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Título:  Contribución patronal. Efectivo cumplimiento de la previsión legal. Impacto en el

financiamiento de los recursos de la seguridad social
Autor: Capece, Silvana
Publicado en: DT2015 (abril), 855 ­ IMP2015­6, 223
Cita Online: AR/DOC/809/2015

Sumario: I. Introducción.— II. El impacto en el  presupuesto.— III. La reducción de la contribución
patronal y la tasa de desempleo.— IV. El Rol del Estado.— V. Corolario

La reducción de alícuota de la contribución patronal como instrumento para favorecer la

registración de empleo existente, sólo puede tener un resultado favorable, de la mano de
una fuerte política de control y fiscalización.
I. Introducción
En el marco de los festejos por el 80° aniversario de la Asociación de Abogados de Buenos Aires, en el mes
de agosto de 2014 expusimos en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires diversos trabajos
vinculados   con   el   régimen   previsional   argentino.   Entre   ellos   el   presente,   a   modo   de   reflexión   sobre   la
contribución patronal, su previsión legal y su impacto sobre los recursos de la seguridad social.
A 20 años de la sanción de la ley 24.241 —régimen previsional  general  nacional— resulta interesante
analizar el efectivo cumplimiento de la previsión que tuvo el legislador respecto a las contribuciones patronales,
al momento del diseño de la ley.
Con   carácter   previo   corresponde   tener   presente   que   históricamente   la   reducción   de   las   contribuciones
patronales fue considerada como un instrumento para reducir los costos laborales, en el marco de la teoría
económica liberal.
Con ese instrumento y tantos otros, se buscaba el  abaratamiento de los costos y la autorregulación del
mercado, con las terribles consecuencias de exclusión social de las que hemos sido testigos.
En tal sentido, bajo el pretexto de disminuir el costo laboral y generar un aumento del empleo, la reducción
de las contribuciones patronales fue una de las variables.
La primera medida que resulta destacable con relación a las contribuciones patronales, fue su derogación a
partir del 1º de octubre de 1980, impulsada por el entonces ministro de economía del gobierno de facto, José
Alfredo Martínez de Hoz, como una de las medidas tendientes a establecer una economía liberal de mercado.
Las contribuciones patronales fueron restituidas en septiembre de 1984 por el presidente Raúl Alfonsín.
En ese momento, la alícuota de la contribución patronal ascendía al 15%. Con el dictado de la ley 24.241, la
contribución patronal se eleva al 16%, conforme dispone expresamente el art. 11.
Sin perjuicio de la previsión legal, la contribución patronal, a partir del año 1993, nunca fue abonada en el
porcentaje legal establecido.
La primera reducción de la que podemos dar cuenta, fue en el marco del Pacto Federal para el Empleo, la
Producción y el Crecimiento, firmado por el Estado Nacional y por algunos Estados Provinciales, el 12/08/1993.
El objetivo del Pacto fue "(...) comprometerse en distintas acciones necesarias para promover el empleo, la
producción y el crecimiento armónico del país (...)".
En tal sentido, el compromiso asumido por los Estados firmantes fue el de "reducir la incidencia impositiva

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y previsional sobre el costo laboral".
Ese compromiso se formalizó a través del dec. 2609/1993 (B.O. 24/12/1993) que expresa en su art. 1º:
"Dispónese la disminución de las contribuciones a cargo de los empleadores sobre la nómina de los salarios,
para las actividades, jurisdicciones y conceptos indicados en la presente norma".
El alcance de la reducción, vinculado al tipo de actividad y a las jurisdicciones, fue variando a lo largo del
tiempo, aclarándose que siempre se aplicó a los empleadores de la actividad privada.
Lo importante  de destacar es que,  desde  julio de 1994, inicio del  Sistema Integrado  de Jubilaciones  y
Pensiones, instituido por la ley 24.241, nunca, los empleadores de la actividad privada, dieron cumplimiento con
la alícuota de la contribución patronal establecida en dicha norma.
Llegamos así al año 2001, con distintas alícuotas de contribuciones patronales establecidas a lo largo del
país.
Es entonces que se dictó el dec. 814/2001 (B.O. 20/06/2001), que dispuso, a partir del 01/07/2001:
— Dejar sin efecto las reducciones de las alícuotas aplicables a las contribuciones patronales, a fin de
simplificar y facilitar las liquidaciones, tareas de control y fiscalización de las contribuciones patronales.
— Fijar una alícuota general del 16% que comprende contribuciones patronales sobre la nómina salarial con
destino a los siguientes subsistemas de Seguridad Social:
— Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA — ley 24.241),
— Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP — ley 19.032),
— Fondo Nacional de empleo (FNE — ley 24.013),
— Asignaciones familiEres (ley 24.714).
La ley 25.453, en su art. 9º (B.O. 31/07/2001) estableció una distinción conforme al tipo de empleador,
fijando una contribución unificada diferenciada, a regir desde el mismo 1º de julio del 2001, del:
— 20% para los empleadores cuya actividad principal fuera la de locación y prestación de servicios en
empleo privado,
— y del 16% para los restantes empleadores.
La alícuota unificada fue incrementada en un punto porcentual con destino al INSSJP con el dictado de la
ley 25.565, art. 80 (B.O. 21/03/2002).
Queda establecida entonces la contribución patronal desde el año 2002 en el 21% y 17% respectivamente,
según que la actividad del empleador sea la de locación y prestación de servicios (excepto los comprendidos en
leyes 23.551, 23.660, 23.661 y 24.467) y los restante empleadores.
Corresponde considerar que originariamente las alícuotas totales correspondientes a todos los subsistemas,
ascendía a un total de 27%:
SIPA: 16% (ley 24.241)
Asignaciones familiares: 7,5% (ley 24.714)
Fondo Nacional de Empleo: 1,5% (ley 24.013)
INSSJP: 2% (ley 19.032)
Como el dec. 814/2001 no indica las proporciones para cada subsistema, se mantiene la proporción anterior,
lo que se traduce en los siguientes porcentajes:

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10,176 (24.241 ­ SIPA) a diferencia de los 16 puntos anteriores.
4,443 (24.714 — Asignaciones familiares) frente a los 7,5 puntos anteriores.
0,888 (24.013 — Fondo empleo) frente a los 1,5 puntos anteriores.
1,4999 (19.032 ­ INSSJP) puntos anteriores.

Como vemos, la reducción de la contribución patronal con destino al SIPA respecto a la prevista por el
legislador fue del 36,40%. 
II. El impacto en el presupuesto
A fin de tener una idea preliminar de la magnitud de los ingresos en juego, resulta pertinente considerar que
el Congreso de la Nación aprobó el Presupuesto Nacional 2014 con un total de recursos de $859.581 millones
de pesos. (1)
Dentro   de   los   recursos   destinados   a   servicios   sociales   ($527.828   millones),   seguridad   social   obtuvo
$380.994 millones, monto que representa casi el 45% del presupuesto nacional.
Los recursos de la ANSeS, órgano encargado de administrar los recursos del Sistema Único de Seguridad
Social (SUSS), conforme dec. 2741/1991, se componen de:
— Recursos tributarios.
— Recursos no tributarios
— Aportes del Estado
En   el   resumen   del   Presupuesto   Nacional   2014,   presentado   por   el   Ministerio   de   Economía   y   Finanzas
Públicas  (2), de la proyección de la recaudación de tributos en el presupuesto 2014 ($1.097.316 millones),
observamos que:
— IVA neto de reintegros ($305.761 millones) tiene un 27,9% de participación porcentual.
— Impuesto a las ganancias ($227.872,5 millones), tiene un 20,8% de participación porcentual.
— Aportes y contribuciones a la seguridad social, han sido fijados en $286.814 millones y representan un
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26,1% de participación porcentual. 
Analizado este impacto en el presupuesto, cualquier modificación de las contribuciones patronales, debe ser
evaluada con gran cuidado y responsabilidad.
III. La reducción de la contribución patronal y la tasa de desempleo
Los datos presentados invitan a reflexionar acerca de la paradoja que se plantea entre la "reducción de los
costos laborales" por un lado y el "financiamiento de la seguridad social" por el otro.
La baja de los aportes patronales ha sido un instrumento de la década del ´90 que, bajo la pretensión de
favorecer la creación de empleo, reducía los costos empresariales.
Sin embargo, el empleo registrado entre 1994 y 2003 disminuyó en un 9,6%. 
Como se puede observar, la reducción de las contribuciones patronales durante la segunda mitad de la
década de 1990, no tuvo el efecto deseado de ofrecer respuesta al problema del trabajo precario. (3)
La tasa de desocupación por el período 1991/2001 se incrementó, pasando del 9% en el año 1991 al 21% en
el año 2001. (4)
Podemos afirmar, a la luz del tiempo ya transcurrido, que las políticas de la década del ´90 condujeron a
elevados índices de precariedad laboral, desempleo y vulnerabilidad social, y junto con ello, a un consecuente
desfinanciamiento del sistema previsional.
De acuerdo al último informe de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), en el segundo trimestre de
2014, la tasa de desempleo asciende al 7,5%. (5)
Si analizamos el período de vigencia de la ley 24.241, los datos vinculados a la tasa de desempleo nos
permiten colegir que la reducción de las contribuciones patronales como medida generadora de empleo, no ha
sido un instrumento hábil para tal fin. 
IV. El Rol del Estado
A esta altura del análisis nos debemos detener en la consideración del rol que como ciudadanos pretendemos
del Estado en cuanto garante de los beneficios de la seguridad social, conforme mandato constitucional (art. 14
CN).
Y, por otro lado, el papel que debemos jugar los ciudadanos en esa relación/contribución.
Entendemos que el Estado es el encargado natural de garantizar y resguardar los beneficios de la seguridad
social.
Celebramos la sanción de la ley 26.425 (B.O. 09/12/2008) que dispuso la unificación del Sistema Integrado
de Jubilaciones y Pensiones en un único régimen previsional público denominado Sistema Integrado Previsional
Argentino (SIPA), financiado a través de un sistema solidario de reparto.
Esta ley eliminó el régimen de capitalización, que fue absorbido y sustituido por el régimen de reparto,
poniendo fin a una delegación claramente indebida y ampliamente resistida.
Ahora   bien,   es   importante   considerar   que   el   Estado   no   posee   recursos   ilimitados,   razón   por   la   cual,
corresponde promover un rol activo tanto del Estado como de los ciudadanos en la contribución y custodia de
esos recursos de la seguridad social.
En este sentido, cualquier disminución de tributos que impacte en una reducción de los recursos de la
seguridad social, debe ser analizada con absoluta responsabilidad y previsión.

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En el año 2008 se sancionó la ley 26.476 (B.O. 24/12/2008), cuyo objetivo fue la puesta en marcha de un
plan anti­crisis, compuesto de un conjunto de medidas que tuvieron como eje principal la protección del empleo.
A modo de prevenir el impacto de la crisis económica internacional en la economía doméstica, se dispuso
una reducción de la alícuota de contribución patronal del 50% en los primeros 12 meses y del 25% en los
siguientes 12 meses (art. 16).
Asimismo se encomendó al  Poder Ejecutivo la adopción de partidas presupuestarias para compensar el
desequilibrio que tal reducción temporaria ocasionara.
La   Organización   Internacional   del   Trabajo,   publicó   un   informe   del   Ministerio   de   Trabajo   Empleo   y
Seguridad Social argentino, elaborado en el mes de septiembre de 2013 con el fin de evaluar si la medida
propuesta logró el cumplimiento del objetivo trazado, estimular la demanda laboral.
Las   conclusiones  indican   que  "el  impacto   de  la  política   de  reducción  de   contribuciones   patronales  fue
positivo principalmente en los sectores de elevada movilidad laboral". (6)
En el mismo sentido, en el año 2014 año se sancionó la ley 26.940 (B.O. 02/06/2014), que tiene por objeto
principal   promover   el   trabajo   registrado,   prevenir   el   fraude   laboral   con   medidas   de   fortalecimiento   en   la
fiscalización y capacidad de inspección del Estado Nacional.
A tal fin dispone la creación del Registro Público de Empleadores con Sanciones Laborales (REPSAL) y la
Unidad Especial de Fiscalización del Trabajo irregular (UEFTI) con el objeto de analizar, investigar y evaluar
situaciones   de   trabajo   no   registrado   en   sectores   complejos   de   fiscalizar,   así   como   todas   las   formas   de
subcontratación ilegal y fraude laboral y a la seguridad social.
La  ley  prevé  también  la reducción  permanente  del  50%  de  contribuciones  patronales  para  personas  de
existencia   visible,   sociedades   de   hecho   y   sociedades   de   responsabilidad   limitada   que   empleen   hasta   5
trabajadores, siempre que su facturación no supere los importes que establezca la reglamentación.
La nómina se eleva a 7 trabajadores si el empleador produce un incremento en su plantel al momento de la
sanción de la ley (arts. 18 a 23).
También prevé para otras empresas que tengan nuevas relaciones laborales (arts. 24 a 32), una reducción
temporal de la contribución de la nueva relación laboral.
Tal reducción no incluye a las contribuciones con destino a las obras sociales (ley 23.660) ni las cuotas
destinadas a las Aseguradoras de Riesgo de Trabajo (ley 24.557).
La ley 26.940 derogó las disposiciones referidas a las reducciones patronales contenidas en la ley 26.476
antes mencionada.
 A priori puede estimarse que el beneficio otorgado debería generar una baja en la tasa de informalidad y
subregistración, tal como se concluyó en el informe del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de
septiembre de 2013, y ello no debería desfinanciar el sistema, considerando la compensación a generarse a
través de la registración del empleo existente.
Pero para ello, se debe contar con un activo rol de la recientemente creada Unidad Especial de Fiscalización
del Trabajo irregular (UEFTI).
Ponderamos para el  logro del  objetivo de la ley la direccionalidad del  beneficio a microempresas, que
registran la mayor informalidad y la temporalidad del beneficio para las grandes empresas.
Pero como todo proyecto, el tiempo confirmará su resultado.

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V. Corolario
A modo de conclusión, luego del análisis de la evolución legislativa, podemos señalar que:
1) La reducción de la alícuota de la contribución patronal no sirve como instrumento para generar nuevo
empleo.
2) La reducción de alícuota de la contribución patronal como instrumento para favorecer la registración de
empleo  existente,  sólo  puede  tener  un resultado  favorable,  de la  mano  de  una  fuerte  política  de  control  y
fiscalización.
3) Finalmente, la reducción de la alícuota de la contribución patronal debe ser analizada con gran cautela en
miras al impacto de ésta sobre el presupuesto nacional y específicamente al impacto sobre el financiamiento de
la seguridad social.
En   este   punto   podemos   decir   que   la   implementación   de   políticas   activas   que   promuevan   el   empleo   y
reduzcan la informalidad laboral, contribuyen a aumentar los recursos genuinos de la seguridad social.
Tal como observamos, la alícuota de las contribuciones patronales determinada por el legislador, ha sido
reducida por diversos factores.
Ahora bien, si tenemos la pretensión de un sistema previsional sustentable, capaz de otorgar prestaciones
integrales y sustitutivas del haber en actividad, sería necesario comenzar a pensar en el restablecimiento de las
contribuciones patronales conforme fueron diseñadas originariamente por el legislador en la ley 24.241.
Sólo así y con un claro compromiso tanto del Estado, en su carácter de garante de los beneficios de la
seguridad social, según mandato constitucional, como así también de los ciudadanos, en el doble carácter de
contribuyentes y beneficiarios del sistema, podremos alcanzar la tan ansiada sustentabilidad del  sistema de
seguridad   social   y   la   integralidad   del   haber   previsional,   que,   como   sabemos,   es   fundamental   para   el
mantenimiento de la paz social.
 (1) Presupuesto Nacional 2014. Resumen. http://www.mecon.gov.ar/onp/html/presupresumen/resum14.pdf.
Cuadro 2, pág. 7.
 (2) Presupuesto Nacional 2014. Resumen. http://www.mecon.gov.ar/onp/html/presupresumen/resum14.pdf.
Cuadro 3,pág. 15.
 (3) Seguridad Social, Darío Federman (Coordinador), Jerónimo Rodríguez Use, Lucas Pucci, Maria Delia
Irastorza,   Paulo   Pascuini,   Gabriela   Alperovich,   Gustavo   Yana,   Manuela   Robba.
http://www.granmakro.com.ar/userfiles/file/mayo2012/Capitulo%20Seguridad%20Social.pdf.
 (4)   "Los   años   90.   La   acentuación   de   la   exclusión   y   la   pobreza".   Grafico   1.   Tasa   de   desocupación.
http://www.mecon.gov.ar/analisis_economico/nro3/capitulo1.pdf.
 (5)   Encuesta   Permanente   de   Hogares.   Mercado   de   trabajo.   Principales
indicadores:http://www.indec.mecon.ar/uploads/informesdeprensa/EPH_cont_2trim14.pdf.
 (6) "Reducciones temporales de contribuciones a la seguridad social y sus efectos en el empleo. El caso de
Argentina".   MTESS,   26/09/2013.   http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/­­­americas/­­­ro­lima/­­­ilo­
buenos_aires/documents/presentation/wcms_223763.pdf.

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