BLOQUE 1 - EL ESTADO Y LA CONSTITUCIÓN

TEMA 1 - El proceso de formación del Estado moderno.

Concepto de Estado. Elementos
EL FEUDALISMO
En el Medievo se produjo una estructura política plural, una multipolarización de los
centros de poder, ya que éste estaba disgregado entre las instancias particularistas
feudales, burguesas y gremiales de un lado y las instancias universalistas del Imperio y
del Papado por otro. La Cristiandad no pasaba de ser una idea o mito, en el papel de
heredera medieval de la unidad romana. Esta tensión entre las diversas instancias
encontró su síntesis en la Baja Edad Media con la creación del Estado.
Antes de llegar a ella, no había una Administración propiamente dicha y
funcionarizada sino feudatarios pertenecientes a la nobleza y al clero. No había relación
entre el Rey y sus súbditos por la existencia de instancias intermedias: los señores
feudales, que estaban unidos al Rey en una cascada de pactos de vasallaje, siendo aquél
sólo el vértice de una pirámide de poderes autónomos, siendo el Derecho una infinidad de
ordenamientos particulares (privilegios) de ciudades y gremios que tenían jurisdicciones
diferentes y autónomas. Sólo la iglesia presentaba una organización monista del poder.

LA ORGANIZACIÓN POLÍTICA ESTAMENTAL

En la Baja Edad Media el incremento del comercio y de la economía dineraria provocó
un nuevo estilo de vida en concentraciones urbanas (burgos), cuyos habitantes
(burguesía) reclamaron y fueron obteniendo progresivamente libertad de comercio y de
circulación frente a la rigidez del orden feudal, así como administración de justicia propia y
autonomía política.
Algunas comunas autónomas italianas adoptaron una organización política de poder
absoluto y concentrado en una sola persona (signoria), que era ya un antecedente de la
forma estatal.
La estructura feudal experimentó una notable variación, los burgueses con el apoyo
del Rey a cambio de contribuciones económicas, significó el debilitamiento económico y
político de los poderes feudales.
El Rey obtuvo a cambio contribuciones económicas crecientes y el debilitamiento
económico y político de los poderes feudales. Este nuevo cambio de situación se tradujo
en la organización estamental de la participación política.
Tres órdenes, estados o estamentos integraban el reino, y colaboraban con el Rey en
el gobierno del país: la nobleza, el clero y el estado llano, tercer estado o comunes. La
organización política era dualista, ya que había dos centros de poder: el Rey y las Cortes
o Parlamentos donde se integraban los tres estamentos mencionados.
El poder del Rey está todavía limitado por el del reino, pero ha salido robustecido en
comparación con la situación anterior. Del pluralismo feudal se ha pasado al dualismo
estamental.

PROCESO DE FORMACIÓN DEL ESTADO ABSOLUTO

Un mundo en transformación

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 Entre los siglos XV y XVI el mundo experimenta una honda transformación:
1. El Renacimiento estaba asumiendo, desde hacía un siglo, la civilización
grecorromana, su naturalismo, su humanismo.
2. El hombre confía en que puede dominar la naturaleza y el arte social y político.
3. Se explotan los recursos naturales, se fomenta el comercio y la economía
dineraria, ampliándose aún más el mercado con la aventura americana
4. Se revoluciona la ciencia (Copérnico) y tienen lugar los trascendentales inventos
de la brújula y de la imprenta, facilitando las comunicaciones y la difusión de la cultura.
5. Crece un sentimiento favorable a la igualdad de derechos y a la libertad de
pensamiento.
6. La guerra se tecnifica con la invención de la pólvora.
7. Se utiliza la diplomacia entre Gobiernos.
Aparición de la forma estatal
A principios del s. XVI no hay más que un Estado plenamente tal, la República de
Venecia, que es la primera en enviar embajadas permanentes en las cortes extranjeras.
A continuación se expone el proceso que tuvo lugar en Francia, en España y en las
ciudades-Estado italianas.
a) Un poder que no reconoce superior
Ya en el siglo XII algunas comunas del norte habían logrado, en su lucha con el
Imperio, constituirse como municipios autónomos, como ciudades que no reconocían
superior. En esta fórmula se apoyaría toda la construcción teórica de la soberanía estatal
como poder distinto del espiritual de la Iglesia.
La Reforma propició que a la supremacía del poder religioso existente, sucedió la
constitución de iglesias nacionales que seguían al Rey e incluso lo erigían en su cabeza.
El principio cuius regio eius religio significa que la religión del reino y la de sus súbditos
era la que profesaba el Rey.
En el exterior el Imperio no es más que un reino, y el Emperador, un Rey, por
importantes que sean, sin autoridad sobre los demás reinos. Ello concretó fronteras y la
emergencia de Estados independientes o Estados nacionales.
En el interior los reyes terminan imponiéndose y así en España Carlos I acaba con los
comuneros y desmantela las Cortes en 1538.
b) La unificación del Derecho y la Administración regia
El Derecho romano se vio progresivamente completado por un Derecho escrito de
origen exclusivamente regio en el que el Rey no estaba sometido porque no reconoce
superior: es legibus solutus, absoluto.
De otro lado, el poder del Rey se apoya en una Administración que se sirve de la
unificación jurídica y contribuye a ella.
La Iglesia había tomado del Imperio romano la técnica organizativa de los officia,
cargos concebidos en razón de su función y no de las personas que lo desempeñaban.
Por eso la Iglesia presentaba una asombrosa organización unitaria frente a la atomización
feudal.

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CONCEPTO DE ESTADO.PRESUPUESTOS MATERIALES Y ELEMENTOS
El término “ESTADO”
Esta forma política que hemos descrito no era identificada con un nombre concreto.
Eran frecuentes los términos Reino, Monarquía y Principado. Seguía también
empleándose el término República aunque la forma política era la Monarquía.
El término estado era utilizado en el Medievo en dos acepciones:
a) como agrupación, función, profesión;
b) como estamento u orden social. Circulaban también en el Medievo
expresiones como status republicae, status imperii, status regni.
Fue Maquiavelo en su obra “El Príncipe” quién precisó su acepción nueva y difundió
su uso, siendo el Estado una forma política caracterizada por su estabilidad, por la
continuidad en el ejercicio del poder, apoyada en armas propias. El Estado se ha resistido
a una conceptualización nítida. Algunos autores, como Max Weber, se fijan
preferentemente en el elemento del poder, concibiendo el Estado como una estructura
institucional que monopoliza el uso legítimo de la fuerza en un determinado territorio.
Concepto de ESTADO
Modernamente la doctrina distingue entre el Estado como institución y como
comunidad. El primero es el conjunto de instituciones de gobierno de un país. El segundo
es la sociedad soporte de ese aparato institucional, siendo estos dos conceptos
complementarios pues es impensable un estamento sin el otro.
Según Torres del Moral, a pesar de la complementariedad, es preciso diferenciarlos.
El Estado es la forma, organización del poder. La nación es la comunidad políticamente
organizada en y por el Estado. El Estado es, por consiguiente, la organización institucional
del poder político de una comunidad nacional.
Los elementos formales del Estado son el Derecho y el poder político. Sus
presupuestos materiales, su soporte, su ámbito personal lo constituyen el pueblo y el
territorio.

EL PUEBLO/NACIÓN
Para Kelsen el pueblo es el ámbito personal al que se extiende el poder del Estado.
Maquiavelo entiende que el pueblo no existe como entidad política antes de que se
constituya el Estado. Ambas posiciones son complementarias: el pueblo se somete al
poder y al Derecho estatales porque y en la medida en que los ha producido él mismo o
ha contribuido a producirlos.
Frente a esto, muchos pensadores políticos explican el origen y fundamento de la
sociedad política mediante la hipótesis metodológica del pacto: pacto social, por el cual un
conjunto de personas pasaba del estado de naturaleza al estado civil y pacto político,
mediante el cual se dotaban de una determinada forma política. En esta concepción, el
pueblo es sujeto del poder.
Se distinguen dos facetas en el pueblo:
- como pueblo gobernado: es destinatario del poder estatal y sus normas,
- como pueblo gobernante: él mismo crea o contribuye a crear normas, instituciones
y órganos estatales, bien como cuerpo electoral o referendal.

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 Es usual distinguir los conceptos de pueblo y nación. Aquí se emplean los dos
términos como sinónimos. Su diferenciación y contraposición respondió a una
manipulación antidemocrática de ambos conceptos en los inicios del Estado
constitucional.

EL TERRITORIO
Siguiendo a Kelsen podemos concebir el territorio como el ámbito espacial de validez
del orden jurídico estatal. Incluye:
a) La tierra firme y las aguas interiores.
b) El mar territorial, cuya extensión y límites son regulados por el Derecho
internacional.
c) El subsuelo.
d) El espacio aéreo.
No se extiende a las sedes diplomáticas ni a las naves ni aeronaves que circulan bajo
la bandera del Estado, pero tienen estatuto jurídico especial.
La noción moderna de frontera es propia del Estado, el cual se reviste de dos
cualidades: la clausura y la impermeabilidad.
La relación entre los principios de personalidad y de territorialidad del poder estatal
hace que admitan matices; por ej. los extranjeros transeúntes y los residentes están
sometidos al Derecho del Estado en que se encuentran; más éstos que aquellos, pero
ninguno por completo y viceversa con los nacionales que viajan o residen de otros
Estados.

EL PODER. LA SOBERANIA.
Poder social y poder político
El poder es capacidad de decisión e influencia; es capacidad de hacer por sí mismo y
de determinar que otros hagan o, al menos, de influir en su actuación. Tiene fuerza quien
dispone de los medios necesarios para obtener el resultado pretendido. Tiene autoridad
quien es reconocido como titular de un derecho a emplear esos medios.
La fuerza se apoya en la superioridad física o en la riqueza; su uso engendra temor,
sometimiento. La autoridad proviene del prestigio, sea nacido de la edad, sea de los
conocimientos, de la simpatía, de la honestidad, de la titularidad jurídica de una
competencia, o de un status o posición en el sistema social y político.
Lo dicho vale para las más diversas relaciones de poder que se dan en el seno de la
sociedad: en la familia, en la empresa, en un centro docente. Vale igualmente en la
relación política que se establece entre el poder público y el destinatario de su actividad.
Institucionalización del poder político
En un principio, el poder político estuvo muy personalizado con el poder religioso y
económico. La paulatina diferenciación y despersonalización del poder político ha llevado
finalmente a su institucionalización; el poder estatal es hoy un poder político
institucionalizado en grado sumo.
Legitimidad
Junto a las motivaciones de obediencia al poder de la autoridad y poder de hecho o
mera fuerza que podemos resumir en el reconocimiento del derecho a mandar y el miedo,

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existen otras como la inercia y la indolencia. Se denomina “mayoría silenciosa” al
contingente de ciudadanos que se desentienden de la cosa pública y acatan toda posición
política dada.
La autoridad, la legitimidad, descansa, en última instancia en la conformidad del poder
con las creencias de los gobernados, bien respecto de su origen como de la forma de su
ejercicio. Cuanto mayor sea la conformidad en los dos aspectos señalados, tanta mayor
legitimidad tiene el poder y menor será la fuente de conflictos.
Max Weber distinguió entre legitimidad carismática, tradicional y racional, estando la
primera basada en la sugestiva personalidad del que ejerce el poder; la segunda en la
consolidación histórica de las instituciones y la tercera, en el Ordenamiento jurídico.
Hoy en día, en la cultura política occidental no hay más legitimidad que la
democrática.
El poder estatal: la soberanía
El Estado se formó en torno a un poder centralizado que fue expresado con diversas
locuciones:
• maiestas, majestad, mayoría;
• summa potestas, suprema potestas;
• potestas absoluta, potestas legibus soluta;
• plenitudo potestatis;
• soberanía.
De todas ellas ha prevalecido la última, posterior en el tiempo a las otras. Soberanía
equivale a supremacía. Es el poder del Estado que se manifiesta como supremo en el
orden interno y como independiente en el orden externo. El poder que ejerció el Monarca
en el Estado moderno no sólo fue supremo sino absoluto, es decir, no sujeto a leyes. Las
monarquías absolutas jamás renunciaron al fundamento religioso de su poder. La teoría
del poder divino fortalecía la obediencia de los súbditos como deber religioso. Por eso las
leyes eran proclamadas tales “por la gracia de Dios”. Más aún, los reyes buscaban la
legitimación del Papa para consolidar su independencia frente al Imperio, si bien otras
veces se apoyaba en éste para sacudirse la primacía romana. La Reforma contribuyó a la
independencia de ambos.
El Estado soberano, por su cualidad de independiente, participa en el concierto de las
naciones en un plano de igualdad jurídica respecto de otros Estados. Como poder
supremo interno, la soberanía es única.

EL DERECHO
El modo habitual de expresión del poder es el Derecho. El Derecho es hijo del poder;
viene sostenido y respaldado por éste, pero al mismo tiempo traza cauces, líneas de
conducta, pautas organizativas, quedando el poder prendido en al trama jurídica. Según
sea la relación poder-Derecho así será el régimen establecido que ocupará un lugar en la
línea imaginaria que va desde el absolutismo (hoy autocracia) hasta el Estado
democrático de Derecho.
La soberanía del Estado, dice Kelsen, significa que el orden jurídico estatal es
supremo y que comprende a los restantes órdenes parciales que puedan darse en su
ámbito territorial. Por ello, el Derecho estatal deber ser entendido como Ordenamiento,

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como sistema de normas. Poder soberano y Ordenamiento jurídico, dice Bobbio, son dos
conceptos mutuamente referentes.
La integración del Estado en organizaciones supranacionales se traduce en una
pérdida de la supremacía del orden jurídico estatal en los ámbitos competenciales cedidos
a aquellas.
El Derecho estatal debe ser entendido como Ordenamiento, como sistema de normas
integrado por subsistemas (los ordenamientos parciales) y piezas individuales (normas
concretas). Poder soberano y Ordenamiento jurídico son dos conceptos mutuamente
referentes.
El Estado moderno se consolidó de la mano de una cierta institucionalización jurídica
del poder y a ello contribuyó el Derecho canónico y la recepción del Derecho romano.
Dicha recepción fue originada por necesidades del Estado moderno reciente. De ahí la
importancia del jurista (del legista) como portador de un nuevo saber laico, necesario
tanto para el fortalecimiento institucional del poder político cuanto para una sociedad de
cierto grado de desarrollo (García Pelayo). Por eso los legistas, aunque burgueses, tienen
prerrogativas e integran un nuevo tipo de nobleza: la noblesse de robe, la nobleza de la
toga. 


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Tema II.- Inicio y evolución del régimen constitucional. Estado
liberal de Derecho y Estado social de Derecho. El Estado
social y democrático de Derecho.
EL PASO DE LA MONARQUÍA ABSOLUTA AL PARLAMENTARISMO
OLIGÁRQUICO: LOCKE Y LA REVOLUCIÓN GLORIOSA
Locke
Locke, en su obra “Dos tratados sobre el gobierno civil", refleja las demandas políticas
de la sociedad y la opinión pública que combatía al absolutismo. Adopta un punto de
partida semejante a Hobbes: el estado de naturaleza (hipotético) y su total inseguridad, en
el que éste no es el reino de la licencia, sino que está regido por la ley natural y conforme
a ella el individuo tiene derecho a castigar el crimen, protegerse a sí mismo y a los demás
y obtener la reparación del daño. Pero esto lo hace inseguro.
El único medio de conservar los derechos con seguridad es la unión de los hombres
en sociedad, mediante un pacto (igualmente hipotético) con el cual se construye un
cuerpo político con la suficiente autoridad para salvaguardar los bienes y derechos de
todos. El poder político deriva del consentimiento inicial y si actúa de forma contraria a su
misión, el pueblo es libre para instituir uno nuevo.
Por tanto, el poder está vinculado al fin para el que fue constituido: la salvaguarda de
los derechos naturales. Estos son, fundamentalmente, la vida, la libertad y la propiedad,
entendida ésta como el conjunto de bienes y derechos propios del hombre y como
aquellos bienes que el hombre alcanza con el trabajo.
Para conocer cuando un territorio dado se ha pasado del estado de naturaleza al civil,
Locke se fija en tres elementos: leyes ciertas, jueces conocidos y poder suficiente. Así
pues, Locke distingue tres funciones o poderes de un estado constituido: legislativo,
judicial y ejecutivo.
La Revolución Gloriosa
Las ideas de Locke fueron germinando a lo largo de todo el s. XVII en la Inglaterra de
los Estuardo (1603-1688), siendo estos ochenta y cinco años la historia de la conquista de
determinados derechos por parte de los hombre libres (=propietarios), paralela a la
emergencia del Parlamento como poder político semejante del Rey, y dentro de él,
ascenso de las Cámara de los Comunes hasta el nivel de la de los Lores.
La Petición de Derechos, de 1628 significó una restricción del poder regio. En 1641
son abolidos diversos tribunales de prerrogativas y ejecutado un ministro del Rey tras
juicio y condena del Parlamento. En 1642 el Parlamento reclama una posición preferente
frente al Rey y se declara la guerra civil. Terminada ésta, el Rey Carlos I es ejecutado y el
Parlamento declara la República y durante ella, dominada por Cromwell, fue adoptado el
Instrumento de Gobierno (1653), que es la primera Constitución escrita de la historia, en
un país que hoy carece de ella.
La restauración de la monarquía se produjo en 1660 y de nuevo la tensión entre el
Parlamento y el Rey. En 1679 se aprueba la Ley de Habeas Corpus. En 1687 Jacobo II
suspende las leyes aprobadas por el Parlamento en defensa de la Iglesia Anglicana. Un
año después el Parlamento depone a Jacobo y proclama a Guillermo de Orange.
Esta es la Gloriosa Revolución llamada así por su desarrollo pacífico e incruento. Al
nuevo Rey se le presenta para su firma el Bill de Derechos (1869), como reiteración de las
libertades tradicionales inglesas. El triunfo del Parlamento no significó la instauración de
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un régimen democrático sino de un parlamentarismo oligárquico, puesto que una de las
cámaras era nobiliaria y en la otra tenía asiento una representación de la alta burguesía,
sin sufragio electoral.
El régimen instaurado era liberal política y económicamente hablando. En este
segundo sentido, por estar basado en la propiedad y en las libertades de trabajo, industria
y comercio. En el sentido político porque proclamó la libertad individual, la libertad
religiosa y de prensa, la judicatura independiente, la limitación de la Monarquía y un
incipiente parlamentarismo oligárquico que se fue asentando y democratizándose
paulatinamente hasta el s. XX. Se consolidan dos partidos políticos: tory y whig.

LAS REVOLUCIONES FRANCESA Y AMERICANA: INICIO DEL RÉGIMEN

CONSTITUCIONAL
En el último cuarto del s. XVIII, dos acontecimientos cambian la faz del mundo: la
independencia de las colonias británicas y la Revolución francesa.
Revolución americana
La cultura política a un lado y otro del Atlántico era similar, pero las situaciones muy
dispares, ya que se aplicaba el Derecho con desigualdad en comparación con la
metrópoli. En 1774 el Congreso reunido en Filadelfia une en sus reivindicaciones las leyes
naturales, la Constitución británica y las Cartas otorgadas a las colonias; exige de nuevo
su consentimiento de los tributos y suspende el comercio con la metrópoli.
En 1776, un segundo Congreso declaró la independencia de las colonias apelando a
las leyes naturales y divinas, y a derechos inalienables como la vida, la libertad y la
búsqueda de la propia felicidad. La huella de Locke es evidente.
Todas las colonias formaron una Confederación y algunas se dotaron de una
Constitución. La Confederación ganó la guerra. En 1787 se aprobó la Constitución de
Estados Unidos que fue saludada en Europa con entusiasmo, ya que era la prueba de
que:
a) un pueblo podía celebrar un pacto constituyente con respeto del Derecho
natural;
b) era posible una república sobre un territorio extenso si éste se estructuraba
federalmente;
c) era igualmente factible la división de poderes y la existencia de frenos y
contrapeso entre ellos.
La Constitución fue aprobada sin una Declaración de Derechos, que se le uniría
enseguida con las primeras enmiendas.
La Revolución francesa
La Revolución francesa origina el régimen constitucional por su carácter universal y
un tanto mesiánico con que proclamó sus principios; la Declaración de Derechos del
Hombre y del Ciudadano hecha en Francia en 1789 está formulada con pretensiones de
universalidad e intemporalidad.
Los Estados Generales no se reunían en Francia desde 1614. Reunidos los
representantes en Asamblea Nacional, los hechos se precipitaron en julio de 1789 con la
toma de la Bastilla. La Declaración se hizo un mes más tarde. En ella se marcan las ideas
esenciales del régimen constitucional liberal:
1. Soberanía nacional.

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 2. Estado representativo.
3. División de poderes.
4. Garantías de la libertad.
5. Derechos individuales frente a los poderes públicos: libertad, propiedad, seguridad
y resistencia a la opresión, pero no el derecho de asociación.
6. Principio de legalidad: la ley, como expresión de la voluntad general, es el criterio
de la libertad, de la igualdad y de la seguridad.
Como dice A. Philip, la ruptura con el Antiguo Régimen fue total, pues la Revolución
significó:
a) En fin del absolutismo: principio de legalidad.
b) El fin de la sociedad cimentada en el privilegio: principio de igualdad.
c) El fin de las justicias señoriales: Ordenamiento jurídico único y Poder Judicial
único.
d) Pérdida de influencia de la Iglesia: Estado laico.
Con diversos altibajos, estas pautas se van confirmando en la última década del siglo
y Napoleón terminó de perfilar el nuevo Estado como centralista y servido por una
Administración uniforme.

EL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DURANTE EL SIGLO XIX

Diversas versiones de la ideología liberal
El idealismo, como ideología, ha experimentado diversas escisiones durante su
evolución bisecular.
1) De un lado el liberalismo conservador y contrarrevolucionario que busca su
entronque con la tradición.
2) No lejos del anterior, el liberalismo doctrinario, que, nacido en Francia, se opone al
cesarismo napoleónico pero también huye del derecho de sufragio universal (sólo
para los propietarios).
3) De otro lado, el liberalismo utilitarista, influenciado por Locke e incluso Hobbes y
que encuentra en Inglaterra su principal desarrollo.
4) En España hubo un liberalismo radical o doceañista (Constitución de 1812), en
tensión permanente con el liberalismo doctrinario pero con posición más débil.
5) En otro orden, se distingue entre el liberismo o liberalismo económico, y el
liberismo político.
El régimen constitucional decimonónico
El régimen liberal, como régimen constitucional, estableció límites al poder público y
se ubicó en una perspectiva garantista de los derechos individuales. La Constitución
escrita, el principio de legalidad y el proceso codificador al que inmediatamente abocó
contribuyeron poderosamente a fortalecer la seguridad jurídica y a conformar lo que a
partir de 1832 se llamaría Estado de Derecho.
No obstante, los elementos del Antiguo Régimen tardaron en desaparecer por
completo. Hubo avances y retrocesos en los que se alternaron como ideología dominante
una u otra versión del liberalismo.

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 Al Imperio napoleónico sucedió en Francia la Restauración y toda una época
moderadamente contrarrevolucionaria en buena parte de Europa, con un pie todavía en el
absolutismo. Aunque las revoluciones de 1830 y 1848 significaron en Francia un
reequilibrio de poderes entre el Rey y el Parlamento, en España, salvo el bienio
progresista (1854-1856), hubo que esperar a la revolución de 1868, pronto fracasada; de
ahí nuestro retraso de un siglo en la evolución del régimen liberal.
Esta evolución estuvo acompañada de la irrupción de los nacionalismos propiciada
por el principio de la soberanía nacional, la mistificación del concepto de nación y la
reacción frente a las invasiones napoleónicas.
La Administración fue engrosándose paulatinamente. Por una desviada interpretación
del principio de división de poderes como separación, rigió durante mucho tiempo el no
sometimiento de la Administración al Poder Judicial, quedando con ello vacío de
contenido el principio de legalidad administrativa y potenció la potestad reglamentaria a
expensas de la ley.

EL ESTADO DE DERECHO
Tensión dialéctica entre poder y Derecho
Se plantea el problema de la relación entre poder y Derecho. No es fácil prescindir de
ninguno de ellos. El Derecho es conservador y presenta el peligro de la rigidez y el
estancamiento. El poder es una fuerza dinámica, creadora o destructora y por sí solo
presenta el peligro de la autocracia.
El poder necesita del Derecho para imponer un orden, quedando luego el poder
encauzado, regulado por el Derecho. Pero el Derecho caduca, envejece y necesita del
poder para renovarse e institucionalizar nuevas ideas y valores. Y así sucesivamente se
desprende una tensión dialéctica entre el poder y el Derecho, entre innovación y
estabilización.
Evolución teórica del problema hasta el nacimiento del Estado constitucional
En la historia del pensamiento pueden rastrearse unas posiciones favorables a la
limitación del poder y otras que han apoyado su carácter incondicionado.
Es usual citar la tragedia Antígona, de Sófocles, como texto que presenta con claridad
la tensión entre el poder y ciertas normas de general acatamiento y cumplimiento.
Platón, en La República, prefiere el gobierno del filósofo sin cortapisas formales.
Por su parte, Aristóteles es más decidido partidario del ejercicio del poder mediante el
Derecho, elevándolo a piedra de toque del gobierno perfecto.
Cicerón concibe el Derecho (natural) como universal e inderogable por la ley positiva.
El poder ha de atenerse a él.
Con el nacimiento del Estado se construye, como sabemos, la doctrina de su razón.
El Estado tiene en sí mismo su razón de ser, su movimiento. El poder se justifica por el
hecho de su establecimiento y ejercicio, es la doctrina de la soberanía absoluta.
La escolástica española, sobre la distinción entre el poder de la comunidad política y
su ejercicio (potestas y officium), liga éste a normas morales y jurídicas y construye la
doctrina de la soberanía como poder supremo, sí, pero no absoluto.
Locke marca el inicio de lo que será el Estado constitucional y representativo.
Montesquieu insiste que el poder como garantía de libertad sólo es posible en un gobierno
moderado.

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 Concorcet hace del respeto a los derechos humanos, solemnemente declarados, el
sumo criterio político. Kant confía mucho más en el Derecho que en la moral para regular
y componer el poder político. Sieyès propone una Constitución con múltiples precauciones
por las que el poder se vea constreñido a someterse a formas ciertas que garanticen su
aptitud.
La idea inicial de Estado de Derecho
La expresión “Estado de Derecho” fue consagrada por R. Von Mohl en 1832, en el
marco de las monarquías limitadas de los Estados germánicos, pues suponía la existencia
de determinadas zonas de inmunidad frente al Derecho. Esta concepción ha llegado a
nuestros días con influencia de la doctrina francesa de la supremacía de la ley como
expresión de la voluntad general y de la inglesa del rule of law o gobierno de Derecho.
La justificación o legitimidad del poder se hace residir en la legalidad de su ejercicio.
La concepción del Estado social del Derecho
H. Heller, acuña en 1929 la expresión “Estado social de Derecho”, idea que trata de
responder a la crisis histórica del modelo europeo de sociedad del primer tercio del s. XX.
El ciudadano no debe ser ya sólo una persona integrada en un país política y
jurídicamente sino también económica, social y culturalmente.
El principio de legalidad socialista como mero recuerdo histórico
Desde las antípodas ideológicas, para Marx y Engels el Estado es siempre un
instrumento de dominación de una clase sobre otra, es opresor, y el Derecho es un
conjunto de reglas que expresa la voluntad de la clase dominante organizada como
Estado. Por eso, en una sociedad comunista habrían de desaparecer uno y otro, pues,
por hipótesis, no hay en ella clase dominante ni dominada, nadie a quien coaccionar ni
oprimir. El gobierno de las personas (coacción) dará paso a la administración de las
cosas, consistente en reglas meramente indicativas, en recomendaciones sociales.
Las alambicadas construcciones teóricas que se llevaron a cabo en la Unión Soviética
han quedado arrumbadas en el museo de la historia con el desmoronamiento incontenible
de los regímenes comunistas.

EVOLUCIÓN DEL ESTADO LIBERAL AL ESTADO SOCIAL

Primera corrección del modelo liberal: el régimen administrativo de servicio público
El Derecho constitucional nace y cobra sustantividad en el marco del Estado liberal.
La burguesía liberal disociaba la realidad en dos regiones separadas y frecuentemente
antagónicas: el Estado y la sociedad civil. En el terreno económico la sociedad consiste
en el marco de las relaciones de mercado entre sujetos económicos iguales que deben
poder traficar en plena libertad de contratación.
Esta ideología encubría una situación bastante distinta: ni las personas operan sólo
como individuos sino insertas en el seno de grupos; ni son iguales; ni por tanto, tan libres
sino que sus diferentes situaciones sociales los fuerzan, los condicionan, aunque acaso
no los determinen totalmente. Esta es una fase de predominio del liberalismo sobre la
democracia.
La lucha de los menos favorecidos por participar en las decisiones sociales y en la
riqueza se plasmó políticamente en una reivindicación del principio democrático de
sufragio universal. Por eso la democracia fue identificada por los conservadores con el
socialismo. El ascenso del proletariado significó un cambio en el papel del propio Estado.

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El proletariado postulaba un poder político fuerte que lo liberará de los poderes sociales y
económicos, a los que verdaderamente temía.
La lucha social y política, en el seno del socialismo, ya había ofrecido dificultades a la
brillante ideología liberal
La primera corrección del modelo liberal, dando entrada a la intervención estatal, fue
el llamado régimen administrativo de servicio público, en el que los fines del Estado se
expanden, asumiendo la gestión de correos y telégrafos e interviniendo en materia de
enseñanza, de arte, de beneficencia, de industria, de comercio, etc. cómo indica Sánchez
Agesta refiriendo el problema a España, la idea de fomento se erige en árbol frondoso de
servicios.
Junto a su fin permanente del mantenimiento del orden social, el Estado interviene en
materia de enseñanza, arte, comercio, industria y, en general en todos los fines de la vida
colectiva. Duguit lo expresa cumplidamente: el Estado ha devenido un sistema de
servicios públicos; este concepto de servicio público identifica mejor la esencia del Estado
que el clásico de soberanía.
El Estado social
a) Nacimiento y consolidación
Un precedente del Estado social lo podemos encontrar en la Alemania de Bismarck,
en la que los poderes públicos decidieron intervenir en la denominada “cuestión social”,
esto es, en la relación capital-trabajo. Pero fue tras la Primera Guerra Mundial cuando
entró en crisis el principio liberal de dejar hacer por su incapacidad para asegurar el orden
económico en unas sociedades en crisis como las europeas de esos momentos. El
capitalismo recurrió al Estado para mantener el equilibrio económico y los movimientos
sociales hicieron lo mismo para alcanzar la justicia social. El liberalismo en su versión
keynesiana, y el socialismo, en su versión socialdemócrata, convergieron en el Estado
social, segunda corrección del modelo liberal.
Hubo factores, como la crisis económica de los años 1929 y siguientes, que ofrecieron
perfiles poco apropiados al abstencionismo estatal.
El Estado social, tras la Segunda Guerra Mundial, ha derivado en lo que se llama
Estado de bienestar social, que pretende una economía organizada, concertada, dirigida y
planificada si fuera preciso, alcanzando el Estado un poder que en un principio le había
sido ajeno: el poder económico. El gasto público que atiende a todos los servicios que el
Estado asume para conseguir este bienestar social, viene a configurar una especie de
salario social de muchos ciudadanos, que de otro modo, no podrían procurarse tales
bienes y servicios y quedarían marginados del disfrute de una cierta calidad de vida e
incluso privados de los medios de subsistencia.
La soberanía económica del Estado aparece como condición imprescindible para que
éste pueda cumplir dos funciones que le son esenciales: conservarse a sí mismo y
asegurarse el orden y el bienestar de la sociedad que lo sustenta.
b) Un tipo diferente de estado
El Estado de bienestar social cubre una etapa de desarrollo económico que abarca
desde el fin de la segunda guerra mundial hasta la crisis energética de 1973. Ha sido una
etapa de crecimiento del gasto público, de planificación económica, de control estatal de
las economías y de ciertos efectos redistributivos. El Estado se nos aparece no sólo como
consumidor, empresario y planificador sino también como árbitro y asegurador.

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 Una de las consecuencias de la socialidad del Estado es el nuevo diseño de las
relaciones entre el Parlamento y el Gobierno. El parlamentarismo liberal es visto como un
peligro que sólo puede evitarse fortaleciendo el Gobierno: decretos-leyes, delegaciones
legislativas, obstáculos a la moción de censura.
El crecimiento del Gobierno es paralelo al de la Administración. La burocracia y la
tecnocracia tienden a funcionar de modo hermético, con el consiguiente problema para el
control de tal formidable poder.
El Estado social responde a una idea estatal que busca conjugar su crecimiento con
la libertad de los individuos y de los grupos (se le ha llamado también Estado de
asociaciones), su magnitud y complejidad con su eficacia, su permeabilidad respecto de
las organizaciones sociales con su ejercicio legítimo de la soberanía.

LA DEMOCRACIA COMO RÉGIMEN PROPIO DEL ESTADO DE

DERECHO
La ley fundamental de Bonn define al estado alemán como democrático y social. La
Constitución española, con una fórmula más compleja y completa, dice que España se
constituye en un Estado social y democrático de Derecho.
No se puede perder de vista el carácter axiológico del concepto de Estado de
Derecho. El concepto de Estado de Derecho ha ido evolucionando con el tiempo.
Hoy es difícilmente discutible que para que un Estado sea de Derecho ha de serlo en
los dos sentidos del término Derecho:
- En su sentido de Derecho objetivo, de norma: el Estado de Derecho exige que el
Ordenamiento jurídico sea límite y cauce del poder, aunque nunca llegue a conseguirlo
totalmente.
- En su sentido de Derecho subjetivo, como derechos y libertades: el Estado de
Derecho exige también que ese Ordenamiento jurídico incorpore los derechos y
libertades de las personas. Y únicamente hay garantía de ello si los ciudadanos
participan en su creación, lo que sólo sucede en la democracia. No digo que suceda
necesariamente así, puesto que el método democrático no preserva del error, aunque
sí facilita la rectificación, y esto no es poca ventaja. En los regímenes no democráticos
no hay garantía ninguna de ello y que, en nuestro tiempo, el ciudadano necesita
garantías firmes y no depender de la buena voluntad de los favorables humores del
autócrata.

CONCEPTO UNITARIO DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE

DERECHO
Hay que partir de un entendimiento unitario de dicha fórmula, utilizada por el artículo
1.1 de la Constitución española. La fórmula es compleja y debe ser entendida en la
reciprocidad de sus elementos.
El Estado democrático añade al estado social soberanía popular, pluralismo político y
participación ciudadana en la vida política, social, cultural y económica, de manera que,
conforme dice García Pelayo, las prestaciones sociales del Estado satisfagan demandas
planteadas por los ciudadanos, no arbitradas por los poderes públicos ni concedidas
como actos de benevolencia.
La igualdad y la participación rompen la separación entre gobernantes y gobernados,
entre Estado y sociedad, socializan el Estado democrático y democratizan el Estado
social; o lo que es igual: aúnan el Estado social y el Estado democrático.
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 El Estado social y democrático de Derecho representa un estadio en el que, a la vieja
aspiración de la limitación jurídica del poder (tesis), se le une la de que, sin embargo, ese
poder actúe e incida en la sociedad para remodelarla (antítesis) si está legitimado
democráticamente, si respeta los procedimientos jurídicos, si garantiza los derechos y
libertades, si es responsable de su actuación y si no bloquea los mecanismos de
reversibilidad de sus opciones políticas.

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Tema III.- Concepto y contenido de la Constitución. Fuentes del
Derecho Constitucional. Tipología de las constituciones.
LA CONSTITUCIÓN. TERMINOLOGÍA
Constitución, Estatuto, Ley Fundamental...

CONCEPTO INICIAL DE CONSTITUCIÓN

Concepto liberal garantista.
Hobbes – es la norma que sustenta al Estado.
Locke – la ley primera fundamental de todas las comunidades políticas es la del
establecimiento del Poder Legislativo.
El régimen constitucional nace como aquel en el que el poder político está limitado por
el Derecho y ello a fin de garantizar la libertad de las personas, como hombres y como
ciudadanos. El concepto moderno de constitución es, pues, jurídico-normativo, liberal y
garantista; por eso anida y se desarrolla en el régimen liberal, uno de cuyos principales
postulados es la primacía del individuo sobre la sociedad y de la sociedad sobre el
Estado. Junto a él se ha intentado construir un concepto material que no ha logrado
palidecer al jurídico, liberal y garantista contenido en el artículo 16 de la Declaración de
Derechos del hombre y del Ciudadano, que reza así: “Toda sociedad en la que no esté
asegurada la garantía de los derechos ni establecida la división de poderes carece de
Constitución”
El Régimen constitucional nació por oposición al absolutista, y por eso la Constitución
debía tener ese contenido. Pero sea con uno u otro matiz, sea con un mayor o menor
contenido social de los derechos, allá donde hay limitación jurídica del poder y garantía de
los derechos hay Constitución y allá donde no las hay, no.
La Constitución como fundamento jurídico de la organización estatal.
Hace tres siglos, desde la perspectiva peculiar inglesa se definía la constitución como
“el conjunto de instituciones y costumbres que, deducidos de ciertos principios racionales
permanentes, constituyen el sistema general por el que la comunidad acepta ser
gobernada. Podemos definir sintéticamente la Constitución como norma fundamental y
suprema de organización de un régimen político. Esta idea de una super ley fundamental
no es originaria de la revolución francesa, sino que se la puede rastrear, siguiendo un
tanto libremente a Sánchez Agesta:
a) En la idea, procedente de Grecia, de una ley natural superior al Derecho positivo.
b) En la leges imperio medievales, en las cuales se apreciaba una importancia
superior a las demás porque eran las concernientes a la organización política de la
comunidad.
c) En el common law inglés, considerado como Derecho superior al emanado por el
Rey y el Parlamento.
d) En el pacto constitutivo entre el Rey y el reino, que se entendía como límite del
ámbito de actuación del primero.
e) En la doctrina del pacto social mediante el cual un agregado de personas pasa del
estado de naturaleza al estado civil constituyendo una comunidad política.
La Constitución como norma.

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 La concepción normativa de la Constitución es, ilustrada, liberal y francesa. Sin
embargo, tuvo su más cabal desenvolvimiento al otro lado del Atlántico. La constitución de
Estados Unidos, de 1787, se considera a sí misma el “Derecho supremo de la Tierra” y
establece que los jueces le están vinculados por encima de las Constituciones y de las
leyes de los Estados miembros. En caso de contradicción, el juez debe aplicar la
constitución y no las otras normas.
En Inglaterra, por el contrario, se mantuvo el principio de soberanía del Parlamento,
que comporta una relativa indistinción entre ley y constitución, pues ambas tienen el
mismo autor.
En la Europa continental continuó en vigor durante un siglo el principio monárquico,
en virtud del cual el Rey era la fuente de todo poder estatal y también del poder
constituyente, unas veces en solitario, otras veces compartido con el Parlamento. La
constitución no pasaba de ser una solemne declaración de principios, de derechos y de
reglas de organización y funcionamiento político sin aplicabilidad inmediata. La
consecuencia más notoria fue que mientras en Estados Unidos se desenvolvió un sistema
de control de la rigidez y de la supremacía constitucional frente a la ley, en Europa no tuvo
lugar nada semejante, lo que debilitaba la eficacia de la Constitución.
Fue tras la Primera Guerra Mundial cuando se abrieron paso en la Europa continental
los principios de normatividad directa y supremacía efectiva de la Constitución. Tras la
Segunda Guerra Mundial, se ha generalizado esta posición en el constitucionalismo
europeo continental con la tardía incorporación de Francia.
Por lo que se refiere a nuestro constitucionalismo, la tradición histórica española no
arranca, en este punto, de Cádiz, sino de la constitución de 1837 y no ofrece otras
excepciones que las de 1931 y la vigente. Para los redactores de la Constitución de 1845
la potestad constituyente reside en la potestad constituida, es decir el Rey con las Cortes.
Tesis que se reitera y refuerza en las Cortes Constituyentes de 1875-1876.
En cambio, la Constitución de la II República, estableció un sistema de aseguramiento
de su supremacía: la rigidez del testo constitucional y el control de la constitucionalidad de
las leyes a cargo de un órgano creado al efecto, el Tribunal de garantías constitucionales.
El régimen de Franco Bahamonde no fue propiamente constitucional. Aparentemente
era necesario un procedimiento agravado para reformar las Leyes fundamentales. Pero ni
Franco necesitaba tal procedimiento, ni dichas Leyes Fundamentales estaban plenamente
vigentes por igual razón.
La Constitución vigente rompe con la tradición española secular estableciendo su
propio valor normativo y vinculante directo, necesariamente aplicable por todos los jueces
y tribunales
Concepto racional normativo.
Las sociedades actuales son extraordinariamente complejas, las constituciones
añaden órganos nuevos con sus respectivas funciones, más derechos, más garantías,
etc. Estamos ante las Constituciones racional-normativas que son a un tiempo liberales y
democráticas, con amplio contenido material y neta superioridad formal respecto de todas
las demás normas del Ordenamiento jurídico.
Podemos entender descriptivamente la Constitución como el fruto de la voluntad de
una comunidad política para establecer, de acuerdo con las exigencias de la razón
humana y como norma jurídica suprema a la que quedan vinculados tanto los ciudadanos
como los poderes públicos, las funciones fundamentales del Estado, los órganos para

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ejercerlas y las relaciones que éstos han de observar en su funcionamiento, así como los
derechos y libertades de las personas y las garantías de su ejercicio y disfrute.

CONTENIDO DE LA CONSTITUCIÓN.
Descripción general del contenido de la Constitución.
Con una u otra denominación, el contenido de la constitución ha sido, si no idéntico, sí
al menos análogo desde el siglo XVIII: un sistema de normas jurídicas que organiza el
poder político estatal y define la relación entre la esfera de la libertad y la de ese poder
político. Para que esa organización política merezca el nombre de Constitución, debe
contener un estatuto jurídico de los gobernantes, es decir, debe definir: sus competencias,
los procedimientos de adopción de las decisiones políticas y los fines principales de su
actuación. La constitución contienen el título de legitimidad para la actuación de los
poderes públicos porque expresa cuáles son las competencias de cada uno; la
constitución al tiempo que habilita a los gobernantes para actuar, los limita al obligarlos a
mantenerse dentro de su estricta esfera funcional.
La Constitución puede no estar articulada en un texto escrito sin que ello desdiga su
carácter jurídico. Viceversa, puede suceder que un texto escrito y solemnemente
promulgado carezca por completo de sustancia jurídica. Habrá constitución cuando,
revista la forma que revista, sea una norma jurídica, y no la habrá cuando no obligue a
sus destinatarios: gobernados y gobernantes.
Como el constitucionalismo europeo no produjo hasta la primera postguerra mundial
ningún texto que se ajustara a lo descrito; podría sostenerse que durante más de un siglo
Europa ha carecido de verdaderas constituciones.
La constitución adopta una idea de Derecho como principio rector de la organización
social. Están sustentadas en una ideología, en unos valores, a cuyo servicio se colocan
los órganos y los procedimientos; de otro modo, carecerían de sentido.
Relatividad de la distinción entre la parte dogmática y la parte orgánica.
Esta distinción doctrinal se apoya en el diferente tratamiento jurídico dado en un
principio a unos aspectos y otros de sus redactores.
- Parte dogmática: los preceptos constitucionales que formulan los valores, los
principios básicos del régimen y los derechos y libertades de los ciudadanos.
- Parte orgánica: es la parte integrada por los preceptos relativos a la organización,
competencias y funcionamiento de los poderes públicos.
La parte orgánica está, ha estado siempre y debe estar en función de la parte
dogmática y no viceversa.
La parte orgánica es garantía de la parte dogmática. Esa es la finalidad última de
instituciones como la reserva de ley, la justiciabilidad de la Administración, el juicio por
jurados, la jurisdicción constitucional o la moción de censura al gobierno.
La parte orgánica de la constitución ayuda a perfilar y a depurar el contenido real de la
parte dogmática. Algunos pasajes constitucionales, como el tratamiento de las fuentes del
Derecho o de la reforma constitucional incluyen tantos preceptos dogmáticos cuanto
orgánicos, erigiéndose en un tertium genus de difícil clasificación.
Materia y forma constitucionales.

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 Esa norma fundamental suele estar promulgada como tal, es decir, cómo la norma
suprema del estado, diciéndolo ella misma a veces de modo expreso. La constitución
suele estar revestida de formas constitucionales.
Ningún texto constitucional contienen todos los preceptos fundamentales y, en
cambio, todos suelen incorporar preceptos que no lo son. Ello es así porque quien decide
qué se incluye en el texto y qué no es el poder constituyente y éste responde
frecuentemente a estímulos y condiciones de tiempo y lugar. Con los cual se nos plantea
la importante distinción entre materia y forma constitucionales en toda constitución
racional normativa.
La constitución formal es la totalidad de los preceptos del texto promulgado como tal,
los cuales son los únicos a los que alcanzan la supremacía y la rigidez constitucionales.

FUENTES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL.

Introducción.
Si bien el Derecho constitucional es inconcebible sin el poder, ése sólo adquiere
sentido estatal por su vinculación al Derecho. De ahí la importancia del estudio de las
fuentes del Derecho constitucional, esto es, de los tipos de formación jurídica que integran
la Constitución formal. Principios como los de soberanía popular e igualdad suelen estar
expresados en los articulados de los textos fundamentales. Otros, como el de división de
poderes o el de supremacía de la Constitución como norma son fácilmente deducibles de
los preceptos que regulan la organización del poder y jurisdicción constitucional. De entre
estos últimos, interesa destacar aquí, los principios democrático, pluralista, de juridicidad y
socializad estatal y de supranacionalidad. Ellos informan el Estado de hoy en los
regímenes de nuestro entorno cultural, jurídico y político.
El Derecho escrito.
Muchos autores hablan de la ley, o de la ley constitucional, como la fuente primordial
del Derecho constitucional. No es aconsejable, sin embargo, emplear tal terminología por
la naturaleza radicalmente distinta de la Constitución respecto de la ley. Es mejor hablar
de Derecho constitucional escrito, norma constitucional escrita o Constitución escrita.
Las Constituciones suelen ser escritas, con la única excepción del Reino Unido. El
principio de escritura parece responder mejor a las exigencias de seguridad jurídica y a la
concepción garantista de la constitución, al menos en la Europa continental, en la que el
régimen constitucional emergió revolucionariamente. Una vez promulgada la Constitución,
no hay otros textos escritos que integren la Constitución formal más que, las leyes
declaradas constitucionales por el propio texto fundamental y los de reforma constitucional
(en la terminología estadounidense, enmienda). Configurada de una u otra manera, la
Constitución escrita es la fuente suprema del Derecho constitucional. Y ello es así incluso,
frente a lo que suele decirse, en sistemas constitucionales flexibles.
La jurisprudencia
Los órganos judiciales, al aplicar la Constitución, la interpretan, fijan o aclaran sus
preceptos más oscuros y la adaptan a las circunstancias sociales y políticas del momento.
Pero esta labor es de mucho mayor alcance cuando se inscribe en la función de
jurisdicción constitucional. La jurisprudencia emanada en el ejercicio de tal función integra,
junto con otras fuentes el Derecho constitucional del país.
En los países en los que existe jurisdicción constitucional, como el nuestro, se
produce una judicialización del Ordenamiento jurídico, pues todas las normas tienen su
fundamento y sus límites en la Constitución.
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 Debemos destacar, en este orden de ideas, las denominadas sentencias
interpretativas, en las cuales se fija el único sentido de un precepto legal conciliable con la
constitución o las interpretaciones inconciliables.
La costumbre.
El TS español ha definido la costumbre como “la norma jurídica elaborada por la
conciencia social mediante la repetición de actos realizados con intención jurídica”
Por mucho que unos mismos comportamientos sean observados y muy aceptada que
sea su obligatoriedad, la costumbre no es fuente del Derecho si no hay una norma del
Ordenamiento jurídico que le confiera tal carácter. Pero, a su vez, los ordenamientos no
atribuyen la naturaleza de fuente a cualquier conducta social si no reúne esos rasgos
antes citados: reiteración y creencia en su obligatoriedad (opinio iuris).
Este segundo requisito es inexcusable. El primero admite grados y matices. No
obstante, puede afirmarse, en general, que un solo caso de aplicación o muy pocos
(depende de las ocasiones habidas para ello) permiten hablar de precedente, pero no de
costumbre.
El modelo en el que esta concepción se apoya es el británico, cuya Constitución es
fundamentalmente (pero no sólo) consuetudinario y convencional. Sin embargo, el
problema teórico-jurídico se produce en los sistemas de Constitución escrita, en los que la
posición de la costumbre como fuente del Derecho es menos nítida.
Las costumbres constitucionales no son “populares”, sino “orgánicas”, no se producen
en el comportamiento social espontáneo, sino en el de los poderes públicos, que son los
operadores jurídico-constitucionales habituales. Ahora bien, el régimen constitucional,
nació precisamente para frenar y limitar a dichos poderes públicos. Es comprensible
entonces que en los mencionados sistemas jurídicos la costumbre constitucional sea
admitida recelosamente.
Cumple funciones importantes, tales como colmar lagunas, adaptar preceptos a
situaciones nuevas y decantar la eficacia de un precepto en una orientación u otra. El
problema surge cuando una costumbre modifica sustancialmente la aplicación de una
norma escrita, más aún si ésta tiene una redacción inequívoca.
La tesis más acorde con la idea rectora del régimen constitucional democrático es la
de la neta subordinación de la costumbre a la constitución escrita e incluso a la ley. La
costumbre es costumbre por mucho que se refiera a materia constitucional, y como tal, es
jerárquicamente inferior al Derecho escrito, al menos en el plano de validez de las normas
y en el sistema jurídico continental europeo.
Cuestión parcialmente diferente es la de la desuetudo, desuso o falta continuada de
ejercicio de una competencia por parte de su titular formal. Mientras la costumbre
contraria a la Constitución consiste en prácticas positivamente vulneradoras del texto
fundamental, el desuso de una competencia es un no-ejercicio, un no-acto que sólo viola
la Constitución si, más que de competencias, se trata de actos debidos, como muchos de
los que actualmente realizan los Jefes de Estado en los sistemas parlamentarios.
El desuso ha producido efectos derogatorios. Lo que ha habido en las monarquías
europeas, es una mutación constitucional, una modificación de la Constitución sin
alteración literal de su texto. Se aduce como desuso la no presentación de candidatura
presidencial en Estados Unidos para un tercer mandato.
En España, dada la juventud de nuestro régimen constitucional, no es fácil detectar la
generación de costumbres constitucionales. No obstante, se han hecho patentes algunas
prácticas.
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 - La apertura de las legislaturas por el Rey.
- La disolución simultánea del Congreso y del Senado.
El texto fundamental guarda silencio acerca de ambas cuestiones.
La primera, por motivos de cortesía y solemnidad.
La segunda, por razones de prudencia política, de economía y de ordenación de los
períodos electorales españoles.
Las convenciones.
El Derecho constitucional regula los altos órganos del poder estatal y es aplicado por
ellos. Las normas escritas que regulan sus recíprocas relaciones.
Las convenciones constitucionales, son acuerdos, expresos o tácitos, entre órganos
constitucionales que buscan regular el ejercicio de sus respectivas facultades y relaciones
mutuas en aquellas facetas no previstas por la norma escrita o que ésta ordena de
manera abierta dejando a dichos órganos cierta discrecionalidad para su puesta en
práctica. Su obligatoriedad es asumida libremente por éstos, pero es de difícil exigencia
jurisdiccional.
Estamos ante unas reglas de comportamiento de altos órganos estatales
caracterizadas por su oportunidad, flexibilidad y no exigibilidad. Su importancia como
complemento de la norma escrita y como precisión del ejercicio de facultades
discrecionales es notable. Tanto que las convenciones constitucionales son vivero
continuo del que nacen normas consuetudinarias y de Derecho escrito, sobre todo en el
ámbito parlamentario.
Pero estos rasgos y naturaleza hacen de la convención una regla no siempre
nítidamente diferenciable de la costumbre.
Son ejemplos de convenciones constitucionales:
- En el Reino Unido, la responsabilidad gubernamental ante la Cámara de los
Comunes, el nombramiento del Primer Ministro, etc.
- En Estados Unidos, según algunos autores, la no presentación de la candidatura
presidencial para un tercer mandato, hasta la XXII Enmienda, que la transformó en
Derecho escrito, si bien otros consideran que era una costumbre constitucional.
- En Italia, la presunción de quórum en las cámaras mientras no se solicite su
comprobación, y la abstención de formular críticas al Gobierno por parte del Presidente
de la República.
- En España, la celebración del debate sobre “el estado de la nación” en el Congreso
de los Diputados.
En cuanto a la naturaleza jurídica de las convenciones constitucionales no hay asomo
de acuerdo doctrinal. Se han manifestado diversas posiciones.
a) Son normas jurídicas, carentes de sanción.
b) Son normas prejurídicas o meramente sociales.
c) Son normas jurídicas dependientes de las circunstancias en las que se
produjeron, decayendo cuando éstas cambian.
d) No faltando quienes consideran el problema irrelevante o meramente académico.
En la realidad política habrán prevalecido convenciones sobre normas de la
Constitución formal, produciéndose entonces mutaciones constitucionales, pero, desde el
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punto de vista jurídico, una tal convención es, en el momento de su puesta en práctica,
una violación de la Constitución.
Las convenciones son celebradas por y entre órganos de poder y el régimen
constitucional nació precisamente para frenar y controlar jurídicamente al poder, no para
colocarlo al margen y por encima del Derecho.
En ocasiones cuesta diferenciar las convenciones constitucionales de las meras
normas de corrección constitucional, que son aquellas reglas de comportamiento que,
sobre criterios de discreción, mutua deferencia, cortesía, etc., suelen ser observadas por
los poderes públicos en sus recíprocas relaciones.

TIPOLOGÍA DE LAS CONSTITUCIONES

Constituciones escritas y consuetudinarias.
Valdría mejor decir Constituciones escritas y consuetudinaria, en singular, por alusión,
a la del Reino Unido.
El componente racionalista de toda la ilustración y la desconfianza de los
revolucionarios franceses en los jueces les hacía preferir el Derecho escrito para
constancia, advertencia y seguridad jurídica. El constitucionalismo escrito es el que se ha
difundido por todo el mundo y sobre el que casi exclusivamente se ha construido la Teoría
de la Constitución, con el imprescindible recordatorio de la excepción inglesa. Aun así, la
primera Constitución escrita fue inglesa: el Instrumento de Gobierno (1653), de escasa
vigencia.
Constituciones rígidas y flexibles.
Las Constituciones que pueden ser reformadas por el procedimiento legislativo
ordinario (flexibles) y las que establecen requisitos más exigentes (rígidas). Las pétreas
son las Constituciones que prohíben su propia reforma.
La petreidad no suele ser declarada más que para unos determinados preceptos, o
bien para toda la constitución durante un cierto tiempo.
Que una Constitución sea flexible no significa que sea fácilmente reformable, puesto
que, aunque no se precisen procedimientos gravosos, los poderes públicos prefieren
extremar las posibilidades de eficacia de un texto, e incluso obviarlo mediante
convenciones, antes de afrontar su reforma, que es siempre una operación política
delicada. Aunque el procedimiento de reforma sea el legislativo ordinario, el hecho es
extraordinario y se refleja con todo el proceso. Ejemplo: la Constitución española de 1845
fue promovida como una reforma legislativa ordinaria de la precedente de 1837 y todo el
debate parlamentario, su duración y solemnidad, evidenció que no se trataba de un
suceso político ordinario.
La Constitución inglesa, que es eminentemente flexible, no es fácilmente modificable,
al menos en sus principios básicos, dado el rechazo que despertaría en la opinión pública.
Hoy casi todas la Constituciones son rígidas, por lo que, la distinción entre ellas no se
hace por su carácter rígido o flexible sino por el grado de rigidez adoptado.
Constituciones originarias y derivadas.
Son Constituciones plenamente originarias las que han iniciado un modo de
regulación, una forma política; y, parcialmente originarias las que han creado una
institución o han establecido un principio funcional.
Constituciones plenamente originarias hay pocas:

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 - La del Reino Unido, la de Estados Unidos, la de Suiza y el histórico
constitucionalismo soviético. Parcialmente originarias son la Constitución mexicana, la
portuguesa y la española de la II República.
Un fenómeno interesante del constitucionalismo es la existencia de “familias” o
“constelaciones” constitucionales a partir de un texto que ha sido imitado por otros
muchos. Algunas constituciones “originarias” no han dado lugar a una secuela de
Constitución derivadas; en cambio alguna Constitución poco original se ha visto imitada
posteriormente por la fuerza mimética que provocan las grandes potencias sobre las
pequeñas y las antiguas metrópolis sobre sus ex–colonias. Ejemplo: los países del
antiguo Imperio francés han imitado la Constitución francesa.
Constituciones otorgadas, pactadas e impuestas.
Según sean las circunstancias políticas que han llevado al proceso constituyente,
podemos distinguir aquellas en las que los monarcas antes absolutos formalizaban su
desprendimiento de algunas potestades y las transferían a otro órgano del Estado,
generalmente al Parlamento. Fueron Constituciones otorgadas la Carta de 1814 y el
Estatuto real español de 1834.
Se suele llegar a un pacto constituyente cuando, en épocas de transición, las
principales fuerzas políticas buscan sellar un acuerdo en lo esencial, dejando las
diferencias para la dialéctica gobierno-oposición. Ejemplo: la Constitución española
vigente.
Y son impuestas o revolucionarias aquellas originadas en un grave episodio de la vida
nacional, como una guerra, un golpe de Estado triunfante, una insurrección popular.
Ejemplo: la francesa de 1791, que el Rey Luis XVI juró bajo la presión revolucionaria, y la
española de 1812, que fue elaborada en medio de una guerra y en ausencia del Rey.
Tipología de Loewenstein
Loewenstein denomina clasificación ontológica a aquélla que distingue las
Constituciones por su grado de normatividad y eficacia y su grado de concordancia con la
realidad política del país.
a) Son normativas las que regulan eficazmente el proceso político y son observadas
por todos los operadores jurídico-constitucionales.
b) Son nominales las que muestran desajustes con la realidad política, la cual
escapa parcial o temporalmente a su normatividad, bien por inaplicación de los
preceptos, bien porque la propia Constitución se proyecta hacia el futuro más que al
presente con normas programáticas.
c) Son semánticas aquéllas que no rigen en absoluto y no son sino fachada
encubridora de una realidad política autocrática.
Esta clasificación, tan famosa y tan citada, es terminológicamente disparatada. A
pesar de todo, tal clasificación tiene el mérito de atender a la faceta más importante de las
Constituciones: si son, y en qué grado son normativas.
Ninguna Constitución es enteramente normativa ni enteramente nominal. Por muy
normativa que sea, presentará algún desajuste, algún programa de momento irrealizable.
Por poco normativa que fuere, su mera existencia persuade al autócrata de la
conveniencia de no vulnerarla sin necesidad, aunque sólo sea para que siga sirviéndole
en su función simuladora.


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Tema IV.- La reforma constitucional y el poder constituyente.
Procedimientos de reforma.
LA CONSTITUCION, ENTRE LA PERMANENCIA Y EL CAMBIO
La rigidez constitucional como síntesis de continuidad y cambio.
El instituto de la revisión constitucional es punto de cruce de muy diversos planos. En
él se encuentran implicadas consideraciones filosóficas, políticas y jurídicas.
Jefferson decía que el mundo pertenece a los vivos y que, por eso, no puede haber
una legislación perpetua ni sobrepasar en duración a la generación que le dio vida. La
síntesis se encontró en la rigidez constitucional: posibilidad de cambio para permitir la
evolución del régimen, pero con dificultades de procedimiento a fin de impedir que
cualquier grupo político aproveche una transitoria mayoría parlamentaria para cambiar los
fundamentos del régimen y las reglas del juego.
El procedimiento de reforma constitucional está regulado en las propias
Constituciones, lo que no tiene paralelo en las leyes. El instituto de la reforma
constitucional es un instrumento de garantía de ésta, que le permite su sucesiva
adaptación a las nuevas circunstancias sin ruptura de la continuidad ni de la identidad del
régimen constitucional, todo ello por los procedimientos jurídicos establecidos y sin ningún
tipo de falseamiento del texto.
La interpretación constitucional también busca el acoplamiento entre la norma y la
realidad histórica. Por eso la reforma constitucional es, o debe ser, en el Estado
democrático de Derecho, un último recurso ante la imposibilidad de conseguir ese
resultado por vía interpretativa sin falsear la Constitución.
Supremacía, rigidez y control constitucionales.
- Una Constitución es superior a la las leyes por el hecho de ser Constitución y no
ley, valga la circularidad de la fórmula.
- Una Constitución flexible es superior a la ley aunque se pueda modificar por
procedimiento legislativo ordinario. Su reforma se iniciará, se tramitará y se promulgará
como reforma constitucional, con información suficiente y con la consiguiente
repercusión en la opinión pública. Así, pues, aunque el procedimiento sea legislativo
ordinario, el hecho es extraordinario y se refleja en todo el proceso. Ni la supremacía
constitucional es una cualidad derivada de su rigidez, ni la rigidez de una norma es
expresión de su naturaleza constitucional ni de su supremacía. La supremacía
constitucional tampoco deriva de la existencia de un sistema de control de
constitucionalidad de las leyes. Más bien es al contrario.
El control es la garantía de la rigidez y de la supremacía.
a) Sin un sistema de control de constitucionalidad de las leyes, la constitución es
suprema, incluso puede que sea rígida, pero no tiene garantizado su respeto por parte
de las leyes.
b) Por su parte, la constitución flexible es superior a las leyes, pero no puede
defenderse de ellas por carencia de procedimiento.

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EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL INSTITUTO DE LA REFORMA
CONSTITUCIONAL
Que las constituciones regulen su propia reforma obedece a su carácter singular y a
su nivel jerárquico, que es superior a todas las demás fuentes; por eso ninguna otra
norma puede realizar esa regulación, tiene que ser ella misma.
La incorporación de estos preceptos ordenadores de la reforma constitucional a los
textos fundamentales no estuvo ayuna de polémica doctrinal y política. Se inició en
Estados Unidos apoyada en la doctrina del poder constituyente del pueblo y de la
correspondiente superioridad de la Constitución sobre los poderes constituidos.
No han sido sustituidos unos preceptos por otros, sino que los nuevos se han
agregado a los anteriores mediante enmiendas.
Una vez introducido el control de constitucionalidad de la ley, el desarrollo de la
constitución y su adaptación a las nuevas circunstancias se hizo preferentemente por
medio de la interpretación, no de la reforma.
En Europa cabe distinguir cuatro periodos:
1. Correspondiente al constitucionalismo revolucionario, se parte de las mismas
premisas ideológicas que en el americano (supremacía del poder constituyente y
rigidez de la constitución), pero esta rigidez era llevada a tal extremo que lo que se
pretendía realmente era impedir la reforma, no el facilitar la adaptación de la
Constitución a las nuevas situaciones.
2. Durante el siglo XIX y hasta la Primera Guerra Mundial las monarquías limitadas,
en las que conviven principios absolutistas y constitucionales. Este equilibrio es
proporcionado por el pacto entre las fuerzas sociales y políticas oligárquicas que
sustentan al régimen. Rey y Parlamento aseguran la adaptación de la Constitución a
los nuevos tiempos. De ahí que muchos textos, entre ellos los españoles de 1837,
1845 y 1876, carecieran de cláusulas de reforma.
3. El de entreguerras y responde ya a un constitucionalismo democrático. Las
Constituciones se proveen de cierta rigidez como garantía de las minorías frente a las
mayorías parlamentarias coyunturales. Las constituciones de la época no pretenden
ser meros “instrumentos de gobierno”, sino que hacen opciones fundamentales
definitorias del régimen político que instauran; por eso un sector de la doctrina se
inclinó a estimar como irreformables los preceptos en los que tales definiciones se
contienen.
4. El del constitucionalismo de la segunda posguerra. Se generalizan en él
afirmaciones constitucionales de su propio carácter normativo y la jurisdicción
constitucional. También se generaliza en este periodo la formulación de límites al
poder de reforma, debido a la pasada experiencia de las destrucciones
constitucionales operadas por los regímenes nazi y fascista. En este período, la
institución de la reforma constitucional ha llegado a significar en Europa algo parecido
a lo que significa en Estados Unidos: una garantía de utilización escasa porque
mediante la interpretación se consigue la adaptación progresiva de la norma suprema
a las exigencias de la nueva realidad.
Loewenstein dice que lo deseable es que una constitución pueda adaptarse a los
cambios sociales sin necesidad de modificar el texto; ése es el secreto de la longevidad
de alguna. Pero en el constitucionalismo actual la teoría de la reforma se ha
desproblematizado y no preocupa tanto como antaño; sobre todo porque más que una
amenaza, es una garantía de la constitución.
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DELIMITACIÓN CONCEPTUAL: REFORMA, SUPRESIÓN, SUSPENSIÓN,
Q U E B R A N TA M I E N TO , D E S T R U C C I Ó N Y M U TA C I Ó N D E L A
CONSTITUCIÓN
En un sentido amplio, se habla de reforma constitucional siempre que, por la vía que
fuere, queda alterada la norma fundamental. Pero la doctrina distingue diversos conceptos
limítrofes.
Reforma
Variaciones parciales del texto constitucional realizadas según el procedimiento
establecido en el mismo.
Supresión
Cuando la modificación es total, pero el procedimiento también es fijado.
La CE en su art. 168 emplea en este caso de modificación total el término de revisión.
Suspensión
Cuando uno o varios preceptos son declarados provisionalmente no vigentes.
La CE autoriza la suspensión de algunos de ellos en los estados de excepción o de
sitio, así como la suspensión de determinados derechos para personas concretas en el
curso de investigaciones sobre bandas armadas o terrorismo.
Quebrantamiento
Violación ocasional de la Constitución, sin alterar formalmente su vigencia para los
demás casos y para el futuro. Ha habido ya varios casos de quebrantamiento
constitucional en España desde la promulgación del texto vigente. Por lo menos dos:
- La modificación de la LO del Refrendo en 1980 para poder valorar como favorable
el resultado del referendo andaluz de iniciativa autonómica.
- El Decreto Ley de expropiación del grupo de empresas “Rumasa”.
Destrucción de la Constitución
Si lo que hay es un cambio total de constitución y un cambio del propio poder
constituyente. Es lo que ha ocurrido en dos tiempos en la transición política española: la
Ley para la Reforma Política modificó parcialmente las anteriores Leyes Fundamentales e
instituyó un poder constituyente; apoyadas en ello, las Cortes democráticas surgidas de
las elecciones de 1977 produjeron un texto constitucional enteramente distinto e hicieron
explícito el titular del poder constituyente: el pueblo español.
Mutación constitucional
A veces el Ordenamiento constitucional sufre alguna modificación en su vigencia y
aplicación práctica sin que el texto escrito haya experimentado alteración alguna.
El Derecho comparado confirma la producción de mutaciones constitucionales de
diversos modos:
- Unas veces se debe a que la práctica política camina por lindes distintas de las del
texto en algún punto concreto, aunque sin violarlo abiertamente.
- Otras veces ocurre por desuetudo o desuso de una facultad o competencia, de
manera que se generaliza el entendimiento o la convención constitucional de su
decaimiento.
- Y otras veces se debe a una evolución de la interpretación constitucional.
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 Podemos decir que la reforma constitucional es realmente subsidiaria de la mutación:
sólo es necesaria cuando no hay posibilidad de adaptar el texto constitucional a la nueva
situación mediante una mutación.

EL PODER CONSTITUYENTE
Consideraciones históricas.
Su primera manifestación y puesta en práctica se produjo en el nacimiento de Estados
Unidos. Defiende la existencia de un poder constituyente distinto de los clásicos poderes
montesquinianos (legislativo, ejecutivo y judicial). La diferencia reside en que aquél es un
poder que radica en la nación, en virtud del cual se dota de una Constitución, mientras
que los otros poderes están regulados en ésta. El poder constituyente, por tanto, es
trasunto (copia) de la soberanía. Su titular es la nación, que lo ejerce por medio de
representantes elegidos expresa y exclusivamente para este fin, debiendo abstenerse, de
ejercer otros poderes distintos.
Concepto y caracteres del poder constituyente.
Según un concepto amplio y neutro, es el poder de decisión sobre la Constitución.
Según un concepto más estricto, únicamente lo es el democrático, pues sólo éste puede
realmente limitar el poder y garantizar la libertad.
Podemos definir el poder constituyente en sentido estricto como la voluntad política
del pueblo que decide sobre su propia existencia democrática.
Los caracteres del poder constituyente se infieren (deducen) de su concepto y del
concepto de soberanía popular:
- Es un poder originario o radical, tiene su raíz en el propio pueblo.
- Es extraordinario: actúa sólo en momentos fundacionales o de cambio político de
cierta entidad.
- Es permanente, aunque, de ejercicio discontinuo.
- Es unitario e indivisible en el sentido y en la medida en que lo es su titular, bien que
integrado por millones de individuos.
- Es inalienable, como lo es la soberanía y todo elemento del Estado.
- Su ejercicio no tiene más condición que la democracia.
Tipología.
Está formulado sin diferenciar entre posibles tipos de poder constituyente, como si el
único modo de expresión de éste fuera la aprobación de una Constitución. Pero no cabe
duda de que también lo es la adopción de una reforma constitucional. Se acostumbra a
llamar poder constituyente originario (o genuino) al primero, y poder constituyente
constituido al segundo, también llamado poder constituyente derivado o simplemente
poder de reforma o de revisión constitucional.

PROCEDIMIENTOS DE REFORMA. REFERENCIA DE LA REFORMA

CONSTITUCIONAL ESPAÑOLA.
Hay constituciones modificables por el procedimiento legislativo común (flexibles) y
otras que exigen procedimientos especiales (rígidas)
a) Los órganos especiales de reforma constitucional más habitual en el Derecho
comparado son:

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 - Las asambleas constituyentes.
- La reunión conjunta de las dos cámaras del Parlamento.
- Las Cámaras de los llamados Estados miembros de un Estado federal.
b) Las diferencias de tramitación respecto del procedimiento legislativo pueden
consistir bien en la exigencia de mayorías cualificadas para la aprobación del texto de
reforma, o bien en el requisito de una doble aprobación, que puede tener lugar en
momentos sucesivos de una misma legislatura o en dos legislaturas.
c) Mención aparte merece la exigencia de referendo para la aprobación de una
reforma. Puede ser obligatorio o facultativo.
La CE vigente se ha revestido de una fuerte rigidez. Es la más rígida de todas
nuestras Constituciones, salvo la de 1812.
Establece el título X dos procedimientos de reforma:
- Reforma ordinaria o simple es aquella que por ser parcial y no afectar a ciertas
zonas del texto Fundamental, sigue un procedimiento no excesivamente costoso:
aprobación de 3/5 de cada Cámara y referendo facultativo (art. 167)
- Reforma agravada, protege especialmente algunas partes de la norma suprema
(Título preliminar, Derechos fundamentales y libertades públicas y la Corona) y a ésta
como totalidad. Requiere:
• Aprobación de la decisión de reforma por 2/3 de cada Cámara.
• Disolución de las Cortes y convocatoria de elecciones.
• Nueva aprobación de la decisión de reforma por 2/3 de cada Cámara de las cortes
elegidas.
• Aprobación del texto de reforma por 2/3 de cada cámara
• Referendo obligatorio.

EL PROBLEMA DE LOS LÍMITES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL.

REFERENCIA A LA CONSTITUCION ESPAÑOLA
Planteamiento del Problema
La discusión de los límites a una posible reforma constitucional, es una de la más
controvertida. En el caso de la CE, está expresamente admitida la posibilidad de su
revisión total y en la que, consecuentemente, no existe cláusula alguna de intangibilidad
de ninguno de sus preceptos.
La Constitución Francesa de 1793 decía: “Una generación no puede sujetar con sus
leyes a generaciones futuras”.
Fue Sieyés quien más tempranamente y con mayor alcance planteo el problema. “La
nación existe ante todo, es el origen del todo. Su voluntad es siempre ley, es la ley
mismo”; por eso, “sería ridículo suponer a la nación misma ligada por las formalidades o
por la Constitución”; y “no solamente la nación no está sometida a una Constitución, sino
que no puede estarlo y no debe estarlo”; “una nación no puede ni alienar ni prohibirse el
derecho a querer”; y, “cualquiera que sea su voluntad, no puede perder el derecho a
cambiarla en el momento en el que su interés lo exija”.
Derecho comparado

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 El constitucionalismo de la segunda posguerra, se inclinó decididamente por las
cláusulas de intangibilidad.
Las constituciones francesas de 1946 y 1958 prohíben el cambio de la forma política
republicana.
La Constitución noruega, en su versión reformada de 1962, prohíbe los cambios que
vulneren el espíritu de la Constitución.
La Constitución alemana no permite la revisión de la forma federal.
La Ley de Principios Fundamentales del Movimiento del régimen franquista declaraba
estas leyes inalterables y permanentes “por su propia naturaleza”.
¿Qué valor tienen los preceptos de intangibilidad?
- Heller decía que por muchos controles que se establezcan, nunca podrá resolverse
el problema de quien guarda al guardián; no hay forma ninguna de intangibilidad de las
normas constitucionales que pueda detener las revoluciones o las restauraciones.
- Barthelemy y Loewenstein les niegan toda eficacia jurídica.
- Kelsen les reconoce validez jurídica, pero poca eficacia: una Constitución que
afirma ser irreformable lo es jurídicamente, pero, en el terreno de la realidad, es
evidente su posible reforma.
- Vedel estimaba que tales cláusulas, como normas constitucionales que son,
pueden ser reformadas por el procedimiento establecido en el propio texto
constitucional. (Vía utilizada en la transición española)
- Schmitt pensaba diferente. Hacer cambios en la constitución no puede ser sino
introducirlos en estas leyes constitucionales, pero la Constitución (las ideas
fundamentales que identifican el régimen político) permanece, salvo que se decida
cambiar de constitución.
- Burdeau se sitúa en una posición similar: la Constitución contiene una idea del
Derecho; se pueden modificar preceptos concretos, pero cambiar la idea de Derecho es
cambiar de Constitución.
Queda patente que una norma que niega la soberanía popular (pues a eso equivale la
intangibilidad constitucional) no tiene cabida en un estado democrático.
Referencia a la Constitución Española vigente
La vigente CE admite su propia reforma total y no contiene ninguna cláusula de
inconstitucionalidad. No obstante, esto se combina con una protección reforzada de
ciertos bloques normativos, cuya reforma, aunque expresamente permitida, resulta difícil
si no hay un amplio consenso nacional sobre su conveniencia.
Diferentes tipos de reforma y único límite de la misma
a) Cambios en la constitución:
1) La corrección de un término por otro más preciso.
2) La adaptación del texto a un tratado o disposición supranacional.
3) La adición de un órgano con su correspondiente función (Ej. Tribunal de
Cuentas) si no figuraban en el texto inicial.
b) Cambios de Constitución
1) El cambio de una organización territorial unitaria por una autonómica

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 2) El cambio de la forma de la Jefatura del Estado (Ej. De monarquía a república)
3) El cambio de sistema de gobierno parlamentario a presidencial y viceversa.
c) Cambios de un régimen constitucional a otro no constitucional
1) La prohibición de partidos políticos
2) La supresión de todos los derechos o de los que son indispensables para la
efectividad del sistema constitucional.
3) La abolición del principio de responsabilidad de los poderes públicos
4) El cambio a una forma política no democrática (Ej. Dictadura totalitaria)


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Tema V.- La justicia constitucional y sus modelos clásicos.
Naturaleza. Tipos de control de constitucionalidad
ORIGEN Y FUNDAMENTO DE LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL
Introducción
La supremacía de la Constitución como fuente del Derecho, su rigidez y el control de
la constitucionalidad de las leyes son tres conceptos y estadios jurídicos diferenciados.
- Por ser la constitución la norma suprema de cada ordenamiento jurídico, suele ser
rígida.
- La rigidez constitucional obliga a los poderes constituidos a reformar previamente la
constitución por el procedimiento establecido si quieren legislar sobre una materia de
modo disconforme con las líneas maestras del texto fundamental.
- Algunos ordenamientos jurídicos disponen de un sistema de control mediante el
cual se “juzga” si la ley en cuestión es o no ajustada a la constitución.
- La institucionalización de ese sistema de control es lo que se denomina jurisdicción
constitucional o justicia constitucional.
Origen anglosajón.
Es común cifrar el origen de la justicia constitucional en los inicios de la historia de los
Estados Unidos. El punto de partida para la instauración de un sistema de justicia
constitucional es el de la supremacía de la constitución como norma.
Los constituyentes americanos construyeron un sistema representativo sin ubicar
soberanía en el Parlamento ni en la ley, sino haciendo decir a la constitución de sí misma
que es el derecho supremo de la tierra.
La Enmienda 1 de la constitución limita la potestad legislativa del congreso. El juez,
queda más fuertemente vinculado por la constitución que por la ley. El juez Marshall en
1803, en el caso Marbury contra Madison, seguramente el más famoso de toda la
Historia, construye la teoría de la revisión judicial de las leyes.
Recepción europea continental
La argumentación de su inexistencia en la Europa continental hasta la Primera guerra
Mundial es, el siguiente: el principio de división de poderes no impidió que uno de ellos
fuera superior a los demás, concretamente, el Legislativo, por su legitimidad democrática;
el juez quedó sometido a la ley sin poder discutirla ni juzgarla; como el juez tenía que
aplicar la ley, la constitución quedó mediatizada por ésta y sólo regía a través de la ley, no
al margen de ella.
Cuando se abandonó esta tesis y la voluntad general se identificó con la de la
mayoría, se hizo necesario impedir que esa mayoría violara la constitución. Por eso se
instauró entonces el control de constitucionalidad de las leyes.
Crítica de las usuales explicaciones doctrinales.
a) Infalibilidad del Parlamento oligárquico.
El control de constitucionalidad de las leyes no fue necesario mientras la infalibilidad
parlamentaria estuvo asegurada por la naturaleza oligárquica de la Cámara y fue
necesario cuando el Parlamento se democratizó y, con ello, perdió “infalibilidad”
b) Falibilidad del Parlamento democrático.

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 La extensión del sufragio hasta alcanzar su universalidad. La progresiva consolidación
de los partidos obreros como partidos de masas fue vista como un peligro del fatal destino
socialista de la democracia.
El Parlamento, a medida que se democratiza, deja de ser considerado infalible; y la
ley deja de estar adornada con la cualidad de la racionalidad que la doctrina había
reconocido a la que producía el Parlamento oligárquico. La inflexión del régimen político
demoliberal en este punto tuvo tres facetas complementarias entre sí:
Sólo cuando la mayoría puede ser distinta de los intereses dominantes, tiene sentido
racionalizar al Parlamento y reforzar al ejecutivo.
- Por si esa “racionalización” de los procedimientos parlamentarios no fuera
suficiente, se instituye una segunda, por la que su principal potestad, la legislativa,
puede ser sometida a la “razón del Derecho” encarnada por un TC.
- Y todavía se rescatan de la historia las instituciones de democracia directa, como
modo de sortear al Parlamento o corregirlo en esa misma potestad legislativa.
En una palabra: se trataba de recuperar todo o parte del poder que se creía perder
con la “concesión” del sufragio universal, los intereses mayoritarios en la Cámara serían
los opuestos a los intereses económicos y sociales dominantes.
La jurisdicción constitucional, “no es un producto especial de un genial acto de
creación de mentes privilegiadas, sino de necesidades sociales y políticas concretas, que
luego va adquiriendo sus perfiles propios según las diversas incitaciones tanto internas
como externas”.
c) El federalismo y otros factores.
Seguramente ha sido el federalismo el factor histórico más determinante.
En el origen estadounidense de la institución hay que situar la necesidad de arbitrar
soluciones a los problemas competenciales suscitados entre la Unión y los denominados
Estados miembros. Por eso dicho control fue reavivado tras la victoria del Norte federal
sobre el Sur confederal en la guerra de Sucesión.
Tras la Segunda Guerra Mundial, el planteamiento cambia radicalmente de signo en
Europa, pues, junto a otros estímulos, como el ya mentado de la organización territorial
compleja del Estado, ha sido determinante la reacción frente al totalitarismo. Es por eso
también explicable que Estados de más larga y acreditada experiencia democrática, como
las monarquías parlamentarias europeas, no hayan sentido la urgencia de dotarse de una
jurisdicción constitucional como garantía última; o que, de igual manera, Francia lo haya
hecho sólo en parte, pues no incorporó más que un control previo sobre las leyes
orgánicas.

SISTEMAS CLÁSICOS DE JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

Sistema estadounidense
La Constitución de Estados Unidos no menciona expresamente la potestad del TS de
enjuiciar la constitucionalidad de las leyes. Fue el propio tribunal el que en 1803
estableció la doctrina y recabó dicha competencia para los jueces. La brillante
argumentación de Marshall en la sentencia sobre el caso Marbury contra Madison tuvo la
virtud de presentar el control de constitucionalidad de las leyes como una obligación,
mejor que como una facultad, del Poder Judicial.
El deber de los jueces es declararlo que es Derecho y, si dos normas están en
conflicto entre sí, deben decidir cuál es la aplicable. Si una de ellas es la Constitución, los
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jueces deben respetarla porque es superior a los dictados ordinarios del Poder
Legislativo. Pretender lo contrario es obligar a los jueces a incumplir la constitución.
El juez debe inaplicar la ley inconstitucional. No puede anularla, porque ello sería
función legislativa (legislación negativa, como la derogación), que sólo al Congreso
compete de manera que en principio, esta decisión judicial solamente tiene efectos
respecto del litigio concreto que se sustancia y la ley en cuestión puede ser aplicada en
otro caso por otro órgano judicial.
La fuerza vinculante del precedente en el sistema jurídico anglosajón y en el
estadounidense, dota a la relación entre ley y jurisprudencia de un sentido especial, según
el cual, la ley no tiene otro contenido que el que le atribuyen las decisiones judiciales; por
eso, la decisión del TS vincula a todos los jueces de la Unión, los cuales, por
consiguiente, no podrán aplicar dicha norma en el futuro.
Este sistema es denominado de jurisdicción difusa porque el control corresponde a
todos los jueces y tribunales, si bien el TS lo ejerce con efectos para todo el territorio de la
Unión cuando aborda problemas generales.
Sistema kelseniano.
Frente al anterior sistema, Kelsen construyó el de jurisdicción concentrada, en el cual
el control de las leyes queda atribuido a un solo órganos creado al efecto: el TC.
El TC aunque de naturaleza jurisdiccional, tiene una función de legislador negativo
cuando expulsa del ordenamiento jurídico las leyes no ajustadas a la Constitución.
En este modelo, la declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal tiene
efectos generales, tanto respecto de los ciudadanos como de los poderes públicos y de
las causas o litigios pendientes en los que dichos preceptos fueron aplicables, pero no
respecto de los casos ya juzgados.
Evolución convergente de los dos sistemas.
En un principio, el modelo americano respondía a una necesidad del federalismo,
pero evolucionó hacia la protección de los derechos y libertades, muy principalmente
desde el término de la Segunda Guerra Mundial. El sistema kelseniano quebró
parcialmente con la reforma de la constitución austriaca dando entrada al recurso
indirecto de inconstitucionalidad, que es aquel que se suscita (produce) en el curso de un
proceso concreto ante el juez ordinario. La CE de 1931 aún se separó más de él.
La justicia constitucional ha incorporado en Austria, Alemania y España una
competencia de gran relevancia, cual es la protección de los derechos fundamentales.

NATURALEZA DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. REFERENCIA

AL TC ESPAÑOL.
¿Estamos ante una función política o jurisdiccional? La doctrina se sitúa a partes
iguales en una u otra posición, o bien en tesis intermedias o eclécticas. Entre estas
últimas podemos señalar:
a) La que estima que un TC es un órgano jurisdiccional por su procedimiento y
político por su función.
b) La que sostiene que es de naturaleza irreductible a los clásicos poderes
montesquinianos.

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 c) Las que detecta en él elementos jurisdiccionales (impulso externo, procedimiento,
resoluciones en forma de sentencias) y políticos (sistema de selección de sus
miembros, invalidación de una norma legal)
Un TC es, un órgano de cierre del sistema político al ser la suprema garantía del
Ordenamiento. Los argumentos a favor de la exclusiva naturaleza jurídica, judicial o
jurisdiccional de los TC suelen adolecer de una concepción negativa de lo político como
terreno propio de los enfrentamientos partidistas, ideológicos, interesados.
La diferencia entre unos órganos y otros reside la regulación de sus formas de
actuación y de los efectos de sus decisiones.
Otra diferencia es en la presencia de partes formalmente interesadas en el proceso
judicial y su ausencia en la actuación de los otros órganos constitucionales.
La supremacía de la Constitución como norma jurídica que vincula a todos los
poderes públicos, incluido el Parlamento, ha significado el paso del Estado legal de
Derecho al Estado constitucional de Derechos que no niega a aquél, sino que lo
perfecciona, puede decirse que los preceptos que instauran el TC culminan el Estado de
Derecho porque constituyen el máximo intento de someter jurídicamente al poder político.
No le falta razón, por tanto, a H.P. Schneider cuando habla de la naturaleza poliédrica
de los TC, que pueden parecernos órganos judiciales especiales, o bien órganos de
modos operativos políticos, o bien un cuarto poder. Según la tesis que se adopte se
situará la jurisdicción constitucional, por encima, por debajo o al mismo nivel de los otros
órganos constitucionales. El único antecedente español de la jurisdicción constitucional es
el Tribunal de Garantías Constitucionales de la II República.
La CE vigente ha optado por un órgano especial, separado del Poder Judicial, para
residenciar en él la jurisdicción constitucional en sentido estricto. Su regulación
constitucional y legal lo ha configurado como órgano jurisdiccional y político, e intérprete
supremo de la Constitución. Le corresponde:
1. El control de constitucionalidad de las leyes y normas con rango o fuerza de ley.
2. La resolución de los recursos de amparo.
3. La resolución de los conflictos de competencias entre los poderes centrales y los
autonómicos.
4. La resolución de los conflictos entre órganos constitucionales (Gobierno,
Congreso, Senado, CGPJ y Tribunal de Cuentas)
Está regulado por el título IX de la Constitución y por la LOTC.
Nuestro TC es un órgano jurisdiccional por su procedimiento de actuación y de
adopción de decisiones y por su independencia de otros órganos constitucionales. Pero
no cabe dudar del componente político de sus competencias. Se trata, salvo en los
recursos de amparo, de asuntos políticos que demandan soluciones jurídicas y
lógicamente sus decisiones tienen también efectos políticos porque se pronuncian sobre
el legítimo o ilegítimo ejercicio que los demás órganos constitucionales hacen de sus
respectivas competencias.
Se compone de 12 miembros, propuestos por el congreso de los Diputados 4, por el
Senado 4, por el Gobierno 2 y por el CGPJ 2, de entre juristas de reconocida competencia
con más de 15 años de ejercicio profesional y nombrados por el Rey. No hay suplentes,
por lo que el cargo es estrictamente personal. El Presidente y el Vicepresidente son
elegidos por los miembros componentes del Tribunal de entre ellos mismos y nombrados
también por el Rey.
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 La admisión de los recursos de amparo, requiere la unanimidad de la Sección.

TIPOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD.

Los tipos de control existentes en el Derecho comparado, obedecen
fundamentalmente a tres criterios.
a) Por el momento en que se realiza el control:
1. El control represivo, también llamado reparador y sucesivo, tiene lugar después de
promulgada la ley.
2. El control preventivo o previo se realiza antes de su promulgación y, por tanto, no
enjuicia propiamente una norma, sino un proyecto. En España ha desaparecido el que
había para leyes orgánicas y sólo subsiste para los tratados antes de su ratificación.
b) Por la vía de impugnación utilizada, el control represivo puede instarse por vía de
acción o por vía de excepción:
1. Vía de acción, el recurso de inconstitucionalidad, también llamado control
abstracto de constitucionalidad. En él se somete la ley a un examen de su
constitucionalidad por impugnación de quien esté legitimado para ello. Como suele
haber un plazo para recurrir, lo normal será que la ley apenas haya tenido
aplicaciones concretas en el momento del recurso, aunque quizá sí en el momento de
la sentencia del Tribunal.
2. Vía de excepción, estamos ante la vía incidental, excepción de
inconstitucionalidad o cuestión de inconstitucionalidad. Surge en el curso de un litigio
ante un órgano judicial cuando éste duda sobre constitucionalidad de una ley decisiva
en el caso que está resolviendo. Como no puede dejar de aplicar la ley ni puede
aplicarla si es inconstitucional, eleva la cuestión al TC y según éste decida, aplicará o
no la ley en su sentencia.
Ni el recurso ni la cuestión propician un juicio de valor sobre la oportunidad de una ley.
Su función se circunscribe a poner en marcha el “enjuiciamiento” constitucional de una
ley.
c) Por el aspecto de la norma impugnada, el control puede ser formal o material:
1. En el control formal se enjuicia si el procedimiento seguido en la producción
normativa es el establecido en la Constitución y demás normas que regulan dicho
procedimiento, principalmente los reglamentos parlamentarios.
2. En el control material se aprecia la conformidad o disconformidad del contenido de
la norma enjuiciada con los preceptos constitucionales y con otras normas (LO,
Estatutos de autonomía, legislación estatal básica, etc.) a los que la Constitución
remite la regulación de una materia. El conjunto de estos preceptos que sirven de
parámetro o canon para dicho “enjuiciamiento” se acostumbra a llamar bloque de la
constitucionalidad.


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Tema VI. – Las declaraciones de derechos. Evolución de los
derechos.
DOCUMENTOS Y DECLARACIONES DE DERECHOS EN LOS INICIOS
DEL CONSTITUCIONALISMO
Documentos ingleses del siglo XVII
La Petición de Derechos (1628), la Ley de Habeas Corpus (1679) y el Bill de
Derechos (1689) son tres jalones (hitos) de la historia inglesa del siglo XVII en su marcha
hacia un régimen constitucional.
El Bill de Derechos significa la consideración del respeto de los derechos como centro
de la justificación del poder político, hasta el punto de haber provocado una revolución y
un cambio dinástico. La principal garantía reivindicada frente al poder era el
consentimiento de los impuestos manifestado por los representantes de los propietarios
en el Parlamento.
Las declaraciones americanas del siglo XVIII
La historia de los derechos fundamentales comienza propiamente con la Declaración
de Independencia de las colonias americanas y con las declaraciones de derechos de
varios de aquellos mismos flamantes Estados.
Las declaraciones americanas y francesas de fines del siglo XVIII son únicas para
todo el territorio del Estado, contemplan al individuo como tal y no como miembro de una
corporación y, por ende, declaran los derechos para todos, con unos caracteres de
igualdad y generalidad desconocidos anteriormente.
Puede decirse entonces que es con estas declaraciones cuando comienza
efectivamente la historia de los derechos humanos.
Las declaraciones de Virginia (1776) y de otros cinco Estados proclaman como
derechos más importantes la libertad, la propiedad, la seguridad y la libertad religiosa, y
cifran en su protección la misión principal del Estado. Se proclama además la igualdad de
los hombres, la libertad de las elecciones y la libertad de imprenta. La Declaración de
Independencia, de 4 de julio de 1776, considera derechos inalienables la vida, la libertad y
la búsqueda de la propia felicidad.
Pero no contienen estos documentos únicamente derechos, sino también principios
políticos del régimen que instauran. Fundamentalmente dos: la soberanía nacional y el
gobierno de la mayoría. La Constitución federal de 1787 carecía de una declaración de
derechos. Sin embargo, fueron aprobadas en los años inmediatos.
La Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano
La Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 está hecha con un
aliento racionalista, dogmático, universalista y mesiánico que evidencia la plena
conciencia de sus redactores de estar alumbrando una nueva era.
Los caracteres más destacados de esta Declaración son los siguientes:
1. El sujeto de los derechos es el hombre, todo hombre, el ciudadano, todo
ciudadano de cualquier Estado, porque son derechos naturales, inalienables e
imprescriptibles.

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 2. Estos derechos —de los que la Declaración destaca la libertad, la propiedad, la
seguridad y la resistencia a la opresión— son anteriores a la sociedad y al Estado.
Precisamente la finalidad de éste es conservarlos.
3. El Estado debe adoptar una forma de organización acorde con dicha finalidad.
Dos principios aparecen como inexcusables: la soberanía nacional y la división de
poderes.
4. La ley es la expresión de la voluntad general (de la soberanía nacional). Todos los
ciudadanos tienen derecho a concurrir, personalmente o por medio de representantes,
a su formación. Por eso la ley se erige en criterio de la libertad. A ella le está
reservada la regulación de los derechos.
5. La libertad del hombre no es abstracta, sino que se proyecta en un haz de
libertades concretas, entre las cuales las de mayor carga política son, las de opinión y
pensamiento y su libre comunicación, incluyendo la libertad de imprenta; pero no se
reconoce el derecho de asociación.
6. Los hombres no sólo son libres, sino también iguales. La ley debe ser la misma
para todos. Todos son igualmente admisibles a los cargos públicos sin otra distinción
que su mérito y capacidad. Es el clásico principio de igualdad ante la ley.

EVOLUCIÓN POSTERIOR DE LAS DECLARACIONES DE DERECHOS:

LOS DERECHOS ECONÓMICOS-SOCIALES.
El problema de la esclavitud y de los derechos de la mujer
El problema de la esclavitud y de los derechos de la mujer no fue acometido desde el
principio con igual resolución. Los sectores revolucionarios franceses más mentalizados
socialmente, entre los que de nuevo es obligado citar a Condorcet, habían llamado la
atención acerca de la hipocresía que significaba proclamar los derechos del hombre y del
ciudadano y no considerar hombres a los esclavos ni ciudadanas a las mujeres.
La trata de esclavos fue prohibida en 1794, pero restablecida en 1802. En 1833 fue
prohibida en Inglaterra. En España, a pesar de diversas prohibiciones, subsistió hasta
1880 (en Cuba). En Estados Unidos fue abolida en 1865 por la Enmienda XIII a la
Constitución.
En cuanto a los derechos de la mujer y a su aspiración a la igualdad, hubo un
movimiento feminista paralelo al proceso revolucionario francés.
Los derechos políticos de la mujer se hicieron esperar hasta el siglo XX. Otros, como
los laborales, económicos y culturales, aunque obtuvieron antes un inicial reconocimiento
parcial, no están alcanzando plena efectividad hasta el actual Estado social y democrático
de Derecho.
Las "generaciones" de derechos
Es usual hablar de tres "generaciones" de derechos desde la perspectiva de su
constitucionalización. Se corresponden respectivamente, con los derechos individuales,
las libertades públicas y los derechos económico-sociales. Incluso cabe apreciar el inicio
de una cuarta "generación" todavía en ciernes.
1. La primera generación está integrada principalmente por derechos individuales,
que son libertades-resistencia, libertades frente al Estado, más un muy limitado
derecho de participación política. Se considera suficiente el reconocimiento jurídico de
los derechos sin atención a los medios para hacerlos efectivos. Es la concepción
propia del régimen liberal de la primera mitad del siglo XIX.
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 2. Se extiende el derecho de sufragio y las libertades de más fuerte contenido
político: las libertades públicas. La libertad de asociación termina siendo reconocida.
Estamos ante una primera y parcial democratización del régimen liberal.
3. La tercera generación está constituida por los derechos económico-sociales
(sindicación, huelga, salario mínimo, vacaciones anuales, etc.) y por la socialización
de otros, es decir la transformación de otros derechos (por ejemplo, los de educación
y tutela judicial) en derechos de prestación, en los que el Estado debe aportar las
condiciones y elementos necesarios para su real efectividad.
4. Desde el constitucionalismo hasta hoy, y cada vez con mayor fuerza, asistimos a
la emergencia de una nueva generación de derechos. Podríamos denominarlos
derechos de la solidaridad. Son los derechos ecológicos, la extensión de la Seguridad
Social a todos los ciudadanos y la profundización de la igualdad mediante la tutela
más intensa de los sectores sociales secularmente desprotegidos: la infancia, la vejez,
la mujer, las personas con discapacidad o con dependencia, las minorías étnicas o
religiosas, las personas con diferente orientación sexual...
Bioderecho
Una nueva rama de la Ciencia Jurídica: reproducción asistida, clonación terapéutica,
selección de embriones, utilización de las células madre para usos médicos, etc.;
consideración de la eutanasia (pasiva e incluso activa) y del aborto como derechos
personales y la progresiva abolición de la pena de muerte.
La progresiva incorporación de estas reivindicaciones al Ordenamiento jurídico y su
eficaz garantía significará la plenitud del Estado social y democrático de Derecho. Su
fundamento es la plena integración individuo-sociedad-Estado.

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 BLOQUE TEMÁTICO DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Tema VII.- Las formas políticas. Formas de la Jefatura del

Estado
TIPOLOGÍAS DE LAS FORMAS POLÍTICAS:
AUSENCIA DE UNA TERMINOLOGÍA COMÚN
La distinción de dos partes en el seno de las Constituciones, una dogmática y otra
orgánica, es cierto que, al menos de modo expreso, unos preceptos declaran los
principios políticos básicos y los derechos y libertades, en tanto que otros regulan la
organización y el funcionamiento de los órganos de poder, así como las relaciones de
éstos entre sí. Según sean los órganos existentes y su estructura, funcionamiento y
relaciones, estaremos ante una forma política u otra.
La terminología utilizada por la doctrina ha variado a lo largo del tiempo y ha llegado a
una suma confusión, siendo frecuente que los autores hablen indistintamente de formas
de gobierno, formas de Estado, sistemas de gobierno, regímenes políticos y sistemas
políticos. Pretender poner orden en este caos escapa de nuestras pretensiones. A lo más
que podemos aspirar es a convenir una terminología inteligible para facilitar su trabajo al
lector.
DISTINCIÓN ENTRE LAS DIVERSAS TIPOLOGÍAS POLÍTICAS ACTUALES
En la actualidad se suelen hacer clasificaciones específicas que se refieren a un
aspecto concreto de la conformación política global, sea la organización territorial del
poder, sea la Jefatura del Estado, sean las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno.
a) Formas de la Jefatura del Estado
La monarquía y a la república, al menos dentro de las democracias occidentales. En
una democracia, el Rey no tiene poderes efectivos, sino sólo funciones simbólicas. No
dirige la acción del Gobierno; por eso, difícilmente puede la monarquía ser llamada forma
de gobierno. En cambio, el Rey es símbolo de la unidad estatal por ser su primera
magistratura. La república es mera forma de la Jefatura del Estado, caracterizada por su
electividad y temporalidad. Si le faltan esos elementos, no estamos propiamente ante una
República, sino ante una autocracia, que es un tipo de régimen.
b) Formas territoriales del Estado
A las formas políticas centralizada, federal o regional que puede adoptar un Estado,
se les suele aludir en tratados y monografías como formas de Estado.
Creemos convincente llamarlas formas territoriales de Estado. En ellas se establece
una forma de organización territorial del poder, que puede ser simple o compuesta, y, en
este caso, con una descentralización política más o menos acentuada.
c) Sistemas de gobierno
Los diversos modos de relacionarse los dos poderes clásicos, Parlamento y Gobierno,
y especialmente la forma en que se regula la formación del Gobierno y su responsabilidad
política, son frecuentemente llamados regímenes, sistemas políticos y sistemas de
gobierno. De las tres expresiones, parece que la más adecuada es la tercera, puesto que
a la formación y responsabilidad del Gobierno se refieren. Los dos tipos básicos son el

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sistema parlamentario y el presidencial o presidencialista, a los que debemos añadir el
convencional o de asamblea.
d) Regímenes políticos. Sistemas políticos
La principal distinción de formas políticas, aquella que afecta más de cerca y más
profundamente a las personas, acerca de la relación entre la libertad y la autoridad, entre
el individuo y el todo social, a esa distinción podemos aplicarle la categoría de régimen
político o sistema político, siendo sus dos tipos esenciales la democracia y la autocracia.
Igualmente puede denominarse a esta forma política global sistema político, aunque
la Sociología lo considera un subsistema dentro del término amplio de sistema social.

LA JEFATURA DE ESTADO.
Sólo tomando Estado en sentido amplio y gobierno en sentido restringido, como
Gobierno, pudo Bodino decir que las formas de Estado se identificaban por la titularidad
de la soberanía. La Monarquía únicamente puede ser forma de Estado cuando es
absoluta y que, a medida que la monarquía deja paso al principio democrático, en esa
misma medida evoluciona desde ser forma de Estado a ser forma de gobierno, pues, en
efecto, cuando se procedió a la división de poderes, los monarcas retuvieron el ejecutivo.
Hoy los reyes en las monarquías parlamentarias, tienen menos que ver con el
Gobierno que con el Estado, pues siguen ostentando la jefatura de éste y no la de aquél,
que es ejercida por un Primer Ministro.
La Monarquía es hoy una forma de la Jefatura del Estado. Articulo1.3 de la CE "La
forma política del Estado español es la monarquía parlamentaria". Lo que con ello se
quiere significar es que es monárquica la Jefatura del Estado y parlamentario el sistema
de gobierno. El Rey es el titular de un órgano del Estado, al cual la norma suprema asigna
unas funciones que debe desempeñar.
La cuestión puede solventarse de modo similar en relación con la república.
Bien es verdad que hay repúblicas presidencialistas en las que el Jefe del Estado lo
es también del Ejecutivo. En la república presidencialista no habrá Gobierno, pero sí
gobierno o gobernación del país. Por eso entiendo que es república por su Jefatura del
Estado y presidencialista por su sistema de gobierno.
Tras la Revolución, y a pesar de los principios liberales, el Estado concentró el poder
de forma hasta entonces desconocida, dejando ver sus posibilidades de convertirse en un
formidable instrumento opresor. La sociedad burguesa, había desatado una fuerza que no
sabía controlar. Por eso, según este autor, la teoría del poder moderador o neutro de B.
Constant se inscribió en la búsqueda de un instrumento de defensa de los derechos
individuales frente a todo poder y a toda mayoría, defensa para la cual era insuficiente la
división de poderes montesquiniana, puesto que en ella tanto el Gobierno como el
Parlamento son expresión de una misma voluntad social. Era necesario, por consiguiente,
un poder ajeno a éstos, preservador y neutro, que los moderara. Éste no es otro que la
Jefatura del Estado, preferentemente la monárquica por cuanto ésta tiene un origen
netamente diferente del de los demás órganos estatales.

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA MONARQUÍA DESDE SU FORMA

ABSOLUTA HASTA LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA.
Monarquía frente a democracia

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 En la pureza de los modelos clásicos, es evidente la distancia infinita entre la
monarquía y la democracia. El principio monárquico en su sentido fuerte significa:
a) Que la soberanía reside en el Rey, que el Rey es la cúspide del Estado, incluso
que el Rey es el Estado.
b) Que todo existe, se hace y funciona por el poder regio, con su impulso, por
delegación suya, en su nombre. Bodino decía que el Parlamento no era propiamente
un órgano de poder, sino la solemnidad del Príncipe.
El Príncipe, el Rey, unas veces decide en solitario y otras veces decide en
Parlamento.
c) Que el Rey es la suprema justicia, la maiestas; que está por encima del Derecho,
no obligado por éste, y que es absoluto porque no existe instancia superior a él que
pueda juzgarlo.
Opuestamente, el principio democrático entraña, dicho muy sintéticamente, soberanía
popular, Participación, efectividad y temporalidad de los cargos, igualdad, responsabilidad
de los poderes públicos y Estado de Derecho.
Estos dos principios, tan enfrentados, han ido convergiendo históricamente hasta su
compatibilidad actual.
Monarquía preestatal
El Rey ha aparecido siempre como persona sagrada, porque era imagen de Dios,
Señor o dueño porque no se distingue entre su patrimonio y el reino.
En esta concepción la monarquía está informada por dos elementos esenciales: su
exterioridad al sistema político y la unidad que proporciona a este mismo sistema. El Rey
da unidad al sistema pero no pertenece a él, sino que lo precede y trasciende.
Así, pues, la Corona integró gentes, tierras, derechos y poderes en una unidad
precursora de la idea de Estado. Esta monarquía era todavía feudal, asentada en un
pacto con la nobleza además de en los anteriores fundamentos. Este pacto comporta una
cierta limitación de su poder, la debilidad económica y militar del Rey le hace pactar con la
nobleza y limitarse ambos recíprocamente. Es una versión temprana de monarquía
limitada. Como lo es la monarquía estamental, en la que el Reino, está integrado por la
nobleza, el clero y las ciudades. Son los estamentos cuyos derechos (privilegios) ha de
respetar el Rey y a ello se compromete con su juramento.
Monarquía absoluta
La monarquía absoluta significa la plenitud del principio monárquico que hemos
descrito anteriormente y que estudiamos bajo el concepto de soberanía como uno de los
rasgos definidores del Estado moderno. Pérez Serrano distingue en ella varios subtipos:
a) la monarquía religiosa o confesional, encarnada por el español Felipe II;
b) la monarquía palatina o cortesana, simbolizada por Luis XVI de Francia;
c) la monarquía ilustrada o despotismo ilustrado, representada por Federico II de
Prusia.
Monarquía limitada
Como hemos visto, hay una versión preestatal de monarquía limitada.

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 Pero se conoce como tal la que, adaptándose a los tiempos logra sobrevivir a la
Revolución francesa. El Rey conserva la titularidad del poder ejecutivo y comparte con la
nación el legislativo y el constituyente.
El liberalismo doctrinario teorizó sobre la soberanía compartida y sobre la Constitución
histórica, interna y/o social. Incluso se acuñó la expresión monarquía constitucional. El
Rey nombra y cesa a los ministros, que no son responsables políticamente ante el
Parlamento (la única responsabilidad es penal). Los actos del Rey deben ser refrendados
por un ministro, pero esto no se traduce todavía en una traslación de la competencia: es
el Rey quien decide el acto y el ministro quien responde.
El Rey tiene iniciativa legislativa y veto de las leyes aprobadas por el Parlamento, que
no lo son propiamente sin la sanción y promulgación regias. Tiene poder constituyente,
bien en exclusiva, con las Constituciones otorgadas, bien compartido con el Parlamento,
como las Constituciones pactadas.
Monarquía orleanista
Cuando la posición de los pactantes, Rey y nación (= Parlamento oligárquico), se
hace más equilibrada, las instituciones derivan hacia una mayor limitación de la
preponderancia regia.
a) Va perfilándose un Gobierno como órgano colegiado, a cuyo frente se sitúa un
Primer Ministro como único interlocutor del monarca, a quien éste le encarga que
forme Gobierno.
b) El refrendo traslada paulatinamente la decisión de los actos regios al ministro
refrendante.
c) La responsabilidad penal de los ministros deriva hacia una responsabilidad
política.
d) Los ministros necesitan de una doble confianza: la del Rey y la del Parlamento.
Esta forma monárquica es conocida como orleanista por su realización y
desenvolvimiento en Francia bajo la Casa de Orleans, de 1830 a 1848. La Monarquía
española entre 1837 y 1868 evolucionó algo hacia este modelo, pero falseándolo
ampliamente, y, a partir de 1869, el sistema de doble confianza fue consagrado
constitucionalmente, pero apenas pudo funcionar por la pronta proclamación de la
República.
Síntesis de monarquía y democracia: la monarquía parlamentaria.
Las monarquías que se opusieron a las monarquías de reforma social han
desaparecido, pero hay excepciones:
Tailandia, que es una monarquía absoluta, y Arabia Saudita, Jordania, Marruecos,
etcétera, que son monarquías absolutas y teocráticas. Otras siete que han sobrevivido
(Reino Unido, Suecia, Noruega, Dinamarca, Holanda, Bélgica y Japón) más la española,
de nuevo instaurada, son monarquías parlamentarias, democráticas.
Quedan por mencionar, dentro de la forma monárquica o asimilable a ella, algunos
casos curiosos:
1) Los Principados de Mónaco y Liechtenstein, enquistados en formas arcaicas.
2) El Principado de Andorra, que es en realidad una diarquía, cuyos co príncipes son
extranjeros, y uno de ellos, Jefe de un Estado republicano. Recientemente ha
evolucionado hacia la democracia.

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 3) El Ducado de Luxemburgo.
4) Una monarquía electiva y absoluta: el Estado de la Ciudad del Vaticano.
Es en la monarquía parlamentaria en la que se produce la síntesis entre la
prerrogativa regia y la soberanía nacional. La necesaria irresponsabilidad e inviolabilidad
del Rey y el consiguiente requisito del refrendo para la validez de sus actos han laborado
en beneficio del principio democrático.
Así, pues, es el principio monárquico el que ha ido cediendo ante el democrático: de
un lado, el soberano no es el Rey, sino el pueblo; de otro, los poderes políticos efectivos
no los ejerce el Rey ni ningún órgano suyo o por delegación suya, sino los órganos directa
o indirectamente representativos de la soberanía nacional. Se mantienen algunos rasgos
del carácter excepcional de la monarquía:
1. la excepción del orden sucesorio común;
2. la excepción del principio general de la responsabilidad de los poderes públicos,
compensarlo con la ausencia de poder propiamente dicho; y
3. el propio estatuto jurídico de los demás miembros de la Familia Real, que
excepciona el Derecho común de familia.
El refrendo es una de las máximas sutilezas del Derecho constitucional
contemporáneo. En el sistema parlamentario es fundamental una. limitación material del
poder regio, porque quien refrenda asume íntegramente la responsabilidad de dicho acto.
En conclusión, el monarca parlamentario "reina pero no gobierna". ¿En qué consiste
reinar sin gobernar? En ejercer una magistratura de autoridad e influencia, una
magistratura equilibrador a, simbólica e integradora, una magistratura que goza de la
confianza del pueblo. De ahí su óptima situación para animar, advertir, estimular, sugerir,
aconsejar, lubricar el funcionamiento de la máquina del Estado y permeabilizar todas las
instituciones, de manera que puede influir en la política sin tomar parte activa en ella y
estando siempre sobre las partes en liza, sean partidos u órganos estatales.
Referencia a la monarquía parlamentaria española
La Constitución española instaura la monarquía parlamentaria como forma política del
Estado; esto es: la forma monárquica de la Jefatura del Estado y el sistema parlamentario
de gobierno. La modernidad de nuestra Constitución ha evitado interpretaciones más o
menos forzadas de su texto para ser entendida como parlamentaria su monarquía.
De manera que esa evolución desde la monarquía limitada a la parlamentaria, que en
algunos países europeos ha costado dos siglos, en España se ha hecho en tres años, los
que van desde el acceso de Don Juan Carlos de Borbón al Trono (1975) a la
promulgación de la Constitución (1978), pudiéndose advertir con facilidad algunos
episodios que marcan dicha trayectoria.
La Constitución española define al Rey, en su artículo 6.1, como "Jefe del Estado,
símbolo de su unidad y permanencia", que "arbitra y modera el funcionamiento regular de
las instituciones".
La Constitución declara al Rey inviolable y no sujeto a responsabilidad, motivo por el
cual sus actos estarán siempre refrendados, sin cuyo requisito carecerán de valor (art.
56.3). Por lo general, el órgano refrendante de los actos regios es el Presidente del
Gobierno y, en su caso, el ministro competente, los cuales se hacen responsables de los
mismos (art. 64).

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 Sólo en un supuesto es el Presidente del Congreso de los Diputados el órgano
refrendante: en la propuesta regia de un candidato a la Presidencia del Gobierno.

REFERENCIA A LA MONARQUIA PARLAMENTARIA ESPAÑOLA

Dejando a un lado la monarquía absoluta del Antiguo régimen, la monarquía española
ha pasado por varias fases, que podemos englobar generalmente en 2:
- Monarquía semiabsoluta (aunque denominada constitucional por la doctrina), tuvo
vigencia breve y entrecortada y fue el tipo vigente en España desde 1837 a 1868 y, de
nuevo, de 1874 a 1923.
- Monarquía parlamentaria, la vigente actualmente y el único tipo de monarquía
compatible con la democracia. El rey no ejerce poderes decisorios, sino que encarna la
Jefatura del Estado, símbolo de unidad y permanencia de este y lo representa en las
relaciones internacionales, aunque las decisiones las adopta el Gobierno.

LA REPÚBLICA COMO FORMA DE LA JEFATURA DEL ESTADO.

En el pensamiento político, la república parece que ha carecido de identidad, lo que
no es el caso de la monarquía.
Cuando Maquiavelo clasifica las formas políticas en monarquía y república, incluye en
ésta la aristocracia y la democracia. Se pone a un lado la monarquía y a otro lo que no es
monarquía. La república era para muchos la no-monarquía, se identificaba no por sí
misma, sino por oposición a ésta. Durante los siglos XVI y XVII hay otro uso del término
república para significar la comunidad política, el Estado. Todavía el término Estado no
era de circulación usual y se prefería utilizar la expresión república. Desde la Revolución
francesa el concepto de república se identificó de modo inequívoco con el de la
democracia. Por eso durante mucho tiempo se han empleado como sinónimos los
términos de república y democracia.
Con el advenimiento del régimen constitucional la forma republicana experimentó una
fuerte expansión, con la correlativa retracción de la monarquía.
Amplios sectores de la burguesía preferían la república como forma política de la
libertad y de la igualdad. La república se erigió en símbolo: frente al mito político-religioso
de la Corona, la república simbolizó la razón, el laicismo, la ley, el progreso. Lógicamente
después de la evolución experimentada por la monarquía no resulta del todo correcta la
sinonimia exclusiva república = democracia.

DESIGNACIÓN DEL PRESIDENTE, DURACIÓN DEL MANDATO Y

RENOVACIÓN.
Designación
La doctrina repite como un principio general del Derecho constitucional que la jefatura
republicana del Estado es electiva. No obstante, sólo hay elección propiamente dicha
cuando hay varios candidatos y resulta designado el que alcanza más sufragios y llega al
mínimo exigido, en su caso. Cuando los candidatos son sucesivos y puede bastar el
primero, hay designación mediante votación, pero no elección.
a) Elección popular
La elección popular confiere al Presidente de la República una fuerza política
parangonable a la del Parlamento, sobre todo si es elección directa. Por eso, este

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procedimiento suele corresponderse con una figura presidencial, pero su correlación con
el sistema presidencialista no se cumple siempre.
En el sistema presidencialista por excelencia, el de Estados Unidos, el Presidente
todavía es elegido de modo indirecto, mediante compromisarios de los partidos elegidos
popularmente.
En Francia, el Presidente es elegido por sufragio popular directo y, sin embargo, el
sistema de gobierno es parlamentario. Igual fórmula se sigue en Portugal.
En Austria y en Irlanda, el Presidente es igualmente elegido pero con posición
presidencial menos preeminente.
b) Votación parlamentaria
Suele corresponderse con sistemas de gobierno parlamentario: del Parlamento
procede tanto el Gobierno como la Jefatura del Estado.
c) Votación por un colegio mixto
Algunas Constituciones (española de 1931 y alemana e italiana vigentes) prevén un
órgano mixto, integrado por parlamentarios y otros miembros cuya designación ha podido
tener lugar por sufragio universal (II República española) o por otros órganos colegiados,
como los Consejos regionales italianos o los Parlamentos de los Lander alemanes.
Duración del mandato y reelección o renovación.
La duración del mandato diverge entre los cuatro años en Estados Unidos y los siete
años en Italia. En Francia cinco.
En cuanto a la posibilidad de reelección o renovación, las Constituciones francesa e
italiana no la limitan, pero en Italia, hasta ahora, ningún Presidente lo ha intentado. La
Constitución de Estados Unidos no prohibía la reelección indefinida, pero se siguió, de
hecho, la pauta marcada por Washington de no intentar un tercer mandato, costumbre o
convención quebrantada por Franklin D. Roosevelt, que fue elegido cuatro veces. Hoy en
día no se puede ser Presidente de Estados Unidos más de diez años.
Para evitar vacíos en la Jefatura del Estado se convocan las elecciones o las
votaciones presidenciales antes del término del mandato del Presidente ejerciente.

PODERES, FUNCIONES Y RESPONSABILIDAD EN LA REPÚBLICA.

Poderes y funciones
Se acostumbra a diferenciar entre los poderes y funciones del Presidente de la
República según se trate de un sistema presidencialista o parlamentario.
a) En el sistema parlamentario
El Presidente de la República en un sistema parlamentario neto tiene una posición
institucional similar a la del monarca parlamentario: le están referidas muchas funciones
estatales pero su ejercicio efectivo está vaciado de contenido o muy condicionado por la
existencia de un Gobierno responsable.
1. El Presidente de la República nombra al Presidente del Gobierno y, a propuesta
de éste, a los ministros. Igualmente formaliza su cese. Pero en uno y otro caso, su
poder está condicionado por la relación de fuerzas en el Parlamento y por los
procedimientos de exigencia de responsabilidad política del Gobierno.

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 2. En relación con el Parlamento, es frecuente que le esté atribuida su disolución, así
como la sanción y promulgación de las leyes.
3. La política exterior es dirigida por el Gobierno. Aunque al Presidente le
corresponda recibir y acreditar embajadores, ratificar tratados e incluso declarar la
guerra y firmar la paz.
b) En el sistema presidencialista
El Jefe del Estado de una república presidencialista tiene la posición de líder de la
nación y es tan representativo de la voluntad popular como el Parlamento, pero con la
ventaja de su condición unipersonal.
1. El Presidente de los Estados Unidos, dice la Constitución, es el titular del poder
ejecutivo y se ha convertido en un poder de dirección política, sin por ello haber
abandonado la dirección de la Administración, que también le concierne.
2. Protagoniza la política exterior, a pesar de las competencias que corresponden al
Senado en este ámbito.
3. Es el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas.
4. Dirige mensajes al Congreso, los cuales no equivalen jurídicamente a iniciativas
legislativas, pero ejercen gran influencia en la adopción de iniciativas propiamente
parlamentarias.
5. El Presidente estadounidense puede oponer un veto suspensivo a las leyes del
Congreso, que ha de ser motivado. Si pasados diez días desde la aprobación de la ley
el Presidente no opone veto ni sanciona, la ley adquiere eficacia automáticamente.
Responsabilidad
La irresponsabilidad de la Jefatura del Estado no es privilegio de los reyes.
También los presidentes republicanos son políticamente irresponsables, pero les
alcanza la responsabilidad penal por cierto tipo de delitos, lo que está excluido en las
monarquías.
En las repúblicas parlamentarias la irresponsabilidad del Jefe del Estado, se
corresponde también con la institución del refrendo. En las repúblicas presidencialistas se
justifica por la severa separación de poderes constitucionalmente establecida. La
española de 1931, hacía políticamente responsable al Presidente de la República en
determinados casos.
Por lo demás, es difícil que se den las circunstancias y condiciones para el
procesamiento criminal de un Jefe de Estado. Lo más normal y pragmático es la presión
para que dimita sin ulterior proceso, con lo que la responsabilidad penal se resuelve en
una atípica responsabilidad política. Así perdió Nixon la Presidencia de Estados Unidos en
1974.

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Tema VIII.- Estado unitario y Estados compuestos. Estado
federal, confederación de Estados y Estado regional
ESTADO UNITARIO Y ESTADOS COMPUESTOS
Junto a la división funcional del poder existe otra en algunos Estados que se realiza
con un criterio territorial. Cuando esto sucede nos encontramos ante Estados
compuestos. En caso contrario, ante un Estado unitario.
En el Estado unitario existe un centro único de impulsión política y una sola estructura
jurídica del poder, aunque la Administración puede estar descentralizada. Existe una sola
Constitución y suele existir un Ordenamiento jurídico simple y uniforme.
Cabe un cierto grado de descentralización dentro del Estado unitario.
Junto al centro único de impulsión política puede haber entes territoriales con
reconocida capacidad de gestión y administración de servicios. Tales entidades son, por
lo general, los municipios y las provincias, pero bien pueden serlo también otras unidades
superiores, como los departamentos y las regiones. Por descentralización propiamente
dicha debe entenderse el reconocimiento de la titularidad de tales competencias por parte
de dichos entes territoriales y no su mero ejercicio por vía de delegación, que siempre es
revocable.
El paso de la descentralización administrativa a la política determina la aparición del
concepto de autonomía y del modelo de Estado compuesto. En él hay varios centros de
impulsión política y una estructura institucional compleja, en la que coexisten en tensión
dialéctica, no necesariamente reñida con la armonía, órganos de poder generales,
centrales y locales.
A su vez, el Ordenamiento jurídico es también complejo: hay una Constitución federal
o nacional y Constituciones de los llamados Estados miembros, más las normas jurídicas
emanadas por los órganos correspondientes de una y otras estructuras institucionales;
pero todo este complejo normativo integra un solo Ordenamiento jurídico pues, a un
Estado le corresponde un Ordenamiento único y coherente.

CONCEPTO, CARACTERES Y NATURALEZA DEL ESTADO FEDERAL

La Federación consiste en una permanente tensión dialéctica de dos tendencias —a
la unidad y a la diversidad— contradictorias entre sí. Según sea la síntesis entre ambas,
así será la Federación resultante.
La tendencia a la unidad se ve propiciada por diversos factores, de los cuáles unos
son supuestos preexistentes y otros son objetivos que se pretende alcanzar. Los
caracteres que se suelen señalar de la Federación vienen todos a incidir en el hecho de
que establece un modo distinto de división de poderes y pretende realizar la unidad en la
diversidad. Así, pues, en la forma política federal es usual que se establezcan relaciones
de autonomía y de paridad entre sus diversos miembros.
Por eso no debe sorprender que la doctrina se haya dividido a la hora de pronunciarse
sobre la naturaleza de esta forma política territorial:
1. Hay quienes niegan que la Federación sea realmente un Estado, entendiendo que
únicamente lo son sus miembros.
2. Para otros, sólo es Estado la Federación.

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 3. Lo son tanto la Federación como los Estados miembros: Tocqueville.
4. La opinión mayoritaria defiende la naturaleza estatal tanto de la Federación como
de sus miembros, pero destacando que la organización política resultante es única.
La diferencia clave para entender los modelos territoriales de Estado es la existente
entre soberanía y autonomía. Soberanía es el poder supremo interno del Estado y el
poder independiente de éste en sus relaciones internacionales. Autonomía es la potestad
de dictar normas propias que pasan a integrar el Ordenamiento jurídico del Estado.
En pura lógica jurídica, a un Estado le corresponde una sola soberanía, no obstante,
se suele llamar Estados a los miembros de una Federación y reconocerles cierto residuo
de soberanía.
Pero ni son Estados ni tienen soberanía: es la Federación el único Estado,
repitiéndose sólo por rutina su definición como Estado de Estados. Los llamados Estados
miembros no lo son actualmente y menos lo serán en el futuro, no pasando de regiones
autónomas cuyo nivel de competencias es, en algunos aspectos, menor que el de las
Comunidades Autónomas españolas.
El denominado Estado miembro tiene poder constituyente, se trata de un poder
constituyente constituido, no originario o genuino, además de limitado porque, una vez
establecida la Federación, dicho poder tiene en la Constitución federal su fundamento y
su límite. Aun así, parece más coherente reservar el concepto y el término para la
Federación y considerar a los miembros como territorios (o entes territoriales) federados.

NACIMIENTO Y PRINCIPIOS JURÍDICO-POLÍTICOS DEL ESTADO

FEDERAL
El nacimiento de un Estado federal puede tener lugar de dos modos. Por la unión de
varios Estados hasta entonces independientes, o por la federalización de un Estado hasta
entonces unitario.
En el primer caso, normalmente un tratado internacional formaliza primero la unión de
los Estados y, después, la Constitución sella la irrescindible unidad política resultante. En
este caso la formalización jurídico-política de la Federación reside propiamente en la
Constitución, no en el tratado que dio origen al proceso.
En el segundo caso son los territorios federados la realidad emergente puesto que
preexistía un Estado unitario. En este supuesto resulta aún más evidente que el origen y
fundamento jurídico del Estado federal es la Constitución.
Los tres principios jurídico-políticos que vertebran el Estado federal.
a) Principio de unidad: hay una sola soberanía y un solo Ordenamiento jurídico,
aunque integra en su seno a diversos suborden amientos o subsistemas.
b) Principio de autonomía: una Federación implica la unión de comunidades políticas
individualizadas y distintas que disponen de órganos políticos propiamente dichos y no
meramente administrativos: Gobierno, Parlamento y Poder Judicial.
c) Principio de participación: los entes federados intervienen en los órganos
federales, singularmente en el Parlamento, y, a su través, en la dirección política de la
Unión. Participan, además, en la reforma de la Constitución federal.
d) Principio de supremacía de la Federación, que es la verdaderamente soberana,
así como de la Constitución y del Derecho federales sobre las Constituciones y
subordenamientos de los entes federados.

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ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
Los órganos federales. Referencia especial al bicameralismo
a) El Poder Ejecutivo
Puede responder a varios tipos: bien al modelo parlamentario de Canciller o de Primer
Ministro; bien al presidencial, como sucede en Estados Unidos; bien, al colegial, que se
da en Suiza.
b) El Parlamento
Del cual suele decirse que el bicameralismo es consustancial a los Estados federales.
Pero ello no significa que estemos ante un elemento esencial de la forma política
federal, pues nada impide que el principio de participación tenga cumplida aplicación en
un Parlamento monocameral si su composición y la regulación de su organización y
funcionamiento son las adecuadas al efecto.
Existe una gran diversidad de procedimientos de designación de los miembros de la
Cámara territorial: elección por sufragio universal directo, elección por sistemas diferentes
según los entes federados, designación por las Asambleas legislativas éstos, designación
por los diferentes Gobiernos y sistemas mixtos, con elementos de varios de los
procedimientos anteriores.
Por otra parte, mientras la Cámara Baja representa a los ciudadanos de la Unión, la
Cámara Alta o federal representa a los entes miembros. Así, respectivamente, en el
Congreso de los Estados Unidos, la Cámara de Representantes y el Senado; en el
Parlamento alemán, el Bundestag y el Bundesrat; en la Asamblea Federal suiza, el
Consejo Nacional y el Consejo de los Estados.
Por último, en una democracia de partidos, éstos homogeneizan las actitudes de sus
grupos parlamentarios en una y otra Cámara, de manera que los problemas de la
organización territorial del Estado, se ventilarán en la Cámara en la que tengan escaño los
líderes de los principales partidos, sin perjuicio de su ulterior formalización jurídica en la
Cámara que sea constitucionalmente competente.
c) Un Tribunal Federal superior
Dirime los conflictos entre los entes miembros y entre éstos y la Federación, así como
los problemas suscitados por la aplicación de los respectivos subordenamientos jurídicos
(Derecho Federal). En Estados Unidos la competencia reside en el Tribunal Supremo. En
Alemania y en Austria, en un órgano jurisdiccional creado al efecto: el Tribunal
Constitucional Federal.
Estructura institucional de los entes miembros
Los entes federados suelen dotarse de una estructura paralela a la federal, con la
única variante de que sus Parlamentos son monocamerales.

DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS.
En la distribución de competencias caben múltiples variantes:
1. Materias de legislación federal exclusiva. Cabe que la ejecución de esa legislación
corresponda también a la Federación o a los entes federados.
2. Materias de legislación exclusiva de los entes miembros. Puede que la ejecución
corresponda a ellos mismos o a la Unión.

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 3. Competencias compartidas cuando los órganos de uno y otro nivel tienen
competencias diferentes dentro de una misma función estatal.
4. Si unos órganos y otros son competentes en una misma materia, bajo una misma
función estatal, pero atendiendo aspectos diversos de ella, estamos ante
competencias concurrentes.
5. Competencia indistinta, admiten la actividad de unos y otros órganos en
condiciones de igualdad e incluso simultáneamente, exigiéndoseles sólo la debida
coordinación para no entorpecerse.
La Constitución federal suele regular, finalmente, la colisión entre normas de uno y
otro nivel, así como las lagunas que pudieran encontrarse por no estar atribuida una
materia o competencia. Si el primer problema no encuentra solución por la vía
interpretativa de las normas competenciales, se aplica el principio, a menudo explicitado
en la Constitución, de prevalencia del Derecho federal. En cuanto a las eventuales
lagunas jurídicas, se colman atribuyendo a los miembros o la Federación las
competencias residuales que no encuentren ubicación en la distribución expresa de las
mismas.

ESTADO FEDERAL Y CONFEDERACIÓN DE ESTADOS

Es científicamente necesaria la diferenciación de formas y modelos para, desde ellos,
poder mejor analizar esa misma realidad política.
Las diferencias más apreciables entre Federación y Confederación son:
1. La Confederación es una unión de Estados de Derecho internacional, basada en
un tratado y formada para coordinar su política en las concretas cuestiones
acordadas. La Federación es una unidad (no mera unión) de Derecho constitucional.
2. En la Confederación son sujetos de Derecho internacional todos los Estados
integrados, los cuales siguen siendo soberanos. En la Federación, sólo lo es
propiamente el Estado federal.
3. La Confederación, no tiene los elementos formales del Estado (poder soberano,
Ordenamiento jurídico directamente vinculante para los ciudadanos), ni tampoco sus
presupuestos físicos o materiales (pueblo y territorio). En cambio, unos y otros existen
en una Federación, y por eso es Estado. Debe ser resaltada la diferencia respecto de
las normas emanadas de una y otra: las normas federales obligan directamente a los
ciudadanos, las confederales han de transformarse previamente en normas estatales.
4. La Confederación no puede modificar el tratado que la originó (lo que corresponde
al unánime acuerdo de los Estados miembros) y, por el contrario, no suele ser
necesaria tal unanimidad de los entes federados para reformar una Constitución
federal.
5. Los Estados miembros de una Confederación pueden separarse de ella,
abandonarla, mientras que en las federaciones no está reconocido el derecho de
segregación.
A pesar de todo, a veces se da el paso de la Confederación a la Federación de forma
poco perceptible y sin cambiar la denominación. Como lo que aconteció en Suiza, que,
siendo un Estado federal desde 1874, continúa llamándose Confederación Helvética.

12
ESTADO FEDERAL Y ESTADO REGIONAL
En el Derecho y en las relaciones internacionales se entiende por región o ámbito
regional el conjunto de países que integran una zona identificada por ciertas
características. Dentro del ámbito nacional significa lo mismo a escala reducida. Tiene o
se presta a tener, por sus características comunes, un régimen jurídico propio, sea global
o sectorial. Por tanto, región es un territorio que, por sus caracteres comunes o identidad,
tiene un régimen jurídico diferenciado.
Estamos ante una forma política reciente. Data de la II República española, cuya
Constitución (1931) lo denominaba Estado integral, acaso para indicar que la autonomía
que se reconocía a las regiones no rompía la unidad e integridad territorial. Únicamente
Cataluña aprobó su Estatuto de Autonomía en tiempo de normalidad constitucional
(1932). El País Vasco y Galicia lo hicieron ya desatada la guerra civil.
La Constitución española vigente, ha instaurado una organización regional del poder
que ha sido bautizada por la doctrina y la jurisprudencia como Estado autonómico. Se
reconoce la autonomía política —que no soberanía— de las distintas regiones y
nacionalidades, denominadas genéricamente Comunidades Autónomas, en relación
dialéctica con los principios de unidad nacional y de superior jerarquía de los poderes
generales y centrales, e igualmente orientada por los principios de solidaridad y de
cooperación. En 1983 terminaron de aprobarse todos los estatutos, asumiendo unos
autonomía plena y otros limitada.
Diferencias de un significativo valor jurídico:
1. Unos y otras ejercen competencias propias por ser titulares de las mismas. Por
consiguiente, la potestad de la Unión sobre los entes federados y del Estado sobre las
regiones autónomas es jurídicamente limitado.
2. Participan en la formación del Ordenamiento constitucional del ente superior.
3. Participan en el Poder Legislativo del ente superior.
4. Sus poderes estatuyente o constituyente están sometidos, condicionados y
limitados por la Constitución del Estado del que forman parte. En función de ello, sus
productos son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad.
5. Su potestad legislativa está igualmente sometida, limitada y condicionada por la
Constitución y por la legislación general del ente superior según el reparto de
competencias constitucionalmente establecido.
6. Unos y otras carecen de representación internacional.
La diferencia estribaría en que las comunidades y regiones autónomas españolas e
italianas carecen de un Poder Judicial, que es único en todo el Estado, en tanto que los
entes federados sí lo tienen propio, y en Alemania tienen incluso Tribunal Constitucional.
Otro indicador, y decisivo, reside en la titularidad, o no, de poder constituyente:
mientras los entes federados lo tienen, las comunidades y regiones autónomas carecen
de él, siendo de diferente naturaleza su poder estatuyente.
Diferencia de naturaleza jurídico-constitucional:
a) Los estatutos de autonomía son elaborados y aprobados con un fuerte
protagonismo de los Parlamentos autonómicos e incluso, en algunos casos, de los
cuerpos referendales de las respectivas Comunidades Autónomas, pero necesitan
aprobación del Parlamento central. En cambio, los entes federados se dan a sí
mismos su propia Constitución sin intervenciones ajenas y sin más límite que el de la

13
 Constitución federal, límite que existe igualmente para los Estatutos autonómicos,
como no puede ser menos.
b) Los entes federados de los Estados Unidos participan en el poder constituyente
federal. En cambio, las comunidades y regiones autónomas españolas sólo tienen
iniciativa de reforma constitucional, y después, a través de su débil representación en
el Senado, podríamos decir que intervienen en la deliberación y aprobación.

PERSPECTIVAS ACTUALES DE LAS FORMAS TERRITORIALES

COMPUESTAS EN EL ESTADO SOCIAL Y SUPRANACIONALMENTE
INTEGRADO
La insuficiencia del Estado nacional como marco de la política, su dimensión excesiva
para la rápida y eficaz solución de ciertos problemas es una de las razones de las
experiencias descentralizadoras y regionalizadoras del siglo XX. Su pequeñez y debilidad
para afrontar otras cuestiones (defensa, mercado, revolución tecnológica...), ha motivado
su superación en organizaciones supranacionales. De esas dos tendencias, es más fuerte
la segunda, que debilita la plena realización de la primera.
Las exigencias del Estado social juegan en favor del fortalecimiento de los poderes
centrales. El crecimiento de un sentimiento nacional gana terreno en muchos países a la
reivindicación de la diversidad, como sucede en Estados Unidos y en Alemania. En
cambio, no se da tanto en Estados como España, que experimentan fuertes
nacionalismos internos de signo inverso, reivindicativos de los hechos diferenciales de su
Comunidad Autónoma. Veamos sucintamente la incidencia de los dos primeros
fenómenos:
a) La integración de Estados federales y regionales en una organización
supranacional comporta un notable factor de uniformidad entre los diversos Estados
miembros y en el seno de cada uno de ellos. Ejemplo: la Unión Europea, cuyo
Ordenamiento es aplicable en cada Estado integrado en ella, sin necesidad de
modificar formalmente su estructura territorial compuesta.
b) Por su parte, el Estado social también tiende a la uniformidad y a la centralización
porque responde de esa manera a acuciantes demandas sociales. Tiene difícil
explicación, desde los presupuestos teóricos y prácticos del Estado social que
servicios sociales básicos e ineludibles se presten en condiciones muy diferentes
según sea la región, la comunidad o el land competente.
La interdependencia económica, militar y tecnológica del mundo actual ha motivado
un crecimiento del peso específico del poder central y un consiguiente debilitamiento de
las regiones y entes federados.
El poder financiero reside principalmente en los órganos centrales, los cuáles, o
prestan el servicio si son competentes para ello, o ayudan financieramente a los poderes
locales para que lo atiendan.
Dicho muy rotundamente, el principio de igualdad, propio del Estado social, puede
alterar el de autonomía, propio del Estado compuesto, o, al menos, condicionarlo y
limitarlo en algún grado.

14
Tema IX.- Democracia (I y II): Soberanía popular,
representación y pluralismo. Democracia representativa.
Democracia electoral
SOBERANÍA NACIONAL Y SOBERANÍA POPULAR
a) La tópica teoría diferenciadora.
Es usual en tratados y manuales oponer soberanía nacional y soberanía popular por
entender que pueblo y nación son concepto diferentes. La nación no es el conjunto de
habitantes de un país, sino que incluye las generaciones pasadas, presente y futuras,
incluye la cultura, los sentimientos y, los intereses colectivos y se termina identificando la
nación con los intereses económicos más consolidados: la nación es el conjunto de
propietarios. La soberanía nacional no requiere sufragio universal, sino sólo sufragio
censitario.
La idea de soberanía popular exige el sufragio universal.
b) Su insuficiencia
Los términos pueblo y nación fueron sinónimos en el siglo XVIII. Intento por parte de
los revolucionarios menos demócratas, de diferenciar ambos conceptos, escribiendo
siempre Nación con mayúscula, como concepto jurídico-político que alude al ente
colectivo titular de la soberanía; y pueblo siempre con minúscula, como concepto
sociológico equivalente al agregado o suma de los franceses.
La diferenciación entre pueblo y nación no existe en los pensadores políticos
ilustrados, y tampoco aparece en la Constitución norteamericana ni en la española de
1812.
No se trata de que la legislación y los pensadores demócratas prefieran las
expresiones de pueblo y soberanía popular, en tanto que los menos demócratas opten por
las de nación y soberanía nacional, sino que unos y otros utilizan indistintamente tales
expresiones pues ambas aluden igualmente al conjunto de los ciudadanos-, pero los
primeros entienden por ciudadanos todas las personas, mientras que los segundos
restringen su significado a sólo unas pocas, en razón de su renta, rango, cargo y estudios.
c) Restablecimiento de la identidad entre pueblo y nación en el régimen democrático
Hoy en día, seguir diferenciando entre soberanía popular y soberanía nacional es un
verdadero desatino, pues equivale a renunciar a unas expresiones nobles (nación,
soberanía nacional; también ha ocurrido con la palabra patria) y entregárselas a los
enemigos de la democracia, que aparecen así como los únicos "nacionales" y patriotas.

MODELOS HISTÓRICOS DE REPRESENTACIÓN POLÍTICA.

En la Edad Media, la participación política de personas distintas del monarca y de sus
allegados comienza con la incorporación de los mayores propietarios de tierras (nobleza y
clero) a los asuntos importantes del Reino. Los señores feudales por su aportación militar
y económica al monarca, obtienen de éste compensaciones tributarias y otras
concernientes a la administración de justicia.

15
 La burguesía inicia la conquista de su derecho de representación comprando tierras o
comprando cargos y por esta asimilación económica pueden reclamar y obtener el
derecho de ciudadanía comerciantes, funcionarios y letrados.
El mandato imperativo fue el modelo de representación adecuado a este
planteamiento, los dueños del territorio o de la renta del país hacían oír sus voces
directamente o a través de sus portadores.
Dicho modelo fue construido sobre la figura iusprivatista del contrato de mandato. El
mandante o representado ordenaba al mandatario o representante un comportamiento
político ajustado a las instrucciones que le entregaba y se reservaba el poder de revocarlo
en cualquier momento.
El mandato representativo buscaba la independencia del representante. Este objetivo
se instrumentó jurídicamente con la prohibición de las instrucciones y de la revocación.
Cuando, con la Revolución francesa, la burguesía alcanzó el derecho de ciudadanía,
y con él una representación política paritaria a los estamentos privilegiados, la consiguió
de la mano del principio de soberanía nacional y del mandato representativo.

NACIMIENTO DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

No era la democracia lo que anhelaba Montesquieu, ni De Lolme, ni Sieyés. Tampoco
la pretendían los padres fundadores de los Estados Unidos; antes al contrario, buscaron
proteger el régimen de la influencia del "populacho". Porque la democracia era entendida
como autogobierno directo del pueblo.
¿Por qué, entonces, se ha terminado hablando de democracia representativa, si en
los orígenes del Estado constitucional aparecen democracia y representación como
conceptos contradictorios y excluyentes? Se debió a dos inflexiones o manipulaciones
semánticas operadas con los términos/conceptos de pueblo-nación y de democracia:
a) El fundamento económico de la representación no varió con el paso del mandato
imperativo al representativo y la adopción del sufragio censitario.
b) De otro lado, se comenzó a llamar también democracia al gobierno representativo,
basándose en que gobernaban los representantes de la nación. El primero en utilizar
la expresión democracia representativa fue Condorcet, allá por el año 1787. Y Paine
maneja el concepto, aunque no la denominación, cuando considera preferible la
representación incorporada a la democracia que la democracia simple.
Los constitucionalistas del siglo XIX, con titubeos, ya comenzaron a llamar
democracia al gobierno representativo; y en los siglos XX y XXI apenas se habla de otra
forma de democracia que de la representativa.

EL SISTEMA ELECTORAL: CONCEPTO Y ELEMENTOS

Conjunto de reglas y procedimientos conforme a los cuales se convocan y celebran
las elecciones, se asignan los escaños a tenor de los votos obtenidos por las candidaturas
y se resuelven los recursos a que todo este proceso diere lugar.
Sus elementos más importantes:
1. Derecho de sufragio.
2. Censo electoral.
3. Campaña electoral.

16
 4. Forma de voto.
5. Circunscripción electoral.
6. Fórmula de escrutinio.
7. Recursos.

EL DERECHO DE SUFRAGIO
Desde ciertas posiciones protoliberales, liberales doctrinarias y antiliberales se negó
al sufragio la naturaleza jurídica de derecho para caracterizarlo como una función pública
consistente en seleccionar representantes. Pero permitía reducir el censo electoral a
aquellas personas que reunieran las condiciones sociales y/o intelectuales para cumplir
satisfactoriamente dicha función. Así nació el sufragio censitario y capacitarlo-, votaban
quienes aparecían incluidos en el censo de contribuyentes y quienes estaban en posesión
de título académico o de una formación intelectual reconocida.
En un Estado social y democrático de Derecho, la soberanía popular o nacional se
traduce en el sufragio universal como derecho público subjetivo, sin que deje de ser una
función constitucional que corresponde al cuerpo electoral.
La Constitución española caracteriza el sufragio como universal, libre, igual y secreto.
Para todas las elecciones, salvo las provinciales, es, además, directo. La Ley Electoral
añade que es personal y singular.
a) Sufragio universal "un hombre, un voto". Ha sido una conquista del siglo XX.
Las únicas condiciones para el ejercicio del derecho de sufragio son:
1. Mayoría de edad, sufragio activo y pasivo, masculino y femenino, a los dieciocho
años.
2. Inclusión en el censo electoral. No puede votar quien no figure inscrito en él.
3. Nacionalidad o carta de ciudadanía. Derecho de sufragio de extranjeros en las
elecciones municipales, en condiciones de reciprocidad, siempre que los españoles
disfrutaran del mismo derecho en el otro Estado (art. 13.2). Posteriormente, por el
Tratado de Maastricht, la Unión Europea extendió tal previsión al sufragio pasivo (ser
candidato) de los ciudadanos de la Unión, por lo que se procedió a reformar el citado
artículo constitucional en tal sentido.
4. Pleno disfrute de los derechos políticos. La pérdida del derecho de sufragio es una
decisión que solamente puede adoptar la autoridad judicial.
b) Para que el sufragio sea libre es preciso que se haya adoptado el más amplio
pluralismo político y garantizadas las libertades de expresión, reunión y manifestación,
entre otras se suele prohibir todo acto de campaña electoral el día anterior a la
votación y cada colegio electoral está atendido por su correspondiente servicio de
seguridad a cargo del órgano público convocante.
c) Sufragio igual, todos los votos tienen igual valor.
d) El sufragio es directo cuando la elección se sustancia con una sola votación. Es
indirecto cuando el elector vota a electores de segundo grado o compromisarios, los
cuales, ulteriormente, votan a los candidatos del cargo en disputa. En España son de
segundo grado las elecciones a las Diputaciones Provinciales.
e) El carácter secreto del voto es condición esencial de toda elección libre.

17
 f) El sufragio personal excluye su delegación en otra persona, pero admite el voto
por correo.
g) Sufragio singular significa que sólo se puede votar una vez en cada elección.

LA CIRCUNSCRIPCIÓN ELECTORAL
Se funda en tres principios íntimamente ligados, pero con frecuencia antagónico, a
saber:
1. La igualdad de sufragio un número igual de electores por diputado.
2. La delimitación de circunscripciones suele apoyarse en otras ya existentes,
administrativas o políticas.
3. La revisión de los límites de las circunscripciones está en función de los
movimientos de población.
La delimitación de los distritos con criterios demográficos (un diputado por cierta
cantidad de ciudadanos o de electores) cumple mejor el principio de igualdad del sufragio
que otros criterios.

LA FÓRMULA DE ESCRUTINIO
La función de la fórmula de escrutinio es interpretar los datos numéricos de la elección
como base de la distribución legítima de los escaños entre las candidaturas en
competencia.
Fórmulas de mayoría
Producen una sobrerrepresentación de los partidos fuertemente implantados en todo
el territorio nacional y de los partidos regionales si la circunscripción electoral es idónea.
La variante de mayoría absoluta busca representantes incontestablemente
respaldados por su circunscripción. Acaso dé resultados más proporcionados que la
fórmula de mayoría simple, pero, aplicada en su pureza, puede paradójicamente
beneficiar a los partidos pequeños.
La variante de mayoría relativa, vigente en países anglosajones, tiene su lado más
positivo en su enorme sencillez y en la relación directa que provoca entre elector y
candidato en el momento electoral y entre ciudadano y diputado durante la legislatura.
Aunque suele primar, de hecho, al partido más votado, puede suceder y ha sucedido
que gane la elección en escaños el partido que la ha perdido en votos.
Fórmulas proporcionales
Consiguen una representación más precisa de la voluntad general. Tienden a suprimir
el voto inútil. Estas ideas (justicia y utilidad de todos los votos) constituyen su lado
positivo; el negativo reside en la falta de inmediatez en la relación elector-candidato.
En general puede decirse que todas las fórmulas electorales conceden a los partidos
más votados un número de escaños superior al proporcional, y a los menos votados, uno
inferior. Dos son los tipos principales de la fórmula de proporción: el del resto mayor y el
de la media mayor. Del último, a su vez, se emplean sobre todo dos variantes: la de
D'Hondt y la de Santa Lagué.
a) Fórmula del resto mayor

18
 1. Se divide el número de votos (no los nulos ni los votos en blanco) por el número
de escaños en litigio. Se obtiene así el cociente electoral.
2. Obtenido el cociente electoral, se dividen por él los votos obtenidos por las
candidaturas. Los nuevos cocientes equivalen a los escaños que cada una gana.
3. Si no quedan repartidos todos los escaños, los sobrantes son adjudicados a las
candidaturas que hayan quedado con mayores restos en la anterior operación.
(Votos/Cociente electoral) = Escaños
Ejemplo: Sea una circunscripción de 10 escaños y 100.000 votos válidos y expresos,
habiendo obtenido cada candidatura los siguientes votos: A: 42.000- B: 33.000; C: 19.000;
D: 6.000.
El cociente electoral es 10.000
Candidatura A: 42000/10000 = 4 (Resto 2000)
Candidatura B: 33000/10000 = 3 (Resto 3000)
Candidatura C: 19000/10000 = 1 (Resto 9000)
Candidatura D: 6000/10000 = 0 (Resto 6000)
Los dos sobrantes se atribuyen a las candidaturas C y D por sus mayores restos. El
reparto final es: A = 4; B = 3; C = 2; D = 1.
b) Fórmula de la media mayor en su variante de D'Hondt
Es bastante utilizada en Europa y la que se aplica en España en todas las elecciones
salvo en las del Senado. En grandes circunscripciones ofrece una buena
proporcionalidad, pero en las pequeñas perjudica notablemente a los partidos menores.
1. Se dividen los votos obtenidos por cada candidatura entre la serie natural de los
números hasta el de los escaños en litigio (de hecho, no son precisas tantas
operaciones si vemos que los votos están muy repartidos).
2. Se ordenan los cocientes de mayor a menor hasta el número de escaños de la
circunscripción.
3. Cada candidatura gana tantos escaños como cocientes suyos hayan sido
incluidos en esa selección.
Ejemplo: A) 1 - 42.000 ; 2 - 21.000 ; 3 - 14.000 ; 4 9.500 ; 5 - 8.400 ; 6 - 7.000 | B) 1 -
33.000 ; 2 - 16.500 ; 3 - 11.000; 4 - 8.250 | C) 1 - 19.000 ; 2 - 9.500 ; 3 - 6.333 | D) 1 -
6.000 ; 2 - 3.000. Como se aprecia a simple vista, no es necesario, agotar las
operaciones. Los diez cocientes más elevados figuran subrayados. El reparto queda así:
A = 5; B = 3; C = 2; D = 0.
c) Fórmula de la media mayor en su variante de Santa Lagué
Es utilizada en Escandinavia. Parece favorecer algo a los partidos medianos y
mayores, y perjudica a los pequeños porque el primer número divisor es muy elevado. Se
opera como en la variante anterior, pero los números divisores son 1'4, 3, 5, 7, 9, 11, etc.
Ejemplo: Candidaturas : 1,4 : 3 : 5 : 7 : 9
A: 42.000 = 30.000 14.000 8.500 6.000 4.666
B: 33.000 = 23.571 11.000 6.600 4.714
C: 19.000 = 23.571 6.333 3.800

19
 D: 6.000 = 4.285 2.000
El resultado final figura subrayado y es el siguiente: A = 4; B = 4; C = 2; D = 0.
Con los mismos resultados, tres fórmulas de escrutinio arrojan tres distribuciones
distintas de escaños. Por consiguiente, la opción legal por una u otra es de gran
importancia en el funcionamiento del sistema electoral y de la democracia representativa.
Fórmula alemana
Se trata de una adaptación del sistema A.B.W.R., llamado así en honor de A. Brake y
Weil Raynar, dos de sus principales estudiosos franceses, pero ideado en 1924 por el
socialista austríaco Frederic Adler. Es un método proporcional.
Cada votante tiene una papeleta con dos partes diferentes: con una vota una lista o
partido de su Land; con la otra, a un candidato de su distrito, que puede ser de partido
diferente al votado con la primera. Cada candidatura alcanza un número de escaños
proporcional a los votos obtenidos (salvo que no supere el mínimo establecido). Pero a la
hora de determinar la composición individual de la Cámara, tienen escaño asegurado los
candidatos personalmente más votados en cada distrito.
A la izquierda de la papeleta se encuentra un voto personal, dado a un candidato
concreto en uno de los 299 distritos uninominales.
Con el segundo voto, el de la derecha de la papeleta, se opta entre las candidaturas
de lista que los partidos presentan en cada Land. El candidato más votado (es suficiente
la mayoría simple) en cada distrito uninominal resulta elegido de modo directo. El segundo
voto es el que determina el reparto total de escaños en la Cámara (Bundestag).

SISTEMAS ELECTORALES Y SISTEMAS DE PARTIDOS

No esta empíricamente demostrado que con fórmulas de mayoría se consigan
Gobiernos estables y no con las proporcionales.
Hoy se piensa más bien, que con todas las formulas electorales, sean de mayoría,
sean proporcionales, limitan el número de partidos. En efecto, puesto que no conceden
escaños a los escasamente votados, se convierten en un filtro o freno para la aparición de
nuevos partidos y para la consolidación de los pequeños ya existentes. La misma
mecánica de la representación proporcional exige partidos organizados en todo el
territorio nacional o fuertemente implantados en una región; y, por el contrario, el sistema
de mayoría, sobre todo en distritos uninominales, estimula la candidatura de
personalidades locales y de grupos de escasa entidad nacional.
Bien es cierto que con el escrutinio proporcional es más difícil obtener la mayoría
absoluta de un solo partido, este resultado tampoco es frecuente en el escrutinio
mayoritario, excepto en países bipartidistas; y las coaliciones y los apoyos parlamentarios
de un partido que no forma parte del Gobierno son más inestables en unos países (P.ej.
Italia) que en otros (Alemania, Países Escandinavos), independientemente de la fórmula
electoral.
Aun así, es cierto que con las fórmulas de proporción, como fuerzan a la negociación
y al compromiso, evitan mejor que las de mayoría la excesiva polarización de las fuerzas
políticas y la estrategia de frentes o de bloques. Mientras que las fórmulas de mayoría
pueden magnificar pequeños cambios electorales, pero facilitan alternancias más nítidas
en el poder, lo que también es democráticamente saludable.
En conclusión, la democracia, en palabras de Almond y Verba, es un sistema político
en el que los ciudadanos ejercen algún tipo de control sobre las élites y las autoridades,

20
control que éstas aceptan como legítimo. A más control y mayor esfuerzo de las
autoridades en atender las demandas ciudadanas (aunque sólo sea para no perder
votos), mayor democracia. Por eso los sistemas políticos han de ser no sólo legítimos,
sino también eficientes a ojos de los ciudadanos, que es lo que origina la confianza en la
élite política para que ejerza el poder. De manera que, si el sistema cumple los mínimos
democráticos, y mejor si es algo más que mínimos, un punto arriba o abajo de la justeza
aritmética en la asignación de escaños es secundario y no suele despertar especiales
rechazos o adhesiones en la opinión pública. Por consiguiente, la clave del arraigo de las
instituciones representativas reside más, mucho más, en el diseño de sus funciones y,
posteriormente, en su funcionamiento que en un depurado sistema electoral.

EL PROCESO ELECTORAL
Convocatoria, censo electoral y candidaturas
El proceso electoral se inicia con el decreto de convocatoria, que debe fijar fecha de la
votación y también de los sucesivos actos intermedios: presentación de candidaturas,
proclamación de las mismas, apertura de la campaña electoral, etc.
Realizadas las comprobaciones oportunas por la Administración Electoral, se hace la
proclamación de las candidaturas, sean colectivas o individuales, contra la cual puede
recurrir quien se considere improcedentemente excluido y quien pueda sentirse
perjudicado por la proclamación de un adversario.
Las campañas electorales y su financiación
Integrada por los actos de los candidatos y de los partidos y agrupaciones que
presenten candidaturas en los cuales se solicita el voto de los electores.
- La campaña electoral tiene un tiempo prefijado y suele terminar a las cero horas
del día anterior a la votación, se llama jornada de reflexión a ese día que media entre el
término de la campaña electoral y la votación.
- Precampaña electoral: Los partidos contendientes antes del inicio oficial de la
campaña pueden dar a conocer sus candidaturas y celebrar actos en los que los
candidatos más significativos encuentren eco en los medios de comunicación. Pero no
podrán exponer su concreto programa electoral (aunque si sus líneas generales) ni
solicitar el voto de los electores.
Es frecuente que los poderes públicos lleven a cabo una campaña institucional
informando del evento y estimulando a la participación.
Asociaciones, sindicatos y demás organizaciones pueden intervenir e intervienen en
el proceso apoyando a quien estimen oportuno, todo ello al amparo de la libertades de
expresión, reunión y manifestación. No obstante, tales actos no tienen la consideración
jurídica de campaña electoral, por lo que no pueden beneficiarse de las prerrogativas que
el ordenamiento jurídico confiere a los actos que integran aquella, pero en cambio, no
pesa sobre ellos la prohibición antes comentada de la jornada de reflexión.
Las legislaciones lectorales, entre ellas la española, suelen prohibir la publicación de
encuestas electorales durante los últimos días de la campaña.
La financiación es uno de los problemas más importantes de resolver a la hora de
velar por unas elecciones libres y disputadas con criterio de igualdad. La regulación de la
financiación es una necesidad para mantener el juego limpio que exige la democracia.

21
 Los procedimientos que se han puesto en práctica para controlar la financiación de las
campañas electorales pueden ser clasificados, siguiendo a López Guerra, en 5 modos:
1. Prohibición de todo tipo de contribuciones : ha resultado poco eficaz
2. Limitación de las contribuciones electorales del propio bolsillo del candidato, de su
familia y allegados y de sus partidos: Ha resultado de la misma forma poco eficaz.
3. Publicidad de las contribuciones, que exige la posibilidad de que el ciudadano
acceda a la información sin esfuerzos extraordinarios.
4. Limitación de los gastos: Se ha intentado en varios países con resultados
desiguales y dificultades jurídicas para su implantación.
5. Financiación estatal: Cada vez intervienen más los poderes públicos en dicha
financiación, bien poniendo a disposición de los partidos políticos ciertos servicios
(radio, televisión, correos, locales de reunión), bien entregando directamente fondos
económicos a los contendientes. En España el 90% de la financiación de las
campañas es publica y se hace en proporción a los resultados alcanzado por los
partidos en las elecciones precedentes al Congreso de los Diputados.
Votación y escrutinio. El voto electrónico
Abiertos los colegios electorales, el elector vota después de que haya sido
comprobada su identidad y su inscripción en el censo electoral y se anota su participación
para evitar la repetición del voto.
Tras la votación se procede al escrutinio de los sufragios. Pueden estar presente
interventores durante votación y escrutinio que velan por la pureza de todo el
procedimiento.
Desde hace unos años se viene practicando el voto electrónico. El problema reside no
tanto en los fallos que se hayan podido detectar cuanto e la certeza, de la falta de
garantías del sistema. Pues no existen en la actualidad (ni seguramente en un próximo
futuro) fórmulas que den seguridad absoluta frente a los ataques que pueden sufrir las
tres piezas fundamentales: software, hardware y la conexión telefónica a la red.
El acta con el resultado se remite a la Administración Electoral, entregándose copia a
los interventores que lo soliciten.
Recursos electorales
Los recursos garantizan la corrección de todos y cada uno de los pasos que hemos
recorrido, y pueden dirigirse contra el censo electoral, contra la proclamación delos
candidatos o candidaturas, contra los actos de las campañas electorales, contra la
campaña institucional, contra la proclamación de los resultados, etc.
Los plazos de interposición de los recursos son breve. Esta perentoriedad tiene 2
caras:
- Puede perjudicar al interesado, el cual apenas tiene tiempo de interponer el
recurso, de prepararlo y de defenderlo en las instancias correspondientes.
- Es una garantía para el sistema por cuanto plazos más largos harían imposible que
se celebraran las elecciones en el día señalado.

22
Tema X.- Democracia (III): Mutación de la democracia
representativa en democracia de partidos. Democracia
representativa y democracia directa. Democracia y Autocracia.
LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS.
Etapas de la institucionalización jurídica de los partidos.
El reconocimiento constitucional de los partidos políticos es un hecho relativamente
reciente, de mediados del siglo XX.
Los partidos tuvieron su origen en comités electorales, que a veces prolongaban su
actuación en el Parlamento; eran partidos burgueses y casi exclusivamente canalizadores
del sufragio. Hoy, de los partidos de notables y de masas se está pasando, en ocasiones,
a los partidos de electores, que pierden carga ideológica y aparecen como fuerzas
capaces de atraer votos de muy distintos y hasta opuestos sectores.
A esta evolución sociopolítica de los partidos le corresponde una evolución de su
tratamiento jurídico. Triepel cifraba en cuatro las fases de esta evolución: antagonismo,
ignorancia, legalización e incorporación.
El régimen liberal nace con una fuerte impronta individualista que lo lleva a abolir los
cuerpos intermedios y a no reconocer el derecho de asociación. Cuando avanzado el
s.XIX el derecho de asociación es reconocido legalmente, los partidos políticos fueron
silenciados y hubieron de existir amparados en el derecho de asociación. En algunos
reglamentos se vino ofreciendo cierta cobertura a las fracciones episódicas que se
formaban en el seno de la Cámara, iniciándose así el reconocimiento de los grupos
parlamentarios.
La plena incorporación jurídica de los partidos a las funciones estatales se produjo
precisamente en los regímenes totalitarios, que institucionalizaban el partido único.
El repudio de las experiencias totalitarias propició un replanteamiento doctrinal sobre
la función de los partidos en la democracia, replanteamiento que dio lugar a su valoración
positiva y acabó con la general aceptación de que la democracia participativa liberal es
una democracia de partidos.
Una evolución similar ha pasado con los sindicatos, pues del sindicato revolucionario
clandestino del s.XIX se ha ido pasando al reivindicador y negociador de la segunda mitad
del XX, adaptándose también los ordenamientos jurídicos, y de su prohibición y represión
a su legalización y constitucionalización.
En España, el reconocimiento expreso de los partidos políticos por una Constitución
no ha tenido lugar hasta la vigente. La de 1931 guardaba silencio sobre ellos, aunque
hablaba de los grupos parlamentarios. El régimen franquista los prohibía y consagraba el
Movimiento Nacional como única organización política. La Constitución vigente reconoce
a los partidos en su artículo 6º como instrumentos fundamentales de funcionamiento del
régimen que instaura.
Fórmulas de institucionalización.
Las fórmulas de institucionalización jurídica de los partidos políticos que depara
(ofrece) el Derecho comparado presentan tres niveles de incorporación de éstos al
aparato estatal. En palabras de G.Lombarda, este nivel es máximo en Alemania, donde al
partido se le ha dado relevancia casi de órgano constitucional; notable en España, donde

23
a los partidos se les reconoce personalidad jurídica; y fragmentario en Italia, donde sólo
su financiación es objeto de regulación jurídica, quedando fuera de ésta su organización
interna.
A este mismo respecto son de destacar, de un lado, la parquedad de la referencia a
los partidos políticos en la Constitución francesa y, de otro, la profusión de menciones que
de ellos hace la Constitución portuguesa.
En fin, dentro del régimen de libertad de partidos, puede señalarse la prohibición
constitucional italiana de reorganización del partido fascista y la disolución de los partidos
neonazi y comunista en Alemania.
La fórmula española de constitucionalización se asemeja a la francesa en que ambas
la insertan en los llamados preceptos dedicados a los principios políticos fundamentales,
pero la española es mucho más compleja y contiene más precisiones de su estatuto
jurídico. Y se diferencia de la italiana en que ésta alude a los partidos en el marco del
derecho de asociación, no en el de los principios políticos.

EL RÉGIMEN DEMOLIBERAL COMO DEMOCRACIA DE PARTIDOS

Transformación de la democracia actual por los partidos.
El Parlamento fue en su inicio una agencia representativa que presentaba ante el Rey
demandas, peticiones y quejas. En él estaban presentes los estamentos. Poder no había
más que el Rey.
Evolución de esta institución: la época clave fue, en Inglaterra, de siglo y medio; en el
continente, un instante revolucionario: 1789. El Parlamento pasó a ser del ariete que
golpeaba la puerta del poder del Estado a situarse en su seno. El Estado ya no era el
Rey, sino el Rey en Parlamento.
El paso siguiente se dio en seguida: durante más de un siglo, en los Estados
demoliberales. Ahora el Parlamento era el Estado; los demás órganos no pasaban de ser
sus delegados; él era el único que decidía al legislar.
Pero ello no ocurrió sin que el Parlamento dejara a sus espaldas la articulación de las
demandas sociales y su presentación ante el poder. Y como en política no pueden darse
los vacíos, esa zona pasó a cubrirla un ente político nuevo: el partido, encargado de llevar
esas demandas precisamente ante el Parlamento.
Así pues, los partidos políticos recogieron aquella función sociopolítica de agencia de
las demandas que el Parlamento dejó. Y los grupos parlamentarios hicieron lo mismo
dentro del Parlamento.
Las relacione entre el partido político y su grupo parlamentario revisten una gran
importancia. Aunque se da hoy un predominio de los dirigentes del partido sobre los del
grupo parlamentario, no es infrecuente la interpenetración de las dos estructuras con un
equilibrio entre ellas.
Actualmente, hemos pasado de una concepción individualista a otra comunitaria,
según la cual los electores se identifican no con los candidatos, sino con el partido que los
encuadra. La representación proporcional ha favorecido este proceso.
En los actuales sistemas parlamentarios, el pueblo está políticamente organizado de
dos formas: el Estado y los partidos políticos. Es discutible si los partidos políticos están
transformando el sistema parlamentario o ha sido éste el que ha transformado a los
partidos. Parece que han ocurrido las dos cosas.

24
 El Parlamento es ahora un órgano con una función de servicio: la producción de las
leyes necesarias para el funcionamiento del sistema; interpretada esa necesidad, claro,
por el partido de la mayoría, que es, como dice L.Elía “el partido de ocupación del Estado”
El Estado de hoy es un Estado de partidos. La democracia actual es democracia de
partidos. Por eso, atentar contra la existencia o el libre funcionamiento de los partidos es
atentar contra la democracia. En fin, la imbricación entre el componente partidario del
Estado y su naturaleza social permite hablar de Estado social de partidos.
Transformación de los partidos en la democracia actual.
Los partidos políticos están en la cumbre de su trayectoria. Su constitucionalización
ha comportado la exigencia de legalidad y constitucionalidad de sus estatutos, y de
democracia en su estructura y funcionamiento; y su financiación pública ha determinado el
establecimiento de un sistema de control.
La abrumadora financiación pública de los partidos presenta una cara positiva y otra
negativa. La positiva consiste en que el sistema político asuma, defienda y sostenga
decididamente el pluralismo. La negativa reside en que, de esta manera, los partidos
están cada vez más dentro del aparato estatal y más lejos de la sociedad civil, son más
maquinarias de poder que agentes de socialización política, están más atentos a los
medio de comunicación que a sus bases y militantes.
Si la democracia actual es democracia de partidos, también es mediocracia, gobierno
de los medios de comunicación. Y ello es así porque en la democracia de partidos se vive
en campaña electoral permanentemente.
Los partidos han de velar por sus representados y, al mismo tiempo, por la suerte del
Estado. Y esto solo puede hacerse dejando a sus espaldas una ancha zona política
donde hierven los problemas del hombre concreto.
Estas demandas empiezan a ser atendidas por otros agentes, como son:
Asociaciones, de vecinos, ligas de marginados sociales, movimientos feministas,
organizaciones ecologistas, sindicatos.
Todavía estas agencias se dirigen a los partidos políticos, como intermediarios que
son entre la sociedad y el Estado para que incorporen demandas en sus programas. Los
partidos están, pues, a medio camino en la misma evolución que siguió el Parlamento, a
medio camino de constituiré en aparato del Estado y dejar de llegar a su puerta con
problemas. Si logran atender los dos frentes, habrán ganado su batalla más decisiva.

DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y DEMOCRACIA DIRECTA

Las instituciones de democracia directa como complemento de la democracia
representativa
La idea de combinación de democracia directa y representativa quedó eclipsada
durante más de cien años, unas veces porque el régimen existente repelía toda forma
participativa, otras porque los instrumentos de participación directa fueron utilizados al
servicio de la autocracia. La introducción de formas de participación popular directa, dice
Carré, no pretende únicamente dar satisfacción a las aspiraciones democráticas, sino que
se inscribe en un movimiento de reacción frente al parlamentarismo absoluto,
pretendiendo limitarlo, de un lado, mediante la dotación al Ejecutivo de poderes
independientes; de otro, a través del control de la constitucionalidad de las leyes, y,
finalmente, confiriendo a los ciudadanos facultades de participación directa en la potestad
legislativa mediante el referendo y la iniciativa popular.

25
 Hoy, con la generalización del sufragio y el protagonismo de los partidos, las
instituciones de democracia directa adquieren una significación diferente de la mera crítica
radical del régimen representativo. Con ciertas condiciones de democraticidad, estas
instituciones pueden ser funcionales para el Estado constitucional, en el que el referendo
popular es crecientemente utilizado para la adopción de decisiones sobre soberanía
territorial o sobre tratados y textos legislativos que precisan un especial consenso, y como
procedimiento excepcional para corregir disfuncionalidades parlamentarias.
El rasgo tradicional antipartidista puede ser corregido ya que los partidos son los que
más fácilmente pueden promover una iniciativa popular y enfrentarse dialécticamente en
una campaña de referendo. El concejo abierto es sólo una forma de participación directa
en el nivel municipal. La cibernética y la informática hacen técnicamente posible en
nuestros días el voto electrónico y la celebración de referendos con la frecuencia que se
quiera.
El referendo
El referendo es una forma de participación política directa de los ciudadanos
consistente en el sometimiento a votación popular de la aprobación de una propuesta,
bien un texto normativa o bien una decisión política.
Tiene sus orígenes en el plebiscito romano, en los Parlamentos medievales, pero no
fue sino en el siglo XVIII cuando se comienza a teorizar. Rousseau, Condorcet y Sieyés
construyeron las bases teóricas de la participación directa.
Tipología
Son múltiples las posibles clasificaciones del referendo según sea la perspectiva
desde la que contemplemos esta institución.
a) Por el contenido formal de la consulta podemos distinguir entre referendo
normativo y no normativo. En este segundo se somete a votación una decisión política
que, en caso de resultado positivo, habrá de ser articulada después como norma.
b) A su vez, el referendo normativo puede ser, por el rango de la norma sometida a
aprobación, constituyente o legislativo.
c) Tanto el referendo constituyente como el legislativo pueden ser, según el sentido
normativo de la consulta, aprobatorio o abrogatorio. Bien es verdad que, si el
resultado es negativo, en vez de aprobación hay veto, y en vez de derogación o
abrogación hay confirmación.
d) Según la eficacia normativa del pronunciamiento popular, podemos estar ante un
referendo vinculante o meramente consultivo.
e) Por la obligatoriedad o no de su celebración para la perfección jurídica del acto, el
referendo puede ser preceptivo o potestativo.
f) Por su ámbito territorial, los hay nacionales, regionales y municipales.
La iniciativa legislativa popular (ILP)
La iniciativa legislativa popular consiste en la presentación en el Parlamento, por
cierto número de ciudadanos, de una proposición de ley para su tramitación
parlamentaria.
La Constitución española vigente es restrictiva a este respecto, tanto por el
encarecimiento de los requisitos como por las materias que se excluyen de este instituto.
No admite la iniciativa popular de ningún tipo de referendo (que es su proyección más

26
lógica), de manera que la única modalidad posible es la de proposiciones de ley. Pero
incluso ésta aparece regulada muy recelosamente.
También la iniciativa popular comprende una variada tipología que resumimos a
continuación:
a) Iniciativa popular legislativa.
b) Iniciativa popular de referendo.
1. Constituyente (aprobatorio o abrogatorio).
2. Legislativo (aprobatorio o abrogatorio).
3. De veto legislativo (para impedir que una ley aprobada por el Parlamento sea
promulgada).
c) Otras iniciativas populares (no normativas).
1. De revocación, o recall, que es la iniciativa de destitución de un cargo electivo,
seguida de votación de la fracción correspondiente del cuerpo electoral.
2. De disolución de la(s) Cámara(s), seguida de referendo.

LA DEMOCRACIA COMO METODO Y COMO REGIMEN DE VALORES

Un concepto elemental de democracia, es el que la cifra en la identidad entre
gobernantes y gobernados, en el autogobierno del pueblo o, más gráficamente aún, en las
palabras de Lincoln: gobierno del pueblo, para el pueblo y por el pueblo. A partir de él se
han propuesto otros conceptos más elaborados, aunque de menor fuerza expresiva, como
el de gobierno de la opinión pública o el de régimen de soberanía popular gobernado por
la mayoría.
Todos estos conceptos son descriptivos porque se centran en los procedimientos de
gobierno.
La democracia es definida por ser un régimen pluralista y participativo.
Junto a la concepción descriptiva de la democracia se ha elaborado otra prescriptiva,
que la define por los valores a los que se vincula. Desde este prisma se afirma que la
democracia, más que un método, es una cultura, una forma de vida basada en la
participación y en la tolerancia; una fe en la libertad, en el pluralismo y en la igualdad.

ELEMENTOS DE LA DEMOCRACIA COMO MÉTODO

1. Soberanía popular
La idea de autogobierno del pueblo se desprende directamente el elemento de la
soberanía popular. La prioridad de la sociedad sobre el Estado, del demos sobre la cracia.
El pueblo, como titular de la soberanía, lo es de todo el poder. Pero su ejercicio se
halla diversificado. Cuando la Constitución española dice "la soberanía nacional reside en
el pueblo, del que emanan los poderes del Estado" (art. 1.2) quiere significar que el
pueblo, como titular del poder estatal, confiere su ejercicio a diferentes "poderes" u
órganos y con ello legitima su actuación.
2. Participación. Sufragio universal.
Corolario ineludible del elemento anterior, la participación popular tiene lugar de dos
formas: directa e indirecta. Son formas de participación directa el referendo y la iniciativa
popular en sus múltiples variantes (legislativa, referendal...)- La participación indirecta o

27
representativa se manifiesta fundamentalmente mediante sufragio universal, libre, igual,
directo y secreto en elecciones periódicas y disputadas.
3. Pluralismo
El pluralismo defiende la pluralidad de opciones en muy diversos ámbitos: social,
cultural, étnico, religioso, lingüístico, sindical, etcétera. Pero es la pluralidad de partidos la
que más directamente afecta al funcionamiento del sistema institucional.
Sin pluralidad de partidos no puede haber libre competencia política ni, por lo tanto,
elecciones libres y disputadas. La democracia es pluralista.
Hoy esta afirmación se entiende, en términos generales, como democracia de
partidos. Segregan oligarquías que los dirigen y son éstas las que, apoyadas en sus
respectivos aparatos partidarios, se ofrecen como equipos de gobierno.
4. Consenso
Si la autocracia se basa en el temor, la democracia no puede apoyarse sino en el
consenso de sus ciudadanos acerca de los valores básicos sobre los que se asienta o
debe asentarse y sobre las reglas del juego político (elecciones, referendos,
representación política...). El consenso no excluye el conflicto, que coexiste siempre con
aquél en proporciones variables.
5. Principio de mayoría
Este principio encierra una franca toma de posición en orden a los valores
fundamentales de la dignidad humana y de la igualdad. Es por lo que todos son admitidos
a los diversos modos de participación política (sufragio universal) con un peso o influencia
parejo (sufragio igual).
Los votos no deben ser, por consiguiente, sometidos a control de calidad.
Todos valen igual porque todos los ciudadanos valen igual en cuanto ciudadanos.
No hay, pues, otro criterio democrático de adopción de decisiones colectivas que el
cuantitativo, el de contar votos y hacer valer como decisión del colegio de votantes el
señalado por la mayoría de sufragios. Esta solución cuantitativa, insistimos, comporta la
única valoración cualitativa compatible con la democracia: el valor igual de todos y cada
uno de los ciudadanos.
6. Respeto de las minorías. La Oposición política
El principio de mayoría admite variantes porque tanto peso como él tiene el respeto
de las minorías en la definición de la democracia como método. El requisito de mayoría
absoluta para ciertas decisiones se establece como garantía de las minorías, pues, para
alcanzar una votación tan elevada, se hace necesario normalmente contar con ellas.
La toma en consideración de la minoría implica la institucionalización, directa o
indirecta, de la Oposición política.
La Oposición es la conciencia crítica del Gobierno, su freno. Así, pues, Gobierno y
Oposición son igualmente necesarios para el funcionamiento del método democrático,
porque dicho método incluye la posible alternancia en el poder, y sin Oposición no la hay,
por lo que tampoco hay democracia.
7. Principio de reversibilidad
Un acto libre que tenga por objeto la enajenación de la libertad es contradictorio en los
término., Un acto de soberanía popular que tenga por objeto su propia supresión a manos
de un grupo totalitario sólo puede ser entendido como democrático de modo sofístico e

28
inconsistente: aunque ese acto haya sido adoptado por mayoría, si comporta la
irreversibilidad de la situación creada, si cierra toda posibilidad de cambio, está negando
todo nuevo acto de soberanía popular y de alternancia en el poder.
Un régimen apoyado por una Mayoría que elimine a la Oposición y niegue todo
estatuto jurídico y político a la Minoría, es autocrático porque la Mayoría está erigiéndose
en todo el pueblo para siempre.
8. División, control y responsabilidad del poder
El poder estatal es único pero diversificado en sus manifestaciones o "poderes".
Si un órgano o "poder" no tiene el freno de otro, tiende al abuso. De ahí la necesidad
de la Oposición.
El control del poder es la clave del régimen constitucional. Hay controles
interorgánicos, como los existentes entre Parlamento y Gobierno, o el del Poder Judicial
sobre la Administración, e intraorgánicos, como el que practican entre sí los grupos
parlamentarios en el seno de una Cámara.
El cometido de la Oposición es controlar al Gobierno y, en su caso, exigirle
responsabilidad con vistas a una posible alternancia política. En una democracia, donde
hay poder hay responsabilidad y donde hay responsabilidad hay poder. Viceversa: donde
no hay poder no puede haber responsabilidad y donde no hay responsabilidad no puede
haber poder.
9. Publicidad. Libertad de comunicación pública
Sin publicidad no hay democracia. La libertad de comunicación pública en su más rica
diversidad, garantiza la existencia del pluralismo ideológico y político sin el cual no puede
haber un régimen democrático. El control del poder público y la función de oposición
política se hacen fundamentalmente de cara al electorado y con vistas a influir en su voto
en la próxima confrontación electoral; en esa labor son indispensables los medios de
comunicación social, la fluidez de la información y la libertad de expresión de opiniones.
10. Primacía del Derecho
Sin primacía del Derecho no hay democracia, sin democracia no hay primacía del
Derecho.

EL RÉGIMEN AUTOCRÁTICO.
Concepto
La autocracia se define por oposición a la democracia. La autocracia perfecta sería
aquella en la que faltaran todos los elementos que hemos apreciado en la democracia, y
por entero. Lo esencial es la concentración del poder en una persona, en un grupo étnico
o religioso, en un partido o "movimiento", y la correspondiente merma o anulación de la
libertad de los ciudadanos.
Totalitarismo. Regímenes híbridos
Un régimen totalitario, que es aquel en el que el hombre no es tratado como un fin en
sí mismo, sino como una pieza del todo, un medio instrumentalizable. Su expresión más
precisa la proporcionó Mussolini: "Todo en el Estado, nada fuera del Estado, nada contra
el Estado".

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 Regímenes totalitarios recientes han sido, entre otros, el nacionalsocialista alemán, el
fascista italiano, el franquista en España, el corporativista portugués y el comunista de la
URSS y de las mal llamadas democracias populares.
Algunos politólogos han elaborado un modelo pretendidamente intermedio entre la
democracia y el totalitarismo: el régimen autoritario, con el que identifican algunos
regímenes actuales o recientes (el franquista español y el "régimen de los coroneles" en
Grecia).
Regímenes híbridos, se les llama así porque tienen elementos de la democracia y de
la autocracia en proporciones diversas y ubicados en unas piezas u otras del sistema:
Jefatura del Estado o Gobierno, funcionamiento del Parlamento, proceso electoral,
régimen jurídico de los medios de comunicación, etc.
Dictadura
Cuando enfocamos el problema bajo el prisma del Gobierno, esté o no diferenciado
de la Jefatura del Estado, la autocracia reviste la forma de dictadura, término que también
se emplea para designar un régimen.
Si el dictador es Jefe del Estado, puede que asuma la dirección del Gobierno o puede
que nombre uno de su completa confianza .Si la dictadura se establece en el nivel
gubernamental, o bien hay un Jefe del Estado o el propio dictador promueve el
nombramiento como Jefe del Estado de una persona enteramente dependiente.

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Tema XI.- El Parlamento (I): Organización y funcionamiento de
las Cámaras
EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA PARLAMENTARIA.
La cuádruple autonomía parlamentaria
Las Cámaras legislativas han disfrutado tradicionalmente de ciertas prerrogativas
cuyo fundamento y finalidad era preservar su independencia.
Consisten en su autonomía en cuatro esferas: normativa, presupuestaria, de gobierno
y administrativa.
a) Normativa: las Cámaras establecen sus propios reglamentos.
b) Presupuestaria: aprueban sus respectivos presupuestos.
c) De gobierno: eligen sus Presidentes y Mesas, que son los órganos internos de
gobierno.
d) Administrativa: regulan el estatuto del personal a su servicio. Los Presidentes
ejercen los poderes administrativos y las facultades de policía en su interior.
Esas cuatro prerrogativas pueden ser expresadas en una sola, la de autonormatividad
o autonomía reglamentaria, puesto que todas ellas aparecen reguladas en los
reglamentos de los que se dotan las Cámaras.
Evolución histórica del principio de autonomía parlamentaria
La Constitución española de 1812 estableció que el reglamento que redactaran las
Cortes constituyentes fuera observado por las subsiguientes; pero, reconociendo el
principio de autonomía parlamentaria, añadió: "sin perjuicio de las reformas que las
sucesivas (Cortes) tuvieren por conveniente hacer en él" (artículo 127). El mismo
reconocimiento se mantuvo desde el texto de 1837.
El principio de autonomía parlamentaria fue asumido por el Estado liberal como uno
de sus elementos esenciales. Sólo ha sido interrumpido o alterado cuando el régimen
liberal fue sustituido por otro autocrático, o, por lo menos, no tan liberal.
La regla general ha sido su reconocimiento tanto en las Constituciones moderadas
como en las progresistas, así en las monárquicas como en las republicanas. Solamente
se exceptúan el Estatuto Real, el Acta Adicional de 1857 promovida por Narváez, el
Anteproyecto de Constitución de Primo de Rivera, y las Leyes Fundamentales de Franco
Bahamonde.

EL BICAMERALISMO EN EL CONSTITUCIONALISMO ACTUAL

La transformación de las segundas Cámaras y el principio bicameral
Tuvo lugar de diversos modos según países y modas constitucionales de la época:
a) Uno de ellos ha consistido en una cierta homogeneización de su representatividad
con la de la Cámara Baja, aunque sin duplicarla.
b) En otras ocasiones y países se la concibe como Cámara de representación de
intereses sociales y económicos, instrumentada territorial o corporativamente.

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 c) Otro medio, frecuentemente coexistente con alguno de los anteriores, ha sido la
disminución de sus atribuciones políticas hasta hacer de ella una Cámara claramente
subordinada a la Baja. Ha habido es una novación del régimen liberal y de sus
valores, de donde ha derivado la de sus instrumentos técnico-jurídicos, entre los que
el bicameralismo ocupaba un lugar principal. En el demoliberalismo actual la segunda
Cámara, como dice R. Chueca, deja de ser contrapeso de la primera para pasar a ser
su complemento. Ambas integrantes de un órgano unitario de estructura completa: el
Parlamento.
En la complementariedad de las dos Cámaras ha tenido un importante papel la
emergencia de los partidos políticos a la superficie del Ordenamiento jurídico y su
progresiva incorporación a los órganos y funciones estatales.
La disciplina que éstos imprimen a sus miembros en el comportamiento parlamentario
hace que únicamente en casos de bicameralismo perfecto (cuando ambas Cámaras son
iguales en poder) y no coincidencia de las mayorías parlamentarias pueda darse un
conflicto entre las Cámaras. En el bicameralismo imperfecto tiene menor trascendencia la
discrepancia entre ellas porque finalmente una impone su criterio.
Se va alumbrando un bicameralismo que busca su justificación en la funcionalidad
que aporta al régimen democrático sin contradecir sus fundamentos.
También se ha dado una segunda novación del "principio bicameral" mediante la
adopción de ciertos mecanismos constitucionales que cumplen en cierto modo la función
de freno y prudencia que se solía atribuir a la segunda Cámara: como la creación de
Comisiones, la exigencia de mayorías cualificadas para la aprobación de algunas leyes, el
referendo popular para la aprobación de determinados proyectos y una jurisdicción
constitucional.
Las segundas Cámaras de representación territorial. (Remisión)
La denominada representación territorial experimenta una inflexión considerable en
función del sistema de designación o de elección de los miembros de la Cámara Alta.
Dos tercios de los Parlamentos del mundo son monocamerales y desde la Segunda
Guerra Mundial han desaparecido muchas segundas Cámaras y se han creado menos
(entre ellas, el Senado español).

ÓRGANOS RECTORES DE LAS CÁMARAS: EL PRESIDENTE Y LA

MESA
Diversos órganos internos, con variadas funciones, facilitan el funcionamiento de la
Cámara. Cabe distinguir entre ellos los órganos rectores (El Presidente y la Mesa) y los
representativos de los grupos parlamentarios.
La Junta de Portavoces
Los órganos rectores ponen más el acento de sus decisiones en la neutralidad de la
aplicación del Reglamento, en tanto que los portavoces de los grupos parlamentarios
suelen llevar a la Junta la opinión de éstos.
El presidente
En un régimen democrático, especialmente si se ha dotado de un sistema
parlamentario, el Presidente es elegido por los miembros de la propia Cámara y su
mandato suele extenderse a toda la legislatura.
Funciones:

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 1. La representación de la Cámara.
2. La dirección de los debates, concediendo y retirando la palabra.
3. El ejercicio de la disciplina parlamentaria sobre los miembros de la Cámara.
4. El ejercicio de la autoridad administrativa sobre el personal de la Cámara y de
orden público en el interior del recinto parlamentario.
5. La participación, junto a la Mesa y, en su caso, a la Junta de Portavoces, en la
fijación del orden del día del Pleno.
6. En España, el Presidente del Congreso de los Diputados dirige las consultas
regias previas a la propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno y la refrenda.
La mesa
La Mesa es un órgano colegiado integrado por el Presidente, los Vicepresidentes y los
Secretarios de la Cámara, en número variable de un país a otro, e incluso, dentro de un
país, de una Cámara a otra.
Funciones:
1. La asistencia al Presidente.
2. La participación en la fijación del orden del día.
3. La calificación de los escritos que se presentan a la Cámara a fin de darles la
tramitación jurídica oportuna.
4. La distribución del trabajo parlamentario entre las diversas Comisiones.

EL PLENO Y LAS COMISIONES

La Cámara se identifica fundamentalmente con su Pleno, pero necesidades prácticas
han determinado la progresiva aceptación de su funcionamiento en Comisiones. Sólo así
se puede hacer frente al abundante trabajo parlamentario.
Para conseguir este fin es usual que los reglamentos parlamentarios determinen:
a) El carácter permanente y no meramente coyuntural de las Comisiones más
importantes, especialmente de las legislativas.
b) Una composición de las Comisiones que refleje proporcionalmente la relación de
las fuerzas de los grupos parlamentarios en el Pleno.
c) La no publicidad de sus sesiones, frente a lo que sucede con las del Pleno. En
España tienen publicidad a través de los medios de comunicación acreditados.
El Pleno es el titular de las funciones de la Cámara. A las Comisiones, en principio,
les incumben los trabajos preparatorios para una más fácil y ágil decisión del Pleno, si
bien cada vez está más extendida la práctica de la delegación legislativa en las
Comisiones, en cuyo caso son éstas las que aprueban la ley sin ulterior pronunciamiento
del Pleno. No obstante, es usual que éste pueda recabar para sí en todo momento
cualquier proyecto o proposición que esté tramitando una Comisión.
Junto a su labor legislativa, las Comisiones conocen de todos los asuntos que les
encomiende la Mesa de la Cámara.
Es obligada la composición de las Comisiones proporcional a la fuerza de los grupos
parlamentarios.

33
 Precisamente por esa representatividad, puede delegarle el Pleno los proyectos de
ley.

LAS DIPUTACIONES PERMANENTES

Es importante conservar el equilibrio institucional. En los periodos interlegislaturas se
echa en falta un interlocutor parlamentario del Gobierno de más entidad.
En el Derecho comparado se observan varias soluciones a este problema:
1. La reunión automática de las Cámaras en situaciones de crisis constitucional:
Francia, Bélgica, Portugal, España. Esta opción es compatible con alguna de las
siguientes.
2. La prolongación de las funciones de la Cámara disuelta, o cuyo mandato haya
concluido, hasta la toma de posesión de la nueva. Debe diferenciarse de la prórroga
de las Cámaras, que consiste en la prolongación del mandato a todos los efectos. La
Constitución española permite la segunda.
3. El ejercicio de ciertos poderes de las Cámaras por un órgano colegial emanado de
su seno. En España se denomina Diputación Permanente.
Hay que cifrar su origen constitucional en el texto de 1812 y ha significado una
aportación de nuestro país al constitucionalismo comparado. Bajo el prestigio de la
Constitución gaditana, se extendió a varias Constituciones europeas e
hispanoamericanas.
La Constitución española vigente instaura una Diputación Permanente de cada
Cámara en vez de una sola de las Cortes Generales. Son órganos de continuidad
parlamentaria que hacen algunas funciones de sus respectivas Cámaras como garantía
de las facultades de éstas durante los períodos en que no estén reunidas. El artículo 78.1
de la Constitución dispone su composición "por un mínimo de veintiún miembros, que
representarán a los grupos parlamentarios, en proporción a su importancia numérica".

ESTATUTO DE LOS PARLAMENTARIOS

Se trata del conjunto de normas que regulan la condición de miembros de la Cámara.
Resumidamente se caracterizan por:
a) El parlamentario tiene el derecho y el deber de asistir a las sesiones del Pleno y a
las de las Comisiones de las que es miembro. Tiene en ellas derecho a la palabra y al
voto, que es personal e indelegable. Son consideradas hoy igualmente como
derechos la asignación económica, las dietas por asistencia a las sesiones, las
franquicias de correo y las ayudas e indemnizaciones por gastos. Además del deber
de asistencia a las sesiones, el parlamentario está obligado a respetar el Reglamento,
el orden y la cortesía parlamentaria.
b) No son términos sinónimos inelegibilidad e incompatibilidad: la inelegibilidad es la
incapacidad para ser candidato; la incompatibilidad consiste en la prohibición al
parlamentario del ejercicio de ciertas funciones que se estima comprometedoras de su
mandato electoral, debiendo el interesado optar por éste o por aquéllas. El
establecimiento de incompatibilidades parlamentarias persigue, como resulta evidente,
la independencia en el ejercicio de su mandato.

34
PRERROGATIVAS
Las prerrogativas consisten en ciertas exenciones o excepciones del régimen común
de Derecho policial, penal o procesal, según los casos, establecidas no en atención a la
calidad subjetiva del parlamentario como persona, sino al funcionamiento independiente
de la Cámara como órgano constitucional. Aunque se hayan presentado a menudo como
privilegios personales, no lo son ni se les debe regular como tales so riesgo de
desnaturalizarlas.
Inviolabilidad
Consiste esta prerrogativa en un plus de libertad de expresión que tiene el
parlamentario en comparación con el ciudadano común. Es decir, la irresponsabilidad de
aquél por las opiniones y los votos emitidos en el ejercicio de sus funciones. Se
caracteriza por:
a) Se trata de una prerrogativa penal (en sentido amplio), consistente, conforme
sostiene Fernández-Miranda, en una excepción de la vigencia de la norma penal o
sancionadora.
b) Excluye toda sanción, sea penal, civil o administrativa, pero no el ejercicio de la
disciplina parlamentaria interna por parte del Presidente de la Cámara.
c) Se extiende a las opiniones, votos y demás actuaciones del parlamentario, siempre
que tengan lugar en el ejercicio de las funciones institucionales propias
d) Al carecer la norma sancionadora de vigencia puntual, no se deriva responsabilidad
de las actuaciones indicadas, por lo que no se le puede exigir ésta al parlamentario
después de cesar en dicho cargo.
No obstante, el parlamentario está sometido al orden de la sesión, que corre a cargo
del Presidente de la Cámara, el cual puede recordarle el deber de cortesía parlamentaria,
llamarlo a la cuestión e incluso cortarle el uso de la palabra si éste hace caso omiso de
estos recordatorios o se excede demasiado en el tiempo que se le ha otorgado para su
intervención
Inmunidad
La inmunidad protege al parlamentario durante su mandato prohibiendo su detención,
excepto en caso de flagrante delito, y su inculpación y apresamiento si no media la previa
autorización de la Cámara a la que pertenece.
Se ha justificado la inmunidad de diputados y senadores en la necesidad de evitar
detenciones y procesamientos de motivaciones políticas no siempre desinteresadas que
impidan el normal desenvolvimiento de su actividad parlamentaria. El órgano judicial deba
dirigir a la Cámara un escrito (suplicatorio) solicitándole autorización para poder proceder
penalmente contra uno de sus miembros.
¿Cuál es el momento inicial de la protección? La solución más habitual en el Derecho
comparado es el momento de la elección. Pero en España pierde la prerrogativa el
parlamentario que no adquiere su condición plena en una de las tres primeras sesiones
plenarias.
¿Queda el parlamentario protegido por los actos realizados antes de su acceso al
Parlamento? En el Ordenamiento español, sí, aunque evidentemente ello se presta a
abusos.
¿Cubre esta prerrogativa toda la duración del mandato o sólo los periodos de
sesiones? Nuestro Ordenamiento, de nuevo injustificadamente, ha optado por lo primero.

35
Fuero especial
Una prerrogativa de carácter procesal-penal, consistente en la asignación de un alto
órgano judicial exclusivo a determinadas personas o grupo de personas para las causas
en las que estuvieren acusados. La Constitución española designa para las causas
seguidas contra parlamentarios nacionales la Sala de lo Penal del Tribunal Segundo (art.
71.3) en consideración a su rango de representante de la soberanía nacional. En España,
los diputados autonómicos están aforados en la Sala de lo Civil y Penal de los
Parlamentos respectivos.

LAS PRERROGATIVAS PARLAMENTARIAS EN EL ESTADO SOCIAL Y

DEMOCRATICO DE DERECHO.
Las prerrogativas que protegen al parlamentario obedecen a la necesidad de que la
Cámara sea independiente y no vea alterada su composición efectiva ni su
funcionamiento por injerencias de otros órganos de poder.
Es explicable, consiguientemente, que los Parlamentos, una vez alcanzado su
reconocimiento como órganos de poder (1688 en Inglaterra; 1789 en Francia) y no como
meros colaboradores del Rey, reivindicaran su autonomía reglamentaria y garantías de
independencia.
El funcionamiento independiente del Parlamento requería, pues, en aquel contexto un
plus de libertad personal y de libertad de expresión para sus miembros en consideración a
su condición de representantes de la nación y a la función que estaban llamados a
desempeñar.
Sin embargo, es notorio que ésa no es la situación de los ciudadanos ni del
Parlamento en los actuales Estados de Derecho. No se percibe, entonces, la necesidad,
ni siquiera la funcionalidad para el Estado social y democrático de Derecho, de ese plus
de libertad personal y de libertad de expresión en qué consisten las prerrogativas que
estudiamos. Menos compatible aún con tal Estado es la permanencia de ciertos corolarios
que se ha pretendido derivar, a veces con éxito, de dichas prerrogativas:
1. La extensión de la inviolabilidad a actuaciones públicas, incluso políticas, pero no
estrictamente parlamentarias
2. La extensión de la inviolabilidad a las injurias, las calumnias, la incitación a la
rebelión armada o la apología de delitos de sangre.
3. También se ha extendido la inviolabilidad a todas las actuaciones referidas en el
punto anterior siempre que sean de diputados o senadores, pero no si están
realizadas por titulares de otro órgano estatal -un ministro, por ejemplo- aunque sea
durante el desarrollo de la misma sesión parlamentaria.
La única solución acorde con el Estado democrático de Derecho es la inclusión o la
exclusión de la protección de todos los intervinientes en los mismos términos, tenga o no
la condición de parlamentario quien habla o actúa en cada momento.
1. La ampliación de la inmunidad a los periodos interlegislaturas e intersesiones, mal
puede temerse que el órgano judicial esté actuando en tales casos con la finalidad de
alterar el normal funcionamiento de la Cámara.
2. La extensión de la inmunidad a los actos realizados antes de obtener un escaño
parlamentario. No debe hacerse de las elecciones una vía para eludir la acción de la
Justicia.

36
 3. La atribución de los efectos de un libre sobreseimiento de la causa a la no
autorización para procesar al parlamentario, puede hacer de la inmunidad una vía que
desemboca en la impunidad.
4. La práctica parlamentaria la renuencia de las Cámaras a conceder autorización al
órgano judicial para proceder contra uno de sus miembros. En España se ha ido
diluyendo esta práctica y es frecuente que el propio parlamentario afectado solicite a
la Cámara la autorización para ser procesado y así poder defenderse y no quedar a la
intemperie frente a la opinión pública.
5. Es preferible la regulación británica (que siguen Holanda, Estados Unidos, Canadá
y Australia), en la que la inmunidad no cubre todos los delitos y casi ha quedado
reducida a la exigencia de información a la Cámara de las causas y sentencias que
afecten a sus miembros.
6. El aforamiento no comporta irresponsabilidad ni inviolabilidad porque el aforado es
juzgado y lo beneficia únicamente en caso de absolución, pero lo perjudica si es
condenado porque pierde una segunda instancia con la que intentar la revocación de
la sentencia desfavorable. Es decir, el fuero, como privilegio, tiene un envés oneroso;
pero también lo tiene para la contraparte.

CONSTITUCIÓN, COMPOSICIÓN PERSONAL Y EXTINCIÓN

El acto de constitución del grupo se formaliza con la comunicación al Presidente de la
Cámara y con su publicación en el Boletín Oficial de ésta. La comunicación debe expresar
el nombre del grupo, la relación nominal de sus miembros firmada por éstos y los
nombres de quien actuará como portavoz y de sus eventuales sustitutos.
La inscripción de los parlamentarios en un grupo es voluntaria. En España, quienes
no se inscriban en uno quedan incorporados al Grupo Mixto.
Los reglamentos de las Cámaras suelen exigir una cantidad mínima de miembros
para poder constituirse como tales. En España, los sucesivos estatutos del Senado han
mantenido la cifra de diez miembros como mínimo. En cambio, el número ha cambiado
varias veces en el Congreso.
Hay dos clases de miembros de los grupos parlamentarios: los inscritos, que
normalmente militan en el partido que sustenta al grupo; los adheridos, que no pertenecen
al partido y a los que no se les exige una disciplina total,
En Francia hay un tercer grupo el afín, de los cuales sólo se requiere un simple
acuerdo con la tendencia política del grupo.
Se extingue la vida de los grupos parlamentarios por disolución y por término de la
legislatura.
a) Por disolución. Por un acuerdo de sus miembros, por abandono de algunos de
ellos, el grupo parlamentario quede por debajo del límite permitido, en cuyo caso la
disolución es automática.
b) Por término de la legislatura. En España la Constitución dispone cierta
supervivencia de los mismos a los exclusivos efectos del funcionamiento de las
Diputaciones Permanentes.

37
FUNCIONES
Las funciones que cumplen los grupos en las Cámaras afectan a toda la vida de
éstas. (Funcionamiento y organización)
Generalizando los datos que ofrece el Derecho comparado, les compete a los grupos:
a) el estudio de los proyectos antes de su discusión en el Pleno o en la Comisión;
b) la solicitud de debates;
c) la iniciativa legislativa, y
d) todas las funciones atribuidas a los miembros parlamentarios individuales.
El Derecho constitucional clásico atribuía a los miembros individuales de la Cámara la
iniciativa legislativa.
Pero este principio evolucionó, de un lado, reconociendo igual derecho al Gobierno,
que hoy goza, además, de especiales privilegios en este punto, y, de otro, admitiendo las
proposiciones firmadas por varios parlamentarios. La iniciativa parlamentaria colectiva ha
ido extendiéndose hasta el punto de que ahora algunos Parlamentos prohíben la
individual.
La Constitución española no habla explícitamente de la iniciativa legislativa de los
grupos parlamentarios; pero los reglamentos de las Cámaras extienden a ellos la iniciativa
que corresponde a éstas.

38
Tema XII.- El Parlamento (II): Funciones representativa,
legislativa, presupuestaria y controladora
LA REPRESENTACIÓN PARLAMENTARIA EN LA DEMOCRACIA DE
PARTIDOS: MANDATO REPRESENTATIVO Y DISCIPLINA DE PARTIDO
Democracia de partidos y Parlamento grupal
Hoy, el Parlamento es grupal. Los grupos parlamentarios constituyen la pieza clave de
los sistemas parlamentarios y asumen casi todo el protagonismo. Así sucede en España
en todas las Cámaras representativas.
La relación representativa y la disciplina de partido desde el punto de vista jurídico-
formal
El mandato representativo está jurídicamente vigente.
Lo usual es que el parlamentario se comprometa a defender un programa y a votar en
la Cámara de acuerdo con las directrices del partido en cuyas candidaturas se presentó a
las elecciones y del grupo parlamentario en el que se haya inscrito. Esto es lo más
frecuente. La disciplina de voto es muy alta en los grupos parlamentarios europeos, al
contrario de lo que sucede en el Congreso de los Estados Unidos.
Fuera de algunos fenómenos aislados de transfuguismo, el parlamentario español
actúa y vota en las Cámaras alineado con su grupo y comandado por el portavoz del
mismo.
Los preceptos constitucionales que prohíben el mandato imperativo no significan otra
cosa que una garantía que protege al parlamentario individual en el supuesto de que se
separe de la disciplina de su grupo e incluso de que lo abandone para integrarse en otro.
La relación representativa, en los términos jurídico-formales actualmente vigentes, se
establece entre el electorado y el diputado (o senador, o concejal) y el Parlamento se
compone de miembros individuales, no de partidos ni de grupos parlamentarios.
Los grupos parlamentarios se constituyen en el seno de la Cámara, una vez que se
ha determinado la composición personal de ésta.
Las consignas de los partidos a través de los grupos parlamentarios vienen a
equivaler a las instrucciones del antiguo mandato imperativo y que la indisciplina se paga
con la exclusión de las candidaturas en las siguientes elecciones.
Jurídicamente hablando, el partido político y el grupo parlamentario no pueden cesar
a "sus" diputados, ni directamente ni expulsándolos antes del partido. Como ha dicho el
Tribunal Constitucional español, no sólo por el derecho que asiste al representante de
mantenerse en el cargo por toda la duración del mismo, sino también en razón al derecho
de los electores de que su representante no pueda ser removido del cargo para el que
ellos lo han elegido.
Parlamento, democracia de partidos y mutación constitucional
a) Mutación de la relación representativa desde el punto de vista político
Los partidos presentan en las elecciones programas y candidatos, y permanecen
durante los periodos interelectorales abiertos a las demandas sociales.

39
 Los electores orientan sus votos en función de esos programas y equipos más que
por los candidatos individualmente y más si son listas cerradas y bloqueadas como en
España.
Excepción relativa de las elecciones municipales, en las que tiene mucha relevancia
la personalidad de los candidatos a alcaldes.
Se espera que el diputado elegido sea coherente con todo el proceso preelectoral y
electoral.
La partidocracia significa la expropiación del poder institucional por los partidos
políticos, una degeneración de la democracia.
b) Mutación de la actuación parlamentaria de los diputados y de los grupos
La mutación que se ha producido en la relación representativa tiene reflejo elocuente
en la actuación parlamentaria. Hoy el Parlamento es el escenario de una "representación"
política en la que los individuos y los grupos interpretan un "papel" dirigido abiertamente al
electorado para intentar captar su voto (o conservarlo) en las siguientes elecciones.

LA REPRESENTACIÓN COMO REFLEJO Y COMO IDENTIFICACIÓN

POLÍTICA
Las elecciones cumplen una importante función de integración del ciudadano y de los
grupos en la democracia representativa, con la correspondiente aceptación de las reglas
del juego y la renuncia a otros procedimientos menos civilizados de hacer política.
La representación, el correcto funcionamiento del sistema representativo, requiere del
Parlamento que refleje a escala la opinión pública, la voluntad general; pero también debe
aspirar a que esta opinión pública se reconozca en ese espejo. Dicho de otra manera: que
a la pura objetividad aritmética de los escrutinios electorales hay que añadirle un elemento
subjetivo consistente en la apreciación, por parte del electorado, de que la Cámara es
emanación suya.
Por eso la actuación de los grupos parlamentarios y de los diputados trata de captar a
ese ciudadano cada vez más alejado y esquivo.
Dicho sentimiento de identificación no depende ya únicamente de la fórmula electoral,
sino también de otras muchas variables del sistema político:
- el pluralismo político;
- el estatuto de la Oposición;
- reglamentos parlamentarios ágiles y garantes de los derechos de las minorías;
- la protección del parlamentario individual frente a su dependencia de grupos y
partidos;
- la neutralidad de los poderes públicos en los procesos electorales;
- funciones legislativas y controladoras de esa Cámaras.
- regulación y control muy eficaz de la democracia interna de los partidos políticos y
de su financiación.

40
LA FUNCIÓN LEGISLATIVA EN EL ESTADO SOCIAL DE PARTIDOS.
Desde que se fue alcanzando el sufragio universal y las capas de la sociedad antes
marginadas comenzaron a tener representación en el Parlamento, éste inició su
desplazamiento. Se produjo como justificación una inteligente literatura en torno a las
deficiencias de esta institución, a su inadaptación a las exigencias del Estado actual, a la
falta de preparación técnica de sus miembros, al carácter falible de sus decisiones, a la
necesidad de dificultar las mociones de censura, a la no menor necesidad de controlar la
constitucionalidad de las leyes...
Como consecuencia, aunque desde el origen del régimen constitucional se
consideraba que es el Parlamento, como representante de la voluntad general, el único
legitimado para legislar.
Su función legislativa ha sufrido una considerable transformación en el Estado social
de partidos.
a) Como Estado social, ha de atender demandas perentorias que no pueden esperar
el ritmo parlamentario de producción legislativa; por eso se habilita al Gobierno para
dictar normas con rango de ley.
b) Como Estado de partidos, la dialéctica política no se establece ya entre el
Gobierno y el Parlamento, sino entre el o los partidos que dominan el Parlamento con
su mayoría y que ocupan el Gobierno, y el queda en minoría, en la Oposición. El
partido del Gobierno dirige al Parlamento, casi monopoliza la iniciativa legislativa.
c) El Estado de partidos, ha facilitado una cierta fungibilidad entre la ley y la norma
gubernamental con fuerza de ley.
Pero si ese Estado social de partidos es, un Estado democrático de Derecho, las
normas gubernamentales con fuerza de ley (el decreto-ley y la legislación delegada)
deben ser excepción a la regla de la legislación parlamentaria y, además, someterse a un
muy estricto control por parte de la Cámara.

FUNCIÓN PRESUPUESTARIA
Origen y evolución
La competencia exclusivamente parlamentaria para la aprobación del Presupuesto
está en el origen del parlamentarismo. El punto de partida fue el principio de
consentimiento del impuesto, atribuido a los representantes de los contribuyentes.
"Ninguna contribución sin representación" era la fórmula utilizada en la vieja tensión entre
el Rey y el Parlamento británicos. Este principio estuvo en el origen de los Estados Unidos
de América; al menos, fue utilizado como justificación formal de la insurrección frente a la
metrópoli.
El principio de legalidad tributaria estaría en la parte dogmática de la CE y el de
legalidad presupuestaria en su parte orgánica.
Principios del Presupuesto
a) Anualidad. Exige no sólo la aprobación de un Presupuesto cada año, sino también
su ejecución anual, aunque los pagos puedan retrasarse.
b) Unidad y universalidad. El Presupuesto debe ser un documento único, para así
facilitar su conocimiento y el control que de su ejecución gubernamental haga el
Parlamento.

41
 c) Materia flexiblemente tasada. La Ley de Presupuestos no debe incluir más de lo
antes referido.
No siendo permisible en un Estado democrático de Derecho (aunque sucede
frecuentemente) aprovechar el procedimiento legislativo especial del Presupuesto para
regular una materia ajena.
El Presupuesto como instrumento político en el Estado social
Es una ley que autoriza la cuantía máxima de los gastos estatales durante un tiempo
determinado, que habrán de dedicarse a las atenciones que detalladamente específica, y
además prevé los ingresos necesarios para cubrirlos.
1. Autoriza a la Administración a realizar el gasto público.
2. Limita la cantidad del gasto.
3. Fija el destino que haya de darse a los créditos aprobados en él. Sistema tributario
y Presupuesto son dos instrumentos de política económica y también de política
social.
4. No hace falta esperar a la Ley del Presupuesto para abrir un debate político de
importancia.
5. El Gobierno elabora el Presupuesto cada grupo social y cada sector económico
disputa en los Ministerios la asignación de su correspondiente partida.
6. Contenido casi predeterminado del Presupuesto, puede considerarse aprobada de
antemano la casi totalidad de los créditos al estar autorizados por el propio
Parlamento, con lo que queda especialmente afectado el principio de anualidad.
7. Las especialidades del procedimiento legislativo en materia presupuestaria
tienden a robustecer la posición del Gobierno.

LA OPOSICION POLITICA Y LA FUNCION CONTROLADORA DEL

GOBIERNO.
Evolución histórica
La oposición organizada, la Oposición como institución estatal, es propia del régimen
constitucional representativo. En Inglaterra ya se la puede encontrar en el siglo XVIII, en
la confrontación entre los partidos tory y wigh. Su aparición en el Continente fue algo más
tardía.
Es frecuente restringir la idea de Oposición a aquella que se organiza de modo
estable en partidos políticos que se oponen entre sí no sólo en el Parlamento y ante
determinados problemas, sino sistemáticamente, dentro y fuera de las Cámaras, con
programas políticos alternativos. Esta forma de Oposición, que es la propia de los
actuales regímenes demoliberales, no se produce hasta el siglo XX. Es efectivamente con
la institucionalización jurídica de los grupos parlamentarios.
Tipología
Principalmente hay dos tipologías de oposición
1. Si hay consenso sobre el sistema de valores socialmente vigente y sobre las
reglas del juego político, la Oposición versará sobre la acción política concreta y sobre
los gobernantes.

42
 2. Cuando el disenso alcanza a los ámbitos antes mencionados, la Oposición está
proyectada a un cambio del régimen e incluso del modelo de sociedad.
Hablando en términos muy generales, la primera es propia de los regímenes
demoliberales, y la segunda, de los totalitarios, en los que, por no tolerarse ninguna forma
de disenso, ésta se ve lanzada a la clandestinidad, a la resistencia e incluso a la violencia.
Concepto
Podemos definir descriptivamente la Oposición de gobierno como aquella que,
compartiendo los valores fundamentales y los procedimientos políticos establecidos en el
Estado social y democrático de Derecho, discrepa de la Mayoría en el poder y ofrece su
programa político como alternativa para constituirse en Gobierno o, de no conseguirlo,
controlar la acción de éste e influir en ella.
La funcionalidad de la Oposición es, además de lo dicho anteriormente:
1. Representar de opiniones y demandas sociales por el momento minoritarias;
2. Llamar la atención del electorado sobre la alternativa que presenta en busca de
futuros votos.
Institucionalización jurídica
La institucionalización jurídica más acabada ha tenido lugar en el Reino Unido
cuando, en la Ley del Gobierno de la Corona, de 1937, se regula la Oposición a Su
Majestad.
No es preciso, sin embargo, que exista una ley sobre el Gobierno y la Oposición para
que ésta esté institucionalizada. Ello ha podido hacerse por vías indirectas, pero
igualmente formales, como son:
1. la constitucionalización de los partidos políticos y/o de los grupos parlamentarios;
2. la regulación de éstos últimos en los reglamentos parlamentarios;
3. la legislación sobre partidos políticos, tanto sobre su creación, estructura,
funcionamiento y control, cuanto sobre su financiación;
4. la legislación electoral, que suele hacer de los partidos los protagonistas
principales de las elecciones;
5. la regulación constitucional y por los reglamentos parlamentarios de la función de
control parlamentario del Gobierno.
La función controladora del Gobierno
El control como examen
La actividad de control del Parlamento (de la Oposición) sobre el Gobierno consiste
en examinar la actuación de éste para comprobar si se ajusta o no a lo que el Parlamento
considera correcto. Visto por el envés, se trata de la obligación del Gobierno de rendir
cuentas al Parlamento cuando éste se lo exija.
Conviene diferenciar entre:
- Control político y facultad de exigir información: la exigencia de información queda
cumplida con su oportuna aportación, mientras que controlar comporta el examen y
valoración de una actuación previa.
- Entre control político y dirección política: mediante su función de control el sector
minoritario del Parlamento examina la actuación del Gobierno; la dirección política

43
 significa, en cambio, la imposición de fines y obligaciones o, por lo menos, de criterios
de actuación.
El control como exigencia de responsabilidad
El control comporta la posibilidad de exigir la responsabilidad del Gobierno y hacerle
cesar, en su caso. Cifrar la actividad de control en el mero examen de la política
gubernamental sin ulteriores consecuencias jurídicas y sin que, finalmente, el órgano
controlador pueda, llegado el caso, imponer sus criterios al controlado, es hacer del
control un mero debate político no muy distinto del que puede entablar en las páginas de
la prensa o en otras tribunas públicas. El control político del Gobierno es algo más que un
mero intercambio de opiniones.
Fundamento de la potestad controladora
Parlamento y representación política
El fundamento en el que descansaba originariamente la atribución que las
Constituciones hacían a los Parlamentos de controlar políticamente a los Gobiernos era el
mismo por el que les conferían la potestad legislativa: porque, por su carácter
representativo de la soberanía nacional, se les consideraba los únicos que podían
manifestar la voluntad general; y esta manifestación adoptaba la forma de ley o de juicio
político acerca de la actuación del Gobierno.
En síntesis, esta potestad controladora se residencia en el parlamento en base a los
fundamentos que citamos a continuación:
1. La relación fiduciaria entre el Gobierno y el Parlamento desde el momento de la
investidura aboga por que sea éste quien controle a aquél y pueda, en su caso,
liquidar dicha relación retirando su confianza al Gobierno y privándolo del oficio, es
decir, obligándolo a dimitir.
2. El carácter secuencial de las funciones de ambos órganos de poder invita a cerrar
el círculo con la atribución de esta función de control al Parlamento: así, el Gobierno
dirige la política y, en su virtud, adopta iniciativas legislativas, a las cuales responde el
Parlamento con su función legislativa, rechazándolas o enmendándolas y
aprobándolas como leyes; la nueva fase corresponde al Gobierno, que ha de ejecutar
la ley; y el círculo se cierra mediante el control parlamentario de dicha ejecución
gubernamental.
3. el Parlamento parece también el órgano idóneo para controlar políticamente al
Gobierno por su conformación orgánica y funcional: se trata de un órgano deliberante,
de composición pluralista, que, al contrario de otros órganos constitucionales, hace de
la publicidad un principio esencial de su funcionamiento.
Parlamento y opinión publica
[Únicamente leer el manual]

44
Tema XIII.- El Gobierno y sus relaciones con el Parlamento (I):
Los sistemas de gobierno
RELACIONES ENTRE EL GOBIERNO Y EL PARLAMENTO: LOS
SISTEMAS DE GOBIERNO.
Los diversos modos de relación entre los dos poderes clásicos, Parlamento y
Gobierno, configuran los diferentes sistemas de gobierno. Los tipos principales son el
sistema parlamentario, el presidencialista y el convencional o de asamblea.
El sistema convencional se apoya en un único centro de impulsión política, el
Parlamento, del cual derivan el Gobierno y la Jefatura del Estado (si esta última subsiste)
como órganos enteramente dependientes de aquél. Este sistema adopta su nombre del
hecho de que el Parlamento, reunido en asamblea o convención, concentra en sí los
poderes legislativo y de dirección política. En la actualidad no hay regímenes
democráticos con este sistema de gobierno, salvo Suiza.
El sistema presidencialista se apoya en dos centros de impulsión de igual o similar
legitimidad electoral, el Presidente de la República y el Parlamento, y funciona sobre una
bastante nítida separación de poderes. Se le llama presidencialista porque su modelo
principal, Estados Unidos, ha terminado girando en torno al liderazgo nacional del
Presidente. El sistema parlamentario se singularizó históricamente por funcionar sobre
dos centros de impulsión política de diferente legitimidad, el Rey y el Parlamento, con la
consecuencia de que el Gobierno dependía de dos relaciones de confianza, la regia y la
parlamentaria.
El sistema parlamentario ha experimentado algunas variaciones respecto del modelo
inicial:
a) Las Jefaturas del Estado han perdido poder político efectivo, pero lo han adquirido
los Gobiernos. La excepción es Francia, donde el Presidente es elegido por sufragio
universal y tiene las atribuciones más importantes de dirección política.
b) En todos los casos se conserva el elemento esencial del sistema, que es la
responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento.
c) El progresivo predominio del Gobierno se traduce en diversos modelos actuales
del sistema parlamentario: junto al francés, deben citarse el gobierno de Gabinete en
el Reino Unido y el gobierno de Canciller o de Primer Ministro en Alemania y España,
al que se ha aproximado Italia.
Los tres sistemas principales mencionados responden a formas diferentes de
organización y distribución del poder: concentración (sistema convencional), separación
(presidencialista) y relación o interacción (parlamentario).

SISTEMA PARLAMENTARIO: EVOLUCIÓN HISTÓRICA, CARACTERES Y

MODELOS ACTUALES.
Evolución histórica
El sistema parlamentario puede ser oligárquico o democrático. Inglaterra accedió al
primero muy tempranamente, con la Revolución Gloriosa, y a partir de 1832 comenzó a

45
democratizarse. En el Continente apenas hubo sistema parlamentario antes de la
democratización del régimen, lo que ocupó parte de la segunda mitad del siglo XIX.
a) En Inglaterra
Triunfante la Revolución, el Parlamento inglés va a tener el mismo rango que el Rey.
El Rey conservaba, como uno de los poderes inherentes a su prerrogativa, el
nombramiento y separación de los ministros, pero se dejaba orientar por los resultados
electorales.
Así acabó siendo durante la dinastía Orange (1689-1714). Así mismo los asuntos
gubernamentales terminaron despachándose en un comité reducido del Consejo Privado
del Rey: el Gabinete.
A lo largo del siglo XVIII se consolidó la facultad parlamentaria de exigir
responsabilidad a un ministro, primero penal, luego política. Se limitó el poder del Rey
para el nombramiento de los ministros a aquellas personas que tenían el respaldo de la
cámara.
Hay que distinguir en el sistema británico entre Ministerio y Gabinete. El Ministerio es
el Gobierno en sentido muy amplio, con unos cien miembros, nombrados por el Rey a
propuesta del Premier. Su parte más importante es el Gabinete, que es el equivalente al
Gobierno de otros sistemas constitucionales.
A partir de la mitad del siglo:
1. el Gabinete es cada vez más homogéneo;
2. uno de los ministros es líder del equipo y despacha habitualmente con el Rey: es
el Premier,
3. el Rey actúa con refrendo y responsabilidad de un ministro;
4. el Gabinete comienza a responder colegiada y solidariamente ante el Parlamento.
A partir de 1832 y durante un siglo, la progresiva ampliación del sufragio hasta su
universalización y la pérdida de poder de la Cámara de los Lores significaron la
democratización del sistema parlamentario, que aún se completaría en 1949 con el último
recorte de las facultades de la Cámara Alta.
b) En el Continente
Tras la Revolución Francesa, la Restauración significa el restablecimiento de la
soberanía regia, aunque se hable de soberanía compartida. El movimiento revolucionario
de 1830 fragua un sistema parlamentario dualista, cuyo mejor exponente fue la
Constitución belga de 1831 y que funciona sobre la doble confianza, regia y
parlamentaria, que necesita el Gobierno.
Aunque la revolución de 1848 acentúa la democratización del régimen, en muchos
países apenas tuvo reflejo. Como en España o Alemania.
Otras monarquías europeas, no sólo la belga, evolucionaron hacia un sistema
parlamentario, que se democratizó con el reconocimiento del sufragio universal.
Francia constituyó su III República, de carácter parlamentario, hasta la segunda
guerra mundial.
Otras repúblicas parlamentarias del período de entreguerras reintrodujeron, con
escasa fortuna, el sistema de doble confianza; así lo hicieron la Constitución alemana de
1919 y la española de la II República. Estos intentos se inscriben dentro de una corriente,

46
que llega hasta nuestros días, propensa a limitar, frenar y condicionar el poder del
Parlamento y, paralelamente, a fortalecer la posición del Gobierno buscando su eficacia y
estabilidad. Es lo que se ha denominado racionalización parlamentaria.
Caracteres del sistema parlamentario
El único elemento esencial de este sistema es la relación fiduciaria o de confianza
entre el Gobierno y el Parlamento.
Estamos ante un sistema de unión dinámica de poderes.
a) Del cuerpo electoral procede el Parlamento y, en ocasiones, el Jefe del Estado.
b) Si el Parlamento es bicameral y una de las Cámaras no es de extracción
democrática, ésta no tiene facultades relevantes en relación con el Gobierno.
c) Cuando el Jefe del Estado es elegido por sufragio universal, no es ilógico que
tenga poderes importantes. En ningún caso corresponde al Presidente exigir la
responsabilidad del Gobierno; pero sí, en ciertos supuestos, a los de Francia y
Portugal.
d) Menos aún poseen esta facultad los Monarcas, y tampoco los Presidentes de
República no elegidos popularmente.
e) Se ha destacado como un carácter del sistema parlamentario el Ejecutivo dualista,
el Jefe del Estado y el Gobierno), esto sólo es cierto hoy en Francia, donde el
Presidente de la República preside el Consejo de Ministros, tiene atribuidas facultades
de dirección, sobre todo en política internacional, y puede bloquear el trabajo del
Gobierno. En los demás casos la presencia e intervención del Jefe del Estado en el
Gobierno tiene más carácter simbólico y de representación que de poder efectivo.
f) Los Jefes de Estado son políticamente irresponsables y sus actos han de ir
refrendados por un miembro del Gobierno, el cual asume la responsabilidad. La
excepción es, Francia.
g) Todos los órganos constitucionales participan en la dirección política del Estado,
pero el órgano propio de dicha función, es el Gobierno.
h) Dos de las facultades más importantes de dirección política son la elaboración de
los Presupuestos del Estado y la iniciativa legislativa.
i) Al Parlamento, le corresponde aprobar las leyes. Con ello legitima la política del
Gobierno mientras no le retire su confianza por los procedimientos establecidos.
j) El Gobierno, como órgano colegiado, responde solidariamente ante el Parlamento.
k) El Gobierno tiene la facultad de disolver el Parlamento.
Modelos actuales del sistema parlamentario
En Europa, el régimen democrático ha mostrado neta preferencia por dotarse de un
sistema parlamentario de gobierno, tanto en monarquías como en repúblicas. Sin
embargo, no hay uniformidad entre ellos, el sistema parlamentario admite muchas
variedades.
a) Reino Unido
La ampliación del electorado trajo consigo una reducción del poder regio frente al
Parlamento y, frente al Gabinete y a su Primer Ministro. Determinó el fortalecimiento de
los partidos políticos, de manera que el sistema de partidos ha pasado a ser el verdadero
eje de la política británica.

47
 1. Los miembros del Gabinete deben serlo también de una de las dos Cámaras, y el
Premier lo debe ser de la de los Comunes.
2. El Gabinete responde a la línea de un partido; los ministros han de actuar unitaria
y colegiadamente; y es el Premier el que asegura esa unidad de carácter colegial.
3. El Gabinete ha terminado ejerciendo casi totalmente las prerrogativas de la
Corona, quedando el Rey como institución que simboliza la unidad política, aconseja,
advierte y es consultado.
4. Dentro del Gabinete puede identificarse un Gabinete interior, más reducido,
integrado por varios ministros de la absoluta confianza del Premier, en el cual el
Premier decide discrecionalmente.
5. El Premier, se ha consolidado como jefe del Gobierno sin necesidad de que una
norma escrita así lo establezca. Él es el líder del Gabinete.
6. Cada ministro es responsable individual de su Ministerio y responsable solidario
de la política del Gabinete: si se mantiene en el cargo, la hace suya, aunque no esté
de acuerdo con ella. La dimisión del Premier comporta la de todo el Gabinete y la del
Ministerio entero.
7. El Premier es nombrado por el Rey, pero es la correlación de fuerzas dentro de la
Cámara de los Comunes y del partido mayoritario la determinante de la persona que
debe ser nombrada.
8. Es el pueblo, quien elige en realidad al Premier a través del Parlamento; y éste es
quien lo sostiene con su confianza.
9. Por eso, la más o menos firme posición del Premier depende sobre todo del
liderazgo que ejerce dentro de su partido, pues, si no está muy consolidado o ya está
declinando, se verá discutido en él y le surgirán rivales que le disputen ambos cargos,
el del partido y el gubernamental, a veces con éxito.
Actualmente el sistema de gobierno británico, sin dejar de ser parlamentario, ha
evolucionado hacia una de sus variantes, la de sistema de Gabinete, e incluso sistema de
Premier.
Se puede identificar al Premier como clave de la Constitución: el Premier dirige al
Gabinete, el Gabinete dirige al Parlamento y éste registra sus decisiones. La doctrina
estima que ésta es la evolución normal del sistema parlamentario en la democracia de
partidos: la preeminencia del Gobierno y concretamente de su Presidente; la práctica así
lo corrobora.
b) Francia
Hemos de hablar un modelo abierto y móvil, que se define cada vez en función de la
correlación de fuerzas políticas.
La reforma constitucional de 1962, que dispuso la elección del Presidente de la
República por sufragio universal, hizo de éste un líder político nacional. Desde entonces
hasta 1986 la práctica constitucional se basó en la identidad política entre el Jefe del
Estado y la mayoría de la Asamblea Nacional. Deparando un modelo que podemos
denominar como gobierno del Presidente, en el cual el Gobierno dependía de la doble
confianza del Jefe del Estado y de la Asamblea Nacional, de las que la verdaderamente
determinante era la primera, puesto que podía contar de antemano con la segunda al
tener mayoría.

48
 Las elecciones legislativas de 1986 provocaron un cambio profundo en las relaciones
institucionales. El Presidente Mitterrand, del Partido Socialista, ante el revés sufrido por su
partido, prefirió no dimitir y nombró Primer Ministro al líder de la coalición política
adversaria. Durante dos años, el Primer Ministro, con el apoyo parlamentario, pasó a
dirigir la política nacional, pero en la internacional hubo de contar con el Presidente. Este
presidía los Consejos de Ministros, pero, para eludir su protagonismo, el Gobierno
celebraba previamente sus reuniones y llevaba al Consejo los asuntos ya decididos. En
fin, el Presidente negó su firma a ciertas ordenanzas del Gobierno en materia social y
económica.
Ésta es la variante conocida popularmente como cohabitación.
Las elecciones presidenciales y legislativas de 1988 modificaron de nuevo el
panorama: un Presidente fuertemente respaldado por el pueblo. El Presidente:
1. De un lado, no necesitaba investidura, sino sólo no ser derrotado en una moción
de censura o en una cuestión de confianza.
2. Tenía una potestad reglamentaria amplísima.
c) Alemania
Se aprecia el papel preponderante del Canciller y el carácter meramente
representativo del Presidente de la República, que es designado parlamentariamente. El
Canciller es propuesto por el Presidente a la Cámara Baja y necesita la investidura por
mayoría absoluta; de no obtenerla, la Cámara puede investir a su propio candidato. El
Canciller selecciona libremente a los ministros. Su posición política es netamente
predominante.
Si a ello se suman, las dificultades parlamentarias para exigirle responsabilidad
política, para la que se requiere que la moción de censura incorpore un candidato
alternativo y sea
aprobada por mayoría absoluta, y, la posibilidad de disolver la Cámara en caso de
perder una cuestión de confianza. Es el Canciller el que desempeña la función de
dirección política y es cabeza efectiva del Gobierno. Todo lo cual se ve facilitado por un
sistema de partidos muy sólido y estable, el cual contribuye decisivamente a la estabilidad
gubernamental.
d) Italia
Habiendo optado la Constitución italiana por el parlamentarismo, la práctica ha
deparado un claro perfil partidocrático. El Presidente de la República. Sus rasgos
constitucionales se corresponden con los de un Jefe de Estado con funciones
representativas y simbólicas pues todos sus actos necesitan refrendo.
Su designación, que es realizada por un colegio mixto (todos los miembros de las
Cámaras más electores regionales) con neto predominio parlamentario. Pero la acusada
personalidad de algunos presidentes los ha hecho muy influyentes en la vida política del
país, habiendo provocado alguno de ellos, con sus extralimitaciones, un verdadero
problema institucional.
El Gobierno se ve sometido a la confianza de las dos Cámaras, pero la moción de
censura está regulada con ciertas restricciones. La frecuente ausencia de mayoría
absoluta homogénea en las Cámaras deparó durante muchos años continuos Gobiernos
de coalición, muy inestables y netamente dependientes de cada uno de los partidos que la
integraban.

49
 En la actualidad se intenta crear un movimiento favorable a la reforma constitucional
que instaure un sistema presidencialista.
e) España
En el sistema establecido por la Constitución española, como corresponde a una
monarquía parlamentaria, el Rey no tiene propiamente poderes, sino más bien funciones
simbólicas y representativas que se traducen en actos debidos necesitados de refrendo.
El Gobierno español se acerca más al modelo alemán que a los demás que hemos
reseñado, con la clara primacía del Gobierno sobre el Parlamento y del Presidente del
Gobierno sobre los ministros. Esta correlación se apoya en los siguientes mecanismos
constitucionales:
1. Investidura del Presidente del Gobierno, no del Gobierno.
2. Selección libre de los ministros por el Presidente.
3. Exigencia de candidato alternativo a la Presidencia en las mociones de censura.
Los rasgos presidenciales del sistema se robustecen cuando gobierna un partido
político cohesionado, con un líder respetado y con mayoría absoluta en el Congreso de
los Diputados. Este esquema refleja el modelo de Gobierno entre 1982 y 1989 y entre
2000 y 2004. En las demás legislaturas, por faltar uno o varios de los elementos
indicados, la solidez del Gobierno y de su Presidente se ha resentido. Tuvo que buscar
apoyos parlamentarios externos, lo que debilitaba un tanto su posición. Y a partir de 2004
se ha vuelto a la mayoría relativa.
La forma de gobernar varía sin cambiar el Ordenamiento jurídico.

SISTEMA PRESIDENCIALISTA
No obedece a un esquema teórico previo. Su teoría ha sido extraída de la práctica
constitucional de Estados Unidos.
a) El sistema presidencialista, tiene dos centros de impulsión política de igual o
similar legitimidad electoral: el Presidente y el Parlamento (llamado Congreso).
b) Esta igual legitimidad avala una igualdad de poderes.
El poder ejecutivo corresponde al Presidente, no al Gobierno. En realidad, no existe
Gobierno, sino secretarios del Presidente que son designados por el Presidente entre
personas no pertenecientes a las Cámaras.
c) El Presidente no tiene iniciativa legislativa, los mensajes que dirige al Congreso
intentan llamar la atención de éste sobre la necesidad de legislar sobre determinados
problemas y en la dirección deseable.
d) El Congreso puede conferir una delegación legislativa al Presidente para la
regulación de materias determinadas.
e) El Presidente tiene derecho de veto sobre las leyes aprobadas por el Congreso,
que éste no puede superar sino con una mayoría de dos tercios, realmente difícil de
alcanzar
f) El Senado ha de aprobar el nombramiento presidencial de los más altos cargos
públicos, incluso el de los magistrados del Tribunal Supremo.

50
 g) El Senado tiene asimismo importantes facultades en política internacional,
fundamentalmente introducir enmiendas o reservas en los tratados; y al Congreso en
su conjunto le corresponde la declaración de guerra y la conclusión de la paz.
h) El Presidente no puede disolver el Congreso, ni una de sus Cámaras, y éstas no
pueden exigir responsabilidad política a aquél ni a los secretarios. La única
responsabilidad es penal y se sustancia ante el propio Congreso (acusa la Cámara de
Representantes y juzga el Senado)
i) Es frecuente que el Presidente y la mayoría parlamentaria sean de diferente
partido, e incluso que difieran las mayorías de una y otra Cámara. En ocasiones, el
sistema se bloquea. Pero es raro un enfrentamiento tan fuerte. Se prefiere buscar
salidas pragmáticas, facilitadas por la poco acentuada disciplina de voto de los
partidos en las Cámaras.
j) La rígida separación de poderes ha dado paso a una colaboración entre ellos.
k) Las relaciones dependen sobre todo de la personalidad del Presidente, del
liderazgo nacional que ejerza y de su capacidad para comunicarse directamente con
el electorado y generar una opinión pública favorable a su política.

SISTEMA DE ASAMBLEA O CONVENCIONAL

Es un sistema de concentración de poder en el Parlamento reunido en convención o
asamblea: él dirige la política y legisla.
El Parlamento nombra un comité encargado de ejecutar sus decisiones.
Este órgano es enteramente dependiente de la Asamblea, la cual le delega funciones
ejecutivas, pero no la titularidad de las competencias. En puridad (secreto, reserva,
pureza), el Gobierno no es un órgano político diferenciado. La Asamblea puede removerlo
en cualquier instante.
El sistema convencional encuentra su mejor acomodo en procesos constituyentes
revolucionarios. Fue el sistema de gobierno durante la Convención Nacional francesa y el
que ésta estableció en la Constitución en 1793.
Las Constituciones suizas de 1848 y 1874 lo establecieron y lo ha confirmado la de
2000, vigente en la actualidad, que ha adoptado una interesante variante caracterizada
por los siguientes rasgos:
1. Mantiene el elemento básico de la designación del Ejecutivo (Consejo Federal) por
el Parlamento (Asamblea Federal) para un período de cuatro años.
2. Propiamente, no existe Jefatura del Estado como órgano diferenciado, sino que le
corresponde colegiadamente al Consejo Federal. A efectos meramente funcionales de
representación, la Asamblea Federal designa, de entre los miembros del Consejo
Federal, un Presidente o Canciller de la Federación.
3. El Consejo Federal no responde políticamente ante la Asamblea Federal (tampoco
puede disolverla).
4. Su nombre de gobierno directorial lo toma del Directorio francés de 1795,
caracterizado por la resolución colegiada de todos los asuntos. Sin embargo, desde la
reforma de 1914 existen verdaderos departamentos ministeriales con competencias
estables.
5. El federalismo y la democracia directa contrarrestan la supremacía de la
Asamblea, por lo que, en Suiza hay cierto equilibrio de los poderes. El Consejo

51
 Federal, integrado en coalición por los partidos más relevantes, ha terminado
dirigiendo la política, lo cual sitúa a este modelo un tanto en línea con lo que ocurre en
el resto de las democracias parlamentarias.
Tema XIV.- El Gobierno y sus relaciones con el Parlamento (II):
Referencia especial al sistema parlamentario
FORMACIÓN DEL GOBIERNO EN EL SISTEMA PARLAMENTARIO
Breves notas históricas
El nombramiento del Gobierno aparece desde un principio como una cuestión
asociada a la posición del Rey en el entramado institucional. Era un acto indiscutible de
prerrogativa regia, pero después del triunfo del Parlamento inglés sobre el monarca en la
Revolución Gloriosa cobró un nuevo perfil.
a) la necesidad de preservar la irresponsabilidad del Rey;
b) la progresiva configuración de un liderazgo en el seno del Gabinete;
c) la consolidación de un sistema estable de partidos.
Los tres factores, siguen informando en la actualidad este proceso nuclear de los
sistemas parlamentarios.
En el Continente hubo que esperar a la Restauración posnapoleónica para que la
formación del Gobierno cobrara un significado similar al que tenía en Inglaterra. El Rey,
tenía que ponderar la composición del
Parlamento, puesto que el Gobierno debía contar con el apoyo de éste. Este dato
llegó a ser el decisivo, marcando el paso de la monarquía orleanista a la parlamentaria
propiamente dicha.
Hoy, tanto en las monarquías como en las repúblicas, si son parlamentarias, es el
resultado electoral el determinante de la composición del Gobierno.
Procedimiento
El procedimiento de formación del Gobierno varía de un Estado a otro; Podemos
distinguir dos modelos principales, en torno a los cuales se detectan diversas variantes.
Éstos son el nombramiento directo con inmediata entrada en funcionamiento del Gobierno
y el nombramiento fraccionado en dos fases, una de consultas y otra de investidura y —
en España y Alemania— de nombramiento por parte del Jefe del Estado.
1. Con una consulta electoral o de la dimisión del Presidente del Gobierno, el Jefe
del Estado puede encargar la formación de un nuevo Gobierno al líder de la formación
mayoritaria de la Cámara o persona capaz de obtener el apoyo de una coalición
suficiente. Articulado un equipo de gobierno por éste, es propuesto al Jefe del Estado
para su nombramiento.
2. El Gobierno entra en funciones de inmediato sin necesidad de recibir
explícitamente el respaldo de la Cámara.
3. Otras Constituciones prescriben que, el Jefe del Estado abra un periodo de
consultas con los líderes de las fuerzas políticas con presencia parlamentaria
(España)
4. En España las consultas las hace el Rey con la mediación y el refrendo no escrito
del Presidente del Congreso de los Diputados. Terminadas las consultas, En España,

52
 el Rey propone al Congreso un candidato a la Presidencia del Gobierno, el cual
solicita la investidura de esta sola Cámara.
5. En España se inviste al Presidente del Gobierno, el cual es ulteriormente
nombrado por el Rey y propone a éste el nombramiento de los demás integrantes de
su equipo; uno y otro nombramientos son actos debidos del Rey; pero si, pasados dos
meses desde la primera votación, el Congreso no logra investir a ningún candidato,
queda automáticamente disuelto y se convocan nuevas elecciones.
6. Cabe mencionar el procedimiento prescrito en un principio por algunos estatutos
de autonomía españoles, concretamente los Estatutos de Navarra, Andalucía y
Castilla La Mancha, conforme a los cuales, si el Parlamento respectivo no investía a
ningún candidato durante los treinta días posteriores a la primera votación fallida,
quedaba automáticamente investido el candidato del partido o formación política con
más escaños; los Estatutos de las dos primeras fueron modificados posteriormente
para acogerse a la fórmula de investidura del Gobierno de la nación, salvo ese plazo
más corto de treinta días. En cambio, en Castilla La Mancha está vigente todavía la
fórmula comentada.
En Italia, Portugal y Bélgica la formación del Gobierno por su Presidente es previa a la
investidura.
Suecia y Japón han llevado al extremo la reducción de la monarquía a mero
simbolismo y representación.
¿Existe un contrato de legislatura?
La Constitución portuguesa obliga al Gobierno a solicitar la investidura sobre un
programa en el que figuren las principales orientaciones y medidas políticas y donde sus
miembros quedan vinculados a tal programa. No existe en los demás regímenes
demoliberales norma parecida. Lo más que puede hacer el Parlamento en caso de
incumplimiento del programa es remover al Gobierno mediante una moción de censura;
pero esto es algo que puede hacer siempre aunque el cumplimiento programático haya
sido exquisito.

ORIGEN DEL PRINCIÌO DE RESPONSABILIDAD POLÍTICA DEL

GOBIERNO.
De la responsabilidad penal a la política
Históricamente la responsabilidad política del Gobierno ha derivado de la
responsabilidad penal de sus miembros.
A comienzos del siglo XIX se admite ya que un Gobierno debe dimitir cuando los
Comunes votan una moción de censura expresa contra él.
Los principales mecanismos de la responsabilidad política gubernamental: moción de
censura, cuestión de confianza y disolución de las Cámaras. El juego dialéctico de estos
mecanismos se orienta hacia un inestable equilibrio de poderes. Desde entonces para acá
el principio de responsabilidad política del Ejecutivo ante el Legislativo se erigió en uno de
los soportes esenciales del sistema parlamentario, de manera que no cabe hablar de éste
si no se da aquél.
El primer voto de censura tuvo lugar en España en 1822 y fue aprobado contra el
Gobierno de Bardají, el cual fue cesado poco después. Durante la vigencia del Estatuto
Real fueron regulados, a través de los reglamentos de las Cámaras, los procedimientos
de acusación penal de los ministros; pero la práctica parlamentaria originó verdaderos

53
procesos de confianza política en los que fue ganando terreno la idea de que el Gobierno
necesitaba la confianza del Estamento de Procuradores y que debía dimitir en caso
contrario aunque tuviera la confianza regia.
Posteriormente se practicaron votos de censura y, en general, puede decirse que a
partir de entonces el Gobierno era políticamente responsable ante las Cortes.
Los textos constitucionales de 1837 y 1845, tenían la facultad de disolución de las
Cortes por parte del Ejecutivo.
En la Constitución de 1869 el gobierno tenía que contar con la confianza del Rey y de
las Cortes, pues aquél lo nombraba y separaba libremente y las dos Cámaras tenían la
facultad de censura. Aprobado un voto de censura, el Gobierno podía dimitir o proponer al
Rey la disolución de las Cortes para apelar al arbitraje del cuerpo electoral.
Responsabilidad solidaria
Si en épocas anteriores la responsabilidad de los ministros, por ser sólo penal, era
exclusivamente individual, la evolución posterior hacia la responsabilidad política dio
entrada a la solidaridad del Gobierno en dicha suerte.
Este principio refuerza la unidad y cohesión del Gobierno como órgano colegial y la
unidad de la dirección política estatal. De él se derivan unas reglas convencionales del
sistema parlamentario, ocasionalmente cristalizadas en normas jurídicas, tales como las
prohibiciones que pesan sobre un ministro de criticar al Gobierno, así como su obligación
de mantener el secreto de las deliberaciones del Consejo de Ministros.
En España, el liderazgo de su Presidente, la responsabilidad del Gobierno es
personificada fundamentalmente en éste y la de los ministros es asumida por el propio
Presidente mientras los mantenga en el cargo.

LA PSEUDORRACIONALIZACIÓN PARLAMENTARIA EN EL
CONSTITUCIONALISMO DE LOS SIGLOS XX Y XXI.
Constitucionalismo del período de entreguerras.
Tras la primera Guerra Mundial, una nueva corriente se abre paso entre los
constitucionalistas y entre los constituyentes, torpemente denominada parlamentarismo
racionalizado. La idea fundamental que se persigue es la de conseguir una mayor
estabilidad del Gobierno que le permita gobernar realmente.
La articulación jurídica de esta concepción consistió en una superposición de trabas
procesales a la exigencia parlamentaria de responsabilidad política gubernamental, tales
como el requisito de una iniciativa colectiva para la moción de censura, la fijación de un
plazo entre la presentación de la moción y su votación, la exigencia de una mayoría
absoluta para su aprobación y las limitaciones temporales para presentar nuevas
mociones de censura. Dio paso en el Continente a un modelo de responsabilidad política
condicionada.
Da a entender que un Parlamento, es una asamblea irracional, en cambio, el
Gobierno parece ser en sí mismo la encarnación de la razón.
La II República española no consiguió hacer funcionar un sistema de doble confianza
por su deficiente articulación orgánica y, por la inconsistencia del sistema de partidos en
el que se apoyaba. La confianza presidencial predominaba sobre la parlamentaria.
Constitucionalismo posterior a la Segunda Guerra Mundial

54
 El constitucionalismo inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial discurrió
por dos tendencias contrapuestas: mientras Francia e Italia consagraron sistemas de
predominio parlamentario, Alemania acentuó anteriores mecanismos restrictivos de la
responsabilidad política gubernamental.
En la III y IV Repúblicas francesas, el Gobierno utilizó con demasiada frecuencia la
cuestión de confianza.
La Ley Fundamental de Bonn ha instaurado un nuevo modelo de moción de censura,
ahora adoptado también por la Constitución española, consistente en que dicha moción
debe incluir un candidato alternativo a Canciller. La doctrina mayoritaria alemana y
española denomina a dicho modelo moción de censura constructiva.

MOCIÓN DE CENSURA.
Derecho comparado
La moción de censura es un procedimiento de exigencia de responsabilidad política
del Gobierno en el que la iniciativa parte del Parlamento. Formalmente tiende a provocar
un cambio de equipo gobernante, pero, en la actual democracia de partidos, sólo intenta
realmente poner en aprietos al Gobierno, obligarlo a defender públicamente su programa
y composición y llamar la atención del electorado sobre las deficiencias de dicho
programa y/o de su puesta en práctica.
Salvo en el Reino Unido, por fidelidad al parlamentarismo tradicional, no se ha
introducido ninguna corrección debilitadora de esta institución.
En Italia hubo dos, en 1995 prosperó una en el Senado contra el entonces Ministro de
Cultura, que tuvo que dimitir, y la última ha sido en 2008 contra el Gobierno Prodi. Más
frecuentes que las mociones de censura son las crisis gubernamentales —y sus
soluciones— provocadas y acordadas extraparlamentariamente por los partidos coligados
en el Gobierno. Es una de las facetas de lo que hemos denominado partidocracia.
En Francia la moción de censura se ajusta a las siguientes condiciones:
a) debe ser presentada por la décima parte de los miembros de la Asamblea
Nacional
b) no puede ver votada hasta transcurridas cuarenta y ocho horas desde su
presentación;
c) sólo se cuentan los votos favorables a la moción y se requiere mayoría absoluta
de la Cámara para su aprobación
d) si la moción es rechazada, sus firmantes no pueden suscribir otra durante el
mismo periodo de sesiones
e) en caso de ser aprobada, el Primer Ministro debe presentar la dimisión del
Gobierno al Presidente de la República.
Referencia especial al modelo alemán y español
La Constitución alemana ha establecido la mal llamada moción de censura
constructiva.
a) La moción debe presentarse en la Cámara baja con la firma de, al menos, la
cuarta parte de sus miembros. No se impide a los firmantes presentar otra durante el
mismo periodo de sesiones.

55
 b) La moción ha de incorporar un candidato alternativo, que queda investido como
Canciller si la moción resulta aprobada por la mayoría absoluta de la Cámara en una
votación que tendrá lugar después de cuarenta y ocho horas de haber sido
presentada la moción.
El Canciller puede anticiparse y, plantear en la Cámara Baja una cuestión de
confianza y, perdiéndola, proponer al Presidente de la República su disolución o la
declaración del estado de emergencia legislativa para un período de seis meses
(declaración que no puede repetirse en la misma legislatura
y con el mismo Canciller), durante el cual interviene en el proceso legislativo
únicamente el Bundesrat o Cámara Federal. Este efecto sólo puede evitarse si antes de
votarse la cuestión de confianza la Oposición presenta una moción de censura que resulte
aprobada.
Es la fórmula acogida por el artículo 113 de la Constitución española, con sólo dos
variantes: se exige la firma de la décima parte de los diputados y no cabe la operación
reseñada del Canciller alemán.
La denominación moción de censura constructiva se ha querido apoyar en el
argumento de que con ella no se destruye un Gobierno, sino que se construye uno nuevo
La preocupación del constituyente español fue la misma que en Alemania: dotar al
Gobierno de la máxima estabilidad, puesto que, si ya es difícil la aprobación de una
moción de censura "clásica" debido a la disciplina de los grupos parlamentarios, más
improbable aún es que acuerden el apoyo a un candidato a la Presidencia.
La doctrina más acreditada pone de relieve que, en la democracia de partidos, los
mecanismos constitucionales, son menos decisivos que la solidez y coherencia del
sistema de partidos existente en el país y su traslación disciplinada a la Cámara a través
de los grupos parlamentarios.
El modelo de censura constructiva produce, un verdadero equilibrio de debilidades: un
Gobierno minoritario que ejerce el poder en condiciones precarias y un Parlamento
adverso incapaz de generar una alternativa viable.
Aun así, ha habido dos mociones de censura en treinta y dos años de régimen
constitucional. La primera en 1980, a iniciativa del grupo parlamentario socialista contra
un Gobierno de UCD. La segunda ocurrió en 1987 con Gobierno socialista y Oposición
popular.

CUESTIÓN DE CONFIANZA.
Es un instrumento de control extraordinario del Gobierno por el Parlamento en el que
es el propio Gobierno el que toma la iniciativa y somete su continuidad a la aprobación,
por parte de aquél, de un proyecto de ley o de cualquier otra declaración o decisión
política, según permita la Constitución. Es un mecanismo de presión del Gobierno sobre
el Parlamento con el riesgo de un resultado negativo.
Cumple la finalidad de que el Gobierno compruebe el respaldo parlamentario que
tiene para cumplir su programa, para rehacerlo, para actualizarlo o para sustituirlo; la
cuestión de confianza, en el caso improbable de ser perdida por el Gobierno, provoca la
recomposición o la alternancia en el equipo gobernante.
Se comprende que su utilización sea más propia de los Gobiernos de coalición y de
los minoritarios, no de los homogéneos que cuenten con mayoría absoluta en la Cámara.
Modelos que ofrece el Derecho comparado:

56
 1. El Primer Ministro francés puede presentar una cuestión de confianza sobre su
programa de gobierno, sobre una declaración política general o sobre un texto. Se
considerará aprobado el texto y concedida la confianza si la Oposición no presenta
dentro de las veinticuatro horas siguientes una moción de censura.
2. El Ordenamiento alemán:
El Canciller la presenta sobre un proyecto de ley, una modificación de su programa de
gobierno o una declaración política general. Entre la presentación de la moción y la
votación deberán transcurrir cuarenta y ocho horas. Para ser otorgada la confianza
solicitada, se requiere una mayoría absoluta de los miembros de la Cámara. Si no es
aprobada la cuestión, el Canciller puede: dimitir, proponer al Presidente federal la
disolución de la Cámara y Proponer al Presidente federal la declaración del estado de
emergencia legislativa.
3. La Constitución española también presenta algunas especialidades en este punto
que la separan del parlamentarismo clásico:
(1) No puede versar sobre un proyecto de ley, sino sólo sobre el programa del
Gobierno o sobre una declaración de política general.
(2) Si la confianza es denegada (esto es, si no alcanza ni siquiera mayoría relativa
en el Congreso de los Diputados, única Cámara competente al respecto), el
Gobierno ha de dimitir obligatoriamente, sin que pueda disolver la Cámara para
convocar elecciones.
Con estas especialidades de su regulación, la Constitución española ha debilitado la
naturaleza de esta institución como instrumento de acción recíproca entre Parlamento y
Gobierno, lo que le merma casi toda su importancia política y hace vaticinar su escasa
utilización.
Ha sido puesta en práctica sólo dos veces. La primera en 1980, la segunda en 1990.

DISOLUCIÓN DEL PARLAMENTO POR EL GOBIERNO.

Concepto y variantes en el Derecho comparado
En el diálogo institucional entre el Gobierno y el Parlamento, la facultad de éste para
exigir la responsabilidad política de aquél se ve correspondida por la del Gobierno para
disolver la o las Cámaras. La disolución es un acto del Gobierno mediante el cual se pone
fin anticipado al mandato del Parlamento y se convocan nuevas elecciones.
Pero no en todas las Constituciones de regímenes democráticos está prevista la
utilización de este mecanismo constitucional. En el Derecho comparado se pueden
detectar tres variantes al respecto:
1. Los sistemas presidencialistas (Estados Unidos), no reconocen la facultad de
disolución gubernamental del Parlamento en reciprocidad de que éste no puede
remover al Gobierno.
2. Otras Constituciones atribuyen esta facultad al Jefe del Estado. Como la V
República francesa.
3. En Inglaterra e Italia la facultad efectiva de disolución de las Cámaras corresponde
al Primer Ministro o Presidente del Gobierno, Alemania Federal y España, únicamente
se diferencian de los anteriores en que sus respectivas Constituciones prevén casos
de disolución automática en el supuesto de incapacidad para investir a un Presidente

57
 del Gobierno. La Constitución española aporta otro supuesto de disolución
automática: la tramitación de una reforma constitucional agravada.
Significado actual
En la actualidad, la disolución tiene fundamentalmente el significado de un arma en
manos del Gobierno para ser estratégicamente utilizada en el momento electoral más
conveniente, también sirve para restablecer la representatividad del Parlamento, si se
entiende que se ha debilitado. Esto último puede ocurrir:
- cuando emergen problemas políticos de importancia no debatidos en elecciones
anteriores; se hacía en ocasiones en Inglaterra;
- cuando se quiere operar una reforma sustancial del programa de gobierno;
- cuando los resultados de elecciones locales y regionales evidencian una pérdida de
apoyo popular al partido o coalición del Gobierno.

RECAPITULACION SOBRE EL PARLAMENTARISMO MODERNO:

DIALECTICA MAYORIA OPOSICION, ESTADO SOCIAL Y DEMOCRACIA
DE PARTIDOS.
La división de poderes como dialéctica Mayoría-Oposición
[FALTA COMPLETAR]

58
Tema XV.- El Estado supranacional e internacionalmente
integrado: consecuencias jurídicas y políticas. La Unión
Europea
LIMITACIONES DE LA SOBERANÍA EN EL OREN INTERNTACIONAL
Tras la segunda Guerra Mundial, la Carta de las Naciones Unidas reafirmó la
soberanía de los Estados prohibiendo la intervención de la propia organización en los
asuntos internos de cada uno. Pero al mismo tiempo la Carta obliga a todos los Estados
miembros a adoptar medidas para lograr el respeto universal y la observación de los
derechos humanos. Durante décadas esta exigencia ha sido letra muerta en medio de
una política internacional de bloques, pero a finales de los años 70 fue esgrimida (usada)
por J.Carter, Presidente de los EEUU como legitimación para intervenir en otros países en
defensa de los derechos humanos, siendo los EEUU quien arbitraba cuándo y dónde se
habían conculcado.
Posteriormente, en 1988 el Asamblea General de la ONU revisó el principio de no
injerencia (intrusión), que se confirmó con otra Resolución de 1990. En plena crisis del
Golfo Pérsico, desencadenada por la invasión iraquí de Kuwait, puso en marcha un
bloqueo económico internacional y, más tarde, una intervención armada hasta desalojar a
Irak de los territorios ocupados.
Este episodio ha determinado la crisis de la soberanía interna, por las consecuencias
posteriores:
a) El Consejo de Seguridad de la ONU aprobó en 1991 el derecho de injerencia de
ésta cuando la violación de los derechos humanos en el interior de un Estado
“constituya una amenaza para la paz y la seguridad internacionales”
b) La autorización de la fuerza debe contar con una autorización del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidad.
c) La lucha contra el terrorismo internacional, también se ha globalizado.
d) En Europa, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europea
(OSCE) se ha auto conferido el derecho de intervención en los países miembros, sin
su consentimiento, para interponer sus buenos oficios en situaciones de emergencia.
Basta con que lo soliciten doce miembros.
e) Se abre paso la tesis de que la disponibilidad de un Estado respecto de sus
propios recursos (piénsese en los energéticos) está limitada por el orden económico
mundial, el cual no puede ser puesto en peligro por actuaciones estatales unilaterales.
¿Qué queda entonces de la soberanía estatal?
A las anteriores consideraciones debemos añadir que la existencia de organizaciones
internacionales y comunidades supranacionales, como la OTAN, la Unión Europea, etc.,
es otro factor limitativo, y muy importante, del ejercicio de la soberanía por parte de los
Estados miembros. Se habla por eso de soberanía conjunta, o compartida, o incluso
diluida.
Han sido atributos identificativos de la soberanía durante más de cuatro siglos:
La acuñación de moneda, la facultad de hacer la guerra y firmar la paz, la creación
monopolística del Derecho, ius puniendi (potestad de crear legislación represiva que

59
castigue severamente ciertas conductas de todos aquellos que habiten en territorio
estatal.
Estamos ante un factor limitativo de la soberanía, que se caracteriza por ser
voluntariamente buscado por los Estados, basado en el pacto y sometidos a reglas del
Derecho; esto es lo que acontece, por lo que a España se refiere, con su integración en la
Unión Europea.

LA RECEPCIÓN DEL DERECHO INTERNACIONAL EN LOS

ORDENAMIENTOS JURÍDICOS ESTATALES.
Desde hace dos siglos y medio, por lo menos, los tribunales ingleses aplican el
Derecho internacional como Derecho en Inglaterra. En otros países europeos se ha
venido siguiendo un comportamiento parecido, teniendo lugar su constitucionalización en
1919 con la Constitución de Weimar. En España, el problema es silenciado por los textos
fundamentales hasta el de 1931, el cual obligaba al Estado español a acatar las normas
universales del Derecho internacional incorporándolas a su Derecho positivo.
Las constituciones de nuestro siglo suelen contener normas acerca de la
incorporación de los tratados al Derecho interno. Normas que siguen uno de los dos
modelos hasta ahora desenvueltos: el de la recepción automática del tratado desde que
es internacionalmente obligatorio, o el de la incorporación mediata, a través de su propia
conversión en Derecho interno por un acto normativo del órgano constitucional
competente.
En los regímenes demoliberales, por lo común, los Gobiernos tienen la iniciativa en la
negociación y en la ultimación del texto, en tanto los Parlamentos intervienen en la fase
de conclusión, bien prestando ellos mismos el consentimiento estatal, bien autorizando al
Gobierno o al Jefe del Estado a hacerlo. Esto último es lo que dispone la Constitución
española.
Nuestra Constitución, en su art. 96.1, recoge un principio tan básico como el que las
disposiciones de los tratados sólo pueden ser derogadas, modificadas o suspendidas en
la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del
Derecho internacional.
Tras su publicación, los tratados deben ser ejecutados. La Constitución española
asigna a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía de
cumplimiento de los tratados en los que se atribuya a una organización o institución
internacional el ejercicio de las competencias derivadas de la Constitución, así como
también la garantía del cumplimiento de las resoluciones emanadas de los organismos
internacionales o supranacionales que sean titulares de dicha cesión.
El problema del rango normativo de los tratados presenta una doble cara. En el plano
internacional, es indudable la prevalencia del tratado sobre las normas internas de los
Estados
Partes, pero en el orden interno, tampoco cabe duda de su subordinación a la
Constitución, salvo, acaso, en Holanda. Así es, desde luego, en España, donde los
tratados son impugnables por inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional y tienen, por
tanto, el nivel jerárquico de la ley. Ahora bien, si el Estado español incumple o denuncia
un tratado por inconstitucionalidad, puede incurrir en responsabilidad internacional. Por
eso, lo normal será negociar de nuevo su texto o reformar la Constitución si lo primero
entraña mayores dificultades.

60
LA UNION EUROPEA: ORIGEN Y EVOLUCION
Directamente encaminada a la edificación de la Unión Europea fue la Declaración
Schumann de 9 de mayo de 1950, fecha significativa que se conmemora como día de
Europa. En 1951, Francia, Italia, Alemania y los tres Estados del Benelux constituyeron la
Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). El paso siguiente fue la firma en
Roma, en 1957, por parte de los mismos seis Estados, de dos tratados, constitutivos
respectivamente de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea
de la Energía Atómica (EURATOM). Estas tres comunidades han funcionado, de hecho,
como una sola: la Comunidad Económica Europea. Inglaterra propició en 1960, como
réplica, la constitución de la Zona Europea de Libre Cambio (EFTA), junto a Austria,
Suiza, Suecia, Noruega, Islandia y Finlandia; posteriormente se incorporó Liechtenstein.
De menor alcance que la CEE, Inglaterra ingresó en ésta en 1973, junto a Dinamarca e
Irlanda. Desde ese mismo instante se percibió que el final del proceso debía ser una
unión política (no meramente económica) y más amplia, siempre que los Estados
aspirantes estuviesen constituidos con regímenes democráticos.
Por lo que a su ampliación se refiere:
a) Grecia ingresó en 1981.
b) España y Portugal, en 1986.
c) Más tarde, en 1995, se incorporaron otros tres Estados de la EFTA: Austria,
Suecia y Finlandia.
d) En 2004 ingresaron diez Estados más (Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania,
Polonia, Hungría, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Malta y Chipre (éste sólo
en su parte griega), casi todos procedentes del antiguo bloque soviético.
e) El primero de enero de 2007, con la integración de Bulgaria y Rumania, la Unión
alcanzó los veintisiete Estados, número que en 2013 se elevó en una unidad por el
ingreso de Croacia, cuya candidatura suscitó reticencias durante varios años.
Reticencias que también existen para con dos Estados aspirantes: la República de
Macedonia (entre otros motivos, por la polémica con Grecia en torno a la
denominación oficial del país) y Turquía (sobre todo, por la situación en materia de
derechos humanos y el contencioso referente a la ocupación de la parte norte de
Chipre). Por lo demás, otros socios potenciales que han formulado oficialmente sus
candidaturas son Albania, Islandia, Montenegro y Serbia.
f) En cambio, Noruega se ha negado dos veces a asociarse al club europeo. Y Suiza
mantiene relaciones estrechas con él, pero tampoco ha ingresado. Como tampoco
Liechtenstein. Suiza suscribió en mayo de 2004 con la Unión Europea varios
acuerdos, entre los que acaso el principal sea su ingreso en el espacio Schengen; la
cooperación es estrecha, pero acaso los mayores escollos para el ingreso efectivo de
Suiza en la Unión sean el bancario y el fiscal.
En 1986 se firmó en Luxemburgo y en La Haya la denominada Acta Única Europea,
primera gran reforma de los tratados fundadores de 1951-1957. Preveía ésta la
consecución de un mercado único en 1993 profundizando en las cuatro libertades clásicas
de circulación (de personas, capitales, mercancías y servicios) y el fortalecimiento del
sistema de cooperación política europea en la acción exterior común en materia de
investigación, tecnología, medio ambiente, seguridad y defensa.
En febrero de 1992 se firmó en Maastricht el Tratado de la Unión Europea (TUE), que
marcó una etapa fundamental en el comentado proceso de integración:

61
 a) Estableció una Unión Europea, por primera vez con tal denominación oficial, que
consolidaba unos fundamentos comunes, encabezados por la ciudadanía europea y el
principio de subsidiariedad, y pertrechados por las condiciones de convergencia
económica y política sobre la base de democracia y derechos humanos.
b) La UE se articulaba en torno a tres pilares·:
A. Integración, que englobaba las competencias transferidas por los Estados a las
tres comunidades precedentes; además, la originaria CEE pasaba a ser
Comunidad Europea (CE).
B. Política Exterior y de Seguridad Común (PES(), que obliga a los Estados a
articular acciones y posiciones comunes pero reteniendo la soberanía.
C. Justicia y Asuntos de Interior UAI), centrados en cuestiones de inmigración,
cooperación policial y judicial penal.
Los dos últimos son pilares de cooperación intergubernamental.
c) El plano institucional se siguió reforzando las competencias del Parlamento
Europeo y se creó, como novedad, el Comité de las Regiones, primer órgano
comunitario de representación de las entidades infraestatales.
d) La novedad más sobresaliente fue la aprobación de las bases para la unión
económica y monetaria, con una moneda única (el euro) y un Banco Central Europeo
independiente del poder político.
El Tratado de Ámsterdam de 1997 persiguió reforzar la idea de ciudadanía europea
tanto desde la perspectiva cívico-política (con la garantía del derecho de acceso a
documentos de las instituciones europeas) como socio-económica. En este segundo
ámbito se debe reseñar:
- la lucha contra la exclusión social;
- una nueva cláusula reforzada de igualdad material con la previsión de acciones
positivas y la introducción de nuevos motivos explícitos de no discriminación, como la
discapacidad o la orientación sexual; y
- una referencia expresa a la Carta Social Europea en las disposiciones de política
social relacionadas con el empleo y la juventud.
El Tratado de Niza de 2001 se centró especialmente en la reforma de las instituciones
buscando el más eficaz funcionamiento de la Unión tras las sucesivas ampliaciones, pero
con el fracaso de la no incorporación de la Carta de los derechos fundamentales de la
Unión Europea, que quedó como documento solemne sin fuerza vinculante.
A partir de Maastricht, la ampliación de la Unión, la complejidad creciente de su
funcionamiento y el distanciamiento entre la Unión y los ciudadanos determinaron un giro
en su proceso de formación, haciéndose necesaria la simplificación de su Ordenamiento
jurídico. De ahí la aspiración de dotarse de un texto constitucional. Fracasado éste en los
referendos de Francia y Holanda (fueron positivos en España, aunque con escasa
participación, y en Luxemburgo), se giró hacia una fórmula menos ambiciosa. A ella
responden el Tratado de la Unión (o Tratado de Lisboa) y el Tratado de Funcionamiento
de la Unión.
a) Avanza en la unión política al desaparecer la estructura de pilares y dotarse de
personalidad jurídica a la Unión como tal (artículo 47 del Tratado de Lisboa). En este
nuevo organigrama queda englobado el pilar comunitario que se rediseña en el

62
 Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea, aprobado simultáneamente al
Tratado de la Unión.
b) El logro más perceptible radica en la inclusión de la Carta de los derechos
fundamentales en el Derecho primario de la Unión y en la extensión de instrumentos
de participación política (como la iniciativa legislativa ciudadana mediante un millón de
firmas). Tales derechos son ya vinculantes para los Estados miembros y para la
Unión.
c) El nuevo ropaje institucional de la Unión Europea intenta presentar una imagen
política más cohesionada, con la creación de la figura del Presidente estable, por
cinco años, del Consejo Europeo (cuya compatibilidad con la Presidencia semestral y
rotatoria de la Unión no es fácil), con el rediseño de la figura del Alto Representante
de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (antiguo «Míster Pese»),
que es miembro del Consejo y Vicepresidente de la Comisión Europea; con la
extensión de la codecisión como procedimiento legislativo ordinario de decisión
conjunta entre el Consejo y el Parlamento Europeo, y con la reestructuración del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea, ya con esta denominación.
El Tratado de la Unión ha sido considerado como una especie de «rescate sustancial»
del malogrado «Tratado Constitucional Europeo», de 2004.
La unión política ha adquirido una nueva dimensión y ha ganado terreno en el ámbito
de la seguridad interior:
a) El Acuerdo de Schengen de 1985 sobre supresión de fronteras comunes
(Schengen /) fue suscrito por Francia, Alemania y los tres países del Benelux, al que
se han adherido buena parte de los países de la Unión, España entre ellos, y también
socios externos como Suiza, Noruega o Islandia.
b) El Convenio de Aplicación de 1990 (Schengen JI) concretó las medidas de puesta
en práctica, asociadas a una serie de grandes objetivos (lucha contra la inmigración
ilegal y el tráfico de seres humanos, el narcotráfico, el tráfico de armas y explosivos, y
el terrorismo) y acompañadas de determinados medios de acción (el Sistema de
Información Schengen -SIS-, la persecución policial transfronteriza, etc.).
c) El Tratado de Prüm de 2005 (Schengen III) atiende a las preocupaciones de
mayor seguridad frente a los embates del terrorismo internacional con medidas
complementarias en el tráfico aéreo, o el intercambio de datos genéticos y, sobre
todo, la orden europea de detención y entrega («euroorden»), un procedimiento de
extradición acelerado y prácticamente judicializado en todas sus fases que,
precisamente por su carácter expeditivo, ha generado controversia sobre si es o no
suficientemente garante de los derechos.

LA PERTENENCIA ESPAÑOLA A LA UNIÓN EUROPEA.

España había seguido a lo largo del siglo XX una política de aislamiento y relativa
neutralidad, que le permitió soslayar los horrores de las dos guerras mundiales, pero que
le impidió beneficiarse del Plan Marshall y participar en la reconstrucción y despegue
europeos.
El régimen de Fco Franco pretendió, de modo tan reiterado como infructuoso, el
ingreso en la Comunidad Europea (hoy Unión), a la que únicamente puede pertenecer
Estado con régimen democrático.
La transición a la democracia marcó el comienzo de su integración supranacional.

63
 En 1977 ingresó en el Consejo de Europa, si bien el Convenido de Roma no fue
ratificado hasta 1979.
En 1981 se integró en la OTAN. En 1986, en la Comunidad Europea, Posteriormente,
en el UEO y en el grupo Schengen.
La propia Constitución ha facilitado jurídicamente esta política de integración:
- Art 93: prevé y regula la eventual cesión de ciertos aspectos del ejercicio de la
soberanía (no la titularidad de esta) a organismos internacionales.
- Art 96.1: dispone que los tratados internaciones válidamente celebrados, una vez
publicados oficialmente en España, forman parte del Ordenamiento interno y no se
pueden derogar, modificar ni suspender sino por la forma prevista en los propios
tratados o de acuerdo con las normas generales de Derecho internacional.
Este tratamiento constitucional integra los tratados en el Ordenamiento jurídico
interno: son Derecho español, y por tanto, de aplicación obligatoria por parte de la
Administración y de los órganos jurisdiccionales.

ALGUNOS PROBLEMAS PARA LA EFICACIA DE LA UNION EUROPEA

La vigencia del tratado de Lisboa no ha cerrado el círculo de potenciales problemas a
los que se enfrenta la UE en su funcionamiento.
- El fracaso del Tratado Constitucional de 2004 se tradujo en la asunción de objetivos
menos ambiciosos, en la renuncia a una terminología “más constitucionalista” o en la
no inclusión en el texto de unos símbolos ya existentes.
- La regla de unanimidad para revisar tratados europeos supone la persistencia del
derecho de veto, lo que es un claro impedimento para todo avance en el proceso de
integración.
- La crisis económica y financiera que se inició en 2007-2008 y que aún perdura, ha
azotado con fuerza a la propia UE, poniendo en jaque la idea de irreversibilidad de
- El ingreso de países procedentes del bloque anteriormente sometido a la URSS y
al Pacto de Varsovia dio lugar a numerosos desajustes, pues muchos de dichos países
no constituyen todavía democracias consolidadas. Por otro lado, también quedan
heridas abiertas como la expulsión de los Sudetes sufrida por checos tras la Segunda
Guerra Mundial o el conflicto de Grecia con Macedonia.
- También se dan problemas entre los socios por los fondos económicos de cohesión
y solidaridad, que antes ayudaban a países como Portugal y España, y ahora son
destinados a los nuevos socios.
- También ha habido deslocalización de muchas empresas a países de la unión por
costes más bajos de producción, salarios y fiscalidad. Tendencialmente se restablecerá
un cierto equilibrio a medida que esos países nuevos vayan alcanzando un mayor nivel
de vida.
Por último, se hablan en la unión más de 20 idiomas distintos, lo que requiere cuidado
y eficacia en las reuniones y en la interpretación y traducción de documentos. Conforme el
número de socios vaya aumentando, el problema habrá de agudizarse.

64
 BLOQUE TEMÁTICO CONSTITUCIONALISMO
HISTÓRICO ESPAÑOL

TEMA XVI.- Caracteres generales y periodos. El texto de

Bayona. Constitución de 1812.
EL CONSTITUCIONALISMO ESPAÑOL DURANTE DOS SIGLOS
Discontinuidad, falseamiento y superficialidad
Es frecuente hablar de la inestabilidad y la superficialidad, como el carácter más
notable del constitucionalismo histórico español.
Hay países en cuya historia puede apreciarse una línea evolutiva política y
constitucional sin graves desajustes como en el Reino Unido o Estados Unidos. En
Francia y España, ha habido más inestabilidad constitucional que social, política y
económica, lo que manifiesta la falta de arraigo del constitucionalismo como régimen.
La historia del constitucionalismo español es la historia de un gran fracaso, porque
cuando cambiaba el grupo en el poder, se modificaban los objetivos, y se sentía la
imperiosa necesidad de cambiar la Constitución.
La política transcurrió siempre al margen de los textos constitucionales y las reformas
constituyentes fueron irregulares.

CONSTITUCION Y FORMAS POLITICAS

Constitución y régimen político
Fue produciéndose desde 1833, un conflicto de hegemonía entre las diversas
burguesías existentes, principalmente:
- La burguesía terrateniente y financiera
- La burguesía industrial y comercial
Los textos constitucionales conservadores y progresistas, promulgados o no, fueron
las formalizaciones al máximo nivel jurídico (o su intento al menos) de los sucesivos
desenlaces, siempre provisionales, de tal conflicto.
Al fin y al cabo, este litigio se daba entre sectores de la burguesía, las diferencias
aparentemente irreconciliables, no lo eran tanto, y así las variaciones constitucionales se
daban en torno a unos pocos principios que, siguiendo a Sánchez Agesta podemos
resumir en:
- El titular de la soberanía y, consiguientemente, del poder constituyente, así como el
alcance del derecho de sufragio.
- El órgano de poder de mayor jerarquía constitucional: las Cortes o el Rey
- La estructura mono o bicameral de las cortes y la relación entre ambos cuerpos
colegisladores.
- El régimen más o menos abierto de los derechos y libertades.
- La cuestión religiosa.
Así ocurre con los dos periodos más dilatados de nuestra historia constitucional, el
isabelino y el restauracionista.
!1
 - Constitución de 1837
- Constitución de 1845
- Constitución de 1856
- Constitución de 1869
- Constitución de 1876
(Ver pdf comparativo de constituciones)
M. Artola sostiene que, en el fondo, solo existió entre 1837 y 1931 un único texto
constitucional. Según el citado autor, las diferencias entre moderados, progresistas e
incluso demócratas se daban dentro de un amplio consenso acerca del régimen liberal
constitucional, régimen que la monarquía acepto a cambio de obtener una desorbitada
influencia política, que incluso arruino el sistema cuando la Corona no supo adaptarse a
las nuevas realidades y permitió artificios y practicas extra constitucionales. En cualquier
caso, el esqueleto de la Constitución de 1837 se mantuvo, por lo que las diferencias más
importantes no hay que verlas en los textos constitucionales, sino en otros elementos del
sistema político, como son la ley electoral, el régimen local y las libertades de imprenta,
de reunión y de asociación.
Constitución y Monarquía
A finales del siglo XVIII, se hizo patente as dificultades de ubicación de la Monarquía
en el ideario político. Estados unidos, prescindió de ella, aunque algo del principio
monárquico informo la magistratura de la Presidencia. Europa, en cambio, se debatió
durante un siglo (algo menos en algunos países, algo mas en España) durante el cual se
ensayaron diferentes y encontrados modelos de monarquía: absoluta, tradicional, fuerista,
moderada, liberal, democrática…
España, con su zozobra constitucional, no logro incorporarse a la contemporaneidad
constitucional, ni a las corrientes que conducían a ella, hasta la vigente Constitución de
1978.

CONSTANTES HISTÓRICAS
Usualmente se señalan dos constantes en la historia constitucional:
Los pronunciamientos
La historia del constitucionalismo histórico español puede resumirse: “cada partido
una Constitución y un general para imponerla”. Por eso las constituciones españolas han
sido casi siempre Constituciones de un partido, después de un golpe de Estado el jefe
militar o partido “pronunciaban” su verdad política y hacían una constitución, de ahí la
inestabilidad de la historia de nuestra constitución.
Los pronunciamientos querían derribar por la fuerza el Gobierno establecido para
imponer otro y reformar la Constitución, pero no a través de una reforma jurídica formal,
sino de una manera irregular. Ejemplos de estos pronunciamientos son: General Primo de
Rivera que implantó una Dictadura.
La equívoca “Ley del Péndulo”
La “Ley del Péndulo” podría decirse que en España es equívoca, ya que existe un
balance desproporcionado
de nuestra historia constitucional. En España a una Constitución conservadora le
sucedía una progresista, y así sucesivamente, no existiendo entre ellas una proporción

!2
histórica, ya que la dominante en España fue la línea conservadora que mantuvo su poder
durante unos 140 años sumando todos sus periodos, y por el contrario la línea liberal
progresista que pervivió durante unos 20 años.
Conclusión: Debilidad de las estructuras políticas españolas
La poca consistencia de nuestros partidos políticos y los fenómenos históricos que
llevaron a nuestro país a debilitar nuestra Constitución, hacen que se advierta una cierta
inestabilidad de las estructuras políticas durante casi dos siglos, en los que no se aprecia
apenas democracia
PERIODOS DEL CONSTITUCIONALISMO HISTÓRICO ESPAÑOL
1. Orígenes del constitucionalismo: 1808-1833
- El texto de Bayona de 1808: La Constitución se llama Estatuto.
- El texto de Cádiz de 1812: Constitución liberal y modelo de liberalismo para
Europa.
2. Periodo isabelino: 1833-1868 (domina el doctrinamiento).
- Estatuto Real de 1834.
- Constitución de 1837.
- Constitución de 1845.
3. Sexenio revolucionaria: 1868-1874
- Intento de liberalismo democrático, después fue una República y acabó en
Dictadura.
- Dinastía de Saboya.
- Constitución de 1869.
4. Restauración: 1874-1931
- Constitución 1876: buscó una solución política conservadora en materia de
derechos y libertades.
- Con la muerte de Cánovas y Sagasta, el régimen restauracionista entra en crisis,
acentuada por el excesivo protagonismo de Alfonso XIII. Esta crisis desemboca en la
Dictadura de Primo de Rivera (1923-1930).
5. Segunda República: 1931-1936 (o 1939)
- Nuevo intento de régimen liberal democrático.
- Constitución de 1931.
6. Régimen personal de Franco Bahamonde: 1936 (o1939)-1975
- Régimen de poder personal no constitucional.
- Siete leyes fundamentales

EL TEXTO DE BAYONA
Elaboración y caracteres
El Tratado de Fontainebleu junto con el Motín de Aranjuez propició que Napoleón se
hiciera con el mando de España. Forzó a Carlos IV en Aranjuez a abdicar en su hijo
Fernando, por lo que Napoleón percibió que era fácil hacerse con el poder de España. En

!3
Bayona convocó a la familia real consiguiendo que estos abdicaran en a favor del
Emperador, entregándole el trono a su hermano José Bonaparte.
El Emperador convocó en Bayona una Asamblea de 150 diputados para presentarle
un proyecto de Constitución que fue sometido a aprobación, promulgándose el 6 de junio
de 1808.
El Texto de Bayona está formado por 146 artículos distribuido en 13 títulos, cuya
naturaleza es la de un “Carta otorgada” y no la de una Constitución, ya que el poder
otorgante residía en el Emperador. Además el texto tiene una redacción poco cuidada.
Así se puede decir que en España coexistieron dos regímenes diferentes: por una
parte el encarnado por el texto de Bayona, y por otra el que fueron arbitrando las Juntas,
el Consejo de Regencia y las Cortes de Cádiz, culminado finalmente por la Constitución
de 1812.
Principios Políticos
A) Liberalismo: se pone en relieve en el tratamiento de los derechos y libertades y de
la división de poderes
- La seguridad personal.
- La inviolabilidad del domicilio.
- La libertad de imprenta.
- La supresión de los privilegios de exportación e importación de las colonias.
B) Confesionalidad religiosa del Estado: El artículo 1º de la Carta de Bayona
proclama que la religión católica es la del Rey y la de la nación, no se permite ninguna
otra.
C) Alianza perpetúa con Francia: El régimen que intentaba implantar el Estatuto se
caracteriza sobre todo por ser España una Monarquía satélite de Francia, o al menos
eso es lo que se pretendía.

CONSTITUCIÓN DE 1812
Proceso constituyente y caracteres de la Constitución.
Las Cortes de Cádiz nombraron una comisión redactora de la Constitución. Su
presidente Muñoz Torres presentó un “apunte de ideas”, que se convertirían en principios
políticos fundamentales de la Constitución.
El objetivo de la Junta de Legislación del proceso constituyente era reunir las leyes
fundamentales del Reino, que eran la Monarquía, la Nación, los españoles como
miembros, la forma de gobernar y el Derecho público interior.
La Constitución fue promulgada el 23 de enero de 1812, tras un año de debates. El
texto es muy extenso y se caracteriza por:
- Responde a un propósito de cerrar toda posibilidad de vuelta al absolutismo.
- Son 384 artículos distribuidos en 10 títulos.
- Incluye una Ley Electoral completa.
- Muestra un talante racionalista.
- Únicamente se podía reformar mediante un procedimiento especial.

!4
 - No contiene un título específico sobre derechos y libertades, están recogidos a lo
largo de ella.
- Incluye un Discurso Preliminar destacable por su extensión y por el esfuerzo en
justificar el texto constitucional y presentarlo como una actualización de las leyes
fundamentales españolas veladas por el absolutismo.
- El texto es muy completo y está bien ordenado.
- Establece la división de poderes.
- El contenido procede de la tradición española.
Principios políticos
Soberanía nacional y mandato representativo: la democracia representativa
El talante democrático de la Constitución se manifiesta en el principio de soberanía
nacional, que a su vez se instrumenta mediante sufragio universal. La adopción del
modelo de mandato representativo y la inexistencia de instituciones de participación
popular directa hacen que fuera un Estado representativo el perfilado en la Constitución.
El 24 de septiembre de 1810 los diputados aprobaron que en las Cortes residía la
soberanía nacional, reconociendo más tarde como rey a Fernando VII y declarando nula
la cesión de la corona a Napoleón.
Así el texto de la Constitución proclama que la soberanía pertenece a la nación, y que
ésta es libre e independiente y no puede ser patrimonio de ninguna familia ni persona.
División de poderes
Si la soberanía y el poder constituyente pertenecen a la nación, el Rey y las Cortes
son poderes constituidos.
La Constitución aborda la regulación de los órganos y funciones estatales con cuatro
preceptos:
1. La potestad legislativa reside en las Cortes con el Rey.
2. La potestad ejecutiva en el Rey.
3. La judicial en los tribunales establecidos por la ley.
4. La forma de gobierno es una Monarquía moderada.
Principio de libertad: los derechos fundamentales
Destacan los siguientes:
1. Libertad y seguridad personales.
2. Inviolabilidad del dominio.
3. Libertad de expresión del pensamiento.
4. Garantías procesales: principalmente la exigencia al juez.
5. Abolición de las penas de tormento, apremio y confiscación de bienes.
6. Derecho de sufragio.
7. Derecho de petición
Principio de igualdad

!5
 Un decreto de las Cortes de 1811 suprimió los señoríos con todas sus prestaciones y
privilegios. Se hace eco en la Constitución del principio de igualdad, la ley da protección a
todos los españoles.
Unidad religiosa y confesionalidad del Estado
La Constitución establece en su artículo 12 la unidad religiosa y la confesionalidad del
Estado. No se puede ejercer otra religión que no sea la católica.
Significado y vigencia de la Constitución de 1812
La Constitución gaditana estuvo vigente en tres periodos, sumando entre todos ellos
algo más de 6 años.
Primera etapa del régimen constitucional español: 1812-1814
La Guerra de la Independencia tuvo un profundo significado en nuestra historia
política y constitucional, dio ocasión a la creación de un moderno nacionalismo del que se
nutrió la Constitución gaditana. Dio origen al liberalismo español, pero también a la
constante presencia del Ejército como árbitro de la política, iniciando una permanente
crisis bélica que durará hasta 1975.
Por otro lado las Cortes promulgaron el 2 de febrero 1814 un decreto conforme al cual
no reconocían libre al Rey ni le prestarían obediencia hasta que jurase la Constitución. El
4 de mayo de 1814 el rey firma finalmente el decreto influenciado por el “Manifiesto de los
Persas”.
Es la primera ruptura del régimen constitucional llevada a cabo por un monarca. Se
preparó todo para una alianza entre la burguesía y las clases altas para compartir con ella
la dominación.
El regreso al absolutismo. 1814-1820
Con el decreto que Fernando VII firma acaba con la Constitución y con el liberalismo
de las Cortes, implantado el absolutismo. La tarea de reconstrucción de España no será
tan fácil, ya que necesita contar con el apoyo de la burguesía comercial, industrial y
financiera.
El liberalismo derrocado se organizó en sociedades secretas de gran difusión en el
Ejército. Diferentes acontecimientos llevaron a que se volviera a proclamar la Constitución
de 1812, por lo que el rey decide jurar.
Al pronunciamiento absolutista de 1814, le sucedió el liberal de 1820.
Trienio Liberal. 1820-1833
Será la lucha constante hasta el año 1840 entre absolutistas y liberales. Se
caracteriza este corto periodo por:
- Estaba dividido en dos grupos: los moderados que desconfiaban de la viabilidad de
la Constitución de 1812 y preferían un reforma; y los radicales o exaltados que tenían
más fuerza y presencia.
- Se restauró la obra legislativa reformadora de Cádiz (libertad de imprenta, cese de
Inquisición…).
- Se implantan medidas económicas liberadoras.
- Se promulga el primer Código Penal.
- La Iglesia Católica se alineó contra el régimen constitucional.
- Se reforma el Ejército.
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 La Década Ominosa y la cuestión sucesoria. 1823-1833
Fernando VII declaró nula la Constitución y restauró el absolutismo, e inició una nueva
represión, convirtiendo España en una nación de delatores y perseguidos, de víctimas y
verdugos.
La culpa de todos estos sucesos puede encontrarse en varios agentes, por un lado la
burguesía revolucionaria no supo prescindir del Rey en 1820, y éste encontró de nuevo la
vía para imponerse e iniciar un nuevo período absolutista: la década ominosa.
Con el nacimiento de su hija Isabel, se planteó la cuestión sucesoria, publicando la
Pragmática Sanción por la que permitía que su hija tuviera derechos sucesorios, creando
lo que más tarde serían la Guerras Carlistas.

LA CONSTITUCIÓN GADITANA, BANDERA DE LIBERALISMO EUROPEO

La Constitución de Cádiz inicia el constitucionalismo español, y anima el liberalismo
europeo. Puede decirse que fue siempre un mito y bandera del liberalismo continental, por
el que se guiaron los liberales españoles y los de otras partes de Europa. Así puede
afirmarse que la Constitución tuvo más influencia fuera de España que dentro. 


!7
TEMA XVII.- El Estatuto Real y Constituciones de 1837, 1845 y
1869.
EL PERIODO ISABELINO-EL SEXENIO REVOLUCIONARIO

EL ESTATUTO REAL
Proceso de elaboración y caracteres.
A la muerte de Fernando VII en 1833, su esposa, Mª Cristina, accede al trono en
calidad de Regente y encarga a Martínez de la Rosa, recientemente nombrado Presidente
del Consejo de Ministros, la elaboración de una nueva norma: el Estatuto Real,
promulgado el 10 de abril de 1834, que pretende superar la anterior norma fundamental
de 1812 y contentar a liberales y moderados.
Un mes más tarde se convocan las Cortes Generales, se fija el sistema electoral para
la Cámara Baja (Estamento de Procuradores), se designan los miembros de la Alta
(Estamento de Próceres) y se publican los reglamentos de ambas.
Es un texto breve, de 50 artículos ordenados en 5 títulos; incompleto, ya que no
regula los derechos y libertades, sino sólo la organización, funcionamiento y funciones de
las Cortes; y flexible, dado que no contempla una posible reforma.
Naturaleza jurídica.
El Estatuto Real es, más que una Constitución, un documento funcional, que pretende
restaurar un orden político pasado, pero que en la práctica sirvió para liquidar el Antiguo
Régimen.
Principios políticos.
Sus dos principios políticos fundamentales son la soberanía regia y la colaboración
entre los órganos estatales.
El texto no se pronuncia sobre el problema de la Soberanía, pero tanto el proceso de
elaboración como el decreto de promulgación y el contenido de sus preceptos se
entienden mejor desde la perspectiva de la soberanía regia.
La Corona, soberana, cede competencias de segundo orden a otros órganos
estatales, colaboradores de aquélla y entre sí.
Se establece un Consejo de Ministros, se compatibilizan los cargos ministerial y
parlamentario, se dispone el concurso obligado (aunque no decisivo) de las Cortes en
ciertos cometidos y se atribuye a la Corona las facultades de convocatoria, suspensión y
disolución de la Cámara Baja. Todo esto contribuyó a la tendencia hacia un sistema
parlamentario.
Significado y vigencia.
Aunque insuficiente, el Estatuto sirvió, con la ayuda de la clase política, para terminar
con el régimen absolutista en España. Introdujo también instituciones parlamentarias,
tales como el Consejo de Ministros y su Presidente, el derecho de disolución y el control
parlamentario del Ejecutivo (contestación al discurso de la Corona, examen de las
peticiones que las Cortes elevaban al Rey, discusión de los Presupuestos, cuestión de
confianza y moción de censura), y los reglamentos de las Cámaras, que hicieron
compatible los cargos ministerial y parlamentario. Además, bajo su vigencia se celebraron
las primeras elecciones directas de España.

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 Quedó pendiente el principio de autonomía parlamentaria, imprescindible para un
verdadero régimen constitucional, y una declaración de derechos, algo que se realizó por
iniciativa del Estamento de Procuradores pero que fue rechazado por el Gobierno.
En 1835 fue llamado al Gobierno Mendizábal, que emprendió una operación político-
económica, la desamortización, con la que pretendió crear una capa de medianos
propietarios fieles al liberalismo, obtener medios para la guerra civil y debilitar el poder de
la Iglesia.
A Istúriz, su conservador sustituto desde 1836, se le encargó disolver el Estamento de
Procuradores. También quiso modificar el Estatuto Real para avanzar hacia un régimen
constitucional, pero una insurrección rápidamente extendida por el país, acabó con el
intento.

CONSTITUCIÓN DE 1837.
El proceso constituyente.
En 1836 un pronunciamiento progresista de los Sargentos de la Guardia Real en La
Granja de San Ildefonso obligó a la regente Mª Cristina a restablecer la Constitución de
1812 y a nombrar un nuevo Gobierno que convocó elecciones a las Cortes Constituyentes
para reformar el texto constitucional de Cádiz. El triunfo de los progresistas fue el
esperado.
Las nuevas Cortes designaron una comisión que elaboró unas “Bases” para la
reforma constitucional, en las que se proponía el aligeramiento del texto gaditano, el
bicameralismo, el refuerzo de los poderes de la Corona (en relación a los que le reconocía
la Constitución de 1812), y un sistema electoral directo para el Congreso de los
Diputados.
La nueva Constitución fue aprobada por las Cortes en mayo de 1837, y aceptada y
jurada por la regente el 18 de junio.
Se trata de un texto: breve, ya que está integrada por 67 artículos más 2 adicionales,
distribuidos en 13 capítulos (sin embargo, un posterior decreto declaraba subsistentes las
disposiciones del Título V de la Constitución de 1812, relativo a la Administración de
Justicia); completa, porque contiene tanto una regulación de los derechos y libertades
cuanto la de los poderes públicos; flexible, porque no establece ni órgano ni
procedimiento especial de reforma, por lo que podía modificarse ordinariamente con el
concurso del Rey y las Cortes; pretendidamente elástica, se circunscribía a expresar los
principios básicos y remitía a las leyes su desarrollo normativo; y transaccional, puesto
que, en cierto modo, era un Constitución de consenso.
Principios fundamentales del texto.
Se pueden resumir en cuatro los principios fundamentales de la Constitución:
- Soberanía compartida entre el Rey y las Cortes, ya que, debido al carácter
censitario del sufragio, las Cortes no eran representativas de la soberanía nacional,
sino sólo de una mínima parte de la población, y además, la potestad legislativa
también era compartida entre las Cortes y el Rey. Hay que tener en cuenta que, por el
carácter flexible del texto constitucional, la potestad legislativa equivalía a potestad
constituyente. Por tanto, ambas potestades, que son la expresión normal de la
soberanía, son compartidas entre el Rey y las Cortes. También, consiguientemente, la
soberanía.
- División de poderes no rígida, que propiciaba la colaboración e interacción de los
órganos de poder.
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 - Principio de libertad individual, plasmado en la declaración de derechos contenida
en el Título I, todos ellos de claro signo liberal.
- Tolerancia religiosa. Dispone el artículo 11 la obligación estatal de mantener el culto
y los ministros de la religión católica que profesan los españoles. De otro lado, la
Constitución exige la condición de seglar para ser diputado.
Significado y vigencia de la Constitución de 1837.
Originada en un acto de violencia contra la Corona, no fue, sin embargo, una
Constitución impuesta, sino que templó sus disposiciones de manera que fueran
comúnmente aceptadas.
Esto fue debido a tres factores fundamentales: la guerra carlista, que obligaba a los
liberales a presentar un frente común; la presión internacional, que recelaba de la
Constitución de 1812; y la confluencia doctrinal de los diversos sectores liberales.
Por ser técnicamente estimable y políticamente conciliadora, pudo haber sido punto
de partida para un régimen constitucional más estable, pero no fue desarrollada por la
legislación ordinaria, con lo que bloqueó su eficacia, y fue, en cambio, continuamente
violada. Tres muestras son altamente reveladoras de la anormalidad del régimen
constitucional de 1837: la vertiginosa sucesión de Gobiernos, el término precipitado y
anormal de las dos Regencias y la anticipación inconstitucional de la mayoría de edad de
la Reina.
El conflicto entre moderados y progresistas se produjo con ocasión del Proyecto de
Ley Municipal de 1840, y ello fue así porque en la batalla de los Ayuntamientos se
jugaban las elecciones generales. Los Ayuntamientos progresistas y la Milicia Nacional se
rebelaron y consiguieron el apoyo de Espartero. La regente renunció y se exilió, quedando
aquél como regente hasta 1843, año en que fue derribado por una coalición
antiesparterista entre moderados y progresistas. El nuevo Gobierno convocó elecciones,
que dieron un resultado equilibrado entre moderados y progresistas. las Cortes
adelantaron la mayoría de edad de la Reina, comienza así la llamada década moderada.

CONSTITUCIÓN DE 1845.
Proceso constituyente y caracteres.
A medida que los moderados habían ido desplazando a los progresistas en la
capitalización del triunfo sobre Espartero, cundió el propósito de reformar la Constitución.
Así, fueron disueltas las Cortes y convocadas elecciones a dicho efecto. Como la
Constitución de 1837 era flexible, las Cortes de la reforma no necesitaban adoptar
carácter constituyente. Aprobada la reforma en el Congreso y el Senado, fue sancionada y
promulgada el 23 de mayo de 1845.
Pese al planteamiento reformista, la doctrina ha considerado siempre las de 1837 y
1845 Constituciones diferentes. La de 1845 fue más conservadora, corrigiendo los
“excesos progresistas” del texto anterior.
En fin, igual que su precedente, la Constitución de 1845 es breve, completa, elástica y
flexible.
Principios políticos.
En el orden de los principios, se ha visto cómo el de más trascendencia, el de la
soberanía, discrepa en la superficie y coincide en el fondo: en ambos textos estamos ante
ese concepto de la soberanía compartida entre el Rey y las Cortes, como expresión de
una supuesta constitución histórica interna.

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 En cuanto a la división y colaboración de los poderes, la Constitución de 1845
mengua la autonomía de las Cámaras y aumenta la influencia de la Corona sobre ellas.
El principio de libertad individual también es más restrictivamente asumido.
Y, por último, frente a la tolerancia religiosa del texto anterior, la Constitución de 1845
establece una explícita confesionalidad católica del Estado.
Significado y vigencia de la Constitución de 1845.
Frente a su antecesora, la Constitución de 1845 no hizo concesión alguna a principios
políticos que no fueran los del Partido Moderado. Más que en la letra, se diferencia de la
de 1837 en su falta de espíritu parlamentario.
Dictadura de Narváez y proyecto de leyes fundamentales de Bravo Murillo.
El régimen de 1845 se inició con una fuerte represión que dio lugar a nuevos
movimientos carlistas y a las primeras escaramuzas republicanas.
En el Partido Moderado aparecieron facciones. Bajo la dirección de Pacheco se
constituyó la fracción puritana, que proponía el turno pacífico de partidos en el Gobierno.
Sin embargo, cuando en 1848 sonó la revolución en Europa, cerraron filas en torno a
Narváez.
Por su parte, el Partido Progresista estaba dividido, que unido a la marginación en
que los tenía la Corona, les obligaba a buscar el poder mediante pronunciamientos.
Durante la década moderada no hubo una importante expansión económica, por lo
que los esfuerzos de los moderados se dirigían a la modernización económica y
administrativa del país: reforma tributaria de Mon, reforma educativa de Moyano,
programa de obras públicas de Bravo Murillo, reorganización de la Administración
provincial bajo el mismo Bravo Murillo.
No puede decirse lo mismo en el terreno político-institucional y de libertades públicas.
En 1847 se inició un Gobierno de Narváez, que poco después, temeroso de las
repercusiones que pudiera tener la revolución francesa de 1848 en España, se condujo de
forma dictatorial, haciendo aprobar por las Cortes una ley de poderes extraordinarios en
virtud de la cual suspendió las garantías constitucionales en toda España.
El sucesor de Narváez, Bravo Murillo, presentó a las Cortes un proyecto de
Constitución y ocho proyectos de leyes orgánicas complementarias, con la pretensión de
que fueran aprobados o rechazados en bloque, sin enmiendas. El contenido del
mencionado bloque normativo era de claro signo involucionista, parecía querer legalizar y
estabilizar la dictadura del Ejecutivo. La fuerte oposición que suscitó el proyecto determinó
la pérdida de la confianza regia y su fin.
El bienio progresista y la Constitución nonata de 1856.
a) Revolución de 1854 y proceso constituyente.
El Partido Moderado se resintió del fracaso constitucional de Bravo Murillo, pero la
Corona lo mantuvo en el poder y los progresistas no veían oportunidad “legal” de llegar al
Gobierno. Las conspiraciones se sucedieron, y, en el verano de 1854, una de ellas llegó a
término.
Espartero y O´Donnell, como hombres fuertes del Gobierno, pusieron en marcha las
reformas políticas económicas; se exilió a María Cristina, acusada de intromisiones
políticas y de negocios dudosos.
La convocatoria a Cortes Constituyentes se hizo para una sola Cámara y por la Ley
Electoral de 1837; por tanto, el sufragio fue censitario. Fue nombrada una comisión que
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formuló 27 bases para la redacción de la Constitución, extraídas fundamentalmente de las
Constitución de 1837 y, en alguna medida, de la de 1812.
Al mismo tiempo, las Cortes fueron desenvolviendo una legislación ordinaria
importante sobres desamortización, ferrocarriles, instituciones financieras, Ayuntamientos,
enjuiciamiento civil, etc.
El debate constituyente no acabó hasta fines de 1855. El texto presentaba finalmente
un claro perfil progresista. Sin embargo, la promulgación de la Constitución se aplazó
hasta que estuvieran aprobadas las siete leyes orgánicas que había de acompañarla
como parte integrante de la misma.
Concluyó la fase de redacción de las leyes orgánicas en junio de 1856, se
suspendieron las Cortes en julio y la Constitución tampoco fue promulgada.
La Reina y O´Donnell provocaron poco después la dimisión de Espartero como
Presidente del Gobierno y su sustitución por aquél, pasando por encima de la correlación
de fuerzas
existente en las Cortes. Ello determinó el fin del bienio progresista y el olvido del texto
constitucional aprobado, que no llegó a nacer como norma positiva.
b) Caracteres de la Constitución nonata.
Era un texto más extenso que los dos anteriores y más complejo, sobre todo con la
adición de las leyes orgánicas. Estaba muy influido por la Constitución de 1837, que le
sirvió de modelo, pero, al mismo tiempo, ofrecía innovaciones interesantes que fueron
posteriormente recogidas por la Constitución de 1869.
Texto completo, con la más extensa declaración de derechos formulada hasta
entonces en España, era, al mismo tiempo, rígido: su reforma requería ser aprobada por
dos Cortes sucesivas, las segundas de naturaleza exclusivamente constituyente.
c) Principios políticos.
En cuanto a los principios políticos que profesa, proclama el de soberanía nacional en
su artículo 1º, pero no extrae después su consecuencia obligada, el sufragio universal,
sino que todavía se mueve en el doctrinarismo del sufragio censitario. Como expresión de
su liberalismo, junto a la división e interacción de los poderes, hace una extensa
declaración de derechos, en la que se pone énfasis en el principio de igualdad,
erradicando el requisito de nobleza para obtener distinciones y empleos. Se abole la pena
de muerte para los delitos políticos.
Vuelve a la tolerancia religiosa del texto de 1837, si bien con formulación diferente.
Las relaciones diplomáticas con Roma terminaron rompiéndose.
d) Significado.
Era el texto que mejor plasmaba la ideología progresista. En conjunto, la corta
duración de este período impidió no sólo el efectivo cambio constitucional, sino también la
aplicación plena de la legislación económica que, sin embargo, creó en gran parte la
estructura jurídica para la expansión relativa del período siguiente. Fue un segundo breve
paréntesis en los treinta y cinco años de hegemonía moderada del reinado de Isabel II.
La era O´Donnell, el Acta Adicional de 1856 y la Ley Constitucional de Reforma de
1857.
Tras sustituir a Espartero y poner fin al bienio progresista, O´Donnell llena diez años
de gobierno, con relevos de Narváez y sostenido por un partido de reciente formación, la
Unión Liberal, integrado por los sectores más próximos de progresistas y moderados.
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Recién liquidado el bienio progresista, se restablece la vigencia de la Constitución de
1845, pero con un Acta Adicional, claramente inconstitucional y de brevísima vigencia, que
recogía algunos de los preceptos de la Constitución nonata.
Su relevo por Narváez significó la derogación del Acta Adicional. La opinión de
Narváez era muy alejada de dicho Acta, lo cual se evidenció con su propuesta y
aprobación por las Cortes, en 1857, de una Ley Constitucional de Reforma. Se tomaba en
ella del proyecto de Bravo Murillo los tres tipos de senadores (hereditarios, natos y de
nombramiento regio), y la reducción de la autonomía interna de las Cámaras.
Accedió de nuevo O´Donnell al Gobierno en 1858 y se mantuvo hasta 1863 a basa de
eclecticismo y fraude electoral. En esta fase, y cada vez más a la derecha, se avino bien
O´Donnell a gobernar muy alejado ya de los principios del bienio. La era O´Donnell, se
caracterizó por atender casi exclusivamente a una política de desarrollo económico, que,
no obstante el crecimiento logrado, flaqueaba en su cimiento puesto que se basó en el
capital extranjero y no logró crear una industria nacional fuera de los focos existentes en
Cataluña, País Vasco y Asturias.
El Partido Progresista, sistemáticamente desplazado del poder, apostaba cada vez
más por una revolución que comportara el destronamiento de Isabel II e incluso el cambio
dinástico.
Cuando O´Donnell consumió su Gobierno, se sucedieron vertiginosamente varios
Gobiernos, uno de los cuales, el de Mon (1864), obtendría la derogación de la Ley de
Reforma de 1857 y, por consiguiente, el restablecimiento de la Constitución de 1845.
Nuevos Gobiernos de Narváez y O´Donnell no lograron contener el deterioro de la
Monarquía isabelina. Las intentonas de Prim se repitieron desde 1866. La crisis
económica de este año evidenció el agotamiento del régimen, el cual vendrá a morir a
manos de la Gloriosa, que marca el comienzo del sexenio revolucionario.

CRISIS CONSTITUCIONAL DE 1868.

Cuando en 1864 se produce el último retoque de la Constitución de 1845, el régimen
político que medianamente expresaba había entrado ya en una fase de descomposición
irreversible, que se agudizó en los años siguientes. Desde 1866 el régimen isabelino
estaba condenado sin remedio y el país vivió permanentemente en estado de excepción.
Se oponían abiertamente al régimen los carlistas y el Partido Demócrata, el cual,
aunque dividido, consiguió elaborar un programa común en el que, sobre la proclamación
de la libertad y de la igualdad como los principios fundamentales del Derecho, cifraba
como objetivo de la democracia la emancipación de las clases proletarias sin menoscabo
de los derechos individuales.
Se sumó a la oposición el Partido Progresista. Pronto se produjo la alianza de
demócratas y progresistas, que ignoraron las elecciones convocadas por O´Donnell en
1865 y se inclinaron por una política conspiratoria tendente a un levantamiento militar
dirigido por el progresista General Prim.
Los Gobiernos sucesivos de Narváez, O´Donnell y González Brabo no sabían
reaccionar ante los acontecimientos sino con un recrudecimiento de la represión. Desde la
denominada “Noche de San Daniel” (10 de abril de 1865), se produjo una espiral de
insurrección-represión-insurrección, cuyo último acto fue la revolución de septiembre de
1868.
Fracasó Prim en su levantamiento de enero de 1866. En agosto celebraron
progresistas y moderados una reunión en Ostende (Bélgica), en la que suscribieron un
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pacto, cuyos objetivos se circunscribían a poner fin a la Monarquía borbónica y dejar a
unas Cortes Constituyentes, elegidas por sufragio universal directo, la definición de un
nuevo régimen.
Un año más tarde se celebró una nueva reunión de los conjurados, ésta en Bruselas,
que ratificaba el Pacto de Ostende y buscaba conciliar las tácticas insurreccionales. Prim
intentó de nuevo un pronunciamiento dos meses más tarde, igualmente fracasado.
La muerte de O´Donnell significó la desaparición del principal obstáculo para la
aproximación de su partido, la Unión Liberal, a los conspiradores. La de Narváez precipitó
definitivamente la caída de la Monarquía isabelina.
El intento definitivo se inició en Cádiz en septiembre de 1868 y se extendió por
Andalucía, Levante y Cataluña.
La derrota del Ejército gubernamental en las inmediaciones de Córdoba determinó la
marcha de Isabel II a Francia.
Los manifiestos y proclamas de primera hora insisten en tres únicos objetivos: lograr
el respeto de los derechos de los ciudadanos, el reconocimiento de la soberanía nacional
y de su correlato, el sufragio universal, y la decisión de unas Cortes Constituyentes
elegidas con tal sufragio sobre el futuro del país.
Rápidamente el levantamiento encontró eco popular, que se plasmó en la constitución
de juntas revolucionarias, que se extendieron por gran parte de España, armaron al
pueblo y sustituyeron a los Ayuntamientos monárquicos, con lo que contribuyeron
decisivamente a la consolidación del levantamiento militar.
Las proclamas de estas juntas eran mucho más concretas que las de los jefes
militares y descendían a problemas sociales y económicos. Junto al sufragio universal
exigían la libertad de cultos, de industria y comercio, la supresión del impuesto de
consumos, etc.
En cambio, el Manifiesto del Gobierno Provisional, constituido en Madrid bajo la
presidencia de Serrano y con Prim en el Ministerio de la Guerra, era mucho más
moderado.

CONSTITUCIÓN DE 1869.
Proceso constituyente y caracteres del texto.
El Gobierno Provisional iba a dar rápido cumplimiento a las promesas revolucionarias
concernientes a las libertades públicas y a los derechos políticos. Antes de terminar el
año, sucesivos decretos regularon las libertades de enseñanza, de imprenta, de reunión y
asociación; se tomaron medidas tendentes al establecimiento de la libertad religiosa, se
reconoció el sufragio universal masculino y se convocó elecciones a cortes Constituyentes
para enero de 1869.
El Manifiesto del Gobierno Provisional de 25 de octubre daba cuenta de las primeras
realizaciones políticas y anunciaba profundas reformas económicas.
En cuanto a la forma política del nuevo régimen, el Gobierno apostó decididamente
por la Monarquía, arguyendo el escaso éxito de la República en otros países europeos.
Poco después, el Gobierno Provisional publicó un programa de conciliación, cuyas
bases incluían, junto a la soberanía nacional y sufragio universal, los derechos y
libertades, la unidad de legislación y de fueros y la institución del Jurado. Pero, de nuevo,
la cuestión principal era la de la forma política, y el Gobierno dio un paso más en favor de
la Monarquía. Aquí empezó a romperse la coalición revolucionaria. Un sector de los
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demócratas se separaron y se constituyeron en Partido Republicano, el cual, bajo la
dirección de Pi i Margall, profesaba además el federalismo. Muchas juntas revolucionarias
eran republicanas y comenzaron a aplicar medidas que habían alimentado la insurrección
civil: la abolición de quintas y del impuesto de consumo. Las elecciones municipales
dieron el triunfo a los republicanos en muchas capitales de provincia. Todo ello contribuyó
a engrosar cierto republicanismo federal.
El problema capital, de todos modos, lo constituía la insurrección cubana. Mal
administrados los territorios de ultramar, la situación en Cuba se complicó sobremanera
con las continuas injerencias de Estados Unidos. Así las cosas, Prim buscaba un acuerdo,
incluso la autonomía de la isla o su venta a Estados Unidos. Pero se quedó sin apoyo en
el intento.
Las elecciones a Cortes Constituyentes, celebradas con sufragio universal masculino,
dieron mayoría relativa a los progresistas que, junto, a los unionistas, era mayoría
absoluta. Pero la oposición fue fuerte.
Tras las elecciones se forma un nuevo Gobierno presidido por Serrano, y se nombra
una Comisión Constitucional integrada paritariamente por progresistas, unionistas y
demócratas.
El proceso de elaboración de la Constitución fue rápido. Aprobado el día 1 de junio y
promulgado el día 6 siguiente por las propias Cortes Constituyentes en nombre de la
nación española.
El texto es de extensión media y todavía sería objeto de una adición, la de la ley de 10
de junio de 1870, relativa a la elección del Rey, la cual quedó incorporada al texto
constitucional por expresa disposición de este mismo.
Las influencias foráneas más notorias en la Constitución de 1869 son las
Constituciones de Estados Unidos, en materia de derechos y libertades, y la belga, en la
regulación de la Corona.
También puede detectarse la influencia de la Constitución española de 1812.
Principios políticos.
Fue un radicalismo plural, que se manifestó en el cambio de dinastía, de régimen y, a
la larga, de forma territorial del Estado y de su Jefatura.
Pueden fijarse tres principios políticos fundamentales de la Constitución de 1869:
democracia, iusnaturalismo racionalista en materia de derechos y Monarquía
parlamentaria.

CRISIS DE LA MONARQUÍA DEMOCRÁTICA Y PROCLAMACIÓN DE LA

PRIMERA REPÚBLICA.
La prematura desaparición de Prim, la doble guerra – carlista y cubana- que
desangraba al país, la fuerte oposición de los republicanos y la incipiente pero eficaz de
los alfonsinos, la falta de consenso de los partidos que apoyaban el régimen, el
desconocimiento que el Rey tenía del país y de la clase política, la inestabilidad
gubernamental y la defectuosa aplicación de la Constitución son algunos de los
indicadores de la crisis que aquejaba congénitamente a la Monarquía democrática.
El 11 de febrero de 1873 entregó el Rey a Ruiz Zorrilla, Presidente del Gobierno, un
mensaje al Congreso de los Diputados en el que renunciaba a la corona por sí y por sus
hijos y sucesores.

!15
 Con un ambiente callejero decididamente republicano, el Presidente del Congreso
convocó a las dos Cámaras para acordar lo pertinente, que no iba a ser otra cosa que la
aceptación de la abdicación y posterior proclamación de la República.
Un análisis jurídico de dichas actuaciones nos lleva a lo siguiente: el artículo 47 de la
Constitución prohibía la deliberación conjunta de las Cámaras; el artículo 74.4 sometía a
autorización legal la abdicación regia, en tanto que lo que se hizo fue tan sólo un
intercambio de mensajes; la posterior proclamación de la República significaba la
derogación del artículo 33 de la Constitución, que establecía la forma monárquica, sin
sujeción al procedimiento regular de reforma constitucional; igualmente afectados se
veían muchos otros preceptos del texto constitucional concordantes con el artículo 33,
tales eran los relativos al nombramiento del Gobierno, a la disolución de las Cortes, a la
suspensión de sus sesiones, etc.
Sin embargo, la adopción de la forma republicana se había manifestado como la única
solución política dado el agotamiento de toda posibilidad monárquica. Ciertamente era la
primera vez que se producía un cambio de régimen sin violencia. Consistió simplemente
en la aprobación de la proposición que presentaron varios diputados y que rezaba así: “la
Asamblea Nacional resume todos los poderes y declara como forma de gobierno de la
nación la República, dejando a las Cortes Constituyentes la organización de esta forma de
gobierno”.
La República, se ha dicho con razón, no fue traída por unas Cortes republicanas, sino
monárquicas; en ellas, los republicanos auténticos eran una mera fracción del Partido
Demócrata.
En marzo se convocaron las elecciones a Cortes Constituyentes. Las dos notas
reseñables de la convocatoria eran el unicameralismo de dichas Cortes y la fijación de la
mayoría de edad electoral en 21 años.
Pocos partidos se dieron cita en las elecciones. Los carlistas seguían en la lucha
armada. Los monárquicos de otras tendencias optaron por el retraimiento, lo mismo que
hicieron los radicales. No es de extrañar, por tanto, que la mayoría republicana fuera
abrumadora, siendo la fracción de Pi y Margall la que, con mucho, obtuvo más escaños.

CRISIS DE LA PRIMERA REPÚBLICA.

El legalismo y la falta de decisión de Pi y Margall facilitaron el enfrentamiento de los
federales extremistas al proyecto constitucional, su retirada de las Cortes Constituyentes y
la insurrección cantonal, que tuvo lugar preferentemente en Andalucía y Levante. Las
Cortes, hasta la suspensión de sus funciones, el día 20 de septiembre, arruinado ya el
proyecto de Constitución, se ciñeron casi exclusivamente a las cuestiones de la guerra y
de la mencionada insurrección.
El caso es que los cantonalistas esperaban alzarse con el poder en Madrid y sólo
suscitaron una fuerte reacción conservadora bajo las presidencias de Salmerón y
Castelar. El último Gobierno de esta primera fase republicana, el de Castelar, aún se
inclinó más a la derecha. Las sesiones de Cortes quedaron suspendidas entre el 20 de
septiembre de 1873 y el 2 de enero de 1874. En estos cuatro meses, Castelar reconstruyó
el Ejército, suspendió las garantías constitucionales, cerró periódicos extremistas y
propició la formación de un Partido Republicano Unitario, integrado por anteriores
miembros del Partido Radical y de los federales moderados.
Declinó también el ofrecimiento del Ejército de dar un golpe de Estado, pero éste
habría de tener lugar al tiempo de la reanudación de las Cortes. En la sesión inicial,
Castelar fue objeto de una dura crítica por gobierno dictatorial. El Presidente se reafirmó
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en que su política era la única posible. Castelar fue derrotado en el Congreso. El General
Pavía, a la sazón Capitán General de Madrid, decido a impedir un nuevo brote federal,
sacó las tropas de sus cuarteles, rodeó el Congreso, le dio un ultimátum y entró en él
disolviéndolo.
Pavía convocó a unos cuantos jefes políticos y entregó el Gobierno a Serrano. Este,
una vez más al frente de la República, declaró disueltas las Cortes Constituyentes, dando
así cierta apariencia de formalidad jurídica al acto de fuerza de Pavía; disolvió los
ayuntamientos y Diputaciones republicanas; deportó a destacados cantonalistas y
federales; restableció las quintas y el impuesto de consumos; limitó el ejercicio de la
libertad de asociación y disolvió la Internacional.
De otro lado, aunque declaró la vigencia formal de la Constitución de 1869, la
suspendió durante el tiempo necesario para la pacificación del país. Pero era un régimen
que sólo podía servir de puente para una solución constitucional. Tal sería la
Restauración, que desde hacía algún tiempo era preparada por Cánovas y que tendría
lugar a fines de ese mismo año 1874.

SIGNIFICADO DEL SEXENIO REVOLUCIONARIO

LA NO CONSOLIDACIÓN DEL RÉGIMEN.
La Constitución de 1869 era marcadamente liberal, de las más avanzadas de Europa
en aquella fecha. Pero no satisfizo a casi nadie. El mismo hecho de nacer sin Rey y sin
dinastía no era precisamente un factor de estabilización y consolidación del régimen. Y
cuando hubo dinastía y Rey ya las fuerzas políticas del régimen habían roto su consenso.
Durante el propio año 1869, y desde antes de aprobada la Constitución, hubo
dificultades por la oposición de la burguesía industrial catalana a la política librecambista
del Gobierno.
En octubre se suspenden las garantías constitucionales, lo que llevó a los
republicanos a abandonar las Cortes y promover una fuerte insurrección que, aunque
reprimida por el Gobierno, ganó adeptos para el republicanismo en las grandes ciudades.
Cierto que la Constitución fue objeto de un desarrollo normativo considerable en poco
tiempo:
Ley Electoral, Ley de Orden Público, Ley Orgánica del Poder Judicial, Código Penal,
Leyes Municipal y Provincial, etc.
Pero las reformas sociales y económicas no pasaron de una cierta reducción de los
impuestos indirectos, una reiteración de ciertas medidas desamortizadoras y la ya
mencionada política librecambista. La estructura social quedó intacta.
La consolidación del régimen debía ser obra principalmente de las fuerzas políticas.
Pero éstas fueron incapaces de colaborar de forma estable. De otro lado, la escasa
correspondencia entre el poder político y el social y económico hacía al Gobierno
temeroso de cambios profundos.
La búsqueda de un Rey fue también motivo de división en el seno de la coalición.
Amadeo de Saboya aceptó, pero no contaba con el apoyo de los tres partidos de la
revolución. Antes de llegar el Rey a España, murió asesinado Prim, su más firme apoyo,
con lo que la coalición septembrina se vino abajo, como se evidenció tras las elecciones
de marzo de 1871. Los progresistas se dividieron en dos grupos: los radicales, más
próximos a los demócratas monárquicos y comandados por Ruiz Zorrilla; y los
progresistas conservadores, próximos a los unionistas y liderados por Sagasta.

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 Los Gobiernos se sucedieron rápidamente. Las Cortes fueron disueltas demasiadas
veces para que el Gobierno de turno pudiera fabricarse su mayoría parlamentaria. Todo
ello contribuyó al desgaste político del Rey, que se vio obligado a formalizar tan
frecuentes cambios. De manera que si la revolución de septiembre diluyó instituciones y
fuerzas políticas que había agotado su ciclo vital, no logró, en cambio, canalizar las
nuevas y desaprovechó en el intento una buena Constitución.
A la altura de febrero de 1873, en lo único que la clase política manifestaba su
acuerdo era en el agotamiento de la Monarquía de Saboya y en el veto a la Casa de
Borbón. Muchos creyeron entonces que la República sería la solución de sus problemas.
También lo creyó un sector de la pequeña burguesía, que, bajo la bandera de un
federalismo intransigente, habría de protagonizar la insurrección cantonal.
La República, fue traída por una clase política monárquica, y fue tolerada por un
Ejército también monárquico.
Esta falta de un consenso político auténtico, que no fuera simplemente
antimonárquico, explica la debilidad de la Primera República desde su propio origen. A
ello podemos agregar que la estructura estatal. Recibida era conservadora, que el Ejército
era monárquico y cada día más alejado de las posiciones progresistas de antaño, que
había dos guerras simultáneas: la carlista y la cubana, que había también una
conspiración alfonsina en marcha dirigida por Cánovas, y que durante su primera fase la
República no consiguió su reconocimiento internacional.
Por si fuera poco, las primeras medidas populares adoptadas fueron la supresión de
las quintas y del impuesto de consumos, testimonio de las escasas dotes políticas.
El caso es que el primer Gobierno republicano, presidido por Figueras, estaba ya en
crisis antes de transcurridas dos semanas. Así, pues, la Primera República, no pudo
entrar con peor pie. La Asamblea Nacional, con las dos Cámaras actuando
conjuntamente, era una continua infracción de la Constitución formalmente vigente, la de
1869, de la que, sin embargo, no se sabía bien qué preceptos lo estaban y cuáles no.


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TEMA XVIII.- Restauración de la Monarquía y Constitución de
1876. Dictadura de Primo de Rivera.
LA RESTAURACION Y SU CRISIS

RESTAURACION DE LA MONARQUIA
En medio de la desintegración estatal de la I REPÚBLICA, el ejército que era
Monárquico, resultó ser paradójicamente el único sostén del Régimen. Los Generales
PAVIA, MARTINEZ CAMPOS y LOPEZ DOMINGUEZ acabaron con el cantonalismo
andaluz, valenciano y cartagenero. Pero MARTINEZ CAMPOS que se había impuesto a
los internacionalistas de Barcelona, proclamó en Sagunto a ALFONSO XII como Rey de
España (con disgusto de CÁNOVAS, que prefería una vía menos «tradicional» para la
operación política que tan cuidadosamente había preparado.
La Restauración monárquica, no se había producido en una pronunciamiento aislado
como anteriormente, sino que fue aceptada por todos (salvo, naturalmente, por los
Republicanos y Carlistas). Y fue gratamente aceptada porque el anterior régimen ya
estaba totalmente agotado, pues en esos 6 años había hecho demasiado ensayos
destronamiento y regencia, monarquía constitucional y abdicación, república federal y
República unitaria y todo esto con 2 procesos constituyentes). Por otra parte, como el
sexenio revolucionario no logró captar para la causa democrática a las clases populares,
la ideología predominante seguía siendo la agraria tradicional (sustentada por la
oligarquía terrateniente, a la que se le aliaba la financiera en búsqueda de más estabilidad
política)
A su vez, los monárquicos borbónicos consiguieron que la Reina Isabel II, abdicara en
su hijo ALFONSO XII (1870). Y en 1872 CÁNOVAS DEL CASTILLO, asumió el poder de
este movimiento restaurador (presidente)
Tras el pronunciamiento de Sagunto, CÁNOVAS constituyo un Ministerio-Regencia,
presidido por el mismo, hasta la llegada de Alfonso XII, y que fue confirmado por el Rey a
su venida. (CÁNOVAS que era un gran hombre de Estado, se encargó de que ALFONSO
XII, se formara en estudios de Derecho y practica parlamentaria, podemos decir que fue
muy exigente con él) Durante año y medio, CÁNOVAS ejerció un férreo ejercicio del
poder, casi dictatorial, con censura y prohibiciones a la prensa (prohibido atacar al
régimen monárquico constitucional), para controlar así el proceso constituyente.
Dicho proceso constituyente, junto con el final de la guerra carlista, contribuyeron a la
rápida aceptación de Alfonso XII por muchos protagonistas del sexenio revolucionario.

CONSTITUCIÓN DE 1876: PROPÓSITOS Y PROCESO CONSTITUYENTE.

Construcción de un sistema bipartidista
Cánovas que era un hombre transigente (para él la política era transigir, dependía de
cada momento histórico), buscó, pues, construir un régimen conciliador entre las 2
principales fuerzas políticas españolas del S XIX. Busco, de una ‘puñetera’ vez la paz de
los partidos bajo la modalidad de Monarquía Constitucional. (Hoy tenemos monarquía
parlamentaria), para ello:
Mantuvo al margen a Isabel II y los isabelinos.
Captó a los liberales (o estos se dejaron, después de su fracaso en el Sexenio),
ofreciéndoles un régimen que iba a tener en cuenta los antiguos postulados progresistas
(tolerancia religiosa, sufragio universal y juicio por jurados)

!19
 Galanteo, por la derecha, con las “honestas masas carlistas” y con sus aliados en la
Iglesia. (Consiguió que buena parte de la derecha católica entrara en el régimen e incluso
en el Gobierno, así como que la jerarquía católica (y con ella la aristocracia católica) lo
aceptara, al no desdeñable precio del control de la educación religiosa en las escuelas) Y
fortaleció el poder civil frente al militar.
Con esto construyó lo que para él era el régimen posible en ese momento
(recordemos su transigencia).
Construyó un régimen parlamentario apoyado en un bipartidismo a la inglesa: 2
partidos abiertos a todas las tendencias políticas y, a la vez, cercanos entre sí, y con la
esperanza de ser él, el centro, como «maestro concertador»:
La Izquierda; la comandaría SAGASTA, hombre como el transigente y
transaccionista, desengañado por el sexenio.
La Derecha: la formarían los seguidores de PIDAL, la Iglesia jerárquica y la
aristocracia católica
El centro: sería CÁNOVAS, el punto de equilibrio.
Pero este Esquema no fue posible porque el ala liberal quedaba demasiado bien
colocado y CÁNOVAS tuvo que encabezar el otro ala conservadora.
El gran trabajo de CÁNOVAS como punto de equilibrio, queda demostrado con las
palabra que a poco de su muerte, realizó un duro crítico de él en vida, BLASCO IBAÑEZ,
«CÁNOVAS ha sido durante la restauración el fiel de la balanza… su política consistía en
satisfacer a los 2 bandos. Favorecía la reacción; protegía a los frailes y jesuitas;
amordazaba a temporadas el pensamiento para luego sonreír a la libertad… Hoy está
destruido el equilibrio»
Elaboración de la Constitución
CÁNOVAS para la nueva Constitución no quería ni una reforma de la de 1845 (como
querían algunos moderados) ni una reforma de la de 1869 (como querían algunos
«constitucionalistas» de Sagasta). CÁNOVAS quería NO una Constitución de partido, sino
una Constitución de partidos, en plural, bajo la que podían realizarse (o practicarse)
todas las formas posibles de política dentro del sistema monárquico constitucional.
PROCEDIMIENTO NUEVO
En vez de utilizar el procedimiento de reforma incluido por la Constitución de 1869,
CÁNOVAS arbitró un procedimiento nuevo (convocó a 600 antiguos parlamentarios que
aceptaron las ideas básicas de la futura constitución estos designaron una comisión de 39
personas (Comisión de los Notables) y más tarde otra de 9personas, para que preparan el
nuevo proyecto). CÁNOVAS controlo estrechamente este proyecto e influyó en él, como
cabía esperar. Una vez terminado este trabajo de la Comisión hizo suyo el proyecto y lo
presento a las Cortes
CORTES CONSTITUYENTES
La convocatoria de Cortes Constituyentes presentaba el problema sobre qué sistema
electoral debía utilizarse, CÁNOVAS que NO era partidario del Sufragio Universal, sin
embargo lo prefirió, para reforzar así la legitimidad de la nueva Constitución. De todos
modos, el resultado prácticamente lo tenía asegurado, puesto que los Republicanos
estaban en el exilio, y las autoridades locales que debían dirigir las elecciones estaban
elegidas por sus cercanos. La abstención fue notable y la victoria de los CANOVISTAS la
prevista. (Solo dejaron escapar condescendientemente 30 escaños para los

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constitucionales, otros 30 para los moderados intransigentes y uno para CASTELAR que
se presentó como demócrata)
Las Cortes Constituyentes dictaminaron pronto y el proyecto fue aprobado por el
Congreso el 24 de mayo de 1.876 y por el Senado el 22 de junio. Fue promulgada el 30
de junio y publicada en la Gaceta de Madrid el 2 de julio.
Caracteres:
Se trata de una Constitución breve, flexible y elástica. Se quería que fuera breve, es
decir, que abordara solo los puntos fundamentales para dejar su desarrollo a las leyes
(flexible).
Precisamente había interés en hacerlo así para dota al Texto de una elasticidad, que
permitiera albergar políticas distintas (Y así sucedió al menos durante los primeros 15
años, en os que los liberales pudieron hacer una política progresista al amparo de una
Constitución doctrinaria)
En Síntesis:
- breve
- flexible
- elástica

PRINCIPIOS POLÍTICOS
Entre los profesionales es obvio que la Constitución de 1876, es poco original,
tampoco lo pretendía. Alguno defiende la idea de que es un resultado de la mezcla de los
3 textos del constitucionalismo monárquico anterior (la Constitución progresista de 1837,
la moderada de 1845 y la democrática de 1869). Pero no es del todo así, vamos a verlo:
La Constitución interna y la Soberanía compartida
CÁNOVAS decía no oponerse a la Soberanía Nacional, pero la matizaba en defensa
de la Monarquía Él decía que la legitimidad monárquica era de carácter histórico y que
ésta legitimidad no tenía que depender de que la recogiera o no una Constitución. Se
apoyaba, al recordar que ni en el Texto de Cádiz se discutió la Monarquía a pesar de que
se proclamaba la Soberanía Nacional.
Con esto, CÁNOVAS se acogió desde un principio a la doctrina de la
CONSTITUCIÓN INTERNA (ya conocida esta doctrina pero que ahora adquiere su plena
vigencia e incluso su denominación). Podemos decir que la Constitución interna: es algo
histórico en lo que todos están de acuerdo, algo anterior a l Derecho escrito y que por
esta 2 razones puede ser reconocido como fundamento constitucional de un pueblo. Pues
en España lo que nos depara la historia como algo que todos aceptan es que por una lado
ha existido y existe tanto la MONARQUIA HEREDITARIA, como LAS CORTES. Según
CÁNOVAS estas son el resumen de la política y de la vida nacional de muchos siglos en
nuestro país.
CÁNOVAS también recordó el preámbulo de la Constitución de 1845, donde se fijaba
este principio constitución interna sustituyendo al de soberanía nacional. « La Corona y
las Cortes, como instituciones históricas preexistentes, son e l supuesto mismo de la
Constitución escrita porque son e l poder soberano y constituyente en e l que ésta ha de
basarse ». El Rey representa la autoridad y las Cortes la libertad, ambas instituciones se
reclaman y equilibran mutuamente.

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 La consecuencia, por tanto, que CÁNOVAS deduce es que las Cortes Constituyentes
no pueden deliberar acerca de institución monárquica. En efecto, las amplias facultades
del rey sobre las Cortes mostraban claramente que esa Constitución interna consistía
realmente en la Soberanía Regia, no siendo las Cortes más que un órgano estatal
colaborador, que de no someterse al Poder Ejecutivo (el Rey), sería disuelto o
suspendidas sus sesiones.
La doble confianza y el turno de partidos
En la Constitución aparecen explicitas las facultades del Rey respecto de las Cortes y
de la función legislativa, pero NO se mencionan las de las Cortes sobre el Gobierno, ni el
papel de los ministros. Por tanto (según Sánchez AGESTA) hay que entender que existen
3 niveles constitucionales:
1. la Constitución interna, que es previa; y que define una Monarquía hereditaria y
las Cortes.
2. la Constitución escrita; define una Monarquía limitada (Monarquía
Constitucional)
3. la Constitución Consuetudinaria que son las practicas, usos y convenciones
conforme a las cuales se desenvuelve lo que no está regulado por la Constitución
escrita. Perfila un sistema parlamentario inspirado en el modelo inglés, cuyos
principios esenciales son la DOBLE CONFIANZA y el TURNO DE PARTIDOS.
CÁNOVAS fue muy exigente y duro con su Rey (ALFONSO XII), le instó, mejor dicho
obligó tanto a formarse en Derecho y prácticas parlamentarias, como incluso a leer obras
que le hicieran verse como un Rey constitucional.
Pues bien, en esta Monarquía constitucional, el Gobierno debía contar no solo con la
confianza regia sino también con la parlamentaria. A la desconfianza parlamentaria en el
Gobierno el Rey podía responder con la disolución de las Cámaras o con la suspensión
de sus funciones (adiós Parlamento!!). En normalidad de circunstancias, este control
parlamentario al Gobierno podía dar lugar no ya a una renovación de sus miembros o de
su Presidente, sino también a un cambio del partido en el poder.
Estos principios venían exigidos por lo que hemos denominado Constitución
consuetudinaria. Pero es necesaria una aclaración. Se trataba más bien de unas
prácticas y usos constitucionales “deseados”, pero en cambio, los usos reales “efectivos”
fueron casi exactamente los contrarios (como veremos).
De manera que este nivel constitucional consuetudinario comenzó a distorsionar en
relación al Derecho escrito, y todo ello con muy elevado coste respecto de las 2
instituciones de la Constitución escrita (Corona-Corte), pero principalmente de la Corona.
Aquellos usos y practicas mantuvieron en pie el texto Constitucional, pero cuando fueron
desvirtuados, acabaron con la Constitución escrita. En síntesis esta fue la historia del
régimen restauracionista.
Doctrinarismo transaccional en materia de Derechos y Libertades
CÁNOVAS como doctrinaria que era, no defendía la tesis de CASTELAR de los
Derechos naturales ilegislables, ni el sufragio universal (masculino), ni tampoco la libertad
religiosa. Pero como era más posibilista y transaccional (transigente) que doctrinario,
dejaba la Constitución abierta a la posibilidad de su desarrollo legal, en estos y en otros
aspectos:
- Aunque la Constitución no reconocía el sufragio universal masculino, sí que dejaba
la puerta abierta a su incorporación mediante ley ordinaria.

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 - Tampoco reconoció en la Constitución la unidad religiosa (como lógicamente le
pedía la derecha católica y la jerarquía eclesiástica), sino que sanciono la tolerancia
religiosa, a su pesar, pero necesario para la estabilidad política.
A primera vista, la declaración de derechos es similar a la de la Constitución de 1869,
pero presentan diferencias importantes.
a) Tolerancia religiosa:
Tristemente la cuestión religiosa volvió a un problema, quizás la que más en el
proceso constituyente restauracionista de CÁNOVAS. No podía dejar de atender a la
Iglesia por un lado, ni dejar de atender por otro a las familias liberales, con las que estaba
pactando el modelo Constitucional.
CÁNOVAS se decidió por una formula ecléctica (=coger lo mejor de cada una) entre
la unidad religiosa de la Constitución de 1845, la formula elusiva de la de 1837 y la
libertad religiosa de 1869. Intentando contentar a todos, pero sin conseguirlo. Los liberales
seguían defendiendo la libertad religiosa y la Iglesia en su erre que erre, en que no
apoyarían nada que no fuera la unidad católica y lo recogido en el Concordato de 1851.
Pero CÁNOVAS, conociendo el coste político que iba a provocar la
constitucionalización de la unidad religiosa, decidió sancionar la tolerancia de esta, (una
tolerancia hay que decir que algo restringida). Bien hizo, porque los liberales lo hubieran
rechazado frontalmente, con la posibilidad de crear nuevos conflictos, los cuales
CÁNOVAS quería evitar esta vez.
Así quedaba un art 11, muy impreciso y flexible, en el que la tolerancia o libertad
religiosa quedaba abierta al Gobierno que estuviera en el poder. Al ser este un tema que
se dejó abierta su regulación a Órdenes Ministeriales y no cerrado y rígido en la
Constitución.
Este tema de nuevo creaba polémica en lo referente a la Constitución interna y la
tradición histórica española porque:
· Por un lado los CONSERVADORES, defendían que la Constitución interna incluía
junto a la Monarquía y a las Cortes, también a la unidad religiosa.
· Mientras que los LIBERALES, apuntaban a que lo tradicional en España era la
tolerancia.
Lo que no deja de llamar la atención es porque la iglesia con su situación de privilegio
que iba a ostentar dentro del Estado (confesionalidad, representación senatorial, apoyo
económico), estaba tan recelosa. Aunque al final transigió con el régimen canovista y
colaboro con su partido conservador, aunque sin abandonar su visión crítica y pesimista.
b) Libertad de enseñanza:
En esta materia la restricción fue aún mayor, mientras que la Constitución de 1869
reconocía la libertad para fundar y mantener centros de enseñanza, esta de la
Restauración no dejaba esta libertad, sino que esta fundación y mantenimiento de centros
se haría «de arreglo a las leyes» (lo que permitía al Gobierno en el poder a reducirlo) y
también reservaba al Estado la expedición de títulos y las normas para su obtención.
c) Derecho de Sufragio:
Para CÁNOVAS, el sufragio más que un derecho es una función y por tanto requiere
de una capacidad, de un conocimiento, y para asegurar esta capacidad hay que poner
unas limitaciones, unos requisitos para su ejercicio. Surgían cuestiones como ¿Tienen
derecho a votar los impuestos quienes no los van a pagar?

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 ¿Tienen derecho a participar quienes ni conocen ni entienden? El sufragio universal
masculino se consideraba que representa la voluntad caprichosa de un momento, es el
domino de los ignorantes. Decía Los hombres son iguales en origen, pero no en su
desenvolvimiento social; ignorar esto sería deslizarse hacia el socialismo, hijo legitimo del
Sufragio Universal. Sin embargo no consagró e l sufragio censitario, como habían hecho
las de 1837 y la de 1845, sino que remitió la regulación el sufragio a una ley futura. Este
silencio y remisión a una Ley futura era una puerta abierta a la supresión del sufragio
universal como ocurrió con el reconocimiento censitario en la Ley Electoral de 1.878 y otra
al retorno del sufragio universal con la Ley Electoral de 1.890, propiciada por un Gobierno
liberal.
d) Otros derechos y libertades:
Reconocido en esta Constitución e l derecho de asociación, nace en este marco la
Unión General de Trabajadores en 1888.
La libertad de cátedra se redujo, se dictó un decreto en el que se imponía la
adecuación de la enseñanza al dogma católico y al sistema monárquico.
Lo que llevo a muchos profesores universitarios a abandonar sus cátedras; uno de
ellos fue Fernando Giner de los Ríos que fundaría, como réplica, la Institución Libre de
Enseñanza. Pero lo mismo que en el caso del sufragio, la interpretación liberal a partir de
1.881 sería menos rígida y la derogación del mencionado Decreto permitió la vuelta de
aquellos profesores a sus puestos.
De modo similar, la libertad de prensa, primeramente muy restringida, se fue liberando
cada vez más. En un principio estuvieron excluidos de toda crítica el Rey, las autoridades
y la religión. Después con los liberales en el Gobierno estas limitaciones fueron
desapareciendo
e) Garantías constitucionales
En la Constitución de 1869, la suspensión de estas garantías tenía que ser
obligatoriamente acordada por Ley de las Cortes. En cambio en esta Constitución de
1876, El Gobierno podría acordar la suspensión de las garantías constitucionales cuando
no estuvieran reunidas las Cortes y el caso fuere grave y de notoria urgencia. Estas
amplias facultades al Ejecutivo permitieron en algún momento una verdadera dictadura
del Gobierno.
Hemos de recordar que entre, 1876 y 1917 hubo 19 suspensiones de los derechos
más importantes y que a partir de 1917 es estado de excepción fue la situación más
habitual en el País.

SIGNIFICADO DE LA RESTAURACIÓN Y DE SU CONSTITUCIÓN

Insuficiencia del doctrinarismo
El significado de la Constitución de 1876 es el resultado de sus propósitos y de su real
funcionamiento. Ya hemos hablado de lo 1º anteriormente; de lo 2º hablamos ahora.
De inicio tenemos que saber que no se puede hablar de la RESTAURACION, como
un todo homogéneo. En sus 50 años de duración hay quien entiende que los 2 reinados y
la regencia que la componen, constituyen realmente 3 regímenes distintos bajo una
misma Constitución.
Para Pérez Grandes, la Constitución de 1.876 ofrece un cierto claroscuro proveniente
de unos esfuerzos – el doctrinarismo - tendentes a conservar el Antiguo Régimen, y de

!24
algunos rasgos heredados del sexenio, si bien el barco – dice - se escoro del lado de
aquellos.
Pero ahí mismo radica su insuficiencia: el doctrinarismo carecía precisamente de
doctrina y consistió casi solo en pactar y transigir para mantener la situación establecida;
y por carecer de doctrina, no podía ser interlocutor del marxismo creciente ni serviría para
consolidar los intereses que quería defender. NO dotó al Estado de los mecanismos
idóneos para afrontar la entonces denominada “cuestión social” ni tampoco las tensiones
separatistas.
Como hemos dicho, el funcionamiento del sistema político pretendía apoyarse en 2
pilares:
- El Bipartidismo y consiguientemente
- El Turno de los paridos en el poder.
Funcionamiento del bipartidismo
Para CÁNOVAS había que terminar con el multipartidismo e imitar el modelo inglés
(que al igual que en el diseño de la monarquía aquí también era envidiable) de
bipartidismo; 2 partidos que condensaran las distintas ideologías e intereses del país, y
a la vez, que realizaran políticas distintas dentro del marco de una misma Constitución.
- CÁNOVAS formo el suyo con elementos procedentes del moderantismo, de la
Unión Liberal y de los “neocatólicos” y tendría su base en la aristocracia rural y la
madrileña, los terratenientes y ciertos sectores de la clase media.
- El partido de Sagasta, que se llamaría sucesivamente constitucional, fusionista y
liberal, acabo atrayendo a los centralistas de Alonso Martínez a los progresistas-
democráticos de Cristino Martos y a los demócratas monárquicos de Moret. Su base
social se encontraba entre comerciantes, industriales y profesionales.
Lo primero que salta a la vista es que ambos son partidos burgueses. Y es que
CÁNOVAS construyó un bipartidismo que eran 2 caras de la misma moneda. Y es que en
esta época, a través de CÁNOVAS, y por primera vez en nuestra historia, hubo una unión
de la Alta burguesía para silenciar al socialismo «el más grande peligro que hayan
corrido jamás las sociedades». Con esto CÁNOVAS colocaba al país oficial de espaldas
al país real y este turno pacifico de los partidos en el poder No representaba ninguna
alternativa política relevante.
Con el paso del tiempo PI i MARGALL resumía «lo que ha sucedido es lo que
CÁNOVAS pretendía: un solo partido con 2 nombres distintos que se han alternado en el
poder, y eso ha mantenido un equilibrio que no ha pasado de aparente…»
Todavía en los primeros años pudo funcionar este sistema. En esta década de
1876-1886, asistimos a un auge económico, en la que hubo acumulación económica para
la oligarquía agraria y financiera, y para la burguesía industrial. Década en la que hubo
mucha inversión extranjera y aumento de las exportaciones, pero década en la que por
otro lado la estructuro agraria permaneció intacta, y en la que el proteccionismo tampoco
ayudó al desarrollo de la industria española.
En estos años de auge económico y de orden público el partido conservador pudo
desarrollar su programa, que apenas era otro que el mantenimiento de los establecido y la
consolidación de la Monarquía sobre la base de una legislación muy restrictiva en materia
de derechos y libertades. Por su parte en estos primeros años, los liberales también
suavizaron algunos conflictos.

!25
 A partir de estos momentos iniciales de auge, la diferencia entre CONSERVADORES
y LIBERALES, deja de ser de programa político, para solo ser diferencias sobre la
manera de ejercer el poder unos u otros.
El partido liberal encontró en CANALEJAS al líder que los cohesionó tras la
desorientación que siguió a la muerte de SAGASTA. Pero su asesinato en 1912, volvió a
sumergir a los liberales en luchas internas por el liderazgo del Partido.
Conforme avanza e l siglo XX, por consiguiente, los 2 grandes partidos se van
fraccionando, y van apareciendo otros principalmente en torno a l regionalismo y a l
socialismo. La política española camina pues hacia el PLUPARTIDISMO. Con lo que el
sistema actual quedaba falseado y obsoleto, ya que pretendía seguir siendo bipartidista.
El turno en el poder
Este sistema político “parlamentario” al fin y al cabo, solo podía funcionar con la
aceptación por parte de los partidos, de digerir lo que el otro legislara cuando estuviera en
el poder. Cuando CÁNOVAS hizo el primer relevo al Partido Liberal en 1881, hizo arrancar
este sistema bipartidista por turnos “pacíficos”
Pero para evitar riesgos en las elecciones, y sobre todo después del PACTO DE EL
PARDO, se las apañaron para falsearlas de un modo u otro. Como dice SANCHEZ
AGESTA, en estas condiciones el gobierno parlamentario es claramente una ficción.
Este hecho no era nuevo para España, pues se había practicado en la monarquía
isabelina y en la democrática de 1869, ni tampoco un vicio exclusivamente español, por
estos años ocurría lo mismo en Italia y Portugal.
Esto era una ficción que aparentemente funciono en los primeros años de CÁNOVAS
(moderado) y SAGASTA (liberal). Pero este turno pactado llevaba a un distanciamiento de
la opinión pública, hasta producirse el lógico divorcio entre la España real y la España
oficial.
Cuando los partidos empezaron a fraccionarse y comenzaron los Gobiernos de
coalición y concentración, la potestad regia de nombramiento del Presidente del Gobierno
y de disolución de las Cámaras se volvió peligrosa contra el propio Rey. Si junto a estos
abusos de poder, añadimos las famosas «crisis orientales» (provocadas en el Palacio de
Oriente) de los primeros años de ALFONSO XIII, la perdida de los territorios de ultramar,
las interminables escaramuzas norteafricanas y los crecientes movimientos obreros ante
la también creciente insatisfacción de las demandas sociales y comprenderemos que se
agrietara finalmente este equilibrio político, siempre amenazado.
Oligarquía y caciquismo.
Este era un sistema que funcionaba de arriba abajo, en el que nada, ni la Monarquía,
estaban sólidamente cimentados en el pueblo. (Así recién estrenado el sufragio universal
masculino, en las elecciones de 1891 y en las de 1903, se pudo apreciar la fuerza que
podía llegar a tener un bloque conjunto de las fuerzas Republicanas)
Por esto, este mecanismo (bipartido-turno en el poder) solo podía funcionar con el
control y la manipulación del sufragio, lo que corría a cargo del CACIQUE.
Mucho se ha hablado de esta OLIGARQUIA (de arriba abajo) y CACIQUISMO.
Coincidiendo la opinión generalizada que esta época hizo renacer un cierto tipo de
FEUDALISMO. (1º El político en Madrid, 2º el cacique en cada comarca y 3º el
Gobernador Civil en cada capital de provincia constituían las 3 piezas claves del control y
manipulación del funcionamiento real de este sistema, y si añadimos a este cuadro en 4º
lugar al Capitán General y al Obispo, nos quedara completo e inteligible este control)

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 Si se tenía la esperanza que este caciquismo seria el nexo de unión entre el campo y
la ciudad, entre el pueblo y el Estado, vemos claro en este cuadro anterior que esto no era
así. La clase política de la restauración no solo no rompió esa estructura oligárquica y
caciquil, sino que la alimento con sus intereses y se apoyó en ella.
Ausencia de alternativa y de modernización
En los primeros meses del Gobierno liberal se hizo una legislación progresista en
materia de derechos y libertades y en la cuestión social, dándose además respuesta a las
demandas regionales mediante el mantenimiento del Derecho foral por el flamante Código
Civil y más adelante la creación de mancomunidades regionales. No obstante, las
demandas sociales y regionalistas superaban con mucho la capacidad de respuesta del
sistema. Las demandas de modernización social y política crecían incesantemente,
mientras que el régimen se quedaba cada vez más rígido y disfuncional. A partir de
1.898 se suceden las crisis, y a partir de 1.917 fue una continua crisis.
Lo difícil de explicar es como no apareció otro partido en todo este tiempo (50 años),
para contrarrestar esta rigidez del gobierno, sino que se tuvo que esperar al agotamiento
y crisis del sistema en 1923, y no por la irrupción de una nueva forma política de signo
distinto (¿estarían agotados en el país?) Surgieron, sí, partidos nuevos: el Radical, el
PSOE, partidos regionalistas o nacionalistas periféricos. Pero ninguno con la capacidad
de movilización de masas por el momento. Ello puede deberse a múltiples causas:
- El establecimiento del sufragio universal masculino, introdujo al electorado
agrario, el cual no estaba muy sensibilizado, ni culturizado en procesos democráticos,
ni con distinciones ideológicas.
- Los movimientos regionales tampoco encontraron su identidad, divididos entre
los de Izquierda y lo de la derecha. Y en los que, como en el País Vasco, surgió un solo
partido PNV, resulta, que los partidos dinásticos tenían mucha fuerza.
- La corrupción electoral no permitía que un nuevo partido se hiciera con
suficientes escaños para remover la política oficial (aquí el PSOE, aceptó la vía política
parlamentaria, que era la vía ordinaria, pero con muy lento crecimiento en sus inicios.
La otra gran fuerza la CNT, que si tuvo un rápido crecimiento en 10 años, no aceptó la
vía parlamentaria ordinaria, y cuando quisieron reorientar la lucha anarcosindicalista hacia
posicionas más políticas, no tuvieron éxito alguno)
- Los Republicanos históricos no tenían fuerza (RUIZ ZORRILA exiliado en Francia
confiando en un pronunciamiento; FIGUERAS Y SALMERON carecían de programa
político; PI i MARGALL no llegaba a alcanzar el protagonismo de los años
revolucionarios, lastrado como los anteriores por su protagonismo en el SEXENIO.)
- El regeneracionismo era más un movimiento de intelectuales por independiente.
- La abstención, en vez de un apoyo a otra alternativa, fue el efecto provocado por
todos estos factores.
Esta Monarquía restaurada, decía Ortega en 1.931, era una sociedad de socorros
mutuos que habían formado unos cuantos grupos para usar del poder público: los
grandes capitales, la alta jerarquía del Ejército, la aristocracia de sangre, la Iglesia.
Aquellos grupos, concluía, nunca se fundieron en la nación, sino que la supeditaron
siempre a sus particulares intereses. Por eso decía también que la Constitución de 1876
significaba la organización formal de la desnacionalización del Estado.

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 Y es que CÁNOVAS construyó una obra de arte política que no se sustentaba ni en
una ideología, ni en un pueblo, ni en nada. Por muy admirablemente construido que
estuviera, tenía que derrumbarse forzosamente.
Así la Monarquía moderada que MARTINEZ CAMPOS proclamó en SAGUNTO y que
pudo haberse transformado en Monarquía democrática, no pasó de una Monarquía
Oligárquica y caciquil. Que en 1898 se fosilizó, en 1917 entró en crisis irreversible y en
1923 se desintegró a manos del dictador, sin que se pudiera atisbar una viable alternativa
democrática (debido en parte la falta de unión en la izquierda)

AGOTAMIENTO Y LIQUIDACIÓN DEL SISTEMA: “LA DICTADURA DE

PRIMO DE RIVERA”
Como hemos dicho, a partir de 1917 el régimen fue una continua crisis. El régimen
pudo perdurar aun unos años, debido MAS a las disidencias y contradicciones internas de
los partidos de la oposición, que a su propia fuerza. En 1.916 el Gobierno declaro el
estado de sitio y suspendió las garantías constitucionales ante la movilización de las 2
principales organizaciones sindicales, UGT y CNT, a lo que estas contestaron con una
huelga general.
Sectores inquietos del Ejército constituyeron entonces Juntas de Defensa para
entablar un diálogo institucional con el Gobierno, obteniendo el reconocimiento de este un
año más tarde.
El General Primo de Rivera, Capitán General de Cataluña, dio un golpe de Estado el
13 de septiembre de 1.923, aceptado inmediatamente por el Rey, el cual le entrego plenos
poderes a la vista de que el golpe tenía el apoyo de casi todo el Ejercito, de la Iglesia, de
la burguesía terrateniente y de amplios sectores de la burguesía industrial catalana.
Primo de Rivera, nada más tomar el poder, disolvió las Cortes, suspendió las
garantías constitucionales e instauro un Directorio Militar con facultad de dictar decretos
con fuerza de ley.
En 1.924 creo la Unión Patriótica, como movimiento político único, con células
locales y directorios a nivel provincial y nacional y con el Dictador como jefe nacional.
La Dictadura quiso institucionalizarse e incluso dotarse de Constitución propia, para lo
cual a finales de 1.925 sustituyo el Directorio Militar por un Gobierno, con participación de
políticos civiles pero de similares facultades y en 1.927 crea la Asamblea Nacional, órgano
consultivo del Gobierno y encargado de redactar un ANTEPROYECTO
CONSTITUCIONAL, con las siguientes características:
- Se apartaba de las tesis en litigio acerca de la Soberanía (monárquica, nacional,
compartida) declarando la soberanía del Estado, próxima a tesis totalitarias.
- Optaba por una organización territorial unitaria en un Estado monárquico
constitucional.
- Decidía igualmente la instauración de unas Cortes unicamerales de
composición tripartita y desigual: la mitad de los diputados serían elegidos por
sufragio universal masculino, treinta serian designados por el Rey y tendrían carácter
vitalicio y los demás debían ser de representación corporativa.
- Declaraba la religión católica como la oficial del Estado, pero con tolerancia de
cultos.
- Creaba un Consejo del Reino, verdadera novedad en el constitucionalismo
español. Tenía este órgano miembros natos por razón de su cargo, otros designados
!28
 por el Rey y otros elegidos por varias vías Con facultades amplias, desde la resolución
de los recursos electorales y recursos de inconstitucionalidad (¡ojo!, Que podríamos
estar ente el nacimiento del primer Tribunal Constitucional en España), hasta su
intervención en el nombramiento del Presidente del Gobierno, pasando por el veto
legislativo.
Este anteproyecto fue recibido con indiferencia por la clase política no instalada en el
Poder. Los días de la Dictadura estaban ya contados. Tenía la oposición de casi todos y
ya no contaba completamente con el apoyo del Ejército. El DICTADOR consciente de esto
retiró el anteproyecto y presentó su dimisión al Rey y se exilió a Francia. Pero las ideas
e instituciones de su anteproyecto serían más tarde utilizadas por e l régimen de
FRANCO BAHAMONDE.
La vuelta a una aparente normalidad constitucional fue ya una pendiente dirigida
hacía la II REPÚBLICA.


!29
TEMA XIX.- Segunda República y Constitución de 1931.
INSTAURACION DE LA SEGUNDA REPUBLICA
Desde la caída de Primo de Rivera hasta las elecciones municipales de abril de 1931
el proceso de descomposición política se aceleró. Oscuros gobiernos de transición
enfrentados a múltiples pactos, conspiraciones e intentonas revolucionarias, hicieron que
la burguesía siguiese a personalidades como Zamora, Maura, etc., abandonando la
monarquía y alineándose con los republicanos como antes habían hecho los liberales. En
diciembre de 1930 de produjo la rebelión de Jaca que el Gobierno sofocó y encarceló a
los autores del Pacto de San Sebastián que propugnaba la República
Elecciones municipales del 12 de Abril. Su carácter plebiscitario.
El 16 de febrero de 1931 cae el gobierno Berenguer, y el Rey encarga al almirante
Aznar un Gobierno de concentración monárquica con representantes de todas las fuerzas
políticas de la Restauración. Se convocaron elecciones municipales que se fijaron para el
12 de abril de 1931 que se convirtieron en un plebiscito sobre la Monarquía y su titular.
Interpretación del resultado. Toma del poder por el Comité Revolucionario.
Aunque el cómputo de concejales fue favorable a las candidaturas monárquicas,
especialmente en las zonas rurales con la evidente influencia del caciquismo, fueron la
victoria en las grandes ciudades y el voto de los profesionales, de las clases medias
urbanas y del proletariado industrial el eje del cambio.
El pueblo se lanzó a la calle en manifestaciones republicanas, con huelga general el
día 14 y procediendo a proclamar la República en diversas ciudades. El Comité
Revolucionario esperó varias horas inútilmente a que Aznar les trasmitiera oficialmente el
poder, dirigiendo después al Ministerio de Gobernación y al no encontrar a nadie para el
protocolario acto, se hicieron cargo del poder en la nuda y nutrida presencia del pueblo de
Madrid.
El Rey, reconociendo con realismo que no tenía al amor del pueblo, se retiró sin
utilizar al ejército contra el pueblo. El Gobierno Provisional se formó por socialistas,
republicanos, regionalistas, etc. Con exclusión de los monárquicos y las fuerzas de
extrema izquierda.

CONSTITUCIÓN DE 1931 Y LEYES DE DESARROLLO

El proceso constituyente.
Proclamada la República, se encontró con graves problemas: El económico, el
religioso, el catalán, etc. El Gobierno procedió con minucioso respeto a las normas
jurídicas remitiéndose a las Cortes Constituyentes y dictando un decreto los principios
básicos de su estatuto jurídico:
a) Responsabilidad del Gobierno Provisional ante las futuras Cortes Constituyentes.
b) Depuración de responsabilidades por la disolución del Parlamento de 1923 y la
consiguiente Dictadura.
c) Respeto a la libertad de creencias y cultos y reconocimiento de los derechos
individuales, sindicales y corporativos.
d) Garantía de propiedad privada y revisión del Derecho agrario

!30
 e) Posibilidad de fiscalización gobernativa de los derechos en defensa de la
República Se decretó una amplia amnistía para delitos políticos, sociales y de
imprenta.
Se revisó el sistema electoral rebajando a 23 años la mayoría de edad, declarando
elegibles a sacerdotes y mujeres, etc.
Se convocan elecciones que gana la izquierda ante la desorganización de la derecha,
que desorientada de retrajo. El resultado fue que unas Cortes Constituyentes
notablemente más progresistas que el país, promulgaron una constitución de izquierdas,
democrática, liberal, de gran contenido social y que aspiraba a conservar la República
Leyes de desarrollo.
El cuadro normativo se completa con leyes de singular incidencia:
1. Ley de Defensa de la República
2. Ley de Reforma Agraria y Ley de Contrarreforma Agraria.
3. Ley de Confesiones y Congregaciones Religiosas. Disolución de la Compañía de
Jesús e incautación de sus bienes.
4. Tres leyes reformando el Ejército.
5. Estatutos de autonomía catalán y vasco.
6. Ley del Tribunal de Garantías Constitucionales, y los reglamentos de las Cortes.

PRINCIPIOS POLITICOS.
Cinco son los principios básicos de la Constitución republicana:
Democracia.
El principio democrático se refleja en la titularidad de la soberanía, en el sufragio
universal, en las formas de participación directa y en las instituciones políticas
representativas.
a) Soberanía nacional. Los poderes de todos los órganos del Estado emanan del
pueblo.
b) El Sufragio universal Con igualdad de derechos y deberes entre ambos sexos.
c) La participación política la ejerce el pueblo a través de las Cortes.
Constitucionaliza la iniciativa popular, y establece el referendo abrogatorio.
Liberalismo político: Garantías de los derechos y división de poderes.
Se plasma en la declaración de derechos y en la distribución de poderes.
1. La declaración de derechos se hace con criterios liberales, incluye derechos
relativos a la familia, la economía y la cultura. Establece el derecho de sindicación de
funcionarios, la libertad religiosa, crea los Tribunales de Urgencia y el Tribunal de
Garantías Constitucionales. Establece la libertad de circulación e inmigración, la
libertad de expresión, de manifestación, de asociación, de sindicación y la
inviolabilidad del domicilio.
2. La distribución orgánica del poder político. Buscaron un Gobierno ágil pero
dependiente del Parlamento y de la Jefatura del Estado
Regionalismo.

!31
 Para resolver el problema catalán se afrontó el viejo problema regional de una manera
abierta manteniendo la unidad nacional. Se alumbraron las autonomías políticas
regionales equidistantes entre el Estado unitario y el federal, estableciendo el llamado
Estado integral, cuyas ideas rectoras eran:
1. Igualdad de todos los españoles en las diversas regiones.
2. Superioridad del Derecho emanado de los órganos centrales del Estado.
3. Los estatutos de autonomía debían ser propuestos por los Ayuntamientos de la
Provincias interesadas, aprobados en refrendo regional, y sancionados por las Cortes.
4. La autonomía era una facultad, no una obligación.
5. Prohibición de las federaciones de regiones autónomas.
6. El reparto de competencias era:
a) La Constitución definía en una lista las materias que legislaba y ejecutaba el
poder central en exclusiva.
b) En otra en que legislaba el poder central y podían ejecutar las regiones.
c) Había dos cláusulas residuales, una facultaba a las regiones a legislar y
ejecutar materias no comprendidas en ambas listas, y otra se cedía la competencia
a los poderes centrales de las materias no incluidas explícitamente en los estatutos
de autonomía.
d) El Estado podía fijar por Ley las bases a que debían ajustarse las legislaciones
de las regiones autónomas si así lo apreciaba el Tribunal de Garantías
Constitucionales y lo aprobaban las Cortes por mayoría de dos tercios.
Se iniciaron muchos procesos autonómicos, pero solo culminaron el catalán y el
vasco.
Laicismo.
La Constitución disponía en su Art. 3 “El Estado español no tiene religión oficial”.
Hubo permanentes conflictos Iglesia-Estado, pastorales antirrepublicanas, prohibición a
las ordenes religiones del ejercicio de la enseñanza, quema de conventos con pasividad
gubernamental, la disolución de la Compañía de Jesús, etc.
La cuestión religiosa fue el principal problema político, contribuyo a la crispación y al
deterioro de todo el régimen. La derecha la utilizó radicalizándolo en contra del régimen y
por la izquierda que lo utilizó como desahogo de otras carencias. Tampoco el Vaticano
ayudó nunca, no llegó a establecer ningún acuerdo con la República
Economía mixta.
Con una población semirrural, con el 50% de la renta en manos del 1% de los
españoles, con un analfabetismo superior al 40% y con una severa crisis económica
mundial de la nuestro aislamiento internacional nos protegió algo, la República pretendió
establecer un Estado del bienestar basado en la economía mixta, con relaciones laborales
controladas por el estado, con limitada participación de los trabajadores en la gestión de
la empresa y con salario mínimo, con un tímido intento de establecer un sistema completo
de seguros sociales, y con una ambiciosa pero nada revolucionaria política agraria.

ORGANOS CONSTITUCIONALES
El proceso Constituyente fue poco discutido, fundamentalmente por el abstencionismo
de la derecha.
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Las Cortes.
Monocameralismo
La Constitución de 1931 vuelve al modelo monocameral de 1812. Pesaron mucho en
el ánimo de los constituyentes los cien años de conservadurismo del Senado con el
sistema bicameral.
Composición, organización y funcionamiento.
La Ley Electoral siguió las pautas establecidas para las elecciones a Cortes
Constituyentes.
1. Sufragio universal con mayoría de edad a los 23 años.
2. Circunscripciones plurinominales
3. Formula electoral de mayoría con sufragio restringido. Buscando una
representación de las minorías.
El mandato era representativo y su duración por cuatro años, si bien nunca se
consumió una legislatura completa.
Las Cortes, que se reunían dos veces al año, el primer periodo de sesiones de al
menos tres meses y el segundo de dos como mínimo, podían ser suspendidas por el
Presidente de la República con dos condiciones:
a) La suspensión no podía durar más de un mes en el primer periodo de sesiones ni
de quince días en el segundo.
b) Los periodos de sesiones no podías ser inferiores a los plazos mencionados.
Las Cortes podían ser disueltas por el Presidente de la República con ciertas
condiciones:
a) No más de dos veces durante su mandato como Jefe del Estado.
b) Debía acordarlo con un decreto motivado.
c) El decreto debía contener una convocatoria de elecciones en un máximo de 60
días, si no las Cortes serían repuestas de pleno derecho.
d) En caso de segunda disolución, el primer acto de las nuevas Cortes sería resolver
sobre la necesidad de dicha disolución, y sobre la continuidad o no del Presidente de
la República.
Funciones.
Eran tres, la legislativa, la presupuestaria y la de control político.
La iniciativa legislativa, que le estaba reconocida a las Cortes (podían ejercerla los
diputados individualmente), y al Gobierno.
El proceso de discusión y aprobación de la ley le correspondía a las Cortes, y al
Presidente de la República le correspondía la promulgación, con derecho de veto de las
leyes tramitadas por con carácter urgente que debían volver a las Cortes, que si la
aprobaban con mayoría de votantes de dos tercios obligaban a la promulgación por el
Presidente.
El Gobierno confeccionaba el Presupuesto y las Cortes los aprobaban. El
Presupuesto era anual, renovable por trimestres hasta un máximo de cuatro.

!33
 La Constitución disponía la anualidad del Presupuesto, su unidad y su anualidad, y
estaba liberado de la promulgación y también del veto del Presidente de la República
siendo ejecutado desde su aprobación por las Cortes.
En cuanto a la función de control, la Constitución estableció la obligación de
comparecer ante la Cámara cuando fuesen requeridos para ello. El Gobierno era
responsable ante las Cortes y cada uno de sus miembros era responsable de su gestión
ministerial. Esta responsabilidad se exigía mediante el voto de censura contra el Gobierno
a alguno de sus ministros. El Presidente del Gobierno y los ministros eran también
responsables por lo civil y por lo penal en caso de delito, los juzgaba el Tribunal de
Garantías Constitucionales, ejerciendo la acusación el Congreso.
El Presidente de la República.
El Presidente era elegido por un colegio electoral compuesto por todos los diputados y
un número igual de compromisarios elegidos por sufragio universal directo. Esto suponía
cierta dependencia parlamentaria del Presidente.
Debía ser español, mayo de cuarenta años, no ser ministro en activo, ni eclesiástico ni
miembro de la antiguas casa reales. La duración del mandato era por seis años y podía
ser reelegido pero en mandatos no consecutivos.
Sus atribuciones eran, además de las habituales, las siguientes:
a) Nombramiento y separación libre del Presidente del Gobierno y, a propuesta de
este, de los ministros.
b) Adopción de las medidas urgentes que exigiera la defensa de la integridad o la
seguridad de la nación, dando cuenta a las Cortes, para ello había de contar al menos
con el refrendo de al menos un miembro del Gobierno.
c) Promulgación de leyes y derecho de veto suspensivo, con limitaciones.
d) Aprobación a propuesta del Gobierno y por acuerdo unánime de decretos-leyes de
urgencia.
e) Suspensión y disolución de la Cortes.
El Presidente de la República podía ser depuesto mediante una propuesta de las tres
quintas partes de los miembros de la cámara.
Gobierno.
Estaba compuesto por un Presidente del Gobierno y por los ministros. Son
nombrados por el Presidente de la República, y sus funciones son:
a) El Presidente del Gobierno dirige y representa la política general de este.
b) El Consejo de Ministros elabora los proyectos de ley y el proyecto de Presupuesto,
aprueba los decretos, ejerce la potestad reglamentaria, delibera sobre los asuntos de
interés público, y llegado el caso, suspende las garantías constitucionales.
c) Los ministros dirigen la gestión de los servicios públicos asignados a sus
departamentos.
El Presidente del Gobierno despachaba con el de la República y con los ministros.
Relaciones entre las Cortes, el Presidente de La República y el Gobierno.
El Gobierno estaba sometido a una doble confianza, la del Jefe Del Estado, que los
había nombrado y la parlamentaria. El Presidente podía quitarlos en cualquier momento,
las Cortes mediante el voto de censura y el voto de confianza, el primero requería:

!34
 a) Ser propuesto por cincuenta diputados en escrito motivado.
b) Ser votado pasados 5 días de la presentación.
c) Ser aprobado por la mayoría absoluta de la Cámara.
Hubo dudas respecto al segundo, pero la doctrina interpretó que el modelo de
confianza parlamentaria del Gobierno era:
a) Nombrado por el Presidente de República, no necesitaba de aprobación
parlamentaria.
b) Solo se podía retirar la confianza mediante el voto de censura.
c) El sistema parlamentario no rechaza que a iniciativa gubernamental, el gobierno
se someta ante la Cámara a un voto de confianza.
Los actos del Presidente necesitaban el refrendo ministerial, si el cual eran nulos. El
Gobierno podía impedir todo acto presidencial del que discrepara.
Las Cortes por su parte estaban frenadas por las facultades de veto del Presidente,
de suspensión de sesiones y de disolución. Pero tras la segunda disolución, el Presidente
sería juzgado por las nuevas Cortes, y en su caso de puesto.
Uno de los errores constitucionales era que Presidente, Gobierno y Cámara podían
bloquearse mutuamente, lo que unido al sistema de partidos y a la irracional crispación
que entre ellos mantuvieron, provocó una enorme inestabilidad como demuestran las
diecisiete crisis ministeriales.
Tribunal de Garantías Constitucionales.
Fue la primera vez que este órgano se incluyó en nuestro sistema constitucional, pero
ni su composición ni sus funciones contentaron a nadie.
Estaba compuesto por:
1. Un presidente, designado por las Cortes
2. Los Presidentes del Consejo de Estado y del Tribunal de Cuentas.
3. Dos diputados designados por las Cortes.
4. Un representante de cada Región autónoma.
5. Dos miembros elegidos por el Colegio de Abogados.
6. Cuatro miembros elegidos por las Facultades de Derecho de España en entre sus
profesores.
Estaban legitimados para acudir a él una amplísima relación de órganos y estaba
abierto a la acción popular “de toda persona individual o colectiva, aunque no hubiera sido
directamente agraviada”.
Tenía jurisdicción en todo el territorio nacional, y era su competencia conocer de:
a) El recurso de inconstitucionalidad de las leyes.
b) Las consultas de inconstitucionalidad de las leyes que le dirigieran los Tribunales.
c) El recurso de amparo.
d) La necesidad de que las Cortes dictaran leyes de bases armonizadoras a las que
habrían de ajustarse las leyes regionales.

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 e) Los conflictos de competencias entre los poderes centrales y las regiones
autónomas y los surgidos entre estas, así como los habidos entre el Tribunal de
Cuentas y cualquier otro organismo.
f) Los poderes de los compromisarios coelectores del Presidente de la República
g) La responsabilidad criminal del Jefe del Estado, de los miembros del Gobierno, del
Presidente y de los Magistrados de Tribunal Supremo, y del Fiscal de la República
El Tribunal no resulto ni lo practico ni lo exquisito ni lo pacifico que resulta deseable en
todo órgano jurisdiccional.

SIGNIFICADO DE CONSTITUCIÓN Y DEL REGIMEN

Con lo expuesto hasta ahora estamos en condiciones de preguntarnos qué significó el
régimen de la República y la Constitución que la daba forma.
El sistema de partidos y su funcionamiento.
Los partidos políticos del momento, salvo en PSOE y la CEDA eran simples grupos de
notables sin ninguna consistencia. Había un pluralismo atomizado, poco consistente y con
distinto grado de aceptación del régimen republicano. Los partidos que aparecían y
desaparecían empezaron a estabilizarse en1933, con la hegemonía de la CEDA por la
derecha y del PSOE y otros grupos que conformaron el Frente Popular por la izquierda.
La inestabilidad del sistema de partidos, unida a la cuestión religiosa, al problema
regional y a los problemas sociales y económicos dio lugar a distintas formas de mayorías
parlamentarias:
a) Una mayoría republicana (izquierda y radical con derecha republicana).
b) Una mayoría laica en el primer bienio (izquierda y radicales) y religiosa en el
segundo (PNV, CEDA, y los radicales)
c) Una mayoría regional en el primer bienio (los partidos regionales y la izquierda) y
una mayoría estatal en el segundo (CEDA y radicales)
d) Una mayoría económica, de distinto signo cada bienio (Esquerra Catalana con la
izquierda, la Liga con la derecha, y basculando el PNV de un lado a otro en busca del
necesario apoyo para el Estatuto Vasco.
La crisis gubernamental, podía ocasionase en cualquier momento y era bien difícil
llevar a cabo un programa político general y coherente. Así se explican las diecisiete crisis
en cinco años.
El quebranto del sistema parlamentario.
El quebranto del juego parlamentario era frecuente y aceptado, reivindicado en el
triunfo y rechazado en la derrota.
El primer quebranto se produjo por la aprobación del Art.26 de la Constitución, ya
antes de la votación final la derecha se ausento de las Cortes y Alcalá Zamora dimitió
como Presidente del Gobierno.
El segundo quebranto se produjo en la campaña electoral de 1933 que gana la
derecha y vuelve a las Cortes a deshacer toda la legislación social y laica del primer
bienio, volviendo a regir las de la Monarquía cuando no las de la Dictadura, lo que supuso
un nuevo quebranto.
Surgió el riesgo de la conspiración y del fascismo cuando Calvo Sotelo en 1934 lidero
una derecha muy próxima al fascismo.
!36
 En 1935 la izquierda abandono el parlamento, el Partido Radical entro en el Gobierno
con la derecha y derogo todas las leyes sociales que ellos mismos habían votado en el
bienio interior.
Hubo fraccionamiento y turbulencia en las Cortes e inestabilidad en el Gobierno que
llevaron a la ineficacia del sistema y a ofrecer absurdamente razones a los enemigos del
Parlamento, de las libertades y de la democracia.
Periodos del régimen.
La Segunda República paso por cuatro periodos bien diferenciados:
1. Gobierno Provisional durante los meses que duró la labor constituyente.
2. Gobierno de la izquierda durante dos años a partir de la promulgación de la
Constitución. Intento un gobierno moderado que encontró una desproporcionada
oposición de la oligarquía tradicional, pero nunca llego a ocupar el poder real y el
económico, que estuvo siempre en mano de sectores vinculados al régimen caído.
- Hubo Frecuentes alteraciones del orden público,
- Conflictos Iglesia-Estado,
- Reforma inacabada del Ejército,
- Tensiones regionalistas,
- Insuficiente aplicación de la reforma agraria,
-Mala política de empleo y distanciamiento del proletariado, y en fin, una creciente
amenaza latente de autoritarismo por parte de la derecha.
- Se aspiró reformar, equivocando la estrategia y la intensidad, forzando los
problemas ideológicos y descuidando los estructurales (reforma agraria, banca,
régimen fiscal).
3. Gobierno de la derecha durante otros dos años, desde noviembre del 33 hasta
febrero de 1936. El llamado “bienio negro”, con el triunfo de la derecha se vuelve a
sentar en las Cortes las élites clásicas. La fuerte represión, los casos de corrupción,
etc. Crearon la unidad de la izquierda sobre la que se construyó el Frente Popular.
- Durante estos dos años, no mejoró el orden público,
- Mejoraron las relaciones Iglesia-Estado,
- Suspensión de reformas militares,
- Empeoramiento del problema regional,
- Contrarreforma agraria,
- Política económica muy conservadora,
- El riesgo del autoritarismo tomo cuerpo.
4. Gobierno del Frente Popular, desde febrero del 36 hasta el final de la guerra civil,
o hasta su inicio, según se mire. Se ultimó en Enero del 36, básicamente era una
coalición electoral, consistía en:
- Restablecimiento del imperio de la Constitución y la Ley del Tribunal de
Garantías Constitucionales.
- Promulgación de leyes orgánicas, municipal y provincial.
- Revisión de la Ley de Orden Público, con mayores garantías.
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 - Reorganizar la Justicia con restricción del fuero militar.
- Aceleración de la reforma agraria, mejor política agraria y fiscal para el campo sin
nacionalización de la tierra.
- Política industrial proteccionista.
- Programa de obras públicas para compensa la falta iniciativa privada.
- Mayor intervención estatal en el Banco de España y mayor control de la banca
privada, sin llegar a la nacionalización.
- Reforma fiscal.
- Revisión de la legislación social.
- Aceleración de la inversión en la enseñanza.
Era un programa reformista, no revolucionario, que radicalizo a la derecha y que
desemboco cinco meses más tarde en una larga guerra civil que produjo la destrucción
del país y un millón de muertos, que dio el triunfo a las fuerzas totalitarias.


!38
TEMA XX.- El régimen de Franco Bahamonde.
EVOLUCION HISTORICA DEL REGIMEN DE FRANCO BAHAMONDE
Se pueden detectar cuatro etapas bastante definidas:
1º - 1936-1942 Periodo bélico-totalitario
2º - 1942-1955 Periodo pro-aliados
3º - 1955-1966 Desarrollo económico e institucional
4º - 1967-1975 Crisis del régimen
Periodo bélico-totalitario.
a) Organización política.
En 1939, el régimen republicano, vencido, dejó un vacío institucional que el vencedor
de la guerra tuvo que llenar conforme a un nuevo esquema ideológico.
Los vencedores establecieron un nuevo sistema que en nada se pareciese al anterior.
Donde había libertad trajeron autoritarismo, Donde había reparto de poderes,
concentración. Donde había desorden, disciplina.
Siempre se contó con una estructura mínima de poder que se concentró en el general
Franco Bahamonde, y todo cuanto se legisló tenía este único y exclusivo principio y fin.
El origen bélico del nuevo Estado determinó que el Ejército fuese su estructura básica
y que fueran militares los hombres más próximos al Caudillo. Militar fue el primer órgano
de poder insurrecto, La Junta de Defensa Nacional, que mediante decreto nombró a
Franco Jefe del Estado Español y Generalísimo del Ejército otorgándole todos los poderes
del nuevo Estado, esquema este que se mantuvo vigente hasta la muerte del beneficiario.
En su primer decreto de 1.Octubre.1936 creó La Junta Técnica que era un Gobierno
de Guerra para ayudarle en la misma y en la gobernabilidad de los territorios ganados.
Decreto creo un único partido al que llamó Movimiento, formado por la Falange y las
demás fuerzas que le apoyaron en la insurrección, se nombró a si mismo Jefe del
Movimiento, asumiendo la más completa autoridad y siendo responsable, únicamente
ante Dios y ante la Historia, Estatuto de poder que mantuvo inalterable hasta su muerte.
b) Política social y organización sindical.
En 1938 se promulgó el Fuero del Trabajo, expresión ideológica del nuevo régimen,
inspirado en la tradición católica, la justicia social y en el Imperio. Se prohibieron las
huelgas, los sindicatos obreros, creando el Sindicato Vertical, de afiliación obligatoria
dirigido por la Falange.
c) Derechos y libertades
Prohibidas las huelgas y la libertad de asociación política y sindical, se dictó la Ley de
Prensa en 1938 que acentuó el carácter antiliberal y totalitario del régimen.
La Ley de Responsabilidades Políticas de 1939 y la Ley de Seguridad del Estado de
1941 dieron cobertura legal a una durísima depuración que llenó las cárceles cuando no
los cementerios y que lanzó al exilio a la intelectualidad española.
El resultado fue la instauración de un régimen totalitario y fascista cuyos rasgos
esenciales fueron:

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 1. El monismo político. Ninguno de los tres componentes del régimen, El Movimiento,
La Iglesia y El Ejercito consiguió imponerse a los demás. Franco busco siempre ese
equilibrio entre los tres pilares.
2. Ese equilibrio entre los diversos sectores facilitó una extraordinaria concentración
de poder en un Caudillo que se dice carismático e irresponsable.
3. Se reprimió a la disidencia y se controló lo medios de comunicación.
4. En la Guerra Mundial se pasó de la neutralidad inicial a la “no beligerancia” pero
enviando la División Azul al frente de Alemania, y para acabar abandonando a su
suerte a los alemanes.
5. Buscó y logro el apoyo de la Iglesia, que llamó Cruzada a la rebelión militar, a
cambio de privilegios fiscales, penales, enseñanza, etc.
Periodo pro-aliados: 1942-1955
En 1942 cambia el giro de la guerra mundial hacia la victoria aliada. Temiendo
represalias inicia una política de acercamiento a los aliados y retira la División Azul.
Legislación fundamental y creación de instituciones
Franco comienza a prescindir de los políticos más marcadamente fascistas en que se
había apoyado hasta ese momento y empieza a dar entrada a hombres procedentes de
organizaciones católicas. Fue creando instituciones como las leyes de Cortes, del
Referendo Nacional, de Sucesión, el Fuero de los Españoles, que sin menguar su poder
dieran una imagen menos totalitaria del régimen.
a) Ley constitutiva de las Cortes.
Se publica el 17 de Julio de 1942 crea mediante ley las Cortes Españolas como un
órgano colaborador suyo.
La potestad legislativa continuaba en el Jefe del Estado.
b) Fuero de los Españoles.
Con este otro guiño a los aliados, en 1945 pretendió hacer una declaración de
derechos, con demasiadas peculiaridades:
1. No podía ser aplicada por los Tribunales, le faltaba un desarrollo legislativo que no
se produjo o fue muy restrictivo.
2. Seguía sin reconocer el derecho de asociación política y sindical ni el derecho de
huelga.
3. Proclamaba la confesionalidad católica del Estado.
4. Su vigencia podía ser suspendida por decreto-ley sin control político.
c) Ley del Referendo Nacional
Unos meses más tarde dicta la Ley del Referendo Nacional con sufragio universal al
contrario que las Cortes o los Ayuntamientos. Se utilizó en tres ocasiones (Ley de
Sucesión en 1947, Ley Orgánica del Estado en 1966, y Ley para la Reforma Política en
1976) con resultado tan manipulado que el referendo ha quedado como una institución
desprestigiada y autocrática.
d) Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado

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 Con esta Ley, votada en Referendo en Julio del 1947, Franco bloqueó una importante
corriente monárquica que D. Juan de Borbón, hijo de Alfonso XIII, había organizado en
torno a sí, y daba además la apariencia del próximo fin del régimen.
España se constituía en Reino, católico, social y representativo, manteniendo Franco
la Jefatura del Estado y estableciendo un mecanismo de sucesión.
La Ley creaba dos órganos: el Consejo del Reino y el de la Regencia, que al final
funcionaron.
Confirió rango de Leyes Fundamentales a la Ley de Sucesión, a la de las Cortes, la
del Fuero, y a la del Referendo, con lo que aparentó una democracia cuando el régimen
seguía siendo básicamente el mismo, de partido único, sindicato obligatorio, legislador
dictatorial, represión de las libertades públicas, anticomunismo, anti-republicanismo,
antiliberalismo, así como nacional-catolicista.
El aislamiento internacional y su progresiva superación.
No obstante los guiños hechos hacia los aliados, a España le fue negada la
incorporación a la ONU, que recomendó en 1946 a sus miembros la retirada de
embajadores sumiendo al país en una década de aislamiento internacional.
Franco respondió con magnas concentraciones de adhesión a su persona y con
proclamas anticomunistas y con la Ley de Sucesión, que al final, con la guerra fría entre
USA y la URSS le sirvieron para presentarse como aliado anticomunista, llegando a un
acuerdo económico y militar con EEUU que necesitaba establecer en la península bases
militares y logrando el ingreso en la ONU.
Periodo de desarrollo económico e institucional: 1955-1966
Crecimiento económico y proceso de desideologización.
Esta apertura al exterior trajo una crisis por el enfrentamiento entre quienes querían
acelerar el establecimiento de un régimen constitucional y quienes defendían el régimen
surgido de la Guerra Civil, o lo que es lo mismo entre los que querían favorecer el
crecimiento económico sobre bases más liberales y quienes querían permanecer en la
autarquía agraria.
Venció la primera opción, se desplazó a la Falange y se incorporó al Gobierno a un
grupo de tecnócratas, muchos del Opus Dei.
La entrada de capital extranjero, más las divisas procedentes del incremento del
turismo y las remesas de los emigrantes favorecieron la inversión y varios Planes de
Desarrollo. El crecimiento económico fue desordenado, especulador y altamente
inflacionista.
El régimen se presenta ahora con rasgos nuevos, con el desarrollo como panacea, el
consumo como conducta, los expertos como conductores y el europeísmo como
apelación
Básica de este periodo.
En este periodo liberalizador de modernizó la Administración, se abrió algo el régimen
de prensa y se culminó la legislación fundamental con la Ley Orgánica del Estado.
a) Ley de Principios Fundamentales del Movimiento.
Aunque la crisis de 1956-1957 se saldó con el desplazamiento de la Falange por los
tecnócratas, Franco no quería perder sus principales apoyos originarios, por ello dicto la
Ley de Principios Fundamentales del Movimiento que quería dar consistencia del régimen

!41
en un momento de crecimiento económico y relativo abandono de la autarquía. Poco
después se solicitaba el ingreso en la C.E.E.
b) Legislación administrativa.
La Administración se modernizo, con las siguientes leyes entre otras:
1. Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956
2. Ley del régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957
3. Ley de Procedimiento Administrativo de 1958
4. Ley de régimen Jurídico de las Entidades Autónomas de 1958
5. Ley General Tributaria de 1963
c) Legislación política
Tratando de cohesionar la perdurabilidad del régimen con el modelo económico y la
demanda de liberalización de la sociedad española, y dentro de los vaivenes clásicos del
Franquismo de distaron la Ley de Asociaciones de 1964 y la de Prensa de 1966,
ciertamente liberalizadoras en contraste con las de Ley de Orden Público de 1959 y la que
creaba el tribunal del mismo nombre, de 1963
d) Ley Orgánica del Estado.
Esta Ley Fundamental coronaba el proceso de institucionalización del régimen,
modificaba las Leyes Fundamentales, eliminaba los párrafos más totalitarios del Fuero del
Trabajo y fortalecía al Consejo del Reino.
Crisis del régimen: 1967-1975
Cuando la Ley Orgánica del Estado entra en vigor en enero del 1967 surge la
necesidad del cambio y la modernización, había que preparar al Estado para la muerte del
Caudillo y para entrar en la C.E.E. pero sin desnaturalizar lo inalterable del régimen y no
ganarse la enemistad de los celadores de la ortodoxia, por ello, dicha L.O.E. confirmaba la
potestad legislativa del Jefe del Estado, que continuo ejerciendo.
El proceso de modernización terminaría por arrollar al régimen. La irrupción del
capitalismo salvaje, el enorme éxodo rural, el crecimiento desordenado de ciertas
ciudades, favorecieron el surgimiento de una clase obrera industrial y de servicios que
planteaba problemas que el régimen solo sabía reprimir, poniendo de relieve el desfase
entre economía y política y entre sociedad y aparato estatal.
En 1969 se declaraba el Estado de Excepción, en 1970 el Proceso de Burgos, nuevos
Estados de Excepción.
La Iglesia, uno de los pilares del Franquismo fue distanciándose del aparato,
mostrándose en ocasiones críticos con el régimen y próximos a una oposición que
empezaba a ser visible.
En 1969 el Caudillo designo sucesor, como Rey, a D, Juan Carlos de Borbón y en
1973 se desdoblaron la Jefatura del Estado y la Presidencia del Gobierno que decayó en
el Almirante Carrero Blanco, que fue asesinado por ETA seis meses más tarde.
El asesinato de Carrero Blanco precipitó la descomposición del régimen, en los
siguientes dos años hubo más crisis de Gobierno y más huelgas que en cualquier Estado
europeo demoliberal. Los escándalos financieros sin esclarecer, los indultos del Caudillo a
ministros implicados, la crisis de salud de Franco y la necesidad general de libertad
hicieron que los sindicatos obreros, todavía ilegales, y unidos a partidos políticos
históricos clandestinos salieran a la calle en huelgas ilegales.
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 La más grave crisis se produjo en 1975 con la ejecución de varias penas de muerte
en medio de una fuerte presión internacional para su conmutación que llevo a numerosos
países a retirar sus Embajadores. Un mes más tarde moría Franco Bahamonde.

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