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CAPITULO V

Enfoques que privilegian

las instituciones

A 10 largo de la historia, las instituciones han constituido una pieza insusti­

tuible de todo sistema politico que a1cance,al menos, un umbral minimo de
estabilidad. Entendidas como las reglas del juego, las instituciones se con­
vier ten en los ejes de la actividad politica, encauzan las interacciones de los
actores politicos, permiten prever desarrollos futuros y colaboran sustan­
cialmente en la solucion de conflictos.
Asimismo, desde la mas remota antiguedad, las instituciones politicas
han despertado el interes, por igual, de quienes cultivan el estudio de las
leyes y su sistematizacion y de quienes desean entender el mundo politico
mas alla de los textos legales, con la diferencia que aquellos, mucho antes que
estos, lograron concretar su saber en una disciplina academica cultivada en
universidades 0 centros de reflexi6n similares. De ahi que, en el desarrollo
de la ciencia politica como disciplina academica, esta ciencia haya surgido en
muchas ocasiones al interior de facultades de derecho, tal como se coment6
atras, en el capitulo I.
En este capitulo, se describen las caracteristicas de tres enfoques que
centran su atenci6n en el estudio de las instituciones, a saber, los enfoques
juridico-Institucional, funcionalista y neo-institucional, El juridico-insti­
tucional es el primero en aparecer, representado en obras como The British
Constitution, de Walter Bagehot (1966, original de 1867),0 The American
Commonwealth, de James Bryce (1888), y surge formalmente dentro de las
universidades, como disciplina academica, en la segunda mitad del siglo XIX,
primero en Reino Unido y Estados Unidos, luego en Europa y,a mediados del
siglo XX, en America Latina. El enfoque funcionalista, con arraigo notable
164 I Enfoques para el analisis politico

en la ciencia politica desde la decada de 1950, exhibe rasgos comunes con

los enfoques estructuralista, sistemico y estructural funcionalista, pero estos
tres representan una vision de la politica mas abierta al entorno del gobierno
y del mundo politico, que la observable en el enfoque funcionalista. Por ul­
timo, el enfoque neo-institucionalista irrumpe apenas en la decada de 1980
y muestra una notoria pujanza en la actualidad.

El enfoque juridico-institucional

El enfoque juridico-institucional ostenta una venerable historia que se re­

monta, entre otros, al mismo Aristoteles, quien reunio un gran numero de
constituciones de las ciudades-Estado de su tiempo y de epocas anteriores,
a fin de compararlas y poder identificar cual de ellas producian mejores re­
sultados en ellargo plazo'". Mas aun, en su ejercicio comparativo yace con
claridad el primer ejemplo de 10 que hoy se denomina politica comparada,
un area de estudios muy fuerte dentro de la ciencia politica contemporanea.
Ademas, el enfoque juridico-institucional se encuentra intimamente
ligado a los origenes de la ciencia politica como disciplina academica'". Es
un hecho que las primeras unidades que se constituyeron, tanto en Estados
Unidos como en Europa, para otorgar titulos academicos en ciencia politica
nacieron propiciadas por facultades de derecho 0 bajo su amparo-". Mas aun,
muchos de los primeros politologos se formaron inicialmente en las ciencias
juridicas y en sus analisis posteriores de fenomenos politicos conservaron,
en gran parte, el sesgo propio de aquellas. Este enfoque, conocido hoy como
"viejo institucionalismo", se constituyo en un punto de referencia para una
familia de nuevas miradas que reacciona en contra de el, denominada neo­
institucionalismo, al cual esta consagrada la ultima seccion de este capitulo'".
Desde muy temprano en su historia, dentro del enfoque juridico insti­
tucional, el estudio comparado de las instituciones politicas adquirio fuerza,
asi fuera yuxtaponiendo capitulos referidos cada uno a alguno de los paises

231 Ver Aristoteles (1999: cap. II, 9 Ycap. IV).

Z32Se entiende aqui por "disciplina academica" un area del conocimiento en cuyo nombre se
otorgan titulos acadernicos. No siempre una disciplina acadernica corresponde a una ciencia.
233 Ver Somit y Tannenhaus (1967, 1988). Resulta util, adernas, consuItar a Waldo (1975).
234 Ver Rhodes (1997: 54; y 2006).
 fU~CSO - B;bliotcca
Enfoques que privilegian las instituciolles I 165

estudiados y presentando una descrion estatica de las instituciones, como

dan fe de ella los trabajos de Ostrogorski (1902) y Bryce (1921)235.
Para Rhodes (1997: 65), este enfoque hace parte de una de las corrientes
clasicas dentro de la ciencia politica que se centra en las reglas, procedimien­
tos y organizaciones formales de un sistema de gobierno. Pretende explicar,
entre otros aspectos, de que modo las reglas, procedimientos y organizaciones
formales determinan el comportamiento politico.

Conceptos preferidos

Los autores que trabajan con el enfoque juridico-institucional tienden a recu­

rrir repetidas veces a terrninos como institucion, poder, regimen, Estado, ley,
constitucion, division de poderes, legitimidad, autoridad, estatutos, compe­
tencias, estructura y otros similares. Pero la mayoria de estos conceptos reci­
be diversos significados segun los autores que los empleen y, aun en algunos
casos, son utilizados sin aclarar expresamente el sentido que se les atribuye.

Tipo de problemas 0 interrogantes que suele tratar

Las preguntas que guian la investigacion de quienes utilizan el enfoque ju­

ridico-institucional suelen ser similares a las siguientes: segun las normas
establecidas, tcual es la naturaleza de "esta" institucion politica (la que se esta
estudiando)?; segun dichas normas, tque relacion tiene esta institucion con
otras instituciones?; tque cambios legales 0 constitucionales deben hacerse
para que esta institucion cumpla los fines que le correspondent, a juzgar
por el conjunto de las normas vigentes, tcuales son las instituciones mas
importantes en una sociedad dada?; tcomo darle mayor legitimidad a las
instituciones?; tlas instituciones son fuertes 0 debilesi, tcomo sujetar el poder
politico para impedir sus abusos?

Presuposiciones implicitas

Dentro del enfoque juridico-institucional se presupone que 10 mas importan­

te del mundo politico se expresa, y tiene lugar, en, y a traves de, instituciones
establecidas legalmente 0 en virtud de derecho consuetudinario.

235 Ver Macridis (1955: 7-14).

166 I Enfoques para el analists politico

Se piensa, ademas, que las instituciones tienden realmente a cumplir

los fines que les atribuyen los estatutos vigentes. Por ejemplo, el Congreso es
realmente la suprema autoridad legislativa de la nacion; el Presidente es, en
verdad, la maxima autoridad de la rama ejecutiva. Asimismo, se considera que
las instituciones determinan casi inexorablemente la conducta de las personas.
Por 10 tanto, se asume que las normas expedidas 0 acostumbradas, si son
realistas, bastan para regir adecuadamente una sociedad, 0 que si se cambia
la norma, se transforma la sociedad.
Por ultimo, se concibe el poder politico como algo -oscuramente defi­
nido- que se tiene y que reside en las instituciones, al menos en algunas de
ellas, 0 en quienes las representan.

Reglas de inferencia

Para quienes se acercan a la politica desde el punto de vista juridico-institu­

cional, el analisis politico debe ser discursivo (basado en un raciocinio logi­
co), en buena parte deductivo, y girar en torno a instituciones y a las normas
que las gene ran. Conviene mirar la historia de aquellas, sus competencias y
sus relaciones con otras instituciones. Resulta igualmente util comparar una
misma institucion en varios paises, a fin de apreciar mejor su naturaleza, sus
potencialidades y sus limitaciones.
Se considera valido personificar a las instituciones, es decir, hablar de
ellas como si fuesen personas que se proponen objetivos y que tienen deter­
minados derechos y deberes. Se ~ic~d)QLeJemplo, que el "Estado" busca el
bien comun 0 que el "poder" debe preservar el interes publico.
Los autores que trabajan con este enfoque no manifiestan interes por la
medicion de los conceptos y la cuantificacion de los fenomenos,

Autores selectos que ilustran este enfoque

Representan el enfoque juridico-institucional autores como los mencionados

a continuacion:
• Woodrow Wilson presenta, en The State: Elementsofhistorical and
practical politics (1898, 1922), una amplia revision de la configura­
cion constitucional y juridica de los principales paises del mundo a
finales del siglo XIX, prestando especial atencion a la naturaleza y
formas de gobierno, las funciones de los gobiernos y sus objetivos,
asi como el papel de la ley y todo el aparato legal dentro de los Esta­
 fLACSO . B;bliotoca
Enfoques que privilegian las instituciones I 167

dos estudiados, los cuales van desde Estados Unidos hasta Iapon,
pasando por Rusia y el Imperio Austro-Hungaro, entre otros.
• En su libro The theory and practice of modern government (1932,
1961), Herman Finer realiza un estudio basado en la observacion de
las practicas juridicas de distintas sociedades occidentales, con el fin
de contrastar entre si los sistemas de gabinete y otras instituciones
alIi vigentes, para apreciar los diferentes efectos que producen en
las distintas organizaciones estudiadas.
• En Constitutionalgovernment and democracy: Theory and practi­
ce in Europe and America (1950, 1975), Carl J. Friedrich presenta
de manera extensa las principales caracteristicas institucionales,
es decir, juridico-politicas, de cualquier gobierno constitucional y
democratico, tal y como se ha constituido historicamente en Oc­
cidente, prestando especial atencion a las "partes" y normas que
componen tal sistema politico.
• Demostrar la importancia de las mayorias en los regimenes parla­
mentarios y el papel central de la articulacion entre instituciones
y partidos politicos es el proposito de Jean-Claude Colliard en Les
regimes parlementaires contemporains (1978, 1981).
• En la obra Instituciones politicas y derecho constitucional (1955,
1986) del frances Maurice Duverger, se estudian, desde una orien­
tacion jurtdico-sociologica, los marcos Ideologicos y economicos
que originaron ciertas instituciones politicas. Tambien conside­
ra los conceptos de poder politico, Estado y derecho y analiza los
grandes sistemas politicos, tanto las democracias liberales, como
los regimenes autontarios'".
• Los auto res de Las democracias: Entre el derecho constitucional y
la politica (1997), Olivier Duhamel y Manuel Jose Cepeda, se han
propuesto combinar el derecho constitucional y el analisis polito­
logico para, no solo deseribir el funcionamiento de trece regimenes
democraticos contemporaneos, sino tratar de estimar cual puede
ser el impacto del tipo de regimen.

236 Esta obra ha experimentado numerosas ediciones. La primera de elias se titulo Droit constitu­
tionnel et institutions politiques (1955).
168 I Enfoques para eI analtsis politico

Hitos destacados en fa historia de este enfoque

Las obras de Finer (1932),Friedrich (1950)y Duverger (1955),recien mencio­

nadas, ejemplifican en forma destacada el enfoque juridico-institucional.

Metodos de investigaci6n asociadoscon este enfoque

Los autores juridico-institucionales acostumbran desarrollar su argumen­

tacion a partir de:
Primero: el analisis de la naturaleza y de las exigencias de las macro­
instituciones -vgr. democracia, Estado, poder-, para deducir de ellas la na­
turaleza, exigencias, virtudes y defectos, de las micro-instituciones.
Segundo: una exegesis de textos constitucionales, legales 0 producto de
sentencias de tribunales.
Tercero:la consulta de textos constitucionales, legales, jurisprudenciales
y doctrinales, as! como de historias y relatos de hechos contemporaneos,
Cuarto: en ocasiones, se emplea sistematicamente el metodo compara­
tivo para producir tipologias.

Fuentes de consulta sobreeste enfoque

Resultan particularmente utiles los comentarios de Peters (1999: 3-11) y de

Lowndes (2002: 92-4) sobre el "viejo institucionalismo", es decir, el enfoque
juridico-institucional, confrontado con el nuevo institucionalimo. Entre los
primeros intentos de precisar la naturaleza del enfoque aqui considerado
figuran Burdeau (1959, 1964: 143-84), Eckstein (1963) y N. Johnson (1975).
Hacia la misma epoca, al otro lado del Atlantico, Broderick (1970)dedico su
libro a los institucionalistas clasicos franceses.
Una interesante defensa de la pertinencia del enfoque juridico-institu­
cional para la ciencia politica ha sido propuesta en anos recientes por Drewry
(1996; 2001) y Rhodes (1995, 1997;2006).

Observaciones

1. Ventajas del enfoque juridico-institucional:

- Este enfoque rescata la importancia de las instituciones politi­
cas, as! 10 haga con un formalismo excesivo. De todos modos,
conocer las normas formales que gobiernan las instituciones
 CI f\r"o
.
. ROblint
rAfo!pfgc~e privilegian las instituciones I 169

politicas constituye un paso elemental para entender su funcio­

namiento. Por otro lado, cabe sefialar que las limitaciones del
enfoque jurfdico-lnstitucional seran superadas en gran parte
por el enfoque neo-institucional,
2. Desventajas:
- Se trata de un enfoque que, por estar muy influido por juristas y
otros autores formados en la escuela tradicional del derecho, deja
escapar muchas de las dimensiones estrictamente politologicas.
- Este enfoque encuentra particular dificultad para explicar el
cambio politico, especialmente aquel que tiene lugar progresi­
vamente dentro de las instituciones, desvirtuando las normas
vigentes. Asimismo, dificilmente explica el ejercicio de la in­
fluencia, las revoluciones y los cambios masivos de ideologia,
entre otros procesos politicos importantes.
- Los autores que emplean este enfoque tienden a atribuir un ca­
racter magico a las normas. 0 sea, parecen creer que si se hace
una reforma, por ejemplo constitucional, la realidad politica va
a cambiar en la direccion propuesta por quienes impulsaron esa
reforma. Es 10 que podria llamarse el "fetichismo" normativo.
- Se considera aceptable asumir que los miembros de una institu­
cion tienen una cierta homogeneidad de preferencias, intereses,
deseos, creencias, etc., siendo asi que las evidencias empiricas
revelan otra realidad. Asi, se dice que el electorado quiere, el
pueblo teme, los congresistas rechazan, etc.

£1 enfoque funcionalista

Este enfoque surge en el siglo XIX, bajo la influencia de la biologia, en cuyo

seno la preocupacion por las funciones y disfunciones de las partes de un
organismo cualquiera en relacion con otras partes del mismo, 0 con respecto
al organismo en su totalidad, estaban demostrando notable utilidad. Asi co­
mo para subsistir, un organismo vivo necesita que se cumplan en su interior
determinadas funciones, por analogia, se concluye que la esfera politica, 0 el
sistema politico, requiere el desarrollo de ciertas tareas, sin las cuales flaquea,
o aun llega a perecer.
Desde este punto de vista, los esfuerzos investigativos de los funcionalis­
tas se dirigen a identificar cuales son las funciones imprescindibles para que