Presupuesto Departamental Con Enfoque en Derechos Humanos

Presupuesto departamental
con enfoque de
Derechos Humanos
Serie Investigaciones:
DERECHOS HUMANOS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. N° 1
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Instituto de Finanzas Públicas – Facultad de Derecho -
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UDELAR
Investigación realizada para la Defensoría del Vecino de

Montevideo
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Integrantes del Grupo de Investigación
Coordinador: Dr. Andrés BLANCO

Profesor Agregado (Grado 4) de Derecho Financiero de la Facultad de Derecho de la
Universidad de la República.
Dr. Mario FERRARI REY, Profesor Adjunto (Grado 3) de Derecho Financiero de la Facultad
de Derecho de la Universidad de la República.
Dra. Milagros ACOSTA NELL, Profesora Asistente (Grado 2) de Derecho Financiero de la

Facultad de Derecho de la Universidad de la República.
Dra. Sol AGOSTINO GIRALDEZ, Profesora Ayudante (Grado 1) de Derecho Financiero de la

Dra. Daria OLIVERA GILLES, Profesora Ayudante (Grado 1) de Derecho Financiero de la

Dra. Ana Carla RIBA RODRIGUEZ, Profesora Ayudante (Grado 1) de Derecho Financiero de
la Facultad de Derecho de la Universidad de la República.
Dr.Omar TUVI HELGUERA, Profesor Ayudante (G. 1) de Derecho Financiero de la Facultad

de Derecho de la Universidad de la República
Dra. Alejandra MONTEVERDE ARCE, Aspirante a Profesor Adscripto de Derecho Financiero

de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República.
Dr.Domingo PEREIRA LAPORTA, Aspirante a Profesor Adscripto de Derecho Financiero en

la Facultad de Derecho de la Universidad de la República.
Equipo de la Defensoría del Vecino de Montevideo

Coordinador: Ps. Soc. Fernando Rodríguez Herrera,
Defensor del Vecino de Montevideo
Supervisión: Dra. Laura Guinovart,
Asesora Jurídica. Encargada del Área de Atención a la Ciudadanía.
4 Presupuesto departamental con enfoque de Derechos Humanos

Serie Investigaciones: DERECHOS HUMANOS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. N° 1 5
PRESUPUESTO EN CLAVE DE DERECHOS HUMANOS
INDICE
PRÓLOGO 9
I. MARCO TEÓRICO 11
1. Los derechos humanos en general y en los gobiernos departamentales 12
1.1 Concepto de derechos humanos. 12
1.2 Derechos humanos: evolución histórica. 14
1.3 Clasificaciones de los derechos humanos 18
1.3.1 Derechos de Primera Generación o Derechos Civiles y Políticos 20
1.3.2 Derechos de Segunda generación o Derechos Económicos, Sociales y Culturales 21
1.3.3 Derechos de Tercera generación o Derechos de Los Pueblos 19
1.4 Justificación de los derechos humanos 22
1.4.1 Introducción general 22
1.4.2 El estado actual del problema 23
2. Derechos humanos que deberían ser contemplados por los Gobiernos

Departamentales 27
2.1 Derechos humanos de la primera generación 28
2.2 Derechos humanos de la segunda generación 30
2.3 Derechos humanos de la tercera generación 32
3. Presupuesto y presupuesto departamental 34

3.1 El Presupuesto Público en la actividad económica estatal 34
3.2 Principios presupuestarios 35
3.3 El Presupuesto como medio para la tutela y promoción de los derechos humanos 37
3.4 Restricción presupuestal y presupuesto en clave de derechos humanos 40
3.5 Presupuesto local y democracia 44
3.6 El presupuesto en los Gobiernos Departamentales uruguayos 45

II. ANÁLISIS DE LOS PRESUPUESTOS DEPARTAMENTALES DE MONTEVIDEO DESDE
EL PUNTO DE VISTA DE LA SATISFACCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS 47
1. El presupuesto departamental de Montevideo del período anterior 48
1.1 El decreto de la Junta Departamental de Montevideo 49
1.2 Estructura del presupuesto 51
1.3 Expresión del presupuesto en términos de derechos humanos 55
1.3.1. PROGRAMA 0100 - DEPARTAMENTO SECRETARÍA GENERAL 55
1.3.2. PROGRAMA 0200 - DEPARTAMENTO RECURSOS FINANCIEROS 60
1.3.3. PROGRAMA 0300 - DEPARTAMENTO DE DESCENTRALIZACIÓN 64
1.3.4. PROGRAMA 0400 - DEPARTAMENTO DE ACONDICIONAMIENTO URBANO 69
1.3.5. PROGRAMA 0500 - DEPARTAMENTO DE RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES 75
1.3.6 PROGRAMA 0600 - DEPARTAMENTO DE PLANIFICACION 77
1.3.7 PROGRAMA 0700 - DEPARTAMENTO DE CULTURA 79
1.3.8 PROGRAMA 0800 - DEPARTAMENTO DE DESARROLLO AMBIENTAL 89
1.3.9. PROGRAMA 0900 - DEPARTAMENTO DE DESARROLLO ECONÓMICO E INTEGRACIÓN
REGIONAL 104
1.3.10. PROGRAMA 1100 - DEPARTAMENTO DE DESARROLLO SOCIAL 109
1.4. Análisis con el eje en la satisfacción de derechos humanos 115
2. El presupuesto del período 2011-2015 118

3. Políticas tributarias y derechos humanos 134
4. Algunas conclusiones 136
ANEXOS 141
ANEXO 1. PERSONAS ENTREVISTADAS 142
ANEXO 2. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA INCIDENCIA DE LOS TRIBUTOS NACIONALES Y
LOS DEPARTAMENTALES 143

8 Presupuesto
Prespuesto departamental con enfoque de Derechos Humanos
PROLOGO
A través de este trabajo, la Defensoría del Vecino, pretende hacer un aporte
a la reflexión sobre la necesidad de que el presupuesto departamental incorpore
explícitamente la idea de que debe ser una de las herramientas para garantizar
los derechos humanos en el departamento. Observamos la necesidad de avanzar
en la idea y en la práctica de que las fórmulas presupuestales, los mecanismos
recaudatorios y la distribución de la recaudación estén directamente relacionadas
con la capacidad del gobierno departamental de proteger derechos.
Si analizamos las responsabilidades que el Estado tiene con los derechos

humanos, las que surgen de los tratados internacionales, de la Constitución de la
República, de las leyes nacionales y de los decretos departamentales, podemos
concluir que se deprenden obligaciones en tres dimensiones ,a saber: respetar,
garantizar y satisfacer los derechos de los ciudadanos. En la medida que se incumpla
con estas obligaciones se afectan derechos humanos consagrados en los distintos
instrumentos mencionados. Para un cumplimiento pleno de estas obligaciones, es
necesario poner los presupuestos al servicio de las mismas.
Profundizando en las obligaciones que el Estado debe asumir con los

derechos humanos, nos encontramos por un lado con la obligación de respetar los
derechos humanos, esta es una obligación negativa, o sea el estado no debe afectar
derechos con sus acciones u omisiones, otra obligación es garantizar los derechos
de los ciudadanos, esto implica que el Estado debe vigilar que terceros no vulneren
derechos y por último y no menos importante es que el Estado debe satisfacer
derechos, lo que implica que es necesario poner al servicio de la protección de
los derechos ciudadanos, todos los procedimientos y los recursos para que esta se
materialice.
Estas son las responsabilidades que le dan sentido al Estado social de

derecho, pues en la medida que toda la estructura estatal no está al servicio del
bien estar de las personas y del mayor cumplimiento posible de la protección de
los derechos humanos, podemos afirmar que se desvirtúa el sentido mismo del
Estado. Por esta razón adquiere fundamental importancia observar el presupuesto
departamental con enfoque de derechos humanos. Ejercicio que puede ser
replicado para cualquier presupuesto público estatal.
Para un cumplimiento cabal de estas responsabilidades estatales es

necesario que los presupuestos públicos incorporen en su diseño y ejecución un
enfoque claramente definido en los derechos humanos. Esto es, hacer explícito que

cuando se definen tanto los mecanismos de recaudación como la asignación de lo
recaudado se satisface o se afectan derechos.
Es imprescindible pues definir la distribución presupuestal con la orientación

de que la prioridad es la satisfacción de los derechos ciudadanos.
Creemos que la investigación aporta un camino de análisis y una reflexión

que permite, por un lado visibilizar las definiciones que ya están contempladas
en el presupuesto departamental y forman parte de las garantías, pues atienden
adecuadamente derechos humanos, sociales, culturales, y por otro, detectar lo que
falta para considerar que el presupuesto departamental incorpore el enfoque de
derechos humanos para cumplir de esta manera con las responsabilidades que son
inherentes al desempeño de un gobierno departamental.
El desafío y la responsabilidad de todos los actores será que estos elementos

sean tenidos en cuenta e incorporados a las prácticas de elaboración y aplicación
del presupuesto departamental.
Ps. Social Fernando Rodríguez Herrera

Defensor del Vecino de Montevideo
10 Prespuesto departamental con enfoque de Derechos Humanos

A
I. MARCO
TEÓRICO
1. Los derechos humanos en general y
en los gobiernos departamentales
1.1 Concepto de derechos humanos

Analizar en qué medida un presupuesto puede estructurarse, ejecutarse y
controlarse con eje en los “derechos humanos” supone asumir que éstos son una
categoría necesaria o –al menos- factible para organizar las finanzas públicas. Es
obvio que ello también supone que sea necesario o factible organizar “en clave
de derechos humanos” toda la práctica estatal, manifestada externamente como
“Derecho”. Sin embargo, en la teoría social en general (y ubicamos dentro de la
misma a la teoría del Derecho en sentido propio) la vertebración de políticas con
eje en los “derechos” no es ni ha sido una convicción unánime, lo cual requiere que
esta perspectiva de organización política y jurídica sea discutida desde su base.
En el pensamiento político, ético y jurídico occidental existe una fuerte

tradición que coloca a los “derechos” como centro de articulación de la organización
–valga la redundancia- política y jurídica de la sociedad. . Veamos, por ejemplo, lo
que propone Laporte, quien sostiene que los “derechos” son “la adscripción a todos
y cada uno de los miembros individuales de una clase de una posición, situación,
aspecto, estados de cosas, etc. que se considera por el sistema normativo como
“bien” tal que constituye una razón fuerte para articular una protección normativa
en su favor a través de la imposición de deberes u obligaciones, la atribución de
poderes e inmunidades, la puesta a disposición de técnicas declamatorias, etc.”.1
Huelga decir que en la anterior definición “clase” se utiliza en su significado lógico
de “conjunto de personas”, no en el sociológico habitual de “clase social”. Sin
perjuicio de ello, la temprana referencia de los “derechos” como expresiones de
posiciones de grupos de personas recuerda un punto sobre el que se volverá en esta
investigación: que los derechos no son, normalmente, “neutrales” ni “abstractos”,
sino el producto de intereses sociales concretos de la más variada índole.
De acuerdo con esta postura, los sistemas normativos contemplan tácita

o expresamente algunas posiciones, situaciones, estados de cosas o aspectos de
ciertos individuos como algo valioso, como “bienes” que precisamente por su
especial valor a los ojos del sistema normativo en cuestión constituyen razones,
1 Laporta, Francisco, “Sobre el concepto de derechos humanos”, Revista Doxa, Nº 4, 1987, p. 31.

y suministran una justificación, para articular normativamente una protección
específica para ellos.2
A tales efectos, es dable reconocer que “entre todas las técnicas normativas
que se utilizan para dispensar esa protección, la más directa y sencilla es la creación
de deberes y obligaciones sobre otro u otros individuos, y por eso es la que acompaña
casi indefectiblemente al “derecho”, hasta el punto de que se ha asimilado a él de
tal modo que puede parecer que es el propio derecho visto desde otra perspectiva,
el mero “correlato” del derecho en los demás actores. Pero esto no es así, ni es
sólo el “deber” lo que acompaña siempre a un “derecho”. Además de la creación
de deberes la protección de los derechos se instrumenta confiriendo poderes al
individuo, poniendo a su disposición acciones procesales (en el caso del sistema
jurídico), concediendo inmunidades, etc. pudiendo de este modo configurarse
un solo “derecho” como la razón justificatoria de un universo muy complejo de
enunciados normativos interrelacionados, a los cuales, el “derecho” en cuestión no
sólo presenta o sintetiza por economía de lenguaje, como pretendió Ross sino que
también explica y, sobre todo, “da sentido”, “justifica”.3
Este temperamento parecería ser el seguido por el Constituyente de nuestro

país, según se advierte de la lectura de los artículos 7 y 72 de nuestra Constitución4.
A partir del análisis fundamentalmente del artículo 7 de la Constitución

Nacional, la dogmática ha distinguido dos tipos o categorías de derechos: por un
lado, el derecho a la vida, el derecho al honor, el derecho a la libertad, etc., y por
otro lado, el derecho a ser protegido en el goce de la vida, el honor, la libertad, etc.5
Tal distinción entraña que para los redactores de la Constitución, y la

dogmática jurídica que siguió a ésta, los primeros son derechos que nuestra
Constitución reconoce como preexistentes dada su inherencia a la personalidad
humana; los segundos son derechos consagrados por la Carta, esto es, no son
anteriores a la misma sino que nacen de la propia consagración constitucional.
2 Cfme. Laporta, Francisco.: “Sobre el concepto …”, cit., ps. 25 y 30; Pérez Luño, Antonio Enrique, “Concepto y
concepción de los derechos humanos”, Revista Doxa, Nº 4, 1987, p. 51.
3 Laporta, Francisco: “Sobre el concepto …”, cit. p.31.
4 El artículo 7 reza: “Los habitantes de la República tienen derecho a ser protegidos en el goce de su vida, honor,
libertad, seguridad, trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a las leyes que
se establecieren por razones de interés general”. Por su parte, el artículo 72 dispone que: “La enumeración de
derechos, deberes y garantías hecha por la Constitución, no excluye los otros que son inherentes a la personalidad
humana o se derivan de la forma republicana de gobierno”.
5 Cfme. Jiménez de Aréchaga, Justino: “La Constitución Nacional”, t. I., p. 209 y ss.; Risso Ferrand, Martín: “Derecho
Constitucional”, t. I, p. 436-437.

El derecho a ser protegido en el goce de los diversos derechos reconocidos
como preexistentes, tiene por fin, reiterando anteriores palabras, articular
normativamente una protección específica para ellos a fin de tutelar al titular de
los mismos en las distintas situaciones particulares que pueden darse en la realidad
en relación con dichos derechos preexistentes.
Para otra postura teórica los derechos no serían entidades pre-normativas,

esto es un “algo” que se encuentra antes o más allá de los enunciados normativos,
sino que derivan del los propios sistemas normativos y en particular de los
enunciados deónticos típicos, es decir obligaciones, permisos, prohibiciones. Para
esta postura la concepción de los derechos humanos como entidades pre normativas
parecería incompatible con los rasgos de universalidad, absolutez e inalienabilidad
que caracterizarían a los derechos humanos en la anterior concepción6.
En esta línea de pensamiento el planteo de los “derechos” como categoría

normativa independiente, tal como han expresado Kelsen y Ross, carece de
sentido, ya que los mismos pueden reconducirse en definitiva a las categorías más
generales de prohibiciones o permisos. Por ello, el discurso de los derechos tiene
ante todo un carácter estratégico: convencer de que los mismos existen “antes” del
sistema jurídico y político imperante, para dotar de más fuerza su satisfacción. Esto
no invalida en absoluto su utilización, ya que la experiencia demuestra que se trata
de una estrategia sumamente exitosa para el logro de objetivos compartibles, y de
hecho, la actual estructura política y jurídica fue armada en base a dicho discurso.7
1.2 Derechos humanos: evolución histórica

En la obra de Sófocles, existe un precedente del concepto de los derechos
humanos, cuando en Antígona, este personaje le responde al Rey Creón, que
contraviniendo su prohibición expresa de dar sepultura al cadáver de su hermano,
lo había enterrado actuando “de acuerdo a leyes no escritas e inmutables del
cielo”. Con esta idea en la obra de Sófocles, se estaba aludiendo a la existencia de
derechos no establecidos por el hombre, pero que igualmente le corresponden por
su propia naturaleza, porque son inherentes a su condición de ser humano.
Los Diez Mandamientos del Antiguo Testamento constituyen otro

antecedente en la historia de los derechos humanos, ya que mediante el
6 Atienza, Manuel y Ruiz Manero, Juan. “A propósito del concepto de Derechos Humanos de Francisco Laporta”
Revista DOXA 4 (1987) .p. 68 y 69.
7 Blanco, Andrés. “Bases para una concepción crítica del Presupuesto y el Gasto Público. A propósito de la discusión
del presupuesto en perspectiva de derechos humanos”, ponencia al Seminario “Presupuesto en perspectiva de
derechos humanos” de la Dirección de Cultura del Ministerio de Educación y Cultura, Montevideo, mayo de 2010.

establecimiento de prohibiciones, se estaban reconociendo valores fundamentales
de los seres humanos, como el derecho a la vida, al prescribir el “no matar”.
En 1215, cuando se dio la primera consagración expresa que estableció

límites al poder del Estado frente a sus súbditos en la Carta Magna, que
conjuntamente con el habeas corpus de 1679 y el Bill of Rights de 1689 constituyen
los antecedentes de las declaraciones modernas de derechos.
Lo que hoy conocemos como Derechos Humanos es una noción de

los tiempos modernos, que surge a partir del Siglo XVIII, con posterioridad a la
Revolución Francesa y Americana.
En 1776, la Declaración de Independencia, redactada por Thomas Jefferson

y aprobada por los Estados Unidos el 4 de julio del referido año, proclamaba lo
siguiente: “Sostenemos como verdaderas evidencias que todos los hombres nacen
iguales, que están dotados por su Creador de ciertos derechos inalienables, entre
los cuales se encuentra el derecho a la vida, a la libertad y a la búsqueda de la
felicidad...”, consagrándose algunos derechos individuales.
Pero el desarrollo conceptual de los derechos humanos individuales alcanza

su mayor riqueza en las ideas liberales de la Revolución Francesa en 1789, con la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, en donde se expresa
el carácter universal de los derechos humanos y su pertenencia al hombre por
ser humano. Luego de la Revolución Francesa surgieron los llamados derechos
humanos de la primera generación, que son los derechos civiles y políticos (libertad
de credo, libertad de expresión, derecho de voto, derecho a no sufrir malos tratos,
etc.).
Los Derechos de Primera Generación o Derechos Civiles y Políticos se

refieren a los primeros derechos que fueron consagrados en los ordenamientos
jurídicos internos e internacionales. Estos Derechos surgieron como respuesta a los
reclamos que motivaron los principales movimientos revolucionarios de finales del
siglo XVIII en Occidente.
En la concepción tradicional, los Derechos Civiles y Políticos están destinados

a la protección del ser humano individualmente, contra cualquier agresión de algún
órgano público. Se caracterizan porque imponen al Estado el deber de abstenerse
de interferir en el ejercicio y pleno goce de estos derechos por parte del ser
humano. Se sostenía así que el Estado debe limitarse a garantizar el libre goce de
estos derechos, organizando la fuerza pública y creando mecanismos judiciales
que los protejan. Los Derechos Civiles y Políticos pueden ser reclamados en todo

momento y en cualquier lugar, salvo en aquellas circunstancias de emergencia que
permiten el establecimiento de ciertas limitaciones a algunas garantías.
No obstante, la consolidación del régimen democrático y los consiguientes

derechos a la participación política ya significaron un cambio en estos primeros
derechos. Cuando la autonomía de los sujetos deja de concebirse como una barrera
para la invasión de lo público, y el sujeto pasa a integrar lo público a través de
la participación democrática, ciertos derechos pasan a concebirse no ya contra el
Estado, sino en el Estado.
A fines del siglo XIX y principios del XX debido al auge del movimiento
obrero y a la aparición de agrupaciones que propugnan la supreración del
capitalismo y su sustitución por economías socialistas, se empieza a calificar a los
derechos civiles y políticos como meras “libertades formales”. En el pensamiento
propiamente marxista se proporciona una visión de los “derechos” próxima, de
alguna forma, a la que construyeron Kelsen y Ross sobre una base bien distinta
(básicamente, la concepción analítica del lenguaje): los “derechos” son una forma
engañosa de referirse a ciertas aspiraciones sociales que, al menos en la época que
Marx trabajó, se circunscribían a los intereses de la burguesía. Desde ese punto
de vista, hablar de “derechos” dentro de la sociedad capitalista implica admitir el
moverse exclusivamente dentro de ésta, ya que, la estructura social y el conflicto
de clases no se revelan, sino que permanecen ocultos y no se ponen en cuestión.
Para esta línea de pensamiento, que persiste hasta el día de hoy en algunas visiones
críticas del problema, es preciso emanciparse de la estructura social y el modo de
producción vigentes, y no lograr una emancipación dentro de éstos8.
No obstante, rápidamente ciertos sectores que inicialmente tenían

propósitos socialistas se apropiaron del discurso de los derechos para sostener
pretensiones favorables a los trabajadores y otros sectores desposeídos.
De esa forma surgieron los derechos de “Segunda Generación” o “Derechos

Económicos, Sociales y Culturales”, los que tienen como objetivo fundamental
garantizar el bienestar económico, el acceso al trabajo, la educación, la salud y
a la cultura, de tal forma que asegure el desarrollo de los seres humanos y de los
pueblos.
La razón de ser de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales se basa

en el hecho de que el pleno respeto a la dignidad del ser humano, a su libertad y a
8 Fundamentalmente Marx, Karl: “A propósito de la cuestión judía”, Ediciones del Signo, Buenos Aires, 2007, sobre
todo págs. 75 y ss.

la vigencia de la democracia, solo es posible si existen las condiciones económicas,
sociales y culturales que garanticen el desarrollo de esos hombres y esos pueblos.
Sobre la base de estos derechos humanos de tipo económico, social y

cultural se van a formular exigencias de una actividad positiva por parte del Estado
para su puesta en práctica. En efecto, y dado que, como es obvio, en el marco
de una economía capitalista difícilmente puedan lograrse en gran escala acciones
tendientes a asegurar dichas pretensiones si no es con una intervención también
en gran escala del Estado, este último se convertirá, por un lado, en el primer
destinatario de los reclamos en tal sentido, y por otro lado en el protagonista
central e ineludible de su satisfacción. Hacia la década de 1930, por lo demás,
esta concepción encaja bien con las teorías económicas impulsadas por Keynes y
Kalecki, en las cuales se asigna al Estado un papel regulador de la vida económica y,
como se verá en el punto 2.4 del capítulo II, se revaloriza el gasto público en todas
sus formas como una herramienta favorable para el desempeño económico de los
países.
Surgidos los derechos humanos en las esferas nacionales de cada Estado, a

partir de 1945 tras la finalización de la II Guerra Mundial y en virtud del conocimiento
por parte del mundo entero de las atrocidades cometidas, se inicia un proceso
paulatino de internacionalización de los derechos humanos.
Es así que la Organización de las Naciones Unidas (ONU) se va a convertir

en el marco en el que se va configurando el nuevo Derecho Internacional de los
Derechos Humanos siendo los mismos uno de los objetivos primordiales de la ONU.
En este sentido la Carta de las Naciones Unidas (1945), el documento constitutivo
de la nueva Organización, proclama ya desde el mismo Preámbulo su “fe en los
derechos fundamentales”. Posteriormente, el 10 de diciembre de 1948 tuvo lugar la
aprobación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos por la Asamblea
General de las Naciones Unidas.
Más adelante, el 16 de diciembre de 1966 fueron adoptados el Pacto

internacional de derechos civiles y políticos y el Pacto internacional de derechos
económicos, sociales y culturales, aprobados ambos en la misma sesión de la
Asamblea General de las Naciones Unidas, los que debían entrar en vigor después
de la ratificación de un número suficiente de Estados.
En el marco de las Organizaciones Internacionales de carácter regional, el

Consejo de Europa, la Organización de Estados Americanos (OEA) y la Organización
para la Unidad Africana (OUA) se han creado sendos sistemas de protección de los
derechos humanos. En este sentido, en 1950 se adoptó la Convención Europea de

Derechos Humanos, en 1969 la Convención Americana de Derechos Humanos, y en
1981 la Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos.
A partir de la década de 1970 han aparecido un conjunto de nuevos

derechos humanos, entre los que encontramos el derecho al desarrollo, el derecho
a la paz, el derecho al medio ambiente, el derecho a beneficiarse del patrimonio
común de la Humanidad o el derecho a la asistencia humanitaria.
Estos Derechos de Tercera Generación, también conocidos como Derechos

de Solidaridad o de los Pueblos, contemplan cuestiones de carácter supranacional.
Los Derechos de los Pueblos se encuentran en proceso de definición y están
consagrados en diversas disposiciones de algunas convenciones internacionales.
Esta nueva generación de derechos humanos no ha sido aceptada de forma

pacífica ni por la doctrina iusinternacionalista ni por los propios Estados, existiendo
un intenso debate en torno a ellos. El reconocimiento de estos nuevos derechos se
ha efectuado principalmente a través de resoluciones de la Asamblea General de
las Naciones Unidas.
Al día de hoy, como expresa Supiot9, los derechos económicos y sociales

debieran ser reinterpretados para extraer conclusiones nuevas, habida cuenta
de la globalización, el nuevo régimen jurídico de los intercambios mundiales y la
protección excesiva a la propiedad intelectual en materia científica y tecnológica
(que por ej. suele impedir atacar con medicamentos protegidos, enfermedades
devastadoras en los países pobres).
1.3 Clasificaciones de los derechos humanos

Existen muy variadas clasificaciones de los derechos humanos. A los
efectos de esta investigación utilizaremos una clasificación cuya aplicación se ha
generalizado en los últimos tiempos, y que toma en cuenta la expansión de los
derechos humanos en su contenido y la actitud que se exige a los poderes públicos
para la efectiva observancia, tutela y promoción de los mismos.10
Esta clasificación reconoce que los derechos humanos constituyen una

categoría histórica y con perfiles ideológicos definidos, a partir de lo cual, y siguiendo
el proceso de expansión histórica del núcleo de dichos derechos, distingue en un
9 Supiot, Alain; Homo iuridicus Ensayo sobre la función antropológica del derecho. Ed. Siglo XXI 2007. pág. 288.
10 Cfme. Nuñez Palacios, Susana: “Clasificación de los Derechos Humanos”, disponible en http://www.juridicas.
unam.mx/publica/librev/rev/derhum/cont/30/pr/pr21.pdf.

sentido “genético” derechos humanos de primera, segunda y tercera generación,
tal como referimos en el capítulo de evolución histórica precedente.
La distinción entre las dos primeras generaciones de derechos humanos

queda evidenciada cuando se considera que, mientras en la primera, los derechos
humanos son considerados derechos de defensa de las libertades del individuo que
exigen la auto limitación y la no injerencia de los poderes públicos en la esfera
privada y se tutelan de manera pasiva y de vigilancia en términos de política
administrativa; en los de segunda, correspondiente a los derechos económicos,
sociales y culturales, se traducen en derechos de participación, que requieren una
política activa de los poderes públicos encaminada a garantizar su ejercicio y se
realizan a través de las técnicas jurídicas de las prestaciones y servicios públicos.11
Gros Espiell explica estas tres generaciones de derechos humanos de la

siguiente manera: “mientras los derechos civiles y políticos suponen en lo esencial
un deber de abstención del Estado, los económicos, sociales y culturales implican
un hacer estatal que brinde los servicios, las prestaciones y los medios necesarios
para que puedan existir. Los de la tercera generación combinan ambos elementos,
ya que requiere un no hacer de la autoridad a efecto de no inhibir su libre ejercicio,
pero necesitan también de un hacer estatal (políticas de desarrollo, de paz, de
defensa del medio ambiente, etc.). Pero exigen también una acción de la comunidad
internacional, ya que no puede haber desarrollo, ni paz, ni reconocimiento del
patrimonio común de la humanidad, ni consiguientemente vigencia efectiva de
estos derechos de la tercera generación, sin una acción internacional correlativa”.12
Es importante resaltar, tal como se volverá a señalar en 1.4, que esta

clasificación sólo tiene sentido como forma de ordenar y hacer más cómoda la
exposición y la comprensión por los lectores, pero no supone ni por asomo una
jerarquía ni prelación entre las diferentes categorías de derechos. En efecto, en el
momento actual parece cosa admitida (salvo algunas posturas entroncadas con
el liberalismo económico radical de –entre otros- Von Hayek13) que no es posible
segmentar la aceptación de los “derechos civiles”, “derechos políticos” y “derechos
económicos, sociales y culturales”, sino que, al menos bajo una organización
política democrática, todos ellos se implican recíprocamente14. Por lo tanto, la
secuencia cronológica de irrupción de los diferentes tipos de derechos humanos
no significa más que eso, por lo que ni ella ni la clasificación que de ella deriva
puede tomarse como base para sostener que los derechos económicos, sociales y
culturales no deben atenderse perentoriamente, sino “en la medida de lo posible”.
Por el contrario, y si bien los derechos civiles y políticos requieren de una atención
11 Cfme. Pérez Luño, ob. cit. p.55-56.
12 Gros Espiell, Héctor: “Estudios sobre Derechos Humanos”, ed. Civitas, Madrid, 1988, p. 329.

del Estado, los derechos económicos, sociales y culturales son aquellos que única
o preponderantemente deben ser satisfechos por el Estado a través de políticas
activas de diversa índole. Por lo tanto, realmente ellos son los que requieren de una
mayor atención en términos de gasto público.
1.3.1 Derechos de Primera Generación o Derechos Civiles

y Políticos
La primera fase o generación de los derechos humanos se compone de los
derechos civiles y los derechos políticos.
Entre los derechos civiles y los derechos políticos se pueden mencionar:

• Toda persona tiene los derechos y libertades fundamentales sin
distinción de raza, sexo, color, idioma, posición social o económica.
• Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad
jurídica.
• Nadie estará sometido a esclavitud o servidumbre.
• Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos
o degradantes, ni se le podrá ocasionar daño físico, psíquico o moral.
• Nadie puede ser molestado arbitrariamente en su vida privada, familiar,
domicilio o correspondencia, ni sufrir ataques a su honra o reputación.
• Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia.
• Toda persona tiene derecho a una nacionalidad.
• En caso de persecución política, toda persona tiene derecho a buscar
asilo y a disfrutar de él, en cualquier país.
• Los hombres y las mujeres tienen derecho a casarse y a decidir el
número de hijos que desean.
• Todo individuo tiene derecho a la libertad de pensamiento y de religión.
• Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y expresión de
ideas.
• Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación
pacífica

1.3.2 Derechos de Segunda generación o Derechos
Económicos, Sociales y Culturales
En un segundo estadio evolutivo o segunda generación se ubican los
derechos económicos, sociales y culturales. Estos últimos derechos alcanzarán una
paulatina consagración jurídica y política en el pasaje del Estado liberal de Derecho
al Estado social de Derecho.
Entre los derechos económicos, sociales y culturales se pueden citar :

• Toda persona tiene derecho a la seguridad social y a obtener la
satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales.
• Toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones equitativas y
satisfactorias.
• Toda persona tiene derecho a formar sindicatos para la defensa de sus
intereses.
• Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure
a ella y a su familia la salud, alimentación, vestido, vivienda, asistencia
médica y los servicios sociales necesarios.
• Toda persona tiene derecho a la salud física y mental.
• Durante la maternidad y la infancia toda persona tiene derecho a
cuidados y asistencia especiales.
• Toda persona tiene derecho a la educación en sus diversas modalidades.
• La educación primaria y secundaria es obligatoria y gratuita.
1.3.3 Derechos de Tercera generación o Derechos de Los

Pueblos
Los derechos de la tercera generación sobre los que hay cierto consenso a
nivel internacional son:
• Derecho a la autodeterminación.
• Derecho a la independencia económica y política.
• Derecho a la identidad nacional y cultural.
• Derecho a la paz.
• Derecho a la coexistencia pacífica.

• Derecho al entendimiento y confianza.
• Derecho a la cooperación internacional y regional.
• Derecho a la justicia internacional.
• Derecho al uso de los avances de las ciencias y la tecnología.
• Derecho a la solución de los problemas alimenticios, demográficos,
educativos y ecológicos.
• Derecho a un medio ambiente sano.
• Derecho a tener participación en el disfrute del patrimonio común de
la humanidad.
• Derecho al desarrollo que permita una vida digna.
1.4 Justificación de los derechos humanos
1.4.1 Introducción general

Dentro de las justificaciones históricas de los derechos humanos,
indudablemente que –como ya se señalara en 1.1- la religiosa fue la primera en
términos cronológicos: postulado que Dios (o los dioses) son también ordenadores
de reglas de vida social, entroncar derechos con la autoridad divina es una
forma absolutamente contundente de defender la existencia y la necesidad de
cumplimiento de conductas derivadas de dichas reglas.
Desde luego que si la confianza en esas reglas divinas, o al menos en la

forma de presentarse las mismas por las organizaciones religiosas, se socava,
cae también la posibilidad de justificar por esa vía la existencia de un sistema de
derechos preexistente al orden jurídico y a la vida social. Tal es lo que sucedió en
Occidente en la Edad Moderna y contemporánea, con lo cual los derechos, que ya
tenían raigambre en el pensamiento filosófico de raíz religiosa, se vio obligado a
mudar de fundamentación.
La doctrina clásica del Derecho Natural, desarrollada en Europa entre

los siglos XVI y XVIII intentó dar respuesta a dicho problema apelando a un
orden normativo no positivo (esto es, no emergente de, y por tanto no sujeto a,
las decisiones políticas de los Estados), accesible por la pura razón. En esta fase
de desarrollo, como ya observamos, los derechos humanos eran concebidos
básicamente como “defensas” de los individuos contra el Estado, y eventualmente
contra agresiones de otros individuos, pero se carecía por completo de un concepto

de “derechos a prestaciones”. Como se indicó más arriba, la crítica dirigida a esa
concepción de los derechos humanos proveniente, por ejemplo, del marxismo,
hizo hincapié en esta última circunstancia: los llamados “derechos humanos”
circunscriptos a la esfera del individuo aislado sólo eran la manifestación de las
aspiraciones de algunas clases sociales, como la burguesía industrial y comercial,
pero estaban en gran medida desligadas de las aspiraciones del resto de las clases
sociales. Hoy podríamos agregar que la limitación de los derechos humanos a
los llamados “de primera generación” también desatiende pretensiones de otros
grupos sociales definidos en función de ejes incluso diversos al de la posición
respecto de los medios de producción (que es alo que atiende la referencia a las
clases sociales), como lo son por ejemplo la edad, el género, la etnia, etc.
Sin perjuicio de que en algunas versiones esas apreciaciones hayan llevado

a una crítica radical del concepto mismo de “derechos humanos”, por lo pronto la
herencia indiscutida de Marx y otros autores (como Weber) radica en la aceptación,
en el siglo XX, de que los derechos humanos son el vehículo de pretensiones de
diferentes grupos sociales, y no entidades existentes en un “mundo de ideas”
accesible sólo por la razón pura. A la apreciación teórica anterior debe agregarse
que una de las lecciones de los años treinta del siglo pasado fue que la pobreza y el
desempleo masivo han sido el caldo de cultivo de diversas dictaduras y guerras. Por
tanto, se puso en evidencia que no existe libertad donde reina la inseguridad física
o económica, lo que propició la aceptación masiva –al menos en los papeles- de los
derechos económicos y sociales en la posguerra.
Sin embargo, estos derechos humanos de segunda generación fueron

violentamente refutados desde los años setenta por algunos autores provenientes
del liberalismo económico de corte duro. Para estos autores (por ejemplo von
Hayek) “los derechos a” serían meras peticiones de principios. Según este autor,
el comportamiento humano no se funda en la racionalidad de sus actores sino en
rutinas, y la historia sería el proceso de selección de los mejor adaptados al entorno.
El derecho, por tanto, para ellos, no debe impedir sino facilitar esa selección natural.
1.4.2 El estado actual del problema

Abarcar la totalidad de las justificaciones y explicaciones de los derechos
humanos divulgadas en la actualidad sería una tarea imposible y, probablemente,
poco útil. Por ese motivo, nos parece preferible sintetizar tres puntos de vista: a)
el de Habermas y su concepción del derecho y el Estado desde el punto de vista
de la teoría del discurso; b) el de Ferrajoli y su concepción garantista; y c) el de las
corrientes críticas de los derechos.

Según Habermas13 la racionalidad del Derecho y la organización política
deben medirse en términos de acción comunicativa: esto es, en la medida en que
se logren a través suyo los objetivos de articular de un modo que resulte aceptable
para todos los actores sociales, los intereses de los sujetos involucrados.
De ese modo, los “derechos” constituirían bases para otorgar a las personas
condiciones para participar en la acción social comunicativa en condiciones que
permitan la aceptabilidad racional de los actos de autoridad, y también del sistema
jurídico y político general. El papel de los derechos civiles y políticos es, en ese
sentido, muy evidente: en el caso de los primeros, por referir a restricciones a
conductas agresivas de la autonomía; y en el caso de los segundos, por referir
a la participación directa de las personas en el procedimiento de producción
y reproducción del Derecho, a través –principal pero no exclusivamente- de la
designación de las autoridades públicas.
Para los derechos económicos y sociales, por otro lado, resulta claro que
en las condiciones sociales en las que nos desenvolvemos (esto es, las propias del
capitalismo contemporáneo) existen muy variadas situaciones de las personas en
cuanto a la posesión de los distintos bienes materiales. También es evidente que la
posesión de bienes materiales (y con ello nos referimos no sólo a los bienes tangibles
sino también a las prestaciones materiales provenientes de otras personas, como
por ejemplo la atención médica) incide decisivamente en las posibilidades de real
ejercicio de la autonomía. Por lo tanto, si no se satisfacen ciertas necesidades de
tipo material de las personas, en forma irrestricta y general, el efectivo ejercicio del
resto de los derechos será ilusorio.
Debe señalarse, finalmente, que uno de los rasgos de la obra de Habermas

más interesantes para nuestro trabajo, es la propuesta de una nueva concepción de
los derechos humanos en términos de participación. Según Habermas, si se quiere
evitar los efectos nocivos del paternalismo estatal, el ciudadano debe participar en
la construcción del contrapoder y la articulación de los intereses sociales.
En lo que refiere al pensamiento de Ferrajoli, Moreno Cruz14, señala que “la

Democracia y derechos fundamentales constituyen las columnas arquitectónicas
sobre las cuales se sustenta o aspira cimentarse toda organización política que
quiera preciarse de avanzada. No obstante, pareciera ser que ambos, más que como
buenos amigos, se presentan como rivales de competencia, donde la primacía de
13 Haberms, Jürgen: “Facticidad y Validez. Sobre el derecho y el estado democrático de derecho en términos de
teoría del discurso”, Ed. Trotta, Madrid, 1998, págs. 147 y ss.
14 Democracia y Derechos Fundamentales en la obra de Luigi Ferrajoli. Universitas. Revista de Filosofía Derecho
y Política N°3, verano 2006, ISSN 1698-7950. J

uno implica el sometimiento del otro. Por supuesto, el grado de tensión o armonía
entre ellos depende en gran medida de lo que se quiera entender por democracia
y por derechos fundamentales. . Es decir, al no ser lo mismo democracia y derechos
fundamentales, el fracaso o el éxito en la combinación es el resultado de limitar
adecuadamente los alcances de cada uno de ellos. Una alternativa reciente lo
constituye la teoría garantista de Luigi Ferrajoli y su propuesta democrática. La
democracia, en la teoría garantista, está integrada por dos dimensiones: la política
y la sustancial. La primera sólo es una regla formal de toma de decisiones y no
persigue valores determinados; la segunda es la sustancia de las mismas decisiones
y sus fundamentos son los valores en los cuales, también, se apoyan los derechos
fundamentales. Además, a pesar de ser diferentes, democracia sustancial y derechos
fundamentales, ambas tienen un fundamento común: la vida, dignidad, libertad y
supervivencia. Ello ocasiona que estén hermanados por un fundamento común. Y
ante ello, la democracia política y la democracia sustancial comparten el escenario
de las decisiones. Una señalando el modo de tomarlas y otra indicando sobre
cuales se debe o no tomar decisiones. Este escenario es el lazo de conexión entre
las dos especies de democracia. Insistimos: la democracia sustancial, al mantener
relaciones con los derechos fundamentales y la democracia política, adquiere
una relevancia primordial en el modelo garantista. Es el punto de convergencia
entre lo político y lo jurídico. Entre la legitimación interna y legitimación externa,
entre validez y vigencia. La democracia sustancial se convierte en una idea de
Estado de derecho social. Estado de derecho en el cual adquieren relevancia los
derechos sociales y las declaraciones internacionales como normas que requieren
de garantías de protección y satisfacción. Por todo lo anterior, Ferrajoli, resuelve
la tensión entre derechos fundamentales y democracia con una superioridad de
los primeros sobre la segunda. Esta superioridad debe entenderse, con base a los
presupuestos ferrajolianos, como una supremacía de lo jurídico sobre lo político, y
que en términos materiales se concretiza en una superioridad de los jueces sobre
los legisladores.
En la óptica de Ferrajoli “el resultado de esta convivencia entre el viejo Estado

Constitucional de derecho y el nuevo Estado social es una divergencia profunda
entre las estructuras legales y las estructuras reales de la organización estatal:
divergencia en relación con los procedimientos y con las formas de la actividad
administrativa, cada vez menos ligado a criterios y contenidos predeterminados
normativamente y más bien marcada por modelos de intervención decisionistas,
tecnocráticos, ampliamente discrecionales”.
La insuficiencia de aquél para dar respuestas a las exigencias del Estado de

Bienestar es la justificación de la Teoría garantista del autor. Existe una deficiencia
para el cumplimiento de las prestaciones sociales y asistenciales desde el marco

teórico del clásico Estado de derecho, donde los derechos son considerados como
derechos a prestaciones negativas, cuando las prestaciones sociales y asistenciales
solamente son consideradas como “proclamaciones de principio” y como exigencias
a prestaciones positivas que no tienen garantías de cumplimiento efectivas. Al ser
esto así, el cumplimiento de los derechos sociales se deja para los grupos de presión
más fuerte políticamente y esta forma de llevar a cabo las prestaciones sociales
desencadena la existencia de “poderes ocultos e ignotos” cuyo resultado es un
secretismo estatal. Aquí, alude Ferrajoli, se encuentra el fundamento de su crítica.
Por otro lado, la segunda crisis atañe al concepto de soberanía. El derecho

procede, en el Estado decimonónico, de una soberanía absoluta en el ámbito
interno y externo. Pero esas características no se pueden presentar juntas ya que
un poder absoluto tanto en el ámbito interno como externo es la negación misma
del derecho. El poder, ahora se limita, tanto interna como externamente, por
los derechos fundamentales. El primero materializado en un constitucionalismo
mundial y el segundo anclado en el proyecto de un constitucionalismo global.
El Estado de derecho, para Ferrajoli, no funcionó, y por ello hay necesidad de

crear un modelo específico, y ese modelo lo encuentra en el Estado constitucional
garantista. Un Estado constitucional caracterizado por una doble sujeción: formal
y sustancial.
En esta concepción, son derechos fundamentales “todos aquellos

derechos subjetivos que corresponden universalmente a ‘todos’ los seres humanos
dotados del status de personas, de ciudadanos o personas con capacidad de obrar;
entendiendo por ‘derecho subjetivo’ cualquier expectativa (de prestaciones)
o negativa (de no sufrir lesiones) adscrita a un sujeto por una norma jurídica; y
por ‘status’ la condición de un sujeto, prevista asimismo por una norma jurídica
positiva, como presupuesto de su idoneidad para ser titular de situaciones jurídicas
y/o autor de los actos que son ejercicio de éstas”
Ferrajoli aparta el concepto de derechos humanos para una función más

especifica. Así establece que Derechos humanos son los derechos primarios de
las personas y conciernen indistintamente a todos los seres humanos, como, por
ejemplo (conforme a la constitución italiana), el derecho a la vida y a la integridad
de la persona, la libertad personal, la libertad de conciencia y de manifestación
del pensamiento, el derecho a la salud y a la educación y las garantías penales y
procesales.15
15 Ferrajoli, Luigi. Los fundamentos de los derechos fundamentales, Madrid, 2005: Trotta. Pág. 22.

Finalmente, y en lo que refiere a las concepciones críticas de los derechos,
ellas están emparentadas, de manera más o menos directa, con la concepción
marxista según la cual, como observamos en 1.1, los derechos invariablemente
se reducen a pretensiones derivadas de intereses sociales específicos. Desde esa
óptica, la elevación de esas pretensiones al grado de “derechos” tendría un objetivo
ideológico: aparentar que se trata de “cosas” preexistentes al derecho, el Estado
e incluso la organización social, de modo tal de facilitar su aceptación. Por otro
lado, esta corriente retoma dos ideas que ya planteó Marx en “La cuestión judía”:
que el planteo de las pretensiones como “derechos” oculta los conflictos sociales
profundos (derivados de diferentes posiciones en el modo de producción), y que
actúan como “empalizadas”, aislando los individudos en función de pretensiones
fragmentadas que no les permiten ver su inservión en el conjunto de la estructura
social Dentro de esta visión, sin embargo, se aprecian matices.
Para una de estas subcorrientes el origen social e histórico de los derechos

no los invalida como herramienta estratégica para el logro de objetivos valiosos. La
obtención de derechos, como afirma Patricia Williams16, es para los históricamente
impotentes el símbolo de todos los aspectos de su humanidad que les han sido
negados. Sin perjuicio de que los derechos han surgido como una indiscutible fuerza
emancipatoria en un momento de la historia, en otro momento puede volverse un
discurso regulador. En ese sentido, compartimos con esta autora la importancia de
desestabilizar constantemente ese lugar predeterminado.
Finalmente, otros autores más ligados a la concepción de los derechos del

propio Marx (tal como ocurre, por ejemplo con Wendy Brown17), el objetivo de
obtener derechos tiene limitaciones y potenciales peligros, ya que los derechos
necesariamente operan en y como un idioma ahistórico, acultural y acontextual.
2. Derechos humanos que deberían

ser contemplados por los Gobiernos
Departamentales
Partiendo de la noción de derechos humanos que hemos esbozado más
arriba, y en función de la clasificación que hemos decidido adoptar a los fines de esta
16 Williams, Patricia,; La dolorosa prisión del leguaje de los derechos, Universidad de los Andes, Siglo del
Hombre Editores, año 2003, pág. 55.
17 Brown, Wendy. “La crítica de los derechos” Ed. Nuevo pensamiento jurídico, Universidad de los Andes. 2003.
p.79 y ss.

investigación, seguidamente haremos una reseña de los diversos derechos humanos
que, conforme con la normativa constitucional y legal de nuestro país, deberían ser
considerados, tutelados y fomentados por los Gobiernos Departamentales.
2.1 Derechos humanos de la primera generación

Los Gobiernos Departamentales, a través de la Junta Departamental (art.
19 nº 29 de la LOM) y del Intendente (art. 35 nº 15 de la LOM), tienen el deber
general de velar por la protección de los derechos individuales de los habitantes
del Departamento, estando obligados a reclamar ante los poderes públicos la
observancia de las leyes que tutelen dichos derechos.
El derecho a la igualdad debe ser objeto de consideración en el ámbito

de la gestión pública departamental, en tanto la ley dispone que los Gobiernos
Departamentales deberán gestionar acuerdos entre sí a fin de que sus ordenanzas
“aseguren en lo posible la igualdad de soluciones a nivel nacional” (art. 19 nº 30
LOM).
Los órganos del Gobierno Departamental deben velar por la seguridad

jurídica. La intervención de la Junta Departamental debe ser preceptiva en aquellas
cuestiones que la Constitución exige que sean aprobadas a través de decretos
de la Junta -- como por ejemplo la imposición de tributos departamentales --,
de modo de asegurar el cumplimiento del principio de legalidad. Por su parte, el
Intendente debe cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes y las ordenanzas
y resoluciones de la Junta Departamental (ar. 35 nº 2 LOM).
Siguiendo en el marco de los derechos civiles, los Gobiernos Departamentales

deben facilitar la libertad de circulación de las personas y asegurar la integridad
física de las mismas en ocasión del ejercicio del derecho a la circulación. En tal
sentido, la Junta Departamental deberá vigilar la seguridad del tránsito (art. 19 nº
33 LOM), y el Intendente deberá organizar y cuidar la vialidad pública (art. 35 nº 19
LOM), siendo de su cargo, entre otras actividades y prestaciones: a) cuidar de los
caminos vecinales y zonales; b) proveer lo relativo al alumbrado, pavimentación o
arreglo de todas las vías indicadas y de las plazas y paseos; c) reglamentar el tránsito
y los servicios de transporte, de pasajeros y carga; d) estacionamiento de vehículos
en sitios de uso público; e) entender en lo relativo a puentes, balsas, canales o
calzadas; f) caminos y sendas de paso en zonas rurales (art. 35 nº 25 LOM). Más
recientemente, la Ley Nº 18.191 estableció que cada Gobierno Departamental
deberá adoptar las medidas adecuadas para asegurar el cumplimiento en su

territorio de las disposiciones de la ley (art. 11), la cual tiene, entre otros fines,
proteger la vida humana y la integridad psicofísica de las personas (art. 2).
Por su parte, con el objeto de posibilitar el adecuado ejercicio de

los derechos políticos en relación, fundamentalmente, con la elección de
las autoridades departamentales y el contralor de su gestión, la normativa
establece determinadas obligaciones de información y publicidad de la gestión
de las autoridades departamentales. Así, la Junta Departamental deberá poner
a disposición de quien lo solicite un resumen de los asuntos tratados y resueltos
(salvo que se hayan considerado reservados por la propia Junta) (art. 11 LOM), dejar
constancia en acta de sesiones de sus resoluciones, sancionando con la nulidad los
actos que no cumplan con este requisito (art. 15 LOM), proporcionar información
a todos los poderes públicos (art. 19 nº 27 LOM). El Intendente debe asimismo
proporcionar información a todos los poderes públicos que la soliciten (art. 35 nº
13 LOM), publicar las ordenanzas y resoluciones de la Junta (art. 35 nº 1 LOM),
organizar y publicar la estadística departamental, formar los empadronamientos
de contribuyentes y los catastros y organizar los registros de vecindad (art. 35 nº
23 LOM).
Relacionado con el punto anterior, tanto la Junta como el Intendente deben

garantizar el derecho al acceso a la información pública, debiendo difundir en
forma permanente, a través de sus sitios web u otros medios que el órgano de
control determine, la siguiente información mínima: (a) su estructura orgánica; (b)
las facultades de cada unidad administrativa; (c) la estructura de remuneraciones
por categoría escalafonaria, funciones de los cargos y sistema de compensación;
(c) información sobre presupuesto asignado, su ejecución, con los resultados de las
auditorias que en cada caso corresponda; (e) concesiones, licitaciones, permisos
o autorizaciones otorgadas, especificando los titulares o beneficiarios de éstos;
(f) toda información estadística de interés general, de acuerdo a los fines de cada
organismo; (g) mecanismos de participación ciudadana, en especial domicilio y
unidad a la que deben dirigirse las solicitudes para obtener información (Ley Nº
18.381). (
Existen, asimismo, una serie de disposiciones que propugnan fomentar el

derecho a la honestidad administrativa y a la transparencia, como por ejemplo el
artículo 9 de la LOM, que dispone que no podrán ser ediles los empleados del Poder
Ejecutivo, salvo excepciones, los dependientes de autoridades departamentales, los
que desempeñen funciones electivas y quienes están a sueldo o reciban retribución
de empresas privadas que contraten con los Gobiernos Departamentales (lo
propio prevé el art. 41 los funcionarios municipales); el artículo 17, que otorga a la
Junta facultades de contralor, pudiendo llamar a sala al Intendente o funcionarios

municipales para pedirle y recibir informes; el artículo 18, que impone al Intendente
y oficinas dependientes la obligación de proporcionar a la Junta la información que
solicite; el artículo 19 nº 2, que prohíbe a la Junta crear empleos por su propia
iniciativa; el artículo 19 nº 17, que dispone que las concesiones de servicios públicos
no pueden otorgarse a perpetuidad; el artículo 35 nº 37, que dispone que las obras
municipales deberán realizarse por medio de licitación pública; entre otros.
2.2 Derechos humanos de la segunda generación

Entre los derechos económicos que deben ser tutelados y fomentados por
los Gobiernos Departamentales cabe mencionar el derecho a la propiedad, en tanto
se establece para su protección que compete al Intendente llenar formalidades de
expropiaciones y designar inmuebles a expropiarse (art. 35 nº 35 LOM) y se requiere
mayoría absoluta de votos de la Junta para la aprobación de dicha designación (art.
19 nº 25 LOM).
La Junta debe dictar reglas para la edificación (art. 19 nº 35 LOM) y

corresponde al Intendente resolver los conflictos entre la propiedad privada y las
exigencias del servicio público en todo lo relativo a las vías de comunicación (art.
35 nº 25 lit. B LOM).
En el elenco de derechos sociales es posible identificar el derecho a la salud

como uno de los derechos por los que los Gobiernos Departamentales deben
velar. De forma genérica, el Intendente debe coadyuvar con el Ministerio de Salud
Pública en la fiscalización y asistencia pública (art. 35 nº 36 LOM). Asimismo, el
Intendente deberá ejercer la policía higiénica y sanitaria de las poblaciones,
encargándose de: a) adoptar medidas tendientes a coadyuvar a las autoridades
nacionales a combatir las epidemias, disminuir sus estragos y evitar y remover sus
causas; b) desinfectar el suelo, aire, aguas y ropas en uso; c) evitar la contaminación
de las aguas; d) limpieza de las calles y sitios de uso público; e) extracción de basura
domiciliaria y su traslado; f) reglamentación e inspección de casas de inquilinato,
de establecimientos calificados como incómodos, peligrosos o insalubres, de
los establecimientos de uso público como ser: mercados, mataderos, lecherías,
carnicerías, panaderías, fondas, hoteles, fábricas de conservas, casas de baños,
salas de espectáculos públicos y demás establecimientos análogos; g) inspección y
análisis de alimentos y bebidas; h) inspección veterinaria; i) propagación y difusión
de vacunas; j) establecimiento de baños y lavaderos públicos (art. 35 nº 24 LOM).
Además, debe administrar el servicio de saneamiento, disposición que actualmente
rige exclusivamente para la Intendencia Departamental de Montevideo (art. 35 nº
20 LOM).

Por último, cabe señalar que compete también al Intendente establecer,
reglamentar, suprimir y trasladar cementerios, en los dos últimos casos previo
dictamen del Ministerio de Salud Pública.
La Junta Departamental deberá crear y sostener laboratorios municipales,

químicos y bacteriológicos (art. 19 nº 32 LOM).
En materia del derecho del trabajo¸ tanto la Junta como el Intendente

tienen la potestad de designar a sus empleados, a los cuales sólo podrán destituir
en caso de ineptitud, omisión o delito y con las demás garantías constitucionales
(art. 19 nº 8 y 9; art. 35 nº 3 y 4 LOM).
La libertad de comercio debe ser objeto de protección por parte de los

Gobiernos Departamentales, quienes deberán denunciar ante las autoridades
competentes la existencia de organizaciones comerciales o industriales trustificadas
(art. 19 nº 23 LOM). Podrás, asimismo, otorgar la concesión de servicios públicos
(art. 19 nº 17 LOM) y de transporte (art. 19 nº 18 LOM)
El derecho al ejercicio de la actividad agrícola ganadera también deberá

ser promovido por las políticas departamentales, correspondiendo al Intendente
promover la agricultura y el mejoramiento de la ganadería, propendiendo a la
fundación de escuelas agronómicas, granjas, cabañas, aras y realización de ferias
y exposiciones; coadyuvando a toda acción para combatir las plagas y pestes
perjudiciales para la agricultura y ganadería; adoptando todas las medidas que
considere favorables al mayor incremento de la agricultura, la ganadería y las
industrias rurales; estimulando la fundación y desarrollo de las industrias, del
comercio y de las instituciones de fomento, previsión, crédito y ahorro (art. 36 nº
4 LOM).
Aun cuando la prestación del servicio social educativo corresponde a

otras entidades estatales, la LOM impone al Intendente velar por la enseñanza
primaria, secundaria e industrial, inspeccionando las escuelas, presentando ante
los poderes públicos las “necesidades de las escuelas y cuanto pueda contribuir a
propagarlas y mejorarlas”, cuidando por la conservación de los edificios escolares
y sus condiciones de seguridad e higiene (art. 35 nº 14).
El derecho a una vivienda digna se encuentra, al menos de modo implícito,

aludido por la normativa departamental, por cuanto la misma prevé que el
Intendente deberá determinar las zonas inaptas para la construcción de viviendas
por su carácter de inundables (art. 35 nº 17 LOM) y las reglas para la edificación
(art. 35 nº 26 LOM).

El derecho a la alimentación también debe verse asegurado, facultándose
al Intendente a adquirir alimentos por el sistema de la Unidad Centralizada de
Adquisiciones y comercializar los mismos, en caso de existir dificultades referidas
a la escasez y/o altos precios, que impliquen problemas de abastecimiento a la
población (art. 36 nº 7 LOM, en la redacción dada por el art. 4 de la Ley Nº 18.465).
Los derechos culturales también quedan incluidos en el espectro

de los derechos humanos que deben ser contemplados por los Gobiernos
Departamentales. Compete a la Junta reglamentar los espectáculos públicos,
debiendo velar por la cultura, moral, decoro y orden en su desarrollo, así como la
higiene, seguridad y comodidad de sus locales (art. 19 nº 34). Al Intendente, por
su parte, corresponde prohibir la exhibición de objetos, figuras o libros obscenos, y
solicitar el concurso de la policía para la clausura de las casas de juegos prohibidos
por las leyes (art. 35 nº 30 LOM), además de cooperar a la celebración de las fiestas
y solemnidades que la ley consagre (art. 35 nº 32).
2.3 Derechos humanos de la tercera generación

La aparición de esta categoría de derechos humanos es posterior a
la LOM. No obstante ello, la LOM ya confería a los Gobiernos Departamentales
ciertas potestades que claramente estaban ordenadas a la realización y tutela de
derechos que actualmente se ubican en esta categoría, como lo son todas aquellas
relacionadas con el medio ambiente y el ordenamiento territorial.
En lo que refiere al derecho a un medio ambiente sano el Intendente deberá

velar por la conservación de las playas marítimas y fluviales, así como de los pasos
y calzadas de ríos y arroyos, prohibiendo la extracción de tierra, piedras y arena
dentro del límite que juzgue necesario para la defensa de los terrenos ribereños,
haciendo o disponiendo que se hagan plantaciones destinadas a defender
terrenos de la invasión de arenas y sanear las playas y defender las costas, evitar la
destrucción de las zonas boscosas en terrenos ribereños o adyacentes de propiedad
municipal (art. 35 nº 21 LOM), fomentando el desarrollo del arbolado, atendiendo
preferentemente a la guarda, conservación y aumento de los montes municipales
y fiscales, y estimulando en el mismo sentido la acción de los particulares (art. 36
nº 4 lit. c).
El derecho a un ordenamiento territorial adecuado (art. 6 Ley Nº 18.308)

implica la adopción de un conjunto de acciones transversales del Estado que
tiene por finalidad mantener y mejorar la calidad de vida de la población, la
integración social en el territorio y el uso y aprovechamiento ambientalmente

sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales (art. 3). Los
Gobiernos Departamentales deben adoptar los instrumentos de ordenamiento
territorial previstos y exigidos por la ley, con el objeto de atender los diversos
aspectos que integran la materia del ordenamiento territorial, como por ejemplo
la definición de estrategias de desarrollo sostenible, uso y manejo del territorio
en función de objetivos sociales, económicos, urbanísticos y ecológicos; el
establecimiento de criterios para la localización de las actividades económicas y
sociales; la identificación y definición de áreas bajo régimen de administración
especial de protección, por su interés ecológico, patrimonial, paisajístico, cultural
y de conservación del medio ambiente y los recursos naturales; la identificación
de zonas de riesgo por la existencia de de fenómenos naturales o de instalaciones
peligrosas para asentamientos humanos; la previsión de territorio a los fines y usos
previstos en los planes; etc.
En relación con el derecho al ordenamiento territorial compete a la Junta

Departamental, entre otras potestades, dictar reglas para la edificación, siendo
de su cargo, además, la regulación normativa de la actividad de ordenamiento
territorial departamental; formular y aprobar las ordenanzas y demás instrumentos
de ordenamiento territorial y el contralor de la actividad administrativa del
ordenamiento territorial (art. 19 nº 35 LOM). Por su parte, al Intendente corresponde,
además de la participación en la elaboración de los instrumentos de ordenamiento
territorial departamental, ejercer las potestades de policía territorial, siendo de
su cargo la autorización del ejercicio del derecho a construir, demoler, fraccionar,
utilizar o localizar actividades en terrenos y en general toda modificación predial,
a través del otorgamiento de los permisos y autorizaciones correspondientes (art.
35 nº 43LOM).
La protección de los derechos de los consumidores compete también

al Intendente, quien deberá fiscalizar la fiel observancia del sistema de pesas y
medidas (art. 35 nº 18 LOM), y al cual compete la inspección y análisis de alimentos
y bebidas, con la facultad de prohibir el expendio y consumo y decomisar las que se
reputen nocivas a la salud (art. 35 nº 24 LOM) y entender en lo atinente a abasto,
tabladas, plazas de frutos y mercados, estableciendo, suprimiendo o trasladando
mercados; señalando a los existentes o a los que en adelante se establezcan, el
radio dentro del cual no será permitida la venta de artículos similares; fijar las
tarifas de arriendo de los puestos dentro de los mercados y la de los derechos
que deben pagar los puestos situados fuera de ellos. Esto salvo los mercados de
propiedad particular, con respecto de los cuales la intervención del Intendente
se limitará a la inspección y reglamentación higiénica y a las que consientan las
respectivas concesiones (art. 35 nº 29 LOM).

El derecho al desarrollo y la prosperidad merece también la atención del
Intendente, quien debe propender a la prosperidad del Departamento, estimulando
la fundación y desarrollo de las industrias, del comercio y de las instituciones de
fomento, previsión, crédito y ahorro, y cooperando con las iniciativas privadas en la
forma que considere más eficaz (art. 35 nº 5 LOM).
3. Presupuesto y presupuesto
departamental
3.1 El Presupuesto Público en la actividad

económica estatal
En una primera aproximación al concepto de presupuesto en general, el
mismo podría definirse como “una descripción de los planes de gasto y financiación
de un individuo, empresa o Estado”. 18 No obstante, es preciso una delimitación
más precisa del mismo; labor que se verá directamente determinada por el marco
teórico desde el cual se efectúe el análisis.
Dentro de las tesis clásicas, podríamos distinguir una evolución que ha

pasado de concebir al Presupuesto exclusivamente como instrumento de control,
esto es, como una “simple proyección de los gastos que iba a realizar el Estado en el
próximo período y de los recursos que los financiarían, que se aprobaba como una
ley” (técnicas tradicionales) al Presupuesto como “plan de acción”, surgiendo así
las nuevas técnicas de presupuesto (de gestión y resultados, por programas, base
cero, etc.).19
Por otra parte, en un enfoque de tipo institucional, complementario del

modelo predominante en teoría económica (en el que se resalta el papel de las
instituciones en los procesos económicos), el Presupuesto será presentado como
una regla de juego formal con particular relevancia en la regulación del desarrollo
de la actividad económica.
Se ha señalado que “En el Presupuesto se determina gran parte de la

asignación de recursos para el logro de los distintos cometidos del Estado, así como
la fijación de una gran parte de los bienes y servicios que prestará y, conjuntamente
18 Fischer, Stanley, Dornbusch, Rudiger y Schmalensee, Richard. Economía. 2ª edición, McGraw-Hill, Madrid,
1989, pág. 644.
19 Vidal, Martha. La gestión financiera del Estado. 1ª edición, FCU, Montevideo, abril 2009, págs. 62-66.

con la estructura tributaria, la distribución de los costos y los efectos distributivos
que tendrá; todo lo cual lo convierte en una institución fundamental de la nación”. 20
El Presupuesto jugará así un rol fundamental en un sistema democrático,

como programa de acción de gobierno, en el que el Parlamento (como órgano
representativo de la ciudadanía), otorga al Poder Ejecutivo autorización para gastar
de acuerdo a los objetivos fijados previamente.
En este enfoque se ha destacado, asimismo, la naturaleza conflictiva del

Presupuesto, que ha sido visto como “auténtico pacto macrosocial, de repercusiones
múltiples, difícilmente discernibles y ponderables en sus interrelaciones”.21
En definitiva, las concepciones sobre el rol del Estado y las posibilidades

de su intervención en materia económica y social serán las que determinarán el
concepto de Presupuesto, en tanto fijarán los límites de la acción del Estado y los
recursos asignables al cumplimiento de las metas prefijadas.
La Constitución Nacional adopta como técnica presupuestal la del

“presupuesto por programas”, que se encontraba en boga en la década del sesenta.
Esta técnica pretende priorizar el plan de gobierno, sobre cuya base se organiza la
distribución de los recursos que darán cumplimiento al mismo, frente al concepto
tradicional, que era concebido como autorización para gastar, que no otorgaba
información suficiente acerca de los objetivos fijados y los recursos dirigidos a cada
uno de ellos. Sin perjuicio de ello, podría ser cuestionable que la adopción de esta
técnica haya efectivamente operado un cambio en la concepción tradicional del
presupuesto, más allá de una presentación externa o formal. Y como lo veremos
más adelante, los presupuestos públicos en Uruguay operan materialmente como
autorizaciones para gastar.
3.2 Principios presupuestarios

En el plano de la gestión financiera, se han elaborado una serie de principios
que tienen como finalidad tratar de garantizar el cumplimiento de las funciones
presupuestales.
Se los clasifica en dos grandes grupos:
20 Azar, Paola et al. ¿De quiénes, para quiénes y para qué? Las finanzas públicas en el Uruguay del siglo XX. FCEA,
UDELAR, Instituto de Economía. Fin de Siglo, Uruguay, 2009.
21 Caetano y Romero Pérez, en Parlamento y Presupuesto, CLAEH-UPD ODEA, citado por Azar, Paola et al., op.
cit., pág. 148.

Los principios estáticos. Dentro de ellos se encuentran:
• Principio de la integridad – el presupuesto debe contener por separado,
los presupuestos de todos los recursos y todos los gastos del Estado.
• Principio de la unidad – todos los gastos y recursos deben ir en un solo
documento.
• Principio de la claridad – a través de este principio se procura que se
pueda conocer en forma detallada y clara cuál es la procedencia y
finalidad del gasto que se procura.
Los principios dinámicos. Entre ellos:

• Principio de la exactitud- requiere que todos los gastos y recursos deban
ser calculados en la cuantía en que se prevea han de llegar los ingresos
y egresos en el próximo período presupuestario.
• Principio de la anticipación- Debe ser sancionado antes del comienzo
del ejercicio.
• Principio de la especialidad- Especialidad cualitativa en tanto los recursos
deben ser invertidos en objetivos predeterminados. Especialidad
cuantitativa, se puede gastar solo hasta el importe expresamente
autorizado en el presupuesto. Y finalmente la especialidad temporal
que significa que el gasto debe realizarse necesariamente dentro del
período para el cual fue aprobado.
Finalmente, debe mencionarse el Principio de publicidad, que va de la mano

con un régimen democrático, en tanto posibilitará que todos los grupos de opinión
puedan conocer y opinar sobre el programa o el plan del gobierno en ejercicio.
Relevados los principios presupuestales, correspondería analizar si los

mismos surgen cumplidos en el presupuesto del Gobierno Departamental, para
lo cual efectuaremos una primera aproximación al análisis del presupuesto del
Gobierno de Montevideo del quinquenio 2005 – 2010.
Una iniciativa interesante (aplicada a nivel regional) ha sido la del llamado

“Presupuesto Participativo”, en la que se consulta a los habitantes (a través de los
CCZ) acerca de las necesidades de esos grupos, aunque con atribución de recursos
relativamente limitada (para el Presupuesto 2005 - 2010 se asignaron $2:400.000
por CCZ a estos efectos). Sin perjuicio de las limitaciones antedichas, ha sido una
herramienta de participación democrática valiosa en el proceso de descentralización

3.3 El Presupuesto como medio para la tutela y
promoción de los derechos humanos
Los derechos humanos en general, y de modo particular los que hemos
dado en llamar derechos económicos, sociales y culturales, requieren para su
concreción de acciones positivas del Estado o prestaciones en sentido amplio.22
Es así que Alexy propone subdistinguir tres grupos de derechos a

prestaciones en sentido amplio: (i) los derechos a protección; (ii) los derechos a
organización y procedimiento; y (iii) los derechos a prestaciones en sentido estricto.
Los denominados derechos a protección son los derechos que alguien tiene
frente al Estado para que éste le proteja de las intervenciones de terceros. Se trata
de la protección de muy diferentes cosas, tales como la vida, la salud, la libertad, la
familia, la propiedad, etc., y lo que tienen en común los derechos a protección es
que se trata de derechos constitucionales frente al Estado para que éste haga algo,
bien normativamente, bien tácticamente.
En coherencia con su entendido de que a todo derecho fundamental material

le están adscriptos derechos procedimentales, Alexy considera que los derechos a
organización y procedimiento son esencialmente competencias que incluyen: (i)
competencias de Derecho privado; (ii) procedimientos judiciales y administrativos;
(iii) organización en sentido estricto; y (iv) formación de la voluntad estatal.
Por último, los derechos a prestaciones en sentido estricto son, para Alexy,
derechos del individuo frente al Estado a algo que – si el individuo poseyera medios
financieros suficientes y si encontrase en el mercado una oferta suficiente – podría
obtenerlo también de particulares.
A la luz de este marco teórico, el Presupuesto se revela como una

herramienta fundamental para la atención de los derechos humanos, y de modo
especial, de los derechos a prestaciones (en los términos de Alexy).
Los derechos económicos, sociales y culturales son elementos esenciales

de una vida más digna y libre. El cumplimiento de estos derechos depende de las
prestaciones en sentido amplio a que hacíamos referencia más arriba, pero más
aún de las prestaciones en sentido estricto, y naturalmente que cualquiera de estos
22 Hierro, Liborio, Los derechos económicos – sociales y el principio de igualdad en la teoría de los derechos de
Robert Alexy, Cuadernos de Filosofía del Derecho Nº 30, 2007, p. 263.

dos tipos de prestaciones importan recursos públicos, los cuales son asignados por
medio de presupuestos públicos.
Sin perjuicio de ello, la influencia del presupuesto en la concreción de los

derechos humanos no sólo concierne a la instrumentación de prestaciones, sino
también a su respetop y garantía, aspectos que involucran también a todos los
restantes derechos, inclusive los llamados “de la primera generación”. Para poner
un fácil ejemplo, consideremos el derecho a gozar de una salud física y psíquica:
el mismo requiere no sólo de la atención sanitaria directa, a través de la creación
de lugares de asistencia dotados de personal técnico, instrumentos y materiales
(como ser una clínica o un hospital), sino también evitar las acciones de otros
particulares que dañen la salud (como ser una industria contaminante). Es más: la
salvaguarda del derecho a la salud también requiere que la propia entidad estatal
se abstenga de realizar actos que dañen la salud de las personas (por ejemplo,
quema de desechos tóxicos).
El ejemplo recién visto es útil para apreciar que los tres niveles de
cumplimiento de los derechos humanos requieren, por lo pronto, de gasto público.
Además del caso obvio en que el Gobierno departamental directamente ejecuta
una prestación que satisface el derecho humano (establece y mantiene la clínica
en el caso de la salud), la garantía del derecho humano frente a la vulneración por
los terceros (en el ejemplo, el control de las industrias contaminantes) no puede
realizarse sin un equipo de personas técnicamente solventes, dotadas además de
los materiales adecuados. Y, de la misma manera, la instrumentación de medidas
que solucionen ciertos problemas sin lesionar un derecho humano (en el ejemplo,
tratar los desechos tóxicos de un modo no agresivo para la salud y el medio
ambiente) también necesita de la asignación de gasto a tal fin.
Es por ello que el presupuesto es un importante instrumento a través del

cual los gobiernos cumplen o no sus obligaciones relacionadas con los derechos
humanos. También son reveladores de qué prioridades tienen los gobiernos
en materia de derechos humanos, más allá de lo que retóricamente expresen
públicamente.
De acuerdo con experiencias que ya se han comenzado a implementar en

otros países, es posible aseverar que el objetivo de un presupuesto con perspectiva
de derechos humanos es destinar los recursos públicos necesarios y suficientes
para atender las prioridades económicas, sociales, culturales, civiles y políticas, de
todas las personas, e ir verificando su cumplimiento y realización.23
23 De la Mora, Diego, Construyendo un presupuesto con perspectiva de derechos humanos en el Distrito Federal,www.fundar.org.mx/b_
electronicos2009/nota5abril.htm+construyendo+un+presupuesto+con+perspectiva+de+derechos+humanos&cd=1&hl=es&ct=clnk&gl=uy

Al implementar un presupuesto con perspectiva de derechos humanos
se tiene como objetivo principal identificar cuáles han sido los esfuerzos de un
gobierno encaminados a la realización plena de los derechos y cuál es el lugar que
ocupan el respeto y garantía de los derechos humanos dentro de las prioridades
de ese gobierno. Por lo tanto, es recomendable que, antes de iniciar un proceso
de transformación presupuestaria con enfoque de derechos humanos, se realice
un diagnóstico de la situación de los derechos humanos. El diagnóstico tiene que
partir, a su vez, de la revisión cabal de las definiciones y estándares ideales de
cumplimiento que se encuentran detallados en los compromisos adquiridos por el
Estado a nivel internacional.
Es importante mencionar que un presupuesto con perspectiva de

derechos humanos debe permitir monitorear la asignación de recursos a través
de indicadores de gestión y de una estructura presupuestaria con información
desagregada bajo los principios de derechos humanos. Los indicadores tienen que
reflejar, necesariamente, los principios de equidad y no discriminación e incluir,
para poder informar de manera suficiente, los principios de máximo uso de recursos
disponibles, realización progresiva, no retrogresión, transparencia y rendición de
cuentas.
Un presupuesto así también deber permitir conocer el avance en la

realización de los derechos a través de indicadores de resultados y de impacto
con una estructura presupuestaria orientada a resultados. Por estas razones, un
presupuesto que atienda esta perspectiva es un proceso que podría compaginarse
muy bien con un presupuesto por resultados.
Un presupuesto con enfoque de derechos humanos permite identificar

las prioridades, la correspondencia entre los recursos asignados y las necesidades
existentes. Además, un presupuesto con perspectiva de derechos humanos tiene
que permitir visualizar la brecha que existe entre las obligaciones de conducta y
resultados de un Estado y el grado de cumplimiento de dichas obligaciones.
En ese sentido, vale la pena recordar que desde el punto de vista de los
derechos humanos no es suficiente que un gobierno “haga lo correcto” en lo que
se refiere a la conducta obligada. Los gobiernos también tienen una “obligación
de resultados”, una obligación de asegurar que sus acciones – políticas, planes,
presupuestos, programas – resulten en un aumento del disfrute de los derechos
por parte de la población. El trabajo que algunos grupos realizan evaluando el

impacto de los gastos gubernamentales es importante a la hora de analizar el grado
de cumplimiento de esa obligación de resultados.24
3.4 Restricción presupuestal y presupuesto en clave

de derechos humanos
La objeción más evidente que se puede formular a la elaboración de un
presupuesto en clave de derechos humanos deriva de la suposición de que el
Gobierno Departamental, como cualquier ente estatal, está esencialmente limitado
en sus posibilidades de gasto, por los ingresos que pueda obtener a tal fin, así como
también por la necesidad de mantener un equilibrio en sus cuentas.
Aun conservando la idea de la escasez de recursos para gastar y un correlativo

“principio” de equilibrio presupuestal, sería posible defender la elaboración de un
presupuesto en clave de derechos humanos. Si se propone que estos últimos están
justificados por una ética social que hace imperioso e impostergable dedicarse a
las necesidades de las personas que dichos derechos reflejan, siempre será posible
sostener que inclusive en un marco de restricción de gastos debe darse prioridad
al cumplimiento de los derechos humanos como objetivo y eje de la estructuración
del gasto. Para decirlo en términos ilustrativos, siempre es posible afirmar: “aun
cuando, o más aun si, nos manejamos en un cuadro de escasez de recursos, la
delimitación de cómo y en qué gastar debe estar precedida de una evaluación de
los derechos humanos que buscamos respetar, garantizar o satisfacer a través de
los diferentes gastos”.
Sin embargo, el enfoque anterior deja en pie la concepción central de

que el presupuesto y el gasto público son herramientas acotadas de antemano
por las restricciones en la obtención de ingresos públicos, los que se suponen
necesariamente escasos. En efecto, si se argumenta por la necesidad de que se
elabore el presupuesto y se gaste a pesar de que o aun cuando existan restricciones
presupuestales o de gasto, no se está cuestionando la idea de que tales restricciones
existen, y en su lugar se está proponiendo una nueva forma de convivencia de
dicha concepción con las necesidades de los grupos sociales desatendidos. Desde
luego que ése es un planteo posible, pero también es posible que, a propósito del
presupuesto en clave de derechos humanos, se cuestione también la idea de la
restricción y el equilibrio presupuestal. Ello no es posible sin discutir la base teórica
de dicha idea25.
24 Blyberg, Ann, El caso de la asignación incorrecta: derechos económicos y sociales y el trabajo presupuestario,
en Revista Sur (Revista Internacional de Derechos Humanos), Nº 11, dic. 2009, p. 144-14
25 Lo que sigue también fue expuesto en Blanco, Andrés: “Hacia una visión crítica …”, cit.

La concepción dominante en materia de presupuestos públicos puede
resumirse en los siguientes enunciados: a) todo gasto requiere de la obtención previa
de ingresos para solventarlos; b) es deseable que el presupuesto sea equilibrado,
es decir que no se gaste más (o mucho más) que lo que el Estado ingresa; y c)
por lo tanto, no puede emprenderse ningún gasto sin asegurarse previamente un
ingreso por un monto aproximadamente igual. A lo anterior podría añadirse un
cuarto enunciado: no es deseable aumentar indefinidamente los ingresos públicos,
especialmente los tributarios, pues ellos interfieren en la vida económica normal.
La consecuencia de todo lo anterior es lo que podemos llamar concepción de la
restricción presupuestal: la capacidad de gasto del Estado está esencialmente
limitada de antemano por la escasez de ingresos, por lo que cualquier política que
tenga a dicho gasto como componente deberá moverse dentro de los límites de
esta limitación.
La concepción de la restricción presupuestal parece, así planteada,

razonable y hasta obvia. Sin embargo, ella es el resultado muy concreto de la
corriente dominante en el pensamiento económico, cual es la corriente neoclásica,
y su complemento frecuente cual es la teoría cuantitativa del dinero. En efecto, la
concepción de la restricción presupuestaria tiene una primera premisa evidente:
la primera de ellas es que el gasto del Estado tiene que solventarse con ingresos
previos, puesto que el Estado no puede crear autónomamente recursos. La
segunda premisa es menos evidente, pero sin ella la anterior no puede sostenerse:
la cantidad de dinero está determinada por niveles de producción previos, por lo
que la emisión de dinero no significa como tal la creación de la nada de un poder
de compra.
Empezando por la segunda premisa (que es la versión más simplificada

de la teoría cuantitativa del dinero) ella aflora cuando se formula la siguiente
pregunta: si el gasto público se realiza en dinero, y el Estado emite dinero, ¿por
qué simplemente el Estado no emite la cantidad de dinero que permita satisfacer
los gastos que estime convenientes, y se desentiende de la obtención de ingresos
a través –por ejemplo- de la creación y recaudación de tributos? La respuesta de la
teoría cuantitativa del dinero nos dice que el dinero es de creación esencialmente
estatal, y que su cantidad está determinada autónomamente por una decisión
política el Estado en tal sentido, pero todavía nos dice algo más importante: la
cantidad de dinero disponible está desvinculada de otros factores dinámicos de
la economía. Por lo tanto, y a la inversa, las oscilaciones en la cantidad de dinero
no pueden ser la causa ni generar –por ejemplo- más inversión, ni consumo, ni
atesoramiento, sino variaciones en los precios nominales. De allí lo de teoría
cuantitativa: para esta concepción el dinero es una simple unidad de cuenta que
sustituye el trueque.

Desde ese punto de vista, el nivel del gasto público está predeterminado
por los ingresos que previamente se obtengan por la entidad estatal: si el dinero
es sólo una creación del Banco Central para utilizarse como unidad de intercambio,
el Estado no puede decidir irrestrictamente cuánto y en qué gastar, sino que
previamente deberá apropiarse, vía tributos, de una parte del producto del país,
para luego emplear ese producido en sus gastos. Como a esta idea se agrega la visión
del tributo como una interferencia a lo sumo tolerable en la economía privada, que
hay que mantener a raya, se desemboca inevitablemente en la concepción de la
restricción presupuestal.
El punto de vista opuesto es el expuesto por las que se ha dado en llamar

teorías poskeynesianas, y que si bien distan de conformar un conjunto homogéneo,
tienen empero aspectos comunes que las distancian de la teoría cuantitativa en lo
referente al dinero, y de la teoría neoclásica en lo referido a la economía en general.
Precisamente, una de las originalidades de las teorías keynesianas radica

en presentar una teoría integrada del dinero, el gasto público y los tributos. Uno de
los puntos de partida se ubica en las tesis centrales de Keynes26 acerca del dinero,
la primera de las cuales es que el mismo no es esencialmente estatal, sino que
equivale al crédito particular, especialmente bancario; veamos esto con un fácil
ejemplo. Supongamos que una empresa desea hacer una inversión importante,
como por ejemplo construir un edificio. Si esa empresa –como es habitual- acude
a un banco para obtener dinero a préstamo, el banco le otorgará una “línea de
crédito”: un margen imaginario de dinero para gastar. Luego la empresa empezará
a gastar, librando –por ejemplo- cheques contra un depósito creado con esa
línea de crédito para pagar a la empresa constructora. Esta última depositará sus
cheques en sus propia cuenta bancaria, desde donde librará sus propios cheques
para pagar a sus proveedores, o transferirá fondos a cuentas personales de los
trabajadores para pagar los salarios, y así sucesivamente. Es fácil observar que en
todo este circuito el dinero estatal, representado como monedas o billetes, no es
necesario; eso sólo ocurre cuando en algún momento alguna persona requiere, o
se le impone, materializar su crédito en dinero estatal, seguramente para emplearlo
en operaciones de cuantía menor (por ejemplo, si se pagan los salarios en billetes
y monedas, o cuando se compra al por menor). En su lugar, lo que llamamos
“movimientos de fondos” o “de dinero” son normalmente una sucesión de asientos
contables en los patrimonios de los Bancos y un conjunto de empresas privadas.
De lo anterior se sigue que el dinero podrá ser creado por todos los sujetos
que tengan capacidad de comprar a crédito. El dinero estatal opera entonces
26 Keynes, John Maynard: “Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero”, FCE, México, 1956, págs. 88, 89
y 214 y ss.

como una especie de “garantía” de ese dinero privado, toda vez que alguien
requiera operar con él en vez de con el crédito puro. Esto último, que ocurre
abundantemente en el nivel de los pequeños intercambios, no sucede empero en
los grandes intercambios, que normalmente se hacen exclusivamente a través de
los Bancos.
De lo anterior se siguen varias consecuencias para el presupuesto

público27. En primer lugar, si el Estado puede crear dinero y éste es esencialmente
creación de crédito (rectamente, de poder de compra), el Estado podrá gastar
independientemente de que obtenga o no recursos previamente, en la medida en
que se acepte su crédito. El tributo, en ese marco, no implica obtener recursos de la
economía real; en su lugar, cuando el Estado recauda se apropia de una cantidad de
dinero previamente creada en la economía, en buena medida por él mismo, para
no utilizarlo más. Es decir, el tributo cumple esencialmente un papel de destrucción
de dinero. Es el mismo papel que, en el ámbito bancario, desempeñan los depósitos
de los ahorristas. Por lo tanto, la restricción presupuestaria desaparece, y carece de
efectos nocivos la existencia y persistencia de un déficit en las cuentas públicas.
Antes bien, el déficit público es la única situación en la que las finanzas públicas no
perjudican la economía en general.
Para justificar dicha afirmación sigamos brevemente el razonamiento

de Kalecki28. Introduzcamos la concepción de que la demanda, en sus formas de
consumo final, inversión, gasto público o exportaciones, es el único elemento
dinámico en la economía capitalista. En tal caso, el dinero en total es la expresión
de la demanda total, cuyo nivel determina también la cantidad de dinero. Si ello es
así, es evidente que el único sujeto que tiene la posibilidad de crear demanda por sí
mismo en gran escala es el Estado, a través del gasto público. Si este gasto público
está contrapesado por una recaudación igual o superior (es decir, si hay equilibrio o
superávit presupuestal), la creación de nueva demanda se verá anulada, o incluso
se eliminará más demanda de la que se crea, con lo cual tanto el equilibrio como el
superávit presupuestal conducen al estancamiento o la recesión económicas, y sus
compañeros casi inevitables: desempleo, pobreza, marginación, etc.
Sin dudas que esta otra concepción del presupuesto y el gasto público
debería ser del interés de la propuesta de un presupuesto en clave de derechos
humanos. En efecto, y dado que en la teoría poskeynesiana deja de existir la
restricción presupuestal y el gasto público no sólo no constituye una carga para
la sociedad, sino al contrario un elemento positivo para el desarrollo económico
27 Para este párrafo Parguez, Alain: “Dinero y capitalismo: la teoría general del circuito”, en AA.VV.: “Teorías
monetarias poskeynesianas (Pierre Pégay – Louis Philippe Rochon Directores)”, Akal, Madrid, 2006, págs. 122 y ss..
28 Kalecki, Michal: “Ensayos escogidos sobre dinámica de la economía capitalista”, FCE, México, 1984, págs. 25 y
ss.

(sin salirse ni por un instante del marco de una economía capitalista), desaparece
también el freno esencial que se opone a toda política de enlace de gasto público y
derechos humanos sobre la base de la escasez de recursos de la teoría neoclásica.
Por otra parte, esta concepción deja de lado un concepto proveniente de la

teoría neoclásica y bastante arraigado en el discurso público: el del gasto público
improductivo. Ello es así porque si todo gasto público es parte de la demanda
efectiva, y ésta es el factor dinámico de la economía, por definición no existe ningún
gasto improductivo. De esa forma, no existe tampoco objeción desde ese punto de
vista para elaborar un presupuesto con el eje de los derechos humanos, quedando
la discusión acerca de este último circunscrita a la ponderación de los valores éticos
que respaldan dichos derechos.
Por supuesto que también en la teoría poskeynesiana hay un corolario

importante en materia de tributos: si éstos son, ante todo, una forma de anular
una cantidad de dinero y de la demanda agregada total, su papel redistributivo es,
en el mejor de los casos, modesto29. Pero ya volveremos más adelante sobre este
extremo, que por el momento conviene sólo dejar planteado.
3.5 Presupuesto local y democracia

El rol que se atribuya al Gobierno local será determinante a la hora de
concebir su Presupuesto.
Los procesos de descentralización han tenido íntima relación con la

ampliación de los ámbitos democráticos, puesto que los gobiernos locales
permitirían una participación más inmediata y directa por parte de los habitantes
de la circunscripción territorial en los asuntos locales.
Asimismo, es de presumir que existirá una mayor cercanía del gobierno

local a la problemática propia de su población, permitiéndose una mayor conexión
con sus necesidades y, por ende, amplificando sus posibilidades de satisfacción.
La cuestión del rol de los gobiernos locales en América Latina asume desafíos
propios, relacionados al desarrollo y respeto de los derechos fundamentales de
sus habitantes, en particular relativos a situaciones de pobreza y exclusión social
(y relacionadas con visiones que muchas veces no realizan un análisis profundo,
limitándose al ataque de la pobreza como problema –como una situación de
29 Bougrine, Hassan y Seccareccia, Mario: “El papel de los impuestos en la economía nacional”, en AA.VV.: “Teorías
monetarias poskeynesianas”, cit., págs. 150 y ss.
44 Presupuesto
exclusión o marginación que espera ser incorporada a los cauces normales de
la actividad económica-, generándose políticas de tipo asistencialista, en vez de
atacar las causas estructurales de la existencia y reproducción de estas situaciones
apuntando a un crecimiento estratégico sostenido).
Hemos visto que la LOM asume, al menos parcialmente estos desafíos,

al otorgar a los Gobiernos Departamentales responsabilidades en materia de
satisfacción de necesidades básicas fundamentales relacionadas con la vivienda,
el saneamiento, la salud, la educación; en fin, la mejora de la calidad de vida de la
población local.
Asumida esta premisa, la cuestión a determinar es en qué medida el

Presupuesto ha sido efectivamente un instrumento institucional para llevar
adelante estas políticas o, si, por el contrario, se ha limitado a una mera función
de contralor de la política fiscal local. O, en otros términos, qué papel han jugado
estas responsabilidades constitucional y legalmente atribuidas en la distribución y
asignación de los recursos financieros locales. Puesto que sería posible en cierta
medida sostener que, si un objetivo o meta no está incluido en el presupuesto (o
está incluido pero carece de una efectiva asignación de recursos), no constituye en
definitiva un verdadero y real objetivo del gobierno local.
Asimismo, supone analizar las posibilidades que la actual normativa y su

implementación en la organización institucional, permite la acción y reacción de
los planes frente a las necesidades sociales que emergen en el curso del período
de gobierno.
3.6 El presupuesto en los Gobiernos

Departamentales uruguayos
En lo atinente a la regulación de la materia presupuestal de los Gobiernos
Departamentales en nuestro país30, debemos puntualizar en primer término que el
mismo es proyectado por el Intendente y sancionado por la Junta Departamental,
por lo tanto aprobado por acto legislativo departamental (modelo similar al
nacional).
Señala Fulvio Gutiérrez31 que, al tener una organización muy similar a la del
presupuesto nacional, el “Presupuesto del Gobierno Departamental” debe basarse
en los siguientes principios:
30 Regulado en los arts. 222 al 227 de la Constitución Nacional.
31 Autor cit., “Gobierno Departametal-Estructura, Organización y Funcionamiento. FCU, pág.67 y ss.

1. Debe regir para todo el período de gobierno, es decir 5 años (lo cual
acentúa su carácter de instrumento de planificación);
2. Su elaboración debe seguir el sistema de “presupuesto por programa”,
en tanto los gastos e inversiones deberán distribuirse en cada inciso
por programas, deben establecerse los recursos y una estimación de su
producido, y debe contener las normas para que se lo puede ejecutar
e interpretar;
3. No debe contener normas que excedan el período de gobierno;
4. Tampoco se podrán incluir normas que no refieran a la ejecución e
interpretación del presupuesto.
En lo que refiere al procedimiento, se destaca que es propuesto por el

Intendente dentro de los seis primeros meses de su mandato, remitiéndolo a
consideración de la Junta Departamental, que tiene un plazo de cuatro meses para
considerar las propuestas presupuestales. Lo particular de la potestad de la Junta es
que no podrán introducir modificaciones que no fueran las relativas al incremento
de recursos o disminuir los gastos.32
Reviste particular importancia lo dispuesto por el propio artículo 225 que

establece que no podrá aprobarse ningún proyecto de presupuesto que signifique
déficit33, a lo que Rodríguez Villalba llama “principio del equilibrio”.34
Una particularidad del presupuesto de los Gobiernos Departamentales es

la intervención preceptiva del Tribunal de Cuentas, cuyo contralor versará sobre
errores de cálculo, omisiones de obligaciones presupuestales o violaciones a
disposiciones constitucionales o legales.
De no mediar observaciones o de haberse aceptado las formuladas,

se sanciona el Presupuesto Departamental. En caso que no se aceptaren las
observaciones, se envía a la Asamblea General para qué esta resuelva las diferencias.
32 Art. 225 de la Constitución Nacional: “Las Juntas Departamentales sólo podrán modificar los proyectos de
presupuestos propuestos para aumentar los recursos o disminuir los gastos…
33 “…no pudiendo prestar aprobación a ningún proyecto que signifique déficit, ni crear empleos por su iniciativa.”
(art.225 Const. Nac.).
34 Autor cit. “La Potestad Tributaria de los Gobiernos Departamentales”, FCU, pág. 110

II. ANÁLISIS DE LOS PRESUPUESTOS
DEPARTAMENTALES DE
MONTEVIDEO DESDE EL PUNTO DE
VISTA DE LA SATISFACCIÓN DE LOS
DERECHOS HUMANOS 47
Serie Investigaciones: DERECHOS HUMANOS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. N° 1
1. El presupuesto departamental de
Montevideo del período anterior
En este capítulo se realiza un análisis preliminar del Presupuesto de la
Intendencia de Montevideo correspondiente al período 2006-2010, y de los
documentos anexos al mismo que nos fueran proporcionados por la Defensoría del
Vecino (en adelante, “el Presupuesto”).
El análisis ha sido realizado partiendo del marco teórico propuesto para el

proyecto de investigación, y ha tenido tres propósitos fundamentales, a saber:
(a) discernir, a partir de los objetivos propuestos en el Presupuesto, los

derechos humanos que el mismo ha procurado tutelar y fomentar, considerando
una lista de derechos humanos que básicamente deriva de la expresada en la
primera parte del presente trabajo;
(b) determinar los recursos económicos destinados --por las vías de gastos
de funcionamiento e inversiones-- al cumplimiento de los cometidos y actividades
que supusieran la tutela y fomento de dichos recursos humanos, de modo especial
aquellos que requieren para el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con
los mismos prestaciones de parte del Gobierno Departamental; y
(c) verificar si el Presupuesto ha sido estructurado de forma tal que permitiera

brindar información desagregada sobre el gasto presupuestado en función de los
diversos derechos humanos que el Gobierno Departamental haya querido priorizar,
tutelar y promover, y si contenía elementos o indicadores de gestión que permitieran
apreciar el cumplimiento de los compromisos presupuestales asumidos en materia
de derechos humanos.
Resulta de extrema importancia aclarar que todo el análisis contenido en

este capítulo se funda exclusivamente en los documentos que se indicarán en el
apartado siguiente, no habiéndose desarrollado un trabajo de campo tendiente
a determinar si el proceso material de elaboración del presupuesto se realiza
con el fin de atender derechos humanos, ni tampoco si el control de ejecución
del mismo tiene tales criterios de comparación. Más todavía, no se ha realizado
ninguna tarea de campo a fin de determinar en qué medida las personas a las
cuales se dirige el gasto público departamental consideran que el mismo se realiza
con el fin de atender a sus derechos. Estas limitaciones, por tanto, deberán tenerse

especialmente en cuenta cuando se pongan de manifiesto las conclusiones a las
que se ha arribado.
1.1 El decreto de la Junta Departamental de

Montevideo
El Presupuesto Quinquenal de la Intendencia Municipal de Montevideo para
el período 2005 al 2010, fue aprobado por el Decreto de la Junta Departamental de
Montevideo Nº 31.688, promulgado el 30 de junio de 2006 y publicado en el Diario
Oficial el 11 de julio de 2006.
Tal como surge del artículo 1º del Decreto referido, el presupuesto se regirá
por las disposiciones sus disposiciones y los anexos: Clasificador Programático de
los Departamentos, Planillado de Ingresos y Egresos (funcionamiento, inversiones
y retribuciones personales) y Metas y Objetivos por programa. Se dispone que los
anexos forman parte del presupuesto municipal. Sin embargo, a diferencia de lo
sucedido con el Decreto Nº 31.688, éstos no fueron publicados en el Diario Oficial.
Es por ello que, el análisis sobre el ajuste del presupuesto municipal a

los principios enunciados en la primera parte de este trabajo, y así como de su
estructuración en atención a la defensa y consagración de derechos fundamentales
de las personas, será efectuado únicamente respecto del Decreto citado.
Previo a la realización del estudio del presupuesto departamental del

período anterior desde los dos puntos de vista señalados, se describirá la estructura
formal del decreto de la Junta Departamental. Este consta de cinco capítulos:
Disposiciones Generales, Normas Tributarias, Normas de Personal, Normas
Escalafonarias y Varios.
A su vez, los capítulos se subdividen en diferentes temas. A modo de ejemplo,

en el capítulo de Normas Tributarias se encuentran normas referentes a los Ingresos
inmobiliarios, Ingresos territoriales, Ingresos vehiculares, Ingresos Comerciales,
Ingresos por el aprovechamiento de espacios públicos del Departamento para
la filmación de productos cinematográficos y audiovisuales y a los Servicios de
registro civil y de contralor de edificaciones.
Por su parte, en el capítulo Normas de Personal se encuentran

disposiciones relativas a los funcionarios de la Intendencia respectiva o que se
encuentran cumpliendo funciones en la misma; como por ejemplo: la posibilidad
de incorporación al organismo de los funcionarios en comisión siempre que se

configuren los requisitos establecidos en el artículo 35, la previsión de dos diversos
tipos de retiro incentivado, la creación de Comisiones Asesoras con variados fines
(el estudio de la política de ingresos y egresos del personal, la temática de la
morosidad), la regulación de la licencia por enfermedad de los funcionarios, etc.
Respecto a los principios que tienden a garantizar el cumplimiento de las

funciones presupuestales, podemos observar a priori que el principio de publicidad
no es cumplido por el Presupuesto del último quinquenio. Cabe reiterar que los
Anexos que forman una misma unidad con el Presupuesto, no fueron publicados.
Debido a este hecho, es que resulta imposible contrastar los demás principios
(dinámicos y estáticos) con las normas contenidas en el Presupuesto analizado.
Sin embargo, del Decreto analizado se observa que el principio de la anticipación
sí fue respetado, ya que su sanción se efectuó antes del comienzo del ejercicio
correspondiente.
En lo que refiere a los tributos, se observa en el Decreto la consagración

de ciertas exoneraciones, que reflejarían la atención del Gobierno Municipal a
determinadas situaciones atinentes al cumplimiento de ciertos derechos humanos.
A modo de ejemplo, en el artículo 28 se consagra la exoneración del pago de la
tasa correspondiente a los testimonios de partida de estado civil, cuando éstas
son solicitadas por “personas carenciadas” y para la realización de trámites ante
organismo públicos. Asimismo, se exonera del pago del impuesto a los espectáculos
públicos a eventos considerados de interés municipal (artículo 24), contemplando
los derechos culturales de la población local.
También es de destacar que la en este decreto de la Junta Departamental

se reestructuraron los impuestos a la propiedad inmueble urbana y suburbana,
dotándolos de alícuotas más marcadamente progresivas que en épocas anteriores.
Esta solución, que tiene un evidente fin de redistribución del ingreso y, por tanto,
tiene una estrecha relación con el discurso contemporáneo de los derechos, por
su trascendencia será analizado por separado al final de esta segunda parte del
trabajo.
Finalizando un análisis preliminar del Decreto, observamos que de los

Resultando del mismo surge que el Tribunal de Cuentas de la República efectuó
varias observaciones al Proyecto; observaciones que según surge del Considerando
de la norma jurídica finalmente aprobada, no fueron aceptadas en su totalidad
por el órgano legislativo departamental. Tal como lo dispone el inciso final del
225 de la Constitución, si la Junta Departamental no aceptase las observaciones
formuladas por el Tribunal de Cuentas, el presupuesto “se remitirá con lo actuado,
a la Asamblea General, para que ésta, en reunión de ambas Cámaras, resuelva las

discrepancias dentro del plazo de cuarenta días…”. Si no recayera resolución de las
Cámaras, el presupuesto se tendrá por aprobado.
1.2 Estructura del presupuesto

El Presupuesto de la Intendencia Departamental de Montevideo está
estructurado en función de Programas y Subprogramas.
Los Programas y sus correspondientes Subprogramas en que se ha

estructurado el Presupuesto de la Intendencia de Montevideo son los que surgen
del Anexo 1.
Entre los documentos anexos al Presupuesto que nos fueran proporcionados

por la Defensoría del Vecino encontramos: (a) un documento que contiene las
Metas y Objetivos para el quinquenio 2006 – 2010 (en adelante denominaremos
a este documento: “Documento Metas y Objetivos”), (b) un documento que
contiene la ingresos previstos para la financiación del Presupuesto (en adelante
denominaremos a este documento: “Documento Cuadro de Ingresos”); y (c)
un documento que contiene los egresos proyectados por cada Programa del
Presupuesto (en adelante denominaremos a este documento: “Documento Cuadro
de Gastos”).
A. Documento Metas y Objetivos
El Documento Metas y Objetivos se presenta a través de una tabla de

cuadros dividida en función de los Departamentos de la Intendencia, y dentro de
cada uno de éstos, por las Divisiones, Unidades o Servicios que componen cada
uno de los mismos.
Cada tabla contiene cuatro columnas, a saber:
Objetivos Productos Actividades Metas
La columna “Objetivos” contiene los objetivos generales o específicos de

cada uno de los Departamentos, Divisiones, Unidades o Servicios, según el caso.
La columna “Productos” contiene los proyectos, programas o, en algunos

casos, meras especificaciones del objetivo, que permiten circunscribir la naturaleza
y el alcance del objetivo.

La columna “Actividades” contiene el detalle de las acciones previstas para
la consecución del objetivo planteado.
La columna “Metas” contiene los indicadores que en cada caso permiten

objetivar el cumplimiento del objetivo.
Conviene echar de ver algunos aspectos relacionados con los cuadros y

columnas mencionadas.
La columna “Productos” y “Actividades” no aparece en algunas de las

Direcciones Superiores de cada Departamento (como por ej. en la Dirección
de Recursos Financieros). Por otra parte, es posible observar que no siempre
se completan todas las columnas, esto es, puede haber “Actividades” que no
correspondan a ningún “Objetivo”, “Productos” ni “Metas”, u “Objetivos” que no
cuentan con un “Producto” respectivo o carecen de “Metas”.
En otros casos, la tabla se presenta únicamente con dos columnas: Objetivos

y Actividades.
B. Documento Cuadro de Ingresos
Este documento contiene un primer cuadro del cual surge la estimación de

recursos para los años 2006 a 2010, dentro de los cuales se discriminan: “Recursos
propios de la IM”, “Aportes de Terceros” y “Aportes del Gobierno Central”.
Se destaca en esta parte del cuadro, que las cifras mayores provienen del
ítem “Recursos propios de la IM”, mientras que las cifras que surgen en “Aportes
de Terceros” y “Aportes del Gobierno Central” son iguales y notoriamente menores
que las primeras.
A su vez, surge la estimación de egresos para los mismos años, dentro de

los cuales se enumeran los siguientes rubros: “Funcionamiento”, “Retribuciones
Personales”, “Total Inversión” y “Junta Departamental”. De esta parte del cuadro,
surge que los egresos de los rubros “Total Inversión” y “Junta Departamental” son
menores que los egresos por “Funcionamiento” y “Retribuciones Personales”,
siendo este último rubro el comporta el mayor egreso del Presupuesto.
Luego luce un segundo cuadro titulado “Estimación de ingresos para el

período 2006 – 2010”. En el mismo surgen diversos tipos de ingresos, a saber:
“Ingresos vehiculares”, “Ingresos territoriales”, “Ingresos domiciliarios”, “Tarifa de
saneamiento”, “Ingresos comerciales”, “Casinos municipales”, “Gestión comercial”,

“Mercado Modelo”, “Necrópolis”, “Edificaciones”, “Otros”, “Casinos del Estado”
--del cual no surgen cifras–, “Aporte Gobierno Central”, “Reintegro Gobierno
Central” --ítem del cual tampoco surgen números-- y “Seguro de Salud”.
Los rubros de ingreso más significativos son: los ingresos vehiculares,

territoriales y domiciliarios. Mientras que los menos significativos son los
provenientes de la gestión comercial, edificaciones y mercado modelo.
C. Documento Cuadro de Gastos
Este documento contiene los egresos por concepto de gastos e inversiones

previstos por el Presupuesto para el período 2006 – 2010.
Los egresos se exhiben en función de los Programas, Subprogramas

y Renglones, y respecto de cada uno de ellos lucen divididos en Gastos de
Funcionamiento e Inversiones.
El documento comprende una planilla denominada Resumen General de

Gastos, con las siguientes filas: Programa/Subprograma, Funcionamiento, Inversión
propia, Financiación externa y Total General. A su vez, en diversas columnas
se enumeran las Direcciones de la Intendencia de Montevideo, y sus diversas
Divisiones.
Luego aparece otra planilla, también denominada Resumen General de

Gastos, con las siguientes filas: Programa/Subprograma, Funcionamiento (que a su
vez se abre en Personal y Bienes y Servicios), Inversión (que a su vez se desagrega en
Personal y Adquisición y Obras) y Total General. En diversas columnas, al igual que
en la planilla anterior, aparecen las Direcciones de la Intendencia de Montevideo y
sus diversas Divisiones.
Los gastos asignados a cada Programa están detallados en documentos

denominados “Resumen por Programa, Subrubro y Renglón”, y se desagregan de
la siguiente manera:
• Gastos de Funcionamiento, sufragados con Fondos Propios: los que se
dividen en Bienes y Servicios, y Servicios Personales; e
• Inversiones, realizadas con Fondos Propios: los que se dividen en
Adquisiciones y Obra, y Servicios Personales.
Dentro Gastos por Funcionamiento con Fondos Propios, Bienes y Servicios,

aparece un elenco fijo de rubros, a saber:

• Productos alimenticios, agropecuarios y forestales
• Productos textiles, prendas de vestir y artículos cuero
• Productos de papel, libros e impresos
• Productos energéticos
• Productos químicos derivados del petróleo
• Productos minerales
• Productos metálicos
• Otros bienes de consumo
• Servicios básicos
• Publicidad, impresiones y encuadernaciones
• Pasajes, viáticos y otros gastos de traslado
• Transporte de carga, servicios complementarios
• Arrendamientos
• Tributos, seguros y comisiones
• Servicios para mantenimiento, reparaciones menores y limpieza
• Servicios técnicos, profesionales y artísticos
• Otros servicios no personales
• Máquinas, mobiliarios y equipos de oficina
• Equipamientos, sanitarios y científicos
• Motores y repuestos mayores
• Construcciones, mejoras y reparaciones
• Préstamos a largo plazo
• Títulos y valores
• Préstamos
• Transferencias corrientes al sector público
• Transferencias corrientes al sector privado
• Transferencias corrientes a instituciones sin fines de lucro
• Transferencias a unidades familiares
• Transferencias al exterior
• Sentencias judiciales y acontecimientos graves o imprevistos
Cabe agregar que cada uno de estos rubros está dividido en sub-rubros por
diversos conceptos.

1.3 Expresión del presupuesto en términos de
derechos humanos
PROGRAMAS Y SUBPROGRAMAS DEL PRESUPUESTO

DEPARTAMENTAL 2006-2010
CONVERSIÓN DE OBJETIVOS Y METAS A DERECHOS A CUMPLIR
En los apartados que siguen se expone el análisis del Presupuesto en función

de cada uno de los Programas. El análisis comprenderá una breve referencia a los
Objetivos, Productos, Actividades y Metas previstos para cada Departamento y/o
repartición administrativa inferior que componga dicho Departamento.
Sobre la base de la descripción de los Objetivos, Productos, Actividades y

Metas, y en virtud de una operación de inferencia, se hará una lista de los derechos
humanos que entendemos se encuentran comprendidos, tutelados, protegidos o
promovidos a través del cumplimiento de dichos objetivos.
Respecto de cada Programa se expondrán las cifras de gastos de

funcionamiento e inversiones que surgen del correspondiente cuadro de Resumen
de Gastos, a fin de poder apreciar el compromiso económico asumido por el
Gobierno Departamental para la atención de los derechos humanos indicados.
1.3.1. PROGRAMA 0100 - DEPARTAMENTO

SECRETARÍA GENERAL
1.3.1.1. División Secretaría General

Objetivos y Actividades:
Desarrollar el proyecto de informatización de las Actas explicitado en el

Exp. SEM 1002-000301-01(…) Agilizar el manejo de la información tanto para el
usuario interno como externo (Intranet – Internet).
Derechos Humanos involucrados:

• Derecho a una administración eficiente
• Derecho a la transparencia

1.3.1.2. Prensa
Mejorar la comunicación entre la Intendencia Municipal de Montevideo
y todos los montevideanos (…) escuchar mejor el sentir y las opiniones de los
montevideanos, a través de sondeos de opinión pública frecuentes que permitan
al Gobierno Departamental conocer los índices de aprobación general de la gestión
y en particular, la recepción de la misma sobre servicios, obras, comunicaciones
y políticas sociales específicas (…) Crear un sector de comunicación institucional
(…) Aumentar la capacidad de producción y las áreas de contenidos de la página
web: herramienta esencial de comunicación con los medios de comunicación
y directamente, con los ciudadanos (…) Creación de un Centro Audiovisual de
Montevideo: un proyecto edilicio y de gestión en el cual confluyan intereses
privados y públicos. Implicaría el traslado y unificación de TV Ciudad y el Centro
Municipal de Fotografía junto a la creación de un Archivo Audiovisual, destinado a
la conservación del material audiovisual como patrimonio de la ciudad y para uso
del público (...) Generar un nuevo proyecto para tv CIUDAD. Este proyecto tendrá
como pilares la construcción de ciudadanía, la creación de nuevos y distintos
espacios de comunicación para los montevideanos y el desarrollo de un modelo
de canal de televisión diferente al de sus antecesores y competidores (…) En el
área de Relaciones Públicas, mantener y fomentar las adecuadas relaciones de la
Intendencia con el Gobierno Nacional, la Junta Departamental, los demás gobiernos
departamentales, otras instituciones y particulares (…) Mantener el FONA (Fondo
para el Fomento y Desarrollo de la producción Audiovisual Nacional) y buscar las vías
para su crecimiento y adecuación a un medio que hoy tiene mayores expectativas
del mismo.

• Derecho a la información
• Derecho al acceso a la información pública
• Derecho a la honestidad administrativa
• Derecho a la participación ciudadana
• Derecho de igualdad
• Libertad de expresión
• Derecho a la cultura / a la identidad / a la diversidad

• Derecho a la protección y conservación del patrimonio cultural
• Derecho al esparcimiento
• Libertad de trabajo
1.3.1.3. Dirección Asesoría Jurídica

Asesoramiento jurídico al Intendente Municipal y a las autoridades

y dependencias departamentales (…) Resolución de peticiones y recursos
administrativos (…) Asesoramiento Jurídico 24 horas (…) Dictado de cursillos
al personal municipal (…) Realización de cursos de postgrado que permitan una
constante actualización y profundización de conocimientos técnicos.

• Derecho a una Administración eficiente
• Derecho a la información del funcionario municipal
• Derecho a la educación /perfeccionamiento del funcionario municipal
• Tutela jurisdiccional
1.3.1.4. Servicio de Actividades Contenciosas

Juicios, acción declarativa, acción de nulidad (…) Caída de Árboles y mal

estado de Calles y Veredas (…) Es necesario contar con un inventario del estado
sanitario del arbolado y estar en conocimiento de los diferentes reclamos de los
vecinos (…) Cursos de actualización profesional. El Derecho se debe acompasar a
la nueva realidad, y es necesario mantener a los profesionales constantemente
actualizados.


• Derecho a la integridad física
• Derecho a la educación / perfeccionamiento del funcionario municipal
1.3.1.5. Servicio de Escribanía:

Optimizar la gestión. Ejercer la superintendencia técnica y profesional del

quehacer notarial dentro de la Administración y en su relacionamiento con otros
organismos (…) Colaborar en la gestión del patrimonio municipal.

1.3.1.6. Registro Civil:

Expedición de testimonios de partidas en formato papel (...) Descentralización

de emisión y evitar esperas innecesarias. Facilitar al usuario la forma de solicitar
testimonios de partidas.

• Derecho a la seguridad jurídica
1.3.1.7. Equipo Técnico de Actualización Normativa e

Información Jurídica:
Perfeccionamiento de los profesionales en gestión de la documentación y

técnica legislativa. Asistencia a cursos de capacitación. Mayor eficiencia y eficacia
en relación a la gestión documental (...) Actualización permanente del Digesto

Municipal y los Textos Ordenados. Atención de consultas normativas al público en
mostrador, por teléfono y correo electrónico (…) Asesoramiento normativo a las
dependencias municipales y otros organismos públicos.

• Derecho a la educación / perfeccionamiento del funcionario municipal
• Derecho al acceso a la información pública
1.3.1.8. Sumarios:
Procedimientos sumariales. Investigaciones administrativas. Denuncias

penales.

1.3.1.9. Biblioteca Jurídica:

Actualización permanente de la colección bibliográfica de la Biblioteca

(…) Brindar información estratégica para la toma de decisiones por parte de
los profesionales. Búsqueda avanzada y seleccionada en Internet (…) Brindar
información para los Departamentos, Divisiones y Servicios. Extensión y desarrollo
de información hacia la Administración y la Comunidad.

• Derecho a las buenas condiciones de trabajo del funcionario municipal
/ Derecho al perfeccionamiento del funcionario municipal

1.3.1.10. Resumen de los Gastos:
En la planilla de “Resumen por programa y tipo de gasto” correspondiente
a la Dirección de Secretaría General, surge que está Dirección es el Programa 0100.
A su vez, el Programa mencionado, se divide en 3 Subprogramas: 0100.01, 0100.02
y 0100.03.
Por su parte, de las planillas denominadas Resumen General de Gastos,

según lo indicado más arriba (No. 2.2.3), surge que el Subprograma 0100.01
corresponde a la Dirección Superior Secretaría General, el Subprograma 0100.02
corresponde a la Prosecretaría General y el Subprograma 0100.03 a la Asesoría
Jurídica. Se observa entonces que los subprogramas existentes no se corresponden
a las Divisiones analizadas que conforman supuestamente la Dirección de Secretaría
General. Es decir, en apariencia existen menos subprogramas que Divisiones en la
Dirección analizada.
1.3.2. PROGRAMA 0200 - DEPARTAMENTO RECURSOS

FINANCIEROS
1.3.2.1. Dirección de Recursos Financieros

Posibilitar a través de la reestructuración y flexibilización de los componentes

de la estructura del gasto, una adecuación más flexible de los egresos al nivel de los
ingresos asegurando al mismo tiempo el equilibrio fiscal y un mayor impacto del
nivel de inversiones, servicios y políticas sociales.
Búsqueda de nuevas formas de financiamiento de forma de ampliar

la posibilidad de realizar inversiones de largo aliento (infraestructura y políticas
sociales) en mejores condiciones y menores costos que las actuales.
Universalizar la emisión y envío de facturas por todos los conceptos,

ingresos tributarios y tarifarios de la IM, buscando mejorar la recaudación a través
de una exhaustiva extensión de la base imponible de todos los hechos generadores
de la actual estructura tributaria, disminuyendo o eliminando la evasión, de forma
de hacer efectiva una mayor justicia tributaria.

Propiciar procesos de baja en la presión individual a cada contribuyente,
según su capacidad de pago.
Mejorar el contralor de la percepción de todos los conceptos de ingresos

derivados del uso de bienes y servicios municipales, con recuperación de los niveles
de cumplimiento de pagos (baja de morosidad).
Establecer en el ámbito de los distintos departamentos normas y

procedimientos operacionales, informativos y de cumplimiento, que aseguren los
objetivos.
Mejorar la atención al contribuyente limitando y eliminando las demoras y

molestias de traslados que puedan afectar a los mismos.
Derechos humanos involucrados:

• Igualdad ante las cargas públicas
• Capacidad Contributiva
• Derecho a la Información
1.3.2.2. División Administración Fiscal

Priorizar la racionalización de los servicios. Adecuar los procesos de

utilización de la información. Optimizar la recaudación y el control de los tributos
municipales.

• Derecho a la igualdad
1.3.2.3. Ingresos Inmobiliarios

Realizar la emisión de los tributos administrados por el servicio en tiempo y

forma de acuerdo con el plan financiero municipal. Mejorar la atención al ciudadano
brindada en el servicio. Coordinar con organismos externos a la IM la aplicación

de nuevas disposiciones tributarias. Reubicar la administración de la propiedad
municipal en un servicio afín al tema.

• Derechos del consumidor
1.3.2.4. Ingresos Vehiculares

Mejora en la atención del contribuyente. Mejora en los procesos internos

del servicio. Mejorar el proceso de la fijación de aforos de los vehículos. Distribución
de facturas en su totalidad por la IM.

1.3.2.5. Ingresos Comerciales

Mejorar la recaudación de tasa bromatológica. Aumentar la fiscalización

de la tasa. Avanzar en la implantación del software de Impuesto a la Propaganda.
Implantar la cuenta corriente en el impuesto a los espectáculos públicos. Incorporar
modernas formas de notificación e intimación. Realización de relevamientos de la
ciudad identificando situaciones.

• Capacidad contributiva
• Derecho a la efectividad de la prestación
• Derecho de defensa

1.3.2.6. Servicio de Gestión de Contribuyentes Morosos
A través del aprovechamiento integral de los recursos humanos y

tecnológicos, anticiparse a los requerimientos de cada momento y encarar el
recupero y prevención de la morosidad en forma eficiente y eficaz, con un nivel de
calidad que satisfaga a la Administración y a los contribuyentes.

1.3.2.7. Servicio de Atención al Contribuyente

Mejora en la atención del contribuyente.

• Derecho de información
• Derecho a una atención adecuada
1.3.2.8. Ejecución Presupuestal

Mejorar la información que surge del Presupuesto y de la Contabilidad

Presupuestal de forma de facilitar la toma de decisiones y el control de la ejecución
presupuestal. Articular la ejecución presupuestal con la disponibilidad financiera.
Asesorar a los diferentes departamentos y controlar la ejecución presupuestal.
Actualizar el presupuesto en relación a las necesidades. Continuar con la adaptación
de los procedimientos de cobros y pagos para adecuarlos al lineamiento de
desconcentración de servicios.

• Derecho de información
• Derecho al desarrollo

1.3.2.9. Resumen de los Gastos
Luego de las diversas tablas correspondientes a cada Departamento (según
el detalle ya explicitado), se incluye al final el “Resumen por Programa y Tipo de
Gasto”.
La Dirección de Recursos Financieros es el Programa 0200.
A su vez el Programa 0200 se divide en tres Subprogramas: 0200.01;

0200.02 y 0200.03. No surge del documento a qué corresponde cada uno de
estos Subprogramas (aunque es dable suponer que refiere a las subdivisiones del
Departamento, no es posible extraer qué reparticiones estarían implicadas en cada
Subprograma).
1.3.3. PROGRAMA 0300 - DEPARTAMENTO DE

DESCENTRALIZACIÓN
1.3.3.1. Departamento de Descentralización

Fortalecer el sistema descentralizado participativo de Montevideo.

Fortalecer el proceso de democratización de la vida social, política y económica
de Montevideo. Continuar con las transformaciones que amplían el campo de
derechos y libertades. Contribuir con los procesos de inclusión social y con el
combate a la pobreza.

• Derecho a ser protegido en el goce de los derechos humanos
• Derecho a la inclusión social / a la integración social

1.3.3.2. Unidad de Planificación y Participación
Descentralizada
Funcionamiento y desarrollo del proceso del Presupuesto Participativo

(Definición de los Compromisos de Gestión). Gestión municipal mejorada mediante
su articulación horizontal y entre las áreas central y descentralizada con eficiente
ejecución de los Compromisos de Gestión surgidos del PP. Un plan de Obras
con lista única de acciones planificadas para su ejecución durante el año por la
IM. Incluye los Compromisos de Gestión del PP. Un Protocolo de Coordinación
horizontal y con el área descentralizada a seguir por los servicios municipales
centrales en la gestión de sus obras en el territorio de las 18 Zonas (…) Emisión
permanente de mensajes desde los órganos locales en apoyo a la participación
ciudadana en la gestión pública y a la implementación social y política del concepto
de descentralización democrática en el tejido social. Producción de información
sobre los servicios y la actuación municipal en el territorio. Noticias e información
sobre actividades comunitarias e institucionales ingresan en medios locales y en
los canales de difusión institucional (…) Capacitación, acceso y uso de los TIC por
parte de los Consejos Vecinales y Juntas Locales. 25 Talleres Brocinos funcionando.
100 por ciento de Concejales y Ediles de Juntas Locales capacitados. Cursos para la
población realizándose (…) Consejos Vecinales actuando. 2 elecciones realizadas.
Juntas Locales actuando.

• Derecho a la participación ciudadana / Derecho a elegir y a ser elegido
• Derecho a la transparencia / Derecho a la honestidad administrativa
• Derecho al desarrollo del Departamento de Montevideo
• Derecho a la información / Derecho de acceso a la información pública
• Derecho a la educación
• Derecho al perfeccionamiento del funcionario municipal

1.3.3.3. Equipo Técnico de Gestión
Asesorar al Departamento de Descentralización en todo lo que se

refiere a racionalización administrativa y la búsqueda de la eficacia y eficiencia
del funcionamiento de las dependencias del mismo. Realizar relevamientos,
diagnóstico, propuesta, implementación, seguimiento y control de: Estructuras
organizativas y funcionamiento de las dependencias, Métodos y procedimientos de
trabajo, Marco normativo y Legal, Sistemas de información, Cultura organizacional.

1.3.3.4. Unidad de Transporte

Satisfacer la demanda diaria de los servicios solicitados. Recuperación

de la actual flota de camiones. Aumentar el número de funcionarios calificados.
Completar la formación de un taller de mantenimiento. Instalar equipos de
comunicación en las unidades.

• Derecho a las buenas condiciones de trabajo de los funcionarios
municipales
1.3.3.5. División Región Oeste

Profundizar el proceso de descentralización, democratización, participación

como un medio de mejorar la calidad de vida, social, política y económica de los
barrios de la zona oeste de Montevideo. Favorecer la construcción de ciudadanías
contribuyendo en los procesos de inclusión social en le territorio (…) Utilizar la
comunicación como una herramienta eficaz de la descentralización. Impulsar
políticas ecológicas y culturales en coordinación con otros departamentos.

Recuperación de espacios públicos y culturales. Difundir la memoria histórica de
cada barrio. Seguimiento permanente de los focos de conflicto ambiental. Coordinar
con Anep y escuelas proyectos de Educación ambiental. Incentivar políticas que
propendan al desarrollo productivo, con el apoyo de la cooperación internacional.

• Derecho a la inclusión social
• Derecho a ser protegido en el goce de los derechos (derecho de
igualdad, etc.)
• Derecho a la cultura
• Derecho al esparcimiento
• Derecho a un medio ambiente sano
• Derecho al desarrollo del Departamento de Montevideo y su
prosperidad
1.3.3.6. División Región Centro

Profundizar el Proceso de Descentralización. Involucramiento de la

ciudadanía en la Gestión de Gobierno. Folleto anual con información de la zona.
Fortalecer el desarrollo de los Órganos de Gobierno Descentralizados. Dotar a las
Juntas Locales de la Región las herramientas necesarias para conducir el Gobierno
Local. Apoyar los Consejos Vecinales de la Región para el desarrollo de su vínculo
con los vecinos. Mejorar la capacidad de gestión del Servicio Centro Comunal
Zonal (…) Dotar a los Servicios Centros Comunales Zonales de los recursos aptos
para la intervención en le territorio a escala zonal (…) Dotar a los Servicios Centros
Comunales Zonales de la infraestructura imprescindible.


1.3.3.7. División Región Este

Gestionar democrática y transparentemente el órgano de gobierno local

y su oficina administrativa y de servicios (CCZ), en forma eficiente y eficaz con
atención sensible a los requerimientos de la sociedad (…) Apoyar a los Directores
de los Servicios de los CCZ de la región: para que sean agentes de consolidación
de los sistemas locales, garanticen el fortalecimiento continuo de una gestión
planificada continuando la construcción de una ciudadanía participativa (…)
Favorecer una amplia participación ciudadana en la toma de decisiones, buscando
conocer, reconocer y legitimar las redes de participación “no formales” que existen
en la vida cotidiana de los vecinos, favoreciendo la democratización de la sociedad.
Involucrar a la mayor cantidad de actores sociales en la elaboración del Presupuesto
y el Plan quinquenal (Presupuesto Participativo). Difundir en forma clara y sencilla
los ejes de discusión del plan de gobierno Municipal. Propiciar acciones integrales
en el territorio de las regiones, espacios inter regionales y área metropolitana.

• Derecho a una Administración eficiente / Derecho a la honestidad
administrativa / Derecho a la transparencia
• Derecho a la libertad de opinión
• Derecho a la integración

En la planilla de “Resumen por programa y tipo de gasto” correspondiente
a la Dirección de Descentralización, surge que está Dirección es el Programa 0300.
A su vez, el Programa mencionado, se divide en 4 Subprogramas: 0300.01, 0300.02,
0300.03 y 0300.04.
Por su parte, de las planillas denominadas Resumen General de Gastos,

según lo indicado más arriba (No. 2.2.3), surge que el Subprograma 0300.01

corresponde a la Dirección de Descentralización, el Subprograma 0300.02
corresponde a la Región Oeste, el Subprograma 0300.03 corresponde a la Región
Centro y finalmente el Subprograma 0300.04 a la Región Este. Se observa entonces
que, los subprogramas existentes no se corresponden a las Divisiones analizadas
que conforman la Dirección de Descentralización.
De la observación de esta planilla de gasto, surge que no coinciden los

Subprogramas con todas las diversas reparticiones que tiene la Dirección.

ACONDICIONAMIENTO URBANO
1.3.4.1. Departamento de Acondicionamiento Urbano

Promover la mejora de la calidad de vida de todos los habitantes y

especialmente de los más desprotegidos, promoviendo la inclusión social y
superando la fragmentación socio-territorial.
Acondicionar la ciudad para responder a las necesidades actuales y para

prepararla ante los retos futuros, considerando especialmente sus roles como
capital (metropolitana, nacional y regional) y sus perfiles de actividad portuaria
y logística, agroindustrial, educativa, científica y tecnológica, turística, residencial,
cultural y de servicio a las personas, de manera de aumentar la inclusión y la justicia
social, dar sostén territorial a las actividades y dinamizar el crecimiento económico
y el desarrollo humano, elevar la calidad física y ambiental del territorio y potenciar
la competitividad y el posicionamiento regional y mundial de Montevideo.
Promover la mejora continua en el funcionamiento de la administración

municipal, enfocándola al servicio del ciudadano y procurando aumentar la eficacia
y eficiencia de todas las operaciones.
Impulsar la más amplia coordinación intra e interinstitucional de políticas y

recursos promoviendo la convergencia de los impactos en el territorio metropolitano
de las distintas acciones sectoriales.

Alimentar la conjugación de la innovación, la funcionalidad, la dimensión
estética y la sustentabilidad en todas las resoluciones operativas de los desafíos y
problemas a enfrentar para el acondicionamiento del departamento.

• Derecho a una mejor calidad de vida
• Derecho a la justicia social
• Derecho a la calidad del medio ambiente
1.3.4.2. Proyecto Peñarol Patrimonio Industrial

Aprovechar el patrimonio industrial de Peñarol como un recurso estratégico

de carácter metropolitano para su explotación económica y cultural en el marco de
un proceso de desarrollo local a través de la conjugación de recursos municipales,
actores locales, nacionales e internacionales.

• Derecho al esparcimiento.
1.3.4.3. Servicio Fúnebre y Necrópolis

Mejorar el funcionamiento del servicio fúnebre asegurando la atención

exclusiva a la población objetivo. Mejorar infraestructuras, equipamiento y
funcionamiento de los cementerios municipales.

• Derecho a un mejor servicio fúnebre

1.3.4.4. Unidad de Control y Coordinación de Redes de
Infraestructura Urbana
Mejorar los controles de calidad de las reposiciones de Pavimentos

realizadas por empresas ejecutantes de obras en la vía pública. Racionalizar el uso
del espacio aéreo y subterráneo en lo referido a las redes de infraestructura.

• Derecho a una mejor circulación mediante el desarrollo de obras viales
de interés general
1.3.4.5. Vialidad y Alumbrado

Orientar los principales esfuerzos viales en apoyo a la reorganización del

sistema de transporte público colectivo, la generación de corredores para el sistema
de cargas y la mejora de la conectividad urbana metropolitana.
Realizar acciones de mantenimiento a través del bacheo profundo o

superficial en todo el departamento y de sustitución de pavimentos por diseños de
mayor durabilidad.
Definir cronogramas de adecuación en base a inventarios. Desarrollar un

plan específico para veredas (especialmente en áreas periféricas) y facilidades de
acceso en las esquinas.
Mantener el alumbrado público actual y continuar con el plan de obras

nuevas.
Desarrollar planes de prevención de hurtos de materiales e instalaciones en

coordinación con autoridades nacionales.

• Derecho a mejor transporte público
• Derecho a mejores condiciones de pavimentación y acceso.
• Derecho al mantenimiento y mejora del alumbrado público

1.3.4.6. Mantenimiento Vial y Reconstrucción de Obra
Nueva
Mantenimiento vial y realización de obras de interés público.

• Derecho circulación
1.3.4.7. Unidad Técnica de Alumbrado Público

Aumentar la satisfacción de los vecinos fomentando su participación en la

planificación, control y revisión de los planes de alumbrado, coordinando con otros
servicios las intervenciones en la zona. Apoyar a las intendencias del interior en la
gestión del alumbrado público.
Racionalizar y optimizar los ingresos y gastos. Mejorar la atención al

ciudadano. Disminuir la depreciación y el envejecimiento de la instalación. Atención
en forma prioritaria a los alumbrados de emergencia.
Mejorar la gestión de los suministros y la disposición final de residuos

tóxicos. Contribuir a que los funcionarios municipales tengan la posibilidad de
continuar con su formación.
Integrar las acciones educativas, la seguridad laboral, las comunicaciones

internas y la coordinación de actividades dentro y fuera del servicio para aumentar
la motivación y el compromiso del personal en forma sostenible.
Mejorar, ampliar, renovar y mantener la infraestructura, asociada a las

actividades que se realizan, para brindar un mejor servicio.
Racionalizar la estructura funcional explorando y estudiando nuevas

alternativas que contribuyan a ejecutar y revisar la planificación quinquenal.
Fomentar la participación y el involucramiento de todos los funcionarios

municipales de alumbrado.

• Derecho a la participación en la planificación, control y revisión de los
planes de alumbrado público
• Derecho a una mejor atención
• Derecho a un mejor medio ambiente
• Derecho a la educación de los funcionarios
• Derecho a la seguridad laboral
1.3.4.8. División Tránsito y Transporte

Reestructurar el sistema de transporte público colectivo en el marco general

de una mejora sustantiva del sistema de movilidad urbana de personas y de carga.
Mayor seguridad en el tránsito, disminución de la accidentalidad, elevar la

tasa de respeto a las normativas de tránsito.

• Derecho a un mejor transporte público
• Derecho a la seguridad en el tránsito
1.3.4.9. Espacios Públicos, Hábitat y Edificaciones

Propender al reequilibrio socio territorial a través de políticas que apunten

a la inclusión social.
Facilitar el acceso a la ciudad para todos los habitantes y especialmente

los más desprotegidos a través de: el acceso al suelo, la vivienda y los servicios
urbanos; el acceso al espacio público adecuadamente calificado y dimensionado
para las necesidades de la población; la ejecución de las directrices de planificación
territorial de la Intendencia para los espacios públicos, los equipamientos y las
edificaciones públicas y privadas, el impulso a la inversión privada convergente con

las orientaciones de interés público y la coordinación de recursos y acciones de los
demás actores públicos vinculados a los temas de su competencia.
Aumentar el índice de espacios públicos equipados y el arbolado por

habitante procurando una distribución territorial cada vez más equitativa de estos
bienes ajustados a las necesidades específicas.

• Derecho a mejores condiciones de acceso a espacios públicos
• Derecho al medio ambiente

La Dirección Acondicionamiento Urbano es el Programa 0401, al que se le
asignó el importe de $ 134.575.872.
A su vez se identifican los siguientes Programas:
El Programa 0402 División Vialidad y Alumbrado se divide en cuatro

Subprogramas: 0402.01; 0402.02; 0402.03 y 0402.04. No surge del documento a
qué corresponde cada uno de estos Subprogramas (aunque es dable suponer que
refiere a las subdivisiones del Departamento, no es posible extraer qué reparticiones
estarían implicadas en cada Subprograma). El importe total correspondiente a
este Programa es de $ 513.657.785, correspondiendo a cada uno de los cuatro
subprogramas los siguientes importes de gastos: $18.406.860; $111.612.959;
$100.724.365; $282.913.601.
El Programa 0403 División Tránsito y Transporte se divide en seis

Subprogramas: 0403.01; 0403.02; 0403.03, 0403.04, 0403.05 y 0403.06. No surge
del documento a qué corresponde cada uno de estos Subprogramas (aunque es
dable suponer que refiere a las subdivisiones del Departamento, no es posible
extraer qué reparticiones estarían implicadas en cada Subprograma). El importe
total correspondiente a este Programa es de $ 569.851.815, correspondiendo a
cada uno de los seis subprogramas los siguientes importes de gastos: $34.276.759;
$17.933.570; $14.193.838; $97.393.912; $47.502.398; $358.551.338.

El Programa 0404 División Espacios Públicos Hábitat y Edificación se divide
en seis Subprogramas: 0404.01; 0404.02; 0404.03, 0404.04, 0404.05 y 0404.06. No
surge del documento a qué corresponde cada uno de estos Subprogramas (aunque
es dable suponer que refiere a las subdivisiones del Departamento, no es posible
extraer qué reparticiones estarían implicadas en cada Subprograma). El importe
total correspondiente a este Programa es de $ 243.921.562, correspondiendo a
cada uno de los seis subprogramas los siguientes importes de gastos: $7.252.067;
$22.824.037; $60.138.802; $43.811.726; $19.138.183; $90.756.747.

RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES
1.3.5.1. Departamento de Recursos Humanos y

materiales
Facilitar el acceso a la información por parte de los funcionarios sobre

diversos asuntos de su interés. Jerarquizar al funcionario municipal como actos
protagónico de la gestión promoviendo la participación, integración, conocimiento
mutuo, motivación y potenciando el sentido de pertenencia.

• Derecho a la información del funcionario municipal.
1.3.5.2. División Administración de Personal

Lograr la racionalización de los recursos humanos, seleccionar a las personas

más idóneas interna y externamente para cubrir las vacantes participando en todo
el proceso. Preparar, seleccionar funcionarios para ocupar cargos de estructura.

• Derecho a la igualdad.

1.3.5.3. Salud Ocupacional
Programa de salud y seguridad en el trabajo, a través del mejoramiento de

las condiciones y medio ambiente de trabajo., disminución de tareas insalubres.

• Derecho a la salud
• Derecho a buenas condiciones laborales
1.3.5.4. División Abastecimientos

Mejora de la eficiencia de la IM en contrataciones y compras, obtención

de mayores niveles de transparencia en los procesos de compra. Mejor
aprovechamiento de los bienes pertenecientes a la IM.

• Derecho a la honestidad administrativa
1.3.5.6 Resumen de los Gastos

La Dirección Recursos Humanos es el Programa 0500.
A su vez el Programa 0900 se divide en cuatro Subprogramas: 0500.01;

0500.02; 0500.03 y 0500.04.

1.3.6 PROGRAMA 0600 - DEPARTAMENTO DE
PLANIFICACION
1.3.6.1. Instituto de Estudios Municipales

Promover la actualización de las competencias y el crecimiento profesional

y personal de los funcionarios municipales, contribuyendo a la significación del
rol del trabajador como servidor público. Implementar un programa de formación
permanente dirigido a los agentes de desarrollo local y sociedad civil, orientado a
favorecer la participación democrática en la gestión municipal. Promover el diseño e
implementación de metodologías y herramientas de educación acordes al contexto
actual de nuevas tecnologías de información y comunicación. Fomentar acciones
de cooperación e intercambio con otros organismos internacionales, nacionales,
departamentales y privados en general. Fomentar estudios de investigaciones
sobre la temática municipal que coadyuven a la mejora de la gestión.

• Derecho a la igualdad.
1.3.6.2. Plan de ordenamiento territorial

Ajustar la normativa vigente del POT, la normativa vigente en materia

edilicia, realizar proyectos específicos en temas puntuales, como modificar proyecto
de normativa para discapacitados.

• Derecho a la integridad física

1.3.6.3. Información Territorial
SIG institucional, mejora y actualización de la cartografía base y diseño

de un modelo de datos geográfico y geocodificación. Mejora del sistema de
nomenclatura y numeración, atención al usuario de información geográfica, con la
normativa urbanística actualizada.

• Derecho a la información.
1.3.6.4. Estudios y regulación Territorial

Mejorar de manera permanente en la satisfacción del usuario en los

diferentes trámites a nuestro cargo. Contribuir a la democratización de la
información, participando en la creación u mantenimiento de un sistema de
información geográfico institucional corporativo.

1.3.6.5. Unidad de expropiaciones

Contribuir eficientemente a la realización en plazo de las obras. Contribuir

al establecimiento de un Sistema de inmuebles Municipales. Establecer la justa
indemnización correspondiente a las expropiaciones a realizar.

• Derecho de propiedad

1.3.6.6. Protección Patrimonial
Profundizar la conformación de una política patrimonial municipal, mejorar

la coordinación con la Comisión del patrimonio Cultural de la Nación. Difundir
valores a preservar. Recuperación de espacios públicos patrimoniales. Mejorar la
calidad ambiental y la imagen de las zonas comerciales. Defensa de la faja costera
como existencia natural y borde construido.

• Derecho a la cultura.
• Derecho al medio ambiente
• Derecho de soberanía permanente sobre los recursos naturales

La Dirección Recursos Humanos es el Programa 0600.

0600.02; 0600.03 y 0600.04.
1.3.7 PROGRAMA 0700 - DEPARTAMENTO DE

CULTURA
1.3.7.1. Departamento de Cultura

Gestión democratizadora de las actividades culturales, contribuir a la

promoción de la creación artística, y a la promoción del patrimonio cultural.
La cultura ha sido y es fuente de democratización y de desarrollo humano y

es un elemento básico de la cohesión social, siendo ésta un elemento indispensable
para el desarrollo integral del ser humano y para la superación de la pobreza y la
desigualdad.

Atender debidamente las bases culturales de cualquier desarrollo
consistente y sostenido.
Coordinar esfuerzos culturales con el gobierno nacional pues la situación

política es un aliado importante en las estrategias culturales departamentales.
Garantizar el acceso universal a los bienes y servicios culturales y difundir

valores que contribuyen a desarrollar ciudadanos que participen en la elaboración,
deleite, difusión de las manifestaciones culturales más diversas.
1.3.7.2. Dirección de Cultura

Impulsar un cambio cultural a través de la difusión del cultivo de huertas

entre los escolares; establecer oficinas de atención a las disciplinas artísticas;
relevar y sistematizar datos relativos a la actividad cultural de Montevideo; difundir
la danza y contribuir con la educación física y espiritual de los niños; multiplicar
los escenarios culturales; atender a la emergencia social a través del arte;
descentralización cultural; impulsar la alfabetización digital.
1.3.7.3. Esquinas Desarrollado

Generar 20 esquinas de la cultura en los barrios periféricos; talleres de

capacitación en diferentes disciplinas culturales y artísticas; lograr que se produzca
una redistribución y coordinación humana, económica y de acciones entre
todas las Unidades de la IM en temas culturales, intercambio entre los barrios,
fiestas populares; búsqueda de fondos entre los privados, las ONGS, los aportes
internacionales y la gestión de los vecinos; capacitar gestores culturales; otorgar
becas mensuales a los talleres de percusión: presentar ciclo de cine uruguayo en
video; difusión y análisis de estos eventos, colaborar con las esquinas con pequeñas
partidas económicas para transporte, materiales etc, desarrollar un estructura
administrativa para planear , desarrollar y asesorar este movimiento popular.

1.3.7.4. Unidad de producción
Coordinación general de la organización municipal del Patrimonio

departamental; desarrollar la actividad de la danza a través de la docencia y
actuación; todas las acciones que determine la Dirección del Departamento.
1.3.7.5. Proyecto Teatro Solís

Culminar el proyecto de arquitectura, infraestructura escénica y construcción

del Teatro para tener el 100% del edificio funcionando, dotando al departamento
de Montevideo de un centro cultural de primer nivel.
1.3.7.6. Locaciones Montevideanas

Mejorar el desarrollo de la OLM cómo de Gestión Audiovisual, mantener la

política de coproducciones, generar presencia a nivel internacional de Montevideo
y Uruguay como plaza de realización de cinematografía y audiovisual.
1.3.7.7. Unidad Docente

Incentivar el acceso igualitario y el respeto a la pluralidad cultural a través de

talleres. Conformar espacios colectivos de expresión y producción local; multiplicar
y diversificar las ofertas educativas; contribuir al desarrollo de la formación
permanente, apoyando el trabajo de todos los docentes del Departamento de
Cultura.
1.3.7.8. Unidad Técnica de Mantenimiento

Optimizar el estado de los edificios administrados por el Departamento.

1.3.7.9. Unidad de Difusión
Potenciar la comunicación del Departamento, búsqueda de una más

intensa relación con el vecino, incrementar el uso de los medios de comunicación
existentes, democratizar el acceso a la información cultural.
1.3.7.10. División Promoción

Estimular la creación de artistas jóvenes; realizar festival bienal de poesía;

encuentro de teatro amateur; construir un espacio de articulación cultural en el
centro de Montevideo. Espacio Z; reacondicionar la Sala Verdi, editar libros con el
fin de contribuir a la difusión cultural; recuperar archivo sonoro; rescatar la Plaza
Mateo; vincular a los escritores con la población metropolitana; edición de un
cd con textos; reconocimiento a grandes figuras de la cultura uruguaya; difundir
la actividad teatral en los barrios; creación de la Biblioteca Latinoamericana y la
Biblioteca Musical; Red metropolitana de difusión de espectáculos.
1.3.7.11. Teatro en el Aula

Cumplir un ciclo de cuatro obras en liceos e instituciones de la Capital por

año; acercar a los estudiantes a las salas; estimular al público escolar a la creación de
obras literarias; formación de grupos de autogestión liceales; escolares; contribuir a
la formación de los profesores de secundaria; aportar a las instituciones educativas
interesadas.
1.3.7.12. Sala Zitarrosa

Continuar con la gestión y la consolidación de ésta como uno de los centros

culturales de mayor nivel artístico, turístico y cultural; mantenimiento de la sala.

1.3.7.13. Unidad Teatro Solís
Ofrecer programación de excelencia artística abierta a todas las

orientaciones estéticas; promover la accesibilidad democrática de la ciudadanía al
disfrute de las artes escénicas y la Música; posicionar al Teatro Solís como modelo
ejemplar de servicio público eficaz y eficiente; posicionarlo como Centro Cultural
Nacional en el Área de las Artes escénicas y la música; promover el surgimiento
de talentos jóvenes; constituirlo en un polo nacional y regional de tecnología de
punta en el área de las Artes escénicas y la música y constituirlo en un modelo
de referencia e innovación en materia artística, técnica y de gestión. Culminar el
proyecto de Arquitectura, infraestructura escénica y construcción del Teatro Solís.
Festejar el 150 aniversario del teatro.
1.3.7.14. Comedia Nacional

Realizar espectáculos teatrales de calidad artística para la mayor cantidad

de espectadores.
1.3.7.15. EMAD
Promover le excelencia funcional y académica; concretar una sede para la

institución; lograr la infraestructura material y equipamiento acorde al siglo XXI;
lograr el status de Grado Académico para la institución; red de extensión Cultural
brindada a la comunidad para la creación y difusión de productos culturales;
propiciar la integración de las artes escénicas en la currícula educativa de las tres
ramas de la enseñanza; creador de un “corredor cultural internacional”. Mercosur,
para lograr intercambio de docentes y propuestas culturales; fortalecimiento de la
imagen de la institución y perpetuar la memoria de la institución.

1.3.7.16. Centro Cultural Florencio Sánchez
Consolidar la estructura del centro, adecuando los recursos humanos y

creando un organigrama funcional; realizar “un solo país” en el Cerro, profundizar
relaciones con el Proyecto cultural del Cerro, editar la revista “Vientos del Sur”;
ampliar las relaciones con el área metropolitana y organismos productores de
cultura.
1.3.7.17. Banda Sinfónica

Desarrollar el servicio para potenciar los medios de llegada a los barrios, los
conciertos realizados y los apoyos que estos requieran. Realizar un programa por
los 100 años de la BSM; llegada con conciertos sinfónicos, populares y didácticos
a los sectores más populares del país; coordinar con otros músicos, conjuntos,
cantantes la realización de conciertos.
1.3.7.18. Escuela Municipal de Música

Mejorar la prestación del servicio, proyectar la Escuela a efectos de hacerla

conocer desde el punto de vista del servicio gratuito que presta y la calidad del
mismo. Instrumentar el relacionamiento con las restantes unidades musicales de
la IM, fomentar el relacionamiento con otras instituciones similares de los distintos
Departamentos y del país, para coordinar actividades y eventos. Profundizar el
relacionamiento con organizaciones similares a nivel internacional.
1.3.7.19. Servicios de Bibliotecas y Casas de Cultura

Mejorar el parque informático del Servicio y todas las unidades, involucrar al

personal y vecinos. Establecer el Programa de aceptación internacional” Formación
de Usuarios”, adquisición de documentos conforme las preferencias de los Usuarios.
Coordinación con otros servicios biblioculturales del país y del exterior.

1.3.7.20. Bibliotecas
Mejora de la planta edilicia, incremento del acervo bibliográfico de las

bibliotecas municipales, mejora de la relación de la ciudadanía con la informática a
través de mantener 19 centros virtuales bibliotecológicos.
1.3.7.21. División Artes y Ciencias

Desarrollo de una política basada en un concepto integral e integrador

de la cultura nacional que además de las expresiones artísticas incluya además
;a divulgación científica y el deporte. Creación, preservación y jerarquización de
espacios culturales sociales y antropológicos destinados a la preservación de la
memoria, la identidad y los derechos humanos. Creación de museos. Promoción de
la memoria histórica de Montevideo y del patrimonio cultural barrial. Promoción
del libro y la lectura, vinculando a los niños y jóvenes con los escritores y poetas
nacionales. Promover y estimular el pensamiento y la creación artística, plástica y
visual con énfasis en la sensibilización y participación de la población.
1.3.7.22. Unidad de Animación

Desconcentrar y difundir las distintas disciplinas artísticas en los barrios

de Montevideo, apoyar la infraestructura de audio, luces y organización a las
actividades solicitadas por los CCZ; apoyo a proyectos de otras organizaciones
oficiales y sociales avaladas por la Dirección. Crear un espacio que facilite el
encuentro de diferentes grupos etarios (jugo teca Montevideo), carpa de ciencia
tecnología y comunidad;

1.3.7.23. Museo y Jardín Botánico
Mantener las colecciones vivas y asegurar el normal funcionamiento del

parque, mejorando el servicio que se le brinda al público; cursos de conocimiento
de Flora Indígena y otros, incorporando docentes de reconocida trayectoria.
1.3.7.24. Planetario
Divulgación de la Astronomía y ciencias afines, inserción en el medio

académico regional e internacional de las mismas; optimizar el funcionamiento de
la institución.
1.3.7.25. Museo Dámaso A. Larrañaga

Actualizar la gestión, sensibilizar al público en tendencias científicas que

apunten a la conservación del patrimonio natural y la educación ambiental.
1.3.7.26. Zoológico de Villa Dolores

Objetivos y actividades:
Reestructurar el zoológico manteniendo su concepción de paseo con

función recreativa y educativa. Promover y desarrollar el intercambio científico
continuo.
1.3.7.27. Parques Municipales Protegidos: Parque Lecocq

Lograr ser un zoológico acorde a la estrategia mundial de la vida silvestre.

Convertirse en una institución científica seria y respetada como centro de
especialización en el manejo de si población

1.3.7.28. Escuela de Jardinería
Enseñanza científica y técnica de la Jardinería, mejora de las condiciones

laborales a través de la formación de técnicos jardineros.
1.3.7.29. Punta Espinillo

Mejora de los servicios ofrecidos al visitante y al que concurre al camping.
1.3.7.30. Servicio de Museos y Salas de Exposiciones

Difusión del acervo cultural de los museos y salas de exposiciones. Concurso

Literario Municipal, Anual Municipal de Artes Visuales, continuar con el rescate del
parque y Museo Fernando García, como legado cultural a otras generaciones.
1.3.7.31. Secretaría de Deportes

Fomentar y ampliar la practica de la actividad física y deportiva, fortaleciendo

la descentralización y propiciando la autogestión. Optimizar el uso del suelo municipal
cedido a instituciones deportivas, en beneficio de la comunidad. Incrementar las
intervenciones en los CCZ y en el uso de piscinas. Ampliar la accesibilidad de las
personas discapacitadas a instalaciones deportivas y en equipamiento urbano.
Generar espacios de incorporación de niños y adolescentes a la práctica del
deporte a través de una disciplina deportiva. Lograr que los montevideanos tengan
una propuesta democrática y participativa de actividades deportivas y culturales.
Lograr que la población acceda a la información acerca de los beneficios de la
actividad física para la prevención en materia de salud. Consolidar la corrida San
Felipe y Santiago como una de las más importantes del país, generar a partir de ella
espacios de participación popular en actividades de calle. Consolidar el Centro de
Estudios sobre Deportes Infantiles Municipales (CEDIM). Crear un plan Director de
Infraestructura Deportiva de la Ciudad de Montevideo. Consolidar la presencia de

la Secretaría de Deportes en los ámbitos nacionales, regionales e internacionales
en virtud de ser la capital del país y del Mercosur.
1.3.7.32. Guardavidas
Definir la estructura interna del Servicio, continuar con la difusión de

la campaña “disfrutemos la playa con seguridad” en las Escuelas Públicas de
Montevideo, ampliar la campaña de prevención al primer ciclo de enseñanza
media. Mantener y aumentar los niveles de seguridad en las playas. Adquisición
de equipamiento y accesorios para la función específica de salvamento acuático.
Aumentar la seguridad y protección personal de los funcionarios. Mejorar el
mantenimiento de los locales de playa utilizados por el Servicio. Mejorar el sistema
de administración del Servicio.
Derechos humanos involucrados en los numerales precedentes:

• Derecho a la cultura y a todas las expresiones de la misma
• Derecho al libre acceso a las actividades culturales
• Derecho a la alfabetización digital
• Derecho a la educación, incluyendo la educación física
• Derecho a la seguridad

La Dirección de Cultura se divide en varios subprogramas: Programa
Dirección, División Promoción Cultural y División Artes y Ciencias, dentro de los
cuales no se especifica cuales de los servicios se encuentran incluidos.

1.3.8 PROGRAMA 0800 – DEPARTAMENTO DE
DESARROLLO AMBIENTAL
1.3.8.1. Departamento de Desarrollo Ambiental

El objetivo general del Departamento de Desarrollo Ambiental era lograr

que en el Quinquenio los vecinos de Montevideo tengan una mejora en su calidad
de vida desde el punto de vista ambiental en un 100%.
Para la consecución de dicho objetivo general se establecieron diversos

productos, a saber:
(i) “Vecino educado que colabora con el ambiente”, el cual se llevaría a cabo
a través de actividades descritas por el Grupo de Educación Ambiental y Humedales;
(ii) Controles ambientales periódicos a cargo del Servicio de Instalaciones

Mecánicas y Eléctricas y el Laboratorio de Higiene Ambiental;
(iii) Saneamiento extendido y mantenido a cargo de los Servicios de la

División Saneamiento;
(iv) Residuos hospitalarios depositados con garantías ambientales, actividad

a cargo de servicios licitados y contratados;
(v) Recolección y disposición de residuos con máximo de eficiencia para

iniciación de recolección clasificada, a cargo de la División Limpieza.
1.3.8.2. Servicio de Instalaciones Mecánicas y Eléctricas

(SIME):
i. Mejorar la calidad de vida del vecino previniendo contaminación.
Este objetivo comprende, para consecución, los siguientes productos: (a)

inmisión de ruido; (b) mapeos acústicos; (c) emisiones acústicas, gaseosas, olores y

de polvo; (d) inmisión de radicación electromagnética en media y alta frecuencia;
(e) trasmisión de vibraciones; y (f) mejora de atención al público.
Para el cumplimiento de este objetivo se prevén, básicamente, actividades

inspectivas y de mediciones, con determinadas metas consistentes en cantidad de
inspecciones, evaluaciones y monitoreos.
ii. Mejorar la seguridad en beneficio del vecino.
Este objetivo comprende los siguientes productos: (a) control de ascensores;

(b) control de instalaciones con público; (c) control de instalaciones en comercios
e industrias; (d) control de camiones tanques de combustible líquido; (e) control
de uso de explosivos; y (f) control de instalaciones subterráneas de combustibles.
Al igual que con el objetivo anterior, para el cumplimiento de este objetivo

se prevén actividades inspectivas y de mediciones, con determinadas metas
consistentes en cantidad de inspecciones, evaluaciones y monitoreos.
1.3.8.3. Unidad de Laboratorio de Higiene Ambiental:

Objetivos y Actividades generales:
i. Fortalecimiento de la capacidad de la Unidad en su rol de vigilancia y

evaluación de la calidad ambiental.
Los productos previstos comprendidos en este producto son: (a) aumento

de recursos humanos asignados, de acuerdo a las necesidades de cada área; (b)
mejora de la infraestructura edilicia; (c) mejora en aspectos de seguridad laboral;
(d) desarrollo de sistema de calidad para la gestión integral; (e) capacitación del
personal; y (f) racionalización del servicio de locomoción.
Las actividades previstas en los productos mencionados refieren

fundamentalmente a la propia Unidad y tienen por finalidad mejorar la
infraestructura y condiciones prestacionales de la misma, como por ejemplo
el mantenimiento edilicio y de infraestructura del servicio, la reformulación y
redistribución de áreas de laboratorios, oficinas y depósitos, obtención de la
habilitación de Bomberos para el laboratorio, revisión y mejora de dispositivos
para prevención y seguridad laboral, implementación de un sistema de gestión de
calidad, realización de cursos de capacitación, disposición de un parque vehicular
adecuado a las actividades, etc.

Objetivos vinculados con el control de aguas:
i. Programa de vigilancia costera.
Este objetivo no tiene productos específicos, pero sí actividades tales como:

(a) estudio de balneabilidad de playas en temporada estival; (b) investigación de
presencia de algas en playas de Montevideo; (c) seguimiento de aportes costeros
mediante muestreo y análisis de desagües; (d) calidad de estaciones costeras en
temporada estival; (e) seguimiento de vertidos accidentales y evaluación del efecto
sobre el cuerpo receptor.
ii. Control de funcionamiento del Emisario de Punta Carretas.
Este objetivo tiene por actividad el control de la calidad del Río de la Plata
a 200 m de la costa, desde la desembocadura del Arroyo Carrasco hasta la playa
Santa Catalina y en círculos concéntricos a la salida del emisario, zona de difusores
y círculos cada 500 metros.
iii. Control del Sistema de Saneamiento.
Este objetivo tiene por actividades el estudio de Planta de Pre-tratamiento

de Punta Carretas, mediante monitoreos continuos e intensivos y la búsqueda de
Vibrio cholerae en diferentes estaciones del Sistema de Saneamiento.
iv. Programa de monitoreo de cuerpos de agua.
Este objetivo incluye actividades como campañas de muestreo y análisis

de los principales arroyos que atraviesan Montevideo y la Bahía de Montevideo,
campañas de muestreo y análisis de cuerpos de aguas linderos a las Usinas de
disposición final de residuos y lixiviados.
v. Programa de monitoreos de industrias.
Este objetivo comporta las siguientes actividades: análisis de efluentes

industriales, inspección y análisis de descargas de barométricas en los volcadores
de la IM, análisis de efluentes aportados por empresas particulares, estudios
fisicoquímicos y microbiológicos de las lagunas de tratamiento de la planta
municipal de compostaje.

vi. Apoyo a estudios relativos al desarrollo del sistema de saneamiento
oeste.
Este objetivo comprende las siguientes actividades: determinación de

decaimiento bacteriano, estudios de evaluación de impacto ambiental en la zona
de emplazamiento del futuro sistema de saneamiento de la zona oeste mediante
muestreos y análisis, estudios en la Bahía de Montevideo para la evaluación del
impacto ambiental de la descarga provisoria.
vii. Aguas recreativas artificiales.
Este objetivo tiene como actividades involucradas el muestreo, análisis

e informe de aptitud delas piscinas abiertas y cerradas, públicas y privadas del
departamento de Montevideo.
viii. Aguas de consumo y usos hospitalarios.
Este objetivo comprende las siguientes actividades: muestreo y análisis

de agua de tanques, análisis de aguas aportadas por particulares, muestreo y
análisis de guas de consumo en escuelas de Montevideo y análisis de aguas de uso
hospitalario.
ix. Preparación de medios de cultivo y esterilización de materiales.
Objetivos vinculados con el control del aire:
i. Estudio de calidad atmosférica de Montevideo.
Para el cumplimiento de este objetivo específico se han previsto los

siguientes productos y actividades: la consolidación y mantenimiento de la red de
monitoreo atmosférico con estaciones de materia particulado y sensores de gases;
evaluación del índice de corrosividad en Montevideo; implementación de monitores
de difusión pasiva para detección de áreas críticas; incorporación de sensores de
compuestos orgánicos; respuesta a denuncias enviadas por CCZ y otros servicios de
la IM, a través de inspecciones y evaluaciones ambientales; coordinación y apoyo a
la implementación de una red de calidad de aire en el área metropolitana.
Objetivos vinculados con el control de residuos sólidos:
i. Gestión de residuos sólidos.

Este objetivo comprende las siguientes actividades: evaluación y autorización
para la disposición final de residuos sólidos industriales y comerciales; coordinación
permanente con otros servicios municipales relacionados; instrumentación de
mejoras en el sistema de control de entrada de residuos industriales y comerciales
para su disposición final; análisis de muestras de residuos; registro de empresas
generadoras de residuos y tratamientos indicados en los casos necesarios; atención
personalizada y asesoramiento a empresas, incluyendo transportistas, sobre
trámites a realizar para la caracterización de residuos; citaciones e inspecciones a
empresas; coordinación con empresas y ONGs para la reubicación de residuos con
posibilidad de reuso; etc.
Objetivos vinculados con el control de suelos:
i. Evaluación de la contaminación química de suelos.
Este objetivo importa la realización de las siguientes actividades: evaluación

de suelos en asentamientos precarios, en especial metales pesados relacionados
al riesgo de salud; estudio del impacto causado por industrias relacionadas a
emisiones de metales y la determinación de sus concentraciones en suelo en las
inmediaciones; respuestas a denuncias enviadas por los CCZ y otros servicios de
la IM; asesoramiento para la mitigación y remediación de suelos contaminados;
participación en proyectos para vinculación de contaminación de suelos y aguas
subterráneas, y para relevamiento y tipificación de terrenos con rellenos; desarrollo
de metodologías analíticas para determinación de hidrocarburos en suelos.
1.3.8.4. Grupo de Educación Ambiental

i. Potenciar el equipo de funcionarios de la Unidad.
Este objetivo comprende como producto y actividades el diseño de los

perfiles para proceder a los llamados que permitan contar con esos técnicos y
realización de los trámites necesarios para incorporar esos nuevos perfiles.
ii. Contar con un lugar que sirva de referencia para el trabajo de educación
ambiental y participación ciudadana en Montevideo.
Este objetivo implica la conformación de un equipo de trabajo con

funcionarios del Grupo de Educación Ambiental y el apoyo del Departamento de

Desarrollo Ambiental, para elaborar un proyecto de Casa Ambiental de Montevideo,
en la cual congregar el trabajo de educación ambiental y participación ciudadana.
1.3.8.5. Educación Ambiental

i. Desarrollar políticas y actividades de educación ambiental, dirigidas a

niños y adolescentes, con el objetivo de generar cambios en valores y conductas,
que posibiliten un nuevo relacionamiento entre el hombre y el ambiente.
Objetivos y Actividades específicos:
i. Consolidar y profundizar los programas de educación ambiental dirigidos

a niños en edad escolar, mediante el desarrollo de talleres de educación ambiental
en escuelas de Montevideo, en la Sala de Educación Ambiental del Punta carretas
y ONGs..
ii. Implementar y desarrollar programas de educación ambiental para

estudiantes de nivel secundario mediante la realización de talleres de sensibilización
en grupos liceales.
iii. Consolidar y profundizar los programas de educación ambiental desde el

juego, sensibilizando sobre los temas ambientales, desde una perspectiva positiva
y movilizadora de lo afectivo, en instancias preferentemente fuera del ámbito
de la educación formal, para lo cual se prevén actividades en distintas zonas del
departamento.
1.3.8.6. Participación ciudadana en la gestión ambiental

del Municipio
Profundizar la participación de los actores sociales e institucionales en la

definición de políticas ambientales y en el seguimiento de la calidad ambiental
de cada zona de Montevideo, única forma de lograr compromisos colectivos en el
cuidado del ambiente.

i. Agenda Ambiental de Montevideo, Grupo Ambiental del Montevideo:

consolidar el Grupo Ambiental del Montevideo como ámbito de participación y
seguimiento de la Agenda Ambiental de Montevideo y asegurar el seguimiento de
los compromisos plasmados en la Agenda.
Para ello se prevén como actividades la realización de reuniones periódicas

del Plenario, la Mesa y los talleres del GAM, seminarios y jornadas de trabajo sobre
los temas de la Agenda.
ii. Monitoreo Ambiental Ciudadano (MAC): fortalecer y profundizar

esta experiencia, que a través de un acuerdo con las ONGs Ambientalistas y las
Comisiones de Ambiente Zonales, permite a los vecinos realizar un seguimiento de
las fortalezas y debilidades ambientales de cada zona.
Para el cumplimiento de este objetivo se prevén actividades de coordinación

y actualización de diagnósticos ambientales, la realización de planeas de trabajo con
participación de los vecinos, la realización de reuniones periódicas de la Comisión
Mixta de Monitoreo Ambiental Ciudadano, talleres de capacitación y seguimiento
de denuncias y experiencias surgidas en torno a la participación de los vecinos en
el MAC.
iii. Apoyo a las Comisiones de Ambiente Zonales: apoyar el trabajo de las

Comisiones de ambiente zonales, dotándolas de las herramientas necesarias para
liderar el trabajo de mejora de la calidad ambiental de cada zona.
Para el cumplimiento de este objetivo están previstas realización de

reuniones plenarias con participación de todas las Comisiones de Ambientes
zonales para generar un intercambio y la definición de estrategias comunes, la
realización de diagnósticos y planes.
1.3.8.7. Información, Difusión y Sensibilización

Generar herramientas, a través de diversos medios, que nos posibiliten

sensibilizar a nuestra población, y sobre todo facilitar el acceso libre y trasparente
a la información que maneja la comuna sobre la calidad del ambiente y las acciones
en curso.

i. Informes Ambientales Anuales: publicación de Informes Ambientales

Anuales, tomando como referencia la metodología PEIR utilizada en el GEO de
Montevideo.
Para cumplir la meta de publicar el Informe Ambiental Anual se prevén

como actividades la conformación de un equipo de redacción, reuniones de trabajo
de dicho equipo y búsqueda de la información, diseño del informe y posterior
publicación.
ii. Páginas web: mantenimiento y actualización de las páginas web de la

Intendencia Municipal de Montevideo y del Grupo Ambiental de Montevideo.
Este objetivo específico comprende actividades tales como la sistematización

de la información ambiental generada por la IM y mantener un vínculo permanente
con el Servicio de Prensa para la actualización de las páginas web.
iii. Producciones audiovisuales: elaboración de producciones audiovisuales

sobre la temática ambiental, en coordinación con el Servicio de Prensa y TV Ciudad.
Este objetivo específico incluye actividades tendientes a articular recursos

humanos, materiales y económicos necesarios para dar forma a las producciones
audiovisuales de acuerdo a las prioridades de gestión del gobierno comunal, la
conformación de equipos de trabajo, la realización de gestiones con organismos de
cooperación y empresas para conseguir apoyos que permitan potenciar el trabajo.
iv. Programa de radio:
Se prevé para este objetivo la articulación de todas las áreas municipales

con áreas de gestión ambiental a su cargo y con actores sociales e institucionales
para dar forma al programa semanal.
v. Medios de comunicación: profundizar el vínculo con referentes y

periodistas de los medios de comunicación, buscando una fuerte difusión de los
temas ambientales.
Para la consecución de este objetivo específico se prevé la realización de

contactos periódicos con los medios de comunicación para actualizar la base de

datos, la sistematización de la información disponible y elaboración de informes
mensuales sobre la situación ambiental y la gestión comunal.
Otros objetivos:
i. Profundizar el vínculo, el intercambio y la definición de estrategias

comunes con otras ciudades; consolidar y profundizar las actividades de educación
ambiental dirigidas a funcionarios municipales; realizar eventos masivos de
sensibilización y difusión de la temática ambiental; etc.
1.3.8.8. División Saneamiento – Estudios y Proyectos de

Saneamiento
i. Dar solución a los requerimientos de drenaje pluvial de la ciudad:
Este objetivo comprende diversos productos, a saber: (a) proyectos de

conducciones; (b) proyectos de captaciones; y (c) proyectos de retenciones u otras
medidas estructurales y no estructurales, y las actividades y metas correspondientes
a cada uno de ellos refieren a soluciones proyectadas y licitaciones realizadas.
ii. Ampliar la cobertura del servicio de saneamiento mediante red de

colectores:
Este objetivo incluye los siguientes productos: (a) proyectos de saneamiento

para zonas de la ciudad sin servicio; (b) proyectos de agua potable, saneamiento
y drenaje para asentamientos irregulares; (c) proyecto de extensiones de red de
menos de 200 metros (colectores aislados). Las actividades y metas relativas a estos
productos tienen que ver con la realización de estudios de factibilidad, proyectos y
la licitación y aprobación de proyectos.
iii. Mejorar el funcionamiento del servicio de saneamiento:
Este objetivo comprende los siguientes productos: (a) estudios y proyectos

para evitar desbordes de la red de saneamiento separativo en tiempo de lluvia; (b)
estudios y proyectos para evitar vertimientos de aguas servidas en tiempo seco;
(c) estudios y proyectos para disminuir costos de operación y mantenimiento;
(d) estudios y proyectos para solucionar problemas estructurales en la red de
saneamiento; (e) estudios y proyectos para disminuir el impacto de vertimiento

de barométricas. Las actividades y metas relacionadas con este objetivo y estos
productos consisten en la realización de estudios y cantidad de proyectos realizados.
iv. Recuperar y preservar los recursos hídricos:
Este objetivo comprende como productos: (a) proyectos de disposición

final y conducciones relacionadas; y (b) estudios y proyectos para incorporar los
efluentes de los lixiviados de las Usinas de Disposición de Residuos Sólidos. Las
actividades y metas relacionadas con este objetivo y estos productos consisten en
la realización de estudios y proyectos.
v. Atender los reclamos y solicitudes de vecinos y clientes internos que

estén relacionados con el saneamiento o el drenaje pluvial de la ciudad:
Este objetivo comprende los siguientes productos: (a) informes sobre los
estudios técnicos realizados; (b) asesoramiento al Sector Conexiones; y (c) informes
a preemisarios de remociones en la vía pública. Las actividades relacionadas con
estos productos consisten, básicamente, en estudiar e informar.
vi. Asignar eficientemente los recursos disponibles para desarrollar y

mejorar el sistema de saneamiento de Montevideo:
Este objetivo comprende los siguientes productos: (a) ajuste permanente

del programa quinquenal de obras; (b) planes de gestión anual del servicio; (c)
diagnóstico de la situación del saneamiento y el drenaje urbano de Montevideo; (d)
Plan Director de Saneamiento y Drenaje Urbano de Montevideo; (e) Procedimientos,
criterios, manuales, planos constructivos tipo, etc. Las actividades relativas a estos
productos refieren a planificaciones, diseños y desarrollos.
vii. Desarrollar, administrar y mantener la información técnica del Sistema

de Saneamiento:
Este objetivo comprende los siguientes productos: (a) Catastro Técnico;

(b) base de datos de expedientes; (c) base de datos de proyectos; (d) sistema de
datos de proyectos. Las actividades previstas en estos productos consisten en la
actualización de la información y la mejora de diseño.

1.3.8.9. Operación y mantenimiento Saneamiento
i. Aumentar el nivel de satisfacción del vecino con el servicio de saneamiento,

a través de un servicio de saneamiento adecuado a las necesidades de los vecinos
y la limpieza preventiva de la red.
ii. Aumentar el número de conexiones en zonas de saneamiento, mediante

nuevas habilitaciones dentro del PSU III.
iii. Disminuir vertimientos de redes unitarias en tiempo seco a fin de mejorar

la calidad de los cursos de aguas.
iv. Mejorar la calidad de atención al usuario a través de trabajos de

desobstrucción y limpieza de elementos de la red, trabajos de reparación y
construcción de elementos de la red, trabajos de limpieza y desobstrucción de
canales y cursos de agua, con metas tendientes a aminorar los tiempos de respuesta.
v. Mantener la red de saneamiento a través de red con niveles de servicio

aceptables, para lo cual se prevén como productos el mantenimiento preventivo
de colectores y de bocas de tormenta; red en buen estado de funcionamiento, para
lo cual se prevén actividades tales como desobstrucción y reparación de bocas de
tormenta, desobstrucción y reparación de conexión, desobstrucción y reparación
de colectores, mantenimiento y rehabilitación de redes.
v. Mantener los cursos de agua en buenas condiciones de funcionamiento

mediante el mantenimiento de márgenes de canales y cursos de agua.
vi. Mejora de la calidad de los efluentes industriales mediante la inspección

de industrias, análisis y evaluaciones del monitoreo de industrias y cursos de agua,
certificación de calidad, etc.
vii. Estaciones de bombeo y planta de pretratamiento de niveles operativos

adecuados, lo cual comprende el mantenimiento de estaciones de bombeo y
control de plantas costeras y no costeras, así como disminuir el vertimiento de
redes separativas.
viii. Optimizar el funcionamiento de volcaderos de barométrica mediante la

informatización de volcaderos y la aprobación de nueva normativa.

1.3.8.10. Administración de Saneamiento
Objetivo y Actividades:
i. Aumentar el catastro de clientes de la Tarifa de Saneamiento, para lo

cual se prevé la realización de construcciones para generar nuevas conexiones,
la creación del Fondo de Financiación para la conexión de vecinos con escasos
recursos económicos, y la realización de relevamientos informáticos e inspecciones
de campo a fin de mantener actualizada la base de datos de la tarifa.
1.3.8.11. Servicio Obras de Saneamiento

i. Dar cumplimiento a las obras en ejecución correspondientes a diversos

proyectos que se citan, todos ellos relativos a saneamiento de diversas zonas de
Montevideo; y
ii. Dirigir las obras planificadas por el Servicio de Estudios y Proyectos

referidas a colectores y canalizaciones.
1.3.8.12. Proyecto de Saneamiento Urbano – Unidad

Ejecutora del Plan de Saneamiento Urbano
En lo que sigue se expondrán los objetivos, actividades y metas de los
siguientes planes de saneamiento: Plan de Saneamiento III Etapa Final; Transición
de Plan de Saneamiento III y Plan de Saneamiento IV; y Plan de Saneamiento V.
Plan de Saneamiento III Etapa Final:
i. Continuar con el aumento de la cobertura del servicio de alcantarillado

de aguas servidas y drenaje de aguas pluviales mediante la ejecución de redes de
saneamiento en diversos barios que se indican, a fin de alcanzar el 100% de los
metros de colector de saneamiento ejecutados.
ii. Rehabilitación, refuerzo o sustitución de redes de colectores del sistema de

saneamiento que se encuentran en mal estado de funcionamiento y conservación,
a fin de alcanzar el 100% de los metros de recuperación de colectores contratados.

iii. Disminución de las cargas orgánicas de origen doméstico e industrial
vertidas a los cursos de agua mediante el desarrollo de programas de control
de la contaminación de origen industrial y de la calidad de agua de los cuerpos
receptores y el mejoramiento institucional de las Unidades responsables de la
calidad ambiental y de los efluentes industriales.
iv. Disminución de la cantidad de metales pesados descargados de los

arroyos y la Bahía de Montevideo.
v. Conducción de todas las cuencas a su disposición final inmediata, para lo

cual se prevé la ejecución de estaciones de bombeo en determinados barrios de
Montevideo.
vi. Re asentar la población afectada por la ejecución de las obras proyectadas,

a fin de lo cual está prevista la construcción de las viviendas necesarias.
vii. Coordinar el desarrollo del Programa Plan de Saneamiento Urbano III

(PSU III).
viii. Dar viabilidad financiera al Programa.
Objetivos transición entre el Plan de Saneamiento III y el Plan de

Saneamiento IV:
i. Preparar los elementos necesarios para concretar los proyectos faltantes

para el PSU IV y brindar los elementos necesarios para la firma del contrato de
préstamo.
ii. Coordinar el desarrollo de la concreción de los elementos necesarios

para la transición entre el PSU III y el PSU IV.
ii. Dar viabilidad financiera al Programa.
Plan de Saneamiento IV:
i. Rehabilitación, refuerzo o sustitución de redes de colectores del sistema de

saneamiento que se encuentran en mal estado de funcionamiento y conservación
de las zonas que se indican.

ii. Continuar con el aumento de la cobertura del servicio de alcantarillado
de aguas servidas y drenaje de aguas pluviales en los barrios que se indican.
iii. Conducción de todas las cuencas a su disposición final inmediata mediante

estaciones de bombeo en diversos barrios de Montevideo que se mencionan.
iv. Re asentar la población afectada por la ejecución de las obras proyectadas

mediante la construcción de las viviendas que fueran necesarias.
v. Mejorar las condiciones sanitarias y ambientales de la Bahía y las playas

de la zona oeste de Montevideo a través de las estaciones de bombeo que se
prevén y el tratamiento y disposición final de efluentes.
vi. Rehabilitación de la disposición final del este de Montevideo mediante la

rehabilitación del emisario de Punta Carretas.
vii. Coordinar el desarrollo del Programa de Plan de Saneamiento Urbano

IV (PSU IV).
viii. Dar viabilidad financiera al Programa.
1.3.8.13. División Limpieza

i. Extensión del sistema de recolección por contenedores metálicos en

diversos barrios que se mencionan, incorporando a aproximadamente 80.000
habitantes al sistema de contenedores, llevando a brindar este servicio a más de
un 70% de la población de Montevideo.
ii. Implementar un sistema de recolección separativa en origen para

complejos habitacionales y servicios especiales mediante el uso de contenedores
plásticos.
iii. Renovación de flota para barrido y recolección manual de residuos.
iv. Creación de un servicio de lavado de calles (avenidas, calles principales

barriales, ferias), para lo cual se prevé la adquisición de tanques cisternas y equipos
de bombeo para instalar en chasis de recolectores en desuso.

v. Traslado a Cañada Grande (departamento de Canelones) la disposición
final de la disposición final de los RSU y los RSI, para lo cual se prevé la creación de
un organismo Metropolitano y la adquisición del terreno para instalar el Parque
Ambiental Cañada Grande.
vi. Mejoramiento de operación de Usina 8, con celdas A y B, para lo cual se

prevé la compra de equipamiento y la construcción de una planta para tratamiento
de los lixiviados.
vii. Mejoramiento de operación de Usina 8, con celdas A, B, C y D mediante

la compra e incorporación de nuevo equipamiento.
viii. Clausura de usinas 6 y 7 financiado a través de la venta de los Créditos

de Carbono (sólo quemado de gases) a través de un acuerdo con el Banco Mundial.
ix. Clausura de usinas 6, 7 y 8 financiado a través de la venta de los Créditos

de Carbono (generación de energía eléctrica) mediante la concreción de un acuerdo
con el Banco Mundial, y un convenio de venta de energía a UTE.
x. Mejora e incremento del Plan de Tratamiento de Residuos Orgánicos

(TRESOR), para lo cual se prevé la adecuación del equipamiento y de la planta
actual, y la ampliación de la plante a través de la adquisición de un nuevo predio
lindero a la actual planta.
xi. Recuperación de arenas y entorno de playas.
xii. Consolidación de los productos del Programa de Mejora de Gestión.
Derechos humanos involucrados en los numerales precedentes:

• Derecho a un medio ambiente sano
• Derecho a la vivienda digna

El Programa 0800 correspondiente al Departamento de Desarrollo
Ambiental se subdivide en los siguientes Programas o Subprogramas, con los
respectivos egresos por concepto de Gastos de Funcionamiento e Inversiones:

Programa 0801 - Dirección Desarrollo Ambiental: Gastos totales: $
49.515.266, los que se subdividen en (i) Gastos de Funcionamiento: Bienes y
Servicios $ 11.127.088, y Servicios Personales $ 35.420.376; (ii) Inversiones $
2.967.802, por concepto de Adquisiciones y Obras.
Programa 0802 - Saneamiento: Gastos totales: $ 271.399.637, los que se

subdividen en (i) Gastos de Funcionamiento $ 231.921.647: Bienes y Servicios $
154.508.324, y Servicios Personales $ 77.413.323; (ii) Inversiones $ 38.477.989, las
que se subdividen en Adquisiciones y Obras $ 39.477.989, y Servicios Personales $
10.922.994.
Programa 0803 - Proyecto de Saneamiento Urbano: Gastos totales: $

561.022.000, los que corresponden totalmente a Inversiones, y se subdividen de
la siguiente manera: (i) Inversiones con Fondos Externos, Adquisiciones y Obras
$ 180.600.007; (ii) Inversiones con Fondos Propios, Adquisiciones y Obras $
358.614.962, y Servicios Personales $ 21.807.032.
Programa 0804 – Programa Limpieza: Gastos totales: $ 656.879.265, los que

se subdividen en (i) Gastos de Funcionamiento $ 628.003.462: Bienes y Servicios
$ 246.843.758, y Servicios Personales $ 381.159.704; (ii) Inversiones $ 28.875.803,
las que se subdividen en Adquisiciones y Obras $ 28.875.803.

DESARROLLO ECONÓMICO E INTEGRACIÓN
REGIONAL
1.3.9.1. Dirección Superior

Promover políticas de desarrollo económico, con una fuerte articulación

con las de integración regional, para que se conviertan en una sólida base de
afirmación del objetivo estratégico de Montevideo de ser la capital del MERCOSUR.

• Libertad de actividad económica

1.3.9.2. Casinos Municipales
Revertir la situación económica deficitaria de los Casinos Municipales.

Mejora de la gestión comercial, racionalización de los recursos humanos, mejora
de gestión administrativa, mejora de imagen en la función de Casinos a la sociedad.
Aumentar el porcentaje de ganancia de los casinos, y optimizar la participación de
los funcionarios.

1.3.9.3. Mercado Modelo

El único objetivo explícito de esta División es la Preparación para el traslado

de todos los actores, aunque prevé una cantidad importante de Actividades,
entre las que podemos destacar: Análisis de residuos y contaminantes orgánicos,
habilitación bromatológica, control de plagas, vínculos con mercados de la región,
control de calidad, promover Frutas y Hortalizas Alimento Saludable, análisis
de la evolución de la producción, limpieza y lavado de calles, mantenimiento
edilicio, realizar talleres con productores, comerciantes minoristas y mayoristas,
trabajadores.

• Derecho a buenas condiciones laborales
• Derechos del consumidor

1.3.9.4. Administradora del Parque Industrial
Desarrollo PTIc, C.A.P.I.T. 35, innovación tecnológica, “acuerdo social”

(políticas de apoyo a la rentabilidad de los proyectos, productividad del trabajo,
“mesa de diálogo”).

1.3.9.5. Relaciones Internacionales

Dirección Superior – Objetivos y Actividades:
Tiene cinco grandes bloques de objetivos: cooperación internacional,

relaciones internacionales, integración regional, Montevideo Capital y gestión de
la División.
Indirectamente, a través de la intensificación de la cooperación internacional

en proyectos que apunten a la generación de empleo, inclusión social, lucha contra
la pobreza. (Cooperación Internacional).
1.3.9.6. Promoción Económica

Dirección Superior – Objetivos y Actividades:
Creación de la Unidad de Promoción e Integración del Comercio Alimentario,

“Proyecto Montevideo de Pesca”, “Proyecto Parque Rodó”.

• Derecho a la salud (control alimentario).
• Derecho al trabajo.
35 Suponemos que esta sigla corresponde a Comisión Administradora del Parque Industrial Tecnológico.

1.3.9.7. Promoción Económica. PYMES
Fortalecimiento del tejido productivo mediante la promoción de nuevas

fuentes de trabajo en la región metropolitana; articulación con organismos
públicos y privados para el desarrollo de planes de asesoramiento, capacitación,
asistencia crediticia y promocional de PYMES; desarrollo de instrumentos que
faciliten el acceso a los mercados; promoción de iniciativas y emprendimientos
productivos de carácter asociativo; organización de ferias, muestras y eventos para
la promoción de sus productos; intervención activa en el desarrollo económico
metropolitana; gestión articulada con actores sociales y empresariales generando
espacios conjuntos para la creación de un “Observatorio Pymes”.
• Derecho al trabajo. Derecho a condiciones saludables de trabajo.

• Igualdad de oportunidades.
• Derecho de asociación.
1.3.9.8. Promoción Económica. Montevideo Rural

Reserva estratégica de forraje con cultivos de alfalfa; plan de producción

animal, abastecimiento a agroindustrias o compradores institucionales, producción
de combustibles a partir de biomasa, reincorporación de tierras improductivas a
la actividad agropecuaria, servicio de maquinaria agrícola, calidad ambiental y
productos diferenciados, fondo de micro créditos, agricultura urbana, parque de
actividades agropecuarias en predio del ex Hanseniano, bases locales, gestión de
áreas naturales, promoción de la planificación y gestión participativa del territorio,
Comisión Especial Permanente de Montevideo Rural, Estudios y Planificación,
Proyectos de cooperación internacional.

• Libertad de trabajo
• Derecho a un medio ambiente sano (promoción de formas de
producción que tengan menor impacto ambiental).

• Igualdad de oportunidades.
• Derecho a la educación (capacitación y promoción, convenios con
Universidad y ONGs).
1.3.9.9. Coordinadora y Asesora de Ferias

Recibir las 163 ferias en la órbita del MEF (Adeco), asimilando su

reglamentación, o viceversa con las ferias municipales, según anuncio del MEF.

1.3.9.10. Turismo
En coordinación con el Ministerio de Turismo y Deportes, ampliar y mejorar

la base de datos con la información requerida para elevar la calidad de servicios al
turista; continuar con los paseos y las actividades; estudiar la viabilidad de instalar
un Bus Turístico; promocionar y difundir las diferentes actividades que se relacionan
con el turismo, potenciar y desarrollar las distintas expresiones del turismo social;
continuar con la difusión de Montevideo como destino en los países de la región;
desarrollar el concepto de Montevideo como destino turístico de Congresos y
Convenciones; administrar el Centro de Convenciones Municipal; reabrir los pisos
22 y 23 del edificio municipal; desarrollar y promover la marca “Río de la Plata”;
continuar con el proyecto del “Museo del Carnaval”.
• Derecho a la cultura/ Esparcimiento- recreación
1.3.9.11. Eventos
Organizar los festejos de carnaval; continuar y profundizar el apoyo a

los escenarios populares y móviles; organizar el Desfile Inaugural de Carnaval y
el de Llamadas; colaborar con los festejos del Carnaval en el área metropolitana;
organizar la elección de las Reinas del Carnaval y Llamadas, coordinar y apoyar los

corsos barriales; designar y pagar el jurado del Concurso Oficial de Agrupaciones
Carnavalescas, así como los jurados de los desfiles y del Carnaval de las Promesas;
continuar con el apoyo a las actividades de las distintas organizaciones sociales por
parte del Taller del Servicio; provisión definitiva del Director del Teatro de Verano
“Ramón Collazo”; realizar el proyecto de obra y de gestión del Teatro de Verano;
organizar la “Semana Criolla, Fiesta de la Patria Grande”, apoyar otras festividades
del Departamento y del área metropolitana como la Fiesta de las Tres Orillas.

• Derecho a la cultura/ Esparcimiento- recreación
3.9.12. Resumen de los Gastos

La Dirección Desarrollo Económico e Integración Regional es el Programa
0900.

0900.02; 0900.03 y 0900.04. No surge del documento a qué corresponde cada uno
de estos Subprogramas (aunque es dable suponer que refiere a las subdivisiones
del Departamento, no es posible extraer qué reparticiones estarían implicadas en
cada Subprograma).

DESARROLLO SOCIAL
3.10.1. Unidad de Convenios:

Brindar oportunidades educativas de inserción y aprendizaje de hábitos de

trabajo y de socialización a población joven en situación de riesgo social. Realizar
seguimiento de ONGS y asociaciones para el efectivo cumplimiento de los convenios
educativo-laborales.
• Derecho al trabajo

1.3.10.2. Secretaría para el Adulto Mayor
Fomentar la inclusión social de los Adultos Mayores, a través del

nucleamiento y la socialización para mejorar su calidad de vida.

• Derecho a la no discriminación
1.3.10.3. Gestión social para la discapacidad

Promover políticas para la integración de personas con discapacidad, en los

planos educativo y laboral, brindar apoyo para mejorar la calidad de vida, realización
de proyectos colectivos, sensibilizar a la comunidad respecto a esta problemática.

1.3.10.4. Adolescentes Centros Juveniles

Promover el desarrollo integral de los adolescentes, construcción de

ciudadanía, apoyo de procesos educativos y laborales, propuestas desde una
perspectiva de género.

• Derecho a la inclusión social.
• Derecho a la igualdad de género

1.3.10.5. Girasoles
Favorecer la inclusión de jóvenes en situación de exclusión social, brindar

capacitación teórico práctica en el Jardín Botánico, estimular la participación de los
jóvenes, sensibilizar a la ciudadanía respecto a la importancia del medio ambiente.

• Derecho a la capacitación
1.3.10.6. Informática para todos. Aula móvil y la PCra

Apoyar la capacitación en el área informática a los jóvenes, fortalecer el

vínculo de los CCZ con las comisiones de juventud, brindar cursos de computación,
posibilitar a jóvenes estudiantes avanzados de informática realizar sus primeras
experiencias docentes.

• Derecho a la educación.
1.3.10.7. El aula fija

Generar espacios para la inclusión social de jóvenes consumidores de drogas,

coordinar acciones con organizaciones vinculadas a esta temática, sensibilizar a la
ciudadanía sobre las causas del consumo de drogas, generar espacios de contención
e integración para jóvenes consumidores.


1.3.10.8. Movida joven
Promover la inclusión social de los jóvenes, brindar herramientas concretas

para su formación artística y personal, promover estas iniciativas en el interior.

1.3.10.9. Hogares de jóvenes del interior

Apoyar a los jóvenes que se trasladan a Montevideo para sus estudios

terciarios, promover la inclusión social, generar un marco de contención que facilite
su adaptación a un nuevo contexto.

1.3.10.10. Cultura. Espectáculos

Apoyar y organizar eventos para el encuentro entre jóvenes de distintas

características, apoyar a grupos nacionales y del interior del país.

• Derecho a la cultura.
1.3.10.11. Secretaría de la mujer


Contribuir a que la IM promueva la igualdad de oportunidades y la equidad
de género, en particular para aquellas mujeres en situación de mayor vulnerabilidad
social, apoyar programas de microempresas y género, promover los derechos
sexuales y reproductivos.

• Derecho a la igualdad de oportunidades.
• Derecho a la equidad para el trabajo
• Derecho a la participación
• Derecho a la salud.
1.3.10.12. Secretaría de infancia

Desarrollar acciones integrales socioeducativas de atención a la primer

infancia para atenuar efectos de la pobreza y las situaciones de riesgo bio-pscio-
social.

• Derecho a la inclusión social.
1.3.10.13. Servicio de atención a la Salud

Contribuir a la construcción de un Sistema de Atención en el primer nivel

de atención en Montevideo con una estrategia de atención primaria en salud,
profundizar la coordinación transversal de las políticas de salud.


1.3.10.14. Servicio Médico
Mejorar la gestión del Servicio médico, incrementar la calidad y cantidad de

prestaciones del Laboratorio, optimizar la labor de la Unidad de Primeros Auxilios,
fortalecer el rol de la unidad de Educación para la Salud.

1.3.10.15. Servicio de Salubridad Pública

Vigilancia epidemiológica y control de roedores y otros vectores,

inspecciones en establecimientos comerciales e industriales y viviendas insalubres,
seguridad ocupacional y del entorno


Luego de las diversas tablas correspondientes a cada Departamento, se
incluye al final el “Resumen Programa y Tipo de Gasto”.
La Dirección de Desarrollo Social es el Programa 1100.
A su vez el programa 1100 se divide en tres subprogramas 1100.01, 1100.02

y 1100.03.
Los gastos están divididos por Subrubro/Renglón en:

• Gastos de funcionamiento: - con fondos propios
• Bienes y servicios
• Servicios personales
• Inversiones - con fondos propios

• Adquisiciones y obras.
Del listado de unidades y programas de esta Dirección, entendemos que en

forma inmediata o mediata, todas sus unidades y programas tienen relación con la
satisfacción o tutela de alguno de los derechos humanos
Con relación a la asignación presupuestal a cada derecho humano, en

principio, no nos ha sido posible determinarla dado que los cuadros agregados son
demasiado generales.
Esta Dirección contaba en el Presupuesto Ejercicio 2006 con un total de $

330.503.582, de los cuales 120.434.866 estaban destinados a bienes y servicios y
$ 168.043.206 a servicios personales. Para Inversiones (adquisiciones y obras) se
destinaron $42.025.510.
1.4 Análisis con el eje en la satisfacción de derechos

humanos
Un primer punto a resaltar del presupuesto departamental, que involucra
un derecho fundamental propio de la ciudadanía en un Estado democrático,
es la absoluta falta de transparencia en cuanto al volumen total del gasto y la
recaudación, así como a su asignación y control de ejecución.
En efecto, y como se señaló anteriormente, el decreto de la Junta

Departamental que aprueba el presupuesto es publicado en el Diario Oficial y es
de acceso público, pero el texto publicado no contiene una descripción ni siquiera
aproximada de los ingresos y gastos globales, ni tampoco del detalle de unos y
otros. Ese grado de detalle en los ingresos y gastos departamentales sólo es posible
a través de los “Cuadros” que fueron mencionados en el apartado anterior, los
cuales son de acceso prácticamente imposible. En ese sentido, ni siquiera los
investigadores de este proyecto logramos acceder a los mismos en forma rápida
y natural, sino que se requirió para ello una intervención directa del Defensor del
Vecino de Montevideo para que se nos proporcionaran copias de los respectivos
documentos.
La referida circunstancia permite inferir sin demasiada dificultad que para

los habitantes de Montevideo en general resulta directamente imposible, en
términos realistas, conocer cuáles son los ingresos del Gobierno Departamental,

cuáles son las dimensiones totales del gasto y cómo se distribuye este último. No
obstante, y como se expresará en el apartado “Conclusiones”, este obstáculo a la
transparencia hoy ha experimentado un cambio muy relevante con la publicación
íntegra del presupuesto en la página WEB del Gobierno Departamental.
Pasando al análisis del presupuesto en sí, es totalmente evidente que el

mismo funciona como una herramienta de satisfacción de derechos. Por una parte,
se observó en la primera parte de este trabajo que los cometidos de los Gobiernos
Departamentales establecidos en la Ley Orgánica Municipal involucran un cúmulo
de derechos humanos, por lo cual la sola asunción efectiva de esos cometidos por
los Gobiernos Departamentales implica actuar para su satisfacción, sin perjuicio –
naturalmente- de las insuficiencias que puedan verificarse al respecto.
Adicionalmente, los “Objetivos y actividades” propuestos por cada sector

del gobierno departamental pueden traducirse sin ninguna dificultad, y también
sin excepción, a sendos derechos humanos. Desde el punto de vista teórico esta
observación estaría ratificando la tesis de Kelsen y Ross de que los “derechos” serían,
en términos lingüísticos, sólo un modo de presentar normas con su contenido
normal: obligaciones, prohibiciones o permisos. Si todo el discurso normativo
puede presentarse en forma de derechos, quiere decir que los derechos no son una
categoría normativa independiente sino una forma de presentar cualquier norma.
No obstante, si asumimos –como también se expresara en la primera parte del

trabajo- que el planteo como derechos humanos de todas las pretensiones legítimas
de diferentes grupos de personas tiene un valor importante para la satisfacción
de dichas pretensiones, el ejercicio de “conversión” a derechos de los cometidos
departamentales y los objetivos de cada división del gobierno departamental
resulta útil para reenfocar las diferentes actividades que éste cumple. En particular,
si las actividades de cada sector del gobierno departamental, y el gasto asignado, se
replantean en términos de satisfacción de derechos humanos, queda en evidencia:
a) la relevancia de cada actividad; b) que es imperioso vincular el gasto con las
necesidades reales de la gente que recibe los servicios departamentales; y c) que la
confección y ejecución del presupuesto sólo es racional en la medida en que está
explícita y permanentemente vinculada con tales necesidades.
En esa perspectiva, y si bien los “Objetivos y actividades” del presupuesto

departamental normalmente no aluden en forma directa a los derechos humanos
a satisfacer, tienen al menos un contenido explícito que está en línea con la
estructuración del presupuesto con el eje en la satisfacción de tales derechos.

Sin embargo, es muy visible que la estructura formal del presupuesto, tanto
el decreto de la Junta Departamental como (muy especialmente) los “Cuadros” de
ingresos y gastos, impide una exposición del gasto y el ingreso como herramientas
de satisfacción de derechos, e incluso asociarlos en forma clara con las “Objetivos y
actividades” propuestos por las mismas reparticiones del Gobierno Departamental.
Por un lado, la organización del presupuesto departamental (lo mismo que

el nacional) por “Programas y subprogramas” remite a la estructura administrativa
del Gobierno Departamental: cada “programa” se identifica con un departamento
del gobierno, y cada subrprograma con oficinas de rango inferior de cada
departamento. Además, dentro de cada programa y subrprograma el gasto no
está organizado por “Objetivos y actividades”, a pesar de que éstos encabecen
los presupuestos específicos de cada sector, sino por partidas como “sueldos”,
“inversiones”, etc. En una palabra, la estructura presupuestal es un claro obstáculo
para la articulación de un presupuesto en clave de derechos humanos.
Cabe agregar que esa dificultad no deriva de una decisión de las autoridades
departamentales, sino que resulta de la aplicación de los artículos 214 y 222 de
la Constitución de la República, lo cual, por lo demás, significa que de no mediar
una modificación constitucional se trata de una dificultad que persistirá por tiempo
indefinido. Ello tiene, como veremos a través de la síntesis de las entrevistas a los
actores del presupuesto departamental, importantes consecuencias tanto en la
elaboración como en el control de ejecución del presupuesto.
Por otro lado, y sin perjuicio de que no sean documentos de acceso

público, la comprensión de los mismos es extremadamente difícil puesto que la
exposición del gasto y su distribución se realiza a partir de supuestos no explícitos.
Para citar el caso más claro, los cuadros de gastos se desagregan en subprogramas
identificados con ciertos números, no estableciéndose en muchos casos la
equivalencia de dichos números ni siquiera con oficinas o reparticiones. De manera
que el lector que ignora el sistema de equivalencias de esos números con los que
se identifican los programas, ignorará también cómo se asigna el gasto dentro de
cada departamento del gobierno departamental. Esta dificultad no está presente
en los Departamentos que sí explicitan la correspondencia entre un subprograma y
una subdivisión del mismo.
Del decreto de la Junta Departamental tampoco resultan mecanismos de

control de ejecución del presupuesto en función de las “Objetivos y actividades”
establecidos, ni –por añadidura- de la satisfacción de los derechos humanos
comprendidos en dichas “Objetivos y actividades” o en los cometidos del Gobierno
Departamental. Sin perjuicio de que, como se mencionará en el apartado siguiente

al analizar las entrevistas con los actores del presupuesto departamental, en algunos
casos existen mecanismos de control que podrían servir de medición aproximada
de satisfacción de derechos, los mismos tienen carácter informal, ya que el control
formal de la ejecución del gasto debe respetar la misma estructura del presupuesto
dictada por la Constitución. Por este motivo, la ausencia de un control de ejecución
con eje en la satisfacción de derechos tampoco puede ser atribuida a la gestión de
las autoridades departamentales.
2. El presupuesto del período 2011-

2015
Respecto del presupuesto para el período actualmente en curso, la
investigación se centró en la realización de entrevistas a un grupo predeterminado
de actores clave en la elaboración del mismo. Las entrevistas se realizaron
sobre la base de cuestionarios básicos elaborados en función de los tres grupos
de entrevistados: Directores de Departamentos, Alcaldes y ediles de la Junta
Departamental. Sin perjuicio de ello, no se pusieron limitaciones a los entrevistados
para la manifestación de cualquier punto atinente a su gestión, en materia
presupuestal o de otro tipo.
Estas entrevistas fueron particularmente ilustrativas acerca de los

mecanismos de confección del presupuesto departamental, puesto que en buena
parte se realizaron durante el proceso de elaboración y aprobación del mismo,
por lo cual las observaciones de los entrevistados refieren a acontecimientos que
tuvieron lugar en forma prácticamente simultánea a las mismas.
Un primer punto a destacar en cuanto a la elaboración del presupuesto

departamental es que dicho proceso comienza desde cada Departamento de
la Intendencia, tanto en la proposición de metas y objetivos como de gasto del
Departamento y de cada subdivisión del mismo. Sin perjuicio de ello, todos los
entrevistados refieren la existencia de directrices de la Intendenta, básicamente
de dos clases: el énfasis en ciertos aspectos que se entienden prioritarios, y la
restricción general del gasto en todo cuanto sea posible. Esto último revela la
asunción, implícita y quizás hasta inconsciente, de la concepción de la “restricción
presupuestal” proveniente de la teoría económica neoclásica, tal como se expresó
en 3.4 de la Parte I de este documento.

En tal sentido, los Directores de Departamento entrevistados manifestaron
que la elaboración del presupuesto pasaba por distintas etapas que podría
denominarse de “elaboración interna”, previo a su pase a la aprobación de
la Junta Departamental. Antes de que comience esta especie de proceso, el
Ejecutivo Departamental plantea una serie de directrices o prioridades que cada
departamento deberá tener en cuenta. En una primera etapa, se realiza una
discusión en el seno de cada Departamento, en el cual se realizan aportes de los
funcionarios y se elabora una propuesta primaria, contemplando los lineamientos
prefijados por el Ejecutivo Departamental, que será luego presentada a la discusión
de un equipo que se constituye a tales efectos, y que en general, se compone por
lo que los directores dan en llamar el “Gabinete”, conformado por los directores
de los Departamentos, algunos mandos medios designados directamente por la
Intendenta y por ella misma. En este ámbito se produce un intercambio de las
propuestas de los diversos sectores, y se decide por parte de la Intendenta posibles
recortes.
Señala uno de los directores entrevistados: “…el presupuesto es una

construcción colectiva, que se hace al nivel del gabinete. Nosotros en la interna…
en términos generales este presupuesto se construyó sobre la base de definir
lineamientos estratégicos...objetivos, y sobre esa base empezar a construir el
esquema… Nosotros fijamos prioridades, definiendo rubros por niveles… lo que se
hace, lo que no se puede dejar de hacer, lo que no se hace y sería bueno hacer, este…
las novedades que son principales, lo armamos todo así, lo que pasa que después,
cuando llegamos a los pasos finales, cuando tú sumás y tal y cual, te empieza a dar
que no te da, que vos tenés 10 y en realidad entre todos tienen 12 y vas realizando
cortes que no se hacen con el mismo grado de rigor que la construcción previa. Pero
lo hicimos así… Es un buen ejercicio, porque te permite conocerte mucho también…”
Y continúa explicando: “Esto es a nivel de todo el departamento y después a

nivel de gabinete, todo. O sea, nosotros a nivel de gabinete veíamos los presupuestos
de todos, discutíamos esto, lo otro y en la interna a su vez lo construimos con todos
los directores y hasta los jefes de servicio, o sea, participó todo el mundo, fue como
un si se quiere de arriba, vinieron lineamientos que eran un poco priorizar las
direcciones de trabajo, eso fue hacia abajo y el presupuesto se empezó a armar
sobre esas bases de trabajo, hacia arriba. El tema es que a uno después le da más
de lo que tiene. Pero bueno, esa parte fue menos ortodoxa, digamos más… Tuvimos
la opción de decir bueno, esto nos parece más importante, esto menos… “
También aclara, acerca de la presentación de propuestas a ser incluidas

en el presupuesto: “Y… bueno, parten eventualmente pueden partir de todos,
depende… Digamos que… supongamos que va a haber la visualización de un

problema, entonces se designa un equipo para estudiarlo. Pero puede haber
también una reivindicación de tal lugar, que están en malas condiciones, entonces
uno decide, y también puede ser de funcionarios que en los distintos ámbitos se les
ocurre que puede ser bueno tal o cual cosa… Es una construcción colectiva, si bien
uno decide ciertos lineamientos, un poco lo que te decía, a los distintos ámbitos
del departamento llegaron los lineamientos, entendidos como la politización de
nuestra tarea, y después de ahí vino el presupuesto, los números vinieron de abajo,
de las necesidades, un poco…”
Otra de los Directoras entrevistadas señaló “ Nosotros trabajamos en

equipo, entonces trabajamos en equipo sustantivamente el plan de trabajo, nosotros
hicimos un plan quinquenal y un plan para el año 2011; esa planificación se elabora
colectivamente en los equipos de trabajo en los que participan primero los equipos
técnicos, su coordinador directo, las reuniones con conmigo. Culmina siendo una
planificación de la División es decir de todos los que formamos parte de la División
y luego se costea, esto también se hace con la participación de los funcionario
de acuerdo a cada uno de los programas en el marco del conocimiento que ellos
tienen de años anteriores y lo que hay que incrementar o reducir de acuerdo a
los objetivos y metas planteadas y en las que también participan las encargadas
del área financiera de gestión presupuestal de la División”.Asimismo señala que la
iniciativa de las propuestas parte “…básicamente de los funcionarios que tenemos
responsabilidad de Dirección, lo que plantean los funcionarios está vinculado
con las necesidades que plantean otros funcionarios, porque esta es una División
que está en función de las necesidades de otros. Esas necesidades pueden estar
planteadas por funcionarios, por otros equipos técnicos de los municipios o lo que
hemos recogido de la gente en nuestro trabajo con los Consejales vecinales, ahí hay
insumos que los funcionarios son portavoces de esos reclamos de los funcionarios,
de hecho nosotros estamos cumpliendo siempre actividades que tienen que generar
una mejora en la calidad de atención y de respuesta de las inquietudes de la gente.
No hacemos una encuesta y nosotros no somos un área de tratamiento directo con
la gente, pero si lo que la gente necesita, se transmite a través de los funcionarios
que son los que ejecutan. Te puedo poner un ejemplo, nosotros tenemos en el área
de equipo técnico de gestión el garantizar que la IM a través de los Municipios le de
al MIDES los materiales para que el programa Uruguay trabaja que es un programa
del plan de equidad, lleva adelante las actividades que define la Intendencia con
la gente desocupada crónica que convoca el MIDES. Entonces el Mides hace el
programa educativo tiene el programa Social, nosotros conveniamos con el Mides,
ofrecemos una serie de tareas porque la gente aprende trabajando y esas tareas
se realizan con material de la Intendencia porque son tareas que la interesan a
la Intendencia, siempre son de aprendizaje de oficios, básicamente es jardinería y
albañilería que tiene que ver con veredas, refugios peatonales, arreglos de locales

municipales, locales donde se ejecutan políticas sociales, dentro del equipo técnico
hay una persona encargada de suministrar esos materiales que no solamente hace
toda la conexión con las barracas, habla con las ONGs que son los que hacen el
proceso educativo con la gente, con los centros comunales zonales , y va viendo lo
que sale bien lo que sale más o menos y lo que sale mal. Entonces para este año
2011 ella ajustó lo que es la propuesta de trabajo de acuerdo a lo que fue su trabajo
en el 2010, eso es un ejemplo te sirve para ver el procedimiento pero muy vinculado
a lo que opinan los propios funcionarios municipales de los centros comunales
zonales, las necesidades de capacitación, las necesidades de recursos materiales
para llevar adelante su tarea, los procedimientos que están bien o están mal. Por
ejemplo en este momento hay un grupo de trabajo porque queremos cambiar todos
los procedimientos vinculados a inspección, al control, dentro de las competencias
de los Municipios, este es un grupo en el que participan los técnicos del equipo
técnico pero también representantes de los funcionarios, y los directores que van a
ser los que van a aplicar esa normativa. Siempre cuando hacemos la planificación
del plan quinquenal y el anual ,partimos de las necesidades de los destinatarios,
pero estas necesidades son puestas sobre la mesa por los propios funcionarios de
la División”.
Los jerarcas entrevistados coincidieron en afirmar que la Intendenta,

además de ser quien fija los lineamientos para la preparación del presupuesto, es
quien tiene la “última palabra” a la hora de terminar recortes en el proyecto del
mismo. Resulta ilustrativa la respuesta dada sobre esta cuestión por el Director
de un departamento que tiene una participación superlativa en la preparación del
presupuesto: “La Intendenta es la que tiene la última palabra. En un proceso en el
cual después de marcar prioridades, y por tanto marcar algunas áreas, trabajar con
más fuerza, igual se va viendo objetivo por objetivo, en la medida que no entran
en ese presupuesto finito, lo que hay que trasladar para más adelante o eliminar
para el período. Pero en definitiva, el trabajo de los distintos departamentos con
el trabajo del Departamento Financiero, la Intendenta es la que define qué puede
incluirse y que no”.
Aun en presencia de un proyecto elaborado bajo la convicción manifestada

por los directores de que en el mismo están considerando derechos humanos –
según se verá seguidamente--, en la medida que el mismo esté condicionado por
las restricciones presupuestales, lo expuesto en el párrafo precedente permite
apreciar que la definición de las prioridades en cuando a dichos derechos termina
siendo pautada o definida por criterios políticos.
La incorporación para este Presupuesto de un nuevo nivel de gobierno, el de

los Municipios, constituyó sin duda una novedad en la elaboración del presupuesto.

Sin perjuicio de ello, el proceso seguido no difirió demasiado del descrito en relación
con los departamentos de la Intendencia. En general, la inclusión en el proyecto
del presupuesto para las Alcaldías significó un proceso de interacción de cada una
de las Alcaldías con el Ejecutivo Departamental para compatibilizar lineamientos
y acuerdos en las partidas presupuestales a asignarse, en función de la restricción
presupuestal a la que se ha referido.
Uno de los Alcaldes entrevistados describió, en los siguientes términos,

cómo fue el proceso de elaboración del presupuesto relativo a su Alcaldía: “Nosotros
al mes de instalados tuvimos, por decreto, que presentarle a la Intendencia los
lineamientos estratégicos del quinquenio. Cosa que cumplimos. Esos lineamientos
estratégicos eran la base después de la elaboración presupuestal, el Compromiso
de Gestión y del Presupuesto quinquenal. ¿Cómo lo armamos? Utilizando la riqueza
que ya estaba en el territorio. ¿A qué le llamamos la riqueza que estaba en el
territorio? Bueno, había planes de desarrollo local que habían sido elaborados y
actualizados hace poco tiempo, donde habían participado los técnicos del servicio
comunal más los vecinos. O sea, ya había una construcción territorial de las
prioridades, de las demandas. Lo que hicimos nosotros fue reconocer ese proceso,
ponerlo en discusión en términos de confrontarlo con el programa que proponíamos
a la ciudadanía en la elección, tener una visión de municipio, porque los planes de
desarrollo local estaban centrados sobre la base de las 18 zonas que había antes
(centros comunales) y ahora estamos hablando que de aquellos Centros Comunales
1 y 2 como dos islas independientes tenemos que mirar el territorio como una
totalidad. Gobernar implica hacer elecciones, los recursos siempre son escasos,
entonces en esa lógica teníamos que ver dónde poníamos los énfasis, y sobre esta
base construimos el presupuesto. Tuvimos una propuesta en términos globales del
Gobierno Departamental. El criterio que utilizó el Gobierno Departamental para
la propuesta de transferencia de dinero fueron “variables duras”, que eran si el
Gobierno Departamental antes gastaba tanta plata para cortar los árboles en Zona
1 y 2, yo te transfiero ese dinero; si sale tanto limpiar una “boca tormenta” y vos
tenés tantas “bocas tormenta”, te transfiero tanto dinero, y así sucesivamente.
Y la libertad después del territorio de administrar eso. La Intendenta cuando nos
planteó que éste es el paquete de dinero que vamos a transferir a los Municipios, lo
transfirió sobre ese argumento. Ahora, si queríamos sacar toda la plata que estaba
destinada a arbolado y ponerla en alumbrado, es una decisión territorial. Lo que sí
quedaba claro era que cuando el vecino viniera a demandar por qué no me hiciste
el corte de raíz que pedí, tu cara era la que tenía que dar la respuesta para explicar
que habíamos decidido hacer alumbrado y no arbolado. La Intendencia no iba
asumir eso porque “yo te di la plata para hacerlo”.

Más allá de que los actores de la confección y control del presupuesto han
asumido en buena medida la idea de que el mismo es una vía para la satisfacción
de derechos, ciertamente la aceptación y aplicación efectiva de la “teoría de la
restricción presupuestal” significa un obstáculo importante para una formulación
integral del presupuesto en clave de derechos humanos. Este aspecto merece
resaltarse puesto que si eventualmente gana fuerza la idea de un presupuesto
en clave de derechos humanos, y/o se introducen modificaciones en las normas
jurídicas que expresamente acojan dicha concepción, si no se altera el marco teórico
acerca del presupuesto mismo como fenómeno económico y de finanzas públicas,
es probable que los fines de la concepción del presupuesto en clave de derechos
humanos se diluyan, al menos en parte. Desde luego que, aun asumiendo la teoría
de la restricción presupuestal, la introducción de un eje de derechos humanos en
la confección y control del presupuesto puede significar, por lo pronto, una mejora
en la distribución y la gestión del gasto. Sin embargo, si se mantiene la tesis de la
restricción presupuestal ello naturalmente limitará el volumen total del gasto y, por
tanto, el logro de modificaciones sustanciales.
Otro aspecto importante que resulta de las entrevistas es la convicción

manifestada por todos los actores de que el presupuesto departamental es una
herramienta esencial para la satisfacción de derechos humanos. Esta convicción
está asociada a la creencia también firme de que los cometidos y actividades de
cada Departamento del Gobierno Departamental constituyen formas de asegurar
la satisfacción de tales derechos. Esto revela que, como mínimo, los actores clave
en la elaboración y control del presupuesto departamental han incorporado el
discurso de los derechos humanos como uno de los ejes de su acción política.
En palabras de un director, los cometidos del Gobierno Departamental

apuntan al bienestar de la población de cada Departamento, “entonces desde el
momento que estás cumpliendo con lo que nosotros llamamos servicios básicos:
alumbrado, salubridad, saneamiento, políticas culturales…estás cumpliendo con
derechos humanos”.
Los directores entrevistados en general han reconocido que sus reparticiones

realizan actividades que se relacionan con la satisfacción de derechos humanos. En
tal sentido, manifiesta uno de los directores entrevistados: “Bueno, el derecho a
la ciudad, el derecho a una vida digna, en un entorno urbano adecuado, con la
adecuada movilidad, con la adecuada calificación de espacios públicos, con la
necesaria escuela, con los servicios sanitarios adecuados, en fin… podría mencionar
múltiples este… necesidades humanas que tienen que ver con la vida urbana, la vida
urbana puede ser la vida que se desarrolla en el bajo Pantanoso, en un asentamiento
al borde del arroyo… que es terrible y es donde viven muchos niños uruguayos,

muchos niños uruguayos son pobres y no se puede pensar sólo en los ricos, es una
de nuestras grandes vergüenzas sociales… Ahora podés tener condiciones de vida
muy dignas en dignas en distintos ámbitos, saneados, con la adecuada movilidad,
con la adecuada proyección, con espacio exterior, con espacio verde, en fin… el
derecho a la ciudad… el espacio urbano, la ciudad es fundamental, porque atraviesa
los derechos humanos, una ciudad digna, yo digo “digna” para definirla de alguna
manera, este…, es un soporte insoslayable para una vida respetuosa de los derechos
humanos y en eso no me cabe ninguna duda, este…, los proyectos de la ciudad
tienen que ver con esto (…) … es decir, tiene que ver directamente con la calidad de
vida de la gente, todo esto, incluso aquí cuando hablamos nosotros acá hablamos
de cuatro bases: sustentabilidad ambiental, inclusión social, ordenamiento integral
del territorio y fortalecimiento institucional, bueno sobre estas cuatro bases… y los
principios, bueno y en los principios hablamos de “mirada multiescalar”, esto es
mirar el Montevideo local, al departamental, al metropolitano, Montevideo capital,
Montevideo en la región, es decir Montevideo es todo eso a la vez, es todo eso junto,
es un aspecto fundamental para mirar todo esto. Lo segundo es la “democratización
territorial” y la democratización territorial, fijate hablamos de la participación, pero
la democratización territorial implica también el acceso pleno de la ciudadanía al
territorio, a las infraestructuras y servicios. En este sentido, el plan de saneamiento
para alcanzar el saneamiento individual y el plan de movilidad para mejorar la
accesibilidad física de la ciudadanía a todos los puntos del Departamento y del área
metropolitana…”
También los ediles interrogados entienden que en el proceso de elaboración

del presupuesto departamental se presta atención a la promoción de los derechos
humanos o a la financiación de proyectos que tienen que ver con los derechos
humanos. Es así que una de los Ediles entrevistados manifestó: “...La principal
función del Edil en el presupuesto, que tiene que ver con las políticas sociales que
la Intendencia tiene y muchas, es la de atender Derechos Humanos, no tiene que
ver solamente con dinero. Tiene que ver con un montón de cosas más. Yo integro
la Comisión de Asentamientos, Montevideo tiene 453 asentamientos, quiero
decir con esto que hay una población de más de 170.000 habitantes que viven en
situaciones precarias, con dificultades que van de muchísimas a menos y bueno
ese es nuestro trabajo, coordinar con los Ministerios a nivel Nacional, para resolver
situaciones de precariedad, a veces no son situaciones de inversiones en ese
momento de la Intendencia, pero algún integrante de algún Ministerio del gobierno
nacional contribuye a resolver ese problema, creo que lo que somos sobre todo es
articuladores de las situaciones precarias para poder ayudar...”.
Asimismo, en su declaración ha señalado que se han votado artículos en el

presupuesto a iniciativa de los propios legisladores departamentales con el objeto

de proteger algún derecho humano. En este sentido señaló como ejemplo: “...otra
cosa que hicimos en esta planificación presupuestal, porque ya estaba acordado
en el presupuesto quinquenal, ante una propuesta del Frente Amplio, fue que
derogamos un artículo que establecía que el 15% de cualquier sorteo o llamado
que se hiciera para peones, estuviera reservado para los hijos de los funcionarios
departamentales. Nosotros entendimos que esto iba contra la equidad, ya que se
entendía que no podían haber determinados privilegios y ese artículo lo derogó
la Junta; no fue el Ejecutivo. Algunas cosas claro que hacemos, con que, tratando
de ayudar a que en esto de la equidad y la igualdad de oportunidades, todos
las tengamos en Montevideo en la misma calidad , esto es un derecho humano
fundamental...”
Esta edil expresó además que “...todos los departamentos tienen que ver
con los derechos humanos, por ejemplo el Departamento de Acondicionamiento
Urbano tiene que ver con los espacios públicos. Eso es un derecho humano, donde
democraticemos y la gente pueda ir y disfrutar, tiene que ver con tierras y hábitat,
son los que definen las carteras de tierras, para poder destinar a los realojos de
las cooperativas para poder dar un mejoramiento a la gente que vive en la ciudad,
inclusive tiene prestamos para determinados lugares, lo que permite mejorar la
vivienda en la que vivís en lo que tiene que ver con la fachada y todo el mejoramiento
del exterior de tu casa. Después existe el Departamento de Desarrollo Social
que obviamente es el que trata específicamente todos los temas desde canasta
de materiales para que tengas un baño, hasta comedor y la leche en polvo para
los clubes de fútbol de baby fútbol, las guarderías comunitarias la tercera edad,
todo lo que tiene que ver con los problemas raciales tenemos una secretaría que
trata esos temas; la Secretaría de la mujer, que va desde la violencia doméstica
hasta lo que vos quieras, tenemos consultorías de abogados en cada uno de los
comunales que son gratuitos para que la gente vaya a ver como puede reclamar
o que derechos siente que está cercenado. El cúmulo de políticas sociales en el
Departamento de Desarrollo Social son muy grandes. Si mirás el Departamento de
Recursos Financieros que lógicamente uno piensa que no tiene que ver, pero dentro
de este existe una Comisión de Quitas y Esperas que permite que las deudas de
contribución inmobiliaria, etc, no las puede pagar , hay un lugar con Asistentes
sociales y demás donde puede explicar su situación y eso viene a la Junta para que
lo votemos. ...El Departamento de Planificación, que planifica la ciudad en la que
vivimos, el POT lo que permite es tener lugares , digamos que sanos de urbanismo
para que la gente pueda ir a recrearse, es el que cuida de alguna manera nuestros
espacios públicos y que no deja destinar todo a construcción , sino que cuida
que la construcción no exista en todos los lugares, tiene mucho que ver con los
derechos humanos. El Departamento de Desarrollo Ambiental, hoy tiene un gran
problema con todo lo que tiene que ver con los clasificadores etc, etc. Es el gran

tema de Montevideo... Eso tiene que ver con políticas sociales, en realidad todos
los departamentos en realidad destinan parte de su presupuesto a ayudar a este
Gabinete Social que atraviesa la intendencia en su totalidad y la interacción en los
diferentes departamentos eso permite mejorar la situación del individuo. Pasa lo
mismo con el Departamento de Cultura, los proyectos esquina, que tienen que ver
con el derecho a la Cultura y por ejemplo tener la sinfónica en los barrios, verdad.
Todas estas cosas creo que apuntan y mucho a lo que hablamos como derechos
humanos.”
Sin embargo, si bien a nivel del órgano legislativo departamental se

manifiesta que se toma en cuenta en el análisis del presupuesto y rendiciones de
cuentas la perspectiva de derechos humanos, es llamativo –y hasta paradójico-- que
el presupuesto no pase a consideración de la Comisión de Derechos Humanos, sino
que el análisis se realiza por las comisiones específicas en materia financiera. En tal
sentido, uno de los ediles entrevistados señala: “Se analiza desde el punto de vista
de que la Intendencia se compromete a desarrollar efectivamente sea una mejora
de calidad de vida de todos los contribuyentes… términos de igualdad, solidaridad,
cercanía y llegue a los grupos más desfavorecidos… El presupuesto no está visto
desde el punto de la no discriminación, no violencia, etc. Sí se procura tener un
análisis en base a personas con capacidades diferentes, accesibilidad y trabajo…
El presupuesto no pasa por esa Comisión --refiere a la Comisión de Derechos
Humanos--. Hay ediles que participan en la misma y que integran la Comisión de
Hacienda… Obviamente la instancia formalmente no está prevista”.
A su vez, varios de los directores entrevistados manifestaron la convicción de

que el Gobierno Departamental de Montevideo cumple cometidos que exceden los
que la Constitución y la ley les han impuesto, y que ello se ha debido a la necesidad
de cubrir deficiencias del Gobierno Central en el cumplimiento de cometidos que
le son propios, particularmente en el área social. Al respecto, uno de los directores
entrevistados para este trabajo manifestó que “en los últimos veinte años la
Intendencia de Montevideo hasta ha desarrollado más políticas de que aquellos
cometidos que si uno mira específicamente la normativa no estaban indicados
como cometidos y la Intendencia los ha hecho, como la instalación de policlínicas
barriales, como guarderías, comedores, etc. Hay todo una política social que la
Intendencia desde el año noventa hacia acá ha instaurado, un poco por carencias
en el gobierno nacional y por necesidades de la población del departamento, que
todas se enfocan justamente a satisfacer las necesidades de distintos sectores
de la población. Incluso yo me atrevería a decir que desde el punto de vista de la
política tributaria que ha habido en los veinte años también hay una contemplación
porque ya en el año noventa, en el primer presupuesto quinquenal del gobierno
frenteamplista, se elaboraron alícuotas diferenciales por zona para la Contribución

Inmobiliaria, para otros tributos municipales, que de alguna forma atendían a
tratar de que la zona que se consideraban donde vive la población de mayor poder
adquisitivo subvencionara de alguna a las zonas de menores recursos. Entonces
Montevideo se dividió en tres zonas: la franja costera…”.
En el mismo sentido otro director manifestó: “El presupuesto que tenemos

es una aproximación al que deberíamos tener. Yo creo que hay un problema
institucional, que trasciende a nuestra intendencia, si ustedes analizan un poquito,
yo qué sé, hay intendencias del interior que el 60% de su presupuesto proviene del
gobierno central. ¿Son sustentables?, pregunto. En el caso de Montevideo, acá se
produce cerca del 60% del país y sin embargo del gobierno central tiene el 11%
del presupuesto. ¿Es sustentable? En la lógica de construcción presupuestal de
la Intendencia de Montevideo también surge desde hace mucho tiempo el darle
respuestas a una serie de cosas que no son cometidos dptales, pero que desde el
punto de vista político se asumieron como tales, en su momento, hace mucho, el
primer Intendente del Frente Amplio, dijo si tengo que tapar un pozo o darle un
vaso de leche a un niño… Él dijo “darle un vaso de leche a un niño”, pero no es tarea
de la intendencia darle un vaso de leche a un niño. Entonces entra otro problema
y es el problema que nosotros tenemos, porque la intendencia atiende policlínicas
barriales, regionales, y este bueno, políticas sociales, invierte dinero en muchos
temas asociados a la vivienda, este, y naturalmente que esos recursos como van
ahí no van a otras partes, entonces más que si sí o si no, si el presupuesto te da,
yo lo que pienso es que hay un debate más de fondo a dar sobre el manejo de los
recursos públicos, este… y la posibilidad de manejarlos mejor, pero bueno, este,
me parece que los recursos son finitos, ese es otro aspecto… entonces uno escoge,
el presupuesto actual de la intendencia claramente tomó prioridades: limpieza,
movilidad y municipio fueron sus prioridades…”
Esta concepción es compartida también por algunos miembros de la

Junta Departamental. En efecto, uno de los ediles entrevistados ha formulado el
siguiente comentario: “…Donde también van soslayados es en tareas no sustantivas
para el Gobierno Departamental y que comenzaron a absorber en 1990… Se dan
situaciones de duplicación con otras áreas del Estado Central, ejemplo: policlínicas
municipales, refugios de personas en situación de calle. En estos casos, hay pérdidas
de presupuesto por haberlo duplicado. Otro ejemplo: casinos, también cultura.
Estos recursos se ven resentidos de los servicios a los montevideanos, por ejemplo:
pavimentación, etc.”.
Sin embargo, este aspecto es visto positivamente por otros jerarcas.

Por ejemplo, una de las directoras señala que: “Los gobiernos municipales
latinoamericanos desde la década del 80 asumen compromisos sociales, y con esta

Administración no está puesto en duda eso. La Intendencia no es más solo barrido,
alumbrado, etc. Actualmente, por ejemplo asume el tema de la salud, otros temas
que son vínculos base de la Intendencia con la población”.
La elaboración del presupuesto comienza con la delimitación de “Metas

y objetivos” y con una propuesta de gastos por parte de cada repartición del
Departamento de que se trate, los cuales luego convergen en una propuesta
presupuestal de este último. Si bien las “Metas y objetivos” tienen modificaciones
en cada período, la determinación del volumen total de gasto y su distribución
toman como punto de partida sus similares del período anterior, y en buena medida
lo reproducen, Es decir, no existe una programación del presupuesto totalmente
novedosa e incondicionada sino que, al contrario, los cambios se procesan como
correcciones o ajustes respecto de los presupuestos preexistentes.
En ocasiones, para la determinación del volumen de gasto, además de tomar

en cuenta lo gastado en el período anterior, los directores toman en consideración
aquellos aspectos que, debido a las restricciones presupuestales, fueron excluidos
del proyecto de presupuesto anterior.
Lo anterior denota una tendencia al mantenimiento de las condiciones

anteriores del gasto en cuanto a volumen y distribución, lo cual de algún modo
se contradice con la redefinición de “Metas y objetivos”, y por añadidura con
una confección del presupuesto en clave de derechos humanos. Ello por cuanto
no se determina un volumen de gasto en función de objetivos a lograr (bajo la
denominación que sea), sino que, a la inversa, los objetivos se hacen encajar en
ciertos lineamientos de gasto que ya vienen dados.
En lo que tiene que ver con el control presupuestal, por su lado, las mismas
limitaciones jurídicas a la elaboración del presupuesto se trasladan a ese ámbito.
En efecto, dicho control debe realizarse en función de programas y subprogramas, y
dentro de éstos por los rubros que componen la planilla de “Resumen de gastos”, lo
que –como se observara en el apartado anterior- no arroja demasiada luz acerca del
cumplimiento de las “Metas y objetivos” del presupuestos, ni tampoco acerca del
grado de satisfacción de los derechos que se encuentran dentro de las competencias
de cada Departamento (funcionamiento, inversiones y retribuciones).
Una cuestión señalada por los entrevistados es la dificultad que supone la

forma en que se concreta el presupuesto, en particular a partir del formulario o
planillado en el que se incluyen las previsiones de gastos y su correlación con las
metas y objetivos trazados.

A ello se refiere uno de los directores entrevistados: “Esto se lleva a la Junta,
con los objetivos y metas 2010 y dice: “se cumplió 80%, 20%, 10%”, después, ahí
hay un problema con el presupuesto todavía, que el presupuesto está en términos
conceptuales, que sería eso que te mostré, es muy difícil cerrarlo con esto, que son
los números…”. Y agrega: “Bueno, en mi primera rendición de cuentas, como era
bueno, yo dije: “yo no entiendo nada”. Y bueno, el tema es cómo construir… lo que
pasa que bueno, nuestra experiencia este año yo creo que quedó un poco trunca,
en el sentido que hicimos todo un proceso para construir los lineamientos, objetivos
y metas, pero llega un punto en el cual se cortó, o sea, cuando la suma total que
nos daba… y bueno y ahí, porque me parece que ahí podría haber habido una
transición más amigable entre objetivos y metas y eso. Este… ahí me parece que los
contadores tienen que trabajar mucho todavía… Digo, porque en definitiva es cómo
traducís conceptos en números. Por ahora, yo no le veo el vínculo, yo no se lo veo…”
Ello conlleva la necesidad de que cada Departamento cuente con

un funcionario que los asesora en la materia, funcionario que pertenece al
Departamento de Recursos Financieros y que, en concreto, traduce el formulario
y permite o viabiliza su aplicación y adecuación (por ejemplo, cuando es necesario
realizar un traspaso de fondos) y su vez controla su correcta ejecución.
Lo explica uno de los directores en estos términos: “Claro, nosotros

tenemos desde el punto de vista concreto, esto funciona, hay una Unidad de
Gestión Presupuestal, que está en Recursos Financieros, que tiene como delegados
en los distintos Departamentos, es decir nosotros tenemos un señor que es de
Recursos Financieros, pero que nos asesora en la gestión del presupuesto, entonces
él nos dice: “hay, no hay, esto se puede transponer para este otro lado…”, esto
se documenta naturalmente a través de los sistemas informáticos, todo esto está
informatizado… (…) … entonces todo pasa por ahí, cualquier gasto, a veces te da no
sé qué, cualquier porquería, tres pesos hay que poner “tres pesos”, este y bueno,
y hay distintos mecanismos, cuando no hay te dice que no hay y entonces tenés
que hacer transposiciones y entonces de dónde hacés la transposición. Entonces
el asesor que tenemos también tiene un manejo, es funcionario de la ejecución
presupuestal y él sabe más o menos qué se gasta en esto, este rubro en realidad
está de más, en fin, te va asesorando en eso, todo queda documentado.
Informalmente, algunos Departamentos han instrumentado mecanismos

de seguimiento de las metas y objetivos (no presentados formalmente en relación
con los derechos humanos, aun cuando refieran a ellos), pero a los solos fines de
una evaluación interna del desempeño del Departamento respectivo.

Así, uno de los directores entrevistados nos explicó la manera en que ha
procurado establecer un método de trabajo particular para su departamento que
le permita, mediante la confección de una planilla especial, hacer el seguimiento
y monitoreo de la ejecución del presupuesto. Según las palabras de este director,
el “presupuesto nosotros lo llevamos a esta planilla –exhibe la planilla-- con el
objetivo que tú decís. Cuando uno se pone a tratar de…--busca un ejemplo en la
planilla-- no es de sencilla vinculación. Es por eso que quería venir a un ejemplo:
cuando informamos a la Junta Departamental no nos preguntan a partir de esta
información, nos preguntan a partir de la información que te mostraron. Por eso
a mí me resulta imposible verlo así. ¿Qué es lo que hacemos nosotros para lograr
explicarlo? Primero, tomamos el planillado general, marcamos aquellos rubros que
son más altos, nos vamos a buscar al nomenclátor cómo esta constituido ese rubro,
y a partir de ahí empezamos a desagregar para llegar a la cifra pequeña que me
llevaría, por ejemplo, el mantenimiento del área verde del sector 19, por decirte
algo. Hacemos el camino inverso; tan es así, que teníamos un plan de desarrollo
de espacios públicos, para eso hacíamos un plan sectorial de los espacios públicos,
para eso teníamos que designar o contratar equipos técnicos para hacer el plan,
pero después decíamos qué metas pretendemos, poníamos en qué plazos íbamos a
actuar, pero cuando yo me encuentro con el Presupuesto global lo que yo encuentro
es un número, nada más, y lo tenía que fundamentar. ¡Qué hice? Agarré la cifra
global, empecé a ver cuánto salía cada cosa, la empecé a desagregar, y recién ahí
logré entender el Presupuesto. Como uno no sólo se lo tiene que explicar a la Junta
Departamental, sino que después tiene que hacer el control diario, y tengo que ver
si ejecutamos, si no ejecutamos, en qué etapa estamos, y eso lo tengo que poder
hablar con los directores de las divisiones y con los servicios también, acordamos
en esa reunión semanal con los directores de divisiones y con la contadora que
trabaja con nosotros que necesitábamos poder diferenciar con precisión, rubro
por rubro, lo que nos salía cada contrato, qué era imprescindible hacer, qué era lo
que podíamos negociar un poco más, y llegamos a esta planilla. Con esta planilla,
en la primera etapa, cuando todavía estábamos discutiendo el quinquenal con la
Intendenta y con el Director de Recursos Financieros…Esta planilla te ayuda mucho
porque te permite desagregar el gasto, ver cuándo imputamos, es decir cuando
está aprobado pero no está totalmente ejecutado. Nos permite ver qué teníamos
imputado el año pasado y qué tenemos imputado este año. ¿Por qué les hago el
cuento? Porque la Intendenta les pidió a todos los departamentos que presenten en
planillas de este estilo. En realidad, es la forma en que efectivamente trabajás sobre
el presupuesto y te permite ver si lo que te propusiste trabajar lo ejecutás o no”.
La manera de confeccionar y presentar el Presupuesto que fuera descrita

más arriba no sólo plantea dificultades de lectura e interpretación para los propios
directores de departamentos, sino que se traslada en forma más dramática a los

integrantes de la Junta Departamental, lo cual impacta en sus posibilidades reales
de control.
La visión general sobre el punto de algunos de los ediles entrevistados

se trasunta en las siguientes expresiones: “Es un presupuesto numérico con un
desagregado muy amplio en los grupos de gastos, con altas y bajas en un año sin
control y cuando se compara eso con objetivos y metas… vienen redactados de
manera deficiente, no clara, no se ponen números. Se pone 100% cumplido, pero
no contra una meta u objetivo cumplido…”. Y agrega luego: “Hay un análisis de nivel
de detalle que es imposible por la forma en que la información se presenta… Se
toma la globalidad de los departamentos y algunas áreas particulares… Luego del
análisis macro se inicia un estudio particularizado área por área de la intendencia,
que comparecen ante la Comisión de Presupuesto y Hacienda… vienen los directores
con asesores que explican lo que han ejecutado durante el año, que se cotejan con
el presupuesto, objetivos y metas, se formulan preguntas a las autoridades que se
contestan en el momento. Se hace también el pedido de informe en sala que se
debe a la falta de datos en el momento o profundización de datos…”.
Más adelante vuelve a insistir: “Se intenta analizar y la información

disponible no permite hacer la correlación. Menos del 20% de los objetivos están
definidos y cuantificados. Es imposible cerrar el presupuesto sobre objetivos y metas,
por ello se hacen tantos pedidos de informes. Ello es porque no hay un presupuesto
por proyecto, sino por rubro de gastos. Ello hace que sea una maraña muy difícil de
desentrañar. Se siente que se nada en arenas movedizas…”
Una edil oficialista manifestó al respecto que es muy difícil entender la

propuesta enviada por el Ejecutivo, puesto que “...El presupuesto está hecho por
rubros contables que a veces no entendemos. Es decir, que esas metas y objetivos tu
puedas encontrar lo que dice en los números lleva tiempo, y a veces estás mirando
y no encontrás y se lo preguntás al Director: “decime, esta meta y objetivo ¿donde
está destinado el dinero?, y el Contador que es el que acompaña al Director del
Departamento, es el que dice eso lo destinamos y está en tal lugar...”
Señala que para su comprensión requiere una interpretación de parte de

quién lo hizo, y confiesa que “...nos cuesta acá que no tenemos asesores, creo que
las bancadas de la oposición si tienen asesores. Acá nosotros trabajamos, quizá le
preguntamos al Ejecutivo qué quisiste poner, lo conversamos pero esto aprendemos
en el camino. El cambio que tuvo el presupuesto éste con respecto al anterior es
que ahora está destinado por programas, es decir no es por Departamentos, yo
tengo el Programa tal que atraviesa tantos departamentos y a ese programa le
voy a destinar tales rubros, o sea que cambió, el presupuesto Nacional también

ahora es por programas, es más fácil. Seguramente es más claro a que vecino le
diste, determinar este programa que finalidad tiene, podes vincularlo más. Ahora
para nosotros es un cambio y de alguna manera es complicado y cuesta entenderlo
también…”
Asimismo, ha señalado que a los efectos de la comprensión del Proyecto

luego de que el mismo es enviado por el Ejecutivo “... recibimos a todos los
directores de los diferentes departamentos que nos explican las diferentes
necesidades, así como ellos plasmaron los recursos en ese presupuesto, luego
nosotros funcionamos en comisión. Tenemos una comisión donde discutimos la
votación o no del presupuesto y luego hay un plenario de la Junta donde van todos
los ediles, no solo los de las comisiones de presupuesto y Hacienda, y votamos el
presupuesto...” y continua diciendo “... Cada departamento viene, el primero que
viene por supuesto es Secretaría General, Recursos Financieros y el Cr. General,
porque vemos específicamente la globalidad del presupuesto, después vamos
bajando y desglosando ese presupuesto recibiendo a cada uno de los directores,
eso nos lleva un mes o un mes y pico de mucho trabajo. Ellos vienen con todo y
nos explican como plasmaron sus necesidades en el presupuesto, no nos vienen a
explicar lo que van a hacer, ya lo hicieron lo plasmaron y a partir de ahí lo explican
y que necesidades creen que van a quedar para después porque el presupuesto es
finito y tienen que explicar cuales fueron sus prioridades políticas con respecto al
presupuesto que tienen...”
Otro edil, en este caso de la oposición y miembro de la Comisión de

Presupuesto, fue más enfático sobre la poca claridad del Presupuesto, derivada
de su forma de presentación: “… no es claro o transparente las formas de afectar
los recursos… Es con poca transparencia porque no surgen claros los objetivos.
El presupuesto como herramienta para el ejecutivo departamental no es una
herramienta de gestión auténtica, sino para cumplir con una formalidad impuesta
en la Constitución.”
Las mismas dificultades que enfrentan los ediles en cada ocasión que
tienen que analizar el proyecto de presupuesto o de rendición de cuentas, la tienen
los habitantes del Departamento que se asoman a la información presupuestal. Si
bien en oportunidad de cada rendición de cuenta se hace pública la información
de la ejecución del presupuesto, lo gastado e invertido por cada departamento,
los propios directores han reconocido que es “un tema árido para cualquier
montevideano común que no tenga conocimientos contables…Tenés que encontrar
que sea un profesional o por lo menos con conocimientos del área económica con
ganas de analizar la información para que realmente conozca...”.

Alguno de los Ediles entrevistados ha señalado que existen mecanismos
que permiten conocer la opinión de los usuarios y la sociedad civil en la elaboración
y ejecución del presupuesto. En este sentido, una Edil del oficialismo señaló que “...
existen los Consejos Vecinales en los Comunales; existen hoy los Consejos Municipales
en los Municipios, que de alguna manera son los que trabajan en el territorio con
las organizaciones sociales, entonces muchos de los pedidos de cambios de calles
de mil cosas, lo hace el Consejo Vecinal, hacia el Consejo Municipal y muchas veces
llega hasta la Junta, si claro existen lugares donde los reclamos se plasman y el
Consejo Vecinal es uno de ellos...”
Aparte de la instancia formal de la rendición de cuentas, en el nivel de

gobierno municipal existen otras instancias –formales e informales— que permiten
a los vecinos informarse y eventualmente controlar el cumplimiento de los objetivos
contemplados en el presupuesto.
Uno de los Alcaldes entrevistados lo ha explicado de la siguiente manera:

“En términos jurídicos o formales, a diferencia de cualquier otra parte de la
Administración, tenemos que hacer una rendición de cuentas ante Cabildos
abiertos una vez por año como mínimo. O sea, no sólo le rendimos cuenta a la
Junta Departamental, indirectamente al Gobierno Departamental, no sólo cada
cinco años vamos a rendir un examen ciudadano, sino que anualmente tenemos
que hacer un Cabildo, una audiencia pública, en la cual presentemos –como hicimos
en noviembre pasado para presentar las propuestas de lo que pensábamos hacer—
de rendir cuentas, “bueno de aquello que dijimos hicimos todo esto”. Pero eso es lo
formal. Pero más allá de eso, cada vez que está saliendo a una reunión a un barrio
estás rindiendo un examen, e inclusive te están demandando por más cosas de las
que te corresponde hacer. Por eso de la construcción de un gobierno de cercanía.
Los temas de seguridad te los plantean, y ¿vos le vas a decir al vecino “no, vaya a
hablar con…” Hay que explicarle los ámbitos que tenés, la mesa de convivencia,
los temas sociales, la interinstitucionalidad, la complejidad que tienen los temas,
pero no le decís “no, de eso no vine a hablar; vine a hablar del arbolito”, porque
al vecino lo que le interesa es eso. Y después que desencadenó esa demanda en
la gente, después empezás a hablar de los temas que estás haciendo; ahí estás
rindiendo cuentas. Más allá de toda esta maza de los Presupuestos, etc. al Cabildo
le fuimos con compromisos concretos: en alumbrado vamos a hacer tal cosa; en
arbolado tal otra, en veredas tal, en espacios públicos tal cosa, etc. Eso lo vamos a
tener que contestar dentro de un año en un Cabildo si lo hicimos, si no lo hicimos,
por qué no lo hicimos, y cuál es el desafío de la próxima meta. Pero más allá del
Cabildo Abierto, en cada reunión estás haciendo una rendición de cuentas. Capaz
que no de todo, porque depende del interés de ese grupo poblacional. Más allá de
eso, no eso no quita que no haya que analizar más allá, que eso no es suficiente. Es

saludable, por ejemplo, que haya un auditor externo. Te permite a vos irte midiendo
en resultados, en cómo vas actuando. Hace un mes incorporamos la página web,
que es otra forma de que el vecino tenga un contacto, un acceso a un control.
Hace unos seis u ocho meses venimos con un boletín electrónico, que cada quince
o veinte días lleva información sobre en qué andamos; estás permanentemente
rindiendo cuentas. También el correo electrónico desde el primer día para que la
gente se comunique. La vía del expediente, que es un mecanismo perverso porque
el expediente te encierra en la vía burocrática y no te da espacio para salir a hablar
con el vecino. Pero cada uno de esos expedientes es un problema: es un vecino
o un colectivo reclamando, pidiendo, criticando, solicitando… Entonces creo que
canales tenemos. Cómo esos canales son utilizados, ahí también falta ver cuál es la
penetración real. Vos tenés las encuestas que te dicen que un 25% de la población
utilizó el Municipio, bueno eso en un año eso es altísimo; que el 4% conoce el
nombre del Alcalde. ¿Cuántos conocen hoy el nombre de cinco diputados, de cinco
ediles o de cinco directores o de cinco ministros? Hagamos una encuesta de eso.
Pero por qué eso no importa: porque lo que importa es la institucionalidad. En esto
es lo mismo: lo que importa es que la gente conozca la institucionalidad Municipio,
para qué está”.
3. Políticas tributarias y derechos

humanos
La utilización de los tributos como herramienta de satisfacción de derechos
humanos es un tema que ha tenido un cierto grado de análisis en la dogmática
jurídica y en la teoría económica. En la dogmática jurídica, la vinculación entre
tributos y derechos humanos ha sido y es mayormente enfocada como una
limitación a la actividad tributaria del Estado; es decir, normalmente los derechos
humanos son invocados como fundamentos para defenderse de la actividad
administrativa de recaudación y fiscalización tributarias, o incluso de la actividad
legislativa de regulación de los tributos.
La utilización del tributo como herramienta de satisfacción positiva de

derechos humanos nos lleva naturalmente al problema de la utilización del
tributo como forma de redistribución del ingreso, campo en el cual se la vincularía
básicamente con los llamados “derechos humanos de segunda generación”.
Sin embargo, y si bien existen algunos antecedentes de fundamentación de la
redistribución del ingreso a través de los tributos en el discurso de los derechos
humanos, la mayoría de las veces aquella se ha justificado en propuestas éticas que

no utilizan este último discurso, aun cuando a la postre los resultados de unos y
otros sean los mismos (por ejemplo, como sucede con la ética fundada en la “teoría
del discurso” de Habermas)36.
Pero concentrándonos en el problema del tributo como herramienta de

redistribución, específicamente en el ámbito departamental, las posibilidades
de desarrollar políticas tributarias de redistribución está condicionada por dos
factores:
• La importancia comparativa de los tributos nacionales y los
departamentales, ya que si estos últimos tienen un peso muy inferior
a los primeros probablemente cualquier política tributaria adoptada
exclusivamente en el ámbito departamental se diluya en el conjunto
de la tributación.
• La traslación de los tributos, ya que las políticas tributarias
departamentales y nacionales racionalmente deben tener en cuenta si
los tributos sobre los que se implantan realmente descargan su efecto
económico en quienes las normas jurídicas designan como obligados,
o dicho efecto se desplaza hacia otros grupos de personas a través de
modificaciones en los precios.
Un análisis exhaustivo de las posibilidades de una política tributaria

departamental en clave de derechos humanos, que tenga en cuenta los mencionados
factores, excedería el objeto de esta investigación. Sin embargo, en el Anexo 3 se
realizó un ensayo muy primario que permite arrojar alguna luz sobre el tema, con
la importante salvedad de los supuestos que se han asumido.
En dicho Anexo se estimaron las recaudaciones per capita de tributos

departamentales y nacionales sobre la población del Departamento de Montevideo.
Estos valores son uniformes, por lo cual suponen que la carga tributaria tanto
nacional como departamental incide en forma también uniforme sobre todos los
habitantes del Departamento. Este último supuesto obviamente no es realista, pero
muy probablemente sea más conservador que el que resultaría de un estudio de la
incidencia de los tributos sobre la población diferenciada por niveles de ingresos, o
por clases sociales (empresarios, trabajadores, jubilados, rentistas, etc.). En efecto,
dado que el grueso de los tributos nacionales tienen como contribuyentes directos
a las empresas, y que plausiblemente la mayoría de los mismos se trasladan hacia
36 Sobre el punto véase: Blanco, Andrés: “Los Derechos Humanos y los principios jurídicos
fundamentales de los tributos. Vínculos e implicancias”, en Revista Tributaria No.159, Montevideo,
noviembre - diciembre de 2000; Blanco, Andrés: “Igualdad, redistribución de la riqueza y tributos”,
en AA. VV.: “El principio de igualdad en la teoría del Derecho y la dogmática jurídica (Oscar Sarlo y
Andrés Blanco coordinadores)”, FCU, Montevideo, 2008.

los salarios y las jubilaciones, podemos conjeturar que el peso de la recaudación
nacional es más fuerte sobre trabajadores y jubilados, o sobre las personas de
menores ingresos, que sobre el resto de las clases o sectores de ingresos más altos.
Yendo a dicha estimación, la misma arroja que, para la población

de Montevideo, la recaudación tributaria departamental per capita es de: $
9.178,36, mientras que la recaudación tributaria nacional per capita es de $
67.059. Asumiendo los supuestos expresados en el párrafo anterior, en términos
porcentuales esto significa que, de la carga tributaria total que impacta sobre cada
persona, alrededor del 89% de la misma es de tributos nacionales y sólo un 11%
de tributos departamentales. Quiere decir entonces que los efectos de cualquier
política tributaria departamental tendiente a la redistribución del ingreso serán,
plausiblemente, marginales.
Con toda seguridad que esta situación no es advertida por la gran mayoría
de las personas, fundamentalmente porque la carga tributaria nacional impacta en
forma disimulada y no explícita, a través de los precios de los bienes de consumo
final. Pero por ese mismo motivo, quizás las políticas tributarias redistributivas
departamentales podrían tener al menos un efecto simbólico, que no es totalmente
desdeñable en tanto no se pierda la perspectiva de lo reducido de su efecto real.
4. Algunas conclusiones
Seguidamente se exponen algunas conclusiones que derivan de la
confrontación del trabajo de campo expuesto en los dos apartados anteriores, con
el marco general descrito en la primera parte del trabajo.
La primera y más obvia conclusión es que lo que podríamos llamar el “discurso

presupuestal”, compuesto por los textos de los decretos presupuestales de las
Juntas Departamentales, y los demás documentos que acompañan su elaboración
y su control, no están centrados en el discurso de los derechos humanos. Ello no
impide que materialmente las actividades del Gobierno Departamental, y por ende
el gasto que realizan, efectivamente satisfagan derechos humanos.
Lo más aproximado a la elaboración y ejecución del presupuesto en clave de

derechos humanos es la proposición de “Metas y objetivos” que, aun cuando aludan
circunstancial mente a los derechos humanos, en todo caso son más fácilmente
vinculables con éstos. Si se quisiera pues elaborar un presupuesto “en clave de
derechos humanos”, el ajuste de las “Metas y objetivos” sería la más sencilla de

todas las acciones, ya que bastaría a tal fin con referenciar lingüísticamente éstas
con aquéllos.
Desde luego que una acción de ese tipo tendría un valor simbólico (que
no es despreciable), pero para traducirse en un cambio material relevante en la
actividad financiera del Gobierno Departamental debería acompañarse de un
cambio material en la confección, ejecución y control de ejecución del presupuesto.
Por su trascendencia, merece mencionarse en primer término la necesidad

de que el presupuesto sea absolutamente transparente. Ello requiere, en primer
lugar, que los Cuadros donde se expresan concretamente los volúmenes y la
distribución del gasto, tengan carácter público y sean fácilmente accesibles: por
un lado a través de su publicación en el Diario Oficial (no siendo excusa para
obstar a esto la extensión de los documentos), y por otro lado a través de medios
físicos (puesta a disposición del público) y electrónicos (publicación en Internet).
Esta exigencia, que en los presupuestos anteriores de Montevideo era un déficit
notable de los mismos, hoy ha cambiado sustancialmente en la medida en que el
nuevo presupuesto departamental es accesible en su totalidad en la página WEB
del gobierno departamental de Montevideo
En segundo lugar, deberían instrumentarse mecanismos explícitos de

elaboración del presupuesto y de control en términos de satisfacción de derechos
humanos. Resultaría en una primera instancia excesivo exigir que integralmente
el presupuesto, su ejecución y su control se hagan solamente en términos de
satisfacción de derechos humanos, entre otras cosas por las limitaciones que
imponen las normas constitucionales para la estructura de los presupuestos
públicos en Uruguay. Sin embargo, sería factible desde ya que el proceso de
elaboración del presupuesto comenzara con una determinación de los derechos
humanos involucrados en los cometidos y actividades de cada Departamento,
haciéndose en función de ellos una primera determinación del volumen de gasto
y su distribución.
Si bien esa elaboración del presupuesto “en clave de derechos humanos”

debería “traducirse” al esquema de programas y subprogramas, y quizás dentro
de éstos a los rubros tradicionales de “gastos de funcionamiento, inversiones y
retribuciones”, ese primer paso dado con un eje distinto podría significar un cambio
importante en la gestión presupuestal. Para que este cambio fuera efectivo, debería
acompañarse de la adición de mecanismos preceptivos de control de ejecución en
términos de “satisfacción de derechos humanos”.

Lo último implicaría no solamente un seguimiento de la ejecución del
gasto en función del cumplimiento de actividades previamente asociadas con la
satisfacción de tales derechos, sino mecanismos de comprobación sistemáticos y
regulares del sentir de las personas cuyos derechos se apunta a satisfacer. Involucrar
a los ciudadanos en la gestión permanente de un gobierno no es una tarea fácil;
desde las más diversas teorías sociales se ha señalado coincidentemente que una
característica del Estado en las sociedades contemporáneas es su extrañamiento
de la sociedad civil. Sin embargo, también nos parece evidente que sin instancias
de control popular de la gestión presupuestal, la concepción del presupuesto con
eje en los derechos humanos no pasaría de ser una forma más de presentación de
un esquema tradicional de ingresos y gastos.
138 Presupuesto
ANEXOS
ANEXO 1. PERSONAS ENTREVISTADAS
• DIRECTORES:
• DIRECTOR GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE RECURSOS
FINANCIEROS: Cr. Arturo Echevarría.
• DIRECTORA DE LA DIVISIÓN ADMINISTRACIÓN DE INGRESOS
MUNICIPALES: Cra. Patricia Perandones
• DIRECTORA DE LA DIVISIÓN PLANIFICACIÓN Y EJECUCIÓN
PRESUPUESTAL: Cra. Ma. Eugenia Rolla
• DIRECTOR GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE PLANIFICACIÓN: Arq.
Juan Pedro Urruzola.
• DIRECTOR GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE CULTURA: Sr. Héctor
Guido.
• DIRECTORA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE DESARROLLO
SOCIAL Prof. Ma. Sara Ribero.
• COORDINADORA EJECUTIVA DE LA SECRETARÍA DE LA MUJER Prof.
Elena Ponte
• DIRECTORA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE
ACONDICIONAMIENTO URBANO: Sra. Eleonora Bianchi
• DIRECTOR GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE DESARROLLO
AMBIENTAL: Sr Juan Canessa.
• DIRECTORA DE LA UNIDAD DE DESARROLLO MUNICIPAL Y
PARTICIPACIÓN: A..S Mariela Mazzotti
• ALCALDES:
• MUNICIPIO A: ALCALDE GABRIEL OTERO
• MUNICIPIO B: ALCALDE CARLOS VARELA
• MUNICIPIO C: ALCALDESA MIRIAM RODRÍGUEZ
• MUNICIPIO CH: ALCALDE LUIS LUJÁN
• MUNICIPIO D : ALCALDESA SANDRA NEDOV
• MUNICIPIO E ALCALDESA SUSANA CAMARAN
• MUNICIPIO F: ALCALDE FRANCISCO FLEITAS.
• Diputado Cr. Alfredo Asti (ex Director de Recursos Financieros)

• EDILES:
• Edison Casulo -Partido Nacional
• Cecilia Cairo – F.A
• Oscar Curutchet:, Presidente de la Junta Departamental.
• Mario Barbato -Partido Colorado.
ANEXO 2. ANÁLISIS COMPARATIVO

DE LA INCIDENCIA DE LOS TRIBUTOS
NACIONALES Y LOS DEPARTAMENTALES
Año 2010 ( tomamos tal año porque es el único en el cual están disponibles
cifras finales de todos los Organismos involucrados en el cálculo).
Población Montevideo: 1.336.878 (fuente INE, 2010)
Ingreso Total Montevideo: $ 12.270.344.309 (fuente IM, 2010)
Recaudación departamental per cápita Montevideo: $ 9.178,36
Recaudación total nacional = DGI 37

+BPS38 (recursos – “contribuciones rentas
generales”)
152.635.000.000 + 72.504.155.997
= 225.139.155.997
Población Montevideo/ Población Nacional (fuente INE 2010)= 1.336.878/3.356.584=

0,3982
Recaudación Nacional x coeficiente= 225.139.155.997 x 0,3982 = $ 896504111918
Recaudación Nacional de Montevideo/ Población de Montevideo= Recaudación

per cápita nacional de Montevideo
896504111918/1.336.878= $ 67.059
37DGI, Boletín Estadístico 2010, Cuadro N° 2, recaudación bruta en pesos corrientes, pág. 32.
38 BPS, Boletín Estadístico 2011, recursos por aportes varios e impuestos afectados sin contar contribuciones de
rentas generales, en pesos corrientes, fs. 3.


Presupuesto Departamental Con Enfoque en Derechos Humanos

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Presupuesto departamental

Investigación realizada para la Defensoría del Vecino de

Coordinador: Dr. Andrés BLANCO

Dra. Milagros ACOSTA NELL, Profesora Asistente (Grado 2) de Derecho Financiero de la

Dra. Sol AGOSTINO GIRALDEZ, Profesora Ayudante (Grado 1) de Derecho Financiero de la

Dra. Daria OLIVERA GILLES, Profesora Ayudante (Grado 1) de Derecho Financiero de la

Dr.Omar TUVI HELGUERA, Profesor Ayudante (G. 1) de Derecho Financiero de la Facultad

Dra. Alejandra MONTEVERDE ARCE, Aspirante a Profesor Adscripto de Derecho Financiero

Dr.Domingo PEREIRA LAPORTA, Aspirante a Profesor Adscripto de Derecho Financiero en

Equipo de la Defensoría del Vecino de Montevideo

4 Presupuesto departamental con enfoque de Derechos Humanos

2. Derechos humanos que deberían ser contemplados por los Gobiernos

3. Presupuesto y presupuesto departamental 34

6 Presupuesto departamental con enfoque de Derechos Humanos

2. El presupuesto del período 2011-2015 118

Serie Investigaciones: DERECHOS HUMANOS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. N° 1 7

Si analizamos las responsabilidades que el Estado tiene con los derechos

Profundizando en las obligaciones que el Estado debe asumir con los

Estas son las responsabilidades que le dan sentido al Estado social de

Para un cumplimiento cabal de estas responsabilidades estatales es

Serie Investigaciones: DERECHOS HUMANOS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. N° 1 9

Es imprescindible pues definir la distribución presupuestal con la orientación

Creemos que la investigación aporta un camino de análisis y una reflexión

El desafío y la responsabilidad de todos los actores será que estos elementos

Ps. Social Fernando Rodríguez Herrera

10 Prespuesto departamental con enfoque de Derechos Humanos

1.1 Concepto de derechos humanos

En el pensamiento político, ético y jurídico occidental existe una fuerte

De acuerdo con esta postura, los sistemas normativos contemplan tácita

12 Presupuesto departamental con enfoque de Derechos Humanos

Este temperamento parecería ser el seguido por el Constituyente de nuestro

A partir del análisis fundamentalmente del artículo 7 de la Constitución

Tal distinción entraña que para los redactores de la Constitución, y la

Serie Investigaciones: DERECHOS HUMANOS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. N° 1 13

Para otra postura teórica los derechos no serían entidades pre-normativas,

En esta línea de pensamiento el planteo de los “derechos” como categoría

1.2 Derechos humanos: evolución histórica

Los Diez Mandamientos del Antiguo Testamento constituyen otro

14 Presupuesto departamental con enfoque de Derechos Humanos

En 1215, cuando se dio la primera consagración expresa que estableció

Lo que hoy conocemos como Derechos Humanos es una noción de

En 1776, la Declaración de Independencia, redactada por Thomas Jefferson

Pero el desarrollo conceptual de los derechos humanos individuales alcanza

Los Derechos de Primera Generación o Derechos Civiles y Políticos se

En la concepción tradicional, los Derechos Civiles y Políticos están destinados

Serie Investigaciones: DERECHOS HUMANOS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. N° 1 15

No obstante, la consolidación del régimen democrático y los consiguientes

No obstante, rápidamente ciertos sectores que inicialmente tenían

De esa forma surgieron los derechos de “Segunda Generación” o “Derechos

La razón de ser de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales se basa

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