que devienen do, un escenario de inflexión, pues se
en este tipo de acciones nunca re- definieron una serie de proyectos de
sulta exclusiva ni excluyente y el obra pública de gran envergadura que
acompañamiento cotidiano en la lu- fueron acompañados por cambios en
cha también resulta crucial. la organización gubernamental, en los
La efectividad de las acciones de instrumentos de reglamentación, con-
amparo no puede evaluarse de ma- trol y regulación urbana y en la defi-
nera aislada. El juego de fuerzas en nición de las partidas presupuestarias.
tensión entre los poderes ejecutivo, La obra del Paseo del Bajo, el proceso
legislativo y judicial inciden en el de- de urbanización de cinco villas de la
venir de todas las causas judiciales y ciudad20 y las obras del “Soterramien-
más aún en los amparos. A fines del to de la línea ferroviaria Sarmiento”
año 2015, con la asunción de Mau- son los casos más emblemáticos que
ricio Macri como presidente de la incluyen posibles conflictos entre el
República Argentina, Horacio Rodrí- interés público y grandes negocios
guez Larreta como Jefe de Gobierno privados alrededor de la venta de tie-
en la ciudad, y María Eugenia Vidal rras públicas.
como gobernadora de la Provincia de Entre los procesos de judicializa-
Buenos Aires, se consolidó una inédi- ción en contra de obras promovidas
ta concentración del poder político por el propio gobierno de la ciudad,
bajo el mismo signo partidario del se destaca un caso relacionado con
PRO, que se vio reforzado con nuevas la construcción de la última estación
alianzas en el ámbito de la Legislatu- de la Línea H del subterráneo, que
ra y también en la Cámara de Dipu- resulta un caso testigo por sus impli-
tados, lo que le permitió al gobierno cancias, ya que, si bien la obra fue
de la ciudad afianzar los lineamientos paralizada durante un año por una
de sus políticas públicas urbanas, so- acción judicial de “Basta de De-
20. Rodrigo Bueno, Villa 31 y 31 bis, Playón de Chacarita, Lamadrid, Villa 20.
moler” fundada en que la Plaza In- forma que fueran susceptibles a pre-
tendente Alvear donde se pretendía siones políticas. Esto le permitió al
instalar la estación tenía protección gobierno que muchas de las acciones
patrimonial, este proceso culminó judiciales en su contra, perdidas en
con la afectación patrimonial de los las primeras instancias, tuvieran ga-
amparistas, por parte del gobier- rantizada la resolución a su favor en
no, que los demandó por una cifra las instancias superiores.
millonaria. Este procedimiento de
gobierno tuvo un rol disciplinador
directamente orientado a amedrentar Las primeras campañas
a las organizaciones de la sociedad
civil en sus acciones en defensa de Como se ha señalado, en tanto la
los derechos urbanos, por el impac- sanción de una ley de presupuesto
to patrimonial de los procesos judi- participativo que reglamente la par-
ciales a los que el gobierno adhiere ticipación ciudadana de las comunas
y que generan jurisprudencia. Bajo a través de sus Consejos Consultivos
este precedente, en el año 2018, los resulta una asignatura pendiente por
reclamos iniciados por la recupera- parte de los legisladores de la ciudad,
ción de un cine del barrio de Parque desde el año 2001 los movimientos
Patricios -que fue patrocinado por el barriales y comunales han encontra-
Observatorio- también se enfrenta- do canales más o menos informales
ron con la afectación patrimonial de de instalación de agendas propias
los que iniciaron la demanda, por el sobre temas y problemas urbanos
supuesto lucro cesante de los años considerados prioritarios, en diferen-
que la empresa tuvo frenada la obra. tes grupos y espacios en los que el
A raíz de las reformas del Poder Ju- Observatorio formó parte.
dicial que impulsó el gobierno de la A mediados del año 2016, en el
ciudad y “Cambiemos” en la Legis- marco de una reunión del Consejo
latura de la Ciudad, lograron tener el Consultivo de la Comuna 4, mien-
control del Consejo de la Magistra- tras se debatía el proyecto del go-
tura, designar jueces propios y, con- bierno de venta de terrenos para un
figurar las Cámaras y las Salas de tal mega emprendimiento cultural y
deportivo del Club Boca Juniors, un tienen periódicamente con la presen-

grupo de personas que fueron iden- cia de integrantes de los Consejos
tificadas por los vecinos del barrio Consultivos de cada comuna y de
como una patota afín al club y al vecinos de los barrios. El Observato-
gobierno, agredió física y verbal- rio acompañó los reclamos vecinales
mente a integrantes del consejo y del barrio de La Boca, y comenzó a
organizaciones sociales del barrio promover una campaña en contra de
de La Boca, y resultaron heridas de la venta de tierras públicas en toda
gravedad dos personas. Con motivo la ciudad.
de estos hechos, vecinos, organi- Si bien la venta de tierras públi-
zaciones sociales y políticas, y los cas constituyó bajo los gobiernos del
consejos consultivos de las diferen- PRO una constante que ha afectado a
tes comunas de la ciudad comenza- barrios y asambleas, y originó múl-
ron a solidarizarse y comenzaron a tiples reclamos, en torno a la venta
organizar desde entonces encuentros del predio del club Tiro Federal,21
intercomunales en torno a diferentes se produjo una unificación de las
ejes temáticos comunes -educación, resistencias que confluyeron en la
espacio público y vivienda- a fin de formulación de propuestas alterna-
delinear las necesidades y reclamos tivas a estas acciones de gobierno.22
comunales de manera coordinada. Organizaciones sociales, de vecinos,
En este contexto, varios legisladores y demás agrupaciones patrimonia-
de diferentes bancadas presentaron listas, comenzaron a movilizarse
sus proyectos de ley de presupuesto para impedir su venta y organizaron
participativo en los que proponían la campaña “Buenos Aires NO se
diferentes atribuciones y modalida- Vende”, en la que participaron acti-
des de funcionamiento de los Con- vamente vecinos del barrio de Bel-
sejos Consultivos, a la vez que se grano, “Basta de Demoler”, la Aso-
reiniciaba el debate. Desde entonces, ciación por la Justicia Ambiental, y
los consejos intercomunales se sos- el Observatorio. Entre sus primeras
21. A mediados del año 2016, la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sancionó la Ley 5558 que crea la Agencia de Bienes Sociedad del
Estado (en adelante ABSE). El proyecto de ley surgió del Poder Ejecutivo a fines del año 2015 como la creación de un “Parque de la Innovación” en
el barrio de Núñez, en el predio donde funcionaba el Tiro Federal Argentino, cuyo edificio fue declarado patrimonio histórico en el año 2005. El Tiro
Federal Argentino data del año 1891 y fue originalmente un club de tiro, que luego incorporó múltiples deportes.
22. Ver informes del Observatorio (Baldiviezo, Sánchez, 2018, 2018a).
acciones judiciales se destaca la so- de cinco predios de propiedad de la

licitud de suspensión de la audiencia Nación lindantes a playas ferroviarias
pública por la creación de la Agencia (aproximadamente 5 hectáreas de tie-
de Bienes Sociedad del Estado a raíz rra pública) para habilitar negocios
de la venta de tierras públicas en las inmobiliarios, que constituyeron un
que funcionó históricamente el club adelanto de las modificaciones que
Tiro Federal. se irían introduciendo en los instru-
Esta campaña contra la venta de mentos urbanísticos a partir de ese
tierras de la ciudad se fue extendien- momento. Comenzaban así a eviden-
do en sucesivas denuncias y accio- ciarse las transformaciones urbanas
nes contra la venta de todos los pre- perseguidas por el PRO: modifica-
dios de dominio nacional. A raíz de ción de los instrumentos normativos,
esta campaña, hacia mediados del creación de una agencia23 destinada
año 2017, más de cincuenta asam- a administrar los inmuebles públicos
bleas, colectivos y organizaciones que quedaban por fuera de las corpo-
conformaron el espacio “Es Nuestra raciones Buenos Aires Sur y Puerto
Buenos Aires”, como una “red de Madero, y traspaso de tierras de la
asambleas y organizaciones para re- Nación al ámbito de la ciudad. Todo
cuperar y transformar la ciudad para confluía a reforzar el rol del gobierno
sus habitantes bajo el paradigma del como promotor de negocios inmobi-
’Derecho a la ciudad’. Desde este es- liarios privados con bienes públicos
pacio se fueron coordinando múlti- que caracterizan a la ciudad como
ples acciones entre las que se destaca una ciudad de los “promotores inmo-
las ferias de conflictos urbanos, que biliarios” de los que los organismos
pugnan por visibilizar los conflictos de gobierno se constituyen en agentes
de la ciudad a través de denuncias subsidiarios (Hall, 1996: 354-372).
públicas de manera itinerante. En simultáneo a su campaña de
Juntamente con el lanzamiento denuncias públicas, el Observatorio
del espacio “Es Nuestra Buenos Ai- lanzó otras acciones menos reactivas
res”, desde el gobierno se promovía y más propositivas con la formula-
un proyecto de ley de rezonificación ción de una “Carta del Derecho a la
23. La Agencia de Bienes Sociedad del Estado.
Ciudad”. La finalidad última era ins- coordinar sus diagnósticos, propues-

talar el debate de la reformulación tas y acciones. A través de este ins-
de los instrumentos de planificación trumento se definirían los modelos
urbana de la ciudad que comenzaba de ciudad, los nuevos lineamientos
a plantearse desde el gobierno.24 El de desarrollo urbano y ambiental, y
proceso de redacción colectiva en di- sus instrumentos de control y regu-
ferentes instancias asamblearias, re- lación. En la Constitución se plan-
uniones y talleres, culminó en el año teaban como nuevos desafíos en la
2018 con su publicación en forma de solución de los problemas urbanos,
libro y su presentación como proyec- el desarrollo integral y participativo
to de ley a la Legislatura de la ciudad, de las políticas públicas y urbanas,
con el apoyo de doscientas organiza- en las que el Plan Urbano Ambiental
ciones y colectivos urbanos.25 era el instrumento principal.
El proceso de formulación del
Plan Urbano Ambiental se extendió
A partir del debate de los códigos a lo largo de nueve años. En los años
2000 y 2004 se enviaron proyectos a
En el año 1998, a dos años de la san- la Legislatura pero que no cumplían
ción de la Constitución de la Ciudad, las disposiciones previstas de parti-
se sancionó la Ley N° 71 que dispo- cipación ciudadana, tal como fue de-
nía la formulación y actualización nunciado en su momento por organi-
del Plan Urbano Ambiental que es zaciones ambientales y vecinales, y
el instrumento urbanístico que oficia perdieron estado parlamentario. Fi-
como marco del desarrollo urbano nalmente se envió un nuevo proyecto
de la ciudad de Buenos Aires y de to- en el año 2007 que fue sancionado
das las políticas urbanas a implemen- al año siguiente, y promulgado como
tarse en ella. Su redacción estaría a Ley N°2930.
cargo del Consejo del Plan Urbano Desde el año 2015, el Observato-
Ambiental que, junto con el Consejo rio comenzó a alertar sobre la necesi-
de Planeamiento Estratégico, debían dad de comenzar el debate en torno a
24. El proceso se encuentra registrado en todos los documentos y convocatorias del Observatorio.
25. Fue presentada a la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires el 22 de mayo de 2018 como Proyecto de Ley N° 1489-P-2018.
la actualización de los instrumentos sejos Consultivos Comunales en el

de planificación y normativos de la diagnóstico, deliberación y decisión
ciudad y la participación ciudadana del contenido, de los lineamientos
tal como se establece en la Constitu- y del texto del Nuevo Código Urba-
ción de la Ciudad y en el mismo Plan nístico” (Observatorio, 2016).27 En-
Urbano Ambiental. Se denunciaba en tonces, desde el espacio “Es Nuestra
ese momento que no se había abierto Buenos Aires” se convocó a formar
“ningún canal formal para la partici- un frente por una planificación urbana
pación ciudadana, para el ejercicio integral y comenzaron a organizarse
del derecho a la Democracia Parti- mesas de trabajo que culminaron en
cipativa”, y sobre todo, con el agra- la formulación de un proyecto urba-
vante de que “al interior del Poder no, ambiental, vecinal, y participativo
Ejecutivo” la elaboración de dichos para la ciudad que fuera alternativo a
instrumentos “se encontraba [ya] la propuesta de gobierno.
en proceso” (Baldiviezo, Tarburch, El primer evento organizativo ce-
Olivera 2015). De esta manera, tem- lebrado en mayo del año 2018 cons-
pranamente, se alertaba acerca de un tituye un hito en el poder organiza-
proceso inconstitucional y lesivo de cional alcanzado por la ciudadanía.
los derechos de participación de los Se evidenció la profundidad analíti-
ciudadanos. ca alcanzada por las organizaciones
El debate público de los instru- ciudadanas, un alto nivel de circula-
mentos urbanísticos se logró con mo- ción de información, y la voluntad
tivo de una acción de amparo26 pro- política de construir una plataforma
movida por el Observatorio en la que de diagnóstico, críticas, y propuestas
se solicitaba que se garantizara “la con anclaje territorial en los barrios
participación ciudadana de los habi- y comunas.28 Se había arribado a un
tantes de la ciudad, de cada una de las análisis exhaustivo de las problemá-
Comunas y de sus respectivos Con- ticas urbanas para poder comenzar
26. En el Expediente N° A24068-2016 radicada en el Juzgado Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad N° 4 a cargo de la Jueza Elena
Liberatori.
27. Además, el debate se inició en el 2018 con una planificación desactualizada, porque se partió de un Plan Urbano Ambiental del año 2009 que presen-
taba un diagnóstico basado en datos de los años 90, que debía haberse actualizado en el año 2014.
28. Se organizaron exposiciones públicas, intervenciones ciudadanas en las audiencias e informes.
con las proposiciones, y así poder Así y todo, en las audiencias pú-
hacer frente en la disputa por su in- blicas del mes de noviembre del año
corporación en la nueva formulación 2018 hubo más de cuatrocientas par-
de estos instrumentos urbanísticos. ticipaciones de vecinos y ciudadanos
A pesar de la consistencia teóri- movilizados, que pudieron manifes-
ca y de acción articulada en estos tar sus opiniones y propuestas. Cul-
espacios ciudadanos, las instan- minaron las acciones de resistencia
cias participativas promovidas por con movilizaciones coordinadas en
el gobierno fueron eminentemente todas las comunas y barrios de la
comunicativas y consultivas sin lle- ciudad, y se cerró con una Jornada
gar a ser vinculantes. En todas las de reclamo de la ciudadanía en re-
instancias culminantes de debate chazo al nuevo Código Urbanístico
se observó un rechazo absoluto por y de Edificación.
parte del gobierno de la ciudad para Simultáneamente a estos proce-
incorporar las modificaciones pro- sos, el Observatorio junto con otras
puestas en las audiencias públicas. tres organizaciones urbanas - Mo-
Debido a que en estas instancias vimiento Popular La Dignidad, Des-
no se contemplaron las propuestas tapiadas y La Inventoría - lanzaron
ciudadanas, las organizaciones de HabitAPP, una app gratuita para
vecinos iniciaron acciones en la jus- celulares que permite realizar (aún
ticia para rechazar los documentos de manera anónima) relevamientos,
finales, pero sin éxito.29 La justicia denuncias, y encuestas en forma
no dio lugar a una acción de ampa- colectiva de diversas problemáticas
ro que promovía el rechazo de los sociales, económicas y ambientales
códigos por haber sido aprobados -como inmuebles ociosos, desalojos,
por la Legislatura de la ciudad en personas en situación de calle, priva-
primera instancia, sin haber pasado tizaciones del espacio público, cortes
por la Audiencia Pública, bajo el ar- de servicios públicos esenciales, en-
gumento de que dicha audiencia se tre otros- y geo-referenciarlas en un
establecería entre ambas instancias. mapa. Como señalan los promotores:
29. Acción promovida por el Observatorio.

“la disputa por el territorio y el hábi- tiene la capacidad de vender tierras

tat se ha intensificado en el mundo” públicas es el Congreso Nacional, y
y esta aplicación viene a cubrir “la lo que hace el Ejecutivo es sustentar
necesidad de una herramienta que vi- esta facultad de vender tierras en for-
sibilice los conflictos en nuestros tema unilateral a través de un decreto/
rritorios urbanos y rurales de mane- ley de la dictadura, que ha caducado
ra eficaz y masiva”. Esta aplicación, en 2010 y ha perdido toda vigencia”
potencia las posibilidades de acción (VCF, 2018).
de los reclamos por su inmediata lo- En torno al reclamo de los códigos
calización y porque pone al alcance y una vez que éstos fueron aprobados,
de cualquier ciudadano el poder de en el 2019 se conformó el colectivo
convocatoria para relevar cuestiones ‘Asamblea Ciudadana’ con la voluntad
urbanas más o menos conflictivas o de construir un espacio de participa-
cuestiones más generales que afec- ción ciudadana, no politizado partida-
tan a la ciudad. riamente, formado por el Movimiento
Luego de este intenso proceso, Comunero, la Coordinadora de Asam-
las acciones de resistencia se revi- bleas Barriales y el Observatorio. El
talizaron con el lanzamiento de la objetivo fue convocar manifestacio-
Campaña “No a la Venta de Tierras nes de protestas en las esquinas de la
Públicas” por la que reclaman por la ciudad contra el aumento de las tarifas
venta millonaria de tierras públicas de servicios, si bien fue reproducida
(¡casi 70.000 inmuebles!) por parte también en diferentes provincias del
del Estado Nacional sin pasar debi- país. Bajo la consigna “Ruidazo. NO
damente por el Congreso, como dicta al Tarifazo” se sumaron varias luchas
la Constitución. Se trata de un plan ciudadanas: contra el aumento de ta-
sistemático de desprendimiento de rifas y boletos de transporte público;
inmuebles públicos en todo el país. contra el cierre de escuelas, profeso-
Desde el Observatorio se ha adver- rados y hospitales; contra el endeuda-
tido la estrategia política esgrimida miento público y contra los negocios
por el poder ejecutivo: inmobiliarios y las privatizaciones.
“la Constitución es muy tajante en Hacia mediados de febrero de 2019 se
el sentido de que el único órgano que habían desplegado ya ocho “ruidazos”
semanales en casi sesenta esquinas torio que han tenido mayor éxito son
de la ciudad y en otras partes del país. aquellas que tienen que ver con la vul-
Su primera victoria es haber logrado neración de los procesos democráticos
que el gobierno de la ciudad revoque participativos, y por la violación de
la resolución que perseguía cerrar las sus principios y mandatos.
escuelas nocturnas. La lucha continúa. Desde las primeras tomas de co-
nocimiento de una política cuestio-
nada por la ciudadanía, la actuación
Reflexiones finales institucional, ya sea a través de pre-
sentaciones administrativas, legis-
La Constitución de la Ciudad de Bue- lativas o judiciales, debe ser lo más
nos Aires tiene una vocación muy pronta posible.
democrática, participativa, y de des- Es esencial en los procesos de dis-
centralización o desconcentración en cusión de políticas públicas conformar
la toma de decisiones, pero los gobier- redes que superen a los interesados o
nos del PRO la han aplicado en una víctimas de una política urbana. Los
forma autoritaria que no respeta ni lazos y redes logran instalar las pro-
las funciones del Poder Legislativo ni blemáticas urbanas en la agenda públi-
las atribuciones que la misma Cons- ca cuando existe cobertura mediática.
titución le asigna a las Comunas. Se No son lazos de solidaridad sino bajo
puede afirmar que la mayoría de las el entendimiento que la ciudad es un
políticas urbanas promovidas por el Bien Común que debe defender toda
PRO en el gobierno, se han tomado la ciudadanía en conjunto. Un eje de
sin convocar a las comunas. De igual los colectivos o asambleas debe ser el
forma se autorizan obras y actividades discurso a comunicar y la conforma-
sin mediar audiencias públicas, como ción de los diversos canales de difu-
tampoco se ha convocado en tiempo y sión ciudadana asociados. Acuerdos
forma a procesos eleccionarios de recon la red de medios vecinales de la
presentantes en las villas, ni se respe- ciudad, trato fluido con periodistas de
tan otras instancias participativas. En grandes medios, resultan cuestiones
este sentido, las acciones de amparo cruciales en los procesos de resisten-
promovidas y llevadas por Observa- cia por vulneración de derechos.
Para la presentación de las acciones Advirtió “políticamente” sobre el

judiciales debe analizarse previamente gran problema de la “sociedad urba-
la correlación de fuerzas. La pérdida na”, y que consistía en una posible
de una acción judicial puede deslegi- convergencia programada de estos
timar una organización ciudadana ma- tres urbanismos bajo una “estrategia
siva, pero también las fuerzas pueden unitaria” o “global”, que desembo-
equipararse a partir de un logro judicial caría en “un urbanismo ya total”, e
cuando no hay tanta organización ciu- “irreparable”. A manera ficcional hi-
dadana. Dependerá de cada caso encon- potetizaba sobre ese escenario futuro
trar el equilibrio en cada momento. extremo que intentaba describir:
Las concepciones del derecho a la “Unos harán entrar a la sociedad de
ciudad de Lefebvre estaban directa- consumo dirigida en la práctica y la
mente ligadas al ejercicio que desde concretizarán sobre el terreno. Cons-
diferentes ámbitos ejercían los acto- truirán no solo centros comerciales
res fundamentales y protagónicos de sino centros de consumo privilegia-
la planificación y las políticas urbanas. dos: la ciudad renovada. Impondrán,
Discernía entonces tres tipos de urba- haciéndola ‘legible’, una ideología de
nismo: el urbanismo de los hombres la felicidad gracias al consumo y la
de buena voluntad (arquitectos, escri- alegría gracias al urbanismo adapta-
tores), vinculados a una suerte de “hu- do a su nueva misión. Este urbanismo
manismo” que, de manera nostálgica, programa una cotidianidad generado-
pretendía construir ciudades a escala ra de satisfacciones (sobre todo para
humana, a su medida, soslayando las mujeres que aceptan y participan).
los profundos procesos de transfor- El consumo programado y ciberneti-
mación culturales experimentados; zado (previsto por los computadores)
el urbanismo de los administradores se convertirá en regla y norma para
vinculados al sector público estatal toda la sociedad. Otros, edificarán los
que se presumía científico y, por últi- centros decisionales, concentrando
mo, el urbanismo “de los promotores” los medios de poder: información, for-
que concebían y realizaban la ciudad mación, organización, operación. O,
“para el mercado, con propósitos de también, represión (coacciones, entre
lucro”, y sin disimulo. ellas, la violencia) y persuasión (ideo-
logía, publicidad). Alrededor de estos Baldiviezo, Jonatan Emanuel, (2014). “Desalojo

violento del Barrio Papa Francisco: el ma-
centros, en orden disperso, de acuerdo nual del cinismo político para violar dere-
con las normas y presiones previstas, chos”, Observatorio del Derecho a la Ciudad
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Todas las condiciones se reúnen así ______; Laura Tarbuch; Ana Miriam Olivera,
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urbana: En los próximos dos (2) años debe-
finada explotación de la gente, a la que rían aprobarse y actualizarse los principales
se explota a un tiempo como produc- instrumentos normativos del planeamiento
tores, como consumidores de produc- urbano de la Ciudad. En ese proceso ¿se res-
petará la democracia participativa?”, Obser-
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Interdisciplinariedad en la Investi-
/905437/xi-seminario-internacio-
gación Urbana. Paris, Francia. Si-
nal-de-investigacion-en-urbanismo
Noticias
incluso inéditos en inglés. Estos

incluyen informes para agencias
Noticias y Publicaciones Libro: internacionales, artículos de pren-
Recientes Autoconstrucción. sa política y reflexiones nunca
Por una autonomía del publicadas sobre la construcción
habitar. Escritos sobre del lugar. Hablan por supuesto de
• En 2018 Montería en Colombia, vivienda, urbanismo, autoconstrucción, la faceta más
Santiago de Chile, Guadalajara en autogestión y holismo conocida de Turner, pero amplían
México; Pachalum, en Guatemala; las claves fundamentales de su
Quito en Ecuador; Belo Horizonte pensamiento insistiendo en su
en Brasil y Magdalena Del Mar en visión relacional de la vivienda y
Perú, fueron destacadas por su labor una constante reflexión holística
para enfrentar el cambio climático. sobre la construcción del espacio
Sitio web: http://wwf.panda.org/ inspirada en Patrick Geddes. Su
our_work/projects/one_planet_ci- interés por una concepción am-
ties/one_planet_city_challenge plia y creativa del habitar, por una
concepción de la construcción de
“lugar” como proceso, no se ha
• En 2020 Rio de Janeiro, se con- detenido hasta hoy. Se incluyen
vertirá en la primera Capital Mun- tres textos de los editores (sobre
dial de la Arquitectura, un proyecto aspectos biográficos de Turner,
conjunto de la Unesco y de la Unión sobre las barriadas de Lima en la
Internacional de Arquitectos (UIA) actualidad y sobre el desarrollo
que busca llevar al nivel de las co- del ideario de Geddes por Turner,
munidades el necesario diálogo además una bibliografía completa
entre sostenibilidad y urbanismo. cierra el volumen.
Sitio web: https://www.arquitectura
ydiseno.es/arquitectura/rio-janeiro- El volumen es el resultado de largas
primera-capital-mundial-arquitec- horas de conversación y consulta
tura-unesco_2289 de la biblioteca y del archivo en de
Turner y en el Max Lock Archive de
la Westminster University. Desde las
• CEPAL (2018) Propuesta de Plata- El libro de John F C Turner: Au- primeras conversaciones con Turner
forma Urbana y de Ciudades de Amé- toconstrucción. Por una autono- se hizo evidente su pensamiento ho-
rica Latina y el Caribe Este documento mía del habitar. Escritos sobre lístico, su preocupación por el am-
preparado por CEPAL, en cooperación vivienda, urbanismo, autogestión biente y una visión de la arquitectura
con otras agencias internacionales en y holismo”, (Logroño: Pepitas y del urbanismo que no olvidan su
el marco de la colaboración para la im- de Calabaza, 2018) trata, como relación con los usuarios.
plementación de la Nueva Agenda Ur- dice el propio John Turner en el
bana en la región de América Latina y prefacio, “de la construcción de
el Caribe, propone la construcción de barrios y comunidades por par- http://periferiesurbanes.org/?p=7953
una Plataforma Urbana y de Ciudades te de gente que ha superado las
de América Latina y el Caribe como barreras financieras e institucio-
un instrumento para facilitar el se- nales mediante la ocupación y la
guimiento y monitoreo del desarrollo construcción de sus propias ca-
urbano en la región y para promover sas y barrios”. Una selección de
el fortalecimiento de capacidad y el in- diez textos de John Turner busca
tercambio de experiencias y prácticas acercar al lector de habla hispana
entre pares. Sitio web: https://www. a escritos poco conocidos del ar-
cepal.org/es/publicaciones/44158- quitecto; textos que abarcan todo
propuesta-plataforma-urbana-ciuda- su recorrido y que apenas han sido
des-america-latina-caribe traducidos al castellano, algunos
Noticias
general en un estado de degradación

por contaminación de las fuentes
La Conservación de agua, vandalismo, mal uso, etc.
y Restauración de las También incluye propuestas para
estructuras arquitectónicas la conservación y restauración de
de las Fuentes Públicas fuentes y su entorno y concluye con
de Olinda: São Pedro, una hoja de ruta de acciones preven-
Quatro Cantos, Rosário tivas, parte de un proceso que tiene
como objetivo salvaguardar un bien
patrimonial de forma permanente.
El libro es de Novas Edicoes Acade-
micas. Si bien es una publicación de
2016 consideramos interesante su
difusión en los países de la región
en tanto aporta a la preservación y
usos del patrimonio arquitectónico
y cultural de las ciudades.
Este libro de Vania Avelar de Albur-

queque es un estudio sobre el esta-
do, conservación y restauración de
las fuentes públicas de Olinda: São
Pedro, Quatro Cantos, Rosário y sus
alrededores. Estas fuentes, parte del
conjunto arquitectónico, urbanístico
y paisajístico de la ciudad, no son
sólo monumentos históricos, sino
que también cumplen hoy en día,
aunque de forma precaria, la función
de abastecer de agua a los más hu-
mildes de la ciudad. El estudio ana-
liza el estado actual de estas fuen-
tes, las cuales se encuentran por lo
Nota: (Esta es una lista parcial, basada en información provista por colaboradores de MAyU. Si usted quiere sugerir que a futuro listemos un evento,
publicación o noticia relevante a la temática de MAyU por favor envié un email a mayu@iied-al.org.ar con título “listado de eventos” y un texto
descriptivo de no más de 5 líneas incluyendo el sitio web donde se encuentra mas información.)

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MEDIO AMBIENTE

Propiedad Intelectual: 378849

Impresión Medio Ambiente y Urbanización

9 Repensando la Infraestructura en América Latina.

La Energía de las Aguas: Cuatro Proyectos Innovadores

53 ¿Es la densidad suficiente? Análisis de la relación entre

83 (De)construcción de gobernanza del agua urbana en Lima.

123 La ciudad resiliente.

127 Gestión del riesgo y adaptación en Manizales:

169 Adaptación al cambio climático en ciudades con altos

205 Coproducción después de un incendio forestal urbano:

235 La ciudad sociopolítica.

239 El Oleaje del Municipalismo en América Latina:

271 La desconstrucción de la democracia social

305 Derechos y resistencias ciudadanas en la ciudad de Buenos

Este número de MAyU está dedicado a La Ciudad Latinoamericana y presenta

• La ciudad vivible, reúne artículos sobre temas de acceso a tierras y al manejo

• La ciudad resiliente, reúne artículos sobre respuestas urbanas a desastres

• La ciudad sociopolítica, reúne artículos sobre políticas y conflictos urbanos

Mas adelante, los editores de cada tema discuten brevemente el contenido

Por supuesto, La Ciudad Latinoamericana evoca también temas que no han

Para esta sección hemos solicitado la colaboración de autores que observan,

Comenzamos con una visión general de la infraestructura urbana, energía

En “La Energía de las Aguas - Cuatro Proyectos Innovadores por Empresas

que ofrecen lecciones aplicables a los sistemas municipales de agua y

Analizando el transporte urbano, Erik Vergel-Tovar, profesor de desarrollo urbano

Finalmente, Resolviendo los conflictos de la tierra a nivel local, una experiencia

Con respecto a la ciudad vivible, reconocemos que quedan historias valiosas

Palabras clave: energía, transporte, agua y saneamiento, acceso universal, pobreza.

MAyU conversó con la Dra. Fay sobre los hallazgos de su reciente

MAyU -¿Cómo describiría la situa- MF - El informe tiene un mensaje

MF -América Latina tiene un acceso se ve en la Figura 1. Estos niveles son

frecuentes - y los sectores eólicos y cido desde 2008: 10% en 2013. La

incluso en áreas urbanas relativamen- a las empresas de servicios públicos

Aunque tengan acceso a la red de distribución de

Figura 3 La irregularidad en el servicio de agua es un tema preocupante, 2008 -13.

Haití, Brasil, México, Guatemala y estado de Bahía, Brasil, implementó

cales que carecen de los recursos

MAyU - ¿Alguna buena noticia es aproximadamente 15 veces más

MF- Sin subsidios dirigidos, el y Guayaquil. No está claro si esto se

no deseados). Algunos subsidios al- MF- Podemos citar un aumento en

como se muestra en Bogotá (Delgado fraestructura dado que este repre-

MAyU – Una última pregunta, En América Latina, tanto la inver-

La Energía de las Aguas:

PRIMER CASO – PTAR Motivación Para el Cambio

Gestión de la calidad en los en ella se generan (Llanos, 2000). El

mo de Desarrollo Limpio (MDL) de la PTAR Cañaveralejo (Morelco,

Mejora en la calidad del agua compensar con la compra de ener-

Ecuador a 2.800 metros sobre el Las operaciones de la EPMAPS

ferencias entre cuencas (Buytaert consideración en todo lo que hace-

Adicionalmente, la PRR Vindobona Conservación del agua

El establecimiento de objetivos de Producción de energía renovable

Retos y Lecciones Aprendidas TERCER CASO

y alcantarillado representan un ter- produce un efluente con una calidad

el país el 88% para el 2030. Para el Mejora en la gestión de formación

y de laboratorio, operación de filtros ma residual en las cámaras de gas

Resultados Equilibrio energético identificado y

dicaron que el biogás de los reactores agua lluvia y de escorrentía en los

CUARTO CASO altos índices de pérdidas de agua re-

Altos índices de agua

can los índices de agua no facturada y transparencia de las empresas pú-

OSE ha adoptado una serie de medi- Adoptar políticas ambientales glo-

unidades y actualizó sus propias polí- Por ejemplo, un programa piloto en

consumo de energía innecesario. Los escuelas primarias y campañas edu-