CENTRO UNIVERSITÁRIO SALESIANO DE SÃO PAULO

UNISAL AMERICANA – CAMPUS MARIA AUXILIADORA

André Ortiz
Donizeti Pereira Junior
Fabiana Maria Sferra
Gleicy Ellen Camargo Alves
Maria das Graças Sá Martins
Mylena Lacerda de Souza
Natália Chiconato de Oliveira
Nayara Argenton

BENS PÚBLICOS

AMERICANA - SP
 2019
CENTRO UNIVERSITÁRIO SALESIANO DE SÃO PAULO
UNISAL AMERICANA – CAMPUS MARIA AUXILIADORA

BENS PÚBLICOS

Trabalho apresentado a
disciplina Institutos Essenciais do Direito
Administrativo, ao Centro Universitário
Salesiano de São Paulo Unisal Americana,
Campus Maria Auxiliadora.
Professor: Roliandro Antunes Costa

André Ortiz
Donizeti Pereira Junior
Fabiana Maria Sferra
Gleicy Ellen Camargo Alves
Maria das Graças Sá Martins
Mylena Lacerda de Souza
Natália Chiconato de Oliveira
Nayara Argenton

AMERICANA - SP
2019
 Sumário
1. INTRODUÇÃO .............................................................................................................. 5

2. CONCEITO .................................................................................................................... 6

3. EVOLUÇÃO DOS BENS PÚBLICOS....................................................................... 6

4. CLASSIFICAÇÃO ........................................................................................................ 7

4.1. Quanto a titularidade ................................................................................................ 7

4.2. Quanto a disponibilidade ......................................................................................... 7

4.2.1. Bens indisponíveis por natureza ..................................................................... 7

4.2.2. Bens patrimoniais disponíveis ......................................................................... 7

4.2.3. Bens patrimoniais Indisponíveis ...................................................................... 7

4.3. Afetação, Desafetação e a Alienação de Bens Públicos ................................... 8

5. CARACTERISTICAS ................................................................................................... 8

5.1. Inalienabilidade ......................................................................................................... 9

5.2. Impenhorabilidade .................................................................................................... 9

5.3. Imprescritibilidade ................................................................................................... 10

5.4. Impossibilidade de oneração ................................................................................ 11

6. ESPÉCIES DE BENS PÚBLICOS .......................................................................... 11

6.1. Terras Devolutas .................................................................................................... 11

6.2. Terrenos de marinha .............................................................................................. 12

6.3. Terrenos acrescidos ............................................................................................... 12

6.4. Terrenos Reservados ............................................................................................ 13

6.5. Terras Ocupadas pelos Índios.............................................................................. 13

6.6. Ilhas .......................................................................................................................... 14

6.7. Plataforma Continental .......................................................................................... 14

6.8. Faixas de Fronteiras .............................................................................................. 14

6.9. Água Publica ........................................................................................................... 15

7. USO PRIVATIVO DE BENS PÚBLICOS POR PARTICULARES ..................... 15

7.1. Autorização de uso................................................................................................. 16

 7.2. Permissão de uso ................................................................................................... 16

7.3. Concessão de uso .................................................................................................. 17

7.4. Concessão de direito real de uso......................................................................... 18

7.5. Concessão de uso especial para fins de moradia............................................. 20

7.6. Cessão de uso ........................................................................................................ 21

7.7. Enfiteuse ou aforamento ....................................................................................... 22

7.8. Locação do bem público........................................................................................ 23

8. CONCLUSÃO ............................................................................................................. 25

9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................................... 26

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1. INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem por objetivo trazer os conhecimentos sobre Bens

Públicos no Direito Administrativo, torneando os estudos que passam pelo
conceito, evolução, sua classificação, e características. Assim, o trabalho visa,
trazer de forma sucinta cada umas desses pontos essenciais para entender o tema
bens públicos.
 6

2. CONCEITO

Bens Públicos são aqueles que agregam ao patrimônio das pessoas jurídicas
de direito público. Sendo elas União, Estados, o Distrito Federal, os municípios e as
respectivas autarquias e fundações públicas. (Alexandrino Marcelo; Paulo Vicente,
2011, p. 394)

São públicos os bens de domínio nacional pertencente às pessoas jurídicas de

direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual fora pessoa a que
pertencerem (art. 98 do CC).

3. EVOLUÇÃO DOS BENS PÚBLICOS

No Direito Romano, os bens se subdividam em três espécies: res communes

(objeto comunitário), que se caracteriza por ser algo insuscetível de apropriação,
como por exemplo, os mares, res publicae (objeto público), no qual são propriedades
de todos e res universitatis (objeto universal), compreendido de propriedade de todos
os cidadãos, como as praças públicas.

Esta visão se modifica na idade média, no qual os bens públicos eram

entendidos como propriedade do rei e não do povo, como priorizado no governo
romano, como preconiza Cretella Junior, 1984, p.24:

“Sob o domínio dos bárbaros, repartem-se as terras

conquistadas entre o rei e os soldados, deixando-se uma
parte aos vencidos (allodium). A parte que coube aos
soldados combatentes, dada primeiro como prêmio por tempo
determinado (beneficium), passou depois a vitalícia, e
finalmente, hereditária, originando o “feudo””.
A partir do direito romano, por meio de seus textos, constitui-se a propriedade
dos bens a sociedade, sintetizando que o Rei exercia somente sobre estes, o poder
de polícia, classificando em:

3.1. Coisas Públicas: São os bens, ao qual a coroa não detinha qualquer tipo de
propriedade, mas tão somente poder de polícia sobre estes. Um exemplo
claro são os rios e os cursos de água;
3.2. Bens de Domínio da Coroa: Bens aos quais o rei detinha de poder sobre.
 7

Com o advento do Estado Moderno, no qual houve o desenvolvimento e a

instituição do Estado como pessoa jurídica, este passou a assumir a propriedade dos
bens considerados públicos, em substituição ao rei.

4. CLASSIFICAÇÃO
4.1. Quanto a titularidade

Os bens públicos, quanto a sua titularidade, podem ser classificados em 3

espécies respectivamente: estaduais, municipais ou distritais, que pertencem a União,
municípios, Estados, autarquias ou fundações de Direito Público. (Alexandrino, 2011,
p. 930)

4.2. Quanto a disponibilidade

4.2.1. Bens indisponíveis por natureza: Os bens indisponíveis por natureza são
aqueles que não detêm de natureza patrimonial, desde modo, não podem
ser alienados ou onerados pelo poder público. Um claro exemplo disto, são
os bens de uso comum do povo, que se caracterizam por ser absolutamente
indisponíveis, como rios ou mares (Alexandrino, 2011, p. 931/932);

4.2.2. Bens patrimoniais disponíveis: Estão se caracterizam por deter de natureza

patrimonial, que por não estarem sendo utilizados para determinada
finalidade publica, poderão ser alienados, conforme as formas e condições
previstas em lei. Os bens patrimoniais disponíveis correspondem aos
chamados bens dominicais, que se caracterizam por não se destinarem ao
público e não serem usados para a prestação de serviços públicos, podendo
assim ser alienados de acordo com preceitos da lei;

4.2.3. Bens patrimoniais Indisponíveis: Os bens patrimoniais indisponíveis são

aqueles que detém de valor patrimonial, mas que o Estado não pode os
alienar, visto que os mesmos são utilizados para uma especifica utilidade
pública. Segundo o Código Civil, em seu artigo 100, os bens considerados
de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto
conservarem sua função de acordo com o que a lei determinar. São
 8

exemplos deste: prédios de repartição pública, escolas públicas e hospitais

públicos.

4.3. Afetação, Desafetação e a Alienação de Bens Públicos

O instituto da afetação é de suma importância para o exame de inalienabilidade

de bens públicos. Os bens afetados são aqueles utilizados para determinada função
pública, ou seja, a um fim público, como é o caso de uma praça utilizada pela
população, ao contrário a desafetação significa que o bem não está sendo utilizado
para função pública especifica, como um carro parado no estacionamento de uma
repartição pública (Alexandrino, 2011, p. 937)

Os bens afetados, segundo a doutrina, não podem ser alienados, como

preconizado pelo artigo 100 do Código Civil. Os bens de uso comum do povo e bens
de uso especiais, enquanto destinados a fins específicos não podem ser alienados.
Já os bens considerados dominicais, que não detêm de destinação pública, podem
ser alienados.

Caso um bem de uso comum do povo ou de uso especial perca sua finalidade
publica especifica, se converterá em bem dominical e poderá ser alienado, como no
exemplo dado pelo Profº Hely Lopes Meirelles:

Uma praça ou um edifício público não pode ser alienado enquanto

tiver essa destinação, mas qualquer deles poderá ser vendido, doado ou
permutado desde o momento em que seja, por lei, desafetado da
destinação originária e traspassado para a categoria de bem dominical,
isto é, do patrimônio disponível da Administração.

Apesar da inalienabilidade dos bens de uso comum e especial, isto não impede
que tais, mantendo sua natureza, possam ser alienados de uma entidade pública para
outra, seguindo as normas de direito público, sendo realizada normalmente por lei,
porém ao Direito Privado, está só ocorrerá com a desafetação.

5. CARACTERISTICAS

Os bens públicos, aqueles pertencentes ao Estado possuem certas

peculiaridades quanto a suas características, diferenciando-os aos bens privados,
 9

estas características estão elencadas a sua natureza, como a própria denominação

ressalta, ser “bem público”, e função patrimonial de resguardar renda ao Estado.

Temos como características a inalienabilidade, impenhorabilidade,

imprescritibilidade e a impossibilidade de oneração.

5.1. Inalienabilidade

Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo

e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem
a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem
ser alienados, observadas as exigências da lei. (CC -
Lei nº 10.406 de 10 de Janeiro de 2002)

Com base no Código Civil em seu artigo 100, os bens públicos são bens
inalienáveis, porém, logo em seguida vem o artigo 101 e ressalta a possibilidade de
haver a alienação, logo nota-se que esta característica é relativa. Por tanto o bem
público pode sim ser objeto de alienação desde que observadas às exigências em lei

Os requisitos para a alienação de bem público seja móvel ou imóvel constam

na Lei 866/93, ressaltando como quesitos a necessidade de estar subordinada a
interesse público e ser devidamente justificada; haver lei especifica que a autorize,
exceto em caso de bem imóvel; pré-avaliação para que assim evite subfaturamento e;
licitação, na modalidade de concorrência, está sendo a regra geral, exceto em caso
de dação em pagamento ou por decisão judicial, a qual poderá ocorrer por leilão ou
concorrência.

5.2. Impenhorabilidade

Os bens públicos são impenhoráveis, estes não se sujeitam a penhora,

conforme previsto no artigo 649 inciso I do Código de Processo Civil.

Art. 649. São absolutamente impenhoráveis:

I - os bens inalienáveis e os declarados, por
ato voluntário, não sujeitos à execução; (CPC - Lei nº
5.869 de 11 de Janeiro de 1973)

Como tratado no tópico anterior, os bens públicos se enquadram no artigo

supracitado por sua característica de inalienáveis, impedindo assim a sua penhora.
Diante ao fato, em caso de execução contra a Fazenda Pública o ato ocorre de
modo especial conforme previsto pela Constituição Federal em seu artigo 100;
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas
Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença
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judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de

apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos,
proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações
orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009). (Vide
Emenda Constitucional nº62, de2009) (Vide ADI 4425)
§ 1º Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles
decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas
complementações, benefícios previdenciários e indenizações por
morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude
de sentença judicial transitada em julgado, e serão pagos com
preferência sobre todos os demais débitos, exceto sobre aqueles
referidos no § 2º deste artigo. § 2º Os
débitos de natureza alimentícia cujos titulares, originários ou por
sucessão hereditária, tenham 60 (sessenta) anos de idade, ou sejam
portadores de doença grave, ou pessoas com deficiência, assim
definidos na forma da lei, serão pagos com preferência sobre todos os
demais débitos, até o valor equivalente ao triplo fixado em lei para os
fins do disposto no § 3º deste artigo, admitido o fracionamento para
essa finalidade, sendo que o restante será pago na ordem cronológica
de apresentação do precatório. § 3º O disposto no caput deste
artigo relativamente à expedição de precatórios não se aplica aos
pagamentos de obrigações definidas em leis como de pequeno valor
que as Fazendas referidas devam fazer em virtude de sentença judicial
transitada em julgado. (Constituição Federal de 1988)

A organização cronológica utilizada para efetuar os pagamentos das dívidas

públicas, tem exceções quando se trata de dívida de natureza alimentícia, pois esta
possui preferência sobre os demais quanto ao seu pagamento, exceto aqueles cuja
seus titulares possuam sessenta anos de idade ou sejam aqueles portadores de
deficiência. Vale ressaltar que a disposição do artigo ainda não é válida para
obrigações definidas em lei como de pequeno valor.

5.3. Imprescritibilidade

Diferente a inalienabilidade, por ser relativa, os bens públicos são

imprescritíveis e insuscetíveis de usucapião, pois mesmo que haja a posse pacifica
do bem este ainda não irá adquiri-lo, pois a Constituição Federal veda o ato
expressamente tanto na zona rural, (CF, art. 191, parágrafo único), quanto na urbana
(CF, art. 183, § 3.º). Além de constar expresso no Código Civil;

Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.

(Artigo 102 da Lei nº 10.406 de 10 de Janeiro de 2002)
 11

5.4. Impossibilidade de oneração

Art. 1.420. Só aquele que pode alienar poderá empenhar,

hipotecar ou dar em anticrese; só os bens que se podem alienar
poderão ser dados em penhor, anticrese ou hipoteca.
(CC - Lei nº 10.406 de 10 de Janeiro de 2002)

Decorrente da impenhorabilidade e da inalienabilidade, os bens públicos não

podem ser dados em garantia real em favor de terceiro, seja por penhor, hipoteca ou
anticrese, por nulidade absoluta do ato, pois estes bens possuem normas próprias às
quais o diferem dos bens particulares. Desta forma o credor da Fazenda Pública não
poderá dar qualquer bem público como garantia.

6. ESPÉCIES DE BENS PÚBLICOS

A apresentação de tais espécies deve ser feita de maneira que seja possível o
seu enquadramento nas respectivas classificações dos bens públicos, já abordadas
anteriormente. Portanto, serão citadas dentre as suas principais espécies.

A especificação de Bens Públicos é encontrada em diversas legislações no

direito brasileiro, em suma, a Constituição Federal aponta no artigo 20, os bens da
União e, no artigo 26, os do Estado. Por sua vez, o Decreto-lei n o 9.760, de 5-9-46,
enumera os bens imóveis da União. O Código de Águas (Decreto n o 24.643, de 10-
7-34) classifica as águas públicas em de uso comum e dominicais (art. 1 o). O Estatuto
da Terra (Lei n o 4.504, de 30-11-64) contém normas sobre as terras públicas situadas
na zona rural. E ainda se encontram subsídios sobre bens públicos no Código
Florestal, Código de Minas, Código de Águas Minerais etc. A Lei n o 9.636, de 15-5-
98, com alterações posteriores, também estabelecem normas sobre bens públicos.
Serão a seguir analisadas algumas das modalidades de bens públicos sujeitos a
normas específicas. (DI PIETRO, p.949,2017)

6.1. Terras Devolutas

No geral, tais terras são consideradas como não utilizáveis para qualquer tipo
de atividade específica determinada. Portanto, são pertencentes ao domínio público,
porém, no atual momento não estão sendo efetivamente utilizadas pelo Poder Público
para qualquer atividade específica. Sendo assim, nomeadas como bens dominicais.
(ALEXANDRINO; PAULO, 2015)

Sendo que, o sentido da palavra “devoluta” no âmbito jurídico, conforme José

dos Santos Filho, se refere às terras que:
 12

Se afastam do patrimônio das pessoas jurídicas públicas sem

se incorporarem, por qualquer título, ao patrimônio dos particulares.

Tais terras, via de regra, são pertencentes aos Estados, porém, existem
algumas exceções. Como citado no artigo 20, II, CF/88, em casos de terras
indispensáveis para a defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares,
das vias federais de comunicação e à preservação ambiental definidas em lei.

Sendo assim, percebe-se que as terras em questão

podem causar muitos conflitos, como já causaram
ao longo do tempo. Havendo divergências quanto à
necessidade do Estado em provar, em casos de
inexistência de registro imobiliário, sua propriedade.
(FILHO, 2011)
6.2. Terrenos de marinha

De acordo com o Decreto- lei nº9.760/46:

Art. 2º São terrenos de marinha, em uma

profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos
horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha
do preamar-médio de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e
nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a
influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde
se faça sentir a influência das marés.

Embora o referido artigo retrate as margens dos rios, elas serão somente
enquadradas à espécie de Terrenos de Marinhas se for atingidas pelas influencias
das marés, porque, em regra, as margens dos rios entram no conceito de terrenos
reservados.

A constituição em seu artigo 20, IV abrange os terrenos de marinha, sendo

pertencentes à União, por imperativos de defesa e de segurança nacional.

6.3. Terrenos acrescidos

São espécies de bens da União que se característica com o aumento de forma

natural ou artificial em terrenos de marinha.
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Entende-se como terreno de marinha a área de terra entre o mar e a

concentração urbana por uma distância de 33 metros, além da mesma distância em
ilhas, próximos de leitos de rios que interfiram no mar e lagoas, que são propriedade
da união.

Desta forma, terrenos acrescidos são o acumulo de solo, de forma natural

(surgimento de ilhas natural) ou artificial (surgimento de ilha ou acumulo de terra por
interferência humana) num terreno de marinha, que como o próprio nome é auto
explicativo se acrescenta na propriedade da união, art. 20, VII da Constituição Federal.

6.4. Terrenos Reservados

De maneira breve e sucinta, terrenos reservados, são aqueles em que a partir

do Código das Águas, são considerados como banhados pelas correntes navegáveis,
fora do alcance das marés, e que se estendem até a distância de 15 metros para a
parte da terra.

Sendo que, via de regra, as referidas terras são de domínio

público. Exceto em casos em que houver legitimamente a transmissão
da área. (FILHO, 2011)

6.5. Terras Ocupadas pelos Índios

Conforme dispõe a Constituição Federal: São terras tradicionalmente ocupadas

pelos índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas
atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais
necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural,
segundo seus usos, costumes e tradições. (Art. 231 § 1º)

A referida espécie trata-se de bens pertencentes à União, haja vista, são

classificados como bens de uso especial.

Os direitos que a Constituição assegura aos índios sobre as terras são a posse
permanente e o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas
existentes (art. 231, § 2 o). A posse não é a de que trata o Código Civil; “não é a posse
como simples poder de fato sobre a coisa, para sua guarda e uso, com ou sem ânimo de
tê-la como própria”. É, em substância, aquela possessio ab origine que, no início, para os
romanos, estava na consciência do antigo povo, e era não a relação material do homem
com a coisa, mas um poder, um senhorio (DI PETRO, p.954,2017).

Embora, haja previsão na Constituição Federal, que os bens públicos habitados

pelos índios são assegurados exclusivamente às riquezas do solo, dos rios e dos
 14

lagos existentes nas terras por eles ocupadas, por intermédio do o § 3 o do artigo 231,
permite mediante a autorização do Congresso Nacional seja feito o aproveitamento
dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das
riquezas minerais, assegurada aos índios participação nos resultados da lavra, por
forma a ser disciplinada em lei. (DI PIETRO, 2017)

6.6. Ilhas

É considerada como ilha a partir de (ALEXANDRINO; PAULO, 2015), como

toda elevação de terra que está acima das águas, e por estas cercadas em toda sua
extensão.

As mesmas se subdividem em marítimas, fluviais e lacustres, dependendo de

onde se localizem, sendo no mar, no rio ou em lagos.

Sendo que, as ilhas marítimas, via de regra, são pertencentes à União, porém,
em alguns casos também podem ser de domínio dos Estados e Municípios, quanto a
áreas específicas das ilhas oceânicas e costeiras. (FILHO, 2011)

Enquanto as ilhas fluviais e lacustres são pertencentes aos Estados-Membros

a partir da regra geral. Porém, também é possível que as mesmas sejam de domínio
da União quando estiverem em águas que são respectivamente de seu domínio, ou
estão situadas em áreas limítrofes com outros países. (FILHO, 2011)

6.7. Plataforma Continental

Bem público que busca a proteção de riquezas naturais e limites da atuação

internacional em território nacional, com o art. 20, V da Constituição Federal destina a
Plataforma Continental como bem da União.

Esta denominação se dá a extensão de solo que está entre a costa brasileira e

o momento em que o solo sub marítimo sofre um declive e se inicia o mar aberto.

6.8. Faixas de Fronteiras

Estabelece faixa de fronteira a área de 150 km de largura, que corre paralelamente

à linha terrestre demarcatória da divisa entre o território nacional e países
estrangeiros, considerado fundamental para a defesa do território nacional (CF, art.20
§ 2°). (ALEXANDRINO; PAULO, p. 940, 2015)
 15

As faixas de fronteiras estão na classificação de terras devolutas, ou seja, bens

pertencentes à União (art. 20, II, CF), no entanto, não se pode dizer que todas as faixa
de fronteiras sejam públicas e pertencentes à União, pois existem terras particulares
nessa faixa que ficam sujeitas a uma série de restrições estabelecidas em lei, em
benefício a segurança nacional.

6.9. Água Publica

É bem da público a água publica, que se entende como as águas que compõem
leitos de rios, nascentes de rios, águas de possível flutuação e navegabilidade, mares
ou quando esse volume de água influencia na vegetação.

Neste caso é de responsabilidade do estado membro em que se encontra este

bem público, a não ser em hipóteses que fazem com que este bem seja da União,
como quando está em mais de um estado membro, quando se encontra em fronteira
internacional, ou em sua extensão passa por território estrangeiro.

7. USO PRIVATIVO DE BENS PÚBLICOS POR PARTICULARES

CC - Lei nº 10.406 de 10 de Janeiro de 2002

Institui o Código Civil.
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os
outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Os bens públicos são para serventia dos entes estatais e as pessoas que os
compõe, entretanto excepcionalmente o Estado pode, por sua conveniência e em
conformidade com os ditames legais, ceder determinado bem da União, dos Estados
ou Municípios para o particular, desde que o uso não seja prejudicial ao interesse
público.
O uso destes bens sem a devida regulamentação, pode gerar ao infrator
responsabilidade nos mais variados âmbitos, como penal, civil e administrativamente.
Além de ter de cessa de forma imediata o uso, devera remunerar o proprietário em
valor de mercado e em caso de danos pelo uso improprio, pagará indenização por tais
prejuízos, sejam eles, ao patrimônio do Estado ou à coletividade. A utilização dos bens
públicos pelos particulares mantém relação com a natureza do bem cedido.

Os bens públicos de uso comum do povo, como rios, mares,

praias, estradas, ruas e praças, são de livre utilização por todas as
 16

pessoas, independentemente de concordância administrativa

específica, utilização essa que pode ser gratuita ou remunerada,
cabendo à Administração regulamentar seu uso por meio de normas
gerais.
Os bens públicos de uso especial, como as repartições
públicas, teatros públicos e museus públicos, possuem destinação
específica, vinculada à execução de serviços determinados.
Os bens dominicais, embora integrem o patrimônio público,
não possuem uma destinação especificamente pública, podendo ser
utilizados pela Administração Pública para finalidades diversas,
inclusive econômicas. (REMEDIO, 2018, p. 554)

Será um regime jurídico próprio a reger essas utilizações, com determinadas

características, como:

Compatibilidade com o interesse público; Consentimento ou

concordância da Administração; Observância das condições fixadas
pela Administração; Pagamento de preço, quando for o caso;
Precariedade do ato administrativo que possibilita a utilização.
(REMEDIO, 2018, p. 554-555)

7.1. Autorização de uso

A autorização de uso, é ato unilateral da Administração, que cede o bem público
para o uso do particular, precariamente e com curta duração. Isto nos diz que, essa
autorização pode cessar a qualquer tempo, por sua natureza precária, mesmo sendo
um ato de curto alcance. A autorização pode incidir sobre qualquer bem público e não
depende de previsão legislativa ou licitação, é uma maneira simples e temporária de
ceder o bem público para satisfazer o interesse da coletividade.
São exemplos de Autorização de uso, quando a Administração cede, a praça
pública para uma exposição de veículos antigos e de terreno municipal para instalação
de circo.

7.2. Permissão de uso

Permissão de uso é, segundo José Antonio Remedio (2018, p.555),

É ato administrativo unilateral, discricionário, em que se atribui a

alguém a possibilidade de utilização desse bem, enquanto a
Administração dele não necessitar, ou enquanto permanecer o
interesse público existente a época da emanação do ato.

Sempre que possível a Permissão de uso, será feita mediante licitação, ou

minimamente seguirá um procedimento que garantirá tratamento isonômico aos
administrados. No caso de bens imóveis residenciais destinados ou efetivamente
utilizados por programas habitacionais ou regularização fundiária de interesse social,
a licitação é dispensável.
 17

A permissão de uso pode incidir sobre qualquer espécie de bem público,

inexiste direito adquirido e a Administração pode cessar a permissão conforme sua
conveniência, sendo portando sua natureza a precariedade. A permissão de uso
também autoriza a utilização do bem público temporariamente, para eventos de
natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional.
A Permissão de uso e a Autorização de uso não se confundem, pois enquanto
a autorização de uso é cedida para uso especifico do particular, a permissão de uso
visa, provavelmente, interesse público. Enquanto a Autorização destina-se a uso
eventual do bem público, a Permissão atribui ao bem um uso continuado.

7.3. Concessão de uso

É um contrato administrativo, no qual a Administração pública cede o bem ao
particular para exercer sua especifica destinação, portando a Administração trespassa
ao particular o uso, sem o animus dominis, ou seja, a intenção de se tornar possuidor
deste bem. Este contrato administrativo possui natureza pessoal e não natureza real.
Este contrato pode ser celebrado por qualquer bem público, desde que siga os
tramites legais, pois a Concessão de uso depende de autorização legislativa, que deve
ser precedida de licitação na modalidade concorrência, com prazo determinado para
seu termino.
São alguns exemplos de Concessão de uso, segundo Remedio (2018, p. 557),
São exemplos a Concessão de uso de boxes de frutas em mercados
municipais e de bancas de revistas em estações rodoviárias.
O ato do Poder Público que permite o uso de cemitério
municipal também corresponde à concessão de uso de bem público.

A Constituição Federal de 1988 prevê a possibilidade de concessão nos casos

de terras públicas e devolutas para o fim de reforma agrária, mais especificamente
nos artigos 188 §§1º e 2 º, e artigo 189.

Constituição Federal de 1988

Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em
Assembleia Nacional Constituinte para instituir um Estado
Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e
individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento,
a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade
fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e
comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução
pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a
seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO
BRASIL.
 18

Art. 188. A destinação de terras públicas e devolutas será

compatibilizada com a política agrícola e com o plano nacional de
reforma agrária.
§ 1º A alienação ou a concessão, a qualquer título, de terras
públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares a pessoa
física ou jurídica, ainda que por interposta pessoa, dependerá de prévia
aprovação do Congresso Nacional.
§ 2º Excetuam-se do disposto no parágrafo anterior as
alienações ou as concessões de terras públicas para fins de reforma
agrária.
Art. 189. Os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela
reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso,
inegociáveis pelo prazo de dez anos.
Parágrafo único. O título de domínio e a concessão de uso
serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil, nos termos e condições previstos
em lei.

A concessão de uso e a concessão de serviço público se diferenciam, pois na

primeira o particular não acolhe nenhum interesse público especifico e definido, já na
segunda, respectivamente, o concessionário exerce função pública, acata encargos
próprios e típicos do Estado.

7.4. Concessão de direito real de uso

É o contrato administrativo pelo qual a Administração transfere uso de terreno
público ao particular, com fins específicos de urbanização, industrialização, edificação,
cultivo ou qualquer outra exploração de interesse social. Este contrato pode ser
celebrado com remuneração onerosa ou gratuita, e por se tratar de preço público, esta
remuneração possível de ser fixada, será isenta de tributos. Pode reger-se por tempo certo
ou indeterminado, transferindo-se por inter vivos por sucessão legítima ou
testamentária. Instituído pelo Decreto Lei nº 271, de 28 de Fevereiro de 1967, que dispõe
sobre o Loteamento urbano.
Art. 7o É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares
remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para
fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização,
edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das
comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse
social em áreas urbanas. Art. 8º É permitida a concessão de uso do espaço aéreo sobre a
superfície de terrenos públicos ou particulares, tomada em projeção vertical, nos termos e
para os fins do artigo anterior e na forma que for regulamentada.
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A Administração poderá conceder título de direito real de uso de imóveis, dispensada

licitação nas hipóteses que traz o artigo 17 §2º da Lei nº 8.666 de 1993.

Lei nº 8.666 de 21 de Junho de 1993

Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal,
institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e
dá outras providências.
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública,
subordinada à existência de interesse público devidamente justificado,
será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
§ 2o A Administração também poderá conceder título de
propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação,
quando o uso destinar-se: (Redação dada pela Lei nº 11.196, de 2005)
I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública,
qualquer que seja a localização do imóvel; (Incluído pela Lei nº 11.196,
de 2005)
II - a pessoa natural que, nos termos de lei, regulamento ou ato
normativo do órgão competente, haja implementado os requisitos
mínimos de cultura, ocupação mansa e pacífica e exploração direta
sobre área rural, observado o limite de que trata o § 1o do art. 6o da
Lei no 11.952, de 25 de junho de 2009; (Redação dada pela Lei nº
13.465, 2017)
§ 2º-A. As hipóteses do inciso II do § 2o ficam dispensadas de
autorização legislativa, porém submetem-se aos seguintes
condicionamentos: (Redação dada pela Lei nº 11.952, de 2009)
I - aplicação exclusivamente às áreas em que a detenção por
particular seja comprovadamente anterior a 1o de dezembro de 2004;
(Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005)
II - submissão aos demais requisitos e impedimentos do
regime legal e administrativo da destinação e da regularização
fundiária de terras públicas; (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005)
III - vedação de concessões para hipóteses de exploração não-
contempladas na lei agrária, nas leis de destinação de terras públicas,
ou nas normas legais ou administrativas de zoneamento ecológico-
econômico; e (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005)
IV - previsão de rescisão automática da concessão,
dispensada notificação, em caso de declaração de utilidade, ou
necessidade pública ou interesse social. (Incluído pela Lei nº 11.196,
de 2005)
§ 2o-B. A hipótese do inciso II do § 2o deste artigo: (Incluído
pela Lei nº 11.196, de 2005)
I - só se aplica a imóvel situado em zona rural, não sujeito a
vedação, impedimento ou inconveniente a sua exploração mediante
atividades agropecuárias; (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005)
II - fica limitada a áreas de até quinze módulos fiscais, desde
que não exceda mil e quinhentos hectares, vedada a dispensa de
licitação para áreas superiores a esse limite; (Redação dada pela Lei
nº 11.763, de 2008)
III - pode ser cumulada com o quantitativo de área decorrente
da figura prevista na alínea g do inciso I do caput deste artigo, até o
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limite previsto no inciso II deste parágrafo. (Incluído pela Lei nº 11.196,

de 2005).

7.5. Concessão de uso especial para fins de moradia

Essa concessão é garantida por uma Medida Provisória 2.220/2001 e beneficia

algumas pessoas por não terem seus imóveis próprios e por já residirem em bem
público por algum tempo. É possível que está concessão seja adquirida por herança,
podendo o herdeiro contar com o tempo da posse de seu antecessor, desde que sejam
continuas.
Caso a ocupação veja gerar risco de vida ou de saúde aos ocupantes, o Poder
Público garante o direito a concessão de uso especial para fins de moradia em imóvel
com local diversa do que residem.

Medida Provisória nº 2.220 de 04 de Setembro de 2001

Dispõe sobre a concessão de uso especial de que trata o § 1o
do art. 183 da Constituição, cria o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano - CNDU e dá outras providências.
Art. 1o Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu
como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até
duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em
área com características e finalidade urbanas, e que o utilize para sua
moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial
para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que
não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro
imóvel urbano ou rural. (Redação dada pela lei nº 13.465, de 2017)
§ 1o A concessão de uso especial para fins de moradia será
conferida de forma gratuita ao homem ou à mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil.
§ 2o O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao
mesmo concessionário mais de uma vez.
§ 3o Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua,
de pleno direito, na posse de seu antecessor, desde que já resida no
imóvel por ocasião da abertura da sucessão.

Discorre Remedio (2018, p.560),

O título de concessão de uso especial para fins de

moradia poderá ser obtido pela via administrativa, perante
o órgão competente da Administração Pública ou, no caso
de recusa ou omissão do órgão administrativo, pela via
judicial. O título conferido por via administrativa ou por
sentença judicial servirá para efeito de registro no Cartório
de Imóveis (art. 6º, caput e §4º)
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A concessão incidirá sobre os bens, ou áreas de propriedade da União,

incluindo os terrenos da Marinha e acrescidos. Preenchendo os requisitos legais
estabelecidos na MP supracitada, será concedido ao particular, homem ou mulher já
possuidor do bem a concessão de uso especial para fins de moradia, desde que não
seja proprietário de outro imóvel, nem beneficiário de concessão em relação a outro
imóvel da Administração.
Na aquisição de imóvel com a destinação diversa de moradia, sendo para si ou
para sua família, sendo o imóvel urbano ou rural, perderá o direito a esta concessão
já lhe cedida. Exceção a essa regra são os imóveis funcionais, que se encontram em
utilidade da Administração, como hospitais públicos, etc.
A Medida Provisória 2.220/2001 concede também direito a Autorização
de uso especial comercial em seu artigo 9º:

Medida Provisória nº 2.220 de 04 de Setembro de 2001

Dispõe sobre a concessão de uso especial de que trata o § 1o
do art. 183 da Constituição, cria o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano - CNDU e dá outras providências.
Art. 9o É facultado ao poder público competente conceder
autorização de uso àquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu
como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até
duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em
área com características e finalidade urbanas para fins comerciais.
(Redação dada pela lei nº 13.465, de 2017)
§ 1o A autorização de uso de que trata este artigo será
conferida de forma gratuita.
§ 2o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido
por este artigo, acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto
que ambas sejam contínuas.
§ 3o Aplica-se à autorização de uso prevista no caput deste
artigo, no que couber, o disposto nos arts. 4o e 5o desta Medida
Provisória.

7.6. Cessão de uso

A cessão de uso é o mecanismo usado pela Administração (sendo ela
proprietária ou não do bem) para ceder um bem público para outra entidade da
Administração por relevante interesse social.

Decreto Lei nº 9.760 de 05 de Setembro de 1946

Dispõe sobre os bens imóveis da União e dá outras
providências.
Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço
público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados,
aforados ou cedidos.
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§ 3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar,

com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou
colaboração que entenda prestar.

Os imóveis poderão ser cedidos conforme conveniência do Poder Executivo,

de forma gratuita ou em condições especiais, aos Estados, ao Distrito Federal, aos
Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas da educação, cultura, assistência
social ou saúde. A pessoas físicas ou jurídicas, quando se tratar de relevante interesse
público ou social, ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. Segundo o
artigo 18 da Lei 9.636/98.
A cessão será formalizada pôr termo ou contrato pelo Presidente da República
ou pelo Ministro de Estado da Fazenda, quando permitida a delegação de
competência. Neste termo ou contrato seguirão as condições estabelecidas, como,
caso seja entidade com fim lucrativo, será onerosa a cessão, e sempre que houver
condições de competitividade deverão ser observados os procedimentos licitatórios,
dispensando-se apenas a licitação nos casos de cessão relativa.
Fica também especificado na formalização a finalidade da cessão, juntamente
com seu prazo de cumprimento, caso o bem cediço seja, por parte ou em sua
totalidade destinado a fim diverso do estabelecido no documento, tornar-se-á nula a
cessão.

7.7. Enfiteuse ou aforamento

Não se confunde com a concessão de direito real de uso, que exige finalidade
específica. Permite ao proprietário (no caso a Administração Pública) atribuir a outrem
(no caso o particular) o domínio útil de imóvel de sua propriedade, mediante o
pagamento de uma importância certa, invariável e anual, chamada foro, pensão ou
cânon. É admissível a transferência total ou parcial do domínio a outrem.
Trata-se de um direito real sobre coisa alheia, em que se confere ao titular do
direito - foreiro ou enfiteuta - a plena posse, uso e gozo da coisa, sem fins específicos,
com poderes, inclusive, de aliená-la e transmiti-la hereditariamente, desde que pague
anualmente ao senhorio direto (proprietário) chamada de foro ou pensão anual. A
enfiteuse deve ser registrada no Cartório de Imóveis competente.
Na falta do pagamento por três anos consecutivos ou por quatro anos
intercalados, importará na caducidade do aforamento. Dar-se-á extinção natural da
enfiteuse com a morte de beneficiário sem herdeiros, com a extinção do bem ou ainda
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se este cair em comisso. Comisso é pena legal consubstanciada na perda do

aforamento por falta de pagamento do foro. O decreto Lei 9.760 de 1946, em seu
artigo 103 dispõe as possibilidade de extinção do aforamento/enfiteuse:

Decreto Lei nº 9.760 de 05 de Setembro de 1946

Dispõe sobre os bens imóveis da União e dá outras
providências.
Art. 103. O aforamento extinguir-se-á: (Redação dada pela Lei
nº 11.481, de 2007)
I - por inadimplemento de cláusula contratual; (Incluído pela Lei
nº 11.481, de 2007)
II - por acordo entre as partes; (Incluído pela Lei nº 11.481, de
2007)
III - pela remissão do foro, nas zonas onde não mais subsistam
os motivos determinantes da aplicação do regime enfitêutico; (Incluído
pela Lei nº 11.481, de 2007)
IV - pelo abandono do imóvel, caracterizado pela ocupação,
por mais de 5 (cinco) anos, sem contestação, de assentamentos
informais de baixa renda, retornando o domínio útil à União; ou
(Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
V - por interesse público, mediante prévia indenização.
(Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 1o Consistindo o inadimplemento de cláusula contratual no
não-pagamento do foro durante três anos consecutivos, ou quatro anos
intercalados, é facultado ao foreiro, sem prejuízo do disposto no art.
120, revigorar o aforamento mediante as condições que lhe forem
impostas. (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
§ 2o Na consolidação pela União do domínio pleno de terreno
que haja concedido em aforamento, deduzir-se-á do valor do mesmo
domínio a importância equivalente a 17% (dezessete por cento),
correspondente ao valor do domínio direto. (Redação dada pela Lei nº
9.636, de 1998).

7.8. Locação do bem público

A locação do imóvel público de propriedade da União é regulamentado pelo
Decreto Lei 9760/1946:

Decreto Lei nº 9.760 de 05 de Setembro de 1946

Dispõe sobre os bens imóveis da União e dá outras
providências.
Art. 87. A locação de imóveis da União se fará mediante
contrato, não ficando sujeita a disposições de outras leis concernentes
à locação.

Seguindo a conveniência da Administração, os imóveis da União. Poderão ser

alugados na prestação de serviços públicos, no todo ou parcialmente, para residência
de autoridades federais ou de outros servidores da União, no interesse público.
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Estas locações devem ser feitas mediante procedimento licitatório, dispensado

somente nos casos de programas habitacionais realizados por órgãos ou entidades
da Administração criados para este determinado fim. É proibida a sublocação do
imóvel, no todo ou em parte e a transferência de locação.
Este contrato poderá ser rescindido a qualquer tempo, sendo necessário ao
Poder Público, sem que a Administração fique obrigada a pagar qualquer espécie de
indenização, exceto a benfeitorias realizadas no imóvel, quando necessárias.
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8. CONCLUSÃO
O presente trabalho abordou o tema Bens Públicos, e com ele foi possível
perceber que os mesmos possuem regime diverso dos bens particulares com
peculiaridades próprias, tais como a imprescritibilidade, a impenhorabilidade e a
alienabilidade condicionada à desafetação. A finalidade do trabalho foi de expor um
amplo conhecimento sobre o assunto em questão. Tendo como proposta principal a
obtenção de conhecimento sobre o assunto.
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9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo
Descomplicado. 23 ed. São Paulo. Método, 2015.
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 24. Ed.
Rio de Janeiro. Lumen Juris, 2011.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 30ª Ed. São Paulo:
Atlas, 2017.
REMEDIO, Jose Antonio. Direito Administrativo. 3. Ed. São Paulo: Editora
Verbatim, 2018.