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Principios del Derecho Administrativo Sancionador
Índice
Introducción
1. Ius Puniendi del Estado
2. La potestad sancionadora
3. Potestad sancionadora en la Ley N.° 27444
4. Sujetos del procedimiento administrativo sancionador
4.1. Autoridad administrativa
4.2. Infractor / Particular
5. Los principios de la potestad sancionadora
5.1. Principio de legalidad
5.1.1. Relación con el principio de tipicidad
5.2. Principio de debido procedimiento
5.3. Principio de concurso de infracciones
5.3.1. Tipos de concursos de delitos
5.4. Principio de continuación de infracciones
5.5. Principio de causalidad
5.5.1. Principio de personalidad de las sanciones
5.6. Principio de presunción de licitud
5.7. Principio de culpabilidad
5.7.1. Relación con otros principios del derecho sancionador
5.8. Principio de non bis in ídem
5.8.1. Vertiente procesal
5.8.2. Vertiente material o sustantiva
5.9. Principio de tipicidad (o taxatividad)
5.10. Principio de irretroactividad
5.11. Principio de razonabilidad (o proporcionalidad)
Introducción
2
La modernización pública tiene como uno de sus pilares la simplificación
administrativa y esta tiene como propósito identificar y eliminar requisitos,
exigencias y formalidades innecesarias en los procedimientos administrativos y
reducir los tiempos de espera, pero ello debe respetar los principios y demás
preceptos legales establecidos en la norma base del derecho administrativo en
nuestro sistema jurídico.
Por lo tanto, las sanciones administrativas tienen un régimen peculiar dentro del
conjunto de la actividad de las Administraciones públicas que se caracteriza por
ofrecer más garantías a los ciudadanos que las que tienen ante otros tipos de
actuaciones administrativas: unas garantías parcialmente similares a las del
Derecho penal y procesal penal.
Las referidas garantías se ven reflejadas en los principios que rigen la potestad
sancionadora administrativa, sobre estos se trata el presente libro virtual.
1. Ius Puniendi del Estado
3
El ius puniendi, es la expresión latina referida a la facultad de punir, de sancionar o
castigar que ostenta el Estado, figura como una de ellas, y es ejercido por aquellos
órganos que cuentan con la atribución específica.
Asimismo, el ius puniendi del Estado, se puede apreciar (en su larga evolución) en los
estados absolutistas y liberales. En el primero, el ius puniendi devino en reflejo del
poder arbitrario de los gobernantes (reyes), donde el castigo era utilizado como
instrumento de perpetuo sometimiento de sus súbditos y como medio para el logro de
una ilimitada prevención general. El poder arbitrario de los reyes, lindando con la
tiranía de provocó que los ciudadanos se rebelaron. En el segundo, adquiere otra
percepción, ya no a la prevención general sin límites, sino a la reducción de los
amplios marcos en los que se encerraba inicialmente el poder punitivo estatal
(asegurándose las garantías individuales de cada ciudadano).
En el mismo sentido, para ahondar en la fundamentación original del poder punitivo del
Estado, habrá que situarse en el contrato social, de acuerdo al cual, los hombres
reunidos entre sí y en aras de asegurar el goce de la libertad y los derechos que le son
propios, suministran la organización política de sus vidas y de la sociedad civil,
quedando reservado en el Estado el ejercicio de la violencia, en tanto le corresponda,
el deber de proteger a aquellos que en su favor y a ese fin, renunciaron a sus
derechos individuales. A partir de ese momento queda sentado el posterior desarrollo
histórico que caracterizaría al poder punitivo.
El inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú de 1993 prescribe la
observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Así también, señala que
1
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 00033-2007-PI/TC
2
HURTADO POZO, José. (2005) Manual de Derecho Penal Lima: Ed. Grijley, pp.10.
3
Corte Constitucional de Colombia, Sentencias N.° 160/1998
4
Corte Constitucional de Colombia, Sentencias N.° 853/2005.
5
DANÓS ORDOÑEZ, Jorge. (2018) Comentarios a propósito de los quince años de vigencia de la
Ley de Procedimiento Administrativo General. En ―Justicia y Derechos Humanos‖, Revista del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, N.°1,
ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni
sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por 4
órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto,
cualquiera sea su denominación. Este precepto constitucional ha sido asimilado
también en la Ley N.° 27444 explícitamente en el inciso 2 del artículo 248 bajo el
Principio del Debido Procedimiento.
Si bien es cierto, que así como el ius puniendi del Estado puede manifestarse en
distintas intensidades pues el grado de severidad sancionadora puede variar en
proporción directa a la gravedad del delito cometido, también es posible que las
condiciones en que el individuo debe cumplir la pena puedan ser distintas en atención
a las particulares circunstancias que rodean el caso de cada administrado6
6
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el expediente N.° 00033-2007-AI/TC
7
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el expediente N.° 02050-2002-AA/TC
En el mismo sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha
pronunciado8, ―[…] las sanciones administrativas, disciplinarias o de naturaleza 5
análoga son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que
tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas […]‖. Los referidos ámbitos del
derecho sancionador se aprecian en el siguiente gráfico.
Derecho Penal
Decrecho
Sancionador
(ius puniendi) Derecho Sancionador de
Derecho Consumo. Derecho
Administrativo Sancionador Tributario.
Sancionador Derecho Sancionador de
Libre Competencia,etc.
La aplicación de los principios del Derecho Penal al ámbito del Derecho Administrativo
Sancionador no se justifica por el reconocimiento del Derecho Penal como su rama
matriz, sino porque aquellos son lineamientos generales de un único ius puniendi del
Estado. En ese sentido, existe justificación para que los principios e instituciones que
caracterizan al Derecho Penal puedan ser aplicados, con los debidos matices, al
ámbito sancionador administrativo en cuanto resulte útil.
2. La potestad sancionadora
8
Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso López Mendoza vs. Venezuela, sentencia
del 1 de setiembre de 2011
9
Resolución N° 03340-2012-SERVIR/TSC-Primera Sala
De acuerdo, con Ossa Arbelaez10 -la potestad sancionadora- es una atribución propia
de la administración que se traduce en la posibilidad jurídica de la imposición de 6
sanciones a particulares y aún a los funcionarios que infringen sus disposiciones, o a
sus servidores que, en el ejercicio de sus funciones, transgreden sus mandatos o
desconocen sus prohibiciones.
Cabe mencionar que la Consulta Jurídica N.° 034-2017- DGNCR14, señala que la
potestad sancionadora, que ostentan las entidades de la Administración Pública, se
encuentra sujeta a que la responsabilidad subjetiva sea la regla general al momento
de establecer infracciones y las consecuentes sanciones administrativas; mientras que
la responsabilidad objetiva será la excepción en tanto sea prescrita por ley o decreto
legislativo.
Es sustancial dejar en claro que toda Entidad de la Administración Pública debe contar
con la potestad sancionadora –establecida explícitamente- para imponer una
determinada sanción; es decir, esta atribución debe ser establecida por una norma con
rango de ley, para que sea válido (en un primer plano)15. La validez de las sanciones
10
OSSA ARBELAEZ, Jaime, Derecho administrativo sancionador. Hacia una teoría general y una
aproximación para su autonomía, Colombia, Legis, 2000, p. 126.
11
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el expediente N.° 01003-1998-AA/TC
12
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el expediente N.° 01514-2010-AA/TC
13
Para mayor información, puede revisarse los fundamentos de las Resoluciones Nº 2379-
2009-TC-S3, Nº 129-2010-TC-S3, entre otras.
14
Desarrollado por Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos-
15
Esta es una regla de la Potestad Sancionadora Administrativa, que también se aplica a las
Entidades bajo el ámbito de la normativa de contrataciones del Estado.
que las entidades de la Administración Pública aplican bajo la potestad sancionadora,
refiere que esta debe encontrarse sometida a determinados principios, de conformidad 7
con el artículo 230 de la Ley N.° 27444, entre los que destacan el Principio de
Legalidad y el Principio de Tipicidad16.
En efecto, conforme dispone el numeral 1 del artículo 230 de la Ley N.° 27444, sólo
por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la
consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción
son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a
disponer la privación de libertad.
Por lo tanto, el principio de legalidad es una regla de competencia para dos aspectos
de la potestad sancionadora: para la atribución de la competencia sancionadora a una
entidad pública y para la identificación de las sanciones aplicables a los administrados
por incurrir en ilícitos administrativos18. Ambos aspectos -la atribución de potestad
sancionadora y la identificación de la infracción administrativa- sólo pueden ser
abordados por normas con rango de ley. Por tanto, será la Ley la que defina si una
entidad pública puede o no sancionar a un administrado, y con qué tipo de
mecanismos se llevará a cabo este procedimiento sancionatorio que funcionen
también como mecanismo de control social.
16
Consulta Jurídica Nº 013-2015-JUS/DGDOJ. Resuelto por Dirección General de Desarrollo
Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
17
GUZMÁN NAPURÍ, Christian (2011). Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento
Administrativo. Primera Edición. Lima: Ediciones Caballero Bustamante, pp. 35 y 36.
18
MORÓN URBINA, Juan Carlos (2013). Los principios delimitadores de la potestad sancionadora
de la Administración Pública en la ley peruana. En Revista Advocatus Nº 13. Lima: Universidad
de Lima. 201, pp. 238
19
LÓPEZ RAMÓN, Fernando. (1998) Límites constitucionales de la autotutela administrativa. En:
Revista de Administración Pública Núm. 115. Enero-abril, pp. 58.
20
SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. (2000) Principios de Derecho Administrativo. Volumen II.
Madrid: Centro de Estudios Ramón Areces, pp. 371 y 372.
21
De acuerdo a lo planteado en la Sentencia 77/1983 del Tribunal Constitucional de España
emitida el 3 de octubre de 1983 que señala lo siguiente: «No cabe duda que en un sistema en
que rigiera de manera estricta y sin fisuras la división de los poderes del Estado, la potestad
sancionadora debería constituir un monopolio judicial y no podría estar nunca en manos de la
Administración, pero un sistema semejante no ha funcionado nunca históricamente y es lícito
- No recargar en exceso a la administración de justicia con la atención de ilícitos de
menor gravedad. 8
- Dotar de mayor eficacia al aparato represivo respecto de los ilícitos menores.
- Promover mayor inmediación de la autoridad sancionadora respecto de los
administrados sancionados.
Por último, si bien la facultad de las entidades administrativas para aplicar una sanción
administrativa no se encuentra expresamente reconocida en la norma constitucional, el
Tribunal Constitucional ha afirmado que esta constituye una manifestación del ejercicio
de la potestad sancionatoria de la Administración22.
dudar que fuera incluso viable, por razones que no es ahora momento de exponer con detalle,
entre las que se pueden citar la conveniencia de no recargar en exceso las actividades de la
Administración de Justicia como consecuencia de ilícitos de gravedad menor, la conveniencia
de dotar de una mayor eficacia al aparato represivo en relación con ese tipo de ilícitos y la
conveniencia de una mayor inmediación de la autoridad sancionadora respecto de los hechos
sancionados. Siguiendo esta línea, nuestra Constitución no ha excluido la existencia de una
potestad sancionadora de la Administración, sino que, lejos de ello, la ha admitido en el art.
25.1, aunque, como es obvio, sometiéndola a las necesarias cautelas, que preserven y
garanticen los derechos de los ciudadanos».
22
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N° 1654-2004-AA/TC.
23
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Guía práctica sobre el procedimiento
administrativo sancionador, Segunda edición (2017)
24
Resuelto por Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos.
25
Desarrollada por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico del Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos.
26
Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General.
finalidad determinar la comisión o no de una infracción administrativa para poder
acreditar la responsabilidad del administrado, a quien se le podrá aplicar la sanción 9
correspondiente.
Asimismo, sin ánimo de proponer una definición, conviene precisar que el objeto del
procedimiento administrativo sancionador es investigar y, de ser el caso, sancionar
supuestas infracciones cometidas como consecuencia de una conducta ilegal por
parte de los administrados. Si bien la potestad de dictar sanciones administrativas al
igual que la potestad de imponer sanciones penales, derivan del ius puniendi del
Estado, no pueden equipararse ambas, dado que no sólo las sanciones penales son
distintas a las administrativas, sino que los fines en cada caso son distintos
(reeducación y reinserción social en el caso de las sanciones penales y represiva en el
caso de las administrativas). A ello hay que agregar que en el caso del derecho
administrativo sancionador, la intervención jurisdiccional es posterior, a través del
proceso contencioso administrativo o del proceso de amparo, según corresponda.27
Por ello, la Ley N.° 27444 consigna los lineamientos esenciales de lo que podríamos
llamar un procedimiento administrativo sancionador general y a la vez establece un
conjunto de reglas generales sustantivas, compuesto por una relación de principios y
otras instituciones, válidas para la aplicación de cualquier régimen sancionador
sectorial especial, es decir consagra lo que virtualmente podría denominarse la parte
general del Derecho Administrativo Sancionador28.
En ese entender, el TUO de la Ley N.° 27444 en su artículo 254, diferencia las fases
instructora y resolutiva del procedimiento sancionador, y a su vez, el artículo 255 de la
misma norma, establece una serie de actuaciones propias de cada fase. Si bien el
espíritu de la norma es tener dos fases separadas, esto no afecta a que el
procedimiento sea una unidad.
Los sujetos activos del poder, entidades con potestad sancionadora, se ciñen a las
siguientes disposiciones, para el desarrollo del procedimiento administrativo
sancionador29:
27
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° N.° 01873-2009-PA/TC
28
DANÓS ORDOÑEZ, Jorge. (2018) Comentarios a propósito de los quince años de vigencia de la
Ley de Procedimiento Administrativo General. En ―Justicia y Derechos Humanos‖, Revista del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, N.°1.
29
A modo de resumen, el procedimiento sancionador siempre se inicia de oficio, es decir, de
impulso por parte de la autoridad administrativa. Contando con una etapa de averiguaciones
previas antes de dar inicio al procedimiento. Luego de esto se tiene que dar cuenta de las dos
fases en la primera que consiste en que la autoridad instructora notifica el cargo al
administrado, hace sus descargos, da lugar a la actuación probatoria y finalmente formula una
propuesta de Resolución. En la segunda etapa es decir sobre la autoridad decisora notificará al
administrado, tanto los promotores como los denunciados y por tanto dan lugar a la alegación
final. En este sentido se emite la Resolución y el administrado puede acudir a usar alguno de
los recursos administrativos impugnativos (reconsideración, apelación o revisión) siempre y
cuando se encuentre dentro del plazo para hacerlo. Admitido a trámite dicho recurso se da
―1. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o
como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades 10
o por denuncia.
2. Con anterioridad a la iniciación formal del procedimiento se podrán realizar
actuaciones previas de investigación, averiguación e inspección con el objeto de
determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen su
iniciación.
3. Decidida la iniciación del procedimiento sancionador, la autoridad instructora del
procedimiento formula la respectiva notificación de cargo al posible sancionado, la que
debe contener los datos a que se refiere el numeral 3 del artículo precedente para que
presente sus descargos por escrito en un plazo que no podrá ser inferior a cinco días
hábiles contados a partir de la fecha de notificación.
4. Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o sin él, la autoridad que instruye
el procedimiento realizará de oficio todas las actuaciones necesarias para el examen
de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para
determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad susceptible de sanción.
5. Concluida, de ser el caso, la recolección de pruebas, la autoridad instructora del
procedimiento concluye determinando la existencia de una infracción y, por ende, la
imposición de una sanción; o la no existencia de infracción. La autoridad instructora
formula un informe final de instrucción en el que se determina, de manera motivada, las
conductas que se consideren probadas constitutivas de infracción, la norma que prevé
la imposición de sanción; y, la sanción propuesta o la declaración de no existencia de
infracción, según corresponda.
Recibido el informe final, el órgano competente para decidir la aplicación de la sanción
puede disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que las
considere indispensables para resolver el procedimiento. El informe final de instrucción
debe ser notificado al administrado para que formule sus descargos en un plazo no
menor de cinco (5) días hábiles.
6. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el procedimiento será
notificada tanto al administrado como al órgano u entidad que formuló la solicitud o a
quién denunció la infracción, de ser el caso.‖
Segunda Instancia
Documento que
contiene imputación
de cargos al servidor
Fases:
1. Imputación de cargos. El procedimiento administrativo sancionador (PAS) se inicia
con la notificación de la resolución de imputación de cargos al administrado
investigado, la cual contiene una descripción clara de los actos u omisiones que
pudieran constituir infracciones administrativas, las normas que tipifican dichos actos
y las sanciones que correspondería imponer. La imputación de cargos es efectuada
por la Autoridad Instructora, en base al Informe de Supervisión elaborado por la
Dirección de Supervisión.
2. Presentación de los descargos. En un plazo de veinte (20) días hábiles, el
administrado imputado puede presentar sus descargos y solicitar el uso de la palabra,
si lo considera conveniente.
3. Actuación de pruebas. La Autoridad Instructora puede disponer, de ser el caso, la
actuación de pruebas, de oficio o a pedido de parte.
4. Informe Final de Instrucción. La Autoridad Instructora emitirá el Informe Final de
Instrucción, exponiendo sus conclusiones sobre la comisión o no de infracciones
administrativas, las sanciones que correspondan, el archivo del expediente y las
medidas correctivas a ser dictadas, según sea el caso. En caso se determine la
existencia de infracciones el Informe Final de Instrucción se notificará al administrado,
otorgándole un plazo no menor de cinco (5) días hábiles para que presente sus
descargos.
5. Informe oral. La Autoridad Decisora puede, de oficio o a solicitud de parte, citar a las
partes a la audiencia de informe oral, a efectos de que expongan los argumentos que
sustentan sus posturas.
6. Resolución de sanción. La Autoridad Decisora emitirá pronunciamiento final
determinando la existencia o no de responsabilidad administrativa respecto de cada
uno de los hechos imputados. En caso se declare la responsabilidad del
administrado, este podrá cumplir con las medidas impuestas o presentar un recurso
de reconsideración o apelación.
7. Apelación. Si el administrado no se encuentra de acuerdo con la sanción o la medida
correctiva impuesta, dispone de un plazo de quince (15) días hábiles para interponer
el Recurso de Apelación, el cual será resuelto por el Tribunal de Fiscalización
Ambiental. El referido Tribunal podrá confirmar, revocar o declarar la nulidad, parcial
o total de la resolución apelada.
30
Opinión jurídica desarrollada en el marco del Decreto Legislativo Nº 1272, Decreto
Legislativo que modifica la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y
deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo.
énfasis de que se trata de autoridades distintas y no de distintos órganos o unidades
orgánicas. 12
Ahora bien, como se ha señalado, si bien el espíritu de la norma es tener dos fases
separadas en el mismo procedimiento sancionador, a cargo de dos autoridades
distintas, el instructor y el decisor; lo cierto es que la norma no impide expresamente
que el instructor también pueda tener facultades de autoridad que realiza actividad
administrativa de fiscalización, siendo que ello depende del mismo diseño institucional
y el presupuesto de cada entidad. Ello, en la medida que como se señaló la actividad
de fiscalización no conforma una tercera etapa dentro del procedimiento administrativo
sancionador, sino que es una función aparte.
31
Consulta Jurídica Nº 006-2017-JUS/DGDOJ, Opinión jurídica desarrollada en el marco del
Decreto Legislativo Nº 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio
Administrativo.
32
Consulta Jurídica Nº 006-2017-JUS/DGDOJ. Opinión jurídica desarrollada en el marco del
Decreto Legislativo Nº 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio
Administrativo.
patrimonio de los ciudadanos es muy superior a la del resto de las actividades que la
Administración desarrolla33. 13
En esa línea, el numeral 229.2 del artículo 229 de la Ley N.° 2744 establece la
aplicación supletoria34 de las disposiciones del capítulo II de la referida Ley, en materia
sancionadora a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales, las cuales
―deben observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora
administrativa a que se refiere el artículo 230, así como la estructura y garantías
previstas para el procedimiento administrativo sancionador.‖.
Por ello, corresponde apuntar, que queda de manifestó que las disposiciones
contempladas en la Ley N.° 27444, son supletoriamente aplicables a lo no previsto por
la normativa de contrataciones del Estado en materia sancionadora.
33
SANTAMARÍA PASTOR, Juan. (2000) Principios de Derecho Administrativo. Volumen II. Madrid:
Centro de Estudios Ramón Areces, pp. 401.
34
La aplicación supletoria de una ley respecto de otra procede para integrar una omisión en la
ley o para interpretar sus disposiciones en forma que se integren con otras normas o principios
generales contenidos en otras leyes. Así, para que opere la supletoriedad es necesario que: a)
el ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o
normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica,
total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos; b) la ley a suplir no
contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o,
aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule de manera deficiente; c) esa omisión o
vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la
controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas
que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y, d) las normas aplicables
supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con
sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.
35
Resuelto por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico del Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos
señala que existirá un órgano o unidad orgánica instructora y otra sancionadora, sino
que señala que se trata de una autoridad para cada fase. 14
El inciso 1 del artículo 255 del TUO de la Ley N.° 27444, establece que el
procedimiento administrativo sancionador se inicia siempre de oficio, ya sea por propia
iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos
o entidades o por denuncia. De lo que se colige que el procedimiento sancionador
cuenta con 2 partes: la autoridad sancionadora a quien expresamente se le ha
atribuido la potestad sancionadora y el administrado a quien se le atribuye la
infracción.
Autoridad
Infractor
36
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 00156-2012-PHC/TC,
37
Informe Jurídico N.° 007-2015-JUS/DGDOJ, desarrollado por Dirección General de
Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
38
Consulta Jurídica N.° 006-2014-JUS/DGDOJ, resuelto por Dirección General de Desarrollo
Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
Ahora bien, el procedimiento sancionador en general, establece una serie de pautas
mínimas comunes para que las entidades administrativas con competencia para la 16
aplicación de sanciones a los administrados, la ejerzan de manera previsible y no
arbitraria39.
En ese sentido, Morón Urbina41, señala que este principio se encierra una regla de
reserva de competencia para dos aspectos de la potestad sancionadora, por un
lado, dirigida a la atribución de la competencia sancionadora a una entidad pública
y del otro, destinado a la identificación de las sanciones aplicables a los
administrados por incurrir en ilícitos administrativos. Conforme a ella, ambos
aspectos de la materia sancionadora solo pueden ser abordados mediante normas
con rango de ley, quedando absolutamente vedado que una norma infralegal
pretenda asignar la competencia sancionadora o determinar las sanciones a aplicar
sobre los administrados en sede administrativa.
39 o
Resolución N. 00488-2013-SERVIR/TSC-Segunda Sala.
40
Sentencias del Tribunal Constitucional sobre los Expediente: N.° 00197-2010-PA/TC, N.°
2192-2004-AA/TC, N.° 00156-2012-PHC/TC, N.° 3954-2006-PA/TC, entre otras
41
MORÓN URBINA, Juan Carlos. (2014) Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Décima edición. Lima: Gaceta Jurídica pp. 752
Es por ello, que el principio de legalidad impone42 tres exigencias43 para evitar
vulnerar los derechos de los administrados: la existencia de una ley (lex scripta), 17
que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex previa), y que la ley describa un
supuesto de hecho estrictamente determinado - ley incluya preceptos jurídicos con
suficiente grado de certeza- (lex certa), de manera tal que sea posible prever la
responsabilidad y la eventual sanción e aplicable a un caso concreto.
Respecto del aspecto formal, en la doctrina peruana Peña Cabrera y Jiménez Vivas
señalan que el orden formal, refiere a a dos aspectos: primero, desde un aspecto
procesal, que el administrador y/o el sujeto infractor, sólo puede ser sancionado por
aquellos procedimientos previstos taxativamente en la Ley, de acuerdo a las reglas
del debido proceso y, segundo, que la regulación de la conducta reputada como
―infracción administrativa‖, ha de estar regulada en una norma con rango de Ley.
De recibo, la potestad sancionadora estatal es una facultad que recae
exclusivamente en el Parlamento, pues la expedición de las leyes, es competencia
soberana del Congreso. La sanción de conductas punitivas por parte del Poder
Ejecutivo, mediando Decretos Legislativos, supone una declinación del Parlamento,
que no se ajusta a los valores esenciales de un Estado de Derecho44.
Los referidos autores, señalan respecto del aspecto material, que la acción u
omisión que da lugar a la infracción administrativa, este regulada por Ley, al
momento de su comisión. Siendo que el Tribunal Constitucional ha establecido que
el principio de legalidad exige no sólo que por ley se establezcan los delitos, sino
también que las conductas prohibidas estén claramente delimitadas por la ley,
prohibiéndose tanto la aplicación por analogía, como también el uso de cláusulas
generales e indeterminadas en la tipificación de las prohibiciones45.
42
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 00156-2012-HC/TC
43
Un ejemplo de ello: en la sentencia del Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, la Corte
Interamericana destacó que ―en aras de la seguridad jurídica es indispensable que la norma
punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda serlo, antes de que
ocurran la acción o la omisión que la contravienen y que se pretende sancionar‖.
44
PEÑA CABRERA, Alonso y JIMÉNEZ VIVAS Javier. (2009) ―Principios y garantías del Derecho
Administrativo Sancionador‖. En: Revista Actualidad Jurídica, Gaceta Jurídica, T. 189, pp. 213-
223
45
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 0010-2002-AI/TC.
Estos criterios permiten e asegurar los fines de garantía y de motivación; por el
primero, garantiza que el sujeto infractor no sea sancionado por un hecho que no 18
era constitutivo de una contravención administrativa al momento de su perpetración
(tempus comissi delicti) y, por el segundo, de que los administrados puedan
adecuar su conducta conforme al directivo que se contiene en la norma, esto es, su
conducción conductiva conforme a los fines propuestos en la Ley. Así también, se
exterioriza un efecto disuasorio, de intimidación, provocando un freno a los
estímulos del agente infractor consiente de que su conducta sea objeto de una
sanción por parte de la Administración.
Por lo tanto, el principio abarca una doble exigencia: i) Exigencia de carácter formal:
Implica la exigencia y existencia de una norma legal o norma con rango de ley; y, ii)
Exigencia de carácter material: Implica la predeterminación normativa de las
conductas infractoras y de las sanciones correspondientes.
46
CURI PORTOCARRERO, Percy. La potestad sancionadora de la administración pública y sus
principios. En ―Justicia y Derechos Humanos‖, Revista del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, N.° 1, 2018
47
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 00197-2010-PA/TC.
48
CHAMORRO BERNAL, Francisco. La tutela judicial efectiva. Barcelona: Boch, 2002, pp. 108.
el derecho de ofrecer y producir prueba, el derecho de obtener una decisión
fundada en la que se analicen las principales cuestiones planteadas49, entre otros. 19
El texto señala que la potestad sancionadora, que desarrollan las entidades con
dicha facultad reconocida, debe ser dentro de un procedimiento que respete las
garantías del debido proceso.
49
CANOSA, Armando. El debido proceso adjetivo en el procedimiento administrativo. En:
CASSAGNE, Juan Carlos (Dir.). Procedimiento y proceso administrativo. Buenos Aires: Abeledo-
Perrot, pp. 47.
50
Sentencias del Tribunal Constitucional sobre los Expedientes: N.° 04944-2011-PA/TC, N.°
03891-2011-PA/TC, N.° 02138-2012-PA/TC, N.° 4889-2004-AA/TC, entre otras.
51
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N° 1628-2003-AA/TC, segundo
párrafo del fundamento jurídico 6.
La separación entre la fase instructora y la sancionadora representa una garantía
para el administrado, la cual tiene como fundamento el derecho a la tutela 20
jurisdiccional efectiva y el principio al debido procedimiento contemplados en el
inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú de 1993 y en el inciso
1.5 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley N.° 27444.
52
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Décima edición. Gaceta jurídica editores. Lima 2014.pp. 754.
sancionador del Estado se encuentra sometido a límites, en el sentido de que la
sanción administrativa sea acorde a los principios de ―Razonabilidad‖ y/o 21
―Proporcionalidad. Se debe salvaguardar las garantías constitucionales procesales
del infractor)
El referido principio, también se encuentra plasmado dentro del inciso 6 del artículo
230 de la Ley N.° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General:
Concurso de Infracciones. Cuando una misma conducta califique como más de una
infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin
perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes.
53
Se configura ―concurso ideal‖ cuando un solo y único hecho constituye dos o más
infracciones siempre que cada una de éstas represente una lesión para otros tantos bienes
jurídicos; aclarando que la infracción del concurso ideal, puede suponer el quebrantamiento de
una misma norma (homogéneo) o de normas diversas (heterogéneo).
54
PEÑA CABRERA, Alonso y JIMÉNEZ VIVAS, Javier. (2009) ―Principios y garantías del Derecho
Administrativo Sancionador‖. En: Revista Actualidad Jurídica, Gaceta Jurídica, T. 189, pp. 213-
223.
55
El sistema de absorción consiste en la imposición de una sola pena, que se corresponde con
la más grave de todas las penas individuales. Lo característica de la absorción es que la pena
definitiva quedará restringida al marco fijado por la pena disponible. Cuerda Riezu, señala que
al consistir la sanción definitiva en una sola pena, las penas accesorias y las medidas de
seguridad que se fijen en la Sentencia serán las que acompañen a la pena disponible. [Cuerda
Riezu, Antonio. Concurso de delitos y determinación de la pena: análisis legal, doctrinal y
jurisprudencial, (Madrid: Tecnos, 1992), pág. 97-98]
56
De acuerdo, con CUERDA RIEZU, la exasperación consiste en imponer una pena que supera la
más grave de las individuales que se presentan. Esto involucra escoger la pena más grave
(pena disponible) y superar por arriba su marco legal. Su principal diferencia con el criterio de
absorción es que la pena aplicable por este criterio no puede superar el marco legal de la pena
disponible, mientras que en la exasperación sí es posible. Debe precisarse además que en la
exasperación sólo se aplica una sanción, mientras que herramientas como la acumulación
implican la imposición de más de una sanción. [CUERDA RIEZU, Antonio (1992) Concurso de
Nuestro sistema jurídico ha optado por la primera posibilidad, es decir, por la
absorción de las sanciones y, por ello, el inciso 6 del artículo 248 del TUO de la Ley 22
N.° 27444 señala que en el caso del concurso de infracciones se debe aplicar la
sanción prevista para la infracción más grave.
Cabe indicar que este principio aplica frente a una conducta ilícita que no constituye
un acto aislado y concreto sino una actividad perdurable y constante. Dicho en otros
términos, se trata de una conducta reiterada por una voluntad duradera en la que
no se da situación concursal alguna, sino una progresión unitaria con repetición de
actos59.
Ahora bien, en el plano doctrinal, un sector señala que la redacción del artículo
hace referencia a infracciones permanentes. Respecto de ellas, Gallardo Castillo64,
sostiene que se produce cuando una única acción que tiene la virtualidad de
prorrogar sus efectos en el tiempo y, con ello, pone de manifiesto la voluntad
infractora del sujeto sin solución de continuidad, la cual resulta diversificable en dos
fases: una, que se pone en marcha en el momento de realizar los elementos del
tipo, y otra, la que se pone de manifiesto al no ponerle fin eliminando los efectos
contrarios a Derecho.
Asimismo, Baca Oneto65 presenta los requisitos para la configuración del principio
de continuidad de infracciones (desde la posición de infracciones permanentes), lo
cual comprende una unidad jurídica de acción, la existencia de homogeneidad de la
norma violada (del bien jurídico lesionado) y del sujeto activo, debiendo actuar éste
en ejecución de un plan preconcebido (dolo conjunto) o aprovechando idéntica
ocasión (dolo continuado).
62
GALLARDO CASTILLO, María Jesús. (2008) Los principios de la potestad sancionadora. Teoría
y práctica. Madrid: Iustel. pp. 241 y 242
63
GALLARDO CASTILLO, María Jesús. (2008) Los principios de la potestad sancionadora. Teoría
y práctica. Madrid: Iustel. pp. 247
64
GALLARDO CASTILLO, María Jesús, (2008) Los principios de la potestad sancionadora. Teoría
y práctica. Madrid: Iustel. pp.238.
65
BACA ONETO, Víctor (2012), La prescripción de las infracciones y su clasificación en la Ley del
Procedimiento Administrativo. En revista Derecho y Sociedad N.° 37, Lima: asociación civil
Derecho & Sociedad. pp. 269.
66
Sentencia del Tribunal Constitucional Español 48/2007 de fecha 12 de marzo.
5.5. Principio de causalidad
25
El señalado principio se encuentra regido por el inciso 8 del artículo 230 de la Ley
N.° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, que señala:
―Causalidad. La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o
activa constitutiva de infracción sancionable‖.
Asimismo, el mencionado autor70 señala que “este principio (de causalidad) conecta
con otro bastante debatido en el Derecho Administrativo sancionador: el de
culpabilidad del infractor‖ El cual ―a falta de norma, en nuestro derecho ha sido
introducido jurisprudencialmente por el Tribunal Constitucional como una exigencia
para ejercer legítimamente la potestad sancionadora.‖, al examinar ―si es que en un
67
MORÓN URBINA, Juan Carlos. (2014) Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Décima edición. Lima: Gaceta jurídica S.A., pp. 782
68
GALLARDO CASTILLO, María Jesús. (2008) Los principios de la potestad sancionadora. Teoría y
práctica. Madrid: Iustel. pp. 240.
69
MORÓN URBINA, Juan Carlos. (2011) Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Novena Edición, Lima: Gaceta Jurídica S.A., pp. 723.
70
MORÓN URBINA, Juan Carlos. (2011) Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Novena Edición, Lima: Gaceta Jurídica S.A., pp. 724
Estado constitucional de derecho es válido que una persona sea sancionada por un
acto ilícito cuya realización se imputa a un tercero.‖ (El resaltado es agregado). 26
Asimismo, dicho tribunal precisa que ―[...] no resulta válido sostener que una
sanción administrativa impuesta a una empresa absorbida y que, en consecuencia
extinguida recupere vigencia en cabeza de la sociedad absorbente. El referido
razonamiento soslaya la naturaleza jurídica de las sanciones administrativas, que
son atribuibles únicamente a las personas naturales o jurídicas infractoras, sin que
puedan transmitirse. De este modo, al igual que en el caso de las personas
naturales en las que la muerte del condenado extingue la ejecución de la pena72,
tratándose de empresas la extinción de la empresa origina la extinción de la
sanción impuesta.‖
71
Para mayor información, puede revisarse los fundamentos de las Resoluciones N.º 2379-
2009-TC-S3, Nº 129-2010-TC-S3, entre otras.
72
El vigente Código Penal establece en el inciso 1 de su artículo 85 que la ejecución de la pena
se extingue por muerte del condenado, amnistía, indulto y prescripción.
73
CURI PORTOCARRERO, Percy (2018) La potestad sancionadora de la administración pública y
sus principios. En ―Justicia y Derechos Humanos‖, Revista del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, N.°1,
74
REBOLLO PUIG, Manuel (2015) ―Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la
determinación de los responsables de las infracciones‖, en Régimen jurídico básico de las
Administraciones públicas. Libro homenaje al Profesor Luis Cosculluela. Madrid: Iustel.
75
Sentencia N.° 125/2001 del Tribunal Constitucional Español: ―implica que sólo se puede
responder penalmente por los actos propios y no por los ajenos‖
participación punible. O sea, sólo se puede sancionar a alguien por lo que él ha
hecho o por lo que él, debiendo hacerlo, no ha hecho76. 27
Es preciso señalar que solo cabe sancionar a aquel para el que la ley ha previsto
sanción y sólo si es él quien ha realizado la conducta tipificada como infracción o
como forma punible de participación.
Cabe mencionar, que la referida disposición contiene una garantía del debido
proceso en el ámbito del derecho penal; por el cual al término del proceso se debe
tener la firme certeza (en base a las pruebas presentadas), que la persona es
responsable de la de la realización (comisión u omisión) del delito tipificado.
76
Conviene notar que el principio impone a las leyes un límite negativo pero no un mandato
positivo; es decir, no hay nada contrario a este principio en que las leyes decidan no sancionar
a algunos de los sujetos que sí han realizado la acción típica y, más claramente aún, a quienes
han participado en ella incluso con una cooperación necesaria. Igual que la ley tiene un amplio
margen para decidir qué concretas conductas antijurídicas quiere tipificar como infracción y
cuáles serán impunes, también tiene libertad para decidir quiénes, de entre los que han
realizado o contribuido a la infracción, pueden ser sancionados.
77
Salvo que se hable de principio de culpabilidad en un sentido amplísimo, los principios de
culpabilidad y de personalidad son distintos y uno no presta fundamento al otro: podría negarse
la exigencia de culpabilidad y, al menos, exigir que no se pueda castigar por el hecho ajeno. Se
demuestra al comprobar que se puede vulnerar uno sin vulnerar el otro. Obvio es que se puede
respetar el de personalidad sin respetar el de culpabilidad; así, si el sujeto sancionado realizó la
acción típica pero lo hizo sin culpa alguna. Pero también cabe que se respete el principio de
culpabilidad y no el de personalidad. Así sucede si alguien es sancionado por la infracción
cometida por otro al que eligió o vigiló mal: habrá incurrido en cierta negligencia (culpa in
eligendo o in vigilando) pero no cabrá decir que realizó la acción tipificada; porque la culpa in
eligendo o in vigilando no convierte en propia la acción del sujeto mal elegido o mal vigilado.
(i) opera en situaciones extraprocesales involucrando el derecho a ser tratado como
―no responsable‖ de los hechos ilícitos y la no aplicación de las consecuencias 28
vinculadas a tales hechos; y,
(ii) opera fundamentalmente en el campo procesal determinando una presunción, la
78
presunción de inocencia con influjo decisivo en el régimen jurídico de la prueba .
Las modificaciones realizadas a la Ley N.° 27444, busca asegurar la eficiente tutela
de los derechos de los administrados y la satisfacción de sus necesidades
mediantes los servicios que ofrece las entidades públicas.
81
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 238-2002-PA-TC.
82
MORÓN URBINA, Juan Carlos (2014) Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Décima edición. Lima: Gaceta Jurídica, pp. 784-786
83
PEÑA CABRERA, Alonso y JIMÉNEZ VIVAS, Javier. (2009) ―Principios y garantías del Derecho
Administrativo Sancionador‖. En: Revista Actualidad Jurídica, Gaceta Jurídica, T. 189, agosto,
pp. 213-223.
culpa como requisito para aplicar la sanción84 (como es explicara en párrafos
sucesivos). 30
A ello, ―[...] los principios generales del derecho penal son de recibo, con ciertos
matices, en el derecho administrativo sancionador […] conviene tener en cuenta
cuando menos algunos de los que son de recibo, protección y tutela en sede
administrativa: [...] Principio de culpabilidad, que establece que la acción
sancionable debe ser imputada a título de dolo o culpa, lo que importa la prohibición
de la responsabilidad objetiva; esto es, que solo se puede imponer una sanción si
es que la conducta prohibida y su consecuencia están previstas legalmente.‖87;
precisando que ―Afirmar lo contrario sería negar que un límite a la potestad
sancionatoria del Estado está representado por el principio de culpabilidad. Desde
este punto de vista, la sanción, penal o disciplinaria, solo puede sustentarse en la
comprobación de responsabilidad subjetiva del agente infractor de un bien jurídico.
84
BACA ONETO, Víctor. (2012)¿Responsabilidad subjetiva u objetiva en materia sancionadora?
Una propuesta de respuesta a partir del ordenamiento peruano. En: Diplomado de Derecho
Administrativo Sancionador. Lima, pp.11.
85
JIMÉNEZ DE ASÚA, Luis (1976): ―Tratado de Derecho Penal‖, Tomo V, Tercera edición, Buenos
Aires, Argentina: Losada, S.A, pp. 92.
86
BACA ONETO, Víctor. (2012)¿Responsabilidad subjetiva u objetiva en materia sancionadora?
Una propuesta de respuesta a partir del ordenamiento peruano. En: Diplomado de Derecho
Administrativo Sancionador. Lima, pp.8
87
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 01873-2009-PA/TC.
En ese sentido, no es constitucionalmente aceptable que una persona sea
sancionada por un acto o una omisión de un deber jurídico que no le sea 31
imputable.‖88
Por su parte, Rubio Correa90 señala que este principio forma parte de un principio
más amplio, llamado de legalidad en materia sancionadora [...]. El principio de
culpabilidad es un límite a la potestad punitiva del Estado y una garantía de las
personas […] Es muy importante recordar que una de las finalidades de las
constituciones a lo largo de la historia ha sido limitar el poder del Estado.‖; en ese
sentido, ―El Tribunal insiste mucho en considerar al principio de culpabilidad no solo
como un derecho de la personas sino, fundamentalmente, como un límite a la
potestad punitiva del Estado.‖
88
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 01287-2010-PA/TC.
89
ROJAS MONTES, Verónica (2018) La responsabilidad administrativa de las personas jurídicas.
En ―Justicia y Derechos Humanos‖, Revista del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos,
N.°1.
90
RUBIO CORREA, Marcial. (2008) La Interpretación de la Constitución según el Tribunal
Constitucional. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, pp. 88.
sancionadora, lo cual resultaba coherente con la postura sostenida por el Tribunal
Constitucional al considerar tal principio como uno de los principios básicos del 32
derecho sancionador que no solo se aplica en el ámbito del derecho penal sino
también se debe extender al derecho administrativo sancionador91.
De lo expuesto se advierte que, en virtud del principio del culpabilidad que rige la
potestad sancionadora del Estado, es necesario que, en principio, se compruebe la
responsabilidad subjetiva del agente infractor a efectos de imponerle una sanción
administrativa; no obstante.
En relación con ello, la doctrina española ha afirmado que […] una de las ideas
menos cuestionadas del Derecho sancionador lo constituye la proscripción de la
sanción a comportamientos en los que no concurra dolo o culpa, es decir,
imprudencia. Esto es lo que conocemos como principio de imputación subjetiva.
94
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Guía práctica sobre el procedimiento
administrativo sancionador, Segunda edición (2017).
95
Sentencias del Tribunal Constitucional de España N.° 246/1991, de 19 de diciembre, y
76/1990, de 26 de abril.
sanción. La reprobación es una valoración de la conducta que se hace de modo
aislado, mientras que la pena es un acto estatal sancionatorio .
96 34
El principio que se comenta no está expresamente recogido en el texto de la
Constitución. Sin embargo, su existencia se desprende de otros principios sí
consagrados. El primero de ellos es el principio de legalidad en materia penal, el
cual es recogido en el literal ―d‖ del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución. Su
texto es el siguiente: ―[...] nadie será procesado ni condenado por acto u omisión
que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera
97
expresa e inequívoca, como infracción punible [...]‖ .
o
Este Tribunal ha establecido en la sentencia recaída en el Expediente N. 0010-
2002-AI/TC (fundamento 44 et pássim) algunos de los alcances de este principio.
Uno de ellos es el mandato de determinación legal del delito, por el cual éste debe
ser claramente determinado por ley, de modo expreso e inequívoco (lex certa),
evitando la promulgación de leyes que contemplen tipos penales con
características poco definidas o abiertas, pudiendo existir un margen limitado de
indeterminación como consecuencia de la propia naturaleza del lenguaje.
Legalidad De lo vertido se desprende que –tipificado previa y claramente el delito y cometido
éste- el Estado se encuentra legitimado y limitado para sancionar únicamente la
conducta en que consiste el delito y no otra circunstancia adicional; es decir,
resultan susceptibles de sanción sólo aquellos comportamientos que se encuentren
expresamente recogidos en el tipo penal. El principio de legalidad penal, entonces,
restringe la actuación del Estado a la evaluación objetiva de la conducta,
proscribiendo el análisis de cualquier otra conducta que no se halle expresamente
plasmada en la norma penal.
Esto es consecuencia del hecho de que solamente puede ser sancionado aquel
comportamiento calificado como reprobable al sujeto que lo realiza. En este
aspecto se aprecia la convergencia entre el principio de legalidad penal y el
principio de culpabilidad anteriormente descrito, que consiste en la calificación de
reprobable que debe recaer sobre cierta conducta humana y su consecuente
tipificación, para poder ser objeto de punición estatal. Por ello, al consagrarse
expresamente el principio de legalidad, de modo implícito queda a su vez
98
consagrado el principio de culpabilidad .
Otro principio que se deriva el principio de culpabilidad en el ordenamiento
constitucional es el principio de proporcionalidad de las penas. Este Tribunal se ha
expresado anteriormente sobre el tema en la sentencia recaída en el Expediente
o
N. 0010-2002-AI/TC, (fundamento 138 et pássim) señalando que el principio de
proporcionalidad de las penas ha sido constitucionalizado en el artículo 200 de la
Constitución, en su último párrafo. Este principio tiene implicancias en las diversas
etapas del proceso dirigido a la imposición de una sanción penal, como son la
Proporciona
determinación legal de la pena, la determinación judicial o, si corresponde, la
lidad
determinación administrativa penitenciaria de la pena.
Dentro de ellos, el contexto relevante para efectos del cuestionamiento hecho por
el accionante es el de determinación de la pena, es decir, el momento en que el
legislador genera una norma que establece un tipo penal y le impone un cierto tipo
de sanción. En este escenario, el principio de proporcionalidad de las penas es una
limitación dirigida al ejercicio de las facultades legislativas en materia penal,
revelada como el equilibrio cuantitativo y cualitativo que debe existir entre un delito
99
cometido y la pena aplicable prevista por ley .
El principio de responsabilidad personal y la proscripción de responsabilidad por
hecho ajeno (causalidad) constituyen una manifestación del principio de la
culpabilidad, que a su vez es uno de los pilares sobre los que descansa el derecho
Causalidad
penal. Este principio, si bien no goza de reconocimiento constitucional expreso,
pude ser derivado del principio de proporcionalidad de las penas y de legalidad
o
penal (Cfr. Exp. N. 0014-2006-PI, fundamentos 28-33). Así, el principio de
culpabilidad brinda la justificación de la imposición de penas cuando la realización
96
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 0014-2006-PI/TC.
97
Ídem.
98
Ídem.
99
Ídem.
o
de delitos sea reprobable a quien los cometió. (cfr. Exp. N. 0014-2006-PI,
100
fundamento 25), de este modo queda proscrita la responsabilidad objetiva . 35
Asimismo, un límite a la potestad sancionatoria del Estado está representado por el
principio de culpabilidad. Desde este punto de vista, la sanción, penal o
disciplinaria, solo puede sustentarse en la comprobación de responsabilidad
subjetiva del agente infractor de un bien jurídico. En ese sentido, no es
constitucionalmente aceptable que una persona sea sancionada por un acto o una
101
omisión de un deber jurídico que no le sea imputable .
Elaborado por Luiggi Santy Cabrera en la revista Actualidad Gubernamental, Edición
Octubre, N.° 120, Año 2018, pág. VIII -1-5)
El referido principio se encuentra plasmado dentro del inciso 11 del artículo 230 de
la Ley N.° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General:
―Non bis in ídem. No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una
sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad
del sujeto, hecho y fundamento.
Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la
concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7 ‖
100
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 03245-2010-PHC/TC.
101
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 0010-2002-AI/TC.
102
Sentencia del Tribunal Constitucional de España N.° 2/1981
103
Sentencia del Tribunal Constitucional de España N.° 154/1990
104
SAN MARTÍN CASTRO César (1999) Derecho Procesal Penal Vol. 1, Lima: Grijley. pp. 63.
105
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo (2000) Curso de Derecho Administrativo, Tomo 11, Madrid,
Civitas, pp. 180.
sucesivamente diversos procesos por el mismo hecho, incluso aunque ese múltiple
enjuiciamiento no suponga varios castigos106 36
Para saber si estamos o no ante la presencia del principio de non bis in ídem se ha
dicho hay que verificar en ambos casos la concurrencia de tres presupuestos:
i) Identidad de la persona perseguida (eadem persona) lo que significa que la
persona física o jurídica a la cual se persigue tenga que ser necesariamente la
misma.
ii) Identidad del objeto de persecución (eadem res), que se refiere a la estricta
identidad entre los hechos que sirvieron de fundamento para el inicio tanto en la
anterior como en la nueva investigación, proceso o procedimiento; es decir, se debe
tratar de la misma conducta material, sin que se tenga en cuenta para ello su
calificación legal.
iii) Identidad de la causa de persecución (eadem causa petendi), lo que significa que
el fundamento jurídico que sirve de respaldo a la persecución tenga que ser el mismo
tanto en la anterior como en la nueva investigación, proceso o procedimiento.
En los casos en donde no concurra esta triple identidad (bastando que no exista
uno de estos tres elementos analizados) sí corresponderá imponer una o más
sanciones (pena o sanción administrativa) por cada una de las conductas
infractoras que se hayan configurado, salvo la concurrencia del supuesto de
continuación de infracciones.
Respecto del principio non bis in ídem, garantía que forma parte del derecho al
debido proceso, el Tribunal Constitucional ha señalado108, que en cada caso
concreto se requiere de un triple análisis: ―[…] verificar la existencia o no de una
persecución penal múltiple requiere la conjunción de tres identidades distintas:
identidad de la persona perseguida (eadem persona), identidad del objeto de
persecución (eadem res) e identidad de la causa de persecución (eadem causa
petendi)‖.
106
En este punto seguimos el planteamiento de ALARCÓN SOTOMAYOR, Lucía (2008) La garantía
non bis in ídem y procedimiento administrativo sancionador. Madrid: Iustel, pp. 19
107
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 03706-2010-PA/TC.
108
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 8123-2005-PHC/TC.
b) En su vertiente procesal, tal principio significa que ―[...] Nadie pueda ser juzgado
dos veces por los mismos hechos [...]‖, es decir, que un mismo hecho no pueda ser 37
objeto de dos procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos procesos con el
mismo objeto. Con ello se impide, por un lado, la dualidad de procedimientos (por
ejemplo, uno de orden administrativo y otro de orden penal) y, por otro, el inicio de
un nuevo proceso en cada uno de esos órdenes jurídicos (dos procesos
administrativos con el mismo objeto, por ejemplo).
Es por ello que se puede señalar que el referido principio, además de estar
contenido en el ámbito de sanción, llega a comprender parte del procesamiento, es
decir, no sólo queda vedada la posibilidad de que se imponga una doble sanción a
un infractor por el mismo hecho, sino que también se encuentra prohibido que a
este administrado se le someta a más de un proceso sancionador por los mismos
hechos109.
109
CURI PORTOCARRERO, Percy. (2018) La potestad sancionadora de la administración pública y
sus principios. En ―Justicia y Derechos Humanos‖, Revista del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, N.°1,.
110 da
SAN MART N CASTRO, César. (2003) Derecho Procesal Penal. 2 Ed. Tomo. I. Lima, Grijley,
pp. 106.
111
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 8123-2005-PHC.
condena o el riesgo de afrontarla, lo cual se yergue como límite material frente a
los mayores poderes de persecución que tiene el Estado, que al ejercer su ius 38
puniendi debe tener una sola oportunidad de persecución.
Es preciso señalar, que el principio del non bis in ídem material tiene conexión
con los principios de legalidad y proporcionalidad, ya que si la exigencia de lex
praevia y lex certa que impone el artículo 2, inciso 24, ordinal d), de la
Constitución obedece, entre otros motivos, a la necesidad de garantizar a los
ciudadanos un conocimiento anticipado del contenido de la reacción punitiva o
sancionadora del Estado ante la eventual comisión de un hecho antijurídico, tal
cometido garantista devendría inútil si ese mismo hecho, y por igual fundamento,
pudiese ser objeto de una nueva sanción, lo que comportaría una punición
desproporcionada de la conducta antijurídica. Por ello, el elemento consistente en
la igualdad de fundamento es la clave que define el sentido del principio: no cabe
la doble sanción del mismo sujeto por un mismo hecho cuando la punición se
fundamenta en un mismo contenido injusto, esto es, en la lesión de en un mismo
bien jurídico o un mismo interés protegido.
112
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 8123-20005PHC/TC
113
Sentencias del Tribunal Constitucional sobre los Expedientes N.° 2050-2002-AA/TC; N.°
03495-2011-PHC/TC y N.° 10192-2006-PH/TC.
114
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 01887-2010-PHC/TC
De esta forma, el Tribunal Constitucional peruano considera que la dimensión
material de este principio se fundamenta por una lado con el principio de 40
proporcionalidad relacionado a la llamada ―prohibición de exceso‖, fundamento
indiscutible si se tiene en cuenta que imponer más de una sanción por el mismo
contenido de injusto implica imponer ―una doble carga coactiva‖115; y por el otro
lado, con el principio de legalidad116, el cual garantiza la existencia de una ley
previa y de certeza o determinación, pues de lo contrario se afectaría el
conocimiento previo y claro que el ciudadano debe tener de las consecuencias de
su conducta.
El texto del principio en la normativa del derecho administrativa refiere que ―no se
podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa
por el mismo hecho‖ (así en ese orden y no a la inversa); aunque dicha prohibición
se extienda también ―a las sanciones administrativas‖. De acuerdo a la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la razón se encontraría en que los bienes
jurídicos protegidos por ambos ordenamientos jurídicos son distintos.
115
URQUIZO OLAECHEA, José (2000) El principio de legalidad. Lima, Gráfica Horizonte, pp. 131
116
CARO CORIA, Dino Carlos (1999) Derecho penal del ambiente. Lima: Gráfica Horizonte, pp.
123
117
Sentencia del Tribunal Constitucional de España N.° 61/1990
118
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 2050-2002-AA/TC
En general, con el principio non bis in ídem, se busca evitar que el administrado sea
sancionado dos veces por un mismo hecho o pueda ser objetos de procesos 41
distintos por un idéntico acontecimiento, limitándose así la labor estatal y
encuadrando de manera adecuada el ejercicio ius puniendi del Estado.
En la misma línea, del aforismo, ―nullum crimen sine lege praevia‖, no sólo se deriva
la exigencia del principio de reserva de ley, sino también, que la conducta infractora
(acción u omisión), debe encontrarse tipificada correctamente; esto quiere decir,
que el desvalor del comportamiento cumpla a cabalidad con el ―principio de
determinación‖ (lex stricta) y de taxatividad. A la luz de este principio, la descripción
típica de la conducta debe tomar lugar a partir de una enunciación gramatical clara,
concisa y precisa. El administrado (funcionario), debe saber con rayana exactitud
los alcances de la infracción administrativa, a efectos de ajustar su conducción
conforme a dicha comprensión normativa119.
119
PEÑA CABRERA, Alonso y JIMÉNEZ VIVAS Javier (2009) ―Principios y garantías del Derecho
Administrativo Sancionador‖. En: Revista Actualidad Jurídica, Gaceta Jurídica, T. 189, agosto,
pp. 213-223
120
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 1182-2005-PA/TC.
De esta forma, se pone de manifiesto la correlación que guarda con el principio de
legalidad, por cuanto están referidas a la determinación de las infracciones a través 42
del ordenamiento jurídico121, preservando dicha atribución para aquellas normas
que posean rango de ley, no obstante, la propia enunciación del principio formula
una reserva que desde un punto de vista conceptual podría estarle restando fuerza
a su configuración ya que permite la posibilidad de que la ley pueda habilitar a que
se formule la tipificación por vía de reglamento, es decir, con una norma de menor
rango.
Ahora bien, Morón Urbina124 ha señalado que para el cabal respeto del principio de
tipicidad debe observarse los 3 elementos siguientes:
―i) La reserva de ley para la descripción de aquellas conductas pasibles de sanción por
la Administración;
ii) La exigencia de certeza o exhaustividad suficiente en la descripción de las conductas
sancionables constitutivas de las infracciones administrativas;
121
La frase ordenamiento jurídico administrativo es tan amplia que no garantiza a sus
destinatarios un grado mínimo de seguridad respecto al conjunto de conductas por las que
podrían ser sancionados máxime cuando, como es bien sabido, el ordenamiento jurídico
administrativo cuenta con gran cantidad de fuentes y está compuesto - como mínimo - por
centenares de normas de diversa naturaleza
122
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 01873-2009-PA/TC.
123
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 00020-2015-PI/TC.
124
MORÓN URBINA. Juan Carlos (2014) Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Décima edición. Lima: Gaceta Jurídica. pp. 766
iii) La interdicción de la analogía y la interpretación extensiva en la aplicación de los
supuestos descritos como ilícitos (desde el punto de vista concreto, la tipificación es de 43
interpretación restrictiva y correcta)‖
Ahora bien, el Tribunal del Servicio Civil128 ha señalado que el principio de tipicidad
constituye un límite a la potestad sancionadora, a razón del cual no sólo surge la
obligación por parte de las entidades públicas de señalar la norma o disposición
que se ha incumplido, sino también precisar cuál es la correspondiente falta que se
ha cometido, la que debe tener un correlato con la sanción a imponer.
125
MORÓN URBINA, Juan Carlos (2005) Los principios delimitadores de la potestad sancionadora
de la Administración Pública en la ley peruana. En: Advocatus, número 13, Lima, pp. 8.
126
Sentencia del Tribunal Constitucional de España N.° 196/1991
127
Sentencia del Tribunal Constitucional de España N.° 219/1989
128
Resolución del Tribunal del Servicio Civil N.° 00173-2013-SERVIR/TSC (Segunda Sala)
sentido, el de considerar que la tipicidad constituye la precisa definición de la
conducta que la ley considera como falta129. 44
En ese sentido, si bien el inciso 4 del artículo 248 del TUO de la Ley N.° 27444
establece que solo constituyen conductas sancionables las infracciones previstas
en normas con rango de ley sin admitir interpretación extensiva o analogía,
seguidamente admite la posibilidad de que mediante reglamentos se especifique o
gradúe disposiciones dirigidas a identificar infracciones o determinar sanciones
(siempre y cuando no constituyan nuevas conductas sancionables a las previstas
en la ley). Asimismo, establece que mediante ley o Decreto Legislativo es posible
habilitar la tipificación de infracciones por norma reglamentaria.
Por lo tanto, exige la precisa definición de la conducta que la ley o norma con rango
de ley considera como delito o falta, es decir, la vaguedad en la definición de los
elementos de la conducta incriminada termina vulnerando este principio. Por ello el
referido principio en el ámbito de la potestad sancionadora, establece que solo las
conductas previstas en la Ley y descritas y especificadas en el Reglamento,
tipifican las infracciones graves y muy graves. En términos simples, el principio de
tipicidad puede definirse como la descripción legal de una conducta específica a la
que se le conecta una sanción administrativa.
129
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 2192-2004-AA/TC.
130
PEÑA CABRERA FREYRE, Alonso (2009) Derecho Penal. Parte General. Lima: Editorial
Rodhas, pp. 140-145
131
LASAGABASTER HERRARTE, Iñaki. (2006) Artículo 4.- Tipicidad. En: AA. VV. Ley de la
Potestad Sancionadora. Comentario sistemático. Bilbao: IVAP-LETE, pp. 114-115.
132
GALLARDO CASTILLO, María Jesús. (2008) Los principios de la potestad sancionadora. Teoría
y práctica. Madrid: Iustel. p. 45.
133
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 3485-2012-AA/TC. Voto
emitido por los magistrados Ramos Núñez y Blume Fortini.
Finalmente, con el propósito de evitar la sobre criminalización de determinadas
conductas y la afectación al principio non bis in ídem, el inciso 4 del artículo 248 del 45
TUO de la Ley N.° 27444 prevé que se debe evitar la tipificación de infracciones
con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos
o faltas establecidos en leyes penales o infracciones tipificadas en otras normas
administrativas sancionadoras.
Cabe mencionar que en un primer momento la norma base del derecho solo
contaba con el primer párrafo, lo que dejo a discrecionalidad de la autoridad la
aplicación del principio; también fue objeto de análisis por los expertos del derecho
administrativo.
136
COBO OLVERA, Tomás. (2008) El procedimiento administrativo sancionador tipo. Barcelona:
Bosch, pp. 25.
137
MESTRE DELGADO, Juan Francisco. Las sanciones administrativas. En: Base de
Conocimiento Jurídico. Disponible en <www.iustel.com>.
138
MORÓN URBINA, Juan Carlos (2009) Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Lima: Gaceta Jurídica, 8va edición. pp. 712.
Al respecto, Baca Oneto139 señaló que ―en caso la sanción ya hubiera sido
ejecutada, no tiene sentido pretender que la nueva norma (o criterio administrativo o 47
jurisprudencial) se apliquen retroactivamente. En este caso, lo situación o relación
jurídica existente entre el administrado Infractor y lo Administración ya se ha
agotado.‖
Ello detalla los alcances de la retroactividad benigna, precisando que esta podrá ser
aplicada para la tipificación de la infracción, determinación de plazos de
prescripción y en las sanciones administrativas cuando se encuentren en fase de
ejecución).
En ese sentido, el principio de irretroactividad involucra que, por regla general, que
corresponde aplicar las normas sancionadoras vigentes en el momento de la
configuración de la infracción administrativa. No obstante, este principio contiene
139
BACA ONETO, Víctor Sebastián. la Retroactividad Favorable en Derecho Administrativo
Sancionador. Disponible en <https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2017/09/2.-
VICTOR-BACA-FIDA-2015-La-retroactividad-favorable-en-Derecho-administrativo-
sancionador.pdf.>
140
GUZMÁN NAPURÍ, Christian (2011) Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento
Administrativo. Lima: Ediciones Caballero Bustamante. pp. 817.
una excepción importante, la cual se configura cuando la norma posterior resulta
más favorable para el administrado. 48
141
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 02192-2004-AA/TC
142
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 0006-2003-AI/TC.
143
ANDRÉS PÉREZ, María del Rocío (2008) El principio de proporcionalidad en el procedimiento
administrativo sancionador. Barcelona: Bosch, pp. 8.
144
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 0016-2002-AI/TC
145
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 0008-2003-AIITC
146
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 0376- 003-HC/TC
precisamente surgió, como control de las potestades discrecionales de la
Administración. 49
147
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 2192-2004-AA/TC.
148
LÓPEZ GONZÁLEZ, José Ignacio (1998). El principio general de proporcionalidad en derecho
administrativo, Universidad de Sevilla, pp. 108.
149
RAMÓN FERNÁNDEZ, Tomás (1998) De la arbitrariedad del legislador. Una crítica a la
jurisprudencia constitucional, Madrid, pp. 95-96
150
ALEXY, ROBERT (2002) Teoría de los derechos fundamentales. Traducción de Ernesto
Garzón Valdez, tercera reimpresión, Madrid: CEC, pp. 112-113.
151
GARBERÍ LLOBREGAT, J. y BUITRÓN RAMÍREZ, G. (2001) El procedimiento administrativo
sancionador. Valencia: Tirant lo Blanch, pp.143
―Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta
sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas 50
infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser
proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes
criterios que se señalan a efectos de su graduación:
a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción;
b) La probabilidad de detección de la infracción;
c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
d) EI perjuicio económico causado;
e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1)
año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción.
f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y
g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.‖
Cabe precisar que mediante la modificación dispuesta por el artículo 2 del Decreto
Legislativo N° 1272 se eliminó el orden de prelación existente para la aplicación de
los criterios de graduación precitados, de tal manera que actualmente estos pueden
ser aplicados de manera indistinta. Asimismo, se incorporó los criterios del beneficio
ilícito resultante por la comisión de la infracción, la probabilidad de detección de la
infracción y la reincidencia por la comisión de la misma infracción dentro del plazo
de un año contado desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera
infracción.
152
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Expediente N.° 2192-2004-AA /TC
153
GARBERI LLOBREGAT, José. y BUITRÓN RAMÍREZ, Guadaluoe (2001) El procedimiento
administrativo sancionador. Valencia: Tirant lo Blanch, pp. 143-144.