Sentencia Sanción Ugpp

REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO

JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO
Medellín, trece (13) de junio de dos mil diecinueve (2019)
Providencia Sentencia No. 168 de 2019

Proceso Nulidad y Restablecimiento Del Derecho
Demandante ST JUDE MEDICAL COLOMBIA LTDA.
Demandado UGPP
Radicado 05001 33 3 017 2016-00315 00
Instancia Primera
Temas y Facultad sancionatoria de la UGPP/liquidación
Subtemas oficial por mora e inexactitud de aportes
Decisión Declara nulidad parcial de los actos
Se decide en primera instancia la demanda que, en ejercicio del medio de control

de nulidad y restablecimiento del derecho, instaura la sociedad ST JUDE MEDICAL
COLOMBIA LTDA en contra de la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” y de
la NACIÓN-MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.
1. DEMANDA
La demanda fue presentada el 04 de abril de 2016 y fue repartida a este juzgado
por intermedio de la oficina judicial. Este Despacho, previa inadmisión, en auto del
02 de mayo de 2016 (Fl. 559) dispuso su admisión.
1.1 PRETENSIONES:
PRINCIPAL
1.1.1 Se declare la nulidad de la Liquidación Oficial N° RDO 995 del 28 de

noviembre de 2014, por medio de la cual se determinó el pago a cargo de la
sociedad ST JUDE MEDICAL COLOMBIA LTDA. por mora e inexactitud en
las autoliquidaciones y pagos al Sistema de Protección Social de los periodos
comprendidos entre 1/12/2011 al 31/12/2012 la suma de SETENTA Y
NUEVE MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS
SESENTA Y DOS PESOS ($79.667.562).
1.1.2 Se declare la nulidad de la resolución N° RDC 316 del 20 de octubre de 2015,
por medio de la cual resuelve MODIFICAR la Liquidación Oficial N° 995 del
28 de noviembre de 2013 ordenando el pago de CINCUENTA Y UN
MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y UN MIL SETECIENTOS PESOS
($51.741.700)
CONSECUENCIALES.
Que como restablecimiento del derecho se ordenara a la entidad demandada:

JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDANTE: ST JUDE MEDICAL COLOMBIA
DEMANDADO: UGPP
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
1.1.3 La devolución indexada de los pagos realizados por parte de la sociedad ST

JUDE MEDICAL COLOMBIA LTDA., que fueron ordenados en la Resolución
N° RDC 316 del 20 de octubre de 2015.
SUBSIDIARIA CONSECUENCIAL.
1.1.4 Que en caso de no prosperar la devolución de los pagos se condene a la
UGPP al pago de la indemnización de todos los perjuicios patrimoniales que
se ocasionaron con la expedición de los actos administrativos demandados.
SUBSIDIARIA DE LA SUBSIDIARIA
1.1.5 Que de no prosperar ninguna de las anteriores se ordene a la UGPP expedir

un acto administrativo mediante el cual ordene a cada entidad administradora
del Sistema de Seguridad Social Integral la devolución de los pagos
debidamente indexados que se vio obligado a pagar la demandante de
acuerdo a la resolución N° RDC316 del 20 de octubre de 2015.
1.2 HECHOS
Que la UGPP inició una serie de actuaciones tendientes a la determinación de la

adecuada, completa y oportuna liquidación de las obligaciones parafiscales y pago
de las contribuciones al Sistema de Protección Social por parte de ST JUDE
MEDICAL COLOMBIA LTDA.
Que, en virtud de tal actuación, la UGPP emitió una serie de actuaciones tendientes
al recaudo de la información las cuales fueron atendidas en debida forma por la
sociedad demandante.
Posteriormente, luego de haber atendido varios requerimientos de información, la

UGPP profirió requerimiento para declarar y/o corregir N° 439 conminando al pago
de $218’934.762, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema
de Protección Social de los periodos comprendidos entre el 01 /12/2011 al
31/12/2012.
Que, mediante resolución, fue expedida la liquidación Oficial RDO 995 del 28 de
noviembre de 2014 en la que se desestimó por la UGPP la práctica de las pruebas
solicitadas y referidas a la inspección tributaria y al perito por considerarlas no útiles
e inconducentes.
Agrega que la demandante presentó recurso de reconsideración contra la

liquidación oficial por considerar que los valores que se le ordenó pagar a la
sociedad demandante no se ajustaban a derecho.
Que el recurso de reconsideración fue decidido mediante la Resolución RDC 316

del 20 de octubre de 2015 y en ella se dispuso modificar la Liquidación Oficial y se
fijó un valor a pagar de $51.741.700.
Advierte que requerida para el pago, canceló el valor de las resoluciones por
$105’654.600.
Página 2 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
2. ACTOS DEMANDADOS:
2.1 Liquidación Oficial 995 del 28 de noviembre de 2014, por mora e inexactitud en
las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social.
2.2 Resolución No. RDC 316 del 20 de octubre de 2015, por medio de la cual se
modifica la resolución anterior.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN.
3.1 Normas violadas.
Artículos 29 y 209 de la Constitución.

Artículos 711,745 del Estatuto Tributario
Artículo 3, 42 y 137 del CPACA.
Artículo 30 ley 1393 de 2010
Artículo 18 Ley 50 de 1990
Artículo 132 del Código Sustantivo del Trabajo
Artículo 49 de la Ley 789 del 2012
Artículo 18 de la Ley 100 de 1993, modificado por el art 5 de ley 797 de 2003
3.2 Concepto de Violación.
La parte demandante formula los siguientes cargos en contra de la legalidad de los

actos demandados:
3.2.1 Violación al debido proceso y al derecho de defensa.
Argumenta que se incurrió en una indebida aplicación del procedimiento para la

determinación de las obligaciones fiscales porque no existe correspondencia entre
las objeciones expuestas en la liquidación frente a las objeciones expuestas en la
resolución que resuelve el recurso de reconsideración, ya que el artículo 711 del
E.T. exige que la liquidación de revisión se ciña a la declaración del contribuyente y
a los hechos contemplados en el requerimiento especial.
Que por la falta de correspondencia la sociedad no pudo defenderse, en debida

forma, de los argumentos expuestos en dichos actos administrativos ya que la
motivación expuesta en la liquidación oficial se modificó sin otorgar explicaciones
pertinentes y claras en la resolución que resuelve el recurso de reconsideración, es
decir, las objeciones planteadas en la liquidación oficial frente a cada empleado y
frente a las cuales se dio explicación fueron modificadas por otras totalmente
diferentes en la resolución que resuelve el recurso de reconsideración, sin ningún
fundamento.
Que, en el mismo sentido, la resolución RDC 316 del 20 de octubre de 2015 no
expone de manera clara y precisa cuáles fueron los motivos por los cuales la
demandante debía pagar un mayor ajuste por cada empleado y a cada entidad del
sistema de seguridad social integral así como a las entidades que reciben los
aportes parafiscales.
Página 3 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
3.2.2 Infracción de las normas en las que debía fundarse el acto.
Argumenta que la UGPP aplicó de manera errada la norma referida a la forma de

determinación del Ingreso Base de cotización al Sistema de Seguridad Social en
Salud, Pensiones, Riesgos Laborales y aportes parafiscales, respecto del salario
Integral.
Que conforme a las normas que regulan la cotización al sistema integral de

seguridad social y parafiscales de los empleados que devengan salario integral
(artículo 132 del Código Sustantivo del trabajo, modificado por el artículo 18 de la
ley 100 de 1993, a su vez interpretado por el artículo 49 de la ley 789 de 2002, y
modificado por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003) así como el estudio realizado
por la Corte Constitucional en la sentencia C – 988 de 1999, la base para efectuar
los aportes parafiscales y los aportes al sistema integral de seguridad social, es el
70% de dicho salario.
Y que, en la resolución RDC 316 del 20 de octubre de 2015 la UGPP consideró que
para la base de cotización para aquellos que devenguen el salario integral debe ser
como mínimo 10 SMMLV, es decir, el ingreso base de cotización debe ser de 10
SMLMV y no el 70% del salario.
3.2.3 Falsa Motivación.
Indica que en la resolución RDC 316 de 2015 no se tuvo en cuenta los hechos
probados por cuanto, la UGPP consideró en forma errada que los conceptos por los
que se generó un ajuste denominados combustibles y lubricantes no corresponden
a gastos directos de la compañía sino que, por el contrario, son un ingreso de los
trabajadores y, de haberse tenido en cuenta por la UGPP los argumentos expuestos
por la demandante y las pruebas entregadas, hubiese llegado a la conclusión de
que por dichos conceptos no había lugar a cobrar reajustes porque no son
constitutivos de salario y, por ende, la decisión habría sido diferente.
Que las pruebas dan cuenta de que los pagos realizados bajo el concepto
“Combustibles y lubricantes” son pagos directos de la compañía que se encuentran
contabilizadas dentro de las cuentas denominadas gastos operacionales y gastos
administrativos, es decir, que corresponden a erogaciones de dinero que
desembolsa la compañía para el desarrollo de las actividades y el funcionamiento
del negocio y no pueden hacer parte del cálculo del límite del 40% del total de la
remuneración porque no constituyen remuneración y, ni siquiera, se consideran
como un ingreso del empleado.
Que, de igual manera, existe una insuficiente motivación de los actos

administrativos ya que las razones son abstractas y ambiguas violentando el artículo
42 del CPACA.
3.2.4 Aplicación del principio de favorabilidad al contribuyente
Señala que, en los procedimientos para la determinación de las obligaciones

fiscales todas las pruebas deben ser claras e inequívocas de tal forma que el
Página 4 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
contribuyente pueda presentar los argumentos frente a la determinación y que, de

no estar clara esta situación, se debe aplicar el principio consagrado en el artículo
745 del Estatuto tributario.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
La demanda se notificó personalmente a través del buzón electrónico de la entidad,
además del envío físico de los traslados respectivos, obteniendo respuesta
oportuna, en la que se indicó:
4.1 NACIÓN-MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.
➢ A las pretensiones.
Se opone a la prosperidad de las pretensiones aduciendo que, el demandante

pretende le sean imputadas a la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público
cuando el ministerio no puede asumir obligaciones que por ley pertenecen a otra
entidad.
➢ A los Hechos.
Manifiesta no constarle ninguno de los hechos jurídicamente relevantes, al no haber

participado en los mismos ni expedido los actos administrativos demandados.
➢ Argumentos de Defensa.
Que, en las razones fácticas y jurídicas de la demanda no se logra probar las

razones por las cuales se vincula al ministerio y, en el concepto de violación, el
demandante se limita a señalar que el acto que le vulnera sus derechos fue
expedido por la UGPP, reconociendo de forma tácita la inexistencia de
responsabilidad por el Ministerio de Hacienda.
➢ EXCEPCIONES DE MÉRITO.
o Una sentencia desfavorable al Ministerio de Hacienda y Crédito

Público Vulneraría el principio de legalidad.
o Aplicación del artículo 282 del CGP.
4.2 UGPP.
➢ A las pretensiones.
Se opone a la prosperidad de las pretensiones en tanto el demandante pretende le
sean imputadas a la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuando el
ministerio no puede asumir obligaciones que por ley pertenecen a otra entidad.
➢ A los Hechos.
Manifiesta ser ciertos los hechos de la demanda relativos a la competencia y al inicio

de la investigación administrativa para establecer la adecuada, completa y oportuna
Página 5 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
liquidación de las obligaciones parafiscales y el pago de los aportes al Sistema de

Protección Social por parte de la demandante.
En cuanto a los reparos señalados en la demanda frente a la valoración de los actos,

señaló que no eran hechos sino apreciaciones subjetivas de la parte.
➢ Argumentos de Defensa.
Señala que la entidad demandada no ha vulnerado ninguna de las disposiciones
que la parte cita como violadas y que, dentro de la actuación adelantada se le
respetaron los términos para que se pronunciara con lo cual, se garantizó el derecho
a la defensa y el debido proceso.
De igual forma se pronunció sobre los cargos así:
• Primer cargo:
Señala que dicho cargo se encuentra desvirtuado explicando las razones por las
que considera existe correspondencia entre lo expuesto en la liquidación oficial y el
análisis del recurso de reconsideración.
Que la parte demandante tuvo la oportunidad de pronunciarse frente a los hallazgos

evidenciados por la UGPP, lo cual hizo y éstos fueron valorados al momento de
proferir la liquidación oficial.
Que no le asiste razón a la parte cuando pretende configurar la falta de motivación

de los actos ya que, en cada uno de ellos existe una exposición detallada, clara y
precisa de las pruebas arrimadas al proceso de fiscalización, de si cumplen con los
requisitos para ser tenidas en cuenta, se hace una amplia descripción de las normas
infringidas, así como de los casos puntuales en los que se encontró mora e
inexactitud.
Expone que la liquidación oficial se obtuvo de verificar y valorar todas las pruebas
que suministró el aportante, en desarrollo de la investigación administrativa y de
dicha documentación se pudo establecer si existió afiliación al sistema por cada uno
de los trabajadores de la compañía, si hubo o no aportes al sistema por la totalidad
de los trabajadores y si para el cálculo del IBC se tuvo en cuenta la totalidad de
ingresos salariales pagados al trabajador.
Agrega, que los actos explicaron las razones por las cuales debían modificarse las
contribuciones parafiscales de la protección social ya que incurrió en mora e
inexactitud y señaló que como resultado de la investigación se evidenció que el
aportante realizó cotizaciones sobre IBC inferiores a los registrados en la nómina o
no registró pago de aportes, aspectos que se discriminaron en CD anexo que hace
parte integral de la liquidación oficial.
• Segundo Cargo:
Que, de la interpretación dada por la Corte Constitucional en materia de salario

integral ha concluido que la base de la cotización a la que se refieren las normas
Página 6 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
equivale al total cancelado por salario con exclusión del factor prestacional que, en
los casos de salario integral corresponde al 30% de los 10 salarios mínimos que se
pagan a título de salario, sin perjuicio de que se haya pactado un factor prestacional
superior. Por ello, en todos los cargos en que se haya pactado salario integral, se
deben hacer cotizaciones sobre la suma del salario total, previa exclusión del factor
salarial.
Que de la interpretación del Consejo de Estado se deduce que, en ningún caso, el

salario integral podrá ser inferior al monto de 10 SMLMV más el factor prestacional
que no puede ser inferior al 30% de dicha cuantía y, por ende, para pactar un salario
integral válidamente, es necesario que el mismo ascienda, por lo menos, a la suma
equivalente a 13 SMLMV.
Y en esa medida, no es cierto que la UGPP no esté dando aplicación a la

normatividad establecida para ello.
• Defensa del tercer cargo.
Que las afirmaciones de la demandante no tienen asidero ya que la entidad expresó

los motivos que fundamentaron las decisiones, los cuales, corresponden a una
concreta relación entre los hechos y las consideraciones jurídicas.
Que la entidad hizo una inspección tributaria con el fin de recaudar el material
probatorio que le permitiera tener certeza de que los pagos denominados
combustibles y lubricantes que se habían efectuado a terceros se pagaron de
manera periódica y directamente a las cuentas individuales de los trabajadores y la
demandante no allegó prueba para evidenciar que, con posterioridad, dichos pagos
debían ser legalizados o que debían ser efectuados a terceros con ocasión del giro
normal de las actividades de la sociedad.
Que resultó evidente que esos pagos eran beneficios o auxilios que la empresa ha
reconocido en forma “extra legal” a los trabajadores, situación que enmarca dentro
de la 4ª hipótesis planteada en el artículo 128 del C. S. del T. Y la consecuencia del
pago de un auxilio salarial es que, debe ser incluido en el cálculo del IBC conforme
al artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, con el cual, el legislador no quiso convertir en
salarial lo que las partes no pactaron, pero sí puso un límite para aquellas sumas
que a pesar de ser salariales puedan excluirse en un límite de 40%.
Y que las sumas que superen el 40% del total de la remuneración seguirán
consideradas “desazalariadas” (sic) pero debe necesariamente incluirse en el IBC
a pesar del convenio de las partes.
• Cuarto cargo:
Esgrime oponerse a la prosperidad de este cargo, dado que en el proceso no existen

dudas provenientes de vacíos probatorios al momento de practicar la liquidación
oficial ni al de decidir el recurso de reconsideración.
Página 7 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
5. LLAMAMIENTOS EN GARANTÍA.
La demandada, UGPP, solicitó llamar en garantía a la NACIÓN-MINISTERIO DE

SALUD (FOSYGA), PORVENIR S.A., COLFONDOS, COLPENSIONES,
PROTECCIÓN S.A., OLD MUTUAL PENSIONES Y CESANTÍAS S.A., ARL SUR,
COLSUBSIDIO, COMFAMA, CONFAMILIAR DEL ATLÁNTICO, CONFANDI,
COMFENALCO SANTANDER, SENA e ICBF. Y, en consecuencia, mediante auto
del 6 de febrero de 2017 fueron admitidos los respectivos llamamientos en garantía.
(Fl. 68 cuad. 3)
De dichos llamamientos fueron declarados ineficaces los formulados contra OLD

MUTUAL PENSIONES Y CESANTÍAS S.A., ARL SURA, COMFAMA y
COMFENALCO SANTANDER conforme a los autos del 22 de enero de 2018 y 12
de febrero de 2018. (Fls. 257 y 314, cuad. 3).
Por lo tanto, se procede a sintetizar el pronunciamiento de las llamadas en garantía

actualmente vinculadas.
5.1 COLPENSIONES.
➢ A la demanda principal.
Como argumento central de su defensa, señala que no se opone a que se decrete

la nulidad ni a que prosperen las pretensiones por cuanto no están dirigidas en
contra de COLPENSIONES ni la entidad participó en la emisión de los actos.
➢ Al llamamiento en garantía.
Indica que se opone a las pretensiones por carecer de fundamento fáctico y jurídico;
y que es imposible para su representada la devolución de aportes al no señalarse
en forma clara y concisa los afiliados a los cuales se procedió con un supuesto
aporte doble, ni el mes en que se realizó.
➢ EXCEPCIONES DE MÉRITO.
o Ausencia de vicios en los actos administrativos.
o Principio de sostenibilidad financiera.
o Falta de causa para demandar
o Imposibilidad de la devolución de aportes.
o Cumplimiento de las obligaciones a cargo de COLPENSIONES.
o Cobro de lo no debido.
o Prescripción.
o Pago y compensación.
Página 8 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
o Inexistencia de intereses moratorios.
o Improcedencia de la indexación de las condenas e intereses

comerciales
o Buena fe
o Imposibilidad de condena en costas.
5.2 SENA.
➢ A la demanda principal.
Expresa que se opone a las pretensiones teniendo en cuenta que no tuvo ninguna
participación en la expedición de los actos enjuiciados.
Agrega que los actos fueron expedidos como resultado de una actuación
administrativa en las que se expresaron los motivos fácticos y jurídicos bajo los
cuales se determinó el incumplimiento de la demandante.
Y que dicha actuación se encuentra revestida de presunción de legalidad y le

corresponde al demandante acreditar las causales de nulidad invocadas.
➢ EXCEPCIONES.
o Legalidad de los actos administrativos demandados.

o Las que resulten probadas en el proceso.
➢ Al llamamiento en garantía.
Indica no constarle los valores que la demandante haya realizado en favor del SENA
por cuanto no se ha registrado pago alguno por concepto de sanciones impuestas
por la UGPP o por concepto de reajustes.
➢ EXCEPCIONES AL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA.
o Improcedencia del llamamiento en contra del SENA.

o Falta de legitimación en la causa por pasiva.
o inexistencia de la obligación de reembolso por parte del SENA.
5.3 COLSUBSIDIO.
• Manifiesta oponerse a las pretensiones de la demanda por cuanto la UGPP

actuó en ejercicio de su competencia para expedir los actos administrativos,
los que gozan de presunción de legalidad que no ha sido desvirtuada.
• En lo que respecta el llamamiento en garantía funda su oposición en que, la

entidad llamante no probó que COLSUBSIDIO hubiera recibido las sumas de
dinero aludidas en el llamamiento.
Página 9 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
5.4 PORVENIR S.A.
Indica que ni se opone ni acepta las pretensiones del llamamiento en garantía ya

que PORVENIR S.A. parte de la buena fe y el principio de confianza legítima y no
tuvo injerencia la decisión tomada en las resoluciones demandadas ni fue la que
ordenó a la demandante efectuar los pagos.
En el mismo sentido señala en relación con las pretensiones de la demanda,

argumentando no oponerse ni aceptarlas al no haber sido quien ordenó al
demandante efectuar los pagos mencionados en las resoluciones.
➢ EXCEPCIONES
o Buena fe
o Compensación.
5.5 MINISTERIO DE SALUD (FOSYGA ahora ADRES).
Argumenta que ninguna de las cantidades relacionadas en la demanda y el

llamamiento en garantía se hace alusión al Ministerio de Salud y por ende no estaría
en la obligación de devolver cantidad alguna a la UGPP.
Que, igualmente, se opone a las pretensiones de nulidad de los actos teniendo en

cuenta que la UGPP procedió en estricto cumplimiento de la Constitución y la ley.
➢ EXCEPCIONES.
o Inexistencia de la relación jurídica sustancial
o Inexistencia de la obligación
o Cobro de lo no debido
o Prescripción
5.6 PROTECCIÓN S.A.
Advierte no tener razones para oponerse a las pretensiones de la demanda y que

frente al llamamiento en garantía debe tenerse en cuenta que el fondo de pensiones
recibe los aportes que el empleador declara y paga, puesto que a él le corresponde
autoliquidar las cotizaciones de acuerdo al salario de cada trabajador, por lo que si
hay pago deficitario es una situación ajena y que ignora Protección al no ser parte
de esa relación jurídica.
Que lo único que hace Protección es recepcionar los aportes del empleador y
acreditarlos en la cuenta de ahorro individual de cada socio.
Que con el llamamiento en garantía se incurre en desconocimiento de las normas

de seguridad social, por cuanto el destinario del reembolso en caso de anulación de
los actos no es el empleador sino cada uno de los trabajadores a nombre de los
cuales se hicieron los aportes.
Página 10 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
Que, en consecuencia, Protección no tiene la obligación legal de reembolso de los

aportes recibidos al empleador, menos a la UGPP y, en caso de prosperidad de la
nulidad, éstos se harían a los trabajadores limitada a las sumas que efectivamente
haya recibido el fondo.
5.7 COMFAMILIAR ATLÁNTICO.
Solicita sea exonerada de las pretensiones formuladas por la UGPP, teniendo en

cuenta que las cajas de compensación no liquidan y no reciben dinero alguno,
simplemente se limitan a lo que el operador le consigna y, toda la información la
suministra el demandante, y que, quien revisa si los aportes se ajustan a la realidad
o no es la UGPP por ello, mal podría la caja contribuir a devolución de dineros que
ya no existen porque éstos se redistribuyeron a los afiliados.
5.8 COLFONDOS S.A.

Respecto de la demanda principal indica no oponerse a las pretensiones en tanto
ellas no afectan los intereses de COLFONDOS.
Indica que no obstante ser cierta la existencia de las resoluciones demandadas no

le constan los hechos por estar relacionados con terceros ajenos al fondo.
Que no se opone expresamente a las pretensiones siempre que estén sujetas al

artículo 225 del CPACA, sin embargo, esgrime que los dineros que reciben las
administradoras de los fondos de pensiones ingresan a la cuenta de ahorro
individual de cada afiliado, no siendo COLFONDOS la llamada a participar del
proceso, sino los afiliados a los cuales se les consignó dicho dinero.
➢ EXCEPCIONES.
o Inexistencia de la obligación.
o Falta de causa
o Buena fe
o Prescripción.
5.9 COMFANDI.
Indica que no se dan los presupuestos del artículo 225 del CPACA para que se
vincule a dicha entidad, en tanto la UGPP no tiene ningún derecho legal o
contractual para exigir reparación de perjuicios en virtud de este proceso.
Y que, solo cuando se haya declarado la nulidad de los actos expedidos por la
UGPP y se ordene la devolución de aportes y/o sanciones, la UGPP podrá requerir
a las administradoras el pago correspondiente por lo que se está incurriendo en una
petición antes de tiempo.
➢ EXCEPCIONES.

o Petición antes de tiempo
o Inexistencia de la obligación
o Cobro de lo no debido
o Buena fe
Página 11 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
o Falta de título y causa

o Límite del valor en garantía.
5.10 ICBF.
Manifiesta no constarle los hechos de la demanda relacionados con el

procedimiento adelantado por la UGPP en relación con la sociedad demandante
Respecto del llamamiento en garantía esgrime que, es imposible para la entidad la

devolución de aportes ya que no es posible identificar los afiliados que realizaron el
aporte y el mes en el que se realizó.
➢ EXCEPCIONES.
o falta de legitimación en la causa para el llamamiento en garantía.

o improcedencia de eventual reintegro de dineros.
6. AUDIENCIA INICIAL.
El 07 de febrero de 2019 (Fl. 831 y ss), se realizó la audiencia inicial, en la que se
resolvieron negativamente las excepciones previas formuladas y se tomaron las
siguientes decisiones:
6.1 Fijación del Litigio

Determinar si los actos administrativos demandados proferidos por la UGPP se
encuentran incursos en la causal de nulidad invocada por la parte actora y, por ende,
debe declararse se anulación ordenando como restablecimiento del derecho la
devolución indexada de los pagos en que incurrió la demandante con ocasión de
los actos demandados.
Y que, en caso de declararse la prosperidad de las pretensiones se deberá entrar a

determinar la responsabilidad de cada una de las entidades demandadas al igual
que de las llamadas en garantía.
6.2 Decreto De Prueba.

Se decretaron como medios probatorios los documentos aportados en la demanda
y contestación, se prescindió de la audiencia de pruebas, así como de la de
alegaciones y juzgamiento para dar paso a los mismos por escrito.
7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN.
7.1 Parte Demandante.
Insistió en que los pagos hechos a los empleados por concepto de “combustible y
lubricantes” corresponden a expensas necesarias de la compañía y la forma de
contabilizar el pago fue a través de reembolso de gastos en la cuenta del empleado,
quien debía soportar los gastos con recibos según fueron aportados al
procedimiento administrativo.
Página 12 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
Que no corresponden a un pago al empleado y, por tanto, no se puede tomar como

base para calcular el límite del 40% de los pagos no constitutivos de salario
establecidos en la Ley 1393 de 2010.
Reitera que la entidad demandada tiene un error en la determinación del IBC, que,
en particular en la novedad de vacaciones remuneradas.
De otro lado, reproduce los argumentos expuestos en el concepto de violación

respecto de la violación al debido proceso y al derecho de defensa y a la aplicación
del principio de favorabilidad al contribuyente.
7.2 Parte demandada: Ministerio de Hacienda.

Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, haciendo
énfasis en que existe falta de legitimación en la causa en su favor, ya que no fue
ella quien expidió los actos demandados.
7.3 Parte Demandada: UGPP

Señala que la omisión y pasividad probatoria del demandante en el proceso de
fiscalización no puede ser trasladada a la entidad, pues era el aportante quien debía
desvirtuar las imputaciones hechos en relación con la mora e inexactitud en la
autoliquidación de los aportes.
Expone que no se vulneró el derecho de defensa ni el debido proceso y que los

actos fueron debidamente motivados.
Que, dado el volumen de la información se encuentra un CD que contiene el archivo

el cual fue entregado al aportante al momento de notificar la liquidación oficial y la
resolución que resuelve el recurso, ya que hace parte integral de los actos.
En los otros aspectos reitera los argumentos de la contestación de la demanda.
7.4 Llamada en garantía: Ministerio de Salud y Protección Social.
Aduce, que, con posterioridad a la presentación de la demanda se dio un hecho

sobreviniente y fue la creación del ADRESS (Administradora de los Recursos de la
Seguridad Social), entidad con personería jurídica de conformidad con el artículo 66
de la Ley 1753 de 2015.
Que por ello y para efectos judiciales debe entenderse que lo que antes se
denominaba FOSYGA a cargo del Ministerio de Salud hoy se encuentra a cargo del
ADRESS y, en virtud de una eventual condena es dicha entidad la que debe asumir
los valores u obligaciones.
Adicionalmente, reiteró los argumentos expuestos en la contestación del

llamamiento en garantía.
7.5 Llamada en garantía: COMFANDI.
Reiteró parte de los argumentos expuestos en la contestación del llamamiento en

garantía relativos a insistir en las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro
Página 13 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
de lo no debido, falta de legitimación en la causa por pasiva, el límite del valor

asegurable y que, respecto a las costas no fueran impuestas a dicha entidad dado
que no fue parte dentro del proceso de fiscalización ni tuvo injerencia en la
expedición de los actos administrativos.
7.6 Llamada en garantía: SENA.
Indica que en este caso la parte demandante no logró demostrar los vicios que
sustentaban la nulidad de los actos administrativos y que, en el proceso se acreditó
que la UGPP adelantó el procedimiento garantizando el debido proceso y el derecho
a la contradicción y defensa.
Agrega que los actos demandados contienen las razones fácticas y jurídicas bajo
las cuales se determinó los incumplimientos de la demandante. Y que, en todo caso,
las actuaciones de la UGPP se encuentran revestidas de presunción de legalidad.
Y que, en caso de salir avante las pretensiones, se opone a la prosperidad del

llamamiento en garantía por cuanto el SENA no recibió ninguna de las sumas
establecidas en los actos demandados.
7.7 Llamada en garantía: COLSUBSIDIO.
Reitera que la UGPP cuenta con un procedimiento para lograr la devolución de los
recursos pagados al sistema de protección social en los eventos en que se declare
la nulidad de actos expedidos por ella.
Que, además, la UGPP no probó que COLSUBSIDIO hubiera recibido las sumas de
dineros aludidas en el llamamiento en garantía.
Y en caso de prosperidad del llamamiento, solo se ordene reconocer las sumas que
efectivamente haya recibido COLSUBSIDIO con ocasión de los actos demandados.
7.8 Llamada en garantía: COLPENSIONES.

Presentó los alegatos en forma extemporánea.
7.9 Llamada en garantía: COMFAMILIAR Atlántico.

Presentó los alegatos extemporáneos.
7.10 Llamada en garantía: PORVENIR.

Presentó los alegatos en forma extemporánea.
7.11 Ministerio Público.

La procuraduría judicial delegada para asuntos administrativos en este Despacho
no rindió concepto dentro del presente proceso.
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR.
Se observa que el proceso se ha adelantado con arreglo a todas las etapas

procesales correspondientes y al no observarse causal que pueda generar nulidad
de la actuación, se procede a estudiar y decidir la controversia, de acuerdo con lo
que en derecho corresponda:
Página 14 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
8. JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las controversias y
litigios originados en la actividad de las entidades públicas, esto es, juzga los actos
administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los
contratos estatales en los que tenga intervención o sea imputable a una entidad
pública, a voces del artículo 104 del CPACA.
En este caso, por tratarse de la nulidad de un acto administrativo de carácter

tributario y el restablecimiento del derecho -, emanado de una autoridad cuya
cuantía es igual o inferior a 100 SMLMV es competencia de los Juzgados
Administrativos de acuerdo con el numeral 4 del artículo 155 del CPACA; al igual
que por la naturaleza del asunto-factor objetivo- y por la cuantía- según el valor de
las pretensiones-; y territorialmente conforme al lugar donde se presentó la
declaración del impuesto -, esto es, Medellín-Antioquia, cuya unidad territorial
integra el Circuito Administrativo de Medellín.
9. PROBLEMA JURÍDICO.
¿Se encuentran viciados de nulidad los actos administrativos demandados y
expedidos por la UGPP, en los que se emitió una liquidación oficial y se impuso una
sanción a la demandante por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos a
los aportes al Sistema de Protección Social?
8.1-. RESPUESTA AL PROBLEMA JURÍDICO.

Esta Agencia Judicial sostendrá la tesis de que los actos administrativos, están
parcialmente viciados de nulidad al infringir las normas en que debían fundarse
respecto a la determinación de la base de cotización para los trabajadores que
devengaban salario integral.
I. LA FUNCIÓN FISCALIZADORA DE LA UGPP
Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007-Plan Nacional de Desarrollo 2006-

2010- se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, con personería jurídica
y adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es decir, es una entidad
descentralizada por servicios del orden nacional.
A dicha entidad se le confió, entre otras, la tarea de “seguimiento, colaboración y

determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las
contribuciones parafiscales de la Protección Social”
La Ley 1607 de 2012 en su artículo 178 dispuso que “la UGPP será la entidad
competente para adelantar las acciones de determinación y cobro de las
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, respecto de los omisos e
inexactos, sin que se requieran actuaciones persuasivas previas por parte de las
administradoras.”
Y en el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 modificado por el artículo 314 de la Ley
1819 de 2016, se estableció un régimen sancionatorio aplicable por la UGPP en
Página 15 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
casos en que se advierta inexactitud u omisión en las obligaciones parafiscales y de

vinculación al sistema o alguno de los subsistemas de la protección social.
Ha dicho la doctrina con fundamento en las normas que rigen a la UGPP que:
“tendrá competencia exclusiva para adelantar los procesos de determinación de

obligaciones e imponer las sanciones correspondientes a aquellos aportantes que
omitan afiliarse a cualquiera de los subsistemas de la protección social o no reporten
la novedad de ingreso a una administradora del sistema y como consecuencia de ello
no declaren ni paguen los aportes respectivos, igualmente respecto de aquellos
aportantes inexactos, es decir, que habiendo declarado y pagado lo hagan por un
menor valor al que les corresponda1”.
En ese sentido, dentro de las facultades que tiene la administración como entidad
fiscalizadora se encuentra aquella de verificar y modificar si es del caso el
cumplimiento de las obligaciones del sistema de seguridad social, concretamente la
que se deriva de la autoliquidación y pago de los aportes y parafiscales al sistema
por los sujetos obligados, esto es, el empleador y los trabajadores independientes
para lo cual deben aplicarse las disposiciones del estatuto tributario en lo no
regulado en la Ley 1607 de 2012 como establece en el artículo 179:
En lo previsto en este artículo, los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán

a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI. Igualmente,
adelantará el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006.
De allí que al tener los parafiscales la calidad de gravamen, resulta aplicable los
principios del derecho tributario y las reglas del procedimiento en las que se
investigue omisiones o inexactitudes en las obligaciones o en la autoliquidación de
los mismos, por lo tanto, la actuación administrativa debe estar presidida de la
aplicación del debido proceso, lo cual exige, que se garantiza el derecho de
contradicción y defensa y que previo a la liquidación oficial, se siga el procedimiento
contenido en la Ley 1607 de 2012, sus reformas y el estatuto tributario.
La liquidación oficial de los aportes, comparte algunos rasgos similares al acto de

liquidación oficial de revisión en materia de tributos, cuya naturaleza jurídica es la
de un acto administrativo definitivo de carácter subjetivo, en el que se decide
modificar la declaración privada hecha por el contribuyente, previa la realización del
respectivo procedimiento administrativo contenido en los artículos 702 y ss del E.T.
De acuerdo con la doctrina “su objetivo sustancial es determinar correctamente el

impuesto modificando la liquidación privada, pero también puede ser el instrumento
para la imposición de una sanción tributaria…
Este tipo de liquidación es la más relevante y constituye el marco de acción de la

función de fiscalización, en la que la administración tributaria invierte el mayor
esfuerzo y dedicación. Su expedición es compleja y exige la presencia de una serie
de presupuestos sin los cuales deviene nula…2”
1
Sánches César (Editor); Caicedo Claudia, Serna Lu Angélica y otros. Análisis crítico del sistema sancionador tributario en
Colombia. Ed. Universidad Externado de Colombia, 2019, pág. 448.
2
Piza Rodríguez Julio Roberto (Ed), Curso de Derecho Tributario, procedimiento y régimen sancionatorio, Universidad
Externado de Colombia, 2010. Págs. 668-669.
Página 16 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
Dentro de esos presupuesto se ha aceptado: (i) la verificación de la firmeza de la

declaración objeto de revisión, (ii) que se haya expedido el requerimiento especial
con los requisitos previstos en el artículo 703 y 704 del E.T., (iii) y que se notifique
oportunamente al contribuyente; (iv) expedir el acto de liquidación oficial (v) que
debe tener correspondencia con el requerimiento especial, y (vi) notificarse dentro
de los 6 meses siguientes al vencimiento del término para contestar el requerimiento
especial o su ampliación. De no cumplirse con estas actuaciones podría viciarse la
actuación administrativa y eventualmente el acto definitivo.
10. CASO CONCRETO.
Se discute en este proceso la legalidad de Liquidación Oficial No. RDO-995 del 25

de noviembre de 2014, frente a la sociedad ST JUDE MEDICAL COLOMBIA LTDA.,
por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de Protección
Social de los periodos comprendidos en entre el 01 de diciembre de 2011 y el 31 de
diciembre de 2012 y, de la Resolución No. RDC 316 del 20 de octubre de 2015 por
medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración.
La liquidación oficial determinó que la sociedad demandante entre el periodo

comprendido entre el 1 de diciembre de 2011 y el 31 de diciembre de 2012 incurrió
en mora e inexactitud en las autoliquidaciones de los aportes y pagos al sistema de
la protección social, para ello se fundamentó la UGPP en dos aspectos: i) que la
demandante no registró el pago de todos los aportes por algunos trabajadores en el
periodo en mención de acuerdo con lo reportado en la PILA (planilla integral de
liquidación de aportes) y ii) que registró pago de aportes por valores inferiores a los
que legalmente estaba obligada según el resultado que arrojó la PILA y las pruebas
recaudadas en el proceso de fiscalización. En consideración de ello, se emitió una
liquidación oficial por la suma de SETENTA Y NUEVE MILLONES SEISCIENTOS
SESENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS SESENTA Y DOS PESOS ($79’667.562).
Al desatarse el recurso de reconsideración interpuesto, la UGPP modificó la

liquidación oficial reduciendo del valor inicial la suma de $25’324.562 al considerar
que en la resolución inicial no debió incluirse “los ajustes determinados por
diferencias contables no aclaradas…..toda vez que al ser los aportes con destino al
Sistema de la Protección Social una especie de los tributos, debe imperar el
principio de certeza del tributo, lo cual no se evidencia en la forma que se
determinaron las sumas a pagar por diferencias contable no aclaradas” (Fl. 98). En
virtud de ello se concluyó que:
“no es posible hacer efectivo el cobro coactivo de las sumas determinadas bajo el
concepto de “diferencias contables no aclaradas” al no corresponder a una
obligación clara, expresa y actualmente exigible, al haberse determinado las
mismas sin sujeción a uno de los principios que gobiernan el sistema tributario, esto
es, el de certeza del tributo. Así las cosas, los citados ajustes serán eliminados en
esta instancia, en una cuantía de $25’324.562.” (Fl. 103)
Así mismo se redujo la suma de $2’601.300 respecto de los ajustes derivados de

“pagos no detallados en nómina”.
Página 17 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
Consecuente con ello, el valor de la liquidación oficial fue modificado para un total
de $51’741.700.
En criterio del demandante, los actos que dispusieron la liquidación oficial y su

modificación se encuentran viciados de nulidad por los siguientes cargos que este
Juzgado procede a resolver.
➢ Violación al debido proceso y al derecho a la defensa.
El punto central del disenso del actor consiste en señalar que la entidad demandada
no aplicó el artículo 711 del E.T. aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley
1151 de 2007 porque, en su criterio, no existe correspondencia entre las objeciones
expuestas en la liquidación frente a las objeciones expuestas en la decisión del
recurso de reconsideración.
Así mismo expuso que no se indicaron los motivos claros por los cuales la sociedad
demandante debía pagar un mayor ajuste por cada empleado.
Frente al primer aspecto de este cargo, se tiene que, en efecto, las normas del
Estatuto Tributario son aplicables por remisión normativa expresa al proceso de
fiscalización y determinación de las obligaciones del sistema de la protección social
según lo señala el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, por lo tanto, resulta
pertinente aplicar el principio de correspondencia establecido en el artículo 711 que
establece: “La liquidación de revisión deberá contraerse exclusivamente a la
declaración del contribuyente y a los hechos que hubieren sido contemplados en el
requerimiento especial o en su ampliación si la hubiere”.
De la lectura de la citada disposición normativa se deduce sin mayor esfuerzo que,

la indebida aplicación que reclama el actor no se configura pues el artículo 711 del
E.T., lo que señala es que la liquidación oficial debe estar cimentada o tener relación
con la declaración del contribuyente objeto de revisión y a los hechos señalados en
el requerimiento especial, por consiguiente, aunque sí lo exige la lógica, no es el
artículo 711 el que ordena que debe existir relación entre la liquidación oficial de
revisión y la decisión del recurso de reconsideración.
Ahora bien, trasladando la norma tributaria a la revisión del procedimiento de

fiscalización de aportes al sistema de seguridad social y parafiscales, la observancia
del principio de correspondencia se constata si la liquidación oficial se reduce a la
autoliquidación de los aportes al sistema de la protección social y los hechos que
hayan sido enunciados en el requerimiento especial para declarar o corregir las
autoliquidaciones.
En este caso, se advierte que la UGPP emitió un requerimiento para declarar y/o
corregir el 06 de junio de 2014 bajo el No. 439 (Fl. 31) en el que se señaló una vez
realizado el proceso de fiscalización se encontró que la demandante no cumplió con
el deber de presentar las autoliquidaciones y pagos al sistema de la protección
social y que presentó inexactitud en unas autoliquidaciones por los periodos entre
el 01 de diciembre de 2011 y el 31 de diciembre de 2012.
Página 18 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
Y una vez expedida la liquidación oficial, éste se fundamentó precisamente en la

omisión en el no registro de aportes por algunos de los trabajadores en el periodo
en mención y la verificación de inexactitud por pagos inferiores en el mismo tiempo.
Por lo tanto, no es cierto que la entidad haya desconocido la aplicación del artículo
711 del E.T., como quiera que, está acreditado que los hechos –omisiones y pago
deficitario-. y en los casos de inexactitud –las autoliquidaciones –de los periodos 1
de diciembre de 2011 y 31 de diciembre de 2012 corresponden a los mismos que
fueron denunciados en el requerimiento como objeto de verificación y liquidación
oficial por la entidad y a ello es lo que se refiere el artículo citado por el demandante.
Otro punto es la motivación y validez de los argumentos que, en sentido estricto no

es lo que discute la demandante en este fragmento del cargo.
Ahora bien, la actora discute es la disonancia –en su criterio- de las objeciones

planteadas en la liquidación oficial y las que fueron resueltas al definir el recurso de
reconsideración y este es otro aspecto que no nace, al menos en forma directa, del
artículo 711 del E. T.
Con todo, al observarse el recurso de reconsideración formulado por la sociedad

demandante en él se evidencia su reproche a los siguientes temas:
• Negativa de la prueba.
• Ajustes determinados por MORA.
• Ajustes por inexactitud.
Tales argumentos fueron decididos por el superior en el recurso de reconsideración

a partir del numeral 6.1 de las consideraciones, en las cuales se pronunció la entidad
frente a las pruebas, los ajustes de mora y las inexactitudes y, en relación con
algunos de los cobros emite modificación según lo explicado al inicio del caso
concreto.
Debe aclararse que el hecho que la entidad amplíe su margen de análisis ý

explicación de los cuadros de Excel que contienen la relación específica de cada
uno de los ajustes a realizar por empleado no significa que exista falta de
correspondencia o violación del derecho de defensa y el debido proceso, pues lo
mínimo que debía hacer la entidad al momento de resolver el recurso de
reconsideración era pronunciarse sobre cada uno de los puntos en que se fundaba
el recurso y esa carga fue cumplida con rigurosidad, de manera que, no puede
pretender el actor que la entidad volviera sobre todos los puntos analizados en la
liquidación oficial porque su deber iba hasta el estudio de los argumentos del
recurso que, a decir verdad, eran bastante precisos y concisos y no se concentraron
en todas las razones de la liquidación oficial.-
De otro lado, tampoco se comparte el argumento de que la Resolución RDC 316 de

2015 y el CD anexo a la misma, no expusieran de forma clara y precisa los motivos
por los cuales la demandante debía pagar un mayor valor por cada empleado y a
cada entidad del sistema de seguridad social. Y no se comparte porque en principio
el nivel de detalle sobre ese aspecto debe estar contenido es en la liquidación oficial,
Página 19 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
ya que la 316 de 2015 es la que resuelve el recurso y se limita a los puntos que el
recurrente haya discutido. Con todo, el CD anexo a dicha resolución si contiene el
nombre de cada uno de los trabajadores y existe una relación de cada uno de los
subsistemas de la protección social, explicando, con las limitaciones de un recuadro,
el salario y demás ingresos recibidos, el valor que debía cotizarse y el valor del
ajuste respecto de cada subsistema por cada uno de los empleados. No desconoce
el Despacho que la información contenida en los cuadros es bastante prolija y que,
en principio, puede parecer confusa, sin embargo, si establece los elementos por
cada uno de los empleados y exige un alto grado de verificación, pero no implica
ausencia de motivación.
En esa medida los argumentos expuestos por la demandante para sustentar el vicio
de violación al debido proceso y al derecho a la contradicción y defensa no se
encuentran acreditados, razón por lo cual, el cargo no prospera.
➢ Infracción de las normas en que el acto debía fundarse.
A juicio de la demandante, la entidad desconoció las normas y la jurisprudencia

respecto a la forma como debe hacerse la liquidación y estimación del IBC (ingreso
base de cotización) para quienes devengan un salario integral, porque en criterio de
la entidad debía ser el 70% de la remuneración incluido el 30%, sin que en ningún
caso fuera inferior a 10 SMLMV.
Revisada la decisión del recurso de reconsideración, se constata que la UGPP

señaló que:
“si bien es cierto los aportes cuando las personas perciben salario integral deben
ser igual al 70% del total de la remuneración, es decir, incluido el factor salarial y el
30% del factor prestacional, dicha prerrogativa no puededesconocer que la base de
cotización para los diferentes subsistemas, no puede ser diferente a la que
realmente constituye salario, razón por la cual los aportes del trabajador que
devenga salario integral no pueden efectuarse por una base inferior a 10 smlmv,
que equivale al factor mínimo salarial del salario integral…” (Fl. 109).
Para definir la discusión, se considera que el artículo 18 de la Ley 100 de 1993

señala, en lo pertinente: “Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración
se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho
salario.”
Por su parte el artículo 132 del C. S. del T. refiere sobre lo que se conoce como
salario integral:
“2. No obstante lo dispuesto en los artículos 13, 14, 16, 21, y 340 del Código Sustantivo del
Trabajo y las normas concordantes con éstas, cuando el trabajador devengue un salario
ordinario, superior a diez (10) salarios mínimos legales mensuales, valdrá la estipulación
escrita de un salario que además de retribuir el trabajo ordinario, compense de antemano
el valor de prestaciones, recargos y beneficios tales como el correspondiente al trabajo
nocturno, extraordinario o al dominical y festivo, el de primas legales, extralegales, las
cesantías y sus intereses, subsidios y suministros en especie; y, en general, las que se
incluyan en dicha estipulación, excepto las vacaciones.
Página 20 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
En ningún caso el salario integral podrá ser inferior al monto de diez (10) salarios mínimos
legales mensuales, más el factor prestacional correspondiente a la empresa que no podrá
ser inferior al treinta por ciento (30%) de dicha cuantía. El monto del factor prestacional
quedará exento del pago de retención en la fuente y de impuestos.
3. este salario no estará exento de las cotizaciones a la seguridad social, ni los aportes al
SENA, ICBF, y Cajas de Compensación Familiar, pero en caso de estas tres últimas
entidades, los aportes se disminuirán en un treinta por ciento (30%).”
El artículo 49 de la Ley 789 de 2002, interpretando el artículo 18 de la Ley 50 de

1990 que modificó el artículo 132 del C. S. del T., dispuso:
“Interprétase con autoridad el artículo 18 de la Ley 50 de 1990 y se entiende que la base

para efectuar los aportes parafiscales es el setenta por ciento (70%).
Lo anterior por cuanto la expresión actual de la norma "disminuido en un 30" ha dado lugar
a numerosos procesos, pues no se sabe si debe ser multiplicado por 0.7 o dividido por 1.3.”
De estas disposiciones se han predicado dos interpretaciones, la primera consiste

en señalar que el IBC para quienes devengan salario integral debe ser igual al 70%
de la remuneración incluido el 30%, sin que, en ningún caso sea inferior a 10
SMLMV como lo sostiene en el acto y la demanda la entidad. La segunda, señala
que el valor de la cotización es el 70% de los ingresos incluido el 30% del factor
prestacional, aún, si el resultado final es inferior a los 10 SMLMV.
La entidad demandada para expedir los actos se matriculó en la primera postura,

sin embargo, guardó silencio en la demanda respecto del Acuerdo 1035 de 2015
emanado de su consejo directivo, en el que varió su criterio al señalar:
“La Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social

(UGPP) verificará que las cotizaciones de los aportes al Sistema de la Protección Social de
los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se
liquiden sobre el 70% del mismo, aunque el ingreso base de cotización resulte inferior a los
10 SMLMV establecidos en el inciso 2o del artículo 132 del Código Sustantivo del Trabajo.
Para efectos de esta liquidación se entenderá que el salario integral corresponde en todos
los casos al valor que resulte de sumar el factor salarial y el factor prestacional estipulados
por el empleador y el trabajador en los términos del artículo 132 del Código Sustantivo del
Trabajo.”
Lo anterior significa que, al momento de adelantar la actuación administrativa en

contra de la demandante, la UGPP venía aplicando el criterio citado en el acto, el
cual, fue modificado y variado con posterioridad como expresamente lo dejó
consignado en dicho Acuerdo.
El Despacho considera que, a pesar de haberse variado el criterio con posterioridad

a la firmeza de los actos demandados, la interpretación que en todo momento debió
guiar el asunto es la segunda, es decir, que el IBC para quienes devenguen salario
integral es el equivalente al 70% de lo devengado, aún si el resultado final es inferior
a 10 SMLMV, de manera que, la tesis aplicada para definir, en lo que respecta a
este punto, si las cotizaciones fueron acertadas o no, resulta desatinado, de manera
que, deberá verificarse si ello constituyó una razón para que la UGPP determinara
inexactitud en el pago de los aportes parafiscales y al sistema integral de seguridad
social.
Página 21 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
Al estudiarse los CD anexos a cada uno de los actos administrativos, se pudo

establecer que en relación con algunos de los trabajadores que devengaban el
salario integral la UGPP al realizar la operación y liquidación para determinar si
existía diferencia, a quienes devengaban salario integral les exigía una IBC mínimo
equivalente a 10 SMLMV cuando el 70% del total devengando con las deducciones
autorizadas por la ley, daba una suma inferior. Es decir, en efecto aplicó el criterio
que hoy varío para establecer inexactitud por menor pago en la cotización de
algunos de esos trabajadores, como es el caso del pago hecho a la señora ELENA
CECILIA ÁLVAREZ POMAR en el mes de agosto de 2012 y PATRICIA MOLINA
ONDATEGUI para el mes de diciembre de 2011, según se verificó en los CD anexos
a las resoluciones.
En ese orden de ideas, el acto se encuentra, parcialmente, viciado de nulidad al

haberse interpretado y, por ende, contrariado la norma en que debía fundarse
respecto al valor mínimo de la base de cotización para aquellos trabajadores que,
devengando el salario integral el 70% de lo percibido era inferior a 10 SMLMV.
En consecuencia, la entidad deberá expedir por este aspecto una nueva liquidación
oficial, excluyendo de la inexactitud a quienes les fue aplicada por interpretación
errónea del artículo 132 del C. S. del T, con la respectiva orden de devolución de
los valores pagados por la sociedad en virtud de tal situación.
➢ FALSA MOTIVACIÓN.
Soporta el demandante este cargo en el hecho que la UGPP consideró, a su juicio,

en forma errada que se debían ajustar las cotizaciones por concepto de
“combustibles y lubricantes” ya que para la entidad no corresponden a pagos
directos de la compañía, sino que eran un ingreso de los trabajadores.
Lo primero que debe considerarse es que, las liquidaciones demandadas

constituyen un acto administrativo, lo que implica que existe una presunción de
juridicidad en su favor, esto es, que el acto fue expedido con plena observancia del
ordenamiento jurídico, por ende, la carga de la prueba recae en quien demanda el
acto.
Así las cosas, se tiene que en el acto inicial la entidad consideró que los conceptos
relativos gastos de combustibles y lubricantes así como de alojamiento y
manutención-gastos de representación-.aunque no fueran constitutivos de salario,
si se consideraban beneficios o auxilios extra legales que, han de tenerse en cuenta
para la cotización al sistema de la protección social, al margen del convenio de las
partes y en aplicación del artículo 303 de la Ley 1393 de 2010.
De modo que, lo determinante era establecer si tales conceptos en efecto eran

auxilios o beneficios extralegales de los trabajadores o eran gastos reembolsables
para el giro ordinario del objeto de la entidad.
3
Sin perjuicio de lo previsto para otros fines, para los efectos relacionados con los artículos 18y 204 de la Ley 100 de 1993,
los pagos laborales no constitutivos de salario de las trabajadores particulares no podrán ser superiores al 40% del total de la
remuneración.
Página 22 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
En la liquidación oficial adujo la entidad que los conceptos en mención eran pagos
laborales no constitutivos de salario, en tanto eran pagados directamente a los
empleados mes a mes, sin que, en efecto, quedara suficientemente motivada la
razón de esa conclusión.
Sin embargo, para decidir el recurso de reconsideración la entidad realizó una

inspección tributaria con el fin de constatar los referidos pagos y solicitó al
demandante los comprobantes de los pagos y las legalizaciones. Al decidirse el
recurso, la UGPP expuso que la sociedad investigada aportó los soportes con los
cuales se da cuenta que, por concepto de alojamiento y manutención, taxis y buses,
acreditaba que los pagos eran legalizados por los trabajadores no así, el de
combustibles y lubricantes, puesto que no aportó pruebas de que los pagos eran
legalizados con posterioridad o pagados a terceros.
Por lo tanto, si lo que se alega en este punto es el vicio de falsa motivación, lo que
la parte demandante debe acreditar es que las razones contenidas en el acto no
corresponden con la realidad, es decir, que existe una distorsión entre el motivo del
acto y las cuestiones fácticas y jurídicas que la entidad aduce para fundamentarse,
que se han tergiversado las mismas o que la conclusión no se deduce del análisis.
El demandante alega que los conceptos de “combustibles y lubricantes” no puede

considerarse como salario para efectos de cotización porque, están contenidos en
su contabilidad y porque eran pagos realizados a terceros. No obstante, tal y como
lo advierte la UGPP al desatar la impugnación de la liquidación oficial, la recurrente
no acreditó en el procedimiento de fiscalización ni en este contencioso
administrativo, que más allá de la denominación del concepto, estos pagos no eran
un beneficio directo al trabajador, sino que era parte del giro ordinario para el
cumplimiento de funciones de la sociedad.
Los documentos que se acompañaron evidencian que la sociedad efectivamente

contabilizaba las sumas de dinero sufragadas por concepto de “combustible y
lubricantes” (Fl, 131 y ss) como un egreso de la compañía pero ello no desvirtúa
que fuera un pago directo a los empleados, pues no aportó prueba de que dicha
erogación debía ser legalizada, en cambio sí aparece pagada dentro de la nómina
a los trabajadores sin la prueba de que se trataba del reembolso o legalización de
un gasto para el objeto de la sociedad.
Bajo ese entendimiento debe concluirse que la parte actora no acreditó la existencia
de falsa motivación pues dejó desprovisto de elementos de confirmación, las
razones aludidas en el concepto de violación y, en esa medida, el cargo deviene
impróspero.
➢ APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD.
Pide el demandante se de aplicación al artículo 745 del E.T., que establece que las
dudas en materia tributaria deben ser resueltas a favor del contribuyente.
El despacho considera que, a pesar que en este asunto son aplicables los principios
del derecho tributario y su sistema sancionatorio, en este caso no se evidencia que
Página 23 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
exista una duda probatoria sino una ausencia de pruebas. La UGPP señaló y
expuso en la motivación la falta de prueba de que los pagos laborales no
constitutivos de salario eran para terceros o debían ser legalizados con
posterioridad, más no que existiese duda, como tampoco la ve este Juzgado, de allí
que, no puede acogerse este criterio para decretar la nulidad de los actos
enjuiciados.
➢ DE LA RESPONSABILIDAD DE LA NACIÓN-MINISTERIO DE HACIENDA.
Teniendo en cuenta que las pretensiones fueron dirigidas en contra de la UGPP y

la NACIÓN-MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, es claro que la
nación debe ser absuelta de las pretensiones de la demanda como quiera que nada
tuvo que ver en la expedición de los actos demandados, ya que éstos fueron
proferidos por la UGPP, quien es una unidad administrativa especial con personería
jurídica, es decir, es un sujeto independiente de la Nación con capacidad para ser
parte y comparecer.
11. LLAMAMIENTOS EN GARANTÍA.
Probada como quedó una causal de nulidad que afecta la validez parcial de los
actos administrativos demandados, corresponde ahora, pronunciarse sobre la
pretensión derivada del llamamiento en garantía.
Pretende la UGPP que, en caso de nulidad, se ordene a cada una de las entidades
vinculadas como parte del sistema de la protección social la devolución del dinero
correspondiente con ocasión de la decisión que lo dispusiera frente a ella.
A pesar de prosperar parcialmente la pretensión de nulidad y que, en efecto, habría

lugar a la devolución parcial de las sumas pagadas por la demandante con ocasión
de la liquidación oficial por inexactitud y mora en los aportes al sistema de la
protección social (seguridad social y parafiscales) ocurre que tal pretensión no
puede ser ventilada en este proceso ni en vía jurisdiccional, por cuanto el legislador
estableció un procedimiento en sede administrativa para tal efecto, de conformidad
con el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016 que dispone:
“En los eventos en los que se declare total o parcialmente la nulidad de los actos
administrativos expedidos por la UGPP y se ordene la devolución de aportes y/o
sanciones, la UGPP ordenará la devolución de los mismos al Fosyga, al Fondo de
Riesgos Laborales, a las Administradoras de Pensiones, y riesgos laborales, al
Tesoro Nacional, al ICBF, al SENA, a las Cajas de Compensación, y a todas las
demás entidades que hayan recibido recursos del Sistema de la Protección Social,
según el caso, conforme con el procedimiento que establezca para el efecto.
La orden de pago será impartida por la UGPP dentro de los 30 días hábiles siguientes
contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriada la sentencia, mediante acto
administrativo que será notificado a las entidades obligadas a la devolución de los
aportes y/o sanciones.
La devolución de los aportes por parte de las entidades obligadas deberá realizarse
y acreditarse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación del acto
administrativo proferido por la UGPP, en la cuenta que para tal efecto disponga el
aportante; de lo contrario se causarán intereses moratorios con cargo a las
Página 24 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
mencionadas entidades a la tasa de interés bancario corriente certificada por la

Superintendencia Financiera por el período en el que se realiza el pago.
Notificada la admisión de la demanda a la UGPP, esta deberá comunicarse a las

Administradoras, o a quienes asuman sus obligaciones para que efectúen las
provisiones correspondientes en una cuenta especial que reconozca la contingencia
y que garantice la devolución de los recursos.”
Esta novedad normativa vigente desde antes de la formulación del llamamiento en

garantía hace inviable que el juez en sede de nulidad disponga la devolución entre
las entidades puesto que tal competencia le fue asignada a la UGPP quien en firme
la sentencia deberá proceder de conformidad.
Consecuente con ello, habrá de desestimarse las pretensiones del llamamiento en

garantía sin lugar a condena en costas.
12. COSTAS.
Como quiera que prospera parcialmente de las pretensiones y se desecharon parte

de los cargos propuestos por la demandante, este Despacho se abstendrá de
condenar en costas a las partes.
Por lo expuesto, el JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO ORAL DEL

CIRCUITO DE MEDELLÍN, administrando justicia en nombre de la República de
Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA
PRIMERO. DECLÁRASE la falta de legitimación en la causa material por pasiva en

relación con la demandada NACIÓN-MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO
PÚBLICO.
SEGUNDO: DECLÁRESE la nulidad parcial de la Liquidación Oficial RDO 995 del

28 de noviembre de 2014, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos
de los aportes al sistema de la protección social y de la Resolución No. RDC 316
del 20 de octubre de 2015, por medio de la cual se modifica la resolución anterior,
ambos expedidos por la UGPP.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del

derecho, se ordena a la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” que, en el término de
treinta (30) días, siguientes a la ejecutoria de esta sentencia emita un nuevo acto
en el que:
a) Realice una nueva liquidación oficial en la que excluya de la inexactitud los

valores que surgieron de la indebida interpretación del IBC para los
trabajadores con salario integral, cuya base era inferior a 10 SMLMV
aplicando el 70% de que trata el artículo 132 del C. S. del T.
b) Disponga la devolución de las sumas que se ordenaron reajustar por
inexactitud y mora por dicho concepto y que fueron pagadas por el
Página 25 de 26
RADICADO: 05001 33 33 017 2016 00315 00
DEMANDADO: UGPP
demandante, debidamente indexadas entre la fecha del pago anterior y la de

su pago efectivo.
CUARTO. Niéguese las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Desestímense las pretensiones del llamamiento en garantía.
SEXTO. Sin condena en costas.
SÉPTIMO: En firme esta providencia, archívese el expediente, previas las

anotaciones en el Sistema de Gestión Judicial “Justicia Siglo XXI”.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE.
JUAN GUILLERMO CARDONA OSORIO

JUEZ.
Página 26 de 26

Sentencia Sanción Ugpp

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Sentencia Sanción Ugpp

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

REPUBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO

Providencia Sentencia No. 168 de 2019

Se decide en primera instancia la demanda que, en ejercicio del medio de control

1.1.1 Se declare la nulidad de la Liquidación Oficial N° RDO 995 del 28 de

Que como restablecimiento del derecho se ordenara a la entidad demandada:

1.1.3 La devolución indexada de los pagos realizados por parte de la sociedad ST

1.1.5 Que de no prosperar ninguna de las anteriores se ordene a la UGPP expedir

Que la UGPP inició una serie de actuaciones tendientes a la determinación de la

Posteriormente, luego de haber atendido varios requerimientos de información, la

Agrega que la demandante presentó recurso de reconsideración contra la

Que el recurso de reconsideración fue decidido mediante la Resolución RDC 316

3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN.

3.1 Normas violadas.

Artículos 29 y 209 de la Constitución.

3.2 Concepto de Violación.

La parte demandante formula los siguientes cargos en contra de la legalidad de los

3.2.1 Violación al debido proceso y al derecho de defensa.

Argumenta que se incurrió en una indebida aplicación del procedimiento para la

Que por la falta de correspondencia la sociedad no pudo defenderse, en debida

3.2.2 Infracción de las normas en las que debía fundarse el acto.

Argumenta que la UGPP aplicó de manera errada la norma referida a la forma de

Que conforme a las normas que regulan la cotización al sistema integral de

3.2.3 Falsa Motivación.

Que, de igual manera, existe una insuficiente motivación de los actos

3.2.4 Aplicación del principio de favorabilidad al contribuyente

Señala que, en los procedimientos para la determinación de las obligaciones

contribuyente pueda presentar los argumentos frente a la determinación y que, de

4.1 NACIÓN-MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.

Se opone a la prosperidad de las pretensiones aduciendo que, el demandante

Manifiesta no constarle ninguno de los hechos jurídicamente relevantes, al no haber

Que, en las razones fácticas y jurídicas de la demanda no se logra probar las

o Una sentencia desfavorable al Ministerio de Hacienda y Crédito

o Aplicación del artículo 282 del CGP.

Manifiesta ser ciertos los hechos de la demanda relativos a la competencia y al inicio

liquidación de las obligaciones parafiscales y el pago de los aportes al Sistema de

En cuanto a los reparos señalados en la demanda frente a la valoración de los actos,

De igual forma se pronunció sobre los cargos así:

Que la parte demandante tuvo la oportunidad de pronunciarse frente a los hallazgos

Que no le asiste razón a la parte cuando pretende configurar la falta de motivación

Que, de la interpretación dada por la Corte Constitucional en materia de salario

Que de la interpretación del Consejo de Estado se deduce que, en ningún caso, el

Y en esa medida, no es cierto que la UGPP no esté dando aplicación a la

• Defensa del tercer cargo.

Que las afirmaciones de la demandante no tienen asidero ya que la entidad expresó

Esgrime oponerse a la prosperidad de este cargo, dado que en el proceso no existen

La demandada, UGPP, solicitó llamar en garantía a la NACIÓN-MINISTERIO DE

De dichos llamamientos fueron declarados ineficaces los formulados contra OLD

Por lo tanto, se procede a sintetizar el pronunciamiento de las llamadas en garantía

Como argumento central de su defensa, señala que no se opone a que se decrete

o Ausencia de vicios en los actos administrativos.

o Principio de sostenibilidad financiera.

o Falta de causa para demandar

o Imposibilidad de la devolución de aportes.

o Cumplimiento de las obligaciones a cargo de COLPENSIONES.

o Inexistencia de intereses moratorios.

o Improcedencia de la indexación de las condenas e intereses

o Imposibilidad de condena en costas.

Y que dicha actuación se encuentra revestida de presunción de legalidad y le

o Legalidad de los actos administrativos demandados.

➢ EXCEPCIONES AL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA.

o Improcedencia del llamamiento en contra del SENA.

• Manifiesta oponerse a las pretensiones de la demanda por cuanto la UGPP