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net/publication/267256750
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Gonzalo Valdés
Stanford University
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Gonzalo Valdés
1 Introducción
Los gobiernos alrededor del mundo están buscando nuevas formas de mejorar la
calidad de los servicios que brindan a los ciudadanos a través del empleo de
tecnologías de información (TI), a este conjunto de iniciativas se la ha denominado
Gobierno Electrónico (e-government). La implementación del e-government en un
país viene acompañada, además de las iniciativas tecnológicas, por un rediseño de los
procesos que soportan los nuevos esquemas de provisión de servicios, por reformas
estructurales en los organismos públicos que establecen a los encargados de impulsar
y administrar las nuevas tecnologías, y por grandes esfuerzos para actualizar el marco
legal que apoye y regule el uso de TI en el sector público. Por ejemplo, en Chile ya se
ha dictado varias normativas en este sentido1 y actualmente se está construyendo una
plataforma tecnológica (con fondos del Banco Interamericano de Desarrollo)2 para
1 http://www.guiaweb.gob.cl/recursos/documentos.htm
2 Código CH-L1001, disponible en http://www.iadb.org
permitir a las instituciones públicas intercambiar e integrar información proveniente
desde distintos servicios.
Surge entonces, la necesidad de medir y evaluar el grado de preparación que tienen
las instituciones públicas, para dar cumplimiento a las nuevas directrices nacionales
en torno al gobierno electrónico y en general para abordar los nuevos desafíos que
impone el enfoque e-government de administración publica. El objetivo de este
trabajo de tesis es satisfacer esta necesidad, para lo cual establece la siguiente
hipótesis general:
Un modelo de madurez y capacidad de e-government, que bajo un enfoque multi-
dimensional y holístico integre la evaluación de capacidades tecnológicas,
organizacionales, operacionales y de capital humano, permitirá al gobierno evaluar
el grado de preparación de los servicios públicos para dar cumplimiento a las nuevas
directrices nacionales de e-government.
También se plantea las siguientes hipótesis específicas: 1) El modelo permitirá que
cada servicio público pueda identificar su estado actual de madurez y capacidades de
forma integral; 2) El modelo permitirá que cada servicio público pueda compararse
con otras instituciones evaluadas con el mismo modelo; 3) El modelo será capaz de
sugerir caminos de mejoramiento viables que los servicios públicos puedan seguir
para mejorar sus niveles de capacidad y madurez.
Los resultados del trabajo, el modelo denominado eGov-MM (eGovernment
Maturity Model) y su metodología de evaluación, fueron retroalimentados y validados
por funcionarios públicos expertos en el dominio de gobierno electrónico, y
finalmente aplicados a una selección de 30 instituciones, generando la primera
medición formal de su grado de preparación en relación a gobierno electrónico.
La sección 2 define el marco teórico de conceptos necesarios para abordar el
problema y presenta el estado del arte; la sección 3 describe la arquitectura del
modelo propuesto; la sección 4 describe la metodología de aplicación del modelo y la
institucionalidad necesaria para que resulte en evaluaciones efectivas; la sección 5
discute aspectos de la validación del modelo y la replicabilidad de sus mediciones; en
la sección 6 se analizan los resultados de la aplicación masiva del modelo y se
comprueba la validez las hipótesis de la tesis; y la sección 7 establece las
conclusiones de la tesis.
Mundialmente se ha reconocido el gran potencial que tienen las TI para apoyar los
procesos gubernamentales [25], e.g., para crear redes de interconectividad que
permitan mejorar la eficiencia en la entrega de servicios, incentivar la participación
ciudadana e incrementar la transparencia de los procesos administrativos. Y aunque si
bien no existe una definición ampliamente aceptada acerca del concepto e-
government [25], se pueden citar dos que orientan su sentido amplio: la definición de
las Naciones Unidas [22]: “… uso de Internet y la WWW (World Wide Web) para
entregar información y servicios del gobierno a los ciudadanos”, y la definición de
Fountain [8]: “… es un gobierno que se está organizando incrementalmente en
términos de agencias virtuales, y redes inter-agencia y público-privadas, cuya
estructura y capacidad dependen de Internet y de la Web”. Entonces se puede decir
que las iniciativas de gobierno electrónico surgen debido a la conjunción de: 1) La
necesidad de mejorar la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y 2) El
reconocimiento de que las TI son un elemento relevante para lograr ese objetivo.
Pero gobierno electrónico es mucho más que la aplicación de tecnología para
proveer servicios online [1] [5]: muchas veces implica la integración de servicios
provistos por diferentes agencias públicas que nunca habían trabajado juntas, entrega
de servicios en modalidad 24/7, asimilación de nuevas leyes y normativas
gubernamentales, etc. [24]. Entonces, es absolutamente necesario que los cambios
tecnológicos vayan acompañados de cambios organizacionales (e.g, institucionalidad
nueva para nuevas formas de interacción entre agencias públicas), rediseño de
procesos (e.g., nuevos procesos que permitan operar bajo nuevas modalidades de
entrega de servicios), implementación de gobernabilidad TI (para lograr alineamiento
entre recursos TI y objetivos de negocio) y entrenamiento de capital humano (e.g.,
capacitaciones para que el personal pueda operar las nuevas tecnologías). Además se
debe considerar que todos estos aspectos interactúan entre sí.
3 http://www.sei.cmu.edu/cmmi
2.3 Modelo de Madurez y Capacidad, Multi-dimensional, Holístico y Evolutivo
Modelos Gubernamentales
Desarrollados por gobiernos, consultoras y académicos para ayudar a las agencias
gubernamentales a identificar y mejorar sus niveles de madurez en relación a e-
government. Es destacable la experiencia australiana y canadiense; AGIF7 incluye a
BPIF (Business Process Interoperability Framework) [3], el cual contiene un modelo
de madurez que puede ser usado por las agencias para identificar su nivel actual de
madurez de interoperabilidad a nivel de negocio; SDCM (Service Delivery Capability
Model) [2] provee un framework común para identificar y describir las capacidades
requeridas para entregar un servicio a los ciudadanos, al usarlo las agencias públicas
describen sus servicios de la misma manera y entonces pueden comunicarse y
colaborar mejor; eGovernment Capacity Check [9], es una suite de herramientas de
diagnóstico de capacidad, usada para ayudar a las agencias públicas a evaluar su
capacidad de entrega de servicios electrónicos para los canadienses.
http://www.finance.gov.au/publications/delivering-australian-government-services-access-
and-distribution-strategy/interoperability.html
Modelos de Enfoque Holístico para Proyectos E-Government
Están diseñados para ser aplicados en proyectos de desarrollo de servicios públicos
electrónicos. Un modelo bien conocido en la comunidad académica de e-government
es el Framework Holístico de Wimmer [24], su propósito es apoyar el modelamiento
integrado de servicios públicos y su sincronización con los desarrollos tecnológicos,
para que el servicio electrónico resultante del proyecto satisfaga todos los
requerimientos relevantes. Otra herramienta bajo este enfoque es el Capability
Assessment Toolkit [5], que permite identificar capacidades en 180 ámbitos definidos
como importantes para conocer si un proyecto de e-government será exitoso. Ambos
modelos han sido aplicados con éxito en Austria [14] y EE.UU. [6].
Los DSs son agrupaciones lógicas de ACDs, estos últimos son los que en la práctica
deben madurar y por lo tanto están sujetos a evaluación, la que se realiza midiendo su
capacidad a través de sus VCs.
Para cada ACD hay una escala de medición incremental basada en una calificación
de 1 a 5, esta escala se asocia con el siguiente modelo cualitativo genérico:
Nivel 1: Capacidades Iniciales
• El ADC es abordado reactivamente y de forma individual caso a caso.
• Hay evidencia de que se ha reconocido al ACD y que necesita abordarse.
Nivel 2: Capacidades en Desarrollo (repetible pero intuitivo)
• Se sigue un patrón regular intuitivo para abordar el ACD; diferentes personas
siguen procedimientos similares para abordar la misma tarea.
• No hay entrenamiento formal o divulgación de procedimientos relacionados
con el ACD.
11 http://www.estrategiadigital.gob.cl
3.4 Modelo de Madurez Organizacional
Durante Abril de 2008, se realizó una aplicación piloto del modelo a un conjunto
reducido de servicios públicos, con los objetivos de: 1) Validar el modelo y su
herramienta Web de apoyo asociada, 2) Probar la aplicabilidad del modelo a un
amplio espectro de servicios públicos de diferentes características, 3) Obtener
feedback de los servicios públicos.
Se seleccionó una muestra heterogénea de 9 servicios (en cuanto a su
función/negocio, tamaño organizacional y grado de avance tecnológico) emplazados
en la región metropolitana de Santiago, Chile. Se dividió el conjunto de ACDs del
modelo para ser abordado por tres roles según ámbito de gestión: Gestión Operacional
(subdirector operativo del servicio), Gestión TI (jefe de unidad de informática) y
Gestión de Capital Humano (jefe de unidad de recursos humanos). Es decir, se
requirió que participaran tres personas por cada servicio.
Los participantes, un total de 20 funcionarios públicos, validaron la estructura del
modelo, su aplicabilidad, y su esquema de cálculo de capacidades y madurez.
Además, en una escala de 1 a 4, un 89% de las VCs del modelo fueron consideradas
en un nivel de atingencia alto o muy alto (3 y 4), como los elementos que deben
medirse con respecto a gobierno electrónico. Destaca el caso del ámbito Gestión TI,
en el cual participaron sólo jefes de unidades de informática, para ellos la percepción
de atingencia fue del 96%. Además, producto del feedback recibido se decidió realizar
algunos cambios a la estructura de DSs, ACDs y VCs.
5.2 Replicabilidad
En Junio de 2008, se realizó una aplicación masiva del modelo eGov-MM a una
selección de 30 servicios públicos donde participaron alrededor de 100 funcionarios.
Se analizan en esta sección los resultados de dicha aplicación con el objetivo de
probar las hipótesis planteadas al comienzo de este trabajo de tesis.
12 http://www.estrategiadigital.gob.cl
Tabla 5. Capacidad promedio de áreas claves de dominio.
Área Clave de Dominio NC Promedio
Prácticas de Interoperabilidad 3,20
Atención a Ciudadanos y Empresas 2,70
Arquitectura TI 2,67
Provisión de Servicios TI 2,63
Infraestructura y Herrs. de eGov 2,63
Dirección y Organización TI 2,47
Gestión del Desempeño 2,43
Cumplimiento de Normativas 2,40
Utilización de Activos 2,37
Calidad y Seguridad 2,30
Gestión del Cambio 2,30
Visión, Estrategias y Políticas 2,23
Estrategia de Arquitectura Empresarial 2,20
Gestión de Portafolio y Riesgos 2,20
Gestión del Conocimiento 2,10
Gestión de Procesos de Negocio 2,07
Capital Humano 1,83
A su vez, se observa que los ACDs menos desarrollados son: “Gestión de Procesos
de Negocio” y “Capital Humano”. Estos resultados permiten formular la hipótesis de
que el esfuerzo tendiente a introducir TI no está aparejado con la formalización de los
procesos de negocio y el desarrollo del capital humano requerido (esto habitualmente
se traduce en ineficiencia en el uso de los recursos y esfuerzo adicional e ineficaz por
parte de los funcionarios).
En base a los contenidos del modelo eGov-MM (la gran cantidad de información
especificada en las escalas de capacidades de cada VC) y a su estructura evolutiva, se
pueden hacer recomendaciones para avanzar en los temas de menor NC.
Por ejemplo, para avanzar el ACD “Capital Humano” hasta NC 3 (actualmente
cercano a NC 2 a nivel nacional), una de las recomendaciones que modelo entrega es:
incentivar a las instituciones públicas para que implementen sistemas de gestión por
competencias que les permitan definir las necesidades de entrenamiento y selección
del personal con respecto al gobierno electrónico, y que se integren eficientemente
con sus sistemas de selección, contratación, educación, desarrollo, retención y
evaluación del desempeño del personal; las necesidades de educación y desarrollo
determinadas por tales sistemas podrían satisfacerse, por ejemplo, a través de
convenios con universidades e institutos en programas de especialización y formación
específica en competencias requeridas para el desarrollo de proyectos de gobierno
electrónico.
En la sección 1 se plantearon las hipótesis que guiaron este trabajo de tesis, se analiza
a continuación su validación.
Hipótesis Específica 1
El modelo permitirá que cada servicio público pueda identificar su estado actual de
madurez y capacidades de forma integral.
Se entregó a cada servicio público una evaluación de su estado actual de madurez
organizacional basada en la medición directa de capacidades de 55 variables críticas
agrupadas en 17 áreas específicas. Las agrupaciones lógicas y según tipo de gestión, y
los modelos de madurez y capacidades incorporados entregan una visión integral
(multi-dimensional, holística y evolutiva) del estado actual de cada servicio público.
Así entonces, se acepta esta hipótesis como válida.
Hipótesis Específica 2
El modelo permitirá que cada servicio público pueda compararse con otras
instituciones evaluadas con el mismo modelo.
Se empleó una metodología diseñada para estandarizar el proceso de evaluación
(establece plazos, actividades, institucionalidad, flujos y productos de trabajo, roles y
responsables) y posibilitar la obtención de mediciones replicables. El uso de esta
metodología y la estructura de escalas de madurez y capacidades del modelo permiten
que los resultados de distintos servicios públicos puedan compararse entre sí. Así
entonces, se acepta esta hipótesis como válida.
Hipótesis Específica 3
El modelo será capaz de sugerir caminos de mejoramiento viables que los servicios
públicos puedan seguir para mejorar sus niveles de capacidad y madurez.
Gracias a la estructura evolutiva en que se organizan los NMs, se identificó las
áreas que debe abordar cada servicio público y cuánto debe mejorarlas para escalar al
siguiente NM, lo que constituye una propuesta de roadmap o camino de
mejoramiento. Los caminos de mejoramiento fueron determinados a partir de las
prácticas internacionales, y validados por funcionarios públicos y expertos en el
sistema público nacional. Así entonces, se acepta esta hipótesis como válida.
Hipótesis General
Un modelo de madurez y capacidad de e-government, que bajo un enfoque multi-
dimensional y holístico integre la evaluación de capacidades tecnológicas,
organizacionales, operacionales y de capital humano, permitirá al gobierno evaluar
el grado de preparación de los servicios públicos para dar cumplimiento a las nuevas
directrices nacionales de e-government.
La aplicación masiva del modelo permitió establecer el estado actual de madurez y
capacidades de los servicios públicos e identificar posibles caminos de mejoramiento
para cada uno de ellos, lo que permite al gobierno a determinar si están capacitados
para sumarse a las nuevas iniciativas nacionales de gobierno electrónico, y a definir
programas de mejoramiento en caso de que no estén capacitados. Así entonces, se
acepta esta hipótesis como válida.
7 Conclusiones
Los gobiernos del mundo están impulsando iniciativas de gobierno electrónico para
proveer mejores servicios a sus ciudadanos. En países como Chile ya se ha dictado
normativas en este sentido y se está implementando infraestructura tecnológica
asociada, surge entonces, la necesidad de medir el grado de preparación que poseen
las instituciones públicas para incorporarse a estas iniciativas.
Para satisfacer esta necesidad se ha desarrollado un modelo de madurez y
capacidad, denominado eGov-MM, que integra la evaluación de las capacidades
tecnológicas, organizacionales, operacionales y de capital humano, que es necesario
considerar en relación a e-government; incorpora una estructura de 4 Dominios
Sustentadores, 17 Áreas Claves de Dominio y 55 Variables Críticas, y además, está
acompañado de una metodología que estandariza su aplicación, y posibilita
mediciones y evaluaciones rigurosas, efectivas y replicables.
El desarrollo del modelo, consideró en su estructura, enfoque y contenidos la
experiencia internacional: 1) Con respecto a modelos clásicos de madurez y
capacidad, modelos de e-government gubernamentales, académicos y evolutivos, y
modelos de propósito específico que abordan temas relacionados; 2) También
consideró el estudio de las estrategias de implementación de e-government en varios
países [23].
La configuración y mecanismo de cálculo de sus NMs y NCs permite adaptar el
modelo a las tendencias internacionales y alinearlo con las estrategias de
implementación de gobierno electrónico nacionales.
Se distingue entre capacidad, como característica de una ACD, y madurez como
propiedad de la organización como un todo. Las capacidades de VCs aportan en
forma ponderada a la capacidad de un ACD, y a su vez, cada NM corresponde a un
conjunto de ACDs que se han evaluado en determinados NCs. El conjunto de NMs
propone un roadmap o camino de mejoramiento que la organización puede seguir
para escalar NMs.
El modelo eGov-MM fue validado y retroalimentado por funcionarios públicos a
través de una aplicación piloto. Posteriormente se realizó una aplicación masiva a una
selección de 30 servicios públicos. El NM organizacional promedio del sistema
público chileno es 2 (En Desarrollo). Los ACDs más desarrollados son: “Prácticas de
Interoperabilidad” y “Atención a Ciudadanos y Empresas”. Los ACDs menos
desarrollados son: “Gestión de Procesos de Negocio” y “Capital Humano”. Estos
resultados permiten formular la hipótesis de que el esfuerzo tendiente a introducir las
TI en los procesos de negocio no está aparejado con la formalización de estos
procesos y el desarrollo del capital humano requerido.
La primera aplicación masiva del modelo, entregó a cada institución información
que puede servir de apoyo a su gestión estratégica y táctica, de esta forma el modelo
permite a los servicios públicos: 1) Identificar las áreas fundamentales para
desarrollar sus estrategias de e-government, 2) Establecer su nivel de la capacidad en
ámbitos relevantes para la entrega de servicios a los ciudadanos, 3) Determinar el
nivel de madurez de su organización, y 4) Articular una estrategia de desarrollo de sus
capacidades para el mejoramiento progresivo de su grado de madurez (roadmaps de
mejoramiento). Además, en forma general se entregó orientaciones y planes de acción
como aporte a considerar para la estrategia nacional de e-government. Algunos
resultados han sido difundidos en la conferencia de gobierno electrónico más
importante de Europa y una de las más importantes a nivel mundial: International
Conference on Electronic Government [23] [20] [11].
En consecuencia, el modelo probó responder adecuadamente a las necesidades que
motivaron su desarrollo, i.e., constituirse en una herramienta útil para que el gobierno
pueda evaluar la preparación de los servicios públicos para dar cumplimiento a las
nuevas directrices nacionales de e-government.
A futuro, y a modo de mantención, el modelo debe resintonizarse según vayan
cambiando las tendencias internacionales y la realidad nacional, a través de sus
mecanismos de ponderación de importancia de VCs y configuración de NCs y NMs.
Así, el modelo puede adaptarse a nuevos requerimientos e incluso a otros países.
También se deben realizar nuevas aplicaciones masivas del modelo, con el objetivo
de aportar información valiosa al gobierno sobre el estado y avance de la madurez de
las instituciones públicas.
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