Auditoria Operacional

Tutor: Prof. Ms. José Ricardo Moreira Dias

Gerente de Avaliação de Políticas Públicas do TCE/CE

Especialista em Controle Externo e Mestre em Economia pela UFC

Atenção!
Este material tem função didática. As opiniões são de
responsabilidade exclusiva do autor e podem não expressar
a posição oficial do TCE/CE. A última atualização ocorreu
em agosto de 2018.
MÓDULO I
 Auditoria Operacional
OBJETIVOS

GERAL:
Favorecer a discussão da Auditoria Operacional, como forma de avaliar o desempenho da gestão pública, com
foco nas técnicas, ciclo de atividades e nas auditorias operacionais já realizadas pelo Tribunal de Contas do
Estado do Ceará.

ESPECÍFICOS:

• Base legal, histórico, características, conceitos e objeto de estudo;

• Estudo dos principais normativos que tratam da auditoria operacional (INTOSAI e Manual do TCU de AOP);
• Principais diferenças dos outros tipos de auditoria;
• Dimensões;
• Ciclo da Auditoria Operacional;
• Estudo das técnicas de auditoria operacional;
• Estudo de casos (Auditorias Operacionais já realizadas pelo TCE/CE).
 TCE-SC – Vídeo Auditoria

Clique e veja o vídeo gravado pelo Tribunal de Contas de Santa Catarina acerca
de uma auditoria operacional realizada por aquela corte. Assistam e tentem
identificar características e particularidades dessa modalidade de auditoria.

(Obs: Vídeo muito interessante para compreensão dos temas que serão
abordados durante o curso.)
 Siglas
• EFS – Entidades de Fiscalização Superiores (nome pelo qual são conhecidas no mundo as
organizações de controle externo);
• INTOSAI - International Organization of Supreme Audit Institutions - Organização Internacional
de Entidades Fiscalizadoras Superiores;
• ISSAI - Normas Internacionais de Auditoria das Entidades de Fiscalização Superior.
• NAO – National Audit Office – Reino Unido
• GAO – Government Accountability Office - USA
 Referências

NBASP TCE Manual AOP e Res.

Adm. 10/2015
 Auditoria
A palavra auditoria se origina do Latim audire (ouvir). Inicialmente foi utilizada pelos ingleses
(auditing) para significar a revisão da contabilidade. Atualmente, possui sentido mais
abrangente.
Exame independente, objetivo e sistemático de dada matéria, baseado em normas técnicas e
profissionais, no qual se confronta uma condição com determinado critério com o fim de emitir
uma opinião ou comentários. (NAGs)

Condição X Critério

Auditoria
 Classificação das Auditorias

O texto constitucional federal no art. 71, inciso IV, elenca cinco

tipos de auditoria

➔
CONTÁBIL;
➔
FINANCEIRA;
➔
ORÇAMENTÁRIA;
➔
OPERACIONAL; e
➔
PATRIMONIAL.
 Classificação das Auditorias
O texto Constitucional Estadual trata da mesma forma:

Art. 68. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e das entidades
da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e
renúncia de receitas, será exercida pela Assembleia Legislativa, mediante o controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.

Lei Orgânica TCE/CE - Lei Nº 12.509/95

Art. 1º Ao Tribunal de Contas do Estado, órgão de Controle Externo, compete, nos termos das Constituições
Federal e Estadual:

II – proceder, por iniciativa própria ou por solicitação da Assembleia Legislativa, ou de suas comissões, à
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das unidades administrativas dos
Poderes do Estado e do Ministério Público, assim como das demais entidades referidas no inciso anterior;
 Classificação das Auditorias

Na prática, poderá haver alguma superposição entre auditoria

de conformidade e auditoria operacional. Nesses casos, a
classificação de uma auditoria específica dependerá do
objetivo primordial da auditoria (ISSAI 100/41, 2001).
 Nomenclatura
- Auditoria de Natureza Operacional – ANOP (TCU).
- Auditoria Operacional – AOP (Diversos TC's).
- Auditoria de Desempenho – INTOSAI (ISSAI 3000/1, 2004).
- Auditoria de Gestão (TCE/SC, inicialmente a CGU).
- Avaliação da Execução de Programas de Governo (CGU).

A nomenclatura não guarda homogeneidade entre as diversas EFS, ainda que o objetivo e escopo
sejam semelhantes. Dentre as variadas denominações, podem ser destacadas ainda auditoria de
performance, de programa, de otimização de recursos e de resultados (Inaldo da Paixão,
Introdução a Auditoria Operacional).
 Definições
Auditoria operacional (ANOp) é o exame independente e objetivo da
economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas
e atividades governamentais, com a finalidade de promover o
aperfeiçoamento da gestão pública. (Manual do TCU, 2010)

A auditoria operacional é um exame independente da eficiência e da eficácia

das atividades, dos programas e dos organismos da Administração Pública,
prestando a devida atenção à economia, com o objetivo de realizar
melhorias. (Manual de Diretrizes e Normas de AOP da INTOSAI)
 Definições
A auditoria operacional compreende o exame de funções, subfunções,
programas, projetos, atividades, operações especiais, ações, áreas, processos,
ciclos operacionais, serviços e sistemas governamentais com o objetivo de se
emitir comentários sobre o desempenho dos órgãos e entidades da
Administração Pública e o resultado das políticas, programas e projetos
públicos, pautado em critérios de economicidade, eficiência, eficácia,
efetividade, equidade, ética e proteção ao meio ambiente, além dos aspectos de
legalidade. (Diretrizes de Procedimentalização de Auditoria Operacional –
PROMOEX)
 Definições

l
A Auditoria Operacional compreende a avaliação das políticas
públicas e das atividades governamentais dos órgãos e entidades,
pautada, além dos aspectos de legalidade, em critérios de
economicidade, eficiência, eficácia, efetividade, equidade,
sustentabilidade e transparência, com a finalidade de promover o
aperfeiçoamento da gestão pública. (Manual do TCE, 2015)
 Definições

Portanto, pode-se afirmar que a auditoria operacional é um processo

de avaliação do desempenho real, em confronto com o esperado, o
que leva, quase que inevitavelmente, à uma apresentação de
recomendações destinadas a melhorar o desempenho da gestão.
 Histórico
Segundo Cristopher Pollit e Hilkka Summa (1999), a auditoria operacional é uma
atividade recente, que surgiu no final dos anos setenta e representa uma variante moderna
da atividade de auditar.
No Brasil a nova prática iniciou-se no Tribunal de Contas da União - TCU no início dos
anos 80 e consolidou-se com a Constituição de 1988. Em 1998, o TCU implementou
Projeto de Cooperação Técnica com o Ministério Britânico para o Desenvolvimento
Internacional - DFID com o objetivo de disseminar a auditoria operacional.

O TCU criou, também, em 2000, uma unidade especializada, chamada Secretaria de

Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo - Seprog.
 Histórico
A Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores – INTOSAI, em 2004,
elaborou e publicou as DIRETRIZES PARA APLICAÇÃO DE NORMAS DE AUDITORIA
OPERACIONAL.

Em 2005, a INTOSAI autorizou a tradução ao idioma português, que foi realizado pelo
Tribunal de Contas do Estado da Bahia.

Com o Promoex, a Auditoria Operacional se tornou uma ação prioritária e sua implantação
nos Tribunais de Contas constitui-se meta nacional.

O TCE/CE realizou sua primeira Auditoria Operacional, em 2008, na função Educação.

 Problemas Históricos
• Equipamentos comprados inoperantes.
• Excesso/carência de pessoal.
• Bens ou serviços desnecessários.
• Beneficiários incorretos.
• Bens e serviços ociosos.
• Remédios vencidos.
• Obras inacabadas.
• Atividades desnecessárias (retrabalho).
 Questões básicas da Auditoria Operacional

Questões que podem ser respondidas em uma AOP

As atividades estão sendo feitas?

Estão sendo feitas do jeito certo?

As estruturas levam as atividades a serem feitas do jeito certo?

Apresentam qualidade?
 Principais Recomendações
• Redução de custos;
• Utilização mais adequada de insumos para evitar desperdícios;
• Aperfeiçoamento de processos para melhor atender ao público-alvo;
• Aquisição de novas habilidades pela equipe implementadora;
• Fortalecimento dos controles internos para coibir fraudes;
• Disseminação de boas práticas de gestão.
 Características da Auditoria Operacional

• Maior Flexibilidade na escolha dos temas e objetos de auditoria;

• Existência de distintos critérios e formas de comunicar suas conclusões;

• Envolvimento dos principais stakeholders (atores) durante a auditoria;

• Ampla variedade de métodos e técnicas de investigação e avaliação;

• Contato com os beneficiários da ação/programa.

 Auditoria Operacional X Auditoria de Regularidade
Regularidade
• Padrões relativamente fixos;
• Conclusões concisas e de formato padronizado
sobre demonstrativos financeiros;
• Conformidade das transações com leis e
regulamentos;
• Exame da materialidade diretamente relacionado
ao montante de recursos envolvidos e como
principal critério de seleção.
Operacional
• Maior flexibilidade na escolha de temas, objetos
e forma de comunicar resultados;
• Conclusões com considerável variação de
escopo;
• Mais aberta a julgamentos e interpretações;
• Relatórios mais analíticos e argumentativos;
• Ampla seleção de métodos de avaliação e
investigação;
• Envolvimento do gestor.
 Auditoria da Gestão Pública
Zelar pela BOA e REGULAR aplicação dos Recursos Públicos
Boa Regular
aplicação dos recursos aplicação dos recursos
públicos públicos
Diz respeito aos resultados satisfatórios que Diz respeito aos atos da gestão
devem ser alcançados pela gestão
praticados
aferição por meio da
aferição por meio da
AUDITORIA OPERACIONAL
aferição por
(ou de desempenho) meio da AUDITORIA aferição
DE REGULARIDADE
por meio da
dimensões
dimensões
eficiência, eficácia,
legalidade
efetividade e economicidade
legitimidade
 Benefícios da Auditoria Operacional
Segundo o professor Inaldo da Paixão, não é possível relacionar todas as vantagens com a
realização de uma AOP. Numa tentativa de síntese, poderíamos dizer que ela pode proporcionar os
seguintes benefícios:

a) Redução de custos;
b) Diminuição de desperdícios e de práticas ineficientes, antieconômicos, ineficazes e abusivas;
c) Aumento de receitas;
d) Melhoria de controles;
e) Racionalização de procedimentos e
f) Identificação de áreas problemáticas e de suas causas.
 Dimensões de desempenho - Conceitos

Economicidade
A economicidade é a minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução de uma
atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade (ISSAI 3000/1.5, 2004)

Eficácia
A eficácia é definida como o grau de alcance das metas programadas (bens e serviços) em um
determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados (COHEN; FRANCO,
1993).
 Dimensões de desempenho - Conceitos

Eficiência
A eficiência é definida como a relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade
e os custos dos insumos empregados para produzi-los, em um determinado período de tempo,
mantidos os padrões de qualidade. Essa dimensão refere-se ao esforço do processo de transformação
de insumos em produtos. Pode ser examinada sob duas perspectivas: minimização do custo total ou
dos meios necessários para obter a mesma quantidade e qualidade de produto; ou otimização da
combinação de insumos para maximizar o produto quando o gasto total está previamente fixado
(COHEN; FRANCO, 1993).
 Dimensões de desempenho
Eficiência
Exemplo: Ranking de Eficiência dos Municípios
http://www1.folha.uol.com.br/remf/
 Dimensões de desempenho - Conceitos

Efetividade
A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a
médio e longo prazo. Refere-se à relação entre os resultados de uma
intervenção ou programa, em termos de efeitos sobre a população-alvo
(impactos observados), e os objetivos pretendidos (impactos
esperados) (COHEN; FRANCO, 1993).
Dimensões de Desempenho
 Dimensões de desempenho
Exemplo – Programa de Vacinação

Economicidade – O custo das vacinas seria um componente de economicidade relevante assim

como o custo de distribuição e acondicionamento das vacinas em uma AOP. Uma análise
possível seria verificar a estratégia adotada para diminuir o custo de aquisição das vacinas.

Eficiência – Num programa de vacinação, uma das formas de se medir a eficiência é por meio
da relação entre o custo dos insumos e o número total de pessoas vacinadas. Considera-se o
custo médio de vacinar uma pessoa como uma boa medida da eficiência do programa.
 Dimensões de desempenho
Exemplo – Programa de Vacinação

Eficácia – A eficácia de um programa de vacinação poderia ser verificada

pela relação entre a meta estabelecida de cobertura vacinal e o número de
pessoas vacinadas.

Efetividade – Para sabermos se esse programa de vacinação está ou não

sendo efetivo, implicaria examinar a evolução do índice de incidência da
doença que se quer erradicar. Verifica-se os resultados (impactos) do
programa.
 Outras Dimensões

• Equidade;
• Articulação institucional;
• Transparência;
• Participação social;
• Sustentabilidade.
 Outras Dimensões
Equidade
Princípio que reconhece a diferença entre os indivíduos e a necessidade de tratamento
diferenciado, segundo suas necessidades, de modo que se eliminem as desigualdades existentes.
Trata-se de garantir “mais” direitos a quem tiver “mais” necessidades (justiça distributiva). É
tratar desigualmente os desiguais. 

Articulação institucional
Coordenação necessária entre órgãos e/ou esferas de governo responsáveis pela implementação de
uma ação ou programa com vistas a alcançar objetivo comum. 
 Outras Dimensões
Transparência
Princípio democrático que preconiza o livre fluxo de informações suficientes e claras para que
grupos interessados possam compreender e monitorar, de forma direta, a atuação
governamental. Associado à garantia de participação social, é essencial ao exercício da
cidadania. (Manual TCU)

 Participação Social
“Processo mediante o qual as diversas camadas sociais tomam parte na produção, na gestão e
no usufruto dos bens de uma sociedade historicamente determinada” (Ammaann, 1980). 
 Outras Dimensões

Sustentabilidade
"Um sistema sustentável é aquele que sobrevive ou persiste" (CONSTANZA; PATTEN, 1995).
Diz respeito à permanência dos resultados alcançados por uma intervenção governamental.
Refere-se, portanto, às características do desenho da intervenção governamental que favorecem o
alcance de resultados definitivos, os quais permanecerão mesmo após o encerramento das
atividades do programa ou projeto. A sustentabilidade de um projeto ou programa governamental
é fortemente afetada por variáveis políticas, culturais e econômicas (MOLUND; SCHILL, 2004,
p. 35-37)  
Gerência de Avaliação de Políticas Públicas - TCE-CE (85) 3218 6590
ricardomaranguape@Hotmail.com e ricardo@tce.ce.gov.br
“Maranguape, pense num lugar bom!”