Política Internacional

Año 3 - Número 6 - Julio/Diciembre 2018 - Guatemala

CONTENIDO

Presentación 5

ARTICULOS

• La Configuración de la Gran Eurasia y su

Impacto en la Gobernanza Global. 7
Andrés Serbin

• Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonia:

Un Escenario de Cambio Estructural para
América Latina y El Caribe. 22
José Antonio Sanahuja

• Overlapping Regionalism, No Integration:

Conceptual Issues and The Latin American Experiences. 46
Andrés Malamud

• Hacia una Ciudadanía Transnacional. La Movilidad Humana y los
Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno. 60
Luis Alberto Padilla

• How Migration Transforms Citizenship: International,

Multinational and Transnational Perspectives. 109
Rainer Bauböck

ENSAYOS

• Globalización, Deslocalización y Desigualdad
Una Economía del Absurdo. 131
Josep Burgaya

• The Banning of Nuclear Weapons and

The Non-Proliferation Treaty. 144
Sergio Duarte
 CONTENIDO

DOCUMENTOS

• Consideraciones para un Discernimiento Ético sobre algunos

Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero. 152
Oficina de Prensa de la Santa Sede Bolletino
Sala Stampa Della Santa Sede

• Extractos del Discurso de Presentación de la Reforma Migratoria

en Chile y Elementos Sobresalientes en Materia Regulatoria. 175
Sebastián Piñera
 Política Internacional - Año 3 - Número 6 - Julio/Diciembre 2018 - Guatemala

Presentación

En este número de Política Internacional contamos con las contribuciones de destacados

académicos, siendo una de ellas las del profesor Andrés Serbín, presidente de la Coordinadora
Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES), quien escribe sobre la configuración
de la “Gran Eurasia” y su impacto sobre la gobernanza global desde luego que la misma apunta en
la dirección de la conformación de un sistema internacional multipolar en el cual se está pasando
del atlantismo a una narrativa de la región Asia-Pacífico que se caracteriza principalmente por la
aceleración del crecimiento e influencia regional / global de la República Popular China, convertida
ya en actor clave y esto a pesar de los intentos norteamericanos por oponerle la narrativa del “Indo-
Pacífico” en la cual participarían países como el Japón, Australia o la misma India, aprovechando
la preocupación de ésta última frente a iniciativas como la del cinturón económico terrestre (la
nueva ruta de la seda) que junto a la iniciativa OBOR – que abarca también la parte marítima–
pretende lograr que todos los caminos euroasiáticos conduzcan a Beijing. Lo anterior, junto al
proyecto ruso de la Unión Euroasiática estaría dando lugar a la conformación de un gran polo
mundial euroasiático que podría transformar radicalmente el orden mundial creado al final de la
guerra fría. Y si a lo anterior le agregamos el establecimiento de la Asociación de Cooperación
de Shanghai (que ya incluye tanto a India como a Pakistán) se hace evidente el contrapeso que
esto representa (frente a la presencia de la OTAN en países como Afganistán) y en donde tanto
Rusia como China están convergiendo para construir un espacio que excluye a Estados Unidos –
debilitando su capacidad de influir en la región – construyendo un espacio donde va a tener lugar
la mayor acción geopolítica mundial a medida que nos adentramos en el siglo XXI y como ya lo
había previsto HalfordMackinder desde principios del siglo pasado.
Por su parte, José Antonio Sanahuja, profesor de la Universidad Complutense de Madrid,
escribe sobre el escenario de cambio estructural que está sufriendo la región latinoamericana y del
caribe debido a la crisis de la globalización que para el académico hispano es también una crisis de
hegemonía que está abriendo un período de gran incertidumbre porque el atlantismo ha dejado de
ser el pivote de la seguridad del mundo occidental y porque los procesos de cambio resultantes del
agotamiento de la transnacionalización productiva , de los límites sociales y ecológicos del modelo
neoliberal así como de las fallas en su gobernanza representan un desafío tanto para el hegemonismo
de Washington como para el multilateralismo en el que se sustenta el orden liberal porque este
último aún responde a una “visión tradicional de la soberanía que dificulta la acción colectiva frente
a problemas transnacionales y riesgos globales” provocando una inestabilidad sistémica y un riesgo
geopolítico que va desde la recuperación del status de gran potencia para Rusia – con una presencia
renovada en el medio oriente especialmente en países como Siria – hasta las tensiones en el mar
6 Presentación

de China o en la península coreana pasando por el Brexit, la llegada a la Casa Blanca de Trump
en los Estados Unidos o el ascenso de una extrema derecha xenófoba en varios países de la Unión
Europea. Frente a ello Washington plantea una combinación de “unilateralismo nacionalista” con
“neoliberalismo asimétrico” que está renegociando unos 20 acuerdos de libre comercio que Trump
considera “injustos” o “desequilibrados”, lo cual ha provocado fracasos como el de la reunión del
G7 en mayo del 2017 o la del G20 en la Argentina todo lo cual conspira contra cualquier proyecto
cosmopolita de expansión de derechos y reconocimiento de la diversidad como la Agenda 2030 de
Naciones Unidas o los compromisos en materia de cambio climático que se firmaron en la COP21
de París.
El experto en integración argentino Andrés Malamud nos ha hecho llegar un artículo que
describe como el regionalismo se “traslapa” en América Latina pero sin que exista un verdadero
proceso de integración como el que se ha dado en la Unión Europea debido a que en ninguno de los
procesos iniciados en nuestro subcontinente – en forma temporalmente paralela al de la UE – los
gobiernos latinoamericanos han aceptado compartir la soberanía o crear instituciones supranacionales
como si se ha hecho en Europa. Después de pasar revista a varios debates paradigmáticos Malamud
finaliza su artículo refiriéndose al regionalismo “segmentado” que caracteriza a nuestros países así
como al fracaso de experimentos como el del MERCOSUR, UNASUR y otros para concluir que
el panorama de la integración latinoamericana, al revés de lo ocurrido con la integración europea
(pequeños pasos, grandes resultados) luce como un proceso retórico de grandes palabras pero de
muy pequeños resultados.
Dado que uno de los pilares de la política exterior guatemalteca es el tema migratorio,
en este número de la revista hemos decidido incluir dos artículos sobre dicha problemática. Uno
de ellos es del muy conocido experto austríaco Rainer Bauböck quien aborda el tema de la forma
como la migración transforma la ciudadanía desde un punto de vista internacional, transnacional
y multinacional, siendo el más importante el transnacional porque este reconoce las afiliaciones
nacionales que se traslapan en los migrantes, razón por la cual Bauböck explora las implicaciones
políticas que tiene el fenómeno. En cuanto al artículo del Embajador Luis Alberto Padilla, en él se
aborda el importante tema de la movilidad humana como una de las características centrales de la
era de la globalización que vivimos en la actualidad planteando el requerimiento de una normativa
que sea respetuosa tanto del derecho de cada estado soberano al control de su territorio como de
regulaciones internacionales en materia de derechos humanos para los migrantes. El autor sugiere
como una fórmula para resolver el problema de la migración irregular el establecimiento de una
“ciudadanía transnacional”a fin de contribuir de manera efectiva a la regulación de los procesos
migratorios internacionales.
Finalmente, un ensayo del profesor Joseph Burgaya, de la Universidad de Barcelona se
refiere a la problemática de la globalización y la desigualdad en el mundo calificándola como
una “economía del absurdo” mientras que por su parte el Embajador Sergio Duarte, ex Alto
Representante de Naciones Unidas para Asuntos de Desarme se refiere a la problemática de la
desnuclearización y la importancia del tratado de prohibición de armas nucleares actualmente en
proceso de ratificación.
Por último, se publican dos documentos de actualidad e importancia acerca de la necesidad de
regulaciones dentro del sistema financiero internacional desde una perspectiva inédita y novedosa
por provenir de la oficina de prensa del Vaticano, y extractos de un discurso acerca de la reforma
migratoria que pronunció el presidente de Chile Sebastián Piñera en el Parlamento de su país al
presentar el proyecto de ley sobre esta crucial problemática del siglo presente.
 Política Internacional - Año 3 - Número 6
La Configuración de la Gran Eurasia y
su Impacto en la Gobernanza Global
Mientras que la economía internacional
muestra signos de mejora y de crecimiento
en el último año, el sistema internacional
continúa atravesando una fase compleja de
transición, con altos niveles de incertidumbre
y con transformaciones aceleradas que
se caracterizan por cambios geopolíticos
tectónicos y el surgimiento de nuevos riesgos
y amenazas globales. Esos cambios implican
movimientos geoeconómicos y geopolíticos
y reconfiguraciones a escala global y tienen
un impacto significativo sobre la gobernanza
global y el orden internacional liberal (Nye
2017:10-16; Niblet, 2017: 17-24; Ikenberry
2018: 7-23).
El desplazamiento del centro del dina-
mismo económico de la cuenca del Atlántico
a la región de Asia Pacífico, impulsada por
el acelerado desarrollo económico de China
y otras economías emergentes de Asia en las
últimas tres décadas, se convirtió en uno de
los procesos que concitan la atención global.
En este marco, China –la segunda economía
mundial– se ha convertido en el principal
foco de atención como un competidor
potencial de los Estados Unidos, tanto en
* Presidente de la Coordinadora Regional de Investiga-
ciones Económicas y Sociales (CRIES), Investigador
y Académico Argentino este artículo fue publicado
originalmente en el Anvario CEIPAZ 2017-2018
Pp 121-139 Complutense de Madrid (Centro de
Educación e Investigación para la Paz)
- Julio/Diciembre 2018 - Guatemala
ANDRÉS SERBIN*
términos económicos como geopolíticos. El
desplazamiento hacia Asia se ha articulado
recientemente con el crecimiento de las
reacciones populistas, nacionalistas y prote-
ccionistas contra la globalización y el libre
comercio, tanto en la Unión Europea (UE)
como en los Estados Unidos. El desarrollo
de la crisis del Brexit con la Unión Europea,
el estancamiento de las negociaciones entre
la UE y los Estados Unidos en relación a la
Asociación Trans-Atlántica de Comercio
y de Inversión (TAP), y las afirmaciones
y tweets del Presidente Trump desde que
asumió la Presidencia de los EEUU sobre la
necesidad de hacer “América1 grande otra
vez” se convirtieron en un claro ejemplo
de esta tendencia: los EEUU cancelaron su
participación en la Asociación Trans-Pacífica
(TPP) e iniciaron una difícil renegociación
del Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (TLCAN) con sus socios México
y Canadá. Como se ha mencionado en
un informe reciente, Trump es el primer
presidente estadounidense de la posguerra
en cuestionar el orden liberal como tal. En
esencia, la concepción de América first tiene
implicaciones para la UE y algunos de sus
Estados miembros (especialmente Alemania) y
a diferencia de los desacuerdos transatlánticos
anteriores, marca claras diferencias acerca
1 Es decir, los Estados Unidos.
8 La Configuración de la Gran Eurasia y su Impacto en la Gobernanza Global
de su concepción del sistema internacional
(Stelzenmûler, 2018).
En este marco, el anuncio de la cancelación
de la participación estadounidense en el TPP
por parte de Trump dio lugar, en la cumbre
de la APEC de noviembre de 2017, a dos
reacciones distintivas por parte de los países
participantes. Por un lado, la insistencia de
muchos de ellos (sobre todo Japón, Canadá
y algunos de los países latinoamericanos
miembros de la Alianza del Pacífico) de seguir
adelante con el TPP con o sin los EEUU2 y,
por otro, una receptividad (con cierto grado
de reticencia) por parte de algunos de ellos
a la propuesta del Presidente Xi de China de
unirse a la Asociación Económica Regional
Comprehensiva (RCEP) en Asia y a un
Acuerdo más amplio de Libre Comercio de
Asia y el Pacífico (FTAAP), dos iniciativas
impulsadas por China sin la participación
de los Estados Unidos (Serbin, 2016). A
diferencia de los Tratados de Libre Comercio
promovidos tradicionalmente por Occidente,
estas iniciativas se centran en la reducción
de aranceles y no toman en cuenta las
regulaciones ambientales y laborales y las
medidas no arancelarias, afectando las normas
establecidas por la OMC de libre comercio
mundial.
El proceso de globalización desarrollado
durante las últimas décadas, con un flujo
transnacional cada vez mayor y con el
intercambio creciente de bienes, servicios,
capitales, personas, y conocimiento a través
de las fronteras, se vuelve crecientemente
cuestionada y genera interrogantes acerca
de su transformación o de su supervivencia
(Alonso Arroba, 2017). El orden liberal
2 El llamado TPP-II, más recientemente rebautizado
como “a Comprehensive and Progressive Agreement
for Trans-Pacific Partnership, (CPTPP)” o Acuerdo
Abarcante y Progresivo de Asociación Transpacifica
(APATP) en su versión española.
internacional establecido por Occidente en los
dos últimos siglos está siendo cuestionado por
el surgimiento de nuevas potencias. Mientras
que la actual administración de los Estados
Unidos hace hincapié en una “gran América
para los americanos” y cuestiona el proceso de
globalización3, los nuevos actores proclaman
la importancia de la continuidad del flujo del
comercio y las inversiones en el mundo. El
Presidente Xi Jinping insiste en que su país va
a seguir adhiriendo y promoviendo el proceso
de globalización4 y proclama a China como
un defensor de este proceso (Hu y Spence,
2017). Como el país que actualmente se ha
constituido en la segunda economía mundial
y que, de acuerdo a varias proyecciones,
probablemente va a superar la economía
de Estados Unidos en una década, China
aparenta sentirse con el derecho de privilegiar
el proceso y el modelo político que llevó a
su desarrollo económico acelerado (Russia
Today, 2017; World Economic Forum, 2016)
y, al mismo tiempo, para introducir nuevas
reglas y normas en el escenario global y
regional5.
3 Trump plantea explícitamente que busca acuerdos
comerciales bilaterales y que los tratados grandes y
multilaterales no funcionan, mientras que critica a la
OMC y afirma que este organismo no puede funcionar
correctamente (BBC Mundo, 2017).
4 Xi en cambio, plantea que la globalización es una
“tendencia histórica irreversible” y defiende los
acuerdos comerciales multilaterales y el regionalismo
abierto (BBC Mundo, 2017).
5 Sin embargo, en un análisis reciente se plantea que
“seven narratives interact in China in the present
starting with the ancient idea of China as the “self-
sufficient civilization,” and culminating, for now,
with that of China as “herald of the high frontier”,
safeguarding a new world order. What also emerges
from this analysis is that none of the seven Chinas
describes the country as a member of an international
community in the same way Western countries identify
as partners in a liberal international order reflective
of their pluralistic domestic societies and values.
Needless to say, the combination of narratives through
which Chinese view issues can only be marginally
affected by foreign interlocutors” (Kelly, 2018).
Andrés Serbin
Mientras que China reafirma su China’s
Asian dream (Miller 2017) y su papel en Asia
y en el sistema internacional –en particular
con el fortalecimiento del liderazgo presidente
Xi después del reciente 19º Congreso del
Partido Comunista de China (Mothe, 2016)–,
otros actores internacionales también están
desarrollando un papel más proactivo.
Después de la crisis ucraniana y bajo la presión
de la OTAN y las potencias occidentales, la
Federación de Rusia está reanudando una
política exterior enérgica y proactiva en
diferentes partes del mundo, compitiendo
con Occidente y con los Estados Unidos
(Lukyanov, 2016) para tratar de contener
el terrorismo yihadista, como en el caso de
Siria, o intentando influir en las elecciones de
los Estados Unidos o en procesos electorales
en otros lugares, como en Francia o Cataluña.
Otros actores, como Irán o Turquía también
están buscando consolidar su papel y su
influencia en Medio Oriente6, mientras que
las potencias medias regionales tradicionales
y aliadas a Estados Unidos como Japón y
Australia dan señales de su preocupación por
el aumento de la influencia de China en el
Este de Asia y el Pacífico y por la retirada de
los Estados Unidos del TPP - un componente
estratégico clave del “pivote Asia” anunciado
en su momento por la administración Obama
para contener la influencia china y su
proyección hegemónica en la región.-
Esta sucinta descripción de los cambios
contemporáneos a nivel mundial, tanto en
el ámbito geoeconómico como geopolítico,
no ilustra cabalmente el complejo e intenso
conflicto entre diferentes enfoques y visiones
6 Como parte de un proceso de acercamiento entre
estos tres países, en una cumbre celebrada en So-
chi en noviembre de 2017, Putin, Rohani y Erdogan
establecieron las directrices para la organización de
Siria en la pos-guerra y coincidieron en la búsqueda
de una solución política al conflicto, marcando claras
diferencias con los Estados Unidos (Infobae, 2017).
9
del mundo globalizado y de un nuevo orden
internacional emergente, particularmente
en el marco de la aparición de nuevas
potencias no necesariamente alineadas con
Occidente o identificadas con el liberalismo
occidental. Los líderes políticos y las élites
económicas, militares y políticas de los
poderes establecidos y de las potencias
emergentes tienden a desarrollar nuevas
narrativas para explicar y legitimar el actual
proceso de estructuración del mundo en
función de sus objetivos geoestratégicos a
mediano y largo plazo. Consecuentemente
desarrollan narrativas geopolíticas distintivas
para la legitimación de sus estrategias, como
herramientas discursivas que dan forma a
su identidad, a sus valores actuales y a sus
objetivos geoestratégicos en el marco de
sus respectivas políticas exteriores (Beeson,
2009).
Narrativas Geopolíticas
en el Mundo Contemporáneo
Mientras que durante la Guerra Fría la
narrativa bipolar intentó explicar el conflicto
entre los Estados Unidos y sus aliados, y el
bloque soviético como la lucha entre dos
superpotencias enfrentadas por la competencia
por la hegemonía y por el control de zonas de
influencia, después de la implosión de la URSS
una narrativa unipolar prevaleció para explicar
la hegemonía de Estados Unidos como el más
poderoso actor mundial. Más recientemente,
con el surgimiento de nuevas potencias
emerge una nueva narrativa multipolar,
primero como un intento de explicar la
aparición de nuevos actores económicos
poderosos y luego para legitimar la creciente
influencia de una serie de potencias políticas
y de bloques regionales que se disputan
el sistema internacional establecido por
Occidente (Zakaria, 2008; Stuenkel, 2016) y
10 La Configuración de la Gran Eurasia y su Impacto en la Gobernanza Global
que compiten entre ellas. En el marco de una
narrativa más amplia del mundo multipolar7,
compiten narrativas geopolíticas que ayudan
a comprender la articulación, en el marco del
“gran tablero de ajedrez” (Brzezinski, 1997)
global, entre las principales potencias y el
marco conceptual que utilizan para fomentar
sus intereses nacionales tanto a nivel regional
como global.
La multipolaridad creciente del sistema
internacional afecta a la gobernanza global
y al balance de poder entre los principales
actores globales, e incrementa la preocupación
por el orden global a tal punto que algunos
analistas cuestionan la existencia de cualquier
forma de orden global y tienden a asumir la
existencia de una tendencia hacia el desorden
global, donde órdenes unipolares, bipolares y
multipolares coexisten en un flujo permanente
(Turzi, 2017) o dan forma, de acuerdo con
algunos analistas, a un orden mixto (Mazarr,
2017), o un mundo G cero sin la capacidad
de desarrollar una agenda global o de proveer
bienes globales (Bremmer, 2012).
Durante la Cumbre de Da Nang de la
APEC de noviembre de 2017 en Vietnam,
tácita o explícitamente, varias narrativas
geopolíticas se enfrentaron para explicar la
actual situación mundial y las emergentes
dinámicas regionales. A la cumbre asistieron
los presidentes Trump, Xi Jinping, y Putin,
entre otros dirigentes - uno de los pocos lugares
donde los tres mandatarios convergieron
recientemente.- Cada uno de ellos promovió
diferentes visiones sobre el futuro de una
globalización regionalizada y el orden global,
combinando, con diferente énfasis, enfoques y
prioridades geo-económicas y geopolíticas8.
7 Como alega Andrew Korybko, del think tank ruso
Katehon, “La tendencia global hacia la multipolaridad
es ahora un hecho innegable de la realidad, aunque
todavía está lejos de ser una certeza incuestionable
para el futuro” (Korybko, 2016).
8 Como se resume en un artículo reciente “In Donald
Sin embargo, como Haass argumenta en
un reciente libro (2017: 151), el mundo puede
ser visto y entendido a través de varios prismas:
las relaciones de poder entre las grandes
potencias, la gobernanza global y el prisma
regional, en este último caso, básicamente,
por la sencilla razón de que por cuestiones de
proximidad algunos países tienen un impacto
mucho mayor en sus vecinos. En el caso de
las grandes potencias la búsqueda de poder
y de influencia en el ámbito internacional,
en la gobernanza global y en sus regiones
vecinas explican gran parte de las narrativas
geopolíticas actuales, sobre todo en el contexto
de un debate más amplio sobre los vínculos
entre la globalización y el regionalismo. A
partir de un enfoque deconstructivo de la
geopolítica crítica, estas narrativas configuran
y dan forma a los posicionamientos y a las
prácticas geoestratégicas de los principales
actores del sistema internacional actual.
De Atlantismo a la
Narrativa de Asia Pacífico
En este marco, el desplazamiento del
dinamismo económico del Atlántico al Asia
Pacífico contribuyó significativamente a
centrar la atención mundial en esta última
región. Aunque el concepto de Asia Pacífico
no abarca ni da cuenta de la heterogeneidad
de la región, desde los años 1960 y 1970, el
apoyo de los Estados Unidos y su presencia
en la misma fue un factor importante para
que el concepto se estableciera y consolidara,
Trump, America has a rogue president who has a
30-year track record of opposing key elements of the
order, including free trade and alliances. Vladimir Putin
wants to overthrow the order because he believes
it poses a direct threat to his regime. Xi Jinping’s
China benefits from the open global economy but he
would dearly like to replace the United States as the
preeminent power in East Asia”, in Thomas Wright,
“Trump, Xi, Putin and the axis of disorder”, (Brookings
Institution, 2017).
Andrés Serbin
ampliándose posteriormente con la inclusión
de los Estados Unidos y Canadá y de
varios países de América Latina miembros
de la APEC (McDougall, 2016: 6-7) que
actualmente están constituyendo - junto
con Japón, Canadá y Australia - el APATP.
Sin embargo, la narrativa de Asia Pacífico
posibilitó el desarrollo de algunas perspectivas
que promovieron asimismo, entre otras
concepciones, la idea de un foco en Asia,
enfatizando el papel de China y asumiendo
la narrativa de un “Asia para los asiáticos”,
a pesar de la compleja gama de intereses y
valores en competencia dentro de la región
(Wickett, Nilsson-Wright y Simmons, 2015:
22-24). La tensión entre una narrativa del
Atlántico (Serbin, 2014) (predominantemente
Nord-Atlántica y pro-occidental) y una del
Asia Pacífico o de Asia Oriental, en el contexto
de la emergencia de nuevas potencias, ha
contribuido a su desarrollo de acuerdo con los
intereses de los principales actores globales
- principalmente los EEUU y la UE, por
un lado, y China y Japón por el otro.- Sin
embargo, el aceleramiento del crecimiento y
de la influencia regional y global de China se
traduce en su creciente importancia como un
actor clave en Asia y, eventualmente, en otros
lugares (World Economic Forum, 2016).
La Narrativa del Indo-Pacífico
Por otra parte, la creciente asertividad
de China en Asia y la percepción de que esta
nación puede constituirse en una amenaza
para algunos de los países vecinos, sobre
todo en la zona marítima del sudeste de Asia,
permitió la re-actualización de una narrativa
regional también nacida durante la Guerra
Fría. En este sentido, el Comando del Pacífico
de los Estados Unidos acuñó el concepto
geopolítico del Indo-Pacífico, cuando la Unión
Soviética comenzó a expandir su presencia
11
militar e influencia en el Océano Índico. Para
contrarrestar la creciente amenaza soviética
en la región, el Comando del Pacífico de
los Estados Unidos abarcó tanto el Pacífico
como el Índico en 1972, considerando desde
la década de 1970, a los dos grandes océanos
como un teatro estratégico unificado descrito
como “Indo-Asia-Pacífico” (Kotani, 2018).
La narrativa del “Indo-Pacífico” ha
comenzado a ser nuevamente utilizada en
los círculos diplomáticos y de seguridad
de Australia, India y Japón como una
abreviatura para una región más abierta y
democráticamente dirigida, en sustitución
de la noción de “Asia-Pacífico”, que tiende
a colocar a una China autoritaria firmemente
como su núcleo central. Durante la visita
realizada a cinco países de Asia en noviembre
de 2017, el Presidente Trump relanzó el
concepto haciendo hincapié en la necesidad
de apoyar un “Indo-Pacífico libre, abierto y
próspero”. Durante su gira, Trump se refirió
reiteradamente a la región del Indo-Pacífico
– influido por el uso dado previamente al
concepto por el Secretario de Estado Rex
Tillerson - y mencionó la importancia
fundamental de la India y de otros actores en su
discurso, en detrimento del rol preponderante
desempeñado por China (Reuters, 2017).
Algunos medios estadounidenses se hicieron
eco de estas referencias, exponiendo los
esbozos de la estrategia “Indo-Pacífica” – “la
Santa Alianza geoeconómica y geopolítica de
los EEUU, India, Japón y Australia” – para
contrarrestar a China con su ascendente bloque
económico RCEP (El Horizonte, 2017).
En una perspectiva similar, Tokio ha
redefinido el Indo-Pacífico como un concepto
geoestratégico del siglo XXI con anterioridad.
El planteamiento de una estrategia de un “Indo-
Pacífico libre y abierto” del primer ministro
Abe se remonta a agosto de 2007, cuando
12 La Configuración de la Gran Eurasia y su Impacto en la Gobernanza Global
postuló que Japón y la India, como democracias
marítimas afines, debían defender la libertad
y la prosperidad de un “Asia más amplia”.
Esta “Asia más amplia” estaría vinculada con
Estados Unidos, Australia y otros países del
Pacífico, desarrollándose como una inmensa
red que permitiría a las personas, bienes,
capitales y conocimientos fluir libremente
(Kotani, 2018), en contraposición con una
visión sino-céntrica de Asia (Oropeza García,
2017).
Desde la perspectiva de su insularidad
frente a ambos océanos, Australia también
ha estado utilizando el concepto del Indo-
Pacífico. Canberra depende en gran medida
de la estabilidad en los océanos Índico y
Pacífico. Como plantean los libros blancos
de la política exterior de Australia de 2013
y 2017, a pesar de que su alianza con los
EEUU sigue siendo la clave para la seguridad
nacional, Canberra está expandiendo sus
vínculos de seguridad con otras naciones de
la región, especialmente con Japón.
En este marco, la clave de la estrategia
de Indo-Pacífico es un cuadrángulo (Quad)
entre Japón, India, Australia y los EEUU,
también denominado como el “diamante de
seguridad democrática”. Abe y su homólogo
indio Narendra Modi han acordado buscar
una articulación entre la estrategia del Indo-
Pacífico de Japón y la “política de Este” de
la India. Nueva Delhi está preocupada por
el proyecto del corredor económico entre
China y Pakistán asociado al OBOR y por
la propuesta y el desarrollo de los puertos de
China en países como Sri Lanka, Bangladesh
y Myanmar. En este contexto, Japón y la
India lanzaron recientemente la iniciativa
del corredor de crecimiento de Asia y
África como una medida de contrapeso a la
iniciativa china del OBOR9. Una estrategia
9 La idea del corredor de crecimiento de Asia y África
(AAGC) había surgido de la declaración conjunta
libre y abierta del Indo-Pacífico se articula
con la visión geoeconómica de Tokio sobre
la región. La estrategia apunta a combinar
el dinamismo de Asia y África, y prevé una
mayor integración regional a lo largo de
las costas del Océano Índico y del Pacífico,
promoviendo el desarrollo de alto nivel de una
infraestructura y una conectividad mejorada.
La estrategia constituye, asimismo, un
contrapeso geopolítico fundamental frente a la
creciente influencia de China y a su presencia
en Eurasia y África bajo la iniciativa de Xi
Jinping, de promover el OBOR.
Washington se ha unido a Tokio, Nueva
Delhi y Canberra en hacer hincapié en
un Indo-Pacífico “libre y abierto” como
contrapeso a China, pero con un tono diferente.
La Estrategia de Seguridad Nacional de
Trump califica a China sin rodeos como
un “competidor estratégico” en las esferas
políticas, económicas y militares, y una
“potencia revisionista” que busca “dar forma
a un mundo que constituye la antítesis de los
valores e intereses de los Estados Unidos”
(Kotani, 2018).
Como un concepto de seguridad
marítima en la confluencia del Pacífico y el
Océano Índico, la narrativa del Indo-Pacífico
originariamente contribuyó al reconocimiento
de que ambas regiones están conectadas de
manera indivisible. Sin embargo, hoy en día el
concepto parece ser mucho más ambiguo. Esto
tiene que ver con los intereses individuales de
los cuatro actores clave que lo promueven
y la aparición del concepto paralelo y ahora
emitida por el primer ministro Narendra Modi y su ho-
mólogo japonés, Shinzo Abe, en noviembre de 2016,
después de que China lanzara su ambiciosa iniciativa
OBOR. El AAGC es una hoja de ruta para las oportu-
nidades y aspiraciones de Asia y África. Fue puesta
en marcha con el objetivo de dar prioridad a proyec-
tos de desarrollo en salud y productos farmacéuticos,
la agricultura y la agroindustria, la gestión de desas-
tres y la mejora de la capacitación. (INSIGHTSIAS,
2017).
Andrés Serbin
indivisible de un cuadrilátero de seguridad
entre Japón, la India, Australia y los EEUU. Si
bien la seguridad marítima es una preocupación
común para la región, incluyendo a China, la
noción del Indo-Pacífico va mucho más allá
de esta preocupación inicial e incorpora en la
actualidad no sólo la seguridad regional, sino
también la ampliación de la infraestructura de
conectividad, el desarrollo en el sudeste de
Asia y África, así como la creación de una
zona de valores compartidos (Kuo, 2018). Pese
a esta convergencia, es necesario no perder
de vista la relevancia con que los estrechos
vínculos comerciales de Japón y de Australia
con China, y las tensiones fronterizas de
Nueva Delhi con Beijing, inciden, de manera
distintiva, sobre los alcances del cuadrilátero
de seguridad mencionado y sobre la misma
noción de “Indo-Pacífico”.
La Iniciativa “One Belt, One Road”
(OBOR) como Narrativa
Mientras que China reafirma su proyección
asiática no sólo con la creación de la RCEP
y el potencial desarrollo de una FTAAP,
impulsa, asimismo, el lanzamiento de OBOR
– recuperando la antigua idea de la “ruta de
la seda” en la zona de Eurasia - para vincular,
a través del comercio y de la conectividad,
la región más occidental de su territorio con
Rusia, Asia Central y eventualmente Europa,
tanto a través del desarrollo de una serie de
rutas terrestres como del corredor marítimo
ya mencionado. En el ámbito financiero,
estas iniciativas se complementan con la
creación de nuevas instituciones financieras
internacionales como el Banco de los BRICS
y el Banco de Inversiones y de Infraestructura
de Asia (AIIB), y el proceso de vinculación
con África y América Latina, en este último
caso a través de la inversión directa, de
préstamos, de acuerdos bilaterales y del Foro
13
de la CELAC-China (Serbin, 2017). En esta
perspectiva, el fundamento del creciente poder
geopolítico de China se basa en su poderío
económico (Bremmer, 2016).
En 2013 China anunció el lanzamiento
de la iniciativa del OBOR que impulsa una
ofensiva a través de la masa continental de
Eurasia mediante dos grandes mecanismos:
la Ruta de la Seda Marítima del siglo XXI
y el cinturón económico terrestre de la Ruta
de la Seda, basado en seis vías alternas. El
OBOR se concentra en la parte continental de
Eurasia para impulsar el comercio mediante la
creación de una infraestructura sobre la base
de las reservas acumuladas por el superávit
comercial chino de los últimos años, que
necesita ser balanceado globalmente, pero
no sólo alcanza los países de Asia Central y
Rusia sino también la Unión Europea.
Como un esfuerzo de la política exterior,
el presidente de China Xi Jinping que lleva
su impronta personal, la iniciativa del OBOR
impacta tanto por por su opacidad, como por
los ambiciosos alcances que plantea –una
visión de una futura Eurasia, donde todos
los caminos conducen a Beijing. En tanto es
un proceso abierto e inacabado, la iniciativa
aún no evidencia una gran claridad en su
formulación, al combinar proyectos nuevos
y de más antigua data, al cubrir un área
geográfica poco definida y al incluir esfuerzos
de consolidación de la infraestructura física,
de la conectividad, e incluso de los vínculos
culturales (CSIS, 2018).
Pese a estos cabos sueltos, en su fase
inicial, la iniciativa se convierte en “el eje de la
estrategia indirecta de Beijing para recuperar
su predominio regional en el contexto de
la intensificación de la competencia por la
supremacía con los Estados Unidos” (Roland,
2017)10.
10 Como añade la autora “…the implications would be
14 La Configuración de la Gran Eurasia y su Impacto en la Gobernanza Global
El Heterogéneo Alcance de un Concepto
Estratégico Clave: la Gran Eurasia
Mientras que el mundo se focaliza en
una serie de procesos relevantes en el ámbito
mundial que incluyen, entre otros, el ya
mencionado desplazamiento del dinamismo
económico desde el Atlántico hasta el Asia
Pacífico; la crisis del orden liberal internacional
y de la globalización, y la eventual fractura de
la alianza atlántica entre los Estados Unidos
y la Unión Europea después de las últimas
tensión es en el seno de la OTAN y del G-7,
un nuevo núcleo de gravitación global está
emergiendo gradualmente como una reacción
al rediseño del mapa geoestratégico global.
En este marco, desde el año 2000, el eje de
gravedad geopolítica y geo-económica del
mundo se ha ido moviendo hacia Eurasia.
En los últimos años Rusia y China se
han embarcado en una serie de ambiciosos
proyectos para integrar la masa continental
euroasiática, del cual el OBOR es sólo una
pieza, aunque quizás la de mayor importancia.
Rusia ha establecido originalmente la
Unión Económica Euroasiática (UEE) con
la esperanza de crear un bloque geopolítico
dominado por Rusia, como una forma de
preservar su “exterior cercano” (ближнее
зарубежье) después del colapso de la URSS
(de Pedro, 2017). Con un enfoque diferente,
China ha promovido el OBOR con el objetivo
de utilizar el poder financiero de China para
la integración física y económica de Eurasia,
con China como su núcleo y referente
certainly far-reaching: an integrated and interconnected
Eurasian continent with enduring authoritarian political
systems, where China´s influence has grown to the
point that it has muted any regional opposition and
gained regional acquiescence, a new regional order
with its distinctive political and economic institutions,
whose norms and rules block the future spread of what
the west claims as universal values, and a continent
stronghold insulated to some degree from U.S. sea
power” (Roland, 2017: 178).
principal (Roland, 2017). En mayo de 2015,
en una declaración conjunta, Moscú y Beijing
anunciaron un ambicioso proyecto político
sino-ruso, que une la UEE y el OBOR
(Cuchate, Godement, Liik et. al., 2016). Como
ha sido mencionado por un analista: “Esta
declaración fue el resultado de un compromiso
razonable - Moscú aceptó el papel activo de
China en Eurasia, y Beijing acordó tratar la
UEE como una parte negociadora en igualdad
de condiciones” (Kuznetsova, 2017: 4). Si
Rusia y China logran armonizar la articulación
entre la UEE y el OBOR, se podría conformar
un polo importante, que podría transformar
radicalmente el orden mundial unipolar
creado al final de la Guerra Fría. En el caso de
que Rusia logre unificar a la mayoría de los
estados post-soviéticos de su esfera cercana
en un solo bloque económico y político, se
podría conformar un nuevo polo referencial,
que podría convertirse en una alternativa a los
modelos políticos de China y de los Estados
Unidos. Para ello Rusia apela a la ideología
del eurasianismo para unir a las diferentes
naciones de Eurasia bajo el paraguas de la
UEE. De hecho, esta ideología puede ofrecer
una oportunidad para varios Estados que no
fueron incluidos en otros mecanismos de
integración proyectados e impulsados por
Occidente. Asimismo, si Rusia y China son
capaces de armonizar la UEE con el OBOR
chino, se puede conformar un nuevo referente
geopolítico regional de peso crucial en la
dinámica global (Sahakyan, 2017).
Si los rasgos más importantes que
lo definen se aplican con éxito, OBOR
reforzará esta tendencia, y contribuirá a la
conformación de un vasto cinturón del poder
económico, político y militar que se extienda
desde el este de Asia a Europa occidental, y
desde Rusia hasta el sur de Asia e incluso a
partes de África. Hasta el momento, 65 países
Andrés Serbin
se han inscrito para participar en el OBOR,
repartidos en cuatro regiones distintas - Asia,
Oriente Medio, África y Europa (Erthal
Abdenur y Gonzalez Levaggi, 2018: 14).
Durante la celebración, en mayo de 2017
en Beijing, del Primer Foro Internacional
del ambicioso proyecto OBOR, un proyecto
que reactiva el corredor comercial de la
ruta de la seda después de 300 años de su
disolución y que vuelve a conectar a China
con Europa, más allá de la emergencia y de
la primacía actual del Asia Pacífico un nuevo
referente geoestratégico mundial surgiría
con la reactivación de Eurasia como un
factor potencial de dinamismo económico
y un pivote geopolítico clave en el sistema
internacional. Mientras la presencia estratégica
marítima y la influencia de China crece en
el Pacífico y en particular en el Mar del Sur
de China, profundizando las ya existentes
preocupaciones de seguridad, tanto para los
Estados Unidos como para los países vecinos
de la zona, esta iniciativa es más ambiciosa
y compleja en su proyección continental
al alcanzar diferentes regiones, incluyendo
Europa.
La iniciativa OBOR se promulgó en el
marco de un espíritu de inclusión, acompañado
de un discurso sobre la importancia de
la conectividad regional. Sin embargo,
considerando el peso regional de China,
existen profundas asimetrías en la región. El
impacto de este realineamiento geopolítico
de gran alcance y sus implicaciones aún es
ambiguo y remoto, no sólo en términos de
sus costos, sino también en relación a las
resistencias y, potencialmente, a los conflictos
que puede provocar o agravar, en particular con
las repúblicas de Asia Central postsoviética
(Cooley, 2012). Sin embargo, está claro que
los conflictos regionales y los potenciales de
la conectividad regional son los principales
15
rasgos que caracterizan a la aparición de la
Gran Eurasia. Independientemente de la
proyección general de esta iniciativa y de las
acciones complementarias de otros actores y
organizaciones de la región que asuman, los
rasgos distintivos de la gobernanza que surja
de ella jugarán un papel clave en el rediseño
y en los cambios de las instituciones, las
normas y las prácticas a través de Eurasia
y, probablemente, más allá de ella (Erthal
Abdenur y Gonzalez Levaggi, 2018:15).
La convergencia entre la OBOR (resistido
por la India por las conexiones que establece
entre China y Pakistán) y la Unión Económica
Euroasiática (UEE) establecida entre
Rusia, Bielorrusia, Armenia, Kasajstán y
Kirguistán, suma además a la Organización
de Cooperación de Shanghai (OCS) creada
y formulada inicialmente en términos de
seguridad regional entre Rusia, China y las
repúblicas de Asia Central (transformada
más recientemente en un acuerdo económico
que incluye la India y Pakistán11, y que
potencialmente podría incluir a Turquía e
Irán12). La confluencia de estas tres iniciativas
puede potenciar y estructurar un nuevo espacio
geopolítico, no sólo en términos territoriales,
sino también en aspectos económicos,
políticos y demográficos significativos.
11 La declaración sobre el establecimiento de la Orga-
nización de Cooperación de Shangai fue firmada en
junio de 2001 por Rusia, China, Kazajstán, Kirguis-
tán, Tayikistán y Uzbekistán y cubre 300 millones de
km cuadrados (aproximadamente el 60% de toda la
superficie de Eurasia) y es habitada por una cuarta
parte de la población mundial. El 9 de junio de 2017,
India y Pakistán se adhirieron formalmente a la OSC
(Noyola Rodríguez, 2016).
12 Algunas medidas se han tomado recientemente en
este sentido. Por un lado el acercamiento entre Rusia
y Turquía en torno a Siria; la adherencia en diciembre
de 2017 de Irán a la Unión Económica Euroasiática, y
la Cumbre de Sochi el mismo entre las tres naciones,
muestra su convergencia en torno a un eje que se
opone a las potencias occidentales, y dejar detrás de
ellos, a veces con cierta renuencia, otros países de
Asia Central.
16 La Configuración de la Gran Eurasia y su Impacto en la Gobernanza Global
La nueva visión rusa de una Eurasia
articulada en torno a estas tres iniciativas
en oposición a Occidente da lugar, al
mismo tiempo, a una cooperación que se ha
expresado, tanto en términos de seguridad y,
más recientemente, en términos económicos y
financieros, en la Organización de Cooperación
de Shanghai (OCS), como se evidencia por la
reunión celebrada en junio de 2017 en Astaná,
al incorporar formalmente a India y Pakistán,
apuntando a generar un contrapeso frente la
presencia de la OTAN en Afganistán y el Asia
Central y buscando reforzar la integración
de las cadenas productivas de la región
euroasiática (Sputnik, 2017). Adicionalmente,
la OCS plantea la creación de un área de libre
comercio y apunta explícitamente a desarrollar
una convergencia con el RCEP.
Mientras que la Federación de Rusia
–después de la intervención occidental en
Kosovo y, sobre todo, después de las sanciones
relacionadas con la crisis de Ucrania y la
anexión de Crimea– ha ido tomando cada vez
mayor distancia de su aspiración a vincularse
con Europa, al mismo tiempo se ha visto
obligada a re-conceptualizar la noción de
Eurasia basada en un nuevo enfoque y una
mayor vinculación a Asia y a China (Laqueur,
2015; Laruelle, 2012; Малявин Владимир,
2015). Por su parte, esta última ha comenzado,
en base a las iniciativas citadas, un proceso
de creciente proyección y expansión hacia
el Oeste en busca del desarrollo de sus
territorios occidentales, con el fin de lograr
un mayor acceso a los mercados tanto de Asia
Central como de Europa, y con el propósito
de promover una estrategia de seguridad
necesaria para evitar la amenaza terrorista
de algunos movimientos fundamentalistas
y, en particular, de las reivindicaciones
autonomistas de la etnia musulmana vigor,
algunos de cuyos miembros se han relacionado
con ISIS y han luchado en Siria.
Sin embargo, mientras que Rusia
recientemente ha logrado salir de su crisis
económica, restaurar su fuerza militar, y
retomar el curso para convertirse en un
actor global relevante, China es incapaz de
cerrar la brecha en la economía rusa, surgida
después del empeoramiento de las relaciones
con los Estados Unidos y la Unión Europea.
No obstante, a diferencia de las relaciones
económicas, que están creciendo lentamente,
Rusia y China han tenido éxito en la formación
de una estrecha cooperación política. Como
resultado de esta cooperación política, Rusia
y China buscan actuar como socios en las
negociaciones sobre la resolución de los
problemas nucleares de Irán y la RPDC, así
como de los conflictos del Mar del Sur de
China y la crisis de Siria En este sentido, es
interesante que el presidente ruso Putin no ve
el OBOR como una amenaza; por el contrario,
considera explícitamente que las iniciativas
de la UEE y del OBOR deben ser combinadas
(Sahakyan, 2017).
En este marco, Rusia y China convergen
– pese al mantenimiento de ciertos recelos
mutuos y a la actualización de algunas visiones
geopolíticas tradicionales– en la construcción
de un espacio que excluye a los Estados
Unidos y que debilita su capacidad para influir
en la región, mientras que la consolidación de
un nuevo núcleo a través de la construcción
de la Gran Eurasia la convierte en un centro
potencial de dinamismo económico y de
cooperación política que sin duda afectará el
futuro de la dinámica global, configurando
un espacio “donde va a tener lugar la mayor
acción geopolítica en el mundo a medida
que avanzamos más en el siglo XXI”, como
argumentó un analista recientemente (Fuller,
2016).
En el marco de esta compleja interrelación
entre las diversas iniciativas promovidas
Andrés Serbin
por la República Popular China y por la
Federación Rusa, como ya mencionamos, las
consideraciones estratégicas fundamentales
de la política de “pivot Asia” impulsada por la
administración Obama y destinada a reforzar
la presencia estadounidense en el sudeste
asiático a través del TPP con el propósito
de contener el crecimiento del poder chino
en el Mar Meridional de China a través
de una serie de alianzas, se ven frustradas
con la cancelación del tratado por parte del
Presidente Trump y generan un vacío que es
rápidamente ocupado por China, convertida
ahora en el centro de Eurasia como una
potencia económica mundial. A la vez, Eurasia
reúne, junto a China, también a Rusia, Irán,
Turquía, Kazajstán, y a varios otros actores
relevantes de la región, vinculados en el nuevo
contexto mundial, con diferentes matices,
por la desconfianza compartida acerca de las
aspiraciones globales militares de los Estados
Unidos y los esfuerzos históricos occidentales
anteriores de dominar la región. Como
acertadamente lo observó Brzezinski (1997)
en su momento, una de las condiciones para
que los Estados Unidos pudieran conservar
su hegemonía mundial consistía en impedir,
a toda costa, el surgimiento de un polo
competitivo y contencioso en la región de
Eurasia.
En línea con esta observación, es
importante señalar que el término ‘Eurasia’
tiene sus raíces en las teorías clásicas y los
conceptos de ‘Geopolítica’ - en particular los
conceptos de ‘pivote’ y de ‘heartland’ definidos
y desarrollados por el geógrafo británico Sir
Halford Mackinder en 1904, quién identificó
la enorme masa al este de los Urales como el
‘pivote’ afirmando que quien controlase este
vasto territorio controlaría la política global
(Mackinder, 1904). Eurasia es, sin embargo,
un término muy debatido, discutido y ambiguo
17
con diferentes significados y percepciones en
el tiempo y en el espacio, expresadas tanto
en términos geográficos como en visiones
político-filosóficas e ideológicas, con una
característica común - que el concepto de
Eurasia surgió y se desarrolló en la Rusia
imperial (Golam, 2013: 16013)
El término ‘Eurasianismo’ es más un
concepto político-ideológico y filosófico con
características multidimensionales y aspectos
que han surgido y han sido resucitados en
diferentes etapas históricas por filósofos e
historiadores, nacionalistas y comunistas,
así como por grupos específicos y líderes
políticos e intelectuales en la consecución
de sus respectivos objetivos, y que expresa
las diversas aspiraciones e intereses en
relación a la región euroasiática. El concepto
geopolítico ruso de Eurasianismo, con todos
sus cambios y modificaciones, y con las
limitaciones señaladas, sigue siendo una
narrativa muy poderosa, dominante y viva en
ámbitos histórico-culturales y académicos,
así como marcadamente influyente en la
política nacional y los debates y discursos
ideológicos, pese a no ser asumida como una
ideología oficial.
El eurasianismo turco es, por otra parte,
principalmente una idea y una visión en
torno a la creación de una Comunidad de
Estados habitada por pueblos de origen turco
incluyendo partes de Rusia y Asia Central,
con diferentes énfasis y matices14.
13 ��������������������������������������������������
El autor señala, sin embargo, que “Among the vari-
ous types and versions of Eurasianism, the Russian
views and perceptionsof Eurasianism developed, sug-
gested and propagated mainly by radical nationalists
who seem to be very active, dominant and organized
academically and intellectually but it did not evolve as
a state policy or ideology” (Golam, 2013: 169).
14 Como señala Gurcan, “Current Turkish Eurasianism
has four distinct variants and emphasis: a Pro-Rus-
sian Eurasianism oriented towards cooperation and
a alliance with the Russian Federation, shrugging off
the NATO tutelage; a Pan-Turkic Eurasianism, which
rejects alliances both with Russia and the West and
18 La Configuración de la Gran Eurasia y su Impacto en la Gobernanza Global
Kazajstán, en cambio, ha desarrollado
una visión del Eurasianismo y de la creación
de la UEE basada en la solidaridad de
Eurasia que constituye una política oficial
impulsada y desarrollada por Nursultan
Nazarbayev, el Presidente de la República
de Kazajstán, fundamentalmente diferente
de las modalidades rusa y turca en términos
de metas subyacentes, de objetivos, métodos,
direcciones y mecanismos de implementación,
empapada de desconfianza y susceptibilidades
respecto a las otras versiones (Golam 2013).
En suma, el eurosianismo no constituye
un corpus narrativo unificado y contiene
expresa las diferencias entre las distintas
visiones, intereses y objetivos geoestratégicos
de los diferentes actores euroasiáticos, con
una incidencia variable sobre las posiciones
oficiales y las políticas específicas. Pese a
ello, da sustento suficiente para una narrativa
de la Gran Eurasia, con matices diferenciados,
eventuales diferencias y significativas
ambiguedades, en base a un entramado
organizativo e institucional en progresivo
desarrollo, cuyos alcances están aún por
verse.
Narrativas Geopolíticas en Conflicto
Cada narrativa euroasiática, con sus
diferencias, e incluyendo la versión china que
menciona Eurasia pero que no conceptualiza
un enfoque euroasiático desarrollado más
allá de la importancia que reviste la región
para los intereses chinos, convergen en la
consolidación de la narrativa de una Gran
Eurasia, claramente diferenciada de las
appeals to common Turkic roots in Central Asia; a Is-
lamist Eurasianism, pointing to Turkey´s Ottoman and
Islamic legacy; and a Erdoganist Eurasianism, where
Erdogan´s charismatic leadership will assert Turkey
on a global stage, threatening US and European in-
terests in a rebellion against the West-centered global
order” (Gurcan 2017: 3).
narrativas dominantes de Asia Pacífico y
del Indo-Pacífico que prevalecieron en los
últimos años, y convierten a la región en un
espacio geopolítico destacado y de creciente
peso.
Como se plantea en un artículo reciente,
mientras la visión de Trump de America
First –asociada a la narrativa actual del
Indo-Pacífico– despierta preocupaciones
sobre el fin de la política exterior de Asia
primero, el desafío para su administración
depende menos de cómo el Presidente Trump
argumentará a favor de un Indo-Pacífico
“libre, democrático y abierto” en la región
y se vincula más al modo en que le dará
seguimiento en forma concreta, alineando
esta visión regional con consideraciones más
amplias de carácter doméstico y global en
el futuro, particularmente en relación a tres
pilares fundamentales –la seguridad regional,
la economía, y la democracia y los derechos
humanos. En especial teniendo en cuenta la
prioridad asignada al primero de ellos en el
Sudeste asiático y el Pacífico y su potencialidad
de gestionar los desafíos económicos en favor
de los Estados Unidos más que en función
de promover oportunidades que signifiquen
beneficios para todos (Parameswaran, 2017).
Mientras tanto, China y Rusia convergen en
la nueva narrativa de una Gran Eurasia, en
busca de sus intereses más amplios. Antes de
la Cumbre de la APEC de noviembre de 2017
en Vietnam, Putin mencionó la idea de crear
una Asociación de la Gran Eurasia, liderada
por Rusia, beneficiándose, sobre la base de
la UEE y OBOR, de su amalgamiento. Rusia
reafirma en consecuencia su papel como un
importante protagonista mundial en alianza
con China. Mientras tanto, China enfatiza
la promoción de sus objetivos económicos
como el buque insignia de su política
exterior y su aspiración a convertirse en un
Andrés Serbin
jugador global que pueda contribuir tanto a
la gobernanza mundial y a la globalización,
con el propósito de consolidar su influencia
más allá de la región de Asia y el Pacífico
hacia la construcción de una Gran Eurasia.
En este sentido, las relaciones entre Rusia
y China, además de la cooperación política,
son particularmente importantes en términos
de cooperación energética y de cooperación
militar. En el marco del heterogéneo mosaico
de alianzas en Eurasia, una narrativa amplia
y a veces contradictoria sirve, sin embargo,
como herramienta discursiva útil para orientar
una estrategia de contrapeso a las potencias
atlánticas. Ambos actores se beneficien por
igual con el apoyo de un socio grande y
poderoso, esencial para un proyecto de esta
envergadura en una etapa inicial, y crean una
visión alternativa al orden liberal internacional
y a la globalización impuesta por Occidente.
Como resultado, en sus distintas variantes,
el Eurasianismo inspira y nutre la configuración
de una Gran Eurasia, que geográficamente
se extiende a lo largo de Asia Oriental a
Europa y de Norte a Sur y que no sólo podría
poner límites a la estructura dominante en la
Cuenca del Pacífico y a la estructura cultural,
económico y militar atlantista persistente en
Eurasia, sino que también puede contribuir a
impulsar una narrativa multipolar que podría
inspirar el rediseño de los contornos de un
nuevo orden mundial.
19
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 Política Internacional - Año 3 - Número 6
Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía:
Un Escenario de Cambio Estructural
para América Latina y El Caribe
América Latina, tras dejar atrás la crisis
económica global y el ciclo favorable de las
materias primas, parece descubrir que con el
cambio de siglo se ha imbricado mucho más
profundamente en la globalización.
Ello ha supuesto oportunidades, como
atestigua el fuerte crecimiento económico
y el progreso social que se logró gracias a
la bonanza de las commodities, que sostuvo
políticas propias favorables al crecimiento y
cierto grado de redistribución; la reducción
de la pobreza y la ampliación de las clases
medias, y una mayor presencia internacional
a través de estrategias regionalistas y políticas
exteriores más asertivas (Serbin, 2014;
Sanahuja, 2016).
Pero una América Latina más globalizada
también comporta nuevos riesgos: el más
inmediato es la mayor vulnerabilidad estruc-
tural que supone la finalización de esa
bonanza, que responde tanto a factores cíclicos
como estructurales: en particular, la paulatina
reorientación de la economía china hacia un
* Profesor de la Universidad Complutense de Madrid,
Doctorado en Relaciones Internacionales en esa
misma Universidad, Autor de numerosos artículos y
libros, Este artículo fue publicado originalmente en la
Revista Pensamiento Propio, del CRIES
- Julio/Diciembre 2018 - Guatemala
JOSÉ ANTONIO SANAHUJA*
modelo de crecimiento menos dependiente
de las exportaciones, y el nuevo patrón de
organización de la economía global centrado
en la digitalización y la automatización. Estos
hechos, a su vez, señalan los límites de un
modelo de inserción internacional aún muy
dependiente de las materias primas, por mucho
que se haya reorientado hacia los mercados
asiáticos. En ese sentido, el fin del ciclo de las
materias primas podría ser interpretado como
una fase tardía de la crisis económica que se
inició en 2008 y de la crisis o tensiones a las
que la globalización se ve sometida.
Menos inmediato, pero también preo-
cupante, es el riesgo de un escenario más
restrictivo para la financiación externa,
conforme los países avanzados avancen hacia
la normalización de sus políticas monetarias y
termine la etapa de bajos tipos de interés con
la que se respondió a la crisis global (Abeles
y Valdecantos, 2016).
Finalmente, la (re)sincronización de las
economías de los países de la región con el
ciclo global puede frenar o revertir los avances
sociales de la etapa anterior. Ello empujaría
de nuevo a la pobreza a los estratos no pobres
pero vulnerables, y ser un obstáculo para
materializar las crecientes expectativas de
José Antonio Sanahuja
bienestar y ascenso social de las nuevas clases
medias, lo que a su vez tendría importantes
consecuencias políticas.
En ese escenario más adverso, la región
experimenta un cambio de ciclo político,
aunque en dirección distinta a la que se
observa en los países avanzados, lo que lleva
a un claro desajuste en las respectivas visiones
y estrategias hacia la globalización. En
América Latina retornan los gobiernos liberal
conservadores, con posiciones favorables a la
apertura y estrategias de integración regional
y de inserción internacional marcadamente
globalistas, y los gobiernos de izquierda
que aún perduran- con la excepción de una
Venezuela al borde del colapso – parecen
adoptar posiciones más liberales (Nolte,
2017).
Sin embargo, en ese intento de “volver
al mundo”, éste se muestra más cerrado
e incierto. En muchos casos, los países
avanzados inician un ciclo político menos
favorable a la globalización y la apertura.
En Estados Unidos, la victoria de Donald
Trump es resultado del fuerte ascenso
de la extrema derecha y el nacionalismo
extremo. Es el primer presidente de ese
país que desde los años treinta cuestiona
abiertamente el internacionalismo liberal a
través de una agresiva política de revisión del
multilateralismo vigente, y en particular de
las normas comerciales en las que se sustenta
la globalización, y de las instituciones y
reglas en las que se ha basado el vínculo nor
atlántico, económico y de seguridad.
Por su parte, la UE, aún convaleciente
de la crisis del euro, se ha enfrentado a otras
dos crisis existenciales en rápida sucesión:
la generada por la desastrosa gestión de los
flujos de refugiados, y la que ha provocado
el Brexit. Aunque el discurso de la UE y de
líderes como Juncker, Macron o Merkel frente
23
a Trump apele a la defensa de la globalización
y el orden liberal, el ascenso de la extrema
derecha expresa movimientos de fondo en sus
sociedades. En algunos casos, llevan al poder
a nuevos líderes y partidos abiertamente
nacionalistas, euroescépticos, xenófobos y
reaccionarios, y allí donde no logran llegar
al poder, obligan a los líderes moderados y
los partidos tradicionales de centro a adoptar
posiciones más nacionalistas, cautelosas y
defensivas ante la globalización.
Tanto en Estados Unidos como en la
UE estas dinámicas reflejan una crisis de
legitimidad y liderazgo de los partidos
tradicionales y de la posición dominante
de las elites, que a través de esos gobiernos
han sostenido el liderazgo político y
económico de Occidente y su compromiso
con el internacionalismo liberal. Aunque con
distintos acentos y mediaciones nacionales,
estos nuevos nacionalismos también aparecen
en otros países: Rusia, Turquía, Filipinas…
En Asia, es el caso de Filipinas o la India,
y el distanciamiento entre Japón y China y
el mayor riesgo geopolítico que se observa
en esa región también se ve impulsado por
un marcado nacionalismo y por políticas
exteriores más asertivas y potencialmente
conflictivas.
Ese viraje político afecta de manera directa
al multilateralismo y a las instituciones del
orden global, hasta el punto de que algunos
países emergentes, que antes planteaban una
impugnación revisionista del mismo, ahora
aparecen como sus defensores y como parte
de las coaliciones emergentes para defender la
globalización frente al rampante nacionalismo
de Trump y otros actores (De Coning, 2017).
El estancamiento de las negociaciones
de la Organización Mundial de Comercio
(OMC) y las posteriores negociaciones
24 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe
“megarregionales” del Acuerdo Transpacífico
(TPP) y del Acuerdo de Comercio e Inversión
Transatlántico (TTIP) ya planteaban riesgos
críticos al conjunto de América Latina y el
Caribe en cuanto a normas más exigentes
y desviación de comercio y de inversión,
al margen de su alineamiento liberal o
neodesarrollista, o “pacífico” o “atlántico”
(Sanahuja, 2016).
El descarrilamiento de estos acuerdos a
partir de 2016, con el ascenso de fuerzas de
extrema derecha reticentes al libre comercio
en las economías avanzadas, no supone,
sin embargo, un escenario más favorable.
Plantea riesgos de mayor proteccionismo y
nacionalismo económico, en particular para
los países de América Latina más abiertos a
la globalización a través de acuerdos de libre
comercio con Estados Unidos y la UE.
Lo que se argumenta en este artículo
es que estas dinámicas no deben ser vistas
como fenómenos coyunturales, ni pueden
ser explicadas principalmente en términos de
agencia aludiendo a la irrupción en la escena
internacional de nuevos actores políticos
“iliberales”, poco o nada comprometidos con
las normas del internacionalismo liberal.
Son, por el contrario, expresión de una
amplia crisis de la globalización, entendida
esta como modelo hegemónico (Sanahuja,
2017). Esa crisis de hegemonía tiene
dimensiones múltiples, y daría fin a la etapa de
la postguerra fría, dominada por el avance de
la democracia y el internacionalismo liberal y
por la globalización económica.
Por una parte, con la “guerra global contra
el terror” desencadenada tras el 11-S quedó
atrás el confiado optimismo democrático de
la posguerra fría y del “fin de la historia”, al
poner en cuestión sus fundamentos liberales
y pluralistas: en el plano internacional, al
tratar de relegar las reglas multilaterales y el
pluralismo inherente al sistema de Naciones
Unidas con un proyecto hegemónico “iliberal”
intervencionista, jerárquico y coercitivo; y en
el plano doméstico, con un claro retroceso
de los derechos y libertades democráticas en
nombre de la seguridad y el antiterrorismo.
Se trataría, en suma, de la normalización
de un nada liberal “estado de emergencia”
que se expresaría tanto en el plano interno
e internacional como nueva forma de
gubernamentalidad (Jayasuriya, 2010: 82).
A esa tendencia, que se mantiene, se suma
la crisis económica iniciada en 2008, que
cerraría el ciclo de la globalización económica,
al menos en su forma actual. Esa crisis puso
de relieve, en primer lugar, las severas fallas
de gobernanza de una globalización fiada a su
supuesta capacidad de autorregulación. Por
otro lado, la globalización impulsó un visible
progreso económico y social y el ascenso
geopolítico de los países emergentes, con
grandes avances en la reducción de la pobreza
y una notable expansión de sus clases medias.
Sin embargo, aunque parezca contradictorio,
la globalización también empeoró la
distribución de la riqueza a escala global, en
particular en los países avanzados, en los que
se observan crecientes fracturas sociales y un
visible deterioro del contrato social vigente
desde el periodo posterior a la segunda guerra
mundial, poniendo de relieve los límites de
su promesa de inclusión social a través del
mercado.
La crisis de la globalización y del orden
liberal, en tanto crisis de hegemonía, puede
abrir un periodo más incierto e impredecible,
en el que no pueden darse por sentadas las
certezas de la etapa anterior, sea el rápido
crecimiento de China y de otros países
emergentes, el anclaje de la globalización y
el internacionalismo liberal en la hegemonía
José Antonio Sanahuja
estadounidense, el atlantismo como pivote
de la seguridad occidental, la continuidad de
la UE, la solidez de la democracia liberal,
de los partidos y las élites dirigentes del
mundo occidental, o el protagonismo de
las multinacionales articulando las cadenas
productivas globales. Este cambio estructural,
en suma, supone retos inéditos para la política
exterior y de desarrollo, con nuevos riesgos
y oportunidades que exigen reajustes y
reacomodos para todos los actores.
Crisis de Globalización como
Crisis de Hegemonía:
La Erosión del Multilateralismo
Examinar un cambio de ciclo histórico
demanda una perspectiva analítica afincada
en la sociología histórica. Por un lado, esta
ha de ser capaz de aprehender los procesos
de cambio estructural con una mirada de
longuedurée, en palabras del historiador
Fernando Braudel; y, por otro lado, cómo
esos cambios en la estructura del sistema
internacional suponen constricciones o
posibilidades para los actores sociales - en
particular, los Estados - y su agencia. En
esta perspectiva, las preguntas se dirigen a la
naturaleza hegemónica o no hegemónica de
los órdenes mundiales, las formas de Estado
que engendran, y los límites y posibilidades
del cambio.
Desde esa perspectiva, cabe observar
que el sistema internacional está atravesando
una etapa de rápido cambio estructural hacia
formas no hegemónicas, que se presenta como
una crisis de la globalización en la forma que
ésta ha adoptado desde finales del siglo XX.
En esa crisis se entrecruzan: a) los procesos
de cambio de poder generados por la propia
globalización; b) el agotamiento de un ciclo
económico basado en la transnacionalización
25
productiva; c) los límites sociales y ecológicos
del modelo; y d) sus fallas de gobernanza,
tanto en el ámbito nacional como en el plano
global.1
En términos presentes, y de cara al futuro,
todo lo anterior conduciría a un escenario
de cambio de época, y por ello, de mayor
incertidumbre, riesgos e inestabilidad. Se
anunciaría una etapa de “posglobalización”
o una nueva fase en la globalización,
caracterizada, por una parte, por tendencias
de fragmentación y reorganización de los
mercados y las cadenas productivas globales
propias de la etapa anterior de globalización,
y al tiempo, de mayor integración de la
economía digital. Todo ello, en un escenario
geopolítico más complejo, competitivo y
fluido, y mecanismos de gobernanza regional
y global más fragmentados y con menor
capacidad de articular la acción colectiva
para dar respuesta a los retos globales, en una
suerte de “balcanización” de las reglas del
juego y la gobernanza global (Bhattacharya
et al., 2016).
Crisis de Globalización, Crisis de
Hegemonía: Un Escenario de
Cambio Estructural para
América Latina y el Caribe
Con relación al cambio de poder, la crisis
de la globalización supone un desplazamiento
y difusión del mismo a países emergentes y
actores no estatales, dando lugar tanto a un
sistema en apariencia multipolar, como a
una globalización sin adecuada gobernanza
1 Este método entiende la hegemonía como una
relación congruente de capacidades materiales,
instituciones e ideas. Cuando las fuerzas sociales
alteran alguno de esos elementos, de forma que
dejan de ser coherentes entre sí, se produciría un
cambio hacia una estructura no hegemónica (Cox,
1981; Gill, 1995). Para una explicación más amplia
ver (Sanahuja, 2015).
26 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe
multilateral. Esa multipolaridad supone una
contestación tanto de la posición dominante
de Estados Unidos, como del multilateralismo
en el que se sustenta el orden liberal, que así
se ve aquejado por crecientes problemas de
representatividad, legitimidad y eficacia,
al no dar un papel adecuado a las potencias
emergentes.
El sistema multilateral, heredado
del periodo de posguerra, aún responde
a una visión tradicional de la soberanía
que dificulta la acción colectiva frente
a problemas transnacionales y riesgos
globales. Supone instituciones de naturaleza
subsidiaria y diseño intergubernamental, sin
las competencias ni los recursos necesarios
para la coordinación eficaz de las políticas
nacionales y asegurar la adecuada provisión
de bienes públicos regionales y globales. Es
también un “multilateralismo hegemónico”
con reglas e instituciones que aún reflejan las
pautas de distribución del poder de posguerra.
No se adaptaron a las nuevas realidades de la
descolonización, y menos aún al ascenso de
los países emergentes, que, conforme ganan
peso internacional, reclaman reformas para
asegurar una mayor representatividad y
legitimidad de las mismas.
En ese contexto, algunos países
emergentes se ven a sí mismos como
nuevas potencias, empiezan a cuestionar el
tradicional “multilateralismo hegemónico” y
a partir de nuevas narrativas sobre un orden
internacional supuestamente multipolar, han
planteado un “multilateralismo revisionista”
que supone cambios en las normas y pautas
de distribución del poder en las instituciones
internacionales (Sanahuja, 2013).
El bloqueo de las negociaciones de
la OMC tras la fracasada conferencia
ministerial de Cancún (México) en 2003,
donde los emergentes rechazaron un acuerdo
muy desequilibrado, revelaría que estos ya se
habrían convertido en veto players en ese y
otros organismos multilaterales.
En paralelo, algunos países emergentes
estarían definiendo sus propios “G” o
mecanismos informales de coordinación,
como el G22/G20 de la OMC, el grupo IBSA
(India, Brasil y Sudáfrica), o las Cumbres
de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China
y Sudáfrica). La desaparición del G7 como
instancia de coordinación macroeconómica
mundial, y la creación del G20 en 1999, que
toma mayor protagonismo a partir del 2010,
incorporando a los países emergentes a la
mesa, propició un (tardío) reconocimiento de
ese nuevo estatus de actores y rule-makers
globales.
Pero el recurso a grupos “G”, en vez de
contribuir a un “nuevo multilateralismo”
universalista, más legítimo y eficaz, contri-
buye a la creciente fragmentación del sistema
multilateral, sin resolver sus problemas de
efectividad y legitimidad. En particular,
aparecen nuevos arreglos monetarios y
financieros regionales ante las carencias
del sistema de Bretton Woods y los frenos
a la reforma establecidos por los países
avanzados. En 2011 el BRICS acordó crear
otras instituciones - sin por ello abandonar el
marco de Bretton Woods -, y en julio de 2014
se fundó el “Nuevo Banco de Desarrollo”
(New Development Bank o NDB) para la
financiación de infraestructura, y el Acuerdo
de Reserva Contingente (Contingency
Reserve Agreement o CRA), para apoyar a
los miembros en caso de crisis de balanza
de pagos. En octubre de 2014, China
también estableció el nuevo Banco Asiático
de Inversión en Infraestructura (Asian
Infrastructure Investment Bank o AIIB) que,
José Antonio Sanahuja
a pesar de la hostilidad explícita de Estados
Unidos, pronto atrajo a otros 51 países como
accionistas, incluyendo a la mayoría de los
miembros de la OCDE y de la UE.
Esta tendencia es más visible en el comercio
mundial, en el mayor número de acuerdos y
negociaciones regionales “OMC Plus”, así
como en la incapacidad para culminar la ronda
de Doha de la OMC. En el debilitamiento del
multilateralismo también han incidido las
negociaciones “megarregionales” del TPP
y el TTIP, impulsadas por Estados Unidos
y, en este último caso, por la UE, y las de
la Asociación Económica Regional Integral
(RCEP, por sus siglas en inglés), impulsadas
por China en respuesta al TPP. Estos acuerdos,
de ser aprobados, supondrían amplios efectos
de desviación del comercio, que dañarían
a los BRICS y a otros países en desarrollo.
Lo más significativo en la propuesta del
TTP y el TTIP es que son los propios países
avanzados los que estarían minando el sistema
multilateral de comercio. Estas negociaciones
han debilitado a la OMC, y ponen en cuestión
su sistema de solución de controversias,
que ha respondido relativamente bien a las
demandas de los países en desarrollo (Peña,
2014).
A ello se añade el ascenso de fuerzas de
extrema derecha contrarias al libre comercio en
Estados Unidos y en la UE entre 2015 y 2016
- especialmente, la retirada del Reino Unido
a través del Brexit - que supone un escenario
con crecientes riesgos proteccionistas. En
particular, es el eje anglo-estadounidense,
tradicionalmente un pilar fundamental del
orden liberal, el que se retira y cuestiona
ese orden. Aparece, con ello, una situación
paradójica: ahora son los países en desarrollo
los que se presentan como defensores de la
globalización, frente al aparente viraje hacia el
nacionalismo económico de Estados Unidos y
27
otros países de la OCDE (De Coning, 2017).
Los nuevos gobiernos liberal-conservadores
de Argentina o Brasil anuncian su intención
de “volver al mundo” en un momento en el
que éste parece cerrarse.
En la Cumbre del Foro de Cooperación
Asia-Pacífico (APEC) en Lima, en noviembre
de 2016, el entonces presidente de Perú,
Pedro Pablo Kuczinski y el de China, Xi
Jinping, se erigieron en defensores del
TPP y la apertura económica, y este último
reivindicó la propuesta del RCEP. Fue de
nuevo el presidente de China el inesperado
defensor de la globalización en la Cumbre
de Davos de enero de 2017, pese a que la
propia China también giraba hacia políticas
más nacionalistas y centradas en su mercado
interno.
Estados Unidos, tras el triunfo de Trump,
renunció al TPP y al TTIP, anunciando
su intención de revisar TLC vigentes - en
particular, el NAFTA - desde posiciones
más proteccionistas y nacionalistas. De
igual manera, en la UE aumenta la oposición
al libre comercio - así lo indicaron las
dificultades para la ratificación del Acuerdo
de Libre Comercio con Canadá (CETA)-, y los
gobiernos de Francia y de Alemania adoptaron
posiciones contrarias al TTIP respondiendo a
un electorado más inclinado a una extrema
derecha en ascenso que cuestionaba las
políticas de apertura de la globalización y sus
efectos sociales.
Estas dinámicas de retirada y contestación2,
práctica y normativa, no suponen un “nuevo
multilateralismo” eficaz, pues debilitan las
organizaciones existentes y el conjunto del
orden liberal sin que las alternativas de los
países emergentes puedan sustituirlo. Los
emergentes tienen ahora más influencia
2 Utilizamos aquí el concepto “contestación” en el
sentido de Wiener, 2014 y 2017.
28 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe
que en el pasado, pueden crear nuevas
organizaciones internacionales, e incluso
desplegar una “gran estrategia” de índole
geopolítica, pero no tienen ni el interés, ni la
voluntad, ni la capacidad de ser rule-breakers
y sustituir a las potencias tradicionales y el
internacionalismo liberal en la gobernanza al
sistema internacional, dado que siguen siendo
beneficiarios del mismo.
Esta crisis es algo más que un fenómeno
cíclico. Expresaría los límites de un modelo
económico altamente financiarizado, cada
vez más desconectado con la economía
productiva, sin reglas ni instancias de
control adecuado, volátiles y con evidentes
riesgos para la estabilidad del sistema. Pero
la debilidad del comercio y la inversión, que
no han recuperado los niveles anteriores a la
crisis, parecen estar indicando cambios más
profundos. En concreto, se estaría cerrando
el ciclo productivo posfordista iniciado en
los años ochenta ante cambios tecnológicos
que alientan dinámicas de re-localización
productiva, automatización e integración de
las cadenas de valor a través de plataformas
digitales. Estos cambios anuncian efectos de
amplio espectro en el empleo, las políticas
fiscales y de bienestar social, los acuerdos
distributivos, y el conjunto de la organización
social y política. El modelo de democracia
social establecido tras la Segunda Guerra
Mundial en los países avanzados, y sus
expresiones desarrollistas en los países del
Sur, ya se encontraba severamente erosionado
por la globalización, pero los cambios que
puede generar la nueva revolución tecnológica
y productiva podrían terminar de disolverlos.
Por otro lado, la globalización, en
tanto transnacionalización y creciente
interdependencia, constriñe y diluye la agencia
de los Estados, con el resultado paradójico de
que el ascenso de los países emergentes a la
categoría de potencias globales coincide con
una severa erosión de su capacidad. Para unos
y otros, ahora reunidos en la misma mesa en
el G20, ser “potencia” ya no es lo que fue en
el pasado.
Los países emergentes, en concreto,
tienden a ver su ascenso y el proceso de
globalización que lo ha hecho posible desde
unas premisas marcadamente estatocéntricas y
una visión reduccionista del poder como mera
capacidad material, sea económica o militar.
Sin embargo, habrán de asumir que, al igual
que las potencias establecidas, ser potencia
ya no es lo que era; que sus capacidades y
agencia están más limitadas por las lógicas de
la interdependencia (Kupchan, 2012; Naim,
2013); se ven afectados por riesgos globales y
que están más globalizados de lo que cognitiva
y políticamente estarían dispuestos a aceptar,
y que tienen mucho más en juego de lo que
parece en la defensa de una gobernanza eficaz
y legítima de la globalización.
Inestabilidad Sistémica y
Riesgo Geopolítico
En una estructura no hegemónica y en flujo,
existirían más opciones y mayores márgenes
de maniobra, en términos de agencia, para
nuevos actores. El sistema político, tanto en
plano nacional como internacional, se torna
más abierto ante la aparición y ascenso de
actores ajenos al establishment dominante
y con mayor potencial disruptivo. En ese
contexto, como se indicará, ha de entenderse el
rápido ascenso del nacionalismo y la extrema
derecha en la UE, en Estados Unidos y en
otros lugares, así como el mayor potencial
de conflicto en Oriente Próximo o el Mar de
China, y en particular el retorno de la “gran
estrategia”, en términos geopolíticos, que
tratan de desplegar algunas grandes potencias,
José Antonio Sanahuja
como Rusia o China, e incluso potencias
medias, como Turquía, Irán o Arabia Saudí.
La Federación Rusa, a través de los conflictos
de Georgia y de Ucrania, trata de reordenar su
hinterland estratégico conteniendo a la UE y
la Alianza Atlántica, al tiempo que recupera su
estatus de gran potencia que, ante la ausencia
relativa de Estados Unidos, se hace presente
en la guerra de Siria.
En el caso de China, ante el intento de
reconstruir el eje Noratlántico, cobra fuerza
paulatinamente una estrategia “sino-céntrica”
que se articula a través del ya mencionado
RCEP, de la conformación de instituciones
internacionales como las mencionadas supra,
del proyecto euro-asiático de la “nueva ruta de
la seda” (Onebelt, oneroad), de la proyección
estratégica en el Mar de China, y de una
mayor presencia en África y en América
Latina (Serbin, 2017: 37).
Irán, como otros actores regionales, se
proyecta sobre Oriente Próximo a través
de Siria e Irak. Arabia Saudí, por su parte,
despliega una estrategia global con relación
al precio del crudo, tratando de minar la
producción en ascenso de petróleo y gas no
convencional de Estados Unidos; y en el
espacio regional, se implica indirectamente en
la guerra de Siria y de manera directa en Yemen,
en parte para contener a Irán. La ruptura de
relaciones con Qatar responde también a una
estrategia de contrapesos regionales frente a
Irán. Turquía, por último, ha utilizado la crisis
de los refugiados sirios como baza geopolítica
para reequilibrar a su favor la relación con la
UE, y ampliar los márgenes de autonomía en
su involución autoritaria. Se enquistan las
guerras internacionalizadas (Siria y Yemen)
y se percibe mayor potencial de conflicto en
otras áreas.
En el Mar de China y la península de
Corea aumenta la tensión y el riesgo de
29
enfrentamiento. En algunos países de la UE
se reinstaura el servicio militar, aumenta
el gasto en defensa y se despliegan tropas -
Este de Europa, Repúblicas Bálticas - ante
el temor de una Rusia resurgente y ante un
Estados Unidos que se torna poco predecible
en cuanto a sus compromisos globales. Lo
que pocos años antes parecía impensable,
se torna una posibilidad, como el caso de
una Alemania que debate abiertamente la
oportunidad de dotarse de armas nucleares
(Studemann, 2017).
La desconfianza entre la UE y el Estados
Unidos y la “brecha transatlántica” que
empieza a aparecer se escenificó abiertamente
en la fallida cumbre del G7 de mayo de
2017, en la que Trump acusó a Alemania y
su superávit comercial de dañar la economía
estadounidense, ante lo que la Canciller
Merkel declaró públicamente que la UE ya
no podía fiarse de Estados Unidos y el Reino
Unido, “debía tomar su destino en sus propias
manos” (Carbajosa, 2017).
Globalización, Cambio de Poder y
Erosión de la Democracia Social:
Estructura y Agencia
Como señala Ikenberry, el orden liberal
no se ve afectado por una “crisis E.H. Carr”,
sino por una “crisis Polanyi”, relacionada
más con una “gran transformación” que
afecta a sus bases económicas y sociales, que
con el retorno a una lógica de multipolaridad,
anarquía y juego geopolítico de grandes
potencias (Ikenberry, 2018: 10). Además de
fracaso de sus supuestos de auto-regulación,
la globalización también ha incumplido su
promesa de inclusión social, al generar brechas
sociales crecientes y al tiempo, debilitar la
capacidad de los Estados para atenderlas.
Tanto en los países emergentes como en
30 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe
los avanzados se evidencia un aumento de
la desigualdad, que se acelera con la crisis
económica iniciada en 2008. En estos últimos
se erosionan los pactos sociales nacionales y
aumenta la inseguridad laboral y respecto a
la capacidad de protección del Estado; y en
los países emergentes se produce un rápido
aumento de las expectativas de ascenso social
y de las demandas hacia el Estado, las formas
de gobierno y sus políticas públicas.
Aunque es un proceso en el que
existen importantes variaciones
nacionales, los procesos de globalización y
transnacionalización, en conjunto, constriñen
fuertemente la agencia de los Estados
territoriales y de sus élites tradicionales para
desarrollar políticas autónomas o desplegar los
supuestos recursos de poder que su respectiva
estatura económica pareciera otorgarles. Ello
limita la capacidad de las políticas públicas
para materializar las aspiraciones, demandas y
derechos de las sociedades, en la medida que
aún se definen a través de procesos políticos
de alcance eminentemente nacional.
En un planteamiento muy conocido, Dani
Rodrik (2011) señala que en el contexto de la
globalización los actores estatales enfrentan un
“trilema” irresoluble, en el que la globalización
económica profunda, el Estado-nación y la
política democrática son tres objetivos que
no pueden ser satisfechos simultáneamente, y
que las únicas políticas posibles combinarían
dos de ellos. Las crisis financieras de los
años noventa en adelante mostraron que, en
condiciones de globalización profunda y con
los Estados-nación como locus del poder
político, su agencia se debilita y solo parece
posible gobernar asumiendo las exigencias
del mercado global, postergando mandatos
electorales relacionados con derechos sociales
propios de democracias avanzadas.
La crisis de gobernanza y las dificultades de
los Estados y en particular de las democracias
occidentales para hacer frente a las brechas
sociales generadas por la globalización han
tenido efectos múltiples. Hay que subrayar
que el orden liberal de posguerra no se
limita a un conjunto de principios y normas
internacionales, sino que hunde sus raíces
en una concepción de democracia social
que, fundada en el ciclo productivo fordista,
integró a los trabajadores, el Estado y el
capital en lo que puede entenderse como
un amplio pacto corporativo tripartito. Este
suponía un modelo de democracia social
que reconocía amplios derechos sociales y
laborales, establecía mecanismos avanzados
de protección, e institucionalizaba tanto la
participación laboral en la gestión económica,
a través de la negociación colectiva, como
en el sistema político, a través de partidos
obreros y sindicatos de amplia base. Ello
otorgó la necesaria legitimidad y atractivo a
las democracias occidentales frente al bloque
soviético. Con ello, la estabilidad y la paz
social en el ámbito doméstico se entrelazaba
con las lógicas de seguridad de la Guerra Fría
(Jayasuriya, 2010).
Este modelo se desarrolló plenamente en
los países avanzados de Occidente, pero las
políticas nacionalistas y desarrollistas del
periodo postcolonial significaron también
una notable ampliación de la ciudadanía y
fórmulas inéditas de democracia social.
En términos de cambio estructural, el fin
de la Guerra Fría hizo desaparecer algunos de
los factores geopolíticos en los que se basó el
orden liberal. En paralelo, la globalización ha
supuesto una fuerte erosión de ese modelo de
democracia social, debilitado por dinámicas
de transnacionalización productiva y de
liberalización de los mercados, en los que el
Estado dejó de asumir ese rol protector. Como
José Antonio Sanahuja
señala acertadamente John Ikenberry (2018),
la “tercera ola” democrática de los noventa,
a la vez causa y consecuencia del colapso
del bloque soviético, supuso la expansión
global de los derechos políticos, pero al
estar vinculada al neoliberalismo económico
también significó mayor desigualdad, crisis
fiscal y una marcada erosión del componente
económico y social de la ciudadanía, tanto en
los países avanzados como en aquellos países
en desarrollo que habían establecido diversos
modelos de pacto social. La recurrente crisis
de legitimidad que ha acompañado a esa ola
democratizadora es el resultado directo de
esa contradicción. Ello explicaría distintos
ciclos de contestación como el que atravesó
América Latina al inicio de los 2000, con el
ascenso de fuerzas progresistas; o el de los
países avanzados desde la crisis de 2008, que
ha supuesto el ascenso de fuerzas de extrema
derecha, que en uno y otro caso se nutren del
descontento social con la globalización y sus
efectos.
El más reciente ciclo de contestación
en los países avanzados es la expresión del
retorno de la política y de la repolitización de
cuestiones hasta entonces objeto de consenso
dentro del orden liberal. Con ello, se da fin
al reinado tecnocrático del liberalismo y
el neoliberalismo, fuera en su versión de
centroderecha o socialdemócrata, en el
que el espacio de lo político se reducía a la
confrontación electoral en torno a cuestiones
que no suponían la impugnación de ese
orden (Pelfini, 2017). La crisis de 2008,
unida a otros riesgos de la globalización,
supone incertidumbre y miedo a un futuro
que se percibe como amenaza, tanto para las
generaciones presentes (pensiones) como para
las futuras (empleo y precariedad), y la gestión
liberal y tecnocrática de la globalización no
parece capaz de conjurar esa incertidumbre,
31
ni de ofrecer garantías creíbles de protección
de la sociedad ante las contingencias y los
riesgos globales (Pelfini, 2017: 61).
Se derrumba así la credibilidad de las
narrativas de progreso de la posguerra
fría y la globalización, tanto en la versión
cosmopolita de la socialdemocracia, que se
muestra irrelevante e inaplicable, como en la
variante neoliberal, más arrogante e insensible
a la desazón de las clases medias y bajas, e
igualmente ineficaz (Garcés, 2017: 16).
En ese escenario de crisis de globalización,
acontecimientos como el Brexit o el triunfo
electoral de Donald Trump no pueden ser
considerados como meros “cisnes negros”
impredecibles, en el sentido que da a esta
expresión Nassim Taleb (2010). Son sin
duda un resultado de factores de agencia - la
capacidad de articular discursos y narrativas
movilizadoras en los medios de comunicación
o en las redes sociales, o el éxito de una
campaña electoral - pero no se explicarían
sin factores causales de carácter estructural
relacionados con décadas de globalización.
El descontento social que genera la crisis
de la globalización deviene así en crisis de
legitimidad de la democracia liberal, que
supone un amplio cuestionamiento de las
élites y del establishment favorable a la
globalización. De esa crisis se nutre el ascenso
de nuevos actores de extrema derecha, líderes
fuertes, la política del miedo y el rechazo
creciente a las sociedades abiertas. Ese
proceso, que expresa una crisis de hegemonía
de dichas élites, de nuevo tiene efectos tanto
al interior de cada Estado como en el plano
internacional. La impugnación de las élites
y la crisis de legitimidad de las democracias
debilitan, a su vez, el liderazgo y la posición
hegemónica que había mantenido el conjunto
de los países avanzados - en particular Estados
Unidos y la UE - en el sostenimiento del orden
32 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe
internacional liberal en el que se ha basado la
globalización.
El hecho es que en una estructura no
hegemónica y en cambio existirían más
opciones y mayores márgenes de maniobra
en términos de agencia. Por ello, tanto
los sistemas políticos nacionales como el
sistema internacional son más abiertos ante
la aparición y ascenso de actores políticos
ajenos al establishment y con mayor potencial
disruptivo. En ese contexto ha de entenderse
el rápido ascenso del nacionalismo y la
extrema derecha en el ámbito nacional, y las
nuevas formas de “cesarismo” político que
ello comporta cuando esas fuerzas llegan
al gobierno. En el plano internacional ello
explica el retorno de la “gran estrategia”, en
términos geopolíticos, que en ausencia de un
orden hegemónico que lo impida, ahora tratan
de desplegar algunas grandes potencias, como
Rusia o China, e incluso potencias medias,
como Turquía, Irán o Arabia Saudí.
El ascenso de la extrema derecha y
el nacionalismo extremo, más allá de la
coyuntura electoral, han de interpretarse
también en términos de cambio de ciclo
histórico. Ponen en cuestión, desde el espacio
de la política nacional, los principios del
internacionalismo liberal y las reglas e
instituciones en las que se ha basado el orden
internacional contemporáneo y especialmente
el ciclo histórico de la globalización.
No se trata solo del triunfo electoral de
Donald Trump, del Brexit, o del ascenso de
la extrema derecha xenófoba en la UE. Ese
desplazamiento a la derecha se extiende a
los partidos tradicionales, que asumen y
normalizan esas posiciones para evitar perder
votos o respaldo social, y es parte de una
dinámica más amplia de creciente polarización
política que se observa en muchos países.
Como reconoció el presidente de la Comisión
Europea, Jean-Claude Juncker, en su discurso
sobre el estado de la UE de 2016, “Nunca
antes había visto unos gobiernos nacionales
tan debilitados por las fuerzas populistas y
paralizados ante el riesgo de salir derrotados
en las siguientes elecciones” (Juncker, 2016:
6).
Por otro lado, el nacionalismo se afianza
también en la Federación Rusa o en China -
donde sustituye al comunismo como ideología
oficial -, y en otros países emergentes, como
Turquía, Egipto, Indonesia o Filipinas. En
América Latina, emerge en países con una
cultura democrática afianzada, como Costa
Rica, con el sorpresivo ascenso del pastor
evangélico Fabricio Alvarado (que se convirtió
en una opción electoral con posibilidades de
llegar al gobierno), en el gigante brasileño a
través de la figura de Jair Bolsonaro, o alienta
procesos de involución en otros países.
Los Límites Sociales de la Globalización:
Desigualdad e Inseguridad Laboral
En un detallado análisis sobre las causas
del auge de la extrema derecha, Inglehart
y Norris (2016) categorizan como fuerzas
motrices del lado de la demanda (demand-
side drivers) esas causas estructurales,
situando en el lado de la oferta (supply-side
drivers) la actuación, narrativas y líderes de la
constelación emergente de partidos y líderes
de extrema derecha.
En términos de cambio social, la
globalización ha sido un fenómeno de vastas
proporciones, comparable quizás a la primera
revolución industrial, o al advenimiento
del keynesianismo y el fordismo tras la
Segunda Guerra Mundial. Ha permitido
grandes avances en la reducción de la
pobreza y la inclusión social de los sectores
medios, pero también ha generado mayor
José Antonio Sanahuja
desigualdad global, y dinámicas de exclusión
y segmentación social que han afectado a
otros grupos. En ese proceso, en términos de
reducción de la pobreza y distribución del
ingreso cabe identificar claros ganadores y
perdedores (Milanovic, 2012; 2016; Lakner
y Milanovic, 2016): pierde el bottom billion,
los en torno a 1.000 millones de personas
estancadas en la pobreza extrema y el hambre,
en su mayoría en África subsahariana y
Asia meridional, y las clases medias y
los trabajadores de menor cualificación
de los países avanzados, golpeados por el
desempleo, la precariedad laboral, el recorte
de derechos y la incertidumbre asociada al
cambio tecnológico. Ganan las clases medias
en ascenso de los países emergentes, que
dejan atrás la pobreza y acceden al mercado
de consumo, y la estrecha capa de la población
más rica, tanto en los países emergentes, como
en los avanzados.
Como señalan las encuestas de opinión,
supone expectativas en ascenso en los países
emergentes, que alimentan tanto respuestas
individuales - mayor presión migratoria hacia
los países ricos -, como colectivas, a través
de movimientos sociales que, desde América
Latina al mundo árabe, reclaman mejor
gobernanza y políticas públicas más eficaces
e inclusivas. En los países avanzados, supone
expectativas en descenso, en un contexto
de recorte de derechos sociales y creciente
inseguridad y precariedad laboral (Pew Global
Research Center, 2014).
Los indicadores globales de bienestar
parecen apuntar a un cambio en el ciclo
histórico de longuedurée, más que al impacto
coyuntural del ciclo económico o la crisis
financiera, y ello parece marcar los límites
sociales de la globalización. Aunque la
desigualdad entre países empeoró, entre 1945
y mediados de los años setenta del siglo XX
33
se registraron al interior de los países de la
OCDE los mejores indicadores en materia de
equidad en los doscientos años que median
entre la revolución industrial y los primeros
años del Siglo XXI. Pero desde mediados
de los ochenta, la globalización significó un
cambio de ciclo: por primera vez en cien
años, la brecha entre los países ricos y en
desarrollo - al menos los emergentes - empezó
a estrecharse, pero también comienza lo que
Paul Krugman (2007: 124-128) llama “la gran
divergencia”: la desigualdad interna tanto en
los países avanzados como en desarrollo, con
algunas excepciones, experimentó un fuerte
aumento (OCDE, 2011 y 2015).
Que las diferencias entre países se
reduzcan, como que aumenten en su interior,
es consecuencia de una globalización que
aumenta la escala de los mercados y supone
mayores presiones competitivas. El cambio
tecnológico y la incorporación de más
de 1.500 millones de trabajadores de los
países emergentes al mercado de trabajo
global, vía exportaciones o migración, ha
contribuido a esa brecha de ingresos. Supone
mayores retribuciones en la “economía
del conocimiento”, estancamiento de los
salarios en empleos propios de las clases
medias, y un marcado deterioro de la renta
salarial de la población trabajadora con
menor cualificación de los países avanzados,
sometida así a la competencia global sin que
ya pueda protegerles la regulación estatal
(OCDE, 2017). También incide la erosión de
instituciones como la negociación colectiva,
la fiscalidad progresiva y las políticas sociales,
atrapadas en los confines del Estado-nación y
los pactos sociales nacionales, que se debilitan
cuando la competencia y los mercados son ya
globales.
Como modelo de orden mundial,
la globalización supone un modelo de
34 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe
gobernanza basado en la adaptación de los
Estados - sus estructuras económicas, políticas
y sociales; sus instituciones, y sus pactos
sociales nacionales – a los requerimientos
del mercado globalizado. A futuro, todo ello
pone en duda la sostenibilidad del Estado
del bienestar y los derechos económicos y
sociales, la movilidad social ascendente que
presuponen las sociedades abiertas, y genera
más incertidumbre e inseguridad laboral.
Surge un nuevo precariado sin
expectativas, particularmente entre los
jóvenes, para los que el status quo tiene
poco que ofrecer. El inicio de un nuevo
ciclo de innovación tecnológica basada en la
reorganización de la producción a partir de
plataformas digitales, la automatización y la
inteligencia artificial - la “cuarta revolución
industrial”- plantea desafíos sociales y
políticos adicionales (Greenberg, Hirty
Smit, 2017, Arntz, Gregory y Zierahn, 2016;
Acemoglu y Restrepo, 2017).
Empiezan a erosionarse las ventajas que
la globalización ha dado a las multinacionales
en cuanto a escala y oportunidad de arbitraje
e intermediación para aprovechar un mercado
global, pero con grandes diferenciales de
costes de producción. Ello se debe a la
convergencia de costes inducida por la propia
globalización, incluyendo salarios, transporte
y otros costes fiscales y regulatorios.
Estos factores hacen menos atractiva
la deslocalización productiva característica
de la globalización, y reduce la importancia
de las economías de escala y de las cadenas
globales de valor en las que radicaba la ventaja
competitiva de las multinacionales. Si la lógica
que animaba la deslocalización productiva
en los años noventa era establecer plantas
en países de bajos salarios para abastecer el
mercado global (off-shoring), ahora es posible
reorganizar la producción y distribución a
escala global mediante plataformas digitales
y la externalización de la logística, y recurrir
a la robotización para situar la producción
más cerca de los consumidores (on-shoring),
sea en unos países emergentes que se han
convertido en mercados de alto crecimiento,
o retornando incluso a los países avanzados
(re-shoring). Lo que parece indicar esa
tendencia, según The Economist (2017), es
el inicio de una “retirada de multinacionales”
que cierra una etapa de globalización que
se ha extendido por más de tres décadas,
basada en el modelo transnacionalizado de
producción del posfordismo (TheEconomist,
2017). Este proceso ya se ha iniciado, y son
algunos países emergentes, más intensivos
en cuanto a actividad manufacturera, los que
tienen mayor potencial de automatización y
de “desindustrialización prematura”.
Por ejemplo, la renuncia de Ford a
ampliar la producción en Hermosillo
(México) en 2016 ante las presiones del
presidente Trump, no significaría más empleo
en Estados Unidos, como alega su retrógrada
retórica proteccionista, y más bien apunta
hacia dinámicas novedosas de relocalización,
robotización y reindustrialización sin empleo.
A escala global, podrían desaparecer 1.000
millones de empleos (WEF, 2016), que
pueden no tener reemplazo con nuevas
ocupaciones ligadas al cambio tecnológico.
No se trata de neoludismo, sino de asumir
las implicaciones sociales de una nueva
revolución industrial: si el fordismo significó
una amplia transformación social y política,
al hacer posible la sociedad de la producción
y el consumo de masas y la democracia social
de posguerra, las consecuencias de este nuevo
ciclo de innovación tecnológica suponen una
mayor incertidumbre e inseguridad laboral,
dado su alcance para el empleo, la fiscalidad
o la protección social, y no sin conflictos,
exigirán una amplia redefinición del contrato
social.
José Antonio Sanahuja
El Ascenso de los Extremistas de
Derecha: Malestar Social y
Narrativas de Polarización
Sería ilusorio suponer que estos cambios
no tienen implicaciones políticas. Los datos
empíricos referidos al apoyo a la extrema
derecha muestran, de manera consistente, el
apoyo de sectores que por edad, sexo, nivel
educativo o lugar de residencia son perdedores
de la globalización o se perciben como tales.
Pero esa explicación socio-económica no
basta para explicar el fuerte ascenso de esas
fuerzas. Inglehart y Norris (2016), a partir de
encuestas realizadas en 31 países, argumentan
que otro importante factor estructural es un
movimiento cultural reaccionario (cultural
backlash), especialmente en las generaciones
mayores, los hombres blancos y los sectores
menos calificados, antes dominantes, y
que se resisten a perder su estatus frente al
avance de la diversidad y de los valores
cosmopolitas y liberales y el respeto al
pluralismo que se supone a las sociedades
abiertas y de la globalización. Esos grupos
serían particularmente vulnerables al llamado
de los populistas de derechas. Ahora bien,
la distinción analítica entre factores socio-
económicos y la reacción cultural es artificial,
pues ambos están relacionados: “si los
cambios estructurales en la fuerza de trabajo
y las tendencias sociales en los mercados
globalizados elevan la inseguridad económica,
y si esto, a su vez, estimula una reacción
negativa entre los tradicionalistas hacia los
cambios culturales. No sería una cuestión de
si es lo uno o lo otro, sino del peso relativo
de ambos y de los efectos de su interacción”
(Inglehart y Norris, 2016: 3).
Ambas dinámicas, en suma, son
necesarias para explicar el creciente malestar
social y la desafección ciudadana hacia la
35
democracia y los partidos tradicionales, que
los nuevos actores políticos en la derecha
populista y xenófoba han sabido movilizar
y canalizar para ganar peso electoral, poder
parlamentario, e incluso para hacerse con el
gobierno de algunos países. Más allá de esos
cambios estructurales, para entender la pérdida
de influencia de las élites dominantes y el
declive electoral de los partidos tradicionales
es necesario examinar los factores de agencia,
y en particular, la actuación de una pléyade
de partidos y líderes de extrema derecha
nacionalista y xenófoba, y lo que ofrecen y
cómo lo enmarcan, con estrategias y discursos
de deslegitimación y de polarización que cabría
calificar como “insurgentes”. Promueven
narrativas muy potentes para la movilización
social, centradas más en la identidad y en la
seguridad que en el empleo, pero que han
encontrado un terreno abonado en la crisis
social y el rechazo al establishment (Greven,
2016). Son narrativas anti-élites - contra la
clase política, los ricos o los “expertos - que
se nutre de la crisis de legitimidad y de la
falta de respuestas por parte de dichas élites
a los problemas socioeconómicos de las
clases medias y bajas. Como señala Pelfini
(2017: 60), en un escenario de retorno de la
política frente al dominio tecnocrático del
neoliberalismo, cambia la retórica política y
resurge lo “bajo” y lo plebeyo como discurso y
estilo de liderazgo para simbolizar la cercanía
al “pueblo” frente a las élites, los expertos
y la “corrección política” y su semántica de
inclusión, reconocimiento de la diversidad y
tolerancia.
También son narrativas securitarias
frente al terrorismo y la inmigración, que
contraponen al “pueblo”, la cultura y la
identidad, así como la seguridad, frente al
“otro”, construido como amenaza. Ello se
nutre del giro reaccionario, tradicionalista
36 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe
y nativista antes descrito, rechazando la
diversidad social, y, en ocasiones, adopta
expresiones abiertamente islamófobas y
racistas (Bartoszewicz, 2016). Finalmente,
son narrativas anti-globalización, incluyendo
la variante euroescéptica, contrarias a las
sociedades abiertas y los valores cosmopolitas,
marcadamente nacionalistas, y que reclama
políticas proteccionistas. En la propagación
de estas narrativas y discursos tienen un papel
clave unos medios de comunicación más
polarizados e ideologizados. Incide también
el manejo de las emociones colectivas
a través de las redes sociales (Van Wyk,
2017), cuyos algoritmos, basados en las
preferencias de cada usuario, tienen a generar
bucles cognitivos autorreferenciales que
potencian esos discursos y crean una esfera
“posfactual” que transforma la arena política
en muchos países, tornándola más polarizada
e ideologizada, y por ello, la aleja aún más
del ideal habermasiano de esfera pública
abierta al contraste de argumentos racionales
en la que habría de basarse una democracia
deliberativa. En una visible paradoja, el
aumento de los intercambios de datos que
reflejan los indicadores sobre el avance de la
globalización coexiste con un Internet más
fragmentado, parroquial y cerrado por efecto
de esas dinámicas.
Frente a estos fenómenos las élites
dominantes se han mostrado a menudo
insensibles e incapaces para reconocer ese
descontento, afrontar los problemas sociales
y reorientar las políticas que les dan origen.
No han faltado voces de alarma, como
el diagnóstico anual de riesgos globales
del Foro Económico Mundial de Davos,
que ha identificado de manera reiterada la
desigualdad económica y la polarización
política como uno de los más importantes
riesgos sistémicos. Wolfgang Münchau
(2016) señaló en Financial Times que el
establishment al cuidado del orden liberal
global parecía estar sumido en un “momento
María Antonieta”, ajeno a un sistema financiero
fuera de control o a los abusos fiscales de las
multinacionales, abandonando a su suerte a
parte de la ciudadanía, insistiendo en políticas
irresponsables de austeridad o en relación a
la migración, denigrando a los votantes que
se inclinan hacia la extrema derecha como
meros exponentes de un “voto irracional”, y
con todo ello, se enajenan su apoyo y dan alas
al ascenso de la extrema derecha.
Globalización-Antiglobalización:
Matrices de Política Exterior e
Inserción Internacional
La irrupción de estas fuerzas ha tenido
importantes efectos en la política y el conflicto
social. Junto a la tradicional divisoria entre
izquierda y derecha, centrada en los conflictos
distributivos en el ámbito económico, aparece
un nuevo eje o clivaje fundamental marcado
por las posiciones frente a la globalización,
entre cosmopolitismo y nacionalismo,
entre “globalistas” y “patriotas”, o entre
“abierto” y “cerrado”, que reinterpreta esos
conflictos redistributivos en términos de
ganadores y perdedores de la globalización,
y los complejiza al introducir elementos de
seguridad e identidad. Todo ello fragmenta
y reajusta las preferencias de los votantes,
y supone una amplia reorganización del
campo de la política y el conflicto social, y se
proyecta al ámbito exterior (TheEconomist,
2016; Inglehart y Norris, 2016).
Es en cuestiones como la globalización, la
integración económica, el libre comercio, la
política migratoria o la política exterior y de
seguridad donde esa divisoria aparece con más
claridad, erosionando el consenso existente en
José Antonio Sanahuja
el centro político en torno al internacionalismo
liberal y los valores cosmopolitas en los que
se ha basado la globalización como forma de
orden mundial. Cruzando los dos ejes - pro y
antiglobalización, izquierda y derecha - en un
cuadro de doble entrada imaginario, aparecen
cuatro grandes matrices de política que, con
los correspondientes acentos y mediaciones
nacionales, de identidad y de clase social,
pueden definir el escenario de la política y
el conflicto social en un momento de crisis
de globalización, sea en el plano nacional o
global.
De forma simplificada, a modo de modelos
de análisis, se presentan a continuación:
a) “Davos” o los globalistas de derechas,
favorables a la democracia liberal, el libre
comercio y la empresa privada: proclives
a profundizar la integración económica
global, y partidarios del status quo de la
globalización. Su más clara expresión
son las élites transnacionales reunidas en
el Foro Económico Mundial de Davos.
Su expresión política se sitúa en la centro
derecha y entre los sectores centristas de
la social democracia europea - ambas
fuerzas, por ejemplo, han apoyado el
TTIP en el Parlamento Europeo - y del
Partido Demócrata en Estados Unidos,
y cuentan con el apoyo doctrinal de los
organismos financieros internacionales.
Su base electoral se encuentra en sectores
urbanos, más cultivados, y más pudientes,
con intereses en la libre movilidad de
capitales, más internacionalizados, así
como en segmentos de la clase media
vinculados al sector servicios y por ello
más protegidos frente al libre comercio.
Desde la crisis global, los partidos que
se alinean con “Davos” experimentan
un marcado retroceso electoral, si bien
en América Latina han conocido un
37
resurgimiento relacionado con el fin del
ciclo de los gobiernos progresistas. Frente
al ascenso de los nacionalistas, estos
actores, como se indicará, están tratando
de articular nuevas coaliciones a favor de
la globalización, pero están condicionadas
por procesos electorales internos.
b) “Porto Alegre” o los “progresistas
cosmopolitas”, que incluyen a sectores
de la izquierda que pretenden regular la
globalización a través de reglas regionales
o globales que protejan los derechos
humanos, laborales y sociales y el medio
ambiente - por ejemplo, a través de una
concepción de “ciudadanía global”
respetuosa de la diversidad, o de la agenda
global de desarrollo sostenible - con una
regulación inclusiva de la inmigración,
construyendo organizaciones regionales
fuertes o un “nuevo multilateralismo” para
la gobernanza justa de la globalización.
Socialmente son también clases medias
y medias-altas cultivadas, vinculadas al
sector servicios, con mayor presencia de
jóvenes y mujeres. Doctrinalmente se
basan en el cosmopolitismo neokantiano
y en aportes del altermundialismo.
Incluye a los sectores progresistas de
la socialdemocracia, a otras fuerzas de
izquierda, a ONG globales, como Oxfam,
y a movimientos como Occupy Wall
Street o Welcome Refugees, a través de las
coaliciones transnacionales organizadas
en su momento en torno al Foro Social
Mundial de Porto Alegre. En alza en los
años 2000 como movimientos sociales
y en términos de apoyo electoral, desde
2008 están en franco retroceso.
c) Soberanistas y “desglobalizadores” de
izquierda, que agrupan fuerzas anti-
europeas y anti-occidentales - Syriza,
en Grecia, o en un periodo anterior los
38 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe
movimientos bolivarianos agrupados
en torno a la Alianza Bolivariana de los
Pueblos de Nuestra América -, así como
movimientos sociales y ambientalistas
que reivindican la autogestión y las
economías locales. Radicalmente
contrarios a la globalización, identificada
con neo-liberalismo, al libre comercio
y a la actuación de las multinacionales,
rechazan también, por su carácter
hegemónico, las normas e instituciones
internacionales. En la estela de la crisis
registran pequeños avances en algunos
países de la OCDE, pero retroceden en
otros lugares, como América Latina.
d) Los “nuevos patriotas”, soberanistas y
nacionalistas, y en la UE, profundamente
euroescépticos; con una retórica
contraria a la liberalización económica
y, en ocasiones, a la gran empresa y las
multinacionales; son más tradicionalistas
en materia de cultura, prácticas sociales y
género, así como en materia religiosa; más
sensibles a la “política del miedo” asociada
al terrorismo islámico o la delincuencia
común; recelosos de la diversidad social,
nativistas, xenófobos, antiinmigración, y
en ocasiones, abiertamente islamófobos.
Serían una clara expresión de nuevas
formas de “cesarismo” surgidos de una
crisis de hegemonía. Socialmente, agrupan
a perdedores de la globalización, como
clases medias y medias bajas afectadas
por el desempleo y la desindustrialización,
y/o sectores rurales y de mayor edad
que rechazan el cosmopolitismo y el
multiculturalismo. En su visión del
mundo y de la política exterior, cuestionan
la sujeción a normas e instituciones
multilaterales y a los acuerdos globales
sobre desarrollo sostenible o cambio
climático, y en la defensa del interés
nacional, en clave geopolítica, priman la
seguridad, aunque para alcanzarla oscilan
entre el aislacionismo y la política de poder.
Además de la extrema derecha de Europa
y en Estados Unidos, el nacionalismo de
Vladimir Putin en la Federación Rusa, de
Erdogan en Turquía, o en otros países en
desarrollo, o nuevas fuerzas de derecha
nacionalista, como Jair Bolsonaro en
Brasil, o los grupos evangélicos en alza
en América Latina son representativos
de esta tendencia. Como se ha señalado,
se trata de las fuerzas políticas más
dinámicas, en términos de agencia, y al
calor de la crisis global, están claramente
en ascenso.
En ocasiones, algunos partidos políticos
se encuentran divididos entre dos de
estas matrices. Sería el caso de la social
democracia europea, escondida entre
“Davos” o el ordoliberalismo, por un
lado; y el cosmopolitismo progresista, por
otro, y puede alegarse que es una de las
razones de su crisis; o de los demócratas
en Estados Unidos, entre los partidarios
de Hillary Clinton y de Bernie Sanders.
En la derecha nacionalista en ascenso
también hay diferencias importantes
entre, por ejemplo, los brexiteers,
abiertamente liberales, que desean ver de
nuevo al Reino Unido surcando los mares
del libre comercio, el más proteccionista
Frente Nacional francés, o la más
ambigua posición de Estados Unidos con
Trump. Algunos actores oscilan entre una
u otra de estas matrices: es el caso de
China, que apuesta por la globalización
económica y al tiempo impulsa un
desarrollismo tecnocrático marcadamente
nacionalista que es bienvenido en un
Davos más neoliberal que democrático.
Este país, además, tiende a formas más
José Antonio Sanahuja
autoritarias, como ilustran las reformas
constitucionales de marzo de 2018 y la
concentración del poder en Xi Jinping,
y que con ello se aleja de la apertura
democrática que según el clásico libreto
liberal debía ser el resultado final de su
desarrollo capitalista.
Aunque estos procesos afectan más
a los países avanzados que a los
países emergentes, al proyectarse a
la arena internacional vía agencia
de los Gobiernos ya están alterando
significativamente el escenario global en
el que América Latina y el Caribe han de
encontrar acomodo. La revuelta contra
el orden liberal de los que se consideran
perdedores de la globalización, y contra
el establishment que la respalda, debilita
a las élites tradicionales, supone una
crisis de legitimidad de las democracias
occidentales, y minan el liderazgo que
había mantenido el conjunto de la OCDE,
y en particular Estados Unidos y la UE, en
el sostenimiento del orden internacional
liberal. Todo ello tiene ya consecuencias
en las opciones de política exterior, en la
política migratoria, en las negociaciones
comerciales, en la agenda del desarrollo
sostenible y en otros aspectos que afectan a
la gobernanza del sistema internacional.
Pugnas en Torno al Orden Liberal
y la Globalización
Una globalización en crisis, o “sometida a
tensiones”, según lo expresa CEPAL (2016),
plantea de manera inmediata un escenario de
incertidumbre y riesgos ante el ascenso del
proteccionismo y el nacionalismo económico
tanto en Estados Unidos como en otros
países de la OCDE, e incluso en algunos
de los emergentes, que debilita aún más a
39
un sistema multilateral ya cuestionado y en
peligro de fragmentación. Ante todo, hay
que señalar a Estados Unidos. Con la nueva
estrategia de seguridad nacional adoptada
en noviembre de 2017 (Casa Blanca, 2017)
se reformula la política exterior en clave de
juego geopolítico entre grandes potencias.
A ello se añade la revisión de la postura
nuclear (Departamento de Defensa, 2018),
que plantea la posibilidad de uso de armas
nucleares en conflictos “localizados” y
ante amenazas no convencionales como los
ciberataques. Igualmente significativo es su
viraje en política comercial bajo la matriz
“neo-patriota” descrita anteriormente.
La administración Trump plantea una
inédita combinación de unilateralismo
nacionalista y una peculiar ideología de neo-
liberalismo asimétrico, que altera, aunque no
transforma radicalmente, la matriz de política
latinoamericana del periodo anterior (Vigevani
y Magnotta, 2016). Un documento elaborado
por la Oficina del Representante Comercial
de Estados Unidos (2017a) parece indicarlo
así, asumiendo la retórica nacionalista del
Americafirst para mostrar su preferencia
por acuerdos bilaterales antes que por
negociaciones multilaterales o plurilaterales.
Se anuncia, en concreto, la renegociación
de los 20 acuerdos de libre comercio que
Estados Unidos tiene en vigor, considerados
“injustos” y “desequilibrados” en perjuicio
propio, para asegurar “reciprocidad” y la
capacidad soberana de adoptar medidas
unilaterales de defensa comercial, frente a
los mecanismos de resolución de disputas
de dichos acuerdos, y/o los de carácter
multilateral de la OMC; promover por encima
de todo el empleo y el crecimiento en Estados
Unidos; y evitar hacer concesiones en materia
comercial ante imperativos geopolíticos. En
primera instancia, ello significa una compleja
40 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe
renegociación del Acuerdo de Libre Comercio
de América del Norte (ALCAN) (Oficina del
Representante Comercial de Estados Unidos,
2017b), que puede terminar involucrando
otros acuerdos firmados con países de la
región: con Centroamérica y República
Dominicana (CAFTA-DR), y con Colombia,
Perú y Chile, quedando descartadas las
expectativas de acuerdos similares de los
nuevos gobiernos3 de Argentina y Brasil
(TheEconomistIntelligenceUnit, 2017).
Desde enero de 2018, Estados Unidos
también ha aplicado de manera unilateral
un aumento de los aranceles a ciertos
electrodomésticos y los paneles solares,
y en marzo Trump anunció la imposición
unilateral de aranceles al acero (25%) y
al aluminio (10%) apelando al discurso
legitimador de la seguridad nacional. Éste,
a su vez, proporciona cobertura legal a esa
medida proteccionista unilateral, al estar
amparada por una arcana salvaguarda prevista
en las normas de la OMC. Estas medidas,
particularmente dañinas para China y la
UE, pueden ser muy costosas: golpean a las
industrias que dependen de acero y aluminio
importado, y pueden dar paso a represalias
comerciales contra productos estadounidenses
e iniciar así la guerra comercial. Con ese
aumento de aranceles Trump apela de nuevo
a su base electoral y se enfrenta a un Partido
Republicano tradicionalmente favorable al
libre comercio.
Por último, tienen también efectos en las
negociaciones del NAFTA, al anunciarse que
Canadá y México podrían quedar exentos si
hacen concesiones en la renegociación de ese
acuerdo. Frente a estas tendencias, ¿pueden
articularse nuevas coaliciones favorables
a la globalización? ¿Puede el orden liberal
3 Véase el informe periódico sobre medidas comerciales
de los países del G20 (OMC, 2016a y 2016b).
sobrevivir ante la retirada de su pilar anglo-
estadounidense, y el ascenso del nacionalismo
y la extrema derecha en muchos lugares? Es
difícil responder ahora a esos interrogantes,
pero sí observar cómo esas coaliciones están
desenvolviéndose.
En Asia el Foro de Cooperación Asia-
Pacífico (APEC), y en particular países como
Japón, han estado promoviendo el TPP tras
la retirada de Estados Unidos. Reformulado
como Tratado Integral y Progresivo de
Asociación Transpacífica (CPTPP, por sus
siglas en inglés), este acuerdo se firmó
simbólicamente el mismo día en el que Trump
anunciaba la subida de aranceles al acero y al
aluminio. Aunque un TPP sin Estados Unidos
no tendría el mismo peso y atractivo, y aleja a
ese país de los mercados asiáticos, supone una
clara señal política a favor de la globalización
y los mercados abiertos por parte de 11 países
que suponen el 14,5% del PIB y el 15% del
comercio mundial. China no es parte del
CPTPP, ya que contiene disposiciones que
sería difícil cumplir para un país que en
muchos aspectos no es aún una economía de
mercado, sigue promoviendo su iniciativa de
tratado comprehensivo para Asia- Pacífico
(RCEP), y ha planteado una amplia estrategia
geopolítica y económica que se proyecta
hacia Eurasia y el Pacífico a través de la Belt
and Road Initiative (BRI), en cuya cumbre de
mayo de 2017 hubo una importante presencia
latinoamericana.
La victoria electoral de Trump y su
abrasiva política exterior, en particular hacia
el orden multilateral y hacia la UE, el Brexit
y sobre todo la amenaza de un Frexit tras
un eventual triunfo de la extrema derecha
en Francia, finalmente conjurado con la
inopinada victoria de Emmanuel Macron,
parecen haber sacado de la parálisis política
a la UE, que desde finales de 2016 parece
José Antonio Sanahuja
haber tomado la iniciativa política en defensa
de su propio modelo y del orden multilateral.
Ese empeño tiene una doble dimensión,
interna y externa, dado que antieuropeísmo e
impugnación del orden liberal van de la mano,
y esas fuerzas se encuentran en el seno otras
capitales europeas se tomó buena nota del
discurso pronunciado por Trump en Varsovia
ante el Gobierno derechista del Partido Ley
y Justicia, cargado de retórica nacionalista,
poco o nada europeísta o liberal, en el que
llamó a “defender la civilización occidental”,
que se identificó con valores tradicionales.
Varios hechos parecen indicar que la
UE está reaccionando: en junio de 2016,
inmediatamente después de conocerse los
resultados del referéndum británico sobre el
Brexit, se lanza la nueva Estrategia global
de política exterior y de seguridad (Unión
Europea, 2016). Aunque la salida del Reino
Unido invalidaba parte de su contenido
- como el referido a las capacidades en
defensa-, su lanzamiento era una clara
señal política de unidad y de afirmación del
proyecto europeo, y un intento de relegitimar
la UE como proveedora de seguridad, más
que de bienestar, para su ciudadanía. En esa
misma dirección se situaban las importantes
decisiones del Consejo de finales de 2016 en
materia de defensa europea. El mandato de
negociación del Brexit, aprobado en sesión
extraordinaria por el Consejo Europeo en
abril de 2017, mostraba una posición exigente
y una inusitada unidad de propósito frente al
Reino Unido.
En mayo de 2017 la Comisión aprobó
el importante documento de reflexión sobre
el encauzamiento de la globalización, en el
que frente al populismo rampante se aboga,
como lo hace la Estrategia Global, por una
globalización gobernada a partir de reglas
equilibradas y un multilateralismo eficaz. En
41
junio de ese año se aprobó el nuevo Consenso
Europeo sobre Desarrollo (Consejo de la
Unión Europea, 2017), que compromete a la
UE con las metas globales de desarrollo de la
Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible.
A ello se suma el entendimiento que tras
la victoria de Macron se observa en el eje
franco-alemán, por ejemplo, ante las reuniones
del G-20 en Hamburgo, que presentaron a un
Estados Unidos aislado - tan solo próximo a
un Reino Unido en una posición poco usual en
ese foro a causa del Brexit -, especialmente en
materia de cambio climático y gobernanza de
la globalización. En vísperas de esa reunión la
UE anunció un acuerdo de libre comercio con
Japón, apenas esbozado, pero que lanzaba
una potente señal política frente a Estados
Unidos. El Acuerdo Integral de Economía y
Comercio con Canadá (CETA, por sus siglas
en inglés) y la negociación UE-Mercosur se
han presentado en términos semejantes, y, en
relación con esta última, pareciera que existe
una mayor disposición a hacer concesiones
por ambas partes para lograr un acuerdo que
sea meramente “amplio”, aunque no llegue
al óptimo de liberalización de los exigentes
estándares de la más ortodoxa dirección
de comercio de la Comisión Europea. Sin
embargo, no se cumplieron las expectativas
de que esa negociación pudiera estar lista a
finales de 2017, coincidiendo con las reuniones
del G20 en Argentina, y en el momento de
entregar este escrito persisten aún muchos
obstáculos.
Lo que estas negociaciones ilustran es que
las pretensiones europeas de impulsar o liderar
estas coaliciones a favor del orden liberal y
la globalización no pueden obviar los límites
que imponen los actores y dinámicas políticas
domésticas. Esa UE que pretende liderar un
sistema internacional abierto es la misma
que pretende relegitimarse ante la ciudadanía
42 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe
como Unión, en palabras del presidente de la
Comisión Europea, “que protege, empodera y
defiende” (Juncker, 2016) frente a amenazas
externas, sean de seguridad, o del impacto
de la globalización; que redefine su política
exterior en nombre de un per se contradictorio
“pragmatismo basado en principios”; que
adopta un enfoque marcadamente securitario
frente a las migraciones (Sanahuja, 2018),
o que renueva y endurece sus instrumentos
de defensa comercial frente a los países
emergentes.
Esa UE, tras el Brexit, depende de un
liderazgo franco-alemán débil: en Alemania,
la reedición de la GroßeKoalition, acordada en
marzo de 2018, sitúa a Merkel en una posición
más precaria, con Alternativa por Alemania y
la Unión Socialcristiana(CDU, por sus siglas
en alemán) bávara condicionando desde la
derecha sus políticas, y una socialdemocracia
escindida internamente desde la izquierda, a
manera de “pinza” que puede suponer menos
apertura en materia comercial o en la política
de asilo y refugio.
Pero es quizás el renovado liderazgo
europeísta de Macron el que encarnaría de
manera más directa esas contradicciones.
Podría alegarse que la promesa de Macron a
sus electores ha sido, de nuevo, que los tres
elementos del “trilema de Rodrik” pueden
alcanzarse; pero la imposibilidad de ese
trilema vuelve a expresarse en sus reformas
legales, que reducen derechos laborales en
nombre de la competitividad; que limitan
libertades, en nombre de la seguridad; en
una política migratoria aún más restrictiva;
o en la incapacidad de hacer concesiones en
las negociaciones comerciales con terceros,
como muestra la posición francesa, la más
proteccionista, en las negociaciones UE-
Mercosur.
Todo esto revelaría que la UE va a tener
más difícil mantener sus valores e identidad
como “potencia normativa” y su papel
como pilar del internacionalismo liberal.
Como ha señalado Mark Leonard, quedaría
atrás la visión universalista de una UE
cosmopolita con voluntad de transformar el
mundo conforme a sus valores, dando paso
a una UE basada en una nueva narrativa e
identidad excepcionalista y defensiva -“una
fortaleza kantiana en un mundo hobbesiano”
(Leonard, 2017: 5) -, que reserva para sí sus
logros sociales y políticos, y da prioridad a
sus propios intereses y a la protección de su
ciudadanía ante un mundo hostil y renuente a
ser reformado.
Reflexiones Finales.
Como se afirmó al inicio, la crisis de la
globalización es una crisis de hegemonía y,
por lo tanto, de legitimidad y de gobernanza
eficaz, que se expresa tanto al interior de cada
Estado como en el plano internacional.
A través de cambios de gobierno o del
desplazamiento a la derecha de los gobiernos
existentes y de los partidos en los que se
sustentan, se observa una clara reorientación de
las políticas exteriores, de signo nacionalista,
xenófobo y excluyente, menos cooperativa,
con menor capacidad de afrontar los riesgos
derivados de la globalización y que, además,
plantea un escenario geopolítico más abierto,
inestable y propenso al conflicto.
El fracaso de las reuniones de G7 de mayo
de 2017, torpedeadas en muchos aspectos por
Estados Unidos, o los escasos resultados de
las reuniones de la OMC en 2017 y del G20
en Argentina a finales de 2018 expresarían
esa fractura y crisis hegemónica y los límites
domésticos que enfrentan los gobiernos
José Antonio Sanahuja
favorables a la globalización, para que ésta
pueda afianzarse frente al desafío de Trump y
de otras fuerzas iliberales.
Estos cambios no significan necesariamente
una crisis definitiva para la globalización y
la ideología globalista que la ha impulsado.
En realidad, la extrema derecha se engaña
a sí misma y a sus electores negando la
globalización, o afirmando que desligarse de
ella y jugar con las interdependencias que ha
generado no supone costes, como anunciaba
el propio Trump afirmando en un tuit que “las
guerras comerciales son buenas y además
fáciles de ganar”.
Tras cuatro décadas de integración
económica a escala global, la transna-
cionalización económica está muy afianzada
y se va a mantener, aunque adopte nuevas
formas con la revolución digital. De hecho,
los cambios en la tecnología y en el ámbito
productivo, unidos a sus límites sociales y
políticos, parecen abrir una nueva etapa más
fragmentaria e incierta de crisis de globalización
o de “posglobalización”. Es ilusorio y
peligroso ignorar las interdependencias de
coste recíproco y los riesgos y problemas
globales que supone todo ello, como por
ejemplo los que plantea el deterioro ambiental
de la era del Antropoceno. Estas realidades
exigen coordinación de políticas, cooperación
multilateral y reglas e instituciones legítimas
y eficaces.
En ese escenario, el ascenso de las
fuerzas de extrema derecha comporta una
clara erosión del entramado de normas e
instituciones, presentes y futuras, necesarias
para la gobernanza del sistema internacional y,
sobre todo, conspira contra cualquier proyecto
cosmopolita de expansión de derechos y
de reconocimiento de la diversidad - como,
por ejemplo, la Agenda 2030 de desarrollo
sostenible y los acuerdos sobre el cambio
43
climático -, contra la necesaria reconstrucción
del contrato social, y la formulación de una
nueva narrativa de progreso humano para el
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 Política Internacional - Año 3 - Número 6 - Julio/Diciembre 2018 - Guatemala

Overlapping Regionalism, No Integration:

Conceptual Issues and The Latin American Experiences
(Regionalismo Sobrepuesto, Sin Integración:
Cuestiones Conceptuales y Experiencias Latinoamericanas)

ANDRÉS MALAMUD*

ABSTRACT: Twenty years after its foundation, MERCOSUR has failed to meet its declared
goals. Far from being a common market and not yet a customs union, it has neither deepened
nor (legally) enlarged. All the other regionalist projects in Latin America fare even worse,
although they have arguably fostered domestic democracy, economic reforms and more
peaceful regional relations. This paper introduces a conceptual toolkit for comparing regional
integration, and then applies it to explain the dispersed goals and declining performance
of the Latin American experiences. The aim is to show how the strengthening of national
sovereignty – as opposed to its pooling or delegation – is at the heart of most contemporary
regionalist strategies.

KEYWORDS: Comparative regional integration, regionalism, LatinAmerica, Mercosur.

RESUMEN: Veinte años después de su fundación, MERCOSUR ha fallado en alcanzar

sus objetivos declarados. Lejos de ser un mercado común todavía no es una unión aduanera
y tampoco ha podido profundizar (legalmente) su ampliación. Todos los otros proyectos
regionalistas en América Latina lo hacen aún peor, aunque puedan argumentar que han
promovido la democracia, reformas económicas y unas relaciones regionales más pacíficas.
En este artículo se introduce un marco conceptual para comparar los procesos de integración
regional, para luego aplicarlo a fin de explicar por que la diversidad de objetivos ha repercutido
en unos resultados cada vez menores en la experiencia latinoamericana. El propósito es
mostrar de qué manera el fortalecimiento de las soberanías nacionales – que se opone a que
éstas sean compartidas o delegadas – constituye el punto medular de la mayor parte de
estrategias regionalistas.

PALABRAS CLAVE: Integración regional comparativa, regionalismo, América Latina,

Mercosur.

* Andres Malamud es investigador principal de la Planck de Alemania y en el College Park de la

Universidad de Lisboa. Autor de numerosos artículos
y trabajos académicos ha sido profesor de la
Universidad de Buenos Aires de donde es graduado,
habiéndose doctorado en la Instituto Universitario
Europeo. Ha sido investigador en el Instituto Max
Universidad de Maryland, entre otros. Este artículo
fue publicado originalmente como workingpaper por
el Centro para Estudios Avanzados Robert Schuman
del Instituto Universitario Europeo.
Andrés Malamud
Introduction
In the 1960s, the first wave of Latin
American integration was partly fostered by
the rising threat of a fortress Europe and the
need to join forces to confront it. In the 1990s,
however, the European Union (EU) had
become both a model and a partner for a new
wave of regional organizations that included,
prominently, the Andean Community (CAN
according to its Spanish acronym) and the
Common Market of the South (Mercosur).
But by showing the limits and dangers of
ill-designed regional institutions, the current
crisis of European integration has dealt a
blow to the belief that pooling sovereignty
is the necessary way ahead for nation states.
Yet, political activity on a regional basis
still commands a great deal of attention
from chief executives and foreign policy
elites worldwide. This article approaches the
evolution of regionalism with two aims in
mind: first, to clarify key concepts and refine
analytical categories; and second, to apply
these concepts and categories to contemporary
Latin American experiences with integration
in order to evaluate their performance and
prospects.
On Concepts and
Paradigmatic Debates
In the field of political science and
international relations, two broad strands of
literature have developed to account for the
voluntary clustering of independent states into
regional groupings. In chronological order, the
first christened its subject matter as regional
integration and has focused mainly on
Europe since the late 1950s (Haas 1958); the
second strand opted for a fuzzier label, namely
regionalism, and since the 1990s has focused
on all continents though only marginally
47
on Europe (Hettne, Inotai and Sunkel 1999:
Hettne and Söderbaum 1998). The focus on
Europe of the former strand does not mean
that the forerunners of integration studies
lacked comparative ambitions, as early works
on Latin America show (Haas 1967; Haas and
Schmitter 1964); rather, integration processes
failed to take root and were only consolidated
in Europe, stagnating or receding elsewhere.
The first problem faced by those who
study comparative regional integration is
not empirical or theoretical, but conceptual.
Unlike pioneering masterpieces such as those
produced by Nye (1968), Claude (1971) or
Lindberg (1963), too many contemporary
studies suffer from conceptual stretching or
fuzziness or both. Although most authors
usually provide some kind of definition for
the phenomenon they analyze, few do so in
a satisfactory manner. Thus, most definitions
are either too vague or too ambiguous. Take,
for example, the influential characterization
by Hettne and Söderbaum (1998: 7) “New
regionalism is a comprehensive, multifaceted
and multidimensional process, implying the
change of a particular region from relative
heterogeneity to increased homogeneity with
regard to a number of dimensions, the most
important being culture, security, economic
policies and political regimes”. In this
definition, analytical categories are explicitly
non-exhaustive, implicitly non-exclusive, and
are not ranked by precedence or hierarchy.
This cannot plausibly produce measurable
indicators and testable hypotheses. Hettne
and Söderbaum (1998: 9) further define
regionalization as “increasing levels of
“regionness”, namely the process whereby
a geographical region is transformed from
a passive object to a subject with a capacity
to articulate the interests of the emerging
region (emphasis added). Here, confusion
48 Overlapping Regionalism, No Integration: Conceptual Issues and The Latin American Experiences
reaches new heights, as the word region is
used simultaneously to connote objective
geography and subjective interests, as well
as an existing object and an emerging entity.
Hegels distinction between in sich and für
sich is a wonderful philosophical insight, but
modern scholarship requires different names
for different things, clear definitions and
concepts that can be rendered operational.
A way out of conceptual stretching
and fuzziness consists of understanding
contemporary regionalism as an umbrella
expression that covers a multiplicity of
distinct phenomena. Andrew Hurrell (1995)
enumerates five of these, arguing that none
should be given the exclusive rights to use
the term: (a) regionalization, (b) regional
awareness and identity, (c) regional interstate
cooperation, (d) state-promoted regional
integration, and (e) regional cohesion. The
first regionalization can be understood
as social or economic interdependence, which
is usually the outcome of informal, market-
driven processes. The second - regional
identity - conveys a cultural rather than
a political or economic notion. The common
feature of both phenomena is that neither is
necessarily intended but is brought about
by uncoordinated factors-such as increasing
trade or migration flows or common historical
roots. The following three subtypes respond to
a different logic: they are either the outcome
of formal state decisions cooperation and
integration or a consequence of such decisions
regional cohesion. While cooperation entails
voluntary compliance, integration requires
some degree of sovereignty transfer, which
discourages unilateral with drawal and
raises the costs of process reversion. In these
subtypes, Hurrell (1995: 44) claims, “the
region plays a defining role in the relations
between the states (and other major actors) of
that region and the rest of the world”, while
constituting “the organizing basis for policy
within the region across a range of issues”
(emphasis added). This definition also uses
the same concept simultaneously for an actor
and an arena: here, the region “plays a role”
regarding “policy within the region”. Such
ubiquitous confusion is arguably rooted in the
nominalization of the adjective regional.
This word, however, indicates scope, not
substance (Malamud 2010: 654). The latter
should be conveyed by a noun, which can
either be a process (integration) or an entity
(organization). To give an example, Europe
is an intelligibly but highly ambiguous noun
that should not be collapsed with European
integration or with the European Union. In
these two expressions, “integration” and
“union” are nouns while “European” becomes
an adjective that delimits a particular range of
otherwise general phenomena.
So what is regional integration?
Regardless of time, Haas`s (1971:6) definition
is sufficiently clear and parsimonious to
serve as a point of departure: a “process
of how and why nation states voluntarily
mingle, merge and mix with their neighbors
so as to lose the factual attributes of
sovereignty while acquiring new techniques
for resolving conflicts among themselves”
To this, Schmitter (2004) has conveniently
added, “by creating common and permanent,
institutions capable of making decisions
binding on all member” Contrary to common
usage in Latin American politics, where after
any international dispute statesmen rush to
declare that “the conflict is over, now it is
time for integration”,the opposite of conflict
is not integration but cooperation. Actually,
integration is just a subset of cooperation-
and not the most successful or even the most
frequent. Nor is regional integration just
Andrés Malamud
increasing trade flows (aka regionalization)
or the various manifestations of Deutsch
et al conceptualization (1957) such as
recurrent contacts among elites, facilitating
communication between or meetings among
people across national borders, or even
promoting symbols of common identity.
Although there is nothing in the above
definition that gives the economy primacy over
other domains, the fact is that really existing
integration attempts have regularly adopted
economic goals, whether efficiency gains
through benefits of scale or joint development
through cooperation and solidarity. As
regards the market dimension, there are four
progressive levels of achievement (Balassa
1961). The simplest, the free-trade zone,
is an area in which domestic obstacles to
trade are dismantled; this means that customs
tariffs are not imposed on the products of
any member country. A customs union takes
things one step further: at this stage a common
external tariff is established, fixing the amount
that products coming from the rest of the world
have to pay to enter the area. This implies that
the member countries form a single entity in
the arena of international trade. The third step,
a common or single market, is a customs union
to which the free mobility of productive factors
between the member countries and a common
trade policy are added. It contemplates the
coordination of sectoral macro-economic
policies among its members and requires the
harmonization of national legislation. Fourth,
an economic union appends centralized
monetary institutions and common financial
policies to the single market. It goes beyond
simple coordination and harmonization
among the member countries, and includes
the establishment of unified supranational
agencies such as a central bank and a
single currency. Fiscal coordination is also
required, as the Euro crisis has made clear.
49
Regardless of the economic goals
of regional integration, the necessity of
establishing some kind of common institutional
arrangements fosters non-economic linkages.
Higher levels of state-promoted economic
integration are likely to increase flows of trade
and investment, i.e. growing regionalization
in the sense of the first subtype defined
by Hurrell. Likewise, increasing flows of
people and communications can nurture a
regional awareness, as in the second subtype.
Although none of these means regional
integration as defined above, they may create
further demands for it, a mechanism that the
neo-functionalist literature calls spillover.1
Spillover is the unintended process whereby
integration between states in one sector
creates incentives for integration in further
sectors in order to fully capture the benefits of
integration in the original sector.
Just like the development of capitalism
and the emergence of the bourgeoisie created
the need for larger markets, which in turn led
to the consolidation of the nation-state, the
effects of economic integration spill over into
the political arena and foster new political
centers that command authority over larger
territories. This is why regional integration
can be compared to the historical process
of state building, even though the former is
voluntary while the latter has seldom been
so. As both processes aim at the creation of
a larger political community, they feature a
common foundational nature. This stands
in contrast to normal-time politics, when
organizational apparatuses are devoted
to daily administration. The EU case is
illustrative: as it consolidated as a political
1 Neofunctionalism is an approach that was
originally developed by Ernst Haas (1958; 1964)
to explain processes of international integration
such as the European Coal and Steel Community
and the International Labor Organization.
50 Overlapping Regionalism, No Integration: Conceptual Issues and The Latin American Experiences
community, its management gradually became
“business as usual and the scholarly focus
moved from integration to governance - and
from international relations to comparative
politics (Hix 1994). Hence, the EU started
to be compared more with federal states and
less with other international organizations. As
it happened, the nature of the beast changed
from polity-making to policy-making. Lately,
though, the Euro crisis has re-equilibrated the
weight of the two dimensions.
Integration can develop in two ways.
Negative integration refers to the dismantling
of national barriers on trade and the
prohibition of discriminatory behavior,
while positive integration implies common
policies that shape the conditions under
which markets operate (Scharpf 1996). This
distinction between market-creating and
market-regulating functions is significant
because the former may be attained through
intergovernmental proceedings, while the
latter requires enforcement by supranational
agencies and rules. Since negative and positive
integration are generally sequential, the use
of this criterion supports the view of those
who see the passage of intergovernmentalism
to supranationalism as progressive over time;
be that as it may, progressive does not mean
irreversible.
Irrespective of its degree of formal
supranationality, a regional organization may
tend to privilege either the authority of
impersonal institutions or the decision of
specific power-holders. The orientation of
a given organization in this regard is more a
function of the state-society nexus of the (larger)
member states rather than of the regional
constitution or legal system (Söderbaum and
Sbragia 2010). The consequence is that some
blocs may be mainly rule-oriented while
others remain more power-oriented.
A further distinction regards integration
and convergence. The former means that
member-states get ever closer, while the
latter conveys they become more similar. As
an example, Greece is more integrated with
Germany e.g. they share a common currency
and military affiliation within NATO than
Norway with Sweden, yet the latter pair
features more similarities in political,
economic, and social terms or in any other
significant indicators.
International organizations may perform
three roles (Archer 2001): they can serve
as arenas for dialogue and cooperation,
they can be used as instruments by other
actors (especially their member states), and
they can assume an independent identity as
actors in pursuit of their own objectives a
property called actorness. These roles
are non-exclusive and convey increasing
complexity. Integration only starts beyond the
second one.
There are three sets of conditions for a
process of regional integration to develop:
demand, supply (Mattli 1999), and inertial
factors. Demand conditions emerge from
higher levels of regional interdependence,
as transnational transactors perceive that
cross-border activities are too costly and call
on national or supranational authorities to
lower transactions costs through cooperation,
coordination and, eventually, integration.
Supply conditions refer to regional leadership,
understood as the capacity and will of one or
more actors either to pay a disproportionate
share of the costs required by the regional
undertaking or to undertake monitoring,
enforcement and brokerage. Inertial
conditions take the form of demand or supply
conditions that become institutionalized,
locking in previous agreements and creating
path-dependent effects that may protect
Andrés Malamud
integration processes in times of declining
demand or supply conditions but may also
make them too rigid.
Although some could judge the arguments
presented so far as Euro-centric, the goal is
precisely the opposite: to provide tools to
understand regionalism in different world areas
without either equalizing them or considering
them incommensurable. Integration should be
understood as,
“a potentially global phenomenon,
and thus one that should be recognized
whenever it appears. This calls for
standard definitions and theory that can
travel. Think of democracy: there are as
many types thereof as there are countries
in which citizens are formally equal
and rulers are accountable; yet, lacking
these characteristics, we do not call it a
democracy. The same applies to regional
integration: either there are sovereign
states that voluntarily transfer parcels
of sovereignty to joint decision-making
or there are not, and in this case we do
not call it integration. We have resisted
the temptation to stretch conceptual
definitions or dispose of working theories
when a given phenomenon does not turn
out as expected, as long as those concepts
and theories are capable of explaining
why this happened. EU lessons are useful
to understand South American travails
with regional integration precisely
because they can also make sense of non-
integration- instead of calling it otherwise
and pretending that it is a new animal”
(Malamud and Schmitter 2011: 155).
Since geographic vicinity is constant,
neighborhood spillovers are unavoidable
and their joint management appears as a
reasonable goal. However, the means for
achieving it are diverse and not determined
51
by historical legacies or globalization
pressures. In recent years, different forms
of regional interaction other than integration
have developed worldwide, and several
approaches were developed that replicated
the complexification of reality with fuzziness
and ambiguity at the analytical level. But our
analytical categories have fizzled out and
are failing to call things by their name. It is
time to call a spade a spade, to streamline our
conceptual toolkit and apply it to the empirical
field.
On Latin America`s Obsession
with Regionalism and
Misadventures with Integration
Latin American attempts at regionalism
have never converged into a single project.
The first wave, following the Western
European experiment with coal and steel and
either supported or neglected by the United
States, included two mutually exclusive blocs:
the Central American Common Market and
the Latin American Free Trade Association
(ALALC).2 Subsequent experiences as the
Andean Community and the Caribbean
Community (CARICOM) also included small
subsets of countries, giving rise to a long-
lasting patchwork of segmented regionalisms.
Today, there are a few associations that
encompasses several subregional blocs or
even the whole subcontinent, such as the
Union of South American States (UNASUR)
and the Community of Latin American and
Caribbean States (CELAC); but the former
brings together only half of the Latin American
states while the latter lacks legal status,
2 Both organizations were founded in 1960. CACM
initially brought together El Salvador, Guatemala,
Honduras, and Nicaragua but soon expanded to
include Costa Rica, while ALALC comprised 11 states:
Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Colombia, Ecuador,
Mexico, Paraguay, Peru, Uruguay and Venezuela.
52 Overlapping Regionalism, No Integration: Conceptual Issues and The Latin American Experiences

Latin America: Segmented Regionalism

From top left, by row: (1) the Americas, (2) Latin America, (3) ALBA, (4) North America (NAFTA), (5) Central America (SICA),
(6) South America (UNASUR), (7) Mercosur, (8) Andean Community, and (9) Pacific Alliance. Source: Malamud and Gardini
(2012: 122).

organizational structure and institutional leadership. It contemplates the promotion of

authority.
UNASUR is a Brazil-sponsored regional
cooperation agreement, masterminded for
the unspoken goal of carving out a Brazilian
sphere of influence by cutting off US influence
and offsetting Mexican competition for
physical integration through transport, energy
and communication networks, but it does
not envision any transfer of sovereignty.
Accordingly, it should be considered as
a tool for top-level dialogue and political
coordination, but not an integration attempt.
Andrés Malamud
Although CELAC acts as the EU
counterpart in EU-Latin America and the
Caribbean meetings, which bring together 60
states (27 European plus 33 from LAC), the
fact is that these meetings long predated its
creation. CELAC is a hollow container that
regional powers use to signal policy positions
or to wave ideological banners such as anti-
American sentiment or South-South solidarity.
It is also one more arena for states to trade
their differences and for head of governments
to build mutual trust, but it is not - and has
no prospects of becoming - an international
actor. And, to be sure, nor is it an integration
project.
In the last decade, a further type of
regionalism purportedly has been identified:
post-liberal or post-hegemonic regionalism
(Sanahuja 2009; Riggirozzi and Tussie
2012). The argument is that the new
construct has shifted the focus away from
economics and, by lambasting the failure
of neo-liberal reforms, features a more
ideological (aka progressive) stance.
Policy coordination and common identities
come to the fore as market and investment
relations recede. The topmost examples of
this kind o regionalism are UNASUR and the
Venezuelan-sponsored Bolivarian Alliance
for the Peoples of our America (ALBA).
These undertakings discursively reject the
neo-functionalist premise that integration is
driven by a convergence of interests rather
than ideological commonalities. However, a
backlash is underway, as Chile, Colombia,
Peru and Mexico have signed a treaty to
establish a Pacific Alliance that -once again-
puts the economy first. Its goal is to foster free
trade and market integration in opposition
to the ideological radicalization of Latin
American regionalism (Malamud and Gardini
2012: 120). Yet, this grouping has a political
53
impact worth considering as it challenges
into the region, out-performing Mercosur and
diluting UNASUR.
The segmented nature of Latin American
regionalism is not always competitive but
frequently overlapping, as shown by the
figure attached. Of the nine blocs featured in
the maps, one feature stands out:
“not one country participates in at least
half of them. In the Western hemisphere,
regionalism is always sub-regional and there
is no common core or political centre. The
reality is that, every time a new bloc is born, it
does so by excluding neighbouring countries
and by intentionally differentiating itself from
other (sub)regional organisations. Decentred
sub-regionalisms rather than concentric
regionalism has been the end-product
of such logic, by which sub-regional
integration proceeds through regional or
hemispheric disintegration” (Malamud and
Gardini 2012:120).
As argued above, integration was not
pursued by all these regional undertakings,
but it was explicitly promised by some of
them. However, it has not been delivered
by any of them - barring partial and usually
reversed achievements. The case of Mercosur,
which used to be seen as the most successful
and promising experience of Latin American
integration, offers an eloquent illustration of
the transformations brought about by meager
results and changing goals.
If the success of an organization is
measured by the attainment of the goals
established in its treaties, Mercosur is an
outright failure. After more than twenty
years, it is neither a common market nor even
a customs union. Worse, it does not work as
an effective free trade zone, since unilateral
tariff restrictions are erected at will and non-
54 Overlapping Regionalism, No Integration: Conceptual Issues and The Latin American Experiences
tariff barriers abound. Chile has not applied
for membership as the founders expected,
and chains of value and regional industrial
complexes have only developed outside the
scope of the treaties - as in the automobile
sectoral agreement between Argentina and
Brazil. It would be unfair to ignore
that Mercosur has accomplished other
commendable goals such as facilitating the
transitions to democracy, locking in domestic
economic reforms and consolidating a regional
security community. But these did not require
the transfer of sovereignty and can therefore
be regarded as the result of cooperation rather
than integration.
One of the few aspects that makes
Mercosur look as if it works is legal
international actorness. Unlike the Andean
Community, fifteen years after they began,
Mercosur is still negotiating with the EU as
a bloc. However, it is Brazil on its own that
sits at top international tables such as the
BRICS (largest emerging economies), IBSA
(largest Southern hemisphere democracies),
BASIC (emerging economies environmental
coalition), and the WTO 4-party final-
negotiations group, not to speak of its bid to
occupy a permanent seat in a reformed UN
Security Council against Argentina`s will
(Malamud 2011).
Finally, the only case of enlargement has
led to a political conflict over the suspension
of Paraguay to allow the ratification of
Venezuela`s accession. The rift created a
legal limbo regarding the status of the two
members and the validity of the legislation
decided during the exclusion of Paraguay, as
this contradicts the unanimity decision rule
and therefore puts into question Paraguay`s
future commitment to abide by the rules.
Mercosur is a case of supply-side
integration, as the political decision to establish
the organization was not made in response
to previous economic interdependence or
societal demands. Its key working mechanism
has been called interpresidentialism,
meaning the outcome of combining an
international strategy, namely presidential
diplomacy, with a domestic institution,
namely presidentialism (Malamud 2005a).
Presidential diplomacy is the customary
use of direct negotiations between national
presidents rather than professional diplomats
every time a crucial decision has to be made
or a critical conflict needs to be solved. In
turn, presidentialism South American style
grants chief executives the power to strike
deals without seeking approval by either
parliaments or cabinets. The consequence of
this combination is that Mercosur has been
power-oriented rather than rule-oriented from
its inception.
Accordingly, the legalization or judicia-
lization of the bloc`s procedures is nothing
more than a myth. Its top dispute settlement
institutions have been called upon 16 times
in 20 years. Legal institution-building, as
manifested by the establishment of the so-
called Permanent Review Tribunal in 2006,
was not undertaken in response to functional
needs but rather because of the pressure of
epistemic communities and transnational
networks: blunt simplification - jobs for
lawyers (and judges) serves to convey the
point.
Likewise, the development of a
parliamentary institution has been an outcome
of professional lobbying by academics and
national lawmakers, but also a legitimizing
resource born out of mimicry and isomorphism
(Rüland and Bechle 2011). The marketplace
of ideas about regional integration is much
limited to a single successful source, the
EU. In fact, Parlasur has no legislative
Andrés Malamud
competences, no oversight capacities, is
not demographically proportional, and has
virtually no transnational party politics.
The distinctiveness of Mercosur vis-à-vis
other regional projects such as UNASUR or
ALBA continues to be its treaty-based focus
on market issues. Yet, few advances have
been made regarding policy coordination and
harmonization, and the threshold between
cooperation and integration has been hardly
crossed. The only discipline that the bloc
has effectively imposed upon its members
is the prohibition to unilaterally sign trade
agreements, a competence that was transferred
to the regional level only to be gloomily
underutilized.
The main reason for this underachievement
was identified a decade ago, in what remains
the most in-depth analysis of the bloc to
date. In the view of its authors, Mercosur`s
underlying formula, i.e. preferential access
to the Brazilian market in exchange for
Argentine support for Brazilian international
strategies (Bouzas et al 2002), has exhausted
and never replaced its fuel. Thus, Mercosur
acquired a different meaning for each member
state, and national strategies have become
disparate rather than coordinated.
For Brazil, Mercosur no longer performs
a significant economic role, as extra-
regional partners dominate trade relations
and regional investment is agreed bilaterally
with each neighbor. Somewhat ironically,
both progressive activists such as Samuel
Pinheiro Guimarães (2012) and pragmatic
analysts such as Alfredo Valladao (2006)
agree that Brazil`s promotion of UNASUR
imperils Mercosur`s objetives and operation.
However, the latter also serves a political
purpose: to help manage relations with
Argentina, the only regional country that
55
could seriously challenge or hinder Brazil`s
global projection.3
By contrast, Mercosur has economic
significance for Argentina insofar as Brazil is
its largest trading partner (for Brazil, China
and the US are larger partners than Argentina).
However, cars are the key commercial link
between the two countries, the trade in which
is covered by an administered trade regime
that falls outside the free trade zone. Argentina
also uses the bloc for unspoken political
goals such as tying Brazil to the region and
preventing it from doing business or going
global alone.
Former Brazilian foreign minister Celso
Lafer once said that, for Brazil, negotiating
the Free Trade Area of the Americas was
an option while Mercosur was its destiny.
Paraphrasing Lafer, it could be said that, for
Paraguay, Mercosur is not its destiny but its
doom: unavoidable, though not necessarily a
good thing. Landlocked, the country cannot
afford to be left out of an association in which
its two coastal neighbors participate. And yet
its recent suspension from the bloc because
of an alleged coup puts it in the worst of two
worlds: it pays the club`sS dues but gets no
perks of membership.
By having direct access to the sea,
Uruguay is less dependent on Mercosur
than Paraguay. Nonetheless, the country`s
birth as a buffer state still resonates in the
present, and offending any of its larger
neighbors by leaving the bloc could set off
painful retaliations. Because leaving can
be costlier than staying, strategic patience
and institutional inertia have carried the
day. Additionally, the current left-of-center
administration tends to stand up for the bloc
on ideological grounds.
3 As suggested by Alfredo Valladão at the
conference “Mercosur at 20: Politics and
Economics in the Southern Cone Latin American
Centre, University of Oxford, 11th March 2011.
56 Overlapping Regionalism, No Integration: Conceptual Issues and The Latin American Experiences
After six years of standoff, Venezuelan
membership was finally approved for reasons
of political expedience, as the suspension
of Paraguay by decision of three foreign
presidents (i.e. Argentina, Brazil and
Uruguay) substituted for the congressional
ratification of the accession protocol.
However, as a few days later the Senate
turned the protocol down, Venezuela`s status
might remain controversial once Paraguay is
readmitted. In any case, for an economy as
uncompetitive as the Venezuelan the rationale
for belonging to the bloc is not related to
trade but to the international legitimization
of its “revolutionary regime” and to stave off
perceived threats from the US.
In sum, Mercosur is not what it purports to
be in the official discourse; rather, it is several
different things depending on who is asked.
Its balance sheet is positive given the indirect
effects of upholding domestic democracy
and the peaceful resolution of conflicts, but
the gap between words and deeds may end
up definitely damaging its reputation and
jeopardizing its usefulness. Should empty
rhetoric definitely gain the upper hand,
Mercosur may survive but serve no further
collective purpose. Indeed, really existing
regional integration is not what it was once
thought to be.
Conclusions
In Latin America, regionalism has evolved
through segmented proliferation rather than
enlargement, and through goal-transformation
rather than goal-attainment. The reasons
for these unexpected developments can be
summarized as follows.
First, economic facts trump political
will. National economies are non-
complementary and outward-oriented,
imposing a low ceiling on potential gains
from integration as Burges (2005) has
shown. Might any institutional arrangement
compensate for this shortcoming?
The answer to the above question is
negative, as form has trumped function.
Institutional deficits as in MERCOSUR or
institutional precociousness or “surplus” as
in CAN have prevented functional spillover
from taking place (Malamud and Schmitter
2011). So what about pragmatic fixes?
These fixes have not worked either, as
ideology has gradually trumped pragmatism.
Departing from its initial simplicity,
Mercosur, which had originally learned more
lessons from the CAN failure than from the
EU success, has increasingly become largely
rhetorical (Malamud 2005b; Doctor 2012).
As the results show, though, programmatic
affinity and identity politics is no substitute
for the convergence of interests.
Today`s landscape of Latin American
integration looks like Jean Monnet`s blueprint
upside down: rather than “petits pas, grands
effets” the reality reflects “grands mots, petits
effets” why talk but about integration if it
does not deliver?
For some groups and observers, regional
organizations - especially Mercosur - have
become an existential end per se rather than a
means to an end. Just as citizens are expected to
defend their country without questioning its
raison d`etre, inchoate regional identity rather
than interests or reasoning are frequently at
the root of the defense of regional would-be
polities - a suggestive constructivist turn. For
others, usually including scholars, politicians
and bureaucrats, regional organizations offer
attractive opportunities to make a living: a
new discipline for scholarly specialization,
good salaries in region-funded contracts,
Andrés Malamud
academic and political tourism, and the
prestige of belonging to a small group of
iniziati. In this case, it is not identity or
advantage arising from dismantling state
borders but rather particularistic interests that
lie behind the defense of regionalism. For
their part, statesmen know that sovereignty
is not relinquished by signing papers so they
are free to continue to establish and relaunch
regional organizations without integrating
anything, and they can use regionalism as
a foreign policy resource to achieve other
ends such as international visibility, regional
stability and regime legitimacy (Merke 2010;
Spektor 2010).
Expressions such as “token integration`
(Nye 1968: 377), “ceremonial regionalism”
(Montesinos 1996), and integration-fiction
(Peña 1996) have been coined to portray Latin
American integration, with its combination of
high-toned rhetoric and dismal performances.
It often seems that decision- makers and
their followers want to talk integration into
existence. However absurd this may appear,
this behavior is far from unreasonable, since
politicians know that praising integration
gets them support, while actually engaging
in it would have material costs. Thus, talking
without doing is not necessarily a sign of
corruption, ignorance or cultural atavism:
given the dim conditions for Latin American
integration, it is simply a rational decision.
57
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 Política Internacional - Año 3 - Número 6 - Julio/Diciembre 2018 - Guatemala

Hacia una Ciudadanía Transnacional

La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios

en la Era del Antropoceno
LUIS ALBERTO PADILLA*

Resumen: La movilidad humana es una de las características centrales de la era de la

globalización, al igual que ocurre con la “movilidad de mercancías” que caracteriza al
comercio mundial. Por esa razón es indispensable su regulación en el marco tanto del derecho
de los Estados al control soberano de sus respectivos territorios como de las regulaciones
internacionales en materia de derechos humanos. En este artículo se analizan diferentes
perspectivas teóricas (Bauböck, Pries, Wihtol de Wenden, Fox entre otros) que apuntan en
la dirección de explicar por qué una de las mejores fórmulas para resolver el problema de
la migración irregular – y de la trata de personas – es la ciudadanía transnacional, como
una categoría jurídica que puede contribuir de manera efectiva a garantizar la movilidad de
personas entre países de origen y de acogida de manera eficiente que permita reducir las
dimensiones de una problemática cuyas causas son fundamentalmente económicas y sociales
pero con consecuencias graves en el ámbito político y de la seguridad internacional. Al final
se aborda del cuestión del cosmopolitismo (Held, Archibugi, Mignolo, Beck) como la filosofía
política más apropiada para tratar con la problemática de la globalización en la era del
Antropoceno.
Palabras clave: globalización, movilidad humana, migración, ciudadanía transnacional,
nacionalidad, derechos humanos, cosmopolitismo, cosmopolítica.
Abstract.: Human mobility is one of the main features of globalization in present times, as well as
free trade for world commerce. This phenomenon requires regulation in the framework of both
the need of sovereign states to control its territory and of human rights international normative.
In this paper we analyze different theoretical perspectives (Baubôck, Pries, WihtoldeWenden,
Fox among others) with the aim to explain why one of the best formulas in order to solve
the problems of irregular migration – and of human trafficking – is transnational citizenship
understood as a legal category that can contribute effectively to guarantee the free movement of
persons between recipient and sending countries in an efficient manner that allows governments
to diminish problems caused by social and economic factors with dramatic consequences in the
political and international security spheres. At the end we present cosmopolitism (Archibugi,
Held, Mignolo, Beck among others) as the most appropriate political philosophy to deal with
the problems of globalization in the age of the Anthropocene.
Palabras clave: globalization, human mobility, migration, transnational citizenship, human
rights, cosmopolitism, nationality,

* Director de la Academia Diplomática del Ministerio de
Relaciones Exteriores de la República de Guatemala y
de la Revista Política Internacional. Ha sido embajador
en Naciones Unidas (Ginebra y Viena) y en La Haya,
Moscú y Santiago de Chile. Tiene un doctorado
en ciencias sociales por la Universidad de Paris II
(Panteón Sorbona) y es catedrático de geopolítica
en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad Rafael Landívar de Guatemala.
Luis Alberto Padilla
1. Introducción.
¿Es posible hablar de nuevas formas
de ciudadanía cuando en muchos estados
latinoamericanos ni siquiera terminan aún
las “eternas” transiciones democráticas y,
por ende, no solo hay déficits democráticos
permanentes, sino que estos se ven agravados
por escasa participación, indiferencia o
consentimiento de una población carente de
formación ciudadana con regímenes en mayor
o menor grado autoritarios?¿ Es posible hablar
de formas superiores de ciudadanía cuando
aún en los países desarrollados y democráticos
a carta entera subsisten importantes segmentos
de población con una mentalidad xenofóbica
y racista que votan por candidatos de partidos
con ideologías autoritarias y antidemocráticas?
¿Es posible hablar de una ciudadanía más
evolucionada cuando en gran cantidad de
países se reafirman los neo-nacionalismos
conservadores? ¿O cuando no solo subsisten
gobiernos dictatoriales, sino que autoritarismos
de nuevo cuño resurgen en buena parte del
mundo? Hay tantos asuntos pendientes de
resolver en cada país que tanto la sociedad
civil como la ciudadanía transnacionales están
inmersas en un intenso debate académico.
Sin embargo, siendo absolutamente cierto
lo que afirma Catherine Wihtol de Winden
(2017: p.109) en el sentido que el concepto de
ciudadanía está sometido a un proceso evolutivo
debido a que el marco de los Estados nacionales
se ha vuelto demasiado estrecho gracias a que
la mundialización de las migraciones está
provocando situaciones de doble nacionalidad,
lealtades y afiliaciones múltiples así como un
incremento considerable de la movilidad de la
gente en todo el mundo. De modo que estos
fenómenos están dando lugar a una disociación
de la nacionalidad respecto a la ciudadanía, a
una reconstrucción de identidades y, sobretodo,
a la“construcción de espacios regionales con
formas de ciudadanía diversas” lo cual – en el
61
caso de la UE – está llevando a la conformación
de una nueva ciudadanía europea con derechos
políticos y valores nuevos ligados a la
diversidad cultural, la no discriminación y al
surgimiento del derecho a la movilidad como
algo realmente novedoso, entre otras razones,
porque, como veremos adelante, se encuentra
ligado a la aparición del individuo como actor
de las relaciones internacionales en un mundo
que hasta ahora había sido eminentemente
estado- céntrico pero que ya ha dejado de serlo
debido principalmente al surgimiento de una
sociedad civil transnacional.
En consecuencia, somos de la opinión que
la experiencia de la Unión Europea demuestra
que si es posible avanzar en esa dirección y
en este artículo nos proponemos abordar el
tema tomando como punto de partida el hecho
que ya existe una sociedad civil transnacional
que constituye la base de sustentación de
laciudadanía transnacional la cual es explicada
de manera magistral por el experto austríaco
RainerBauböck– en un artículo que publicamos
en el presente número de la revista y que es
consecuencia de la movilidad humana que se
ha acrecentado en esta era de la globalización.
En efecto, dado que flujos migratorios están
poniendo en contacto a los países de salida con
los receptores, no sólo a través de intercambios
económicos y culturales, sino que generando
vínculos de pertenencia que se traslapan, esto
está generando en cada persona un sentimiento
dual de pertenencia a sociedades diferentes que
además se refleja en las experiencia subjetiva
de los migrantes generando oportunidades
pero también cargas o responsabilidades.
Las oportunidades pueden restringirse y
las responsabilidades o cargas hacerse muy
pesadas si los Estados no reconocen dicha
dualidad de adscripción o pertenencia a dos
Estados soberanos diferentes por medio de
regulaciones migratorias apropiadas. Es por
ello que Bauböck piensa– y estamos de acuerdo
con él – que una concepción transnacional
62 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
de la ciudadanía puede contribuir de manera
positiva a una redefinición multicultural de
las identidades nacionalesa lo que por nuestra
parte agregamos que se trata de una respuesta
al desafío que plantea la globalización para el
orden de Westfalia porque este último tiene su
base en el territorio mientras que la primera tiene
como fundamento primordial a la economía y
las comunicaciones.
Bauböck sostiene que, a pesar de que es
ampliamente aceptado que en toda sociedad
democrática los residentes extranjeros está
protegidos por la Declaración Universal de
los Derechos Humanos – a lo que habría que
agregar el derecho a optar por la nacionalidad
del país de acogida a partir cierto número de
años de residencia – también es cierto que el
derecho a obtener la nacionalidad del país de
acogida debe entenderse por razones puramente
objetivas o “cívicas” (porque pertenece a
la esfera de los derechos civiles y políticos
conforme al Pacto de Naciones Unidas de 1966)
de manera que en las decisiones que tomen las
autoridades migratorias son estas razones las
que deben tomarse en consideración omitiendo
las que tienen que ver con los orígenes étnicos,
religión, cultura o asuntos relacionadas con
la documentación (o carencia de ella) en la
movilidad del migrante.
En consecuencia, para Bauböck la
ciudadanía transnacional permite ampliar la
protección dada por los derechos humanos
universales (la libertad de migrar y residir en
otro país) por el simple hecho de establecer
la igualdad de derechos entre nacionales y
extranjeros lo cual ha permitido que – para poner
un ejemplo concreto – que los hijos menores de
inmigrantes indocumentados puedan inscribirse
en el sistema escolar norteamericano y obtener
un diploma de la escuela secundaria1. Por otra
parte, el concepto de ciudadanía transnacional
1 Este es el origen de la orden ejecutiva de protección
temporal otorgada por el presidente Obama
que fue conocida bajo el nombre de DACA :
DeferredActionforChildrensArrivals.
es también muy apropiado y enriquecedor si
lo vemos desde la perspectiva de la diversidad
cultural porque si bien todo inmigrante goza
del derecho de naturalización esto no supone
la renuncia a su cultura, idioma, religión o
nacionalidad de origen, lo cual coincide con
las posiciones del multiculturalismo en el
ámbito antropológico y sociológico. Es claro
que la igualdad de derechos para extranjeros y
nacionales tiene algunas restricciones – como el
servicio militar o el derecho al voto – aunque
este último si puede ejercerse por ciudadanos
naturalizados que poseen doble nacionalidad
o bien por residentes extranjeros a quienes su
país de origen otorga los medios para ejercer el
derecho al voto cuando están domiciliados en
el exterior2.
2. La experiencia europea en materia de
ciudadanía transnacional.
La ciudadanía transnacional está mucho
más desarrollada en la Unión Europea3 en parte
2 Aunque en algunos países (UK, Nueva Zelandia)
residentes extranjeros que cumplen determinados
requisitos legales si tienen derecho al voto en
elecciones locales (Bauböck, 2002)
3 “Claims that the EU has a democratic deficit and
that it is crucial for the EU’s future to strengthen its
democratic legitimacy have continued to arise for
at least 20 years. For the greater part of its history,
citizens have not been at the centre of the European
political system. One response to this was the
establishment of the Citizenship of the Union, in
addition to national citizenships. The Maastricht Treaty
(1992) (andthe) Treaty Establishing the European
Community (TEC) has integrated the Citizenship of
the Union into the Treaty of Rome. The rights granted
to the EU citizens include the right of free movement,
the right to vote in communal elections in all Member
States, the right of diplomatic protection and the right
to petition to the European parliament. These rights
were regarded as a first step towards full-fledged
citizens’ rights. The concept of the Union Citizenship
is dynamic. Art. 22 TEC provided for threeannual
reports by the Commission that could form a basis
to complement the Citizenship of the Union by the
Council and subsequent approval of the Member
States” in Michael Efler: European Citizens’ initiative.
Legal options for implementation below constitutional
level,link:European%20citizens%20initiative_
Michael%20Efler.pdf
Luis Alberto Padilla
porque tratándose del caso más avanzado de
integración regional esto facilita la existencia
de situaciones de doble nacionalidad y en parte
porque la legislación de la Unión permite el
ejercicio de derechos en forma colectiva – en
tanto que ciudadanos de países miembros de
la Unión – lo cual constituye una ampliación
del ejercicio de derechos individuales en tanto
que nacionales de cada país por separado. O
dicho en otras palabras, aunque los ciudadanos
franceses, italianos o alemanes pueden ejercer
su derechos en tanto que tales, por ejemplo,
ante las instituciones europeas de derechos
humanos4 el ejercicio del derecho de petición
en tanto que ciudadanos europeos requiere
de procedimientos especiales, no sólo porque
se aplican normas derivadas del tratado de
Lisboa (que substituyó al tratado constitucional
original), sino porque el proyecto europeo en
materia de ciudadanía transnacional puede verse
como la punta de lanza de una nueva tendencia
mundial que va más allá incluso de las fronteras
regionales, a pesar de que los “euroescépticos”
dicen que se trata de excepciones que justifican
la regla según la cual las soberanías nacionales
continúan siendo el pivote del mantenimiento
de la Unión, pero este es un debate frente al
cual no asumiremos una posición definida, al
menos no en este trabajo académico5.
4 Es interesante tener presente, en otro ejemplo, que
incluso cualquier ciudadano de un país europeo
miembro del Consejo de Europa (al cual pertenecen
países que no son miembros de la UE) puede
presentar una demanda ante el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos en circunstancias en las cuales se
considere víctima de una violación de sus derechos
conforme a la Convención Europea de Derechos
Humanos.
5 Jonathan Fox es uno de los autores consultados
que se refiere al debate acerca del concepto de
ciudadanía transnacional en los siguientes términos:
“The term transnational citizenship is less expansive
than its apparent synonyms, world citizenship
and global citizenship, and is more clearly cross-
border than the term cosmopolitan citizenship. A
longstanding normative theoretical tradition calls
for “global” or “world” citizenship.8 In contrast, the
term transnational citizenship can refer to cross-
border relations that are far from global in scope.
This is analogous to the distinction between the
63
Una primera cuestión entonces concierne a
la necesidad de diferenciar la noción de sociedad
civil transnacional del concepto de ciudadanía
transnacional debido a que el mismo supone la
existencia de sujetos de derechos y obligaciones
que en el caso de los Estados nacionales está
claramente definido pero no sucede así en el
caso del ordenamiento internacional que carece
de estructuras centralizadas de gobierno,
es decir – en otras palabras – no existe un
gobierno mundial. Sin embargo, es bien sabido
que los procesos de integración regional –
como el proceso de integración europeo que
dio vida a la Unión Europea – si han logrado
avances considerables en las conformación
de una ciudadanía transnacional gracias al
Derecho de Integración. Para citar un ejemplo
concreto los ciudadanos europeos poseen
iniciativa de ley, un derecho que normalmente
está reservado solo a los nacionales de cada
país miembro de la Unión. En efecto, aunque
concepts of global versus transnational civil society
(i.e., Edwards &Gaventa 2001, Florini 2000, Kaldor
et al. 2003, Keane 2003, Lipschutz& Mayer 1996,
Tarrow2001,Walzer1995,Wapner 1996). Critics of the
concept of global civil society argue that it implicitly
overstates the degree of cross-border cohesion and
joint action in civil society (Laxer &Halperin 2003).
In the context of this debate, the term transnational
citizenship would apply most clearly to membership
in the EU—a political community that is clearly
cross-border yet certainly not global.9Yet Bauböck
(2003), one of the leading proponents of the concept
of transnational citizenship, suggests that the EU
is better understood instead as “supranational,”
meaning that individual membership requires
citizenship in an EU nation-state. Indeed, it is not
at all clear whether the EU’s transnational political
experiment is the leading edge of a growing trend or
is the exception that proves the rule in terms of the
persistent grip of nation states on political sovereignty.
So far, thelatterseems more likely. Eitherway,
analystsagreethat EU citizenshipisstillboth “thin” and
fundamentallygrounded in nationalcitizenship” Por
nuestra parte, pensamos que la existencia de una
sociedad civil global es la base de sustentación del
cosmopolitismo como filosofía política pero también de
la ciudadanía transnacional como categoría jurídica.
Cf. Fox, Jonathan (2005):Unpacking transnational
citizenship,inAnnu. Rev. Political Science No. 8
pp.171-201, University of California (Santa Cruz), link:
https://escholarship.org/uc/item/4703m6bf,
64 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
en el tratado constitucional original no haya
sido aceptado (los referéndums de Francia y
Holanda lo rechazaron) el tratado de Lisboa
del 2007si reconoce a los ciudadanos de los
países miembros el derecho de petición ante la
Comisión Europea la cual, al ser la instancia
que posee iniciativa de ley en el Parlamento
Europeo en la práctica otorga iniciativa de ley
a los ciudadanos europeos.
En tal contexto, el 11 de diciembre del
2009 la Comisión Europea dio a conocer
una propuesta llamada “Iniciativa de los
Ciudadanos Europeos” (ECI por sus siglas
en inglés) que fue sometida a un proceso de
consultas públicas que finalmente culminó
cuando Consejo y Comisión presentaron una
propuesta inspirada en los procedimientos
suizos de democracia directa – tales como
lainiciativa popular federal o el referéndum
opcional – de manera que el 16 de febrero del
2011 la ECI fue finalmente aprobada por el
Parlamento Europeo bajo el mismo nombre.
La iniciativa de los ciudadanos europeos es
entonces un mecanismo de democracia directa
que la Unión Europea ha establecido para
profundizar la democracia proporcionando
los medios para participar directamente en la
elaboración de políticas públicas europeas. El
procedimiento requiere que por lo menos un
millón de ciudadanos de la UE que a su vez
sean nacionales de al menos una cuarta parte
de los estados miembros puedan llevar a la
Comisión Europea determinadas iniciativas
que la Comisión debe presentar al Parlamento.
Hasta la fecha se han presentado varias
iniciativas tales como la de “fraternidad” que
busca promover el intercambio estudiantil en
el marco de los programas Erasmo o las que
buscan otorgar garantías sbre el derecho al agua
y saneamiento. También ha habido iniciativas
para detener el extremismo nacionalista y
la xenofobia, garantizar el derecho a la libre
circulación en territorio de la UE así como
para reducir las desigualdades económicas,
fortalecer la diversidad cultural y proteger a las
minorías.
Hay que tener presente también que
al interior de la UE la principal base de
sustentación de esa sociedad civil transnacional
es el derecho de los ciudadanos europeos para
movilizarse, trabajar y residir legalmente en
cualquier estado miembro lo cual forma parte
del proceso de integración social de los países
que son miembros de la Unión, integración que
lamentablemente no ha sido posible poner en
marcha en los países latinoamericanos.
No obstante hay que admitir una sociedad
civil transnacional –aunque no tan formalizada
como la de la UE – se encuentra en proceso de
formación en todo el mundo en la medida que
la revolución de los medios de comunicación
en la era de la información ha facilitado el
establecimiento de vínculos y relaciones de
todo tipo tanto entre las personas como entre
movimientos sociales, religiosos, culturales,
organizaciones no gubernamentales, partidos y
organizaciones políticas, entidades deportivas y
la misma esfera tecnoeconómica (las empresas
transnacionales así como el comercio y el sistema
financiero) que por operar a escala mundial
configuran esa sociedad civil transnacional
claramente diferenciable del subsistema
político consti-tuido por el ámbito multilateral
de Naciones Unidas y de las organizaciones
regionales intergubernamentales com la OEA.
De manera que la existencia de una sociedad
civil transnacional es clave para entender de
qué modo se podrían resolver los problemas que
requieren cooperación y que van desde asuntos
medio ambientales o de la responsabilidad
social empresarial en la esfera tecno-económica
hasta toda la problemática de la movilidad
humana pero también del cosmopolitismo
como filosofía o visión del mundo en el campo
de la ciencia política6.
6 Al respecto, puedenconsultarse – entre otros –
textoscomo los siguientes: Bauböck, Rainer (2003)
: Transnational Citizenship: Memberships and
Rights in International Migration; (2003) Towards
Luis Alberto Padilla
2. La cuestión de la movilidad humana.
Como es ampliamente conocido la
globalización de la economía capitalista a
escala mundial, no sólo ha profundizado las
desigualdades sociales y la concentración de
la riqueza – incrementando la pobreza en los
países del sur global – ,sino que las necesidades
demográficas de los países industrializados del
norte – debido al envejecimiento de la población
y las bajas tasas de fertilidad materna que no
alcanzan a reproducir a la población nativa – ha
dado lugar a la creación de de un mercado de
trabajo que demanda trabajadores extranjeros
fenómeno que ha repercutido en el  incremento
de trabajadores migrantes. La movilidad de la
fuerza de trabajo a escala mundial, entonces, es
una realidad que debería ser regulada evitando
criminalizar a los trabajadores que viajan
sin tener pasaporte o visa entre otras razones
porque – en determinadas circunstancias
– estas prácticas pueden ser violatorias de
tratados internacionales – como la Convención
de Naciones Unidas sobre Refugio y Asilo de
1951 o la Convención sobre los Derechos de
los Trabajadores Migrantes y sus Familiares
de 1990 – así como también pueden ser
contrarias a la Declaración Universal de los
Derechos Humanos que establece el derecho
de toda persona a salir de su país y a “elegir su
residencia en el territorio de un Estado”7.
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papers/2017/11/new-political-science.pdf
7 La Declaración Universal de Derechos Humanos de
Naciones Unidas (1948) establece en Artículo 13que
todapersona tiene derecho a circular libremente y a
elegir su residencia en el territorio de un Estado
y que también tiene derecho “a salir de cualquier
65
O dicho en otras palabras, si el fenómeno
demográfico que está dando lugar a que
las economías de los países desarrollados
requieran de una mano de obra en cantidades
crecientes para substituir a personas que
por razones de edad deben jubilarse sin que
haya suficientes trabajadores nacionales
para substituirlos, y siendo además un hecho
cierto que la contribución de los trabajadores
extranjeros hacia las economías de los países
de acogida es positiva y conveniente, entonces
la regulación del trabajo de los extranjeros y su
libre movilidad para poder viajar a sus países de
origen cuando así lo deseen es una medida de
política migratoria indispensable. Como dice
Roberto Savio refiriéndose la problemática
del envejecimiento demográfico en los países
industrializados, “las estadísticas son claras”:
“Statistics are clear. Each year there are
300.000 less working people. Of the 80.6
million Germans, only 61% is in working age.
In 2050, it will shrink to 51%, and those older
than 65 will increase from 21% to 33%. Birth
rate in Germany is 1.5%; to have a constant
population you need a birth rate of 2.1%.  And
the immigrant’s huge influx has increased the
birth rate to a modest 1.59%. Immigrants tend
to imitate local trends and do not have many
children. Therefore, it is clear to all, that in two
decades productivity will decline dramatically
(some say 30%), because of less people working,
and there will be not enough payers to keep the
pension and social security system going. It
país, incluso del propio, y a regresar a su país”,
derecho que – por cierto – debe distinguirse del
derecho de asilo, establecido por el artículo 14 que se
refiere a que “en caso de persecución, toda persona
tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en
cualquier país” aunque, por supuesto, el derecho
de asilo no puede ser invocado “contra una acción
judicial realmente originada por delitos comunes o
por actos opuestos a los propósitos y principios de las
Naciones Unidas”. http://www.derechoshumanos.net/
normativa/normas/1948DeclaracionUniversal.htm?gc
lid=CjwKCAjwj4zaBRABEiwA0xwsP1plcuV1iXcV4gD
fKKIDzFJwAwWBA36hhV9bK1_7Op4wde1GjCLaxo
CHwkQAvD:BwE
66 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
will be the end of the German locomotive. The
same consideration applies to all of Europe,
which has a statistical birth rate of 1.6, which
means it will lose close to one million per
year. The UN division of Population Statistics
consider that Europe should have an influx of
20 million immigrants to retain its course. This
is clearly impossible in today political system.
With an impeccable observation, a Spanish
philosopher, Adela Cortina, has observed that
football players, artist, and rich people, be
even Muslim, like princes, are most welcome
in Europe. Those who are not welcome are
the poor. So, she wrote a book on why we
are not in front of a real xenophobia. We face
aporophobia,  a term she coined using the word
apora, the Greek world for poor. In fact, this
defense of European civilization is an update
of colonialism...And yet we have plenty of data
about the positive impact of inmigration. The
last is a very complex study over 30 years of
immigration, done by the very respected CNRS,
the National Center of Scientific Investigation
in France, published by Science Advances, on
the 15 European countries who did receive 89%
of demand for asylum in 2015, the year of the
great influx from Syria, Iraq and Afghanistan.
After four years, partly due to the length of the
bureaucratic process, the GNP rises by 0.32%.
Impacts on the fiscal system are also relevant.
Prof. Hippolyte D’Albis, one of the authors,
observes that of course initially immigrants
are a cost, but this public money is reinvested
in the society, thus for ten years they produce
more wealth than the general population. After
ten years they melt in the general statistics. It is
obvious that the dream of people who come in
Europe to escape hunger or wars, is to get a job
as soon as possible, pay taxes and contributions
to ensure their stability and future, and work
hard” (Savio:2018)
Si la regulación de la movilidad de
personas que pertenecen a ciertas categorías
sociales de estratos sociales altos (los “ricos”)
no da lugar a problema alguno en esta era de la
globalización, porque el problema proviene del
rechazo a los pobres como dice Adela Cortina
(la aparofobia), entonces, siguiendo a Savio,
habría que terminar con esa discriminación hacia
los pobres que buscan trabajo y con el temor
hacia ellos regularizando su status migratorio
ya que no hacerlo no solo implica una violación
de los derechos humanos, sino que también,
dependiendo de las circunstanias de cada caso
concreto, pueden darse transgresiones graves
a la legislación internacional en materia de
refugiados o de asilo político como ocurre
con ciertas decisiones que son resultado de
reacciones individuales y no de políticas de
Estado8. Es sobre estas importantes cuestiones
qué los gobiernos deberían ir fijando sus
posiciones de manera que se haga posible
que Naciones Unidas convoque a una gran
conferencia internacional sobre la cuestión a
migratoria a escala mundial, como las que ya
se han hecho sobre asuntos como el Medio
Ambiente en Río, sobre Derechos Humanos
en Viena, sobre Población en El Cairo, sobre
la Mujer en Pekín, sobre Desarrollo Social
en Copenhague y para la cual podría servir de
insumo fundamental el Pacto Mundial para una
8 Hay que tener presente que la ola de rechazo que
levantaron en Estados Unidos las medidas del
presidente Trump para separar a los niños de sus
padres se hicieron en el marco de demandas de
asilo bajo el argumento de persecución del crimen
organizado (pandillas juveniles) en sus respectivos
países. Por otra parte, conviene recordar que también
hay trabajadores temporales – necesitados para
levantar cosechas agrícolas, como funcionó con el
programa de braceros temporales en Estados Unidos
y mantiene actualmente el gobierno de Canadá
con base en convenios bilaterales específicos. Que
muchos trabajadores migratorios van y vienen a sus
países de origen y mantienen una relación permanente
lo demuestran claramente las remesas familiares de
manera que habría que legalizar la permanencia de
estos trabajadores para que puedan viajar libremente
a sus países y retornar al de acogida. Incluso desde
el punto de vista de la seguridad interior regularizar
la presencia de trabajadores migrantes facilita
la prevención de actos fuera de la ley pues las
autoridades contarían con información precisa de
todos aquellos extranjeros trabajando en un país
determinado.
Luis Alberto Padilla
Migración Segura, Ordenada y Regularque fue
aprobado en la conferencia intergubernamental
de Naciones Unidas que se reunió en Marruecos
en diciembre del 2018 y que, sin lugar a dudas,
constituye un avance considerable, aunque
los problemas subsisten en la medida que sus
disposiciones no son vinculantes9.
Una conferencia de este tipo estaría
destinada a llegar a un gran acuerdo mundial
vinculante sobre movilidad humana y que
sería resultado de negociaciones multilaterales
destinadas a obtener acuerdos básicos como
los logrados París y Nueva York el año 2015
9 El Pacto Mundial para una Migración Segura,
Ordenada y Regular aprobado en Marraqueshen
diciembre del 2018 representa una oportunidad
histórica para mejorar la cooperación internacional
en materia de migración así como para fortalecer
las contribuciones de los migrantes y la migración
al desarrollo sostenible. Dado que hay más de 258
millones de migrantes en todo el mundo y queesta
movilidad humana seguirá aumentandodebido al
crecimiento de la población así como de los mercados
de trabajo en los países industrializados que hoy en día
requieren de trabajadores extranjeros porque como
nos recuerda Savio los trabajadores nativos se retiran
y debido a las bajas tasas de crecimiento demográfico
no hay suficientes nacionales para reemplazarlos
junto con el hecho que en los llamados “países
pobres” prevalecen situaciones de desigualdad,
concentración de la riqueza, corrupción rampante,
gobiernos autoritarios e inclusive fenómenos naturales
como el cambio climático es evidente que todo ello
está incidiendo en el aumento de los flujos migratorios.
Es por ello que elPacto Mundial para una Migración
Segura, Ordenada y Regular (aprobado tras un arduo
período de año y medio de consultas y negociaciones
multilaterales) admite que se requiere de un enfoque
cooperativo para optimizar los beneficios de la
migración y esto a pesar de los riesgos y desafíos
que se presentan a los migrantes en los países de
origen, tránsito y destino. El Pacto busca mitigar
los factores adversos y estructurales que impiden a
las personas construir y mantener medios de vida
sostenibles en sus países de origen al mismo tiempo
que se disminuyen los riesgos y las vulnerabilidades
a las que se enfrentan los migrantes en las diferentes
etapas de la migración, respetando, protegiendo y
cumpliendo sus derechos humanos y brindándoles
atención y asistencia. El Pacto constituye también un
esfuerzo considerable de todos los países signatarios
por crear condiciones propicias que permitan facilitar
y propiciar las contribuciones de los trabajadores
migrantes al desarrollo sostenible tanto a nivel local
como nacional, regional y global.
67
en materia de cambio climático y desarrollo
sostenible y que deberían suscribir los
miembros de Naciones Unidas que sin lugar
a dudas se interesan en ordenar y regular
adecuadamente las migraciones. Su carácter
multilateral aproximaría dicha conferencia a lo
que se ha logrado en las grandes convenciones
internacionales ya mencionadas así como a
otras que han sido el resultado de la acción de
organismos de la sociedad civil global como
ocurre con la Convención que prohibe el uso de
minas explosivas en el campo militar así como
las pruebas nucleares y la proscripción de
las armas nucleares, en donde han participado
estados like-minded independientemente de los
hayan suscrito aquellas potencias que se han
negado a hacerlo precisamente por poseerlas,
pero cuya normativa termina por imponerse
en la práctica gracias al derecho internacional
consuetudinario como ha venido ocurriendo
en el terreno de las pruebas nucleares, ya que
ninguna de las grandes potencias nucleares –
exceptuando a Corea del Norte – las han vuelto
a llevar a cabo desde que se puso en marcha el
tratado de prohibición de las pruebas nucleares,
que incluso tiene una organización (en Viena)
que se ocupa de supervisar que las mismas no
ocurran a escala mundial (CTBTO).
Que la posibilidad de una Conferencia de
esta naturaleza es perfectamente factible lo
demuestra, además, lo que algunos autores
han denominado la nueva diplomacia de la
“gobernabilidad mundial de las migraciones”
(Withol de Wenden:2017) que trabaja por el
reconocimiento de un “derecho a la movilidad”
de los trabajadores y que se comenzó a
implementar a partir de la reunión convocada
en el 2004 en Ginebra – bajo los auspicios
de Naciones Unidas – por 14 organizaciones
internacionales y ONG’s. De este evento
nació el Foro Mundial sobre Migración
y Desarrollo (FMMD) que se ha venido
reuniendo regularmente en Bruselas (2007),
Manila (2008), Atenas (2009), Puerto Vallarta
68 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
(2010), Ginebra (2011), la isla Mauricio
(2012), Estambul (2015) y Berlín (2017) con el
propósito de asociar los Estados tanto de salida
como acogida de migrantes con organizaciones
intergubernamentales y de la sociedad civil
transnacional y que, como ya señalamos,
busca definir un régimen de movilidad para las
personas en el marco de la Convención sobre
los Derechos de los Trabajadores Migrantes
y sus Familias (1990) y de la Declaración
Universal de Derechos Humanos. De manera
que el ya mencionado Pacto Mundial para una
Migración Segura, Ordenada y Regular que
recoge buena parte de las recomendaciones
del FMMD aprobado por la Conferencia de
Marruecos del 2018 si puede convertirse en un
efectivo instrumento que contribuya a lograr
una conferencia mundial que debería buscar un
acuerdo intergubernamental vinculante.
3. La movilidad humana en el contexto de
una globalización contradictoria.
Es claro entonces que la globalización
tiene efectos sociales que se manifiestan en
el fenómeno de una movilidad humana sin
precedentes – pues obedece a la oferta de los
mercados de trabajo a escala mundial — pero
que está provocando en los países de acogida de
estos flujos migratorios reacciones lamentables
de xenofobia, con las esperables perturbaciones
y turbulencias en la esfera política, de manera
que la cuestión social migratoria es un factor
adicional en la explicación de la crisis del orden
de Westfalia y de los procesos de integración
regional como ha ocurrido en la Unión Europea
en donde el brexit constituye el mejor ejemplo
de esta crisis.
Pero en todo caso, lo que nos interesa es
destacar de qué manera – en esta era de la
información y de la globalización – son factores
objetivos los que están determinando el
fenómeno de la movilidad humana pues al igual
que Roberto Savio la investigadora francesa
Catherine Withol de Wenden nos recuerda la
importancia del factor demográfico:
“Les mobilités, qu’elles soient temporaires,
pendulaires ou définitives, affectent plus
particulièrement les grandes lignes de partage
du monde, là où les écarts de richesses, du
niveau de vie, de profils démographiques, des
régimes politiques sont les plus criants. La
Méditerranée est l’une de ces grandes lignes de
fracture : 50% de la population sur la rive sud a
moins de 25 ans et le tiers est au chômage; sur
sa rive européenne, elle subit une démographie
vieillissante. L’âge médian (âge qui sépare de
façon égale la population en deux groupes) est
passé en soixante ans de 28 ans à 41 ans en
Italie, à 39 ans en France, alors qu’ en Afrique
subsaharienne il est aujourd’hui de 19 ans. Une
autre grande ligne de fracture est formée par
la frontière entre le Mexique et les États-Unis,
la plus importante du monde selon le nombre
de passages clandestins et de sans-papiers
vivant aux États-Unis (quelque 11 millions)
puis par celle séparant la Russie de la Chine,
où la tension entre populations, territoires et
ressources du sous-sol est particulièrement
vive. Certaines régions du monde ont connu
récemment des grandes mutations migratoires,
passant du statut du pays du départ à celui du
pays d’accueil  : c’est le cas de la Europe du
Sud… de l’Europe de l’Est où s’ installe une
chaine migratoire d’est en ouest (les Polonais
vont travailler en Allemagne, au Royaume Uni
ou en Irlande, les Ukrainiens et les Biélorusses
se rendent en Pologne) ; de la Roumanie, frappée
par le care drain, soit l’exode des professions
de santé (les médecins, infirmières et gardes
de personnes âgées partis travailler en Europe
de l’Ouest sont remplacés par des Moldaves).
La transition est aussi brutale au Maroc, au
Mexique et en Turquie, car ces grands pays
d’émigration sont devenus pays d’ accueil et
de transit pour des migrations venant d’ Afrique
sub-saharienne, du Proche et du Moyen Orient,
de l’Amérique centrale”. 10
10 Withol de Wenden, Catherine (2017):La question
Luis Alberto Padilla
En consecuencia, puede decirse que la
problemática migratoria provocada por la
movilidad humana – que a su vez es uno
de los resultados de la globalización – está
erosionando la capacidad del Estado para el
ejercicio de la soberanía ya que las prácticas
«  mundializadas  » de estas nuevas formas
de movilidad de las personas al igual que el
funcionamiento de las redes transnacionales de
circulación migratoria – con viajes constantes
de ida y vuelta al país de origen – han hecho
que la gente se instale en la movilidad como
modo de vida11. A esto habría que agregar que la
migratoire au XXI siècle. Migrants, réfugiés et relations
internationales, Presses de Sciences Po, Paris, pp.26-28
11 En una caminata relativamente reciente (abril de
2018) por la cordillera de los Cuchumatanes el autor
tuvo la oportunidad de entrevistar a un campesino con
animales de carga que llevaban alimentos comprados
con el dinero de los ahorros hechos en sus viajes de
trabajo temporal a Estados Unidos, en donde además
residen y trabajan dos de sus hijos mayores de edad
en situación irregular migratoria (que de acuerdo al
último informe de OIM sobre trabajadores migrantes
guatemaltecos es de unas 700,000 personas,
aunque debe tenerse presente que – según datos
del informe de OIM – aproximadamente 1,600,000
guatemaltecos en EEUU si tienen una situación
migratoria debidamente regularizada. Otra cuestión
que debe tenerse presente es que la movilidad de los
trabajadores – que ningún muro está en condiciones
de detener – responde a un mercado de trabajo
y atrae no a las personas más pobres, pues los
traficantes de personas cobran sumas que van desde
los 2,000 dólares por el paso directo en la frontera de
México hasta US$ 6,000 o 7,000 por el “transporte”
desde países como Guatemala hasta EEUU. En
consecuencia, hay que tener claro que la gente que
migra no es la más pobre porque debe endeudarse
con usureros o incluso con el sistema bancario
(hipotecando propiedades para pagar el viaje) y
cuando este es exitoso la deuda se paga gracias al
ingreso más alto (en Estados Unidos el salario de US$
15 la hora de trabajo es lo normal para un aprendiz
de albañil, por ejemplo) que se obtiene en el país del
norte. Además, siempre de acuerdo con los datos del
estudio de la OIM específicamente sobre Guatemala,
un 61.7% de los trabajadores migrantes manifestó
como motivo de la migración buscar “mejores
ingresos” frente a un 32.% que buscaban solamente
“conseguir trabajo” (datos del 2010) cifra que aun
a pesar de un descenso a 37.7% (datos del 2016)
sigue siendo alto. En síntesis, los US$ 7,273,365.82
millardos que según la OIM se recibieron en 2016
en remesas familiares en un país como Guatemala
(que ya para 2018 se habían incrementado a casi
69
proliferación de actores transnacionales de nuevo
tipo, que van desde las empresas en el terreno
económico hasta las múltiples organizaciones
de derechos humanos, feministas, campesinas,
indígenas o los movimientos sociales de diversa
naturaleza que son cada vez más numerosos y
que establecen vínculos transnacionales para
potenciar su presencia política – en el marco
de la globalización contra hegemónica como
la llama Boaventura de Sousa Santos – han
traído como consecuencia que el estado-nación
ya no sea, de facto, la unidad de análisis más
apropiada del sistema internacional analizado
desde un enfoque holístico complejo y esto
muy a pesar de lo que sostiene la visión realista
clásica 12.
También la ciudadanía debe adaptarse a
las nuevas situaciones que se dan debido a la
movilidad, tanto en lo concerniente al derecho
de voto en procesos electorales de los países
10,000 millones según informaciones de prensa)
explican por qué el destino norteamericano es
principalmente un mercado de trabajo y no un
país de refugio o de destino para migrantes cuya
presencia pueda significar amenaza alguna para
la seguridad del país del norte (Cf. el Informe de la
Organización Internacional de Migraciones [OIM]:
Encuesta sobre Migración Internacional de
Personas Guatemaltecas 2016, OIM, Guatemala,
febrero del 2017 in: http://onu.org.gt/wp-content/
uploads/2017/02/Encuesta-sobre-MigraciOn-y-
Remesas-Guatemala-2016.pdf ). En consecuencia,
puede decirse que la movilidad es más una estrategia
individual de adaptación a un mundo globalizado y de
ascenso social como afirma la investigadora italiana
Giorgia Ceriani (Withol de Wenden:2018;19-20) y es
indudable que a no ser que se creen condiciones de
vida y empleo suficientemente adecuadas estos flujos
migratorios no van a detenerse. En consecuencia,
los montos a invertir en cualquier plan destinado a
evitar que la gente siga migrando tendrían que ser
de una envergadura análoga, porque – para poner
un caso concreto de comparación – si consideramos
que la oferta de cooperación del llamado “plan de
la prosperidad” de Estados Unidos(menos de un
millardo de dólares repartido en 3 países) no llega ni
al 2% de lo que los migrantes envían anualmente
a un país como Guatemala, esto es claramente
insuficiente.
12 Excepto para el subsistema militar que en el caso
de las grandes potencia sigue funcionando con base
en el esquema clásico de equilibrio de poderes,
especialmente en el terreno nuclear.
70 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
de origen de los migrantes como cuando hay
situaciones de doble nacionalidad o bien
debido que han aparecido nuevas categorías
de ciudadanía vinculadas a la etnicidad
y a la religión o incluso a movimientos
sociales transnacionales de defensa de
los derechos humanos de refugiados y de
personas indocumentadas etc, de manera
que la ciudadanía está jugando un papel cada
vez más importante en la recomposición del
espacio internacional tanto si consideramos lo
vemos desde el punto de vista negativo de las
transgresiones al principio de territorialiad
propio del orden de Westfalia (pasar fronteras
sin papeles y control migratorio) como si lo
vemos de manera positiva con base en lo que
expusimos inicialmente al referirnos a la ECI
europea, es decir, el establecimiento de normas
supranacionales que se imponen a los Estados a
partir de la iniciativa de ciudadanos en ejercicio
de derechos transnacionales en aquellos
procesos de integración exitosos – como el
europeo – que a nuestro juicio deberían orientar
también los procesos de integración de nuestra
propia subregión centroamericana.
¿Cuál es entonces el lugar que corresponde
a las migraciones internacionales en un mundo
globalizado cada vez más interdependiente y
contradictorio? No cabe duda que los gobiernos
enfrentan fenómenos que se originan en la
sociedad civil global buscando asegurar los
territorios por medios que en determinadas
circunstancias violan los derechos humanos
(detención, separación de familias, deportación)
cuando son precisamente los requerimientos
de fuerza de trabajo provenientes del orden
neoliberal para hacer funcionar la economía
los que deberían atenderse. Es debido a esto
que para superar las contradicciones que
se están dando entre la dinámica social y la
esfera política ( recordemos que el desarrollo
sostenible consiste en una gestión apropiada
de lo social, lo tecno-económico y de los
ecosistemas naturales) dichas elites deberían
promover también el establecimiento a escala
mundial de una nueva normativa sobre la
movilidad humana, multilateralmente acordada,
que substituya – o se articule adecuadamente
– con las políticas y regulaciones migratorias
nacionales aprovechando para ello – y lo
reiteramos porque nos parece fundamental
– tanto los avances ya realizados por el foro
mundial sobre migraciones y desarrollo
como por el pacto internacional aprobado en
Marraquesh.
Cada Estado debería entonces comenzar
por promover reformas de sus respectivas
legislaciones nacionales en materia migratoria
que para ser dignas de ese nombre y hacerlas
realmente sinceras deberían abandonar
las políticas que mantienen abierta la puerta
principal de la casa para los ricos mientras que
los pobres ingresan por la puerta de servicio,
cuando pueden hacerlo. Y todo ello sucede al
mismo tiempo que se mantiene a los migrantes
indocumentados bajo la amenaza de la espada
de damocles de la detención sorpresiva y de la
deportación a sus países de orígen separándolos
de sus familias e hijos, amenaza que también
opera como una fórmula cruel de explotación
y restricción de facto de los derechos humanos y
prestaciones laborales pues coloca en situación
de absoluta indefensión a los empleados frente
a sus empleadores.
Sin embargo, si examinamos situaciones
concretas y comparamos la política migratoria
de algunas regiones – como la Unión Europea
– con la del país más rico y poderoso del
mundo – Estados Unidos – es evidente que
los europeos han tratado de mantenerse dentro
de los márgenes de su propia legalidad y
corrección política, porque debemos reconocer
que aún a pesar de la crisis económica sufrida
por la Unión Europea (que a su vez fue una de
las consecuencias de la crisis de Wall Street
del 2008) o de la ola de refugiados sirios o del
África subsahariana, no cabe duda que la política
europea es muy superior a la norteamericana en
Luis Alberto Padilla
términos humanitarios y de cumplimiento con
las normas básicas de respeto a los derechos
humanos.
En efecto, si partimos del hecho que, como
dice Withol de Wenden (2017:35-36) sólo en el
2015 la Unión Europea recibió en su suelo a unos
1.2 millones de personas de los cuales la mitad
eran solicitantes de asilo y que unos 330,000
recibieron protección ese año, mientras que en
el 2016 esta cifra aumento a 717,400 (de los
cuales un 70% de los 160,000 que obtuvieron
asilo fueron recibidos por Alemania) debemos
admitir que, a pesar de las políticas negativas
de algunos estados miembros ( como Hungría,
Eslovaquia o Polonia) o el incremento de las
ideologías anti-migratorias y xenofóbicas
de la extrema derecha europea, en términos
generaleslas políticas migratorias de la UE
han sidolas correctas en esta dificil coyuntura
internacional.
En este orden de ideas, podemos mencionar
algunos países latinoamericanos que buscan
adoptar políticas migratorias “correctas”.
Chile es un ejemplo a destacar, es por ello que
en este número de la revista reproducimos parte
del discurso con el que el Presidente Piñera
introdujo una propuesta de reforma migratoria
al órgano legislativo de su país expresando
un buen entendimiento de las razones que
hacen que la gente llegue a Chile en busca de
trabajo, situación parecida a la de EE.UU a
fines del siglo XIX promovió abiertamente la
inmigración admitiendo así quela movilidad de
los trabajadores migrantes tiene determinantes
económicos13. O dicho en otras palabras,
13 Sin embargo, aunque migración y desarrollo
obedezcan a lógicas distintas lo ocurrido en Estados
Unidos a fines del siglo XIX y principios del siglo
XX fue fundamental para impulsar el desarrollo del
capitalismo norteamericano. Sólo de Suecia emigraron
más de un millón de personas como lo describe una
película de los años noventa protagonizada por
los famosos actores suecos Max von Sydow y Liv
Ullman. Esto mismo afirma uno de los fundadores
de la nueva escuela geopolítica francesa, Yves
Lacoste, para quien hay que tener presente que
los inmigrantes europeos provenían países como
71
aunque la migración es decisiva para mantener
la estabilidad económica de los países de origen
pues disminuye la presión de los desempleados
sobre el mercado interno, gracias a las remesas
familiares (que sólo en 2017 ascendieron a 430
mil millones en todo el mundo, más del triple
de los fondos provenientes de la cooperación)
en realidad su aporte es decisivo para el
desarrollo de los países receptores, ya que como
acertadamente señala Wihtol de Wenden:
“Le développement suscite souvent
la migration. La modernisation rapide des
structures agraires, parfois induite par des
programmes mondiaux de developpement,
favorise un exode rural vers les péripheries
urbaines des grandes métropoles du Sud.
Beaucoup de pays du Sud sont confrontés a la
situation qu’ a connue l’ Europe au XIXe siécle,
quand le décollage économique a provoqué
un exode rural et une urbanisation massive
qui se sont souvent soldés par l’emigration a
l’etranger (Italie, Allemagne, Royaume-Uni).
Le développement peut aussi signifier une
Alemania, Irlanda, Italia o Francia que ya disfrutaban
de un importante nivel de desarrollo económico,
con lo cual se evidencia que la movilidad se produjo
gracias a la existencia de mercado detrabajo lo cual
se pudo comprobar gracias a una pregunta sobre la
ascendencia étnica de los norteamericanos que la
Oficina Federal del Censo colocó en sus formularios
que permitió constatar que en 23 de los 50 estados
consultados (todos del Middle West y del Oeste
más Pensilvania y Florida) unos 42.8 millones de
americanos dijeron ser de ascendencia alemana; 30
millones de ascendencia irlandesa; 24 millones de
ascendencia inglesa; 15.7 millones de ascendencia
italiana y 8.3 millones de ascendencia francesa.
Los americanos que indicaron ser de ascendencia
africana fueron 25 millones y Lacoste da cuenta
también del hecho que desde hace unos veinte años
se ha incrementado la migración de latinoamericanos
(unos 40 millones) y asiáticos (10 millones) mientras
que después del colapso de la URSS hubo un
incremento de la inmigración de rusos y de los países
de la antigua Europa comunista quienes “aportan
a Estados Unidos un gran número de ingenieros y
científicos de alto nivel desde la desorganización
de los servicios de investigación (civiles y sobretodo
militares) tras la desmembración de la URSS y de
los demás regímenes comunistas. Cf: Lacoste, Yves
(2009): Geopolìtica: La larga historia del presente ,
Editorial Síntesis, Madrid, p.37.
72 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
prise de distance des individus a l’égard de
leurs États d’ origine quand ceux-ci sont non
démocratiques, corrompus, pauvres et qu’ils
n’ offrent aucune perspective. Les migrants
de plus en plus scolarisés, urbains et informés
décident alors de réussir leur vie ailleurs par la
migration”. (Withol de Wenden:2017, 45-46)
Lo anterior explica de manera muy
clara los motivos de las decisiones tomadas
por gobiernos como el de Chile, presididos
por una verdadera “bourgeoisie eclairée”
que se percata con toda claridad – como lo
demuestra el discurso del presidente Piñera –
que la inmigración de trabajadores contribuye
al desarrollo o al buen funcionamiento
de la economía como ocurre en el caso de
Alemania y los países con escasa población
joven de la Unión Europea y que, por ende, la
movilidad humana responde a determinantes
económicas14. Por otra parte, también hay que
tener presente que la movilidad está ligada a
las redes sociales transnacionales gracias a los
vínculos que se establecen directamente entre
ciudadanos de paises en donde se originan los
flujos migratorios y aquellos que los reciben (lo
cual requiere de una redefinición del concepto
mismo de “actor internacional” como veremos
adelante). Los migrantes económicos responden
a la lógica de los mercados de trabajo, siendo
realmente estos últimos los que estan haciendo
que los gobiernos procedan a la apertura de
facto sus fronteras (así sea por la puerta trasera)
ya que la globalización provoca una demanda
estructural de mano de obra que no compite
con los trabajadores nativos no sólo debido al
tipo de actividad laboral, sino que, como ya
hemos visto antes, por razones demográficas,
los países desarrollados se estan quedando sin
14 No obstante, hay que reconocer que – al igual que
ocurre en el Medio Oriente con el caso de Siria – en
determinadas coyunturas la migración tiene causas
políticas, como ocurre actualmente con los cientos
de miles de venezolanos que han abandonado su
país debido a la crisis provocada por el régimen de
Maduro y otro tanto ha ocurrido con los refugiados del
régimen de Ortega que van a Costa Rica.
suficientes jóvenes para ingresar anualmente
al mercado de trabajo dada que la reducción
de la tasa de fertilidad femenina ha traído
como consecuencia un envejecimiento de la
población económicamente activa. En otras
palabras, la población nacional de los países
industrializados no se reproduce en número
suficiente para suplir los requerimientos de
la demanda y ello hace indispensable recurrir
a la mano de obra extranjera, especialmente
para todos aquellos trabajos que los nacionales
rechazan15.
4. Hacia una ciudadanía transnacional.
Ya hemos visto que el concepto de
ciudadanía debe diferenciarse del concepto de
nacionalidad a pesar de que la utilización del
término en países como Estados Unidos lo hace
equivalente del primero. La nacionalidad es un
status jurídico que se obtiene, dependiendo de
los países y legislaciones, sea por medio del
jussanguini (si ambos padres o por lo menos uno
de ellos es nacional del país en donde ocurre el
nacimiento) del jussoli (se es nacional del país
en donde ocurre el nacimiento) mientras que
el concepto de ciudadanía se encuentra ligado
al ejercicio de los derechos políticos que se
adquieren con la mayoría de edad.16
15 Según la Gráfica No. 23 de la Encuesta sobre
Migración de la OIM que hemos citado los
guatemaltecos se ocupan en EEUU en un 21.5% en
la rama de la construcción; un 19.3% en servicios
como comercio, alojamiento (hoteles) y restaurants; un
8.8% en minería e industria; 4.7% en establecimientos
financieros y seguros; 1.9% en transportes y 15.7%
en “otros servicios” etc. (como el servicio domestico,
jardinería y otros similares). Cf. Encuesta OIM: Op.cit.
p. 42
16 Es interesante mencionar el caso de Guatemala
porque su Constitución establece que personas
nacidas en la antigua Federación Centroamericana
(que conformaba la Capitanía General del Reino de
Guatemala durante la época colonial, es decir además
de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua,
Costa Rica y Belice) tienen derecho a la nacionalidad
guatemalteca de origen (como si fuese jus sanguini)
si fijan su domicilio en Guatemala y así lo manifiestan
ante la autoridad competente. Entonces podríamos
decir que, por razones históricas , la constitución
Luis Alberto Padilla
Como señala Hero Suarez Ruíz en un
artículo reciente 17 – siguiendo al conocido
filósofo francés Etienne Balibar – para
comprender el concepto de ciudadanía hay
que partir del concepto de sujeto y de la forma
como este último cambió su significado a raíz
de la revolución francesa y –fundamentalmente
– de la Declaración de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano, pues el concepto
de sujeto – cuyo significado se encuentra
íntimamente relacionado con el de súbdito
en tanto que condición legal de las personas
durante el ancienrégime monárquico. A partir
de la revolución el súbdito se transformó en
‘sujeto de derecho’ (sujet de droit) adquiriendo
la modalidad ciudadano que tienen todas las
personas en los sistemas democráticos. Los
ciudadanos – al igual que los habitantes de las
antiguas polis griegas o romanas – son libres
y no se les puede reducir a la condición de
esclavos, siervos o súbditos monárquicos.
Además son iguales ante la ley, de manera que
disfrutar del derecho a la libertad es paralelo
– y de igual importancia – al derecho a la
igualdad aunque esta sea entendida en sentido
restringido como la abolición de privilegios
aristocráticos porque después de la revolución
francesa desapareció la clase de personas
privilegiadas que no pagaban impuestos o
que no podían ser sometidas a juicio en los
tribunales comunes por el simple hecho de ser
miembros de la nobleza como fue el caso en
Francia y en toda Europa durante la época de
las monarquías absolutas.
De manera que en esto consiste una de
las principales realizaciones de la revolución
guatemalteca tiene una postura sumamente
evolucionada y progresista porque los ciudadanos de
los países centroamericano tienen derechos políticos
que normalmente se reservan a los nacionales (elegir
y ser electo, votar en las elecciones generales).
17 Suarez Ruiz, Hero (2018): El concepto de ciudadanía
en Etienne Balibar y la nueva estrategia zapatista.
Respuestas a la gobernanza. In: Oximora, Revista
Internacional de Ética y Política. Num.12, Ene-Jun
2018, pp. 121-139
73
francesa pues haber acabado con los privilegios
de la aristocracia (y del clero) fue un verdadero
cataclismo social y político, ya que aunque
subsistiera la desigualdad social de hecho
(debido a las diferencias entre ricos y pobres)
dar contenido a los postulados de libertad e
igualdad, así fuese en el terreno de los valores
abstractos, fue eminentemente innovador y
revolucionario en el mejor sentido de esta
última palabra. Por supuesto, como todos
sabemos en Europa fue necesario esperar más
de medio siglo (hasta los movimientos sociales
de 1848) para que la aspiración revolucionaria a
la igualdad así como a la fraternidad – entendida
como solidaridad – comenzara a obtener
reconocimiento formal que no es igual a su
realización material aunque – por lo menos en
los países industrializados y gracias a la acción
del sindicalismo y la social democracia esta
igualdad se fue construyendo con dificultades
durante todo el siglo XX.
En cambio, en los países que ahora son
llamados “en desarrollo” resultado de los
procesos de descolonización las políticas
sociales destinadas cuyo objetivo principal
es cumplir con la normativa constitucional
en materia de derechos económicos, sociales
y culturales todavía se encuentra en proceso
de construcción de manera que la desigualdad
sigue siendo extrema y, por eso mismo,
el ejercicio de la ciudadanía y el déficit
democrático continua siendo colosal. En
América Latina el reconocimiento formal de
los derechos económicos y sociales comenzó a
darse con la revolución mexicana y aparecen
por primera vez en la Constitución de 1917.
Posteriormente, dicha aspiración social
comenzó a ser aceptada en todas las normativas
constitucionales de la región como ocurrió en
Guatemala a partir de la Constitución de 1945,
pero fue necesario esperar hasta la Declaración
Universal de Derechos Humano (1948) y al
Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de 1966 para que el
74 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
conjunto de la comunidad internacional
admitiera que la segunda generación de
derechos humanos debía complementar a la
primera, la de los derechos civiles y políticos
cuyo Pacto Internacional también fue aprobado
por Naciones Unidas en 1966 dando así
contenidos normativo al principio de igualdad
emanado de la revolución francesa.
La libertad entonces se encuentra
estrechamente vinculada a la igualdad, ya que la
libertad se ve disminuida e imposible de realizar
plenamente sin igualdad de derechos cómo les
ocurre a los trabajadores migrantes en Estados
Unidos, quienes si carecen de documentos
(un pasaporte con visa de entradas y salidas
múltiples como el que poseen trabajadores
turcos en Alemania18 o egipcios en los países
del Golfo19 para citar un par de ejemplos de
18 Por ejemplo, la información buscada al azar en internet
respecto a permisos de residencia para familiares de
trabajadores turcos en Alemania dice lo siguiente:
“This residence permit is for Turkish workers and
members of their families (spouse or child) already
living and working in Germany residence title in the
conditions of the EEC/Turkey Association Agreement.
Precisely, this residence in Germany is for Turkish
people of these circumstances: Family members of a
Turkish worker;a spouse or a child of a Turkish worker
who have worked in Germany constantly for minim 3
years from entering into Germany, or otherwise – the
child was born in Germany and lived together within
a family union; a child of a Turkish worker who have
worked in Germany not more than 3 years, who has
finished a professional training in Germany; Turkish
workers having worked for minimum 3 years for the
same employer; Turkish workers having worked for
4 years in the same profession.The fee to apply for
this residence permit is 28.8 Euro (for persons aged
24 – over), and is 22.8 Euro (for those of age up to
24 years). In the meantime the application is free for
persons benefiting from SGB II, XII, or as asylum
seekers¨ https://visaguide.world/europe/germany-
visa/residence-permit/turkish/.
19 En otro ejemplo tomado también al azar de internet,
los requisitos para un permiso de residencia/trabajo en
los Emiratos del Golfo para trabajadores egipcios dice
lo siguiente: “Egyptian nationals applying for a new
employment residence permit in Dubai sponsored by
a company in the Dubai Airport Free Zone or the Dubai
International Financial Center Free Zone must now
personally appear at a designated UAE visa service
center in Cairo to obtain an entry visa….While there
may be slight differences in the application process
depending on the jurisdiction of the Egyptian national’s
otras latitudes) no pueden viajar a sus países
de origen e incluso sus desplazamientos
internos en los propios Estados Unidos se ven
severamente limitados. Como es ostensible, no
se trata ni siquiera de reclamar una igualdad que
se encuentre relacionada con los derechos de
segunda generación como lo son los derechos
económicos, sociales y culturales20, y tampoco
el de derechos políticos, sino – por lo menos –
disfrutar del derecho a tener un documento de
identificación y un permiso de trabajo igual al
que poseen todas aquellas personas que, en un
sistema político democrático, tiene cualquier
ciudadano, lo que significa que se trata de la
reclamación elemental de todo ser humano a
ser tratado como igual ante la ley, es decir de la
igualdad que da el “derecho a tener derechos”
pues como dice Suárez Ruíz:
“Las tensiones en las formas de subjetivación
se producen por el incumplimiento de la
igualdad… La falta de lo que Balibar denomina
employer in the United Arab Emirates, generally,
the following is a description of the new process for
affected Egyptian nationals to enter the United Arab
Emirates: 1.The UAE sponsoring company must
obtain a pre-approved entry permit on behalf of the
Egyptian worker; 2.The foreign national must register
for and attend a medical examination at an approved
medical center in Egypt;3.The foreign national must
pick up their medical results in person; 4.The UAE
sponsoring company or the foreign national must
schedule an appointment at the UAE visa service
centre in Cairo through the Ministry of Foreign Affairs
and International Cooperation (MOFAIC)’s electronic
portal; and 5.The foreign national must personally
pick up their UAE entry visa at the UAE visa service
center in Cairo. https://forum-expat-management.
com/user/10520-fragomen/posts/26165-unitedarab-
emirates-egyptian-visa-applicants-require-in-person-
appearance
20 Aunque, como era de esperarse, EE.UU es el
único país signatario que todavía no ratifica el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales que junto con el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos constituyen los dos
principales instrumentos internacionales de Naciones
Unidas en materia de derechos humanos. Hay
países que nunca lo firmaron, como Arabia Saudita
y las petro-monarquías árabes del Golfo o países
como Zimbabue o Sudan del Sur que ingresaron a
Naciones Unidas con posterioridad a su entrada en
vigor en 1976 y no se han preocupado por adherirse.
Luis Alberto Padilla
igualibertad(l’égaliberté)– que se resume en
el hecho de que la libertad no pueda aparecer
sin igualdad ni a la inversa– provoca una forma
de subjetividad insurreccional que puede ser
pensada como constituyente (Balibar, 2011: 62).
De esta manera, un individuo se diferenciaría
de los otros cuando por una cuestión de índole
social no pueda disfrutar de las condiciones de
igualdad y, por tanto, de libertad declarada…A
este respecto, uno de los casos que más interesa
a Balibar es el de los sin papeles y entiende que
su lucha es una lucha ciudadana por el derecho
a tener derechos”. (Suárez Ruiz: 2018, 126)
En otras palabras, los migrantes irregulares
(“sin papeles”) 21en países en donde prevalecen
21 El Grupo Mundial sobre Migración, un órgano
interinstitucional integrado por 16 organismos de las
Naciones Unidas y otras entidades internacionales
que se ocupan de la migración, define “migrante en
situación irregular” como “toda persona que, debido
a la entrada sin documentación o a la expiración de
su visado, carece de condición jurídica en un país
de tránsito o de destino. El término se aplica a los
migrantes que infringen las normas de admisión
del país y a cualquier otra persona no autorizada a
permanecer en el país de destino”Cf.Grupo Mundial
sobre Migración, International Migration and Human
Rights: Challenges and Opportunities on the Threshold
of the 60th Anniversary of the Universal Declaration of
Human Rights (2008), pág. 7. Además, hay que tomar
en cuenta que en 1975 la Asamblea General de las
Naciones Unidas aprobó la resolución 3449 (XXX),
pidiendo a todos “.. los órganos de las Naciones
Unidas y a los organismos especializados interesados
que [utilizaran] en todos los documentos oficiales la
expresión ‘trabajadores migratorios no documentados
o irregulares’ para definir a los trabajadores que se
internaran ilegal o subrepticiamente en otro país para
obtener trabajo”. También en su observación general
Nº 2 (2013) sobre los derechos de los trabajadores
migratorios en situación irregular y de sus familiares,
el Comité de Protección de los Derechos de Todos los
Trabajadores Migratorios y de sus Familiares expresó
la opinión de que las expresiones “en situación
irregular” o “no documentados” eran la terminología
adecuada que debía emplearse para hacer referencia
a la situación de esos trabajadores. El uso del término
“ilegal” para describir a los trabajadores migratorios
en situación irregular era inadecuado y debía evitarse,
ya que tendía a estigmatizarlos al vincularlos con la
delincuencia. Cita tomada del informe de Naciones
Unidas (2014): Los Derechos Económicos Sociales
y Culturales de los Migrantes en Situación Irregular,
publicado por la oficina del Alto Comisionado de
Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Nueva
75
políticas de intolerancia – por razones
migratorias – hacia personas que al carecer de
documentos pierden en la práctica “todos sus
derechos”, se convierten de hecho en seres
humanos inexistentes desde el punto de vista
jurídico, sufren una violación absoluta de sus
derechos humanos y de allí la reivindicación
elemental del “derecho a tener derechos”.
Por otra parte, es interesante constatar que el
concepto de ciudadanía – tal y como lo entiende
Balibar – se aparta de la idea tradicional que
reduce la ciudadanía a una situación o status
jurídico otorgado por la legislación de cada
estado nacional, porque su concepción de
la ciudadanía es dinámica – no estructural –
articulándose adecuadamente a la definición de
Jeffrey Sachs del desarrollo sostenible como
el arte de manejar la dinámica social junto a
la esfera tecno-económica y los ecosistemas
naturales desde el ámbito político, ya que :
“Balibar arremete contra la visión de la
ciudadanía como un mero estatus, en cuanto
para él, al igual que para Jacques Rancière, la
ciudadanía es sobre todo una «acción» en el
sentido que le da Arendt: es una recreación de
la vida dentro de la pluralidad que le permite
al hombre conocerse en su diferencia con los
otros y pertenecer a la comunidad humana,
aunque también en el sentido de hacerse
escuchar y desde la acción colectiva perseguir
la consecución de derechos. El ciudadano,
para ellos, no tendrá un estatus fijo alcanzado
de manera pasiva. Tampoco estará ligado a un
grupo identitario preexistente en la sociedad.
Son sus«acciones» las que darán contenido a la
ciudadanía. Al contrario, pensar la ciudadanía
como un estatus, como hacen según Balibar,
politólogos y juristas, implicaría pensarla como
la simple nacionalidad, como si el ciudadano
o la ciudadana fuesen meros sujetos pacientes.
Supondría concebir la ciudadanía como algo
pasivo y por tanto como sujeto-sujetado a una
identidad estable. Lo que resulta contradictorio
con los procesos constituyentes constantes
desde los que él entiende que se construyen las
York & Ginebra p.10
76 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
identidades trans-individuales. Esto supone el
olvido de que la ciudadanía moderna es algo
que han construido los sujetos mediante sus
«acciones», ya sea mediante la insurrección en
el caso de la Revolución Francesa o mediante
la resistencia en el caso de la revolución de la
independencia americana. Eventos políticos a
los que nosotros les podemos añadir la rebelión
neozapatista (en México) . Para dejar de ser
súbditos se necesita de las acciones políticas,
hace falta que los derechos sean conquistados
mediante diferentes prácticas colectivas a las
que da cauce la ciudadanía moderna. “(Suárez
Ruiz: 2018,127)
Así considerada la ciudadanía transnacional
– como parte de un proceso para “hacerse
escuchar y desde la acción colectiva perseguir
la consecución de derechos” – nos permite
visualizar mejor las posibilidades que habrían
de diseñar una política exterior de todos los
gobiernos interesados no sólo en cumplir con
la obligación elemental de otorgar protección
diplomática y consular a los trabajadores
migrantes latinoamericanos – o de otros países
del mundo – que se encuentren en situación
migratoria irregular tanto en Estados Unidos
como en otros países en donde los migrantes
confronten los mismos o parecidos problemas,
sino también apoyando la construcción o
consolidación de las redes transnacionales de
ciudadanos “sin papeles” que tienen que exigir
su derecho tanto a obtener residencia legal
como que se les reconozca su derecho a trabajar
en el país de su elección – como lo consagra la
Declaración Universal de Derechos Humanos–,
considerando además que es el mercado
globalizado de trabajo el que ha requerido su
presencia en tales territorios. Legalizar a los
trabajadores migrantes – o conceder refugio/
asilo cuando esos sean los casos – debería ser
el leitmotiv de buena parte de la política exterior
de aquellos países de donde provienen los flujos
migratorios. Dicha política exterior debería
complementarse en el ámbito multilateral con
un trabajo pro-activo en los grandes foros de
Naciones Unidas ( la Asamblea General, el
Consejo de Derechos Humanos, el ECOSOC,
la OIT) y de las organizaciones regionales
– como la OEA en el marco del sistema
interamericano– a fin de convocar a una gran
conferencia mundial sobre la cuestión crucial
de las migraciones que pudiese ir colocando
las bases para eventualmente poder llegar a
acuerdos intergubernamentales acerca de lo que
podría ser, en el horizonte del 2030, una política
pública global sobre el tema migratorio.
Naturalmente, estamos conscientes que no
es lo mismo reclamar derechos (el “derecho a
tener derechos”, principio esencial del valor de
igualdad – proveniente de la revolución francesa
– como nos recuerda Suárez Ruíz inspirándose
en los planteamientos de Balibar) que obtener
el status de ciudadano y aunque las posturas de
Arendt o de Balibar sean acertadas en cuanto a
que la ciudadanía no debe considerarse como un
estatuto jurídico, sino que es mejor entenderla
como un proceso constructivo que se lleva a
cabo gracias a la acción – y sobre todo la acción
colectiva – de las personas individuales, no es
menos cierto que dicha acción colectiva está
destinada a obtener el reconocimiento – por
parte de las autoridades estatales – de un status
jurídico y que, lo que interesa a la política
exterior de los países “en vías de desarrollo”
( es decir, los Estados que se encuentran en la
periferia del sistema mundo capitalista como
le llama Wallerstein) es que a los nacionales
de sus países, que se encuentren en situación
migratoria irregular, se les reconozca al menos
el estatus jurídico de residentes con derecho a
trabajar (permiso de trabajo) complementado
por un derecho a la movilidad que les permita
viajar a sus países de origen y retornar al país
de acogida (visa de entradas y salidas múltiples
en sus respectivos pasapaportes). Gran parte del
debate acerca de la ciudadanía transnacional
gira en torno a esta importante cuestión, que ha
sido planteada por académicos como Jonathan
Luis Alberto Padilla
Fox de la siguiente manera:
“One of the problems that arises when
we look for citizenship in the transnational
public sphere is that claiming rights is not
the same as gaining citizenship. Most claims
are not enforceable, which underscores the
big difference between the widely resonant
notion of the “right to have rights” and the
actual winning of those rights. The first idea
is primarily normative, whereas the second is
empirically tangible. This distinction suggests
that the society-based or agency-driven
concept of citizenship is problematic. Though
normatively appealing, it is difficult to define
with precision. Yes, in practice, rights are
constituted by being exercised, but only some
attempts actually win respect for rights. This
leads to the following puzzle: Are those who
consider themselves to have rights, but are
denied them with impunity, citizens of anything?
Imagine the case of a frontline grassroots
organizer who is treated as a full participant
in international civil society or United Nations
forums but is abused with impunity once she
gets back home (whether by governments,
local political bosses, or her husband). How
would the concept of transnational citizenship
apply? Can one be a “citizen” while abroad but
not at home? HereYuval-Davis’ (1999) concern
for disentangling the interaction between levels
of “multi-layered citizenship” is relevant.
Painter (2002), a geographer focused on the EU
experience with multi-layered citizenship, notes
that empirical research on actual practices lags
behind the conceptual discussion. The right to
be heard in international forums does matter, but
it falls short of transnational citizenship. Other
terms to describe cross-border recognition of
human rights and excluded voices are more
precise, such as the notion of standing. In
summary, the claiming of rights is necessary
but not sufficient to build citizenship. Along
the lines of the state- versus society-based
dimensions of citizenship described above,
77
one could pose a distinction between a rights-
based approach and an empowerment-based
approach. Empowerment, in the sense of actors’
capacity to make claims, is distinct from rights,
defined as institutionally recognized guarantees
and opportunities. They do not necessarily go
together. Institutions may nominally recognize
rights that actors, because of a lack of capacity
to make claims, are not able to exercise in
practice. Conversely, actors may be empowered
in the sense of having the experience and
capacity to demand and exercise rights, while
lacking institutionally recognized opportunities
to do so. Rights and empowerment can each
encourage the other, and indeed they overlap
in practice, but they are analytically distinct. In
other words, some must act like citizens (claim
rights) so that others can actually be citizens
(have rights), but acting like a citizen is not the
same as being a citizen. If this distinction makes
sense, then most of transnational civil society
falls far short of transnational citizenship”22.
Actuar como ciudadano (reclamar
derechos) no es lo mismo que ser ciudadano
(tener derechos) nos dice Fox, y todo este
análisis se relaciona con la problemática del
empoderamiento de las personas que difiere
del reconocimiento institucional de derechos.
Las personas se empoderan a través de su
acción colectiva –devienen ciudadanos – con el
propósito que las instituciones reconozcan sus
derechos porque evidentemente, Fox tiene razón
cuando dice que uno de los problemas que se
presenta con relación al concepto de ciudadanía
en la esfera pública transnacional consiste en
que no es lo mismo reclamar derechos que ser
realmente ciudadanos porque para lograr esta
última condición (la ciudadanía) se requiere
que sus derechos puedan ejercerse, ponerse en
práctica lo cual supone el respaldo de la autoridad
estatal. En consecuencia no es lo mismo “el
22 Fox, Jonathan (2005) :Unpacking “Transnational
Citizenship” in: Political Science Rev.2005, 8
171-201 University of California, Santa Cruz
https//escholarship.org/uc/item/4703m6bf(p.176).
78 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
derecho a tener derechos” (cuestión ideal) que
poder disfrutarlos efectivamente (cuestión real)
porque el primer planteamiento es normativo (y
se mueve en la esfera del paradigma idealista de
las relaciones internacionales al que nos hemos
referido ampliamente en artículos anteriores
publicados en esta misma revista) mientras que
la segunda es “empíricamente tangible” y se
mueve en la esfera realista del control territorial
y de las políticas públicas propio del orden
de Westfalia. El análisis anterior “sugiere”
–Fox dixit – que lo problemático es diferenciar
el concepto de ciudadanía sustentada en lo
social (acción colectiva) del que se basa en la
voluntad de los actores (agency driven) pero, en
todo caso, si la diferencia hace sentido – insiste
Fox al final del párrafo citado – entonces “la
mayoría de la sociedad civil transnacional no
tiene ciudadanos”.
Sin embargo, siendo esto último
absolutamente cierto, precisamente por ello,
porque es un hecho que la situación real de
la sociedad transnacional hoy en día consiste
efectivamente en una notoria carencia de
ciudadanos transnacionales, de lo que trata la
construcción de ciudadanía (en el sentido que
le dan Balibar y Suárez Ruiz) es de impulsar
la acción de estos “ciudadanos potenciales” a
fin de que sus derechos sean reconocidos y se
conviertan en exigibles antes las autoridades
del país de acogida: tener residencia legal,
permisos de trabajo, pasaportes con visas
de entradas y salidas múltiples, todas ellas
cuestiones concretas como hemos visto en los
casos de Alemania y los Emiratos del Golfo,
no divagaciones teóricas. Y, por eso mismo,
aquellas personas que creen tener derechos
pero cuyo ejercicio se les niega impunemente
ya que no son ciudadanos “de nada” (citizens
of anything?) como se pregunta Fox poniendo
el ejemplo de la activista de derechos humanos
que al volver a su país de origen se enfrenta
con que allí no le reconocen sus derechos (por
el gobierno, los caciques locales o hasta “por
su marido”) si nos imaginamos esa misma
situación pero de modo opuesto (al revés) es
decir, de quienes en uso del derecho humano
a la movilidad buscan encontrar residencia,
asilo, refugio o trabajo en otro país pero se ven
rechazados por la intolerancia de las autoridades
migratorias (separados de sus hijos menores y
deportados a sus países de origen) y todo ello
impunemente (porque se trata de una violación
de los derechos humanos a la libertad, a la
igualdad y hasta del universal “derecho a tener
derechos”), precisamente por ello la acción
colectiva de estas personas sin derechos está
plena y absolutamente justificada23, al igual que
el apoyo que se les debe prestar tanto desde la
política exterior de los estados de dónde estas
personas han salido como desde los organismos
y comunidad internacional.
5. La perspectiva de RainerBauböck.
Para el académico austríaco Rainer Bauböck
la ciudadanía puede ser definida como el status
de plena e igualitaria membrecía, con derechos
y obligaciones, en una comunidad política
autogobernada con base en ciertos valores. En
sentido estrecho se considera como equivalente
de nacionalidad pero como la migración
internacional ha provocado un desajuste entre
territorio y ciudadanía el resultado es que tanto
los emigrantes que viven en el exterior como
los inmigrantes que llegan a un país de acogida
generan problemas sobre el estatuto jurídico
de estas personas tanto desde el punto de vista
del estado del cual emigran (hasta que límites
este puede intervenir para proteger los derechos
de sus nacionales) como desde el ángulo de
los derechos de los inmigrantes en el país de
acogida (derecho a residencia legal y al trabajo,
derecho al voto en elecciones locales). Todo
23 La acción colectiva de los miles de ciudadanos
hondureños – cuyos derechos económicos y sociales
en la práctica no son respetados – y que salieron de
su país en el 2018 atravesando Guatemala y México
buscando llegar a los Estados Unidos es un claro
ejemplo de lo expuesto.
Luis Alberto Padilla
esto está relacionado con la conveniencia de
definir con mayor precisión (aunque no se trate
de una definiciones “canónicas” sino puramente
heurísticas dice ßauböck) el sentido que tienen
los tres conceptos clave de este debate, lo
internacional, multinacional y transnacional.
Desde su perspectiva lo “internacional”
se refiere a las relaciones entre Estados y
organizaciones intergubernamentales como
Naciones Unidas o la OEA; “multinacional”
tiene que ver con Estados que se componen de
diversas comunidades nacionales con culturas
distintas – como Canadá, Bélgica, España o el
mismo Reino Unido que integran en un mismo
territorio a wallones y flamencos como sucede
en Bélgica; castellanos, gallegos, catalanes o
vascos en España; escoceses, galeses e ingleses
en el Reino Unido; franceses e ingleses en
Canadá,24 etc– mientras que el concepto
transnacional alude a personas (individuales
o jurídicas) con “afiliaciones simultáneas”, es
decir, que tienen vínculos con varios Estados
(cuya ubicación geográfica está separada)
de modo que se dan prácticas sociales o
empresariales (de ONGs, de movimientos
sociales, de empresas) que trascienden las
fronteras de los Estados independientes que,
por ser parte del sistema de Westfalia tienen
gran apego a los principios de territorialidad y
soberanía estatal lo cual causa dificultades para
24 Por cierto, la multinacionalidad no necesariamente
se expresa de esa manera en el sistema de político
pues países como Estados Unidos, Brasil o Alemania
pretenden ser “mono- nacionales” siendo Estados
federales; mientras que Rusia, Suiza o la India son
federales y admiten ser multinacionales habiendo
otros (como Bolivia) que son “plurinacionales” sin ser
federales. Guatemala, siendo “plurinacional” de facto
posee un régimen político de estado mono-nacional
unitario, al igual que México que sin embargo, tiene
un régimen político de estado federal. Obviamente,
los temores de ciertos políticos en estados “mono-
nacionales” – como EEUU – es que una mayor
apertura migratoria conduzca a la multinacionalidad,
cuestión contra la cual han advertido personajes
como el famoso Samuel Huntington (2004) para
quien los inmigrantes WASP (White Anglosaxon and
Protestant) deben continuar siendo el núcleo central
de la identidad nacional norteamericana.
79
aceptar tales afiliciones simultáneas 25.
Por otra parte, dado que la transnacionalidad
es uno de los resultados de la globalización
es evidente que la geoeconomía – cuya base
de sustentación es la interdependenciade los
Estados especialmente en el ámbito comercial–
ha entrado en choque con la geopolítica, cuyo
sustento principal es tanto el principio de
territorialidad como de soberanía de los Estados
miembros del sistema de Westfalia que en la
actualidad corresponde, en mayor o menor grado,
al de Naciones Unidas. En consecuencia, dado
que a diferencia de lo que ocurre en el terreno
geoeconómico en donde las negociaciones de
libre comercio se han convertido en estandarte
de modernidad y de desarrollo económico,
en el ámbito geopolítico cuestiones tales
como el derecho de los Estados a restringir el
ingreso, residencia y trabajo de extranjeros en
su territorio hace que las políticas de control
migratorio o las reivindaciones territoriales
sean vistas como políticas anacrónicas que
deben ser superadas. El resultado es que
la movilidad de los trabajadores – a su vez
consecuencia de la existencia de un mercado
globalizado de trabajo no encuentra su correlato
en la movilidad de las mercancias la cual que
responde a la existencia de un mercado mundial
para la producción industrial. Por otra parte,
25 Esto explicaría el interés de Bauböck en mostrar
amplitud para aceptar otras tipologías – como la
de Alejandro Portes – que se basa en la noción
de actividades transfronterizas – no en el status
jurídico de las personas – para construir las
definiciones correspondientes, de manera que para
Portes lo internacional son aquellas actividades y
acciones que son conducidas por los Estados o las
instituciones nacionales hacia el exterior; el ámbito de
lo multinacional vendría a ser la consecuencia de
actividades de aquellas “instituciones formales cuyos
propósitos e intereses trascienden a un solo estado-
nación” mientras que lo transnacional sería resultado
de “actividades iniciadas y mantenidas por actores no
institucionales que operan más allá de las fronteras
nacionales”. Bauböck, Rainer (2002): How Migration
Transforms Citizenship International, Multinational
and Transnational Perspectives, IWE-ICE No.24
[Österreischische Akademie der Wissenschaften und
Europaische Integration] Wien, p.7.
80 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
dado que la globalización vino para quedarse y
se trata de un fenómeno histórico irreversible,
es claro que los gobiernos nacionales deben
adaptarse a ella y así se explica la importancia
de actualizar o “modernizar” (reformar) las
políticas migratorias – como ya los han hecho
países como Alemania, los países del Golfo o
Chile – a fin de adaptarse a las nuevas realidades
de una economía globalizada. Por supuesto,
el riesgo de no proceder de esta manera es el
de dejar rezagada la política migratorias por
motivaciones ideológicas como ahora mismo
ocurre en los Estados Unidos.
En todo caso, y volviendo a la dimensión
jurídico política, dado que desde una
perspectiva transnacional la migración lo
que hace es conectar a las sociedades que
envian gente con aquellas que la reciben y
que esto ocurre no solo a través de flujos de
intercambios económicos y culturales sino
“traslapando las fronteras de la membrecía”
como dice Bauböck, entonces esta condición
de pertenecer simultáneamente a dos sociedades
(que a su vez se encuentren organizadas como
dos Estados independientes y soberanos) va
a reflejarse en la experiencia subjetiva de los
migrantes creando oportunidades pero también
cargas y obligaciones las cuales serán mucho
más pesadas si el Estado receptor no reconoce
la legalidad de la presencia de estos así como de
su trabajo, pues como el académico austríaco
afirma:
“What are then the main implications of a
transnational perspective on migration for the
receiving country’s citizenship? In which way
do they go beyond standard liberal norms of
inclusion? Drawing on the discussion so far we
can sum up these liberal norms in three points:
foreign residents must be protected by universal
human rights; after a certain time of legal
residence they must be given opportunities to
naturalize; and the public conception of national
unity should be civic rather than ethnic so that
immigrants of whatever origin can be recognized
as full members. Each of these requirements
can be argued from a liberal interpretation of
the international and multinational perspectives
on migration; none refers to transnational
affiliations. The added value of a transnational
conception of citizenship can be shown by
considering how it would extend each of the
three minimal liberal norms. First, instead of
merely offering migrants protection of their
human rights it would establish a presumptive
equality of rights for citizens and permanent
resident foreign nationals. Legal distinctions
between citizens and permanent foreign
nationals are not necessarily illegitimate, but
should be seen as suspicious so that there is in
each case a burden of justification. This norm
of equality between citizens and ‘denizens’
(Hammar 1990) is transnational insofar as it
blurs the boundary that separates non-citizens
from formal members of the polity. Second, it is
not enough to allow immigrants to change their
nationality. Naturalization should be seen as
an individual entitlement that does not require
renunciation of a previously held nationality.
Multiple nationality is a formal legal expression
of transnational citizenship. And an individual
right of admission to citizenship opens the
boundaries of the political community so that
it no longer operates like a club that selects its
members according to its own interests and
discretion or like a family that admits only its
own kin. In MichaelWalzer’s set of analogies
(Walzer 1983: 35-42) the polity becomes
instead more like an open neighbourhood
where everybody who lives in the area has a
right to join the assemblies that take decisions
for the community. Third, a transnational
conception goes beyond civic nationalism in
providing arguments for a more robust version
of multiculturalism. The main difference with
mainstream liberalism is not so much about
recognizing certain cultural minority rights for
immigrant communities, but about the need to
transform the public culture of the society in
response to immigration. Instead of pretending
Luis Alberto Padilla
that liberal democracies can be neutral towards
linguistic difference and historic collective
identities, they should provide for multilingual
public services and rewrite their public histories
so that they include the collective memories and
myths of immigrant communities”. (Baubock:
2002, 17-18).
En consecuencia, si como dice Bauböck la
ciudadanía transnacional va más allá de los tres
principios básicos de inclusión de todo Estado
liberal democrático (obligación de respetar los
derechos humanos de los extranjeros; darles la
oportunidad de naturalización despues de un
determinado período de residencia y facilitar
su integración a la comunidad nacional)
el aporte novedoso que hace la ciudadanía
transnacional va desde el reconocimiento a
la igualdad de derechos con los nacionales
(adquirir propiedades, establecer una empresa,
obtener un trabajo), poder beneficiarse con
la nueva nacionalidad sin perder la antigua
(obtener doble nacionalidad) así como que
además delreconocimiento de la cultura del
migrante este tenga la posibilidad de enriquecer
la cultura del país de acogida con la cultura
propia transformando la así cultura nacional
(transformar la “cultura pública” como dice
Bauböck) pues “la memoria colectiva y los
mitos de las comunidades migrantes” deben
ser vistos – según los casos – como un aporte
positivo para la cultura del país receptor.
Adelante exponemos los interesantes casos
de estudio en las comunidades de indígenas
mayas guatemaltecos en Los Angeles así como
al caso de la familia mexicana de Doña Rosa
en la ciudad de Yonkers (Nueva York) que
Ludger Pries – también alemán – presenta como
resultado de sus investigaciones en Estados
Unidos.
Naturalmente, el análisis de Bauböck
expresa una visión europea. En el continente
americano hacer que se cumpla la normativa de
la Declaración Universal de Derechos Humanos
81
ya sería un avance de gran importancia26. En
efecto, desde el respeto a no ser detenidos
arbitrariamente pasando por el respeto a circular
libremente eligiendo su residencia en el territorio
de un Estado27, el derecho a buscar asilo o el
26 Pasemos revista a algunos de los artículos de la
Declaración Universal de Derechos Humanos que
son aplicables a las personas que migran: Art.3 “Todo
individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la
seguridad de su persona”; art. 6 “ Todo ser humano
tiene derecho al reconocimiento de su personalidad
jurídica”; art. 7: “Todos son iguales ante la ley y
tiene derecho a igual protección ante la ley…” ; art.9
“Nadie podrá ser arbitrariamente detenido, preso
ni desterrado; art.13: “Toda persona tiene derecho
a circular libremente y a elegir su residencia en el
territorio de un Estado. Toda persona tiene derecho a
salir de cualquier país, incluso del propio y a regresar
a su país”. Art.14 “En caso de persecución toda
persona tiene derecho a buscar asilo y a disfrutar
de él en cualquier país…”; art. 15: “Toda persona
tiene derecho a una nacionalidad. A nadie se privará
arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho
a cambiar de nacionalidad”; art. 23: “Toda persona
tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su
trabajo y a condiciones equitativas y satisfactorias de
trabajo y a la protección contra el desempleo”; art.28
“Toda persona tiene derecho a que se establezca un
orden social internacional en el que los derechos y
libertades proclamados en esta Declaración se hagan
plenamente efectivos”.
27 Hay quienes han señalado una laguna en la redacción
del artículo 13 de la Declaración en la medida que
el derecho de salir y retornar a su propio país no se
ve complementado por una obligación de los otros
Estados de otorgar visa u autorización de entrada a las
personas migrantes. Sin embargo, si la Declaración
dice que toda persona tienen derecho “a circular
libremente y a elegir su residencia en el territorio de
un Estado”, seguido de la disposición que dice que
“toda persona tiene derecho a salir de cualquier país,
incluso del propio, y a regresar a su país” es lógico que
el derecho a la circulación (equivalente del moderno
“derecho a la movilidad”) supone implícitamente
el derecho a entrar y salir de diferentes territorios
estatales, a circular entre ellos. Obviamente, los
Estados también tienen derecho a regular los flujos
migratorios y a exigir un pasaporte visado cuando ese
sea el caso, pero en caso de carecer del documento
no se comete una infracción penal sino administrativa,
razón por lo cual tanto las sanciones aplicables como
la solución del problema debe hacerse en el ámbito
de la legislación civil. Por supuesto, es muy diferente
si la carencia de documentación se manifiesta en un
puerto fronterizo (marítimo, terrestre o aéreo) , porque
en ese caso las autoridades de cualquier Estado
soberano si tienen derecho a no permitir el ingreso de
la persona indocumentada y enviarla de regreso a su
país (deportarla) salvo que dicha persona argumente
82 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
derecho al cambio de nacionalidad hasta, por
supuesto, el derecho al trabajo incluyendo su
“libre elección”, a “condiciones equitativas
y satisfactorias” y porque está consagrado
también por el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de 1966 –
una de las convenciones más importantes de
Naciones Unidas – es evidente que otorgar
facilidades legales para la satisfacción de ese
derecho es elemental porque no hacerlo no
solo es contrario a los derechos humanos sino
que equivale a ir en contra de las necesidades
objetivas de la economía mundial, del mercado
de trabajo del Estado receptor y del sentido
común mismo ya que la movilidad de la persona
obedece a tal imperativo y se puede agregar
también que – por analogía – si el derecho al
trabajo se reconoce a los refugiados – como
establece la Convención de 1951 – claramente
también debe reconocerse a los migrantes
ser perseguida por razones políticas, religiosas o
étnico-raciales en cuyo caso puede demandar asilo o
refugio. Sin embargo, si la detención de una persona
no se da en un puerto fronterizo, técnicamente
se produce una violación del derecho humano a
la libertad de circulación y si no se ha cometido
ninguna infracción a la legislación penal del país en
cuestión tampoco se puede detener a la persona –
aunque carezca de documentación – porque en ese
supuesto las autoridades del país receptor estarían
incurriendo en una detención arbitraria, que también
es una violación a los derechos humanos. Para tener
una idea del problema en relación Guatemala, la
Organización Internacional de Migraciones (OIM) dice
que de los 2.3 millones de guatemaltecos en Estados
Unidos hay más de 700,000 en situación irregular: “El
Migration Policy Institute (MPI) estimó que, en 2015,
habían 704,000 personas guatemaltecas que vivían
de forma irregular en los Estados Unidos de América.
Con esta encuesta, laOIM investigó el status migratorio
de las personas que residen en Estados Unidos, a
través desus familiares, y comprobó que 73.0% están
en situación regular. Esta información difiere conlas
estimaciones reportadas anteriormente dado que
esas estimaciones se basaron en los censos2010 y
por el sesgo de la población irregular que no declara
esta información.En tanto, 91.0% de la población de
Guatemala residente en España está regularizada,
así como en Italia (67.4%) y en México (57.0%)”. Cf.
Organización Internacional de Migraciones (OIM) :
Encuesta sobre Migración Internacional de personas
guatemaltecas y remesas 2016. p. 39
económicos. No se debe entonces interferir en
la situación laboral de un migrante económico
por el hecho de haber ingresado sin papeles28.
Obviamente, si una persona ingresó a un país
sin la documentación legal correspondiente
debe aplicarse la sanción administrativa que
corresponda (probablemente pecuniaria) y
proceder a obtener la documentación faltante,
pero esto no debería ser motivo ni de detención
arbitraria ni menos aún de deportación o pérdida
de su empleo con separación familiar forzando
a padres y madres a abandonar a sus hijos.
Por otra parte, en lo concerniente a la
cuestión de la naturalización que también
aparece incluida dentro de la perspectiva
transnacional de Bauböck , aunque estamos de
acuerdo con la idea que el derecho a obtener
la nacionalidad del país receptor (y a la doble
nacionalidad cuando sea el caso) es inherente
a la condición de transnacionalidad, o sea que
se trata de derechos implícitos de la movilidad
humana en esta era de la globalización, por
razones pragmáticas no nos parece conveniente
que debería ser una de las prerrogativas de
la ciudadanía transnacional al menos en el
continente americano. Nuestra opinión se
sustenta en el hecho que tanto las políticas como
28 Que los migrantes económicos van a EEUU porque se
trata de un mercado de trabajo lo demuestra el hecho
que, según el mismo informe de la OIM arriba citado:
“Del total de las personas que mandan remesas,
68.0% trabajaban en el momento de su partida y 30.0%
estaba desempleadas o no económicamente activas,
y el 2.0% no brindó información. De las empleadas,
28.1% laboraban en la rama de agricultura; 13.2%
en albañilería, artesanías y operarios; 4.4% como
operadores de máquinas, montacargas, conductores
y 54.3% pertenecían a otras ocupaciones”. El mismo
informe confirma que la mayor parte de la gente
emigrada a Estados Unidos ha encontrado un trabajo
allá que debería permitirles regularizar su status
migratorio: “La población guatemalteca que vive
en el exterior y que envía remesas son operarios,
artesanos, mecánicos y albañiles (29.7%); prestan
servicios o se dedican a ventas diversas (18.1%);
se desempeñan como mano de obra no calificada
(18.7%); trabajan en la agricultura (6.5%); como
operadores de máquinas, montacargas o conductores
(3.7%); o en otras ocupaciones (6.7%). El 17.3% se
desconoce su ocupación. Cf. Informe OIM: Op. cit. p.
41 (subrayado nuestro).
Luis Alberto Padilla
la legislación europea en materia migratoria es
demasiado avanzada y no conviene extrapolarla
a otras regiones del mundo. Podemos imaginar
así que si los trabajadores egipcios en los
países del Golfo se naturalizaran desbordarían
a los habitantes nativos29 o en el caso de los
trabajadores de países latinoamericanos en
Estados Unidos, aparte de que precisamente
su condición de migrantes transnacionales
implica una movilidad “pendular” hacia sus
países de origen – incluyendo el retorno – que
es conveniente para ambas sociedades porque
las remesas familiares así lo demuestran (y una
simple legalización de su estatus migratorio
facilitaria dicha movilidad pendular) – también
es un hecho cierto que introducir el tema de
la naturalización no conviene a los migrantes
“hispanics” en un país en donde el racismo y la
demagogia política de ciertos personajes han ido
de la mano con el rechazo a la multiculturalidad
de que han hecho gala hasta personalidades del
mundo académico como en el caso del célebre
profesor Samuel Huntington30, pero que también
29 El propio Bauböck reconoce esta problemática cuan-
do da la siguienteexplicaciónacerca de lo queocurre
en esospaíses: “As the situation of inmigrant workers
in the Arab Gulf States illustrates, a permanent
segregation of minorities of inmigrant origin goes
mostly hand in hand with their social and political
disempowerment, which prevents any challenge to
the hegemonic conception of national identity”Op.
cit.p.11
30 La política de tolerancia cero y de separación
de familias en países como Estados Unidos no
sólo causa traumas para toda la vida a los niños
víctimas de ella sino que es una grave violación a
los derechos humanos. Entre mayo y junio del 2018
más de 2,500 niños fueron separados de sus padres
debido a la política “tolerancia cero” ordenada por la
Casa Blanca. Obligados a dar marcha atrás por el
sistema judicial y a devolver los niños a sus padres
y familiares todavía en agosto del 2018 más de
500 menores seguían bajo custodia federal porque,
entre otras razones, más de 400 padres ya habían
sido deportados a sus países de origen según noticia
publicada por el cotidiano español El País en su
selección semanal (19 de agosto 2018) . Como dice
Bauböck entre las implicaciones de la movilidad que
deberían otorgarse a la nacionalidad transnacional se
encuentra la regularización del estatus migratorio con
permiso de trabajo de manera no debería ser muy
complejo el procedimiento burocrático de solicitar una
83
el propio Bauböck percibe como un riesgo que
se corre frente a las realidades políticas de los
países de acogida, ya de por si con amplios
segmentos de población con tendencias a la
xenofobia, racismo y nacionalismo31.
carta del empleador para legalizar la residencia de
cualquier trabajador migrante concediéndole permiso
de trabajo. Sin embargo, si ese tipo de políticas
no se ponen en práctica en países como Estados
Unidos es porque hay un temor al incremento de la
población de origen hispánico y a las repercusiones
que este fenómeno podría tener – en un futuro – en
el incremento de la población no “WASP” para el
sistema político. Desde ésta perspectiva la elección
de Donald Trump puede interpretarse como una
reacción de los sectores más conservadores del
electorado norteamericano en “respuesta” al
electorado progresista que llevó a Barack Obama a
la Casa Blanca. Frente a tal problemática hay que
preguntarse acerca de las políticas que deberían
ponerse en marcha para ir cambiando la mentalidad
opuesta a la multiculturalidad de ese todavía numeroso
segmento de población norteamericana. Lo anterior
significa que es mediante la educación que debe
intentarse tal “mindshift” sociológico – análogo al que
demanda Maja Göpel para la economía – y tomar en
cuenta que “…the public conception of national unity
should be civic rather than ethnic so that inmigrants of
whatever origin can be recognized as full members”
lograndose así “[to]transform the public culture of
the society in response to inmigration ” como dice
Bauböck en el largo párrafo transcrito arriba. En este
sentido, una fórmula de ciudadanía transnacional que
no conlleve la naturalización ayudaría a disminuir los
temores y reservas de los conservadores que en su
momento fueron expuestas hasta por personalidades
como Samuel Huntington (Cf Huntington S. [2004]
¿Quienes somos? Los desafíos de la identidad
nacional estadounidense, Paidós, Barcelona).
31 “Nevertheless, a multinational interpretation of
the immigrant experience has a strong presence
in political and media discourses. In receiving
societies this perspective may result in three different
nationalist approaches to integration: First, a racist
discourse on the danger of “Überfremdung”[The term
is untranslatable. Literally it means ‘over-alienation’.
It was part of the standard repertoire of National
Socialist discourses on ethnic minorities and has
recently re-emerged in the anti-foreigner campaigns
of the Austrian Freedom Party] the swamping of
host nations by immigrant cultures. Immigrants
are perceived as representing alien nations whose
intermingling with the host nation should be prevented
by stopping new entries, enforcing return and by
keeping them segregated while they stay. Second,
a culturalist discourse on the need for geographic
dispersal and cultural assimilation as the precondition
for political integration. In this view, distinct national
84 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
En todo caso, dado que no es la obtención de
nacionalidad del país receptor algo fundamental
en los intereses de los migrantes económicos,
sino la movilidad que les permitiría ir y venir a
sus países de origen tanto para visitas familiares
como para establecer la buena inversión de los
fondos enviados es obvio que proporcionar
un status legal a la persona es del interés y
conveniencia tanto para el país de origen como
al de acogida. Para seguir con el ejemplo de
países centroamericanos como Guatemala, en
donde las remesas son ya la principal fuente de
ingreso de divisas extranjeras (US$ 7,273,365
millones de dólares en 2016 conforme al
citado informe de OIM) frente a poco más de
un millardo de las exportaciones de textiles (lo
que supera de lejos a la inversión extranjera,
a la cooperación externa y se acerca al monto
total del mismo presupuesto estatal) mantener
la movilidad de los migrantes garantizando la
legalidad de su permanencia en Estados Unidos
es fundamental para economía nacional y esto
a pesar de que no lo sea en el largo plazo la
situación no será la misma. De manera que
podemos darle la razón a Bauböck cuando
expone lo siguiente:
“States exposed to large-scale emigration
are not merely concerned how to retain the
legal ties and loyalty of their emigrants so
as to prevent a demographic shrinking of the
nation, they are also generally interested in
using the emigrants for their own purposes.
Emigration can be an asset in two ways: first,
by contributing to economic development
in the sending country through the flow of
identities of immigrants are not immutably given by
their origins and descent, but they will be consolidated
if immigrants form their own communities and maintain
their cultural traditions. Third, a liberal discourse
that promotes a civic national identity that can be
shared by populations of native and immigrant origin.
Immigrants are free to maintain distinct cultural and
ethnic identities as long as they accept that these will
not be promoted through state-sponsored programs
of multiculturalism, but they are expected to abandon
all political loyalties that tie them to their nations of
origin”: Bauböck, Op.cit. p.12
remittances from emigrants while they live
abroad and through their upgraded skills and
investment capital when they return; second,
if an emigrant community promotes trade,
cultural and political interests of the sending
state in the host society. The first strategy relies
on temporary emigration. This is obvious if
the goal is to induce successful emigrants
to return in order to invest their savings and
their human capital. But the same is true for
remittances. In order to keep them flowing the
sending country must be interested in delaying
family reunification and naturalization in the
receiving state. The second goal assumes,
however, permanent settlement and integration
abroad. When emigrants turn from low skilled
workers into self-employed businessmen they
can open markets in the receiving country for
consumer goods produced in the sending state.
And they can influence the foreign policy
of their host state towards their country of
origin once they have become voting citizens
with their own representatives in mainstream
parties, parliaments and high public office.
These considerations should make it evident
that, just as there is there is no realistic scenario
for transforming immigrant into national
minorities, so there is also little danger that
sending states will mobilize their emigrants as a
nationalist irredenta that threatens the integrity
of the receiving polity. In the context of labour
and refugee migration from poorer states into
wealthy democracies the former will be either
interested in keeping migration temporary
and encouraging return, or they will promote
the economic and political integration of their
nationals in order to maximize these emigrants’
clout as mediators and lobbies for the sending
state’s concerns”.32
Es evidente que Bauböck piensa
fundamentalmente en la experiencia de los
trabajadores migrantes en la Unión Europea y
especialmente en Austria y en Alemania cuando
32 Bauböck: Op.cit. p.13
Luis Alberto Padilla
escribe un texto como el anterior. Sin embargo,
sus consideraciones explican perfectamente el
comportamiento de migrantes centroamericanos
en Estados Unidos. En páginas posteriores
vamos a referirnos al ejemplar caso de la familia
mexicana de “Doña Rosa” descrito por el
investigador alemán Ludger Pries que puede ser
complementado por el caso de un guatemalteco
que de lustrador de zapatos, emigrado en los
años ochenta, llegó a ser director de un museo
en Estados Unidos. Ya mencionamos el papel
que estan jugando las remesas familiares, pero
en otro ejemplo que concierne a Guatemala
la congresista norteamericana Norma Torres,
de origen guatemalteco, ha venido jugando un
destacado papel para apoyar la lucha contra la
corrupción y en la protección y ayuda para los
trabajadores migrantes, incluidos los esfuerzos
de los representantes demócratas por una
reforma migratoria. Y ese no es el único caso
También un diario local vespertino (“La Hora”)
ha venido publicando semanalmente una
sección dedicada a los más de dos millones33 de
migrantes guatemaltecos en Estados Unidos en
donde se da cuenta, entre otras cosas, tanto de
quienes han podido poner sus propias pequeñas
empresas en el el país de acogida como los
logros de algunos de los retornados en materia
de inversiones para el desarrollo. También
conviene señalar que este tipo de movilidad
migratoria –aunque no corresponda a ninguna
“estrategia nacional” ni mucho menos – es algo
que conviene a ambos países, a Estados Unidos
porque de esa manera disminuyen los prejuicios
de quienes ven en los flujos migratorios un
peligro para la que se mantenga la identidad
WASP de los norteamericanos y a los países
del subcontinente porque aunque en el largo
plazo cierto número de emigrados permanecerá
en el país de acogida se facilita la decisión
33 Son 2,301, 175 millones de inmigrantes guatemaltecos
en Estados Unidos (de los 16,545, 589 millones de
habitantes del país) de acuerdo con estimaciones del
Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y de la propia
OIM publicados en el Informe de 2016 que hemos
citado (p. 36).
85
de quienes optan por el retorno. Favorecer la
movilidad laboral vía concesión de residencias
legales y permisos de trabajo a quienes podrían
así convertirse en “ciudadanos transnacionales”
es de interés de ambas sociedades porque
favorece la dinámica social promotora del
desarrollo sostenible en los países de donde
emigra la gente al mismo tiempo que se facilita
la temporalidad en las estadías en el país
receptor.
Naturalmente, las redes de solidaridad y
de ayuda mutua al igual que las comunidades
transnacionales 34 son también decisivas para
explicar el proceso de globalización de los
mercados de trabajo, ya que son estas redes la
que hacer venir a los nuevos laborantes, y en
forma parecida las transferencias económicas
al país de orígen (las “remesas familiares” )
permiten comprender por qué los migrantes se
han convertido en emprendedores importantes
al promover acciones como el “comercio
nostálgico” de productos que van desde la
gastronomía local hasta artesanías que tienen
que ver con las costumbres y tradiciones
culturales. También la reunificacion familiar
– para quienes aspiran a permanecer en la
sociedad de acogida – o los matrimonios
interétnicos son factores que estan
contribuyendo a la evolución del concepto de
nacionalidad y de ciudadanía. Sin embargo, el
concepto de ciudadanía transnacional es mucho
más complejo y hay que saberlo diferenciar de
otros conceptos (y situaciones concretas de las
personas) que forman parte del análisis de esta
problemática, como sucede con el concepto
de cosmopolitismo porque a nuestro juicio
es perfectamente factible impulsar una nueva
34 Cf. Portes, Alejandro: “Transnational communities:
Their Emergency and Significance in Contemporary
World System, in: Korseniewics & Smith (1996): Latin
America and the World Economy, Greenwood Press,
Wesport Conn.USA. Por cierto, Withol de Wenden
menciona también en su libro el interesante caso de
la comunidad de “les Mourides” en el papel jugado
por la diáspora de Senegal en Francia .Cf. Op.cit.
pp.92-93
86 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
visión de la democracia global, como la que tiene
en mente Richard Falk cuando dice que una
ciudadanía global debería tener como correlato
una democracia global (en la que se podría
pensar en representantes de la sociedad civil
global ante Naciones Unidas o en la creación de
un parlamento mundial como ha sido sugerido
por personalidades como Federico Mayor, ex
director de UNESCO) o hacer realidad las ideas
de académicos como David Held y Daniele
Archibugi o las propuestas de Rainer Baubock
acerca de una gobernabilidad transversal
transfronteriza con visión cosmopolita o, en fin,
darle plena vigencia a la Convención sobre los
Derechos de los Trabajadores Migrantes y sus
Familiares– en la que se empeñó México con
gran esfuerzo durante largas negociaciones
multilaterales que tuvieron lugar a fines del
siglo pasado – 35 sustentándola en la puesta en
marcha de procedimientos jurídicos destinados
a la obtención de una nueva ciudadanía
transnacional que no necesariamente implique
el otorgamiento de la nacionalidad del país
de acogida pero si residencia legal, permiso
de trabajo, ejercicio profesional o gestión
empresarial y pasaporte con visa de entradas y
sálidas múltiples.
Por otra parte, aunque es claro que también
existen diversos fenómenos migratorios como
las “diásporas”36, los jubilados alemanes,
35 La Convención internacional sobre la protección de los
derechos de todos los trabajadores migratorios y de
sus familiares fue adoptada por la Asamblea General
de Naciones Unidas en su resolución 45/158, de 18
de diciembre de 1990, entró en vigor a principios de
siglo pero hasta la fecha permanece sin ratificar por
la mayor parte de “países de acogida” de los grandes
flujos migratorios.
36 Las diásporas están constituidas por grupos de
migrantes de vieja data que se instalan en un país
determinado manteniendo su religión, idioma, cultura
y relaciones con su país de origen (como los judíos
o los armenios) y que incluso – como ha sucedido
con migrantes de muy diverso tipo de raíces étnicas,
culturales o nacionales – luego de generaciones
residiendo legalmente en el país de acogida
recobran sus vínculos con el país de origen (porque
recuperan su nacionalidad con base en el jussanguini
) y deciden ya sea retornar a él u obtener la doble
holandeses y de países nórdicos que se retiran
para vivir en la costa del sol española o los
ejecutivos de las corporaciones multinacionales
que por estar ubicados en estratos sociales
altos podrían beneficiarse de una ciudadanía
transnacional – y del ejercicio de derechos
ligados a ella – no es en este tipo de segmentos
sociales a quienes dicha figura debería estar
destinada principalmente – puesto que es obvio
que ellos no tienen problemas con la legalidad
de sus domicilios o de sus fuentes de ingreso
–, sino que hacia los migrantes de movilidad
frecuente (porque visitan a sus familias en
sus países de orígen a quienes además envían
periódicamente transferencias monetarias)
que han ingresado al país de acogida sin
documentación (o tienen visas turísticas
vencidas), precisamente porque no es a una
ciudadanía entendida como equivalente de
nacionalidad – como ocurre en Estados Unidos
– a la que aspira este tipo de población migrante
(entre otras razones porque los requisitos para
obtener la nacionalidad americana o de cualquier
país del mundo incluyen la residencia legal),
sino que a disfrutar de una residencia legal que
incluya el permiso de trabajo remunerado así
como, por lo menos, una visa de entradas y
salidas múltiples en su pasaporte manteniendo
su condición de extranjeros.
Y hemos dicho “por lo menos” porque en
aquellos países que tienen una visión amplia,
progresista y cosmopolita de lo que debe ser
una ciudadanía transnacional bien entendida,
los beneficiarios deberían disfrutar de ciertos
derechos políticos, como ocurre en con el
derecho a votar en elecciones municipalidades
de su localidad de residencia. En algunos
países europeos, por ejemplo, se han concedido
derechos de voto a quienes no tienen la
nacionalidad del país de residencia, el cual es
nacionalidad – como ha sucedido con personas de
origen japonés cuyos ancestros emigraron a América
Latina, o personas de origen italiano, alemán o
belga que se benefician de dicha doble nacionalidad
(y doble pasaporte) gracias a su origen ancestral y el
jussanguini.
Luis Alberto Padilla
del todo pertinente y justo en la medida que
los ciudadanos extranjeros también pagan
impuestos como cualquier vecino y las polìticas
que deben poner en marcha las autoridades que
sean electas les conciernen directamente ya
que se trata de sus localidades de residencia.
Ya vimos también como la Constitución de
Guatemala otorga la nacionalidad de origen
a todos los nativos de la antigua federación
centroamericana que residan en Guatemala y
así lo soliciten pero en todo caso, lo importante
para ciudadanos transnacionales de países como
Guatemala sería poder votar en elecciones de
su país de origen porque el voto en elecciones
de país de residencia permanece sujeto al
otorgamiento de la nacionalidad37.
6. El enfoque de LudgerPries.
Ludger Pries es un distinguido académico
alemán que ha trabajado en Brasil, Estados
Unidos y México siendo actualmente el director
del programa de postgrado en sociología de
las migraciones y estudios transnacionales
en la universidades del Ruhr en Bochum
(Alemania). El concepto básico de su enfoque
analítico es el de espacios sociales mientras
que su principal interés de investigación es
la forma como las sociedades nacionales se
internacionalizan. Para él hay por lo menos
siete “tipos ideales” de internacionalización de
las relaciones sociales: 1) internacionalización;
2) renacionalización; 3) supranacionalización;
4) globalización; 5) glocalización; 6) diáspora
y 7) transnacionalización. El primer tipo
37 La disociación entre nacionalidad y ciudadanía es uno
de los cambios más significativos ocurridos en Europa en
materia de derechos políticos pues el derecho al voto en
elecciones locales se han otorgado a ciudadanos extranjeros
que residen legalmente en Irlanda, Suecia, Dinamarca, los
Países Bajos, Finlandia, Luxemburgo, Bélgica, Suiza, el
Reino Unido, algunos países de Europa central y oriental
para sumar un total de 15 países europeos. Además en virtud
del Tratado de Maastricht de 1992 los ciudadanos de todo
país miembro de la Unión pueden votar en las elecciones
locales de su lugar de residencia aunque no sean nacionales.
Cf. Wihtol de Wenden, Catherine: Op. Cit. p.114
87
se refiere esencialmente a las relaciones
intergubernamentales entre Estados soberanos;
el segundo concierne a las reacciones
conservadoras de grupos nacionales contra
la globalización; el tercero se refiere a los
procesos de integración regional; el cuarto al
fortalecimiento de los marcos globales de la
actividad económica (flujos financieros, cambio
climático, internet y cyberseguridad,seguridad
humana); el quinto con la articulación de los
fenómenos globales con aquellos de carácter
local, como el calentamiento global que se
origina en emisiones GEI locales o ciertas
exportaciones – vegetales, flores, café – cuyas
redes de comercialización están fuera del
alcance de los productores locales – ; el sexto
con los grupos de población que se instalan en
otros países conservando vínculos culturales,
políticos o de familia con el país de origen y
finalmente el séptimo que es definida por Pries
como “marcos de relacionamiento duradero
sociales y económicos enraizados en diversos
espacios geográficos sin una clara articulación
centro periferia”38.
De acuerdo con Pries estos siete tipo de
internacionalización describen diferentes
constelaciones de espacios geográficos y sociales
pero no deben considerarse mutuamente
excluyentes, tampoco se substituyen uno a
otro ni son consecutivos porque coexisten y se
influyen recíprocamente ya que como sucede
cuando se manifiestan movimientos de rechazo
a la globalización (de “re-nacionalización) o
en las relaciones que se mantienen entre los
grupos de la diáspora o de los migrantes
económicos con su país de origen, entre las
empresas transnacionales y otros similares,
lo cual hace evidente también que sería un
error pensar que los estados nacionales van a
38 Cf.Pries, Ludger (2017): La transnacionalización
del mundo social: espacios sociales más allá de las
sociedades nacionales, Deustcher Akademischer
Austauschdienst, (DAAD) & El Colegio de México,
(Centro de Estudios Internacionales, Ciudad de
México, pp. 129-130
88 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
desaparecer a causa de la globalización para
transformarse en alguna modalidad de “cyber-
espacio” desterritorializado y en perpetuo
movimiento.
Además, como las esferas social-nacionales
tampoco desaparecen en ningún enorme
espacio globalizado, sino que se diferencian en
diferentes patrones de relaciones espaciales esto
da lugar a nuevas y complejas configuraciones
de los espacios sociales: el reto para los
investigadores sociales consiste precisamente
en explicar de manera teórica y empírica
tales configuraciones.La transnacionalización
establece un marco de relaciones duraderas
entre individuos, actores sociales o grandes
corporaciones que comparten prácticas
sociales, sistemas simbólicos y bienes que son
– además de plurilocales y plurinacionales –
transfronterizos. Para Pries el núcleo del análisis
transnacional consiste en darle un significado al
entrelazamiento de las interacciones cotidianas
transfronterizas tanto de personas o empresas
como de los actores colectivos de “abajo” y al
conjunto de diversas expresiones de la sociedad
civil global como los migrantes pero también
los grupos de tipo religioso, cultural, étnico, de
cabildeo político, de entretenimiento (artistas,
grupos musicales), deportivos etc. Mientras
al principio la globalización estuvo dominada
por la economía y ciertamente hacia disminuir
la importancia de los estados nacionales
en beneficio de los procesos y regímenes
internacionales, desde la nueva perspectiva
de los estudios transnacionales las relaciones
entre procesos nacionales y transnacionales
no debe verse como un juego suma cero sino
que se trata de una constelación de relaciones
complementarias aunque recíprocamente
influyentes de modo que hay una gran diferencia
entre el discurso político de la globalización
(o antiglobalización) de fines del siglo XX y
las investigaciones académicas serias que se
realizan en esta segunda mitad del siglo XXI.
Lo que es más, Pries afirma que mientras
que con la edad moderna la ciencia estuvo bajo
la influencia del racionalismo y del positivismo
rechazando los valores y la cultura tradicionales,
con la llegada de la postmodernidad lo que
se busca es desmitificar el positivismo de la
ciencia occidental reconociendo que hay otras
modalidades de conocimiento y que la ciencia
experimental no puede tener el monopolio
de la verdad epistemológica, algo con lo cual
estamos fundamentalmente de acuerdo no solo
por lo que hemos señalado a propósito de la
importancia de la obra de Teilhard de Chardin
sobre la no osfera como aporte al debate sobre
el inicio del Antropoceno, sino porque también
porque los pueblos campesinos y los grupos
étnicos tienen un conocimiento tradicional
del entorno en el cual viven que puede ser
considerado como una verdadera “ecología de
saberes” (Santos: 2010).
Esto mismo puede decirse de la religión
y otros componentes de la cultura en todos
los pueblos del mundo – porque todos tienen
creencias religiosas – ya que estas constituyen
una expresión de las necesidades espirituales
de la población (Neef:1986) y por tanto, sea
el cristianismo (en sus diferentes expresiones),
el islam, el budismo, judaísmo o hinduismo
expresan este tipo de necesidades que no pueden
ser satisfechas con bienes materiales ha reiterado
la filosofía contemporánea39 y se manifiesta en
expresiones espirituales comola cosmovisión
maya en los pueblos indígenas guatemaltecos40.
Es más, los indígenas aymaras y quechuas del
Ecuador y Bolivia lograron introducir en las
nuevas constituciones de sus respectivos países
39 Cf. Wilber, Ken (2018):The Religion of Tomorrow.
A vision for the future of the great traditions: more
inclusive, more comprehensive, more complete;
Shambala, Boulder, Colorado.
40 Cf. Padilla,Luis Alberto (2012): La Cosmovisión
Maya y el Desarrollo Sostenible, ponencia inédita
presentada al Congreso de aniversario de FLACSO
y también: Matul, Daniel & Cabrera, Edgar (2007): La
Cosmovisión Maya (2 vols.Amanuense Editorial, Liga
Maya de Guatemala.
Luis Alberto Padilla
las nociones de buen vivir y de la pachamama
(la madre tierra) lo cual es notable. Asimismo
en un estudio citado por Pries se investigó la
forma en que migrantes mayas guatemaltecos
en ciudades como Los Angeles, Chicago o
Nueva York han conservado elementos de su
propia cosmovisión maya reinterpretando sus
propias raíces socio culturales reelaborando
su identidad y susautobiografías sin adoptar
la visión laica de la sociedad de acogida. Los
trabajadores migrantes elaboran así un nuevo
mapa mental de su identidad y encuentran
bajo las nuevas circunstancias elementos de
su cultura y tradiciones que habían sido –
supuestamente – ya olvidados y enterrados. De
este modo, el redescubrimiento de la cultura y
tradiciones de su país de origen por los indígenas
mayas guatemaltecos es uno los hallazgos
que permiten a Pries afirmar que esto viene a
ser equivalente de una “reterritorialización”
(simbólica y cultural) de Guatemala en los
Estados Unidos. 41
En otro caso interesante de transna-
cionalización de los “mapas mentales de
identidad” en la práctica de los trabajadores
migrantes Pries se refiere al caso de doña
Rosa, una familia mexicana que vive en la
ciudad de Yonkers (estado de Nueva York)
desde principios de la década de los sesenta
del siglo pasado. Esta familia tenido éxito al
mantener sus vínculos de todo tipo (sociales,
culturales, económicos) con su tierra natal en
el estado mexicano de Puebla al mismo tiempo
que tienen una sólida presencia en territorio
norteamericano (los miembros de la familia son
ciudadanos de ambos países, es decir, poseen
la doble nacionalidad) lo cual proporciona
argumentos sólidos a quienes – como Pries –
sostienen que la migración internacional laboral
(que es el caso de la gran mayoría de migrantes
41 Cf. Popkin, Eric (2005): The Emergence of Pan Mayan
Ethnicity in the Guatemalan Transnational Communit.
Linking Santa Eulalia and Los Angeles,in: Current
Sociology, vol.53. No.4, Monography 2, pp.675-706,
citado en el libro de (Pries: 2017, 341-342).
89
latinoamericanos a Estados Unidos en la
actualidad) no ocurre de manera aislada sino que
en el marco de redes sociales, tratándose de una
movilidad “en cadena”. Cuando la migración
alcanza un cierto umbral – como sucedió en el
caso de la familia de doña Rosa – además del
restaurant y tienda de alimentos del cual son
dueños en Estados Unidos la familia decidió
establecer negocios similares (un hotel) en una
pequeña localidad de la mixteca, de donde
son originarios en México. Para Pries esto es
muy importante porque la familia bajo estudio
constituye un buen ejemplo de la forma en que
a pesar de ya tener la nacionalidad (ciudadanía)
americana (o precisamente debido a ello como
Pries afirma) esta familia mexicana no sólo
conserva los lazos que la vinculan con sus
ancestros y su cultura sino que pone un negocio
y promueve el desarrollo de su país de origen
generando empleo y capacitando a gente en la
administración del hotel. En la actualidad ya
hay por lo menos cuatro generaciones de la
misma familia (la mayor parte de ellos nacidos
en territorio americano) que no solo reproducen
su patrimonio cultural (comida, costumbres,
religión, formas de vida) en el país de acogida
sino que algunos de ellos deciden retornar al país
de origen, invertir en él instalando un nuevo
negocio familiar sino que este tipo de micro
“desarrollo sostenible” es posible precisamente
debido a la ciudadanía transnacional42 (doble
42 Aunque hay que tener claro que la doble (o múltiple)
nacionalidad no es requisito ni debe confundirse con
el concepto de ciudadanía transnacional que Pries
considera que se puede llamar “ciudadanía global”
la cual para él consiste en que “Por citizenship
global se entienden nuevos elementos de burguesía
y de derechos de ciudadanía de que se sirven de
la idea nacional estatal de los derechos ciudadanos
los cuales se amplian de manera global en forma de
derechos humanos y de otros derechos ciudadanos
prácticos. Un ejemplo, es la demanda presentada
por las organizaciones no gubernamentales (ONG)
y practicada de facto en muchos países para el
otorgamiento del derecho a la educación y atención
médica a los niños y a los migrantes ilegales sin
derechos ciudadanos” (Pries: 2017, 125). En los
Estados Unidos, la orden ejecutiva del presidente
Obama llamada DACA (Deferred Action for Children’s
90 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
nacionalidad) que posee la familia que les
permite esa libre movilidad entre los Estados
Unidos y México de manera que es benéfica
para todos pues no solo están perfectamente
integrados a los dos países y son bilingües
sino que constituyen un clásico ejemplo de lo
que en teoría de las negociaciones los expertos
denominan una win-win situation.
En consecuencia, Pries sostiene
siguiente:
“En nuestras investigaciones el caso de la
familia de doña Rosa era, comparativamente,
un ejemplo complejo y bien logrado del
desarrollo duradero (sostenible) de las
relaciones transnacionales que se solidifican en
un espacio social transnacional relativamente
estable. Este es, para las dos generaciones más
jóvenes, incluso un componente natural de su
mundo de vida. A ellos y a la mayoría de los
entrevistados les pareció en primer lugar, una
extensión de opciones para la negociación y la
estrategia, así como una diferenciación de las
posibilidades de localización propia y la ajena.
En este sentido, este ejemplo de migración
transnacional es completamente transferible a
otras relaciones migratorias. En la actualidad
hay una cantidad considerable de estudios que
aclaran los aspectos del mundo cotidiano de
la transnacionalización mediante la migración
Arrivals) – suspendida por Trump – tiene que ver
justamente con este ejercicio de facto de la ciudanía
global puesto que se trata de jóvenes (los llamados
“dreamers”) llevados por sus padres – en situación
irregular – mucho tiempo atrás a EEUU, de manera que
habiendo que estos niños, habiendo sido educados
por el sistema escolar norteamericano, integrados a
la sociedad americana y debidamente angloparlantes
(además del español u otra lengua materna), una vez
llegados a la edad adulta tienen dificultades para
obtener empleo o ingresar al sistema de educación
superior debido a la situación migratoria irregular de
sus padres. Además de violatoria de los derechos
humanos “ampliados” propios de la ciudadanía global
– como llama Pries a la ciudadanía transnacional –
la orden ejecutiva de Trump no sólo demuestra la
absoluta insensibilidad social de este presidente, sinó
que el poner en práctica dicha acción discriminatoria
actua de manera profundamente injusta.
internacional. Aquí sólo podemos citar algunos
brevemente” (Pries: 2017, 57 .
No vamos a continuar mencionando los
otros casos a los que se refiere Pries en su
libro de acerca de migrantes de las islas de
Cabo Verde, Malasia, Bangladesh, Turquía,
Polonía (a los que habría que añadir el citado
caso de los indígenas mayas guatemaltecos en
lo ciudades de EE.UU investigado por Eric Popkin
o el interesante caso del señor René Corado de
Guatemala43) pero estamos convencidos que
estos ejemplos demuestran la importancia de
la ciudadanía global (transnacional) para el
desarrollo sostenible tanto en su dimensión
económica como cultural y política. Además
nos gustaría agregar a lo expuesto por Pries que
– aunque se requiera de mayor investigación
para ir ilustrando la multiplicidad y diversidad
de casos concretos – indudablemente se trata de
una situación que se repite en la inmensa mayoría
43 El señor René Corado es un migrante irregular
guatemalteco que llegó a EE.UU en los años
ochenta y cuya historia puede tomarse como un
claro ejemplo de ciudadanía transnacional similar al
caso de doña Rosa. Su oficio en Guatemala era de
lustrador de zapatos pero en Estados Unidos (cuenta
su historia en el libro de su autoría publicado en el
2014, que lleva por título “El Lustrador”) gracias al
apoyo recibido para aprender inglés y educarse por
los propietarios de un museo privado a donde llegó a
trabajar como jardinero en el estado norteamericano
de California ( museo dedicado a coleccionar huevos
de pájaros) el señor Corado realizó estudios de
educación superior y actualmente es gerente de la
Western Foundation of VertebrateZoology (el museo
de colecciónesde huevos y nidos de aves que más
grande del mundo). Tiene una larga trayectoria
profesional, como investigador de huevos y nidos
de aves y, a nuestro juicio constituye un ejemplo de
conservación de vínculos con su país de origen que
lo llevaron a establecer la Fundación “El Lustrador
Foundation” que apoya a niños de escasos recursos
en Guatemala para que puedan estudiar y ha llevado
a cabo proyectos de desarrollo en la comunidad
rural de donde proviene en el oriente de Guatemala.
Además del libro ya mencionado, René Corado es
también coeditor (con Linnea Hall) del libro (2012)
Birds’Nests of the World, y (2011) Dreams of a
ShoeshineBoy, Egg&Nest, R.Purcell, Linnea Hall.
http://www.google.com/search?q=rene+corado+el+lu
strador+pdf&rlz=1C1GCEU_esGT820GT821&oq=Re
ne+Corado+&aqs=chrome.2.69i57j0l4.16489j0j8&so
urceid=chrome&ie=UTF-8
Luis Alberto Padilla
de los casos de los migrantes económicos
latinoamericanos (o de otras latitudes) que
han podido regularizar su situación migratoria,
como ocurre con el 73% de los guatemaltecos
residentes en Estados Unidos que ya lo han
hecho (o el 91% de guatemaltecos en España)
como se puede verificar consultando los
datos del anteriormente citado informe de la
Organización Internacional de Migraciones
(IOM Report 2016, 39-41) de modo tal que la
mejor política a seguir por cualquier gobierno
del mundo es, evidentemente, la regularización
del status migratorio de la gente (700,000
guatemaltecos de un total de 2.3 millones
según el mismo informe), no construir muros
para impedir su acceso ( o evitar salida) lo cual
es profundamente erróneo, como también lo
hemos reiterado en páginas anteriores insistiendo
en casos históricos (incluso de historia antigua)
que demostraron la irrelevancia geopolítica de,
por ejemplo, la muralla china o del muro de
Berlín para mantener un determinado status quo.
La Unión Europea se ha venido construyendo
gracias a la apertura de fronteras, no con el
cierre de ellas, y el hecho que todavía subsistan
grupos minoritarios de neonacionalistas que
suspiran por el restablecimiento del viejo
orden de Westfalia y la disolución de la UE (la
“renacionalización” de que nos habla Pries o el
muro del señor Trump) sólo significa que en el
largo plazo la historia demostrará la profunda
equivocación de tales grupos conservadores
que le apuestan al pasado en lugar de mirar
hacia el futuro.
9. Cosmopolítica y desarrollo sostenible.
La cosmopolítica es la política multilateral
intergubernamental que – como ocurre con
los compromisos de la COP21 o de la Agenda
2030 – se preocupa por el bienestar de la
humanidad en su conjunto lo cual implica el
cuidado del planeta y la preocupación por no
sobrepasar su capacidad de sustentabilidad es
91
decir, de las fronteras planetarias. Este tipo
de política que se formula en los organismos
internacionales y se encuentra en estrecha
relación con el pensamiento cosmopolita
(Held:1995a) (Held:2006b) (Held:2012c);(Beck
2009); (Archibugi: 2010); (Mignolo:2012);
(Smith:2017); pero asimismo, en el marco
de lo que hemos venido examinando en este
artículo, nos interesa también la relación
del cosmopolitismo como filosofía política
con los flujos migratorios a escala mundial
(Withol de Wenden:2017); con la ciudadanía
transnacional (Bauböck: 2017a); (Baubock:
2002b); (Bauböck:2003c); (Fox:2005);
(Faist:2000) así como con la globalización
(Wallerstein:1989a); (Wallerstein: 2006b); (Be
ck:2012);(Klein:2015);(Bauman:2017);(Santo
s: 2010a); (Santos: 2009b) todo ello en el marco
del modelo cultural del Antropoceno (Delanty
& Mota: 2018);(Latour: 2015a); (Latour:
2004b) Chakrabarty: 2008) y del desarrollo
sostenible (Sachs: 2015). Por otra parte, siendo
uno de los resultados de la globalización que
la ciencia y la tecnología han incrementado
la interdependencia e interconectividad de
personas, grupos humanos y sociedades en
forma paralela a la existencia de Estados,
organizaciones internacionales y grandes
corporaciones – empresas transnacionales–
tambien interesa examinar las modalidades
de expresión de la sociedad civil global, de
las ciudadanías transnacionales incluyendo la
posibilidad de que una democracia cosmopolita
a escala mundial constituya un contrapeso
efectivo que se pueda oponer a la xenofobia del
neonacionalismo de la extrema derecha.
En un libro con contribuciones de varios
autores publicado por la Universidad de Oxford
bajo el título Global Civil Society (Kaldor:
2003)se encuentran varios artículos sobre la
temática del cosmopolitismo: La sociedad civil
global en una era de globalización regresiva
[Kaldor, Anheier & Glasius]; La transformación
global de las ciencias sociales [Martin Shaw];
92 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

El análisis de la desigualdad global desde una
perspectiva cosmopolita [Ulrich Beck]; y otros
más sobre el movimiento global anticapitalista;
las armas químicas y biológicas; el movimiento
global para terminar con la violencia de género;
acerca de los movimientos campesinos; sobre
los grupos religiosos y nacionalistas así como
sobre el entorno jurídico de la sociedad civil
global, lo que demuestra que ya desde principios
de siglo tanto el concepto como las cuestiones
que preocupan al mundo académico vienen
siendo discutidos y abordados con seriedad y
un considerable esfuerzo de investigación.
Además el concepto de sociedad civil
global es la base de lo que en la esfera política
del desarrollo sostenible (la esfera que en el
diagrama de Sachs en la página siguiente alude
a la “gobernabilidad global”) constituye el
cosmopolitismo 44, o dicho en otras palabras, que
44 Smith define el cosmopolitismo de la siguientemanera:
“Cosmopolitanism is a perspective in the study of
international ethics that takes as its starting point the
idea that all persons belong to a universal community
of humanity and enjoy equal moral status as citizens
of the world (Lu: 2000). The idea that we belong
to a community of humanity has been interpreted
variously as a claim about the primary object of our
sense of identity or allegiance (Nussbaum 1997),
the contours of the moral landscape and the duties
it imposes on us (Beitz 1999), and the appropriate
structure of our political or legal arrangements (Held
1995). The contention that citizens of the world enjoy
an equal moral status has also been interpreted in
different ways: as a claim that all persons deserve to

CUATRO SUB SISTEMAS DEL DESARROLLO SOSTENIBLE

Ámbito Tecno
Económico

Ecosistemas
Dinámica Social Terrestres

Gobernabilidad
Global

J.Sachs. (2015). "The Age of Sustainable Development".

Source: Sachs The Age of Sustainable Development (2015)

Luis Alberto Padilla
el concepto mismo tiene que ponerse en relación
con el de cosmopolitica (Delanty & Mota:
2017), democracia cosmopolita (Archibugi:
2011) y de orden cosmopolita (Held: 2005) con
lo cual queremos hacer explícita la importancia
del término en el marco de la perspectiva de
política públicas globales desde la cual autores
como Maya Göpel (Göpel: 2016); Naomi
Klein ( Klein: 2014) o Jeffrey Sachs [Sachs:
2015] ) abordan la problemática del desarrollo
sostenible incluyendo a los ODS – la Agenda
2030 de Naciones Unidas – es decirque la
cosmopolítica de Delanty y Mota debe ser el
punto de partida del desafío que supone tratar
de manejar – desde la perspectiva de gobiernos
y gobernabilidad – la complejidad de la
problemática inherente a las cuatro esferas del
diagrama de Sachs.
En otras palabras, si las políticas de
desarrollo económico y tecnológico – que
normalmente se encuentran bajo la conducción
del Estado y pertenecen por tanto a la esfera
de la gobernabilidad entendida como “buen
gobierno” – democrático y sujeto a rendición
de cuentas para evitar la corrupción – no se
acoplan con la esfera de la dinámica social,
cuyo principal objetivo es la satisfacción de
las necesidades humanas (no el crecimiento
económico) al mismo tiempo que se mantiene
una relación armónica con los ecosistemas
naturales (la esfera derecha en la ilustraciónde
Sachs) que deben preservarse y salvaguardarse
frente a la invasión de deshechos industriales
(incluidos los gases efecto invernadero o
emisiones GEI), si no es posible lograr esto
entonces no habrá desarrollo sostenible como
podemos observar en el diagrama de Sachs en
la página siguiente:
be shown some kind of equal respect or a claim that
their interests deserve to be treated equally in a more
substantive sense “(Miller 2007:27–31)”. Cf.: Smith,
William (2017): Cosmopolitanism, in: International
Studies, International Studies Association and Oxford
University Press, London & New York.
93
De manera que hacer cosmopolítica
significa preservar los ecosistemas naturales,
respetar y defender los derechos humanos
universales tal y como estos están definidos
tanto en la declaración universal de 1948 como
en los grandes pactos del año 66 de derechos
civiles y políticos así como económicos,
sociales y culturales; preocuparse porque
el objetivo primordial del desarrollo sea la
satisfacción de las necesidades humanas
(Neef:1986) de modo que tanto el desarrollo
económico como la tecnología sean puestas
al servicio de estas y no de la acumulación de
capital o del crecimiento económico per se, en
suma, sostenemos que hacer cosmopolítica es
hacer desarrollo sostenible.
Por cierto, en un artículo de David Held
sobre los principios del cosmopolitismo el
pensador inglés afirma que estos deben ser
compartidos de manera universal y, por tanto,
pueden constituir la base para la protección de
toda persona en el “reino moral de la humanidad”
dividiéndolos en tres grupos que se refieren a
la responsabilidad personal y la obligación de
rendir cuentas, el segundo grupo forma la base
de la forma como se transmiten las acciones
individuales a la esfera colectiva mientras que
el último grupo se refiere a los procedimientos
para priorizar las necesidades urgentes de la
población en el marco de la preservación de
los ecosistemas naturales. Y es esta última
cuestión la que nos parece fundamental porque
se relaciona con el principio de sustentabilidad y
coincide con la visión de Sachs cuando plantea
la necesidad de que todo desarrollo económico
y social debe ser consistente con el manejo de
los recursos naurales que son irremplazables y
no sustituibles.45
45 “The first principle is that the ultimate units of moral
concern are individual human beings, not states or
other form particular form of human association…
The second principle (human agency) is the ability not
just to accept but to shape human community in the
context of the choices of others (and of the principle 3)
of personal responsibility and accountability, (principle
4) of consent (..a commitment to equal worth and
94 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
Por su parte el académico italiano
Daniele Archibugi se refiere a la democracia
cosmopolita a partir de la constatación que los
Estados independientes, si bien soberanos de
conformidad con sus respectivas constituciones
y legislación interna en la práctica, de facto, no
lo son porque la naturaleza de las amenazas que
hoy en día confronta la humanidad entera (el
cambio climático, las pandemias como el sida
y otras enfermedades contagiosas, el comercio
mundial, el terrorismo, los flujos migratorios etc.
) se originan afuera de las fronteras nacionales
y suceden en todo el mundo de manera que de
las autoridades nacionales pierden el control
de las medidas políticas que habría que tomar
para enfrentarlos y tienen que concertarse con
otros Estados para abordarlos. Sin cooperación
internacional no es posible mantener estándares
mínimos de gobernabilidad mundial.
Lo anterior significa además que para
los gobiernos es cada vez más dificil tomar
decisiones democráticas pues la problemática
global no facilita la participación ciudadana,
por lo cual habría que repensar los principios
básicos de la práctica democrática que hasta
ahora han estado basados en la existencia de
comunidades territorialmente definidas. Esto
significa que lo local debe conectarse con lo
equal moral value, along with active agency and
personal responsibility requires a non-coercive
political process…Principles 4 and 5 (‘a legitimate
public decision is one that results from consent, this
needs to be linked with voting at the decisive stage
of collective decision-making and with the procedures
and mechanism of the majority rule)..The sixth
principle ..recognizes that if the decisions at issue are
translocal, transnational or transregional then political
associations need not only to be locally based but also
to have a wider scope and framework of operation…
The seventh principle is a leading principle of social
justice: the principle of the avoidance of human harm
and the amelioration of urgent need…and the eight
and final principle is principle of sustainability which
specifies that all economical and social development
must be consistent with the stewardship of the world
core resources –by which I mean resources that are
irreplaceable and non-substitutable”. Cf. Held, David
2005: Principles of Cosmopolitanism Order,in:Anales
de la Cátedra Francisco Suárez, Vol. 39,pp. 153-169.
global de una manera apropiada pues es un
hecho que muchas de las redes sociales locales
estan conectadas y son activas a escala global
como se manifiesta en los flujos migratorios
pero también con el comercio nostálgico y en
general con todo aquello que tiene que ver con
las relaciones transnacionales en su dimensión
social, es decir, entre comunidades ubicadas en
diferentes países.
En este orden de ideas, el punto de vista de
Walter Mignolo – uno de los más importantes
críticos del colonialismo occidental – aunque
comparte muchos planteamientos del
cosmopolitismo también señala algunas de sus
carencias y limitaciones, razón por la cual el
prefiere considerarse como “cosmopolita local”
en el sentido de que no se debe pretender
universalizar principios – como hizo Kant –
que, desde la perspectiva de Mignolo, son de
origen y aplicación a la Europa del siglo XVIII
pero no son universales, de modo que como
ocurre con el pensamiento de los antiguos
filósofos griegos y romanos, el pensamiento
debe reubicarse en su contexto histórico
propio. Por consiguiente, si bien Kant
puede considerarse como uno de los grandes
precursores del cosmopolitismo hay que tener
presente que ha habido otros antes que él a
quienes también hay que dar su lugar al igual
que a los pensadores contemporáneos46. Sin
46 Sin embargo, habría que admitir que uno de los
primeros en recordar la importancia de Kant en
relación al tema fue Jurgen Habermas cuando
argumentó que el gran desafío planteado por
las grandes catástrofes del siglo XX – las dos
grandes guerras mundiales – y por la globalización
le había dado nueva fuerza a los ideales kantianos
de cosmopolitismo aunque reconociendo que en
la actualidad no se puede repetir la visión kantiana
del siglo XVIII , de manera que si queremos abordar
adecuadamente los problemas contemporáneos
tenemos que superar sus inconsistencias ,
radicalizarlo en donde su rompimiento con el orden
de Wesfalia permanece incompleto y socializarlo para
extraer las conexiones que hay entre la paz perpetua
y la justicia social, así como modernizarlo para
comprender las diferencias que hay entre la situación
global y el marco conceptual que ahora nos separa de
él. Sin embargo, la observación básica de Habermas
Luis Alberto Padilla
embargo, reflexionando sobre estas cuestiones
Mignolo señala lo siguiente:
“Cosmopolitanism was a term re-invigorated
by progressive humanists of liberal, postmodern
and Marxist bent. However, it run parallel to the
discourse of neoliberal globalization promoting
the end of nationalism and the beginning of a
marvelous borderless world, However, scholars
promoting cosmopolitanism were explicitly
against neoliberal globalization. But above
all, cosmopolitanism was mainly a concern of
Western intellectuals and scholars. I did not
encounter any interest in Bolivia and Ecuador for
example, and I wonder what cosmopolitanism
may mean in the Middle East or in Central
Asia. Cosmopolitanism like globalism was also
unidirectional and centrifugal both were global
designs imagined and discussed within Western
Europe and the US for the rest of the world”.47
Y si bien es cierto que durante la época
colonial, cuando los teólogos discutían acerca
de si los indígenas tenían o no tenían alma – si
eran humanos – lo cual dio lugar a la famosa
polémica del fraile dominico Bartolomé de
las Casas contra el teólogo Sepúlveda que
finalmente consagró (por decisión de la corona
española) la posición del primero – prohibiendo
la esclavitud de los indígenas – por medio de la
promulgación de las “Leyes Nuevas de Indias”
por el emperador Carlos V 48 si bien es cierto
es que la idea kantiana de un derecho cosmopolita es
tan relevante para nuestros tiempos como lo fue para
los suyos, porque ya en su tiempo fue un gran logro
haber formulado el concepto de cosmopolitismo
desde la perspectiva de la filosofía moderna. El gran
científico de la teoría crítica, líder de la escuela de
Frankfurt dice también que para reconstruir esta
idea fue indispensable pensar con Kant pero también
contra él (como hace Mignolo y ya antes lo había
sugerido Karl Otto Appel) a fin de reconstruir la idea
del cosmopolitismo.Cf.Jürgen Habermas’s Theory
of Cosmopolitanismin Wiley Editing Services  , Will
Smith First published:  19 November 2003 https://
onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1046/j.1351-
0487.2003.00348.x
47 Mignolo, Walter (2011): Cosmopolitan Localism:
A decolonial Shifting of the Kantian’s Legacies, in:
Localities, Vol. 1 , Cosmopolitan Localism, pp.11-46
48 Cf. Padilla, Luis Alberto (1974): Essai d’Interpretation
95
entonces que estos teólogos mantenían un
debate al cual Kant no podía acceder dado el
desconocimiento que existia en la vieja Prusia
oriental de las realidades del mundo colonial
español, y que además – como subraya Mignolo
– esta visión colonialista no lograba percatarse
de la enorme diferencia existente entre las
culturas indígenas y la cultura occidental ya
que:
“While in Europe the Trent’s Council was
setting the stage for a bloody scenario that
will consume Western Christian Europe until
the Peace of Westphalia (1648) ending both
the Thirty Years’ War that piggy-backed on
the eighty years war between Spain and the
Netherlands, legal theologians at the University
of Salamanca were starting their long journey
to solve two interrelated problems: to what
extent Indians in the New World were Human
and to what extent, as a consequence, they have
property rights. Far from the mind of Castilians
was to just think for a minute that property
rights was not universal, and that in the Inca
and Aztec civilizations, as well as in other
existing communities in the Caribbean, natives
do not relate to land as property by as Mother
Earth (Pachamama, was the name in Aymara
and Quechua, and Gaia the name in Ancient
Greece). To understand that Pachamama or
Gaia is the energy thanks to which live on
earth is possible, is not a myth of fantasy. It is
just common sense. To see instead only “land”
and “natural resources” as commodity is not
common sense but the alienation of a civilization
built on the idea of private property, including
what Pachamama and Gaia generate. Francisco
de Vitoria, and his followers were confronting,
during the second half of the sixteenth century,
issues of a history parallel to and intertwined
with the internal history of Europe that Kant
framed in terms of nation-state and national
characters.” (Mignolo: 2011, 23).
Historique des Sources Philosophiques du Droit
Positif de la République du Guatemala, Thesepor le
doctorat, Université de Paris II Pantheon Sorbonne
(documentoinédito).
96 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
De manera que – según Mignolo – los
motivos que explican porqué el cosmopolitismo
se ha venido manifestando como una corriente
de pensamiento critico hacia el neoliberalismo
y la globalización tienen que ver tanto con la
crítica del nacionalismo y la búsqueda de un
diálogo intercultural como con la crítica de
la globalización tal y como ésta era entendida
a fines del siglo pasado por las corrientes
de pensamiento neoliberal y la necesidad de
construir una oposición a la globalización
hegemónica “desde abajo” como lo proponen
– entre otros – Boaventura de Sousa Santos
a quien nos hemos referido ampliamente en
páginas anteriores. Pero veamos cómo explica
el surgimiento del cosmopolitismo Mignolo:
“Cosmopolitanism’ was a buzzword in
the late nineties and continues to be in the first
decade of the twenty-first century. Why such
wide spread interest in “cosmopolitanism?”
I see four main motivations:1) One was the
previous wide spread concerns and limits of
“national thinking.” Nationalism was what
cosmopolitanism was trying to overcome.
Cross-cultural and planetary dialogues were
argued as ways toward the future, instead of
leaping to defend and enclose the borders of
the nations. Immigration contributed to the
surge of cosmopolitanism. Nationalists saw
immigration as a problem; cosmopolitans as an
opening toward global futures; 2) The second
motivation was the need to build arguments
that, moving away from nationalism, did not
fall into the hands of neo-liberal and economic
globalization. That kind of global world was
not what cosmopolitans liked to support at
the end of the twentieth century. Thus, one
of the strands of cosmopolitan thinking,
confronting globalization, was caught in
between honest liberalism opposed to neo-
liberal globalization and a renovated Marxism
that saw new global players invited to think
cosmopolitanism beyond the international
proletarian revolution; 3) A third motivation,
related to the first two, was to move away
from closed and monocultural conceptions of
identity supporting State designs to control the
population by celebrating multiculturalism.
At this level, cosmopolitanism focused on the
individual: the person was invited to see herself
as an open citizen of the world, embodying
several “identities.” In a word, it was a liberal
conception of cosmopolitanism born out of
dissent simultaneous with the formation in
Europe of the modern nation-states. That legacy
has been translated into an ideal of flexible and
open cultural citizenship simultaneous with
the process of neo-liberal globalization. 4) The
fourth motivation, compatible but also distinct
from the second, was the legal proposal putting
on the agenda “cosmopolitanism from below,”
that was eventually connected with the agenda
of the World Social Forum.” (Mignolo: 2011,
15-16).
No vemos ningún problema con aceptar
las ideas de Mignolo en el sentido que el
cosmopolitanismo surge de la necesidad
de superar al nacionalismo, que el diálogo
intercultural debe propiciar que las migraciones
dejen de ser vistas como problema y en su lugar
se las vea como símbolo de “apertura hacia
futuros globales”. Tampoco tenemos objeciones
contra la idea que el cosmopolitismodebe
construir argumentos para contrarrestar el
nacionalismo al mismo tiempo que se busca
salir de la trampa de la globalización neoliberal,
que a nuestro juicio se puede hacer regulando
los mercados mundiales por medio de políticas
públicas aprobadas en Naciones Unidas (como
la COP21 y la Agenda 2030). También estamos
de acuerdo con la idea que el marxismo debe
renovarse pues aunque el “internacionalismo
proletario” haya sido – en cierta forma –
equivalente del cosmopolitismo por su oposición
– desde mediados del siglo XIX y principios
del siglo pasado – al guerrerismo nacionalista
que provocó las dos grandes guerras mundiales.
Yalejarse de las concepciones nacionalistas
Luis Alberto Padilla
que suelen presentar a los estados nacionales
como monoculturales también es algo positivo
al igual que el multiculturalismo en tanto que
respuesta a la idea que los Estados nacionales
deben ser homogéneos como pretendieron los
nazis, los fascistas y los japoneses durante el
siglo pasado y – por otras parte – como hemos
visto antes al examinar las perspectivas de
Bauböck y de Pries – abogar por un enfoque
en el cual la persona es vista como ciudadano
del mundo que posee varias identidades que se
traducen en el ideal de una “ciudadanía cultural
abierta y flexible” para poder asumir –por
ejemplo – las cosmovisiones de los pueblos
indígenas entonces, aunque el cosmopolitismo
coexista conla globalización neoliberal es una
filosofía política que se puede ver con simpatía
precisamente porque facilita la posibilidad de
que los movimientos sociales transnacionales
pongan en su agenda un “cosmopolitanismo
desde abajo”, contra-hegemónico como dice
Santos y que se encuentra vinculado a la visión
del Foro Social Mundial pues hay que recordar
que Porto Alegre continua presentándose como
alternativa en relación a Davos.
Pero estas ideas de Mignolo nos permiten
volver a los planteamientos de Archibugi,
quien nos recuerda que el cosmopolitismo
está vinculado a la democracia pero hay que
tener presente que si la política exterior de los
estados democráticos no es más virtuosa que
la de los autoritarios esto significa que en la
práctica puede ser agresiva, poco cosmopolita
y alinearse con los nacionalismos. Por
esas razones Archibugi defiende la idea de
una reforma del sistema internacional a fin
de establecer una democracia cosmopolita
en la cual los individuos puedan asumir un
papel como actores del sistema en tanto que
“ciudadanos del mundo” a fin de promover
causas como las de la paz, el medio ambiente
y los derechos humanos en forma coincidente
con lo que dice Mignolo acerca del papel del
individuo en las relaciones internacionales
97
como uno de los legados del cosmopolitismo
pues este promueve el ideal de esa ciudadanía
abierta culturalmente que, como ya vimos,
aunque sea paralela al neoliberalismo que
todavía es predominante como ideología de las
elites mundiales, coloca en la orden del día los
ciudadanos como agentes del cambio político
en forma parecida al “cambio de mentalidad”
(Göpel) que se requiere para substituir
el neoliberalismo con el paradigma del
desarrollo sostenible. La ventaja de este tipo
de pensamiento cosmopolita “desde abajo”, es
decir desde la sociedad civil global consiste en
que es perfectamente susceptible de conectarse
con “la agenda del Foro Social Mundial”
como dice Mignolo haciéndolo equiparable
“globalización contra-hegemónica” de Santos
en determinadas circunstancias, coyunturas o
situaciones locales.
Entre las avenidas hacia un democracia
global cosmopolita hay que colocar entonces
al estado de derecho y los nuevos instrumentos
de este en el ámbito internacional como la
Corte Penal Internacional, la ciudadanía
transnacional (“the role of stake-holders”como
le llama Archibugi) que por poseer un idioma
o cultura comunes se organizan para defender
sus derechos – como los derechos humanos
que deben respetarse independientemente del
territorio en que uno se encuentre – o solucionar
problemas que trascienden las fronteras y no
son territoriales: los pandemias y epidemias,
las catástrofes naturales, el cambio climático,
la migración de menores no acompañados
etc. Esto ha dado lugar a un considerable
incremento de actores transnacionales – como
la organización Vía Campesina que promueve
la seguridad alimentaria oponiéndose a las
“ventajas comparativas” y a la agro-industria
– pero que podría desembocar en nuevas
formas de organización para la sociedad civil
global, como un Parlamento Mundial o bien
una asamblea parlamentaria de los pueblos de
98 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
Naciones Unidas49. En torno a ésta problemática
también nos hemos referido a los aportes que
ha hecho el gran internacionalista francés
Bertrand Badie al criticar la “impotencia de la
49 Archibugi dice lo siguienterespecto a la idea de
unParlamento Mundial: “World Parliament. – The
dream of a world parliament is very old, coming back
into the fore in particular in the last years (see Falk
and Strauss, 2003). Such an institution will be the
natural and most effective way to bring together the
peoples of the earth, allowing them to deliberate on
common issues. It is unlikely that such an organ will
have effective powers (at least in the short period), but
even as a forum of global public opinion it could have
an important role in identifying what the real and the
imagined differences are among various civilizations.
Such a new institution should complement the UN
General Assembly. In the last decade, such a proposal
has been supported by a variety of authorities
and institutions (for a list of the endorsers, see the
Campaign for the Establishment of a United Nations
Parliamentary Assembly, at http://en.unpacampaign.
org/news/374.php ).
The basic function of a World Parliament is to allow
individuals to have voice and representation in global
affairs that is not associated with the voice and
representation the government of the state they belong
to. This, in turn, is based on the assumption that the
agendas of governments, even when democratically
elected, do not necessarily correspond to the interests
and the will of their population. A common forum of
the citizens of the world is more likely to find workable
solutions in cases of controversies. Some of these
plans have envisaged a Parliament made of about
600 deputies with a criterion of representation that will
favor delegations elected in small nations. According
to the Charter, the UN General Assembly can establish
such an organ. Such a legislative Assembly should
not necessarily be involved in every aspect of global
political life, but rather it would concentrate on the
most relevant issues either for their impact on global
life (such as the environment) or for their political
significance (such as major violations of human
rights). On other occasions, the World Parliamentary
Assembly may limit itself to providing suggestions
on what would be the most appropriate constituency
to address issues that cut across borders. There
are many transitional devices that can lead to the
establishment of a directly elected World Parliament.
The three principal ones are: i) the formation of an
Assembly of the few thousand of International Non-
Governmental Organizations recognized by the UN;
ii) a Parliament made of representatives nominated by
National Parliaments. The European Parliament, prior
to the first direct election in 1979 followed this route;
iii) a treaty among a selected number of like-minded
states, in the hope that other states will follow. The
institution of the ICC has followed this rout” (Archibugi:
1995, 10-11).
potencias”50, el papel que juega la humillación
en las relaciones internacionales51 y la
diplomacia de la connivencia en el G7 y, hasta
cierto punto, en el propio G20, a pesar que
este último fue instituido – a raíz de la crisis
financiera mundial desatada por Wall Street
en el 2008 – precisamente para tratar de paliar
las debilidades del pequeño grupo oligárquico
mundial en que se ha transformado el G7
ampliándolo a potencias emergentes como
Brasil, México, Argentina, la India, Sudafrica,
Indonesia, Arabia Saudita, Australia, Corea del
Sur, Turquía, la UE así como China, Rusia y
–obviamente- todos los miembros del G7 a raíz
de la crisis financiera desatada por Wall Street
en el 2007-2008. 52
7. Cosmopolitismo y la gobernanza del
Antropoceno.
Todos estamos al tanto de las razones por las
cuales finalmente, en el campo de las ciencias
geológicas, se aceptó la noción del Antropoceno
– propuesta por el Premio Nobel de química, el
holandés Paul Crutzen a principios de este siglo
– como una nueva época geológica atribuible
a la huella geológica que la intervención del ser
humano sobre el planeta cuyos inicios si bien
datan de los principios de la industrialización
en la Inglaterra del siglo XVIII, se reforzaron y
ampliaron de manera exponencial a partir de la
llamada “gran aceleración” la cual, aparte de las
huellas dejadas por las explosiones atómicas de
1945 y las subsecuentes pruebas de artefactos
nucleares en la década de los cincuenta junto con
el incremento de la huella ecológica dejada por
las tendencias socio económicas en el ámbitos
como la pesca, agricultura, construcción
50 Badie, Bertrand (2004): L’impuissance de la puissance,
Essai sur les nouvelles relations internationales,
Fayard, Paris.
51 Badie, Bertrand (2014): Le Temps des Humiliés.
Pathologie des relations internationales, Odile Jacob,
Paris
52 Badie,Bertrand (2012) Diplomacy of Connivance,
Palgrave & Macmillan, New York.
Luis Alberto Padilla
de represas, crecimiento de la población,
urbanización, deforestación, uso de fertilizantes
etc. (la esferas tecno-económicas y de la
dinámica social de la gráfica de Jeffrey Sachs)
al repercutir en los ecosistemas naturales hizo
que se dispararan los indicadores de aumento
de la presencia en la atmósfera de dióxido de
carbono, metano, óxido de nitrógeno, aumento
de la temperatura de la superficie terrestre,
retroceso de glaciares, etc. lo cual lleva de la
mano a los científicos para admitir el inicio del
Antropoceno como nueva geológica posterior
al Holoceno, a pesar de que medido en tiempo
geológico 12,000 años es un lapso bastante
corto53.
¿Cuales son las implicancias de la nueva
época geológica? De acuerdo con Delanty &
Mota (2017) la noción de Antropoceno abrió
nuevas avenidas de investigación porque el
acercamiento de las ciencias sociales con
las ciencias naturales que se produjo supone
también un nuevo marco interpretativo de
carácter transdisciplinario con implicaciones
mayores desde el punto de vista ontológico y
epistemológico para todas las ciencias ya que:
53 El término mismo significa “corto”, “reciente” porque
se deriva del subfijo griego “cene” que proviene de
la palabra kainos cuyo significado es “reciente” y se
introdujo por el geólogo Charles Lyell en un Congreso
Internacional de Geologia celebrado en 1885 para
distinguir entre varios estratos rocosos cuales eran
las proporciones de fosiles extinguidos que se podían
encontrar en dichas capas de roca. De manera que
el término mioceno, por ejemplo, significa que pocos
fósiles son recientes, pleistoceno que muchos lo
son. En el citado Congreso se decidió hablar de los
fosiles del holoceno (que como ya se dijo, habiéndose
iniciado por el cambio climático ocurrido hace unos
12,000 años que produjo revolución agrícola la cual,
en tiempo geológico – que se mide en millones de
años – es muy reciente) aplicando el término griego
holos (todo) para referirse a “todos los fósiles de
origen reciente”. De manera que “Antropoceno” en
términos geológicos significa sencillamente la época
en la cual los estratos geológicos están dominados por
aquellos restos de reciente origen humano Cf. Angus,
Ian (2016): FacingtheAnthropocene. Fossil Capitalism
and the Crisis of the Earth System, Monthly Review
Press, New York, pp. 230-231.
99
“The social and human sciences have much
to contribute to the advancement of a theoretical
approach to the Anthropocene, but they also
have much to learn from the natural sciences.
As part of that endeavour, greater theoretical
clarification is needed. A possible outcome
may be an integrated history of the Earth
system and the human world, since one of the
obvious directions of the emerging paradigm
– at least within Earth science – is that the
human societies and the earth have now forged
a tenuous unity as well as a consciousness of
that unity. The presuppositions of modernity
are now once again called into question with
the emergence of an entangled conception of
nature and society, earth and world” 54.
Entonces, si un resultado de la era del
Antropoceno es constatar que ahora se necesita
una historia integrada de la Tierra junto con
el “mundo de lo humano” dado que ya existe
esa consciencia – aunque todavía sea “tenue”
– de la unidad entre las sociedades humanas y
el planeta, es por ello que los autores afirman
que el Antropoceno es un nuevo “modelo
cultural” en por lo menos cuatro áreas que son
pertinentes para la teoría social: la cuestión de
la temporalidad, la naturaleza de la subjetividad
y el papel que juegan los “agentes” (o actores)
en los procesos sociales, el problema del
conocimiento y, ultimadamente, una nueva
manera de entender la gobernanza. El primer
asunto – la temporalidad – concierne al ya
mencionado debate acerca de cuando se habría
iniciado esa presencia del hombre como fuerza
geológica sobre el planeta y al respecto ambos
se manifiestan de acuerdo con la idea que el
cúmulo de interpretaciones permite elaborar una
definición informal según la cual el término no
está atado a ningún origen específico, incluyendo
el del tiempo geológico porque, desde una
perspectiva abarcadora de ambos campos
54 Delanty, Gerard &Mota, Aurea (2018): Governing the
Anthropocene: Agency, Governance,Knowledge, in:
RevistaPolíticaInternacional, Enero-Junio 2018, No.5
, Academia Diplomática, Guatemala, p.84
100 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
científicos (el natural y el social) el concepto ha
sufrido la contestación que sufren normalmente
todos los conceptos en las ciencias sociales.
La cuestión de la temporalidad es importante
porque el desafío de gobernar las fuerzas
autodestructivas desatadas por la modernidad
depende en buena medida de entender mejor
dicho período. Afortunadamente un acuerdo
comienza a perfilarse en torno al período de
la modernidad (la “Gran Transformación” de
Polanyi) el establecimiento del capitalismo así
como la “Gran Aceleración” (término inspirado
precisamente en Polanyi) para explicar como
ésta ha dejado la impronta mayor de la actividad
humana sobre el planeta:
“A major question for the present day,
then, is whether or not the cultural and political
currents of modernity can be harnessed to
challenge the self-destructive forces that the
modern age has unleashed in creating the age of
the Anthropocene. In this sense, the challenge of
governing the Anthropocene – or transforming
it into a positive political project – is also about
overcoming the limits of modernity whose
presuppositions, it has been much noted, have
been based on the separation of human history
from natural history (Latour 1993; Rossi 1984).
For this reason the problem of temporality
lies very much at the heart of the problem.
Modernity begins with the presumption of a
rupture of human history from nature and is
based on a logic of human autonomy and a
capacity for the radical transformation of the
present in the image of an imaginary future,
to take an influential formulation of the nature
of modernity associated with the writings of
Castoriadis (1987). But if this condition is also
the dystopic condition of the Anthropocene,
the transformative powers of human agency
will need to be considerably rethought. An
alternative account, then, would be to see the
advent of the Anthropocene moment as not only
a product of modernity or a condition coeval
with modernity, but as a condition that can be
challenged by the affirmation of modernity and
a cultural model that can be located within the
modern as opposed to some post or non-modern
condition. Whether or not modernity has the
capacity to bring about a further transformation
is clearly one of the major questions for the
present day. From a theoretical perspective,
despite the entwinement of modernity and the
Anthropocene, and the resulting transformation
in the temporal horizons of human and planetary
life, the radicalisation of the modern condition
is probably the best way to envisage a liveable
future. The Anthropocene can be seen as the
outcome of the instrumental rationality of
modernity, to invoke the Weberian concept of
rationality, but modernity always entails more
than this condition that has often been equated
with capitalism. There can be little doubt that
capitalism has been one of the main drivers of
the Anthropocene, as argued Chakrabarty (2009,
2014) and Hornborg and others (see below),
though positions will differ on whether it is the
predominant force. The current situation is best
seen as shaped by contradictory tendencies.
This is also what Polanyi noted about the Great
Transformation: the instrumentalising forces of
the market are checked in a ‘double movement’
by the assertion of social protection. Something
like this is not quite in evidence in respect of
the Great Acceleration, but the theoretical
terms of analysis can be fruitfully applied. Such
a double movement, when applied to the Great
Acceleration, would have to require a very
different kind of political subject than the one
Polanyi had in mind” (Delanty &Mota:2018,
91).
En consecuencia, si como dicen bien
Delanty y Mota no cabe duda que el capitalismo
ha sido uno de los conductores del Antropoceno
recordando lo señalado por Chakrabarty o
Luis Alberto Padilla
Hornborg (y habría que incluir a Ian Angus55)
también conviene distinguir al capitalismo
de lo que es la modernidad en tanto que
concepción del mundo, tomando consciencia
que el momento presente está atravesado por
tendencias contradictorias y que como decía
Polanyi la dinámica instrumentalizadora del
mercado puede ser enfrentada por la afirmación
en un “doble movimiento” de la protección
social y – nosotros agregamos – la protección
de la naturaleza y todo esto es resultado – de
la fuerzas sociales, como la socialdemocracia,
surgidas al amparo de la modernidad. La otra
cuestión fundamental es la que se refiere a la
elucidación del papel jugado por el ser humano
y por ende al asunto de los “agentes” y de la
subjetividad en los procesos de cambio social
y económico, incluyendo la huella ecológica.
En la tradición de la teoría crítica desde Adorno
a Horkheimer pasando por Habermas se ha
puesto de manifiesto que la dominación de la
naturaleza fue paralela a la dominación de la
sociedad y acicateada por el capitalismo. Sin
embargo, a pesar de sus propósitos éticos en
esta tradición de pensamiento la emancipación
social significa afirmar la autonomía del
individuo frente al Estado no frente a la
naturaleza, pues ese es el punto de partida de la
55 Angus sostiene que el capitalismo ha llevado al
sistema terrestre a un punto de crisis en las relaciones
entre la humanidad y el resto de la naturaleza y que si
no se hace nada por cambiar esta situación la primera
mitad de la era del Antropoceno estará marcada por
el rápido deterioro del entorno económico-social
y medio ambiental lo que nos puede conducir a
una catástrofe de tal magnitud que se convertiría
en la época geológica de más corta duración. Para
evitarlo hay que adoptar métodos drásticos que son
“anatema del capitalismo”, porque las ganancias
deberían removerse como objetivo principal de la
actividad económica y un tratado mundial legalmente
vinculante debería reducir el uso de combustibles
fósiles como generadores de energía al mismo
tiempo que se establece la obligación para todos
los Estados de convertir sus sistemas energéticos
a energía renovable como obligación y se decide la
rápida eliminación de las industrias generadoras de
gases efecto invernadero incluida la agroindustria,
publicidad, armamentos y otras similares (Angus:
2016, 191).
101
modernidad: recordemos que según filósofos
como Rousseau o Hobbes precisamente había
que salir del “estado de naturaleza” (que para
Rousseau era “bueno”, una especie de “paraíso
perdido” mientras que para Hobbes era “malo”:
homo homini lupus) para firmar el “contrato
social” estableciendo la organización social y
estatal, de modo que los fundamentos mismos
del pensamiento liberal moderno se encuentran
en ese mito del hombre saliendo de su estado
natural para crear la sociedad.
Sin embargo, si conforme a la nueva
visión paradigmática del Antropoceno y de
la ciencia contemporánea partimos de la base
que pertenecemos al reino animal (y nunca
hemos dejado de pertener a él como nos lo
ha recordado oportunamente el Sapiens de
Harari) concibiendo a la naturaleza no como
una entidad inerte sino como una fuerza vital
(la Gaia de Lovelock o la Pachamama de los
pueblos indígenas) de la que formamos parte
de manera integral e indisociable y en la cual
nos encontramos inmersos, es decir que somos
inmanentes y no trascendentes a ella, entonces
nos percataremos del error que consiste en creer
que somos distintos, superiores a la naturaleza
y que gozamos de una especie de autorización
divina – como se lee en los relatos mitológicos
del Antiguo Testamento – para dominarla
y explotarla. Aunque en todo caso es de la
racionalidad propia de la época moderna (no del
capitalismo que, como dice Habermas, tiene una
contradicción substancial con la democracia)
de donde proviene el sistema democrático,
que se opone al absolutismo monárquico
y es el resultado principal –junto con los
derechos humanos – de la revolución francesa,
siendo esto lo que permitió durante el siglo
XX la evolución y desarrollo de los partidos
socialdemócratas opuestos a un comunismo
que nunca creyó en la democracia, de allí el
término peyorativo que utilizaba para referirse
a ella (“democracia burguesa”). Por otra parte,
hay que constatar que en los países excoloniales
102 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
y de capitalismo “periférico” como Bolivia y
Ecuador ha sido el sistema democrático el que
ha permitido a los pueblos indígenas introducir
en sus respectivas constituciones el concepto
de derechos de la naturaleza (de la Pachamama
o Madre Tierra).
En realidad – como plantea el filósofo
francés Bruno Latour56 – la idea que la voluntad
humana es enteramente social debe ser
abandonada porque si somos consecuentes con
el nuevo paradigma científico y entendemos
que la sociedad (y la cultura misma) no existen
“afuera” del reino natural sino que a partir del
momento que el ser humano comienza a actuar
sobre la naturaleza como una fuerza biomorfica
y después incluso como una fuerza geofísica
(por eso estamos dejando marcas indelebles en
la atmosfera, los océanos y sobre la superficie
terrestre) los humanos nos transformamos
nosotros mismos pero dentro del reino natural,
no afuera de él. Es por ello que se puede afirmar
que la subjetividad humana (la consciencia, el
pensamiento, la voluntad) toma sus formas y es
moldeada permanentemente en un proceso de
co-evolución con la naturaleza. Por esa razón
se puede decir también que el Antropoceno no
es solamente una condición natural de la Tierra
sino, sobre todo un “modelo cultural” es decir,
que se trata de una categoría de interpretación
cultural que sirve para darle un nuevo sentido
a las cosas, un sentido normativo incluso que
conlleva valores como responsabilidad, verdad
o justicia y por eso mismo dicho modelo cultural
conlleva y tiene repercusiones y consecuencias
en el campo de la acción política y de la
gobernabilidad, del establecimiento de una
sociedad global democrática ( que se traducen
en la cosmopolítica y el cosmopoloceno)
como también requieren las cuatro esferas del
56 Cf. Latour, Bruno (2015) Face a Gaia, la Découverte,
Paris; (2004): Politiques de la Nature. Comment faire
entrer les Sciences en Democratie; La Découverte,
Paris; (1997) Nous n’avons jamais été modernes.
Essai d’ anthropologiesymétrique, La Découverte,
Paris.
desarrollo sostenible y, recordemos, se visualiza
con toda claridad en el diagrama de Jeffrey
Sachs reproducido en páginas anteriores. De
allí que los autores sostengan con toda claridad
que:
“As most clearly outlined by Strydom
in this issue, the Anthropocene is not merely
a natural condition of the earth, but is also
a cultural model in so far as it a category of
cultural interpretation or sense making (see
also Strydom 2015). In terms of the previously
mentioned dynamic between human experience
and interpretation, the significance of the
Anthropocene in one important respect is that
it is an interpretation of a new dimension of
human experience, namely the perception
that human beings are part of nature and that
the quintessence of human life does not reside
in the promethean domination of nature. In
Strydom’s analysis, there is a double logic to
this. The Anthropocene in becoming more than
a concept is also a cultural model in which
contemporary society today seeks to interpret
itself by recourse to cognitively structured
referents, such as responsibility, truth, justice.
In other words, the notion of the Anthropocene
now captures a wider domain of experience and
interpretation about the present and future of
the world. It incorporates within it evolutionary
thresholds of learning and thus has acquired a
strongly normative and critical character. In the
present day, this is beginning to have an impact
in the ways in which human subjectivity is
constituted. In terms of agency, it points in the
direction of a conception of agency that is no
longer predicated on the destructive separation
of society and nature. We discuss this further
below in relation to cosmopolitics and the
challenge of governing the Anthropocene
through a ‘Cosmopolocene’, which is one of
the direct outcomes of what might be more
generally termed the Anthropocene complex
(Delanty & Mota: 2018; 92).
Luis Alberto Padilla
Por cierto, los autores se dan cuenta que
poner énfasis en la importancia del papel
que juegan los seres humanos podría dar
lugar al riesgo de caer en un cierto grado
de “antropocentrismo” al elaborar una
cosmovisión según la cual el planeta al ser
transformado por la acción humana (“human
agency”) a través de la ciencia y de la tecnología
se convierte en su amo y señor como postulaban
el racionalismo y el positivismo en la época
de la “Gran Transformación” y del auge de la
modernidad. Sin embargo recuerdan que hay
que tener presente que el Holoceno (el fin del
último período interglacial) se inició hace unos
12,000 años sin ninguna intervención humana
y que una nueva edad de hielo puede ocurrir
de nuevo, de manera que el cambio climático
de la actualidad sólo estaría retrasando el
acontecimiento. Otros fenómenos como las
extinciones ocurridas en el pasado geológico
de la Tierra o el peligro de tener de nuevo
impactos de meteoritos como el que condujo
a la desaparición de los dinosaurios se podrían
agregar a esta reflexión que busca hacernos
cobrar consciencia, con humildad, que si
bien es cierto que somos agentes de cambio
de la naturaleza también estamos sujetos y
dependemos de ella, de modo que al formar
parte del mundo natural jamás podremos
dominarlo enteramente algo que se encarga de
hacer la llamada corriente de pensamiento post
humanista (Latour, 2013, 2014) y Haraway
(2015).
No obstante, aunque conviene tener
consciencia de los límites de nuestro libre
albedrio y de los determinante naturales, también
hay tener presente – como hacen autores como
Hornborg (2014), Chakrabarty (2014), Moore
(2015) y Angus (2016) que buena parte de la
responsabilidad de la emisión de gases de efecto
invernadero (GEI) recae en la industrialización y
en el modo de producción capitalista de manera
que se trata de elites empresariales que toman
decisiones y no del conjunto de la humanidad
103
sobre quienes recae la responsabilidad de esta
política global (“globalización hegemónica”)
perniciosa para el medio ambiente, que debe
combatirse por los movimientos sociales en el
marco de la “globalización contra-hegemonica”
(Santos) o con el “ecosocialismo” (Angus) a
que nos hemos referido en estas páginas. Y
también, por supuesto, deben buscarse formas
alternativas de producción (economía social
solidaria, movimiento de transición, bienes
comunes, vía campesina etc.) y de reforma del
capitalismo (Varoufakis, Piketty, Mason).
De manera que conviene hacer la
distinción entre el capitalismo en tanto que
sistema económico que se caracteriza por la
acumulación de capital y la apropiación privada
de las ganancias y el Antropoceno en tanto que
condición de los ecosistemas terrestres. Si bien
no toda acción humana sobre el entorno puede
atribuirse al capitalismo (el uso de leña por los
campesinos pobres para preparar sus alimentos
por ejemplo, la ausencia de conocimientos
y técnicas para disponer apropiadamente
de la basura y deshechos ) desde que este
sistema se ha hecho dominante a escala
mundial (la economía mundo de Wallerstein)
ha sido un factor decisivo en, por ejemplo,
la gran aceleración de los años cincuenta del
siglo pasado. En consecuencia, también es
fundamental ubicar el Antropoceno como parte
de procesos socio-económicos y culturales y no
como si fuera el resultado de una despolitizada
“condición humana” porque de ello depende
todo el esfuerzo que debe hacerse para lograr
el “cambio de mentalidad” (mindshift) que
demanda Maya Göpel y que Delanty & Mota
reconocen como algo indispensable para la
gobernanza del Antropoceno cuando escriben
lo siguiente:
“The signs of such political formation in
Homo sapiens sapiens are evident in shifts
in consciousness since the 1980s. Before the
mid-1980s discussion of ecological issues was
almost entirely confined to the world of science
104 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
and when there was little if no awareness of
major planetary crisis, as opposed to ecological
devastation. Since the Chernobyl explosion and
the discovery of the Ozone hole in the Antarctic
in 1986 that changed with the rise of climate
politics and global environmental movements,
such that by the 1990s environmental issues
entered the agenda of every government and
have entered into new orders of governance
around sustainability as the leitmotif and the
search for renewable sources of energy. There
can be little doubt that these developments in
governance around green politics have been
accompanied by shifts in self-understanding
even if they do not as yet translate into a new
kind of democracy, which is still confined to
the increasingly incapacitated politics of the
Right and Left. Relevant too are new social
movements addressed to planetary politics or
political movements challenging neo-liberal
projects in particular places throughout the
world” (Delanty & Mota: 2018, p. 99)
Claro está, este cambio de mentalidad
que “todavía no se traduce en un nuevo tipo
de democracia” (la democracia global a la que
aspira el cosmopolitismo por ejemplo) porque
no solo es algo que debe promoverse en el
marco de un régimen democrático contando con
la participación en procesos electorales y otro
tipo de expresiones de esa nueva consciencia de
la ciudadanía acerca de la problemática medio
ambiental, sino que también es algo que está
relacionado con la gobernanza y es evidente
que el contexto de los estados nacionales se ha
quedado pequeño para llevar a cabo acciones que
requieren, por lo menos, enfoques regionales
y, como es el caso del cambio climático y del
desarrollo sostenible, mundiales. Entonces,
dada la naturaleza planetaria de los problemas
que deben resolverse el campo de la política
se extiende no solo más allá de los discursos
de la derecha y de la izquierda sino que se
ubica en el escenario global, de modo que los
retos para la gobernabilidad del Antropoceno
si bien no suponen la desaparición de las
ideologías políticas (liberalismo, socialismo,
republicanismo) considera que estas son
insuficientes para abordar – desde dicha óptica
– los grandes problemas mundiales.
Estas son los motivos que llevan a Delanty
& Mota a plantear a la “cosmopolítica”
que en tanto que concepción política del
cosmopolitismo y desde una óptica post
colonial y pluralista que busca alejarse del
eurocentrismo está obteniendo reconocimiento
e influencia en la filosofía política y en las
ciencias sociales al tiempo que promueve
acciones para incrementar la biodiversidad, el
diálogo norte-sur para reducir las emisiones de
carbono de manera que se respete el interés de
industrialización de los países del sur global,
teniendo presente además que la ciencia y
la tecnología son la clave del futuro, porque
se requieren tecnologías alternativas para
proveer energía renovable al mismo tiempo
que una reorganización en la gobernanza de las
sociedades. En síntesis, puede decirse que:
“The notion of cosmopolitanism invokes
not only a global response to climate change,
but one that goes to the core of the problem in
linking the human polis with the cosmic order of
planet. It challenges the reduction of solidarity
and loyalty to narrow conceptions of human
community kept apart in different spaces and
times as well instrumental forms of rationality
that are divorced from the more substantive
forms of rationality. Moreover cosmopolitanism
is also a normative and critical idea that
counter-opposes an alternative to the present
while at the same time seeking in the present
the sources to make possible a better future.
The deliberative conception of democracy fits
very well into the cosmopolitan tradition in that
both are underpinned by communication as the
medium by which political issues are handled.
The basis of cosmopolitanism is that in the
encounter with the other, the self undergoes
change. This can only come about when self
Luis Alberto Padilla
and other engage in communication, which can
be said to be constitutive of subject formation.
This cosmopolitan sensibility accords with
the deliberative understanding of democracy.
Moreover, it affirms the centrality of agency
and an ethic of care and responsibility. For all
these reasons, the political challenge of the
Anthropocene is very much one that can be
cast in the terms of cosmopolitics” (Delanty &
Mota: 2018, 100).
Finalmente, Delanty & Mota subrayan
la importancia de cobrar consciencia de la
cuestión crucial que los problemas que se
pretenden resolver con el desarrollo sostenible
( y la Agenda 2030 de Naciones Unidas) no se
deben abordar dentro del estrecho espacio de las
fronteras nacionales, razón por la cual también
el cambio de pensamiento y de paradigma es
absolutamente indispensable, porque desde la
pobreza hasta el cambio climático al abordaje
que se requiere es global lo cual significa un
replanteamiento de la gobernanza en una
dirección cosmopolita tratando de redefinir
la cuestión del territorio y las fronteras en los
términos que – como hemos visto en páginas
anteriores – ahora deberían considerarse como
“fronteras planetarias” :
“The current discourse of sustainability
will undoubtedly prove to be inadequate when
it comes to addressing the challenges since it
is locked in a hopeless compromise between
the instrumental appropriation of nature and
inadequate measure of conservation without
offering a viable vision for a future that will
inexorably increase production to meet the new
consumption demands in the developing world.
In this scenario the reduction of poverty comes
at a cost that cannot be met within the prevailing
system, which was predicated on the assumption
that only recently has become evident that
western civilization was able to enjoy its
privileged assent only because of poverty
elsewhere, much of which was contributed to, if
not caused, by the West. This has now changed
105
and has opened up new political scenarios
that require fundamentally new thinking that
recognizes that climate change as well as other
manifestations of the Anthropocene cannot be
contained within national orders of governance.
The Earth system is not itself constrained by
the human-made boundaries of nations. This
implies a possible geopolitics (Clark 2014).
Such a politics would require a fundamental
rethinking of governance in a cosmopolitan
direction, for instance in re-defining boundaries
in terms of what Rockstrom et al (2009) have
referred to as ‘planetary boundaries. (Delanty
& Mota: 2018, 101)
9. Conclusiones.
Hemos visto que las perspectivas de
autores como Wihtol de Wenden (2018);
Bauböck:2002a) (Bauböck,2008b); (Bauböck,
2017c); (Fox:2005); (Pries:2017) acerca de
la ciudanía transnacional son correctas y
apropiadas para resolver la problemática de
los migrantes en situación de irregularidad
en países como los Estados Unidos, lo cual
es equivalente de resolver las necesidades del
mercado de trabajo de los países industrializados
y de la movilidad humana en la era de la
globalización.
Por otra parte, la globalización, la economía
mundo y la crisis del orden de Westfalia,
juntamente con la nueva época geológica del
Antropoceno, están dando lugar a un nuevo
modelo cultural – porque propone una nueva
modalidad de gobernanza más democrática y
cosmopolita – una nueva visión del mundo
–porque ahora se entiende que la humanidad
entera no solo depende en su conjunto de la
madre tierra (de la Pachamamade los pueblos
indígenas, la Gaiade Lovelock), sino que todos
los seres humanos al ser parte de ella debemos
respetarla y cuidarla en tanto que nuestra “casa
común” – como la llamó el Papa Francisco
en su Encíclica Laudato Si’ – pero teniendo
106 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno
el cuidado de distinguir que no todos los seres
humanos tienen la misma responsabilidad en
lo que está ocurriendo dado que la desigualdad
es intrínseca al sistema económico dominante
y que es allí en donde se encuentra el origen
de la crisis. Y aunque las elites de los países
en desarrollo forman parte de la cúpula del
poder mundial (el G20) tampoco se puede
atribuir igual responsabilidad a los países del
sur global comparados con los países de vieja
industrialización que iniciaron el proceso. De
manera que disminuir tanto la desigualdad
interna como entre países es otro de los desafíos
cruciales para el nuevo modelo cultural que
implica el Antropoceno, el cual requiere de un
nuevo tipo de gobernanza mundial que busca
la construcción de un modelo de democracia
global incluyendo la formación de un nuevo
tipo de ciudanía transnacional basada en
una visión cosmopolita capaz de orientar lo
que debería ser una auténtica cosmopolítica
dirigida esencialmente a la satisfacción de las
necesidades humanas, no a la acumulación de
capital y al crecimiento económico.
Por otra parte, hay que tener presente
que también el Antropoceno es un nuevo
paradigma en el campo científico porque
ahora se comprende la estrecha interrelación,
indisociable, que existe entre ciencias naturales
y ciencias sociales, de modo que la separación
en disciplinas particulares debe ser abordada con
una nueva metodología, integral y holística, que
produzca un conocimiento capaz de sintetizar
en forma transdisciplinaria la complejidad de
todo objeto de epistemológico. Este esfuerzo
con base en el conocimiento transdisciplinario
debería ser de gran utilidad teniendo en cuenta
que enfrentamos una considerable disminución
de la capacidad de los estados nacionales para
mantener bajo control su territorio dado que
la expansión delos mercados mundiales ha
hecho que las fronteras nacionales sean cada
vez menos seguras y se vuelvan “porosas”
provocando la reacción defensivo/securitaria
de sectores conservadores en contra de los
trabajadores migrantes (construcción de muros,
detenciones arbitrarias,incremento de las
deportaciones) ahora se manifiestan también
en contra del libre comercio (proteccionismo)
y contra las supuestas injerencias extranjeras
violatorias de las soberaníasnacionales.
La problemática de la globalización debe
abordarse en forma negociada multilateral de
manera similar a lo que se ha hecho frente a
la problemática del desarrollo sostenible (ODS,
Agenda 2030) y cambio climático (COP21)
o del acuerdo no vinculante de la conferencia
de Marruecos sobre el tema migratorio
en 2018 de manera que siendo uno de los
efectos más notables de la globalización la
movilidad humana y la problemática que se ha
generado en torno al incremento de los flujos
migratorios, tanto la ciudadanía transnacional
como la formación de una consciencia de tipo
cosmopolita para lograr el establecimiento de
una democracia global son alternativas viables
de solución.
Tanto la globalización como la
interdependencia suponen movilidad econó-
mica (de mercancías) y social (de personas) en
consecuencia el libre movimiento de trabajadores
que se desplazan en los mercados de trabajo
debería ser resuelto mediante el establecimiento
de una ciudadanía transnacional – que no sea
equivalente de naturalzación forzosamente – y
lograr esto debería constituirse en uno de los
grandes objetivos de política exterior de los
países en donde se originan flujos migratorios,
de los procesos de integración regional, de las
ONG y movimientos sociales transnacionales
ya que la libertad de moverse a lo largo y ancho
del planeta –emigrar, transmigrar, inmigrar –
en suma la  movilidad humana es un elemento
fundamental de la satisfacción de las necesidades
humanas y del desarrollo sostenible.
Finalmente, se requiere un cambio
dementalidad o “gran transformación”
Luis Alberto Padilla
(Polanyi:2003)para abordar los problemas
mundiales(Göpel: 2016) promoviendo
una“globalización contra hegemónica” (Santos:
2009) y políticas educativas para formar a una
ciudadanía que se encuentre en condiciones de
asumir como preocupación central no sólo a
los derechos humanos, el medio ambiente, los
derechos de las minorías y reivindicaciones
análogas sino también la defensa y protección
de los bienes públicos mundiales: los océanos
incluyendo las reservas de agua dulce en los
casquetes polares así como en los ríos, lagos
y mantos subterráneos del planeta, el oxígeno
que respiramos, los bosques, la biodiversidad
en general o derechos de la “madre tierra”, es
decir, de Gaia el planeta que habitamos y todos
compartimos.
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 Política Internacional - Año 3 - Número 6 - Julio/Diciembre 2018 - Guatemala

How Migration Transforms Citizenship:

International, Multinational and
Transnational Perspectives
RAINER BAUBÖCK*

Abstract: Citizenship is a status of full and equal membership in a self- governing

political community. Relations between such communities can be of three different
kinds: international, multinational or transnational. International relations are
external ones between independent states; multinational relations are internal ones
between different national communities within a larger polity; transnational relations
refer to overlapping spheres of sovereignty, membership and political activity between
independent polities. Migration across state borders can be interpreted as involving
each of these three relations. Seen from an international perspective, migration does
not affect the conception of citizenship in the receiving society because migrants’ rights
depend primarily on their citizenship of origin and on international human rights.
Alternatively, migration has been seen as creating new forms of multinational
diversity through an export of national cultures from countries of origin to countries
of destination. I suggest that the best interpretation of the impact of migration on
democratic citizenship is a transnational one that recognizes migrants’ overlapping
political affiliations and resulting linkages between states. My paper explores
policy implications of this perspective for citizenship in receiving and sending states.

1. Introduction: assume that, although individual behaviour

What you see is what you get
When labour economists study the impact
of migration on employment and wages, they
assume that this impact can be measured. And
when they offer causal explanations, they
* Profesor de Teoria Politica y Social en el Instituto
Europeo Universitario (Florencia, Italia); Autor de
numerosos libros y artículos sobre Migraciones y
Ciudadania Transnacional, a recibido un premio de la
Fundación Europea para las ciencias. Este trabajo fue
presentado originalmente en la Universitat Pompeu
Fabra (Barcelona, España)
of workers and employers is shaped by their
subjective preferences and expectations, the
overall impact is objective in the sense that
it is independent of what people think it is,
or think it should be. This is different with
the impact of migration on citizenship. How
migration changes citizenship depends to a
large extent on how states and their citizens
perceive migrants and on how they
construct the meaning of citizenship. Using
a motto of the age of personal computers
one might say: what you see is what you
110 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives
get. Migration is seen through the lenses of
particular national conceptions of citizenship,
and this perception of migrants feeds back
into ideas about citizenship.
This is not a plea for radical constructivism
in theories of migration, nor a justification
for sticking to whatever is the received
national conception of citizenship. For
example, calling a state with more than
ten percent of its resident population born
abroad a country of immigration is a factual
statement even if its politicians reject this
characterization.1 On the one hand, such a
denial is objectively false and it is important
to say so by referring to the relevant facts. On
the other hand, the point of stating that
“ours is not a country of immigration”
is not to deny a sociological reality2 but to
immunize a certain conception of citizenship
against the implications of recognizing this
reality.
‘What you see is what you get’ is no
excuse for closing your eyes because you
fear that you will get what you see. Realism
is important in science as in politics and it
tells us that we should always want to see
better rather than to be blind. And if what we
see depends on our looking glasses, then we
should not stick to old ones that impair our
vision.
I am going to argue in this paper that
migration across international borders is best
understood as a transnational phenomenon
and that this interpretation corresponds with,
and reinforces, a pluralistic conception of
1 Denying this fact formed part of mainstream political
opinion in Austria and Germany until the late 1990s.
Such declarations are more contested today, although
they can still be found in political statements by
conservative and right wing populist parties in both
countries.
2 On the contrary, the statement is usually supported
by greatly exaggerated figures about current levels
of immigration that are meant to show how this
development is no longer under control.
citizenship. Words such as ‘transnational’
or ‘pluralistic’ are often used without much
precision, as signals rather than as tools. They
indicate that the speaker places himself or
herself in a certain discourse, but not what
he or she argues for. One can reduce this
conceptual ambiguity by two steps: first, by
contrasting a concept with others that describe
similar or related phenomena; second, by
spelling out practical implications associated
with these alternative descriptions.
Having written two monographs and
several essays on ‘transnational citizenship’
(Bauböck (1991, 1992, 1994a, 1994b, 1998a,
1998b, 2001a) I have been occasionally
confronted with justified criticism that my
use of the term ‘transnational’ is somewhat
idiosyncratic and deviates from the
sociological and anthropological literature on
migrant transnationalism (Basch et al. 1994,
Appadurai 1996, Faist 2000, Levitt 2001,
Portes 1999, Portes et al. 1999, Portes 2001,
Vertovec 1999). I respond by suggesting a
conceptual distinction between transnational,
international and multinational relations
from a political theory perspective. The main
point of this paper is, however, to show how
these distinctions correspond to different
citizenship perspectives that shape the
perception of migration and suggest specific
norms for the allocation of membership and
rights within receiving and sending states.
2. Three perspectives on migration and
citizenship
We can define citizenship broadly as
a status of full and equal membership in
a self-governing political community that
entails rights and obligations and is supported
by certain virtues. In its narrowest sense,
citizenship boils down to ‘nationality’, i.e.
Rainer Bauböck
a formal affiliation of persons to states.
International migration creates a mismatch
between territory and citizenship in this sense:
emigrant citizens who live abroad and foreign
immigrants who settle in receiving countries.
This double incongruity generates two kinds
of problems that must be solved.
One problem is which rights and
obligations states can assign to their emigrants
without interfering with the host state’s
territorial sovereignty. ‘External citizenship’
entails minimally the right to diplomatic
protection and to be (re)admitted to the
state of one’s citizenship. Sometimes it also
includes voting rights that can be exercised
from abroad or obligations to do military
service in the ‘home country’.
The presence of foreign citizens in a
state’s territory creates another set of problems
associated with liberal and democratic
legitimations of political authority. In a liberal
perspective government is legitimate only to
the extent that it guarantees equal freedom
and protection to everybody under its rule.
External protection for foreign residents
by sending states is not enough when they
face arbitrary legislation that discriminates
against them in the receiving country. Two
solutions to this problem have been combined
in liberal democracies: traditional privileges
of citizenship have been disconnected from
nationality by redefining them as universal
human rights or by attaching them to
residence and employment. The list includes
civil and political liberties and social
welfare entitlements as well as rights that
are specifically relevant for migrants, such
as family reunification or immunity from
deportation.
The most important exception is the
franchise. This creates a democratic problem
111
of legitimacy. Apart from diplomats, foreign
citizens are fully subject to the legislation
of their state of residence. Yet they are
generally not represented in the making of
these laws. A permanent discrepancy of this
kind undermines their reasons for obeying the
laws. There are again two mutually compatible
solutions. The dominant one is to encourage,
accelerate and facilitate access to citizenship
through naturalization or birth in the territory,
the less frequently chosen route is to extend
voting rights to foreign residents.3
These liberal and democratic arguments
for making citizenship more inclusive in
societies exposed to migration are now quite
familiar. Yet they are far from being fully
accepted when it comes to policy reforms.
In spite of a long-term trend towards more
inclusive citizenship since the end of World
War II we have recently seen significant
setbacks, reversals, and stalemates in this
development even within long-established
democratic states.4 We must try to understand
3 In New Zealand, all permanent legal residents have
enjoyed voting rights in all elections since 1975
(although not the right to be elected). In Britain
citizens from Commonwealth countries and Ireland
can vote and run as candidates in elections at all
levels. Ireland grants the national franchise to British
citizens and local voting rights to all foreign residents.
In 1975 Sweden introduced the vote for all non-
citizens after three years of legal residence in local
and regional elections and in referenda. Denmark,
Norway and Finland have similarly extended local
voting rights that were originally only granted to
citizens of Nordic countries. In 1985 the Netherlands
adopted a local franchise independent of nationality
after five years of residence. Two Swiss cantons grant
foreign residents voting rights: Neuchâtel in local
elections and Jura also in cantonal ones. In the 1992
the Maastricht Treaty the European Union introduced
voting rights for citizens residing in other member
states for local and European Parliament elections.
4 Reversals of a previously more inclusive policy have
occurred also in traditional immigration countries. For
example, in 1996 the US-American Welfare Reform
deprived legal resident foreigners from eligibility in
most federal means-tested welfare programs (Joppke
2001:43-44). In the 1990s Australia has introduced
lengthy waiting periods before immigrants gain access
to welfare benefits (Zappalà and Castles 2000: 69-
112 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives
why the formal inclusion of migrants is
more precarious than that of other previously
excluded groups, such as workers or women.
One reason for this is that citizenship is
not only about universalistic principles of
liberalism and democracy, but also about
membership in a particular polity. Migrants
are different from other groups of the
population that had been excluded on grounds
of class, gender, race or religion because the
former, but not the latter, are perceived as
belonging to a different polity and owing
allegiance to another sovereign. Although
universalistic moral and political principles
of justice might be sufficient to state the
case for inclusive citizenship, when it
comes to including migrants these arguments
are filtered through more particularistic
perceptions of who belongs and who doesn’t.
A firm political consensus for inclusion can
only be established when societies receiving
migrants, but also those sending them,
develop a collective identity that supports such
inclusion. The dominant discourse focuses on
the integration of immigrants where the two
camps split over the question whether this is
a matter of migrants’ rights or of obligations
(to support themselves and assimilate into
the mainstream culture). What proponents
of rights-based integration rarely ask is how
societies must see themselves so that they can
see migrants as having a right to integrate.
Citizenship in its narrow sense is a legal
relation between states and individuals,
but in its comprehensive sense it signifies
membership in a self-governing community.
This distinction allows us to reformulate the
question as one about the relation between
state and political community. Which
conception of political community will
70). In Europe recent elections in Austria (1999),
Italy (2001) and Denmark (2001) have brought to
power governments committed to restricting both new
immigration and rights of settled immigrants.
support an extension of the legal rights and the
status of citizenship that are administered by
the state? The key to answering this question
is how migration links different political
communities to each other. Alejandro Portes
(2001) has recently suggested a classification
of cross-border activities that distinguishes
international, multinational and transnational
phenomena. I will use the same categories,
although I define them quite differently, to
characterize relations between states and
political communities.
Migration across state borders can be
interpreted as involving each of these three
relations. And migrants’ claims to membership
and rights will be seen quite differently
through these three looking glasses.
The description of all three relations
contains the term ‘national’, which has a dual
meaning: It is an attribute of sovereign states as
well as of historic communities that aspire for,
or exercise, comprehensive self-government.
This dual meaning allows us to distinguish three
combinations. State and polity may coincide,
several political communities can be nested
within a larger state, or such communities can
overlap between separate states. The label
international is commonly used for external
relations between independent states and
for organizations in which these states are
represented by their governments. From the
perspective of international relations, state
and political community are identical. We can
therefore characterize it also as a statist view of
citizenship. International relations have been
compared to a game of billiard. Balls represent
independent and internally homogenous states
whose actions may externally impact on other
states. The term multinational refers to states
like Canada, Spain, Belgium or the UK and
to internal relations between their historic
communities. Just as there is a specific
political theory that has been developed to
Rainer Bauböck
describe international relations, so there is
also a long tradition that deals with nested
levels of self-government, i.e. with federal
arrangements. Federalism in its broadest
sense has been defined as a combination of
shared rule and divided rule (Elazar 1987: 5,
12). Many federal states (such as the USA,
Australia, Brazil, Germany and Austria) are
mononational, and many multinational states
are not formally organized as federations.
However, there is a contemporary debate
whether federal principles should be
used more widely to satisfy legitimate
aspirations of national minorities for self-
government while preserving the territorial
integrity of multinational states (Smith 1995,
Keating 1996, Guibernau 1999, Requejo
1999, MacIver 1999, Kymlicka 2001, Gagnon
and Tully 2001. Finally, political institutions
and practices that transcend the borders of
independent states can be called transnational
if they involve simultaneous affiliations of
persons to geographically separate polities.
Transnationalism has no tradition in political
theory, probably because it challenges
assumptions of external closure and internal
homogeneity of political communities that
have remained unquestioned until quite
recently.5 Most authors see transnationalism
as an effect of globalisation, but political
theorists who consider the challenge of
globalisation have more often focused on
the need for supranational and cosmopolitan
democracy (Held 1995, Archibugi and Held
1995, Archibugi et al. 1998, Höffe 1999) than
on transnationalism from below that involves
5 Even the classic theory of federalism elaborated in
the Federalist Papers during the campaign for the
1787 US constitution starts from a strong assumption
of homogeneity. John Jay writes in Federalist No.
2: “…Providence has been pleased to give this one
connected country to one united people – a people
descended from the same ancestors, speaking
the same language, professing the same religion,
attached to the same principles of government, very
similar in their manners and customs….” (Hamilton et
al., 1982:7).
113
multiple memberships of individuals in
different political communities.
The typology I have offered is meant to
be a heuristic tool rather than a canonical
definition. There are obviously other uses of the
terms ‘multinational’ and ‘transnational’ that
are not fully captured by my categorization.
Alejandro Portes (2001) distinguishes cross-
border activities according to the type of
actors involved: international activities are
conducted by states or nationally-based
institutions; multinational activities are carried
out by formal institutions whose purpose
and interests transcend a single nation-state;
whereas transnational activities are initiated
and sustained by non-institutional actors across
national borders. As Portes points out, there
is nothing sacrosanct about such definitions.
Any attempt of turning concepts that are often
loosely used as synonyms into analytically
distinct categories will violate some common
understanding of these terms. For example,
in his typology, the United Nation would be
characterized as a multinational organization
rather than, as usual, an international
one, whereas international NGOs would be
called transnational. In contrast with Portes’
categorization, mine cannot make much
sense of the term ‘multinational corporation’,
which refers to multiple states in which these
corporations are active rather than to nations
as distinct political communities within a
state.6
Another difference is that Portes is
primarily interested in social, cultural,
economic and political activities across
borders, whereas my focus is on conceptions
of citizenship and relations between political
communities. I use ‘transnational’ not only
as an attribute of migrants’ activities and
6 In my scheme ‘transnational corporations’ is the more
adequate description because these companies are
involved in simultaneous activities in the jurisdictions
of several independent states (although they can’t be
properly called ‘members’ of political communities).
114 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives
networks, but also to describe changes of
political institutions and identities in the
larger political communities that they leave
or enter.
3. International relations –
statist perspectives
As I have explained in the introduction,
describing the nexus between citizenship and
migration as transnational is not making an
undisputable statement about a sociological
fact. It would be disingenuous to pretend
that this characterization is free of normative
judgements and that no other description
could be given of the same phenomena. States
have traditionally regarded migration from
an international rather than transnational
perspective and they have interpreted their
interests and obligations correspondingly.
An international perspective is still
overwhelmingly dominant when it comes
to admission policies. There are very few
constraints on states’ pursuit of their interests
in this area. Certainly, different interests in
migration compete with each other within
receiving states, e.g. security interests to curb
down on all migration, economic interests
to open borders for the inflow of labour, and
nation-building interests to give preference to
co-ethnic immigrants.7 However, apart from
rather weak obligations concerning asylum
seekers and family reunification, receiving
states do not accept that foreigners outside
their borders can raise any claims under
international law to be admitted. Before
entry most migrants are clearly perceived
7 The best known case of ethnic priority immigration
are Israel’s law of return and Germany’s admission of
German Aussiedler from Eastern Europe. However, a
number of other countries, including Italy, Greece and
Japan have special preferences for immigrants who
are descendants of emigrants. Until after World War
II the immigration laws of Canada, Australia and the
US had rules for exclusions or preferences on racial
grounds.
as citizens of their states of origin towards
whom the destination country has no special
obligations.
An international perspective may
also determine the status, rights and
obligations of immigrants after admission.8
Thomas Hobbes stated the basic reasoning
with exceptional clarity: “But he that is sent
on a message, or hath leave to travell, is
still Subject; but it is, by Contract between
Soveraignes, not be vertue of the covenant
of Subjection. For whosoever entreth into
anothers dominion, is Subject to all the
Laws thereof, unlesse he have a privilege by
the amity of the Soveraigns, or by special
licence” (Hobbes 1987:117). Immigrants are
subject to the laws of their state of residence,
but they are not citizens because they have not
entered the social contract that established the
legitimate political authority of this country.
At the same time they may remain under
the authority of the sending state if there are
international agreements under which states
mutually recognize external citizenship rights
of foreigners, for example to diplomatic
protection.
This view has three implications: First,
while immigrants’ have full obligations to
obey the law of the host society, their rights
depend on external protection provided by
their foreign citizenship and international
treaties. They have no claim to equal rights
within the host society. This does not mean
that foreigners are in all respects worse off.
As Robert Goodin points out (quoting L.
Oppenheim’s Treatise on International Law
of 1955) “…we may treat our fellow citizens
arbitrarily according to our own discretion. To
8 I am not concerned here with the whole body of
norms of international law that apply to migrants, but
with an ideal typic contrast between international,
multinational and transnational perspectives. The
actual development of international law in this area has
incorporated many concerns that are best accounted
for from a transnational perspective.
Rainer Bauböck
aliens within our national territory, however,
we must afford their persons and property
protection in accordance with ordinary
standards of international law...” (Goodin
1988: 669).9 In an international perspective
on migration the lack of internal standards
of equality will, however, justify extensive
discrimination of foreign residents in all
areas where rights require positive provision
of benefits by the state rather than non-
interference with individual liberties.
Second, because the immigrants’ status
remains defined by their foreign nationality
their right to stay is always conditional.
Only citizens have an unconditional right of
residence in their country and of (re)-admission
after a stay abroad. Foreign nationals remain
guests who may always be asked to leave and
who have no right to return.
Third, from an international perspective
states cannot be obliged to admit immigrants
to their citizenship. According to article
1 of the 1930 The Hague Convention on
Certain Questions Relating to the Conflict
of Nationality Laws it is for each State to
determine under its own law who are its
nationals. Because immigrants are seen as
owing loyalty to a foreign sovereign, the host
society is likely to regard naturalization as a
discretionary decision of the authorities rather
than a subjective entitlement of the applicant.
From an international perspective the freedom
of states to determine their own rules of
membership is not constrained by subjective
rights of applicants, but by the duty to avoid
conflicts with other states. This implies that
no state should impose its citizenship on a
foreign national through automatic acquisition
and that all states should avoid the emergence
of multiple nationality.
9 For example, under international law they enjoy
stronger protection against expropriation without
compensation.
115
An international relations perspective
on migration allows to minimize the
impact of migration on conceptions and
rules of citizenship by maximizing state
sovereignty in this area. The main concern
is to regulate conflicts between territorial
sovereignty, which turns foreign nationals
into subjects, and duties of allegiance that
they have towards their states of origin. Such
conflicts are most easily resolved if states
retain a clear distinction between the rights of
foreign nationals and citizens, if they exercise
strict control over transitions from one status
to the other, and if they attempt to reduce
multiple rights, obligations and memberships
that migrants may hold simultaneously in the
sending state and in the host country.
4. Multinational relations – nationalist
perspectives
Regarding migration from a multinational
perspective takes us into a quite different
field, away from international law and into
discourses about multiculturalism. The picture
that emerges is a transformation of receiving
societies from homogenous nations into
multinational states through immigration.
From the same point of view sending societies
are seen as national homelands of external
minorities that may be instrumentalized for
projects of extra-territorial nation-building.
We are here concerned with how
migration affects not merely the cultural
makeup of a society, but the imagined
political community. Societies of immigration
are generally multicultural in the sense of
being composed of various (and often
overlapping) groups characterized by
particular ethnic,linguistic or religious
identities. In a multinational perspective the
native population and immigrants of different
116 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives
origins form also distinct (and generally
non-overlapping) political communities.
In this view immigrants are not essentially
different from historic minorities (such as the
German speaking population of South Tyrol
or the Hungarian minorities in Rumania
and Slovakia) who claim political autonomy
within the state where they live and receive
protection from abroad as co-nationals of an
external homeland.
In contrast with the international and
transnational views of migration, the
multinational one is rarely defended as a positive
idea. Some proponents of multiculturalism
have occasionally denied that migrants should
have lesser claims to collective rights than
historic national minorities.10 In most cases,
however, blurring this distinction has served
the opposite purpose of denouncing the
dangers of multiculturalism from a nationalist
point of view. Liberal as well as conservative
critics have described multicultural policies
for immigrant communities as steps leading to
a ‘balkanisation’ of society, i.e. as generating
a dynamic of ethnic hostilities that could
eventually culminate in the break-up of the
state into separate polities. However, as Will
Kymlicka (1998: 40-59) has pointed out, the
programmes targeted by these polemics were
generally designed to integrate immigrant
minorities by making mainstream institutions
more responsive towards their cultural
backgrounds. Some of these policies might
be reasonably criticized as freezing ethnic
identities. But bilingual education and ballots,
a revision of history and literature curricula
to include immigrant minority traditions, or
public subsidies for cultural activities and
festivals certainly do not contribute to the
10 A collection of arguments concerning this distinction
can be found in contributions by Joseph Carens
(1997), Iris Young (1997), Bhikhu Parekh (1997)
and Will Kymlicka (1997) to a special issue of the
journal Constellations. For my own view see Bauböck
(2001b).
formation of separate and self-governing
immigrant minorities.
In contemporary liberal democracies
the critique that multicultural policies of
immigrant integration produce new national
minorities who are loyal towards foreign
states is a polemical exaggeration that is not
backed by much empirical evidence. The
transformation of immigrant minorities into
distinct national communities cannot be ruled
out a priori. But it is important to understand
in which contexts such a development is
possible or likely to occur.
A first scenario is colonial settlement.
European settlers in the Americas, in Australia
and New Zealand, in South Africa and Israel
established not only their particular culture
but also their own political communities that
excluded the native population. The states
that emerged from this form of conquest by
settlement were (with the possible exception of
New Zealand) not constructed as multinational
polities because indigenous peoples were
generally not respected as distinct nations
with an ongoing right to self-government
within their traditional territories. In the US
and Canada the gradual extension of equal
citizenship to these populations in the 20th
century was accompanied by attempts to
dismantle the remnants of political autonomy
in indigenous reservations. However,
struggles for indigenous self-determination
have reversed this long- term trend and have
led in our time to multinational patterns of
recognition.
A second scenario, which might
eventually generate multinational relations,
is dependent immigration that remains
fully segregated from the dominant society.
If a receiving society accepts permanent
immigrant settlement in a separate part of the
territory while blocking cultural assimilation
and political integration across generations,
Rainer Bauböck
then immigrant enclaves may eventually find
themselves in the same position as historic
minorities who have formed in response to
nation- building processes that excluded
their elites and identities. This scenario is,
however, a highly improbable one because
it requires not only territorial and/or cultural
segregation between native and immigrant
groups over several generations, but also
access of the latter to cultural and economic
resources for minority nation-building. As
the situation of immigrant workers in the
Arab Gulf states illustrates, a permanent
segregation of minorities of immigrant origin
goes mostly hand in hand with their social and
political disempowerment, which prevents
any challenge to the hegemonic conception
of national identity. Counter-examples
that confirm the rule are the Chinese origin
population of Singapore or the Indian origin
population of Fiji (Carens 2000, chapter 9).
Politically powerless immigrants, who had
been brought into a colonial ‘plural society’
as traders or indentured labourers, became
economically more prosperous than the
indigenous population and were sufficiently
numerous to claim political dominance or
power-sharing after independence.
A third and more common phenomenon in
contemporary western societies are diaspora
minorities who maintain a strong national
identity and aspiration for self-government
across several generations of exile. Homeland
nation-building projects by globally dispersed
ethnic communities have given the originally
religious meaning of the term diaspora a new
significance (Cohen 1997). There are today
not only Jewish and Armenian diasporas,
but also Palestinian, Kurdish or Albanian
ones that can be mobilized for nationalist
causes and conflicts in ‘home countries’
where many of them they have never
lived. Diasporic identities, whether they are
117
a permanent characteristic of a group or a
temporary response to a crisis, are primarily
sustained by unfinished nation-building
projects outside the host society. Just as social
segregation in the receiving society, they may
slow down the general pattern of immigrant
integration in liberal democracies. However,
political integration and diaspora politics are
not necessarily incompatible with each other.
The American-Cuban community in South
Florida mobilizes their clout as US voters in
order to influence their host country’s policies
towards their state of origin. More generally,
the external orientation of these nationalist
diasporas means that they will hardly challenge
the established conception of citizenship
within the receiving state. Unlike national
minorities they do not seek political autonomy
and recognition as a constituent nation within
a multinational polity. The growth of diaspora
nationalism is therefore properly described as a
transnational phenomenon, as a strengthening
of links and overlapping membership between
separate polities rather than as a multinational
transformation from within.
All three scenarios that account for the
persistence of distinct national identities among
populations of immigrant origin demonstrate
that a multinational view of immigration in
liberal democracies is misguided. Immigrants
do not arrive as conquerors and settlers,
they are not fully segregated from the native
population, and the diasporic identities of
some communities do not support claims for
self- government within the receiving state.
Nevertheless, a multinational interpretation
of the immigrant experience has a strong
presence in political and media discourses.
In receiving societies this perspective may
result in three different nationalist approaches
to integration: First, a racist discourse on the
118 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives
danger of “Überfremdung”,11 the swamping
of host nations by immigrant cultures.
Immigrants are perceived as representing
alien nations whose intermingling with the
host nation should be prevented by stopping
new entries, enforcing return and by keeping
them segregated while they stay. Second, a
culturalist discourse on the need for geographic
dispersal and cultural assimilation as the
precondition for political integration. In this
view, distinct national identities of immigrants
are not immutably given by their origins
and descent, but they will be consolidated if
immigrants form their own communities and
maintain their cultural traditions. Third, a
liberal discourse that promotes a civic national
identity that can be shared by populations of
native and immigrant origin. Immigrants are
free to maintain distinct cultural and ethnic
identities as long as they accept that these
will not be promoted through state-sponsored
programs of multiculturalism, but they are
expected to abandon all political loyalties that
tie them to their nations of origin.
Although it is rather easy to rank these
three responses to the perceived dangers of
multinationalism in societies of immigration
according to their compatibility with liberal
democratic principles, I will argue in the
next section that even the civic nationalist
argument is in certain aspects empirically
mistaken and normatively misguided and
needs to be extended towards a transnational
perspective.
Depending on how sending countries
define their national identities and projects,
their governments, too, take different attitudes
towards emigrants. On the one hand, they
11 The term is untranslatable. Literally it means ‘over-
alienation’. It was part of the standard repertoire of
National Socialist discourses on ethnic minorities
and has recently re-emerged in the anti-foreigner
campaigns of the Austrian Freedom Party.
may regard them as lost populations for the
national cause. The very act of leaving
your country in need is sometimes
stigmatized as treason. More frequently,
voluntary expatriation through the acquisition
of a foreign citizenship are condemned as a
disloyalty that puts the emigrant or refugee
beyond the pale of national community.
On the other hand, most sending countries
try to retain their emigrant populations. Some
consider nationality acquired through descent
as a quasi-racial marker of origin that cannot
be changed. Others have a more voluntaristic
view of citizenship but uphold the old
doctrine of perpetual allegiance. While they
may deprive emigrants, whom they accuse of
treason, of their nationality, they do not allow
for a voluntary renunciation of nationality.
Still others permit individual opting opt out
through naturalization abroad, but let those
who don’t transmit their citizenship to their
children and even to their grandchildren born
abroad.
States exposed to large-scale emigration
are not merely concerned how to retain the
legal ties and loyalty of their emigrants so
as to prevent a demographic shrinking of the
nation, they are also generally interested in
using the emigrants for their own purposes.
Emigration can be an asset in two ways: first,
by contributing to economic development
in the sending country through the flow of
remittances from emigrants while they live
abroad and through their upgraded skills and
investment capital when they return; second,
if an emigrant community promotes trade,
cultural and political interests of the sending
state in the host society. The first strategy
relies on temporary emigration. This is
obvious if the goal is to induce successful
emigrants to return in order to invest their
savings and their human capital. But the
same is true for remittances. In order to keep
Rainer Bauböck
them flowing the sending country must be
interested in delaying family reunification
and naturalization in the receiving state. The
second goal assumes, however, permanent
settlement and integration abroad. When
emigrants turn from low skilled workers into
self-employed businessmen they can open
markets in the receiving country for consumer
goods produced in the sending state. And they
can influence the foreign policy of their host
state towards their country of origin once
they have become voting citizens with their
own representatives in mainstream parties,
parliaments and high public office.
These considerations should make
it evident that, just as there is there is no
realistic scenario for transforming immigrant
into national minorities, so there is also little
danger that sending states will mobilize
their emigrants as a nationalist irredenta that
threatens the integrity of the receiving polity.
In the context of labour and refugee migration
from poorer states into wealthy democracies
the former will be either interested in keeping
migration temporary and encouraging return,
or they will promote the economic and political
integration of their nationals in order to
maximize these emigrants’ clout as mediators
and lobbies for the sending state’s concerns.
Neither interest would be promoted by the
transformation of the sending society into a
multinational state with political autonomy
for immigrant minorities. If the sending state
has an autocratic government that is hostile
towards a democratic receiving country it
may be able to smuggle in spies or terrorists
but will in most cases lose control over its
emigrants and refugees. Large immigrant
communities are much more likely to be
influenced by the democratic habits of the
receiving country than by non- democratic
traditions of sending states.
The case of Mexican emigration to the
US is illustrative in this regard. While for a
119
long time emigrants had been regarded with
suspicion as people who had abandoned their
homeland and who had adopted US American
attitudes and life styles, more recently they
have been hailed as heroes who help to
build a Mexican global nation (Smith 2001).
However, the paradox hidden behind this
rhetoric is that such nation-building abroad
requires promoting immigrant integration
into the host nation. This circle can only be
squared from a transnational perspective
that does not regard political affiliations to
independent states as mutually incompatible.
Mexico has recently taken a step in this
direction by allowing emigrants to retain their
nationality of origin when they naturalize
abroad (Ramirez 2000). Similar changes
of policy have occurred in Turkey, from
where the largest contingent of immigrants
in Western Europe originates (Østergaard-
Nielsen 2001).
5. Transnational citizenship in receiving
countries
From a transnational perspective,
migration connects sending and receiving
societies not only through economic flows
and cultural exchange, but generates
overlapping boundaries of membership. This
condition of belonging simultaneously to two
societies organized as independent states is
reflected in migrants’ subjective experiences
and creates opportunities but also burdens.
The opportunities will be restricted and the
burdens will be heavy if the condition is not
recognized by the states concerned.
Recognizing the condition of migrant
transnationalism means, however, not merely
making concessions to a particular group,
but questioning the very foundations of
traditional conceptions of citizenship as an
exclusive membership in a single political
120 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives
community. Combined with a multinational
conception of federalism, a transnational
conception of citizenship contributes to
redefining the boundaries of democratic
community in response to the dual challenge
of globalization and identity struggles. The
theory of multinational federalism addresses
the problems of devolving power and
membership in multinational states and of
aggregating them at the supranational level,
while a theory of political transnationalism
examines how lateral linkages between
political communities generate new rules
for coordinating power and allocating
membership between states. The former theory
envisages a multiplication of levels of nested
self-government and the latter a progressive
blurring of boundaries that distinguish the
inside of a political community from the
outside.
In the sociological and anthropological
literature the relevance of migrant
transnationalism is still under dispute. As
long as we focus only on changing patterns
of activities and identities among migrants
there are two reasonable doubts (Portes 2001:
182-4). The first is whether the phenomenon
of transnationalism is really so novel that it
justifies introducing a new term. Historical
studies of population movement within Europe
or from Europe to the Americas have revealed
patterns of circulatory migration and homeland
oriented activities that are quite similar to
contemporary transnational phenomena. The
other doubt is that transnationalism, then as
now, may be merely a passing stage in a longer
process of settlement and integration. Not even
all first-generation immigrants are engaged in
transnational activities. And unless second
and third generations of migrant origin have
been raised within a diasporic community, the
term will no longer apply to them.
I do not want to enter this ongoing
debate about the sociological relevance of
migrant transnationalism. My point is that
even if both objections were granted, this
would not undermine the claim that we are
witnessing a transnational transformation of
political communities and their conceptions
of membership. First, as I have explained
in the introduction, the impact of
transnational practices on conceptions of
political community depends on the normative
sensitivity of the latter. Until well after World
War II mainstream liberalism defended the
need for nationally homogenous polities as
a precondition for freedom and democracy12
and generally ignored the claims of national or
immigrant minorities to special recognition.
Second, even if transnationalism is merely
a transient stage in an intergenerational path
of integration of immigrant communities,
ongoing immigration from diverse origins
may still bring about permanent changes
in the structure of political community.
Given their normative commitments
democratic societies that have been the
destination of migration flows over several
generations must rethink their conceptions of
membership even if each immigrant cohort
reproduces a standard cycle of integration
and assimilation.
What are then the main implications of
a transnational perspective on migration for
the receiving country’s citizenship? In
which way do they go beyond standard
liberal norms of inclusion? Drawing on the
discussion so far we can sum up these liberal
norms in three points: foreign residents must
be protected by universal human rights; after
a certain time of legal residence they must
be given opportunities to naturalize; and the
public conception of national unity should
12 The classic statement is J.S.Mill’s chapter on
nationality in his Considerations on Representative
Government (Mill 1972: 391-98.)
Rainer Bauböck
be civic rather than ethnic so that immigrants
of whatever origin can be recognized as full
members. Each of these requirements can
be argued from a liberal interpretation of the
international and multinational perspectives
on migration; none refers to transnational
affiliations.
The added value of a transnational
conception of citizenship can be shown by
considering how it would extend each of the
three minimal liberal norms. First, instead of
merely offering migrants protection of their
human rights it would establish a presumptive
equality of rights for citizens and permanent
resident foreign nationals. Legal distinctions
between citizens and permanent foreign
nationals are not necessarily illegitimate, but
should be seen as suspicious so that there is in
each case a burden of justification. This norm
of equality between citizens and ‘denizens’
(Hammar 1990) is transnational insofar as
it blurs the boundary that separates non-
citizens from formal members of the
polity. Second, it is not enough to allow
immigrants to change their nationality.
Naturalization should be seen as an individual
entitlement that does not require renunciation
of a previously held nationality. Multiple
nationality is a formal legal expression of
transnational citizenship. And an individual
right of admission to citizenship opens the
boundaries of the political community so that
it no longer operates like a club that selects its
members according to its own interests and
discretion or like a family that admits only its
own kin. In Michael Walzer’s set of analogies
(Walzer 1983: 35-42) the polity becomes
instead more like an open neighbourhood
where everybody who lives in the area has a
right to join the assemblies that take decisions
for the community. Third, a transnational
conception goes beyond civic nationalism in
providing arguments for a more robust version
121
of multiculturalism. The main difference with
mainstream liberalism is not so much about
recognizing certain cultural minority rights
for immigrant communities, but about the
need to transform the public culture of the
society in response to immigration. Instead
of pretending that liberal democracies can
be neutral towards linguistic difference and
historic collective identities, they should
provide for multilingual public services and
rewrite their public histories so that they
include the collective memories and myths of
immigrant communities (Bauböck 1998b).
Such norms are not yet prescriptions for
specific policies. They need to be interpreted
and certain interpretations may conflict with
each other or with other values and principles
of liberal democracy. Let me illustrate this
by discussing several objections to the first
two norms I have suggested. (I will not
address here the broad question of how a
transnational perspective contributes to the
debate about multiculturalism.) One type of
objection focuses on what appears to be a
special privilege of immigrants and thus a
discrimination of native citizens. The balance
of rights and duties can be tilted towards
immigrants in two different ways: either
by giving them equal rights but exempting
them from certain legal obligations, or
by allowing them to accumulate rights
from different citizenships which are not
available to singular citizens. Another
characteristic objection concerns the balance
between rights of migrants and interests of
the receiving polity. Granting full rights to
migrants is seen to undermine the significance
of membership as well as state interests in an
exclusive loyalty of citizens.
I will illustrate this debate by discussing
four questions: First, do equal rights not
also imply equal obligations? Can receiving
122 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives
states then draft foreign residents for military
service?13 Second, must full equality include
voting rights at all levels of representative
democracy? Third, if the answer is yes, will
this not devalue the status of citizenship
and deprive immigrants of any incentive to
naturalize? Fourth, will dual nationality
not lead to cumulative rights and dubious
loyalties? These are difficult questions and
all I can do in this limited space is suggest
a set of responses that I think are defensible
without being able to show in much detail
how I would defend them.
To the first question my answer would
be plainly no. Equal rights of citizenship do
not imply equal obligations. There cannot be
an equal obligation for the rich and poor to
pay taxes and there have never been equal
obligations for all citizens (independent of sex
and age) to do military service. Inequalities of
rights and inequalities of obligations need to
be justified independently, each with regard
to the specific capacities, resources, needs
and commitments that are at stake in the
distribution of particular social goods. The
power of a state to oblige its citizens to risk
their lives for the defence of their country
presupposes that the individuals who are
so obliged must have very good reasons to
regard it as their country. This presupposition
is reasonable for native citizens who have
grown up in this country, but it is unreasonable
for first generation immigrants who have
merely resided there for some time. Duties of
military service should therefore be imposed
only on those who have voluntarily accepted
them by applying for naturalization.14
13 In the US permanent resident aliens are obliged to
serve in the army when there is a general draft.
14 The same objection would also apply to proposals
for an automatic ius domicili, i.e. the naturalization
of foreigners after a certain time of residence without
asking for their consent. Rut Rubio-Marín (2001)
has recently defended this idea by suggesting that
receiving societies have a strong interest in inclusive
To the second question whether permanent
residents must be given full voting rights my
answer is also no, but this no is a weaker one.
On the one hand, a receiving state that grants
foreign nationals a strong entitlement to
naturalize after, say, no more than five years
of residence cannot be said to exclude them
from democratic representation. Moreover, if
immigrants enjoy the same rights as citizens
with the single exception of the national
franchise, then registering to be naturalized is
not much different from entering one’s name
into a voters’ register. Both express a desire to
participate in the democratic process. And a
receiving society may reasonably expect that
immigrants take this effort of stating their
desire to become fully participating members
of the polity. On the other hand, I cannot
see why states like New Zealand or the UK
that grant foreign residents quite extensive
voting rights at the national level should be
condemned for this. Extending the franchise
in this way does not harm any legitimate
interests of native citizens (because there is
no legitimate interest to exclude immigrants
from voting). And the symbolic act of
naturalization may well be replaced by the act
of registering to vote.
This brings us to the third question whether
full equality will not devaluate citizenship
by removing incentives for naturalization.
This frequently heard objection would
support much stronger inequality than merely
with regard to voting rights. Because each
individual vote has only a marginal impact
on the outcome of elections, there are few
instrumental incentives to naturalize just in
order to vote. So maybe one should instead
and equal citizenship and that migrants have no
reason to object inclusion as long as they can retain
their previous nationality. In my view, however,
migrants’ right to retain or renounce a nationality of
origin is quite independent of their right to accept, or
decline, the offer to become citizens of the receiving
polity.
Rainer Bauböck
deprive immigrants of welfare benefits or
rights to family reunification in order to
encourage them to naturalize? This argument
reveals a deep ambiguity about the value of
citizenship. Promoting naturalization by
increasing its instrumental value in terms
of individual benefits undermines the intrinsic
value of citizenship as membership in a
political community. If we want immigrants
to choose citizenship out of a sense of
belonging and a desire to participate, then we
must grant them equal rights already before
naturalization (with the sole exception of the
right to participate in elections). Doing so
will probably reduce the numbers of those
who become full citizens. European Union
citizens living in other member states of the
Union have very low rates of naturalization
because the extra benefits – even with regard to
political participation – are minimal. I believe
that democratic societies should accept this
outcome because it reflects different voluntary
commitments that result from different
degrees of transnational affiliations.
Similar reasons are relevant for answering
the fourth question about the toleration
of dual citizenship – not merely when it is
acquired at birth but also when immigrants
wants to retain their previous nationality after
naturalization. Dual nationality may lead to
certain conflicts between incompatible legal
norms or cumulative rights and obligations.
States take four different attitudes towards
dual nationality and each one leads to
a different approach for resolving such
conflicts. They can impose a requirement of
exclusive loyalty, which rules out holding
another citizenship, or of primary loyalty,
which tolerates a second citizenship but
insists that it will be overridden whenever
there is a conflict of norms. They may attach
effective nationality to residence and regard
a second nationality as dormant as long as
the individual resides in the country, or they
123
accept active dual nationality, which implies
that external and internal citizenships may be
simultaneously relevant.The requirement of
exclusive loyalty results from a Hobbesian
version of the international relations
perspective. It is inadequate not only because
it ignores the social and political reality of
migrant transnationalism, but also because
it can only be enforced in naturalization
and does nothing to address legal conflicts
that emerge for the increasing number of
dual nationals by birth. When naturalizing
in the US immigrants must swear an oath
of allegiance by which they “absolutely and
entirely renounce and abjure all allegiance and
fidelity to any foreign prince, potentate, state
or sovereignty, of whom or which [they] have
heretofore been a subject or citizen”. Although
this formula seems to demand exclusive
loyalty, the de facto requirement is primary
loyalty instead. The US authorities generally
ignore when naturalized citizens hold on to a
second citizenship based on an understanding
that they will put their obligations towards the
US always above those to other states. This
rule suffers from one grave deficiency: it fails
to meet the Kantian categorical imperative.
A principle of primary loyalty cannot be
defended as a rule of international law, which
would apply equally to all states, and it does
nothing to resolve conflicts of loyalty towards
the two particular states involved in an
individual’s dual nationality.15
The interpretation that an external
citizenship is dormant makes more sense.
States are territorial monopolies of legislation
and most active rights and obligations of
citizens result from residence in a state’s
territory. Therefore, as a general rule, the
citizenship of residence takes priority over a
second external citizenship. However, it would
15 One might specify the principle so that the last
nationality acquired always overrides earlier ones.
This would be a universalizable rule, but I cannot think
of good arguments to support it.
124 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives
be wrong to regard the second citizenship as
simply inexistent. There is one essential
right of external citizenship that remains
active. This is right to be admitted into the
other state’s territory. Dual nationality, even in
its dormant mode, amounts thus to a right of
free movement between two states. Moreover,
dual nationals may actively use those rights of
external citizenship that do not conflict with
their obligations towards their state of present
residence, for example, by casting absentee
votes in elections in the other country. There
are other good reasons for accepting that two
citizenships can be simultaneously active.
Under the rule of dormant second nationality
one of the main disadvantages for migrants is
that they lose diplomatic protection through
their external citizenship. This is especially
relevant for refugees who often have not been
released from their citizenship of origin and
risk being arrested when they travel to see
their relatives back home.
Yet state interests may also set some
reasonable limits for the accumulation of rights
from dual nationality. From the perspective
of democratic legitimacy dual voting should
not be seen as a problem. As long as two
jurisdictions are independent, an individual
voting in both will still be counted only once
in each election. Different considerations
apply, however, to the right of eligibility. The
possibility that a dual national may hold an
elective or other high public office in two
states simultaneously cannot be easily
reconciled with the idea of democratic
representation and accountability.16
16 The same principles of democratic representation
lead to somewhat different conclusion for multiple
membership within nested federal polities. As far
as horizontal relations between constitutive units
are concerned, federal constitutions must not only
prohibit multiple office holding, but also multiple voting.
In vertical relations between constitutive units and the
federal polity everybody is a ‘dual citizen’ and has
multiple votes in local, regional and federal elections.
Multiple office-holding at various levels of federation
is sometimes restricted, but it may often serve as
Finally, states should also refrain
from devaluing citizenship by selling it to
individuals who have no social ties to the
country. Some Caribbean island states offer
second passports to anybody who is willing
to pay or invest a substantial sum of money.
Italy and Japan have introduced rules that
allow even third generation descendants of
emigrants in Latin America to “retrieve”
the nationality of their ancestors. States ought
to respect the basic rule established in the 1955
Nottebohm case by the International Court of
Justice according to which nationality should
reflect a genuine link between the individual
and the state of citizenship.17 Individuals will
only rarely have genuine links to more than
two states, a toleration of dual nationality
need therefore not imply opening the gates
for an unlimited proliferation of multiple
nationalities.
6. Transnational ties with sending
countries: the case for external
citizenship18
Let us now shift our attention from the
receiving state towards the sending one. Nearly
all political theory debates on transformations
of citizenship in contexts of migration have
exclusively focused on host societies and
questions of immigrant incorporation. A
transnational approach draws sending states
into the picture not only as societies to which
immigrants may retain ongoing ties, but
an mechanism that integrates the representatives of
constitutive units into schemes of power-sharing in
federal governments.
17 Liechtenstein v. Guatemala, 1955, International Court
of Justice 4, 22-23.
18 Several paragraphs in this section have been
adapted from a comment written for a workshop on
Transnational Migration: Comparative Perspectives,
organized by the International Migration Program
of the Social Science Research Council, the
Transnational Communities Programme of the
Economic and Social Research Council and the
Center for Migration and Development at Princeton
University in July 2001 at Princeton University.
Rainer Bauböck
also as agents and as arenas within which
the status of emigrants is negotiated. Their
policies should be critically examined using
the same normative standards as those that
guide our judgements in receiving countries.
It may be particularly appropriate to raise
this point in a conference on migration in the
Mediterranean region, whose northern shores
have in recent times been both sending and
receiving areas of substantial migration. All I
will be able to present here is a very brief and
tentative sketch of some issues that have been
neglected so far.
In my earlier discussion of the multinational
perspective I have criticized the common
fear in receiving countries that immigrants’
identities are so firmly rooted in their origins
that they will form distinct national minorities
who can be easily manipulated from abroad.
The same critique applies also to sending
countries whose rhetoric about ‘external
nation-building’ nourishes such anxieties. I within the territory of another sovereign.20
have attempted to show that such claims
are in fact self- contradictory because only
economically and politically well-integrated
immigrants can serve as a lobby that promotes
the interests of the sending state vis-à-vis the
host country. This leaves open the question
what kind of status, rights and public
identities should be attributed to emigrants
by the country of origin. I will set aside the
important question how to justify special
protection for co-ethnic minorities of emigrant
descent or special privileges of “return” of
individuals who are neither formal citizens
nor have themselves emigrated, but are seen
to “belong” to the nation because they share an
ethnic, religious or linguistic identity with the
majority population (Thränhardt 2000). Let
me focus instead only on the external rights
of those who possess the citizenship of their
country of origin. I have already mentioned,
125
and defended diplomatic protection and their
right to return and have criticized countries
that refuse voluntary expatriation or allow for
the transmission of a foreign nationality to
third and later generations.
Assuming then that no emigrant holds
a citizenship of origin against her will and
that only those who are linked to this country
through genuine ties can hold it, what should
be the rights that external citizens can exercise
within that polity? Rights to hold or inherit
property will be relatively uncontroversial;
social welfare benefits should generally be
tied to residence and employment and will
thus be irrelevant except for commuters.19
The most interesting issue are external
voting rights. I have argued that these do
not generally pose a problem of democratic
legitimacy for the receiving society, although
the multinational perspective looms large in
public debates and nourishes worries about
foreign states conducting election campaigns
Assessing whether states ought to grant such
rights to emigrants as a matter of democratic
principle is a different question.
In September 1999 Italy introduced the
right to vote from abroad and reserved 24
seats in parliament for the representation of
emigrants. Colombia has similar entitlements
for its citizens abroad. The Mexican and
Dominican governments have committed
themselves to introduce absentee ballots
(Levitt 2001:206). Austrian citizens can
cast their votes at consular offices in other
countries, but have no special representation.
Most other states require that their emigrant
19 However, migrants will be disadvantaged if the
sending and receiving state have no agreement
on social security entitlements, e.g. regulating that
times of employment in the other state will count
towards minimum contribution periods for retirement
pensions.
20 Public opinion in the US seems to be quite worried
about an eventual extension of voting rights by Mexico
to dual nationals living abroad.
126 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives
citizens travel home in order to participate in
elections.
From the perspective of theories of
democracy two basic objections can be raised
against all such rights of external political
participation. Those who take part in
collectively binding decisions and in the
election of representatives should have, first,
some ongoing involvement and, second, some
future stakes in the polity. Recent theories of
deliberative democracy have emphasized that
democratic decision-making is not about the
aggregation of isolated individual preferences
but requires a willingness to argue, to listen,
and to accept the force of better reasons
(Bohmann 1996, Benhabib 1996, Gutmann
and Thompson 1996, Dryzek 2000). These
may be somewhat idealistic assumptions, but
they provide a powerful argument against
including voters whose extra-territorial
position puts them squarely outside a national
public sphere. Instead of being exposed to
the candidates and the issues at stake, these
voters would have to make special efforts to
acquire the relevant information. The second
objection is about future involvement in the
polity. Citizens will only vote responsibly
with a view towards the implications of their
choices for the common good if they know
that they will have to bear the consequences
of the outcome. This argument is certainly
not strong enough to justify restrictions on
emigration. Liberal democracies combine the
rights of voice and exit (Hirschman 1976).
However, it is not obvious that those who
have already exited should still retain a voice
in deciding a future that will no longer be
theirs.
These are prima facie reasons for a
residential qualification of the right to
vote. (The same reasons count in favour of
voting rights for immigrants either through
extending the franchise to non-citizens or
through a right to naturalization.) I think that
these objections can be sometimes overcome
by more contextual arguments. Technologies
of information and cheap travel that have
boosted the emergence of ‘transnational
social fields’ (Faist 2000) facilitate also
the involvement of emigrants in electoral
campaigns. With satellite TV and the internet
access from abroad to first-hand information
about politics in the homeland has become
much less costly and time-consuming.
Furthermore, the few emigrants who bother to
cast their votes (especially if they have to take
an effort to travel to a consulate or to recruit
witnesses) are more likely to have acquired
the relevant information. This mechanism of
self-selection means that emigrant voters may
be no less well informed than average citizens
at home. This argument holds for isolated
groups of emigrants whose vote will anyway
make little difference. Somewhat different
considerations apply to large concentrations
of migrants from a particular sending
country in a single receiving state such as
Mexicans, Haitians and Dominicans in the
US or Turks in Germany. In such contexts,
where the emigrant vote can decide particular
outcomes, electoral campaigns can be carried
abroad and absentee voters will then be no
less exposed to candidates and issues than the
electorate at home.
Transnational networks are also relevant
for overcoming the second objection about
emigrants’ lack of stakes in the political future
of the homeland. Migrants who move back
and forth between countries of origin and
immigration, who are committed to returning,
who send remittances or invest their earnings
in their hometowns obviously have strong
interests in the future of the community and
assume a fair amount of responsibility for
the outcome of the collective decisions in
which they participate. The objection stands,
Rainer Bauböck
however, with regard to second or later
generations. While the children of immigrants
ought to be able to acquire their parents’
citizenship alongside that of their country of
birth, there is no reason to grant them voting
rights in their parents’ country of origin. As a
general rule, extra-territorial voting rights
should expire with the first generation, and
the transmission of formal membership itself
should be stopped in the third generation.
Apart from these responses to the two
basic objections one could also consider a
positive reason for emigrant voting rights.
Because most receiving countries do not
grant voting rights to foreign residents,
these populations will be deprived of any
opportunities for democratic participation
unless they can vote in their home countries.
Such an argument for an unspecified human
right of adults to a democratic vote can,
however, not exempt the receiving country
from its special obligation to give immigrants
access to its own citizenship. This illustrates
my general point that transnational rights
cannot be fully derived from universal rights
of personhood (Soysal 1994) but should
rather be understood as extensions of state-
based citizenship.
I believe that these arguments can
overcome most objections against external
voting rights from the perspective of the
integrity of the democratic process in the
sending country. Electoral participation from
abroad should be seen as permissible. I do
not think, however, that these rights must be
granted to emigrants as a basic requirement
of democratic inclusion. The main reference
point for such inclusion must be the resident
population that lives permanently in a
territorial jurisdiction. In contrast with voting
rights, diplomatic protection, re-admission
from abroad and the voluntary renunciation of
citizenship should be seen as basic elements
127
of external citizenship that all countries of
emigration ought to provide for.
7. Conclusions: Transnational or
Cosmopolitan Citizenship?
In this essay I have contrasted international
and multinational perspectives on migration
and citizenship with a transnational one.
I have argued that it is possible to choose
between these alternative views and that there
are good normative reasons to prefer the third
to the former two. However, I do not want
to overstate my case. The most plausible
approach is to regard transnational citizenship
not as a denial of the other two views, but as an
extension that starts out from their most liberal
interpretations. The institutions of democratic
states remain in many ways tied to state-based
and nation-based perspectives. The scope for
transnationalism remains constrained by the
fact that all independent states regulate the
immigration of foreign nationals and the fact
that their public institutions and identities
have always been shaped by particular nation-
building project.
Much the same can be said about
the experiences and aspirations of most
transnational migrants. Their interests remain
fundamentally tied to specific territories,
states, and nations. The great majority of
modern migrants are not nomads living in
their own deterritorialized communities that
are detached from the institutions of states and
disconnected from territorial nation-building
projects. For labour migrants and refugees
multiple memberships often mean multiple
dependency. Their precarious position as
outsiders in two political communities makes
them more vulnerable and dependent upon
protection by state institutions.
128 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives
The transnational conception of citizenship
that I have outlined falls therefore short of a
cosmopolitan vision. Instead of disconnecting
citizenship from membership in bounded
political communities, this perspective
focuses on the increasing pluralization of
memberships that results from the overlapping
of particular communities. This is still a quite
large agenda. It means that transnationalism
is not only relevant for migrant communities
but requires a transformation of the overall
conception of citizenship in both receiving
and sending polities.
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 Política Internacional - Año 3 - Número 6
Ensayo
Globalización, Deslocalización y Desigualdad.
Una Economía del Absurdo
Se quiera ver o no, la crisis de 2008 y
la recesión posterior, fueron mucho más
que la explosión de una burbuja financiera.
Representaron el colapso de un modelo de
crecimiento económico desorbitado, por la
fe absoluta en el Mercado desregulado y por
la conformación de un mundo sin fronteras
para el capital y el comercio. Un capitalismo
claramente disfuncional. Las cifras de
riqueza alcanzadas, más extraordinarias que
nunca, han convivido antes y después de
ella, con niveles de desigualdad y de pobreza
también desconocidos. La lógica, si es
que había alguna, era que la interconexión
del comercio en una auténtica economía-
mundo y el predominio de las finanzas,
podían situar la producción en una esfera
secundaria y subordinada, donde las fábricas
se redistribuyesen hacia territorios más
necesitados y con mano de obra más barata.
* Josep Burgaya es doctor en Historia Contemporánea
por la Universidad Autónoma de Barcelona y profesor
titular de la Universidad de Vic (Uvic-UCC), adscrito
a la Facultad de Empresa y Comunicación, centro
del que fue decano entre 1995 y 2002. Actualmente
imparte docencia en los grados de Periodismo y
de Comunicación Audiovisual. Ha participado en
numerosos congresos internacionales y ha realizado
estancias en varias universidades de América Latina.
Articulista de prensa, conferenciante y ensayista,
sus últimos libros publicados han sido El Estado
de bienestar y sus detractores. A propósito de los
orígenes y el cruce del modelo social europeo en
- Julio/Diciembre 2018 - Guatemala
JOSEP BURGAYA*
(Uvic-UCC) España
Un levantamiento de la marea económica
que debía revertir en beneficio de todos y
promover el desarrollo económico allí donde
aún no había llegado, y que ha terminado
por acentuar la explotación de la población
más pobre de los países periféricos y ha
disminuido las condiciones y perspectivas de
futuro de amplias capas de población sumidas
en la precariedad en los países occidentales.
Aunque los beneficiarios de este proceso
fallido pretendan que la crisis sólo ha sido un
cisne negro, tras el cual estamos volviendo a
la senda del crecimiento, probablemente nada
es ni volverá a ser como antes. Se impone el
final de un ciclo y un cambio de paradigma
económico, social y político. El modelo
de producción y consumo ha devenido
claramente insostenible.
Jamás la capacidad productiva de
tiempos de crisis (Octaedro, 2013) y La Economía
del Absurdo. Cuando comprar más barato contribuye
a quedarse sin trabajo (Deusto, 2015), galardonado
este último con el Premio Joan Fuster de Ensayo.
También ha publica Adiós a la soberanía política. Los
Tratados de nueva generación (TTP, TTIP, CETA,
TISA...) y qué significan para nosotros (Ediciones
Invisibles, 2017), y el último es La política, a pesar
de todo. De consumidores a ciudadanos (Eumo,
2019) Este ensayo fue presentado como ponencia
en un Seminario del Centro Avanzado de Estudios
Multidisciplinarios (CEAM) de la Universidad de
Brasilia celebrado en marzo del 2019 en esa ciudad.
132 Globalización, Deslocalización y Desigualdad. Una Economía del Absurdo
la humanidad había llegado a la que
ahora poseemos. El viejo mito de conseguir
la suficiencia productiva y acabar con la
escasez hace ya unas décadas que se alcanzó.
El maquinismo, el desarrollo tecnológico
avanzando en proporciones geométricas, nos
ha dado la posibilidad de sostener dentro
de los límites de la dignidad a la totalidad
de una población que se ha multiplicado por
diez en los dos últimos siglos. Sin embargo,
la teoría económica, las estructuras sociales,
el pensamiento político y los valores morales
adolecen de haberse desarrollado solo en
proporciones aritméticas. Nunca hubo
tampoco en la historia de la humanidad tanta
gente pobre y excluida socialmente. Miles de
millones de personas sobreviven por debajo de
los límites de la pobreza, y el hambre continúa
siendo la principal causa de mortalidad del
planeta. En nuestro mundo, como nunca
en la historia, conviven en un contraste brutal
niveles de riqueza sin par, con miseria digna
de otros siglos, o peor.
De hecho, la paradoja es que los países
más pobres son ahora los que concentran la
industria, si exceptuamos el mantenimiento
del concepto de pobreza más tradicional en
algunas zonas de África. Desde que
el mundo occidental apostó por la
deslocalización industrial –también de los
servicios buscando condiciones de producción
low-cost, industrialización y desarrollo
económico y social han dejado de ir de la mano.
Industrialismo subordinado y dependiente de
las Zonas de Procesamiento de Exportaciones
asiáticas va ligado a las condiciones de vida
más extremas, aunque el trabajo sea industrial
y no la pobreza de tipo agrícola tradicional. El
trabajo puede que continúe siendo condición
para el sostenimiento personal, pero no es ni
en el primer mundo ni en el último, garantía
de salida de la pobreza y de la precariedad.
De hecho, la falta de trabajo y la pérdida de
seguridades relacionadas con él es lo que
pervierte las otrora relativamente igualitarias
sociedades occidentales. El trabajo ha
devenido un bien escaso y mal remunerado,
y los niveles de renta medios han caído
y continúan haciéndolo, generando una
disparidad económica que está triturando
la cohesión social y el consenso sobre el que
se sostuvo el Estado de bienestar y el modelo
social europeo.
Los niveles exagerados de desigualdad
corroen la sociedad y dinamitan los puentes
sobre los que se habían construido los
consensos sociales e intergeneracionales.
Parece como si la caída del muro de Berlín
hubiese desencadenado al capitalismo, en
el cual las clases dominantes hubieran
optado por dinamitar las concesiones que
habían puesto coto a la desigualdad, desde
los años treinta del siglo pasado en nombre
de la estabilidad y la seguridad, toda vez
que los trabajadores poseían una cierta
capacidad de intimidación. La prosperidad y
bienestar colectivo que proporcionaron estos
equilibrios, pero como la intención última de
ciertos intereses aliados con cierta academia
económica y ciertos proyectos políticos
abundaron para ir –evolucionar no sería-
hacía un mundo más individualista y con
el mercado liberado de las constricciones
del Estado. Los desajustes económicos y
financieros, así como los efectos sociales
y la levedad de la política, resultan bastante
evidentes en las dos primeras décadas
de este milenio. Con la globalización, el
desenpoderamiento del Estado y el predominio
del individualismo más extremo y la codicia
más voraz como valores supremos, hemos
evolucionado hacia formas económicas y
sociales que, además de ser profundamente
injustas, nos llevan al colapso después de
un itinerario destructivo en una carrera sin
Josep Burgaya
sentido hacia los límites de lo mínimo.
Estamos en un mundo con políticos, los
cuales en su mayoría atraen las iras de una
ciudadanía defraudada y desnortada, pero sin
política, si entendemos esta como el espacio
de resolución de los grandes conflictos y
problemáticas planteadas, como el ámbito
en el que se dan curso a las prioridades
estratégicas de lo colectivo en detrimento
de la inmediatez de lo que es puramente
individual. El mundo del comercio, la
producción y las finanzas globalizadas tiene
muchas dificultades para casar con un mundo
político preferentemente institucionalizado
en el ámbito geográfico y mental de los
Estados-nación. Los grandes temas que tiene
la humanidad planteada tienen un abasto
que excede en mucho las posibilidades
de resolución de los estados, y no se ha
desarrollado un sistema de gobernanza
global adecuado para asumir los retos del
calentamiento global, los grandes conflictos
bélicos que más allá de sus formalismos
tienen su punto de arranque en la desigualdad
o el establecimiento de sistemas fiscales
armonizados y que eviten la competencia
desleal en el momento de dejar de pagar
impuestos. Las condicionalidades de las
grandes instituciones internacionales como
el Fondo Monetario Internacional, el Banco
Mundial, La Organización Internacional de
Comercio e incluso de la Unión Europea,
inducen desde hace décadas y no parecen
dispuestas a mudar en su enfoque, a una
desregulación, a un no intervencionismo que
ha tornado la función política en desarmada e
irrelevante.
La política institucionalizada se
ha resignado a ser un dios menor, aun
manteniendo el rango y las formulaciones
más bien folclóricas y superadas de antaño. La
crisis de la política es previa y va más allá
133
del descontento y frustración que puede
haber generado la crisis económica. Existe un
problema de credibilidad en las formas y en
el fondo, donde lógicamente los numerosos
casos de corrupción, conflictos de intereses
y puertas giratorias no han ayudado.
Como tampoco ayuda la percepción que
el discurso más antiestatista de las élites va
ligado a que el estado proteja y dé cobijo a
sus intereses. El dinero público para evitar la
quiebra de las finanzas sería un buen ejemplo
de ello. ¡Vicios privados, públicas virtudes!,
o como las ganancias particulares se tornan
en socialización de las pérdidas, asumidas
y esto no deja de ser una ironía, con los
ingresos fiscales provenientes mayormente
de las rentas del trabajo, en una especie de
redistribución de riqueza en sentido inverso.
Hace tiempo ya que fuimos cediendo nuestros
derechos de soberanía ciudadana con la
compensación de ir adquiriendo un rol de
consumidores compulsivos, no tanto porqué
nuestra renta lo hiciera posible, sino por la
trampa de una insostenible facilidad para el
endeudamiento. No nos engañemos, la última
crisis no fue de tipo cíclico ni convencional,
y algunos dígitos en positivo en el PIB no nos
van a evitar estar al final de una época y tener
que cambiar el paradigma. Ni el crecimiento
económico en términos antiguos va a evitar
nuestra creciente deriva hacia la precariedad
y la pobreza.
El mundo hacia el que hemos evolucionado,
no ha sido el resultado de la acción conspirativa
de los plutócratas del 1%, ni de que el mundo
esté gobernado exclusivamente por las
corporaciones. Determinadas primacías se
han producido de manera escrupulosamente
democrática. Aunque las responsabilidades
sobre la sin razón a la que hemos llegado
no se puedan repartir de manera igualitaria
entre la ciudadanía y las élites económicas y
134 Globalización, Deslocalización y Desigualdad. Una Economía del Absurdo
políticas, entre la población y el establishment
dominante, según el feliz retrato que hace
de ellas el politólogo británico Owen Jones,
ciertamente hay errores compartidos. El mito
del “buen ciudadano” que a menudo se acuña
desde la nueva política, dista mucho de
ser real. Los ciudadanos nos equivocamos
a menudo, optamos a nivel político y
económico con una cierta frivolidad, y
distamos mucho de que nuestras opciones
respondan a la racionalidad, ni tan solo a
nuestros intereses. De hecho, a menudo
optamos por una ficción sobre lo que más
nos conviene. Puede parecer redundante,
pero votar es un acto eminentemente
político del que se derivan consecuencias.
En los últimos tiempos, los factores
de incertidumbre y de colapso añadidos,
son grandes, y habrá que afrontarlos. La
desigualdad creciente es el resultado de
una apuesta liberal-capitalista fallida. No
es meramente un problema estadístico o
numérico, es una profunda división social entre
incluidos y excluidos, entre los “contrabajo”
y los “sintrabajo”. No hay economía, ni
sociedad, ni política que se pueda sostener
impunemente sobre la dinámica actual en
este sentido. Como tampoco son baladís los
efectos evidentes y reales que provoca un
cambio climático que no es sino el resultado
también de otra apuesta fallida, la de un
desarrollismo sin límites y la noción de que
la biosfera está ahí para ser subyugada por
la tecnología para nuestros caprichos. Los
límites del crecimiento son evidentes en el
ámbito energético, pero también en otros. El
crecimiento económico infinito no es posible,
ni tan solo generalizable en sus niveles
actuales hacia los enormes y grandiosos
países emergentes. La economía y la cultura
del despilfarro no son ampliables, pero
difícilmente podremos evitar que otros hagan
lo que los occidentales autosatisfechos no
parecemos dispuestos a dejar de hacer. El
crecimiento demográfico es una evidencia
que no contribuye justamente a ganar tiempo
para establecer los sistemas de resolución de
nuestros problemas de fondo en tanto que
civilización. Los movimientos de población
a escala mundial que tanto nos inquietan
van a ser mucho mayores y traumáticos, y
difícilmente las vallas y alambradas como las
que pretenden separar la ciudad de Melilla del
Tercer Mundo lo va a poder evitar, cuando la
presión sobre la escasez de los alimentos y el
agua se tornen insoportables.
Parece evidente la inadecuación de la
gobernanza al estado actual de las cosas.
Una mejor articulación de lo global y lo local
parece inevitable para recuperar el control
de ciertas dinámicas, pero sobre todo para
recuperar el sentido común. No es posible
mantener ámbitos de acción restringidos
al ámbito local –lo político-, mientras la
acción de otros ámbitos sea global y fuera de
control social –lo económico-. Cuando las
corporaciones son globales y las legislaciones
e instrumentos de poder político puramente
nacionales, la disfuncionalidad parece harto
evidente. Los Estados-nación se muestran
incapaces de responsabilizarse de nuestro
bienestar y van deviniendo un refugio
meramente simbólico, un refugio emocional,
mientras que las instituciones internacionales
que hemos constituido distan mucho de ser
neutrales y faltadas, además, de legitimidad
democrática. El globalismo sin política global,
sin gobernanza global de base democrática,
consolida una sociedad de ganadores y de
perdedores, un mundo escindido entre la
acumulación indecente del 1% que ya posee
más del 50% de la riqueza planetaria,
mientras que el 50% de la población
menos favorecida en términos de riqueza se
Josep Burgaya
tiene que conformar con un misérrimo 1%.
Habría que desandar el largo camino
trazado desde la condición de ciudadanos a
consumidores, revirtiendo algunas cosas y
situar el bienestar colectivo como objetivo
prioritario, así como la sostenibilidad
medioambiental y la cohesión de nuestras
sociedades. Parece inevitable intentar
recuperar el papel central de la política en
el marco de los estados-nación y construir
de manera paralela y si esto es posible
mecanismos de democracia global. Las
tecnologías de la comunicación, el mundo
digital facilita algunos procesos globales y la
participación, aunque los problemas y efectos
secundarios del papanatismo tecnológico
no tendríamos que obviar que también son
grandes, tanto en forma de control social, de
homogeneización de gustos y culturas y de
exceso de exposición y falta de “distancia”,
como bien describe el filósofo Byung-Chul
Han. La ciudadanía más que de medios
tecnológicos de los que está saturada, adolece
de relato –de relatos- y de perspectivas de
futuro más allá de la precariedad, la soledad,
el centro comercial como templo y el Prozac
y el Viagra como refugios.
Que gran parte de la ciudadanía se siente
frustrada e indignada es una evidencia, pero
no deberíamos olvidar que la indignación,
aunque sea un potente dinamizador hacia la
acción, tiene notorias limitaciones para
la construcción del futuro, algo que no
tendrían que obviar quienes se han convertido
en portavoces del malestar. ¿Qué se puede
construir sobre el desencanto, la frustración
y el resentimiento? Aunque sentimientos
plenamente justificados, acostumbran a ser
materiales endebles para la construcción de
futuros, más necesitados de la solidez de la
razón y de la esperanza. El gran reto de la
nueva y vieja política es conseguir convertir
135
el enfado en proyecto político plausible
y realizable. Se requiere de la argamasa
de la transparencia, la participación y la
responsabilidad. Los peligros del populismo
identitario están ahí, y el autoritarismo
acecha en las soluciones simplistas contra las
cuales ni el progresismo está suficientemente
vacunado. Parafraseando al Bill Clinton de
la campaña electoral de 1992, podríamos
afirmar: ¡Es la política, estúpido!
La Rebelión de las Élites y la
Ruptura de Consensos Fundamentales
Hubo un tiempo en que la desigualdad
social extrema no se percibía como una
conquista, si no como un cierto fracaso
de la sociedad y una notoria fuente de
problemas. La polarización social por razones
económicas llegó a niveles sin parangón con
los procesos industriales del siglo XIX. La
inestabilidad y la conflictividad a que dieron
lugar en el mundo occidental, acabaron por
convencer a las élites que su acumulación de
riqueza y de poder solo sería sostenible
con mecanismos que impidieran diferencias
excesivamente impúdicas y con instrumentos
que establecieran un suelo a la pobreza, a la
vez que una cierta contención en las formas
evitara exhibiciones de riqueza humillantes
para los menos favorecidos. Dar dimensión
y fortalecer los sectores intermedios, las
clases medias, serviría para la consecución
de dos objetivos fundamentales: cohesionar
la sociedad con la falsa apariencia de
igualitarismo que da el consumo y, a la
vez, ampliar una demanda agregada que
pudiera sostener el crecimiento continuo
de la capacidad de producción, posible
gracias a la tecnología y los aumentos de
productividad.
Mantener los principios capitalistas del
individualismo, de la iniciativa individual,
136 Globalización, Deslocalización y Desigualdad. Una Economía del Absurdo
del incentivo del lucro, de la acumulación de
riqueza como algo que da sentido a la vida
y la “desigualdad estimuladora” haciendo
todo ello compatible con sociedades seguras
y medianamente inclusivas que garantizaran
un funcionamiento saludable del sistema
queda perfectamente representado, definido y
teorizado por John Maynard Keynes, el cual
estaba convencido que era necesario “proteger
al capitalismo de sí mismo”, de sus tentaciones
autodestructivas por su tendencia a polarizar
la renta en sus extremos. El Estado de
bienestar fue pues una construcción histórica,
posible en unas coordenadas económicas,
políticas y sociales concretas, que se dieron
especialmente en Europa Occidental al acabar
la Segunda Guerra Mundial. Su despliegue,
su profundidad, y también sus resultados,
tuvieron que ver con las especificidades de
cada país. Las hegemonías políticas eran
diferentes en Suecia o en Gran Bretaña, para
poner dos ejemplos, como también lo eran las
mentalidades y el grado de cohesión social
prexistentes. A pesar de la diversidad de los
modelos de bienestar que se ponen en marcha,
en todos los casos los resultados en términos
de crecimiento económico, de seguridad y
de nivelación social son espectaculares, si se
tiene en cuenta cuál era la situación de derrota
de la cual se partía, especialmente notoria en
Alemania.
El impulso liberal, poniendo en cuestión
y criticando la validez del paradigma
keynesiano, desde la década de los ochenta,
fue el primer paso para poner en entredicho
el modelo socialmente integrador que había
prevalecido. Las políticas económicas
neoliberales, practicadas por los nuevos
conservadores, pero también por las terceras
vías procedentes de la socialdemocracia
-economía de la oferta-, son incompatibles
filosóficamente y técnicamente con el sistema
de prestaciones y seguridades del Estado del
bienestar. Si su liquidación no fue inmediata,
fue porque la dependencia electoral requería
de una cierta moderación, si no se quería
pagar un elevado precio político. Sólo era una
cuestión de tiempo. Como ya escribiera Naomí
Klein en La doctrina del shock, las élites del
capitalismo aprovechan las situaciones de
crisis para reformular las reglas del juego en
su favor, para laminar algunas concesiones
toda vez que las situaciones críticas convierten
en aceptables condiciones impensables en
otros momentos. En los últimos tiempos, el
establishment dominante ha abandonado todo
atisbo de compasión y ha hecho una apuesta
de máximos en pro de sus beneficios y de su
acumulación, lo que conlleva una sociedad
y una economía de mínimos, una sociedad
low-cost: bajos salarios, ínfima tributación y
menos Estado. Hay quien lo ha definido como
la fase anarquista del capitalismo
El reto de las sociedades actuales, de la
ciudadanía, es poner coto a un proceso que
tiene mucho de autodestructivo y que genera
exclusión y cotas crecientes de sufrimiento en
una parte importante de la población. Habría
que intentar evitar que la irresponsabilidad de
las élites se cargara el enorme capital social
construido en Europa después de la Segunda
Guerra Mundial. No puede ser aceptable que
se haya suspendido la política, o al menos
su necesaria primacía, por imperativo de
lo económico. Jeffrey Sachs ha escrito que
detrás de la crisis económica subyace una
crisis moral, “la élite económica y política
cada vez tiene menos espíritu cívico”.
El economista norteamericano Tyler
Cowen ha teorizado el cómo la centralidad
tecnológica creciente no hace sino generar
mayores desequilibrios y desigualdad entre
individuos. “Se acabó el término medio”,
argumenta. Vamos hacia un mercado laboral
Josep Burgaya
bifurcado, polarizado en dos campos entre
un porcentaje de trabajadores, bajo, “que
les va muy bien” y un porcentaje alto “que
no le va nada bien” según definición del
economista del MIT, David Autor. Ya antes
de la crisis, pero especialmente con ella, lo
que han ido desapareciendo son los salarios
medios, con una afluencia al desempleo que
solo se contrarresta por una tendencia harto
promovida de derivar hacia el autoempleo.
Ciertamente, no es lo mismo, aunque las
estadísticas lo puedan confundir, ya que
mucha autoocupación es pura subsistencia
o poco más que microempleo. El aumento
de la productividad de las últimas décadas
no se ha correspondido con un aumento
proporcional de los salarios, como indicaría la
teoría económica, sino con un estancamiento
y retroceso. Algo tiene que ver en esto la
posibilidad de deslocalización y la tendencia
a la igualación del precio de los factores.
Una Desigualdad Acumulativa
Los datos sobre el crecimiento imparable
de la desigualdad en las últimas décadas
resultan incuestionables. Ya no se trata sólo del
debilitamiento moral de una sociedad que tiene
que tolerar los salarios indignos de los grandes
directivos y que el segmento del 1% más rico
de la población sea cada vez inmensamente
más rico, sino de las consecuencias de la
polarización de los niveles de renta en los
extremos. De los efectos económicos de la
desigualdad en la distribución de la renta
tenemos suficientes ejemplos históricos, en
forma de contracción del consumo y de la
demanda efectiva, el mantenimiento de la
cual es condición indispensable para la salud
de la economía. Especialmente en una época
de abundancia productiva como el actual, la
contracción de la capacidad de compra puede
ser letal, aunque la tendencia a los precios
137
bajos de los productos pueda mitigarlo
durante un cierto tiempo. La disminución de
los precios tiene claramente un límite, que
son los costes de producción y, éstos, no se
podrán recortar de manera infinita. Una cierta
nivelación social, como la que había llevado
el modelo social europeo, es imprescindible
para disponer de sociedades cohesionadas
y estables, como también es necesaria la
percepción de un cierto grado de equidad en
el reparto de beneficios y cargas por parte
de la ciudadanía. En las últimas décadas, ha
aumentado -digan lo que digan los publicistas
de la mundialización- la población en situación
de extrema pobreza en el mundo, aunque en
algunos países emergentes haya funcionado
parcialmente el ascensor social y el derrame
de la riqueza. Hay más gente que nunca que
vive con rentas inferiores a los 1,50 dólares
por día. Pero a esta pobreza de los países
pobres -digamos tradicional-, se ha sumado
en los últimos años la nueva pobreza que
se concentra en los barrios degradados de
las ciudades de los países ricos, formada
por una masa creciente de excluidos. Nueva
York es un caso paradigmático de cómo dos
ciudades conviven en una sola. La misma
administración municipal considera que
si a los pobres de solemnidad se suman los
“casi pobres” que no se pueden mantener y
requieren de subsidios, la dimensión de los
excluidos sube al 50% de la población de
la ciudad. Que el rendimiento anual de
los activos de las 10 personas más ricas del
mundo multiplique por tres el ingreso de los
70 millones de personas que viven en Etiopía
es éticamente inasumible, y lo deviene más si
pensamos que dentro de Etiopía también hay
ricos y que, por tanto, la brecha de ingreso de la
mayoría de etíopes es aún mayor. Mientras
la renta per cápita en Luxemburgo es de
78.668 dólares anuales, en el Congo solo son
300 dólares.
138 Globalización, Deslocalización y Desigualdad. Una Economía del Absurdo
La mundialización no ha tenido los
resultados que nos habían prometido.
Ciertamente que era estimulante operar en
un mundo plano donde las fronteras de los
Estados- Nación quedaran reducidas a poco
más que al carácter simbólico, y parecía
lógico que una interrelación de las economías
mundiales, circulando capitales, tecnología y
conocimientos, tendría efectos beneficiosos,
especialmente en por las economías y
sociedades más atrasadas. Qué esto no haya
resultado exactamente así, no sería imputable
al mismo concepto de mundialización, sino a
la forma, los ritmos y las prioridades con que
se ha llevado a cabo. Aunque pueda sonar a
tópico, lo cierto es que se ha producido una
globalización del comercio, de los capitales
y de las finanzas, pero no de la riqueza,
de las personas, de los derechos sociales,
del trabajo digno, ni de la libertad y la
democracia. Se confundió interesadamente
la liberalización, que significa “posibilidad
de”, con la desregulación que ha facilitado
que la especulación se manifestara sin normas,
que no es exactamente el mismo. Justamente,
los efectos benefactores de la globalización
-que también los ha habido- se han puesto
de manifiesto allí donde las estructuras
políticas han tenido suficiente fortaleza
para ejercer un cierto control en beneficio
de su sociedad. Probablemente el relativo
fracaso, en términos generales, del proceso
globalizador no proviene del concepto, sino
de la ideología económica y política que lo
ha empujado y sostenido, aunque justamente
se nos haya presentado como el reino de la no
ideología.
La globalización ha incidido de manera
negativa en relación a los niveles salariales,
desmontando en el interior de los países
occidentales el poder compensatorio de los
sindicatos con la amenaza de huida de capitales
y de deslocalización, en el caso que los
trabajadores se pusieran demasiado exigentes
respecto a sus derechos y salarios, lo que
ha actuado como mecanismo de contención
y de disminución de las retribuciones.
Pero lo mismo sucede en los países en
vías de desarrollo que atraen inversiones
industriales con bajos salarios y una escasa
normativa laboral. Cualquier intento de
los gobiernos de aumentar el salario
mínimo, o bien cualquier movilización
de trabajadores exigiendo condiciones más
dignas, conlleva la amenaza de irse a otro
país, con “mejor disposición” a aceptar las
reglas de la precariedad. Unas normativas
laborales cada vez más laxas, continuarán
la espiral descendente mientras se continúe
la carrera de mínimos para la mano de obra
barata y las exenciones fiscales. En España,
uno de cada tres puestos de trabajo ya es
eventual, como lo son la inmensa mayoría
de las nuevas contrataciones, muchas de las
cuáles no superan la semana de duración. La
caída del componente salarial hace descender
la demanda de la economía, con la paradoja
que justamente en las sociedades definidas
por el consumo, se va perdiendo capacidad de
consumir.
Thomas Piketty, ha explicado con funda-
mentos históricos y estadísticos complejos
como el capitalismo lleva apareada una
contradicción profunda que, en caso de no
intervenir mediante mecanismos correctores,
tiende hacia una desigualdad paralizante del
propio sistema económico. Analizando largas
series históricas, Piketty pone en evidencia
como la tasa del rendimiento privado del capital
puede ser de manera duradera y continuada
mucho más alta que la tasa de crecimiento
de la renta y de la producción. Una fuerza
desestabilizadora inquietante en la medida
que los patrimonios que proceden del pasado
Josep Burgaya
tiene un ritmo de progresión muy por encima
de la producción y de los salarios, de esta
forma “el empresario tiende a transformarse
en rentista y a dominar cada vez con más
fuerza a los que sólo poseen su trabajo”. La
tasa de crecimiento de la producción y de los
salarios se mueve, a largo plazo, entre el 1 y el
1,5% anual de crecimiento, mientras que las
rentas de capital, oscilarían entre el 2 y el 4%
anual si son pequeños capitales, y entre el 6 i
el 7% entre las grandes fortunas.
Mirado con una cierta perspectiva,
el desplazamiento de la producción
manufacturera hacia el Tercer Mundo con el
control del proceso por parte de las grandes
corporaciones, tiene algo de establecimiento
de una industria rentista del Primer Mundo.
Centrada la matriz en actividades terciarias y
fundamentada en la propiedad del conocimiento
tecnológico, el diseño de productos y la
investigación y el desarrollo, no se hace, sino
drenar el valor de la manufactura de los nuevos
países industriales, en una especie de nueva
actividad “extractiva”, donde las ganancias
proceden de la expoliación del esfuerzo y el
trabajo de muchos, a cambio de muy poco.
Gracias a la libre movilidad del capital, se
cierra en Occidente el “sistema de fábrica,”
el cual se permite explotar reservas inmensas
de mano de obra que tienen como condición,
justamente, su inmovilidad. Pero esta es
justamente una crisis en la que se evidencia el
infraconsumo como resultado del aumento de
la capacidad de producción global, combinada
con la creciente desigualdad que conlleva
la contracción de la demanda. Siguiendo a
Keynes, si no se combate la desigualdad a
través del empleo, el nivel de salarios y una
fiscalidad equitativa, el colapso es inevitable.
Difícilmente se podrá volver a comprar
tiempo con la emisión masiva de tarjetas de
crédito.
139
Ulrich Beck ha escrito sobre el hecho
que la ruptura de la sociedad del trabajo
resquebraja la alianza histórica entre
capitalismo y democracia. Considera que la
democracia nació en Europa y en Estados
Unidos como “democracia del trabajo”, en
el sentido que la sociedad democrática
se apoya sobre el reparto del trabajo
remunerado. El “capitalismo amortiguado”
de las décadas posteriores a la Segunda
Guerra Mundial muere. Para Beck la
conclusión es meridianamente clara: “Sin
seguridad material no puede existir libertad
política, ni por tanto democracia alguna; y
entonces todos nos vemos amenazados por
nuevos y antiguos regímenes e ideologías
totalitarias”. La pregunta que se plantea Beck
es absolutamente pertinente y nos sitúa en una
encrucijada. ¿Es posible la democracia más
allá de las “seguridades” de la sociedad de
trabajo? A medida que el empleo se hace más
precario, las bases del Estado de bienestar
se deterioran y “las biografías normales
se desvertebran; la presión sobre el Estado
de bienestar, siempre creciente, no puede
financiarse a través de una bolsa pública llena
de agujeros”. Cuando se deroga el contrato
social, cuando se quiebra la confianza entre el
gobierno y los ciudadanos, lo que le sucede es
la desilusión, la falta de compromiso y puede
que cosas mucho peores.
El sociólogo norteamericano Richard
Sennet ha reflexionado sobre el concepto
de dignidad en un mundo de desigualdad.
La precarización tiene que ver con las
posibilidades de consumo y de sostenimiento
de los individuos, pero tiene que ver con la
dignidad, especialmente cuando los niveles
de renta son tan extremos. Perder el respeto,
es aceptar la falta de estatus, de prestigio, de
reconocimiento de honor y de honorabilidad.
En la sociedad moderna la dignidad ha estado
140 Globalización, Deslocalización y Desigualdad. Una Economía del Absurdo
asociada al trabajo y la dependencia a la
vergüenza. La compasión a menudo hiere. Para
Loretta Napoleoni, no es posible mantener la
ficción de que se devolverá una deuda privada
y pública, ya que es imposible que se pueda
hacer. El error fue inducir al endeudamiento
para contrarrestar la disminución de ingresos
por parte de la mayoría de la población. La
equivocación conceptual ha sido considerar
el dinero como una mercancía el precio de la
cual es el interés. La extrema desigualdad en
la que un 10% de la población posee el 85%
de la riqueza mundial, y la mitad más
pobre debe repartirse un 1%, crea una
inestabilidad económica, social y política,
que pone en jaque al sistema democrático.
Reducir las desigualdades no es solo una
cuestión de rentas, es también una cuestión de
respeto, en feliz definición acuñada por Josep
Ramoneda que, añade, no es solo una cuestión
de redistribución de rentas, sino de cambio
cultural, de “reconocimiento y respeto”.
Richard Wilkinson y Kate Picket
publicaron un magnífico libro en el que,
combinando la sabiduría económica y el
saber antropológico, evaluaron los costes
de la desigualdad en forma de infelicidad
colectiva. Más allá de lo estrictamente
monetario, la desigualdad tiene efectos
demoledores sobre una parte de la sociedad,
en forma de salud, estrés y patologías diversas,
así como el reforzamiento de la tendencia a la
no cooperación. Las sociedades desiguales,
aparte de injustas, son insanas y costosas. No
es tanto el bienestar de las personas lo que
cuesta dinero, sino su infelicidad. Teniendo en
cuenta que la calidad de las relaciones sociales
se construye sobre cimientos materiales, la
escala de diferencias de la renta tiene un
efecto muy poderoso en nuestra manera de
relacionarnos. Ya antes de la crisis
económica de 2008, se producían en el
mundo occidental conductas antisociales
que inducían a algunos analistas a hablar de
una “sociedad rota”. El colapso financiero
desplazó entonces la atención hacia el
concepto inmediato de “economía rota”, pero
las disfunciones sociales ya estaban allí. Hay
algo que puede parecer anecdótico, pero no lo
es: por primera vez en la historia, los pobres
están en líneas generales más gordos que los
ricos. Según estos autores, “la desigualdad
se mete bajo la piel”, y es una evidencia
que cuanto más desiguales, las personas de
estas las sociedades tienen más problemas
de salud, de violencia, aumenta la ansiedad,
progresan las patologías psicológicas por
falta de autoestima e inseguridad social, se
siente amenazada la identidad social de los
individuos débiles, aparece la vergüenza, el
orgullo herido y el temor a perder el estatus.
La desigualdad aumenta los fenómenos de
ansiedad de ser socialmente valorados de
manera negativa.
Hay una correlación entre confianza y
colaboración, y la primera desaparece con la
desigualdad. Quien confía, tiende a ser más
proclive a culturas comunes y compartidas.
Si desaparece la confianza, disminuye no
solo el bienestar de la sociedad civil, sino la
propia noción de pertenencia a una sociedad,
como también ha destacado Robert Putnam.
Wilkinson y Picket demuestran cómo se
producen unos determinantes psicosociales
de la salud además de los condicionantes
meramente materiales. Su formulación de
a “más diferencia de renta, menos cintura”,
expresa que el progreso de la obesidad y
del sobrepeso en el mundo desarrollado,
especialmente en Estados Unidos, tiene
mucho que ver con el “efecto consuelo” de
la comida, que actúa especialmente sobre
aquellos que por su bajo nivel de renta se
sienten socialmente excluidos, o bien en
Josep Burgaya
sus límites. La desigualdad también se
correlacionaría con el rendimiento y las
oportunidades educativas, con el recurso a
la violencia como forma de expresar el
orgullo herido. En definitiva, la desigualdad
genera sociedades disfuncionales con costes
elevados y mucha mayor infelicidad. Richard
Layard, que ha desarrollado el concepto de
“economía de la felicidad”, argumenta
como la desigualdad estimula el impulso
hacia el consumo, con lo cual se genera una
insatisfacción colectiva que tiene un coste
elevado. Habla de los costes suplementarios
de insatisfacción que generan los ricos, a
los cuales cree habría que hacerles pagar en
compensación por la infelicidad comparativa
que generan.
Las sociedades democráticas requieren
de unas condiciones mínimas de igualdad,
o, dicho de otro modo, de unos niveles de
desigualdad moralmente aceptables. Las
tendencias económicas y sociales actuales
están a punto de rebasar, si no lo han hecho ya,
todas las líneas rojas para mantener la cohesión
política y social, el consenso necesario, dentro
de unos márgenes que no lo hagan estallar.
Félix Ovejero ha escrito que “cuando las
desigualdades son agudas, es improbable
que los ciudadanos se sientan comprometidos
con las instituciones”. Situados en este punto,
es legítimo plantearse hasta qué punto no se
legitima el levantamiento y la explosión de
rabia de los sectores sociales sometidos a
la violencia de la extrema pobreza. Las
instituciones que no reparan patologías tan
evidentes, ¿pueden exigir el respeto y el
cumplimiento de la ley a los ciudadanos que
las padecen? Parafraseando a John Locke, la
pobreza y la fractura social implica retornar
a un “estado de naturaleza” donde el
individuo recupera su derecho a tomarse la
justicia por su mano.
141
La Levedad de la Política
“El tiempo mundial del mercado ha
entrado en conflicto con el tiempo político
de las democracias, el tiempo estratégico de
las empresas y el tiempo psicológico de los
individuos”, ha escrito de manera elocuente
el politólogo español Daniel Innerarity. La
política ha dejado de ocupar un lugar
central, un rol decisivo en relación a las
cuestiones más importantes que nos
afectan. Todo lo que tiene una cierta
trascendencia ocurre al margen y fuera
del alcance del poder político. Las crisis
económicas, los problemas financieros, la falta
de trabajo, la desigualdad creciente, la pobreza
ignominiosa, el calentamiento global, la
sostenibilidad medioambiental, el crecimiento
demográfico…. Son cuestiones mayores,
grandes temas donde los políticos expresan
algunas ideas al respecto, pero acto seguido
manifiestan la imposibilidad de intervenir y
su impotencia. Todo se remite a tendencias
generales incontroladas e incontrolables,
a efectos colaterales no deseados del libre
mercado que ya se acabaran por corregir
de manera espontánea, a imponderables
de la sociedad abierta. La economía tiene su
lógica y la política no está concebida según
la doctrina dominante como el ámbito que la
tenga que redirigir al servicio de las personas,
se ha convertido en una variable independiente.
El poder político, sus instituciones, no son
más que una sombra de lo que habían sido
cuando se fueron configurando los Estados-
nación a partir del siglo XVIII, o incluso
sus antecedentes a partir de las monarquías
renacentistas que acabaron mudando hacia el
absolutismo durante el Antiguo Régimen.
Una vez rotos los equilibrios entre capital
y trabajo, una vez superados de manera
unilateral los consensos que hicieron posible
142 Globalización, Deslocalización y Desigualdad. Una Economía del Absurdo
el modelo del Estado de bienestar, las clases
pudientes han destrozado los cimientos de
la sociedad burguesa de manera mucho
más rápida y contundente que cualquier
revolución protagonizada por los trabajadores
organizados. Más allá del predominio del
espíritu más radical del lucro, la sociedad
y su futuro han perdido cualquier atisbo o
simulacro de timón, de dirección, que no sea
la dinámica de un mercado que puede ser
todo, menos libre. Un capitalismo extremo,
sin espacio para la compasión o la clemencia,
ha condenado a la política a ser un espació de
frustración y de repulsión, en el que el triunfo
del discurso antipolítico se va tornando cada
vez más acentuado, tanto desde la derecha
populista como desde la izquierda indignada.
La crisis económica ha evidenciado que el
Estado actual era como el rey sin camisa de
la fábula, un instrumento débil e incapacitado
para responder a las necesidades ingentes
que se han puesto de manifiesto. Su
debilidad es conceptual, pero sobre todo
de disponibilidad de recursos, después de
haber debilitado los ingresos fiscales durante
décadas. De este modo, entre la frustración
que lleva a la indiferencia política de gran
parte de la ciudadanía y el predominio del
discurso postpolítico en el que no hay lugar
para las ideologías, esto es para la expresión
de diferentes proyectos de sociedad; hemos
entrado en el ámbito de la postdemocracía,
donde este sistema ha perdido una parte de
las condiciones que le daban sentido y la
justificaban. El concepto de soberanía política
se ha diluido, pues sería discutible si esto es
lo que ahora se ejerce en las elecciones. Hay
poderes más allá del sistema político que si
tienen visos de actuar de manera soberana,
decisiva. Nunca la política como actividad
había gozado de tan baja consideración y nunca
había estado faltada tanto de mecanismos
efectivos de intervención. Lo paradójico del
caso, es que en el ámbito de la política nadie
explica la incapacidad, la imposibilidad de
actuar con las reglas actuales, manteniendo
unos rituales, unas formas y unos discursos
de antaño, como cuando la política significaba
una actividad de relieve. Y, sin embargo,
habrá que reivindicar y reinventar la política;
sin ella no hay sociedad posible.
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 Política Internacional - Año 3 - Número 6
Ensayo
The Banning of Nuclear Weapons and
The Non-Proliferation Treaty
(La Prohibición de las Armas Nucleares y el Tratado de No Proliferación)
Two years ago, a new international
instrument in the field of nuclear disarmament
and non-proliferation was added to the structure
of multilateral agreements dealing with this
question. The Treaty on the Prohibition of
Nuclear Weapons leading to their elimination
(TPNW) was adopted in July 2017 by an
overwhelming majority of the member States
of the United Nations. At the time of this
writing 60 States have already signed it, 19
of which have completed their constitutional
requirements for ratification and deposited the
official instrument with the Secretary General
of the United Nations. The Congress of
Guatemala has already started the necessary
procedures for its ratification. Supporters of
the Treaty envisage that in the coming two
years the necessary 50 ratifications for its
entry into force will be in place. At that point
in time, the TPNW and the Treaty on the Non-
* El Dr. Sergio Duarte es embajador de carrera en el
servicio diplomático de Brasil ha sido presidente
del consejo de la Organización Internacional para
la Energía Atómica (OIEA) en Viena. Antiguo Alto
Representante de Naciones Unidas para Asuntos
de Desarme es actualmente Presidente de la
Organización Internacional Pugwash sobre Ciencia
y Prevención de Conflictos. Estuvo en Guatemala
recientemente para impartir un curso sobre desarme
nuclear bajo los auspicios de OPANAL. Sergio Duarte
is Brazilian Ambassador, President of Pugwash
International and former UN High Representative for
Disarmament Affairs.
- Julio/Diciembre 2018 - Guatemala
SERGIO DUARTE*
proliferation of Nuclear Weapons (NPT) will
be the two most important multilateral texts
embodying agreed legal norms to prevent the
increase in the number of States possessing
nuclear weapons and to compel the latter to
do away with their arsenals.
The history and development of the two
instruments shows many points of contact
between them. Indeed, in at least one sense,
the fledgling Prohibition Treaty can be
considered an offspring of the-50-year old
NPT. Far from being a competitor, the TPNW
was in reality conceived as complementary to
the NPT. The language of the final version of
the Treaty clearly shows that its negotiators
endeavored to take every precaution in order
to avoid any incompatibility between this
instrument and the NPT. It remains to be seen
how the implementation of both instruments
from now on will help fulfill the promise of
progress toward the achievement of a world
free of nuclear weapons. The two texts must
not be seen as antagonistic toward each other,
but rather as indispensable tools in the effort
to eliminate the threat to humanity as a whole
posed by the existence of nuclear weapons.
This is a common objective of all
multilateral instruments concluded by the
international community in the field of nuclear
Sergio Duarte
arms control and disarmament since such
weapons began to proliferate in 1945. The
urgent calls by the international community
to fulfill that objective, reiterated since the
very inception of the nuclear age, reflect the
growing global recognition that a legally
binding ban on nuclear weapons must be an
integral part of the normative framework
necessary to achieve and maintain a world
free of such weapons. It is not a hasty or
impromptu movement born out of frustration
for the protracted lack of concrete progress
on nuclear disarmament. The negotiating
process that led to the complete outlawing
of bacteriological weapons in the 1970’s
and of chemical weapons in the 1990’s grew
from longstanding humanitarian concerns
that found legal expression in agreements
concluded after the end of World War I.
Likewise, the elimination of nuclear weapons
and the promotion of the use of atomic energy
for peaceful purposes have been the subject
of international debate at the United Nations
since the first Session of the General Assembly
in 1946. Indeed, the very first resolution of the
General Assembly, in January 1946, created
a Commission to deal with issues related
to “the discovery of nuclear energy” and to
make recommendations for the elimination of
nuclear weapons and other weapons of mass
destruction from national arsenals.
In 1997 Costa Rica and Malaysia proposed
a draft Nuclear Weapons Convention and
updated it in 2007. Former Secretary General
of the United Nations Ban Ki-Moon brought
this idea again to the fore in his 5-point nuclear
disarmament plan in 2008. All States agree
that on the need to eliminate all weapons of
mass destruction, including nuclear weapons,
an objective also recognized in the NPT.
The possessors of nuclear arsenals and
most of their allies took a negative attitude
145
toward the negotiation of the prohibition
treaty and shunned participation in the process
that led to its adoption. Explaining their
vote against the proposal to convene these
negotiations, the two States possessing about
95% of all existing nuclear weapons offered
very similar arguments. While the Russian
Federation said the prohibition would be
“harmful and counterproductive”, the United
States warned against the “negative effects”
of seeking a ban without, as they see it, taking
into consideration the international security
environment. France and the UK, for their
part, said that in and of itself a ban would not
improve international security. The nuclear
weapon States argue that the Prohibition
Treaty risks undermining the existing security
framework. Mankind, however, does not
seem willing to rely forever on a “security
framework” based on the threat of mutual
destruction of nuclear belligerents together
with the rest of the world as we know it.
This can better be described as an “insecurity
framework”.
It is clear that the new Treaty does not
seek a ban of nuclear weapons in isolation
of other measures neither does it disregard
the consideration of the global security
environment in the action leading to the
elimination of nuclear weapons. No one
disputes that the international community
faces serious security challenges. Many
of such challenges result in fact from the
very existence of nuclear arsenals. Early
involvement and participation in the ban
process would have enabled nuclear weapon
States to raise and explain the security concerns
that seem so overwhelmingly important to
them. The assertion that the conditions that
would make the negotiations realistic do
not exist right now has served to justify the
indefinite maintenance of the current status
quo.
146
Another allegation against the start of
negotiations on a ban was that they would
not be based on a consensus and would
therefore risk increasing the schism between
haves and have-nots. That schism is in fact an
inherent feature of the NPT, which instituted
a division of the world into two groups of
States. Conversely, the implementation of the
Prohibition Treaty, which is meant to apply
erga omnes, would actually eliminate the
gulf between the two groups of States. The
credibility and effectiveness of the NPT is
being undermined not by calls to implement
its Article VI but by the perceived lack of
compliance by the armed States with their
commitments to nuclear disarmament.
The obligation contained in Article VI
was clarified by the International Court of
Justice in 1996. Its unanimous Advisory
Opinion supported the view that not only the
Parties to the NPT are obliged to engage in
good faith negotiations for the achievement of
nuclear disarmament at an early date, but also
to bring them to a conclusion. Seventy years
since nuclear weapons first appeared and
forty-seven years after the entry into force of
the NPT, the words and deeds of the nuclear
weapon States have so far resulted in an
indefinite postponement of the fulfillment of
that obligation. This generates the impression
that they are willingly avoiding or ignoring
it.
The Nuclear Weapon Prohibition Treaty
provides a welcome opportunity for stepping
up the actual implementation of Article VI
of the NPT. This is what is meant by the
expression “leading to their elimination”
contained in the General Assembly mandate
for the negotiation of the Treaty. As expressed
above, the NPT cannot in any way be
understood as preventing complementary
action and efforts to help further its objectives
The Banning of Nuclear Weapons and The Non-Proliferation Treaty
or to implement its provisions and advance
nuclear disarmament. The Preamble of the
Prohibition Treaty reaffirms that the NPT is
the cornerstone of the nuclear disarmament
and non-proliferation regime, and that its
full and effective implementation has a vital
role to play in promoting international peace
and security. Furthermore, Article 18 of the
Prohibition Treaty clearly states that the
implementation of the instrument does not
prejudice obligations undertaken by States
Parties with regard to existing international
agreements to which they are parties, where
these obligations are consistent with the Treaty.
It would be hard to find any NPT obligation
that could be considered incompatible with
the commitments contained in the TPNW. The
latter provides a clear path for the fulfillment
of the commitment to pursue negotiations
in good faith on effective measures relating
to the cessation of the nuclear arms race at
an early date and to nuclear disarmament,
as prescribed by the NPT. The Prohibition
Treaty is open to accession by possessors
of nuclear weapons, either individually or
collectively whenever they believe they are
ready to become Parties to it. It would be
truly regrettable if this opportunity for real
progress is missed.
Once it comes into force the Prohibition
Treaty will become a part of the corpus of
positive international law. It is interesting
to note in passing the opinion of some
international jurists according to which States
cannot continue to ignore or belittle the many
international texts on the obligation of nuclear
disarmament, including United Nations
resolutions that are valid for all Member
States of the Organization. This school of
thought holds that there is a conventional and
customary obligation to disarmament that must
be followed by all States. This is, however, an
issue better suited for legal experts.
Sergio Duarte
At this point it would be useful to step back
in time and take a general look at the history
of the efforts of the international community
to achieve the multilateral control and the
elimination of weapons of mass destruction,
particularly nuclear weapons.
Concern with the effects of the use of
such weapons began many years before the
existence of the NPT. Robert Oppenheimer,
who is considered the father of the atomic
bomb, famously stated in an interview that
as he watched the blast of the “Trinity” test
he recalled a quote from the ancient Hindu
scriptures that reads: “Now I am become Death,
the destroyer of worlds”. Soon after, atomic
bombs were used to obliterate the Japanese
cities of Hiroshima and Nagasaki, where over
200 thousand civilians – men, women and
children – were killed. The survivors, as well
as many of their descendants, still suffer the
consequences of the exposure to radiation.
In January 24 1946, still under the
shock of the catastrophic destruction caused
by the new weapon, the General Assembly
of the United Nations adopted Resolution
no. 1. It called for the establishment of a
Commission charged with “making specific
proposals for the control of atomic energy
to the extent necessary to ensure its use only
for peaceful ends, and for the elimination of
atomic weapons from national armaments”,
among other related measures. After three
years of fruitless debates, those efforts
were abandoned. The ideological dispute
and military rivalry between the United
States and the Soviet Union generated deep
mistrust between them and resulted in an
all-out arms race that continued off and on
for the next decades. The current efforts at
“modernization” of nuclear arsenals are the
latest expression of the nuclear arms race.
147
Ireland was the first State to call attention
to the dangers of proliferation of nuclear
weapons in the United Nations. In 1965 the
General Assembly adopted Resolution 2028,
which contains the main principles on which
a non-proliferation treaty should be based.
The first three of those five principles read
as such: a) The Treaty should be void of any
loop-holes which might permit nuclear or
non-nuclear powers to proliferate, directly or
indirectly, nuclear weapons in any form; b) the
treaty should embody an acceptable balance
of mutual responsibilities and obligations
of the nuclear and non-nuclear powers;
and c) the Treaty should be a step toward
the achievement of general and complete
disarmament and, more particularly, nuclear
disarmament. Resolution 2028 also requested
the Eighteen-Nation Disarmament Committee
(ENDC) to continue its work on this matter as
a matter of urgency.
As a junior member of the Brazilian
delegation I had the opportunity to follow
the work of the ENDC at the time. The two
co-Chairs of the organ, the representatives of
the United States and the Soviet Union, had
already submitted separate drafts of a non-
proliferation treaty and eventually negotiated
between them a joint text that was brought to
the Conference in 1965. The two co-Chairs
clearly intended to finalize a text as quickly
as possible.
The eight States members of the
ENDC that did not belong to either of the
two rival military blocs, however, did not
accept the joint draft as proposed and did
their best to bring the text into line with the
principles enunciated in Resolution 2028,
particularly those quoted above. Among other
shortcomings, they pointed out the imbalance
between the obligations of nuclear and non-
nuclear States, particularly the absence of a
148 The Banning of Nuclear Weapons and The Non-Proliferation Treaty
clear, legally binding commitment to adopt
concrete, meaningful measures of nuclear
disarmament by the possessors of nuclear
weapons in exchange for the renunciation
to the acquisition of such weapons by those
that did not possess them. They also wanted
to make sure that measures to prevent
proliferation should not in any way hamper
their own scientific progress in the field of the
application of nuclear technology for peaceful
purposes.
In the course of the discussions some
of the suggestions made were included in
new drafts prepared by the two proponents
but deep differences remained within the
ENDC. A fact seldom, if ever, mentioned by
commentators of the NPT is that there was no
consensus on a final text at the Committee.
When it became clear that there would be no
agreement the two co-Chairs, based on their
own authority as such, decided to send the
text to the General Assembly, where it was
further discussed and amended. Resolution
2373 containing the final text was adopted
by 95 votes in favor, 21 abstentions and four
against. It commended the draft NPT and
opened it to the signature of nations.
Several important agreements, all of
which aimed mainly at preventing the
spread of nuclear weapons were successfully
negotiated over the past decades, such as the
Outer Space and the Antarctic Treaties, the
CTBT and the five regional instruments that
created nuclear-weapon free zones, among
others. Gradually, the attitude of the opponents
of the NPT changed. For different reasons,
several countries that had hesitated to sign
the Treaty slowly decided to become Parties
to it. Membership in the NPT kept growing;
from 91 members in 1975 it increased to 178
in 1995, when it was extended indefinitely.
Today, as we know, only four States, all of
which acquired nuclear weapons, are not
Party to the NPT.
Most of the countries that had relatively
advanced nuclear civilian programs and were
considered to be candidates for developing
nuclear military capabilities seem to have
come to the conclusion that possession of
these weapons would not enhance, but rather
diminish, their security. Contrary to that trend,
the current nuclear weapon States insist that
such armament protects their own security
and seem to believe that the maintenance
of international peace and security actually
requires nuclear weapons, as long as they
remain in their exclusive possession. As their
non-nuclear allies rely on a nuclear “umbrella”
they are bound to support this doctrine.
Pressed mainly by budgetary and technical
considerations, the two main possessors
have negotiated between themselves several
agreements to reduce the size of their arsenals.
Other nuclear States have unilaterally placed
limitations on the number of their weapons.
Although there are no independent means
of verification, it is estimated that the total
number of existing nuclear weapons decreased
from about 70 thousand at the height of
the Cold War to some 15 thousand to-day.
Nevertheless, all nine existing nuclear weapon
States, including the largest possessors,
continue to devote huge financial and scientific
resources to the improvement of the accuracy
and destructive power of their weapons and
show no inclination to accept irreversible,
legally binding multilateral commitments
to eliminate of their atomic arsenals within
specific timelines. None of the bilateral or
unilateral commitments to reduce or limit
arsenals that they entered into is organically
linked to the goal of nuclear disarmament.
Indeed, the word “disarmament” seems to
have all but disappeared from their lexicon.
Sergio Duarte
Nuclear-weapon States and their allies have
for long advocated a “step by step” method
but so far the measures proposed seem to
represent ends in themselves and do not follow
a clear, logical sequence resulting in the final
elimination. A recent proposal by the United
States to establish working groups tasked with
determining the conditions necessary for the
achievement of nuclear disarmament seems
to depart from that view. Many non-nuclear
weapon States, however, see that proposal as
a distraction that would delay any meaningful
progress toward nuclear disarmament. After
all, no similar effort to determine the existence
of favorable “conditions” seemed to be
necessary for the negotiation and adoption of
the many existing treaties in the field of arms
control, including the NPT itself.
Even as membership in the NPT grew,
a movement to promote more effective
measures to achieve nuclear disarmament
started to gain ground among the members of
the instrument, particularly since its indefinite
extension in 1995. It is fair to acknowledge
that two of the Treaty’s three main objectives
have been at least partially met. None of the
NPT non-nuclear States have acquired nuclear
armament while subject to its provisions.
Contrary to earlier dire predictions, only four
new States acquired such weapons beyond
the five original proliferators. Some useful
measures to promote the peaceful uses of
nuclear energy have been adopted. But the
credibility and stability of the NPT is being
threatened by its failure to achieve the third
main objective: the cessation of the nuclear
arms race and nuclear disarmament.  Despite
the stated commitment and support of all
NPT parties, serious doubts and differences
remain, as shown by the fact that five out
of nine Review Conferences ended without
agreement on a Final Document.
149
Meanwhile, a growing awareness of the
ruinous consequences of the possible use
of nuclear weapons has taken root among
concerned governments and civil society
organizations. At the 2010 Review Conference
of NPT all States parties to that instrument
recorded for the first time ever their unanimous
concern with the catastrophic humanitarian
consequences of any use of nuclear weapons.
In 2013 and 2014 three international
conferences on the humanitarian impact of
nuclear weapons concluded that no state or
international body could address adequately
the immediate humanitarian emergency
caused by a nuclear weapon detonation. It
concluded further that the effects of a nuclear
weapon detonation, irrespective of cause,
will not be constrained by national borders,
and will affect states and people in significant
ways, regionally as well as globally. 125
States endorsed a declaration that “it is in the
interest of the very survival of mankind that
nuclear weapons are never used again” and
stressed that “all efforts must be exerted to
eliminate the threat of these weapons of mass
destruction”.
The realization of the need to explore new
avenues to break the current deadlock in the
multilateral disarmament forums prompted
the series of events that culminated in the
adoption of the Treaty on the Prohibition of
Nuclear Weapons last July 7 in New York. The
report of the working group that recommended
its negotiation recalled article VI of the NPT
and noted that the text of the NPT did not
specify the effective measures that should be
pursued in fulfillment of that article. It did not
fail to reaffirm the importance of the NPT and
of the commitments made therein and further
considered that the pursuit of any measures,
provisions and norms to attain and maintain
a world without nuclear weapons should
150
complement and strengthen the nuclear
disarmament and non-proliferation regime,
including the three pillars of the NPT. The
report was adopted by a non-recorded vote
with 68 in favor, 22 against and 13 abstentions.
The opponents were the States possessing
nuclear weapons and their allies. Some of
the latter who participated in the work of the
Group stressed their previous argument about
the need to address security concerns. The
report of the Working Group took note of that
position and recommended the convening
of a Conference in 2017, open to all States,
with the participation and contribution of
international organizations and civil society,
to negotiate a legally binding instrument to
prohibit nuclear weapons, leading to their
total elimination.
At the following Session of the General
Assembly, the issue was discussed in the I
Committee. A draft resolution based on the
recommendation of the Working Group was
elaborated by a group of six States (Austria,
Brazil, Ireland, Nigeria, South Africa and
Mexico) recalling that the NPT serves as the
cornerstone of the nuclear non-proliferation
and disarmament regime and reaffirmed the
obligations of the Parties to that Treaty as
reflected in the outcome documents of the
1995 Review and Extension Conference and
the 2000 and 2010 Review Conferences. The
decision to convene a Conference to negotiate
a legally binding instrument to prohibit
nuclear weapons, leading to their elimination,
was adopted by 135 votes in favor, 35 against
and 13 abstentions and became Resolution
71/258. Again, the negative votes came
mainly from the States that are recognized as
nuclear-weapon States under the NPT, most
of their allies and members of the European
Union.
The Banning of Nuclear Weapons and The Non-Proliferation Treaty
It was interesting to note that non-
NPT nuclear weapons possessors India and
Pakistan, as well as nuclear armed China
abstained in the vote, while the DPRK, which
had voted in favor of the resolution in the I
Committee, decided not to be present in the
Assembly hall when the final tally was taken.
The Conference was attended by many
non-nuclear weapon States, a number of
international organizations such as OPANAL
and the Red Cross and several civil society
organizations that had been working for a
long time on issues related to a legally binding
ban of nuclear weapons, including of course
Pugwash. Although the Conference was open
to all States, none of nine existing possessors
of nuclear weapons chose to participate in
order to present their opinions and concerns.
Only one of their allies, the Netherlands, was
present.
There was general convergence of views
among the vast majority of participants. The
main differences to be resolved dealt with
the relationship of the Treaty with other
instruments of international law, including
the Charter of the United Nations, the NPT,
the CTBT and regional nuclear-weapon
free zones, as well as existing safeguards
obligations concluded with the IAEA. The
humanitarian considerations that were at the
root of the promotion of the negotiation also
received detailed attention. Other important
questions under discussion were the scope
of the prohibitions to be included in the
Treaty, the mechanism for accession by states
that possessed, owned or controlled nuclear
weapons, the responsibilities of the meetings
of States parties and the procedures on
amendments, universality, entry into force and
withdrawal. Unlike the NPT, the Depositary is
the Secretary General of the United Nations. As
we know, the Prohibition Treaty was adopted
Sergio Duarte
by 122 votes. The Netherlands explained its
lonely negative vote by stating that the text
was not in line with its commitments under
NATO. Singapore cast the only abstaining
vote.
Following the adoption of Treaty by
the negotiating Conference on July 7, the
Permanent Representatives of France, the
United Kingdom and the United States issued
a press statement where they stated their
intention not sign, ratify or ever become a
party to that instrument. Among other reasons
for their position, they said that “a ban on
nuclear weapons that does not address the
security concerns that continue to make
nuclear deterrence necessary, cannot result in
the elimination of a single nuclear  weapon
and will not enhance any country’s security,
nor international peace and  security”.  They
added that the treaty offers no solution to the
grave threat posed by North Korea’s nuclear
program. The TPNW did not seek to solve
that question, but rather to address the grave
threat posed by the existence of all nuclear
weapons, regardless of their possessors.
In conclusion, despite the disparagement
from its opponents, the Treaty on the
Prohibition of Nuclear Weapons leading
to their elimination has already made an
impact on the multilateral debate on the
ultimate achievement nuclear disarmament.
International support to the instrument is
growing, both quantitatively and qualitatively
despite pressure from its adversaries. Civil
society organizations have an important role
to play in building support for the Treaty.
Upon ratification, individual countries will
be able to consider the adoption of national
legislation containing measures that can have
an impact on policies and practices of nuclear
weapon States.
151
Supporters of the Treaty know that it will
not make nuclear disarmament happen in the
short run but they are convinced that it will
make the urgency of nuclear disarmament
more visible and hasten effective multilateral
action. The TPNW amounts to a categorical
rejection of nuclear armament and of the
doctrine of nuclear deterrence. States will
need to find a workable convergence between
the existing normative basis and the new
prohibition embodied in the Prohibition Treaty
in order to ensure increased security for all
nations and not for just a few armed ones and
their allies who support that doctrine.
May I conclude by recalling that the
United Nations General Assembly decided to
establish September 26 as the International
Day for the Total Elimination of Nuclear
Weapons States should avail themselves of
all opportunities to participate in a process
aimed at bringing new impetus to the non-
proliferation and disarmament debate and
at promoting concrete progress in this field,
with the active support of civil society
organizations. Rather than dismissing the
Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons,
as unhelpful or counterproductive, States
should ensure that it is used as a new and
effective tool toward the common objective
of ridding the world of nuclear weapons.
 Política Internacional - Año 3 - Número 6
Consideraciones para un Discernimiento Ético
sobre algunos Aspectos del
Actual Sistema Económico y Financiero
I. Introducción
1. Las cuestiones económicas y finan-
cieras, nunca como hoy, atraen nuestra
atención, debido a la creciente influencia
de los mercados sobre el bienestar
material de la mayor parte de la
humanidad. Esto exige, por un lado, una
regulación adecuada de sus dinámicas
y, por otro, un fundamento ético claro,
que garantice al bienestar alcanzado
esa calidad humana de relaciones que
los mecanismos económicos, por sí
solos, no pueden producir. Muchos
demandan hoy esa fundación ética y en
particular los que operan en el sistema
económico-financiero. Precisamente en
este contexto se manifiesta el vínculo
necesario entre el conocimiento técnico
y la sabiduría humana, sin el cual todo
acto humano termina deteriorándose
y con el que, por el contrario, puede
progresar en el camino de la prosperidad
para el hombre que sea real e integral.
2. La promoción integral de cada individuo,
de cada comunidad humana y de todas
las personas, es el horizonte último de
este bien común, que la Iglesia pretende
lograr como «sacramento universal
de salvación».[1] Esta integridad del
bien, cuyo origen y cumplimiento
- Julio/Diciembre 2018 - Guatemala
OFICINA DE PRENSA DE LA SANTA SEDE
BOLLETINO
SALA STAMPA DELLA SANTA SEDE
último están en Dios, y que ha sido
plenamente revelada en Jesucristo,
aquel que recapitula todas las cosas (cf.
Ef 1, 10), es el objetivo final de toda
actividad eclesial. Este bien florece
como anticipación del reino de Dios,
que la Iglesia está llamada a anunciar
e instaurar en todos los pueblos;[2]
y es un fruto peculiar de esa caridad
que, como pilar de la acción eclesial,
está llamada a expresarse en el amor
social, civil y político. Este amor «se
manifiesta en todas las acciones que
procuran construir un mundo mejor. El
amor a la sociedad y el compromiso por
el bien común son una forma excelente
de la caridad, que no sólo afecta a
las relaciones entre los individuos,
sino a “las macro- relaciones, como
las relaciones sociales, económicas y
políticas”. Por eso, la Iglesia propuso
al mundo el ideal de una “civilización
del amor”».[3] El amor al bien integral,
inseparablemente del amor a la verdad,
es la clave de un auténtico desarrollo.
3. Todo ello se busca con la certeza de
que en todas las culturas hay muchas
convergencias éticas, expresión de una
sabiduría moral común,[4] sobre cuyo
orden objetivo se funda la dignidad de la
persona. En la raíz sólida e indisponible
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
de este orden, que proporciona principios
comunes y claros, se fundan los derechos
y deberes fundamentales del hombre; sin
él, la arbitrariedad y el abuso de los más
fuertes terminan dominando la escena
humana. Este orden ético, arraigado en
la sabiduría de Dios Creador, es por lo
tanto el fundamento indispensable para
edificar una comunidad digna de los
hombres, regulada por leyes inspiradas
en la justicia real. Esto vale todavía
más ante la constatación de que los
hombres, aún aspirando con todo su
corazón al bien y a la verdad, a menudo
sucumben a los intereses individuales, a
abusos y a prácticas inicuas, de las que
se derivan serios sufrimientos para toda
la humanidad y especialmente para los
más débiles y desamparados.
Precisamente para liberar todo ámbito del
actuar humano del desorden moral, que
tan a menudo lo aflige, la Iglesia reconoce
entre sus tareas primordiales recordar
a todos, con humilde certeza, algunos
principios éticos claros. Es la misma
razón humana, cuya índole connota
indeleblemente a cada persona, la que
exige un discernimiento iluminante en
este sentido. De hecho, la racionalidad
humana busca constantemente en la
verdad y en la justicia un fundamento
sólido sobre el cual apoyar su propio
obrar, bien sabiendo que sin él perdería
su propia orientación.[5]
4. Esta orientación recta de la razón no
puede faltar en cada sector del obrar
humano. Esto significa que ningún
espacio en el que el hombre actúa puede
legítimamente pretender estar exento
o permanecer impermeable a una ética
basada en la libertad, la verdad, la
justicia y la solidaridad.[6] Ello se aplica
también a las áreas en las que valen las
leyes de la política y la economía: «Hoy,
153
pensando en el bien común, necesitamos
imperiosamente que la política y la
economía, en diálogo, se coloquen
decididamente al servicio de la vida,
especialmente de la vida humana».[7]
Toda actividad humana, en efecto, está
llamada a producir fruto, sirviéndose con
generosidad y equidad de los dones que
Dios pone originalmente a disposición
de todos y desarrollando con laboriosa
esperanza las semillas de bien inscritas,
como promesa de fecundidad, en toda
la Creación. Esa llamada constituye
una invitación permanente a la libertad
humana, aun cuando el pecado está
siempre preparado a insidiar este plan
divino original.
Por esta razón, Dios sale al encuentro del
hombre en Jesucristo. Él, haciéndonos
partícipes del admirable acontecimiento
de su Resurrección, «no redime sola-
mente la persona individual, sino
también las relaciones sociales entre los
hombres»,[8] y opera en la dirección de
un nuevo orden de relaciones sociales
fundado en la Verdad y el Amor, que sea
levadura fecunda de transformación de
la historia. De esta manera, Él anticipa
en el tiempo el Reino de los Cielos,
que vino a anunciar e inaugurar con su
persona.
5. Si bien es cierto que el bienestar
económico global ha aumentado en la
segunda mitad del siglo XX, en medida
y rapidez nunca antes experimentadas,
hay que señalar que al mismo tiempo
han aumentado las desigualdades entre
los distintos países y dentro de ellos.
[9] El número de personas que viven en
pobreza extrema sigue siendo enorme.
La reciente crisis financiera era una
oportunidad para desarrollar una nueva
economía más atenta a los principios
154 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
éticos y a la nueva regulación de la
actividad financiera, neutralizando los
aspectos depredadores y especulativos
y dando valor al servicio a la economía
real. Aunque si se han realizado
muchos esfuerzos positivos, en varios
niveles, que se reconocen y aprecian,
no ha habido ninguna reacción que
haya llevado a repensar los criterios
obsoletos que continúan gobernando
el mundo[10]. Por el contrario, a veces
parece volver a estar en auge un egoísmo
miope y limitado a corto plazo, el cual,
prescindiendo del bien común, excluye
de su horizonte la preocupación, no
sólo de crear, sino también de difundir
riqueza y eliminar las desigualdades,
hoy tan pronunciadas.
6. Está en juego el verdadero bienestar de
la mayoría de los hombres y mujeres
de nuestro planeta, que corren el
riesgo de verse confinados cada vez
más a los márgenes, cuando no de ser
«excluidos y descartados»[11] del
progreso y el bienestar real, mientras
algunas minorías explotan y reservan
en su propio beneficio vastos recursos
y riquezas, permaneciendo indiferentes
a la condición de la mayoría. Por lo
tanto, es hora de retomar lo que es
auténticamente humano, ampliar los
horizontes de la mente y el corazón,
para reconocer lealmente lo que nace de
las exigencias de la verdad y del bien, y
sin lo cual todo sistema social, político y
económico está destinado, en definitiva,
a la ruina y a la implosión. Es cada vez
más claro que el egoísmo a largo plazo
no da frutos y hace pagar a todos un
precio demasiado alto; por lo tanto,
si queremos el bien real del hombre
verdadero para los hombres, «¡el dinero
debe servir y no gobernar!».[12]
Al respecto, si bien es verdad que
corresponde primordialmente a los
operadores competentes y responsables
desarrollar nuevas formas de economía
y finanza, cuyas prácticas y normas se
orienten al progreso del bien común
y sean respetuosas de la dignidad
humana, en la línea segura trazada
por la enseñanza social de la Iglesia.
Con este documento, sin embargo, la
Congregación para la Doctrina de la Fe,
cuya competencia también se extiende
a cuestiones de naturaleza moral, en
colaboración con el Dicasterio para el
Servicio del Desarrollo Humano Integral,
quiere ofrecer algunas consideraciones
de fondo y puntualizaciones para
apoyar el progreso y defender aquella
dignidad.[13] En particular, es
necesario emprender una reflexión
ética sobre ciertos aspectos de la
intermediación financiera, cuyo funcio-
namiento, habiéndose desvinculado de
fundamentos antropológicos y morales
apropiados, no sólo ha producido abusos
e injusticias evidentes, sino que se ha
demostrado también capaz de crear
crisis sistémicas en todo el mundo. Es un
discernimiento que se ofrece a todos los
hombres y mujeres de buena voluntad.
II. Consideraciones básicas de fondo
7. Algunas consideraciones elementales
son evidentes a los ojos de todos los
que, lealmente, tienen presente la
situación histórica en la que vivimos;
y ello más allá de cualquier teoría
o escuela de pensamiento, en cuyas
legítimas discusiones este documento
no pretende intervenir y a cuyo diálogo,
por el contario, desea contribuir, con
la conciencia de que no hay recetas
económicas válidas universalmente y
para siempre.
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
8. Toda realidad y actividad humana,
si se vive en el horizonte de una ética
adecuada, es decir, respetando la
dignidad humana y orientándose al
bien común, es positiva. Esto se aplica
a todas las instituciones que genera la
dimensión social humana y también
a los mercados, a todos los niveles,
incluyendo los financieros.
A este respecto cabe señalar que incluso
aquellos sistemas que dan vida a los
mercados, más que basarse en dinámicas
anónimas, elaboradas por tecnologías
cada vez más sofisticadas, se sustentan en
relaciones, que no podrían establecerse
sin la participación de la libertad de los
individuos. Resulta claro entonces que
la misma economía, como cualquier
otra esfera humana, «tiene necesidad de
la ética para su correcto funcionamiento;
no de una ética cualquiera, sino de una
ética amiga de la persona».[14]
9. Por lo tanto, es obvio que sin una visión
adecuada del hombre es imposible fundar
ni una ética ni una praxis que estén a la
altura de su dignidad y de un bien que sea
realmente común. De hecho, por mucho
que se proclame neutral o separada
de cualquier conexión de fondo, toda
acción humana – incluso en la esfera
económica – implica una comprensión
del hombre y del mundo, que revela su
mayor o menor positividad a través de
los efectos y el desarrollo que produce.
En este sentido, nuestra época se ha
revelado de cortas miras acerca del
hombre entendido individualmente,
prevalentemente consumidor, cuyo
beneficio consistiría más que nada en
optimizar sus ganancias pecuniarias.
Es peculiar de la persona humana, de
hecho, poseer una índole relacional y
una racionalidad a la búsqueda perenne
155
de una ganancia y un bienestar que sean
completos, irreducibles a una lógica de
consumo o a los aspectos económicos
de la vida.[15]
Esta índole relacional fundamental del
hombre[16] está esencialmente marcada
por una racionalidad, que resiste
cualquier reducción que cosifique sus
exigencias de fondo. En este sentido,
no se puede negar que hoy existe
una tendencia a cosificar cualquier
intercambio de “bienes”, reduciéndolo a
mero intercambio de “cosas”.
En realidad, es evidente que en la
transmisión de bienes entre sujetos está
en juego algo más que los meros bienes
materiales, dado que estos a menudo
vehiculan bienes inmateriales, cuya
presencia o ausencia concreta determina,
en modo decisivo, también la calidad
de las mismas relaciones económicas
(como confianza, imparcialidad,
cooperación...). A este nivel es fácil
entender bien que la lógica del don
sin contrapartida no es alternativa sino
inseparable y complementaria a la del
intercambio de equivalentes.[17]
10. Es fácil ver las ventajas de una visión
del hombre entendido como sujeto
constitutivamente incorporado en una
trama de relaciones, que son en sí
mismas un recurso positivo.[18] Toda
persona nace dentro de un contexto
familiar, es decir, dentro de relaciones
que lo preceden, sin las cuales sería
imposible su mismo existir.
Más tarde desarrolla las etapas de su
existencia, gracias siempre a ligámenes,
que actúan el colocarse de la persona en
el mundo como libertad continuamente
compartida. Son precisamente estos
ligámenes originales los que revelan
al hombre como ser relacionado y
156 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
esencialmente marcado por lo que la
Revelación cristiana llama “comunión”.
Este carácter original de comunión, al
mismo tiempo que evidencia en cada
persona humana un rastro de afinidad con
el Dios que lo ha creado y lo llama a una
relación de comunión con él, es también
aquello que lo orienta naturalmente a
la vida comunitaria, lugar fundamental
de su completa realización. Sólo el
reconocimiento de este carácter, como
elemento originariamente constitutivo
de nuestra identidad humana, permite
mirar a los demás no principalmente
como competidores potenciales, sino
como posibles aliados en la construcción
de un bien, que no es auténtico si no se
refiere, al mismo tiempo, a todos y cada
uno.
Esta antropología relacional ayuda
también al hombre a reconocer la
validez de las estrategias económicas
dirigidas principalmente a la calidad
global de vida, antes que al crecimiento
indiscriminado de las ganancias; a un
bienestar que, si se pretende tal, debe ser
siempre integral, de todo el hombre y de
todos los hombres. Ningún beneficio es
legítimo, en efecto, cuando se pierde el
horizonte de la promoción integral de la
persona humana, el destino universal de
los bienes y la opción preferencial por
los pobres.[19] Estos tres principios
se implican y exigen necesariamente
el uno al otro en la perspectiva de la
construcción de un mundo más justo y
solidario.
Así, todo progreso del sistema eco-
nómico no puede considerarse tal si se
mide solo con parámetros de cantidad y
eficacia en la obtención de beneficios,
sino que tiene que ser evaluado también
en base a la calidad de vida que produce
y a la extensión social del bienestar
que difunde, un bienestar que no puede
limitarse a sus aspectos materiales. Todo
sistema económico legitima su existencia
no por el mero crecimiento cuantitativo
de los intercambios económicos, sino
probando su capacidad de producir
desarrollo para todo el hombre y todos
los hombres. Bienestar y desarrollo se
exigen y se apoyan mutuamente,[20]
requiriendo políticas y perspectivas
sostenibles más allá del corto plazo.
[21]
En este sentido, es deseable que, sobre
todo las universidades y las escuelas de
economía, en sus programas de estudios,
de manera no marginal o accesoria, sino
fundamental, proporcionen cursos de
capacitación que eduquen a entender la
economía y las finanzas a la luz de una
visión completa del hombre, no limitada
a algunas de sus dimensiones, y de una
ética que la exprese. Una gran ayuda, en
este sentido, la ofrece la Doctrina social
de la Iglesia.
11. Por lo tanto, el bienestar debe evaluarse
con criterios mucho más amplios que
el Producto Interno Bruto (PIB) de un
país, teniendo más bien en cuenta otros
parámetros, como la seguridad, la salud,
el crecimiento del “capital humano”, la
calidad de la vida social y del trabajo.
Debe buscarse siempre el beneficio, pero
nunca a toda costa, ni como referencia
única de la acción económica.
Aquí resulta ejemplar la importancia de
parámetros que humanicen, de formas
culturales y mentalidades en las que la
gratuidad – es decir, el descubrimiento
y el ejercicio de lo verdadero y lo
justo como bienes intrínsecos – se
convierta en la norma de medida,[22]
y donde ganancia y solidaridad no
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
sean antagónicas. De hecho, allí donde
prevalece el egoísmo y los intereses
particulares es difícil para el hombre
captar esa circularidad fecunda entre
ganancia y don, que el pecado tiende a
ofuscar y destruir. Por el contrario, en
una perspectiva plenamente humana,
se establece un círculo virtuoso entre
ganancia y solidaridad, el cual, gracias al
obrar libre del hombre, puede expandir
todas las potencialidades positivas de
los mercados.
Un recordatorio siempre actual para
reconocer la conveniencia humana de
la gratuidad proviene de aquella regla
formulada por Jesús en el Evangelio
llamada regla de oro, que nos invita a
hacer a los demás lo que nos gustaría
que nos hicieran a nosotros (cf. Mt 7,12;
Lc 6,31).
12. Ninguna actividad económica puede
sostenerse por mucho tiempo si no
se realiza en un clima de saludable
libertad de iniciativa.[23] Es asimismo
evidente que la libertad de la que gozan,
hoy en día, los agentes económicos,
entendida en modo absoluto y separado
de su intrínseca referencia a la verdad
y al bien, tiende a generar centros de
supremacía y a inclinarse hacia formas
de oligarquía, que en última instancia
perjudican la eficiencia misma del
sistema económico.[24]
Desde este punto de vista, cada vez es
más fácil ver cómo, ante el creciente y
penetrante poder de agentes importantes
y grandes redes económicas y financieras,
a los actores políticos, a menudo
desorientados e impotentes a causa de la
supranacionalidad de tales agentes y de
la volatilidad del capital manejado por
estos, les cuesta responder a su vocación
original como servidores del bien
157
común, y pueden incluso convertirse en
siervos de intereses extraños a ese bien.
[25]
Esto hace hoy más que nunca urgente
una alianza renovada entre los agentes
econó­micos y políticos en la promoción
de todo aquello que es necesario para
el completo desarrollo de cada persona
humana y de toda la sociedad, conjugando
al mismo tiempo las exigencias de la
solidaridad y la subsidiariedad.[26]
13. En principio, todas las dotaciones y
medios utilizados por los mercados para
aumentar su capacidad de asignación,
si no están dirigidos contra la dignidad
de la persona y tienen en cuenta el bien
común, son moralmente admisibles.
[27]
Sin embargo, es, asimismo, evidente que
ese potente propulsor de la economía que
son los mercados es incapaz de regularse
por sí mismo:[28] de hecho, estos no son
capaces de generar los fundamentos que
les permitan funcionar regularmente
(cohesión social, honestidad, confianza,
seguridad, leyes...), ni de corregir los
efectos externos negativos (diseconomy)
para la sociedad humana (desigualdades,
asimetrías, degradación ambiental,
inseguridad social, fraude...).
14. No es posible, además, más allá del hecho
de que muchos de sus operadores están
animados individualmente por buenas y
correctas intenciones, ignorar que en la
actualidad la industria financiera, debido
a su omnipresencia y a su inevitable
capacidad de condicionar y – en cierto
sentido – de dominar la economía real,
es un lugar donde los egoísmos y los
abusos tienen un potencial sin igual para
causar daño a la comunidad.
En este sentido, hay que destacar que en
el mundo económico y financiero se dan
158 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
casos en los cuales algunos de los medios
utilizados por los mercados, aunque no
sean en sí mismos inaceptables desde
un punto de vista ético, constituyen sin
embargo casos de inmoralidad próxima,
a saber, ocasiones en las cuales con
mucha facilidad se generan abusos y
fraudes, especialmente en perjuicio de la
contraparte en desventaja. Por ejemplo,
comercializar algunos productos
financieros, en sí mismos lícitos, en
situación de asimetría, aprovechando
las lagunas informativas o la debilidad
contractual de una de las partes,
constituye de suyo una violación de la
debida honestidad relacional y es una
grave infracción desde el punto ético.
Dado que, en la situación actual, la
complejidad de muchos productos
financieros hace de esa asimetría un
elemento intrínseco al sistema – que
pone a los compradores en una posición
de inferioridad en relación a quienes
los comercializan – no pocos piden la
superación del principio tradicional del
caveat emptor (“¡atento, comprador!”).
Este principio, según el cual incumbiría
ante todo al comprador la responsabilidad
de verificar la calidad del bien adquirido,
presupone, de hecho, la igualdad en
la capacidad de proteger el propio
interés por parte de los contrayentes;
lo que, de hecho, hoy en día en muchos
casos no existe, ya sea por la evidente
relación jerárquica que se instaura en
algunos tipos de contratos (como entre
prestamista y el prestatario), ya sea por
la compleja estructuración de muchas
ofertas financieras.
15. También el dinero es en sí mismo un
instrumento bueno, como muchas
cosas de las que el hombre dispone: es
un medio a disposición de su libertad,
y sirve para ampliar sus posibilidades.
Este medio, sin embargo, se puede
volver fácilmente contra el hombre. Así
también la multiplicidad de instrumentos
financieros (financialization) a
disposición del mundo empresarial,
que permite a las empresas acceder al
dinero mediante el ingreso en el mundo
de la libre contratación en bolsa, es
en sí mismo un hecho positivo. Este
fenómeno, sin embargo, implica hoy el
riesgo de provocar una mala financiación
de la economía, haciendo que la riqueza
virtual, concentrándose principalmente
en transacciones marcadas por un mero
intento especulativo y en negociaciones
“de alta frecuencia” (high-frequency
trading), atraiga a sí excesivas cantidades
de capitales, sustrayéndolas al mismo
tiempo a los circuitos virtuosos de la
economía real.[29]
Lo que había sido tristemente
vaticinado hace más de un siglo, por
desgracia, ahora se ha hecho realidad: el
rendimiento del capital asecha de cerca
y amenaza con suplantar la renta del
trabajo, confinado a menudo al margen
de los principales intereses del sistema
económico. En consecuencia, el trabajo
mismo, con su dignidad, no sólo se
convierte en una realidad cada vez más
en peligro, sino que pierde también su
condición de “bien” para el hombre,[30]
convirtiéndose en un simple medio
de intercambio dentro de relaciones
sociales asimétricas.
Precisamente en esa inversión de orden
entre medios y fines, en virtud del
cual el trabajo, de bien, se convierte
en “instrumento” y el dinero, de
medio, se convierte en “fin”, encuentra
terreno fértil esa “cultura del descarte”,
temeraria y amoral, que ha marginado a
grandes masas de población, privándoles
de trabajo decente y convirtiéndoles en
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
sujetos “sin horizontes, sin salida”: «Ya
no se trata simplemente del fenómeno
de la explotación y de la opresión, sino
de algo nuevo: con la exclusión queda
afectada en su misma raíz la pertenencia
a la sociedad en la que se vive, pues ya
no se está en ella abajo, en la periferia,
o sin poder, sino que se está fuera. Los
excluidos no son «explotados» sino
desechos, “sobrantes”».[31]
16. A tal propósito, cómo no pensar en
la función social insustituible del
crédito, cuya responsabilidad incumbe
principalmente a intermediarios finan-
cieros cualificados y fiables. En este
contexto, resulta claro que la aplicación
de tasas de interés excesivamente altas,
que de hecho no son sostenibles por los
prestatarios, representa una operación
no solo ilegítima bajo el perfil ético
sino también disfuncional para la
salud del sistema económico. Desde
siempre, semejantes prácticas, así como
los comportamientos efectivamente
usurarios, han sido percibidos por la
conciencia humana como inicuos y por
el sistema económico como contrarios a
su correcto funcionamiento.
Aquí la actividad financiera revela
su vocación primaria de servicio a la
economía real, llamada a crear valor,
por medios moralmente lícitos, y a
favorecer una movilización de los
capitales para generar una circularidad
virtuosa de riqueza.[32] En este sentido,
por ejemplo, son muy positivas y deben
ser alentadas realidades como el crédito
cooperativo, el microcrédito, así como
el crédito público al servicio de las
familias, las empresas, las comunidades
locales y el crédito para la ayuda a los
países en desarrollo.
159
Nunca como en este ámbito, donde
el dinero puede manifestar todo su
potencial positivo, es tan evidente que
no resulta legítimo, desde el punto de
vista ético, arriesgar injustificadamente
el crédito que deriva de la sociedad civil,
utilizándolo con fines principalmente
especulativos.
17. Es un fenómeno éticamente inaceptable,
no la simple ganancia, sino el
aprovecharse de una asimetría en
favor propio para generar beneficios
significativos a expensas de otros;
lucrar explotando la propia posición
dominante con desventaja injusta de los
demás o enriquecerse creando perjuicio
o perturbando el bienestar colectivo.
[33]
Esta práctica es particularmente deplo-
rable, desde el punto de vista moral,
cuando unos pocos – por ejemplo
importantes fondos de inversión –
intentan obtener beneficios, mediante
una especulación[34] encaminada a
provocar disminuciones artificiales de
los precios de los títulos de la deuda
pública, sin preocuparse de afectar
negativamente o agravar la situación
económica de países enteros, poniendo
en peligro no sólo los proyectos
públicos de saneamiento económico
sino la misma estabilidad económica
de millones de familias, obligando
al mismo tiempo a las autoridades
gubernamentales a intervenir con grandes
cantidades de dinero público, y llegando
incluso a determinar artificialmente
el funcionamiento adecuado de los
sistemas políticos.
La finalidad especulativa, especialmente
en el campo económico financiero,
amenaza hoy con suplantar a todos los
otros objetivos principales en los que se
160 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
concreta la libertad humana. Este hecho
está deteriorando el inmenso patrimonio
de valores que hace de nuestra sociedad
civil un lugar de coexistencia pacífica, de
encuentro, de solidaridad, de reciprocidad
regeneradora y de responsabilidad por el
bien común. En este contexto, palabras
como “eficiencia”, “competencia”,
“liderazgo”, “mérito” tienden a ocupar
todo el espacio de nuestra cultura
civil, asumiendo un significado que
acaba empobreciendo la calidad de
los intercambios, reducidos a meros
coeficientes numéricos.
Esto requiere ante todo que se emprenda
una reconquista de lo humano, para
reabrir los horizontes a la sobre
abundancia de valores, que es la única
que permite al hombre encontrarse a sí
mismo y construir sociedades que sean
acogedoras e inclusivas, donde haya
espacio para los más débiles y donde la
riqueza se utilice en beneficio de todos.
En resumen, lugares donde al hombre le
resulte bello vivir y fácil esperar.
III. Algunas puntualizaciones en el
contexto actual
18. Para ofrecer orientaciones éticas con-
cretas y específicas a todos los agentes
económicos y financieros – quienes lo
requieren cada vez más – se tratará ahora
de formular algunas puntualizaciones,
útiles para un discernimiento que
mantenga abiertas las vías hacía aquello
que hace al hombre verdaderamente
hombre y le ayude a evitar poner en
peligro tanto su dignidad como el bien
común.[35]
19. El mercado, gracias al progreso de la
globalización y la digitalización, puede
compararse con un gran organismo, en
cuyas venas corren, como linfa vital,
inmensas cantidades de capitales.
Sirviéndonos de esta analogía, podemos
por tanto, hablar también de la “salud,”
del mismo organismo, cuando sus
medios y aparatos procuran una buena
funcionalidad del sistema, en el cual el
crecimiento y la difusión de la riqueza
van de consuno. Salud del sistema que
depende de la salud de cada una de las
acciones realizadas. Con semejante
salud del sistema-mercado es más fácil
que sean respetados y promovidos
también la dignidad del hombre y el
bien común.
De modo semejante, cada vez que se
introducen y difunden instrumentos
económicos y financieros no fiables, que
ponen en serio peligro el crecimiento y
la difusión de la riqueza, creando puntos
críticos y riesgos sistémicos, se puede
hablar de una “intoxicación” de ese
organismo.
Se entiende así la exigencia, cada
vez más advertida, de introducir una
certificación de las autoridades públicas
para todos los productos que provienen
de la innovación financiera, al fin de
preservar la salud del sistema y prevenir
efectos colaterales negativos. Favorecer
la salud y evitar la contaminación, incluso
desde el punto de vista económico,
es un imperativo moral ineludible
para todos los actores comprometidos
en los mercados. Esta exigencia
demuestra asimismo la urgencia de una
coordinación supranacional entre las
diferentes arquitecturas de los sistemas
financieros locales.[36]
20. Esa salud se nutre de una multiplicidad
y diversidad de recursos, que constituye
una especie de “biodiversidad” eco-
nómica y financiera. Esta representa
un valor añadido para el sistema
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
económico y debe ser favorecida y
salvaguardada mediante adecuadas
políticas económico-financieras, al
fin de asegurar a los mercados la
presencia de una pluralidad de sujetos
e instrumentos sanos, con riqueza y
diversidad de caracteres; sea en positivo,
sosteniendo su acción, sea en negativo,
obstaculizando a todos aquellos que
deterioran la funcionalidad del sistema
que produce y difunde riqueza.
A este respecto, hay que destacar que la
cooperación realiza una función singular
en la tarea de producir en modo sano
valor añadido en los mercados. Una leal
e intensa sinergia de los agentes obtiene
fácilmente ese valor añadido que busca
toda actuación económica.[37]
Cuando el hombre reconoce la
solidaridad fundamental que lo liga a
todos los demás hombres, percibe que
no puede apropiarse de los bienes de
que dispone. Cuando se habitúa a la
solidaridad, estos bienes son usados no
sólo para sus propias necesidades, y así
se multiplican, dando a menudo también
frutos inesperados para los demás.[38]
Aquí se puede notar claramente cómo
compartir «no es solo división sino
también multiplicación de los bienes,
creación de nuevo pan, de nuevos
bienes, de nuevo Bien con mayúscula».
[39]
21. La experiencia de las últimas décadas
ha demostrado con evidencia, por un
lado, lo ingenua que es la confianza
en una autosuficiencia distributiva de
los mercados, independiente de toda
ética y, por otro lado, la impelente
necesidad de una adecuada regulación,
que conjugue al mismo tiempo libertad
y tutela de todos los sujetos que en
ella operan en régimen de una sana y
161
correcta interacción, especialmente de
los más vulnerables. En este sentido,
los poderes políticos y económico-
financieros deben siempre mantenerse
distintos y autónomos y al mismo tiempo
orientarse, más allá de todas complicidad
nociva, a la realización de un bien que es
tendencialmente común y no reservado
a pocos sujetos privilegiados.[40]
Esa regulación se hace aún más necesaria
ya sea por la constatación de que entre
los principales motivos de la reciente
crisis económica se hallan también
conductas inmorales de representantes
de mundo financiero, ya sea por el hecho
de que la dimensión supranacional
del sistema económico permite burlar
fácilmente las reglas establecidas por
los distintos países. Además, la extrema
volatilidad y movilidad de los capitales
comprometidos en el mundo financiero
permite a quien dispone de ellos operar
fácilmente más allá de toda norma que
no sea la de un beneficio inmediato,
chantajeando a menudo desde una
posición de fuerza también al poder
político de turno.
Queda claro, por tanto, que los mercados
necesitan orientaciones sólidas y
robustas, tanto macroprudenciales
como normativas, lo más participadas
y uniformes que sea posible; así
como reglas, que hay que actualizar
continuamente, porque la realidad
misma de los mercados está en continuo
movimiento. Estas orientaciones
deben garantizar un serio control de
la fiabilidad y la calidad de todos los
productos económicos y financieros,
especialmente los más estructurados. Y
cuando la velocidad de los procesos de
innovación produce excesivos riesgos
sistémicos, es preciso que los operadores
económicos acepten los vínculos y
162 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
frenos que exige el bien común, sin
tratar de burlarlos o disminuirlos.
En tal sentido, teniendo presente la actual
globalización del sistema financiero, es
importante mantener una coordinación
estable, clara y eficaz entre las diversas
autoridades nacionales de regulación
de los mercados, con la posibilidad,
y a veces incluso la necesidad, de
compartir con prontitud decisiones
vinculantes cuando lo exija el riesgo
para el bien común. Esas autoridades
de regulación deben ser siempre
independientes y estar vinculadas a
las exigencias de la equidad y del bien
común. La dificultades comprensibles,
en este sentido, no deben desalentar la
búsqueda y actuación de estos sistemas
normativos, que deben ser concertados
entre los países y cuyo alcance debe ser
igualmente supranacional.[41]
Las reglas deben favorecer una
completa trasparencia de lo que se
negocia, para eliminar toda forma
de injusta desigualdad, garantizando
lo más posible un equilibrio en los
intercambios. Especialmente teniendo en
cuenta que la concentración asimétrica
de informaciones y poder tiende a
reforzar a los sujetos económicos más
fuertes, creando hegemonías capaces
de influenciar unilateralmente no sólo
los mercados sino incluso los mismos
sistemas políticos y normativos. Por
lo demás, allí donde se ha practicado
una desregulación masiva se ha puesto
en evidencia que los espacios de vacío
normativo e institucional constituyen
espacios favorables, no sólo para el
riesgo moral y la malversación, sino
también para la aparición de exuberancias
irracionales de los mercados – a las que
siguen burbujas especulativas y luego
repentinos colapsos ruinosos – y de
crisis sistémicas.[42]
22. Una gran ayuda para evitar crisis
sistémicas sería establecer, para los
intermediarios bancarios de crédito,
una clara definición y la separación
de la gestión de cartera de créditos
comerciales y aquel destinado a la
inversión o a la negociación de cartera
propia.[43] Todo esto para evitar, lo más
posible, situaciones de inestabilidad
financiera.
La salud del sistema financiero
exige además la mayor cantidad de
información posible, para que cada
sujeto pueda tutelar en plena y consciente
libertad sus intereses: es importante, en
efecto, saber si los propios capitales son
usados con fines especulativos o no,
así como conocer claramente el grado
de riesgo y la congruencia del precio
de los productos financieros que se
subscriben. Sobre todo considerando
que el ahorro, especialmente el familiar,
es un bien público que hay que tutelar
y que trata siempre de excluir el riesgo.
El mismo ahorro, cuando se pone en
manos expertas de asesores financieros,
tiene que ser bien administrado y no
simplemente gestionado.
Entre los comportamientos moralmente
criticables en la gestión del ahorro por
parte de los asesores financieros cabe
señalar: los excesivos movimientos del
portafolio de títulos, con el propósito
principal de incrementar los ingresos
generados por las comisiones del
intermediario; la desaparición de la
imparcialidad debida en la oferta
de instrumentos de ahorro, con la
complicidad de algunos bancos, allí
donde los productos de otros sujetos se
ajustarían mejores a las necesidades del
cliente; la falta de diligencia adecuada o
incluso negligencia dolosa por parte de
los consultores, respecto a la protección
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
de los intereses de portafolio de sus
clientes; la concesión de préstamos
por parte de un intermediario bancario,
subordinada a la simultánea subscripción
de otros productos financieros quizás no
favorables al cliente.
23. Toda empresa es una importante red de
relaciones y, a su manera, representa un
verdadero cuerpo social intermedio, con
su propia cultura y praxis. Estas, mientras
determinan la organización interna de la
empresa, afectan también al tejido social
en el que ella opera. Precisamente a este
nivel, la Iglesia recuerda la importancia
de una responsabilidad social de la
empresa[44], que se explicita ad extra y
ad intra de la misma.
En este sentido, donde el mero beneficio
se sitúa en la cima de la cultura de
una empresa financiera, ignorando
las simultáneas necesidades del bien
común – cosa que hoy se señala
como un hecho generalizado incluso
en prestigiosas escuelas de negocios
(business schools) –, toda instancia
ética viene de hecho percibida como
extrínseca y yuxtapuesta a la acción
empresarial. Esto resulta mucho más
acentuado por el hecho de que, en tal
lógica organizativa, aquellos que no se
adecuan a los objetivos empresariales de
este tipo, son penalizados tanto a nivel
retributivo como de reconocimiento
profesional. En estos casos, la finalidad
del mero lucro crea fácilmente una
lógica perversa y selectiva, que a
menudo favorece el ascenso a la cima
empresarial de sujetos capaces pero
codiciosos y sin escrúpulos, cuya acción
social es impulsada principalmente por
una ganancia personal egoísta.
Además, esta lógica obliga con frecuencia
a la administración a actuar políticas
163
eco­nómicas encaminadas, no a impulsar
la salud económica de las empresas
a las que ser­vían, sino a incrementar
solo los beneficios de los accionistas
(shareholders), perjudicando así los
intereses legítimos de todos aquellos
que, con su trabajo y servicio, operan
en beneficio de la misma empresa, así
como a los consumidores y a las varias
comunidades locales (stakeholders).
Y todo ello, a menudo, estimulado por
enormes remuneraciones proporcionales
a losresultados inmediatos de la gestión
(por lo demás no equilibradas con
equivalentes penalizaciones en caso
de fracaso de los objetivos), que, si
bien a corto plazo aseguran grandes
ganancias a los directivos y accionistas,
terminan por pro­piciar la aceptación de
riesgos excesivos y dejar a las empresas
debilitadas y empobrecidas de las
energías económicas que les habrían
asegurado perspectivas adecuadas de
futuro.
Todo esto fácilmente genera y difunde
una cultura profundamente amoral –
en la que con frecuencia no se duda en
cometer un delito, cuando los beneficios
esperados superan las sanciones previstas
– y contamina seriamente la salud de
cualquier sistema económico-social,
poniendo en peligro su funcionalidad
y dañando gravemente la realización
efectiva del bien común, sobre el cual se
fundan necesariamente todas las formas
de socialización.
Por lo tanto, es urgente una autocrítica
sincera a este respecto, así como una
inversión de tendencia, favoreciendo
en cambio una cultura empresarial y
financiera que tenga en cuenta todos
aquellos factores que constituyen el
bien común. Esto significa, por ejemplo,
que hay que colocar claramente a la
164 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
persona y la calidad de las relaciones
interpersonales en el centro de la cultura
empresarial, de modo que cada empresa
practique una forma de responsabilidad
social que no sea meramente marginal
u ocasional, sino que anime desde
dentro todas sus acciones, orientándola
socialmente.
Precisamente aquí, la circularidad
natural que existe entre el beneficio
– factor intrínsecamente necesario
en todo sistema económico – y la
responsabilidad social – elemento
esencial para la supervivencia de toda
forma de convivencia civil – está
llamada a revelar toda su fecundidad,
mostrando el vínculo indisoluble, que
el pecado tiende a ocultar, entre una
ética respetuosa de las personas y del
bien común, y la funcionalidad real de
todo sistema económico-financiero.
Esta circularidad virtuosa es favorecida,
por ejemplo, por la búsqueda de la
reducción del riesgo de conflicto con
los stakeholder, como asimismo por
el fomento de una mayor motivación
intrínseca de los empleados en una
empresa.
Aquí la creación de valor añadido, que
es el propósito primordial del sistema
económico-financiero, debe demostrar
en última instancia su viabilidad
dentro de un sistema ético sólido,
precisamente porque se basa en una
búsqueda sincera del bien común. Sólo
del reconocimiento y potenciación del
vínculo intrínseco que existe entre razón
eco­nómica y razón ética puede emanar
un bien que sea para todos los hombres.
[45] Dado que también el mercado, para
funcionar bien, necesita presupuestos
antropológicos y éticos, que por sí solo
no es capaz de producir.
24. Si bien, por un lado, el mérito crediticio
exige una actividad de selección
atenta, para identificar beneficiarios
realmente dignos, capaces de innovar
y evitar colusiones insanas, por otro
lado los bancos, para poder soportar
adecuadamente los riesgos afrontados,
deben disponer de convenientes
dotaciones de activos, de modo que una
eventual socialización de las pérdidas
sea lo más limitada posible y recaiga
sobre todo en aquellos que han sido
realmente responsables.
Ciertamente, la gestión delicada del
ahorro, además de la debida regulación
jurídica, requiere también paradigmas
culturales adecuados, junto con la
práctica de una revisión cuidadosa, sin
excluir el punto de vista ético, de la
relación entre banco y cliente, y una
supervisión continua de la legitimidad
de todas las operaciones que le
conciernen.
Una propuesta interesante para moverse
en esa dirección y que habría que
experimentar, sería establecer Comités
éticos, dentro de los bancos, para apoyar
a los Consejos de Administración.
Todo ello para ayudar a los bancos,
no sólo a preservar sus balances de
las consecuencias de sufrimientos y
pérdidas y a mantener una coherencia
efectiva entre la misión fiduciaria y la
praxis financiera, sino también a apoyar
adecuadamente la economía real.
25. La creación de títulos de crédito de
alto riesgo – que operan de hecho una
especie de creación ficticia de valor,
sin un adecuado quality control ni
una correcta evaluación del crédito –
puede enriquecer a quienes hacen de
intermediarios, pero crean fácilmente
insolvencia en perjuicio de aquellos que
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
los deben cobrar; esto es tanto aún más
cierto si el peso de la criticidad de estos
títulos, por parte del instituto que los
emite, se descarga en el mercado en el
que se difunden y propagan (por ejemplo,
la titulación de hipotecas subprime),
generando intoxicación en amplios
sectores y dificultades potencialmente
sistémicas. Esta contaminación de los
mercados contradice la necesaria salud
del sistema económico-financiero, y es
inaceptable desde el punto de vista de
una ética respetuosa del bien común.
Cada título de crédito debe corresponder
a un valor orientativamente real y no
sólo presumible y difícilmente cotejable.
En tal sentido, es cada vez más urgente
una regulación y evaluación pública
super partes del comportamiento de
las agencias de rating del crédito, con
instrumentos jurídicos que permitan,
por un lado, sancionar las acciones
distorsionadas y, por otro, impedir la
creación de situaciones de oligopolio
peligroso por parte de algunas de ellas.
Esto es particularmente cierto en caso de
productos del sistema de intermediación
crediticia en los que la responsabilidad
del crédito concedido es descargada por
el prestamista original sobre quienes lo
relevan.
26. Algunos productos financieros, incluidos
los llamados “derivados”, se crearon
para garantizar un seguro contra riesgos
inherentes a determinadas operaciones,
incluyendo a menudo una apuesta hecha
sobre la base del valor presuntamente
atribuido a dichos riesgos. Subyacentes
a estos instrumentos financieros están
los contratos en los que las partes
todavía pueden evaluar razonablemente
el riesgo fundamental contra los cuales
se pretende asegurarse.
165
Sin embargo, para algunos tipos de
derivados (en particular, las llamadas
titulizaciones o securitizations), se ha
observado que a partir de las estructuras
originarias y vinculadas a inversiones
financiarías individuales se construían
estructuras cada vez más complejas
(titulizaciones de titulizaciones), en
las cuales es cada vez más difícil –
en realidad, prácticamente imposible
después de varias de estas transacciones
– establecer en modo razonable y ecuo
su valor fundamental. Esto significa que
cada paso en la compraventa de estos
títulos, más allá de la voluntad de las
partes, opera de hecho una distorsión
del valor efectivo del riesgo que el
instrumento debería proteger. Todo
ello ha favorecido el surgimiento de
burbujas especulativas, que han sido
importantes concausas de la reciente
crisis financiera.
Es evidente que la improvisa aleatoriedad
de estos productos – el desvanecimiento
creciente de la transparencia de lo que
aseguran – que, en la operación original
no es percibida, los hace cada vez menos
aceptables desde el punto de vista de
una ética respetuosa de la verdad y del
bien común, ya que los transforma en
una especie de bombas de relojería,
listas para explotar antes o después,
esparciendo su falta de fiabilidad eco­
nómica e intoxicando los mercados. Hay
aquí una carencia ética, que se vuelve
más grave a medida que estos productos
se negocian en los llamados mercados
extrabursátiles (over the counter) –
expuestos al azar, cuando no al fraude,
más que los mercados regulados – y
sustraen linfa vital e inversiones a la
econo­mía real.
Una valoración ética semejante se puede
hacer también con respecto a los usos de
166 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
los credit default swap (CDS: permuta
de incumplimiento crediticio; esto es,
contratos particulares aseguradores del
riesgo de quiebra), que permiten apostar
sobre el riesgo de quiebra de un tercero,
también a aquellos que no han asumido
en precedencia un riesgo de crédito, e
incluso repetir tales transacciones en el
mismo evento, lo cual no es de ninguna
manera permitido por las normales
pólizas de seguros.
El mercado de CDS, en vísperas
de la crisis económica de 2007, era
tan imponente que representaba
aproximadamente el equivalente del
PIB mundial. El difundirse sin límites
adecuados de este tipo de contratos ha
favorecido el crecimiento de una finanza
de riesgo y de apuestas sobre la quiebra
de terceros, lo que resulta inaceptable
desde el punto de visto ético.
De hecho, la operatividad de compra de
esos instrumentos por parte de aquellos
que no han asumido aún riesgo alguno
de crédito es un caso singular en el que
individuos comienzan a interesarse por
la quiebra de otras entidades económicas
e incluso pueden verse tentados a operar
en este sentido.
Es evidente que esta posibilidad,
mientras, por una parte, constituye un
hecho particularmente reprobable desde
el punto de vista moral, ya que quien
así actúa lo hace en pos de una especie
de “canibalismo” económico, por otra
parte, socava la necesaria confianza
básica, sin la cual el circuito económico
terminaría bloqueando. También en este
caso, podemos notar cómo un evento
negativo desde el punto de vista ético,
se convierte en perjudicial para la sana
funcionalidad de sistema económico.
Cabe señalar, finalmente, que cuando
de semejantes apuestas pueden derivar
grandes daños a países enteros y a
millones de familias, nos enfrentamos
a acciones sumamente inmorales, y
resulta por ello conveniente ampliar las
prohibiciones, ya existentes en algunos
países, para este tipo de operaciones,
castigando con la máxima severidad
tales infracciones.
27. En un punto neurálgico del dinamismo
de los mercados financieros se
encuentran tanto la fijación (fixing)
de la tasa de interés relativa a los
préstamos interbancarios (LIBOR),
cuya cuantificación sirve como tasa-
guía de interés del mercado monetario,
como las tasas de cambio oficiales de
las distintas divisas, aplicadas por los
bancos.
Estos son parámetros importantes, que
tienen un impacto significativo en todo
el sistema económico-financiero, ya
que afectan a las grandes transferencias
diarias de efectivo entre las partes
que suscriben contratos basados
precisamente en la cuantificación de
dichas tasas. La manipulación de esta
constituye por lo tanto un caso de grave
violación ética, con consecuencias de
amplio alcance.
El hecho de que esto haya podido
suceder impunemente durante muchos
años demuestra lo frágil y expuesto
al fraude que es un sistema financiero
que no esté suficientemente controlado
por normas y se halle desprovisto
de sanciones proporcionadas a las
violaciones en las que incurren sus
actores. En este contexto, la creación
de verdaderos “carteles” de connivencia
entre los sujetos responsables de la
correcta fijación del nivel de esas tasas
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
constituye un caso de asociación para
delinquir particularmente perjudicial
para el bien común, que inflige una
peligrosa herida a la salud del sistema
económico y que hay que sancionar con
penas adecuadas que disuadan de su
reiteración.
28. Hoy en día, los principales actores
del mundo financiero, y en especial
los bancos, deben contar con órganos
internos que garanticen el adecuado
control de conformidad (compliance),
o autocontrol de la legitimidad de los
principales pasos del proceso de decisión
y de los productos más importantes
ofrecidos por la empresa. Sin embargo,
cabe señalar que, al menos hasta un
pasado muy reciente, la práctica del
sistema económico-finan­ciero se basa
en gran parte en un juicio puramente
negativo del control de conformidad,
es decir, sobre un respeto meramente
formal de los límites establecidos por las
leyes vigentes. Desafortunadamente, de
esto también deriva la frecuencia de una
praxis de hecho elusiva de los controles
normativos, es decir, de acciones
destinadas a zafarse de los principios
normativos vigentes, cuidándose bien,
empero, de no contradecir explícitamente
las normas que los expresan, para evitar
sanciones.
Para evitar todo ello, es necesario que
el control de conformidad entre en lo
específico de las diferentes transacciones
también en positivo, verificando su
cumplimiento efectivo de los principios
que informan la normativa vigente.
La práctica de esta modalidad de
control quedaría facilitada, según el
parecer de muchos, si se establecieran
Comités éticos, que funcionasen junto
a los Consejos de Administración y
constituyeran el interlocutor natural de
167
quienes deben garantizar, en el correcto
operar de los bancos, la conformidad
entre los comportamientos y las razones
de las normas vigentes.
A tal fin, dentro de las empresas habría
que disponer líneas guía, que permitan
facilitar este juicio de conformidad, de
modo que sea posible discernir cuáles de
las transacciones técnicamente viables
en el aspecto jurídico, son de hecho,
legítimas y viables desde el punto de
vista ético (cuestión muy relevante, por
ejemplo, para las prácticas de elusión
fiscal). El objetivo es pasar de un respeto
formal a un respeto sustancial de las
reglas.
Además, es deseable que también en el
sistema normativo que regula el mundo
financiero haya una cláusula general que
declare ilegítimos, con la consiguiente
responsabilidad patrimonial de todos los
sujetos imputables, aquellos actos cuyo
propósito sea principalmente la elusión
de la normativa vigente.
29. Ya no es posible ignorar fenómenos
como la expansión en el mundo de los
sistemas bancarios paralelos (shadow
banking system), los cuales, si bien
incluyen dentro de sí también tipologías
de intermediarios cuya operatividad
no parece crítica a primera vista, han
determinado de hecho una pérdida
de control sobre el sistema por parte
de diversas autoridades de vigilancia
nacionales, favoreciendo de forma im-
prudente el uso de la llamada financiación
creativa, en la cual la principal razón
para invertir recursos financieros es
predominantemente especulativa, cuan-
do no depredadora, y no un servicio a
la economía real. Por ejemplo, muchos
coinciden en afirmar que la existencia
de estos sistemas “sombra” es una de las
168 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
principales concausas que han llevado
al desarrollo y la difusión global de la
reciente crisis económico-financiera
que comenzó en los EE.UU. con la de
las hipotecas subprime en el verano de
2007.
30. De esta intención especulativa se
nutre además el mundo de las finanzas
offshore, que, aunque también ofrece
otros servicios legales, a través de
los ampliamente difusos canales de
elusión fiscal – la evasión y el lavado
de dinero sucio – constituye otra razón
de empobrecimiento del sistema normal
de producción y distribución de bienes y
servicios. Es difícil discernir si muchas
de estas situaciones dan lugar a casos
de inmoralidad próxima o inmediata: es
ciertamente evidente que tales realidades,
donde substraen injustamente linfa
vital a la economía real, difícilmente
pueden encontrar una justificación, ya
sea desde el punto de vista ético, ya sea
en términos de la eficiencia global del
mismo sistema económico.
Más aún, cada vez resulta más claro
que existe un grado de correlación
apreciable entre el comportamiento no
ético de los operadores y la quiebra del
sistema en su conjunto: es ya innegable
que las deficiencias éticas exacerban las
imperfecciones de los mecanismos del
mercado[46].
En la segunda mitad del siglo pasado,
nació el mercado offshore de los euro-
dólares, lugar financiero de intercambio
fuera de cualquier marco normativo
oficial. Mercado que desde un importante
país europeo se ha extendido a otros
países alrededor del mundo, creando una
verdadera red financiera, alternativa al
sistema financiero oficial, jurisdicciones
que la protegían.
A este respecto, cabe señalar que, si
bien la razón formal para legitimar la
presencia de sedes offshore es la de
evitar que los inversores institucionales
sufran una doble tasación, primero en su
país de residencia y luego en el país en
el que están domiciliados los fondos, de
hecho, estos lugares se han convertido
hoy en día, en ocasión de operaciones
financieras a menudo al límite de la
legalidad, cuando no se “pasan de la
raya”, tanto desde el punto de vista de
su legalidad normativa, como desde el
punto de vista ético, es decir, de una
cultura económica sana y libre del mero
propósito de elusión fiscal.
En la actualidad, más de la mitad
del comercio mundial es llevada
a cabo por grandes sujetos, que
reducen drásticamente su carga fiscal
transfiriendo los ingresos de un lugar
a otro, dependiendo de lo que les
convenga, transfiriendo los beneficios a
los paraísos fiscales y los costos a los
países con altos impuestos. Está claro
que esto ha restado recursos decisivos
a la economía real, y ha contribuido a
la creación de sistemas económicos
basados en la desigualdad. Por otra
parte, no es posible ignorar que esas
sedes offshore se han convertido en
lugares de lavado de dinero “sucio”, es
decir, fruto de ganancias ilícitas (robo,
fraude, corrupción, asociación criminal,
mafia, botín de guerra...).
Así, al disimular el hecho de que las
operaciones offshore no se llevaban a
cabo en sus plazas financieras oficiales,
algunos Estados han permitido que
se sacara provecho incluso de delitos,
sintiéndose no responsables porque
no se realizaban formalmente bajo su
jurisdicción. Esto representa, desde un
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
punto de vista moral, una forma obvia
de hipocresía.
En poco tiempo, este mercado se ha
convertido en el lugar de mayor tránsito
de capitales, ya que su configuración
representa una manera fácil de realizar
diferentes e importantes formas de
elusión fiscal. Se entiende entonces que
la domiciliación offshore de muchas
empresas importantes que participan
en el mercado sea muy deseada y
practicada.
31. Ciertamente, el sistema fiscal de los
Estados no siempre parece justo; a este
respecto, cabe señalar que tal injusticia
a menudo es en perjuicio de los sectores
económicos más débiles y en ventaja de
los más equipados y capaces de influir
incluso en los sistemas normativos que
regulan los mismos tributos. De hecho,
la imposición tributaria, cuando es justa,
desempeña una fundamental función
equitativa y redistributiva de la riqueza,
no sólo en favor de quienes necesitan
subsidios apropiados, sino también en
el apoyo a la inversión y el crecimiento
de la economía real.
En cualquier caso, es precisamente
la elusión fiscal de los principales
actores que se mueven en los
mercados, especialmente los grandes
intermediarios financieros, lo que
representa una abominable sustracción
de recursos a la economía real y un
daño para toda la sociedad civil. Dada la
falta de transparencia de esos sistemas
es difícil determinar con precisión la
cantidad de capital que pasa a través
de ellos; sin embargo, se ha calculado
que bastaría un impuesto mínimo sobre
las transacciones offshore para resolver
gran parte del problema del hambre
en el mundo: ¿por qué no hacerlo con
valentía?
169
Además, se ha demostrado que la
existencia de sedes offshore favorece
asimismo enormes salidas de capital
de muchos países de bajos ingresos,
generando numerosas crisis políticas y
económicas e impidiendo a los mismos
embarcarse finalmente en el camino del
crecimiento y del desarrollo saludable.
A este propósito, hay que señalar
que diversas instituciones interna-
cionales han denunciado reiteradamente
todo esto, y no pocos gobiernos
nacionales han tratado justamente
de limitar el alcance de las plazas
financieras offshore. Ha habido muchos
esfuerzos positivos en este sentido,
especialmente en los últimos diez
años. Sin embargo, todavía no ha sido
posible imponer acuerdos y normativas
adecuadamente eficaces en tal sentido;
los esquemas normativos propuestos
en esta área también por prestigiosas
organizaciones internacionales han
quedado frecuentemente sin aplicación
o han resultado ineficaces, debido a la
poderosa influencia que estas plazas
pueden ejercer, a causa del gran capital
del que disponen frente a tantos poderes
políticos.
Todo lo cual, al mismo tiempo que
constituye un grave perjuicio al buen
funcionamiento de la economía real,
representa una estructura que, tal como
está configurada actualmente, resulta
totalmente inaceptable desde el punto
de vista ético. Es, por lo tanto, necesario
y urgente que, a nivel internacional,
se apliquen los remedios apropiados
a estos sistemas inicuos; en primer
lugar, practicando a todos los niveles la
transparencia financiera (por ejemplo,
con la obligación de rendición de cuentas,
para las empresas multinacionales, de
sus respectivas actividades e impuestos
170 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
pagados en cada país donde operan
a través de sus filiales); y también
con sanciones incisivas impuestas a
los países que reiteren las prácticas
deshonestas (evasión y elusión de
impuestos, lavado de dinero sucio)
mencionadas anteriormente.
32. Especialmente en los países con
economías menos desarrolladas, el
sistema offshore ha empeorado la deuda
pública. Se ha observado, en efecto,
que la riqueza privada acumulada en
los paraísos fiscales por algunas élites
ha casi igualado la deuda pública de
sus respectivos países. Esto evidencia
asimismo que, de hecho, en el origen
de esa deuda a menudo están los
pasivos económicos generados por
privados y luego descargados sobre
los hombros del sistema público.
Entre otras cosas, es bien sabido que
importantes sujetos económicos tienden
a buscar la socialización de las pérdidas,
frecuentemente, con la connivencia de
los políticos.
Sin embargo, es oportuno señalar que
la deuda pública se genera, a menudo,
también por una gestión imprudente
– cuando no dolosa – del sistema de
administración pública. Esta deuda, es
decir, el conjunto de pasivos financieros
que pesan sobre los Estados, representa
hoy uno de los mayores obstáculos para
el buen funcionamiento y crecimiento
de las distintas economías nacionales.
Numerosas economías nacionales se
ven de hecho agobiadas por el pago de
los intereses que provienen de esa deuda
y, por lo tanto, se ven en la necesidad de
hacer ajustes estructurales con ese fin.
Ante esto, por un lado, los Estados están
llamados a revertir la situación con una
adecuada gestión del sistema público,
mediante sabias reformas estructurales,
una sensata repartición de los gastos e
inversiones prudentes; por otro lado,
a nivel internacional, aún poniendo
a cada país frente a sus ineludibles
responsabilidades, es necesario igual-
mente permitir y alentar razonables
vías de salida de la espiral de la deuda,
no poniendo sobre los hombros de los
Estados – y por tanto sobre los de sus
conciudadanos, es decir, de millones
de familias – cargas que de hecho son
insostenibles.
Todo ello asimismo a través de políticas
de reducción razonable y acordada
de la deuda pública, especialmente
cuando los acreedores son sujetos de
tal consistencia económica que les
permite ofrecerla.[47] Estas soluciones
se requieren tanto para la salud del
sistema económico internacional, con
el fin de evitar el contagio de crisis
potencialmente sistémicas, cuanto para
la búsqueda del bien común de los
pueblos en su conjunto.
33. Todo lo dicho hasta ahora no afecta solo
a entidades fuera de nuestro control, sino
que cae también dentro de la esfera de
nuestra responsabilidad. Esto significa
que tenemos a nuestra disposición
herramientas importantes para contribuir
a resolver muchos problemas. Por
ejemplo, los mercados viven gracias a
la demanda y a la oferta de bienes; en
este sentido, cada uno de nosotros puede
influir en modo decisivo, al menos, en la
configuración de esa demanda.
Por lo tanto, es importante un ejercicio
crítico y responsable del consumo y
del ahorro. Hacer la compra, acción
cotidiana con la que nos dotamos de lo
necesario para vivir, implica también
una selección entre los diversos
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
productos que ofrece el mercado. Es
una opción que a menudo realizamos
de manera inconsciente, comprando
bienes cuya producción se realiza, por
ejemplo, a través de cadenas productivas
donde es normal la violación de los
más elementales derechos humanos o
gracias a empresas cuya ética, de hecho,
no conoce otros intereses sino los de la
ganancia de sus accionistas a cualquier
costo.
Es necesario seleccionar aquellos bienes
de consumo detrás de los cuales hay un
proceso éticamente digno, ya que incluso
a través del gesto, aparentemente banal,
del consumo expresamos con los hechos
una ética, y estamos llamados a tomar
partido ante lo que beneficia o daña al
hombre concreto. Alguien ha hablado,
en este sentido, de “votar con la cartera”:
se trata, en efecto, de votar diariamente
en el mercado a favor de lo que ayuda al
verdadero bienestar de todos nosotros y
rechazar lo que lo perjudica.[48]
Las mismas reflexiones deben hacerse
en relación a la gestión de los propios
ahorros, dirigiéndolos, por ejemplo,
hacia aquellas empresas que operan
con criterios claros, inspirados en una
ética respetuosa del hombre entero y de
todos los hombres y en un horizonte de
responsabilidad social.[49] Y, más en
general, cada uno está llamado a cultivar
prácticas de producción de riqueza que
sean congruentes con nuestra índole
relacional y tendentes al desarrollo
integral de la persona
171
IV. Conclusión
34. Frente a la inmensidad y omnipresencia
de los actuales sistemas económico-
finan­cieros, nos podemos sentir tentados
a resignarnos al cinismo y a pensar
que, con nuestras pobres fuerzas, no
podemos hacer mucho. En realidad, cada
uno de nosotros puede hacer mucho,
especialmente si no se queda solo.
Muchas asociaciones con origen en de la
sociedad civil son, en este sentido, una
reserva de conciencia y responsabilidad
social, de la que no podemos prescindir.
Hoy más que nunca, todos estamos
llamados a vigilar como centinelas de
la vida buena y a hacernos intérpretes
de un nuevo protagonismo social,
basando nuestra acción en la búsqueda
del bien común y fundándola sobre
sólidos principios de solidaridad y
subsidiariedad.
Cada gesto de nuestra libertad, aunque
pueda parecer frágil e insignificante, si
orienta realmente al auténtico bien, se
apoya en aquel que es Señor bueno de la
historia, y se convierte en parte de una
positividad, que va más allá de nuestras
pobres fuerzas, uniendo indisolublemente
todos los actos de buena voluntad en
una red que une el cielo con la tierra,
verdadero instrumento de humanización
del hombre y del mundo. Esto es lo que
necesitamos para vivir bien y nutrir una
esperanza que esté a la altura de nuestra
dignidad de personas humanas.
La Iglesia, Madre y Maestra, consciente
de haber recibido en don un inmerecido
depósito, ofrece a los hombres y las
mujeres de todos los tiempos los recursos
para una esperanza fiable. María, Madre
del Dios hecho hombre por nosotros,
172 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
tome de la mano nuestros corazones
y los guíe en la sabia construcción de
aquel bien que su Hijo Jesús, a través
de su humanidad hecha nueva por el
Espíritu Santo, ha venido a inaugurar
para la salvación del mundo.
El Sumo Pontífice Francisco, en la
audiencia concedida al Prefecto de
la Congregación para la Doctrina
de la Fe, ha aprobado las presentes
Consideraciones, decididas en la
Sesión Ordinaria de este Dicasterio y
ha ordenado su publicación.
Dado en Roma el 6 de enero de 2018,
Solemnidad de la Epifanía del Señor.
Luis F. Ladaria, S.I.
Arzobispo titular de Thibica Prefecto
de la Congregación Para la Doctrina de la Fe
Giacomo Morandi
Arzobispo titular de Cerveteri Secretario de la
Congregación para la Doctrina de la Fe
Peter Card. Turkson
Prefecto del Dicasterio para el Servicio del
Desarrollo Humano Integral
Bruno Marie Duffé
Secretario del Dicasterio para el Servicio del
Desarrollo Humano Integral
Notas
[1] Concilio Ecuménico Vaticano II, Const.
dogm. Lumen gentium, n. 48.
[2] Cf. Ibíd., n. 5.
[3] Francisco, Carta enc. Laudato si’, n. 231:
AAS 107 (2015), 937.
[4] Cf. Benedicto XVI, Carta enc. Caritas in
veritate (29 de junio de 2009), n. 59: AAS
101 (2009), 694.
[5] Cf. Juan Pablo II, Carta enc. Fides et ratio
(14 de septiembre de 1998), n. 98: AAS
91 (1999), 81.
[6] Cf. Comisión Teológica Internacional,
En busca de una ética universal: nueva
mirada sobre la ley natural (2009), n. 87,
Ciudad del Vaticano 2009, 86
[7] Francisco, Carta enc. Laudato si’, n. 189:
AAS 107 (2015), 922.
[8] Id., Exhort. apost. Evangelii gaudium (24
de noviembre de 2013), n. 178: AAS 105
(2013), 1094.
[9] Cf. Pontificio Consejo “Justicia y Paz”,
Por una reforma del sistema financiero y
monetario internacional en la perspectiva
de una autoridad pública con competencia
universal (24 de octubre de 2011), n. 1:
www.vatican.va/roman_curia/pontifical_
councils/justpeace/documents/rc_pc_
justpeace_doc_20111024_nota_it.html
[10] Cf. Francesco, Carta enc. Lautado si’, n.
189: AAS 107 (2015), 922.
[11] Id., Exhort. ap. Evangelii gaudium ( 24
novembre 2013), n. 53: AAS 105 (2013),
1042.
[12] Ibid., n. 58: AAS 105 (2013), 1042.
[13] Cf. Concilio EcuménicoVaticano II, Decl.
Dignitatis humanae, n. 14.
[14] Benedicto XVI, Carta enc. Caritas in
veritate (29 de junio de 2009), n. 45: AAS
101 (2009), 681.
[15] Cf. Ibíd., n. 74: AAS 101 (2009), 705.
[16] Cf. Francisco, Discurso al Parlamento
Europeo (25 de noviembre de 2014),
Estrasburgo: AAS 106 (2014) 997-998.
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
[17] Cf. Benedicto XVI, Carta enc. Caritas in
veritate, n. 37: AAS 101 (2009), 672.
[18] Cf. Ibíd., n. 55: AAS 101 (2009), 690.
[19] Cf. Juan Pablo II, Carta enc. Sollecitudo
rei socialis (30 de diciembre de 1987), n.
42: AAS 80 (1988), 772.
[20] Cf. Catecismo de la Iglesia Católica, n.
1908.
[21] Cf. Francisco, Carta enc. Laudato si’, n.
13: AAS 107 (2015), 852; Exhort. apost.
Amoris laetitia (19 de marzo de 2016), n.
44: AAS 108 (2016), 327.
[22] Cf. Por ej. el lema ora et labora, que
recuerda la Regla de San Benedicto de
Nursia: en su simplicidad indica que la
oración, especialmente la litúrgica, al
abrirnos a la relación con Dios que en
Jesucristo y en su Espíritu se manifiesta
como Bien y Verdad, ofrece de esta
manera también la forma adecuada y la
manera de construir un mundo mejor y
más real, es decir, más humano.
[23] Cf. Juan Pablo II, Carta enc. Centesimus
annus (1 de mayo de 1991), nn. 17, 24,
42: AAS 83 (1991), 814, 821, 845.
[24] Cf. Pío XI, Carta enc. Quadragesimo
anno (15 de mayo de 1931), n. 105:
AAS 23 (1931), 210; Pablo VI, Carta
enc. Populorum progressio (26 de marzo
de 1967), n. 9: AAS 59 (1967), 261;
Francisco, Carta enc. Laudato si’, n. 203:
AAS 107 (2015), 927.
[25] Cf. Francisco, Carta enc. Laudato si’,
n. 175: AAS 107 (2015), 916. Sobre
el vínculo necesario entre economía y
política, cf. Benedicto XVI, Carta enc.
Caritas in veritate, n. 36: AAS 101 (2009),
671: «La actividad económica no puede
resolver todos los problemas sociales
ampliando sin más la lógica mercantil.
Debe estar ordenada a la consecución del
bien común, que es responsabilidad sobre
todo de la comunidad política. Por tanto, se
debe tener presente que separar la gestión
económica, a la que correspondería
únicamente producir riqueza, de la acción
173
política, que tendría el papel de conseguir
la justicia mediante la redistribución, es
causa de graves desequilibrios».
[26] Cf. Benedicto XVI, Carta enc. Caritas in
veritate, n. 58: AAS (2009), 693.
[27] Cf. Concilio Ecuménico Vaticano II,
Const. past. Gaudium et spes, n. 64.
[28] Cf. Pío XI, Carta enc. Quadragesimo
anno, n. 89: AAS 23 (1931), 206;
Benedicto XVI, Caritas in veritate, n. 35:
AAS 101 (2009), 670; Francisco, Exhort.
ap. Evangelii gaudium, n. 204: AAS 105
(2013), 1105.
[29] Cf. Francisco, Carta enc. Laudato si’, n.
109: AAS 107 (2015), 891.
[30] Cf. Juan Pablo II, Carta enc. Laborem
exercens (14 de septiembre de 1981), n.
9: AAS 73 (1981), 598.
[31] Francisco, Exhort. ap. Evangelii gaudium,
n. 53: AAS 105 (2013), 1042.
[32] Cf. Pontificio Consejo “Justicia y Paz”,
Compendio de la Doctrina Social de la
Iglesia, n. 369.
[33] Cf. Pío XI, Carta enc. Quadragesimo anno,
n. 132: AAS 23 (1931), 219; Pablo VI,
Carta enc. Populorum progressio, n. 24:
AAS 59 (1967), 269.
[34] Cf. Catecismo de la Iglesia Católica, n.
2409.
[35] Cf. Pablo VI, Carta enc. Populorum
progressio, n. 13: AAS 59 (1967), 263.
Algunas indicaciones importantes han
sido ofrecidas al respecto (cf. Pontificio
Consejo “Justicia y Paz”, Nota Por
una reforma del sistema financiero y
monetario internacional en la prospectiva
de una Autoridad pública con competencia
universal, n. 4): «Hay que proseguir en la
línea del discernimiento, para favorecer
una desarrollo positivo del sistema
económico – financie y contribuir a
eliminar las estructuras de injusticia que
le limitan las potencialidades benéficas».
[36] Cf. Francisco, Carta enc. Laudato si’, n.
198: AAS 107 (2015), 925.
174 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero
[37] Cf. Pontificio Consejo “Justicia y Paz”,
Compendio de la Doctrina Social de la
Iglesia, n. 343.
[38] Cf. Benedicto XVI, Carta enc. Caritas in
veritate, n. 35: AAS 101 (2009), 670.
[39] Francisco, Discurso a los participantes en
la reunión de “Economía de Comunión”,
organizado por el movimiento de los
Focolares (4 de febrero de 2017):
L’Osservatore Romano, 5 de febrero de
2017, 8.
[40] Cf. Juan Pablo II, Carta enc. Sollecitudo
rei socialis, n. 28 AAS 80 (1988),548.
[41] Cf. Benedicto XVI, Carta enc. Caritas in
veritate, n. 67: AAS 101 (2009), 700.
[42] Cf. Pontificio Consejo “Justicia y Paz”,
Nota Por una reforma del sistema
financiero y monetario internacional en la
prospectiva de una Autoridad pública con
competencia universal, n.1: L’Osservatore
Romano, 24-25 de octubre de 2011, 6.
[43] Cf. Ibíd., n. 4: : L’Osservatore Romano,
24-25 de octubre de 2011, 7.
[44] Cf. Benedicto XVI, Carta enc. Caritas
in veritate, n. 45: AAS 101 (2009), 681;
Francesco, Mensaje para Celebración de
la 47ª Jornada mundial de la Paz (1 de
enero de 2015), n. 5: AAS 107 (2015),
66.
[45] Cf. Benedicto XVI, Carta enc. Caritas in
veritate, n. 45: AAS 101 (2009), 671.
[46] Cf. Francisco, Carta enc. Laudato si’, n.
189: AAS 107 (2015), 922.
[47] Cf. Benedicto XVI, Discurso al Cuerpo
diplomático acreditado ante la Santa Sede
(8 de enero de 2007): AAS 99 (2007),
73.
[48] Cf. Id., Carta enc. Caritas in veritate, n.
66: AAS 101 (2009), 699.
[49] Cf. Pontificio Consejo “Justicia y Paz”,
Compendio de la Doctrina Social de la
Iglesia, n. 358
 Política Internacional - Año 3 - Número 6
Extractos del Discurso de Presentación de la
Reforma Migratoria en Chile y
Elementos Sobresalientes en Materia Regulatoria
Queridas amigas y amigos, nacidos en
Chile o que han venido a nuestro país para
realizar sus sueños de una vida mejor. Chile
ha sido, es y seguirá siendo un país abierto
y acogedor con la inmigración. Una de las
principales riquezas de nuestro hermoso país
es su diversidad, aportada por nuestros pueblos
originarios, y por quienes, a través de nuestra
historia, han hecho de Chile su segunda Patria.
Así se formó nuestra maravillosa nación, que la
queremos y pertenece a todos, y que debemos
soñarla y construirla entre todos.
Para que Chile siga siendo un país abierto
y acogedor, debemos tener una legislación
migratoria moderna, que esté a la altura de
los más altos estándares internacionales y se
condiga con nuestra condición actual de país de
oportunidades.
Tal como lo establece la Declaración de
Nueva York para los Refugiados y los Migrantes,
aprobada el año 2016 por la Asamblea General de
Naciones Unidas, debemos establecer políticas
y normas que nos permitan “garantizar una
migración segura, ordenada y regular”. Y éste
es justamente el gran objetivo de la Reforma
Migratoria que hoy damos a conocer.
Una legislación moderna debe equilibrar el
legítimo derecho del Estado y sus ciudadanos
de normar la forma en que los extranjeros
ingresan y permanecen en nuestro país,
con el respeto y garantía de los derechos
fundamentales de los migrantes y la mitigación
* Presidente de la República de Chile.
- Julio/Diciembre 2018 - Guatemala
SEBASTIÁN PIÑERA*
de los riesgos asociados con el movimiento de
personas, combatiendo la migración irregular
y reprimiendo las actividades transfronterizas
ilícitas.
Además, se debe garantizar una igualdad
básica de derechos y obligaciones entre
inmigrantes y nativos, así como un proceso
que, respetando la diversidad, abra el camino
hacia una integración plena del inmigrante en la
sociedad que los acoge. Es evidente que nuestra
situación migratoria actual dista mucho de este
estándar y de constituir una migración segura,
ordenada y regular. Muy por el contrario, hoy,
del total de más de un millónde inmigrantes
que tenemos en Chile, se estima que más de
300 mil se encuentran en situación irregular.
Estas cifras más que duplican las que teníamos
a tan solo dos años atrás. Esta es una realidad
que no beneficia a nadie y crea situaciones
inconvenientes en múltiples campos. Por ello
debemos enfrentar, con honestidad, decisión,
sentido de urgencia y humanidad, una situación
que desde todo punto de vista es intolerable.
Queridas amigas y amigos, habitantes de
este bendito país, nacidos en Chile o fuera de
Chile, ha llegado el momento de poner orden
en este hogar que compartimos, en esta, nuestra
casa.He recorrido en reiteradas ocasiones
nuestra patria, pueblo por pueblo, ciudad por
ciudad y he cobrado conciencia de que existe
una inquietud creciente y justificada sobre el
tema migratorio.Es evidente que la legislación
vigente en esta materia, que data del año 1975, es
176 Reforma Migratoria en Chile y Elementos Sobresalientes en Materia Regulatoria
incapaz de dar respuesta a los desafíos actuales.
Nuestro país necesita una nueva ley migratoria,
adaptada a nuestros tiempos y que garantice una
migración segura, ordenada y regular, que abra
las puertas a lo que le hace bien a Chile y cierre
las puertas a lo que nos causa daño. Además,
necesitamos una legislación acorde al desarrollo
actual de Chile como país de oportunidades,
que atrae y seguirá atrayendo a más personas.
Pero queremos que esas personas, entren a
Chile respetando nuestras leyes, se integren a
nuestra sociedad, sean un aporte para nuestro
país y puedan cumplir sus sueños de una vida
mejor.
Durante el último año, Chile ha sido testigo
de un aumento exponencial del número de
extranjeros que ingresan a nuestro país con visa
de turista y terminan quedándose en situación
irregular, lo que constituye, no sólo una
preocupante realidad social, pues va asociada
a situaciones de precariedad laboral, de salud
y habitacional, y a un incremento de la trata
y abuso de personas, sino también, un abuso
evidente de las regulaciones actualmente en
vigor.
Para tener una legislación moderna, que
permita una Migración segura, moderna
y regular, hoy hemos firmado una serie
de Indicaciones al Proyecto de Ley Sobre
Migración y Extranjería presentado el año
2013, durante nuestro anterior Gobierno, así
como un Instructivo Presidencial y diversos
decretos que abordan una serie de materias que,
en su conjunto, nos permitirán poner orden en
nuestro hogar.
Permítanme detenerme, con brevedad, en
el contenido de los documentos que hoy hemos
firmado.
En primer lugar, se enviará al Parlamento
un conjunto de Indicaciones al Proyecto
de Ley del año 2013, recogiendo también
algunos elementos del proyecto presentado
por el Gobierno anterior en 2017.Los objetivos
centrales del Proyecto y de las Indicaciones son
los siguientes:
1.- Acoger y dar un trato justo y humano a los
migrantes regulares y a los perseguidos
que lleguen a Chile en forma legal, y que
buscan integrarse a nuestra sociedad y
contribuir al desarrollo de nuestro país,
dándoles oportunidades para desarrollar sus
proyectos de vida y aportar con su trabajo y
cultura a nuestra sociedad.
2.- Combatir el tráfico de migrantes y establecer
acciones eficientes y seguras para luchar
contra el ingreso irregular y clandestino al
país, impidiendo además que personas con
antecedentes penales entren a Chile. Para
ello, se establecerán requisitos de ingreso
claros y un procedimiento administrativo
eficaz que se ajuste a un debido proceso.
3.- Crear una nueva institucionalidad
migratoria acorde con los tiempos modernos
estableciendo, por una parte, un Consejo
de Política Migratoria, cuya tarea será
formular y actualizar en forma periódica
una política migratoria clara y transparente
para nuestro país. Este Consejo también
abordará temas tan importantes para la
integración de los inmigrantes como son la
educación, salud y vivienda.Por otra parte,
y en razón de la nueva realidad migratoria,
se contempla la creación de un Servicio
Nacional de Migraciones, que tendrá la
estructura y capacidad para llevar adelante
la ejecución de la política migratoria, no
sólo como un mero gestor de trámites, sino
como el canal estatal para relacionarse
con los migrantes y difundir y promover
sus derechos y obligaciones. Este Servicio
subsanará, además, una grave deficiencia
actual, creando un registro que contendrá
la identificación de los extranjeros que
se encuentren en Chile, sus categorías
migratorias y toda otra información
relevante, lo que permitirá tener un cabal
conocimiento del fenómeno migratorio y
así poder definir las políticas respectivas en
base a una información de buena calidad.
Sebastián Piñera
4.- Establecer un sistema flexible de categorías
migratorias sucesivas fuera de la condición
de turista o Permanencia Transitoria, que
autorizará al extranjero a permanecer
en Chile por un período de 90 días
con prohibición de realizar actividades
remuneradas y que no permitirá el paso a
otro tipo de categoría migratoria. El sistema
de categorías migratorias sucesivas reflejará
el grado de arraigo que el extranjero va
logrando en el país. Así, el proyecto de ley
contempla, en primer lugar, el otorgamiento
de una Residencia Temporal para los
migrantes que busquen radicarse en Chile
por un tiempo limitado. Luego de haber
pasado por la categoría anterior y si busca
radicarse definitivamente, se le otorgará la
Residencia Definitiva, pudiendo, al cabo
de 5 años, solicitar la nacionalidad chilena.
La Residencia Temporal podrá otorgarse a
quienes acrediten tener vínculos de familia
con chilenos o con residentes definitivos y
a quienes vengan a trabajar, a estudiar o por
razones humanitarias.
Además, el proyecto de ley deja en manos del
Consejo de Política Migratoria la tarea de crear
y actualizar periódicamente las subcategorías
de residencia temporal que estime oportunas,
fijando además sus requisitos, lo que permite al
Estado adaptarse con celeridad a la evolución
del fenómeno migratorio y a las necesidades
del país.En este contexto, el Proyecto de Ley
cambia la operatoria que hoy existe para la
obtención de la Residencia Temporal, ya que
ésta sólo se podrá solicitar fuera de Chile,
prohibiendo que se pueda solicitar el cambio
de calidad migratoria de turistas a residentes
estando en Chile.
Asimismo, el Proyecto de Ley introduce
otras modificaciones importantes. Por un
lado, descriminaliza la residencia irregular
y elimina las sanciones penales para las
infracciones migratorias. Por otro lado,
simplifica y agiliza el proceso de expulsión
para aquellos extranjeros quehayan infringido
177
la Ley Migratoria y establece un mecanismo de
reconducción inmediata para aquel extranjero
que intente ingresar al país eludiendo el
control migratorio o valiéndose de documentos
falsificados, adulterados o expedidos a nombre
de otra persona, quien será inmediatamente
reembarcado o reconducido a la frontera, según
corresponda, previa acreditación de su identidad
y respetando los estándares internacionales y
los acuerdos administrativos existentes…
…Proceso de Regularización
Extraordinario:
Para implementar lo anterior, se requiere
integrar a los migrantes irregulares al país y
reconocer susderechos; dar un puntapié inicial
al establecimiento de una política migratoria
moderna, que logreequilibrar el legítimo
derecho del Estado de normar la forma en que
los extranjeros ingresan ypermanecen en el país,
con el debido respeto y garantía de sus derechos
fundamentales y la mitigaciónde los riesgos
asociados con el movimiento de personas, para
así reducir la migración irregular y reprimirlas
actividades transfronterizas ilícitas. Es decir,
para lograr una migración ordenada, segura y
regular.
Por ello es imperativo abrir un proceso de
regularización extraordinario, el cual tendrá las
siguientes características:
a. Permitirá registrar y regularizar a aquellos
extranjeros que permanezcan en el país en
situaciónirregular y que hayan ingresado a
Chile hasta el día 08 de abril de 2018.
b. Los extranjeros que hayan ingresado de
forma irregular al país, eludiendo el control
migratorio,deberán, dentro del plazo de
30 días corridos a contar del 23 de abril
de 2018, registrarse y solicitar ante la
Subsecretaría del Interior un permiso de
residencia temporaria.
c. Los extranjeros que residan en el país
con permiso de turismo vencido o visa de
residencia vencida, deberán, dentro del
plazo de 90 días corridos a contar del 23
178 Reforma Migratoria en Chile y Elementos Sobresalientes en Materia Regulatoria
de abril de 2018,registrarse y solicitar ante
la Subsecretaría del Interior un permiso de
residencia temporaria.
d. También podrán acogerse a esta medida
aquellos extranjeros residentes que
desarrollen actividades remuneradas sin
contar con la autorización migratoria
correspondiente; los extranjeros que al
08 de abril de 2018 se encuentren en el
país con permiso de turismo vigente; o
aquellosextranjeros con una solicitud
de visa de residencia o reconsideración
actualmente en trámite, losque deberán,
dentro del plazo de 90 días corridos a
contar del 23 de abril de 2018, registrarse
y solicitarante la Subsecretaría del Interior
un permiso de residencia temporaria.
e. No se concederá dicho permiso a aquellos
extranjeros que propaguen o fomenten de
palabra opor escrito o por cualquier otro
medio, doctrinas que tiendan a destruir
o alterar por la violencia, el ordensocial
del país o su sistema de gobierno, los que
estén sindicados o tengan reputación de ser
agitadoreso activistas de tales doctrinas y,
en general, los que ejecuten hechos que las
leyes chilenas califiquen dedelito contra la
seguridad exterior, la soberanía nacional,
la seguridad interior o el orden público del
país y los que realicen actos contrarios a los
intereses de Chile o constituyan un peligro
para el Estado.
f. Tampoco será concedido a aquellos que se
dediquen al comercio o tráfico ilícito de
drogas oarmas, al contrabando, al tráfico
ilegal de migrantes y trata de personas y, en
general, a los que ejecutenactos contrarios
a la moral o a las buenas costumbres.
g. No será concedido dicho permiso de
residencia temporaria a los condenados o
actualmenteprocesados por delitos comunes
que la ley chilena califique de crímenes y
a los prófugos de la justicia pordelitos no
políticos
h. No se concederá dicho permiso de residencia
temporaria a aquellos que hayan sido
expulsados uobligados al abandono del país
por decreto supremo sin que previamente se
haya derogado el respectivodecreto, a los
condenados o actualmente procesados por
delitos comunes que la ley chilena califique
desimples delitos o a los que hayan salido
de Chile por disposición del Gobierno, y a
los expulsados de otropaís por autoridad
competente.
i. El Subsecretario del Interior determinará la
suficiencia de los documentos que presenten
losextranjeros que se acojan a este proceso,
podrá revocar o suspender las sanciones
migratorias quepesaren sobre ellos y
aprobará o rechazará las solicitudes.
j. Los extranjeros en situación irregular que
no presenten solicitudes de regularización
dentro delplazo señalado anteriormente
serán expulsados.
k. La solicitud presentada bajo declaraciones
falsas, valiéndose de documentos
falsificados,adulterados o expedidos a
nombre de otra persona será rechazada de
plano y al solicitante seráexpulsado.
l. Concluido el proceso de registro y de
solicitudes de regularización y partir del
23 de julio de 2018y hasta el 22 de julio
de 2019, la Subsecretaría del Interior
procederá a entregar a los solicitantes,
sicorrespondiere, un permiso de residencia
temporario, con vigencia de un año, contado
desde su estampado en el pasaporte o título
de residencia, según corresponda. Al cabo
de dicho período elextranjero podrá solicitar
el permiso de residencia correspondiente,
de acuerdo a la normativa vigente.
m. La residencia temporaria se otorgará en
todos los casos en calidad de titular y estará
sujeta alpago de un arancel equivalente a
noventa dólares de los Estados Unidos de
América.
 IMPRESO EN LOS
TALLERES DE PROCOIN
GUATEMALA DICIEMBRE 2018
600 EJEMPLARES