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Universidad de los Andes, Colombia

Chapter Title: EL TIEMPO DE LA GENTE: LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y LOS


MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN POPULAR A LA LUZ DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991
Chapter Author(s): Natalia Ángel Cabo

Book Title: Manual de consttución y democracia (Volumen II)


Book Subtitle: Del estado y la protección de los derechos
Published by: Universidad de los Andes, Colombia. (2011)
Stable URL: https://www.jstor.org/stable/10.7440/j.ctt19x3h30.15

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Parte III
La democracia

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capítulo x1
el tiempo de la gente:
la democracia participativa
y los mecanismos de participación
popular a la luz de la
constitución de 1991
Natalia Ángel Cabo

1. Introducción

“Bienvenidos al futuro”. Con esta expresión, el entonces presidente César


Gaviria (1990-1994) terminó su presentación de la Constitución de 1991. Pero
quizás el lema político utilizado en una campaña política posterior, “El tiempo
de la gente”,1 habría caído “como anillo al dedo” para indicar uno de los pro-
pósitos centrales del constituyente de 1991: poner en el centro del espectro
político a los ciudadanos, mediante el reconocimiento de Colombia como
una democracia participativa y la ampliación de los llamados mecanismos de
participación popular. Estos propósitos se anuncian desde los primeros tres
artículos constitucionales:

Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de república unitaria


[…] democrática, participativa y pluralista […].
Son fines esenciales del Estado: […] facilitar la participación de todos en las decisio-
nes que los afectan […].
La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El
pueblo la ejercerá en forma directa o por medio de sus representantes, en los térmi-
nos que la Constitución establece.

1
Parte de la campaña presidencial de Ernesto Samper en 1994.

223
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Transitar hacia una democracia más vigorosa, inclusiva y participativa fue


un compromiso central de los constituyentes de 1991 y una de las mayores
aspiraciones de la nueva Carta Política. Para dar una idea del espíritu que reinó
durante la expedición de la Constitución de 1991 y de las expectativas creadas,
vale la pena volver a las palabras del presidente de la época al clausurar las
sesiones de la Asamblea Constituyente:

Este nuevo país que tenemos por delante, basado en una Constitución bien distinta a
[sic] la de 1886, se expresará por medio de una democracia participativa, será gober-
nado con instituciones sólidas y eficaces y estará habitado por ciudadanos activos,
interesados en decidir su porvenir […].
Millones de colombianos que nunca se habían interesado —con razón— en las teo-
rías constitucionales, hoy se identifican con la Carta de 1991 y están dispuestos a
exigir que se cumpla, que sea un instrumento para transformar la realidad […]. Los
inspiradores de la democracia participativa han desafiado las instituciones tradiciona-
les no para destruirlas, sino para tomar como pilares de un nuevo orden político más
legítimo; más respetuoso de la autonomía, de los derechos y de la libertad; menos
desigual y más justo, abierto a la convivencia pacífica de los grupos que conforman
una comunidad […].
Una nueva Carta. Una nueva democracia. Y nuevas instituciones sólidas y eficaces
[…] se vislumbra un Congreso de la República diferente, donde todos los colom-
bianos se sentirán representados. Con asiento para las diversas fuerzas políticas y
sociales […]. Depurado de los vicios que, como los auxilios y el turismo parlamen-
tario, empañaron sus logros ante la opinión pública […]. Un elevado foro de la
democracia, como lo ha sido esta Asamblea […]. Dotado de mecanismos para hacer
más responsables a los funcionarios y convertirse en caja de resonancia de los grandes
problemas nacionales. Y con la misión histórica de impulsar el desarrollo de la nueva
Constitución, expidiendo las leyes que sean necesarias.2

Pasado el “momento constitucional”,3 el lector de hoy notará que estas


palabras están lejos de ser una realidad y que, con la experiencia de casi 20 años

Gaviria Trujillo, César. Palabras del señor Presidente de la República, César Gaviria
2

Trujillo, al clausurar las sesiones de la Asamblea Constituyente: julio 4 de 1991, Bogotá,


Imprenta Nacional, 1991.
3
Adopto el término de Ackerman, Bruce. We the People: Foundations, Cambridge,
Harvard University Press, 1991.

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de entrada en vigencia de la Constitución de 1991, es posible sostener que aún


queda mucho por hacer en términos del fortalecimiento de las instituciones
democráticas y de la garantía de mayor representación y participación ciu-
dadana. En realidad, basta leer noticias recientes para darse cuenta de que el
balance es crítico en muchos frentes: altos índices de abstención, un Congreso
cuestionado, denuncias sobre prácticas ilegales alrededor de las elecciones e
influencias de grupos al margen de la ley, entre otros problemas.
Ante tal panorama, no pocos terminan afirmando que una de las pro-
mesas aún incumplidas de la Constitución es precisamente la construcción
de una nueva democracia.4 Y no les falta razón. Pero la desilusión no puede
llevar al conformismo: la discusión de cómo corregir estas deficiencias, cómo
profundizar los canales democráticos y construir una ciudadanía más activa y
participativa, más respetuosa del pluralismo, más comprometida con la justi-
cia social, debe ser una constante en nuestro país e, incluso, es muy necesario
que el ciudadano común participe de estas discusiones.
No obstante, para poder formar parte de las propuestas de cambio, para
reivindicar la idea de que “es el tiempo de la gente”, es importante tener un
conocimiento, siquiera mínimo, de cómo funciona nuestra democracia. El
propósito de este capítulo es brindar entonces al lector una aproximación al
modelo de democracia participativa que adoptó el constituyente de 1991 y
acercarlo a los mecanismos de participación popular que consagra la Carta
Política. Se empezará por explicar en qué consiste el cambio en el modelo
democrático para luego presentar los mecanismos de participación popular
consagrados por la Constitución: iniciativa legislativa, plebiscito, referendo,
consulta popular, revocatoria del mandato y cabildo abierto. Más allá de
explicar formalmente el desarrollo de estos mecanismos, el presente escrito
dará cuenta de algunos ejemplos prácticos que permiten evaluar los aciertos
y las fallas de las fórmulas elegidas por el constituyente y de su posterior
desarrollo legal.

2. El tránsito hacia una democracia participativa

Como ya se señaló, la Constitución de 1991 apostó por el cambio de modelo


democrático. Esto es, transitar de una democracia representativa hacia una

4
Cf., por ejemplo, Uribe, María Teresa. “Las promesas incumplidas de la democracia
participativa”, en: Moncayo, Víctor Manuel (ed.). El debate a la Constitución, Bogotá,
Unibiblos-Publicaciones ilsa, 2002.

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democracia participativa que, si bien no abandona la idea de la representa-


ción, resalta la importancia de la participación ciudadana en todas las esferas
de la vida pública. Aunque la teoría democrática es extensa y compleja, para
entender el cambio de modelo se empezará por definir la democracia represen-
tativa, en oposición a la democracia directa, para luego subrayar algunos de los
argumentos por los cuales el constituyente prefirió transitar hacia el modelo
de democracia participativa. Veamos:
Demos significa ‘pueblo’ en griego, y ‘democracia’, por extensión, el ‘gobierno
del pueblo’. De su misma acepción se entiende que un sistema democrático se
opone a una monarquía o una tiranía, en la medida en que no gobierna una
sola persona ni es el gobierno de unos pocos. Es, en esencia, el gobierno de
todos, del pueblo. Pero ¿cómo lograr que el pueblo gobierne? Ésta ha sido la
cuestión central del debate democrático. Las respuestas tradicionales a dicha
pregunta se han manifestado, principalmente, mediante dos fórmulas en prin-
cipio excluyentes: la democracia directa y la democracia representativa.
La democracia directa, defendida con gran pasión por Rousseau, insiste
en que la democracia no puede ser otra cosa que una unidad entre el sujeto
y el objeto de poder político.5 Es decir, si la democracia es el gobierno del
pueblo, sus decisiones se deben dar de manera directa, sin intermediarios,
para que valgan como expresión de la soberanía popular. Bajo el modelo de
democracia directa, el pueblo debe entonces debatir y dictarse sus leyes, sin
lugar a la representación. En palabras de Rousseau: “[l]a soberanía no puede
ser representada, por la misma razón que no puede ser enajenada; consiste
esencialmente en la voluntad general, y la voluntad general no se representa:
es ella misma o es otra, no hay término medio”.6
El ideal de Rousseau de que toda decisión pública fuera tomada directa-
mente por los ciudadanos no fue acogido por las democracias contemporáneas
—entre otras razones, por consideraciones prácticas— y, por el contrario, el
modelo extendido fue, y sigue siendo, el modelo de la democracia representa-
tiva, aquel según el cual el pueblo ejerce su poder por medio de representantes.
En la democracia representativa, también llamada ‘indirecta’ para distinguirla
de la defendida por Rousseau, el pueblo elige libremente a sus representantes,
pero, a diferencia de la democracia directa, son esos representantes y no los
ciudadanos quienes toman las decisiones que serán expresadas en leyes.

García-Pelayo, Manuel. Derecho constitucional comparado, Madrid, Alianza, 1993,


5

p. 175.
6
Rousseau, Jean Jacques. Du Contrat social, citado por García-Pelayo, óp. cit., p. 176.

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Aunque la fórmula de la democracia representativa ha encontrado varia-


ciones, la de corte liberal ha sido la predominante desde mediados del siglo
xx.7 Como explica Boaventura de Sousa Santos,8 grosso modo esta visión
insiste en los siguientes presupuestos:

ƒƒ La democracia se debe entender, ante todo, como un procedimiento


de formación de gobiernos y de toma de decisiones. Así se privilegia
la idea democrática como un conjunto de reglas para la formación de
mayorías, dentro de las cuales cabría resaltar el peso igual de los votos
y la ausencia de distinciones, económicas, sociales, religiosas y étnicas
en la constitución del electorado.9
ƒƒ La democracia representativa se necesita por la complejidad del apa-
rato estatal. Ante tal complejidad, las decisiones públicas se deben
canalizar mediante representantes autorizados, para que sean ellos
quienes encuentren soluciones consensuadas a los múltiples problemas
sociales.10
ƒƒ La representación constituye la única solución posible en democracias
de gran escala.11 En términos de Robert Dahl:

Cuanto menor sea una unidad democrática [es decir, cuantas menos personas haya],
mayor será el potencial para la participación ciudadana y menor la necesidad de los
ciudadanos de delegar las decisiones de gobierno a sus representantes. Cuanto mayor
sea la unidad, mayor será la capacidad de lidiar con problemas relevantes para los
ciudadanos y mayor la necesidad de los ciudadanos. 12

ƒƒ Las formas de representación pueden expresar los distintos pensamien-


tos y manifestaciones de la sociedad. Tal como lo expuso Stuart Mill,

7
Santos, Boaventura de Sousa y Avitzer, Leonardo. “Introducción: para ampliar el
canon democrático”, en: Santos, Boaventura de Sousa (coord.). Democratizar la demo-
cracia. Los caminos de la democracia participativa, México, Fondo de Cultura Económica,
2004.
8
Ídem.
9
Bobbio, Norberto. Marxismo y Estado, citado por Santos y Avitzer, ibíd., pp. 40-41.
10
García-Pelayo, óp. cit., p. 177.
11
Santos y Avitzer, óp. cit., p. 43.
12
Dahl, Robert. A Preface to Democratic Theory, citado por Santos y Avitzer, íd.

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[…] la asamblea constituye una miniatura del electorado y toda asam-


blea representativa es capaz de expresar las tendencias dominantes del
electorado.13

A estas características se debe sumar otra, en la que se sustenta la demo-


cracia representativa de corte liberal: la idea de que quienes han sido elegidos
democráticamente no son representantes de individuos particulares, sino de un
cuerpo o colectividad llamada ‘nación’. Así, la Constitución colombiana de
1886, fundada en el modelo democrático que se viene explicando, expresaba
que Colombia era un Estado democrático representativo y, por ende, que la
soberanía radicaba en la nación.
Ahora bien, aunque este modelo de democracia es el más extendido, no
son pocos sus detractores. Entre otras críticas se señala, primero, que este tipo
de democracia contribuye a la exclusión social, en la medida en que no da
cuenta cabal del pluralismo social y de la creciente distancia, en las democra-
cias actuales, entre representantes y representados.14 Segundo, que la demo-
cracia representativa de corte liberal tiende a defender soluciones hegemónicas
para cada problema, sin tener en cuenta que los problemas de la vida pública
exigen cada vez más soluciones plurales y participativas. Y, tercero, que si bien
la representación facilita el ejercicio democrático, dificulta la solución de otras
cuestiones necesarias para una sana representación, como “la rendición de
cuentas y la representación de múltiples identidades”.15
Frente a estas críticas se presentan entonces modelos alternativos de demo-
cracia, como la participativa, que fue la apuesta del constituyente de 1991. La
democracia participativa insiste en que la ciudadanía debe tener mayores espa-
cios de participación y de influencia en la toma de decisiones públicas. Así, se
defiende un sistema que permita mejorar el entendimiento de los problemas
sociales e incorporar la participación directa de distintos actores y asuntos

Santos y Avitzer, óp. cit., p. 44.


13

Este punto hace referencia al problema de la relación entre representación y diversi-


14

dad cultural y social. Cf. ibíd., p. 49.


15
Textualmente, afirma Boaventura de Sousa Santos, “[l]a representación no es
garantía, por el método de toma de decisiones por mayoría, de que las identidades
minoritarias irán a tener expresión adecuada en el Parlamento; la representación, al
diluir la rendición de cuentas en un proceso de representación del representante en un
bloque de cuestiones, también dificulta la fragmentación del proceso de rendición de
cuentas”. Ibíd., p. 44.

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en las discusiones políticas. Bajo el modelo participativo, todos los afectados


por una decisión deben tener la oportunidad de participar y de expresar sus
intereses y preocupaciones.
Se debe notar que éste no es un sistema que excluye la representación polí-
tica, como lo era la apuesta de la democracia directa defendida por Rousseau.
Sin embargo, sí implica ampliar espacios de representación al apuntar a que
las corporaciones públicas se conviertan en foros que permitan la expresión de
diversos intereses y preocupaciones sociales, entre ellos los de las minorías, y
a que los representantes verdaderamente den cuenta a sus electores. Así pues,
lo que busca la democracia participativa es servir de complemento a la demo-
cracia representativa para generar mayores espacios de decisión y deliberación;
para que todo el pueblo, entendido ya no como conjunto homogéneo, sino
como la expresión de múltiples individualidades y perspectivas, encuentre
espacios para poder participar directamente sobre asuntos que lo afectan.
El tránsito de la democracia representativa a una participativa ha sido
explicado con claridad por la Corte Constitucional. Así, en la sentencia c-179
del 2002,16 expresó:

La democracia participativa constituye una alternativa entre la democracia directa y


la representativa, que toma fundamento en la noción de soberanía popular por opo-
sición a la de soberanía nacional que sirve de soporte al modelo de democracia repre-
sentativa. La tesis de la soberanía nacional estima que este atributo del poder político
se radica en la nación, entendida como la totalidad del cuerpo social, que viene a ser
su titular. La tesis de la soberanía popular, por el contrario, supone que la soberanía
pertenece al pueblo y que, conforme lo expusiera [sic] Rousseau, es la suma de todas
las voluntades individuales. Esta diferencia conceptual supone ciertas consecuencias,
como la de la naturaleza del mandato que reciben los elegidos. En la democracia repre-
sentativa, los funcionarios elegidos democráticamente representan a la nación entera y
no a sus electores individualmente, por lo cual el mandato que reciben, denominado
‘representativo’, no les impone obligaciones frente a los electores. En esta democracia,
los elegidos representan la voluntad del pueblo y reciben un mandato imperativo [...].
La democracia participativa supone la existencia de mecanismos de participación del
pueblo, que revisten diversas modalidades [...]. Estos mecanismos significan que no
todas las decisiones se dejan a los representantes elegidos democráticamente, sino
que algunas pueden ser adoptadas, complementadas o modificadas directamente por
el pueblo.

16
Magistrado ponente (mp) Marco Gerardo Monroy Cabra.

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Ahora bien, como se deduce de las palabras de la Corte, la apuesta por


una democracia participativa que garantice mayores espacios de representa-
ción y participación ciudadana exige su concreción mediante distintos meca-
nismos. En la siguiente sección se explicará una de las formas para materializar
la democracia participativa, esto es, la consagración de diferentes mecanismos
de participación popular. Aunque dichos mecanismos son sólo una de las fór-
mulas de la democracia participativa, están en el centro de las propuestas del
constituyente para transformar el modelo democrático.

3. Más allá de la representación: democracia participativa y


mecanismos de participación popular

La democracia participativa se apoya en que los ciudadanos tengan mayor


participación en la toma de decisiones políticas y en la definición de los des-
tinos colectivos. El constituyente de 1991 entendió acertadamente que para
que la democracia participativa se hiciera realidad, era indispensable ampliar
las oportunidades reales de los ciudadanos para participar en las decisiones
que los pudieran afectar. Por ello, el constituyente incluyó, junto a un amplio
catálogo de derechos, diversos mecanismos de participación ciudadana. Así,
el artículo 103 de la Carta dispone: “[s]on mecanismos de participación del
pueblo, en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la
consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa y la revocatoria del mandato.
La ley los reglamentará”.
A continuación, se explicará en qué consiste cada uno de estos mecanismos
de participación, a partir de la formulación constitucional, la reglamentación
establecida por el legislador por medio de la ley estatutaria de mecanismos de
participación (ley 134/1994) y el desarrollo de la jurisprudencia que se ha
dado al respecto. Así mismo, se apelará a ejemplos concretos para ilustrar la
práctica de estos mecanismos formales.

3.1. El voto: expresión del derecho al sufragio

No es posible hablar de una democracia constitucional sin atender al


sufragio, en la medida en que éste constituye el mecanismo central para garan-
tizar la participación ciudadana en la conformación, el ejercicio y el control del
poder político. El sufragio expresa, por un lado, el derecho a elegir mediante
el voto los representantes del pueblo o a participar en decisiones públicas que

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se someten a votación (sufragio activo) y, por otro lado, el derecho a participar


como candidato en elecciones públicas o, como tradicionalmente se deno-
mina, el derecho a poder ser elegido (sufragio pasivo).
Como elemento indispensable de todo sistema democrático, al ser el prin-
cipal mecanismo de participación ciudadana el sufragio cumple diversos objeti-
vos, entre otros, servir de canal de expresión de la voluntad popular, formalizar
la representación política y contribuir al fortalecimiento y la legitimación de las
instituciones democráticas. Tal como lo señala Manuel Aragón,17 “no hay otro
modo más veraz de comprobación de la voluntad popular que el ejercicio del
voto”.
La importancia del sufragio, tanto para los ciudadanos como para las
instituciones democráticas, lleva a entenderlo en dos dimensiones. En primer
lugar, como una facultad de las personas garantizada por el ordenamiento jurí-
dico, esto es, como un derecho de libertad: el derecho a votar o a presentarse
como candidato y, por lo mismo, la posibilidad también de no votar o no
presentarse como candidato (dimensión subjetiva del derecho al voto).18
En segundo lugar, el sufragio responde a una dimensión objetiva o insti-
tucional, en tanto instrumento o mecanismo primordial para la consolidación
del proceso democrático.19 Más allá de un derecho individual, existe un interés
colectivo en la observancia del sufragio, pues mediante él se configuran las
instituciones estatales, se forma la voluntad política y se toman decisiones legí-
timas y vinculantes necesarias para la vitalidad del sistema.20 Por eso, múltiples
17
Aragón, Manuel. “Derecho de sufragio: principio y función” en: Nohlen, Dieter, et
ál. (comps.) Tratado de derecho electoral comparado de América Latina, México, Fondo de
Cultura Económica, 2007, p. 165.
18
Ibíd., p. 170-171. La dimensión subjetiva del sufragio es considerada en nuestro
ordenamiento constitucional como un derecho fundamental. La Corte Constitucional
ha resaltado la dimensión subjetiva del sufragio al insistir en que se trata de un derecho
fundamental, “por su conexión directa con el principio democrático, su ubicación en el
capítulo dedicado a la enunciación de algunos derechos fundamentales y por la remisión
expresa que sobre su aplicación inmediata hace el artículo 85 Superior”. Al respecto, cf.
las sentencias t-603 del 2005 (mp Clara Inés Vargas Hernández); t-469 de 1992 (mp
Alejandro Martínez Caballero); t-324 de 1994 (mp Eduardo Cifuentes Muñoz); t-446 de
1994 (mp Alejandro Martínez Caballero); t-261 de 1998 (mp Eduardo Cifuentes Muñoz);
c-142 del 2001 (mp Eduardo Montealegre Lynett); t-473 del 2003 (mp Jaime Araújo
Rentería), y t-487 del 2003 (mp Rodrigo Escobar Gil).
19
Aragón, óp. cit., p. 171.
20
Cf., Corte Constitucional, sentencia t-603 del 2005 (mp Clara Inés Vargas Hernández).

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constituciones, como la colombiana, insisten en que el sufragio no es sólo


un derecho, sino también un deber ciudadano que responde al principio de
solidaridad y al “deber más amplio de contribuir a la organización, regulación
y control democrático del Estado” (art. 95-5 de la cpc).21
Tanto en su dimensión subjetiva como en la objetiva, el sufragio implica
mucho más que depositar una papeleta en una urna o presentarse a considera-
ción de los electores. En un sistema democrático constitucional se requiere que
el ejercicio del sufragio sea universal, libre, igual, secreto, auténtico y periódico.22
El sufragio universal significa que todos los ciudadanos, sin distinción
de raza, sexo, religión, posición política o cualquier otra condición personal o
social, son titulares del derecho al voto o, en otras palabras, que todos los ciu-
dadanos de determinado país tienen la posibilidad de participar en cualquiera
de las elecciones públicas que allí se celebren.
Ésta es una de las principales conquistas políticas y el reflejo de largas
luchas por la igualdad y el reconocimiento. No se debe olvidar que las primeras
expresiones de las democracias constitucionales consagraban el llamado ‘sufra-
gio censitario’, que limitaba su ejercicio a los hombres blancos* que compro-
baran determinados niveles de educación y riqueza. Sólo hasta bien entrado el
siglo xx distintos países eliminaron las barreras económicas, de instrucción y de
raza, y garantizaron el ejercicio del sufragio a la población femenina.23
Es preciso señalar que el reconocimiento del sufragio universal permite
establecer ciertos condicionamientos para su ejercicio que, en general, se tra-
ducen en restricciones de ciudadanía y de edad.24 Pero se reitera: éstos no
21
Cf., entre otras, las sentencias t-1078 del 2001 y t-473 del 2003 (mp Jaime Araújo
Rentería).
22
Distintos instrumentos internacionales establecen los requisitos indispensables para
la garantía del derecho al sufragio, como, por ejemplo, el artículo 20 de la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y el artículo 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
En el caso de Colombia es importante señalar que en las constituciones adoptadas
*

entre 1811 y 1832 inclusive, el derecho al sufragio estaba vinculado a la condición de ‘per-
sona libre’, cosa que desaparece en el plano constitucional a partir de la Constitución de
1843 y definitivamente a partir de la Constitución de 1853, por la supresión de la esclavitud.
Nunca existió referencia, al menos en el plano constitucional, a la raza (Nota del Editor).
23
En Colombia, con la reforma constitucional de 1936, se establece definitivamente el
sufragio universal masculino, y a partir del plebiscito de 1957 se da pie al sufragio universal
femenino.
24
Nuestra Constitución establece que, en principio, sólo podrán ejercer el sufra-
gio activo quienes sean nacionales y hayan cumplido 18 años de edad (arts. 98 y 99).

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el tiempo de la gente 233

pueden obedecer a criterios sociales o personales que tradicionalmente han


servido como fundamentos de exclusión, entre ellos el sexo, la raza o la posi-
ción política o religiosa.
Por las mismas consideraciones, al principio de universalidad se suma el de
la igualdad del sufragio, de manera que el voto de cada ciudadano debe tener
el mismo peso, con independencia de características o ideologías particulares
de las personas. “Una persona, un voto”, reza la consigna de la igualdad.
Más aún, el voto debe ser la expresión de una decisión libre; es decir, el
acto de votar o de ser elegido se debe dar sin coacción y con plena capacidad
de opción. Por ello, se insiste en que el voto ha de ser secreto, de manera que
no existan temores para la manifestación de determinada opción política, y ha
de estar acompañado de otras libertades vitales para la democracia, tales como
la de expresión, asociación o reunión.25
El ejercicio del derecho al sufragio se debe dar por medio de elecciones
auténticas, con garantías para que los resultados que se anuncien sean veraces,
lo que explica la importante actividad estatal en la materia. Para garantizar
efectivamente el derecho al sufragio, es indispensable que el Estado despliegue
una serie de actividades encaminadas a crear las condiciones necesarias para su
ejercicio, entre otras, adecuada organización electoral y reglas legales, previa-
mente establecidas, que permitan conocer de antemano cómo los ciudadanos
pueden participar en la votación, y las condiciones y los procedimientos para
poder ser elegidos.26 Por ello, insiste la Corte Constitucional,27

Excepcionalmente, se les concede a extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto


en consultas populares de carácter municipal o distrital (art. 100). Por su parte, el sufragio
pasivo, es decir, la posibilidad de participar como candidato, también encuentra límites
en función de la ciudadanía y la edad. Así, el artículo 172 de la Constitución expresa que
para ser senador se requiere “ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y tener
más de 30 años de edad en la fecha de la elección”; el artículo 177 dispone que para ser
elegido representante a la Cámara se requiere “ser ciudadano en ejercicio y tener más de 25
años de edad en la fecha de la elección”, y el artículo 191 limita el ejercicio de presidente
de la República a los colombianos por nacimiento, ciudadanos en ejercicio y mayores de
30 años. Además, existen otras inhabilidades para ejercer el derecho al sufragio, como ser
miembro activo de la fuerza pública (art. 219) o estar privado de la libertad.
25
Bobbio, Norberto. El futuro de la democracia, 3ª ed., México, Fondo de Cultura
Económica, 2001, p. 26.
26
Cf. sentencia t-510 del 2006 (mp Álvaro Tafur Galvis).
27
Cf. sentencia t-324 de 1994 (mp Eduardo Cifuentes Muñoz).

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[e]l núcleo esencial del derecho al sufragio comprende la posibilidad de acceder a


los medios logísticos e informativos necesarios para participar efectivamente en la
elección de los gobernantes. Siendo el derecho al voto, a su vez, derecho y deber, las
posibilidades de ejercicio y cumplimiento están supeditadas a la existencia de una
adecuada, consciente y eficiente organización electoral que facilite su realización.28
Sólo su ejercicio amparado bajo estas garantías consigue que los ciudadanos confíen
en la validez de las decisiones tomadas, en la legitimidad de las autoridades elegidas
y en la eficacia misma del proceso democrático.29

En tanto instrumento democrático, se debe garantizar que se convoque


a elecciones periódicamente, de modo que haya espacios reales para elegir y
hacerse elegir.

3.1.1. Discusión sobre el voto obligatorio y los incentivos al voto

Para terminar esta parte sobre el sufragio, vale la pena hacer referencia a
una discusión interesante y actual en Colombia sobre la posibilidad de intro-
ducir el voto obligatorio en nuestro sistema. En la actualidad, a pesar de que
la Constitución establece que el voto es tanto un derecho como un deber ciu-
dadano (art. 258), no existe obligación formal de votar, pues no se contempla
sanción alguna para quien no vota. Sin embargo, desde el año 2000, se han
presentado diversos proyectos de ley que insisten en modificar la Constitución
de manera que se consagre la obligatoriedad de votar.30

28
En concreto, esta obligación de organizar y coordinar el proceso electoral, de manera
que los comicios reflejen la voluntad autónoma y espontánea de cada elector, le corres-
ponde a la Registraduría Nacional del Estado Civil.
29
En el caso colombiano, los mecanismos institucionales para la garantía de la univer-
salidad y la libertad en el voto están configurados en la Constitución Política y en la ley.
Por una parte, el artículo 258 de la Carta dispone: “[e]l Estado velará por que el derecho
al voto se ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta”, y en los artículos 264
y siguientes contempla como autoridades electorales al Consejo Nacional Electoral y al
Registrador Nacional del Estado Civil y les asigna funciones orientadas, entre otras, a
garantizar la universalidad y la libertad del voto. Por otra parte, el Código Contencioso-
Administrativo regula expresamente los procesos electorales (arts. 223 y ss) y consagra
los casos en que son nulas las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda
corporación electoral.
30
Cf., entre otros, proyecto de acto legislativo 02/2006, Senado, “Por el cual se modi-
fica la Constitución Política de Colombia, título ix de las Elecciones y de la Organización

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Los defensores de esta propuesta la justifican, por un lado, sobre la base


de combatir los altos índices de abstención y, por el otro, con la idea de que el
cuerpo representativo lo sea de toda la población. Insisten en que al ser el voto
un fundamento básico del ordenamiento democrático, es esencial que todos
los ciudadanos participen en la democracia y respalden sus instituciones.
Además, sugieren los proponentes, con el voto obligatorio se otorga mayor
legitimidad a los representantes del pueblo y se enfrentan prácticas indeseables
como el clientelismo y la compra de votos.31
No obstante, también son múltiples las voces que aconsejan no recurrir
a esta fórmula, sobre la base de que más allá de la importancia institucional
del ejercicio del sufragio, éste, en su dimensión subjetiva, es un derecho de
libertad. Los detractores de la propuesta del voto obligatorio insisten en que
si bien los derechos se consideran inherentes a la persona humana, su ejercicio
no debe ser forzoso, sino libre. Por ejemplo, las personas pueden gozar del
derecho de locomoción (circular libremente por el territorio), aunque decidan
quedarse quietas en un lugar. Es, en última instancia, un acto de elección,
un ejercicio del mismo derecho en cuestión. El voto obligatorio, según sus
críticos, reduciría el derecho a una simple obligación al restarle importancia a
la imprescindible faceta de libertad.32

Electoral, capítulo i del Sufragio y de las Elecciones, artículo 258”; proyecto de acto
legislativo 261, Cámara, “Por medio del cual se introducen algunas modificaciones a la
Constitución Política”; proyecto de acto legislativo 101/2006, Cámara, “Por el cual se
establece la obligatoriedad del voto”.
31
Ibíd., exposición de motivos.
32
En el mismo sentido argumentan que si bien no se puede dejar de lado el interés
institucional de fortalecer la democracia y contrarrestar la apatía imperante, el voto obliga-
torio es contradictorio con este mismo sistema, en primer lugar, porque en las democracias
constitucionales el valor de la dignidad humana es imprescindible, de manera que los
derechos de las personas no se pueden convertir en medios al servicio de fines, por más
importantes que ellos se estimen. En segundo lugar, porque la democracia permite disen-
tir, obviamente sin acudir a medios violentos, de las mismas instituciones democráticas.
Este criterio no es compartido en todos los sistemas. Por ejemplo, es interesante el caso
alemán, que contempla la idea de democracia militante y prohíbe el establecimiento de
partidos que puedan atentar contra el mismo orden democrático. Sobre las críticas al voto
obligatorio, cf. Mejía Vergnaud, Andrés. “Voto obligatorio” [en línea], Instituto Libertad
y Progreso, 28 de agosto del 2006, <http://www.libertadyprogreso.net/lunes.asp?id=7>
[consultado el 25 de julio del 2007].

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Ahora bien: en Colombia existe actualmente una fórmula, que podría-


mos denominar intermedia, para buscar, por un lado, satisfacer el interés
institucional en combatir la apatía al sufragio y, por el otro, garantizarle espa-
cios de libertad al elector. Esta fórmula se concreta en los llamados estímulos
al votante. En nuestro contexto, varias leyes han establecido incentivos de
esta clase, pero, como veremos, si bien la Corte ha respaldado en términos
generales este mecanismo, algunos incentivos no han pasado el examen de
constitucionalidad, precisamente por atentar contra la garantía de libertad del
elector y contra el mismo derecho de participación política.
En efecto, la ley 403/1997 fue la primera en consagrar estímulos al voto.
Contempló la preferencia de los sufragantes en la admisión a instituciones
públicas o privadas, en caso de empate con otros candidatos; estableció des-
cuentos en el tiempo de prestación del servicio militar obligatorio; consagró
preferencias, también en caso de empate, en la elección de empleados de
carrera, y prerrogativas en la adjudicación de becas y subsidios de vivienda, en
casos de igualdad en el cumplimiento de las condiciones del concurso abierto.
La Corte, en sentencia c-337 de 1997,33 declaró constitucionales los
incentivos examinados; insistió en que, si bien en nuestro ordenamiento
constitucional al legislador le quedaba vedado imponer penas a quienes se
abstuvieran de votar, era legítimo y deseable que buscara mecanismos que,
sin atentar contra garantías y los principios constitucionales tales como la
libertad y la igualdad del elector, permitieran contrarrestar la apatía ciudadana
y fomentar la participación en los procesos de toma de decisiones que concer-
nieran al destino colectivo. Textualmente, señaló la Corte,

[...] resultaría paradójico que el legislador, no siendo competente para criminali-


zar la abstención (conducta no plausible), tampoco pudiera incentivar la conducta
ciudadana (ésta sí plausible) que se le opone: soportar la carga que significa ejercer
conscientemente el voto.
Es claro que el Congreso de la República tiene competencia para regular las fun-
ciones electorales (Const. Pol., art. 152, lit. c) como ya lo ha hecho; y si bien tal
competencia no le habilita para prohibir o sancionar la abstención, nada obsta, desde
el punto de vista constitucional, para que cree incentivos legales destinados a favo-
recer a los que cumplan el deber ciudadano de participar, a través [sic] del ejercicio
del voto, en la vida política del país (ibíd., art. 95), siempre y cuando los llamados

33
mp Carlos Gaviria Díaz.

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a sufragar permanezcan iguales ante la ley que cree los incentivos, sea que voten por
uno u otro candidato, en blanco o, aún, que no hubieran podido sufragar por fuerza
mayor o caso fortuito.

No obstante, con posterioridad a esta decisión, la Corte precisó que había


eventos en los que la abstención, que no se debía confundir con la apatía, era
una fórmula legítima de participación política. Aunque sobre este punto se
volverá más adelante, cabe señalar que la Corte ha insistido en que los incen-
tivos al voto sólo proceden en comicios electorales, pero en ningún caso frente
a mecanismos de participación no electorales como el referendo, el plebiscito,
la consulta popular, la convocatoria a una asamblea constituyente o la revo-
catoria del mandato, porque la Constitución exige una votación mínima para
que el acto sea válido y, en consecuencia, le confiere a la abstención efectos
jurídicos precisos. Es decir, si por ejemplo alguien está en desacuerdo con
determinado proceso de referendo o plebiscito, puede invitar a la abstención
como una estrategia legítima de oposición para que la iniciativa no logre los
votos suficientes.34
Con estas premisas, en la sentencia c-114 del 2004, la Corte Constitu-
cional condicionó la constitucionalidad del artículo 1.° de la ley 403/1997, en
el sentido de exigir el reconocimiento de la participación mediante la absten-
ción. Dicho artículo disponía: “[l]a participación mediante el voto en la vida
política, cívica y comunitaria se considera una actitud positiva de apoyo a las
instituciones democráticas, y como tal será reconocida, facilitada y estimulada
por las autoridades”. A lo que la Corte insistió en que sólo podía ser constitu-
cional bajo “el entendido de que la expresión ‘mediante el voto’ está referida a
que también participa quien se abstiene de votar”.
En igual sentido se pronunció sobre el numeral 6.° del artículo 2.° de la
ley 815/2003, “Por la cual se aclara la ley 403 de 1997 y se establecen nuevos
estímulos al sufragante”. Este artículo contemplaba lo siguiente:

Como una contribución a la formación de buenos ciudadanos, las universidades no


oficiales podrán establecer, dentro de sus estrategias de mercadeo, un descuento en el
valor de la matrícula de los estudiantes de pregrado o posgrado que acrediten haber
sufragado en las últimas elecciones o eventos de participación ciudadana directa.35

34
Cf. sentencias c-551 del 2003 (mp Eduardo Montealegre Lynett), c-041 del 2004
(mp Clara Inés Vargas Hernández) y c-114 del 2004 (mp Álvaro Tafur Galvis).
35
La cursiva es mía.

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La Corte consideró que este artículo era inconstitucional, por diversas


razones: la primera, porque la referencia a “buenos ciudadanos”

[...] introduce una odiosa discriminación en perjuicio de aquel sector de la población


que por razón de su posición ideológica, filosófica, política, cívica, social o incluso
religiosa o de fuerza mayor, se abstiene de participar en una elección. Tal discrimi-
nación viola el principio de igualdad y el derecho a la libertad del elector, en cuanto
supone para dicho sector abstencionista una restricción al ejercicio libre del voto sin
que exista una justificación constitucionalmente razonable.

En segundo lugar, porque, como ya se había señalado, los estímulos


al voto no se pueden establecer para los mecanismos de participación no
electorales. En efecto, la ley 815/2003 se dictó para contrarrestar el movi-
miento abstencionista que se había gestado contra la iniciativa de referendo
gubernamental del 2003 y, con estos antecedentes, la Corte estimó que el
mecanismo de los estímulos no se podía utilizar para obstaculizar una forma
legítima de oposición.
En tercer lugar, consideró que el estímulo propuesto, es decir, permitir
descuentos en las matrículas de universidades no oficiales, era inconstitucio-
nal, pues “afecta los derechos fundamentales al sufragio y a la educación, ya
que la misma viene a constituir una forma de coartar la libertad del elector
y darle a la educación un tratamiento meramente político y de mercancía”.
Precisa la Corte que un incentivo como el analizado

[...] compromete la independencia política de los educandos, ante la disyuntiva que


los coloca el hecho de ser o no beneficiarios de un presunto reconocimiento finan-
ciero según la opción electoral que escojan (la abstención o el voto), sino que tam-
bién fomenta el clientelismo y la politiquería en los establecimientos privados de
educación superior.36

De todo lo anterior se concluye que, si bien es legítimo que el legislador


contemple estímulos al voto, sólo se deben dar para contrarrestar conduc-
tas indeseables en un régimen democrático, pero no para coartar la libertad
de los electores ni para obstruir formas legítimas de participación, como
la abstención con fines políticos. Es decir, la Corte insiste en diferenciar las

36
Sentencia c-114 del 2004 (mp Álvaro Tafur Galvis).

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conductas de abstención que se identifican con apatía de la abstención como


mecanismo de participación política legítima.

3.2. Mecanismos de democracia directa

Ahora bien, dado que la democracia participativa busca ampliar los cana-
les de expresión del pueblo, el artículo 3.° de la Constitución precisa que éste
ejercerá su soberanía “en forma directa o por medio de sus representantes, en
los términos que la Constitución establece” (mi cursiva). Para dar cabida a la
expresión del sentir popular sin intermediarios, el constituyente contempló
mecanismos de democracia directa o, en otras palabras, mecanismos mediante
los cuales los ciudadanos pudieran expresarse de modo inmediato y directo
sobre cuestiones públicas, que van más allá de elegir a los miembros del legis-
lativo o del ejecutivo.
Siguiendo la clasificación propuesta por la Corte Constitucional, estos
mecanismos se dividen en: 1) la iniciativa popular; 2) mecanismos de con-
sulta: plebiscito, referendo, consulta popular; 3) la revocatoria del mandato,
como expresión del voto programático, y 4) el cabildo abierto. A continuación
se explicarán las características principales de cada uno de ellos.

3.2.1. Iniciativa popular

Es la posibilidad que tiene la ciudadanía de proponer proyectos de ley o


de reformas constitucionales (arts. 155 y 378 de la cpc).37
Este mecanismo es un aporte de la Constitución de 1991, pues la de 1886
sólo permitía al Gobierno y a los miembros de los cuerpos colegiados poner en
funcionamiento la actividad legislativa y normativa.38 Hoy, un número igual

37
En lo local, esta facultad se extiende a la presentación de proyectos de ordenanzas
ante las Asambleas departamentales, de acuerdo ante los Concejos municipales o distritales
y de resoluciones ante las Juntas Administradoras locales.
38
Para hacer precisiones sobre el nivel nacional, de conformidad con las normas
superiores actuales (arts. 154 y 155), las leyes pueden tener origen en cualquiera de las
cámaras (Senado o Cámara de Representantes), a propuesta de: a) sus miembros; b) el
Gobierno nacional; c) por iniciativa popular en los casos previstos en la Carta Política,
y d) la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el procurador general de la
nación y el Contralor General de la República, en cuanto se refieran a materias relativas
a las funciones que les compete cumplir.

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o superior al 5% del censo electoral tiene también la posibilidad de presentar


proyectos de ley.
Los proyectos a presentar por la ciudadanía pueden ser diversos. No obs-
tante, la Constitución precisa que éstos no pueden versar sobre asuntos cuya
iniciativa se ha reservado al Gobierno nacional, tales como los que aprueban el
Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones Públicas (art. 150, num. 3), los que
establezcan rentas nacionales y fijen gastos de administración (art. 150-11) y
los que organicen el crédito público (art. 150-19, lit. a), entre otros.
Ahora bien, en los primeros 16 años de la vigencia de la Constitución
de 1991, los proyectos de iniciativa popular puestos a consideración del
Congreso han sido pocos. En el nivel nacional, se puede subrayar el proyecto
de ley 297/1993, que proponía una reestructuración al Servicio Nacional de
Aprendizaje (sena);39 el proyecto que dio origen a la llamada “ley antisecues-
tro” (ley 40/1993),40 y el proyecto de reforma constitucional para cambiar el
régimen de los servicios públicos domiciliarios.41

La escasa iniciativa legislativa popular se explica, entre otras razones, por


los estrictos requisitos para su procedencia, principalmente el hecho de que
para materializarse necesita estar respaldada por un número de ciudadanos
igual o superior al 5% del censo electoral, que para el momento actual corres-
ponde a 1’472.859 firmas.42 Los respaldos, además, deberán ser verificados

39
La reestructuración del sena fue aprobada mediante la ley 119/1994. Si bien el pro-
yecto de iniciativa popular fue el que comenzó el debate, el texto aprobado no fue el plan-
teado por los ciudadanos sino el presentado por el Gobierno nacional, que había sido
discutido con representantes y trabajadores.
40
Varias disposiciones de esta ley fueron declaradas inconstitucionales por la Corte
Constitucional en la sentencia c-541 de 1993, entre ellas la que establecía la prohibición
de pagar rescates en casos de secuestro. Más allá del interesante debate que se dio en torno
a esta ley, llama la atención lo señalado por la Corte respecto a la iniciativa popular que
le dio origen. Sobre ella, insiste la Corte que no es de recibo el argumento expuesto por
algunos intervinientes de que porque la ley fue originada en un proyecto presentado por la
ciudadanía no podía ser sometida a un examen de constitucionalidad. Insiste la Corte en
que las leyes de iniciativa popular no tienen una jerarquía superior que las de aprobación
ordinaria en el Congreso y, por lo mismo, están sujetas a control de constitucionalidad, en
igual forma que las demás leyes.
41
Senado de la República. “Proyecto de ley 009/06”, en: Gacetas del Congreso, núms.
355/06 y 458/06.
42
El censo electoral al 2010 es de 29’457.190 personas aptas para votar.

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por la Registraduría Nacional Electoral, que anulará aquellos que incurran en


alguna de las siguientes causales: “1) Fecha, nombre o número de la cédula
de ciudadanía ilegibles o no identificables; 2) firma con datos incompletos,
falsos o erróneos; 3) firmas de la misma mano; 4) firma no manuscrita; 5) no
inscrito en el censo electoral correspondiente”.43
De esta forma, la práctica ha demostrado que la iniciativa legislativa se
da en casos excepcionales y que, en general, para su promoción es necesario
contar con una organización de gran envergadura que permita cumplir los
requisitos mencionados.
Ahora bien, como se pasará a explicar, además de la iniciativa popular, el
constituyente contempló diversos mecanismos de consulta para que el pueblo
se pronuncie directamente, a saber: el plebiscito, el referendo y la consulta
popular. Aunque tienen en común el hecho de que a los ciudadanos se les
pregunta directamente sobre un tema de la vida pública, tal y como está con-
sagrado en la Constitución, estos mecanismos difieren entre sí.44

3.2.2. Plebiscito

Es un mecanismo de participación popular mediante el cual se solicita al


pueblo pronunciarse acerca de una decisión de gran importancia nacional. El
artículo 104 de la Constitución consagra esta figura en los siguientes términos:

El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto


favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo decisiones de tras-
cendencia nacional. La decisión del pueblo será obligatoria. La consulta no se podrá
realizar en concurrencia con otra elección.

43
Ley 134/1994, art. 18 (Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana).
44
Antes de exponer cada uno de estos mecanismos de participación, es pertinente
señalar que para evaluar los mecanismos de democracia directa se debe mirar el contexto
y los casos concretos en los que éstos se presentan. Esta precisión es importante porque,
lamentablemente, no son excepcionales los eventos en que dichos mecanismos han sido
utilizados para legitimar regímenes autoritarios o excluir grupos minoritarios. Por ello,
como señala Daniel Zovatto, hay que insistir en que se haga un adecuado empleo de
dichos mecanismos, lo que exige que se respete el pluralismo político, se garantice la
libertad de expresión e información y la ausencia de manipulación de la opinión pública,
así como las condiciones de equidad del proceso para ambas partes. Cf. Zovatto, Daniel.
“Las instituciones de democracia directa”, en: Nohlen, óp. cit., p. 160.

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Conforme a la disposición constitucional, se deben acentuar varias carac-


terísticas del plebiscito: 1) sólo puede ser convocado por el presidente de la
República; 2) la consulta debe versar sobre determinado tema de la vida
nacional; 3) se trata de una consulta sobre un tema no plasmado en un texto
normativo, es decir, no se pone a consideración del pueblo una propuesta de
norma jurídica específica, sino más bien una determinada decisión política; 4)
la decisión del pueblo es obligatoria, de manera que no requiere refrendación,
ni adopción bajo la forma de ley o decreto.
La ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana establece
una serie de condiciones para la convocatoria a un plebiscito, a saber:

ƒƒ En primer lugar, el presidente debe informar al Congreso las razones


para convocar a un plebiscito y la fecha fijada para que se lleve a cabo la
votación, que no se debe realizar antes de un mes ni después de cuatro
meses de haber sido convocado. Además, la fecha de la votación no
puede, en ningún caso, coincidir con la de otras elecciones.
ƒƒ En segundo lugar, en ningún caso el plebiscito podrá versar sobre
la duración del período constitucional del mandato presidencial, ni
podrá modificar la Constitución Política.
ƒƒ Finalmente, el plebiscito será aprobado sólo si la mayoría de los colom-
bianos que forman parte del censo electoral vota en favor.

Hasta ahora no se ha abierto paso a este mecanismo de participación popu-


lar en Colombia y, por ende, no es posible evaluar sus consecuencias prácticas.
Sin embargo, no es aventurado sostener que el día en que se decida convocar
a un plebiscito surgirán dudas sobre la forma y el procedimiento de su convo-
catoria, como sucedió con el ejercicio práctico del mecanismo del referendo,
que se comentará a renglón seguido, pues a pesar de que la ley estatutaria de
mecanismos de participación reguló la materia y que la Corte Constitucional
declaró exequible dicha ley, su reglamentación no es detallada.45

Entre otras dudas, llama la atención que la Corte, al examinar el quórum requerido
45

para su aprobación, haya señalado que éste es “francamente desmesurado” si se compara


con el requerido para el referendo; sin embargo, declaró constitucional el aparte de la ley
estatuaria que exige que la mayoría del censo electoral vote en favor del plebiscito. Otra
duda puede surgir respecto a las materias objeto del plebiscito. Por ejemplo, la ley estatuta-
ria de mecanismos de participación establecía que el presidente podría convocar al pueblo
a plebiscito para que, entre otros asuntos, se pronunciara sobre las decisiones previstas en el
artículo 150, numeral 16, de la Constitución, esto es, la facultad del Congreso de aprobar

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3.2.3. Referendo

Es otro mecanismo de consulta directa al pueblo. Aunque en muchos


países se utilizan indistintamente las palabras ‘referendo’ y ‘plebiscito’ para
designar la misma clase de consultas, tanto nuestra Constitución como la ley
estatutaria de mecanismos de participación establecen diferencias entre los
dos mecanismos.
Así, en nuestro contexto se entiende por referendo “el mecanismo medi-
ante el cual el pueblo aprueba o rechaza las decisiones normativas de las auto-
ridades, expresadas en un texto ya elaborado de proyecto”.46 Es decir, mientras
en el plebiscito se consulta sobre determinado tema o política vital para la vida
nacional, en el referendo se consulta al pueblo para que “refrende, autorice,
corrobore, certifique o respalde”47 un texto normativo ya formalizado.
Nuestra Constitución contempla dos modalidades de referendo: a) dero-
gatorio y b) aprobatorio. Veamos:

3.2.3.1. Referendo derogatorio. Puede ser de leyes o de reformas consti-


tucionales. En cuanto al primer tipo, el artículo 170 de la Constitución prevé
que los ciudadanos podrán solicitar a la organización electoral la convocatoria
a un referendo para derogar una ley.48 Así mismo, según la ley estatutaria de

o improbar tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades interna-
cionales. La Corte declaró esta facultad inconstitucional, “comoquiera que conforme al
artículo 170 de la Carta, no procede el referendo respecto de los tratados internacionales”.
Con estas premisas, es válido preguntarse: ¿puede, por ejemplo, el presidente convocar
a un plebiscito para consultarle al pueblo si comienza determinada negociación de un
tratado internacional, como lo sugirieron algunos a propósito de las negociaciones del tlc,
o la prohibición señalada por la Corte incluye preguntar sobre el comienzo de una fase de
negociación?
46
Sentencia c-180 de 1994 (mp Hernando Herrera Vergara).
47
Ídem.
48
Este referendo es de iniciativa popular y, tal como lo señala el artículo 170 de la
Constitución, para que proceda la solicitud de convocatoria deberá ser respaldada por
un número equivalente a la décima parte del censo electoral, y el apoyo a la solicitud
deberá ser de por lo menos la mitad más uno de los votantes, siempre y cuando participe
en la votación del referendo al menos la cuarta parte de los ciudadanos que componen
el censo electoral. Es decir, como el censo electoral vigente a 2010 es de 29’457.190 ciu-
dadanos aptos para sufragar, para poder convocar un referendo derogatorio se necesita
recoger al menos 2’945.719 firmas de apoyo. Una vez sometido a votación, es necesario

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mecanismos de participación popular, en el ámbito local esta facultad se


extiende para proponer la derogatoria de una ordenanza, acuerdo o resolu-
ción local.49
Por su parte, el referendo derogatorio de reformas constitucionales está
consagrado en el artículo 377 de la Carta. Es un referendo de iniciativa popu-
lar que busca derogar las reformas constitucionales que apruebe el Congreso
“cuando se refieran a los derechos reconocidos en el capítulo 1.º del título ii
[Derechos fundamentales] y a sus garantías, a los procedimientos de partici-
pación popular, o al Congreso”. Se exige que sea solicitado por un porcentaje
de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral. Hasta el momento,
sobre esta clase de referendo no se han dado iniciativas en la práctica.

3.2.3.2. Referendo aprobatorio. De acuerdo con el artículo 5.° de la ley


Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana, el referendo aprobatorio

[...] es el sometimiento de un proyecto de acto legislativo, una ley, una ordenanza,


un acuerdo o una resolución local, de iniciativa popular que no haya sido adoptado
por la corporación pública correspondiente a consideración del pueblo para que éste
decida si lo aprueba o lo rechaza, total o parcialmente.

La Constitución prevé diferentes tipos de referendo aprobatorio, a saber:

ƒƒ Para convertir una región en entidad territorial. De acuerdo con el artículo


307 de la Constitución, esta decisión del Congreso se deberá consul-
tar directamente a los ciudadanos de los departamentos interesados,
mediante referendo.
ƒƒ Para refrendar las reformas constitucionales que el Congreso apruebe
respecto de los derechos fundamentales y sus garantías (capítulo i, título
ii de la cpc), con los procedimientos de participación popular o con el
Congreso mismo (art. 377). Para ello se exigen los mismos requisitos
que si se tratase de un referendo derogatorio sobre estas materias.
ƒƒ Para reformar directamente la Constitución Política (art. 374). Este
tipo de referendo, de acuerdo con el artículo 378 de la Carta, se debe

que participen en la votación al menos 7’364.295 personas y que el número de votos


obtenidos en favor de la propuesta supere la mayoría de los votos.
49
Arts. 3.º y 4.º de la ley 134/1994. Estas disposiciones fueron declaradas exequibles
por la Corte Constitucional en la sentencia c-180 de 1994.

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el tiempo de la gente 245

convocar mediante una ley expedida por el Congreso, que puede ser
de iniciativa del Gobierno o de iniciativa popular. Dice expresamente
el artículo en cuestión:

Por iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos, en las condiciones del artículo 155,
el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros
de ambas Cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional
que el mismo Congreso incorpore a la ley. El referendo será presentado de manera que
los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positiva-
mente y qué votan negativamente.
La aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere el voto
afirmativo de más de la mitad de los sufragantes y que el número de éstos exceda de
la cuarta parte del total de ciudadanos del censo electoral.

La mayor discusión que se haya dado en la práctica sobre los mecanismos


de participación popular ha recaído sobre esta última clase de referendo, es
decir, para reformar la Constitución. Por eso a continuación se discutirán las
iniciativas que han tenido lugar en relación con este mecanismo de partici-
pación popular y lo señalado por la Corte Constitucional, principalmente, al
hacer la revisión previa de la constitucionalidad de diferentes leyes que convo-
can a un referendo para aprobar una reforma constitucional.

La práctica del referendo: precisiones del ejercicio concreto de este


mecanismo de participación popular

La práctica ha demostrado que ni lo establecido por la Constitución ni lo


señalado por la ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana e,
incluso, por la Corte Constitucional al hacer la revisión oficiosa de dicha ley50
resuelven todas las controversias y las inquietudes sobre el ejercicio concreto de
los mecanismos de participación popular. Esto ha quedado en evidencia con
las discusiones respecto de iniciativas concretas para reformar la Constitución
por medio del mecanismo de referendo. Dudas y controversias que comenza-
ron en el año 2000 con la iniciativa del entonces presidente, Andrés Pastrana,
pero que exigieron definiciones concretas acerca de la convocatoria a un refe-
rendo en el 2003, por iniciativa del entonces presidente Álvaro Uribe.

Sentencia c-180 de 1994 (mp Hernando Herrera Vergara).


50

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A continuación se hará referencia a las principales iniciativas presentadas,


para finalizar resumiendo los puntos esenciales de la sentencia c-551 del 2003
de la Corte Constitucional que, al revisar la ley que convocaba a un referendo
para reformar la Constitución, dilucidó varias dudas relacionadas con este
mecanismo de participación popular e introdujo precisiones interesantes sobre
los asuntos que pueden ser sometidos al pueblo mediante los mecanismos de
democracia directa.

Del plebiscito de 1957 al referendo de octubre del 2003

En la historia reciente de Colombia se han convocado dos referendos para


reformar la Constitución, a saber: el plebiscito de 1957 y el referendo del 2003.
El primero, aunque denominado plebiscito, fue técnicamente un refe-
rendo, pues buscaba que el pueblo aprobara determinados textos para refor-
mar la Carta y adoptar así medidas que cambiarían el régimen de gobierno
del país. Los antecedentes de esta consulta tuvieron que ver con la necesidad
de buscar alguna vía para terminar con la violencia entre conservadores y
liberales y restablecer el orden constitucional que había sido quebrantado por
la dictadura militar. Como se recordará, tras el derrocamiento del general
Gustavo Rojas Pinilla, se nombró una junta militar que decidió someter al
pueblo distintas normas con miras a establecer las pautas constitucionales
para lo que sería el Frente Nacional.51

Excede las pretensiones del presente texto hacer una evaluación del plebiscito de
51

1957 (para lo cual ya existen muchas fuentes). Señalaremos aquí simplemente un hecho
que fue trascendental para la expedición de la Constitución de 1991. El artículo 13 de
dicho plebiscito establecía que las reformas constitucionales sólo podrían ser efectuadas
por el Congreso. Durante años, distintos presidentes buscaron fórmulas para reformar la
Carta por fuera del Congreso, aduciendo entre otras razones su falta de credibilidad. Se
presentaron así propuestas de Asamblea Constituyente e incluso iniciativas de consulta
directa al pueblo, pero siempre encontraron el rechazo de las altas cortes con el argu-
mento de que el pueblo ya se había pronunciado y había decidido que sólo por medio
del Congreso se podría reformar la Carta. Sólo en 1991 la Corte Suprema de Justicia
varió su jurisprudencia e insistió en que el sentir del pueblo, que había sido expresado
en una iniciativa no formal convocada por estudiantes, denominada la ‘Séptima pape-
leta’, debería ser atendido y, en consecuencia, se dio vía libre para la convocatoria de la
Asamblea Constituyente de 1991. Sobre estos antecedentes, cf. Cepeda Espinosa, Manuel
José. Polémicas constitucionales, Bogotá, Temis, 2005, p. 335-356.

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Una nota a destacar del plebiscito del 57 fue su alta participación. El


primero de diciembre de 1957 votaron 4’169.294 personas a favor de las
reformas propuestas y 206.844 en contra.52 Una participación tan alta para
la época se explica por diferentes razones; entre otras, porque por primera
vez en Colombia la mujer pudo sufragar y porque existía un profundo deseo
ciudadano de regresar a las elecciones democráticas después de 16 años.53
Ahora bien, además del plebiscito de 1957, durante la vigencia de la
Constitución de 1886 no se materializaron iniciativas de referendo. No obs-
tante, y ya vigente la Constitución de 1991, la discusión sobre este mecanismo
cobró nuevos aires. Recuérdese, por ejemplo, la iniciativa lanzada por el pre-
sidente Pastrana en el año 2000 que dio pie a una amplia discusión sobre la
convocatoria a un referendo para reformar el Congreso y, en sus términos,
“cambiar las costumbres políticas”.54 En efecto, el 5 de abril del 2000, tras una
alocución presidencial que anunciaba una consulta directa al pueblo, el minis-
tro del Interior de la época radicó en el Congreso un proyecto de ley para que
se convocara a un referendo que contemplaba, principalmente, la revocatoria
del Congreso, la eliminación de las Asambleas, la reducción de los Concejos y
la institución temporal del voto obligatorio en Colombia.
Dicha iniciativa no fue de buen recibo entre diversos congresistas, pri-
mero, porque buscaba la revocatoria del Congreso, propuesta que nunca ha
gozado de mayores simpatías dentro de los legisladores y, segundo, porque
el presidente se negaba a aceptar cualquier modificación al texto de parte de
éstos.55 Poco a poco, las discusiones dentro del Congreso fueron anunciando

52
Gutiérrez, Francisco. ¿Lo que el viento se llevó? Los partidos políticos y la democracia en
Colombia, 1958-2006, Bogotá, Norma, 2006, p. 89.
53
Ídem.
54
Cuando se anunció la iniciativa, el Congreso de la República atravesaba diversos
escándalos de corrupción administrativa.
55
Desde el momento de presentarse el proyecto de referendo, el Partido Liberal anunció
su oposición a la propuesta del presidente Pastrana. Insistió en que apoyaría una iniciativa
de este tipo, siempre y cuando el ejecutivo permitiera introducir reformas al proyecto
mediante una Comisión de Entendimiento conformada por diferentes sectores sociales.
Sin embargo, los congresistas afines al Gobierno presentaron una ponencia en la que insis-
tían en que el texto no se debía modificar. El presidente Pastrana, el 18 de abril de ese año,
anunció que no aceptaría modificaciones a su propuesta. Un recuento de los incidentes
se puede consultar en Mesa Franco, Ana Lucía. “Momentos cruciales del referendo” [artí-
culo en línea], en: El Colombiano, 2000, <http://www.elcolombiano.com.co/proyectos/

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cuán difícil sería la aprobación de una ley que convocara a un referendo para
reformar la Constitución sobre las materias propuestas por el presidente.56
Incluso, la simple presentación del proyecto había generado que sus oposito-
res no tramitaran con la debida diligencia proyectos claves para el Gobierno,
principalmente en temas económicos, y que, incluso, votaran a favor de una
propuesta para anticipar las elecciones presidenciales.57
Por esta razón se creó el llamado Frente Ciudadano por el Referendo,
liderado por estudiantes y personas reconocidas en la vida pública, como el ex
magistrado de la Corte Constitucional Manuel José Cepeda, la entonces sena-
dora Íngrid Betancourt, el ex candidato presidencial Antonio Navarro Wolff y el
ex ministro de Defensa Rafael Pardo. La idea del Frente era recoger la cantidad
de firmas requerida para presentar el mismo texto del referendo de Pastrana,
pero no ya como una iniciativa gubernamental sino como un referendo de
iniciativa popular.
Tanto la iniciativa del Gobierno como la popular fracasaron. La primera, a
causa de las presiones políticas que obligaron al Gobierno a retirar el proyecto.
La segunda, porque si bien el Frente Ciudadano había recogido un número
de firmas superior al 5% del censo electoral de la época (es decir, 1’125.031
firmas válidas), según la interpretación dada por la Registraduría Nacional y
luego reafirmada por la Corte Constitucional no era suficiente para convocar
al referendo de iniciativa popular propuesto, pues algunas firmas habían sido
conseguidas en una etapa previa, para radicar la iniciativa, y no se podían
sumar a la solicitud de convocatoria a referendo.58
Obviamente, la fracasada iniciativa de Pastrana y la posterior del Frente
Ciudadano por el Referendo dejaron múltiples enseñanzas, entre otras, sobre
la conveniencia de hacer un mejor análisis acerca del momento político para
presentar iniciativas de este tipo y la especial organización que requiere la

referendo/historico.htm> [consultado el 15 de junio del 2007]; Camacho, Álvaro. “Los


avatares del referendo” [en línea], <http://www.idl.or.pe/idlrev/revistas/128/pag91.htm>
[consultado el 15 de junio del 2007].
56
En efecto, el senador Héctor Elí Rojas, ponente de la propuesta, radicó una ponen-
cia negativa a la iniciativa de referendo en la que rechazaba la eliminación de las Asambleas
y la disminución de los Concejos, al igual que la propuesta del voto obligatorio.
57
El 18 de mayo del 2000, las comisiones primeras de Senado y Cámara, que discutían
el proyecto de referendo de manera conjunta, aprobaron el proyecto pero le incluyeron un
nuevo artículo en el que se proponía anticipar las elecciones presidenciales.
58
Corte Constitucional, sentencia su-1122 del 2001 (mp Eduardo Montealegre Lynett).

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ciudadanía para sacar avante los exigentes requisitos de la iniciativa popular.


No obstante, más allá de los aprendizajes particulares, lo que surgió de estas
iniciativas fueron múltiples dudas en cuanto a los requisitos y procedimientos
para convocar a un referendo que reformara la Constitución. Por ejemplo, una
de las mayores discusiones se dio en torno a si el Congreso podía modificar
la iniciativa presentada por el presidente o por iniciativa popular. Un sector
consideraba que no era posible, pues si el Congreso le introducía modifica-
ciones al texto original, estaría “desnaturalizando” las iniciativas presentadas.
Otro sector consideraba, por el contrario, que el Congreso podía introdu-
cirle al texto original todas las modificaciones que estimara necesarias pues
la Constitución exigía que para convocar a un referendo el legislador debía
expedir una ley y, como es natural al trámite legislativo, los legisladores, en
el curso de los debates, podían proponer las modificaciones que estimaran
convenientes al texto original de un proyecto de ley.
No obstante, en su momento estas dudas no fueron absueltas, por lo menos
no por un órgano autorizado, y sólo en el 2003 (como se expondrá más adelante,
al reseñar la sentencia c-551 del 2003 de la Corte Constitucional), se logró una
definición sobre algunas de las controversias presentadas en dicho momento.
En efecto, en octubre del 2003, por iniciativa del presidente Álvaro Uribe,
se convocó a un referendo para reformar la Constitución. Aunque inicial-
mente el proyecto se refería en especial a temas de reforma política, es decir,
propuestas de modificaciones relacionadas con la estructura y las funciones
del Congreso y del estatuto del congresista, entre ellas la de volver unicame-
ral al Congreso, también incluía otras propuestas como la eliminación de las
contralorías departamentales y municipales y las personerías, la limitación de
pensiones y salarios de los servidores públicos y un texto para crear “circuns-
cripciones de paz” y darle facultades al presidente para nombrar directamente
a “un número plural de congresistas en representación de los grupos armados
al margen de la ley en proceso de paz o desmovilizados”.
En el curso de los debates se introdujeron modificaciones al texto original,
por propuesta tanto del Gobierno como de los congresistas. El texto aprobado
consistía en 18 preguntas sustanciales y una que invitaba a votar en bloque el
articulado propuesto. Los temas fueron diversos: propuestas encaminadas a
reducir los gastos fiscales del Estado; otras sobre el régimen de inhabilidades
de los congresistas; un artículo para prolongar el período de gobernadores y
alcaldes, otro para que constitucionalmente se penalizara la dosis mínima de
droga y otro para votar en bloque todo el articulado.

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Desde comienzos de la discusión, las propuestas encontraron el respaldo


de diversos sectores, que insistieron sobre todo en la importancia de las refor-
mas fiscales para contrarrestar el déficit fiscal del Estado. Sin embargo, tam-
bién se presentaron múltiples detractores que insistían en la inconveniencia de
algunas de las medidas sometidas a consideración. Más allá de las críticas pun-
tuales a los textos, una objeción generalizada entre los detractores (e incluso
entre algunos de sus defensores) tenía que ver con la complejidad del temario
que, a su juicio, llevaría a que los apoyos ciudadanos a la propuesta se hicieran
más sobre la base de un respaldo al presidente que de la reflexión sobre los
efectos de cada una de las propuestas.
En definitiva, como es bien sabido, salvo un artículo que recibió el apoyo
ciudadano, la mayor parte de las propuestas del referendo de Uribe no fueron
aprobadas por la ciudadanía.59 La victoria fue para el movimiento ciudadano
por la abstención que, como herramienta para contrarrestar la propuesta,
invitó a no votar el referendo de manera que no superara el umbral exigido
por la Constitución. Esta actuación, como ya se comentó, fue avalada por la
Corte Constitucional como herramienta legítima de oposición.
No obstante, y a pesar de que el referendo no tuvo éxito en las urnas,
sí permitió comenzar una discusión sobre los mecanismos de participación
popular y sirvió para que la Corte Constitucional aclarara dudas que venían
de tiempo atrás sobre los requisitos de procedencia y las materias que una
propuesta de referendo constitucional podría incluir.
En efecto, la Corte Constitucional, mediante la sentencia c-551 del
2003, revisó el texto del referendo de iniciativa del presidente Uribe antes
del pronunciamiento del pueblo.60 De dicha sentencia, se deben resaltar las
siguientes conclusiones:

De las dieciocho propuestas que contenía el referendo del 2003 sólo fue aprobada
59

aquella consignada en el artículo 1.º de la ley 796/2003, “Por la cual se convoca a un


referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”,
relativa a la extensión de inhabilidades para ejercer cargos públicos.
60
La Corte Constitucional tiene competencia previa para verificar la constituciona-
lidad del texto de los referendos. En el caso del referendo constitucional, este control se
ejercita una vez aprobada la ley de convocatoria, pero antes del pronunciamiento popular.
La Corte examina de manera automática, sin necesidad de demanda, si se ha incurrido en
vicios de procedimiento durante su trámite (arts. 241, 378 y 379 de la cpc).

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ƒƒ Las propuestas del referendo para reformar la Constitución pueden buscar


modificaciones puntuales al texto constitucional, pero no pueden “susti-
tuir la Constitución de 1991”.61 En otras palabras, no pueden modificar
los principios y valores que la Constitución contiene. Por ejemplo, no es
posible utilizar el poder de reforma para cambiar el modelo de Estado
social y democrático de derecho (art. 1.° de la cpc) por una dictadura
o por una monarquía, pues ello implicaría que la Constitución de 1991
fue reemplazada por otra diferente, aunque formalmente se haya recu-
rrido al poder de reforma.62
ƒƒ El referendo constitucional es ante todo un “instrumento al servicio de
los ciudadanos y no un recurso al servicio del príncipe o gobernante”.63
Por tanto, la propuesta no puede tener contenidos plebiscitarios, es
decir, aquellos contenidos que, bajo la apariencia de un referendo, en
el fondo buscan el respaldo sobre políticas del gobierno en ejecución.
ƒƒ El proyecto de ley para convocar a un referendo del Gobierno puede
ser adicionado y modificado en el curso del trámite legislativo, tanto
por solicitud del Gobierno como de los mismos congresistas, siempre
y cuando las propuestas de modificación o adición guarden relación de
conexidad razonable con los temas inicialmente propuestos. Es decir,
no es posible introducir temas nuevos.
ƒƒ Para reformar la Constitución, el referendo puede versar sobre diversas
materias. Pero sólo puede incluir contenidos destinados a convocar al
pueblo para aprobar modificaciones al texto constitucional y, en con-
secuencia, no puede incorporar reformas legales ni contenidos extraños
a la convocatoria a la ciudadanía. No obstante, como garantía para el
elector, no es posible que el referendo verse sobre más de tres temas,
pues la pluralidad de materias puede confundir al elector.64
ƒƒ Toda ley que convoca a un referendo constitucional debe ante todo
garantizar la libertad del elector. Así lo expresa el artículo 378 de la
Constitución al insistir en que el referendo debe ser “presentado de
manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o

61
Corte Constitucional, sentencia c-551 del 2003 (mp Eduardo Montealegre Lynett).
62
Ídem.
63
Ídem.
64
Ídem.

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articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”.65 Por


ello, entre otras consideraciones, se exige que las preguntas del refe-
rendo sean redactadas de manera clara y no puedan ser equívocas ni
inducir o manipular al elector a determinada respuesta. No obstante,
con ello no se quiere indicar que las preguntas no puedan versar sobre
temas complejos ni sobre materias técnicas cuyos alcance e implicacio-
nes requieren un proceso pedagógico previo.
ƒƒ Para garantizar la libertad del elector, se prohíbe que un referendo
constitucional sobre diferentes materias se pueda votar en bloque; la
única excepción es que todas las preguntas se refieran a diversos aspec-
tos de un mismo tema.
ƒƒ Los referendos constitucionales no pueden incluir una casilla de voto
en blanco. Primero, porque la Constitución ha querido que el ciuda-
dano que participa en ellos manifieste claramente si apoya o rechaza la
propuesta (art. 378). Segundo, porque la casilla del voto en blanco

[...] pretendería atraer ciudadanos para que participen [sic] en el referendo, con el
fin de que el umbral de participación mínimo exigido por el artículo 378 superior
sea [sic] sobrepasado. Ello podría degenerar en una discriminación frente a aquellos
ciudadanos que han optado por la abstención como un mecanismo para combatir la
aprobación de esas reformas, precisamente buscando que ese umbral de participación
no sea satisfecho.66

Si bien la Corte declaró constitucional la mayor parte de las disposicio-


nes de la ley 796/2003, que convocaba al referendo en comento, las con-
sideraciones arriba mencionadas sirvieron como fundamento para declarar
inconstitucionales algunos apartes de dicha ley. Entre ellos, la Corte eliminó
la pregunta que buscaba ampliar el período de alcaldes y gobernadores por
considerar que “desnaturalizaba el referendo al tornarlo un acto electoral de
carácter plebiscitario”.67 Declaró inconstitucional la pregunta sobre el voto en
bloque, las casillas del voto en blanco y las notas introductorias a cada pre-
gunta, por afectar gravemente la libertad del elector. Declaró inconstitucional
el aparte que invitaba a apoyar circunscripciones especiales de paz para grupos
armados al margen de la ley, por no corresponder a la temática del artículo

65
Ídem.
66
Ídem.
67
Ídem.

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el tiempo de la gente 253

en el cual se encontraba contenido Eliminó el artículo que proponía acabar


con las personerías porque no había sido aprobado por una de las Cámaras
del Congreso, y declaró inconstitucional el artículo que buscaba echar atrás
la sentencia de la Corte Constitucional sobre la despenalización de la dosis
mínima personal, pues no sólo no estaba incluido en el proyecto original, sino
que no tenía vínculo con la finalidad ni la materia del proyecto inicialmente
presentado por el Gobierno.

El 2009: año de tres propuestas fracasadas de referendo de iniciativa


popular

El referendo que acaba de discutirse se refiere a una iniciativa surgida del


entonces presidente. Sin embargo, en el 2009 tres propuestas de referendo de
iniciativa popular fracasaron, bien porque no superaron el control de cons-
titucionalidad (como es el caso de los llamados “referendo reeleccionista” y
de “prisión perpetua para violadores”) o bien porque ni siquiera encontraron
respaldo en el legislativo para aprobar la correspondiente ley de convocatoria a
un referendo (como fue el caso del llamado “referendo del agua”).
La discusión que puede darse alrededor de cada una de estas iniciativas
fracasadas puede ser extensa y supera las pretensiones de este escrito. Lo que
sí hay que dejar en claro es que si tres iniciativas populares se hundieron en
un periodo menor a seis meses es porque el mecanismo del referendo tiene
una serie de exigencias que no pueden pasar inadvertidas. A continuación, se
resumirá brevemente en qué consistieron las iniciativas mencionadas y cuáles
fueron las razones que motivaron a la Corte Constitucional para declarar
inconstitucionales sus leyes aprobatorias (en el caso de las dos primeras)68 y al
Congreso para no aprobar el respectivo proyecto de ley (en el caso de la tercera).
El referendo reeleccionista. En el año 2004, mediante una reforma constitu-
cional tramitada en el Congreso, se modificó el artículo 197 de la Constitución
Política con el fin de permitir la reelección del entonces presidente Álvaro Uribe,
por una sola vez.69

68
Al momento en que se escriben estas líneas no se conoce todo el texto de las sen-
tencias de la Corte Constitucional correspondientes. Por eso, este recuento se remitirá a lo
señalado en el comunicado de prensa emitido por dicha corporación,
69
El artículo 2.º del acto legislativo 02/2004, que modificó el artículo 197 de la Carta,
establecía: “[n]adie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más
de dos períodos [...] Parágrafo transitorio. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la

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254 natalia ángel cabo

Esta reforma constitucional fue objeto de múltiples demandas que cues-


tionaban el trámite de la iniciativa en el Congreso y afirmaban que la reforma
en sí misma significaba una “sustitución de la Constitución”, según la doctrina
que la Corte había sentado en la sentencia c-551 del 2003, arriba citada.
Sin embargo, en esta oportunidad, la Corte consideró que la reforma a la
Constitución tramitada por el Congreso era viable, pues no sólo no habían
existido vicios de forma en el trámite ante el Congreso sino que la modifica-
ción que se introducía a la Carta (es decir la de permitir la reelección inme-
diata del presidente de la República por un período consecutivo), no atentaba
contra la esencia de los principios y valores que sostienen la Constitución de
1991.70 Sobre este último punto, la Corte dijo textualmente:

Permitir la reelección presidencial —por una sola vez y acompañada de una ley esta-
tutaria para garantizar los derechos de la oposición y la equidad en la campaña presi-
dencial— es una reforma que no sustituye la Constitución de 1991 por una opuesta
o integralmente diferente. Los elementos esenciales que definen el Estado social y
democrático de derecho fundado en la dignidad humana no fueron sustituidos por
la reforma [...].
Hay quienes pueden considerar que no existe en el país la suficiente madurez política
para asumir un esquema de reelección inmediata, o que la reforma puede conducir a
escenarios de confrontación violenta o inestabilidad institucional, o que el Presidente
se vería acrecentado por efecto de la posibilidad de reelección y podría ser utilizado
para el propósito reeleccionista. Pero tales consideraciones, en cuanto no sean expre-
sión de una objetiva sustitución o destrucción del diseño institucional, pertenecen al
ámbito de la valoración política, de los análisis sobre oportunidad y conveniencia y
no pueden ser objeto de decisión por el juez constitucional.

Este antecedente es importante para entender las razones por las cuales
la Corte Constitucional, en el 2009, declaró inconstitucional la iniciativa
popular para que se convocara a la ciudadanía a un referendo para cambiar
de nuevo el artículo 197 de la Constitución y permitir una segunda reelec-
ción presidencial.

República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un
nuevo periodo presidencial”.
70
Corte Constitucional, sentencia c-1040 del 2005 (mp Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto,
Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández).

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En efecto, a pesar de que en el 2004 el Congreso había aprobado una


reforma que insistía en que la reelección se permitiría por un sólo periodo, en
mayo del 2008 un grupo de ciudadanos, liderado por Luis Guillermo Giraldo
y por el Partido de Unidad Nacional (Partido de la u), radicó una iniciativa
para que se consultara al pueblo sobre una reforma constitucional que permi-
tiera al presidente Álvaro Uribe aspirar a un tercer período presidencial. Para
estos efectos, presentaron ante la Registraduría Nacional 5’021.873 firmas que
respaldaban la iniciativa, de las cuales se avalaron un poco más de tres millo-
nes.71 El paso siguiente fue presentar el proyecto de referendo de iniciativa
popular ante el Congreso, quien, después de surtir lo que muchos llamaron
un tortuoso y enredado tramité legislativo,72 expidió la ley 1354/2009, “Por
medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a con-
sideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”.
Ameritaría que se hiciera un ensayo independiente para ilustrar las
discusiones políticas que tuvieron lugar en Colombia en torno al referendo
reeleccionista, pues no sólo fueron acaloradas, sino que durante todo un año
se centraron en este tema. Dicho recuento excedería las pretensiones del pre-
sente escrito. Aquí simplemente se expondrán las razones que tuvo la Corte
Constitucional en la sentencia c-141 del 201073 para considerar que la ley
1354/2009, que convocaba al referendo reeleccionista, era inconstitucional.
Los problemas encontrados por la Corte fueron los siguientes:

ƒƒ I rregularidades vinculadas a la financiación de la campaña en favor de


la iniciativa de reforma constitucional que, en términos de la Corte,
“configuran una grave violación de principios básicos de un sistema

71
Un recuento de los pasos que surtió esta iniciativa de referendo puede encontrarse
en: Votebien.com. “Cronología de un referendo reeleccionista” [en línea], Terra Colombia,
26 de febrero del 2010, <http://www.terra.com.co/elecciones_2010/votebien/html/vbn
537-vida-pasion-y-muerte-de-un-referendo-reeleccionista.htm> [consultado el 10 de
junio del 2010].
72
Cf., por ejemplo, El Espectador. “Los mil enredos del referendo reeleccionista”, 20 de
mayo del 2009, <http://www.elespectador.com/noticias/politica/articulo141799-los-mil-
enredos-del-referendo-reeleccionista> [consultado el 10 de junio del 2010].
73
Al momento que se escriben estas líneas no se conoce el texto completo de la sen-
tencia sino el comunicado de prensa expedido por la Corte Constitucional al respecto.
Dicho texto se puede consultar en: http://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/
No.%2009%20Comunicado%2026%20de%20febrero%20de%202010.php.

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democrático, a saber: la transparencia y el pluralismo político del elec-


tor”. Según la Corte, se pudo establecer que durante la campaña de la
iniciativa legislativa ciudadana que dio origen a la ley 1354/2009, el
comité de promotores gastó una suma global que superó más de seis
veces lo autorizado por la ley, recibió aportes individuales hasta casi
treinta veces superiores a lo permitido y aceptó contribuciones a través
de una organización no facultada para ello por el legislador.
ƒƒ Un vicio en el procedimiento legislativo consistente en que el trá-
mite en el Congreso se inició sin que se adjuntara la certificación del
Registrador Nacional del Estado Civil sobre el cumplimiento de todos
los requisitos, a pesar de que esto se exige en la ley estatutaria de meca-
nismos de participación popular.
ƒƒ Una irregularidad en el trámite legislativo consistente en la modifica-
ción del texto original del proyecto de ley respaldado por la iniciativa
ciudadana.74 Como dice la Corte “tal cambio entrañaba la posibilidad
de proponer al Pueblo la segunda reelección inmediata, mientras que
el texto original refería a una reelección mediata o por período inter-
puesto”. Para la corporación, éste no era un cambio menor sino una
modificación sustancial que el legislador no podía introducir, so pena
de desnaturalizar el principio de democracia participativa.
ƒƒ Una grave irregularidad consistente en que cinco miembros del Congreso,
elegidos como representantes del partido Cambio Radical, se cambiaron
de partido con el fin de votar en sentido diferente al de la bancada de su
partido político, desconociendo el artículo 108 de la Constitución.

Ahora bien, además de dichos vicios de trámite, la Corte consideró que


esta iniciativa popular acarreaba también un vicio de competencia o de exceso
en el ejercicio del poder de reforma constitucional. Sobre el particular, reiteró

El artículo original, es decir, aquel que fue sometido a las firmas ciudadanas,
74

señalaba lo siguiente: “El inciso 1.º del artículo 197 quedará así: Quien haya ejercido la
Presidencia de la República por dos períodos constitucionales, podrá ser elegido para otro
período”. En el transcurso de los debates, se advirtió que con dicha redacción el presidente
Álvaro Uribe no podría aspirar a un tercer mandato, pues para la fecha de las elecciones
su segundo período no habría culminado. Por dicha razón el texto se modificó por el
siguiente: “El inciso 1.º del artículo 197 de la Constitución Política quedará así: Quien
haya sido elegido a la Presidencia de la República por dos períodos constitucionales, podrá
ser elegido únicamente para otro período”.

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su jurisprudencia en materia de sustitución de la Constitución e insistió en


que una reforma a la Constitución, como la propuesta en la iniciativa de refe-
rendo en comento, desconocía los principios estructurales o definitorios de la
Constitución de 1991. Así, dice la Corte, la ley 1353/2009 “desconoce algunos
ejes estructurales de la Constitución Política como el principio de separación de
los poderes y el sistema de frenos y contrapesos, la regla de alternación y perío-
dos preestablecidos, el derecho de igualdad y el carácter general y abstracto
de las leyes”. Adicionalmente, insistió, una propuesta que modifica sustan-
cialmente la Constitución no puede ser tramitada a través de una iniciativa
de referendo sino que tiene que hacerse a través de Asamblea Constituyente,
donde las distintas iniciativas y posturas puedan ser adecuadamente debatidas
por quienes actúan en nombre del poder constituyente.

El llamado “referendo de cadena perpetua para violadores”. Ahora bien,


al mismo tiempo que se discutía en el Congreso la iniciativa de reelección
presidencial se tramitaba también una propuesta de referendo de iniciativa
popular, liderada por la entonces concejala Gilma Jiménez, cuyo propósito
era reformar la Constitución para permitir que la pena de cadena perpetua,
actualmente prohibida en Colombia, se impusiera en el caso de algunos deli-
tos cometidos en contra de menores de edad. Textualmente, la propuesta de
referendo, avalada por poco más de un millón de firmas, decía lo siguiente:

Con relación a los delitos de homicidio doloso, violación y explotación sexual,


maltratos severos y secuestro cometidos contra menores de 14 años y menores de
edad con discapacidad física o mental, procederá la pena de prisión perpetua, de
acuerdo con la ley.

Aunque dicha iniciativa no tuvo la misma atención pública que suscitó el


referendo reeleccionista, el Congreso la aprobó a través de la ley 1327/2009.
No obstante, introdujo modificaciones al texto original, entre otras, la de
cambiar las expresiones “maltratos severos” por “lesiones personales agrava-
das” y “procederá la pena de prisión perpetua” por “se podrá imponer hasta la
pena de prisión perpetua”.
Dichos cambios fueron unos de los principales motivos para que la Corte
Constitucional, en ejercicio de la revisión previa de constitucionalidad de la
ley que convoca a un referendo para reformar la Constitución, considerara

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que la ley 1327/2009 era inconstitucional e impidiera, en consecuencia, que la


iniciativa en comento fuera prestada a la votación ciudadana. Puntualmente, la
Corporación, en la sentencia c-397 del 2010,75 estimó que las modificaciones
señaladas no eran menores sino cambios sustanciales al texto original respal-
dado por la ciudadanía. Lo sustancial del cambio consistió, entre otras modi-
ficaciones, “en que mientras la primera expresión preveía en forma imperativa
la imposición de la prisión perpetua, la segunda lo hacía facultativamente”.76

El referendo del agua. Con este nombre se conoció la iniciativa ciudadana


para convocar a un referendo para declarar el agua como un derecho funda-
mental, prohibir que la propiedad del recurso del agua y su administración
se dejara en manos de particulares y consagrar constitucionalmente, como
obligación estatal, la garantía del acceso al agua potable a todos los habitantes
del territorio nacional.77
Esta iniciativa tenía como nota distintiva que había sido promovida por
una serie de organizaciones sociales que, a diferencia de las que promovían el
referendo reeleccionista, no tenían el respaldo financiero de grandes empresas
ni eran apoyadas por el partido mayoritario del Gobierno. Se trataba, por el
contrario, de organizaciones de ambientalistas, comunitarias y de minorías
étnicas, que estaban lejos de contar con tales respaldos.78
Tampoco, como en el caso del referendo de cadena perpetua para vio-
ladores, el referendo del agua trataba una temática que captara fácilmente la
atención pública ni era liderado por una persona públicamente reconocida.79
Estas diferencias vale la pena resaltarlas, pues a pesar de carecer de las notas

mp Juan Carlos Henao Pérez. Como sucede con la sentencia que declaró inconsti-
75

tucional el llamado referendo reeleccionista, el texto completo de esta sentencia aún no se


conoce. Remito entonces a lo dicho por la Corte en el comunicado de prensa del 25 de
mayo del 2010, que se puede consultar en: http://www.corteconstitucional.gov.co/comu-
nicados/No.%2028%20Comunicado%2025%20de%20mayo%20de%202010.php.
76
Ídem.
77
El texto completo de la iniciativa se encuentra en: http://www.ecoportal.net/con
tent/view/full/9322.
78
El listado de promotores puede encontrarse en: http://www.iniciativaambiental.net/
noticias/Agua/2008/2/25/registraduria-nacional-reconoce-al-comite-de-promotores-del-
referendo/.
79
Ídem.

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mencionadas sus promotores lograron conseguir, sin mayores recursos, más de


dos millones de firmas en respaldo de la iniciativa.
Ahora bien, como ya hemos mostrado a través de la exposición de otras
experiencias con mecanismos de participación popular, la recolección de
firmas es tan sólo un primer paso; un segundo paso, no siempre fácil de sortear
es el trámite en el Congreso. En este caso el referendo del agua, a diferencia de
las iniciativas de referendo que se acaban de relatar, no tuvo mayor impulso
en el legis lativo, lo cual se explica por diferentes causas. Primera de ellas,
porque la iniciativa fue discutida en el Congreso al mismo tiempo que la
del referendo reeleccionista que, como ya dijimos, concentró la mayor parte
de la atención de los legisladores. Cuando su discusión tomó dinámica en el
Congreso fue para proponerse que la iniciativa se votara en la misma fecha
del referendo reeleccionista, de manera que éste último pudiera obtener el
mínimo de votación necesario.80 Es decir, para los legisladores el tema del
referendo no era tan importante como su utilidad práctica para empujar la
iniciativa de la reelección. En segundo lugar, porque el Gobierno se oponía
a la iniciativa por considerar inconveniente prohibir cualquier privatización de
la administración del recurso del agua.81 La oposición del Gobierno hizo que el
Congreso modificara en primer debate la iniciativa original, a tal punto que se
aprobó un texto que cambiaba su sentido casi por completo.82 En tercer lugar,
porque esta iniciativa no tenía un doliente claro dentro del Congreso, que
fuera lo suficientemente influyente para darle un mayor impulso. En síntesis,
a diferencia de lo que ocurrió con la iniciativa del referendo reeleccionista y
de la cadena perpetua para violadores, el Congreso en este caso no expidió la
correspondiente ley que convoca a un referendo, de manera que la iniciativa
pudiera ser sometida a votación.83

80
Al respecto, léase el comunicado del Comité de Promotores en: http://actuali-
dadetnica.com/index.php?option=com_content&view=article&id=8269:comunica
do-referendo-del-agua&catid=39:mestizos&Itemid=78.
81
Las objeciones del Gobierno al proyecto pueden encontrarse en: http://www.min
ambiente.gov.co/contenido/contenido.aspx?conID=3406&catID=857.
82
Por ejemplo, entre otros cambios, se eliminaron la consagración del agua potable
como derecho fundamental y la prohibición de privatizar la gestión del agua, que eran el
centro de la propuesta original.
83
Llama la atención que la iniciativa se hundió en la Cámara de Representantes el 18
de mayo del 2010, es decir, pocos días después de que la Corte Constitucional declarara
inconstitucional la ley que convocaba al llamado referendo reeleccionista.

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Lo más probable es que si el Congreso hubiera aprobado una ley convocando al


llamado referendo del agua, ésta no hubiera superado el control de constitucio-
nalidad por las modificaciones que se le habían hecho en el trámite legislativo.
En efecto, si hay algún aprendizaje claro de la jurisprudencia reciente de la Corte
sobre referendos es que, tratándose de iniciativas populares, dicha Corporación
no está dispuesta a aceptar mayores modificaciones al texto original.
Pero más allá de este aprendizaje en relación con el trámite de la inicia-
tiva, lo cierto es que lo sucedido con el referendo del agua (en contraste con
lo que ocurrió con el referendo reeleccionista y de prisión perpetua), invita
a preguntarse sobre las posibilidades que puedan tener aquellas iniciativas
ciudadanas que no vienen apalancadas con grandes recursos o con liderazgos
políticos fuertes. Quizá, como punto de partida para reflexionar sobre este
punto, resulte interesante recordar lo dicho por Santos y Avitzer:

La historia ha mostrado que los sectores sociales menos favorecidos y los grupos
marginados y discriminados, como las minorías étnicas, no logran que sus intereses
sean representados con la misma facilidad de los sectores mayoritarios o con mayor
capacidad económica.84

3.2.4. Consulta popular

Ahora bien, ya hemos expuesto aquí dos mecanismos de participación


popular que entran dentro del género de la consulta: el plebiscito y el refe-
rendo. No obstante, la Constitución contempla un tercer mecanismo de este
género denominado consulta popular, que, de acuerdo con la definición pro-
puesta por la Corte, consiste en “la posibilidad que tiene el gobernante de
acudir ante el pueblo para conocer y percibir sus expectativas, y luego tomar
una decisión. Es decir, es la opinión que una determinada autoridad solicita a
la ciudadanía sobre un aspecto específico de interés nacional, regional o local
que la obliga a traducirla en acciones concretas”.85
Según la Carta, la consulta popular es obligatoria para la formación de
nuevos departamentos (art. 297), para la vinculación de municipios a áreas
metropolitanas o para la conformación de éstas (art. 319) y para el ingreso de
un municipio a una provincia ya constituida (art. 321).

84
Cf. Santos y Avitzer, óp cit., p. 49.
85
Corte Constitucional, sentencia c-180 de 1994.

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Por su parte, el artículo 105 de la Carta la prevé en forma facultativa para


los gobernadores y alcaldes, quienes podrán acudir a esta figura para tomar
decisiones sobre asuntos de competencia del respectivo departamento, distrito
o municipio.
La ley 134/1994 establece en el artículo 55 que el resultado de la con-
sulta será obligatorio cuando la pregunta que le ha sido sometida al pueblo ha
obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, si en
ella han participado al menos la tercera parte de quienes componen el censo
electoral.
En términos prácticos, aunque se han realizado diferentes consultas
populares, no todas han salido adelante localmente. No obstante se pueden
citar ejemplos exitosos como la Consulta por la Paz en Aguachica (Cesar),86 el
Mandato por la Vida en Rivera (Huila)87 y el Día sin Carro en Bogotá.88

86
En 1995, los ciudadanos de Aguachica, convocados por su alcalde, acudieron a las
urnas para expresar su rechazo a los violentos y exigirles dejar en paz al municipio. Cf.
Quintero, Félix Leonardo. “Desarme ‘para’ no trajo paz a Aguachica” [en línea], en: Acnur
Noticias, publicado originalmente en El Tiempo, 22 de marzo del 2006, <http://www.
acnur.org/index.php?id_pag=4898> [consultado el 25 de junio del 2007].
87
Con esta consulta se buscaba el pronunciamiento del pueblo contra la violencia
imperante en la zona. La iniciativa fue de la Gobernación del Huila, el alcalde de Rivera y
diferentes organizaciones sociales. Obtuvo una amplia votación de 5’368.000 ciudadanos.
88
Esta consulta se realizó el 29 de octubre del 2000, impulsada por el entonces alcalde,
Enrique Peñalosa. El texto era el siguiente: “1. Día Sin Carro: ¿Está usted de acuerdo, sí
o no, con establecer la celebración de un día sin carro a partir del año 2001, prohibiendo
[sic] la circulación de vehículos automotores en la ciudad de Bogotá d.c., el primer jueves
del mes de febrero de todos los años, en el horario comprendido entre las 6:30 a.m. y las
7: 30 p.m.? […]/2. Restricción vehicular a partir del año 2015: ¿Está usted de acuerdo, sí
o no, con el [sic] objeto de construir una ciudad ambientalmente sostenible, con aire más
puro, con menos congestiones de tráfico y más calidad de vida, en prohibir a partir del 1°
de enero del año 2015 la circulación de todos los vehículos automotores en la ciudad de
Bogotá d.c., en días hábiles, en los horarios comprendidos entre las 6:00 a.m. y las 9:00
a.m. y entre las 4:30 p.m. y las 7:30 p.m.?” El primer punto de la consulta encontró el
respaldo ciudadano suficiente para convertirse en mandato obligatorio, pero el segundo no
lo logró, pues, como lo señala el artículo 55 de la ley 134/1994, para que fuera aprobado,
era necesario que participara al menos la tercera parte del censo electoral, que para el
momento era de 1’191.193. Pero el número de votos válidos para esta pregunta fue de
1’016.674.

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3.2.5. Revocatoria del mandato

Junto con los mecanismos de consulta reseñados, nuestra Constitución


contempla como mecanismo de participación popular y, obviamente, como
un derecho político de los colombianos, la revocatoria del mandato de alcaldes
y gobernadores (art. 40 y 103). Ésta consiste, como su nombre lo indica, en la
posibilidad que tienen los ciudadanos para pronunciarse sobre la terminación
del mandato que le han conferido a un determinado gobernador o alcalde por
no cumplir con su programa de gobierno.89
La revocatoria del mandato va atada al concepto de voto programático
establecido en el artículo 259 de la Constitución, donde se expresa que “quie-
nes elijan a gobernadores y alcaldes imponen por mandato al elegido el pro-
grama que presentó al inscribirse como candidato”. La relación entre el voto
programático y la revocatoria del mandato se explica por el hecho de que, por
lo menos conceptualmente, cuando los ciudadanos votan por un candidato
no lo hacen simplemente por la persona sino también por el programa de
gobierno con el cual inscribió su candidatura que, si es elegido, se convierte
en imperativo y no puede terminar en simples promesas de campaña. Si el
mandatario incumple su programa, la ciudadanía tendrá razones para solicitar
la revocatoria de su mandato.
Sobre la finalidad de la revocatoria del mandato, la Corte Constitucional,
en la sentencia c-180 de 1994,90 expresó lo siguiente:

Con este instrumento se pretende fomentar una mayor responsabilidad de los elegi-
dos para con sus electores, promover un mayor acercamiento de los ciudadanos con
sus representantes y estimular a los electores para que mantengan un interés perma-
nente en la gestión que adelanten sus elegidos.
La revocatoria del mandato parte del supuesto de una relación directa (mandante-
mandatario) entre electores y elegido, según la cual sólo quien ha participado en la
elección de un funcionario tiene la facultad, el poder y el derecho para removerlo de
su cargo.

Nótese que el constituyente limitó esta figura a gobernadores y alcaldes, de manera


89

que no procede contra el presidente de la República, ni contra los congresistas o demás


miembros de corporaciones de elección popular.
90
mp Hernando Herrera Vergara.

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Las normas vigentes sobre revocatoria del mandato contemplan, en tér-


minos generales, los siguientes requisitos:91
ƒƒ La revocatoria del mandato procederá siempre y cuando haya trans-
currido no menos de un año, contado a partir del momento de la
posesión del respectivo mandatario.
ƒƒ Para solicitar ante la Registraduría Nacional que se convoque a vota-
ción para revocar el mandato de un gobernador o alcalde se requiere el
respaldo de un número de ciudadanos no inferior al 40% de los votos
válidos emitidos en la elección del respectivo mandatario.
ƒƒ Se considera revocado el mandato de un alcalde o gobernador si la
revocatoria ha sido aprobada por la mitad más uno de los votos ciu-
dadanos que participen en la respectiva convocatoria, siempre que el
número de sufragios no sea inferior al 55% de la votación válida regis-
trada el día en que se eligió al respectivo mandatario.92
ƒƒ Una vez revocado el mandato a un gobernador o a un alcalde se
convocará a elecciones para escoger al sucesor, dentro de los 30 días
siguientes a la fecha en que el registrador correspondiente certifique los
resultados de la votación.

Ahora bien, en términos prácticos no sólo han sido muy pocas las ini-
ciativas de revocatoria presentadas sino que ninguna ha prosperado. La razón
principal es no haber contado con el número de apoyos requeridos para pro-
ceder a someter al pueblo la iniciativa.93

91
Inicialmente, el legislador reglamentó lo concerniente al voto programático y a la
revocatoria del mandato en las leyes 131 y 134 de 1994. Posteriormente, algunas de las
disposiciones de estas leyes fueron modificadas por la ley 741/2002, con el fin de flexibili-
zar los requisitos contemplados previamente.
92
Ésta fue una de las reformas que introdujo la ley 741/2002 pues, inicialmente, la
ley 134/1994 contemplaba que procedería la revocatoria del mandato si era aprobada por
un número de votos no inferior al 60% de los ciudadanos que participen en la respectiva
votación, siempre que el número de sufragios no sea inferior al 60% de la votación regis-
trada el día en que se eligió al mandatario.
93
Entre las iniciativas que se han presentado se encuentran la revocatoria del mandato
del alcalde de Cali, en el 2006; la del alcalde de Rioviejo, Bolívar, en el 2005, y la del
gobernador de Cundinamarca, en el 2005. Ninguna ha prosperado, principalmente por
no contar con el número de apoyos requerido para radicarlas.

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3.2.6. Cabildo abierto

Esta figura se refiere a la reunión pública de los Concejos distritales,


municipales o de las Juntas Administradoras locales en la cual los habitantes
pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la
comunidad.94
Para solicitar la convocatoria a cabildo abierto es necesaria una solicitud
respaldada por al menos el 0,5% del censo electoral de la localidad ante la
secretaría del Concejo o de la Junta Administradora local. Sólo puede hacer
uso de la palabra el vocero designado por los solicitantes y por los inscritos al
menos con tres días de anticipación.
A diferencia de los demás mecanismos de participación, el cabildo abierto
se ha utilizado en diferentes ocasiones a lo largo del territorio nacional. Se han
realizado varios cabildos abiertos para tratar el tema de la educación pública,95
para discutir asuntos relacionados con los servicios públicos96 y para escuchar
propuestas para la definición del presupuesto municipal,97 entre otros. No
obstante, el éxito de la figura es difícil de determinar, en la medida en que es
simplemente un espacio de discusión que no genera decisiones obligatorias.
Si bien es indudable su importancia para acercar a las autoridades locales
con la comunidad, su carácter exclusivamente deliberante no deja de generar
dudas sobre su eficacia. A este respecto, vale la pena citar el salvamento de voto
de la sentencia c-180 de 1994,98 en el que los magistrados que lo suscribieron
consideraron un error que la Corte Constitucional, al revisar la Ley Estatutaria
de Mecanismos de Participación Ciudadana, no viera problema de constitucio-
nalidad en la disposición que le otorgaba al cabildo abierto carácter de mero
foro de discusión. A este respecto, señalan los magistrados que salvaron el voto:

Ley 134/1994, art. 9.°.


94

Por ejemplo en Manizales, en el 2004; en Cali y Santa Rosa de Cabal, en el 2006.


95

Cf. www.mineducacion.gov.co.
96
Por ejemplo, el realizado en el 2006 en Calarcá.
97
Como el realizado en el 2005 en Puerto Boyacá. Cf. www.puertoboyaca.gov.co/
pagnoti/noti100106_3.html.
98
Salvamento presentado por los magistrados Carlos Gaviria Díaz, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa.

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3. La decisión mayoritaria de la Corte sobre este punto acepta el sentido democrático


y participativo de la institución pero, de manera inexplicable, limita sus alcances
hasta considerar que sólo tiene efectos deliberantes. En estas condiciones, el cabildo
abierto se confunde con el derecho de petición consagrado por el constituyente en el
artículo 23 de la Carta. La voluntad popular de institucionalizar una vía de participa-
ción adicional queda entonces desvirtuada por la decisión de la Corte de recortar sus
alcances hasta confundir su operatividad con la de otra figura ya existente.

4. Conclusión

En este capítulo se hizo presente el cambio de modelo democrático al que


le apostó el constituyente de 1991, esto es, pasar de una democracia funda-
mentalmente representativa y cerrada a una participativa en la que el pueblo
gozara de verdaderos espacios para hacer sentir su voz. Para ello consagró,
entre otros, un amplio catálogo de mecanismos de participación popular
que apuntaban a construir un nuevo tipo de relaciones entre el Estado y la
sociedad,99 a saber: plebiscito, referendo, revocatoria del mandato, iniciativa
popular legislativa, consulta popular y cabildo abierto.
Aunque no se puede desestimar la importancia de este cambio consti-
tucional, lo cierto es que la democracia participativa, como señalan algunos,
“sigue siendo una asignatura pendiente”.100 En realidad, son pocas las inicia-
tivas de este tipo que se han gestado, pocas las que han prosperado y poca la
participación ciudadana alrededor de ellas.
Este hecho puede hallar su explicación en problemas estructurales de nues-
tra democracia, como la violencia (que restringe la participación política y ciu-
dadana), la corrupción o el clientelismo.101 Pero, como lo sugiere este recuento,
obedece también a los exigentes requisitos contemplados para reglamentar los
mecanismos de participación popular.
Para que iniciativas como el referendo, la consulta popular o la revocato-
ria del mandato prosperen se necesita una organización de gran envergadura y,
99
Thomas, Evaristo. “Colombia: entre la crisis de la representatividad y la democracia
directa” [pdf en línea], Research Center on Direct Democracy, 2006, <http://www.c2d.ch/
files/C2D_WP16.pdf> [consultado el 30 de octubre del 2008], p. 12.
100
Riveros, Héctor. “Instrumentos de la democracia directa: el caso de Colombia” [pdf
en línea], International idea, 2007, <http://www.dd-la.ch/download/Riveros_Hector.pdf>
[consultado el 25 de julio del 2007], p. 1.
101
Thomas, óp. cit., p. 18.

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ciertamente, amplios recursos. Lo cual va en desmedro de grupos marginados


que, como la experiencia lo ha demostrado, no han podido canalizar sus pro-
puestas mediante mecanismos de participación popular. En efecto, la mayor
atención se ha dado a las iniciativas de referendo que se han centrado en
temas electorales (reforma política y reelección presidencial). Si bien algunos
mecanismos, como el cabildo abierto, han dado voz a los más desprotegidos,
sobre todo en el ámbito local, no tienen el nivel de incidencia de otros al servir
exclusivamente como foro deliberativo pero formalmente no obligatorio.
Existe, pues, una tarea pendiente para hacer efectiva la democracia parti-
cipativa, la cual exige, aunque no exclusivamente, revisar las reglas existentes.
Obviamente, deben existir requisitos para el ejercicio de los mecanismos de
participación, de manera que apunten a una utilización prudente de ellos.
Pero lo cierto es que en estos años ha quedado en evidencia la necesidad de
revisarlos, de manera que cumplan el papel transformador para el que fueron
concebidos.
No obstante, en este lapso se han dado aprendizajes interesantes. Entre
otros, el referendo del 2003 permitió ver que las consultas que se sometieran al
pueblo debían ser sencillas, no podían contener preguntas engañosas o induc-
tivas y, en general, debían brindarle garantías de libertad al elector. También,
a mi juicio, quedó en evidencia la necesidad de fomentar un mayor cono-
cimiento de los ciudadanos sobre los mecanismos de participación popular
que tienen a su alcance. Por su parte, los referendos del 2009 enseñaron que
los mecanismos de participación popular no pueden sustituir la deliberación
propia de las asambleas constituyentes, si se quiere hacer transformaciones
constitucionales tan profundas que desnaturalicen el sistema defendido por
la Constitución. También mostraron que no todo vale para avanzar estas ini-
ciativas y que saltarse la ley, como el caso del referendo reeleccionista, puede
acarrear graves consecuencias.102
Pero estos años también han demostrado que existe un potencial para la
participación y la movilización ciudadanas. En contraste con los mecanismos
formales de participación popular, dicho potencial ha quedado en evidencia

Al momento de escribir estas líneas el promotor del llamado referendo reeleccio-


102

nista está siendo investigado por la Fiscalía General de la Nación por fraude procesal y fal-
sedad cometidos en el trámite de la iniciativa. Al respecto se puede consultar: http://www.
eltiempo.com/colombia/justicia/articulo-web-plantilla_nota_interior-7761208.
html.

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el tiempo de la gente 267

con otras iniciativas para que el pueblo se pronuncie sobre un tema de la


vida nacional o local, iniciativas que, si bien no encajan formalmente en los
mecanismos de participación popular consagrados en la Constitución (y, por
ende, sus resultados no se reconocen como obligatorios), sí han tenido como
finalidad invitar a la ciudadanía a hacer un pronunciamiento que sirva de
presión para cambiar un determinado curso de acción. Nótese, por ejemplo,
el caso del llamado Mandato por la Paz, iniciativa promovida por distintas
organizaciones cívicas y sociales que encontró en la ciudadanía un respaldo de
más de 10 millones de votos, una de las votaciones más altas para los estánda-
res nacionales. También merecen ser subrayadas las marchas del 4 de febrero,
el 6 de marzo y el 18 de julio del 2008, que, al margen de las controversias
que hayan suscitado, especialmente por la falta de coincidencia en el mensaje
que se buscaba promover, mostraron que había gran potencial para la partici-
pación efectiva.

Bibliografía

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