"Ponencia preparada para el XII Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la

Sociedad Argentina de Análisis Político y la Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, 12

al 15 de agosto de 2015".

CAMBIOS EN EL GOBIERNO INTERNO DE LAS UNIVERSIDADES NACIONALES

ARGENTINAS: UN ESTUDIO GLOBAL SOBRE LOS ESTATUTOS DE LAS
UNIVERSIDADES TRADICIONALES, MODERNIZADORAS, NUEVAS Y DE
RECIENTE CREACIÓN. 1

Dra. Daniela Atairo (IDIHCS-FAHCE/UNLP) atairodaniela@gmail.com

Dr. Antonio Camou (IDIHCS-FAHCE/UNLP- UdeSA) antoniocamou@yahoo.com.ar
Área Estado, Administración y Políticas Públicas
Subárea temática a la que se presenta: Políticas públicas y Educación

PRESENTACIÓN

… porque nadie sabía quién era quién ni de parte de quién en

aquel palacio de puertas abiertas dentro de cuyo desorden
descomunal era imposible establecer dónde estaba el gobierno.
Gabriel García Márquez, El otoño del patriarca (1975)

Las universidades nacionales argentinas son instituciones organizadas de acuerdo con

principios académicos y democráticos. Sería fácil señalar organizaciones que son democráticas
sin ser académicas (por ejemplo, partidos políticos), o instituciones que son científicas sin estar
guiadas por los principios de la democracia (laboratorios, Academias, consejos científicos, etc.).
En un caso, se impone la lógica de la igualdad política, la deliberación colectiva y el voto del
mayor número; en el otro se respetan las reglas propias de la producción de conocimientos, la
validación del saber, la experiencia científica y las diferencias de mérito. Articular de manera
equilibrada y productiva estos principios es un desafío permanente de toda universidad moderna
y dinámica.
Pero las universidades son también instituciones públicas que no están, ni pueden estar,
aisladas de la sociedad que las sostiene, y que le demanda cada día más calidad y pertinencia en
la enseñanza que imparte, las investigaciones que desarrolla o las actividades de extensión,

1
Agradecemos muy especialmente la labor como Asistente de Investigación del Lic. Pedro Fiorucci (UNLP) y el
asesoramiento metodológico del Dr. Sebastián Varela (UNLP).
1
cooperación o asistencia técnica que realiza. Como si esto fuera poco, las grandes universidades
modernas son –además- organizaciones complejas en las que es necesario compatibilizar sus
objetivos académicos, científicos y culturales con la gestión eficiente y transparente de recursos,
la profesionalización de sus cuadros administrativos o la coordinación de funciones
diferenciadas.
Tenemos así que la estructura y dinámica de la universidad viene definida por la
articulación –tensa, compleja, conflictiva- entre estos diferentes principios, cuya permanente
redefinición es objeto tanto del debate académico como de la controversia política.
En este marco de consideraciones, la siguiente premisa sirve de punto de partida de
nuestro análisis: si por largo tiempo el viejo paradigma reformista de gobernanza universitaria,
tal como fuera restaurado en los primeros años de la recuperada democracia argentina, tendió a
naturalizarse en las universidades nacionales, desde hace ya varios años esa cristalización
material y simbólica ha comenzado a ponerse en entredicho.
En esta investigación exploramos los cambios estatutarios en un total de 462
universidades nacionales que incluyen a las primeras seis universidades argentinas que solemos
denominar “tradicionales”; a las universidades que en su momento fueron consideradas
“modernizadoras” creadas en su mayoría a principios de los ’70; a las universidades
denominadas “nuevas” creadas durante la primera parte de los años ’90 y las “recientes”
fundadas en la última década. El trabajo presta especial atención a los cambios operados al nivel
del “sistema político”3 de las instituciones de educación superior, con referencia a una cuestión
particularmente controversial, tanto desde el punto de vista académico como político: la
composición proporcional del demos universitario4.
Se trata de un estudio sobre los “diseños institucionales”5 del gobierno universitario y
prioriza una mirada institucional del mismo, sin embargo dada la perspectiva teórica que orienta

2
Hacia fin de año del 2014 se sancionaron leyes que crearon unas seis nuevas universidades: Universidad de la
Defensa Nacional, Universidad Nacional de Hurlingham, Universidad Nacional de las Artes, Universidad Nacional
de los Comechingones, Universidad Nacional de Rafaela, Universidad Nacional Altos de Uruguay.
3
En un sentido amplio, entendemos por tal al conjunto articulado de reglas, prácticas y relaciones de poder,
efectivamente vigentes en un espacio social, que constituyen el proceso de toma de decisiones vinculantes; para
nuestro análisis será de especial importancia destacar sus tres componentes maestros: el sistema de gobierno, el
sistema electoral y el sistema de partidos (Sartori, 2003).
4
No se ha incorporado el análisis a la UTN porque el gobierno de esta institución adquiere ciertas particularidades
y complejidad por estar constituido por una gran cantidad de regionales que adoptan una organización del gobierno
que se diferencia del resto de las tradicionales y que dificultaba realizar el relevamiento en función de la matriz
diseñada. La UTN define en su estatuto que el gobierno está conformado por 4 (cuatro) claustros: los docentes,
graduados, estudiantes y no docentes
5
Una primera etapa del relevamiento de datos se realizó en base a los estatutos vigentes en septiembre de 2013. En
esa primera etapa se relevaron los datos de todas las universidades nuevas y recientes y de un conjunto de las
tradicionales y modernizadoras (Universidad Nacional de Córdoba, Universidad de Buenos Aires, Universidad
Nacional de La Plata, Universidad Nacional de Tucumán, Universidad Nacional de Comahue y Universidad
2
el estudio esperamos enriquecerlo en otra oportunidad con análisis dirigidos a esclarecer el
sentido de las prácticas y la observancia de reglas no escritas en la vida política universitaria.6
La decisión de realizar la indagación en base a los estatutos, se basa fundamentalmente en la
intención de abordar la totalidad de casos para explorar algunas tendencias novedosas en la
constitución del gobierno de las universidades nacionales, con especial referencia a las de más
reciente creación.
Nuestro argumento central señala que, en el marco de una “configuración universitaria”
en la que se redefinen los alcances y límites de la autonomía de las universidades en relación
con el Estado, los diseños institucionales de los sistemas de toma de decisiones siguen una pauta
de creciente heterogeneidad, trastocándose los equilibrios de poder a favor de figuras
unipersonales, así como también se modifica la distribución de poder relativo al interior de los
cuerpos colegiados (Acosta Silva, Atairo y Camou, 2015).
El artículo se organiza a partir de una rápida discusión conceptual (primera sección), un
breve recorrido histórico sobre los ciclos de expansión universitaria (segunda sección), y una
limitada consideración del impacto de los dos órdenes de factores señalados -los cambios “desde
arriba” y “desde abajo”- (tercera sección), para luego dar paso al núcleo de análisis empírico en
torno a los cambios en los diseños institucionales del gobierno de las universidades (cuarta
sección); la ponencia se cierra con unas reflexiones finales todavía muy tentativas y
exploratorias.

I) EL GOBIERNO UNIVERSITARIO EN DISCUSIÓN7

La mirada teórica que anima estas notas podría ser resumida a partir de la conjunción de
diferentes perspectivas de análisis que a nuestro juicio permiten integrar el estudio interno de la
universidad con la compleja vinculación con su entorno político e institucional (Cox y Courard,
1990). Por un lado, la perspectiva política del análisis de políticas públicas nos permite entender
los cursos de decisiones específicas tomadas por las autoridades estatales a partir de una
consideración –crítica y flexible- de la noción de “ciclo de política”, de modo de indagar en la
trama socio-histórica que constituye una cuestión pública y en las relaciones de poder que las

Nacional de San Luis). En una segunda etapa realizada en febrero de 2015, se completó el relevamiento para las
universidades tradicionales y modernizadoras.
6
Existe una importante producción centrada en el estudios de casos de universidades nacionales tradicionales que
ha puesto el foco del análisis en la dinámica de funcionamiento de los órganos de gobierno y que permiten
identifican una serie de tensiones, prácticas y reglas del gobierno interno de las universidades (Bianco, 2003;
Mazzola, 2001; Chiroleu, 2001; Naitath y Toer, 2007).
7
Algunas de estas discusiones más detalladas se encontrarán en (Atairo, 2010) y en (Atairo & Camou, 2011); en
esta ocasión avanzamos sobre una indagación empírica del problema para el caso argentino, y dejamos de lado el
debate internacional y latinoamericano sobre el gobierno universitario.
3
atraviesa. Esta línea de estudios ha puesto en cuestión la perspectiva verticalista y
administrativista, y ha generado una riqueza analítica para comprender el complejo entramado
que encierra el éxito o fracaso de una política pública y han permitido dilucidar, en un contexto
democrático, el carácter interactivo y negociado tanto de la construcción como de la
implementación de las políticas. Por otra parte, la mirada sociopolítica de los actores del campo
universitario nos permite poner en discusión los aportes y debates entre diferentes autores
centrados en el análisis de las estrategias de los actores universitarios, los patrones de
representación institucional y los repertorios de prácticas políticas. Finalmente, la perspectiva
sociológica de análisis organizacional nos permite estudiar el cambio institucional y observar
cómo las organizaciones responden al entorno con el desarrollo de nuevos formas y prácticas,
enfocando tanto en los aspectos formales como los informales y utilizando la búsqueda de
legitimidad como variable explicativa de la limitada racionalidad organizativa de las
universidades.
En este cuadro, una noción como la de “configuración universitaria” –propuesta por
Christine Musselin– es utilizada para designar “el marco en cuyo seno se inscriben, cobran
sentido y funciona el tipo de gobierno desarrollado por los establecimientos, el estilo de
conducción adoptado por la tutela y los modos de regulación internos de las disciplinas”. En
otros términos, el concepto sirve para describir cómo se articulan tres formas de acción
colectiva: las universidades, las autoridades tutoras (gubernamentales, ministeriales y otras) y la
profesión universitaria. Desde esta visión, se desprende que ninguna de las tres formas de acción
colectiva puede ser analizada en forma completamente independiente de las otras dos: “Ni las
universidades, ni la tutela, ni la profesión universitaria son espacios de interacción autónomos”,
pues cada una tiene sentido “en el marco mayor de las interdependencias que los unen”
(Musselin, 2001). Por tanto, si bien en estas reflexiones nos concentraremos en el nivel de
análisis propio del gobierno de las instituciones, necesariamente habrá que tener en cuenta como
telón de fondo de nuestro análisis las transformaciones más generales que atraviesan el campo
de la educación superior, a partir de la relación entre políticas, actores e instituciones.
Desde un registro sociopolítico, abordar el gobierno universitario como objeto de
estudio supone un análisis crítico de las relaciones de poder y de autoridad en la educación
superior, indagando en el sentido de las prácticas, las estrategias y las vinculaciones estratégicas
entre los actores universitarios. En este sentido, las nociones de gobernabilidad y gobernanza –
más allá de las disputas por su unívoca caracterización– pueden abrirnos una sugerente vía de
entrada a la cuestión (Aguilar Villanueva, 1988 y 2006; Acosta Silva, 2001 y 2009; Camou,
2001 y 2010; Samoilovich, 2008).

4
 En términos generales, aplicando libremente estos conceptos al ámbito de una institución
de educación superior, podemos hablar de gobernanza universitaria como el entramado de
reglas y prácticas que fijan los límites e incentivos para la constitución, funcionamiento y
dirección de las relaciones de poder entre los actores de una institución académica; por
gobernabilidad entenderemos una propiedad, cualidad o estado de las relaciones de gobierno,
definida como un equilibrio dinámico entre las demandas articuladas por los actores
universitarios y la capacidad del sistema de toma de decisiones para responderlas de manera
colectivamente aceptada (legítima) y eficaz. Por último, mientras la gobernanza tenderá a ser
considerada en nuestro análisis como una trama institucional de prácticas, y la gobernabilidad
como una resultante de conflictos, consensos y equilibrios entre actores, la gobernación,
entendida como la acción efectiva de planear, ejecutar e implementar decisiones por parte de las
autoridades competentes, será la mediación política productiva entre ambas; esto es, la
gobernabilidad no será considerada solamente como una función institucional de la gobernanza,
sino que asumiremos que los actores sociopolíticos concretos tienen –en una configuración
universitaria dada– capacidades para tomar decisiones con variables grados de autonomía, y que
son capaces de transformar creativamente reglas, instituciones y situaciones (Camou, 2010).
En este contexto de interpretación utilizamos la noción de paradigma de gobernanza
(Camou, 2001) para referirnos a un conjunto articulado de respuestas institucionalizadas
(visiones compartidas, reglas y prácticas) que una comunidad política o institucional sustenta en
pos de producir y aceptar ciertas soluciones a sus problemas de gobierno. Desde esta
perspectiva, un paradigma se apoya en una serie de acuerdos y convergencias entre las élites
dirigentes, ya sea por razones de “convicción” o por motivos de “oportunidad” (Hermet, 1986),
que logran un grado significativo de aceptación colectiva. Esos acuerdos se construyen al nivel
de la cultura política u organizacional, amalgamando ideas y valores que conforman “modelos”
de orientación legitimados; al nivel de las reglas del juego político, configurando “fórmulas
institucionales” (Coppedge, 1993), es decir, mecanismos para la agregación de intereses, el
procesamiento de los conflictos, la deliberación pública y la toma de decisiones; y finalmente,
en el plano las decisiones estratégicas, donde se construye un cierto grado de acuerdo en torno a
los modos de responder los desafíos centrales de la agenda de problemas y demandas.

II) LOS CICLOS DE EXPANSIÓN UNIVERSITARIA Y LOS NUEVOS

ESQUEMAS DE GOBIERNO
El sistema universitario argentino estuvo conformado hasta 1955 por siete universidades,
momento en que se inicia el primer proceso de creación de nuevas instituciones dirigido por dos

5
lógicas: modernización en el sector público al crearse universidades orientadas por modelos
académicos alternativos a los tradicionales, y por otro lado, diversificación sectorial en tanto se
generaron las condiciones políticas para la emergencia del sector privado y que instaura un
esquema de gobierno diferente al del sector público sin ponerlo en cuestión.
Para 1970 el sistema universitario estaba conformado por treinta universidades, de las
cuales la tercera parte eran privadas aunque concentraban una porción pequeña de la matrícula.
En ese momento se inicia el segundo ciclo de intensa creación de instituciones que, a diferencia
del anterior, fue netamente de carácter público. Esta política de expansión estuvo orientada tanto
por ideas que asociaban desarrollo y universidad, como por la voluntad de desconcentrar la
matrícula de las universidades metropolitanas y contener la presencia del movimiento
estudiantil. Si bien estas universidades fueron creadas bajo la vigencia de la Ley 17.245 (1967),
que establecía un diseño de gobierno que trastocaba rasgos centrales del esquema tradicional, al
excluir la participación de estudiantes y graduados en las instancias de decisión, sus respectivos
esquemas de poder no prosperaron por los turbulentos tiempos políticos que envolvieron a la
vida universitaria al compás de la nacional. Cuando se normaliza su funcionamiento, recién en
1986, lo hacen bajo los preceptos de la autonomía y el cogobierno.
El tercer ciclo de expansión institucional se produce a partir de 1989, cuando se
implementan un conjunto de políticas dirigidas a reformar el sistema universitario. Comienza así
una política de expansión del sistema mediante la creación de nuevas instituciones públicas así
como también de universidades privadas al levantarse la suspensión que existía desde 1973
sobre el Poder Ejecutivo. Este ciclo de expansión también tuvo un sentido político al intentar
generar mejores condiciones para la implementación de la reforma universitaria dentro del
Consejo Interuniversitario Nacional, al crearse universidades que tuvieron rectores
“organizadores” afines del Partido Justicialista y reducir así el poder de las universidades
tradicionales que desde la normalización universitaria se identificaban con la Unión Cívica
Radical (o sus aliados), fuertemente opositor a la reforma universitaria (García de Fanelli,
1997).

Cuadro N° 1. Universidades por sector institucional. Año 55/70/80/03/13.

Sector Antes de 55 1970 1980 1995 2003 2014

Universidades Públicas +3 +16 +10 +2 +9

7 10 26 36 38 47

Universidades Privadas +20 +4 +22 +1 +8

- 20 24 46 47 55

6
Total 7 30 50 82 85 102
Fuente: De 1955 a 1974 CANO, D. (l985), La Educación Superior en Argentina, Buenos Aires, Flacso. De 1986 a
2013 MECyT. SPU. SIU

Este ciclo recibe un nuevo impulso hacia el 2007 con la creación de instituciones de
carácter público que se acelera en el 2010, fundándose otras nueve universidades nacionales que
vuelven a concentrarse en el conurbano bonaerense. Si bien se reconoce una continuidad en la
lógica subyacente de estas creaciones asociadas a intereses político-partidarios (Pérez Rasseti,
2012; Marano, 2012), las últimas se realizan en un momento donde las políticas universitarias se
presentan como expresión antagónica de la de los años ’90. Se produce así un desplazamiento de
sentido: la expansión de universidades se inscribe discursivamente en las necesidades del
desarrollo local así como también en la inclusión social y educativa (Marano, 2012; Villanueva,
2014).

III) CAMBIOS EN EL GOBIERNO INTERNO DE LAS UNIVERSIDADES

NACIONALES ARGENTINAS: LAS TENSIONES ENTRE LA CÚSPIDE Y
LAS BASES DEL SISTEMA UNIVERSITARIO
La forma de gobierno de base colegiada amplia, que constituye el núcleo del paradigma
reformista de gobernanza, puesta nuevamente en vigencia durante la transición democrática de
la década del ‘80, comenzó a ponerse en entredicho a partir de los años ‘90. En este proceso
entran en juego los cambios que provienen desde la “cúspide” como la nueva legislación, las
políticas universitarias y los modelos de gobierno de las nuevas y recientes universidades
creadas; así como también los que provienen desde la “base” del sistema orientados por la
consigna de “mayor democratización” que impulsaron modificaciones estatutarias en algunas de
las universidades más tradicionales.
En el primer caso, las políticas públicas que se implementaron en los últimos años
configuraron un escenario de restricciones y oportunidades que provocaron cambios en las
formas de gobierno en los diferentes sistemas universitarios nacionales. Estos cambios se
producen sobre patrones institucionales y formas organizacionales existentes por lo que es
posible identificar diferentes ritmos y particularidades en una tendencia de cambio general.
Entre las acciones políticas ocupa un lugar central la Ley de Educación Superior 24.521
sancionada en 1995, el paquete de políticas que comenzaron a implementarse desde mediados
de los años ’90 y continuadas hasta hoy, con la propia dinámica institucional, académica y
política de las universidades, atravesadas por lógicas de adopción, adaptación y resistencia
(Krotsch, Camou y Prati, 2007), y la creación de universidades que introducen cambios en la

7
forma de gobierno conservando cierto aire de familia con la tradicional. Algunas de estas
transformaciones inducen cambios en el interior de las instituciones erosionando la forma de
gobierno de base colegiada amplia al fortalecer la figura de los directivos o autoridades
unipersonales (Atairo, 2015).
Pero por otra parte, el gobierno universitario comenzó a ser cuestionado tanto en sus
principios de organización como en los principios legitimadores, sobre la base de una exigencia
de distribuir el poder en diferentes espacios de decisión con la participación de diversos actores.
En este proceso de cambio también están involucradas fuerzas que desde la “base” del sistema
promueven la “democratización” de los espacios colegiados de gobierno, siguiendo la tendencia
inclusiva que caracteriza al gobierno de las universidades argentina en el contexto
latinoamericano (Atairo y Camou, 2012).

III.1. La universidad democrática en entredicho: la mirada desde la cúspide

La orientación de las reformas que se iniciaron en los años ’90 estuvo fuertemente
influenciada por los organismos internacionales de créditos (Nosiglia, 2012). Entre los
problemas que éste identificaba como obstaculizadores de los cambios necesarios señalaba: la
debilidad de los niveles centrales del Estado en la orientación del sistema de educación superior,
la carencia de información confiable necesaria para la planificación y gestión, así como también
la falta de mecanismos de acreditación y evaluación (Cano, 1995). Durante el período se
generaron las condiciones para que se implementaran rápidamente un conjunto de políticas bajo
el paraguas ideológico-político de la calidad y como consecuencia de sistemas universitarios
cada vez más complejos y opacos (Krotsch, 1993). Algunos de los temas centrales de la agenda
se plasmaron en la Ley 24.521 de Educación Superior en 1995.
El capítulo correspondiente al gobierno interno de las instituciones universitarias de la
Ley de Educación Superior fue producto de una serie de modificaciones respecto del proyecto
original que el Poder Ejecutivo Nacional presentó en 1994. Solo dos artículos no fueron
modificados: el que establece una división de poderes al definir funciones ejecutivas para los
órganos unipersonales y funciones básicamente normativas, de definición de políticas y de
control para los órganos colegiados, y el que prevé la posibilidad de crear un Consejo Social que
promueva y enriquezca la interacción de la universidad con el medio.
El primer artículo modificado del proyecto original fue el que definía la composición de
demos que solo incluía a los estudiantes y a los profesores con un equilibro de poder claramente
inclinado a los segundos. Las modificaciones incorporadas al proyecto original implicaron la
democratización de los espacios de representación múltiple con la ampliación de la tradicional

8
participación de actores internos a la vida universitaria. Es decir, no solo se restauró el gobierno
tripartido heredado de la Reforma del ’18 sino que se amplió hacia un gobierno cuatripartito con
la inclusión de los no-docentes como cuarto estamento. Asimismo se reemplazó el claustro de
“profesores” por el de “docentes” jerarquizando la participación a los auxiliares docentes,
sumado a ello se redefinió y restringió el claustro de graduados al limitar su participación a
aquellos egresados que no tengan relaciones de dependencia con las instituciones. Estas
modificaciones al proyecto original adquirieron un rango diferente de regulación al dejar librado
a las propias universidades la incorporación del claustro de graduados y determinar los alcances
de participación de los no-docente, dando lugar a procesos de diferenciación en la composición
del demos como se evidenciará en el apartado siguiente.
Asimismo se incorporaron otros cambios asociados a las figura de los unipersonales
como hacer extensivo la condición de miembros natos de los decanos o autoridades similares en
los cuerpos colegiados a los directores de carrera para que integran los órganos de gobierno en
la base de la institución. Y el proyecto original establecía la elección directa del rector y de las
demás autoridades, a través de un sistema de voto ponderado en función de la representación
que tuvieran los distintos claustros. Este punto introducía una modificación que trastocaba el
tradicional mecanismo indirecto de acceso a los cargos unipersonales de tendencia
parlamentaria. Finalmente, el articulado final no expresó el modo por el cual se debían elegir a
las autoridades unipersonales dejando a las instituciones autonomía para su definición, lo cual
derivo en otro de los aspectos respecto de los cuales las instituciones universitarias se
diferencian.
Ahora bien, los cambios en el gobierno interno de las universidades responden no solo a
las mutaciones que incorpora la legislación nacional sino también a las transformaciones que
provienen de la implementación de políticas universitarias dirigidas directamente a generar
nuevas prácticas y a trastocar viejos sentidos. Al respecto, una serie de indagaciones sobre las
dinámicas generadas en las instituciones a partir de las políticas universitarias que comenzaron a
implementarse en la década de los 90, postulan que las mismas han contribuido a modificar las
estructuras y lógicas de funcionamiento del gobierno así como también han otorgado nuevos
sentidos a las prácticas de las autoridades unipersonales en la medida en que son interlocutores
privilegiados y se convierten en actores clave del proceso de implementación de políticas
(Atairo, 2007). Por otro lado, se ha considerado que las nuevas estructuras burocráticas y
tecnoburocráticas creadas para la implementación de “programas especiales” modifican la
estructura del gobierno con la emergencia de una doble línea de gestión y conducción,
incidiendo significativamente en el proceso de toma de decisiones (Suasnábar, 1999). Es así que

9
en líneas generales, las políticas han afectado el rol de las autoridades unipersonales en tanto los
sistemas de evaluación y acreditación les exigen llevar adelante los procesos controlando los
núcleos de oposición, liderando el trabajo del equipo técnico así como también involucrando a la
comunidad y, finalmente, gestionando los planes de mejora que ayuden a superar las debilidades
detectadas. Mientras que los nuevos mecanismos de financiamiento basados en un amplio
margen para su gestión generan complicaciones de distribución interna que deben sortear los
rectores y decanos, lo que se suma a la diversificación de fuentes que implica promover el
desarrollo de actividades de carácter emprendedor que parecieran en un principio estar lejos de
las actividades tradicionales de las universidades (Sánchez Martínez, 2012). Esta complejidad en
el rol de las autoridades directivas de diferentes niveles de gestión tiene como contraparte que
las gestiones obtienen un alto grado de legitimidad en tanto llevan a cabo estas políticas con
éxito (Álvarez de Campos, 2007)
En particular, durante los años 90 se han introducido procedimientos para la
racionalización de los procesos de toma de decisiones en las universidades públicas, se
promovió la despolitización de los órganos de gobierno, la profesionalización de las funciones
de gestión, el desarrollo de estructuras más eficientes, flexibles y ejecutivas así como también la
introducción de dispositivos asociados a la planificación y la evaluación institucional. En este
sentido, las políticas exigen que quienes están conduciendo las instituciones universitarias
tengan un perfil de gestor que se combine con un liderazgo académico y político, en tanto están
dirigidas fortalecer el funcionamiento institucional de las universidades y a las autoridades
directivas que las conducen.

III.2. La universidad democrática en entredicho: una mirada desde las bases

Aunque las transformaciones de fondo que animan los cambios en las formas de
gobierno universitario en nuestro país responden a un conjunto múltiple y complejo de causas, la
escenificación pública de sus más agudos problemas es mucho más reciente. En tal sentido fue
recién en la última década cuando se instaló en la agenda universitaria argentina el reclamo por
una “(mayor) democratización” de las instituciones académicas. Esta demanda –en el marco de
cuestionamientos más amplios a la Ley de Educación Superior, como así también al plexo
normativo de distintas universidades nacionales- tuvieron su expresión más significativa en los
conflictos generados en torno a las elecciones de autoridades universitarias en varias
instituciones de educación superior (valgan como ejemplo, los casos de la UBA y Comahue en
el año 2006, o los casos de la UNLP y la UNR al año siguiente). Estos conflictos, que tuvieron
un fuerte protagonismo de las agrupaciones estudiantiles, pusieron en el centro de la escena el

10
reclamo por “mayor democratización” del gobierno de las instituciones, y en algunos casos,
derivaron en modificaciones estatutarias que incorporaron cambios sustantivos en materia de
gobierno.8
Como han resaltado distintos autores, estos reclamos surgen a partir de diversos
cuestionamientos sobre la composición y el funcionamiento de los cuerpos colegiados, la
modificación del mecanismo de acceso a los cargos unipersonales de gobierno (elección directa
o indirecta), o la incorporación de nuevos estamentos de la propia comunidad universitaria en el
marco de lo reconocido por las Ley de Educación Superior. En particular, los sectores
estudiantiles han hecho hincapié en la sobre-representación del claustro de profesores sobre el
resto de los claustros (Kandel, 2005), pero los reclamos por una mayor democratización son
también producto de una profunda insatisfacción por el bajo grado de “ciudadanía” universitaria,
que afecta más a algunas instituciones que a otras (Unzué, 2002).
En tal sentido, la demanda de “mayor democratización” supone un amplio conjunto de
aspectos que en las diferentes casas de estudios se han combinado de manera muy diversa. Así,
por ejemplo, se ha propuesto la modificación del sistema electoral en la designación de
autoridades (de sistemas indirectos de elección a sistema de elección directa), la inclusión de
otros actores universitarios a los órganos de gobierno, o bien modificarse el peso relativo de
algunos claustros siguiendo un criterio de mayoría numérica. Un ejemplo de esta vertiente
democratizadora se refiere a la incorporación del impropiamente llamado claustro “no-docente”.
Esta propuesta goza de creciente aceptación en la medida en que se piensa en el aporte positivo
que el personal de administración y servicios –con mayor experiencia y jerarquía- puede ofrecer
a la mejora de la gestión universitaria.
En lo que se refiere a las representaciones actuales de claustro, se ha puesto énfasis en la
necesidad de repensar la participación de graduados, auxiliares docentes, a partir de revaluar su
papel –cada vez más significativo- en la producción, transmisión y aplicación del conocimiento.
Tanto por su creciente rol en la docencia en condiciones de masificación de la enseñanza
universitaria, por el desarrollo de la carrera de investigación o por el imperativo de tener una
mayor sintonía entre el debate académico y los cambios en el mundo profesional, se ha
destacado la propuesta de aumentar el peso específico de este claustro. Aunque sin duda el caso
más notorio se refiere al reclamo, por parte de las dirigencias políticas estudiantiles, de un
“aumento de la representación” del claustro de alumnos, que en sus versiones extremas
reclaman para el sector el reconocimiento de su mayoría numérica en términos de primacía en
las esferas de gobierno.
8
Hablamos de una “mayor” democratización en el entendido de que los principios del gobierno reformistas están
fundados en una concepción y en una práctica de carácter democrático.
11
 En definitiva, la discusión sobre el mayor o menor grado de democratización en la
universidad nos conduce a poner en el centro del análisis la definición del “demos”
universitario, esto es, el estatuto de ciudadanía que caracteriza a los actores del campo de la
educación superior, y que definen el ámbito de sus derechos y obligaciones políticas: ¿Quién
elige y quién puede ser elegido? ¿Bajo qué reglas y condiciones? ¿Cuáles son las relaciones de
proporción que han de guardar los diferentes sectores? ¿Con qué alcances y límites pueden
ejercer sus respectivas responsabilidades en el gobierno de las instituciones? Un acercamiento
empírico inicial a estas cuestiones es el que se ensaya en la sección siguiente.

IV) EL GOBIERNO UNIVERSITARIO EN TRANSICIÓN: LA COMPOSICIÓN

PROPORCIONAL DEL DEMOS UNIVERSITARIO
En el siguiente apartado se analizan los datos relevados que permiten observar una serie de
tendencias de cambio en el demos de las universidades nacionales. En primer lugar, los gráficos
permiten observar cómo está cambiando la distribución de poder entre los diferentes claustro o
estamento que tradicionalmente han conformado el demos universitario; y, en segundo lugar,
permiten una aproximación a estudio sobre cómo las universidades han incorporando los
cambios promovidos por la legislación en cuanto a la composición del demos. Por último, los
cuadros permiten observar los grados de homogeneidad y heterogeneidad que presentan los
diseños institucionales de las universidades públicas creadas después de los años ’90 respecto de
las más antiguas.9

IV.1. Cambio en el claustro docente

Casi todas las universidades han constituido el “claustro docente” que establece la Ley
de Educación Superior sancionada en 1995.10 Aunque casi la mitad mantienen un tipo de
distinción estableciendo proporciones en la que participan los profesores y los auxiliares.11
En el Gráfico N°1 se compara el porcentaje de representación de los docentes en espacios
colegiados de las universidades tradicionales, modernizadoras, nuevas y recientes. Allí se
observa que cuánto más antigua es la universidad, mayor es la representación en promedio de
los docentes en el Consejo Directivo (CD) y en la Asamblea (AS), más del 50% en las

9
Cuando el margen de variación es amplio se indican los extremos con datos más precisos que se encuentran
disponibles en el anexo del artículo.
10
Con la excepción de la UBA y la UNLP de las universidades tradicionales y de la UNNOBA creada en el 2002,
que mantienen el claustro de profesores puro y los auxiliares docentes ejercen su ciudadanía en el claustro de
graduados o se constituyen como otro claustro.
11
De las universidades tradicionales y modernizadoras 10 de las 23 implementaron el claustro docentes, y de las
universidades nuevas y recientes son 8 de las 20 bajo estudio las que mantiene una distinción entre profesores y
auxiliares.
12
tradicionales, y más cerca de 40% en las más nuevas. En cambio, a nivel del Consejo Superior
(CS), se observa una dinámica diferente, las universidades modernizadoras y nuevas muestran
un aumento de la representación de los docentes respecto de las tradicionales, y las recientes
muestran una baja en la representación sin alcanzar el porcentaje de las tradicionales que es
menor al 30%. Es decir, que en las universidades nuevas y recientes los docentes en el CD y
AS tienen una menor representación que en las universidades más antiguas, pero dicha
tendencia no se corrobora para el CS donde parece subir desde el 28% al 38%. Estos datos
podrían ser leído de otro modo: en función de su conformación los CD y las Asambleas se
parecen cada vez más a los CS.

Gráfico N°1: Representación del claustro de docentes en los tres órganos de gobierno en las
universidades tradicionales, modernizadoras, nuevas y recientes (%).

Al nivel del CS, vemos que los datos en las universidades más antiguas evidencian un
arco de variabilidad amplio que va desde menos del 20% (Universidad de Buenos Aires, 18% y
Universidad Nacional de San Juan, 13%) hasta el 62% (Universidad Nacional de Salta)
configurando diferentes esquemas de distribución del poder. Los mismos están asociados al
criterio que prevalece en su conformación, por ejemplo, en la Universidad de Buenos Aires
prima la representación por estamento porque en el CS participan el rector, los decanos y cinco
representantes por cada uno de los tres claustros independientemente de la cantidad de
facultades; mientras que en la Universidad Nacional de La Plata sin dejar de ser estamental

13
prima un criterio más federal porque el CS está integrado por el decano y un representante de los
profesores, de los estudiantes y de los graduados por facultad.
En cambio la mayoría de las universidades nuevas y recientes evidencian un mayor grado de
homogeneidad en tanto el margen de variación va desde el 30 al 50% en el CS, con la excepción
de la Universidad de Rio Negro (UNRN) donde los docentes participan en un 20%. Es decir las
universidades nuevas y recientes en el nivel del CS son más parecidas entre sí que las
antiguas.

Cuadro N°2. Cantidad de universidades según representación porcentual de los docentes

en los órganos colegiados en las universidades
RANGO CONSEJO SUPERIOR CONSEJO DIRECTIVO ASAMBLEA
Tipo de Tradicionales y Nuevas y Tradicionales y Nuevas y Tradicionales y Nuevas y
Universidad Modernizadoras Recientes Modernizadoras Recientes Modernizadoras Recientes
< 20 2 - - 2* - 1
20 – 29 6 1 - 3 - -
30 – 39 7 9 - 2 2 6
40 – 49 7 8 4 4 11 8
50 – 59 4 2 18 5 10 5
60> - - 4 4 3 -
Fuente: elaboración propia en base a relevamiento realizado.
*Una de estas dos universidades es la UNAJ que tiene valor 0 porque el único espacio de gobierno colegido es a
nivel central: el consejo superior.

En cambio al observar el CD y la AS observamos una dinámica opuesta, por ejemplo, en

la mayoría de las universidades tradicionales el peso que se le otorga al cuerpo docente en el CD
va del 40 a más de 60%. Los extremos están constituidos por la Universidad Nacional del
Centro de la Prov. de Buenos Aires (UNICEN) con el 42% y por la Universidad Nacional de
Luján (UNLu) con el 75%. Mientras que en las universidades nuevas y recientes se evidencia
una franja de variabilidad mayor: desde menos del 20% a más del 60%. Los extremos están
constituidos por la Universidad Nacional de Chacho Austral (UNCAUS) con el 15% y por la
Universidad Nacional de Chilecito UNdeC) con el 86%.

IV.2. Cambios en los consejeros natos

Desde la Ley Avellaneda los decanos han tenido un lugar privilegiado en el órgano
central de gobierno al ser considerados consejeros natos. Como se puede observar en el gráfico
N°2, el lugar de los directivos evidencia un comportamiento particular, por un lado la
participación en el CS muestra primero una baja desde las universidades tradicionales hacia las
modernizadoras, y luego una suba intensa en las nuevas y recientes. Este comportamiento se
explica porque las universidades denominadas modernizadoras han adoptado a nivel central
esquemas más equilibrados de distribución del poder entre los consejeros natos como los
directivos y los representantes por claustros acercándose a esquema como el de la UNLP dentro
14
de las universidades tradicionales. En los CS de las universidades tradicionales, los directivos
representan alrededor del 35% y en las modernizadoras alrededor del 25%. Dicha proporción
desciende al bajar de nivel de gobierno en tanto la representación que adquieren en los órganos
colegiados de las unidades académicas menores en su mayoría es igual a cero.12
En cambio, en la mayoría de las universidades creadas a partir de los años ’90, con la
excepción a la Universidad Nacional de Noroeste de la Prov. de Buenos Aires (UNNOBA) y de
la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM), los directivos tienen en el CD y en la AS una
importante participación. Lo que queda evidencia en la tendencia profundamente ascendente que
muestra el gráfico N° 2. Las nuevas universidades superan el 20% y las recientes alcanzan el
33% en promedio. Es decir, cuánto más nueva es la universidad, mayor peso en promedio
tienen los directivos en los Consejos Directivos.
Por su parte, el importante papel que están adquiriendo los directivos en los órganos de
gobierno colegiados de las unidades académicas menores en las universidades creadas desde la
década del ’90, se refleja en la conformación de las Asambleas, donde alcanzan el 22% en las
universidades nuevas y se profundiza con el 27% en promedio en las universidades recientes.
Evidenciando así un cambio profundo en el espacio que conserva las funciones de reformar el
estatuto y la elección del rector en la mayoría de las instituciones.

Gráfico N°2: Representación de los directivos en los tres órganos de gobierno en las
universidades tradicionales, modernizadoras, nuevas y recientes (%).

12
Los datos de las universidades viejas evidencia una diferencia de un 5% en la participación que los directivos
tienen en la AS respecto del CD. Esto se explica porque en un conjunto de universidades sus estatutos definen que
el máximo órgano de gobierno se conforma por los consejeros directivos y, además, por los consejeros superiores,
entre ellos los decanos. Del total más de la mitad adoptan dicho esquema.
15
 La participación de los directivos en el CS presenta un arco de variabilidad medio para
todas las universidades del sistema público que va del 10 al 40%. Esta cierta homogeneidad en
el CS, se diferencia profundamente de la distancia existente entre las universidades más antiguas
y más nuevas en cuanto a los diferentes esquemas que se han diseñado para los CDs.
Frente al alto grado de homogeneidad de las universidades más antiguas (en 22
universidades tienen como valor “0” y en 4 universidades asciende solo al 6%), se evidencia una
profunda heterogeneidad de situaciones en las universidades nuevas y recientes. Los datos
relevados van desde el 0 al 80%, donde el mínimo es representado por la Universidad Nacional
de Noroeste de la Prov. de Buenos Aires (UNNOBA) y la Universidad Nacional de San Martin
(UNSAM) y el valor máximo por la Universidad Nacional del Chacho Austral (UNCAUS). En
tres universidades los directivos en los espacios colegiados de las Escuelas, Institutos o
Departamentos representan entre el 30 y el 40%, y en cuatro universidades entre el 50 y el 80%.
Entre las universidades nuevas se destaca la presencia de directores o coordinadores de carrera
en la Universidad Nacional de Lanús (UNLa) y la Universidad Nacional de La Matanza
(UNLAM) y entre las recientes la Universidad Nacional del Chaco Austral (UNCAUS).

Cuadro N°3. Cantidad de universidades por representación porcentual de los directivos en

los órganos colegiados en las universidades nuevas y recientes
RANGO CONSEJO SUPERIOR CONSEJO DIRECTIVO ASAMBLEA
Tipo de Tradicionales y Nuevas y Tradicionales y Nuevas y Tradicionales y Nuevas y
Universidad Modernizadoras Recientes Modernizadoras Recientes Modernizadoras Recientes
0 - - 22 2 8 1
5–9 - - 4 3 18 1
10 – 19 5 2 - 5 - 7
20 – 29 14 8 - 3 - 6
30 – 39 7 10 - 3 - -
40 – 49 - - - - 3
50 – 59 - - - 1 - 2
60> - - - 3 - -
Fuente: elaboración propia en base a relevamiento realizado.

De igual manera las universidades más antiguas evidencian un grado alto de

homogeneidad en la AS, frente a la heterogeneidad en las universidades nuevas y recientes. Es
decir, que si bien es posible observar una tendencia en aumento, la misma es producto de un
rango amplio de variabilidad que va del 3% al 50%, marcando el valor máximo la Universidad
de Río Negro (UNRN) y los mínimos las universidades de Villa Mercedes (UNVMe) y Villa
María (UNVMa) con el 3% y 9% respectivamente. De las universidades creadas en las últimas
décadas, éstas tres son las únicas que han adoptado los mecanismos de elección directa de las
máximas autoridades por lo que parecería no haber relación entre el porcentaje de
representación de los directivos en la Asamblea y el mecanismos de elección del rector.

16
IV.3. Cambios en el claustro estudiantil
Al observar el claustro de estudiantes, se identifica nuevamente un cambio profundo
entre las más antiguas y las más nuevas universidades argentinas. En el Gráfico N°4 se observa
claramente que en las primeras, se otorga una representación mayor a los estudiantes en todos
los órganos colegiados, especialmente en el CD y en la AS con un promedio de representación
de casi un 30%, que pasa a estar por debajo del 20% en las universidades nuevas y recientes. Es
decir, cuando más nueva es la universidad, menor es la representación en promedio de los
estudiantes en los órganos de gobierno.
La tendencia descendente está presente en los tres órganos de gobierno, pero se destaca
levemente una mayor baja de la representación de los estudiantes en el CD del 20% al 18%.
Estos datos muestran que la balanza de poder se inquilina de manera desfavorable para el
claustro estudiantil en los nuevos diseños institucionales de las universidades públicas.

Gráfico N°3: Representación del claustro de estudiantes en los tres órganos de gobierno en las
universidades tradicionales, modernizadoras, nuevas y recientes (%).

En cuanto a la participación estudiantil en los órganos de gobierno, los datos muestran

nuevamente una gran diversidad en las universidades creadas después de los años ’90 frente a la
similitud que presentan las más viejas. Especialmente al bajar a los órganos de gobierno de las
unidades académicas menores, las universidades más viejas expresan cierta homogeneidad en
tanto el rango de variación está entre el 20 y el 40%. Mientras que en las nuevas universidades
el rango es mucho más amplio: de 0 al 40%, donde los extremos lo establecen las universidades
17
recientes: la Universidad Nacional de Chilecito (UNdeC) no otorga participación en la base de
la institución a los estudiantes y la Universidad Nacional de Chacho Austral (UNCAUS) otorga
apenas el 5%, y en el extremo opuesto se ubican la Universidad Nacional de Moreno (UNMo)
con el 31% y la de Avellaneda (UNAV) con el 33%.

Cuadro N°4. Cantidad de universidades por representación porcentual de los estudiantes

en los órganos colegiados
RANGO CONSEJO SUPERIOR CONSEJO DIRECTIVO ASAMBLEA
Tipo de Tradicionales y Nuevas y Tradicionales y Nuevas y Tradicionales y Nuevas y
Universidad Modernizadoras Recientes Modernizadoras Recientes Modernizadoras Recientes
<5 - - - 1 - -
5-9 - 2 - 3 - 3
10 – 19 8 14 113 8 1 7
20 – 29 14 4 14 5 12 8
30 – 39 4 - 10 3 11 2
> 40 - - 114 - - -
Fuente: elaboración propia en base a relevamiento realizado.

En la AS se refleja la misma variabilidad de los datos de las nuevas universidades frente

al rango menor que presentan las más antiguas. Es así que la representación estudiantil tiene un
rango amplio que va desde 6% al 33%, las dos universidades que tienen la representación más
baja son la Universidad Nacional de Rio Negro (UNRN) y la Universidad Nacional de Chilecito
(UNdeC) y la que presentan el más alto porcentaje es la Universidad Nacional de la Patagonia
Austral (UNPA).

IV.4. Cambios en el claustro de graduados

El Gráfico N° 4 muestra una tendencia claramente descendente de la participación de los
graduados. En las universidades tradicionales los graduados en promedio tienen una
participación alrededor del 15%, mientras que en las nuevas desciende a menos del 5% en
promedio. Es decir, cuando más nueva es la universidad, menor es la representación en
promedio de los graduados en los órganos de gobierno. Esta tendencia se explica en tanto de
las 46 universidades bajo estudio, 10 no incluyen como parte del demos a los graduados.15 Otro
conjunto asigna participación en el CS y en la AS pero no en el CD que, como se observa en el
gráfico, es la línea que más cae dentro de una tendencia de cambio profundamente descendente.

13
La universidad que se encuentra en el rango que va de 10 a 19, es la Universidad Nacional de Formosa donde los
estudiantes participan del gobierno con el 19%
14
La que se ubica en el rango que va del 40 al 49%, es la Universidad Nacional de Rosario con el 40%.
15
Dos universidades modernizadoras, tres universidades nuevas y seis universidades recientes.
18
Gráfico N°4: Representación del claustro de estudiantes en los tres órganos de gobierno en las
universidades tradicionales, nuevas y recientes (%).

A partir de los datos que se presentan en el cuadro es posible observar que no solo unas
cuantas universidades nuevas y recientes no incluyen dentro del demos a los graduados, sino que
aquellas que lo incluyen le otorgan un menor porcentaje de participación respecto de las más
antiguas.
Por otro lado, al observar las universidades que incluyen el claustro dentro del demos, se
evidencia una amplia variabilidad tanto en las más antiguas como en las más nuevas, que va
desde menos del 5 al 20% para el conjunto, y superan ese porcentaje solo dos universidades: la
Universidad de Buenos Aires (UBA9 y la Universidad Nacional de Entre Ríos (UNER) en la AS
y en el CD.

Cuadro N°5. Cantidad de universidades por representación porcentual de los graduados

en los órganos colegiados universidades tradiciones y modernizadoras
CONSEJO SUPERIOR CONSEJO DIRECTIVO ASAMBLEA
Tipo de Tradicionales y Nuevas y Tradicionales y Nuevas y Tradicionales y Nuevas y
Universidad Modernizadoras Recientes Modernizadoras Recientes Modernizadoras Recientes
0 3 9 3 13 2 9
<5 3 2 - 1 1 3
5a9 14 8 10 4 11 5
10 – 19 6 1 11 2 10 3
20 – 29 - - 2 - 2 -
Fuente: elaboración propia en base a relevamiento realizado.

19
IV.5. Cambios en la representación de sectores sociales externos a la institución
universitaria
La legislación establece que los estatutos de las universidades podrán prever la
constitución de un Consejo Social, en el que estén representados los distintos sectores e intereses
de la comunidad local. Además en su artículo 56, posibilita que el Consejo Social este
representado en los órganos colegiados de la institución. De las viejas universidades solo dos
modernizadoras incorporaron en sus órganos de gobierno representación de actores externos: la
Universidad Nacional de Formosa (UNaF) y de la Patagonia San Juan Don Bosco (UNSJDB), la
primera en el CS y la AS y la segunda solo en el CS. Mientras que más de la mitad (12) de las
universidades nuevas y recientes, incorporan representación de los actores sociales. De allí la
tendencia de cambio profundamente ascendente que se evidencia en el gráfico. Es decir,
cuando más nueva es la universidad, mayor es la representación en promedio de los
miembros de los consejos sociales en los órganos de gobierno.

Gráfico N°5: Representación de miembros de los Consejos Sociales en los tres órganos de
gobierno en las universidades tradicionales, nuevas y recientes (%).

Un conjunto amplio de universidades han incorporado en el demos la representación de

actores sociales externos a la universidad de diferentes modos: algunas en el CS, otras en la AS,
pero en su mayoría han incorporado al claustro tanto en el Consejo Superior como en la
Asamblea (9). El análisis del Cuadro N° 6 permite observar que el rango de variabilidad que
presentan va desde 1 al 11%, con la excepción de la Universidad Nacional de Rio Negro
(UNRN) que ha incorporado con altos porcentajes y en los tres órganos de gobierno. En el
20
órgano máximo los actores sociales tienen un 29% de participación, en el órgano de gobierno
del nivel central un 33% y en la base de la institución un 23%.

Cuadro N°6. Cantidad de universidades por representación porcentual de miembros de los

Consejos Sociales en los órganos colegiados universidades tradiciones y modernizadoras
CONSEJO SUPERIOR CONSEJO DIRECTIVO ASAMBLEA
Tipo de Tradicionales y Nuevas y Tradicionales y Nuevas y Tradicionales y Nuevas y
Universidad Modernizadoras Recientes Modernizadoras Recientes Modernizadoras Recientes
0 24 9 26 19 25 10
1-4 2 2 - - 1 8
5a9 - 6 - - 1
10 – 19 - 2 - -
20 – 29 - - 1 1
>30 - 1 - -
Fuente: elaboración propia en base a relevamiento realizado.

IV.6. Cambios con la incorporación de los “no- docentes”

Al observar el Gráfico N°6 se identifica que el comportamiento de esta variable no tiene
un comportamiento lineal en el tiempo, es decir, que sea más antigua o más joven la universidad
no tiene influencia. En promedio las universidades modernizadoras y las nuevas otorgan mayor
representación al personal “no docente” de la universidad que las universidades tradicionales y
las recientes.
Este comportamiento se explica porque del total de las universidades públicas solo dos
universidades no han incluido en el demos al claustro de “no docentes” con algún tipo de
alcance: la UBA y la UNLZ. La UNC lo ha incluido solo a nivel del CS y un amplio conjunto de
universidades (9) tanto de las más antiguas como de las más nuevas, ha incorporado al claustro
con un esquema participación en la AS y el CS. En el resto de instituciones universitario el
personal no docente tiene participación en los diferentes niveles del gobierno universitario.

21
Gráfico N°6: Representación de miembros de los Consejos Sociales en los tres órganos de
gobierno en las universidades tradicionales, nuevas y recientes (%).

El análisis del Cuadro N°7 indica que las universidades más antiguas han incluido el claustro
con una participación dispar, por ejemplo, a observar la participación en el CS los extremos
están constituidos por la Universidad Nacional de Cuyo (UNCu) con un 2% y por la
Universidad Nacionla de Comahue (UNCo) con el 20%. Mientras que el grado de
homogeneidad es mayor en las más nuevas en tanto los extremos están constituidos por la
Universidad Nacional de San Martin (UNSAM) y la Universidad Nacional de Rio Negro
(UNRN) con un 3% y la Universidad Nacional de José C. Paz (UNPAZ) y la Universidad
Nacional de la Patagonia Austral (UNPA) con un 14%.

Cuadro N°7. Cantidad de universidades por representación porcentual de los no-docentes

en los órganos colegiados universidades tradiciones y modernizadoras
CONSEJO SUPERIOR CONSEJO DIRECTIVO ASAMBLEA
Tipo de Tradicionales y Nuevas y Tradicionales y Nuevas y Tradicionales y Nuevas y
Universidad Modernizadoras Recientes Modernizadoras Recientes Modernizadoras Recientes
0 2 - 6 7 3 -
1-4 9 2 - - 3 5
5a9 11 14 16 6 16 9
10 – 19 2 4 3 7 3 6
20 – 29 2 - 1 - 1
>30 - - - - - -
Fuente: elaboración propia en base a relevamiento realizado.

V) CONCLUSIONES
A principios de los años ’90, Bernard Manin (1992) introdujo la noción de “metamorfosis” de la
representación política en oposición a la idea más común de “crisis”, con la cual se venía

22
resumiendo una serie de síntomas de cambio en las estructuras y prácticas políticas en las
democracias avanzadas. El término introducido por Manin ofrece un par de ventajas. Por un
lado, le devuelve su plena substancia histórica a la problemática de la representación, y al
hacerlo deja de poner en un lugar absoluto, incluso al punto de idealizarla, una forma concreta
de estructura de representación –por caso, la “democracia de partidos” o el gobierno
“reformista” en las universidades- , contra la que debería compararse el malestar actual con el
lazo representativo. Por otro lado, al desplazar el sentido puramente negativo encerrado en una
noción estrecha de crisis, la reflexión del politólogo francés ayuda a poner atención en las
lógicas específicas que estarían gobernando las nuevas formas en las que se ejerce el vínculo de
representación.
En nuestro caso, el sucinto recorrido empírico que hemos realizado en estas páginas pone de
manifiesto una emergente “metamorfosis” del gobierno de las instituciones de educación
superior en nuestro país, en particular en lo que se refiere al lazo representativo que une al
demos universitario con sus autoridades democráticas. Y aunque no sea sencillo resumir este
abigarrado manojo de cambios en un conjunto de fórmulas simples, querríamos utilizar estas
líneas finales para señalar algunos puntos dignos de mención.
El resumen se hace más complejo porque las distintas instancias de cambio –que pueden ser
observadas al seguir el hilo de los actores que constituyen el demos universitario- deben ser
analizadas sobre la base de dos coordenadas: por un lado, la que compara la “temporalidad” de
las universidades (“más antiguas” versus “más nuevas”); por otro lado, el eje que analiza los
“niveles de gobierno”, ya que algunas tendencias de cambio que se expresan en un nivel (por
caso, los consejos directivos), toman un cariz diferente al hablar del gobierno de la universidad
(consejos superiores).16
En principio, parece claro que los diseños institucionales del gobierno de las universidades
nacionales están cambiando, y que es cada vez más difícil hablar “del” gobierno universitario en
singular; más bien, es necesario hacer referencia a la pluralidad de esquemas presentes en las
universidades públicas. En tal sentido, los datos muestran una gran variabilidad de arreglos
institucionales, mucho mayor que en el pasado, de allí que sea posible postular la necesidad de
pasar de una consideración en singular de “el” gobierno de las universidades nacionales, a una
visión mucho más matizada y compleja que refleje la variedad de los nuevos “diseños
institucionales”. Estas variaciones se reflejan –entre otros planos- en la existencia de
cogobiernos tripartitos o cuatripartitos, en la incorporación o no de la representación de los
intereses de los actores externos a los espacios de gobierno, en las proporciones en las que

16
Dejamos para otra ocasión la consideración detallada de una variable referida a las “funciones de gobierno”.
23
participan los claustros tradicionales como profesores y estudiantes, etc. No obstante, en el
marco de esa pluralidad, cabe destacar algunas tendencias:
 Que cuanto más nueva es la universidad, más se aleja del esquema tradicional en cuanto
a la composición y distribución porcentual del demos porque cuanto más nueva es la
universidad, menor representación en promedio tienen los docentes, estudiantes y graduados y
mayor representación en promedio tiene los directivos y los miembros de los Consejos Sociales
en los órganos de gobierno.

 Que la participación del claustro de graduados está disminuyendo en el gobierno

universitario, en tanto un número importante de universidades en su mayoría nuevas y recientes
no lo incluyen dentro del demos, y algunas otras solo restringen su participación solo en el
Consejo Superior y en la Asamblea.

 Qué el órgano colegiado de la base de la institución es el que más cambio está sufriendo
pareciéndose cada vez más al órgano colegiado de nivel central dada la presencia de directivos
en su interior. Esta tendencia, a su vez, se traslada a nivel de las asambleas universitarias que
entre sus principales funciones tiene la de reformar el estatuto y elegir al rector, por estar
conformadas en gran parte por los consejeros directivos, de escuela o de instituto.
 Qué las universidades más antiguas en cuanto incorporación de nuevos sectores al demos
fueron más propensas a incorporar a incluir a los “no-docentes” pero menos propensas a
incorporar a los representes de los Consejos Sociales.

Un par de importantes corolarios se sigue de las observaciones apuntadas. Por un lado, nuestra
exploración ha mostrado diversos cambios en la composición proporcional del cogobierno en las
universidades creadas en las últimas dos décadas, que tienden a favorecer a los directivos al
aumentar de manera considerable su parte proporcional en los órganos de gobierno en las
unidades académicas menores como las escuelas, institutos y departamentos. Esta tendencia, a
su vez, se traslada a nivel de las asambleas universitarias por estar conformadas en gran parte
por los consejeros directivos, de escuela o de instituto. Si bien este aumento de los directivos
puede ser leído como un aumento de la presencia del claustro de docentes en el gobierno de la
institución, en tanto los directivos provienen de dicho claustro, cabe consignar que son actores
institucionales que no representan sólo los intereses del claustro de docentes, sino que deben
conducir política y académicamente la institución, el departamento, la escuela, la carrera.
Pero por otra parte, y en paralelo con este incremento, se produce cierta tendencia a la baja de la
representación de los claustros que –tradicionalmente- conformaron el gobierno universitario de
matriz “reformista”; así, cuánto más nueva es la universidad, menor es la representación en
24
promedio de los docentes y estudiantes en los órganos de gobierno; en cuanto al claustro de
graduados, un número importante de universidades, en su mayoría nuevas y recientes, no lo
incluyen dentro del demos, y algunas otras solo restringen su participación al Consejo Superior
y/o a la Asamblea.
Estas tendencias podrían estar indicando que en un contexto de transformaciones del modo de
intervenir y regular el sistema universitario, se abren más posibilidades para desarrollar estilos
institucionales. Las relaciones entre las universidades y el Estado podrían ser un elemento
explicativo de los patrones divergentes de respuesta organizacional a los mandatos
gubernamentales. El crecimiento y la diversificación de los recursos presupuestarios nacionales
estarían promoviendo que las organizaciones respondan de manera estratégica frente a estas
demandas externas generando respuestas heterogéneas en función de los esquemas internos de
cada una en particular.
En términos más generales podríamos decir que, tanto por transformaciones estructurales al
interior de nuestra configuración universitaria, como por nuevas demandas de actores del campo
de la educación superior, el paradigma de gobernanza universitaria vigente desde la
recuperación democrática ha comenzado a mutar, de manera incipiente desde mediados de los
90 y con más fuerza desde mediados de la década pasada. En su base, no ha dejado de ser
“reformista”, en cuanto al apego a una amplia y plural tradición legitimadora, pero está
experimentado cambios en sus formas y reglas que expresan nuevos sentidos sobre los
principios y valores sobre lo que se debe estructurar el gobierno de las instituciones
universitarias. La exploración realizada en estas páginas es nada más que un primer esfuerzo de
conjunto por cartografiar un territorio -complejo y cambiante- sobre el que vale la pena orientar
un esfuerzo sistemático de investigación.

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Esp. CONEAU).
NAISTHAT F. Y TOER, M. (2005). Democracia y representación en la universidad. El caso de
la universidad de Buenos Aires desde la visión de sus protagonistas, Buenos Aires: Ed. Biblos.
NOSIGLIA, C. (2012). Poder y autoridad: el impacto de la Ley de Educación Superior en el
gobierno de la universidad argentina. En San Martin, R. (ed) Entre la tradición y el cambio.
Perspectivas sobre el gobierno de la universidad, Buenos Aires: Universidad de Palermo.
PÉREZ RASETTI, C. (2012). La expansión de la educación universitaria: políticas y lógicas.
En: CHIROLEU, A.; MARQUINA, M. y RINESI, E. (comps.). La política universitaria de los
gobiernos Kirchner: continuidades, rupturas, complejidades. Los Polvorines: Universidad
Nacional de General Sarmiento.
SAMOILOVICH, D. (2008). Senderos de innovación. Repensando el gobierno de las
universidades públicas en América Latina. En: GAZZOLLA, A. L. Y DIDRIKDDON, A.
(editores) (2008). Tendencias de la Educación Superior en América Latina.Caracas: IESALC-
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SARTORI, G. (2003). Ingeniería Constitucional Comparada: Una Investigación de
Estructuras, Incentivos y Resultados, México, Fondo de Cultura Económica.
SUASNÁBAR, C. (1999). Resistencia, cambio y adaptación en las universidades nacionales.
Problemas conceptuales y tendencias emergentes en el gobierno y la gestión académica. En
Tiramonti, G.; Suanábar, C. y Seoane, V. Políticas de modernización universitaria y cambio
institucional, La Plata: UNLP.
UNZUÉ, M. (2002). Algunas reflexiones sobre los problemas en la definición del demos
universitario. Tercer Encuentro: La Universidad como Objeto de Investigación, Universidad
Nacional de La Plata, 24 y 25 de octubre.
VILLANUEVA, E (2014). Las nuevas universidades en el conurbano bonaerense, en Revista
Voces en el Fénix, Año 5, N°33. Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos
Aires, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

ANEXO

ANEXO
Cuadro N°1. Universidades tradicionales, modernizadoras, nuevas y recientes, año de creación y
abreviatura.
UNIVERSIDADES AÑO ABREVIATURA
Universidad Nacional de Córdoba 1613 UNC
Universidad de Buenos Aires 1821 UBA
Universidad Nacional de La Plata 1905 UNLP
Universidad Nacional de Tucumán 1921 UNT
Universidad Nacional de Comahue 1971 UNCo
Universidad Nacional de San Luis 1973 UNSL

27
Universidad Nacional de la Matanza 1989 UNLaM
Universidad Nacional de Catamarca 1972 UNCa
Universidad Nacional de Cuyo 1939 UNCu
Universidad Nacional de Entre Ríos 1973 UNER
Universidad Nacional de Formosa 1988 UNaF
Universidad Nacional de Jujuy 1973 UNJu
Universidad Nacional de La Pampa 1973 UNLPam
Universidad Nacional de la Patagonia San Juan Bosco 1980 UNPSJB
Universidad Nacional de Lomas de Zamora 1972 UNLZ
Universidad Nacional de Luján 1972 UNLu
Universidad Nacional de Mar del Plata 1975 UNMDP
Universidad Nacional de Misiones 1973 UNM
Universidad Nacional de Río Cuarto 1971 UNRC
Universidad Nacional de Rosario 1968 UNR
Universidad Nacional de Salta 1972 UNS
Universidad Nacional de San Juan 1973 UNSJ
Universidad Nacional de Santiago del Estero 1973 UNSE
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires 1974 UNICEN
Universidad Nacional del Litoral 1919 UNL
Universidad Nacional del Nordeste 1956 UNNE
Universidad Nacional del Sur 1956 UNS
Universidad Nacional de la Matanza 1989 UNLaM
Universidad Nacional de Quilmes 1919 UNQ
Universidad Nacional de General Sarmiento 1956 UNGS
Universidad Nacional de San Martín 1956 UNSAM
Universidad Nacional de la Patagonia Austral 1959 UNPA
Universidad Nacional La Rioja 1994 UNLaR
Universidad Nacional de Lanús 1995 UNLa
Universidad Nacional de Tres de Febrero 1995 UNTreF
Universidad Nacional de Villa María 1995 UNVM
Universidad Nacional del Noroeste de la Provincia de Bs As 2002 UNNOBA

Universidad Nacional de Chilecito 2003 UNdeC

Universidad Nacional de Río Negro 2007 UNRN

Universidad Nacional del Chaco Austral 2007 UNCAUS

Universidad Nacional de Avellaneda 2009 UNDAV

Universidad Nacional de José Clemente Paz 2009 UNPAZ

Universidad Nacional de Moreno 2009 UNM

Universidad Nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur 2009 UNTDF

Universidad Nacional de Villa Mercedes 2009 UNVMe

Universidad Nacional del Oeste 2009 UNO

Universidad Nacional Arturo Jauretche 2010 UNAJ

Cuadro N°2. Representación porcentual de los docentes en los órganos colegiados

28
UUNN Consejo Superior Consejo Directivo Asamblea
UNS 62% 56% 58%
UNCA 55% 50% 52%
UNRC 54% 47% 47%
UNCHA 53% 15% 33%
UNSanM 50% 57% 53%
UNLZ 50% 67% 62%
UNaF 48% 63% 62%
UNNOBA 47% 63% 36%
UNPA 46% 43% 40%
UNVMa 45% 50% 53%
UNLu 44% 75% 59%
UNVMe 43% 43% 57%
UNGSarm 43% 67% 54%
UNSL 42% 59% 58%
UNSE 42% 57% 57%
UNTDF 41% 62% 49%
UNJu 41% 50% 48%
UNSur 41% 67% 64%
UNdeC 40% 86% 39%
UNQ 40% 53% 49%
UNaM 40% 50% 48%
UNJCP 38% 57% 55%
UNLan 38% 21% 30%
UNTreF 38% 50% 42%
UNLPam 38% 50% 48%
UNPSJB 38% 50% 50%
UNLaR 36% 46% 45%
UNCu 36% 54% 50%
UNAJ 35% 35% 41%
UNLaMat 35% 27% 31%
UNNE 35% 53% 53%
UNL 34% 50% 48%
UNC 33% 53% 53%
UNR 33% 50% 48%
UNAV 32% 0% 39%
UNOes 32% 44% 46%
UNMor 31% 31% 47%
UNT 29% 55% 55%
UNER 28% 50% 38%
UNLP 24% 44% 44%
UNMDP 23% 50% 49%
UNICEM 22% 42% 36%

29
UNRN 20% 23% 13%
UNCo 20% 50% 45%
UBA 18% 50% 46%
UNSJ 13% 47% 41%

Cuadro N°3. Representación porcentual de los directivos en los órganos colegiados

UUNN CONSEJO SUPERIOR CONSEJO DIRECTIVO ASAMBLEA
UBA 46% 0% 6%
UNT 42% 0% 0%
UNMor 38% 38% 21%
UNOes 37% 22% 15%
UNAV 36% 67% 29%
UNLaR 36% 8% 13%
UNAJ 35% 35% 21%
UNLaMat 35% 55% 46%
UNSanM 34% 0% 18%
UNRN 33% 31% 50%
UNdeC 33% 14% 48%
UNJCP 33% 29% 24%
UNC 33% 0% 0%
UNR 33% 0% 4%
UNCo 32% 0% 9%
UNL 31% 0% 4%
UNNE 30% 6% 6%
UNLan 29% 64% 48%
UNTreF 29% 17% 21%
UNCu 29% 0% 6%
UNER 28% 0% 5%
UNNOBA 27% 0% 29%
UNVMe 26% 26% 3%
UNLPam 25% 0% 5%
UNLZ 25% 0% 8%
UNSJ 25% 6% 6%
UNLP 24% 0% 0%
UNSL 24% 0% 1%
UNICEM 24% 0% 7%
UNaF 24% 6% 6%
UNSur 24% 0% 0%
UNMDP 23% 0% 0%
UNGSarm 22% 8% 14%
UNLu 22% 0% 0%
UNCHA 21% 80% 51%

30
UNSE 21% 0% 0%
UNQ 20% 12% 11%
UNVMa 20% 10% 9%
UNaM 20% 0% 4%
UNJu 18% 0% 4%
UNTDF 17% 8% 12%
UNPA 17% 14% 10%
UNRC 17% 6% 7%
UNS 15% 0% 4%
UNCA 14% 0% 5%
UNPSJB 13% 0% 0%

Cuadro N°4. Representación porcentual de los estudiantes en los órganos colegiados

UUNN CONSEJO SUPERIOR CONSEJO DIRECTIVO ASAMBLEA
UNPSJB 38% 36% 36%
UNSJ 33% 24% 27%
UNJu 32% 33% 33%
UNSur 31% 33% 33%
UNTDF 28% 15% 20%
UNNE 28% 29% 29%
UNCu 27% 23% 24%
UNLPam 25% 25% 25%
UNLZ 25% 33% 31%
UNLP 24% 31% 32%
UNCA 24% 36% 32%
UNPA 23% 36% 33%
UNMDP 23% 33% 32%
UNC 22% 35% 35%
UNICEM 22% 33% 30%
UNR 22% 40% 38%
UNSL 21% 29% 29%
UNSE 21% 29% 29%
UNNOBA 20% 25% 29%
UNQ 20% 29% 26%
UNCo 20% 25% 24%
UNaM 20% 20% 20%
UNLan 19% 7% 12%
UNT 19% 27% 27%
UNER 19% 22% 25%
UNL 19% 27% 26%
UNAJ 18% 18% 21%
UNAV 18% 33% 21%
UBA 18% 25% 24%
31
UNVMe 17% 17% 29%
UNGSarm 17% 17% 17%
UNLu 17% 25% 30%
UNRC 17% 24% 24%
UNOes 16% 22% 22%
UNaF 16% 19% 19%
UNMor 15% 31% 30%
UNLaMat 15% 9% 11%
UNVMa 15% 20% 20%
UNS 15% 31% 27%
UNJCP 14% 14% 16%
UNTreF 14% 17% 18%
UNdeC 13% 0% 6%
UNCHA 11% 5% 8%
UNRN 10% 12% 6%
UNSanM 9% 29% 18%
UNLaR 9% 15% 14%

Cuadro N°5. Representación porcentual de los graduados en los órganos colegiados

UUNN CONSEJO SUPERIOR CONSEJO DIRECTIVO ASAMBLEA
UNLP 24% 19% 19%
UNMDP 23% 17% 16%
UNICEM 22% 17% 18%
UNER 19% 22% 25%
UBA 18% 25% 24%
UNSE 11% 7% 7%
UNLaMat 10% 9% 10%
UNLaR 9% 15% 14%
UNL 9% 18% 17%
UNC 8% 12% 12%
UNLPam 8% 19% 17%
UNSJ 8% 12% 12%
UNdeC 7% 0% 3%
UNTDF 7% 8% 10%
UNCo 7% 6% 6%
UNCu 7% 15% 13%
UNAJ 6% 6% 7%
UNT 6% 9% 9%
UNSL 6% 6% 6%
UNLu 6% 0% 4%
UNRC 6% 12% 11%
UNR 6% 5% 5%

32
UNCHA 5% 0% 3%
UNLan 5% 0% 1%
UNTreF 5% 0% 6%
UNVMa 5% 10% 7%
UNJu 5% 11% 10%
UNPSJB 5% 7% 7%
UNS 5% 6% 6%
UNVMe 4% 4% 6%
UNQ 4% 6% 5%
UNCA 4% 7% 6%
UNaF 4% 6% 6%
UNNE 3% 6% 6%
UNRN 0% 0% 0%
UNNOBA 0% 0% 0%
UNAV 0% 0% 0%
UNMor 0% 0% 0%
UNJCP 0% 0% 0%
UNOes 0% 0% 0%
UNGSarm 0% 0% 0%
UNSanM 0% 0% 0%
UNPA 0% 0% 0%
UNLZ 0% 0% 0%
UNaM 0% 10% 8%
UNSur 0% 0% 0%

Cuadro N°6. Representación porcentual de los representantes del Consejo Social en los órganos colegiados
UUNN CONSEJO SUPERIOR CONSEJO DIRECTIVO ASAMBLEA
UNRN 33% 23% 29%
UNOes 11% 0% 4%
UNTreF 10% 0% 6%
UNGSarm 9% 0% 0%
UNMor 8% 0% 1%
UNAV 5% 0% 4%
UNCHA 5% 0% 3%
UNLan 5% 0% 1%
UNVMa 5% 0% 0%
UNQ 4% 0% 1%
UNaF 4% 0% 1%
UNSanM 3% 0% 2%
UNPSJB 3% 0% 0%
UNLP 0% 0% 0%
UNAJ 0% 0% 3%
UNNOBA 0% 0% 0%

33
UNdeC 0% 0% 0%
UNTDF 0% 0% 0%
UNJCP 0% 0% 0%
UNVMe 0% 0% 0%
UNLaMat 0% 0% 0%
UNPA 0% 0% 0%
UNLaR 0% 0% 0%
UBA 0% 0% 0%
UNC 0% 0% 0%
UNT 0% 0% 0%
UNSL 0% 0% 0%
UNCo 0% 0% 0%
UNICEM 0% 0% 0%
UNCu 0% 0% 0%
UNCA 0% 0% 0%
UNER 0% 0% 0%
UNJu 0% 0% 0%
UNLPam 0% 0% 0%
UNLZ 0% 0% 0%
UNLu 0% 0% 0%
UNMDP 0% 0% 0%
UNaM 0% 0% 0%
UNRC 0% 0% 0%
UNR 0% 0% 0%
UNS 0% 0% 0%
UNSJ 0% 0% 0%
UNSE 0% 0% 0%
UNL 0% 0% 0%
UNNE 0% 0% 0%
UNSur 0% 0% 0%

Cuadro N°7. Representación porcentual de los representantes de los No Docentes en los órganos colegiados
UUNN CONSEJO SUPERIOR CONSEJO DIRECTIVO ASAMBLEA
UNCo 20% 19% 16%
UNaM 20% 20% 20%
UNSJ 17% 12% 13%
UNJCP 14% 0% 6%
UNPA 14% 7% 17%
UNQ 12% 0% 8%
UNLu 11% 0% 7%
UNVMa 10% 10% 11%
UNAV 9% 0% 7%
UNVMe 9% 9% 6%

34
UNGSarm 9% 8% 11%
UNLaR 9% 15% 14%
UNICEM 9% 8% 9%
UNMor 8% 0% 1%
UNNOBA 7% 13% 7%
UNdeC 7% 0% 3%
UNTDF 7% 8% 10%
UNAJ 6% 6% 7%
UNSL 6% 6% 6%
UNER 6% 6% 7%
UNRC 6% 12% 11%
UNR 6% 5% 5%
UNL 6% 5% 5%
UNCHA 5% 0% 3%
UNOes 5% 11% 13%
UNLan 5% 7% 7%
UNLaMat 5% 0% 1%
UNTreF 5% 17% 6%
UNJu 5% 6% 5%
UNPSJB 5% 7% 7%
UNMDP 5% 0% 3%
UNSE 5% 7% 7%
UNNE 5% 6% 6%
UNCA 4% 7% 6%
UNaF 4% 6% 6%
UNLPam 4% 6% 6%
UNLP 3% 6% 4%
UNRN 3% 12% 2%
UNSanM 3% 14% 8%
UNC 3% 0% 0%
UNT 3% 9% 9%
UNS 3% 6% 5%
UNSur 3% 0% 3%
UNCu 2% 8% 6%
UBA 0% 0% 0%
UNLZ 0% 0% 0%

35