Vous êtes sur la page 1sur 10

Legalitas Penunjukan Pejabat POLRI ...

( Fransica Adelina )

LEGALITAS PENUNJUKAN PEJABAT POLRI MENJADI PELAKSANA TUGAS


GUBERNUR PADA MASA KAMPANYE PEMILIHAN KEPALA DAERAH

Fransica Adelina
Universitas Bung Karno
Jl. Pegangsaan Timur No.17A Menteng, Jakarta Pusat
Phone: 089504288460
Email: fransiscaadelinasinaga@yahoo.com

Abstract

Lack of echelon I officials of the Ministry of Home Affairs (Kemendagri), lack of regional stability and the presence
of vulnerability and to ensure neutrality during Governor Election is the reason for the appointment of Polri officers
to be Plt. Governor. The legal basis for the appointment is Article 201 of Law Number 10 of 2016 on The Second
Amandment to Law Number 1 of 2015 on Enactment of Government Regulation in Lieu of Law Number 1 of 2014 on
Election of Governor, Regent and Mayor into Law which mandates to fill the vacancy of Governor's office, appointed
by acting governor from high-ranking office until the inauguration of the Governor. Whereas in Article 4 paragraph
2 Regulation of the Minister of Home Affairs Number 1 of 2018 on the Second Amandment to Regulation of the
Minister of Home Affairs Number 74 of 2016 on Unpaid Leave of AbsenceFor Governor and Vice Governer, Regent
and Vice Regent, as well as Mayor and Vice Mayor governing the Acting Governor can come from "the same level"
high-level officials. After analyzing the appointment of Police Officers into Plt of Governor based on the function and
authority of the Police, Ministry of Home Affairs and the Provincial Government is illegal because the duties and
functions similar to that of the Provincial Head are the duties and functions of the Ministry of Home Affairs, namely
to organize domestic government affairs. Furthermore, based on the requirements of appointment of the Governor's
Plt is illegal because the Law on the Election of Regional Head cq The State Civil Apparatus Law does not allow the
appointment of Police high rank official who is occupying a position in the police to be Governor's plt. However, based
on the nature or state of emergency, the appointment of the Polri officials as the Governor's Plt is legal because of
the potential for unstability and vulnerability in some provinces during the election campaign. To anticipate such
problems, the appointment of Polri Officers as Plt. The Governor shall be formulated in the form of Government
Regulation in Lieu of Law (Perppu) of Regional Head Election, taking into account the urgent critical that is abnormal
circumstances such as instability and vulnerability at the time of the election
Keywords : Duties of Head of Provincial; Requirements of Task Official; and Critical Situation

Abstrak

Kurangnya Pejabat Eselon I Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri), kurangnya stabilitas daerah dan
terdapatnya gelagat kerawanan serta untuk menjamin netralitas saat Pilkada merupakan alasan penunjukan
perwira Polri menjadi Plt. Gubernur. Dasar hukum penunjukan tersebut yaitu Pasal 201 Undang-Undang (UU)
Nomor 10 Tahun 2016 tentang Perubahan Kedua Atas UU Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan
Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota
Menjadi Undang-Undang yang mengamanatkan untuk mengisi kekosongan jabatan Gubernur, diangkat Penjabat
Gubernur yang berasal dari jabatan Pimpinan Tinggi Madya sampai dengan pelantikan Gubernur. Sedangkan
pada Pasal 4 ayat 2 Permendagri Nomor 1 Tahun 2018 tentang Perubahan Atas Peraturan Menteri Dalam
Negeri Nomor 74 Tahun 2016 tentang Cuti di Luar Tanggungan Negara Bagi Gubernur dan Wakil Gubernur,
Bupati dan Wakil Bupati, Serta Walikota dan Wakil Walikota mengatur Penjabat Gubernur dapat berasal dari
“setingkat” pejabat pimpinan tinggi madya. Setelah menganalisa penunjukan Pejabat Polri menjadi Plt Gubernur
berdasarkan fungsi dan kewenangan Polri, Kemendagri, dan Pemprov adalah ilegal karena tugas dan fungsi yang
serupa dengan Kepala Daerah Provinsi adalah tugas dan fungsi Kemendagri yaitu menyelenggarakan urusan
pemerintahan dalam negeri. Selanjutnya berdasarkan persyaratan pengangkatan Plt. Gubernur adalah ilegal
karena UU Pemilihan Kepala Daerah cq. UU Aparatur Sipil Negara tidak membolehkan penunjukan Pati Polri
yang sedang menduduki jabatan di kepolisian untuk menjadi Plt. Gubernur. Namun berdasarkan sifat atau
keadaan kedaruratannya penunjukan pejabat Polri sebagai Plt. Gubernur adalah legal karena adanya potensi
ketidakstabilitasan dan gelagat kerawanan di beberapa Propinsi pada saat kampanye pemilihan kepala daerah.
Untuk menghadapi permasalahan tersebut maka seharusnya penunjukan pejabat polri sebagai Plt. Gubernur

11
Vol. 15 No. 01 - Maret 2018 : 11 - 20

dirumuskan dalam bentuk Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) Pemilihan Kepala Daerah,
dengan mempertimbangkan adanya kegentingan yang memaksa yaitu keadaan yang tidak normal seperti
ketidakstabilan dan gelagat kerawanan pada saat penyelenggaraan Pemilu .
Kata kunci : Tugas Kepala Daerah; Persyaratan Pelaksana Tugas; dan Keadaan Genting.

A. Pendahuluan

Kekurangan personil setingkat pejabat Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 74 Tahun
tinggi eselon I di internal Kemendagri menjadi 2016 tentang Cuti di Luar Tanggungan Negara
alasan utama dua Jenderal Polri diusulkan Bagi Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan
menjadi pelaksana tugas (plt) Gubernur di Wakil Bupati, Serta Walikota dan Wakil Walikota
Jawa Barat dan Sumatera Utara. Beberapa mengatur bahwa pejabat Gubernur berasal dari
Gubernur di antara sepuluh daerah yang akan pejabat pimpinan tinggi madya/setingkat di
melaksanakan pemilihan Gubernur diketahui lingkungan pemerintah pusat/provinsi3.
telah habis masa jabatannya. Ada pula Kepala Penempatan Perwira Polri maupun TNI
Daerah yang kembali mencalonkan diri sehingga sebagai Penjabat Gubernur sudah dilakukan
membutuhkan Plt. Gubernur. Daerah yang sebelumnya, contohnya di Aceh yang dipimpin
gubernurnya telah habis masa jabatannya dan sementara waktu oleh seorang Mayjen TNI dan
akan melaksanakan pemilihan gubernur yaitu di Sulawesi Barat yang dipimpin sementara oleh
Sumatera Utara, Jawa Barat, Sumatera Selatan, perwira tinggi Polri. Kedua wilayah tersebut
Lampung, Nusa Tenggara Timur, Kalimantan aman saat melaksanakan Pilkada tahun 2017.
Barat, Sulawesi Tenggara, Sulawesi Selatan, Kedua daerah tersebut yaitu Sulawesi Barat
Maluku Utara dan Papua. yang dipimpin oleh Plt. Gubernur yaitu Irjen
Pengangkatan Plt. Gubernur memperhatikan Pol. Carlo Tewu dan di Aceh yang dipimpin oleh
aspek pengalaman dan kepemimpinan seseorang Plt. Gubernur Mayejn TNI Soedarmo4. Untuk
serta dapat berkoordinasi dengan acara Forum daerah yang masuk kategori rawan dibutuhkan
Komunikasi Pimpinan Daerah (Forkopimda), koordinasi dan komunikasi yang baik.5
Musyawarah Pimpinan Daerah (Muspimda)1. Agar tidak menimbulkan polemik menjelang
Alasan lain pemilihan Plt dari kalangan Pilkada serentak 2018 ini, penunjukan dua
kepolisian adalah untuk menjamin netralitas di pejabat tinggi atau Perwira Tinggi Polri sebagai
Pilkada serentak 2018. Pendekatan Stabilitas Plt. Gubernur Jawa Barat dan Sumatera Utara
dan gelagat kerawanan dijadikan alasan untuk oleh pemerintah, harus dijelaskan secara
memilih perwira Polri tersebut.2 komprehensif untuk menentukan bahwa
Dasar hukum yang dijadikan oleh Kemendagri kebijakan yang diambil tersebut telah sesuai
untuk mengambil kebijakan tersebut yaitu atau belum sesuai dengan peraturan perundang-
ketentuan dalam UU Nomor 10 Tahun 2016 undangan.
tentang Perubahan Kedua Atas UU Nomor 1 Tahun Kemendagri juga perlu menjelaskan
2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah secara komprehensif berdasarkan peraturan
Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun perundang-undangan yang berlaku mengenai
2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan pejabat setingkat eselon I pada lingkup institusi
Walikota Menjadi Undang-Undang dalam Pasal Polri atau TNI. Selain itu Kemendagri juga harus
201 yang berbunyi “untuk mengisi kekosongan menjelaskan netralitas anggota Polri sebagai Plt.
jabatan Gubernur, diangkat pejabat Gubernur Gubernur untuk mengantisipasi daerah-daerah
yang berasal dari jabatan pimpinan tinggi madya yang dianggap kurang aman. Dengan kebijakan
sampai dengan pelantikan Gubernur sesuai tersebut apakah dapat menjamin Pemilihan
dengan ketentuan perundang-undangan yang Kepala Daerah tersebut akan berlangsung
berlaku”. Selain itu Pasal 4 ayat (2) Permendagri dengan bersih dari intervensi dan tindakan yang
Nomor 1 Tahun 2018 tentang Perubahan Atas tidak benar.

1 Adhi Wicaksono, Alasan Kemendagri Tunjuk Dua Jenderal Polri Jadi Plt. Gubernur, CNN Indonesia, 26 Januari 2018, <https://
www. cnnindonesia.com/pilkadaserentak/nasional/20180126203106-32-271921/alasan-kemendagri-tunjuk-dua-jenderal-polri-jadi-
plt-gubernur>
2 Ika Devianti, Dasar Hukum Mendagri Tunjuk 2 Jenderal Polisi Jadi Plt Gubernur, (25 Januari 2018), <http://news.liputan6.com/
read/3238813/dasar-hukum-mendagri-tunjuk-2-jenderal-polisi-jadi-plt-gubernur>
3 Ibid
4 Moh.Nadlir, Mendagri Sebut Presiden Jokowi Setuju jenderal Polisi Jadi Penjabat Gubernur, (26 Januari 2018) <http://nasional.
kompas.com/read/2018/01/26/23505851/mendagri-sebut-presiden-jokowi-setuju-jenderal-polisi-jadi-penjabat-gubernur>
5 Ika Devianti, Op.Cit.

12
Legalitas Penunjukan Pejabat POLRI ...( Fransica Adelina )

Berdasarkan uraian tersebut maka penulis yang hampir serupa dengan kepala daerah
sangat tertarik untuk menganalisis penelitian Provinsi sehingga institusi tersebutlah yang
dengan Judul: “Legalitas Penunjukan Pejabat paling berhak dan berwenang menjadi Plt. Kepala
Polri Sebagai Plt. Gubernur Dalam Pilkada Daerah Provinsi/Gubernur.
Serentak Tahun 2018. Dalam Pasal 2 Perpres Nomor 11 Tahun 2015
diatur bahwa tugas Kementerian Dalam Negeri
B. Pembahasan
yaitu menyelenggarakan urusan pemerintahan
1. Legalitas Penunjukan Pejabat Polri dalam negeri untuk membantu Presiden dalam
menjadi Plt. Gubernur berdasarkan menyelenggarakan pemerintahan negara. Jika
Fungsi dan Kewenangan Polri, dianalisa Pasal 3 Perpres Nomor 11 Tahun 2015
Kementerian Dalam Negeri, dan Kepala maka dapat disimpukan bahwa fungsi dari
Daerah Provinsi Kemeneterian Dalam Negeri yaitu: pelaksanaan
kebijakan politik dan pemerintahan umum,
Sebelum mengkaji legalitas pengangkatan otonomi daerah, pembinaan administrasi
pejabat Polri tersebut lebih dalam dibahas kewilayahan, pembinaan pemerintahan desa,
terlebih dahulu makna dan batas kewenangan urusan pemerintahan dan pembangunan
Plt. Pasal 34 ayat (2) UU Nomor 30 Tahun daerah, keuangan daerah, serta kependudukan
2014 tentang Administrasi Pemerintahan dan pencatatan sipil, koordinasi, pembinaan,
mengatur bahwa apabila pejabat pemerintahan dan dukungan administrasi kepada seluruh
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) unsur organisasi di lingkungan Kemendagri,
berhalangan menjalankan tugasnya, maka pengelolaan barang milik/kekayaan negara pada
atasan Pejabat yang bersangkutan dapat Kemendagri, pengawasan tugas di lingkungan
menunjuk Pejabat Pemerintahan yang memenuhi Kemendagri, pelaksanaan bimtek dan supervisi
persyaratan untuk bertindak sebagai pelaksana urusan Kemendagri di daerah, pengoordinasian,
harian atau pelaksana tugas. Pelaksana tugas, pembinaan dan pengawasan umum, fasilitas,
melaksanakan tugas rutin dari pejabat definitif dan evaluasi penyelenggaraan pemda,
yang berhalangan tetap. pelaksanaan litbang pemdagri, pengembangan
Konsep Pelaksana Tugas selama ini merujuk SDM pemdagri; kegiatan teknis dari pusat
pada SK Kepala BKN No. K.26-20/V.24.25/99 sampai ke daerah; dan pelaksanaan dukungan
tanggal 10 Desember 2001 tentang Tata substantif kepada seluruh unsur organisasi di
Cara Pengangkatan PNS Sebagai Pelaksana lingkungan Kemendagri.
Tugas. Konteksnya adalah jika tidak ada Selanjutnya jika dianalisis Pasal 65 ayat (1)
PNS yang memenuhi syarat untuk diangkat UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan
dalam jabatan struktural. Surat Kepala BKN Daerah maka dapat disimpulkan bahwa tugas
No. K26.30/V.20.3/99 memberikan batasan Kepala Daerah yaitu memimpin pelaksanaan
kewenangan Plt. yaitu tidak berwenang urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan
mengambil keputusan dan/atau tindakan daerah, memelihara ketenteraman dan ketertiban
yang bersifat strategis yang berdampak pada masyarakat, menyusun dan mengajukan ranpera
perubahan status hukum pada aspek organisasi, tentang RPJPD dan ranperda tentang RPJMD
kepegawaian, dan alokasi anggaran. Keputusan kepada DPRD, serta menyusun dan menetapkan
dan/atau tindakan yang bersifat strategis RKPD, mengajukan ranperda tentang APBD,
menurut Penjelasan Pasal 14 ayat (7) UU No. ranperda tentang Perubahan APBD, dan ranperda
30 Tahun 2014, yaitu Keputusan dan/atau tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBD
Tindakan yang memiliki dampak besar seperti kepada DPRD, mewakili daerahnya di dalam dan
penetapan perubahan rencana strategis dan di luar pengadilan, dan melaksanakan tugas
rencana kerja pemerintah. Sedangkan maksud lain sesuai ketentuan peraturan perundang-
perubahan status hukum kepegawaian yaitu undangan.
melakukan pengangkatan, pemindahan, dan
Kemudian dalam Pasal 65 ayat (2) UU Nomor 23
pemberhentian pegawai.
Tahun 2014 diatur bahwa dalam melaksanakan
Legalitas menunjuk pelaksana tugas juga tugasnya kepala daerah berwenang:
dapat dikaji dari tugas dan kewenangan suatu
a. Mengajukan Rancangan Perda;
institusi. Penulis membandingkan tugas, fungsi,
peran dan kewenangan dari Kementerian Dalam b. Menetapkan Perda yang telah mendapat
Negeri, Kepala Daerah Provinsi, dan Kepolisian persetujuan bersama DPRD;
Negara Republik Indonesia untuk memahami c. Menetapkan Perkada dan keputusan kepala
institusi mana yang memiliki tugas dan fungsi daerah;

13
Vol. 15 No. 01 - Maret 2018 : 11 - 20

d. Mengambil tindakan tertentu dalam keadaan Gubernur sebagai perwakilan Pusat di daerah
mendesak yang sangat dibutuhkan oleh dengan menggunakan asas dekonsentrasi.
Daerah dan/atau masyarakat; Tugas Kepala Daerah mencakup urusan absolut,
e. Melaksanakan wewenang lain sesuai dengan urusan konkuren yang terdiri dari urusan wajib
ketentuan peraturan perundang-undangan. (urusan pelayanan dasar dan urusan bukan
pelayanan dasar) dan urusan pilihan.
Tugas dan fungsi instansi terakhir yang Penulis
bandingkan adalah tugas dan fungsi Kepolisian Urusan pemerintahan yang menjadi
Negara Republik Indonesia. Pasal 2 UU Nomor 2 kewenangan daerah diatur dalam Pasal 9 UU
Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Nomor 23 Tahun 2014, yang terdiri dari:
Indonesia mengatur bahwa fungsi kepolisian 1. Urusan pemerintahan absolut (Politik Luar
adalah salah satu fungsi pemerintahan negara di Negeri, Pertahanan, Keamanan, Yustisi,
bidang pemeliharaan keamanan dan ketertiban Moneter dan Fiskal Nasional; dan Agama)
masyarakat, penegakan hukum, perlindungan, yang dilimpahkan wewenangnya kepada
pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat. Gubernur sebagai Wakil Pemerintah Pusat
Selanjutnya Pasal 4 UU Nomor 2 Tahun berdasarkan asas Dekonsentrasi.
2002 mengamanatkan bahwa Kepolisian
2. Urusan pemerintahan Konkuren yaitu
Negara Republik Indonesia bertujuan untuk
urusan pemerintahan yang dibagi antara
mewujudkan keamanan dalam negeri yang
pemerintah Pusat, Daerah Provinsi dan
meliputi terpeliharanya keamanan dan ketertiban
Daerah Kabupaten/Kota yang terdiri atas
masyarakat, tertib dan tegaknya hukum,
terselenggaranya perlindungan, pengayoman, urusan pemerintahan wajib terbagi dua
dan pelayanan kepada masyarakat, serta yaitu urusan pemerintahan yang berkaitan
terbinanya ketenteraman masyarakat dengan dengan pelayanan dasar (pendidikan,
menjunjung tinggi hak asasi manusia. kesehatan, pekerjaan umum dan penataan
Kemudian pada Pasal 5 ayat (1) diatur ruang, perumahan rakyat dan kawasan
bahwa Kepolisian Negara Republik Indonesia permukiman, ketenteraman, ketertiban
merupakan alat negara yang berperan umum, dan perlindungan masyarakat, dan
dalam memelihara keamanan dan ketertiban sosial), urusan pemerintahan yang tidak
masyarakat, menegakkan hukum, serta berkaitan dengan pelayanan dasar (terdiri
memberikan perlindungan, pengayoman, dan atas 18 bidang) dan urusan pemerintahan
pelayanan kepada masyarakat dalam rangka pilihan (yang terdiri dari 8 bidang).
terpeliharanya keamanan dalam negeri. Dengan mempertimbangkan sangat besarnya
Berdasarkan analisis perbandingan tugas urusan Kepala Daerah yang tidak hanya
dan fungsi dari ketiga institusi tersebut dapat menangani masalah keamanan dan ketertiban
disimpulkan bahwa tugas dan fungsi yang masyarakat namun juga seluruh sendi-sendi
serupa dengan Kepala Daerah Provinsi adalah kehidupan masyarakat maka institusi yang
tugas dan fungsi Kementerian Dalam Negeri paling layak dan tepat menjadi Plt. Kepala Daerah
karena tugas Kementerian Dalam Negeri juga adalah Pejabat Kementerian Dalam Negeri bukan
mencakup tugas dari Kepala Daerah Provinsi Kepolisian Negara Repubik Indonesia. Oleh
yaitu menyelenggarakan urusan pemerintahan karena itu Kementerian Dalam Negeri harus
dalam negeri termasuk urusan pemerintah mempersiapkan dalam jangka panjang pejabat-
provinsi untuk membantu Presiden dalam pejabat yang berasal dari Kemendagri yang
menyelenggarakan pemerintahan negara telah dididik, dibina, memiliki kepemimpinan,
sedangkan tugas Kepolisian Republik Indonesia integritas, dan tanggungjawab yang besar untuk
hanya dibidang pemeliharaan keamanan dan ditunjuk menjadi Plt.
ketertiban masyarakat, penegakan hukum, Farouk Muhammad memperingatkan bahwa
perlindungan, pengayoman, dan pelayanan keberadaan polisi di dalam pemerintah daerah
kepada masyarakat pemeliharaan keamanan dapat menimbulkan potensi pemanfaatan polisi
dan ketertiban masyarakat, penegakan hukum, sebagai instrument pemaksa bagi perwujudan
perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kebijakan - kebijakan politik pemerintah
kepada masyarakat. daerah.6 Berdasarkan pendapat tersebut dapat
Di samping itu secara khusus juga dikaji disimpulkan bahwa penunjukan Pejabat Polri
luasnya cakupan tugas Kepala Daerah/ sebagai Plt. Gubernur dapat menimbulkan
6 Makmur Keliat, Reformasi Kepolisian Dalam TNI-Polri Di Masa Perubahan Politik Cet-2, Jakarta: Program Magister Studi Pertahanan-
ITB dan Imparsial; 2008, hlm.35-42

14
Legalitas Penunjukan Pejabat POLRI ...( Fransica Adelina )

potensi pemanfaatan polisi sebagai instrument Dalam perkembangan selanjutnya, pada


pemaksa bagi perwujudan kebijakan-kebijakan tahun 2016 terbit Keputusan Presiden (Keppres)
politik pemerintah. Oleh karena itulah dalam Nomor 142/P/2016 tentang Pengesahan
Undang-Undang Pemerintahan Daerah sangat Pengangkatan Wakil Gubernur Sumatera
tegas dipisahkan urusan keamanan sebagai Utara Sisa Masa Jabatan Tahun 2013-2018.
bagian dari urusan absolut Pemerintah Pusat Berdasarkan Keppres tersebut, Plt. Gubernur
yang tidak diberikan kepada Pemerintah Daerah tidak harus berasal dari Pejabat Kemendagri.
untuk menjaga netralitas dan keobjektifitasan Keppres tersebutlah yang menjadi dasar hukum
aparat penegak hukum. penunjukan Brigjen Pol. Carlo Brix Tewu sebagai
Plt. Gubernur Sulawesi Barat.
2. Legalitas Penunjukan Pejabat Polri
Mengacu pada Keppres tersebut, Mendagri
Menjadi Plt. Gubernur Menurut Tjahyo Kumolo, kemudian menerbitkan
Persyaratan Penunjukan Plt. Gubernur Permendagri Nomor 1 Tahun 2018 yang merevisi
Peraturan tentang Pejabat Sementara Kepala peraturan tentang Cuti di Luar Tanggungan
Daerah tercantum dalam Peraturan Menteri Negara. Ketentuan Pasal 4 ayat (2) Permendagri
Dalam Negeri (Permendagri) Nomor 74 Tahun Nomor 1 Tahun 2018 mengatur bahwa “Pejabat
2016 tentang Cuti di Luar Tanggungan Negara Gubernur berasal dari Pejabat Pimpinan Tinggi
Bagi Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Madya/setingkat di lingkungan Pemerintah
Wakil Bupati, serta Walikota dan Wakil Walikota. Pusat/Provinsi. Dalam Permendagri Nomor
Sesuai dengan ketentuan Pasal 2 Permendagri 1 Tahun 2018 terdapat penambahan norma
Nomor 74 Tahun 2016 tersebut, Gubernur dan “setingkat” yang tidak tercantum dalam
Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, Permendagri Nomor 74 Tahun 2016 yang
Walikota dan Wakil Walikota yang mencalonkan menjadi dasar hukum Kementerian Dalam Negeri
kembali pada daerah yang sama, selama masa mengusulkan Pati Polri menjadi Plt Gubernur
kampanye harus memenuhi ketentuan: Pertama, yang bertentangan dengan ketentuan Pasal
menjalani cuti di luar tanggungan negara; kedua, 201 ayat (1) UU Nomor 10 Tahun 2016 tentang
dilarang menggunakan fasilitas yang terkait Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor
dengan jabatannya. 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan
Selanjutnya Pasal 3 ayat (1) Permendagri Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor
Nomor 74 Tahun 2016 mengatur bahwa cuti di 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur,
luar tanggungan negara sebagaimana dimaksud, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang-Undang
bagi Gubernur dan Wakil Gubernur diberikan cq. UUD 1945.
oleh Menteri atas nama Presiden, dan bagi Pasal 201 ayat (10) UU Nomor 10 Tahun
Bupati dan Wakil Bupati serta Walikota dan 2016 mengamanatkan bahwa yang dapat
Wakil Walikota diberikan oleh Gubernur atas menduduki penjabat gubernur, hanya orang
nama Menteri. yang telah menduduki jabatan pimpinan tinggi
Kemudian Permendagri tersebut juga madya sampai dengan pelantikan Gubernur
mengamanatkan agar gubernur memberikan cuti sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-
di luar tanggungan negara kepada Bupati dan undangan. Ketentuan ini memerintahkan jabatan
Wakil Bupati, Walikota dan Wakil Walikota paling pimpinan tinggi madya yang dapat menduduki
lambat 7 (tujuh) hari kerja sebelum penetapan pejabat gubernur tidak boleh diberikan kepada
pasangan calon. Berikutnya, dalam Pasal 4 ayat orang yang menduduki jabatan setingkat.
(1) Permendagri Nomor 74 Tahun 2016 mengatur Berdasarkan amanat Pasal 30 UUD 1945 maka
bahwa selama Gubernur dan Wakil Gubernur, kewenangan institusi Polri dan TNI yaitu menjaga
Bupati dan Wakil Bupati, serta Walikota dan kedaulatan negara, keamanan, ketertiban serta
Wakil Walikota menjalani cuti di luar tanggungan penegakan hukum sesuai dengan Pasal 30 UUD
negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3, 1945. Ketentuan UUD 1945 tersebut menjadi
ditunjuk Pelaksana Tugas Gubernur, Pelaksana landasan bahwa TNI/Polri harus profesional di
Tugas Bupati, dan Pelaksana Tugas Walikota bidang keamanan, ketertiban dan penegakan
sampai selesainya masa kampanye. Pada Pasal hukum. Anggota TNI/Polri bukanlah profesional
4 ayat (2) Permendagri Nomor 74 Tahun 2016 di bidang pemerintahan daerah. Oleh karena
diamanatkan agar Pelaksana Tugas Gubernur pejabat TNI/Polri tidak tepat untuk menjabat
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berasal Pelaksana Tugas Gubernur.
dari pejabat pimpinan tinggi madya Kementerian Pimpinan tinggi madya yang berhak menjadi
Dalam Negeri atau Pemerintah Daerah Provinsi. Plt. Gubernur telah diatur dalam rezim jabatan

15
Vol. 15 No. 01 - Maret 2018 : 11 - 20

aparatur sipil negara, yang tercantum dalam anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia
Pasal 19 UU Nomor 5 Tahun 2014 tentang sesuai dengan kompetensi berdasarkan
Aparatur Sipil Negara, yang mengatur bahwa ketentuan peraturan perundang-undangan.
jabatan pimpinan tinggi terdiri atas Jabatan Selanjutnya dalam Pasal 148 ayat (1) PP Nomor
Pimpinan Tinggi Utama, Madya, dan Pratama. 11 Tahun 2017 diamanatkan bahwa Jabatan
Dalam Pasal 1 angka 7 UU Nomor 5 Tahun ASN tertentu dapat diisi dari prajurit Tentara
2014 diatur bahwa Jabatan Pimpinan Tinggi Nasional Indonesia dan Anggota Kepolisian
adalah sekelompok jabatan tinggi pada instansi Negara Republik Indonesia. Kemudian pada
pemerintah kemudian angka 8 UU Nomor 5 Pasal 148 ayat (2) diperintahkan agar Jabatan
Tahun 2014 mengamanatkan bahwa Pejabat ASN tertentu sebagaimana dimaksud pada ayat
Pimpinan Tinggi adalah Pegawai ASN yang (1) berada di instansi pusat dan sesuai dengan
menduduki jabatan pimpinan tinggi. Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang
Berdasarkan analisis peraturan perundang- Tentara Nasional Indonesia dan Undang-Undang
undangan tersebut dapat disimpulkan bahwa Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara
hanya orang yang berada dalam jabatan ASN Republik Indonesia.
saja yang dikategorikan sebagai pimpinan tinggi Dari ketentuan Peraturan Pemerintah tersebut
madya yang dapat menjadi Plt. Gubernur. dapat disimpulkan bahwa jabatan ASN tertentu
Selanjutnya akan dianalisis peraturan yang dapat diisi oleh anggota Polri adalah hanya
perundang-undangan yang mengatur berada di instansi pusat. Demikian pula dengan
persyaratan dan jabatan yang dapat ditempati perwira Polri yang akan ditunjuk menjadi
oleh anggota TNI dan Polri. Penjabat Gubernur, harus terlebih dahulu telah
Pengisian jabatan ASN oleh anggota Polri menduduki jabatan pimpinan tinggi madya di
diatur dalam Pasal 20 UU Nomor 5 Tahun 2014 instansi pusat, bukan jabatan setingkat yang
yang memerintahkan: bisa ditunjuk secara langsung dari Polri, karena
1. Jabatan ASN diisi dari Pegawai ASN; UU cq. Konstitusi tidak membolehkan jabatan
2. Jabatan ASN tertentu dapat diisi dari: setingkat.

a. Prajurit Tentara Nasional Indonesia; Dari seluruh uraian tersebut dapat disimpulkan
bahwa perintah UU Pemilihan Kepala Daerah
b. Anggota Kepolisian Negara Republik
cq. Undang-Undang Aparatur Sipil Negara yang
Indonesia
tidak membolehkan penunjukan Pati Polri yang
3. Pengisian jabatan ASN tertentu yang berasal
sedang menduduki jabatan di kepolisian Negara
dari Prajurit Tentara Nasional Indonesia RI yang tidak tergolong jabatan pimpinan tinggi
dan anggota Kepolisian Negara Republik madya untuk menjadi Plt. Gubernur.
Indonesia sebagaimana dimaksud pada
Amanat reformasi tentang pengaturan
ayat (2) dilaksanakan pada instansi Pusat
anggota Polri untuk menduduki jabatan di luar
sebagaimana diatur dalam Undang-Undang
Keplisian Negara Republik Indonesia termaktub
tentang Tentara Nasional Indonesia dan dalam Pasal 28 ayat (3) UU Nomor 2 Tahun 2002
Undang-Undang tentang Kepolisian Negara tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia
Republik Indonesia. yang mengamanatkan bahwa anggota Polri
4. Ketentuan lebih lanjut mengenai penetapan dapat menduduki jabatan di luar kepolisian
syarat kompetensi, kualifikasi, kepangkatan, setelah mengundurkan diri atau pensiun dari
pendidikan dan pelatihan, rekam jejak dinas kepolisian.
jabatan dan integritas serta persyaratan lain Perlu pula dicermati bahwa apabila suatu
yang dibutuhkan jabatan Pimpinan Tinggi saat nanti Kemendagri membuat Peraturan
sebagaimana dimaksud pada ayat (3) diatur Pemerintah atau Peraturan Mendagri yang
dengan Peraturan Pemerintah. memudahkan anggota Polri untuk dijadikan
Berdasarkan analisis Pasal 20 UU Nomor 5 aparatur sipil negara pada jajaran Kemendagri,
Tahun 2014 tersebut dapat disimpulkan bahwa maka hal ini jangan sampai menyebabkan
jabatan ASN yang dapat diisi oleh anggota Polri institusi Kepolisian Daerah berada di bawah
adalah sebatas jabatan ASN tertentu. Dalam Kementerian Dalam Negeri, tentunya hal ini
Pasal 147 Peraturan Pemerintah Nomor 11 dapat menyebabkan penegakan hukum yang
Tahun 2017 tentang Manajemen Pegawai Negeri tidak netral dan obyektif dan mengutamakan
Sipil diatur bahwa jabatan ASN tertentu di kekuasaan atau penegakan hukum berada
lingkungan instansi Pusat tertentu dapat diisi dalam kewenangan eksekutif. Tugas dan
oleh prajurit Tentara Nasional Indonesia dan fungsi Polri tidak saja dalam bidang eksekutif

16
Legalitas Penunjukan Pejabat POLRI ...( Fransica Adelina )

dalam rangka keamanan dalam negeri akan Walikota (UU Pilkada). Hal ini diambil dengan
tetapi juga sebagian dalam bidang yudikatif mempertimbangkan adanya kegentingan yang
yaitu penegakan hukum, di mana polri dapat memaksa sehingga pemerintah mengeluarkan
menetapkan seseorang sebagai tersangka, untuk Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-
itu akan sangat berbahaya jika jabatan sipil juga Undang. Selain Daniel, (alm.) Prof. Herman
dipegang oleh pejabat polri aktif. Sihombing dalam bukunya : Hukum Tata Negara
Berdasarkan amanat Tap MPR No.VII Tahun Darurat (1996, Penerbit: Djambatan), menilai
2000 terkait pemisahan TNI POLRI dalam Pasal maksud dari “kegentingan yang memaksa” dan
10 ayat (1) memerintahkan agar Kepolisian “bahaya” adalah sama. Namun, Pasal 22 ayat (1)
Negara Republik Indonesia bersikap netral itu dianggap lebih genting dan amat terpaksa,
dalam kehidupan politik dan tidak melibatkan sehigga tanpa menunggu syarat-syarat suatu
diri pada kegiatan politik praktis. Selanjutnya pembentukan UU, Presiden berhak menetapkan
Pasal 10 ayat (3) Tap MPR No. VII Tahun 2000 Perppu sekaligus menyatakan suatu keadaan
memandatkan bahwa Anggota Kepolisian Negara bahaya atau darurat. Dalam keadaan yang
Republik Indonesia dapat menduduki jabatan tidak normal seperti konflik sosial pada saat
di luar kepolisian setelah mengundurkan diri penyelenggaraan Pemilu UU yang terkait dengan
atau pensiun dari dinas kepolisian. Presiden Pemilihan Umum seperti UU Pemilu, ASN, Polri,
perlu untuk melestarikan semangat reformasi dan Pemerintahan Daerah dapat diselaraskan
sebagaimana yang tertuang dalam amanat dengan kondisi negara Indonesia yang menurut
reformasi 1998 yaitu menolak dwifungsi TNI dan penilaian Presiden dalam keadaan kegentingan
Polri. yang memaksa demi menjaga stabilitas dan
keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia.8
3. Legalitas Penunjukan Pejabat Polri Dengan mempertimbangkan gelagat
Menjadi Plt. Gubernur Menurut Sifat kerawanan nasional berdasarkan Suku Agama,
atau Keadaan Kedaruratannya Ras dan Antar golongan (SARA) dan jangka
Kemendagri telah menyatakan bahwa waktu pelaksanaan pemilihan Kepala Daerah
rencana penunjukan perwira Polri sebagai Plt. yang sangat dekat maka sesuai Pasal 22 UUD
Gubernur disebabkan oleh adanya potensi 1945 pemerintah sebaiknya segera menerbitkan
ketidakstabilitasan dan adanya gelagat Perppu Penunjukan Pejabat Polri Sebagai Plt.
kerawanan di beberapa Propinsi pada saat Gubernur.
kampanye Pemilu Calon Gubernur dan Wakil Dalam kondisi terkini, Mahkamah Konstitusi
Gubernur. Adanya potensi ketidakstabilan dan (MK) dalam pertimbangan putusan uji materi
gelagat kerawanan juga dijelaskan pada website Nomor 138/PUU-VII/2009 telah memberi tiga
Kesbangpol Kemendagri terdapat artikel yang syarat penerbitan Perppu. Pertama, apabila ada
berjudul Bahaya Isu Sara di Pilkada Serentak kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan
dan Potensi Munculnya Radikalisme. Artikel masalah hukum secara cepat berdasarkan
tersebut menyatakan bahwa Provokasi isu Undang-Undang (UU). Kedua, apabila UU
berbau suku, agama, ras dan antar golongan yang dibutuhkan belum ada, sehingga terjadi
(SARA) dikhawatirkan dimainkan oleh kelompok kekosongan hukum atau ada UU, tetapi tidak
radikal di tahun politik.7 memadai. Ketiga, kekosongan hukum tersebut
Dari uraian tersebut sangat jelas bahwa tidak dapat diatasi dengan cara membuat UU
penunjukan pejabat Polri sebagai Plt. Gubernur secara prosedur biasa karena akan memerlukan
disebabkan oleh adanya gelagat kerawanan yang waktu cukup lama. Sementara, ada keadaan
berbau suku, agama, ras, dan antar golongan mendesak yang memerlukan kepastian untuk
yang dapat memicu terjadinya konflik sosial diselesaikan. Namun, syarat ini masih menjadi
bahkan disintegrasi sosial. Dengan demikian perdebatan dan dianggap tidak mengikat karena
solusi terbaik rencana Kementerian Dalam hanya terdapat dalam pertimbangan, bukan
Negeri tersebut dirumuskan dalam bentuk dalam amar putusan.
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- Menurut syarat-syarat obyektif kegentingan
Undang (Perppu) Nomor 10 Tahun 2016 memaksa dari penunjukan Pejabat Polri sebagai
tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Plt. tergantung pada penilaian Presiden. Dengan

7 Bahaya Isu Sara di Pilkada Serentak dan Potensi Munculnya Radikalisme, sumber dari merdeka.com, diupload (02 Februari 2018),
http://kesbangpol.kemendagri.go.id/index.php/subblog/read/2018/7409/Bahaya-Isu-SARA-di-Pilkada-Serentak-dan-Potensi-
Munculnya-Radikalisme/berita
8 Novrieza Rahmi, Memaknai Irisan Perppu dan UU Darurat, (04 September 2017), < http://www.hukumonline.com/berita/baca/
lt59ad2f9c2a944/memaknai-irisan-perppu-dan-uu-darurat>

17
Vol. 15 No. 01 - Maret 2018 : 11 - 20

demikian sudah tepat dan layak Presiden untuk melindungi keamanan nasional, untuk
menerbitkan Perppu agar potensi kerawanan melindungi keselamatan publik, melindungi hak
sosial pada masa kampanye Pemilihan Kepala dan kebebasan orang lain.
Daerah tidak berkembang menjadi konflik sosial Syarat formil yang harus dipenuhi untuk
bahkan menjurus pada disintegrasi bangsa. pemberlakuan suatu keadaan darurat, adalah
Meskipun masih potensi namun berdasarkan sebagai berikut:
artikel Kesbangpol Kemendagri yang menyatakan a. Pernyataan berlakunya keadaan darurat itu
bahwa provokasi isu berbau suku, agama,
harus dituangkan dalam bentuk Keputusan
ras dan antar golongan (SARA) dikhawatirkan
Presiden sedangkan pengaturan materil
dimainkan oleh kelompok radikal di tahun politik
keadaan darurat dituangkan dalam bentuk
dan pengalaman Pilkada sebelumnya telah
Perppu;
memenuhi syarat agar Presiden mengeluarkan
Perppu Penunjukan Pejabat Polri sebagai Plt. b.
Pejabat yang berwenang menetapkan
Pada Provinsi yang Memiliki Kerawanan Sosial keadaan darurat itu hanya Presiden;
yang Tinggi. c. Perpres dan Perppu tersebut disahkan oleh
Jimly berpendapat, Pasal 22 hanya Presiden serta diundangkan dalam lembaran
menekankan aspek-aspek kegentingan yang negara;
memaksa yaitu unsur reasonable necessity d. Perppu menentukan ketentuan Undang-
(kebutuhan yang mengharuskan) dan limited Undang yang dikesampingkan oleh
time (keterbatasan waktu). Syarat-syarat yang berlakunya Perppu tersebut;
obyektif dari kegentingan yang memaksa adalah e. Perpres menentukan wilayah hukum
tergantung penilaian Presiden apakah kondisi
berlakunya dalam wilayah Republik
negara berada dalam keadaan genting dan
Indonesia;
memaksa. Akan tetapi penetapan Perppu oleh
Presiden tidak harus selalu didahului keadaan f. Perppu dan Perpres harus menentukan
bahaya. Saat negara dalam kondisi normal lama berlakunya keadaan darurat tersebut.
sekalipun, apabila memang memenuhi syarat, Jika tidak ditegaskan, berarti Keppres atau
Presiden dapat menetapkan Perppu. Perppu tersebut hanya berlaku selama masa
Dalam kondisi terkini, MK dalam pertimbangan persidangan DPR sampai dengan dibukanya
putusan uji materi Nomor 138/PUU/VII/2009 masa persidangan berikutnya sesuai Pasal
telah memberi tiga syarat penerbitan Perppu. 22 UDD NRI 1945;
Pertama, apabila ada kebutuhan mendesak g. Segera setelah dilakukan Perppu harus
untuk menyelesaikan masalah hukum secara diajukan kepada DPR untuk mendapatkan
cepat berdasarkan Undang-Undang. Kedua, persetujuan. Jika dalam masa persidangan
apabila UU yang dibutuhkan belum ada, berikutnya DPR tidak atau belum
sehingga terjadi kekosongan hukum atau ada menyatakan persetujuannya, maka Perppu
UU, tetapi tidak memadai. Ketiga, kekosongan harus dinyatakan dicabut oleh Presiden.
hukum tersebut tidak dapat diatasi dengan
cara membuat Undang-Undang secara prosedur
C. Penutup
biasa karena akan memerlukan waktu cukup
lama. Sementara, ada keadaan mendesak yang Penunjukan Pejabat Polri menjadi Plt.
memerlukan kepastian untuk diselesaikan. Gubernur berdasarkan fungsi dan kewenangan
Namun, syarat ini masih menjadi perdebatan Polri, Kementerian Dalam Negeri, dan
dan dianggap tidak mengikat karena hanya Pemerintah Provinsi adalah ilegal karena tugas
terdapat dalam pertimbangan, bukan dalam dan fungsi yang serupa dengan Kepala Daerah
amar putusan.9
Provinsi adalah tugas dan fungsi Kementerian
Dalam rangka implementasi Perppu tersebut Dalam Negeri, karena tugas Kementerian
maka menurut Prinsip-Prinsip Siracussa
Dalam Negeri juga mencakup tugas dari Kepala
pembatasan hak-hak asas manusia hanya
Daerah Provinsi yaitu menyelenggarakan urusan
bisa dilakukan jika memenuhi kondisi-kondisi
berikut: diatur berdasarkan hukum, diperlukan pemerintahan dalam negeri termasuk urusan
dalam masyarakat demokratis, untuk melindungi pemerintah provinsi untuk membantu Presiden
ketertiban umum, untuk melindungi kesehatan dalam menyelenggarakan pemerintahan negara,
publik, untuk melindungi moral publik, sedangkan tugas Kepolisian Republik Indonesia

9 ibid

18
Legalitas Penunjukan Pejabat POLRI ...( Fransica Adelina )

hanya di bidang pemeliharaan keamanan dan Daftar Pustaka


ketertiban masyarakat, penegakan hukum,
Adhi Wicaksono, Alasan Kemendagri Tunjuk
perlindungan, pengayoman, dan pelayanan
Dua Jenderal Polri Jadi Plt. Gubernur, CNN
kepada masyarakat pemeliharaan keamanan
Indonesia, 26 Januari 2018, <https://www.
dan ketertiban masyarakat, penegakan hukum, cnnindonesia.com/pilkadaserentak/nasio
perlindungan, pengayoman, dan pelayanan nal/20180126203106-32-271921/alasan-
kepada masyarakat. kemendagri-tunjuk-dua-jenderal-polri-jadi-
Demikian pula dengan penunjukan Pejabat plt-gubernur>
Polri Menjadi Plt. Gubernur Menurut Prosedur Ika Devianti, Dasar Hukum Mendagri Tunjuk
Pengangkatan Plt. Gubernur adalah ilegal 2 Jenderal Polisi Jadi Plt Gubernur, (25
karena Perintah UU Pemilihan Kepala Daerah Januari 2018), <http://news.liputan6.com/
cq. Undang-Undang Aparatur Sipil Negara tidak read/3238813/dasar-hukum-mendagri-
membolehkan penunjukan Pati Polri yang sedang tunjuk-2-jenderal-polisi-jadi-plt-gubernur>
menduduki jabatan di Kepolisian Negara RI yang Moh.Nadlir, Mendagri Sebut Presiden Jokowi
tidak tergolong jabatan pimpinan tinggi madya Setuju Jenderal Polisi Jadi Penjabat Gubernur,
untuk menjadi Plt. Gubernur. (26 Januari 2018) <http://nasional.
Namun Penunjukan Pejabat Polri Menjadi kompas.com/read/2018/01/26/23505851/
Plt. Gubernur menurut sifat atau keadaan mendagri-sebut-presiden-jokowi-setuju-
kedaruratannya adalah legal karena disebabkan jenderal-polisi-jadi-penjabat-gubernur>
oleh adanya potensi ketidakstabilitasan dan Makmur Keliat, Reformasi Kepolisian Dalam
adanya gelagat kerawanan di beberapa Propinsi TNI-Polri di Masa Perubahan Politik Cet-2,
pada saat kampanye Pemilu Calon Gubernur Jakarta: Program Magister Studi Pertahanan-
dan Wakil Gubernur dan adanya Provokasi isu ITB dan Imparsial; 2008.
berbau suku, agama, ras dan antar golongan Bahaya Isu Sara di Pilkada Serentak dan
(SARA) yang dikhawatirkan dimainkan oleh Potensi Munculnya Radikalisme, sumber dari
kelompok radikal di tahun politik. merdeka.com, diupload (02 Februari 2018),
Untuk menghadapi adanya pro dan kontra http://kesbangpol.kemendagri.go.id/index.
terhadap rencana Kementerian Dalam Negeri php/subblog/read/2018/7409/Bahaya-
ini maka seharusnya penunjukan Pejabat Polri Isu-SARA-di-Pilkada-Serentak-dan-Potensi-
Munculnya-Radikalisme/berita
sebagai Plt. Gubernur dirumuskan dalam bentuk
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- Jimly Asshidiqqie, Hukum Tata Negara Darurat,
Undang (Perppu) Pemilihan Kepala Daerah, Penerbit PT. Rajawali Grafindo Persada,
dengan mempertimbangkan adanya kegentingan Jakarta, 2007.
yang memaksa sehingga dalam keadaan yang Novrieza Rahmi, Memaknai Irisan Perppu dan
tidak normal seperti konflik sosial pada saat UU Darurat, (04 September 2017), < http://
penyelenggaraan Pemilu UU yang terkait dengan www.hukumonline.com/berita/baca/
Pemilihan Umum seperti UU Pemilu, ASN, Polri, lt59ad2f9c2a944/memaknai-irisan-perppu-
dan Pemerintahan Daerah dapat diselaraskan dan-uu-darurat>
dengan kondisi negara Indonesia yang menurut Siracusa Principles on The Limitation and
penilaian Presiden dalam keadaan kegentingan Derogation on Provisions in The International
yang memaksa demi menjaga stabilitas dan Covenant on Civil and Political Rights, Annex
keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia. UN Doc E/CN.4/1984/4 (1984).

19
Vol. 15 No. 01 - Maret 2018 : 11 - 20

20