T4.

EL PRESUPUESTO

I. Introducción

II. El concepto de presupuesto

En el ámbito del sector público podemos definir el Presupuesto como el resumen sistemático, confeccionado por el
órgano colegiado competente, en el que se establecen las previsiones de gastos e ingresos por parte de un
elemento integrante del sector público, con la finalidad de atender a su plan de actuación económica, de tal modo
que su aceptación significa, implícitamente, una renovación de la confianza en los gestores de ese componente del
sector público.
En el sector público debemos añadir 3 ideas fundamentales del presupuesto:

 Forma jurídica que adopta: En el caso de los Presupuestos Generales del Estado, deben aprobarse
mediante ley; los de las CCAA por ley de sus respectivas asambleas legislativas; en los entes locales por
acuerdos del Pleno de las corporaciones respectivas y, en el caso de las universidades, corresponde a su
Consejo social. Existe una clara voluntad de que los representantes electos participen en el proceso de decisión. Se debe a las
implicaciones económicas y por el hecho de que los ingresos públicos se obtienen de una forma coactiva y la sociedad debe estar
presente a la hora de decidir su cuantía, distribución y asignación a los gastos correspondientes.
 Implicaciones económicas que genera el presupuesto del sector público: Por su tamaño, el sector
público es el principal agente económico de nuestro país. De ahí que las decisiones que adopta tenga un
efecto importante sobre el resto de agentes sociales, como empresas o economías domésticas. Las
decisiones del sector público se convierten en una pauta de comportamiento para otros agentes
económicos. Así, cuando se procede a una congelación de los sueldos de los funcionarios, se está
presentando una línea de conducta a los empresarios en su negociación con los trabajadores.
 Consecuencias jurídicas que produce su rechazo: El presupuesto de un ente público establece la línea
programática de su acción económica, por lo que el hecho de su falta de aprobación debería entenderse
como una pérdida de confianza en el correspondiente órgano colegiado responsable. Esta retirada de la
confianza debería ser suficiente para que los gestores del ejecutivo presentasen la dimisión, en consonancia
con la idea de responsabilidad política.

III. El ciclo presupuestario

Vamos a describir el proceso que sigue el presupuesto tomando como referencia la normativa aplicable a los
Presupuestos Generales del Estado, convencidos de que el proceso es muy similar en las CCAA.
Podemos distinguir 4 fases en el ciclo vital de los presupuestos, en las que el protagonismo corresponde a cada
uno de los poderes del Estado. De esta forma distinguimos:

Poder
Elaboración
ejecutivo

Discusion y Poder
aprobación legislativo
Presupuesto
Poder
Ejecución
Ejecutivo.

Poder judicial
Control
(T.Cuentas)
A) Fase de
elaboración.
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En un primer momento, la iniciativa está en manos del poder ejecutivo, que atribuye la responsabilidad de la
confección del anteproyecto al Ministerio de Economía y Hacienda. En cuanto al proceso de elaboración debemos
tener en cuenta 3 elementos fundamentales:

 Previsiones económicas: Referidas al año de vigencia de los presupuestos. Estas estimaciones se

recogen en un cuadro macroeconómico que refleja la evolución del nivel de renta, el empleo, la tasa de
inflación o los tipos de interés.
 Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios: Donde se establece un orden de prioridades,
pues exceden las posibilidades de ingresos públicos.
 Las estimaciones de ingreso: No solo dependen de la evolución de la economía en general, sino de las
decisiones adoptadas en cuanto a tipos impositivos o deducciones aplicables a los impuestos, teniendo en
cuenta, que las pérdidas de recaudación causadas por estas deducciones deben consignarse en el
Presupuesto.
Tras elaborar el anteproyecto de ley, el Consejo de Ministros aprueba su remisión a las Cortes Generales, como
Proyecto de ley, a finales de septiembre (3 meses antes de que expire la vigencia del anterior). Adjuntando una
serie de documentos, entre los que destacan: Las previsiones económicas en las que se fundamentan y el
denominado Proyecto de Ley de Acompañamiento de los Presupuestos en el que se incorporan las
modificaciones normativas en materias de ingreso y gastos.

B) Fase de discusión y aprobación.

[LEER: la aparición de los Parlamentos se conecta con la necesidad de controlar la actividad del poder ejecutivo en materia de ingresos y
gastos públicos y, a lo largo del s XIX, se pretendía que este órgano de representación de la soberanía popular tuviera competencias para
aprobar la orientación del gobierno ante las grandes cuestiones de política económica y social. Pero, el funcionamiento de los sistemas
democráticos, a finales de la 2ª GM, pone de manifiesto alguno de los rasgos que condicionan el papel que hoy cumple el poder legislativo en
el propio proceso presupuestario.

Hay que destacar la preponderancia que hoy ostenta el poder ejecutivo en el proceso político. La crisis de las democracias europeas en el
periodo de entreguerras justificaría la aparición de instituciones como el voto de censura constructivo, introducido por la L Fundamental de
Bonn, la exigencia de un porcentaje mínimo de votos para acceder a la representación parlamentaria, con la finalidad de evitar una excesiva
atomización del Parlamento. Una segunda nota relevante en este contexto es el papel que representan hoy los partidos políticos en la gestión
del ejecutivo, pues el presidente del gobierno viene a coincidir, con el líder del grupo político que ostenta la mayoría en el Parlamento, de tal
modo que resulta harto improbable que el legislativo rechace las peticiones presupuestarias planteadas por el ejecutivo.]

El Parlamento debe discutir el presupuesto, existiendo 2 tipos de limitaciones en el proceso de tramitación:

 Derecho de enmienda parlamentaria: Recogida en el art. 134.6 CE, establece que toda proposición o
enmienda que suponga un incremento de los gastos o una reducción de los ingresos requiere la aceptación
del gobierno, para ser tramitada. (resulta más relevante saber si el grupo político que sustenta el gobierno posee o no de
mayoría absoluta. Si la tiene, no hace falta esta institución. Si no la disfruta, los grupos políticos que contribuyan a la estabilidad del
ejecutivo negociaran las enmiendas necesarias para darle su confianza)
 Prórroga automática del presupuesto: Reflejada en el art. 134.4, si la Ley de Presupuesto no se aprobara
antes del 1 día del ejercicio económico correspondiente se consideraran automáticamente prorrogados los
Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. (La incapacidad del ejecutivo para sacar
adelante este proyecto representa una retirada implícita de la confianza en el ejecutivo que lo aboca a la convocatoria de nuevas
elecciones.)

C) Fase de ejecución.
Tras aprobar la Ley de Presupuestos por el Parlamento, se procede a su aplicación. Ahora bien, se trata de una
previsión, y ello nos obliga a plantearnos cuál es el grado de compromiso del ejecutivo con las disposiciones de
esta norma jurídica. Por lo que debemos distinguir entre gastos e ingresos.
GASTOS:
El Parlamento autoriza un nivel máximo de gasto público. Por lo que no existe impedimento para que el ejecutivo
haga un gasto inferior al que le autorizo el legislativo. Por otro lado, existen procedimientos para corregir la cifra de
gasto autorizada por el Parlamento:
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 Créditos suplementarios: Cuando las previsiones iniciales fueron inexactas.
 Créditos extraordinarios: Cuando se debe afrontar un gasto inesperado, para el que no se había hecho
previsión ninguna.
Todo aumento de gasto por encima de lo autorizado, requiere la aprobación por Ley.
INGRESOS:

 Ingresos ordinarios: (fundamentalmente, los de carácter tributario) El presupuesto señala una estimación
de los ingresos por percibir por esta vía, pero pueden producirse errores de estimación que generen una
cifra inferior o superior a la prevista.
 Ingresos extraordinarios: (En su mayor parte, emisión de deuda pública) El parlamento marca un límite
máximo de endeudamiento. Superarlo exige autorización del legislativo, a través del proyecto de ley
correspondiente.
Los condicionamientos de la actuación del ejecutivo en cuanto a esta fase del ciclo presupuestario se ha modificado
con motivo de la aprobación de las leyes de estabilidad presupuestarias en el 2001.

D) Fase de control.
Podemos distinguir dos tipos de instituciones con finalidades diversas.
Control interno de la propia Administración.
Con la finalidad de garantizar que no haya despilfarros en la gestión de los fondos públicos.
Al margen de que cada dependencia ministerial o cada sección de la Administración lleven a cabo las
contrastaciones pertinentes sobre el cumplimiento de objetivos, productividad… existe un control desarrollado por
órganos de la propia Administración, pero externos al centro de gasto concreto. Así, la Intervención General de la
Administración del Estado fiscaliza todos los expedientes de la Administración de los que se deriven derechos y
obligaciones con contenido económico. Por lo que el propio ejecutivo pretende vigilar la legalidad de la ejecución
del presupuesto
Control externo parlamentario.
Trata de comprobar hasta qué punto se ha cumplido las previsiones presupuestarias. Si el presupuesto constituye
una autorización del Parlamento al ejecutivo, el órgano legislativo debe disponer de algún instrumento que le
permita comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones establecidas en el documento presupuestario.
Las Cortes Generales delegan esta compleja tarea en un órgano especializado, el Tribunal de Cuentas.
El Tribunal de Cuentas.

Regulado en el art. 136 de la CE, donde se establece esta institución:

 Es el órgano supremo fiscalizador de las cuentas y gestión económica del sector público.
 Depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de estas.
 Su misión es censurar las cuentas del Estado, es decir comprobarlas.
 Debe remitir a las Cortes un informe anual en el que comunica las infracciones o responsabilidades en las
que se haya incurrido.
 Sus miembros gozan de los mismos atributos de independencia e inamovilidad y están sometidos a las
mismas incompatibilidades que los jueces y magistrados.
Puede afirmarse que este órgano constitucional tiene 3 funciones:

 La fiscalización de las cuentas del Estado. La sección de fiscalización está regulada en los artículos 8 a
10 LOTC.
 El enjuiciamiento dela responsabilidad contable en que puedan incurrir quienes tengan a su cargo el
manejo de caudales o efectos públicos. La sección de enjuiciamiento está regulada en los artículos 11 y
12 LOTC.
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La actualidad sugiere la necesidad de dotar a este órgano de los medios adecuados para desarrollar su función de
una forma lo mas ágil posible.

IV. Los principios presupuestarios clásicos.

Es una cuestión esencialmente normativa, pues se trata de exponer que principios deben presidir la elaboración y
ejecución del presupuesto. Igual que los juicios de valor sobre el papel del sector público tiene un mayor o menor
grado de reconocimiento, dependiendo de las circunstancias económicas, políticas o sociales, también a la hora de
formular criterios de elaboración de los presupuestos deben tenerse en cuenta estas.
Por lo que, se puede afirmar que los principios presupuestarios clásicos responden al mundo económico y social
del siglo XIX. Este hecho se manifiesta en: La visión política (intervencionistas) que otorga al Parlamento un papel
central en los asuntos públicos. Y, los planteamientos económicos de los autores clásicos, que otorgaban un papel
limitado (liberales) al sector público en la solución de los problemas económicos.
En la medida en que ni los condicionamientos políticos ni las doctrinas económicas de la actualidad responden a
esta visión, se puede hablar de una crisis de los principios presupuestarios y debe interpretarse el retorno a
determinadas prescripciones de la Hacienda Clásica.
Podemos considerar 3 tipos de principios presupuestarios:
 Principios políticos: Responden a la pregunta de ¿Quién debe diseñar el presupuesto?
 Principios contables: Traducen las implicaciones de los p. políticos a criterios de contabilidad.
 Principios económicos: Señalan los criterios que deben presidir su elaboración desde el conocimiento de
la economía.

A) Los principios políticos

 Principio de competencia: La distribución de funciones, en la que el gobierno propone y ejecuta, el
legislativo aprueba y el judicial controla. Pero, si bien el presupuesto se puede considerar como una
autorización del legislativo al ejecutivo para que gaste hasta cierta cuantía o para que se endeude hasta
cierto nivel, debe establecerse algún tipo de cautela para evitar que el gobierno se exceda de esa
autorización o que incumpla los requisitos establecidos. De ahí que el resto de principios, se deben entender
como la garantía del gobierno para respetar los límites impuestos por el legislativo.
 Principio de universalidad: El presupuesto debe contener todos los ingresos y todos los gastos que se
pretendan realizar. Pues, sino, habría parcelas de la actuación del ejecutivo que no serían controladas por el
legislativo.
 Principio de unidad y claridad: Estos ingresos y gastos deben presentarse en un único documento para
que sea más fácil su conocimiento por parte del Parlamento y, debe estructurarse de tal manera que este
clara cuál es la procedencia de los ingresos y cuál es el destino de los gastos.
 Principio de especialidad: Su objetivo es evitar que la gestión gubernamental pueda exceder los límites
marcados por el legislativo. Dentro de este grupo diferenciamos 3: Especialidad cuantitativa: En el que se
pretende evitar que el ejecutivo traspase gastos asignados a una función para desarrollar otras.
Especialidad cuantitativa: Donde se pretende evitar que se superen los límites de gastos marcados.
Especialidad temporal: Se pretende evitar que se lleve a cabo el gasto en un año distinto al previsto en el
presupuesto.
 Principio de publicidad: Todas las fases del proceso presupuestario deben ser públicas, n la finalidad de
que los ciudadanos tengan la posibilidad de informarse sobre la conducta del ejecutivo en la gestión de los
fondos públicos. No obstante, dada la complejidad de estas materias, resulta ingenuo que esta información
sea accesible.

B) Los principios contables

Los principios contables guardan relación con los de carácter político, pues no son más que el modo como se
traducen a criterios de contabilidad.
 T4. EL PRESUPUESTO
Así el principio de universalidad se convierte en el de presupuesto bruto, obligación de que todas las partidas de
ingreso y gastos deben aparecer en el presupuesto sin aumentos ni disminuciones de ningún tipo.
Al principio político de unidad le corresponde el de unidad de caja, que todos los ingresos se cobran en una sola
cuenta, a la que se cargan todos los desembolsos, con lo que se trata de conseguir que la totalidad de los ingresos
financie el importe global de los gastos sin que se atribuyan determinadas fuentes de financiación a gastos
concretos (existen excepciones).
La especialidad cualitativa y cuantitativa les corresponde al principio de especificación, prohíbe las transferencias
de fondos de unas partidas a otras, y que la especialidad temporal se refleja en el principio de ejercicio cerrado,
que impide que el gasto previsto para un año se lleve a cabo en otro.
Figura 4.1. Principios políticos y principios contables.

Principios politicos Principios contables

C) Los
Competencia principios
económicos
Universalidad Presupuesto Bruto Los principios
económicos se
fundamentan en
los
Unidad/Claridad Unidad de caja planteamientos
teóricos de los
Especialidad economistas
Especificacion clásicos, que
•Cuantitativa y cualitativa.
•Temporal
Ejercicio Cerrado corresponden a
lo que hemos
denominado
Publicidad enfoque liberal.
 Principio de limitación del gasto público: Este planteamiento parte de la capacidad de los sujetos
privados para resolver los problemas económicos de la sociedad, de tal modo que el sector publico
aparecería con una función puramente residual, la de promover los bienes y servicios para los que no se
podía acudir al mecanismo del mercado (bienes públicos puros). De ahí que el primer principio económico
sea el de limitación del gasto público.
 Principio de neutralidad impositiva: Considerando que el ciudadano es el mejor juez de su propio interés,
el sector público no debe condicionar sus decisiones, en materia de consumo, ahorro, esfuerzo laboral o
adopción de riesgos, utilizando la legislación fiscal.
 Principio de equilibrio anual (Regla de oro de la HP): Sostiene que el presupuesto debe presentarse en
equilibrio anual. Se trata de asegurar que la suma de los ingresos ordinarios sea suficiente para atender a
los gastos totales del sector público. Este principio tiene gran relevancia.
 Principio de limitación de las emisiones de deuda pública: Solo son aceptables para financiar
inversiones cuya rentabilidad permita el pago de los intereses y la devolución o amortización del préstamo.
RESUMEN:

Principios presupuestarios clásicos

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Principios políticos Competencia
Universalidad
Unidad/Claridad
Especialidad: Cuantitativa, cualitativa y temporal
Publicidad
Principios contables Presupuesto bruto
Unidad de caja
Especificación
Ejercicio cerrado
Principios económicos Limitación del gasto publico
Neutralidad impositiva
Equilibrio anual
Limitación de las emisiones de deuda publica

V. La crisis de los principios presupuestarios clásicos.

Los principios presupuestarios clásicos responden a unas circunstancias políticas y económicas muy concretas,
cuyo marco histórico abarca buena parte del s. XIX y el primer tercio del XX. Los cambios en la organización
política posteriores a la 2ª Guerra Mundial y las profundas mutaciones que supuso para el análisis económico las
teorías keynesianas, han influido en las prescripciones normativas sobre la elaboración de los presupuestos. La
crisis de los principios clásicos no es sino el reflejo de las mutaciones producidas en la organización política de las
democracias occidentales y en la teoría económica que explica el funcionamiento de las economías de mercado.

Crisis de los principios económicos:

 Papel preponderante del Estado en la resolución de problemas económicos. Parece difícil hablar de
limitación del gasto público, Estado residual, como querían los clásicos de la HP. El crecimiento de las
actividades estatales, defendidas por el enfoque intervencionista, o las teorías sobre el aumento del gasto,
demuestra bien el papel preponderante del Estado en la resolución de problemas económicos.
 Quiebra del principio de neutralidad de los impuestos. Ya que, una de las características del modelo de
Estado del Bienestar es que el sistema fiscal se emplee como mecanismos de redistribución de la renta,
como instrumento de política económica que incentiva determinados comportamientos del sector privado,
actividad de cuya importancia es buena prueba el hecho de que se exija que los Presupuestos consignen el
importe de los gastos fiscales.
 Abandono de la regla del presupuesto equilibrado. Y su corolario sobre la limitación de las emisiones de
deuda. Debido a la convicción de que acentuaba los desequilibrios económicos (En los momentos de recesión
económica la renta nacional crece a un ritmo más lento e incluso llega a disminuir. En estas circunstancias, el Estado ve recortada
su cifra de ingresos y, obligado por la regla del presupuesto equilibrado, debería rebajar su gasto. Pero, al disminuir el gasto del
sector público, la producción y la renta del país decrece aún más, con lo que la depresión se acentúa. En cambio, en los procesos
inflacionistas, la recaudación crece aún más de lo que lo hacen los precios, el sector público puede gastar más y agrava el proceso
inflacionista.) Se afirma, que la regla del presupuesto equilibrado favorece una acción paralela del sector
público a lo largo del ciclo económico, amplificando su inestabilidad. Por ello, se asevera que tiene un efecto
pro cíclico y que, como tal regla de conducta, debe ser abandonada.
Crisis de los principios políticos.
Se ha producido un reforzamiento de las competencias del ejecutivo en materia presupuestaria, como
consecuencia del predominio actual de este poder del Estado en las modernas democracias occidentales.

 Principio de competencia: No ha sido afectado, mantiene la misma distribución clásica de funciones a la

que nos hemos referido.
 Principio de universalidad: Sigue conservando su valor y vigencia.
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 Principio de unidad: Es uno de los principios políticos clásicos que presenta más síntomas de erosión. La
extensión y creciente complejidad de las tareas desempeñadas por el sector público imposibilita la
elaboración de un único documento que recoja y discipline, con carácter uniforma, la enorme variedad de
actividades gestionadas por el sector público. En ese sentido puede defenderse la presentación de las
previsiones de gastos e ingresos en documentos diversos gobernados por principios distintos, que faciliten
al legislativo el conocimiento cabal de la gestión pública.
 Principio de especialidad: También ha sufrido transformaciones. Su finalidad era controlar la acción del
ejecutivo mediante la imposición de un conjunto de cautelas que le impidieran exceder la autorización
recibida por el legislativo. Ahora bien, estas restricciones pugnan con la necesaria flexibilidad en la gestión
que exige, a veces, transferir fondos de unas partidas a otras, gastar por encima de lo presupuestado o
dejar para el futuro un importante volumen de gasto. Esto o se ha manifestado no tanto en el abandono del
principio de especialidad sino en el nivel de vinculación de este.
La quiebra de la anualidad del presupuesto es patente cuando se precisa realizar una obra pública cuya ejecución
se extiende a varios años, pero cuyo coste total no puede valorarse y aprobarse antes de emprenderlas. Para
solventar esta cuestión, existen 2 formulas presupuestarias:
1. Los créditos de compromiso. Significan que el gasto previsto de inversiones del Estado se estima en
un ejercicio presupuestario, el del año en que comienza la ejecución de la obra. Ese año se permite al
ejecutivo comprometer el gasto total, pero no pagarlo totalmente en el ejercicio. Los presupuestos
sucesivos van incluyendo las cifras correspondientes a la fracción de obra que se realiza anualmente.
2. Las leyes de programa. Se aprueban en el Parlamento con independencia de los presupuestos y
autorizan la puesta en marcha de un programa de gastos que durante varios años financiara la obra
correspondiente, atribuyendo los créditos de compromiso a cada ejercicio económico. Cada año la
ley de presupuestos debe reflejar estos gastos, lo que encierra el peligro de que el Parlamento rechace
la inclusión de una anualidad y se incumpla la ley de programa.
 Principio de publicidad: El principio de publicidad tiene excepciones en el caso de los gastos diplomáticos,
los de carácter militar o los denominados fondos reservados, si bien el control parlamentario es posible a
través de la Comisión de Secretos Oficiales.

VI. Las leyes de estabilidad presupuestaria: Un cambio de orientación.

Las leyes de estabilidad presupuestaria, aprobadas en 2001, significan un evidente cambio en la orientación de
la política presupuestaria de nuestro país y el intento más serio por reintroducir los principios presupuestarios
clásicos que habían sufrido una importante erosión, sobre todo por lo que respeta al equilibrio presupuestario. La
pérdida de credibilidad del documento presupuestario, pues su ejecución significaba desviaciones realmente
importantes con respecto a las previsiones iniciales y los condicionamientos, incluidos en el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento de la UE.
Existen 2 normas jurídicas para regular esta materia. La primera reviste la forma de ley ordinaria y la segunda de
ley orgánica y es complementaria de la anterior. La regulación en 2 leyes se motiva a la descentralización del sector
público de nuestro país. (Ordinaria para la Administración Central del Estado y la Orgánica para las CCAA)
La principal novedad que introducen estas normas jurídicas es la aplicación del principio de estabilidad
presupuestaria, al que podríamos considerar como una actualización del antiguo principio de equilibrio
presupuestario. El principio de estabilidad presupuestaria aparece recogido en el art. 3.2 de la L 18/2001, como la
situacion de equilibrio o superávit, calculado en términos de capacidad de financiación. A partir de esta definición
del principio, la ley establece una serie de mecanismos a través de los cuales pueda garantizarse el cumplimiento
de este objetivo.
Los principales medios por los que se pretende que el sector público estatal cumpla el principio de estabilidad
presupuestaria son los siguientes:

 El presupuesto anual debe enmarcarse dentro de un escenario plurianual con la finalidad de realizar una
previsión más adecuada de los ingresos y gastos correspondientes.
 T4. EL PRESUPUESTO
 A pesar de esta previsión, no pueden descartarse la aparición de necesidades no previstas o que superan la
previsión inicial. Tales incidencias se cubrían en el pasado con los créditos suplementarios y extraordinarios,
que suponían normalmente un incremento en el endeudamiento del sector público. Tras la aprobación de la
L 18/2001 se incluyen un nuevo capítulo en el presupuesto de gastos con el título de Fondo de
Contingencia con un importe del 2% del total de gasto. Los créditos extraordinarios, los suplementarios de
crédito, las ampliaciones o incorporaciones de crédito deberán financiarse con cargo a este fondo.
 No es posible incrementar el Fondo de Contingencia de un ejercicio económico con la porción no utilizada
del fondo de un ejercicio anterior. Dicho en términos más sencillos, si al acabar el año 2003 sobran 100
millones de euros del Fondo, no se puede incrementar en ese importe el correspondiente al de 2004.
Si a pesar de estas precauciones la Administración Central del Estado o la Seguridad Social incurren en un déficit,
se debe presentar a las Cortes un plan económico financiero que permita corregir esa situacion en un máximo de 3
ejercicios económicos. Si hay entes de derecho público, dependientes de la Administración Central del Estado, que
incurren en pérdidas que afecten al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, deben elaborar un
informe y un plan de saneamiento a medio plazo que permita corregir la situacion. Si la Administración Central del
Estado se liquida el presupuesto con superávit, este se dedicara a reducir el endeudamiento neto, si es la
Seguridad Social se dedicara prioritariamente a la dotación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, para
garantizar su viabilidad futura.
En el 2004, con el cambio de orientación del gobierno, se lleva a cabo una reforma de las dos normas de
estabilidad presupuestaria:

 Por un lado, buscando que el control sobre los objetivos de estabilidad de los entes subcentrales tengan un
carácter más negociado.
 Por otro, flexibilizando la exigencia de equilibrio que ahora se pretende que se consiga no para cada año
concreto, sino para el conjunto del ciclo económico.

VII. Recapitulación: ¿Mayor control o mayor eficacia?

El análisis que hemos desarrollado pone de manifiesto que los principios inspiradores del Presupuesto, e incluso su propio
concepto o las fases del ciclo presupuestario, estaban presididas por una clara voluntad de control del ejecutivo por parte del
legislativo. Sin embargo, controlar la ejecución presupuestaria no puede considerarse como la única finalidad de la acción del
sector público. Por un lado, interesa garantizar que la intervención del Estado en la vida económica sea eficaz, pues esta
exigencia tiene un claro respaldo en nuestra vigente Constitución. De otra, los Presupuestos Generales del Estado constituyen
uno de los principales instrumentos de política económica de los que dispone el sector público, que denominamos política fiscal
y, las normas constitucionales demandan un papel activo de los poderes públicos en la consecución de distintos objetivos
económicos.

Tales consideraciones obligan a analizar el papel de los presupuestos en dos órdenes diversos.

Su capacidad de alcanzar sus objetivos con eficacia y concierne el segundo a su papel como instrumento capaz de resolver los
problemas de estabilidad económica. En este segundo sentido, si el gesto público considera que los mecanismos del mercado
son suficientes para alcanzar el pleno empleo (liberal), entonces no es necesario una política activa por parte del sector
público, que tan solo genera inestabilidad y problemas de inflación. Por lo que, la regla del presupuesto equilibrado no puede
empeorar el ciclo económico y es una garantía frente a los efectos indeseables del déficit público. Si, por el contrario,
consideramos que los procesos de ajuste a través del mercado tienen importantes retrasos, si el gestor publico conviene que,
existen dificultades en el proceso para alcanzar el equilibrio y trabas institucionales inevitables, entonces se puede afirmar que
seguirán existiendo ciclos económicos causados por la acción del sector privado, tendrá sentido la defensa de una política
presupuestaria activa(intervencionista), y será lógico considerar que el equilibrio del presupuesto del Estado no es una regla de
obligado cumplimiento y que, es mejor la política discrecional.

En nuestros días, parece evidente que tanto la doctrina como la practica política parecen decantarse por la primera opción
citada y, en el contexto de la UE, ese es el planteamiento que subyace no solo a los criterios de convergencia del Tratado de
Maastricht, sino también al Pacto por la Estabilidad y el Crecimiento que se aprobó a iniciativa de la República Federal de
Alemania. Sin embargo, segunda opción recibe el apoyo de numerosos economistas.