Evolução e tendências da gestão metropolitana em São Paulo

Aspectos normativos (parte 1)

Manoel Lemes da Silva Neto

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Introdução
A gestão metropolitana é uma particularidade da organização regional de um
Estado federado como o Brasil. Os nexos entre política e território são
especialmente perceptíveis por meio da análise que essa espécie de
administração possibilita, em especial, a correlação de forças entre união,
estados e municípios.
Não é a única forma de gestão com tais atributos. A gestão de políticas
públicas que envolvem o meio ambiente, os recursos hídricos, a geração de
energia, os transportes, os sistemas viários também revelam, entre outros,
nexos de natureza muito próxima. Entretanto, em regiões metropolitanas, a
expressão numérica da variável demográfica produz diferenciações
insubstituíveis em face de outras possibilidades analíticas relacionadas à
gestão territorial.
As regiões metropolitanas também são imprescindíveis no estudo da
regionalização com finalidades político-administrativas. Esse processo revela
a dinâmica da organização regional do Estado. Ou seja, a constituição do
Estado no âmbito de suas fronteiras territoriais, segundo a acepção jurídica
de Federação: “distribuição geográfica do exercício do poder político no plano
interno” (1).
Na estrutura federativa do Estado brasileiro, o cumprimento das funções
relacionadas à prestação de serviços e ao uso de bens públicos que extrapolam
o âmbito local está, rigorosamente, condicionado às dimensões regionais que o
Estado pode configurar. Vale dizer, partindo de seu arcabouço territorialmente
organizado em municípios, estados e união, em agrupamentos regionais de
municípios ou estados. Por exemplo, a Região Metropolitana de São Paulo (RMSP)
abrange 39 municípios; a área de atuação da SUDENE, os nove estados da região
nordeste e, parcialmente, Minas Gerais e Espírito Santo, na região sudeste.
Para os problemas que implicam a gestão de sistemas urbano-regionais-
metropolitanos não há alternativas. A integração dos entes públicos presentes
nas localidades é crucial nesses casos e, por consequência, mais inquietantes
ali do que em outros tipos de unidades regionais. Por isso, mesmo os ângulos
obscuros de tal problemática precisam ser trazidos à tona e, o mais
importante, superados pela administração pública do Estado.
Entre eles, pergunta-se. A integração dos entes públicos está ocorrendo? A
regionalização político-administrativa e, consequentemente, a gestão
metropolitana, está a serviço do interesse comum ou se presta à viabilização
de projetos hegemônicos ocultos pelo discurso da regionalização? A organização
regional do Estado está conseguindo reduzir desigualdades sócioespaciais
históricas? Há, de fato, uma política territorial no Brasil?
Atualmente, em decorrência de uma nova fase na divisão territorial do
trabalho, a globalização pôs em marcha outro momento da urbanização (2) e, por
decorrência, novos desafios à gestão metropolitana. O fenômeno denominado
“macrourbanização” (3), ou, ainda, “urbanização dispersa” (4), desencadeia a
formação de extensas regiões de cidades, estabelecendo, autoritariamente,
racionalidades alheias às necessidades e aos interesses das comunidades
locais. A análise do processo de constituição dos aspectos normativos das
regiões metropolitanas no Brasil, particularmente da RMSP, pode auxiliar a
compreender porque a gestão metropolitana contribui muito mais para semear
toda sorte de assimetrias socioespaciais ao invés de equacioná-las.
Visando discutir questões dessa natureza, este texto provém de uma análise
cujos resultados foram apresentados em duas partes. Com abordagem
predominantemente histórica, o presente segmento corresponde à primeira. As
possíveis tendências do processo estudado é o conteúdo da segunda.
Por sua vez, aqui, o contexto histórico da gestão metropolitana foi
caracterizado em dois aspectos.
Inicialmente, as circunstâncias gerais de natureza normativa que deram origem
às regiões metropolitanas no Brasil. O foco é a RMSP, mas não apenas porque
define o objeto de estudo. O caso permite equiparar dois momentos fundamentais
para o estudo da gestão metropolitana. Eles são demarcados pela Constituição
Federal (CF) /1967/69 e CF/1988.
Depois, e por meio da análise em maior detalhe desses momentos, é possível
concluir que, nos últimos 40 anos, houve avanços em nada desprezíveis no campo
da gestão pública no Brasil. Contudo, não se pode dizer que a proposição de
uma verdadeira política territorial tenha sido alcançada. Ao contrário – e
essa é a hipótese discutida –, está havendo um paulatino abandono da política
territorial do Estado.
Em síntese, esse é o assunto que introduz a segunda parte da análise. Retoma-
se, ali, a premência de restabelecimento de uma gestão metropolitana à luz do
reforço de sistemas de planejamento que, no caso paulista, está previsto em
lei há mais de quinze anos. Não obstante a importância do tema, não desperta
interesse político das concepções conservadores ou inovadoras da planificação
e do Estado.
Com o intuito de que a análise crítica também seja propositiva, o próximo
segmento desse estudo tem por desfecho uma agenda para se debater a gestão
metropolitana no Brasil. Pretende-se, assim, compreender melhor a evolução do
quadro normativo da gestão metropolitana em São Paulo, mas com a intenção
primordial de apontar indícios de que a política territorial brasileira,
deliberadamente ou não, está desatenta à contemporaneidade da dinâmica
espacial que precisa regular.
Circunstâncias iniciais da gestão metropolitana
Nos estados brasileiros a gestão metropolitana não é uniforme. A normatização
da estrutura federativa vigente no país possibilita que as unidades da
federação definam as respectivas estratégias de política territorial.
Atualmente, podem estabelecer os próprios arcabouços normativos e
territoriais. Antes, enquanto perdurou o período militar, essa competência não
era tão ampla. No caso da criação de regiões metropolitanas, restringia-se ao
governo federal.
As primeiras surgiram em decorrência da CF/1967/69. A união, por meio da Lei
Complementar (LC) 14/1973, criou oito regiões metropolitanas: São Paulo, Belo
Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza. A
Região Metropolitana (RM) do Rio de Janeiro foi criada um ano depois, com a LC
20/1974. Enquanto perduraram os efeitos da CF/1967/69, o Brasil teve nove
regiões metropolitanas, e todas criadas com base na exclusividade de
competência do governo federal. Somente após a “constituição democrática” tal
competência foi transferida aos estados.
Com a CF/1988 surgiram novos procedimentos normativos para a criação de
unidades regionais: regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões (art. 25, § 3º). Em consequência, aquelas nove regiões
metropolitanas podem estar sendo reorganizadas de acordo às constituições
estaduais correspondes. Vejamos duas situações relativamente antagônicas.
Em Pernambuco, a competência para “(...) promover a criação de Regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões (...)” é privativa do
governador (Constituição Estadual (CE) /1989, art. 37, XXVII). No estado de
São Paulo, a criação de unidades regionais depende da aprovação de Projeto de
Lei Complementar (PLC) acompanhado dos seguintes documentos (LC 760/1994, art.
6º, parágrafo único): 1) parecer e certidão da Secretaria de Economia e
Planejamento, confirmando a existência das características previstas em lei
para a conformação das unidades regionais, quer sejam regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas ou microrregiões (inc. I); e, 2) resultado da audiência
aos municípios interessados (inc. II).
Munidos desses documentos, os PLC podem ser submetidos à elaboração no
processo legislativo (CE/1989, art. 21, I), aprovados pela Assembleia
Legislativa (art. 23, parágrafo único, “17”) e encaminhados ao governador
(art. 28) para o que lhe compete privativamente (art. 47, III e IV).
Mesmo assim, as regiões metropolitanas instituídas nos anos 1970 poderão
manter-se tal como se encontravam. Basta não haver conflitos entre as normas
anteriores com a legislação estadual vigente (5).
No exemplo da RMSP, as alterações foram significativas. A começar do fato de
ter sido criada pelo governo federal. Aliás, todas o foram, mas a exigência,
em São Paulo, é que as unidades regionais sejam criadas pelo estado seguindo
os cânones da LC 760/1994, o que gera um primeiro conflito. Pode-se dizer que
a constitucionalidade do agrupamento regional dos 39 municípios atualmente
integrantes da RMSP está em jogo. Certamente por isso, em 2001, o passo
inicial visando à readequação da região foi dado pela Secretaria dos
Transportes Metropolitanos. Propôs-se, então, um “Projeto de Lei Complementar
sobre a Reorganização da Região Metropolitana da Grande São Paulo”, mas que
não chegou a produzir efeito administrativo junto à assembleia estadual.
A respeito desse projeto, há um detalhe que desperta atenção. A EMPLASA
(Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S.A.; originariamente,
denominava-se Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande São Paulo S/A.
LC 94/1974, art. 14, caput), originariamente vinculada à Secretaria de
Economia e Planejamento, foi transferida, em 1995, na gestão do governador
Mário Covas, para a Secretaria dos Transportes Metropolitanos (Dec. 39.895).
Juntamente com ela, transferiram-se também os demais elementos que compunham a
gestão metropolitana existente na época: o Conselho Consultivo Metropolitano
de Desenvolvimento Integrado da Grande São Paulo (CONSULTI), o Conselho
Deliberativo da Grande São Paulo (CODEGRAN) e o Fundo Metropolitano de
Financiamento e Investimento (FUMEFI). Formalmente, isso explica porque o
projeto foi proposto por um órgão setorialmente vinculado aos transportes e
não ao planejamento territorial do estado.
Indicador do jogo de interesses setoriais no âmbito estadual, a transferência
demonstra o papel estratégico que a empresa representa na estrutura
administrativa do estado. Entre outras atividades, ela subsidia, tecnicamente,
três regiões metropolitanas e os 57 municípios delas integrantes.
Por sua vez, e retratando o quadro das desigualdades socioterritoriais do
país, a importância política e econômica dessas regiões é enorme. Em 2006, as
regiões metropolitanas de São Paulo, Baixada Santista e Campinas (6) abrigavam
24 milhões de habitantes. Ocupando área correspondente a 0,16% do território
nacional, elas representavam 13% da população brasileira e 59% da população
paulista. No mesmo ano, as três unidades regionais foram responsáveis por 63%
do PIB estadual e quase 20% do nacional (7).
Depois da investida mal sucedida da Secretaria de Transportes Metropolitanos,
o outro passo rumo à revisão normativa da RMSP aconteceu durante a gestão do
governador Geraldo Alckmin. Primeiramente, o decreto de 1995 foi revogado. Em
2003, toda a estrutura de gestão metropolitana do estado, inclusive para a
gestão da RMC, criada em 2001, retornou à Secretaria de Economia e
Planejamento (Dec. 47.564). Na sequência, o PLC 6/2005 foi encaminhado à
assembleia legislativa.
Na mensagem n. 54, de 2005, o governador apresentou o projeto que “reorganiza
a Região Metropolitana da Grande São Paulo, autoriza o Poder Executivo a criar
o respectivo Conselho de Desenvolvimento, a instituir entidade autárquica e a
constituir o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano de São Paulo, e dá
providências correlatas”. Mas o projeto ainda não foi votado pelo legislativo.
Decorridos 20 anos da promulgação da CE/1989, a reorganização da RMSP ainda
não se completou. Por conseguinte, seus instrumentos de gestão continuam
praticamente inalterados, mas com uma diferença. Não se pode comparar a
estrutura técnica da EMPLASA quando de sua criação, em 1975, com os dias
atuais. Extremamente reduzida em importância e alcance, a capacidade de gestão
territorial da empresa limita-se ao cumprimento meramente formal de suas
atribuições. Aliás, esse esvaziamento das estruturas governamentais ocorreu em
todos os níveis de planificação, acompanhando o declínio do planejamento
regional que, generalizadamente, aconteceu na América Latina desde o final da
década de 1980 (8).
Disso tudo, a consequência mais árdua espelha-se na configuração territorial
do país. Ao que tudo indica não se deseja compreendê-la como decorrência da
totalidade de relações que se dão em todos os escalões da rede urbano-
regional. Tomando-se por base a LC 760/1994, que é a norma estruturadora da
organização regional do Estado em São Paulo, o simples detalhe de que lhe é
facultada a possibilidade de dividir o território, total ou parcialmente,
traduz o entendimento fragmentário do fenômeno territorial. Mas não é apenas
isso. Revela também que foi uma opção. Ou seja, um equívoco teórico, e também
político, que poderia ter sido evitado. Mas não o foi.
E há mais o seguinte. Regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões. Essas são as unidades regionais que a estrutura federativa do
país disseminou como princípio de política territorial. Primeiramente na
CF/1988 (art. 25, § 3º). Depois, na CE de São Paulo (art. 153) e, por
extensão, na LC 70/1994 (art. 2º). Todos os níveis territoriais da nação
referem-se a um entendimento hierárquico do fenômeno espacial. De fato, a rede
urbano-regional é regida por relações de primazia e de subordinação. Mas, e a
política territorial? Exatamente devido às desigualdades socioespaciais que
resultam dessas relações, também pode ser tratada de igual modo?
Em uma federação como o Brasil, a organização regional exemplificada através
de sua região metropolitana mais emblemática pode demonstrar a evolução e as
tendências da gestão metropolitana brasileira em seus sentidos mais largos. A
importância que a RMSP desempenha na estruturação da rede urbana torna essa
análise particularmente elucidativa. A experiência paulista auxilia o
entendimento de outros contextos e dimensões espaciais. À luz da equiparação
das normas originárias da RMSP e, mais recentemente, com o PLC 6/2005 e as
respectivas emendas parlamentares, a hipótese é que nem a complexidade do
fenômeno territorial na atualidade, nem a proposição de uma política
territorial de fato estão no foco de tal reorganização, que é territorial,
mas, principalmente, política.
Nessas circunstâncias, o presente estudo buscou compreender a natureza das
alterações a serem feitas na organização da RMSP. Primeiramente, para que
sejam atendidas as exigências do contexto constitucional vigente. Depois, mas
não secundariamente, para lembrar a importância da política territorial. Ela
não é apenas insubstituível como instrumento de justiça social, como também na
proposição de estratégias econômico-financeiras no cenário da globalização.
Evolução do contexto constitucional
Após o término do regime militar de 1964, a comparação da CF/1967/69 com a
CF/1988 é uma das mais exuberantes amostras do processo de redemocratização da
sociedade brasileira. A transição estrutural no campo da política e na
organização da economia e da sociedade revelava que os princípios
constitucionais da CF/1967/69 teriam que ser, mais cedo ou mais tarde,
reformulados.
Ao lado de mudanças essenciais no cenário nacional, o panorama mundial também
se transformou muito. Nos anos 1980, entre outros processos políticos,
econômicos e culturais, efetivaram-se modernizações de toda natureza. A
globalização foi uma das mais flagrantes. Embora já tivesse despontado como
tendência pelo menos desde a 2ª guerra mundial, o fenômeno passou a ser uma
experiência quotidiana para muitos. Foi, e ainda é uma rotina desigualmente
experimentada, porém, de fato, a globalização pode ser empiricamente observada
pela maioria esmagadora dos habitantes do planeta.
Daí porque, independentemente das aspirações e desejos pelo restabelecimento
da ordem democrática por parte da sociedade civil, a promulgação da CF/1988
correspondeu também a essa modernização. E em todas as dimensões, tanto na
organização do Estado, quanto na economia e na sociedade.
Entre as muitas reformulações, interessa, em especial, para o assunto aqui
tratado, a repartição dos poderes constituídos entre união, estados e
municípios. Embora alguns interpretem o real alcance da repartição de poderes
como superficiais e semelhantes à do período imperial (9), houve, sim,
evolução.
O grau de autonomia municipal, com a extensibilidade do poder de auto-
organização às municipalidades, a possibilidade de elaboração das próprias
Leis Orgânicas e, no caso da CE paulista, a obrigatoriedade dos planos
diretores para todos os municípios, afetaram, diretamente, o processo de
planejamento urbano-regional. E mais. A redemocratização, rebatida no sistema
de planejamento, implica um significativo avanço das instâncias
descentralizadas e participativas da sociedade.
No que se refere à organização regional de caráter metropolitano, os reflexos
dessas inovações são muito amplos. Um exemplo. O processo de criação das
regiões metropolitanas no início dos anos 1970 seria, hoje, francamente
inconstitucional. Grosso modo, tal inconstitucionalidade diz respeito ao grau
de autonomia municipal atribuída pela CF/1988, equivalente ao patamar das
outras instâncias territoriais da federação. Mas não é tudo. Outros aspectos
devem ser levados em conta.
Para melhor desenvolver as inovações de natureza jurídico-constitucional
promovidas pela constituição vigente, veja-se a reflexão de Alaôr Caffé Alves
(10).
O autor confirma que a natureza do federalismo impregnado na CF/1988 acarreta
maior flexibilidade na distribuição de competências entre a união, os estados
e os municípios. Por consequência, semelhante característica atribui às
unidades regionais um “estatuto jurídico-constitucional profundamente
diferenciado do tratamento tradicional” (11). Embora a criação das unidades
regionais seja de competência estadual, “a organização, o planejamento e
execução de funções públicas de interesse comum” (CE/1989, art. 153) são
atividades que devem ser cumpridas, de forma integrada, pelos entes públicos
presentes nas regiões.
Essas mudanças ocorreram por conta da evolução do tipo de federalismo. Desde a
promulgação da CF/1988, passa a vigorar “(...) um quadro de competências
constitucionais cuja distribuição caracteriza o federalismo de integração,
sucessor do federalismo de cooperação, ambos contrários ao federalismo
dualista, de caráter rígido e tradicional, onde dominavam as competências
exclusivas” (12).
A criação das primeiras regiões metropolitanas brasileiras é um exemplo
prático da aplicação do federalismo dualista. A união estabelecia a região
metropolitana e o estado promovia a sua criação. A propósito, enquanto a união
estabeleceu a RMSP pela LC 14/1973, o estado dispôs sobre a sua criação com a
LC 94/1974, prevendo, ali, a estrutura da gestão metropolitana em torno do
CODEGRAN, do CONSULTI (art. 6º) e do FUMEFI, “com a finalidade de financiar e
investir em projetos de interesse metropolitano” (art. 22).
Para efeito comparativo, cabe mencionar o seguinte. A rigor, as emendas
enviadas à Assembleia Legislativa para o PLC 6/2005 tratam, fundamentalmente,
desses dois institutos: o conselho e o fundo. Isto é, sobre a repartição do
poder decisório e sobre a composição e administração dos recursos econômico-
financeiros. O avanço é a reclamada presença da sociedade civil na composição
tripartite no Conselho de Desenvolvimento da RMSP, de caráter normativo e
deliberativo, juntamente às representações do estado e dos municípios (13). No
entanto, ainda que as temáticas envolvidas tenham naturezas idênticas num e
noutro período, não há dúvidas quanto à progressiva evolução democrática das
normas.
Anteriormente, e desautorizando noções de autonomia municipal por mais
restritivas que fossem, o governo federal, por meio da LC 27/1975, estabeleceu
que os órgãos de gestão metropolitana tivessem a seguinte composição. O
conselho deliberativo – o CODEGRAN, na RMSP – seria presidido pelo governador
do estado e integrado por cinco membros por ele nomeados, incluindo-se o
prefeito da capital, e um sexto integrante, que representaria os demais
municípios envolvidos. O conselho consultivo – o CONSULTI –, apenas opinativo,
seria formado por um representante de cada município integrante da região,
dirigido, porém, pelo presidente do conselho deliberativo. Isto é, pelo
próprio governador do estado.
De maneira diferente, a autonomia conferida aos municípios pela CF/1988
implica uma inovação não apenas correspondente à evolução das instituições
democráticas. Também viabiliza a operacionalização instrumental das regiões,
sobretudo as metropolitanas. Antes, seria impossível que um prefeito pudesse,
autonomamente, ter a iniciativa de, por exemplo, fazer uma viagem ao exterior
representando os interesses de sua própria municipalidade. Salvo as restrições
e procedimentos estipulados nas próprias leis orgânicas municipais,
atualmente, não há maiores empecilhos que o impeçam estabelecer contatos com
qualquer autoridade estrangeira.
Desse ponto de vista, estão garantidos “o poder de autorregulação
organizacional e autogoverno, legislação no que respeita ao interesse local,
administração própria, decretação e arrecadação de tributos de sua competência
e aplicação de suas rendas” (14). Essa flexibilidade é crucial para a
sobrevivência econômica dos grandes centros urbanos, inclusive para que se
viabilizem como espaços economicamente viáveis e, ao mesmo tempo, mais
cidadãos e humanos.
Inovadoras, as modificações introduzidas pela CF/1988, todavia, ainda estão
longe de se fazerem observáveis na organização regional do Estado. Apenas
delineiam-se palidamente os princípios que devem ser praticados nas rotinas
jurídicas e administrativas de toda a nação. Na contemporaneidade, o “edifício
regional”, em um “nível de complexidade jamais visto pelo homem” (15), exige
novo conteúdo organizacional na gestão do território, o que “deverá repercutir
profundamente na forma de planejamento, programação, execução e controle de
funções estatais e de serviços públicos de caráter urbano-regional, em nosso
sistema federativo” (16).
Outra alteração substantiva ocorreu no âmbito constitucional anteriormente
definido para lidar com a questão metropolitana.
Em primeiro lugar, admite-se, agora, um conjunto articulado de unidades
regionais (regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões).
Embora questionáveis como escalões regionais estruturadores de política
territorial (17), não se pode ignorar a virtude de contemplarem arranjos de
municípios limítrofes mais variegados. Há, objetivamente, maiores chances de
enquadramento das localidades na hierarquia da rede urbano-regional.
Um segundo aspecto relevante da evolução do contexto constitucional decorre do
fato daquele dispositivo estar compreendido no âmbito da “Organização do
Estado”. Na CF/1967/69, o estabelecimento de regiões metropolitanas foi
introduzido no escopo econômico.
Reproduzindo o mesmo ordenamento, a “Organização Regional” no estado de São
Paulo compreende o capítulo II do Título IV da CE/1989: “Organização dos
Municípios e Regiões”. Nesse capítulo, a seção II trata das Entidades
Regionais, que preconiza o sistema de regiões por meio do qual o território
paulista poderá ser dividido.
A divisão reproduz os escalões de unidades regionais mencionadas na CF/1988,
art. 25, § 3º. Elas variam segundo três níveis de complexidade espacial e a
sua sistemática compreende satisfatoriamente a totalidade de situações
encontradiças na organização regional do território do estado. Também,
abordada no mesmo âmbito que trata dos municípios, a organização regional
revela coerentemente uma concepção territorial de federação. Ou seja, o
cumprimento do princípio da integração dos entes públicos presentes nas
regiões é condição indispensável à execução de “funções públicas de interesse
comum”. E há mais o seguinte: não há campo para a obstrução injustificada da
autonomia municipal.
Outra inovação a exigir grande esforço de adaptação dos entes públicos é a que
se relaciona com o conceito de “função pública de interesse comum”. Veja-se
que, na vigência da CF/1967/69, a definição das regiões metropolitanas
aplicava o conceito de “comunidades sócio-econômicas”, objetivando, com isso,
“a realização de serviços comuns” (art. 164).
No domínio da CE/1967/69, as regiões metropolitanas, quando referidas,
relacionavam-se a “realização de serviços e a defesa de interesses comuns de
municípios que façam parte da mesma comunidade sócio-econômica” (art. 34,
XXVI). No âmbito do município, e sob o efeito do federalismo dualista, a
realização “(...) de obras, serviços e atividades de interesse comum [poderiam
ocorrer] mediante convênios com entidades públicas ou particulares, bem como
através de consórcios intermunicipais (...)” (art. 112). Reproduzido na LC
94/1974, o mesmo princípio regulava os “serviços comuns aos municípios que
integram ou que venham a integrar a Região Metropolitana da Grande São Paulo”
(art. 2º).
A redemocratização do país também trouxe uma alteração do conceito de
“serviço” para o de “função”. Não se trata de mera questão semântica, e, sim,
da ampliação e fortalecimento das garantias do pacto federativo. Na forma da
lei, a mudança implica a prevalência do espírito cooperativo, integrador,
descentralizado e participativo. Bem mais reduzida, a noção de “serviço” não
abrange as conotações implícitas à de “função”. A mudança traduz: 1) uma forma
de viabilizar a organização regional da totalidade territorial do Estado em
torno de um único princípio integrador; e, ao mesmo tempo; 2) uma forma de
preservar os princípios de autonomia em sintonia com a necessária
interdependência dos entes públicos atuantes nas regiões.
Mais complexo em contextos metropolitanos, o tema das “funções públicas de
interesse metropolitano” remete à delimitação de atribuições para as quais
contribuirá a harmonia mais perfeita entre interesses e competências da união,
estados e municípios. Todavia, a interpretação do que seriam relações
harmônicas não é nada simples, uma vez que, embutida na repartição das
competências, está colocada em jogo, primordialmente, a distribuição do “bolo”
orçamentário. Mas há princípios razoavelmente objetivos que impedem distorcer
o que se entende por funções públicas de interesse comum.
Numa mesma região metropolitana há serviços ou funções comuns de interesse
intermunicipal que não se confundem com as funções de interesse comum. Por sua
vez, a identificação destas funções está relacionada ao âmbito regional com
que deverão ser planejadas, organizadas e cumpridas e, para as quais, o
interesse local, garantido pela autonomia dos municípios, torna-se
relativizado perante o interesse comum dos municípios agrupados numa mesma
unidade regional.
Buscando compreender a aplicação prática de conceitos facilmente manipulados
pelo interesse exclusivamente político, vejam-se os seguintes exemplos. A
captação e tratamento da água na região metropolitana, os transportes
suburbanos, o tratamento dos esgotos, entre outros, podem ser identificadas
claramente como regionais. O cumprimento integral de tais funções públicas
extrapola o âmbito local. Creches, centros comunitários, vias secundárias,
cemitérios, limpeza de logradouros, feiras, etc. são funções que podem ser
cumpridas no âmbito exclusivamente local. Contudo, isso não soluciona o
enquadramento de todos os serviços ou funções quando se trata, por exemplo, da
dissociação das etapas ou parcelas de uma determinada obra ou serviço (18).
Não por acaso, a LC 760/94, e as que criaram as regiões metropolitanas da
Baixada Santista e de Campinas, deixam o conceito entreaberto ao propor a
noção ampla de “campos funcionais”: planejamento e uso do solo, transporte e
sistema viário regional, habitação, saneamento básico, meio ambiente,
desenvolvimento econômico e atendimento social. Mesmo as emendas ao PLC
6/2005, que visam aprimorar o entendimento dessa questão, não ultrapassam
certa nebulosidade que envolve a utilização dos “campos funcionais” (19).
Felizmente, o substitutivo do PLC 6/2005, elaborado em 2006 pela Comissão de
Assuntos Municipais, propôs, no artigo 3º das Disposições Transitórias, que,
“enquanto não especificadas as funções públicas de interesse comum, pelo
Conselho de Desenvolvimento, prevalecerão as compreendidas nos seguintes
campos funcionais (...)” (20).
Em síntese, o ponto crucial é que, embora o “interesse metropolitano”
sobreleve-se aos conceitos jurídicos de “autonomia municipal e de peculiar
interesse local”, o entrosamento ideal e harmônico dos entes públicos
presentes na região metropolitana é condição sine qua non para a sua
planificação, operacionalização técnica e funcionamento administrativo. A
convivência entre as garantias constitucionais da autonomia municipal e a
prevalência das funções públicas de interesse metropolitano remetem à
formulação de uma espécie de autonomia condicionada, mais ou menos ampla ou
restringida, cujos contornos, imprecisos, afetam diretamente as
municipalidades envolvidas.
No processo democrático, a implementação de uma região metropolitana, além de
considerar o que determina a lei, carece fundamentalmente da coexistência
participativa, tanto por parte do estado, quanto por parte dos municípios, vez
que, sem isso, a regionalização institucional não obterá êxito. Afinal, esse é
o ponto mais fragilizado da regionalização: o que se relaciona ao princípio
constitucional da integração. Nada obriga o município a participar e nada
faculta o estado a impedir a participação do município. Quando de interesse
comum, tanto o estado quanto o município adéquam-se a tal princípio, que é
soberano.
Resgatando a tradição já acumulada no gerenciamento metropolitano da Grande
São Paulo, recorde-se que, em boa medida, a inoperância dos seus órgãos
gestores deveu-se a pouca, para não dizer nula, cogestão dos municípios por
ela compreendidos. Isso foi particularmente perceptível na medida em que, no
período da distensão política, não se despertara nas municipalidades
metropolitanas o entendimento de que boa parte de seus problemas cotidianos
estavam estreitamente correlacionados com a ausência de políticas públicas de
caráter territorial. E essa percepção ainda continua incipiente. Na
administração pública o enfoque continua sendo predominantemente setorial.
Tanto no que diz respeito aos planos de governo, quanto no processo
orçamentário e em sua execução.
Ainda que essa postura esteja relacionada a uma cultura política equivocada,
também é inegável que semelhante processo, bidirecional, não se acolhe sem que
estejam rigorosamente explícitas as suas intenções. Porque a autonomia dos
municípios metropolitanos traz consigo um caráter condicionado e relativo, o
nó górdio da institucionalização metropolitana está no estabelecimento de um
patamar superior de compreensão da questão regional. Ela é uma particularidade
do fenômeno espacial e, por conter tal atributo, apresenta um grau de
complexidade que precisa ser introjetada no modus operandi do gestor público.
Quer no âmbito estadual, quer no municipal.
O conceito de “funções públicas de interesse comum” e, mais, de “interesse
metropolitano”, conduz a um instituto inteiramente novo e distinto do
anteriormente praticado e, por isso, o PLC 6/2005 prevê a figura
administrativa de uma “autarquia territorial, intergovernamental e
plurifuncional, sem personalidade política” (21). O objetivo é o de garantir a
sobreposição do interesse metropolitano em face dos originados em outras
dimensões territoriais. E todo esse processo normativo foi concebido de modo a
não afetar a organização dos poderes da união, dos estados e municípios.
Poder-se-ia ter ido mais longe e satisfazer o “sentido jurídico-
administrativo” amplo de descentralização (22). Mas, ainda assim, houve
avanços nas atribuições governamentais da organização regional do Estado. Ela
revela a presença da “constituição democrática”, transparecendo-se na LC
760/1994. No âmbito do estado de São Paulo, pode-se dizer que essa lei
refletiu a essência das modernizações administrativas introduzidas com a
CF/1988.
Na rotina da administração pública, o alargamento dos poderes dos estados e
municípios evoca instrumentos de maior flexibilidade da estrutura
descentralizada dos estados, abrindo, inclusive, espaço para a participação
civil no processo de tomada de decisões (23).
No caso paulista, os reflexos da CF/1988, art. 25, § 3º – que transfere aos
estados a competência de criar regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões – está presente na CE/1989, arts. 152 a 158 e, particularmente,
na LC 760/1994. Embora pudessem apresentar inovações não colidentes com as
normas federais, não vão além do que a união lhes atribuiu.
Como a CF/1988 não apresentou oportunidade para a criação de um quarto nível
governativo do Estado federal, a CE/1989, no artigo 153, atribuiu à
instituição das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões a
natureza de “unidades regionais”. Por assim dizer, é um nível administrativo
intermediário entre o estado e os municípios já que, na organização
constitucional federativa, não há lugar para uma nova entidade política (24).
Contudo, o tratamento dado às regiões, isto é, aos agrupamentos de municípios
limítrofes para “(...) integrar a organização, o planejamento e a execução de
funções públicas de interesse comum (...)” (CE/1989, art. 153), passou a ter
conotação administrativa superior se equiparada às possibilidades de se
constituir regiões no contexto constitucional anterior. Até se poderá dizer
que as transformações são tênues, mas, de fato, existem na medida em que a
criação das unidades regionais é competência estadual, que se reforça o pacto
federativo com o fortalecimento do princípio de integração e que a noção de
mero serviço público ampliou-se para dar conta do conceito de função pública.
No caso específico das regiões metropolitanas, e comparando-se ao contexto
constitucional passado, uma consequência importantíssima é que, embora
continuem desempenhando o papel de divisões simplesmente administrativas, seus
conselhos, de caráter normativo e deliberativo, passaram a integrar entidades
públicas de caráter territorial (CE/1989, art. 154, §1º). Isto é. Na qualidade
de entes territoriais, as regiões metropolitanas podem direcionar os
respectivos planos, programas e projetos com um grau de autonomia jamais
alcançado anteriormente. Tudo depende do modo como se articulam os diferentes
níveis de interesse comum.
Porém, nesse campo, extrapola-se o campo da gestão metropolitana para imergir
na política territorial, tarefa que, mais cedo, mais tarde, será enfrentada
pelas comunidades regionais, e lembrando-se que gestão não é política. Na
gestão, situações críticas como desigualdades socioespaciais e as
correspondentes carências de atendimento social, de infraestruturas,
equipamentos e serviços urbano-regionais-metropolitanos, etc., são abordadas
do ponto de vista eminentemente administrativo. A abordagem da gestão limita-
se aos problemas conjunturais, à resolução de problemas em seus efeitos mais
imediatos. Na política, ao contrário, o enfrentamento da questão regional
obriga-se a analisar os mesmos problemas, mas o efeito da ação persegue a
compreensão estrutural da organização do espaço, enfrentado, por exemplo, como
na indissociabilidade dos sistemas de objetos-sistemas de ações (25).
A seguir, na segunda parte deste trabalho, o tema é retomado entre as
inovações trazidas com a LC 760/94. Ali, os focos principais de análise são os
seguintes: a) tendências apontadas pela gestão metropolitana da RMSP; e, b)
agenda da gestão metropolitana no Brasil, pistas para discussão.
notas
NE
Parte 2 do artigo: SILVA NETO, Manoel Lemes da. Evolução e tendências da gestão
metropolitana em São Paulo: aspectos normativos (parte 2). Arquitextos, São Paulo,
n. 11.125.10, Vitruvius, out. 2010
<www.vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/11.125/3632>.

1
SERRANO, Pedro Estevam Alves Pinto. Região metropolitana e seu regime
constitucional. São Paulo, Editora Verbatim, 2009, p. 10.
2
SANTOS, Milton. A urbanização brasileira. 5 ed. São Paulo, EDUSP, 2005.
3
Idem.
4
REIS, Nestor Goulart. Notas sobre a urbanização dispersa e novas formas de tecido
urbano. São Paulo, Via das Artes, 2006.
5
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 23 ed. São Paulo, 1998,
Malheiros, p. 637.
6
A RM da Baixada Santista foi criada pela LC 815/1996 e a RM de Campinas, pela LC
870/2000.
7
Fonte: http://www.emplasa.sp.gov.br/portalemplasa/infometropolitana/rmsp/rmesp.asp.
Acesso em: 7 de outubro de 2009.
8
BOISIER, Sergio. Las transformaciones en el pensamiento regionalista
latinoamericano. Santiago de Chile, Ilpes, 1993, p. 15-21.
9
CLÈVE, Clémerson Merlin. “O estado brasileiro: algumas linhas sobre a divisão de
poderes na federação brasileira à luz da Constituição de 1988”, In: Temas de
direito constitucional (e de teoria do direito). São Paulo, Editora Acadêmica,
1993, p. 56-83.
10
ALVES, Alaôr Caffé. “Regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões:
novas dimensões constitucionais da organização do Estado brasileiro”, Revista da
Procuradoria Geral do Estado de São Paulo. Edição Especial em Comemoração aos 10
anos de Constituição Federal. Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, 1998.
Disponível em:
http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/revistaspge/revista/tes1.htm. Acesso em:
14 de maio de 2001.
11
Idem, p. 3.
12
Idem, p. 4.
13
SÃO PAULO (Estado). Emplasa. SIJUR. PLC 6/2005. Partes 2 e 3. Disponível
em: http://www.emplasa.sp.gov.br/portalemplasa/sijur/pesqdetalhe.asp?lei=1357.
Acesso em: 15 de maio de 2009.
14
ALVES, Alaôr Caffé. Op. cit., p.12.
15
SANTOS, Milton. A natureza do espaço: técnica e tempo; razão e emoção. São Paulo,
Hucitec, 1996, p. 197.
16
ALVES, Alaôr Caffé. Op. cit., p. 2.
17
SILVA NETO, Manoel Lemes da. “Regionalização histórico-administrativa versus
regionalização unificadora-complexa: reflexões sobre as tendências da organização
regional paulista”. Tempo & Memória, n. 4, jan/jul, São Paulo, 2005, p. 85-108.
18
ALVES, Alaôr Caffé. Op. cit., p. 21.
19
Por exemplo, vide Emenda n. 16 (SÃO PAULO (Estado), Op. cit., parte 3).
20
Idem.
21
ALVES, Alaôr Caffé. Op. cit., p. 6.
22
MEIRELLES, ibid., p. 608.
23
TEIXEIRA, Ana Carolina Wanderley. Região metropolitana: instituição e gestão
contemporânea; dimensão participativa. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2008.
24
MEIRELLES, Hely Lopes, Op. cit., p. 62-64.
25
“O espaço é formado por um conjunto indissociável, solidário e também
contraditório, de sistemas de objetos e sistemas de ações, não considerados
isoladamente, mas como o quadro único no qual a história se dá. (...) O espaço é
hoje um sistema de objetos cada vez mais artificiais, povoado por sistemas de ações
igualmente imbuídos de artificialidade, e cada vez mais tendentes a fins estranhos
ao lugar e a seus habitantes. (...) Considerar o espaço como esse conjunto
indissociável de sistemas de objetos e sistemas de ações (...) permite, a um só
tempo, trabalhar o resultado conjunto dessa interação, como processo e como
resultado, mas a partir de categorias susceptíveis de um tratamento analítico que,
através de suas características próprias, dê conta da multiplicidade e da
diversidade de situações e de processos” (SANTOS, Milton. A natureza do espaço:
técnica e tempo; razão e emoção. São Paulo, Hucitec, 1996, p. 51-52).
sobre o autor
Manoel Lemes da Silva Neto, arquiteto e urbanista, mestre e doutor em Arquitetura e
Urbanismo pela Universidade de São Paulo (FAU/USP) e especialista em Gestão do
Desenvolvimento Regional pelo Instituto Latino-americano e do Caribe de
Planificação Econômica e Social (ILPES), é professor da Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo e do Programa de Pós-Graduação em Urbanismo do Centro de Ciências Exatas,
Ambientais e de Tecnologias da Pontifícia Universidade Católica de Campinas (PUC-
Campinas)