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DISTRIBUCIÓN GRATUITA
2014 - Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
Calle Scipión Llona Nº 350, Miraflores, Lima 18
Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
5
Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos
en el ordenamiento jurídico peruano
6
Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos
en el ordenamiento jurídico peruano
ÍNDICE
Presentación 9
CAPÍTULO I:
La revisión de los actos en la vía administrativa: aspectos generales
y su regulación legal
CAPÍTULO II:
La revisión de oficio de los actos administrativos en
sede administrativa
CAPÍTULO III:
La revisión de los actos administrativos a través de los
recursos administrativos
Bibliografía
8
Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos
en el ordenamiento jurídico peruano
PRESENTACIÓN
Por todo lo expresado, confiamos en que esta Guía coadyuvará a mejorar la calidad de
las labores que realizan los funcionarios públicos, los operadores jurídicos en general,
a fin de garantizar la eficacia de los derechos subjetivos e intereses legítimos de la
ciudadanía.
Agosto de 2014
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Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos
en el ordenamiento jurídico peruano
CAPÍTULO I:
Este capítulo tiene como propósito esbozar los aspectos generales del acto y el
procedimiento administrativo, a efectos de introducir y desarrollar el concepto de
revisión del acto administrativo. Si bien el tema central de la presente Guía es la
institución jurídica de la revisión de los actos administrativos, ésta no puede ser
entendida a cabalidad si, previamente, no se define lo que es objeto de la revisión: el
acto administrativo.
Dado que la revisión recae tanto sobre el acto administrativo en sí mismo, como
en el procedimiento que lo originó, resulta indispensable, desde un punto de vista
metodológico, clarificar en primer lugar ambos conceptos a efectos de estudiar la
figura de la revisión1.
Cabe indicar que esta será una introducción general del acto administrativo y
procedimiento administrativo, ya que estos han sido abordados en la “Guía sobre la
validez y eficacia de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano” (en
adelante, la Guía sobre los actos administrativos), publicación que fuera editada por el
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. En ese sentido, se recomienda acudir a la
revisión de dicha Guía para absolver cualquier duda específica en materia del alcance
y la regulación legal del acto administrativo.
11
1.1. Definición legal del acto administrativo
Como manifestación del poder público, los supuestos y consecuencias del acto
administrativo responden a la regulación prevista en la ley para su emisión. En efecto,
en la emisión de un acto administrativo rige el principio de legalidad, que establece
que la autoridad administrativa debe actuar con respeto a la Constitución, la ley y al
derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines
para los que les fueron conferidas2.
1 En ese sentido, se puede revisar la última parte del punto 1.5. donde se muestra por qué es
importante desarrollar los conceptos referidos al acto administrativo, sus requisitos de validez
y el procedimiento administrativo para, luego, ingresar a analizar el concepto de revisión del
acto administrativo. Para tal efecto, véase las páginas 16 y siguiente de la presente Guía.
2 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la
Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo
con los fines para los que le fueron conferidas.”
Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos
en el ordenamiento jurídico peruano
En este primer punto, conviene resaltar que una entidad, que ejerce función
administrativa, expresa su voluntad para afectar la situación jurídica de un
administrado, dentro del marco de normas de derecho público. En ese sentido, Danós
Ordoñez señala lo siguiente:
3 DANóS ORDOñEZ, Jorge. ¿Constituye el acto administrativo fuente del derecho en el ordenamiento
jurídico peruano?”, en: Revista de Derecho Administrativo: Procedimiento Administrativo.
Lima: Círculo de Derecho Administrativo, 2010. p. 21.
4 Cabe anotar que conforme al Artículo 28 de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo,
la denominación actual de los Organismos Públicos Descentralizados es “Organismo Públicos”.
Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos
en el ordenamiento jurídico peruano
Con relación a los efectos jurídicos del acto administrativo, Morón Urbina agrega que:
En este extremo resulta relevante tener en cuenta que el acto administrativo es emitido
a partir de una relación jurídica entre la Administración Pública y el administrado.
Respecto de las situaciones en las que recaen los efectos jurídicos del acto
administrativo, Martín Tirado indica lo siguiente: 13
“Las declaraciones de voluntad de la Administración Pública están destinadas
siempre a modificar la realidad jurídica preexistente. Como se señaló
anteriormente, un acto administrativo siempre se ubicará dentro de la
‘actividad externa’ de la Administración Pública, en la medida en que mediante
las declaraciones catalogadas como acto administrativo, la Administración
tiene el poder unilateral de crear, modificar, regular o extinguir relaciones
jurídicas con carácter administrativo. Así se crean derechos específicos, se
regulan relaciones jurídicas administrativas o se extinguen estas según la
declaración específica de una determinada entidad”7.
Ese efecto del acto administrativo hace necesaria la determinación normativa de los
alcances, incidencias, garantías y cargas que se adjudicarán a los administrados,
quienes en última instancia siempre se verán afectados por esta actuación. Vale la pena
señalar que, en virtud de este elemento se excluyen de la naturaleza del acto
administrativo, aquellas actuaciones del procedimiento que producen efectos
indirectos en el ámbito externo, tales como informes, dictámenes, entre otros actos de
la Administración Pública.
5 MORóN URBINA, Juan Carlos. El Nuevo Régimen de los Actos Administrativos en la Ley Nº 27444.
En: Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General, Segunda Parte. Lima: Ara
Editores, 2003. p.138.
6 MORóN URBINA, Juan Carlos. Ídem. p. 141.
7 MARTíN TIRADO, Richard. Del régimen jurídico de los actos administrativos. En: Sobre la Ley de
Procedimiento Administrativo General. Lima: UPC, 2009, p. 130.
Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos
en el ordenamiento jurídico peruano
En suma, podemos decir que los elementos integrantes de los actos administrativos
son los siguientes:
MANIFESTACIÓN
DE VOLUNTAD
UNILATERAL
RECAE EN DERECHOS,
PRODUCE EFECTOS
INTERESES Y
JURÍDICOS
OBLIGACIONES DE
EXTERNOS
LOS ADMINISTRADOS
EN UNA EN EL MARCO
SITUACIÓN DEL DERECHO
CONCRETA PÚBLICO
Con relación a una clasificación de los actos administrativos, Martín Tirado señala lo
siguiente:
Actos resolutorios
Actos de trámite
Los primeros son los actos que se pronuncian sobre el fondo del procedimiento (v.
gr. las resoluciones administrativas); en tanto que los llamados actos de trámite son
los que se producen en el curso de un procedimiento que culminará normalmente
con un acto administrativo de fondo. Los actos de trámite no tienen vida jurídica
propia, sino que coadyuvan a la emisión de la resolución final.
16
Causan estado en la vía administrativa (o no)
Constituye un elemento diferenciador central para determinar cuando un acto
podrá ser recurrido en vía contencioso administrativa.
Competencia
Motivación
Procedimiento
regular REQUISITOS DE
VALIDEZ
DEL ACTO
ADMINISTRATIVO
Objeto o Finalidad
contenido pública
En ese sentido, para la emisión de todo acto administrativo es necesario que se siga
el procedimiento determinado por el ordenamiento jurídico para tal efecto. La LPAG
regula los siguientes procedimientos administrativos:
• de aprobación automática;
• de evaluación previa por la entidad; y,
• procedimientos especiales (trilaterales y sancionadores)
18 Cada uno de estos procedimientos establece una serie de actos y diligencias que se
deben cumplir, a efectos de garantizar los derechos de las partes involucradas en el
procedimiento y el interés público.
Según este Colegiado los aspectos mínimos que debería tener en cuenta cualquier
autoridad del Estado antes de emitir un pronunciamiento son los siguientes15:
Ahora bien, luego de revisar qué es el acto administrativo, cuáles son sus requisitos
de validez y qué características debe tener el procedimiento, resulta conveniente
preguntarse lo siguiente: ¿qué sucede si es que el acto administrativo no cumple con
algunos de los requisitos de validez o no se ha respetado el procedimiento establecido
para su emisión? Es ante esa situación que se debe recurrir a la figura de la revisión
del acto administrativo para responder esa pregunta.
o, por lo menos, de dictar actos objetables por cualquier causa”16. Por esa razón,
los ordenamientos jurídicos prevén la posibilidad de que se puedan revisar los actos
administrativos tanto en sede administrativa como en el Poder Judicial.17
(i) Revisión por órganos no administrativos. De acuerdo al tipo de vía que se utilice
para cuestionar el acto administrativo, este tipo de control se puede subdividir
de la siguiente manera:
Gráfico Nº 3
Proceso
contencioso
Por órganos no administrativo
administrativos
(Poder Judicial/
Tribunal
21
Constitucional)
Proceso
de amparo
Revisión de
Actos
Administrativos
De oficio:
Por órganos a iniciativa de la
administrativos clases propia autoridad
A pedido de parte
CAPÍTULO II:
Tal como ha sido señalado, los ordenamientos jurídicos prevén la posibilidad de que los
actos administrativos puedan ser revisados, debido a que siempre existe la posibilidad
de que, en su generación y emisión, se cometan errores o vicios.
El Numeral 201.1 del Artículo 201 de la LPAG señala que los errores materiales o
aritméticos en los actos administrativos pueden ser rectificados con efecto retroactivo,
en cualquier momento, ya sea de oficio o a instancia de los administrados, siempre
que no se altere lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisión.
Tal como puede apreciarse, si el error no es esencial, esto es, no afecta el sentido del
acto administrativo, la propia autoridad que emitió el acto puede corregirlo. No es
necesario que ese pedido sea de parte, ni que se derive el expediente al superior del
órgano que emitió el acto. Ello es una expresión del principio de celeridad, que consiste
en que quienes participen en el procedimiento realice todas aquellas actuaciones que
permitan obtener una decisión en el tiempo más breve que sea posible, evitando así
cualquier vulneración a los derechos de las partes o al interés público25.
Cabe indicar que si la revisión fuese a pedido de parte, esta acción no podría
considerarse como la puesta en marcha de un recurso administrativo, por cuanto la
redacción del contenido o sentido del acto aún no es definitivo. Recién una vez que se
corrijan los errores que se hubiesen cometido es que se tendrá un acto definitivo, fecha
a partir de la cual se empezará a computar el plazo para que el administrado pueda
ejercer su derecho de contradicción26.
(ii) Errores materiales: son errores de tipeo del texto, que no cambia accidentalmente
el sentido primigenio de la decisión contenida en el acto administrativo.
23
De otro lado, en otros ordenamientos jurídicos, como el español, se suele incorporar
también el error sobre afirmaciones fácticas27. Esta clase de errores están
caracterizados de la siguiente manera:
(iii) Errores de hecho: son errores formales sobre afirmaciones fácticas, cuya
corrección no tiene que ver con su calificación jurídica ni con la interpretación
de sus alcances jurídicos. Si bien en nuestro ordenamiento no se encuentra
regulada esta figura, tal como ha sido mencionado, no se encuentran mayores
reparos para que la autoridad administrativa pueda corregir este tipo de errores.
En efecto, lo que se busca es que la autoridad pueda corregir los errores en que
haya podido incurrir al redactar su texto y siempre y cuando la corrección de
esos errores no afecte el sentido o la fundamentación de su decisión.
EJEMPLO Nº 1
Gráfico Nº 4
¿Existe algún
Supuesto ¿Cómo se límite o
habilitante: inicia? condición?
• Se constatan • Puede hacerlo • El error que
errores el propio se subsana no
materiales órgano debe alterar el
o aritméticos administrativo. sentido esencial
en el acto del acto
administrativo. • Puede ser administrativo.
a pedido de
No lo puede rectificar el
Si propio órgano emisor del acto
Pregunta clave:
¿se altera el
contenido o el sentido Lo puede rectificar el propio
del acto si se corrige No órgano emisor del acto
el error?
25
Sin perjuicio de lo expuesto, es importante destacar que la rectificación suele ser
confundida con la figura de la enmienda administrativa. Esto es comprensible si se
toma en cuenta que ambas figuras persiguen un objetivo en común: la corrección
de oficio de algunos defectos o vicios no trascendentales que pesan sobre el acto
administrativo. Sin embargo, la enmienda se diferencia de la rectificación debido a
que el vicio que se subsana tiene la potencialidad de acarrear la nulidad del acto
administrativo. Por el contrario, el error que trata de corregir la rectificación en modo
alguno acarrea la invalidez del acto administrativo.
Rectificación
Enmienda
Similitudes
1) El objetivo de ambas figuras es el mismo: conseguir que la au-toridad emisora
del acto administrativo corrija los defectos en que pudo haber incurrido al emitirlo.
2) En ambos casos el error no debe ser trascendente; esto es, no debe tener la
potencialidad de cambiar el sentido del acto.
nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que
agravien el interés público.
Si bien un acto administrativo puede tener efectos positivos sobre la situación jurídica
de un administrado, si en su generación o en emisión misma se ha vulnerado el interés
público, la autoridad administrativa tiene el deber de declarar su nulidad, dado que
se privilegia la defensa y protección del interés público por sobre el interés privado de
un administrado. Ciertamente, ello se debe realizar salvaguardando el derecho a un
debido procedimiento que tiene el administrado.
En ese sentido, el primer análisis que tiene que realizar la autoridad administrativa
consiste en analizar si el acto tendría un vicio y si, además, el interés invocado para
su revisión es un interés público. Si el interés invocado es solo de un administrado
que tuvo la oportunidad de impugnar ese acto, entonces no procede el inicio de un
procedimiento de declaración, de oficio, de la nulidad de un acto administrativo.
EJEMPLO Nº 2
En este caso, la empresa Expreso Internacional Tour Perú E.I.R.L. (en adelante,
Tour Perú) fue encontrada responsable por la Comisión de Protección al
Consumidor del Indecopi de la infracción a los Artículos 7 y 8 de la Ley de 27
Protección al Consumidor31, al haber quedado establecido que brindó el
servicio de transporte terrestre sin contar con el SOAT vigente. Este extremo del
pronunciamiento de la Comisión fue luego confirmado por la Sala Especializada
de Protección al Consumidor mediante Resolución Nº 803-2010/SC2-
INDECOPI.
Aplicando este criterio al caso concreto, la Sala señaló que Tour Perú solo
alegó el agravio a sus intereses particulares, los cuales pudieron ser defendidos
mediantes los recursos que la ley le otorgaba para tal efecto. Por tal razón, no
correspondía iniciar un procedimiento de declaración, de oficio, de la nulidad
de un acto administrativo.
Ahora bien, una vez que se ha determinado que un acto administrativo adolece de un
vicio de nulidad y que se ha alegado un interés público, la autoridad administrativa
debe evaluar si el acto lesiona, o puede lesionar, el interés público. Para ilustrar esta
idea es útil citar el siguiente caso:
EJEMPLO Nº 3
Cabe indicar que, en este caso, ya se había vencido el plazo para que la propia
Sala declarase de oficio la nulidad de la resolución que reconoció créditos a
favor de la señora América Yovana Ramírez Cheel, motivo por el cual solicitó a
la Gerencia Legal del Indecopi que demande ante el Poder Judicial la nulidad de
dicha resolución. Ello, a efectos de proteger el interés de la masa de acreedores.
32 Con relación al contenido del interés público predeterminado por la ley resulta importante
tener presente lo señalado en el Artículo 3 de la LPAG que establece lo siguiente:
“(…)
3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas
que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante
el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de
un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que
indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad.”
Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos
en el ordenamiento jurídico peruano
El interés público se
¿Cómo se identifica el encuentra determinado
interés público que puede por la finalidad pública
justificar el ejercicio que establecida en la norma
declare la nulidad de un que se le encarga
acto administrativo? garantizar a la autoridad.
En síntesis, se puede afirmar que los requisitos necesarios para declarar la nulidad de
oficio de un acto administrativo son los siguientes:
29
Acto viciado por alguna de las
causales del Artículo 10 de la LPAG
Primer
requisito
De acuerdo al Numeral 202.2 del Artículo 202 de la LPAG, la nulidad de oficio sólo
puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que
se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida
a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada por resolución del mismo
funcionario. Cabe precisar que la nulidad no la tiene que declarar el órgano de mayor
jerarquía —como sucede en la revocación33— sino el órgano superior inmediato del
que emitió el acto a invalidar34.
De acuerdo al Numeral 202.3 del Artículo 202 de la LPAG, la facultad para declarar la
nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe al año, contado a partir de la
fecha en que hayan quedado consentidos.
30 El Numeral 202.4 del Artículo 202 de la LPAG establece que en caso de que haya
prescrito el plazo previsto en el numeral anterior, sólo procede demandar la nulidad
ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo, siempre que la
demanda se interponga dentro de los dos (2) años siguientes contados desde la fecha
en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa.
Si bien es cierto que el Artículo 202 de la LPAG no establece una obligación legal expresa
a cargo de la Administración a efectos de incorporar al administrado a quién beneficia
el acto administrativo intervenido –entiéndase nulo–, el Tribunal Constitucional ha
sostenido que existe esta obligación para que el administrado ejerza su derecho de
defensa respecto de los intereses que se vean afectados e informarle sobre el inicio de
dicho procedimiento, de conformidad con lo dispuesto en el acápite a) del Inciso 24
del Artículo 2 de la Constitución Política del Perú. Para ilustrar esta idea es útil citar el
siguiente caso:
EJEMPLO Nº 4
(i) La existencia de una norma con rango de legal que autorice la revocación del
acto;
(ii) La modificación de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del
acto, cuya permanencia resulta indispensable para la existencia de la relación
jurídica creada; o,
(iii) La apreciación de elementos de juicio sobrevinientes que favorezcan legalmente
a los destinatarios del acto y no generen perjuicios a terceros.
Cabe precisar que la decisión de revocar un acto administrativo lleva implícito el deber
que tiene la autoridad de proteger el interés público37. Será la prioridad que se otorga
al interés público lo que justificará que se pueda revocar un acto administrativo aun
cuando dicho acto declare u otorgue un derecho a un administrado.
EJEMPLO Nº 5
Un aspecto a tener en cuenta es que, antes de revocar cualquier acto, la autoridad debe
garantizarle un debido procedimiento al administrado perjudicado con esa decisión,
de acuerdo a lo señalado por el Tribunal Constitucional respecto de que las garantías
mínimas de un debido proceso deben ser observadas en sede administrativa39.
38 Al respecto, ver el punto 1 del anexo 2 de la presente Guía donde se transcribe enteramente el
precedente que aprobó la Sala de Competencia sobre el tratamiento de la revocación indirecta
en nuestro país.
39 Sentencia recaída en el Exp. Nº 00156-2012-PHC/TC del 8 de agosto de 2012 (caso Tineo
Cabrera).
Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos
en el ordenamiento jurídico peruano
EJEMPLO Nº 6
Así, el Tribunal del Indecopi ha señalado que dicha resolución deberá contener, como
mínimo, la cuantía de la compensación y la autoridad encargada del pago43.
Finalmente, es necesario advertir que, de acuerdo al Numeral 205.2 del Artículo 205
de la LPAG, los actos incursos en causal de revocación o nulidad de oficio cuyos efectos
hayan caducado o agotado, serán materia de indemnización en sede judicial, la cual
será dispuesta cuando quede firme administrativamente su revocación o anulación.
Esta norma resulta necesaria para aquellas situaciones en la que nos encontremos
frente a actos consumados, cuyos efectos se han agotado y en las cuales no es posible
36 ser revocados, precisamente porque su eficacia ha concluido.
De esta manera, frente a actos cuyos efectos ya se produjeron o que habiendo tenido
efectos durante algún tiempo su objeto se haya cumplido, podrá únicamente la
Administración Pública pretender un resarcimiento compensatorio ante la sede
judicial, por resultar inoficioso declarar la nulidad o revocación de dicho acto a estas
alturas del proceso.
43 A mayor detalle véase Fundamento 66. Punto III.1.5. Alcances de la indemnización contenido
en el precedente de observancia obligatoria recaído en la Resolución Nº 1535-2010/SC1-
INDECOPI del 3 de mayo de 2010 emitida por la Sala Nº 1 del Tribunal del Indecopi,
44 Ibídem
45 MORóN URBINA, Juan Carlos. “La revocación de los actos administrativos, interés público y
seguridad jurídica”. En: Derecho PUCP. Nº 67. Lima: PUCP, 2011, p. 453.
46 Al respecto, ver el numeral 30 de la Resolución Nº1006-2013/SDC-INDECOPI del 20 de junio
de 2013 (caso Transportes Solidaridad).
Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos
en el ordenamiento jurídico peruano
¿Qué ordena esta • Impide que los órganos administrativos revisen un acto
regla? cuyos hechos han sido constatados en sede judicial.
38
Tipo de Revisión de
of icio
Presupuestos
Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos
competente jurídico peruano
en el ordenamiento
Órgano
Rectificación de errores
El error debe ser manifiesto y evidente. Además,
se
trata
de un error adjetivo, cuya modificación no altera el sentido del acto.
Es competente la autoridad que emitió el acto o el órgano superior jerárquico que advierte el error.
Consiste en rectificar los errores materiales y aritméticos en que haya incurrido la autoridad al
emitir el acto administrativo.
Mediante un acto posterior, se rectificación
efectos retroactivos el error que
presenta un acto administrativo.
39
Nulidad de oficio
Se declara la nulidad de oficio cuando se incurre en alguno de los supuestos de invalidez
contemplado en el artículo 10 de la LPAG y cuando el acto vulnera el interés público.
Solo el funcionario superior jerárquico de quien
emitió el acto. En caso de que no tenga un
Superior, será la autoridad administrativa
que emitió el acto. la competente.
En caso se trate de Consejos o Tribunales, será con acuerdo unánime de sus miembros.
Determinar si debe o declarar la nulidad del acto administrativo que ha incurrido en alguna de las
causales contempladas en el artículo 10 de la LPAG y, además, la vulneración al interés público.
La decisión anulatoria tiene efectos retroactivos. Además, por su sola emisión se produce el
agotamiento de la vía administrativa.
Revocación
Existe una norma con rango legal que
autoriza revocar un acto administrativo.
Sobreviene la desaparición de las condiciones que
justificaron la emisión del acto a revocar; o
Sobrevienen elementos legales a favor de los
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en el ordenamiento jurídico peruano
CAPÍTULO III:
El Numeral 206.1 del Artículo 206 de la LPAG señala que frente a un acto
administrativo que viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede
su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos
señalados en el Artículo 207 del mismo cuerpo normativo. En el Numeral 206.2 del
Artículo 206 de la LPAG se indica que solo son impugnables los actos definitivos que
ponen fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de
continuar con el procedimiento o produzcan indefensión a los administrados.
La contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados
para su consideración en el acto que ponga fin al procedimiento y podrán impugnarse
con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto definitivo.
Asimismo, no cabe la impugnación de actos que sean reproducción de otros anteriores
que hayan quedado firmes, ni la de los confirmatorios de actos consentidos por no
haber sido recurridos en tiempo y forma.52
• Debe ser un acto definitivo que ponga fin a la instancia o, en caso sea un acto
de trámite, éste debe impedir la continuación del procedimiento o producir la
indefensión del recurrente. Puede tratarse, por ejemplo, de la improcedencia 41
de un pedido del administrado, toda vez que en este caso, si bien no se ha
obtenido un pronunciamiento de fondo, la decisión de la autoridad impide al
administrado resolver su caso. La suspensión del procedimiento también podría
ser susceptible de impugnación, toda vez que si no se permite su impugnación,
el administrado no tendría la posibilidad de discutir ese tipo de actos, lo cual
lo dejaría en indefensión.53
52 En el Código Procesal Civil también se recoge la figura de los recursos y medios impugnatorios.
Así, en el Artículo 355 de esa norma se establece que mediante los medios impugnatorios las
partes o terceros legitimados solicitan que se anule o revoque, total o parcialmente, un acto
procesal presuntamente afectado por vicio o error.
53 La suspensión del procedimiento debería ser un acto impugnable, por cuanto impide la
continuación del procedimiento hasta que desaparezca la causal que produjo esa suspensión.
Si el administrado no puede impugnar esa decisión de la autoridad, se encontraría sujeto solo
a la voluntad de la primera instancia, sin que pueda cuestionar de modo alguno su decisión.
Una vez que se levanta la suspensión, ya no se puede impugnar la decisión de suspensión. Por
esa razón, se debe permitir impugnar el acto de suspensión del procedimiento, a efectos de que
su superior jerárquico revise si dicha decisión es o no válida.
Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos
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EJEMPLO Nº 7
42 Si las recurrentes pretenden cuestionar esa norma deben plantear una acción
popular a efectos de que se deje sin efecto dicho Artículo. En ese sentido,
señaló que el cuestionamiento de los reglamentos tiene una vía específica de
impugnación prevista en normas especiales, como es el proceso de acción
popular regulado por los Títulos VI y VII del Código Procesal Constitucional,
Ley Nº 28237, normas que desarrollan lo dispuesto en el Inciso 5 del Artículo
200 de la Constitución Política del Perú.
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en el ordenamiento jurídico peruano
EJEMPLO Nº 8
Recursos
administrativos
44 De otro lado, si bien los actos administrativos definitivos son emitidos bajo la forma
de una resolución, el que no se cumpla con esta formalidad no impedirá que se
pueda impugnar una decisión administrativa que reúna las características de un acto
administrativo. Lo que debe analizarse en estos casos es si la decisión impugnada
cumple con los presupuestos necesarios para ser considerado un acto administrativo
impugnable, y de ser así, éste se pronuncie de manera negativa sobre un pedido del
administrado y/o vulnere su derecho o interés legítimo.
Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos
en el ordenamiento jurídico peruano
EJEMPLO Nº 9
EJEMPLO Nº 10
El Artículo 211 de la LPAG establece que el recurso deberá expresar el acto del que
se recurre y cumplir los demás requisitos previstos en el Artículo 113 de esa Ley, el
cual dispone que todo escrito debe indicar la expresión concreta de lo pedido, los
fundamentos de hecho y, cuando sea posible, los de derecho. Atendiendo a lo señalado
en ambos artículos, se puede señalar que, al interponer un recurso administrativo, el
administrado deberá sustentar lo siguiente56:
Artículo 366.- Fundamentación del agravio.- El que interpone apelación debe fundamentarla,
indicando el error de hecho o de derecho incurrido en la resolución, precisando la naturaleza del
agravio y sustentando su pretensión impugnatoria.”
Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos
en el ordenamiento jurídico peruano
EJEMPLO Nº 11
a) Recurso de reconsideración
48 b) Recurso de apelación
c) Recurso de revisión
El objetivo es que el mismo órgano revise si existen nuevos elementos de juicio fácticos
que permitan cambiar su decisión inicial. Son estos elementos los que le deberían
llevar a cambiar de opinión, porque se entiende que la autoridad ya ha analizado todas
las aristas jurídicas de su decisión, motivo por el cual no se le puede plantear este
tipo de argumentos para la revisión de su acto administrativo inicial. En caso existiera
un cuestionamiento jurídico a su decisión inicial, este recurso debería ser encausado
como una apelación y elevarse al superior jerárquico. Si la decisión es solo adoptada
por una única instancia, entonces si podría interponerse este tipo de recurso al existir
una sola instancia.
EJEMPLO Nº 12
En el presente caso, TPE solo descarta las nuevas pruebas presentadas sin
realizar análisis alguno sobre ellas. Solo manifiesta que las nuevas pruebas
no le generan convicción alguna sin señalar cuál es el fundamento de
dicha decisión. Por esa razón, el Tribunal le ordenó a TPE que emita nuevo
pronunciamiento sobre todos los medios probatorios que San Miguel adjuntó
en su recurso, debiendo explicar las razones por las que no fue amparada y
los fundamentos que le llevaban a desestimar las nuevas pruebas aportadas.
Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos
en el ordenamiento jurídico peruano
Cabe indicar que en los casos que se puede interponer un recurso de revisión, éste es
de obligatorio cumplimiento para que se entienda agotada la vía administrativa.
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EJEMPLO Nº 13
De acuerdo al Artículo 212 de la LPAG, una vez vencidos los plazos para interponer
los recursos administrativos se perderá el derecho a impugnarlos quedando firme
el acto. Lo anterior implica que el acto administrativo ya no pueda ser cuestionado
directamente por los administrados ni vía el contencioso administrativo. La razón de
EJEMPLO Nº14
El administrado interpuso una queja contra la Esquela alegando que ésta habría
violado su derecho al debido procedimiento y de contradicción administrativa.
Órgano competente
Efectos
55
Recurso de apelación
Debe cuestionarse un acto administrativo emitido por una autoridad subordinada jerárquicamente
por quien decidirá este recurso.
Es competente para resolver la apelación el órgano jerárquico superior de la autoridad que emitió
el acto administrativo.
Es el acto administrativo del que se demanda
una nueva revisión, fundamental-mente, de
puro derecho o
por interpretación de las pruebas producidas.
La apelación puede ser desestimada, en
cuyo caso se confirma el acto impugnado, o
puede estimarla, en cuyo caso puede:
(i) simplemente dejar sin efecto el acto
cuestionado,
(ii) devolver todo lo actuado a la autoridad inferior para que se vuelva a pronunciar, o (iii) puede
modificar la decisión inicial.
Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos
en el ordenamiento jurídico peruano
ANEXO 1
Dado que es posible que la autoridad cometa algún error o vicio durante la
tramitación del procedimiento o en la emisión misma del acto administrativo,
el ordenamiento jurídico ha establecido la posibilidad de que éste pueda ser
objeto de revisión. Ello se llevaría a cabo a través de los siguientes medios: (i)
rectificación; (ii) nulidad de oficio; y,(iii) los recursos administrativos63.
Para mayor detalle sobre el concepto de cada uno de éstos, sus supuestos habilitantes y las
63 consecuencias jurídicas de su utilización ver los capítulos 2 y 3 de la presente Guía.
Al respecto, ver el punto 2.1. de la presente Guía donde se desarrolla con mayor amplitud esta
64 idea.
En el punto 1.4 de la presente Guía se indica cuáles son los requisitos de validez del acto
65 administrativo y que ocurre en caso se vulnere alguno de éstos.
Al respecto, se puede ver el Ejemplo Nº 3 de la presente Guía donde la autoridad concursal
66 identifica el interés público a la luz de los fines de esta normativa.
Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos
en el ordenamiento jurídico peruano
Cabe indicar que, como regla general, los actos administrativos no pueden ser
revocados por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. Sin embargo,
excepcionalmente se puede revocar un acto, siendo necesario que se presenten
los siguientes requisitos para ejercer dicha potestad: (i) existe una norma con
rango de ley que le autoriza a la autoridad administrativa a revocar un acto
administrativo; (ii) se ha producido un cambio de circunstancias que modifican
las condiciones bajo los cuales se emitió el acto administrativo a revocar; o, (iii)
se aprecian elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los
destinatarios del acto y no se generan perjuicios a terceros.
No. Sin embargo, se debe precisar que las decisiones judiciales vinculantes son
aquellas que adquieren la calidad de cosa juzgada, debido al carácter definitivo
que tienen ese tipo de decisiones para toda persona y autoridad en el país, en
los cuales existe un pronunciamiento sobre el fondo de acuerdo a lo señalado
en el Artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Por esa razón, en aquellos 57
casos donde exista una sentencia judicial impugnada, esta sentencia no es
vinculante para la autoridad administrativa.
No. Para que un acto administrativo pueda ser cuestionado ante el Poder
Judicial es necesario que el administrado haya agotado la vía administrativa.
Solo en el caso de que el administrado haya interpuesto los recursos previstos
para la impugnación del acto a nivel de la vía administrativa, dicho acto
podrá ser cuestionado ante el Poder Judicial, mediante el proceso contencioso
administrativo.
La instancia revisora debe pronunciarse sobre las materias que han sido
objeto del recurso. En efecto, la competencia del órgano revisor se limita a las
cuestiones que han sido materia de impugnación que son los aspectos que
consideran los administrados le causan un agravio y sobre los cuales han
fundamentado su recurso. La autoridad no puede pronunciarse sobre otros
aspectos distintos a los que han sido materia de recurso, salvo que sea por
interés público y se cumpla con el procedimiento respectivo.
No. El análisis es cualitativo, esto es, basta que exista un agravio al interés
58 público para que la autoridad proceda a declarar la nulidad de oficio de un
acto administrativo. En ese sentido, podría darse el caso que los perjudicados
con la decisión administrativa no sean un colectivo muy grande, pero el solo
hecho de que ellos se encuentren perjudicados en sus derechos e intereses
sería suficiente para que la autoridad declare la nulidad del acto67.
ANEXO 2
“(…)
b. Nulidad de oficio
Cuando la administración advierta que algún acto administrativo incurre
en las causales de nulidad, esta está en la facultad de declarar la nulidad
de oficio de la misma. Al respecto podemos estar ante dos supuestos:
Primer
requisito de
procedencia
Basta que el administrado
señale cuál fue el presunto
error en la interpretación
o aplicación del Código Inaplicación de
¿Se alega un presunto error de derecho y qué norma o precente una norma del
contenido en la decisión de la Comisión? estuvo involucrado. No es Código
necesario que precise una
causal específica.
Aplicación
indebida de una
(No se pretende la La Sala
norma del Código
determinará qué
Si reevaluación de los hechos)
causal
específica se ha
invocado: Interpretación
errónea de una
Segundo norma del Código
¿El presunto error de derecho requisito de
fue determinante en la decisión procedencia
de la Comisión? Inobservancia de
un precedente de
observancia
Si obligatoria
El recurso es
procedente
62
BIBLIOGRAFÍA
• Libros
5. MARTíN TIRADO, Richard, “Del régimen jurídico de los actos administrativos”. En:
Sobre la Ley de Procedimiento Administrativo General. Lima: UPC, 2009.
9. MORóN URBINA, Juan Carlos, “El Nuevo Régimen de los Actos Administrativos en
la Ley Nº 27444”. En: Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo
General, Segunda Parte. Lima: Ara Editores, E.I.R.L., 2003.