Ideas para la Reforma Argentina.

Versión 1.0

Agosto de 2006

Editor: Andrés Vinelli

Indice

Capítulo I: Diagnóstico: Los Desafíos Económicos de Latinoamérica.........................7

Los Problemas de la Región............................................................................................7
El Modelo Histórico-Político de la Región...................................................................11
A) Instituciones Monetarias..................................................................................13
B) Instituciones fiscales........................................................................................14
C) Gestión financiera y mercado de capitales......................................................15
D) Regulaciones....................................................................................................16
E) Política comercial.............................................................................................17
F) Seguros sociales...............................................................................................17
G) Falta de desarrollo del capital físico, humano y ambiental.............................18
Los Elementos de la Crisis y las Respuestas.............................................................18
Las reformas de los 90: Motivos, Claves y Desencantos..............................................22
Claves de las reformas...............................................................................................22
A) Orden monetario...............................................................................................22
B) Reorganización fiscal........................................................................................23
C) Orden financiero...............................................................................................23
D) El orden regulatorio..........................................................................................25
E) El orden de la inserción internacional...............................................................25
Balance y desencanto con las reformas emprendidas................................................26
Expectativas vs. desempeño..................................................................................30
Fallas de políticas públicas....................................................................................31
Castigo a las exportaciones....................................................................................32
Fallas del sistema político......................................................................................33
Estado de derecho e independencia judicial..........................................................34
Ineficacia estatal....................................................................................................34
Conclusión: la fatiga de la reforma y los conflictos sociales.........................................36
Capítulo II: La Democracia y El Rol de los Partidos Políticos....................................39

1
 La Cuestión Política: Falta de Desarrollo Institucional.................................................39
El rechazo a la sociedad abierta.................................................................................41
Diagnóstico del Estado de Situación de la Democracia y de los Partidos Políticos......43
Actitudes frente a la democracia................................................................................46
Baja confianza en el prójimo y en las instituciones...................................................49
Democracia: Aspiración y Funcionamiento..................................................................53
Demandas participativas............................................................................................54
Cultura y democracia.................................................................................................56
Democracia y ciudadanía integral.............................................................................60
El Rol de los Partidos Políticos.....................................................................................62
La crisis de los partidos.............................................................................................67
La organización de los partidos.................................................................................70
Consideraciones Finales................................................................................................73
Capítulo III: La Agenda Económico-Social de los Partidos Políticos.........................76
Partidos Políticos: Recursos Humanos y Programas.....................................................76
Pasos para la elaboración de un programa.................................................................80
Promesas cumplidas y promesas incumplidas...........................................................81
Cooperación internacional.........................................................................................86
Financiamiento..........................................................................................................87
Fortalecimiento del Vínculo entre las Agendas Política, Económica y Social..............89
La reforma.................................................................................................................93
La Creación de Instituciones como Responsabilidad de los Políticos...........................97
La organización del estado......................................................................................101
División de poderes.............................................................................................102
El federalismo fiscal............................................................................................103
Servicio Civil.......................................................................................................104
Los partidos políticos frente a las demandas de los ciudadanos..............................107
Riesgos y Oportunidades de la Globalización.............................................................111
Globalización Financiera.........................................................................................115
Partidos políticos y proceso de integración.............................................................118
Comentarios Finales....................................................................................................124
Capítulo IV: Fundamentos Filosóficos para la Construcción Partidaria.................130
La Cultura de la Libertad.............................................................................................130
El valor de la tolerancia...........................................................................................131
El gobierno de la ley................................................................................................132
Gobierno limitado....................................................................................................133
La Libertad es una Oportunidad..................................................................................133
La importancia de los incentivos.............................................................................134
La búsqueda de la autonomía..................................................................................136
Estabilidad, paz y certidumbre................................................................................138
Los contendientes históricos....................................................................................139
La Búsqueda de la Igualdad.........................................................................................140
Empleo y ciudadanía social.....................................................................................141
Igualdad de oportunidades.......................................................................................144
Igualdad de resultados.............................................................................................146
La distribución del ingreso......................................................................................149

2
 La distribución del ingreso: el caso argentino.....................................................152
Seis áreas para mejorar............................................................................................154
Conclusiones: Una Agenda Liberal.............................................................................157
Capítulo V: La Inserción en el Mundo: La Cooperación Hemisférica y Trasatlántica
.........................................................................................................................................160
Globalización y Cooperación......................................................................................160
La cooperación.........................................................................................................162
El club de naciones..................................................................................................166
Defensa y seguridad.................................................................................................168
Medio ambiente y crecimiento................................................................................169
Argentina: Inserción Internacional y Cooperación......................................................171
Vínculos gemelos.....................................................................................................173
La Relación Trasatlántica: Unión Europea – América Latina.....................................175
Las cumbres presidenciales.....................................................................................177
Aspectos económicos...............................................................................................181
MERCOSUR–U.E. y Argentina: una relación inconclusa......................................182
La Relacion Hemisferica: EE.UU.- America Latina...................................................186
Aspectos históricos y políticos................................................................................187
El plano militar........................................................................................................191
Hacia un programa de acuerdo................................................................................194
La cuestión económica y comercial.........................................................................196
Consideraciones Finales..............................................................................................202
Anexo: La Construcción del Sistema Jurídico Internacional en América Latina, y
Algunas Referencias al Caso Argentino......................................................................209
Bibliografía.....................................................................................................................215

Acerca del Editor

Andrés Vinelli es el Director de la Oficina de Análisis Económico en la National
Association of Securities Dealers (NASD), la organización auto-regulatoria más grande
de los Estados Unidos, donde diseña y estudia las regulaciones en los mercados de
capitales. Es además profesor visitante de la escuela de negocios McDonough de la
Universidad de Georgetown, donde dicta clases a estudiantes del Máster en
Administración de Empresas (MBA).

Recibió su maestría y doctorado en Políticas Públicas de la Universidad de Harvard. Su

disertación explica cómo las organizaciones que proveen servicios financieros a sectores
indigentes pueden, mediante el uso del planeamiento estratégico, maximizar su impacto
en lo social. Las áreas de especialización de Andrés Vinelli son los mercados de
capitales, el gerenciamiento estratégico y la regulación económica. Tiene experiencia en
la industrias financieras, energéticas, agrícolas y sin fines de lucro. Ha trabajado en
Argentina, México, los EEUU y el Reino Unido.

PROLOGO

3
Tuve el honor durante muchos años de dictar clases en la Universidad
Nacional de La Plata junto a Ricardo Lopez Murphy, quien era el titular de la
cátedra de Política Económica. Tal experiencia académica, me permitió
comprender con profundidad la problemática económica y social de Argentina
y la región, así como los continuos errores de diagnósticos y soluciones que
nos llevaron a ser denominados “el continente de las ilusiones perdidas”.
Este libro, resulta un excelente compendio de muchos años de clases y
análisis de dichos problemas, que emergen una y otra vez obstaculizando
un sendero de prosperidad tantas veces frustrado. No será éste el primer
estudio que sugiera mejor educación, respeto a las instituciones y plena
vigencia de la ley para terminar con la secuencia de fracasos. Pero a mi
entender, el análisis y diagnóstico que aquí se presenta de las causas que
nos llevaron a estos desaciertos, revisten una profundidad y detalle que
sorprende, fundamentalmente porque la compilación excede el aspecto
económico para profundizar también en lo moral y sociológico, tanto
fronteras adentro como en nuestra relación con el mundo.

Resulta relevante comprender porque la sociedad en la década del 90 entrega

un nuevo “cheque en blanco” a la dirigencia de turno (reiterando errores del
pasado) que implementó reformas estructurales sin una propuesta integral ni
una planificación acorde que permitiera amortiguar sus costos, muy
asimétricos por cierto. Décadas de respuestas desacertadas a diagnósticos
erróneos (reflejadas en el deterioro de la calidad de vida, inflación y
estancamiento) confunden a una sociedad, que bajo la angustia de la
frustración permanente relega nada menos que el respeto a las instituciones y
a la ley en busca de una rápida solución. Una vez más, el desencanto
sobrevino de la mano de la acumulación de déficit fiscales financiados con
endeudamiento creciente, inequidad extrema en la distribución del ingreso,
corrupción, fallas en la implementación de las políticas públicas, violación del
estado de derecho y la independencia judicial.

Quizás uno de los mayores costos de la reforma mal implementada sea en

términos de la oportunidad malograda. El capitalismo responsable, con un
estado fuerte que arbitra y regula la actividad económica de acuerdo al imperio
de la ley resultó la medicina más adecuada para muchas naciones como
España, Portugal, Irlanda, Chile o Nueva Zelanda con problemas económicos,
sociales, geopolíticos y hasta religiosos más hostiles y complejos que los
enfrentados aquí. Sin embargo en la región, muchos responsables de la mala
implementación de las reformas hoy acusan a éstas del fracaso y así lo aceptó
la sociedad, lo que dificulta enormemente volver a intentar el camino del
capitalismo serio, con un estado que arbitre reglas y honre su ineludible
función en materia de salud, educación, seguridad y justicia.

4
¿Que papel le cabe a lo partidos políticos en esta sucesión de desaciertos?
Resulta claro que siendo co-responsables de los errores mencionados han
perdido su rol de mediadores entre la población (los accionistas) y gobierno
(los gerentes) de esta sociedad. Esta asimetría de incentivos entre
administradores y dueños (que firmas multinacionales no han logrado resolver
aún) se agrava aún mas en lo social cuando el soberano no se involucra en
reclamar a sus administradores calidad de gestión y vigencia de las
instituciones. Resulta significativo este concepto al observar que los
integrantes de los partidos políticos (que deberían pedir mas participación)
puedan ver en esta apatía ciudadana o displicencia una oportunidad de
mantener baja “la competencia” por acceder a sus puestos (e ingresos, que en
muchos casos por fuera de la política les resultaría inviable alcanzar).
En el extremo, este desinterés por lo público posee el riesgo de convertir el
orden institucional en “democracia plebiscitaria” (“ustedes votenme y yo me
encargo de todo”) pues aquí el contrato social entre soberano y gobernante se
reduce solo a una apropiada acción de marketing o comunicación, donde ley e
instituciones puedan convertirse hasta en obstáculos para el logro de la misión
encomendada. Accionistas “fascinados” por la habilidad del “Gerente General”
fueron el principio del fin de organizaciones otrora muy poderosas.

Resulta original la interpretación que los autores atribuyen a la globalización

como nuevo elemento de fiscalización de la dirigencia política. Al igual que en
los tiempos de Marco Polo o Cristóbal Colón, las naciones se han puesto a
competir entre sí en búsqueda de los nuevos recursos escasos de acuerdo al
paradigma vigente: el capital (inversión) y el talento. El primero, exige
previsibilidad intertemporal y respeto a las instituciones vigentes, lo que acota
y restringe de manera significativa el accionar del “cuadro gerencial” (los
políticos). Y respecto al talento, es detrás de los capaces que se libra la batalla
más silenciosa de la globalización, la migración selectiva de “los brillantes” no
es azarosa ni mucho menos. Claro que, esta batalla es imposible de ganar en
sociedades donde la decisión política puede estar sobre la ley, lo académico
no sea relevante, y el desorden generalizado (o ausencia del estado) sea el
modo de vivir.
Esta competencia con nuevas exigencias para quien dirige generada por la
globalización y agravada por el fenómeno informativo de Internet, explica
quizás el rechazo de gran parte de nuestra dirigencia a la nueva realidad y el
deseo de cerrase al mundo, lo que confirma la urgente necesidad de educar e
involucrar al soberano. Es necesario, que los individuos vuelvan a ser la piedra
miliar de la sociedad en lugar de sus gobernantes.

Todo lo propuesto en este libro para ser factible requiere de una apropiada
inserción de nuestro país y la región en el nuevo mapa global. Dicho esto no

5
solo por la externalidad positiva que significa interactuar en el mundo del
capitalismo serio (demostrado en la avidez del este europeo por pertenecer a
la Comunidad) sino también por la “importación de institucionalidad” que en
naciones como España, Italia o México (con el NAFTA) pusieron un coto a la
volatilidad de los gobiernos de turno al pertenecer a un club donde las reglas
se cumplen. La internacionalización de las naciones destruye dogmas e
ideologías y exige doctrinas abiertas que evolucionen y se plieguen a la
realidad, en lugar de forzar a la realidad que se pliegue a sus dogmas (siendo
los costos de esta práctica bien conocidos en la región).

La diferencia entre el crecimiento siempre efímero y menguante de corto plazo

(usualmente basado en contextos internacionales de expansión) y el sostenido
y duradero de largo plazo, radica en que éste último exige instituciones fuertes
e independientes, un marco jurídico estable, estabilidad macroeconómica,
inversión de infraestructura y tecnología, capital humano y educación,
competencia y excelentes relaciones internacionales. La prueba es que esto
último, fue el camino elegido por aquellas naciones que se han desprendido
exitosamente de nuestro pelotón de las ilusiones perdidas… Mientras el
mundo civilizado redobla su paso, la región parece hacerse al margen. La
única manera hasta ahora observada de eliminar la pobreza es aplicando
políticas publicas serias que aquí se explican con claridad.

Más nocivo que no curar, es el tratamiento basado en un diagnóstico

incorrecto. Esta distorsión quizás sea la principal razón de nuestros sucesivos
desaciertos y he aquí la principal contribución de esta compilación.

Ricardo Dessy,
Buenos Aires, Septiembre de 2006

6
Capítulo I: Diagnóstico: Los Desafíos Económicos
de Latinoamérica
El objetivo de este capítulo es realizar un diagnóstico integral en cuanto a
los desafíos económicos de Latinoamérica.

El diagnóstico comienza por describir y analizar los principales

componentes del modelo histórico-político de la region, incluyendo las
instituciones monetarias, fiscales, la gestión financiera y de mercado de
capitales, las regulaciones, la política comercial, de seguros sociales, y en
lo que hace al capital físico humano y ambiental.

Luego se desarrollan los puntos centrales de lo que fue la crisis del

modelo, y se detallan las claves principales de las variadas reformas
intentadas y/o implementadas durante los años 90.

Las últimas secciones del capítulo realizan un balance del desempeño de

las reformas, y analiza las causas de la “fatiga de la reforma” y del rebrote
de la conflictividad social observado en varios países.

Los Problemas de la Región

El desempeño económico de América Latina en el último medio siglo ha
sido decepcionante, cuando se lo compara tanto en términos absolutos
como relativos respecto de otras regiones del mundo.

El indicador más elocuente lo brinda el comportamiento del Producto Bruto

interno (PBI) per cápita1 de los países de mayor dimensión relativa:
durante el período 1950-2004 la tasa media anual de crecimiento de Brasil
fue 2,4%, la de Méjico el 1,9% y la de Argentina 1,4%. En igual período,
Grecia, Portugal y España crecieron al 3,5%, 3,7% y 3,2% anual en tanto
Corea del Sur y Singapur lo hicieron al 4,7% y 5,2% (en el último cuarto
siglo China creció ¡al 7,3% anual!).

En el Cuadro 1 se presentan los valores correspondientes al PBI per

cápita de diversos países y la última columna muestra el cociente entre los
valores de los años extremos: mientras Argentina duplica su PBI per
cápita cada medio siglo, Grecia lo hizo cada dos décadas y Corea y
Singapur cada 15 años, en términos aproximados.

1
Nos referimos al PBI corregido por la paridad de poder de compra.

7
 CUADRO 1

PBI en U$S per Cápita para Países Seleccionados de América Latina

y de Otras Regiones, 1950-2004 (valores corregidos por la PPA)

REGIÓN 1950 1966 1980 1998 2004 RATIO

Y PAÍS 2004/1950
América
Latina
Argentina 5.314 6.676 9.084 11.230 11.091 2,1
Brasil 1.803 2.788 6.092 6.193 6.539 3,6
Chile 4.009 5.617 6.715 8.214 8.653 2,2
Colombia 2.687 3.383 5.328 5.615 5.832 2,2
México 2.987 4.896 7.210 7.202 8.121 2,7
Venezuela 6.021 9.588 9.370 5.430 4.980 0,8
Europa
Grecia 2.562 5.730 11.171 13.035 16.332 5,4
Portugal 2.071 4.349 8.753 13.743 14.929 7,1
España 3.292 7.728 12.071 15.156 18.180 5,0
Turquía 1.984 3.573 5.857 6.004 6.604 2,9
Sudeste
Asiático
China -- -- 780 2.903 4.587 --
Corea del 1.274 2.259 5.682 12.600 15.328 10,0
Sur
Singapur 1.699 3.697 11.177 22.633 25.628 13,6
Taiwán 1.438 2.845 7.140 15.425 11,5

Nota: Taiwán, último dato 2000: en el año 2004 el PBI per capita no corregido por PPA
fue de 14.500 dólares según JP Morgan-Chase
FUENTE: IMF

¿Cuáles son los rasgos centrales del desempeño de las economías de la

región durante ese medio siglo? Sintéticamente:

i) Economías cerradas con tendencia a la autosuficiencia. La prédica

nacionalista/autarquista que predominó desde la postguerra y que condujo
a los gobiernos de la región a una apuesta –errónea– respecto de la
inminencia de un nuevo conflicto armado a escala mundial
inmediatamente de concluida la Segunda Guerra Mundial, intereses de los
grupos económicos más importantes y una visión visceralmente
aislacionista en las elites políticas y culturales de muchos países, explican
estas tendencias. Ellas se mitigaron sólo en parte muy gradualmente con

8
 el correr de los años, por el empuje de la globalización y de los acuerdos
comerciales internacionales (OMC) y regionales.

i) Baja tasa de ahorro con mercados financieros de muy bajo grado de

desarrollo, que castigaban sistemáticamente al ahorrista (tasas de interés
negativas, inseguridad jurídica frente a ruptura de contratos y colapso de
derechos de propiedad).

ii) Alta y volátil tasa de inflación que generaba incertidumbre, licuaba

ingresos fijos en un mundo en el cual la nominalidad era la regla y los
únicos refugios para los ahorros eran la compra de inmuebles y la moneda
extranjera en desmedro de la inversión.

CUADRO 2
Inflación en América Latina
(tasa media anual)

1960-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2005

Argentina 71,0 438,0 15,0 10,2
Brasil 42,3 337,0 202,5 8,6
Colombia 17,5 23,7 19,0 6,5
Chile 88,3 20,4 9,3 2,6
México 10,4 65,2 18,5 5,0
Perú 21,3 331,7 38,0 2,0
Países en 13,0 43,7 26,4 6,1
desarrollo
Países 2,0 6,3 2,7 2,0
desarrollados
FUENTE: FMI.

iii) Desequilibrios externos recurrentes, que se han manifestado en

saldos de cuenta corriente de la balanza de pagos persistentemente
negativos. El uso exagerado del ahorro externo para financiar estos
desequilibrios derivó en una larga serie de defaults y reprogramaciones de
deuda que abarcó a diversos países de la región: Argentina (dos veces),
Perú, México, Ecuador, en todos los casos de manera bastante ruidosa.

9
 CUADRO 3
Resultado de Cuenta Corriente
(en % PBI)

1975 1985 1996 2005

Argentina -3,3 -1,4 -2,5 2,5
Brasil -5,7 0,0 -3,0 1,9
Colombia -1,3 -5,2 -4,8 -0,3
Chile -6,8 -8,8 -4,1 0,2
México -4,6 0,6 -0,8 -1,2
Perú -11,3 0,8 -6,5 1,7
FUENTE: FMI, BID, J.P. Morgan-Chase.

Estos desequilibrios obligaron a dramáticas correcciones posteriores con

impactos económicos sobre el crecimiento, la inflación y las esferas
sociales (pobreza) y políticas (gobernabilidad).

iv) Elevados niveles de pobreza y exclusión. Es cierto que los

indicadores sociales en América Latina han mejorado en término de
esperanza de vida al nacer, mortalidad infantil o alfabetización. Pero esta
mejora es más función de una tendencia mundial generalizada, como se
ilustra en el Cuadro 4 y se compara con otros países, que algo exclusivo
de América Latina.

El similar patrón del desempeño de las economías de la región sugiere la

existencia de un modelo histórico-político común. En el siguiente punto se
discuten los aspectos institucionales de este modelo.

10
 CUADRO 4
Indicadores Sociales Seleccionados para Países de América Latina y Este Asiático,
1960-98

País Año Esperanza Mortalidad Alfabetización Acceso a

de viada al Infantil (1) adulta (%) agua
nacer potable (%)
Argentina 1960 65,2 72,0 91,0 51
1980 69,6 38,0 94,4 58
1998 73,3 22,0 96,6 65
Brasil 1960 54,9 177,0 61,0 32
1980 62,7 80,0 74,5 56
1998 67,1 40,0 84,5 72
México 1960 57,3 134,0 65,0 38
1980 66,8 74,0 82,2 50
1998 72,1 35,0 90,8 83
América 1960 56,5 154,1 74,0 35
Latina
1980 64,7 78,5 79,9 53
1998 69,7 37,7 87,7 76
Este Asiático 1960 39,2 198,2
1980 60,0 81,7 98,8
1998 68,9 42,6 84,5 84
(1) a los 5 años, cada 1.000 nacidos vivos.
FUENTE: Banco Mundial.

El Modelo Histórico-Político de la Región

En el interregno que va desde mediados de los 40 hasta principios de los
80, la región vivió un período de alejamiento de la forma democrática de
gobierno en el cual la “democracia electoral” o de “voto” estuvo ausente
por largos períodos en muchos países. Desde principios de los 80 las
intervenciones militares cesaron y el alcance de la “democracia electoral”
o “de voto” se extendió; sin embargo, la calidad de la democracia y de sus
instituciones no logró recomponerse en muchos países, originando quejas
sociales sobre la ineficacia de la misma.

En ese marco político, dos características económicas extendidas del

modelo político fueron: i) aislacionismo; ii) alta injerencia del Estado en las
decisiones que normalmente corresponden al mercado y gran
participación como proveedor de bienes y servicios (“Estado Productor”).
En consecuencia, los rasgos institucionales consistentes con este modelo
que se generalizaron en la región fueron:

11
a) Diseño institucional débil y de mala calidad. El régimen político no
proveía los incentivos para que la sociedad se interesara por los
marcos institucionales. En los gobiernos de facto esto era una
consecuencia de su origen (la ruptura del orden institucional
establecido por la Constitución). En los gobiernos democráticos la
tendencia a los personalismos en los gobiernos de turno (y la
búsqueda de “líderes providenciales” en los votantes), la elusión de
la rendición de cuentas en los funcionarios, la búsqueda de nichos
que permitieran conductas predatorias en los empresarios que
prohijaban los regímenes políticos, etc. En otros términos, no había
incentivos para mejorar instituciones por el lado de la oferta (la clase
política) ni por el lado de la demanda (la sociedad), en este caso por
desconocimiento, estructura de valores débiles, la falta de “gimnasia
democrática,” etc.

b) El defectuoso diseño institucional afectaba la vigencia del derecho

de propiedad y el “enforcement” de los contratos. La inseguridad
jurídica –y la escasa confianza en la Justicia como institución–
reducían el horizonte de planeamiento, favorecían una tendencia al
corto plazo; altas tasas de retorno eran exigidas a la inversión y, en
consecuencia, el nivel de la inversión era bajo o de escasa
productividad.

c) El diseño institucional del modelo histórico-político tendía a una

exagerada carga regulatoria con intervención del Estado en casi
todos los campos de la vida económica y social. El Estado era
productor de bienes y servicios, tanto en el área de infraestructura
económica (líneas aéreas, ferrocarriles, energía eléctrica, petróleo),
como también en la industria (siderurgia, carbón, petroquímica,
automotriz), en el sector financiero, de seguros y hasta en turismo y
hotelería. Al mismo tiempo, las regulaciones eran extendidas y de
baja calidad y alcanzaban al comercio interior y exterior, el mercado
de trabajo, la producción y comercialización de bienes y servicios, la
actividad financiera, etc.

d) Una forma patológica de esta carga regulatoria eran los controles de

precios (que como se aprecia en el Cuadro 2 fueron ineficaces para
moderar la inflación), las restricciones al acceso de divisas (que no
evitaron los déficits recurrentes de cuenta corriente) y las
regulaciones sobre la tasa de interés que, so pretexto de estimular y
abaratar el crédito, desalentaron el ahorro y redujeron la oferta de
crédito.

12
 e) Las instituciones no promovían la competencia (tanto interna cuanto
externa). Por el contrario, la reprimían. Ello coincidía con el enfoque
aislacionista y, a la vez, provocó una deformación cultural: la gente
percibía la competencia como algo antinatural y perverso. Este
hecho cultural se arraigó profundamente en la sociedad de América
Latina, incluso entre quienes potencialmente podrían haberse
beneficiado de entornos más competitivos.

f) La ola democratizadora de los ochenta instaló la democracia

electoral, pero no llegó a plasmarse rápidamente en una democracia
integral, como se señaló más arriba, con algunas excepciones. Lo
relevante es que las mejoras institucionales económicas fueron muy
lentas y graduales, realizadas a veces por imposición de hechos
externos.

Conviene entonces repasar como se vieron afectadas las instituciones

económicas por la vigencia de este modelo.

Separamos a partir de aquí nuestro análisis institucional en aspectos

monetarios, fiscales, de gestión financiera y de mercado de capitales, de
política comercial, de seguros sociales y, finalmente, de desarrollo de
capital físico, humano, y ambiental.

A) Instituciones Monetarias
Un primer aspecto es que, a principios de los 80, en general la moneda
carecía de credibilidad y cumplía mediocremente las funciones de unidad
de cuenta y medio de pago. Cuando los agentes económicos perdieron la
“ilusión monetaria” –lo que ocurrió a lo largo de los 70 en la mayoría de los
países– los gobiernos recurrieron a la moneda indexada para brindar
incentivos a la tenencia de activos financieros en moneda doméstica;
cuando la aceleración de la inflación anuló la utilidad de este instrumento
como cobertura de valor, la moneda extranjera reemplazó la doméstica.

Un segundo aspecto fue la ausencia de autonomía de la autoridad

monetaria: el Banco Central era dependiente del Poder Ejecutivo tanto
desde el punto de vista institucional cuanto para las decisiones que
constituyen la competencia específica y la actividad cotidiana de la
autoridad monetaria. El financiamiento al Tesoro con emisión monetaria se
transformó en una fuente de alimentación de la inflación. Los bancos

13
centrales se involucraron en salvataje de bancos privados, de empresas
privadas, etc., descuidando el cumplimiento de sus objetivos naturales.

En tercer lugar, se requería de la autoridad monetaria el cumplimiento de

objetivos múltiples e inconsistentes. Era habitual que las cartas orgánicas
incluyeran simultáneamente como objetivos favorecer el crecimiento
económico, preservar el valor de la moneda, asegurar un elevado nivel de
empleo, garantizar el acceso al crédito, etc. Un ejemplo de inconsistencias
fue, por caso, la coexistencia de regímenes de garantía estatal de
depósitos bancarios gratuitos e ilimitados, con libertad de tasas de interés
y supervisión laxa e ineficaz, lo cual aumentaba el riesgo y multiplicaba los
pasivos contingentes del estado.

En cuarto lugar, la institucionalidad monetaria quedó afectada por cuanto

la depreciación –destrucción– de la moneda doméstica se transformó en
una forma de romper los contratos. Los gobiernos –o las propias
empresas– se endeudaban a tasa nominal y, en algún momento, el shock
inflacionario licuaba la deuda. La repetición de estos procesos erosionó
hasta la destrucción completa la confianza en la moneda doméstica.

B) Instituciones fiscales
El diseño tributario era definitivamente equivocado. La responsabilidad de
recaudar en general asignada a la Nación estaba separada de la de
gastar, asignada a los niveles subnacionales y ello provocaba múltiples
problemas en el marco del debate del federalismo fiscal. La cuestión de
cómo se distribuían los recursos y cómo se fiscalizaba el gasto fue
extremadamente compleja.

El contexto inflacionario contribuyó al mal diseño de la política fiscal: el

Estado Nacional “descubrió” un recurso que no necesitaba compartir con
los estados subnacionales y que, por estar a su discreción y arbitrio, le
daba un poder político muy grande: el impuesto inflacionario.

Por otra parte, en un contexto inflacionario, se diluía la importancia de los

impuestos legislados (Impuesto al Valor Agregado, IVA, y a los ingresos)
por la incidencia del efecto Olivera-Tanzi. Finalmente, abundaban los
impuestos distorsivos: al trabajo, al comercio exterior, a las transacciones
financieras, a determinados consumos.

La ausencia de reglas para el gasto público y los déficits descontrolados

constituyen otra característica de la mala institucionalidad fiscal. El gasto

14
se desbordaba y el Presupuesto expresado en términos nominales dejaba
de ser una herramienta de política económica relevante.

Los desequilibrios fiscales no podían ser equilibrados en forma

intertemporal. No se trataba de una cuestión cíclica (déficit en el receso,
superávit en el auge) que permitiera compensarlos en el tiempo. La
consecuencia era endeudamiento creciente del sector público y un
ahogamiento financiero del sector privado, puesto que las necesidades de
financiamiento del sector público dejaban cada vez menos capital
dsponible para los proyectos del sector privado (el llamado efecto
“crowding out”). 2

CUADRO 5
Resultado Fiscal (Gobierno Central)
(en % del Producto Bruto Nacional)

1975 1980 1990 2000 2004

Argentina -10,5 -3,5 -2,7 -2,1 2,0
Brasil -0,5 -2,4 -16,6 -3,1 -1,3
Colombia -2,2 -1,8 -2,0 -5,4 -4,3
Chile -0,2 5,4 -0,2 -0,6 2,2
México -4,9 -3,1 0,8 -1,3 -1,0
Perú -3,3 -2,4 -5,0 -2,8 -1,3

FUENTE: FMI, BID, ECLAC.

C) Gestión financiera y mercado de capitales

El desarrollo en el mercado financiero implicaba un castigo sistemático al
ahorrista en particular a los más pequeños ahorristas, menos sofisticados
y con más dificultades para acceder a la información relevante. Los
ahorros de los pequeños ahorristas eran erosionados por la inflación y
estaban expuestos al riesgo de insolvencia de los intermediarios
financieros (los marcos institucionales de la actividad financiera, a pesar
de amplios, eran débiles).

2
En la actualidad se vislumbra con claridad que la desprolijidad fiscal no tuvo su mayor impacto en lo
económico sino en lo institucional, el manejo actual del Congreso por parte del PEN es la contracara de la
ausencia de una ley fuerte de Coparticipación Fiscal

15
El grado de desarrollo de los ahorristas institucionales como compañías de
seguro o fondos de pensiones era bajo. El Estado no auspiciaba la
instauración de regímenes que implicaran el desarrollo de este tipo de
instituciones, que manejan una gran masa de recursos a largo plazo.

La supervisión era ineficaz y burocrática: exceso de requisitos y poca

capacidad para construir y aplicar modelos de supervisión. La autoridad
monetaria siempre actuaba detrás de los mercados.

Finalmente, una parte sustancial del negocio financiero estaba en manos

de la banca pública, compitiendo con la banca privada en condiciones
ventajosas. El hecho de que criterios políticos y clientelísticos en la
asignación del crédito y en el rumbo de los negocios predominaran sobre
los criterios técnicos, llevó a que la banca pública debiera afrontar
pérdidas sistemáticas que debieron ser asiduamente capitalizadas por el
Estado.

La desintermediación financiera fue, en última instancia, una característica

preponderante de la época.

D) Marco regulatório de la economía

Como ha sido reiterado, las regulaciones excesivas e irracionales fueron
una característica dominante de la segunda mitad del siglo XX en América
Latina. Sirvan como muestra tres ejemplos en diferentes mercados:

i) La proliferación de subsidios cruzados en los servicios públicos

que alentaba una utilización y un consumo irracional de
determinados recursos no renovables. Cuando la situación se
tornaba insostenible, la normalización de los precios relativos
producía turbulencias y disconformidad social.

ii) La excesiva rigidez de las normas laborales –restricciones a la

libre contratación y al despido, cláusulas abusivas en materia de
licencias– que “protegían” los trabajadores empleados a
expensas de desalentar la incorporación de empleados nuevos.
La productividad del trabajo era baja y ello era en parte
sostenible por la permanente licuación de los costos laborales
que producía la inflación.

iii) Una mala asignación de recursos entre inversión pública y

privada que exigía una muy alta relación capital-producto (baja

16
 productividad del capital) y afectaba en el mediano plazo la tasa
de crecimiento de la economía.

E) Política comercial
Las tasas arancelarias nominales eran demasiado elevadas: 600% y
700%, piso con una enorme dispersión que daba lugar a la existencia de
tasas de protección efectivas de 1.000%.

En ese contexto las economías eran brutalmente cerradas (en el caso de

Argentina el ratio importaciones/PBI bajó del 30% a fines de la década del
20 a 8% a fines de los 60).

Esta política comercial introdujo un sesgo anticompetitivo a las economías

de la región y las llevó a transitar un sendero de crecimiento bajo y
empobrecedor, como surge de la evolución del PBI per cápita de los
países que la componen (ver Cuadro 1), dando origen a una fuerte
protección a productores internos ineficientes.

F) Políticas sociales
El sistema de seguros sociales estuvo caracterizado por un diseño
equivocado y una ejecución ineficaz. La combinación de un Estado
hiperregulador pero ineficaz, clientelismo político, situación fiscal
estructuralmente débil e inflación conformaba un marco poco favorable.

La previsión social (sistema jubilatorio), estaba estructurada como un

régimen de reparto sobre bases que conspiraban para su solvencia
intertemporal. Para agravarlo, se permitió el ingreso al régimen a personas
que no habían realizado aportes. Finalmente, en algunos casos como
Argentina, se expropiaron los activos de los Fondos.

El sistema de salud tampoco se diseñó sobre bases razonables. Hubo

irracionalidad en la distribución del gasto (sobreexpansión en
determinadas áreas geográficas) a expensas de otras. Las prioridades del
gasto quedaban indefinidas y, en algunos países, la participación de los
gremios en la prestación de servicios de salud tuvo resultados negativos.
Un aspecto clave fue la apropiación del gasto público en salud por
población de ingresos medios que tenían otras opciones (focalización
equivocada).

El régimen de protección contra accidentes del trabajo se terminó, al

menos en el caso argentino, transformando en una industria del juicio que

17
aumentaba los costos laborales. La cobertura del desempleo tampoco
funcionó eficientemente y tampoco interesó mucho mejorarla dado el rol
del desempleo disfrazado moderando la escalada del desempleo abierto.

G) Falta de desarrollo del capital físico, humano y ambiental

Una de las cuestiones en general subestimadas del paradigma vigente en
la segunda mitad del siglo XX fue el desprecio por el mantenimiento y
mejoramiento de los stocks de capital.

En el plano de la infraestructura física, los problemas fiscales llevaron a

que, en particular en las últimas dos décadas del siglo, tareas mínimas de
mantenimiento y preservación fueran dejadas de lado y ello afectó y
encareció el transporte, la provisión de energía, etc., constituyendo un
factor adicional de disminución de calidad de vida y pérdida de
competitividad para los países de la región (sobrecostos para el sector
privado).

En el plano ambiental, y en general, de la preservación de los recursos

naturales, la prioridad otorgada fue baja, y en general predominaron las
conductas predatorias.

En el plano del capital humano, la calidad de la educación si bien aumentó

si se miran indicadores standard (alfabetismo, etc.), lo hizo tan
moderadamente que la brecha, respecto del resto del mundo aumentó en
términos cualitativos. Varios factores influyeron en este deterioro relativo,
entro otros: i) Organización ineficiente; ii) Falta de actualización en la
currícula y en los contenidos; iii) Sobrecarga de trabajo para los docentes
y pérdida de prestigio social de la profesión de maestros; iv) Incorrecta
asignación del financiamiento; v) Durante los períodos de crisis el sistema
educativo pasaba a actuar como factor de contención (alimentación e
higiene de los alumnos) abandonando el rol de educador propiamente
dicho.

Finalmente, la salud pública también experimentó un deterioro, tanto en la

fase de prevención cuanto de tratamiento.

Los Elementos de la Crisis y las Respuestas

En el último par de décadas del siglo XX el modelo histórico político
comenzó a dar señales de agotamiento, con diferencia de años de país a

18
país y en coincidencia con la ola de democratización a la que hemos
hecho referencia.

Los elementos de la crisis fueron básicamente tres, que explicaré

brevemente a continuación: la aceleración de la inflación, el aumento del
endeudamiento externo y el colapso de la deuda en la primera mitad de
los 80 y las respuestas insatisfactorias que derivaron, para la mayoría de
las economías de la región en la llamada “década perdida”.

En el cuadro 2 se presenta la tasa de inflación media para diversos

períodos. Lo que ocurrió en los 80 fue que muchos países pasaron de la
alta inflación a la hiperinflación y algunos ejemplos ilustran el punto: i) En
Argentina en todos los años entre 1981 y 1990 (excepto en 1986), la tasa
de inflación fue mayor al 100% y en 1989 y 1990 fue de 3.080% y 2.314%;
ii) En Brasil en el mismo período la tasa de inflación fue mayor al 100% en
todos los años (excepto en 1982) y en los años 1989 y 1990 llegó a
1.287% y 2.938%; iii) En México la inflación fue superior al 50% y sólo
bajó al entorno del 25% en los años 89 y 90; iv) Perú tuvo en la década
seis años de inflación mayor al 100% con tasas de 3.399% y 7.482% en
los años 89 y 90. La excepción fueron Chile y Colombia.

La aceleración de la inflación se atribuye a varios factores: la débil

institucionalidad monetaria y fiscal ya comentada y las políticas erróneas
impulsadas en la materia, las tendencias aislacionistas y el bajo grado de
apertura de la economía, la ausencia de financiamiento externo y las
respuestas erróneas dadas frente a la crisis.

Precisamente, el aumento del endeudamiento externo fue relevante en la

década del 80 a partir de los elevados niveles verificados en la década del
70 aún computando exclusivamente la deuda pública externa.

Los datos fundamentales son dos: i) en 1990 los ratios de endeudamiento

externo de América Latina duplicaban largamente los de los países de
Asia Oriental; ii) valores de más de 150% ó 200% en el ratio Deuda
Externa/Exportaciones son vistos como peligrosos por las agencias
calificadoras de deuda y por los inversores.

19
 CUADRO 6
Deuda Externa

EN % EXPORTACIONES (1) EN % PBI

1970 1980 1990 2004 1970 1980 1990 2004
(2) (2)
Argentina 92 242 406 386 9 48 62 111
Brasil 112 305 327 196 8 31 25 37
Colombia 131 117 183 163 19 21 45 40
Chile 165 193 181 110 26 45 74 47
México 117 259 222 73 9 31 42 24
Perú 70 208 488 187 12 51 59 45
América s/d 115 180 s/d 11 31 53 s/d
Latina
Asia s/d 89 91 s/d 15 17 27 s/d
Oriental
(1)De bienes y servicios reales.
(2)Deuda pública externa respecto de exportaciones de bienes y servicios
reales.
FUENTE: FMI, BID, ECLAC y J.P. Morgan-Chase.

La reacción frente a la crisis de la deuda adoptada por los gobiernos de la

región fue, salvo en el caso de Chile, la ruptura de contratos y el default, lo
que a su turno trajo mayor aislamiento para los países que transitaron ese
camino. En el Cuadro 1 se muestra el desempeño del PBI per cápita; si se
considera el PBI total, entre 1980 y 1990, el de Argentina cayó 9,5% y el
de Perú 9%, para citar dos ejemplos.

En lugar de encarar una reforma de fondo, liberalizando mercados,

estableciendo reglas fiscales y monetarias, protegiendo los derechos de
propiedad, alentando la inversión e integrándose al mundo, los gobiernos
de la región desarrollaron programas heterodoxos, muchos de ellos
compatibles con programas populistas que constituían la versión de los 80
del modelo histórico político previo. Los controles y regulaciones
aumentaron en lugar de disminuir, manteniendo la economía dentro de
una especie de chaleco de fuerza. Argentina (Plan Austral) y Brasil (Plan
Cruzado) enfrentaron serias dificultades cuando la inconsistencia de las
políticas económicas adoptadas quedó a la vista: se procuró sustituir con
política de ingresos la corrección necesaria, acentuando así los
desequilibrios macro económicos.

20
La combinación de inflación en constante aumento y estancamiento tuvo
un fuerte impacto sobre la calidad de vida. Utilizando como indicador el
Índice de Desarrollo Humano que elabora Naciones Unidas, las mejoras
para los países de la región fueron módicas entre 1975 y 1990, sobre todo
si se compara con los avances de los países del sudeste asiático.

CUADRO 7
Indice de Desarrollo Humano

1975 1980 1985 1990 1995 2000 2003

A)América
Latina
Argentina 0,784 0,799 0,808 0,810 0,833 0,856 0,863
Brasil 0,645 0,682 0,698 0,719 0,747 0,783 0,792
Colombia 0,662 0,691 0,708 0,727 0,752 0,773 0,785
Chile 0,704 0,739 0,763 0,785 0,816 0,843 0,854
México 0,689 0,735 0,755 0,764 0,782 0,809 0,814
Perú 0,643 0,674 0,698 0,707 0,734 - 0,762
B) Casos de
comparación
Corea 0,707 0,741 0,780 0,818 0,855 0,884 0,901
Singapur 0,725 0,761 0,784 0,822 0,861 - 0,907
Malasia 0,615 0,659 0,695 0,721 0,760 0,790 0,796
Tailandia 0,614 0,652 0,678 0,714 0,749 - 0,778

FUENTE: Naciones Unidas.

Este dato resulta clave para entender por qué el malestar social comenzó
a incubarse, y los dirigentes a ser percibidos como ineficaces para
cambiar el rumbo de la economía. La mala gestión económica deterioraba
la confianza en los gobiernos, la inflación era la preocupación
predominante en la sociedad, y el descrédito respecto de la eficacia de los
contratos se generalizó, a la vez que emergía la disconformidad respecto
de los bienes provistos por el Estado (en calidad y cantidad). En ese
marco, los procesos hiperinflacionarios de fines de los 80 y principios de
los 90 provocaron un ajuste caótico, en el marco de una gran fuga de
capitales y crearon el espacio para las reformas de los 90.

21
Las reformas de los 90: Motivos, Claves y Desencantos.
A lo largo de los 90 los países de la región realizaron, con diferentes
velocidades y resultados, un proceso de reformas que tuvo cuatro causas:

i) La crisis del modelo previo (hiperinflaciones, ajuste caótico, pérdida

de legitimidad de la dirigencia política).

ii) La experiencia de los países asiáticos, de Nueva Zelanda y de

Chile.

iii) El derrumbe soviético.

iv) La creciente globalización y el impulso integrador en la región, ya

sea por la vía de Tratados de Libre Comercio o de acuerdos
regionales.

Claves de las reformas

Las claves de las nuevas políticas públicas podemos, nuevamente
clasificarlas en las que tienen que ver con los ordenamientos monetarios,
fiscal, financiero, de la regulación y de la inserción internacional.
Utilizando las mismas categorías de análisis que en la sección anterior,
repasamos los razgos comunes de las reformas.

A) Orden monetario
Los tres ejes del orden monetario fueron, al menos como tendencia; i) la
adopción de reglas al tipo de metas de inflación siguiendo el modelo de
otras economías exitosas; ii) una mayor independencia para la autoridad
monetaria, comprometiéndola con la defensa de la estabilidad monetaria;
y iii) límites al financiamiento de los bancos centrales al Tesoro.

Con distinta intensidad y convicción, la mayoría de las economías de la

región buscaron encuadrar el orden monetario en estas líneas. El éxito
dependió de la consistencia del orden monetario con otros aspectos de la
política económica.

22
B) Reorganización fiscal
Muchas de las recomendaciones desarrolladas en los 80 comenzaron a
aplicarse en los 90. Por de pronto, el Estado disminuyó su actividad como
productor de bienes y servicios y ello disminuyó el déficit fiscal.

Por otra parte, el Presupuesto recuperó importancia como instrumento de

política pública, especialmente en los países en los que la inflación
disminuyó más; además se introdujo el Presupuesto Plurianual, que brinda
un escenario de mediano plazo de los planes del Estado, acotando la
incertidumbre.

Los Presupuestos Plurianuales a su vez, deben reflejar cuantitativamente

una política pública de fundamental importancia que es una
responsabilidad indelegable del Estado: la política contracíclica (mitigando
tanto la fase expansiva como la contractiva del ciclo económico
disminuyendo así la volatilidad macro económica). Los fondos anticíclicos,
que se establecieron en varios países, son un instrumento importante para
este fin.

Las leyes de Responsabilidad Fiscal, previendo límites al crecimiento del

gasto público y de la deuda y al nivel del déficit forman parte de la mejora
de la institucionalidad fiscal, más allá que su cumplimiento haya sido
limitado.

Durante la década del 90 y mientras duró el impulso reformista, se intentó

avanzar, con éxito diverso según los países, en el desarrollo de una
estructura impositiva más eficiente, corrigiendo los desvíos de regímenes
promocionales abusivos y la existencia de impuestos distorsivos. También
se incorporaron mejores prácticas en las áreas de contaduría y auditoría,
de selección de funcionarios por concurso, de manejo del crédito público y
para una mejor evaluación de la calidad del gasto público.

Quizás uno de los frentes en que menos se avanzó fue en el del

federalismo fiscal, que establece la coordinación entre los diferentes
niveles de gobierno.

C) Orden financiero
En líneas generales, todos los países de la región buscaron en los 90
mejorar la calidad de sus sistemas financieros capitalizando la experiencia
de los 70 y 80, adecuando los mismos a regímenes abiertos y con
movilidad de capitales.

23
En ese sentido se elevaron los requisitos de capitales mínimos, se
reglamentó más estrictamente el fraccionamiento del riesgo crediticio y el
apoyo financiero a socios y empresas vinculadas a los dueños de las
entidades financieras, se modificó el régimen de aprovisionamiento y de
garantías, se incentivó la profesionalización gerencial y la incorporación de
mejores prácticas, se establecieron reglas para aumentar y transparentar
la información, etc. En una palabra, se mejoró la solvencia y la liquidez de
las entidades (esto último a través de los niveles de encaje).

La autoridad monetaria y/o el ente de supervisión mejoraron el nivel de

capacitación de sus cuadros para la tarea de supervisión en el marco de
las reglas de Basilea. Las agencias evaluadoras de riesgo, calificando
empresas y bancos, contribuyeron a mejorar la transparencia del sistema.

Los inversores institucionales aumentaron su participación en el mercado

de capitales, particularmente en aquellos países en que se implementó
una reforma provisional.

¿Se logró construir en los 90 un sistema financiero capaz de retener

ahorros? La respuesta a esta pregunta es “depende”. En efecto, las
condiciones básicas para que el sistema financiero retenga ahorros son
que: i) los agentes económicos tengan una moneda disponible propia en la
que confíen para usarla como reserva de valor; y ii) que el sistema
financiero goce de cierta reputación para captar fondos; iii) que no exista
riesgo de expropiación.

La primera condición no estuvo disponible en todos los países que, como

alternativa recurrieron a una moneda sustituta (los depósitos en moneda
extranjera) que a la larga plantearon otro tipo de problemas cuando se
utilizaron exageradamente y sin el recaudo de mantener una contrapartida
de activos muy líquidos en moneda extranjera. Los coeficientes de
monetización en América Latina son muy bajos y ello refleja que los
temores suscitados por las experiencias de la segunda mitad del siglo XX
están muy arraigados.

La crisis del sistema financiero estuvo también asociada a una falencia de

control y debilidad institucional, las normas de Basilea no se exigieron en
la crisis por parte del BCRA debido a que el propio regulador era el
principal tomador de fondos y quien deterioraba los ratios de solvencia y
liquidez del sistema.

24
D) El orden regulatorio
A principios de la década del 90 la intervención del Estado, en los
mercados de bienes regulando precios y condiciones de producción y
comercialización disminuyó y/o mejoró en términos de eficiencia (ello fue
en parte posible por el descrédito en que habían caído los controles a
fines de los 80).

En términos generales se observaron avances en la creación de oficinas

de defensa de la competencia razonablemente idóneas, la
desburocratización parcial de mecanismos regulatorios, y la
estandarización de trámites.

En el caso de los servicios públicos el proceso de privatizaciones llevó a

que aumentara la racionalidad de la política de precios y tarifas, como
concepto general. De todas maneras, la calidad de los marcos regulatorios
de las actividades privatizada, en orden a garantizar cierta competencia y
evitar conductas predatorias, fue bastante desigual y reflejó apuro y falta
de experiencia en los privatizadores.

E) El orden de la inserción internacional

La región no podía quedar al margen de un proceso de globalización y no
podía dejar de mirarse en el espejo de la Unión Europea (U.E.). Los
programas regionales de integración recuperaron vigor, tanto en el caso
del North American Free Trade Agreement (NAFTA según sus siglas en
inglés) cuanto en el de la Comunidad Andina de Naciones, el Mercado
Común Centro Americano y el Mercosur. Los países de la región firmaron
diversos tratados de libre comercio entre sí y extraregión que implicaron
una mayor liberalización comercial.

A su turno, la participación en las sucesivas rondas del Acuerdo General

sobre Aranceles y Comercio (GATT) y de la Organización Mundial del
Comercio (OMC) introdujeron concordancias en materia de protección
arancelaria.

Para pertenecer al mundo globalizado y competir en la captación de

inversiones, los países suscribieron diversos acuerdos de protección de
inversiones.

La respuesta fue un salto exportador importante que se concretó en la

nueva década –es decir entre los años 2002 y 2005– en varios países
como Brasil, Chile y Perú.

25
Balance y desencanto con las reformas emprendidas
La grave crisis política, institucional y económica que América Latina vivió
durante varias décadas, pero que hizo eclosión a comienzos de los
ochenta, propició una enorme agenda de reformas que comenzaron con la
recuperación de un orden institucional pluralista.

Posteriormente se extendió la agenda para generar una estructura de

relaciones exteriores y de vinculaciones constructivas y tolerantes.

La reforma siguió la secuencia, buscando darle una mayor racionalidad y

lógica a las reglas económicas y a reconstruir la sociedad civil, su
dinamismo y sus matices.

El objetivo era dejar atrás estructuras autoritarias creadas al amparo de la

guerra fría y del fracaso del proceso de transformación e incorporación
social luego de las crisis de los años treinta. El fracaso de los procesos de
aislacionismo seguido como una respuesta casi generalizada a esa crisis,
a las consecuencias del estallido de la segunda guerra mundial, y de una
valoración equivocada de los rasgos y modos operativos del mundo
económico, que continuaba muy traumatizado por episodios de los años
30. Por otra parte contribuyeron también al cambio las nuevas tecnologías
de salud, explosión poblacional, envejecimiento, y de producción agrícola,
que hicieron imposible una ayuda conceptual limitada al anterior estado de
las artes y el conocimiento.

Esta perspectiva que acompañó a una revolución en las comunicaciones

que inicialmente no se apreció en su correcta magnitud, procuraba entre
otras metas una construcción de la sociedad civil como la existente en los
países desarrollados y se debatió en un marco de fuertes
transformaciones a escala mundial, causadas por las crisis económicas
generadas a partir de la ruptura del orden monetario internacional de
Bretton Woods y los shocks petroleros. En particular tuvo singular impacto
la aceleración inflacionaria mundial con el abandono de las reglas
vinculadas indirectamente al patrón oro.

El restablecimiento del marco democrático se dio en la esfera de una

genuina demanda de reconstrucción de los límites del poder del Estado.
Se habían verificado terribles violaciones de los derechos civiles y
humanos, con el contexto de los enfrentamientos relacionados a la guerra
fría.

26
Esa construcción del Estado democrático requería una cuidadosa
elaboración de los límites de ejercicio del gobierno y la coacción y de la
superación de las consecuencias de los hechos fratricidas preexistentes.
El progreso fue muy marcado y no tiene parangón histórico en términos de
libertades públicas y consolidación de un sistema pluralista y abierto, de
modo simultáneo en los distintos países.

Las limitaciones y carencias no deben hacernos perder la perspectiva de

lo logrado en términos no sólo de resolución de conflictos, sino también de
la sucesión de gobiernos democráticos por otros de la misma naturaleza
pero de distintas fuerzas políticas.

Tampoco debe subestimarse el grado de extensión de la libertad de

opinión y de expresión de disidencias. El sistema no fue perfecto ni
tampoco la calidad del liderazgo que, con excepciones muy destacadas,
no fue sobresaliente. Ello ha sido atribuible a diversos factores. Por un
lado la institucionalidad de las políticas dificulta la renovación y promueve
la consolidación de las “burocracias”. Por otro, la sociedad muestra al
mismo tiempo un alto interés y apoyo a la democracia como régimen de
gobierno y una baja voluntad de participación que encierra, en última
instancia, la desconfianza y la baja credibilidad de la representación y de
sus sujetos concretos: los políticos. El problema es que esta disyuntiva,
sin la participación de la mayoría de la población no se soluciona: la
mejora de la calidad política exige un compromiso de participación que
hoy no se percibe.

Pese a esto y a las reservas que todos tenemos, nunca habíamos vivido
en América del Sur un proceso similar de modo simultáneo y con tantos
avatares económicos y sociales que no lograron alterar esta sustancia
fundamental. Ello no impidió ni impide problemas de hegemonismos ni de
riesgos autoritarios o de retrocesos a procesos no plurales de gobiernos.
Simplemente han pasado a ser excepcionales.

El problema principal fue, sin duda, la excesiva expectativa que se

depositó sobre el efecto del cambio en la forma de gobierno –el paso a
regímenes democráticos- para resolver la carencia de recursos y el bajo
inventario inicial de riqueza para abordar la agenda económica y social,
tan ambiciosa como urgida en su temporalizad.

La integración tuvo dimensiones de defensa y seguridad que mientras

reforzaba la confianza interna permitió ir resolviendo problemas de límites,
aprovechamientos de cuencas hídricas, protección del medio ambiente

27
que a su vez transformaron las relaciones internas de fuerza en los
propios regímenes de cada uno de los países.

A veces se interpretó erróneamente por la misma ansiedad de resultados

económicos que esa agenda se focalizaba sólo en los recursos humanos y
en la utilización de los espacios económicos con un plano de incentivos a
los acuerdos comerciales y de cooperación tecnológica y educativa.

En el trasfondo se produjo un importante acercamiento entre países que

tuvo como principal limitación la pobreza del desarrollo institucional de
integración en comparación con los fenómenos más exitosos de Europa y
América del Norte y de los avances registrados a escala mundial. Por otro
lado, se logró un aumento del intercambio intrarregional sin excesivos
desvíos de comercio.

Ese proceso y su afirmación exitosa seguramente requiere liderazgo y

lucidez para consolidarse y una referencia precisa de las falencias, pero
ha dado saltos cualitativos muy sobresalientes, en particular en el área de
defensa y asuntos limítrofes, como en la cooperación política externa en
asuntos de mantenimiento de la paz a nivel mundial.

La reforma económica ha sido sin duda compleja por el punto de partida

deplorable (como hemos visto en la sección anterior), el contexto global, el
gravísimo deterioro de los precios de los recursos naturales y los
trastornos de adaptación a un mundo de transacciones financieras
virtuales y en tiempo real.

Básicamente las reformas económicas en América latina trataron de

normalizar las diversas insitituciones y racionalizar la política de reglas
organizativas en línea con las prácticas de países más desarrollados y
transparentes.

Ello dió lugar en los hechos a la búsqueda de un orden monetario y fiscal,

que permitiera alcanzar la estabilidad en sentido amplio, reducir a niveles
del mundo desarrollado la inflación y evitar que la crisis e inconsistencia
fiscal hicieran estallar el orden monetario.

Un régimen regulatorio organizativo distinto para las actividades privadas,

dejaron de lado el control de precios, salarios, autorizaciones, tasas de
interés, cambios que generaban lentitud, burocracia, corrupción y deterioro
económico.

28
La reforma incluyó un régimen también simplificado de impuestos y
comercio exterior3.

Un nuevo régimen regulatorio del sistema financiero y su autoridad

monetaria, así como de reglas para la gestión pública y de manera
equivalente para seguros y reaseguros.

En el área de la empresa pública implica separar las actividades de

regulación, prestación y control evitando los subsidios encubiertos y
cruzados (por ejemplo, muchas de las empresas públicas no hacían los
aportes provisionales). La transferencia al sector privado tuvo mucho que
ver con problemas de solvencia de sector público o su capacidad de
inversión o de gestión.

La resolución de la reforma de los seguros sociales fue muy traumática y

decisiva para el largo plazo, y en muchos casos, comprendía la gestión
privada de fondos de pensión. La reforma buscaba recomponer los fondos
de largo plazo, en ese momento inexistentes en las cajas estatales. Esta
inexistencia quedó oculta mediante la construcción de un sistema de
cuentas personales.

En esa agenda estuvieron también los cambios en las reglas de

transferencias y gobiernos subnacionales, así como las reglas de
responsabilidad fiscal que alcanzaron mayor relevancia en las reformas de
Brasil de Fernando Henrique Cardoso.

Una parte no menor fue la normalización de los procesos de deuda pública

a nivel interno y externo, así como la explicitación de deudas ocultas que
hicieron estallar la solvencia de muchos estados nacionales (esqueletos).

La otra componente de las reformas fue desarrollar la sociedad civil y sus

manifestaciones, así como la convivencia pluralista en sociedades donde
el peso del Estado en la economía y las regulaciones, así como las
características de Estado potencial prácticamente había sepultado la
posibilidad de alternancia en el poder y respirar la posibilidad de prensa
libre y vida autónoma del gobierno.

Como en otras cosas, hubo una transformación que fue desigual y

simultánea. En las geografías y ciudades más cosmopolitas este proceso
3
Cuando el autor era más joven, en la República Argentina medíamos protecciones
efectivas de más de 3000%, o sea que podíamos hacer una actividad 30 veces más
costosa que a nivel internacional y ese subsidio lo pagaba el resto de la economía y ello
dependía de una resolución ministerial-.

29
avanzó mucho; en las áreas más atrasadas y alejadas siguieron
prevaleciendo con otro ropaje comportamientos muy alejados de las
pautas de la tolerancia y la sociedad abierta.

Como cualquier observador equilibrado puede señalar, esas reformas

exceden el espacio de ideas liberales aunque están imbuidas de su “alma”
en el sentido de lo que da renombre a las democracias liberales del último
siglo y medio.

Ese baño de racionalidad y de dejar atrás la intolerancia y la arbitrariedad

no fue ejecutada siempre con eficacia, transparencia y decencia. Hubo de
todo y la incompetencia no fue su peor expresión.

Expectativas vs. desempeño

El retroceso sobre ese período de enormes expectativas que se abrieron a
comienzos de los noventa está edificado sobre el desencanto con sus
resultados, tanto sobre la naturaleza de los mismos (la mejora en los
recursos disponibles no era sustancial) así como la desproporción con las
expectativas desatadas.

En particular, no se registraba adecuadamente el serio deterioro de los

precios de los recursos naturales del área en términos reales que reducía
sistemáticamente la renta disponible, como así también la mayor
población y los menores rendimientos de las actividades extractivas. A ello
se sumaba el peso del endeudamiento históricamente acumulado para no
afrontar el problema de menores recursos.

Así se atribuían a las reformas los agravamientos en los indicadores de

distribución, esto es coeficientes de Gini cada vez mayores.

Resulta conceptualmente posible que ese deterioro distributivo sea

asignado a otros factores. Una hipótesis atractiva compartida por el autor
de este trabajo, sugiere que el deterioro distributivo se debe a un cambio
tecnológico usador de capital y capital humano y muy ahorrador de mano
de obra no calificada, que amplía dramáticamente la brecha entre los
precios relativos que remuneraban a las dotaciones de recursos de los
sectores de ingresos altos y bajos.

Ello se ha visto agravado por un deterioro adicional por la demanda de

recursos materiales versus productos virtuales en los últimos treinta años,
que hizo que la economía mundial ahorrara específicamente peso y

30
producción física y, en particular, recursos provenientes de la utilización de
tierra.

En consecuencia la demanda directa de mano de obra no calificada se

derrumbó y la remuneración de ella aún más. La capacidad de financiar la
distribución del ingreso a partir de la tributación de los recursos
provenientes de la renta de la tierra que había sido la clave de
Latinoamérica en la posguerra, se vio deteriorada por la caída de precios
de los bienes provenientes de los recursos naturales.

Ello se tradujo en altísimos niveles de desocupación e informalidad que no

eran atribuibles a las reformas, pero afectaban seriamente la distribución
de ingresos. Probablemente, en ausencia de las reformas
antiinflacionarias y de la tributación, así como de eliminación de los
regímenes de privilegios, en créditos públicos e impositivos, realizados al
amparo de las reformas comenzadas a mediados de los ochenta, la
distribución del ingreso se hubiera visto agravada en mayor medida.

En particular fue muy importante la reducción de impuestos sobre la mano

de obra. En ausencia de esa medida la crisis de empleo hubiera sido más
aguda y hubiese alcanzado proporciones excepcionales.

Fallas de políticas públicas

De todas maneras, el Estado falló en la previsión del tipo de problemas
que iba a afrontar la sociedad -en particular, los “perdedores” que sufrieron
por su menor acceso a la información, punto que desarrollaremos en más
detalle en el capítulo 3. Y falló en las tareas de contención y
reorganización de los perdedores o desplazados por el cambio estructural
de la economía luego de las reformas.

La pobreza depende mucho del empleo y del nivel de actividad. En

general se reduce cuando en la familia aumentan las fuentes de ingreso y
las horas trabajadas. Ello se potencia si, además, la mejora de los precios
internacionales, o la baja de la tasa internacional, o el mejor desempeño
de los vecinos permite un tipo de cambio de equilibrio más bajo.

A ello convergen también las políticas sociales que se instrumentan, tanto

sea en transferencias directas a las familias de carácter permanente
(subsidio por escolaridad o a la vejez) como por el diseño del sistema
tributario.

31
Un factor muy decisivo en ese sentido son las políticas fiscales. Por
ejemplo no hay nada más reaccionario que los subsidios subjetivos a las
ganancias de los sectores de mayor ingreso, probablemente sólo la
inflación sea más regresiva.

Otro factor muy regresivo es la acumulación de déficit públicos para

financiar incrementos del gasto corriente medido en términos del
numerario (por ejemplo, dólares en la convertibilidad).

Ello sube la tasa de interés y el riesgo país generando una remuneración

menor al factor trabajo. Prácticamente la remuneración de los ingresos de
los trabajadores menos calificados es el recíproco, o varía de forma
inversa, al riesgo país. Por ello los indicadores de pobreza y distribución
se agravan cuando este indicador se deteriora. En el corto plazo es
posible mitigar estos efectos con más endeudamiento, pero ello sólo
agrava el problema a futuro.

Es por esto que las reformas con insuficiencias o debilidades en su

programa fiscal son muy regresivas, tanto por el endeudamiento que
provocan, como por las crisis y su efecto deletéreo sobre los sectores de
ingresos bajos.

Castigo a las exportaciones

Otro factor que sin duda afectó el impacto distributivo de las reformas fue
que hayan sido realizadas en un entorno que no favorecía un accionar
competitivo y demoraba sustancialmente la adaptación a las reglas
mundiales.

Así por ejemplo, era muy importante no dar señales contradictorias como
las que surgen de un cierre creciente de la economía, aún cuando se
hable de apertura por cuanto la política cambiaria y de endeudamiento
castiga severamente al sector exportador que teóricamente se está
potenciando por la exportación.

Hay que recordar que una parte sustancial de los sectores pobres
dependen de áreas que son exportadoras netas dado que los principales
productos exportados por la Argentina pertenecen a la canasta básica, y
los efectos de la sobrevaluación inducida por el endeudamiento público las
destruye.

32
Fallas del sistema político
La otra reforma importante que sufrió un fracaso fue el sistema político.
Este fue perdiendo capacidad de representación por un sistema cada vez
más restrictivo en la conformación de aparatos políticos que alejaban las
decisiones de los ciudadanos y las centralizan en el Poder Ejecutivo
Nacional o en un sistema que por su clientelismo y estatismo no era
desafiable.

Un factor que siempre llama la atención en nuestros países, es que

durante las democracias representativas nuestros dirigentes medidos en
las encuestas de opinión pública no fueron electos por nadie.
Prácticamente carecen de respaldo afectivo en la ciudadanía y en las
fuerzas vivas. Profundizaremos sobre este punto en el próximo capítulo.

Muchas veces más de 40% de la renta nacional que se eroga en gasto

público no es pagada por nadie, pues no hay quien reclame por su
eficiencia. Ese viejo dictamen de “no hay imposición sin representación”
parece quebrado y la respuesta o la magnitud del contribuyente es nula.
Lo único relevante es la corporación de funcionarios electos y políticos, o
la corporación burocrática y sindical que maneja o se ve afectada por el
gasto.

Es esencial eliminar esta “ajenidad” 4, para recrear una auténtica

democracia con controles y balances. Probablemente resida en ella una
explicación básica del proceso del funcionamiento de las reformas y la
legitimidad del sistema político. En última instancia las reformas
funcionaron mejor donde esta correspondencia entre tributación y gasto
encontró mejor respuesta en la ciudadanía. Este esfuerzo pedagógico
además disminuyó la aceptabilidad de comportamiento de evasión del
sistema tributario con el efecto deletreo que ello tiene sobre el régimen
representativo. El peor impuesto es el que no se cobra, porque esto
genera regresividad y competencia desleal.

4
La literatura de negocios llama a esta ajenidad ” problema de agente y principal”
y aún no fue resuelto en el ámbito empresarial, que solo se atenúa con una
compensación variable en acciones, intentando alinear incentivos de accionistas y
managers lo que en el estado sugiere ser poco viable dado lo inmensurable en lo
inmediato del beneficio a largo plazo y la ausencia de matrices de control.

33
Estado de derecho e independencia judicial
Otro factor decisivo en el descreimiento de las reformas fue el
funcionamiento y la calidad del estado de derecho, la falta y falseamiento
de la división de poderes y la confiabilidad del régimen judicial.

Sin estos elementos es imposible evitar un comportamiento miope, de

ganancias fáciles, de proyectos de muy rápida maduración, sin crear y
demandar en estructuras sociales civiles y en un entramado de
representaciones diferentes.

La fragilidad de las instituciones, la facilidad con que han sido reformadas

las constituciones y rotadas y cambiadas la Corte Suprema y los tribunales
electorales y de alzada -en su momento con un fuerte apoyo popular- da
una idea de la enorme dificultad para afianzar la credibilidad y la
reputación. Ello no sólo ocurrió en el gobierno federal sino también en
gobiernos provinciales. A veces aún eso, si se presta atención a las
expresiones de los gobernantes no parece ser relevante. Es como si el
criterio de mayoría pudiera ignorar el derecho y los compromisos del
acuerdo institucional.

Al no haber límites, todas las acciones son altamente especulativas y el

entramado institucional es frágil y a veces parece irrelevante. En algunos
casos, peor aún, la señal de la decisión institucional es la indicación que
las reglas públicas van a ser violadas. Resulta inolvidable e imborrable en
ese sentido la ley argentina de intangibilidad de los depósitos financieros,
o la ley de solvencia fiscal que fuera violada durante el primer año de
vigencia.

Ineficacia estatal
Otro factor dramático de desencanto es la ineficacia estatal. Ella remite a
sus funciones más básicas como regulador y proveedor de servicios
esenciales.

Las regulaciones son letra muerta, se elaboran como parte de la retórica y

su superabundancia sólo parece ser relevante para el cohecho o peaje
para superar cada paso y trámite administrativo, pero irrelevante para la
funcionalidad y la confianza colectiva.

Ello abarca un número inmenso de actividades en la que el Estado es

insustituible y que no son cumplimentadas aún cuando la diferencia
implica riesgos mortales. Aunque parezca paradójico la política de

34
gobierno es ampliarse en actividades comerciales o de servicios que
pueden y deben ser prestadas por agentes no gubernamentales.

Ese deterioro del contexto por ejemplo, en medio ambiente y saneamiento,

en cuidado de incendios y catástrofes genera una creciente incredulidad
sobre la cohesión social y la proyección de pertenencia a la comunidad y a
la Nación. Resulta increíble que el Estado …

La ineficacia de proveer servicios es legendaria. Su rasgo sobresaliente es

la absorción, por parte de la burocracia y el servicio de apoyo
administrativo, de una gran parte del esfuerzo financiero de los
contribuyentes.

En otros casos el rol parasitario de los recursos públicos es absorbido por

prácticas corruptas que encarecen la provisión de bienes e insumos de la
actividad a realizar. Esta tendencia se nota mucho sobre todo cuando la
sociedad se vuelve más abierta e informada.

Esa agenda obliga a muchas confrontaciones y normalmente lleva a

buscar chivos expiatorios para no hacer mejorar la eficiencia. Ello en
particular es fácil de transmitir cuando no existe correspondencia entre
gastos y recursos.

Si los ciudadanos no pagan ya sea por la transferencia fiscal federal o

provincial, o por el diseño del sistema tributario que carga en los
consumidores de otras jurisdicciones el efecto de las burocracias locales,
el caso para las explicaciones absurdas es fácil de construir.

Cuando por el contrario hay que cobrar impuestos no transferibles la

tensión política es máxima. Por esta razón los impuestos de más alta
evasión son las contribuciones inmobiliarias, provinciales y locales.

Resulta difícil encontrar en los debates políticos un énfasis en mejorar la

eficacia administrativa del Estado por esta misma razón. No hay voces
atentas al problema porque el costo lo paga otro. 5

5
Es preocupante lo inestable del humor social y la influencia de los medios en esta inestabilidad, al
observar la demanda creciente por re-nacionalizar servicios en un Estado que incumple su rol básico como
prestador de seguridad, justicia, salud o educación.

35
Conclusión: la Fatiga de la Reforma y los conflictos sociales
Este capítulo realiza un diagnóstico integral en cuanto a los desafíos
económicos de América Latina, teniendo en cuenta los componentes
históricos del modelo tradicional, las reformas de la década del 90, y el
desempeño de las mismas.

El diagnóstico comienza por describir y analizar los principales

componentes del modelo histórico-político de la región, incluyendo las
instituciones monetarias, fiscales, la gestión financiera y de mercado de
capitales, las regulaciones, la política comercial, de seguros sociales, y en
lo que hace al capital físico humano y ambiental. En breve:

1. Se partía de estados muy corporativos, endeudados en desproporción

a los mercados financieros y de capitales clandestinos.
2. Existía, y de ello no hay un buen reporte, una gran opacidad en su
instrumentación en el marco de muy alta inflación o mega inflación.
3. Un deterioro marcado en la infraestructura energética, vial, de
saneamiento y comunicaciones que agravaba esa descripción.
4. Se comprobaba una definición de derechos de propiedad y reglas de
juego absolutamente arbitraria por la capacidad de la política pública
para modificarlos instantáneamente, afectaba los procesos de
acumulación y de inversión.
5. La inconsistencia actuarial de los seguros sociales era un problema
dramático. En ellos se devengaban inmensas deudas implícitas en
vejez, invalidez, muerte y accidentes de trabajo generando una deuda
pública que colapsaría ante cualquier intento de normalización.
6. Un problema similar se daba en la regulación laboral que propiciaba un
creciente empleo informal.
7. El sistema empresario público donde se acumulaban los roles de
regulación, prestación y control reflejaba un contexto con señales
asignativas muy erróneas, así como desperdicio de los esfuerzos de
inversión.
8. Las economías eran poco abiertas, los regímenes cambiarios
encubrían fuertes distorsiones y la puja distributiva tensaba las
relaciones económicas y sociales.
9. El diseño de las políticas tributarias y arancelarias donde prevalecían
los tratamientos subjetivos, crearon un sistema carente de organicidad
con miles de sistemas tributarios y de comercio exterior, completados
por un sistema aún más arbitrario de permisos de cambio y licencias.
10. Ello se extendía con un carácter más pernicioso en el sistema
financiero con el crédito dirigido a los amigos del poder y reglas

36
 contables de auditoría y superintendencia que espiralizaban la
ineficiencia, la confusión y la corrupción.
11. El entorno inflacionario multiplicaba aún más las transferencias
regresivas que alcanzaban particular significación. En los casos de la
banca pública y los regímenes de redescuento, las patologías se
habían vuelto emblemáticas. La fortuna y la subsistencia dependían del
favor oficial y de la regulación bancaria apropiada.
12. El sistema de transferencias entre los distintos niveles de gobierno,
conocido en la literatura como federalismo fiscal, alcanzaba niveles de
irracionalidad y arbitrariedad extrema con un sistema de rescate
obligado de gobiernos subnacionales que extremaba la tendencia al
desequilibrio. Ello se facilitaba con un régimen presupuestario que se
cambiaba año a año.

Las reformas emprendidas durante la década del 90 apuntaban

principalmente a revertir los principales problemas observados en el
modelo histórico-político de la región, reemplazandolo por esquemas de
funcionamiento homologables respecto de los países más avanzados del
mundo.

En la segunda mitad de los 90 comenzó a observarse un clima de cierta

insatisfacción en la sociedad latinoamericana que tuvo manifestaciones de
diferente intensidad en cada país y que también fueron procesadas de
manera diferente. El cambio de clima fue definido como “fatiga de la
reforma” o insatisfacción de la reforma.

Los factores fueron, en breve:

i) Un entorno externo menos favorable a partir de 1997 y 1998 (freno
abrupto en el influjo de capitales extranjeros) que obligó a ajustes
macro económicos y a una desaceleración del ritmo de crecimiento.

ii) La acumulación de desequilibrios fiscales financiados con

endeudamiento. La desaceleración del ritmo de crecimiento llevó a
algunas economías –el caso paradigmático fue Argentina– a un
círculo vicioso que aumentó la prima de riesgo y colapsó el
financiamiento externo voluntario provocando una crisis de
sustentabilidad.

iii) La sensación que la distribución de los beneficios de la reforma no

había sido equilibrada y equitativa.

37
iv) Fallas en el diseño de las políticas públicas, ineficacia estatal en la
implementación de las mismas y problemas del sistema político para
responder a las demandas ciudadanas.

v) Castigo a las exportaciones por parte de la política económica.

vi) Violaciones del estado de derecho y la independencia judicial.

Los países con instituciones más desarrolladas como Chile sortearon las
dificultades sin inconvenientes; otros, como Brasil, lograron mantener un
rumbo racional; un tercer grupo de países como Uruguay –envuelto en la
crisis por sus vinculaciones financieras con Argentina– está emergiendo
luego de un tránsito duro; Argentina, colapsó.

Un común denominador fue el surgimiento de fórmulas populistas, que en

algunos casos, como Bolivia, llegaron al poder en elecciones
democráticas. En rigor, en toda la región se produjo un corrimiento del
electorado hacia el centro izquierda. El punto es que, mientras algunos
gobiernos de ese signo han procurado alinear sus coaliciones de base
para administrar con sensatez y prudencia la economía (Brasil y Uruguay),
en otros parece predominar un enfoque más rústico y primitivo, basado en
referencias raciales y xenófobas (Bolivia).

Los países en que el retroceso ha sido más intenso, las reglas del
mercado vuelven a quedar relegadas frente al Estado. Reaparecen las
regulaciones (controles de precios) de los 80, el Estado como productor, el
aislamiento y el rechazo al capital extranjero. No es difícil pronosticar cual
será el final de esta aventura, que se demorará hasta que se llegue al tope
de la utilización de los recursos disponibles y/o se deteriore el marco
externo.

Como resumen, el desencanto por las reformas guarda explicaciones que

no tienen que ver con las mismas, sino con su insuficiencia, su
inconsistencia, su reducido alcance, la baja pedagogía para su
explicación, los procesos de liderazgo, la crisis de representación y la
ausencia de jerarquía del estado de derecho y la generación de un
sistema de representación eficaz.

La molicie intelectual ha llevado a veces a calificativos rápidos como

“neoliberal”, sin que nadie sepa bien qué significa incorporar en un mismo
catálogo experiencias de reformas muy exitosas y muy fallidas. En ese
sentido hay un peligro sustancial que es el creciente peso de los “neo-
bobos” -como los llama un ex presidente de Brasil-, que repiten al

38
hartazgo incoherencias con riesgo de descartar un análisis serio, más
responsable de las razones de resultados disímiles.

39
Capítulo II: La Democracia y El Rol de los
Partidos Políticos
El capítulo anterior esbozó un diagnóstico de los desafíos económicos de
la región. Este capitulo comienza a analizar los desafíos políticos de la
región. En particular, se diagnostica el estado de situación de la
democracia y de los partidos políticos, en cuanto no sólo a su
cumplimiento en lo formal, sino tambien en lo que hace a las percepciones
ciudadanas sobre su desempeño. El siguiente capítulo luego explorará el
desarrollo de una agenda económico-social para que los partidos políticos
puedan responder a las demandas ciudadanas con mayor eficacia.

La Cuestión Política: Falta de Desarrollo Institucional

Existe en América Latina una brecha entre la democracia como aspiración
y la satisfacción con su funcionamiento, que se explica por una
disconformidad con la forma en que los gobiernos gestionan así como por
cambios culturales observados en las sociedades.

La confianza que las instituciones democráticas despiertan en la gente es

baja: la imagen del Parlamento, los partidos políticos, los funcionarios, y la
justicia se ha deteriorado. La aceptación de gobiernos de “mano dura”
democráticamente elegidos es una señal de alerta para el fortalecimiento
de la democracia que los partidos políticos deberán corregir para evitar
que la división de poderes y los derechos civiles y humanos se vean
amenazados.

Los partidos políticos, que han sido corresponsables de este fracaso, han
perdido gravitación en su papel de mediadores y representantes entre la
sociedad y los gobiernos. Ello plantea el riesgo de hegemonismos y la
tentación a ceder ante propuestas mágicas de líderes carismáticos.

Una de las responsabilidades de los políticos es la construcción de

instituciones de calidad, respetarlas y hacerlas respetar: si las instituciones
son manipuleadas o violadas por los políticos, la sociedad no las
respetará; las reformas en la integración de la Suprema Corte de Justicia
que afectan la división de poderes o las reformas constitucionales a
medida de los gobiernos de turno son dos ejemplos ilustrativos.

Un hecho grave es que las sociedades tampoco se involucren en reclamar

por la calidad y vigencia de las instituciones, generando un círculo vicioso

40
entre calidad y confianza que es necesario romper con un shock de
educación. El punto es que este objetivo no figura hoy en la agenda de los
sistemas educativos de los países latinoamericanos.

Los partidos políticos latinoamericanos tampoco cumplen una función

estabilizadora: maximizan objetivos de corto plazo –la elección inmediata–
y ello los lleva a actuar procíclicamente, es decir, de manera
excesivamente dispendiosa en momentos de bonanza económica,
obligando a duros ajustes en épocas de “vacas flacas”. Cuanto más
responde a liderazgos personales o caudillismos el partido y menos a una
organización institucional, más fuerte es esta tendencia.

Las reformas económicas y sociales diseñadas sin marcos institucionales

consistentes son frágiles y su fracaso conlleva altos costos a la sociedad.
La responsabilidad de los partidos políticos es acompañar críticamente la
reforma, sin caer en obstruccionismos pero sin hacerse cómplice de los
errores. Como hemos comentado en el capítulo anterios, las reformas
generan oportunidades pero no están exentas de costos cuya mitigación
debe estar contemplada en la misma reforma (redes de seguridad,
mecanismos de contención, compensación a los perdedores, etc.).

La demanda de la sociedad apunta también a aumentar la transparencia y

crear mecanismos que reduzcan la corrupción. En esta materia hay una
abundante tarea a realizar en el plano institucional para aumentar el flujo
de información, facilitar el acceso de la gente a ella, incentivar el interés de
las personas en participar consultando esa información y actuando en
consecuencia, alentar el uso de los mecanismos de denuncia de actos de
corrupción y mejorar éstos, rigurosidad en los castigos, etc. En ese
sentido, las instituciones fiscales cumplen un papel relevante en términos
de auditoría y control.

La institucionalidad debe nutrirse en el mundo. Los acuerdos

internacionales van formando una red que los países van incorporando
gradualmente en diversos órdenes: políticos (Carta Democrática de OEA),
económicos y comerciales (Tratados de Libre Comercio), de defensa, de
la Justicia, ambientales, etc. Esta interconexión contribuye a la mejora de
la calidad institucional que debe ser aprovechada.

41
El rechazo a la sociedad abierta
América Latina plantea una suerte de rechazo hacia la sociedad abierta.
La explicación es difícil si no se integra al análisis un conjunto de factores
culturales, sociales y también económicos.

Desde el punto de vista cultural y de estructura de valores, los países

latinoamericanos muestran una combinación de adhesión a valores
tradicionales combinados con valores que hace a la libertad individual en
oposición a Irlanda, Portugal, Canadá y Australia que combinan los
valores de la secularidad y racionalidad con los de la libertad individual.
Por lo tanto, los países latinoamericanos aparecen más reacios a cambios,
propensos a desconfiar de la competencia, opuestos a la apertura
comercial, etc.

Junto a la desconfianza a las instituciones existe en América Latina un

bajo grado de confianza en el prójimo y una tendencia a percibir que si se
“abren” en una relación, con otra persona, ésta puede sacar una ventaja;
obviamente, esta tendencia limita el desarrollo de una sociedad abierta y
erosiona el capital social.

Un dato objetivo es que en América Latina una proporción relevante de la

población vive debajo de la línea de pobreza según la medición nacional y
que entre 10% (Chile) y 38% (Perú) percibe menos de 2 dólares diarios
(en Ecuador, Bolivia y Paraguay los porcentajes de población que gana
menos de dos dólares es de 41%, 75% y 33%). Por otra parte, el cuadro
de pobreza se complementa con una distribución del ingreso más
regresiva que en los países del sudeste asiático y europeos que hemos
asumido como parámetros de comparación.

En otros términos, la desigualdad alimenta la desconfianza con el prójimo

y ello promueve una sociedad más cerrada; exclusión social y sociedades
abiertas e integradas son extremos irreconciliables.

42
 CUADRO 8
Desigualdad y Pobreza en América Latina
en Clave Comparada (1997-2002)

DESIGUALDAD POBREZA
20% (1) Coeficiente de 2 US$ (3) Umbral
Gini (2) Nacional (4)
I-América Latina
Argentina 18,1 52,2 14,3
Brasil 26,4 59,3 22,4 17,4
Chile 18,7 57,1 9,6 17,0
Colombia 22,9 57,6 22,6 64,0
México 19,3 54,6 26,3 10,1
Perú 18,4 49,8 37,7 49,0
II- Casos de
comparación
Corea 4,7 31,6 2,0 -
Singapur 9,7 42,5 - -
Malasia 12,4 49,2 9,3 15,5
Tailandia 8,3 43,2 32,5 13,1
Irlanda 6,1 35,9 - -
Grecia 6,2 35,4 - -
Portugal 8,0 38,5 - -

(1) 20% rico/20% más pobre.

(2) Valor 0 = perfecta equidad.
(3) Porcentaje de población que percibe menos de dos dólares diarios
(1990-2003).
(4) Porcentaje de población debajo de la línea de pobreza según la
definición en cada país.
FUENTE: PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano 2005.

Estos elementos unidos a la falta de desarrollo institucional, contribuyen

permitir a ensayar una hipótesis preliminar sobre el presunto fracaso de
las reformas de los 90.

La desaceleración del crecimiento económico anteriormente mencionada

que dejaba a la vista los defectos de la reforma. La sociedad
latinoamericana, culturalmente poco proclive a la apertura y al cambio, con
una mala distribución de ingresos que en parte atribuían a la ineptitud (o a
los intereses) de sus políticos y dirigentes, percibía la reforma como una

43
frustración, que en casos extremos llevó a crisis de gobernabilidad
(Argentina, Bolivia y Paraguay).

Diagnóstico del Estado de Situación de la Democracia y de los

Partidos Políticos
Durante las últimas tres décadas América Latina fue, después de Europa
del Este, la región del mundo en la que más se avanzó en materia de
libertades democráticas y civiles según los índices de Freedom House. La
instalación de regímenes democráticos a lo largo y ancho del continente
permitió mejoras importantes en cuanto a la protección de los derechos
humanos, el ejercicio de libertades políticas individuales, las
oportunidades de participación política –lo que incluye una mayor noción
de parte la ciudadanía sobre la importancia de su participación–, y la
libertad de expresión, entre otros.

Ese proceso ha estado acompañado por los esfuerzos realizados, con

diversos grado de éxito, para consolidar el Estado de Derecho y la división
de poderes, perfeccionar las capacidades regulatorias del Estado, mejorar
la administración de la economía y profundizar la descentralización, lo que
a su vez retroalimentó las tendencias democráticas, y acercó al gobierno
a la población por un camino de doble vía: el mayor involucramiento del
gobierno con las necesidades de la sociedad y el incremento en el interés,
la capacidad y los accesos de ésta para hacer oír su voz.

Esos esfuerzos respondían a un diagnóstico previo que asociaba un déficit

democrático con fenómenos de autoritarismo, clientelismo, corrupción y
captura de las instituciones públicas por intereses privados que, a su turno
acarreaban la exclusión de importantes segmentos de la sociedad de los
beneficios del crecimiento, minando la cohesión social y provocando una
suerte de pérdida de legitimidad del Estado.

El “shock democratizador” de los 80 buscó cambiar este paradigma y el

espíritu de las reformas implementadas en muchos países en la primera
parte de los 90 apuntó a “eficientizar” y trasladar al campo de la economía
los beneficios de ese shock democrático, impulsando políticas de
estabilización macro económica y crecimiento –que subrayaran la
importancia de los equilibrios en materia de acumulación, ahorro e
inversión, sistema de precios y sector externo-, integración con el mundo,
mejor regulación -en términos de que el Estado abandonara cuestiones
puntuales, retirándose de las actividades productivas, y concentrara su
atención en los aspectos institucionales, en las acciones sociales y de

44
infraestructura con criterio de subsidiariedad-. Cabe señalar que estas
políticas gozaban, a fines de los 80 un razonable consenso general, con
cuestionamientos específicos respecto de la calidad de la reforma.

Sin embargo, desde mediados de los 90, se observó en las sociedades

latinoamericanas un cambio, de la mano de una caída en la imagen de la
democracia.

La tabla adjunta ilustra para América Latina en general y para algunas

áreas en particular la evolución de sendos índices de Reforma Económica
y de Democracia Electoral elaborados por PNUD, así como otros
indicadores sobre los que se vuelve más adelante en esta misma sección.

45
 CUADRO 9
Democracia Electoral y Reforma Económica

Índice de Índice de Crecimiento Pobreza Coeficiente Desempleo

Reforma Democracia PBI p.c (3) de Gini (5)
Económica Electoral (2) (media (4)
(1) anual)
América
Latina
1981-90 0,58 0,64 0,7 46,0 0,554 8,4
1991-97 0,79 0,87 0,7 41,9 0,557 8,8
1998-03 0,83 0,92 1,2 41,8 0,566 10,4
Cono Sur
1981-90 0,66 0,44 -0,8 25,6 0,509 8,8
1991-97 0,82 0,88 1,3 20,3 0,527 8,7
1998-03 0,84 0,91 1,0 26,0 0,519 12,1
Brasil
1981-90 0,52 0,70 1,8 48,0 0,603 5,2
1991-97 0,75 1,0 0,6 40,6 0,638 5,3
1998-03 0,79 1,0 1,2 37,0 0,640 7,1
México
1981-90 0,61 0,31 1,7 47,8 0,521 4,2
1991-97 0,78 0,70 0,4 48,6 0,540 4,0
1998-03 0,81 1,00 2,1 43,1 0,542 2,6

(1) Promedio simple; Incluye cinco componentes: políticas comercial,

impositiva, financieras, referido al movimiento de la cuenta de capitales de
la balanza de pagos y privatizaciones. Varía entre 0 (falta de reformas) y 1
(aplicación plena de reformas).
(2) Promedio Simple; sintetiza un mix de indicadores referidos a sufragio,
limpieza en los procesos electorales, etc. Varía entre 0 (menor
democracia) y 1 (mayor democracia).
(3) En porcentaje de la población total.
(4) Coeficiente de distribución de ingresos, cuyo valor oscila entre 0 y 1;
valores más altos indican mayor concentración.
(5) En proporción de la población económicamente activa.
FUENTE: PNUD: La democracia en América Latina.

El cuadro ilustra que, en América Latina como conjunto, se observa en la

primera parte de los 90 un progreso importante tanto en la democracia
electoral cuanto en el índice de reforma económica. La dispersión
intrarregional, en uno y otro índice, resulta baja, lo que indica que los
procesos fueron, en general bastante homogéneamente distribuidos.

46
Actitudes frente a la democracia
La democracia es el régimen en que los latinoamericanos desean vivir. El
último Informe Anual de Latinobarómetro (correspondiente al año 2004) es
elocuente al indicar que el 53% de la población de la región quiere vivir
bajo democracia: pero también es claro que el porcentaje ha caído desde
la segunda mitad de la década del 90, cuando alcanzaba el 61%, a la vez
que ha aumentado la predisposición a aceptar, en determinadas
circunstancias, regímenes no democráticos, en una tendencia
generalizada en la mayoría de los países de la región, incluyendo
Argentina y Brasil. Debe aclararse además que se trata de un promedio no
ponderado por la población de cada país; cálculos de The Economist
incluyendo este ajuste reducen el apoyo al 49%.

Esos resultados ratifican otros obtenidos en años anteriores: la

satisfacción con la democracia en Latinoamérica es menor que el apoyo a
la democracia como régimen de gobierno y ambas muestran una caída a
principios de los 2000, luego una recuperación y posteriormente un nuevo
retroceso y aumento posterior.

CUADRO 10
Actitudes Frente a la Democracia

1996-2000 2001 2002 2003 2004

Apoyo a la democracia
América Latina 60% 48% 56% 53% 53%
Argentina 73% 58% 65% 68% 64%
Brasil 47% 30% 37% 35% 41%
Chile 56% 45% 50% 51% 57%
Satisfacción con la democracia
América Latina 36% 25% 32% 28% 29%
Argentina 43% 20% 8% 34% 34%
Brasil 22% 21% 21% 28% 28%
Chile 32% 23% 27% 33% 40%
FUENTE: Latinobarómetro, 2004.

En general, las sociedades latinoamericanas admiten problemas en sus

democracias, aún dentro de quienes apoyan la democracia como surge de
consultar a la población frente a diferentes cuestiones.

47
La información del Cuadro 11 ilustra que el apoyo a la democracia como
sistema está combinado con un rechazo alto a gobiernos militares (de
hecho 7 de cada 10 creen que la democracia es la mejor forma de
gobierno). Pero también hay preocupación por los problemas de la
democracia y alguna sensación de que algo de mano dura no vendría mal.

De hecho, un estudio de PNUD que derivó en la construcción de un Índice

de Apoyo a la Democracia demostró, con información para el año 2002,
que, si bien el 44% de la población de la región respondía a una
orientación predemocrática se observaba un 30% de ambivalentes y un
26% de personas que adherían a posturas no democráticas. (PNUD,
2004).

CUADRO 11
Percepciones sobre la Democracia 2004

América Argentina Brasil Chile

Latina (1)
Apoyo a la democracia pero ésta 33 46 23 25
tiene problemas en mi país
En ningún caso apoyo un 63 63 56 64
gobierno militar
La democracia es la mejor forma 71 81 69 75
de gobierno
La democracia es una forma de 72 82 73 80
gobierno donde las cosas se
resuelven por consensos
Discutir asuntos políticos 58 66 59 66
públicamente favorece la
democracia
Un poco de mano dura no 65 69 43 76
vendría mal
No me preocuparía un gobierno 55 46 54 45
no democrático si resolviera los
problemas económicos
(1) Media simple de 18 países, no ponderada por población.
FUENTE: Latinobarómetro 2004.

En el caso particular de Argentina, de la sociedad sólo 8% estaba en el

2002 conforme con el desempeño de la democracia, porcentaje que se
elevó en los años posteriores, aunque sin alcanzar los valores del período
1996-2000. Obsérvese que la conformidad sobre el funcionamiento de la
democracia no era tan baja en 1998 (49%) antes que la crisis económica

48
se abatiera sobre el país; las dificultades económicas y sociales y políticas
obviamente elevaron la disconformidad, pero la mella que hicieron sobre la
idea de la democracia como el sistema de gobierno preferible fue,
afortunadamente, baja.

Por caso, para el periodo 2000-02, las investigaciones de Inglehart

(Inglehart et al, 2004) muestran que en una muestra de países
latinoamericanos (que incluye Argentina, Brasil, Colombia, Chile, México,
Perú y Uruguay), la mitad de la población estaba de acuerdo con la
alternativa para gobernar el país de un líder fuerte que no se molestara
con elecciones y parlamentos; como referencia, en EE.UU. la proporción
era del 30% y para una muestra de países de Europa occidental (que
incluía Alemania, Bélgica, España, Francia, Gran Bretaña e Italia pero no
a países del Este europeo) el promedio era de 25%. En Argentina y Brasil
los valores eran 61% y 42%, en orden de magnitud con los observados en
el 2004 por Latinobarómetro y expuestos en el Cuadro 11.

La democracia, como la amistad y el matrimonio, implican un proceso de

construcción permanente y, en última instancia, los países miden su
calidad e intensidad democrática por su proximidad o lejanía a una
situación ideal. Para citar a Pierre Rosanvallon, “la democracia se
presenta como un régimen siempre marcado por formas de no
acabamiento y no cumplimiento”. Por eso, las quejas sobre el
funcionamiento de la democracia deben ser escuchadas e incorporadas
en la agenda de los partidos políticos, sobre todo si se sostienen en bases
concretas.

En ese sentido, los Cuadros 1 y 8 indican que, pese a los avances en la

reforma económica y el aumento de prácticas que hacen a la democracia
electoral, las sociedades latinoamericanas han experimentado un bajo
crecimiento en términos de su PBI per cápita, no han evidenciado
progresos sustanciales en la distribución del ingreso (de hecho aumentó
levemente la inequidad en promedio y fuertemente en algunos países), la
pobreza se mantiene elevada (y dejó de caer desde 1997) y el desempleo
ha aumentado. Brasil y los países del Cono Sur replican el
comportamiento de la región en su conjunto. Debemos tener en cuenta
que solo el 27% de la población de la región percibe en el 2004 su
situación personal mejorando (con todo, el porcentaje es más elevado que
el 18% observado en el año 2000), pero que solo 8% la califica como
buena o muy buena (Latinobarómetro, 2004).

En este contexto no debe extrañar que el porcentaje de desacuerdo con la

afirmación de que la democracia administra el sistema económico mal sea

49
mucho más bajo en Latinoamérica que en Europa Occidental y EE.UU.:
54%, 76% y 78% respectivamente (Inglehart, 2004).

Claro que las posibles causas de la falta de conformidad con el

funcionamiento de la democracia no se agotan en el desempeño de los
indicadores económicos, en la generación del desarrollo y la distribución
de sus beneficios. En ese sentido, los latinoamericanos en gran medida
creen que sus respectivos países están administrados en beneficio de
unos pocos grandes intereses y no de la población en general: 70% en
Argentina, 59% en Colombia, 65 % en Brasil, 78% en Uruguay, 75% en
México y 70% en Chile (Latinobarómetro, 2004). Si bien los valores
cayeron respecto de dos años atrás en los tres primeros países citados,
aumentaron en los restantes y, en todo caso lucen muy elevados,
reflejando un alto nivel de suspicacia.

Ello se asocia con otros problemas que enfrentan los países

latinoamericanos: transparencia, inseguridad, etc. y que alternan en el
tope de los rankings como los principales problemas que afectan los
países de la región, como se explica más adelante.

Baja confianza en el prójimo y en las instituciones

La sensación que “se aprovechan de la gente” justifica la existencia de un
alto nivel de desconfianza en el prójimo y en las instituciones. La sociedad
se siente desprotegida por las instituciones y se queja de su
funcionamiento.

50
 CUADRO 12
Confianza en las Instituciones

Latinoamérica Mundo Argentina EE.UU.

(1) (2) (3) (2)
Iglesia 71 64 61 75
Televisión 38 51 52 25
Fuerzas Armadas 40 61 39 82
Gobierno 30 50 - 38
Poder Judicial 32 46 22 -
Policía 37 56 22 71
Administración 29 44 5 55
Pública
Poder Legislativo 24 41 16 38
Partidos Políticos 18 30 11 38
Sindicatos 30 38 14 38
Prensa 46 44 46 27
Grandes Empresas 42 46 34 54
FUENTES: (1) Latinobarómetro, 2004 (2) Inglehart et al; información
1999/2001. (3) CIMA; información 2004.

El cuadro 12 es ilustrativo respecto de la imagen deteriorada de las

instituciones en Latinoamérica, bien por debajo de los promedios
internacionales, particularmente aquellas más vinculadas con la vida
política, el gobierno, la justicia y la seguridad (la excepción son las
iglesias, la prensa y los medios). Con bajos niveles de confianza en el
Gobierno, el Parlamento y la Justicia –el trípode de la división de poderes–
y en la policía, es fácil entender por qué muchas sociedades
latinoamericanas viven con incertidumbre e inseguridad. También resulta
claro que, aunque en todo el mundo los partidos políticos tienen
problemas de credibilidad, en Latinoamérica en general -y en Argentina en
particular-, el cuadro es aún más grave.

En Argentina la credibilidad institucional en el año 2004 luce aún más baja

que en el concierto latinoamericano, si bien se observó una mejora de
entre 5 y 10 puntos porcentuales, según la institución que se tratare,
respecto de los valores predominantes en el periodo 2000-01.

Como señalamos, la distribución del ingreso no ha mejorado en la región

pese a la reforma económica y el desarrollo de la democracia. Ello lleva a
que las sociedades sospechen que ciertas elites concentran poder político
y económico para su propio beneficio; en este sentido, las políticas

51
públicas por acción (creación de nichos para usufructo de esos grupos) u
omisión (no corregir fallas de mercado, por caso en áreas de salud y
educación y derivar recursos a otros destinos como exenciones
impositivas a grupos de altos ingresos) son percibidas por la sociedad,
que adquieren conciencia de la existencia de un vínculo entre
concentración de riqueza, concentración de poder y desigualdad política.
La vinculación entre elites e instituciones es obvia: las primeras modelan
las segundas en un marco de debilidad, ausencia de contralor y
corrupción. La evidencia parece señalar que las instituciones responsables
de asignar las cargas y costos de los ajustes actúan peor en aquellas
economías con menor equidad en la distribución del ingreso. No debe
extrañar, por lo tanto, la visión crítica de las sociedades latinoamericanas
hacia las instituciones, más aún aquellas que pasaron episodios
traumáticos, como Argentina.

Las encuestas ilustran esta percepción. Ya fue señalado que en

Latinoamérica es muy elevada la proporción de la población que cree que
el país está dirigido por unos pocos grandes intereses que buscan el
beneficio propio y no el de la gente común, y es curioso que la proporción
aumente en los tramos superiores de ingreso y excede ampliamente las
cifras observadas en países desarrollados.

Consecuentemente, la confianza mutua es baja. En los países

latinoamericanos citados es baja la proporción de la población que cree
que se pueda confiar en la mayoría de la gente: 3% en Brasil, 15% en
Argentina y 17% en México (Latinobarómetro, 2004). Sobre una muestra
de 81 países, entre los 27 que menos confianza con el prójimo existe
aparecen 7 latinoamericanos y en los 27 países con mayores índices de
confianza no hay ningún latinoamericano. Por otra parte, sobre un
conjunto de 18 países latinoamericanos, en 15 la confianza interpersonal
cayó entre 1996 y 2004 (Latinobarómetro, 2004). Un último dato en el
mismo sentido: en un conjunto más pequeño de 37 países, en relación si
el prójimo va a tratar de sacar ventajas sobre nosotros o serían justos en
su trato, en el promedio de los cinco países latinoamericanos incluidos
(Argentina, Venezuela, México, Chile y Perú), solo un tercio de la
población se inclinó por esa segunda opción, mientras en los cinco países
de alto desarrollo relativo incluidos (Suecia, Canadá, EE.UU., España y
Japón) la proporción era del 60% (Inglehart, 2004).

En este contexto, el capital social se deteriora por cuanto el entramado de

relaciones interpersonales que da lugar al tejido social se ve resentido. La
corrupción por un lado y la violencia y el delito por otro dejan al ciudadano
encerrado en un dilema que lo lleva o bien a un estadio de

52
ensimismamiento o bien a otro de participación anárquica y
desorganizada, posturas ambas individualistas en última instancia, ante la
falta de canales confiables de participación (obsérvese la baja confianza
en sindicatos y partidos políticos).

La posibilidad de relacionarse con el semejante se debilita: por un lado se

confía poco en él y por otro se confía aún menos en las instituciones que
deberían zanjar un eventual conflicto (justicia) o proteger (policía). En ese
marco, es difícil realizar contratos y el debate político queda autolimitado.

De eso se trata, en última instancia, el problema de muchos países de la

región: la dificultad de crear consensos y articular coaliciones políticas y
sociales estables y duraderas en un contexto de baja confianza recíproca.
En otros términos, el contrato social está en discusión.

En ese marco, es lógico –no por eso menos preocupante– que hayan
aparecido problemas de gobernabilidad que afectaron a los gobiernos
constitucionales de varios países: aunque el desenlace no haya pasado
por una ruptura de la democracia, fue evidente la extrema tensión que
sufrieron las instituciones en Argentina, Bolivia, Paraguay y Perú, para
citar algunos ejemplos.

La gobernabilidad abarca un conjunto de procesos a través de las cuales

se ejerce la autoridad en una comunidad política e incluye: a) la forma de
elección, control y reemplazo de los titulares de la autoridad; b) los
principios, reglas e instituciones bajo las cuales se desarrolla la interacción
entre Estado, sector privado y sociedad civil en relación a competencias y
responsabilidades de cada uno; y c) la capacidad de la autoridad para
identificar necesidades, captar recursos, definir políticas, llevarlas a cabo y
ser acatado.

Para ser democrática, la gobernabilidad exige: a) representatividad que

legitima la autoridad por la soberanía popular mediante instituciones que
garanticen elecciones libres; b) mecanismos de limitación y división
efectiva del poder; de exigencia de responsabilidades y rendición de
cuentas de las autoridades ante la sociedad y respeto de los derechos y
libertades de los ciudadanos; c) imperio de la ley y limitación de la
arbitrariedad y discrecionalidad, sometimiento de la autoridad al derecho y
a la ley; d) eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos a las
necesidades sociales y transparencia e integridad en el comportamiento
de los agentes; e) vigencia de los principios de solidaridad y subsidiaridad
que permiten una relación consensual y eficiente entre los diferentes
actores sociales (BID, 2004).

53
Así, resulta claro que algunas condiciones de la gobernabilidad
democrática se ven limitadas en un contexto de baja credibilidad en las
instituciones y un marco de desconfianza al prójimo que afecta la cohesión
social.

En este contexto, los partidos políticos enfrentan un doble desafío:

remontar la pendiente de su mala imagen y recuperar la credibilidad
social. La recuperación de la legitimidad social de los partidos políticos se
facilitará en tanto y cuanto se muestren capaces de formular y llevar
adelante la agenda política y económica pendiente, la misma que surge
del Cuadro 1, y generar condiciones de desarrollo social en América
Latina.

Democracia: Aspiración y Funcionamiento

Las sociedades han tenido, en oportunidades, una imagen idílica respecto
de la democracia. En Argentina a principios de los 80 y a poco de
reinstalada, con la democracia se observaba una gran confianza en las
instituciones políticas (Parlamento 72%, Justicia 57%, Funcionarios 49%),
en un clima de interés relativamente elevado por la política (Marita
Carballo, 1986).

Eran momentos de euforia en el cual se imponía sobre la democracia la

carga de corregir la compleja situación económica que atravesaban los
países de la región de mayor dimensión relativa, en situación de default.
La expresión de que “con la democracia se come, se cura y se educa”,
que figuraba en el discurso político de la época, ilustra el punto.

La democracia, sin embargo, es algo más que elecciones o que un

método para elegir a quienes gobiernan (en elecciones libres y
transparentes). Es una forma de construir, garantizar y expandir la libertad,
la justicia y el progreso, organizando las tensiones y los conflictos que
generan las luchas de poder. Por eso, la democracia se articula con
justicia y libertad. En esa construcción, los partidos políticos deben cumplir
un rol principalísimo.

Existe un espiral virtuoso entre la calidad de los procedimientos para el

acceso y ejercicio del poder, los resultados alcanzados y, nuevamente el
avance de la democracia, en un proceso de perfeccionamiento, gradual
pero constante, de la calidad de la vida democrática. El problema es que
también existe una suerte de espiral descendente que se aleja de la

54
excelencia y se hunde en la ciénaga de alguna combinación de
demagogia, corrupción, desigualdad, exclusión social, etc.

Transitar el espiral virtuoso es lo que permite ir construyendo el pasaje de

la democracia electoral –definida como el conjunto de condiciones para
elegir y ser electo– a la democracia de ciudadanía, entendida como una
manera de organizar la sociedad con el objeto de asegurar y expandir los
derechos de los individuos: la idea del ser humano titular de derechos y la
democracia como forma de organización de la sociedad que garantiza
esos derechos, que establece reglas para las relaciones políticas y el
ejercicio del poder compatibles con ellos, constituye el valor agregado de
la democracia de ciudadanía respecto de la democracia electoral.

Obviamente, la democracia presupone la existencia de un régimen político

que se desenvuelve dentro de un cierto espacio territorial y jurídico. Si no
se constituye ese régimen, habrá anarquía y no se logrará fundar el
contrato social; la democracia excluye la anarquía y debe defenderse
frente a ella.

Ese régimen debe contener las instituciones y los procedimientos que

definen las reglas y los canales de acceso al poder, su ejercicio y el
proceso de toma de decisiones. Por esto no es de extrañar que la falta de
credibilidad de las instituciones latinoamericanas se dé conjuntamente con
un clima crítico acerca de su funcionamiento.

Las condiciones que la ciencia política reclama en un Estado democrático

son: a) Autoridades elegidas; b) Elecciones libres y limpias; c) Derecho
universal al sufragio; d) Libre acceso a la competencia por los cargos
públicos y ausencia de proscripciones, más allá de las fundadas en
razones legales (por ejemplo: autores de crímenes de esa humanidad); e)
Libertad de expresión; f) Libertad de prensa e información; f) Respeto de
la vigencia de los mandatos, lo que limita los casos de insubordinación
civil y la tendencia a perpetuarse en el poder; g) La existencia de un marco
jurídico y fundamentalmente una Constitución que asegure la división de
poderes, la protección de los derechos individuales, de propiedad, la
igualdad de oportunidades, el acceso a la seguridad, etc.

Demandas participativas
El apego a la democracia y el deseo extendido de procesar los conflictos
en forma pacífica dentro de la democracia, se reflejan en diversas
conductas sociales. Por ejemplo, sobre un conjunto de más de 50 países,
siete de cada diez personas sostienen que los cambios para mejorar la

55
sociedad deben ser introducidos gradualmente (82% en Argentina, 61%
en Brasil, 79% en Chile, 75% en EE.UU., 85% en España) y solo una
persona de cada 10 se inclina por acción revolucionaria. Análogamente, y
ahora en referencia a un conjunto de 80 países, las formas preferidas de
protesta son a través de manifestaciones en el marco de la ley y firma de
petitorios y solo 2 de cada diez personas recurrirá a huelgas ilegales y 1 a
la ocupación de empresas (Inglehart, 2004).

Pero también es cierto que la demanda de la sociedad por ser escuchada

y participar es más alta en Latinoamérica que en otras regiones del
mundo. En ese sentido, ante la opción de mantener el orden y que exista
una mayor participación –a través de que su opinión sea escuchada– de la
gente, la ventaja de la primera respecto de la segunda es notoriamente
más estrecha en Latinoamérica (8 puntos porcentuales) que en el resto
del mundo (26 puntos porcentuales).

CUADRO 13
Objetivos Nacionales

Total (1) América Argentina Brasil Chile

Latina (2)
Mantener el orden 48 35 33 29 35
Que la gente opine sobre 22 27 30 32 28
las decisiones del gobierno
(1) Promedio de 81 países.
(2) Promedio de nueve países: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, El
Salvador, México, Perú y Uruguay y Venezuela.
FUENTE: Inglehart, Ronald, et al (2004).

Al mismo tiempo, a escala internacional se observa que, si bien desde un

punto de partida muy bajo, a fines de los 80, en la década del 90 hay una
tendencia a una mayor pertenencia a distintas organizaciones voluntarias,
eclesiásticas (de 14% a 20%), culturales (de 10% a 12%), de acción
comunitaria (de 3% a 5%), de derechos humanos (de 2% a 4%),
ecologistas (de 5% a 6%), feministas, pacifistas y concernientes a la salud,
a la vez que se observan descensos en el caso de sindicatos y
organizaciones políticas, esto último consistente con una fuerte
declinación del interés en política (Inglehart, 2004).

Las cifras sugieren, entonces, que en un entorno democrático, en

Latinoamérica declinó el interés en política y aumentó la canalización de

56
los intereses de la sociedad por otras vías. Es un tema importante para la
reflexión en las secciones subsiguientes: mientras que para una muestra
de 81 países en el 2000-01 el 45% de la población estaba interesado en
política (contra 52% de 1990/1), para el subconjunto de los nueve países
latinoamericanos incluidos, el promedio de interesados en política bajaba
a 29% (38% en 1990/1), con valores muy bajos en El Salvador (15%),
Argentina (18%), Venezuela (24%), Chile (25%), Colombia (29%) y Brasil
(31%): entre los 15 países con sociedades menos interesadas en política
aparecen siete países latinoamericanos. (Inglehart, 2004).

La pertenencia a grupos y el trabajo voluntario en asociaciones de

diversas características parecen haber desplazado al rol de los partidos
políticos. Es conveniente ubicar este deseo de mayor participación en un
contexto más amplio. Inglehart efectúa una tipología de las sociedades a
través del estudio de sus creencias y valores. En general, ha demostrado
que el desarrollo económico, una mayor autodeterminación de la gente –
por oposición a acatar decisiones impuestas– y democracia están
íntimamente relacionadas y que se dan según el ordenamiento secuencial
citado: el desarrollo económico permite mayor autodeterminación y esto a
su turno promueve la democracia. En términos globales, el desarrollo
económico genera seguridad (económica) y ello induce a las personas a
sentirse más libres y esto a su turno las hace más demandantes de
libertad, igualdad y democracia: menores índices de corrupción mejoran la
gobernabilidad y ello promueve la igualdad en sus diferentes perspectivas
(desde la de género hasta la de ingresos).

Cultura y democracia
La evidencia también indica que la ligazón entre cultura política y
democracia, va desde la cultura hacia la democracia y no en sentido
opuesto. En otros términos, las creencias y culturas de la sociedad
fortalecen y modelan la democracia y no a la inversa.

Desde esta perspectiva, Inglehart distingue la existencia de corrientes

materialistas o postmaterialistas en las sociedades. Las corrientes
materialistas priorizan la seguridad económica –la estabilidad de precios–
y el orden en la nación; las corrientes postmaterialistas priorizan aumentar
la participación de los ciudadanos en las decisiones importantes del
gobierno y proteger la libertad de expresión.

57
 CUADRO 14
Materialismo y Postmaterialismo

2000/2001 1990/01
Materialistas Post- Mixtos Materialistas Post- Mixtos
materialistas materialistas
Promedio 30 11 59 27 15 58
General (1)
Promedio 22 18 60 29 14 57
Latino
America (2)
Argentina 18 25 57 25 19 56
Brasil 31 12 57 40 7 53
Chile 28 17 55 25 19 56
México 25 12 63 25 12 63
Promedio 18 20 62 20 21 59
Europa
Occidental
(3)
EE.UU. 9 25 66 16 23 61
Canadá 8 29 63 12 26 62
Japón 17 9 74 29 10 61
(1) Promedio de 79 países.
(2) 1990-91: cuatro países; 2000-2001: ocho países.
(3) Promedio de 13 países.
FUENTE: Ronald Inglehart et al (2004).

El cuadro 14 ilustra que en un contexto general dominado por posiciones

mixtas, los países latinoamericanos tienen una mayor proporción de
materialistas (y menor de postmaterialistas) que los países europeos y que
EE.UU. y Canadá; también que el sentido del cambio en los 90 en la
región fue hacia un menor materialismo, particularmente en Argentina y
Brasil.

En base a la clasificación cultural, Inglehart trazó mapas culturales según

dos dimensiones: en loa primera se miden –oponiéndolos– los valores
racionales o tradicionales seculares; en la segunda los valores de
supervivencia o libertad de expresión. Las sociedades europeas
occidentales se ubican en el cuadrante de adhesión a valores racionales y
de autodeterminación; EE.UU., Canadá y Australia se ubican en un área
de autodeterminación definida pero equilibrio entre valores tradicionales y
racionales. América Latina se posiciona en área fronteriza con leve

58
predominio de los valores de autodeterminación sobre supervivencia y
predominio de valores tradicionales sobre racionales.

En general, los países latinoamericanos están nucleados en la misma área

del “mapa” que puede superponerse con un área de países de ingresos
medios (“cerca” se ubican Sudáfrica y Filipinas, para citar dos ejemplos).

Información posterior indica, en el caso argentino, un “salto” hacia el

materialismo en el 2004 (al 27%) y una declinación del postmaterialismo al
13%. En el fondo, este resultado no hace sino reflejar el impacto de la
crisis que aumenta la sensación de inseguridad y, por lo tanto, eleva la
demanda social en esta dirección a expensas de la autodeterminación.

Se observa así, un resultado paradojal: en condiciones normales es la

sensación de seguridad la que permite al individuo “elevarse” y
preocuparse por cuestiones más trascendentes (además de una tendencia
de largo plazo que tiene que ver con la incidencia de los cambios
culturales en las sucesivas generaciones). Quizás el pico de
postmaterialismo en Argentina en 1999 refleja este efecto ex ante el
“shock” de la crisis, a causa de la cual la sociedad volvió sobre sus pasos.

En ese sentido, tenemos entonces dos tipos distintos de demanda de

mayor o menor participación: el derivado de las tendencias de largo plazo
y el que impone el ciclo político y económico; el punto es que son
demandas que se manifiestan de manera diferente.

Pero más allá de que en la mayoría de los países de la región el interés en

la política cayó en los 90 (en Argentina de 30% a 18%, en Brasil de 46% a
31%, en Chile de 37% a 25%, y aún en México de 38% a 34%), solo 29%
de la población es calificable como “ciudadanos desmovilizados (7% no
realizó ningún acto de participación y 22% solo votó en la última elección
presidencial). Otro 38% ejerce activamente derechos contactando a las
autoridades, participando en manifestaciones y colaborando en la solución
de problemas comunales. Finalmente un tercio de la sociedad es
socialmente activo pero con bajo ejercicio de derechos políticos. Esta cifra
que parece relativamente alta puede atribuirse a que hay un marcado
escepticismo en la capacidad de cambio que la sociedad atribuye al voto.
Sistemáticamente en los últimos ocho años alrededor del 40% de los
latinoamericanos afirman que no importa como vote uno, ello no hará que
las cosas mejoren en el futuro (Latinobarómetro, 2004). El escepticismo se
imbrinca con la alta proporción que cree que sus países son manejados en
beneficio de unos pocos intereses. Obviamente, los partidos políticos
tienen una asignatura pendiente para revertir este escepticismo. Si bien

59
esta asignatura pendiente pertenece a los partidos, muchos de sus
integrantes ven en esta indiferencia social una oportunidad de poca
competencia por sus puestos (y privilegios) lo que reduce la probabilidad
que la mayor involucración de la comunidad en política, provenga de
estos.

La participación electoral es razonable en Latinoamérica. Sobre el

universo de población con derecho a voto, 89% figuran como electores
registrados (98% en Argentina, 92% en Brasil, etc.), 63% vota (78% en
Argentina, 76% en Brasil) y 56% emite votos válidos (71% en Argentina,
55% en Brasil). En Europa Occidental, con 96% de electores registrados,
74% vota. En clave comparada, Argentina, Brasil, Chile y Uruguay
aparecen entonces entre los países con más elevada participación
electoral en la región, en contraposición con Bolivia, Colombia, Paraguay y
Venezuela. El derecho a voto es reconocido sin restricciones y
gradualmente mejora la transparencia y limpieza de las elecciones
reduciéndose los episodios de irregularidades, fraude e intimidación a
votantes. Seguramente, la inclusión de los inmigrantes y el aumento de la
participación de la mujer en la vida política y social –y una mejora de sus
derechos políticos– ha contribuido a esta tendencia.

En el balance, los latinoamericanos van a votar más y en mejores

condiciones que años atrás, pero con escasa confianza en que su voto
sea palanca de cambio (lo que resulta consistente con que no prevean
grandes mejoras para el futuro de sus países).

Ciertamente, la mayoría de los países disponen de mecanismos de

participación directa institucionalizada a través del voto, en algunos casos
ya utilizados (Brasil, Ecuador, Perú; más recientemente, Bolivia y
Venezuela), en otros en los cuales existen pero no han sido utilizados
(entre otros casos en Argentina, Chile, Costa Rica y Paraguay) y en otros
no existen. Tales instrumentos, plebiscitos, iniciativas o referendos pueden
tener o no tener carácter vinculante aunque solo en 3 casos existe
revocatoria de mandato.

El dilema de estos institutos se plantea respecto de la razonabilidad de su

utilización. En otros términos: hasta qué punto son útiles para estabilizar la
democracia, o en realidad contribuyen a producir una mayor
desestabilización. La visión “ingenua” diría que son mecanismos ideales
para conocer la opinión de la sociedad sobre determinados aspectos. Y la
visión crítica tiene al menos dos vertientes: a) que permitiría conculcar los
derechos de las minorías; b) qué son susceptibles de manipuleos en
diferentes formas, desde el formato de la cuestión sometida a plebiscito

60
(qué se pregunta y cómo se pregunta), hasta los procedimientos
electorales propiamente dichos. Paradójicamente, la conjunción de a) y b)
puede llegar a alejar a la sociedad de la democracia.

Vox populi, vox dei dice el antiguo adagio latino. En su nombre los países
produjeron disfunciones históricas y en su nombre se consumaron
atrocidades y legalizaron linchamientos populares. El uso razonable de
estos institutos requiere de la cultura, de la experiencia, y de la ausencia
de pasiones, para evitar liberar criminales y crucificar inocentes.

Se podrá argumentar que estos institutos dan una salida frente a

situaciones de empantanamiento (o, simplemente, empate) entre poderes
políticos frente a cuestiones terminales. El problema es cuando
instituciones débiles constituyen un atractivo para doblegarlas aún más o
para asumir ciertos riesgos bajo el argumento que, en caso extremo, esos
instrumentos están disponibles, introduciendo una suerte de riesgo moral
(“moral hazard”). En última instancia, instrumentos útiles en sociedades
capaces de construir consensos requieren ser usados con cautela en otros
contextos.

Democracia y ciudadanía integral

La democracia se asocia con el concepto de ciudadanía integral, que
implica el reconocimiento de tres dimensiones: la de la ciudadanía política,
la de la ciudadanía civil y la de la ciudadanía social.

En la primera dimensión, la ciudadanía política, la investigación del PNUD

(2004) indica que el balance hasta el 2002 era positivo en términos de la
limpieza en las elecciones nacionales, una proporción baja –aunque
significativa– de restricciones a la libertad electoral, y el acceso por vía
electoral a los cargos políticos, como contracara a las frecuentes
interrupciones a los procesos democráticos que habían caracterizado el
período 1950-1980. Como contrapartida, la división de poderes se
mantuvo borrosa –seguramente la tendencia social a avalar liderazgos
personales y la baja imagen de la justicia contribuyeron a ello– y los entes
de control actúan incipientemente faltos de recursos cuando no son
capturados por la burocracia política o se transforman en moneda de
cambio, entre el partido en el gobierno y algún partido de la oposición.

En la dimensión de la ciudadanía civil, los avances verificados en el marco

institucional (protección de niños y derechos de mujeres) no tuvieron
plena vigencia en algunos países de la región. Al contrario en otros
países, el aumento de la violencia y delictuosidad significa un retroceso,

61
en tanto y cuanto amplios sectores de la sociedad se sienten
desprotegidos de derechos civiles elementales como el de que el Estado
proteja su persona y sus propiedades. Este es un punto no menor por
cuanto conlleva también el riesgo a la ruptura del contrato social.

Finalmente, la dimensión de la ciudadanía social exhibe una realidad

extremadamente preocupante, caracterizada por los indicadores de
pobreza, desempleo y regresividad en la distribución del ingreso que
conllevan la exclusión de importantes sectores de la sociedad, sobre lo
que se volverá en la sección más adelante.

Ahora bien, más allá del grado de participación formal desde el punto de la
vista de la “oferta” de las instituciones y de la existencia de una razonable
participación electoral, cabe reflexionar acerca de la profundidad, en sus
íntimas convicciones, de los latinoamericanos en general -y de los
argentinos en particular- en su relación con la democracia. Una
metodología desarrollada por PNUD (2004), antes citada, permitió agrupar
a los latinoamericanos en demócratas (43,0%), no demócratas (26,5%) y
ambivalentes o mixtos (30,5%), aumentando en el Cono Sur la proporción
de no demócratas al 34,5% a expensas de los ambivalentes (22%). Los no
demócratas tienden a acordar a que un gobierno no democrático llegue al
poder si puede resolver los problemas económicos, ––cinco de cada diez
argentinos, chilenos y brasileños comparten esta opinión
(Latinobarómetro, 2004) y en que el Presidente deje de lado al Congreso y
a los partidos políticos si el país tuviera dificultades; los ambivalentes, que
coinciden con los demócratas en preferir un gobierno democrático a uno
autoritario, están divididos acerca de este último punto.

Algunas diferencias interesantes de los no demócratas en relación a los

demócratas son: i) menor proporción de cumplimiento con el voto; ii)
menor pertenencia a un partido político y una actitud más crítica hacia los
políticos; iii) mayor sentimiento de discriminación en política; iv) mayor
disconformidad con el funcionamiento de la democracia; v) una mayor
actitud negativa frente a las privatizaciones; vi) percepción más alta de
retroceso general.

En suma, la vida democrática exige un cuidadoso equilibrio entre

representación y participación. Correctamente, el régimen republicano
establece los mecanismos de representación indirecta y solo como
excepción los de participación directa. Es claro que el aumento de
participación directa en tiempos de crisis puede ser una de esas
excepciones pero, como se señaló, con extrema prudencia para evitar se
transformen en una rutina que “salte” de tema en tema. En Latinoamérica

62
en general y en Argentina es particular, se explican por la crisis de
credibilidad de los partidos políticos.

Es que, la experiencia muestra que la participación directa del pueblo en

los asuntos públicos, sin el rol mediador de la representación política,
suele derivar en un estado de anarquía o de facciones populares
concurrentes y en conflicto en cuyo horizonte, para desgracia de los
amantes de la libertad, suele asomar el fantasma del autoritarismo.

Es que la participación directa no garantiza un régimen democrático:

¿quién asegura que a su frente no terminen resurgiendo disfrazados con
otro ropaje los representantes del antiguo régimen, aquellos que
representaban la minoría que aspiraban al cambio revolucionario y no
gradual de la sociedad? Basta revisar la procedencia de muchos líderes
piqueteros en Argentina para descubrir que provienen de partidos políticos
muy minoritarios, de escasa trascendencia electoral y que frecuentemente
enarbolan banderas de destrucción del sistema.

Los datos respecto a la elevada proporción de ambivalentes en

Latinoamérica en el eje demócratas no demócratas, el retroceso de las
posiciones postmaterialistas en Argentina y en la región, la disconformidad
con el funcionamiento de la democracia son señales que deben ser
escuchadas. Y ello nos compromete con la necesidad de mejorar partidos
políticos, calificar las instituciones, corregir problemas de exclusión –o
mejorar la inclusión–, precisamente la razón que justifica este documento.

El Rol de los Partidos Políticos

En la sección anterior se consideró con detalle la actitud en la región en
general, y en algunos países de ella en particular, hacia la democracia, así
como el funcionamiento de ésta frente al objetivo de alcanzar una
democracia plena que permita desarrollar una ciudadanía integral.

La crisis de los partidos políticos no es atribuible a una pérdida de

voluntad ciudadana de participación (en todo caso, lo que los agentes
resisten es a participar a través de los partidos); en realidad enfrentan un
problema diferente en el cual intervienen: i) una voluntad de mayor control
político de la cosa pública; ii) una disconformidad para utilizar los partidos
políticos como canales de participación; iii) un traslado de la participación
y control hacia otras organizaciones.

63
En el pasado lejano antes de la recuperación de la democracia, el
mensaje adverso a los partidos políticos provenía de pequeños grupos
antidemocráticos y autoritarios; hoy en cambio se da en un contexto
diferente y proviene de voces distintas, aunque a veces denuncien vicios
semejantes (corrupción y clientelismo) transformados por circunstancias
de tiempo y lugar y quizás ahora más fácilmente comprobables que
antaño.

Corresponde evaluar ahora el rol y la performance de los partidos

políticos. Abundan las señales de la disconformidad de los
latinoamericanos con sus partidos políticos en varias dimensiones:

i) La baja credibilidad de los partidos en la sociedad: en el caso de

Argentina, en el año 2004, 90% de la gente tenía poca o ninguna
confianza en los partidos.

ii) La escasa –y decreciente– importancia que se le otorga a la política

en la vida: tres de cada cuatro argentinos la considera poco o nada
importante.

iii) El creciente desinterés de la sociedad en política (aumento de 57%

en 1984 a 75% en el 2002 el porcentaje de la población
desinteresada).

iv) El aumento de la participación popular en movilizaciones, y otras

actividades que reflejan una falta de contención por los mecanismos
de representación de las demandas de la sociedad.

En suma, la realidad indica la paradoja de una democracia fuertemente

instalada pero con sensibles dificultades para resolver los problemas más
sensibles de la sociedad (ya en el año 2001, ocho de cada diez argentinos
señalaba que el gobierno no hacía lo suficiente para reducir la pobreza,
con mecanismos de representación política en crisis, y con nuevas e
inorgánicas formas de participación irrumpiendo y reemplazando los
canales tradicionales, de la mano del desencanto con la forma de hacer
política.

Hemos señalado que el fortalecimiento y el crecimiento de la democracia

no son hechos espontáneos. Se requiere el diseño de proyectos atractivos
y consistentes –y su capacidad de ejecución–, liderazgo para llevarlos a la
práctica y apoyo popular para legitimarlos y dotarlos de plena vigencia y
aplicabilidad (“enforcement”). Y es aquí donde los partidos políticos deben
desempeñar un papel sustancial en la formulación de opciones y

64
alternativas que se ofrezcan como un menú a la sociedad y que sirvan de
canal de participación de ésta en la construcción de su futuro; obviamente,
es difícil que cumplan esta función si antes no revierten el bajo nivel de
confianza que concitan.

En ese sentido, los partidos políticos tienen un papel a cumplir como

agentes para la generación de la información, construcción del espacio de
reflexión, y ámbito del debate político para devolver vitalidad a la vida
política.

Por cierto, los partidos políticos deben efectuar una contribución

importante al perfeccionamiento de la ciudadanía política, en los términos
expuestos anteriormente. En la medida en que los partidos no existan o no
cumplan su rol, expulsan a los integrantes que desean participar a través
de ellos ejercitando la ciudadanía política, lo que deriva en la frustración
del deseo de participación y aumenta el desinterés de la cuestión política y
la búsqueda de participación por otros mecanismos o vías. Esto erosiona
la práctica política institucional, limita el proceso de renovación, cristaliza
las burocracias en los partidos y a la larga, reduce la flexibilidad y
capacidad de éstos en momentos de crisis, de dar respuestas adecuadas
que preservan el sistema, como lo demostró la experiencia argentina de
1975-76.

La evidencia indica que la opinión pública prefiere más participación, y no

menos. Y que la participación vía partidos políticos es positiva para la
democracia, pero que además manifiesta que los partidos no están
funcionando adecuadamente como canales de la misma, a la vez que
existe escepticismo en los líderes de la sociedad de que puedan recuperar
protagonismo, presencia y representatividad. Más aún, parecería darse la
situación de que, mientras en las sociedades con tradiciones democráticas
más sólidas se realza la participación vía partidos políticos, en otras con
tradiciones menos arraigadas se considera que la mayor participación se
produce cuando los ciudadanos actúan por afuera de los partidos
apoyando a candidatos independientes o participando a organizaciones de
la sociedad civil o movimientos populares que se presentan como
alternativas a los partidos.

Claramente, el dilema de este segundo camino es el de la sustentabilidad.

Estas formas pueden ser atajos para acceder al poder pero, a la larga y de
no mantenerse la coalición (¿cómo dirimir los conflictos de intereses
dentro de la coalición sin que la confianza se erosione y la convicción se
debilite? ¿qué canales existen para arbitrar las diferencias?), la
gobernabilidad puede verse comprometida y la expectativa frustrarse.

65
Por cierto, el fortalecimiento de la deliberación a nivel local –municipios– y
en los ámbitos vinculados a las cuestiones concretas que hacen al interés
de los ciudadanos conlleva una suerte de rutina de participación social que
puede ser el preámbulo y la escuela de la participación política. En el caso
argentino, esto puede alcanzar significación a nivel provincial y municipal,
en los cuales existe una cultura y tradición de actividad social y política a
nivel local. En ese sentido las agrupaciones políticas locales pueden
cumplir en Argentina un papel importante, y de hecho lo cumplen. En
función de gobierno, conocen directamente las necesidades de los
ciudadanos del lugar y están en una posición óptima para monitorear la
eficiencia, la calidad y la responsabilidad del oficialismo. En el plano
provincial, se articulan para proveer liderazgo en ese ámbito; esta última
es una faceta particularmente importante porque exige compatibilizar
objetivos e intereses de diferentes niveles (municipal, provincial y también
nacional).

Tradicionalmente, estos espacios han sido forja de futuros políticos. Un

caso emblemático han sido los centros de estudiantes de las
universidades –particularmente en Argentina–, pero también han cumplido
un rol otras instituciones como las cooperadoras barriales (problemas de
infraestructura y últimamente de seguridad en Argentina), asociaciones
cooperadoras de colegios y hospitales, etc. Claro que estas “escuelas”
preparan “cuadros” con un estilo que resulta difícil trasplantar a los
partidos pues las características organizacionales de unos y otros –
acordes a sus fines– son bien diferentes. Además, como ya se mencionó,
nadie asegura que las organizaciones no terminen siendo cooptadas por
dirigencia política y adquiriendo los “vicios” habitualmente atribuidos a los
partidos. En este caso, lo relevante es cambiar la mentalidad y la cultura
de los participantes, no tanto el formato por el cual participan pues lo
segundo sin lo primero no asegura la mejoría global.

La percepción de la sociedad latinoamericana de que en solo dos países

(Uruguay y Honduras) los partidos políticos cumplen su papel y que en
otros 16 no lo cumplen o lo hacen a medias es preocupante, sobre todo si
se tiene en cuenta que incluye la lista a los países de mayor tamaño y
población (Argentina, Brasil y México) y a otros como Chile y Costa Rica
que han demostrado capacidad para digerir y administrar conflictos en las
últimas décadas. En conjunto, es un dato revelador que seis de cada diez
líderes de opinión de la región consideren que los partidos no cumplen su
papel.

66
Personalismos –y frecuentes escisiones personalistas y no principistas–,
falta de democracia interna, la obligación del “cursus honorum” (ir
creciendo en la jerarquía partidaria y/o en sucesivos cargos electivos de
menor a mayor) aparecen en el pasivo de los partidos. Los mensajes se
vuelven confusos y desde la oposición actúan más como reacción a
acciones del oficialismo que como constructores de alternativas viables y
sustentables, probablemente porque de esa manera encubren la
incapacidad de procesar las diferencias internas y evitan asumir
posiciones comprometedoras en temas complejos.

De esta manera, los partidos aparecen como alejados –cuando no

divorciados– de la sociedad, incapaces de interpretar sus necesidades,
perdiendo el necesario contacto con las bases, y solo dedicados a
consolidar y preservar una base no menor de poder en beneficio de la
burocracia partidaria. Y por ello son desplazados por otro tipo de
organizaciones.

En síntesis, estamos ante una situación de desvinculación entre partidos

políticos y sociedad, que se alimenta en el hecho que la clase política
actúa como una elite que concentra sus energías –y las facilidades de los
cargos a los que eventualmente acceden en el Estado– para asegurar su
subsistencia y permanencia en las organizaciones partidarias, dejando
incumplida su misión de intermediación de demandas sociales y
constructores de políticas públicas en beneficio de sus representados.

Por lo tanto, y como consecuencia de la percepción que los partidos

políticos no cumplen su papel, no solo la sociedad busca otros canales
sino que cree que “el poder real ” se desplaza también a otros circuitos.

Por cierto, el hecho de que la sociedad perciba que los poderes fácticos
están en los grupos económicos (80%) o los medios de comunicación
(65%) en lugar de estar contenidos en el sistema político y concentrado
en los poderes constitucionales (Poder Ejecutivo: 35%) y los propios
partidos políticos (30%), limita, y desluce el papel de estos últimos, por
cuanto pareciera que poco tienen que decir a la hora de tomar las grandes
decisiones –y debe recordarse que, mayoritariamente, las sociedades
latinoamericanas y la Argentina en particular considera que el país se
maneja según los intereses de unos pocos grupos y sin tener en cuenta a
la gente–. Más aún, el bajo peso otorgado al Congreso como factor de
poder, ilustra que la sociedad percibe un desequilibrio muy grande en el
esquema de poder; considerando la importancia de las elecciones de
“medio término” en la vida política y la actividad que en ellas desarrollan
los partidos –que pujan por asegurarse representaciones importantes– es

67
un dato revelador. Tampoco es una buena señal en orden a la división de
poderes.

La crisis de los partidos

Existen seis grupos de factores que explican la crisis de los partidos:

a) El primer grupo abarca factores vinculados a transformaciones

observadas en el escenario mundial y en las dimensiones política,
económica y social de los distintos países. En alguna medida, los
partidos políticos son incapaces de procesar estos cambios y carecen
de un discurso, una interpretación y una estrategia que les permita
construir un programa y/o un plan para ofrecer a la sociedad una
propuesta. Se debilita el papel central de la política y ello produce una
suerte de “informatización” de la misma, en la cual encuentran caldo
propicio el surgimiento de nuevas formas de expresión por afuera de
los partidos y el predominio de factores de poder distintos de los de
origen estrictamente político. Debe reconocerse que absorber el
impacto favorable de la globalización y la revolución de las
comunicaciones sobre los partidos políticos en términos del aumento
de la información –y poder de comparación– que reciben los
ciudadanos, no es una tarea fácil y requiere una dramática
revalorización de la agenda. Una expresión de ello es el cambio de
discurso en los países escandinavos, en el Reino Unido, en España y
en los propios países del este asiático.

b) El segundo grupo de factores tiene que ver con los efectos de los
procesos de reestructuración económica que se produjeron durante los
90; el repliegue del Estado de muchas actividades económicas y
sociales cambió la forma de hacer política. En ese sentido, el impulso a
las reformas cabalgó sobre la demanda social que predominaba a fines
de los 80 en sociedades duramente castigadas por la inflación que
derivaba del financiamiento del déficit en sociedades sin capacidad de
endeudamiento y gobiernos débiles para corregir los desequilibrios en
los fundamentals económicos y/o cortar los espirales de retro
alimentación del proceso inflacionario. En 1991, por caso, ubicando las
opciones de aumentar la propiedad privada (valor 1) o aumentar la
propiedad estatal (valor 10) el promedio para Argentina arrojaba 3,9 (en
el 2002 subiría a 6,2); y respecto de las opciones si el Estado debía
asumir más responsabilidades en proporcionar medios de vida a la
gente (valor 10) o las personas debían asumir su propia
responsabilidad (valor 1), la media fue 6,0 (en el 2002 fue 4,4). En
síntesis, luego de la “experiencia” de los 80, la sociedad argentina

68
 quería menos Estado a principios de los 90, pero esa tendencia se
habría de modificar en los años posteriores en el marco de la “fatiga de
la reforma” (o “frustración dela reforma”) a la que se hace referencia
más adelante. La cuestión es que este cambio necesario para
adaptarse a las demandas de la gente resultó difícil de asimilar. En
algunos casos, los partidos establecidos declinaron, dando lugar a
otros u otras formas de política. En otros casos, el sistema de partidos
se realineó. Pero en muchos casos, particularmente en aquellos en los
cuales es más relevante la impronta del liderazgo personal y menos
estructurado el partido, no está claro que el cambio pro-reforma
impulsado por el líder –a menudo con alianzas ajenas a la tradición
histórica del partido– haya permeado toda la estructura partidaria.
Mientras que en algunos países el cambio de paradigma no afectó el
predominio de los partidos tradicionales que se adecuaron, en otros
implicó una reconstrucción profunda del sistema, so pena de que se
transformaran en entes vacíos y aislados de la realidad. Un tema no
menor es que los cambios produjeron el vaciamiento de ciertas
instituciones cercanas, a veces soportes de partidos políticos. La
reducción de la gravitación de la industria mano de obra intensiva y de
la construcción quitó gravitación al sindicalismo afín. El ejemplo
argentino ilustra la desaparición o pérdida de influencia de cierto
sindicalismo afín a las empresas estatales (Petroleros, Telefónicos, Luz
y Fuerza, Ferroviarios) para aumentar la gravitación de otros
vinculados a servicios estratégicos. Privados (Camioneros) o públicos
(Educación y Salud) con distintos intereses económicos y una base de
sustentación diferente de aquellos. En otros países perdió peso el
sindicalismo agrícola, minero, etc. La informalidad laboral, a su turno,
influyó de manera similar

c) Un tercer grupo de factores que implica la crisis de partidos tiene que

ver con las funciones que éstos cumplen en los sistemas políticos. Por
un lado, el agotamiento de las funciones de socialización, movilización
y participación promueve una percepción de ausencia de legitimidad en
la medida que los partidos abandonan la función de contribuir a la
construcción de la ciudadanía. Por otros, la percepción que los partidos
defienden los intereses propios y no los de sus electores.
Consecuentemente no resulta llamativo la crisis de representación e
intermediación, computando la brecha entre los intereses de unos y
otros. La sensación de corrupción –nueve de cada 10 argentinos creía
en la existencia de coima y corrupción en la esfera política y pública a
fines de los 90– erosiona la legitimidad de la representación, en clave
política, aleja a los votantes de los partidos y reduce la “lealtad” en el
voto. La declinación de la representación política, que parece más

69
 estructural que coyuntural, tiene además que ver con la insatisfacción
por el desempeño de la economía; el desarrollo de los medios de
comunicación (que amplían la oferta, desnudan debilidades, etc.); la
proliferación de centros de poder, la disminución de la capacidad de
intervención del Estado como regulador y distribuidor, todo lo cual
disminuye la capacidad de los partidos para atraer afiliados. Importa
recordar que los partidos pueden tener representatividad política, pero
que ello no implica que tengan representatividad social. Por cierto, la
ausencia de representatividad retroalimenta la falta de legitimidad para
intermediar. No se trata de ausencia de legitimidad ni en lo formal
(estatutos, personería, etc.) ni en las urnas, la llamada legitimidad de
origen o legal; se trata de falta de legitimidad como portavoces de la
sociedad y representantes de sus intereses, en lo que podría
denominarse “legitimidad de gestión”.

d) Un cuarto grupo de factores tiene que ver con la corrupción y el

clientelismo desarrollado en c). El mal uso del poder o su utilización
abusiva con fines personales y partidistas tiene dos aristas en cuanto
implica a nivel individual una violación a los principios éticos del partido
–lo que debería estar previsto y castigado por los códigos del partido
más allá de la acción de la justicia–, y la de la regulación del
financiamiento de la política y de los partidos. En esta última
dimensión, la falta de regulación, unida a los elevados costos de las
campañas, permite que se filtre el financiamiento ilegal; entre la
corrupción real o comprobada y la sospecha de corrupción (derivada de
la opacidad del financiamiento político) se crean las condiciones que
explican la actitud reactiva de la sociedad frente a los políticos.

e) También están los factores asociados a la influencia de los medios de

comunicación. El desarrollo de los medios y de técnicas
comunicacionales deriva en que, si lo importante es el mensaje y no el
contenido, a la larga lo sustantivo pierda vigencia. En la medida que
para los políticos la relevancia pasa por el titular del diario del día
siguiente y para ello guía su acción según los dictados de la encuesta
de opinión relevada el día anterior, será impensable diseñar políticas
de Estado, construir un sendero coherente y consistente de políticas y,
en última instancia, el táctico desplazará al estratega. Es cierto que los
medios de comunicación permiten un conocimiento más rápido de los
contenidos y un control social pero ello solo en la medida que no sean
manipuleados. Este fenómeno mediático es más grave aún en
contextos de populismo y débil oposición, pudiendo converger a una
“democracia plebiscitaria” donde ley e instituciones puedan ser hasta
percibidas como restrictivas al “designio del pueblo”.

70
f) La construcción de un partido sano exige democracia interna,
renovación de cuadros y selección democrática de dirigentes. En ese
sentido, el verticalismo implica una exagerada concentración de poder
y de decisión, tanto a nivel nacional como local o regional, que
propende a la larga a una esclerotización de la cúpula, a la
burocratización y, sobre todo, a la ausencia de renovación en los
cuadros. La falta de renovación y la ausencia de “circulación”
determinan en que la sociedad se vea alejada de los partidos,
disminuya el deseo de participación y, al mismo tiempo, que las
propuestas políticas dejen de representar las necesidades y demandas
de la sociedad.

En definitiva, y de manera sintética, la crisis de representatividad

corresponde con la convergencia de dos vectores. El primer vector hace a
la capacidad del partido de proteger el interés de su base de sustentación
y al quiebre de la relación partido-sociedad cuando aquel fracasa en
agregar y articular exitosamente los intereses del partido con los sociales.
El otro vector, se refiere a la acción del político en cuanto a gobernante –
en los diversos poderes y niveles– y a su capacidad de gestionar
eficientemente los intereses que le han sido confiados.

La organización de los partidos

La organización bajo formas democráticas, y la regla de democracia
interna en los partidos políticos, son incitas a la naturaleza de éstos:
carecer de una organización y de un funcionamiento democrático sería
contradecir el esquema democrático de un Estado; exhibir un
funcionamiento oligárquico o autoritario afectaría la capacidad del partido
de construir una propuesta creíble para un estado democrático. En rigor, la
ejemplaridad en la subordinación a la democracia interna y a las reglas
constitutivas del partido, forman parte del compromiso de sus miembros –
en particular sus autoridades– con la sociedad.

Un partido con reglas democráticas es aquel en el cual los afiliados ven

garantizados y respetados sus derechos fundamentales, existen
mecanismos de control de cumplimiento de éstos, y dominan los valores
de libertad, igualdad, justicia y pluralismo.

Ciertamente, existen diversas cuestiones que pueden enervar el ejercicio

de la democracia interna y seguramente la cuestión de los mecanismos de
toma de decisiones, la ausencia o no de elecciones internas para cargos
partidarios y candidaturas nacionales juegan un rol importante (la

71
existencia de primaria no está extendida y/o no se practica), así como la
duración de los mandatos. En este sentido es importante señalar que en
Latinoamérica conviven países en los cuales los partidos políticos tienen el
monopolio de la presentación de candidatos, con otros que no.

Una tipología simple de los partidos políticos ilustra la co-existencia de

partidos pequeños de una gran “pureza” ideológica, en general formado
por cuadros que tienen una mayor participación política relativa, con otros
de base más amplia y extendida. Mientras en los primeros el objetivo es
ejercer una influencia indirecta a través del enfoque doctrinario, en los
segundos la búsqueda del poder es más directa y lineal. En este último
tipo de partidos la necesidad de aumentar la base de electores llevó a
ampliar el espectro programático e ideológico, para facilitar la
incorporación de grupos y personas con posiciones opuestas y hasta
antagónicas. Este hecho puede ser un factor limitante de la
gobernabilidad, licua la personalidad y lo genuino de los partidos, y
favorece comportamientos oportunistas.

Esta misma faceta favorece el “entrismo”, es decir la infiltración por no

afiliados de algunas de las alas del partido con el objeto de incidir y atraer
al conjunto hacia la posición ideológica de los protagonistas de ese
movimiento táctico. En Argentina, la cuestión de las “alas” está presente
tanto en el peronismo cuanto en el radicalismo desde sus comienzos
históricos, pero un fenómeno similar se observa en la mayoría de los
partidos políticos de base amplia en la región.

La existencia de partidos de base muy amplia (“catch all”) representa un

problema en términos de que se reduce la oferta de alternativas a los
votantes y que se facilita que se “internice” toda la política nacional.

La organización de los partidos depende, en parte, de sus características.

En el ejemplo de Argentina la cuestión de la organización territorial es
fundamental: la capacidad de estar desplegados a lo largo y ancho del
país da al peronismo y al radicalismo una ventaja fundamental no solo
para sumar votos detrás de las candidaturas presidenciales, sino también
para construir poder en la competencia por los cargos locales (ejecutivos y
legislativos provinciales) y los legislativos nacionales. Esta forma de
organización es coherente con el sistema federal argentino y, en rigor, los
partidos reproducen en su organización internas esta división.

Claro que existe una cierta dosis de descentralización, por cuanto a nivel
provincial los partidos tienen autonomía y margen de maniobra para definir
e interpretar sus reglas internas, a la vez que el nivel central, si bien

72
formalmente puede desplazar, sustituir y reemplazar las autoridades
partidarias provinciales, tiene dificultades de darle plena vigencia y
aplicabilidad (“enforcement”) a esa decisión sin exponer a fracturas al
partido en esa jurisdicción.

La autonomía de las secciones provinciales de los partidos de raigambre

nacional se ve reforzada por dos razones: i) la capacidad de definir sus
propios liderazgos y establecer sus propias reglas internas; y ii) el
financiamiento proveniente de la capacidad de ocupar cargos públicos
provinciales.

Por otra parte, a nivel subnacional se desarrolla una compleja malla de

intereses que cruza la estructura de los diferentes partidos, lo que termina
contribuyendo a que exista un canal de financiamiento a los partidos.

La influencia del sistema de organización federal es relevante para los

partidos políticos. Los partidos que cuentan con representación en muchas
provincias pueden competir aportando representantes en el Congreso –en
el caso argentino particularmente en el Senado–. A su turno, los
gobernadores son un factor gravitante, no solo en la política provincial sino
en la esfera nacional. Un dato no menor de tal influencia es que en buena
parte de las últimas elecciones, los candidatos a presidente de la
República (o en las internas partidarias para el cargo) fueran
gobernadores o ex gobernadores: los peronistas Carlos Menem (La Rioja)
y Antonio Cafiero (Buenos Aires) que compitieron en las internas
peronistas de 1988 (que ganó el primero y que le permitió acceder a la
presidencia en 1989), el radical Eduardo Angelóz (gobernador de Córdoba
y candidato vencido por Menem en 1989), el peronista “desprendido” José
Bordón (ex gobernador de Mendoza) y el radical Eduardo Masaccessi (ex
gobernador de Río Negro) vencidos en las elecciones de 1995 por Carlos
Menem. Posteriormente, en 1999 Fernando de la Rúa (ex Jefe de
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires) derrotó a Eduardo Duhalde (ex
gobernador de la Provincia de Buenos Aires) y en las últimas elecciones,
casi todos los referentes de P.J. habían sido (o eran) gobernadores,
incluyendo al vencedor Néstor Kirchner (Santa Cruz). Si bien en la historia
argentina hay antecedentes de presidentes y candidatos presidenciales
que habían sido (o eran a la fecha de las elecciones) gobernadores, como
Urquiza, Mitre, Sarmiento, Juárez Celman y Figueroa Alcorta entre otros,
la tendencia parece haberse profundizado desde la vuelta a la democracia
en 1983.

La evidencia indica que los eventuales líderes que aspiran a desarrollar

una carrera política construyen su poder a partir de sus distritos, pero no

73
solo con sus distritos. La experiencia argentina reciente ilustra como un
pre-candidato proveniente de una jurisdicción pequeña como La Rioja
pudo derrotar e internas a un candidato que se sustentaba en una
provincia grande como Buenos Aires (nos referimos a Carlos Menem y
Antonio Cafiero), lo que indica su capacidad de construir una coalición “ad
hoc”. De todas maneras, el dominio territorial da una ventaja a la hora de
afiliar y movilizar afiliados en las elecciones partidarias y nacionales y ello
se transforma en una ventaja significativa.

Los “punteros” actúan como intermediarios responsables de ese proceso

de movilización y reciben en devolución distintos tipos de compensaciones
de quienes compiten, ya sea en comicios internos como nacionales. Estos
personajes ejercen influencia en el proceso de afiliación siendo que los
afiliados desempeñan un papel clave al momento de resolver las
elecciones internas para cargos partidarios y candidaturas nacionales. Las
“fichas” –que corresponden a cada afiliado– respaldan a los líderes a la
hora de armar coaliciones, como el número de soldados de que disponían
señores feudales pujando por imponer su jefatura a los demás. Ello deriva,
obviamente, en la importancia del proceso de control de afiliaciones y la
auditoría y revisión regular del padrón partidario. En la práctica el partido,
para movilizar la maquinaria, debe estar en condiciones de ofrecer cargos,
honores, capacidad de lobby, etc. y ello alimenta el clientelismo y la
corrupción. Obviamente, en tiempos electorales, esta actividad aumenta y
la gravitación de los “punteros” y la demanda de compensaciones se
incrementa, gravitando sobre los recursos partidarios y exigiendo nuevas
fuentes de financiamiento; los cargos en el Estado –nacional y provincial–
y el desvío de parte de las remuneraciones de los funcionarios hacia los
partidos se transforma en una fuente de recursos importante.

Consideraciones Finales
En resumen, la organización de los partidos en Argentina propende a:

i) La fragmentación de poder en el partido de facilitada por la

organización territorial y superada cuando el líder construye un
apoyo muy fuerte en la sociedad en general o logra articular una
coalición con otros líderes territoriales que le conceden
transitoriamente el poder. En esos casos se produce lo que se
denomina el “encolumnamiento del partido detrás del líder”. El
problema adicional es que un partido anárquico y fracturado por
rencillas internas no resulta de apoyo al gobierno ni de soporte
eficiente a la gobernabilidad.

74
ii) La confusión del partido con los funcionarios. Dado que estos
cuentan con recursos –provenientes de los cargos ejecutivos o
legislativos que desempeñan– pueden aportar financiamiento al
partido y también de atraer recursos del sector privado, lo que les
permite consolidarse dentro del partido.

iii) Alta volatilidad de las coaliciones internas, proveniente de la

ausencia de cuestiones programáticas y sí de intereses puntuales y
transitorios.

iv) Finalmente, y en consonancia con i), ii) y iii) liderazgo nacional débil
y dependiente de la evolución del ciclo electoral. Cuando el partido
está en el gobierno, se fortalece el liderazgo nacional; cuando el
partido está en la oposición el liderazgo nacional se debilita y las
fuerzas centrífugas aumentan (así como la seducción por parte de
otros partidos si ello fuera menester sobre determinados líderes
provinciales).

¿Qué surge del clásico “análisis FODA” (Fortalezas, Oportunidades,

Debilidades y Amenazas) de los partidos políticos en el caso argentino?
Un cuadro preocupante, por lo limitado de las dos primeras y la extensa
lista de las restantes. Entre las fortalezas de los partidos argentinos
aparecen su importancia para el funcionamiento de la democracia
representativa, el carácter nacional de algunos de ellos, la capacidad para
organizar la competencia electoral y la conciencia de la crisis de
representación en curso (estas dos últimas hasta cierto punto limitadas).
Las oportunidades radican en la continuidad de las reglas de juego
democráticas, y la ausencia de fuerzas anti-sistema de gravitación, con un
enfoque optimista frente a ciertos grupúsculos emergentes que adhieren
explícitamente al cambio revolucionario y muestran escaso respeto por los
derechos ajenos. Mientras tanto, las debilidades son más amplias:
ausencia de perfiles programáticos e ideológicos definidos, tendencia al
anquilosamiento, dependencia de recursos estatales, cartelización y
corrupción, clientelismo y patronazgo, baja capacitación, dispersión de
recursos y dificultades para fijar la agenda; y las amenazas se asocian con
el deterioro de la legitimidad que lleva a que las demandas se canalizan
por afuera de los partidos.

Cabe formular, por último, dos comentarios finales referidos a la

experiencia del caso argentino. El primero, es que las observaciones
previas explican en parte por qué existe una cantidad importante de
partidos de distrito (o de provincia) que suelen representar los intereses de
la jurisdicción en que actúan. Estos partidos mantienen a nivel de esa

75
jurisdicción relaciones con los Estados subnacionales correspondientes,
obteniendo así recursos (en algunos casos han llegado a ganar la elección
provincial) pero les cuesta trascender los límites de su frontera. La
posibilidad de armar coaliciones electorales de partidos provinciales es
interesante pero su sustentabilidad en el tiempo se complica por la
diversidad de intereses, más allá de que cooperen en el Parlamento.
Análogamente, es importante la articulación de los partidos locales o
municipales en relación a una representatividad en los parlamentos
provinciales. De esa manera, se reconstruye el sentido ascendente en el
proceso de construcción de la representatividad y de la legitimidad.

Un segundo comentario hace a la dificultad de “entrada” de nuevos

partidos; la dificultad no es tanto normativa (barreras legales de acceso)
cuanto económica, y se refiere al costo de estructurar el partido en todas
las jurisdicciones. Una tarea de esta magnitud exige una “task force”
dedicada a la captación de los cuadros políticos en las distintas provincias
integrada por dirigentes partidarios capaces de rastrillar el país
construyendo las células partidarias y una masa importante de recursos
disponibles, con la particularidad que resultaría difícil atraer fondos
genuinos a ese proyecto precisamente por ser un partido en etapa de
formación y alejado de las fuentes de financiamiento habituales. Esta
dificultad refuerza la tendencia de los partidos políticos argentinos a hacer
“cabecera de playa” como partido de distrito o provincial y construir de allí
en más coaliciones, pero ello plantea los problemas referidos más arriba.

76
Capítulo III: La Agenda Económico-Social de los
Partidos Políticos
En el capítulo anterior hemos analizado algunas cuestiones vinculadas
con el rol y el funcionamiento de los partidos políticos, las causas de su
crisis de representación y los problemas que enfrentan. Este capítulo
analiza la manera de desarrollar una agenda económico-social para que
los partidos políticos puedan responder de manera más efectiva a la
compleja realidad diagnosticada en los capítulos anteriores y a las
demandas ciudadanas insatisfechas. La construcción de una agenda
coherente resulta vital no sólo para genera resultados palpables más
satisfactorios, sino también para elevar la legitimidad de los partidos
políticos y la democracia en general.

Partidos Políticos: Recursos Humanos y Programas

¿Cuál es, en última instancia, la misión del político? Sin duda crear las
condiciones para el bien común, construyendo el marco que permita el
actuar de los miembros de la sociedad, fijando pautas de conducta
adecuadas a las circunstancias de tiempo y espacio en que les toca vivir
(marcos legales), alcanzando objetivos concretos de acuerdo a un juicio
prudencial (gestión) e interpretando el sentido de la sociedad (régimen
democrático). Precisamente, en cuanto la sociedad percibe que la
búsqueda del bien común es reemplazada por la búsqueda del interés
personal del político (corrupción, enriquecimiento, perpetuación en el
poder) la confianza se deteriora y la vinculación entre el político y la
comunidad se erosiona.

Los políticos deben reunir un conjunto de condiciones: estado físico,

equilibrio psicológico, voluntad de poder que se traduzca en virtudes
organizativas, capacidad de negociación, capacidad de sacrificio y de
aceptación de la soledad, docilidad para escuchar opiniones ajenas (pero
discernimiento para evitar ser engañado), templanza para no rendirse a la
sensualidad del poder y la riqueza, y la capacidad de encontrar soluciones
a planteos complejos, como Alejandro frente al nudo gordiano. Además, el
político debe ser un hombre moral, aún aceptando que los dilemas que
enfrentará son de distinta índole que los del ciudadano común. En ese
sentido, los políticos deben encuadrar su accionar en el marco de las
virtudes prudenciales, y regirse por la precaución, circunspección,
providencia y razonabilidad de sus actos y decisiones.

77
Finalmente, los políticos deben estar imbuidos de una formación
intelectual tanto más densa y profunda cuanto mayor sea su
responsabilidad potencial. Suele decirse equivocadamente que “los
políticos nacen, no se hacen”; en rigor es cierto que una condición natural
es para los políticos la vocación del poder (ordenada a la búsqueda del
bien común como fue señalado), pero también se hacen y en esto la
formación intelectual juega un rol fundamental.

Los partidos políticos deben contar con equipos que imaginen y diseñen
las soluciones y propuestas necesarias para dar respuesta a las
demandas sociales, y propender al objetivo del bien común en los distintos
planos. Ello deriva en la necesidad de contar con centros de reflexión y
diseño de estrategia (“think tanks”) que sean usinas para esas soluciones.
Los think tanks deben ocupar un lugar muy importante para la reflexión y
el debate interno dentro de los partidos políticos. Obviamente, su
existencia demanda recursos financieros, pero su monto es reducido en
relación al retorno que implica contar con un flujo de pensamiento que
refresque la doctrina, alimente la visión del partido respecto del programa
de gobierno (si el partido está en la oposición contribuirá a monitorear la
gestión del oficialismo a través del cabinete en las sombras, el “shadow
cabinet”) y ayude en la construcción de la plataforma electoral.

Los think tanks, además, contribuirán a homogeneizar la visión de las

distintas alas partidarias, considerando que ellas deberían confluir y hacer
aportes en esos grupos. Al mismo tiempo, permitirán articular la visión
estratégica de largo plazo con la de corto plazo y estimularán el debate y
el diálogo intra e interpartidario. La interacción entre técnicos y
académicos con políticos prácticos en los think tanks permitirá también
una armonía entre dos visiones de la política, que resultará
extremadamente útil en el caso que el partido alcance el poder y deban
seguir interactuando ahora desde otra perspectiva, limando las diferencias
entre la percepción de tecnócratas que tienen los técnicos para los
políticos.

Por naturaleza, la “doctrina” tiene una fuerte componente ideológica, pero

al mismo tiempo debe contener las diferentes alas que componen los
partidos. Por lo tanto, coherencia y consistencia no han sido condiciones
necesarias de las plataformas que se han conocido históricamente y ese
es un defecto que debe corregirse en el futuro.

El programa de gobierno constituye la oferta política que diseña el partido

desde sus think tanks y que, luego del proceso electoral interno proponen
a la sociedad. Las plataformas políticas electorales serán, en última

78
instancia, la expresión sintetizada y clarificada de las ideas–fuerza
rectoras del programa que se utilizarán en la campaña. En general, se
critica que los partidos políticos no cuentan con un discurso adecuado y
una estrategia exitosa frente a las grandes transformaciones. Les falta una
interpretación global que permita organizar la realidad de una manera
entendible y estructurar la diversidad de intereses que conforman el
partido y proponer opciones de política alrededor de algunos ejes básicos.
Por lo tanto, aúnan dos carencias: el discurso ideológico unificado y
preciso, y el discurso programático como propuesta de futuro.

En estos casos, da la impresión que los partidos políticos no buscan el

triunfo electoral para poner en ejecución el programa que propusieron a la
sociedad y que refleja sus íntimas convicciones, sino que arman los
programas para ganar las elecciones y después ver en el día a día como
gobiernan; de esta manera y sin plan, la gestión se vuelve muy compleja y
no debe extrañar la percepción crítica de la sociedad. Obviamente, en este
caso los partidos políticos pierden el control de la agenda política que es
impuesta por las circunstancias y la cuestión estratégica queda en un
segundo plano, supeditada a las necesidades tácticas de la coyuntura.
Obsérvese, finalmente, el distinto rol u orientación de los think tanks en
uno y otro caso, según el tipo de programa que deban estructurar.

En rigor, el programa es un instrumento que sirve para mejorar las

probabilidades de éxitos y dar coherencia y ordenar la coalición. Cuando
decimos ‘probabilidades de éxito’ nos referimos tanto al éxito electoral
cuanto al éxito que conlleva ejecutar un programa de gobierno que
alcance el objetivo final de obtener el bien común de la sociedad, que no
de otra cosa se trata aumentar el bienestar social, desarrollar las
libertades personales, civiles y económicas, realizar la inclusión social y
alcanzar un sendero de crecimiento razonable y sustentable. El éxito así
entendido se ubica dentro de los principios éticos que deben impregnar la
acción política, como señalamos más arriba.

A su vez el programa ordena a la coalición; en términos del conocimiento

de la agenda que implica la construcción interna, el debate dentro del
partido primero y público después de su contenido, como se analiza más
adelante. La explicitación de objetivos a alcanzar y los medios a utilizar
marca la seriedad de la oferta.

Precisamente en relación a la coalición, cabe reflexionar sobre qué grado

de flexibilidad es lícito que tenga el programa para hacerla más amplia e
inclusiva. En este caso, los límites los debería establecer la doctrina del
partido y la verdad, además obviamente del marco normativo y las

79
cuestiones que hagan a la consistencia del programa. Violar este principio
nos devolvería al problema de los programas hechos para ganar
elecciones y no para gobernar y/o asegurar la gobernabilidad y que llevan
al escepticismo y frustración de la sociedad, hasta de promesas no
cumplidas.

Por ello el programa debe reunir una serie de condiciones en términos de

sustentabilidad, consistencia y viabilidad técnica. Las áreas del programa
tienen que ser integradas como las piezas de un rompecabezas; en otras
palabras el programa debe cerrar. Ello implica que la viabilidad financiera
y presupuestaria y también las políticas sociales hayan sido debidamente
tenidas en cuenta.

Obviamente, los think tanks cumplen un papel importante en la

construcción del programa. De la calidad de sus integrantes dependerá,
en parte, que se cumplan las condiciones de sustentabilidad, viabilidad y
consistencia mencionadas más arriba. Más aún, los proyectos de ley que
permiten implementar el programa deberían ser previstos y debatidos.

Debe entenderse que elaborar adecuadamente el programa ayuda a la

preparación para gobernar y administrar y en ese sentido evita las
transiciones “erráticas” (que implican una pérdida de tiempo no menor
además de un alto costo en términos de incertidumbre). Con sociedades
hipersensibilizadas y mercados financieros volátiles, el programa ayuda en
un triple sentido: i) antes de las elecciones “ayuda” a estabilizar las
expectativas y combate el síndrome del pato rengo (“lame duck”) del
gobierno saliente; ii) en el momento de la transición facilita un paso suave
entre las dos gestiones dado que disminuye las “sorpresas”; iii) permite
comenzar la gestión inmediatamente y capitalizar el efecto “luna de miel”
con el electorado (evitando la imagen de un gobierno vacilante). De esta
manera, la sociedad percibe un gobierno preparado para gobernar que
desarrolla la agenda anunciada y anticipa los problemas en lugar de
“correr” detrás de hechos y de mercados.

Finalmente, el programa implica luego gestión. Y este punto es

fundamental por cuanto un déficit de gestión puede hacer zozobrar el
mejor programa, en términos que la sociedad sienta la frustración por las
promesas incumplidas: la mala gestión puede ser un causal de frustración
si las respuestas ante las demandas sociales se demoran. Esto vale tanto
para el ganador, que deberá gestionar, cuanto para la oposición que
deberá observar la gestión con criterio de crítica constructiva; acá aparece
la importancia de los antes mencionados gabinetes de las sombras.

80
Pasos para la elaboración de un programa
El primer paso para elaborar un programa es establecer los lineamientos
generales, imbricados en la doctrina y adecuados, según las
circunstancias de tiempo y lugar, a las demandas sociales y a los
principales problemas que enfrenta el país. Obviamente, estos
lineamientos deben partir de una visión estratégica del mundo y la
ubicación del país en el contexto internacional y regional, con una visión
de largo plazo. Ello debería estar acompañado por un diagnóstico de la
situación de mediano y largo plazo del país, sus problemas estructurales y
las posibilidades de resolverlos o de mitigar sus efectos para finalmente
proponer la agenda coyuntural que seguramente es la que estará más
directamente vinculada con las demandas sociales (por caso seguridad,
corrupción y desempleo en la realidad argentina y de otros países
latinoamericanos).

Este enfoque en relación a los lineamientos del programa tiene diversas

ventajas: i) la introducción de la dimensión del largo plazo hace que,
finalmente, haya un proceso de “programación revolvente” o
“plurielectoral”; ii) facilita mantener la consistencia intertemporal entre las
propuestas de las distintas áreas; iii) facilita la incorporación de la agenda
de la ciudadanía.

La segunda etapa del proceso de elaboración de los programas radica en

la discusión de los lineamientos entre grupos de discusión dentro del
partido. En este caso, la tendencia es que esos grupos se nucleen
alrededor de determinados temas, por caso “políticas sociales”. Sin
embargo, la participación de especialistas de otras áreas podría
enriquecer el debate de las comisiones (por caso, un experto en
presupuesto en la comisión señalada que introduzca la idea de la
restricción, la necesidad de rendición de cuentas, etc.). Obviamente, las
comisiones –que pueden y deben contar con el apoyo de los “think tanks”–
deben desarrollar y respetar un cronograma de actividades para confluir
en una propuesta primaria.

El tercer paso es la discusión con la comunidad, a través de debates,

mesas redondas, exposiciones de los dirigentes y candidatos y otras
diversas formas de difusión. El objetivo de esta etapa es doble: i) explicitar
a la sociedad el cuadro de situación y la propuesta del partido frente al
mismo; ii) incorporar las iniciativas y mejoras que de ese proceso pueda
surgir. Obviamente, se trata de una etapa muy demandante en términos
del esfuerzo que ello implica y exige el encolumnamiento del partido
detrás del (o de los) candidatos, cada quien en su área (no es el mismo

81
discurso, aunque sí los mismos puntos programáticos para el candidato
presidencial que para un candidato o diputado).

La siguiente etapa consiste en realizar un cierre agregado y un nuevo

análisis de consistencia del programa ahora por un equipo
multidisciplinario, que debería dar el dictamen final de la viabilidad,
integración y coherencia de las distintas partes que lo componen.

Como las piezas del rompecabezas deben encajar y además lucir bien, la
etapa subsiguiente es la de dar un “formato de programa” al programa,
valga la redundancia y, a partir de dicho formato preparar la plataforma
electoral y el mensaje de campaña que, ateniéndose al programa, permita
decodificar los puntos a resaltar en lenguaje sencillo y comprensible, tarea
esta última en que se terminan involucrando los equipos de campaña.

Obsérvese que este proceso de construcción de programa facilita la

elaboración de consensos en términos que discusión y el debate previo
enriquecen su contenido a la vez que van explicitando la agenda y
mejoran el acceso de la ciudadanía y de los votantes a la información.
Además contribuye a satisfacer un doble juego de responsabilidades y
derechos de candidatos y electores en cuanto a la difusión de la
información. Los candidatos tienen el deber moral de difundir su propuesta
y hacerla conocer en la sociedad. Los miembros de la sociedad en general
tienen el derecho de estar informados y el deber cívico y moral de ejercer
ese derecho, particularmente en aquellos países en que el voto es
universal y obligatorio. Para la ciudadanía, junto con el derecho de votar
viene la obligación de hacerlo responsablemente y para ello debe
informarse. Es tarea del Estado, partidos políticos y organizaciones civiles,
facilitar el cumplimiento de esta obligación.

Promesas cumplidas y promesas incumplidas

La experiencia latinoamericana en general y la Argentina de manera
especial ilustran que plataformas muy articuladas y muy consistentes no
han sido capaces de despertar la adhesión de los ciudadanos, derivando
en magros resultados electorales. El diferencial de recursos económicos,
la cercanía de grupos económicos, las preferencias ante los medios de
comunicación –el rol de los medios oficiales– pueden haber contribuido a
ello. Sin embargo, como contrapartida, no siempre los partidos favoritos se
esforzaron por articular una plataforma sustentada en un programa
consistente, a veces por subestimar su importancia y otras para evitar
conflictos entre sus alas. De todas maneras, la sensación de que los
políticos mienten y las promesas electorales quedan incumplidas está muy

82
arraigada y es una de las razones que explica la poca credibilidad de los
políticos.

En efecto solo 2% de los latinoamericanos cree que los políticos cumplen

sus promesas, 65% consideran que no cumplen porque mienten y el 33%
restante cree que no cumplen porque “el sistema no los deja”. En suma:
dos tercios cree que las promesas no se cumplen porque los políticos son
mentirosos y un tercio porque hubo un grado de improvisación,
subestimación de problemas o sobreestimación de propias fuerzas en la
formulación de las mismas (PNUD, 2004).

La actitud de los partidos políticos ha alimentado esta percepción, en

cuanto no buscaron una incorporación responsable a la oferta electoral
sino la captación de votos a través de la oferta fácil que motivó primero la
adhesión a quien más ofertaba pero que pronto provocó una gran
desilusión en la medida en que a través de sucesivos gobiernos (el que
llegaba había ofrecido más que el que se iba y no pudo cumplir y la
enrostraba la falta de cumplimiento en la que él inevitablemente también
incurriría) se veía transcurrir sólo promesas que no se concretaban.

La sociedad entiende que existen dificultades que pueden enervar el

cumplimiento de las promesas. Muchas veces –en general– la campaña
se transforma en una batalla o denuncia sobre la “herencia a recibir” y los
primeros meses de gestión son un reclamo sobre la “herencia recibida” y
no se da suficiente espacio o la discusión de las propuestas que
constituyen el programa partidario; más aún, quien argumente sobre el
programa puede aparecer como un ingenuo. Particularmente cuando la
campaña coincide con un período de muy baja popularidad del gobierno
en ejercicio, la estrategia de “sacar provecho del árbol caído” aparece
como atractiva y redituable, por coincidir con el enojo de la sociedad,
además de ser poco comprometedora.

De todas maneras, la excusa de la “herencia recibida”, como la de los

cambios adversos en el entorno regional o mundial no alcanzan a permear
en la opinión pública que, en parte justificadamente, espera de sus
dirigencias una adecuada anticipación y políticas que incluyan la previsión
de hechos fortuitos negativos en el diseño de los programas.

Sin perjuicio de ello, existe un dilema típico que en algunos países

latinoamericanos en relación a la divergencia entre la “ética de las
convicciones” y la “ética de la responsabilidad” por la cual el político puede
“traicionar” las convicciones que declamaba en el llano, en función de la
responsabilidad del cargo al que accedió. Este aparente dilema es de vieja

83
data en la literatura política y ya Maquiavelo planteaba los casos extremos
en los que el político podía (o debía) abandonar sus convicciones.

De lo que se trata, en rigor, es de considerar la consistencia previa de las

banderas que el político izó en su mensaje de campaña: en tanto éstas
hayan sido groseramente inconsistentes con la realidad del país o entre
ellas, era previsible el engaño y la ruptura posterior. Es necesario preparar
al electorado para realizar ese juicio y evitar que se transforme en una
suerte de seguidor del flautista de Hamelin de turno y caiga en la redes de
maquinarias que movilizan lealtades y sentimientos para la confrontación
electoral antes de buscar ser eficientes instrumentos de gobierno
ordenados a la búsqueda del bien común.

Es cierto que la historia política está llena de promesas paradigmáticas,

tanto cumplidas cuanto no cumplidas. Tomemos nuevamente el caso
argentino. Arturo Illía prometió -y cumplió- la revocación de las
concesiones petroleras. Raúl Alfonsín prometió e implementó una política
-insostenible- de recuperación del salario real por la vía de la indexación
plus de los salarios nominales que contribuyó a la aceleración del proceso
inflacionario en la primera mitad de su periodo de gobierno. Carlos Menem
prometió y no cumplió recuperar las islas Malvinas “como fuera menester”.
Fernando de la Rúa prometió –y luego cumplió hasta el último día de su
interrumpido gobierno- al igual que sus rivales en la contienda electoral de
1999, mantener la Convertibilidad; fue uno de esos contrincantes, Eduardo
Duhalde, quien selló la ruptura de ese régimen cambiario, dos años
después.

En el plano internacional y sobre un mismo tema, la promesa de

Rodríguez Zapatero de retirar las tropas españolas de Irak y el anuncio del
candidato Kerry de hacer lo propio a lo largo de su mandato con las
estadounidenses.

Un punto de orden general es que algunas veces las promesas electorales

versan sobre problemas concretos –en general los ejemplos citados lo
son- y en otras oportunidades se refieren a cuestiones más difusas como
mejorar la seguridad o elevar el nivel de vida. Se trata de promesas que
tienen que ver con gestión concreta de gobierno (no se trata de una
decisión unilateral como la repatriación de tropas) cuyo objetivo es la
población en general; en otros términos, es claro que quien no percibe que
su situación económica mejora (o vea que mejora menos que la de su
vecino) independientemente que los indicadores socio económicos
mejoren, o a pesar que caiga la tasa de delitos sea objeto de una agresión

84
o violencia, probablemente sientan su expectativa frustrada y cuestionen a
los políticos.

Las promesas incumplidas fomentan el descreimiento, el escepticismo y la

falta de credibilidad, en la medida que la sociedad percibe que el gobierno
no se preocupa de los intereses de la gente sino del de unos pocos. Las
expectativas de cambio sobredimensionadas y la posterior frustración
derivan en la existencia de períodos de gracia o “luna de miel” al comienzo
de las gestiones que luego se van diluyendo. En ese período inicial, la
sociedad en su conjunto –y esto incluye a los partidos de la oposición y a
los medios de comunicación–, monitorea el rumbo de la política general y
baja el nivel de confrontación. En la medida que se producen situaciones
emergentes que van poniendo a prueba la solidez de la política, el grado
de confrontación aumenta de la mano de la disminución del consenso
hacia las políticas públicas, y de la caída de la imagen del gobierno y de
la confianza en su gestión.

El agotamiento de la luna de miel trae modificaciones en el ánimo de la

opinión pública del país cuyos efectos pueden verse agravados con
cambios objetivos en las condiciones externas (ver el anteriorment
mencionado caso de la “fatiga de la reforma” en la Argentina a partir de
1997).

De todas maneras, la cuestión de las promesas incumplidas merece una

reflexión en relación a que, objetivamente, la fatiga de la reforma y el
agotamiento de la luna de miel constituyen un dato del problema político.
Los planes de largo plazo de los partidos políticos deben tomar esto como
un punto de partida e incluirlo en las proyecciones y en el diseño de la
estrategia política y económica ya que no hacerlo equivale a quedar con el
automóvil parado en la ruta sin combustible para seguir camino.

Esta articulación entre corto y largo plazo exige que los partidos políticos
no “inflen” las promesas, efectúen una cuidadosa y didáctica explicación
ante la opinión pública del sendero elegido y del balance de costos y
beneficios de transitarlo vis a vis otras alternativas. Exige prudencia a lo
largo del camino, en particular para evitar considerar permanentes los
eventuales hechos favorables que alivien, circunstancialmente, una etapa
del duro trayecto (en otros términos: una administración prudente del ciclo
económico). Y finalmente, una red de contención social para quienes
puedan verse afectados, del lado de los “costos”.

La correcta articulación de alianzas y el compromiso de las partes con el

programa a ejecutar resultan fundamentales para que la coalición subsista

85
en los momentos en que las dificultades se plantean y la “luna de miel” se
diluye. La experiencia indica que en algunos países latinoamericanos –y
en Argentina recientemente– las coaliciones se han diluido al poco tiempo
de obtenido el poder, quizás por tratarse de alianzas electorales antes que
coaliciones de gobierno. Y la gobernabilidad y sustentabilidad requieren
este segundo tipo de coalición. Lo notable es que el proceso de
fragmentación no solo se ha observado en la relación entre líderes de
gobiernos provinciales y el Ejecutivo Nacional, sino dentro del Parlamento.

Ello debe llevar a la reflexión sobre los alcances de las coaliciones;

frecuentemente se construyen al solo objeto de oponerse al candidato de
otro partido. Si la alianza es derrotada, cada partido retorna a su origen; si
es exitosa, la heterogeneidad de la coalición puede volverse en contra de
la gobernabilidad cuando la situación se tensa y la luna de miel se diluye;
en ninguna de las dos alternativas existe un proyecto común de largo
plazo. A veces es tal la diversidad de intereses entre las partes de la
coalición exitosa y tan escasa su convicción y compromiso con el
programa (en rigor el único programa había sido evitar el triunfo del
opositor) que rápidamente se fragmenta, entrando en una suerte de
archipiélago político, particularmente en el Parlamento.

La necesidad de articular el corto con el largo plazo, de otorgar

consistencia y sustentabilidad a las promesas electorales y de lograr que
las coaliciones sean consolidadas, requiere un gran trabajo de educación
y formación en política en dos dimensiones: en la ciudadanía en general y
en los políticos en particular. Excedería el objeto de este trabajo indicar los
cambios en la enseñanza que sería necesario introducir. En Argentina y
Chile, solo uno de cada cuatro personas con nivel educacional secundario
se interesan en política y una de cada tres en Brasil (una de cada dos en
Canadá, Australia, Sudáfrica, Nueva Zelanda). A su turno, la confianza en
las instituciones de la política es más débil en la población en general que
en las personas con educación universitaria. Como mínimo, afianzar el
conocimiento en la historia, economía, instituciones, debería ser tenido en
cuenta.

En el plano universitario la inclusión de temas que tengan que ver con

instituciones básicas (por ej.: la Constitución) serían de utilidad para
afianzar y fortalecer la democracia y la República. Tiempo atrás, se
recomendaba el desarrollo de carreras afines con la ciencia política, lo que
está en curso, al menos en Argentina.

Para sectores claves de la ciudadanía (sindicatos, periodistas,

empresarios), la docencia debe estar orientada a explicitar las cuestiones

86
políticas, económicas y sociales para facilitar la creación de consensos e
inculcar principios racionales básicos que permitan decodificar y
desmitificar los contenidos mágicos de algunas ofertas electorales. El
análisis estrictamente técnico y profesional, desprovisto de carga
ideológica, resultaría fundamental a este objetivo.

Cooperación internacional
La promoción del intercambio de experiencias con países exitosos en la
construcción de democracias sobre la base de partidos políticos de calidad
es sustantiva para evitar el surgimiento de tendencias aislacionistas y
limitar la penetración de propuestas antisistema. Chile, España, Irlanda,
Nueva Zelanda y Australia, pueden ser fuentes de inspiración y
enseñanza en diferentes áreas: desarrollo institucional en lo económico en
Nueva Zelanda y Australia, capacidad de creación de consensos para
superar instancias complejas (transición democrática en Chile, Pacto de
Moncloa en España), como explotar las ventajas de la inserción
internacional, (Irlanda), etc.

El propósito de estos intercambios es que los contenidos de los programas

se actualicen e incorporar la visión externa de determinados problemas
que son comunes a toda la región desde los que hacen a las regulaciones
del mercado financiero hasta el narcotráfico.

En los últimos tiempos, los organismos internacionales han jugado un

papel de motivadores e iniciadores del debate y han contribuido con
recursos humanos, financieros y tecnológicos a establecer la agenda y a
mejorar la calidad de la democracia. Este esfuerzo deberá duplicarse en el
futuro. Las Naciones Unidas, el BID y el Banco Mundial pueden contribuir
en cuestiones tan diversas como fortalecimiento de la democracia,
reformas políticas, mejoramiento de redes de contención social y
muchísimas otras.

Otros organismos internacionales actúan en escenarios más restringidos,

pero no por ello menos importantes, como el BIS y el CEMLA para las
cuestiones que tengan que ver con la sustentabilidad del sistema
financiero, la UNESCO con las cuestiones culturales, y otros entes de
perfil científico y técnico, etc. Estos organismos tocan áreas complejas
pero pueden aportar experiencia, tecnología, ideas, recursos financieros y
humanos para todos los partidos, para las ONG y para el gobierno.

Una contribución no menor es la que podrían efectuar estos organismos

para la mejor organización de los partidos políticos, incluyendo una muy

87
vasta gama de temas, desde capacitación de políticos en cuestiones de
técnica legislativa (de particular interés para los futuros legisladores),
capacitación en cuestiones de campo (como autoridades o fiscales en los
comicios tanto internos como nacionales), capacitación de entrenadores
en seminarios y talleres, financiación de actividades diversas que
promuevan la transparencia y democracia interna en los partidos, etc.
Actividades destinadas a elevar los valores cívicos, el conocimiento de la
Constitución, la difusión de las instituciones fundamentales y los principios
de la República, no deberían ser dejados de lado, tampoco cuestiones
operativas deberían ser apartadas (por ejemplo: enseñanza del uso del
voto electrónico, mecanismos que le den seguridad y aseguran
transparencia en el proceso electoral). Un ejemplo de Argentina: un grupo
de empresas patrocina que alumnos de cuarto y quinto año organicen sus
empresas (Junior Achievement). Quizás sería útil hacerlos construir un
“partido barrial” para que se aprendan las técnicas de la democracia y las
apliquen no en el ámbito educacional pero sí en el barrial.

Así como instituciones se someten voluntariamente a la auditoria de

ciertos organismos que, en caso de cumplir ciertos standards, les otorgan
un “sello de calidad”, algo similar podrían realizar algunas agencias
privadas o de los organismos internacionales citados más arriba con los
partidos políticos. Los organismos también podrían definir los standards a
cumplir en determinados rubros (de nuevo transparencia, grado de
democracia interna, capacitación o esfuerzo de capacitación de cuadros,
calidad técnica de propuestas, etc.). Si los partidos reconocidos de países
exitosos aceptan sujetarse a esta regla, y al mismo tiempo este proceso
de “acreditación” fuera voluntario, probablemente contribuiría a mejorar la
calidad política. La competencia llevaría a los partidos a someterse a la
acreditación, más si los resultados fueran públicos y conocidos para los
contribuyentes, lo que podría aumentar la participación y aportar recursos
genuinos a la financiación de las campañas.

Financiamiento
Este aspecto nos lleva a la cuestión del financiamiento. Hace un siglo, el
debate político incluía un capítulo importante dedicado a discutir si los
líderes de los partidos debían estar o no pagos. Robert Michels
argumentaba dos motivos para que sí lo estuvieran: i) el trabajador –
cualquiera fuera su actividad– merece su salario; y ii) no pagar o pagar
poco es peligroso porque se confía todo a la carta del idealismo. Ya en
esa época, Edward Bernstein afirmaba que pagar mal conducía a la
corrupción y a la desmoralización y que el político podía quedar expuesto
y ceder ante la tentación.

88
Hoy la raíz del problema es diferente, en parte porque los recursos
“naturales” del partido son escasos: publicación y venta de literatura
partidaria y contribuciones individuales; o fondos provenientes de
sindicatos o grupos de interés; también es escaso el aporte oficial según
los votos recibidos.

El financiamiento de la política en Latinoamérica tiene mala imagen y es

parte del desencanto de la ciudadanía, a través del debate sobre la
corrupción. Los ciudadanos sospechan y los políticos se acusan
mutuamente de obtener recursos financieros de fuentes poco
transparentes o de dudosa legitimidad. En Argentina, el 50% de la
población cree posible en el 2004 sobornar a alguien en algún Ministerio
para conseguir un contrato o concesión (Latinobarómetro, 2004).

Este tipo de corrupción tiene un doble impacto sobre la actividad política,

por cuanto constituye una falta de ética y refleja la crisis de valores en los
partidos y la falta de regulación efectiva en el financiamiento de la política.

Ciertamente, la vuelta a la democracia en los partidos de la región

aumentó los gastos políticos electorales, a lo que debe agregarse el
encarecimiento de las técnicas de la política. El mantenimiento de los
aparatos partidarios y las campañas frecuentes elevan los costos.

El financiamiento de la política es poco transparente: si de donaciones se

trata, es frecuente que ni al receptor ni al donante les interese que la
donación trascienda, y esta colusión de intereses propende a la opacidad.
La necesidad de fondos puede reducir la independencia de los partidos a
través del predominio de grupos económicos o de la cooptación del
gobierno nacional o subnacional que dispone de los recursos del Estado.
La disparidad de acceso al financiamiento se ve reforzada por la presencia
de partidos con dominio territorial que acceden a financiamiento. Todo ello
deriva en la necesidad de un marco regulatorio adecuado del
financiamiento político.

El objetivo debe ser que las diferencias de financiamiento no impidan una

competencia justa, que es una condición inherente para que existan
elecciones libres.

El Estado debe buscar “igualar la cancha” y establecer cierto equilibrio a

través de la financiación pública de la campaña electoral (o cesión de
espacios televisivos y radiales gratuitos), pagos a los partidos en función a
los votos recibidos, etc. En la mayoría de los países latinoamericanos, el

89
Estado brinda financiamiento directo, con un umbral bajo en la mayoría de
los casos. En relación a las donaciones y sobre 18 países de la región un
estudio del PNUD (2004) indica que:
i) En nueve hay límites a las donaciones privadas a partidos políticos
(Argentina, Brasil y Chile entre ellos) y en otros nueve no.
ii) En 11 hay límites a las donaciones anónimas y en 7 no.
iii) En 11 hay límites a las donaciones de contratistas del Estado.
iv) En 12 hay acceso gratuito a la televisión.
v) En cinco hay leyes sobre divulgación pública de información
financiera.
En términos generales, y en relación a los puntos i), ii y iii) Argentina,
Brasil y México aparecen como los países más restrictivos, en lo que se
refiere a la letra de la normativa; pero solo en Chile la sociedad percibe
baja corrupción y de hecho solo dos de cada diez chilenos que se pueda
sobornar a alguien en un Ministerio.

El desafío sigue siendo, entonces, el de “igualar la cancha” con

mecanismos transparentes de financiamiento. Se debe buscar generar
incentivos para que la sociedad denuncie y castigue los abusos del
financiamiento de los partidos territoriales (o de las unidades territoriales
de los partidos nacionales) y revisar y mejorar los aportes que desde
personas, ONG, empresas, gobiernos del exterior, sindicatos, etc., fluyen
hacia los partidos políticos. De lo contrario, y además de las cuestiones
éticas señaladas, el financiamiento será una barrera al ingreso de nuevos
players y bloqueará los canales de purificación del régimen político.

Fortalecimiento del Vínculo entre las Agendas Política,

Económica y Social
El disconformismo de la sociedad con los políticos y con el funcionamiento
de las instituciones, la sensación que la democracia funciona mal, la
percepción que los destinos del país son orientados para el beneficio de
unos pocos y no de la población en general, las mediciones que indican
que el gasto público tiene filtraciones y componentes de regresividad a
veces inexplicables, la alta percepción de corrupción en América Latina
(3,4 en una escala de 1 a 10 donde valores más altos indican índices más
bajos de corrupción) frente a Europa Occidental (7,8), son todas señales
de desajustes en las agendas económica, social y política que deben ser
corregidos.

90
Es necesario dar una respuesta integral a las tres agendas para lograr
éxito: crecimiento económico sustentable con una mayor participación de
la sociedad en los frutos del mismo –y con protección de los “perdedores”
e inclusión de los hasta ahora excluidos- en un contexto de democracia y
mejora de la calidad política constituye la fórmula para conducir los países
latinoamericanos en general hacia el paradigma de la sociedad exitosa. Y,
claramente, ello requiere una cuidadosa articulación de las áreas política,
social y económica para de esa manera hacer pleno el concepto de
ciudadanía (en las secciones siguientes se profundizará el tema de la
agenda frente a las demandas de los ciudadanos).

Los ánimos de la sociedad han cambiado respecto de principios de los 90

en relación a algunas cuestiones de la organización económica y social
como surge del cuadro adjunto.

91
 CUADRO 15
El Sentir de la Gente
Porcentaje de la población de acuerdo con determinadas afirmaciones

Argentina América MUNDO Comp.

Latina (1) (2) (3)

1990 2000 1990 2000 1990 2000 2000

Debería haber mayor diferencia de 65 35 53 36 56 47 45

ingresos para incentivar el esfuerzo

La propiedad estatal en las 18 40 30 43 23 29 15

empresas debería aumentarse

Las personas deberían asumir más 33 53 41 48 33 41 35

responsabilidades para proveerse
de medios para vivir (y depender
menos del Estado)

Orgullo con la nacionalidad 55 68 57 71 47 56 59

Debería aumentarse el respeto por 69 72 74 74 58 61 57
la autoridad

Sería importante en los próximos 10 66 53 61 58 58 61 57

años un alto crecimiento económico

Es justo pagar más a quién es más 83 60 77 73 79 81 82

eficiente

Lo más importante en el trabajo es 63 70 67 60 58 71 73

la seguridad

Lo más importante en el trabajo es 84 75 83 75 75 82 80

la paga

FUENTE: Inglehart, Ronald: Human Beliefs and Values

(1) Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Perú, México, Uruguay.
(2) Muestra de 70 países.
(3) Patrones de comparación: Canadá, Australia, Nueva Zelanda,
Irlanda, Corea del Sur.

Hemos elegido solo algunos tópicos de los desarrollados para visualizar

los cambios del ánimo de la gente en Argentina, vis a vis Latinoamérica,

92
un conjunto de unos 70 países a lo largo y ancho del mundo y un
subconjunto de cinco países no latinoamericanos que podrían servir de
benchmark: Australia, Canadá, Corea del Sur, Irlanda y Nueva Zelanda.
Un dato interesante es que, en general, las tendencias coinciden en las
diversas áreas pero en Argentina hay cambios más marcados y definidos
en el sentido de que:
i) Cayó marcadamente, en relación a 1990, la aceptación de que se
pague más a quienes son más eficientes para incentivar el esfuerzo.
ii) Al mismo tiempo la importancia asignada al salario al elegir un
empleo disminuyó frente a la seguridad (estabilidad) del mismo, lo
que se asocia con el aumento del desempleo.
iii) Hay una mayor demanda de respeto por la autoridad que diez años
atrás y el guarismo latinoamericano excede al del promedio de los
países elegidos como comparativos; lo propio ocurre con el “orgullo
por la nacionalidad”.
iv) Aumentó significativamente en Argentina –y también en la región– el
apoyo a una mayor participación estatal en las empresas, y excede
el nivel de apoyo al observado en los países de comparación.
v) Pero al mismo tiempo es alta en Argentina la proporción de
personas que considera que la gente debe proveer por sus propios
medios para la satisfacción de sus necesidades.

El cambio de ánimo de los argentinos se evidencia en estos y en otros

indicadores que muestran los sondeos de opinión pública y confluyen a un
punto central de los hechos ocurridos en la segunda mitad de los 90: el
surgimiento en la sociedad de un sentimiento reactivo hacia la reforma que
desde distintas perspectivas, se ha calificado como la “fatiga de la
reforma” o la “frustración de la reforma”. Los dos términos, fatiga y
frustración, obviamente no son equivalentes y reflejan diagnósticos
diferentes de cara al fenómeno del malestar en la sociedad: fatiga evoca a
cansancio, a un camino más largo y a un esfuerzo más exigente en
relación a la capacidad, la voluntad y a los deseos de la sociedad. La
frustración o la decepción, en cambio evoca a la falta de éxito, a la brecha
entre promesas y realidad, y a la calidad y distribución de los beneficios de
la reforma (acá vale de nuevo la dimensión de las expectativas y la
realidad). Las dos visiones se retroalimentan y confluyen, seguramente en
proporciones diferentes en cada país de la región. Este es un punto
central de la agenda política integrada a la que nos referíamos antes, por
cuanto la ponderación entre fatiga y frustración está en el centro del
debate: mientras el cansancio puede ser aliviado cuando la economía

93
transite etapas favorables del ciclo económico, la frustración es un
fenómeno más profundo que puede alimentar las demandas de reversión
de las políticas que motorizaron parte de las reformas.

La reforma
Es que la reforma tuvo efectos positivos inmediatos en la sociedad: la
estabilización de precios evitó colapsos sociales –basta recordar la
situación de Argentina a fines de los 90– y reestableció inicialmente un
contrato social que amenazaba quebrarse. Las inversiones asociadas con
los procesos de privatización en su etapa inicial aumentaron la oferta en
calidad y seguridad justificando el apoyo inicial. Pero, sin embargo, los
indicadores sociales de apoyo se fueron deteriorando y la reforma ingresó
en un área de menor apoyo, en los términos indicados en el párrafo
anterior.

Las experiencias de la década del 90 deben ser aprendidas, lo mismo que

incorporadas en la agenda de los partidos políticos las lecciones de las
sociedades de alto rendimiento y exitosas.

¿Por qué es importante la reforma? En primer lugar, porque permite una

organización más eficiente de la economía y de la sociedad, reforzando
las posibilidades que ofrece el crecimiento económico.

En segundo lugar, porque las sociedades exitosas son más integradas y

cohesionadas. Nuevamente los casos de Canadá, Australia, Nueva
Zelanda, con el agregado de Irlanda y España en Europa, y Chile dentro
de la región, brindan ejemplos cercanos a los que pueden agregarse otros
en Asia. En el caso de los países europeos citados debe recordarse que
vivieron desgarradores conflictos internos que lograron superar y en los
que quizás encontraron la fuerza para buscar el éxito.

En la tradición histórica latinoamericana, y también en la Argentina, se

destaca la existencia de un estadio de autoritarismo, clientelismo,
corrupción y captura de instituciones públicas por intereses particulares,
que ha derivado en una intervención del Estado que afectó el
funcionamiento del mercado y promovió el desarrollo de una cultura
rentística (en empresas e individuos) y de especulación. Los mismos
factores llevaron al surgimiento de bolsones de exclusión de ciudadanos
de los beneficios del crecimiento, produciendo un efecto de
deslegitimación del Estado que se manifestaba inoperante para dar
respuesta a través de políticas públicas a las demandas sociales,
afectando la cohesión social. Debemos aceptar que la reforma de los 90

94
fracasó en corregir estos vicios. Vale resaltar que la interpretación popular
(fomentada por los detractores de las reformas con mucho éxito) concibe
este intento reformista como la causa de la explosión de la pobreza, mas
que un intento fallido de solución.

La nueva reforma debe incorporar estas lecciones y experiencias al

diagnóstico y a la solución. No repetir los errores de los 90, no implica
renunciar a realizar las reformas sino definir un buen relacionamiento entre
Estado, mercado y sociedad. Tan negativo para la sociedad es un Estado
sin plan, como un capitalismo sin mercado.

Los ejes de la reforma no han cambiado: i) buena calidad institucional, que

aliente la inversión -si bien la buena calidad institucional fue un enunciado
clave de las reformas, resultó su peor déficit e inconsistencia a la hora de
implementar los cambios, generando costos irreparables para mantener la
confianza del soberano respecto a los beneficios potenciales de mediano y
largo plazo-; ii) inserción internacional con un sesgo pro-comercio (dada
la reconocida correlación positiva entre comercio y crecimiento
económico); iii) crecimiento económico articulado con reducción de
pobreza y aumento de empleo; iv) disciplina fiscal y prudencia monetaria y
financiera; v) marcos regulatorios adecuados; vi) políticas sociales
transparentes e inclusivas con énfasis en educación y salud.

La experiencia internacional indica que persistir en los ejes de la reforma

señalada permite una convergencia gradual de la economía a la de países
con más elevados PBI per cápita. Y permite también que ello ocurra en un
contexto menos crispado, mitigando así el riesgo de que florezcan
iniciativas anti-sistema.

El desafío es importante considerando la irritación que sectores de la

sociedad mantienen con la economía de mercado y las privatizaciones en
Argentina y otros países de la región, como surge del cuadro 16.

95
 CUADRO 16
Actitudes frente a la Reforma (2004)

Argentina Brasil Chile

La empresa privada es imprescindible para e 54% 61% 72%
desarrollo

Está usted insatisfecho con los servicios 75% 65% 70%

privatizados vis a vis los públicos

La economía de mercado es el único 56% 63% 53%

sistema para desarrollar el país

No estoy satisfecho con el funcionamiento 73% 62% 51%

de la economía de mercado en el país

FUENTE: Latinobarómetro, 2004.

Es cierto que la reforma tuvo costos objetivos para algunos sectores de la

sociedad. En la cuestión laboral por caso, en Argentina se mezclaron y
superpusieron varios factores: i) el desplazamiento del sobre empleo en
las empresas del Estado luego de las privatizaciones; ii) el efecto sobre la
función macro económica de producción del cambio de precios relativos
que abarató el capital y encareció el trabajo y del cambio tecnológico, que
se asoció a una economía más abierta; iii) el shock sobre la oferta de
mano de obra del aumento de la tasa de participación de la mujer en el
mercado de trabajo; iv) la institucionalidad del mercado de trabajo que
propiciaba rigideces que desalentaban la contratación de mano de obra.
Estos factores no se previeron o se previeron solo parcialmente (de hecho
la reforma no figuraba en la agenda del peronismo en 1989). Faltó un
proceso adecuado de recuperación y reciclamiento de los desocupados a
por el proceso de privatizaciones (particularmente en el interior del país) y
se ignoró el efecto del shock tecnológico y el del trabajo femenino.

Otro ejemplo, ahora potencial, es el de los escenarios de integración

internacional. En este caso los modelos de impacto permiten establecer
los “perdedores” a nivel de sectores y regiones, así como los “ganadores”.
Obviamente de lo que se trata es de lograr compensar en la transición a
los primeros para legitimizar y facilitar el logro de consensos.

96
El punto es importante por cuanto la percepción social es que en la
reforma de los 90 hubo corrupción y que estuvo desbalanceada en
términos de la distribución de costos y beneficios.

En parte esta percepción puede tener bases objetivas, como se señaló

más arriba, y ello debe ser recogido para el futuro. Pero también es fruto
de una inadecuada o insuficiente explicitación y divulgación de los
beneficios de la reforma. La experiencia internacional es clara en términos
que la protesta de los perdedores es ruidosa y la aprobación de los
ganadores silenciosa. Por lo tanto es necesario explicitar las ventajas
sociales de que haya “ganadores” para el resto de la población en su
conjunto y de cuales son las acciones compensatorias (redes de
contención social, seguridad, etc.) diseñadas en beneficio de los
“perdedores”.

Una idea de la magnitud del cambio en la opinión de la sociedad, en

términos de la fatiga de la reforma lo da el hecho que las privatizaciones
fueran respaldadas por el 80% de la población en 1991, cifra que si bien
fue bajando suavemente al 65% en promedio entre 1982 y 1997 cayó al
entorno del 50% a fines de la década para luego derrumbarse a niveles
consistentes con el estado de ánimo descrito en el cuadro 16.

Estos cambios deben ser tenidos en cuenta en el diseño de los programas

de reformas por parte de los partidos políticos. Albert Hirschman (1958),
hace casi 50 años, afirmó que estaba en la naturaleza de la mayoría de
las innovaciones que sus beneficiarios fueran anónimos, desarticulados e
inconscientes de los beneficios a recibir, parte de los cuales aún no han
nacido; en tanto que los intereses de los perdedores tienen capacidad y
habilidad para que su voz sea escuchada. Mucho antes, Nicolás
Maquiavelo (1513) señaló que “nada debe ser considerado más difícil de
llevar adelante, de más dudoso éxito o más difícil de manejar, que iniciar
un nuevo orden de cosas. Porque el reformador tendrá como enemigos
aquellos que se beneficiaban del viejo orden y solo tibios defensores en
los beneficiarios del orden nuevo. En cada oportunidad para atacar al
reformador, los oponentes lo harán con la energía de los partisanos y
quienes lo apoyan lo defenderán con tibieza, por lo cual correrá un gran
peligro”.

Nicolás Stern (2003) ha recordado estas citas en un reciente documento

en el cual advierte sobre la dificultad de “vender” políticamente la reforma
implementando mecanismos estáticos de redistribución vis a vis otros que
incluyan aspectos que involucren al pobre en el proceso de crecimiento, lo
que debe ser incluido en el diseño de las plataformas de los partidos

97
políticos y objeto permanente de interacción con la sociedad. En última
instancia, de lo que se trata es de que el resultado neto de la reforma sea
positivo para la sociedad y que la misma contribuya a mejorar el nivel de
vida, reducir el desempleo y la pobreza, reestablecer un clima de
confianza en la sociedad que legitime aún más la democracia y refuerce la
gobernabilidad; sobre este aspecto se vuelve en la próxima sección.

La Creación de Instituciones como Responsabilidad de los

Políticos
Las instituciones en las sociedades modernas son definidas desde tres
planos que conviene repasar una vez más:
a) Conjunto de reglas formales e informales que regulan la interacción
humana en una sociedad, con capacidad de generar incentivos
correctos.
b) Grado de protección existente en una sociedad por los derechos
humanos y de propiedad, aplicación justa y equitativa de las
regulaciones y leyes y clima de transparencia y baja corrupción.
c) El conjunto de organizaciones específicas, procedimientos y
regulaciones que hacen posible b) y a).

La calidad de las instituciones contribuye decididamente a la performance

de las economías en términos de su tasa de crecimiento. Las
estimaciones de Hali Edison (2003) indican que: i) si Latinoamérica
mejorara la calidad de sus instituciones al promedio mundial, su PBI per
cápita podría aumentar hasta un 50%; ii) si Latinoamérica tuviera la
calidad institucional de las economías desarrolladas, la tasa de
crecimiento anual de su PBI per cápita aumentaría en 1,7 puntos
porcentuales. Además, estimaciones de Rodrik y Subramanian (2003)
apuntan a que el PBI per cápita de Bolivia, suponiendo que este país
tuviera las instituciones de Corea, se multiplicaría por 6,4.

La conexión entres instituciones y gobernabilidad es estrecha. Buena

calidad institucional refuerza la gobernabilidad y actúa como ancla en
situaciones extremas o imprevistas (que deberían ser muy ocasionales,
dado que una de las funciones de las instituciones es mejorar la
flexibilidad y la capacidad de diseñar y ejecutar el plan de gobierno
reduciendo el margen de imprevistos). A su turno, la gobernabilidad debe

98
incluir en su agenda la preservación, fortalecimiento y crecimiento de las
instituciones.

Por cierto, una evaluación objetiva del estado de situación en

Latinoamérica de los factores que conforman el Índice de Gobernabilidad
de Kaufman–Kray -que se utiliza habitualmente para medir la calidad
institucional- es preocupante. Se analizan:

a) Voz y contralor, en términos del grado que tienen los ciudadanos para
elegir su gobierno, poseer derechos políticos ejercer libertades civiles y
ser informados por una prensa independiente. En este caso, si bien ha
mejorado la democracia electoral en la región, la participación electoral
sigue siendo baja con respecto a Europa, el ejercicio de los derechos
políticos limitado por la situación social, alta la sensación que hay
grupos discriminados (indígenas pobres, inmigrantes) y la libertad de
prensa es débil (40% en una escala de 1 a 100 según el Índice de
Freedom House donde las cifras más bajas indican mayor libertad;
Chile y Costa Rica aparecen como los países más libres y Argentina y
Brasil en el promedio).
b) Estabilidad política y ausencia de violencia medida en términos de que
las autoridades no corran riesgos de ser desplazadas por vías
inconstitucionales o violentas y que las autoridades, a su turno, no
ejerzan violencia. La experiencia latinoamericana es de: i) mayor
estabilidad que en el período 1940-80 en relación al riesgo de
desplazamiento de gobiernos civiles electos constitucionalmente por
gobiernos militares; ii) fragilidad en las preferencias de la ciudadanía
en cuestiones que tienen que ver con la democracia (58% está de
acuerdo con que el Presidente vaya más allá de las leyes, 55%
apoyaría a un gobierno autoritario que resuelva los problemas
económicos, 44% no cree que la democracia resuelve los problemas
del país); iii) aumento sustancial en los desplazamientos de
autoridades democráticamente electas “dentro del sistema” (renuncias
anticipadas en situaciones de alta conflictividad social) que, en algunos
casos y dentro de lo constitucional, han representado auténticos
“golpes de Estado civiles”, prohijados por grupos políticos y
económicos con la indiferencia popular; el hecho que hayan sido
formalmente legítimos y en última instancia “salvado la
institucionalidad”, no corrige el impacto negativo que han tenido sobre
la gobernabilidad por cuanto subsiste la pregunta de cómo la situación
pudo deteriorarse a tan alto extremo y en qué medida el ejemplo sirve
de precedente y condiciona futuros gobiernos. Nuevamente en esta
materia el caso argentino es aleccionador.

99
c) Efectividad de gobierno, medida en términos de la calidad de los
servicios prestados y de la capacidad e independencia de los
funcionarios. Al respecto, hemos repasado algunos indicadores de la
efectividad del gobierno en términos del gasto social, cuestión que
figura en la agenda de prioridades de la sociedad. La sociedad percibe
poca competencia y poca independencia en los funcionarios y, más
aún, que éste último atributo resulta molesto para los gobiernos en
aquellos organismos que, como algunos bancos centrales o auditorias
nacionales, cuentan con ese status. La visión del favoritismo o
clientelismo como regla para la designación de funcionarios contribuye
al bajo prestigio de éstos.
d) La carga regulatoria, en términos de intensidad de controles en
mercados de bienes y servicios, mercado financiero, movimientos de
capitales, etc. La carga regulatoria había disminuido en los 90 en
Latinoamérica en relación a la observada en los 80, aún cuando se ha
comenzado a reinstalar, en parte por efectos de la “fatiga de la
reforma”, en parte por errores objetivos en el diseño de los entornos
regulatorios, en parte como consecuencia del cambio de algunos
paradigmas (detrás de la salida de la Convertibilidad, en Argentina
reaparecieron los controles a los movimientos de capitales y
cambiarios, por citar un ejemplo) que en Latinomérica en general se
traducen en una baja satisfacción respecto del funcionamiento de la
economía de mercado. La demanda de una mayor participación del
Estado regulador –aunque no productor– surge con claridad de las
diversas encuestas en el caso de Argentina y ello resulta hasta cierto
punto paradójico considerando la percepción de corrupción y baja
eficiencia que gozan las instituciones del Estado en términos generales
en el país.
e) El imperio de la ley, en términos de la protección de las personas y de
su propiedad contra la violencia y el robo, la existencia de jueces
probos, efectivos e independientes, y de seguridad en el cumplimiento
de los contratos. El panorama latinoamericano en esta materia es
desalentador. Un 20% de la población debió recurrir a la justicia y solo
40% pudo plantear una demanda o completar el proceso, en tanto que
el resto desistió o dejó incompleto el proceso por falta de dinero,
lentitud de la justicia, falta de confianza, etc.; solo una de cada tres
personas que requirió justicia tuvo trato rápido y justo, y cuatro de cada
diez debió apelar a influencias o pedir dinero prestado. Al mismo
tiempo, uno de cada tres latinoamericanos piensa que es probable
sobornar jueces y Argentina, con una persona de cada dos opinado de
esta manera, se está por encima del promedio (Latinobarómetro,
2004). La experiencia argentina es elocuente en términos de que la

100
 justicia es lenta y cara en todos los aspectos y fueros, y ello proyecta
un haz de inseguridad respecto del derecho de propiedad, la seguridad
y la previsibilidad. Pero más grave aún, la experiencia argentina ilustra
la manipulación efectuada por los gobiernos de la justicia, inclusive en
su más alto tribunal -la Corte Suprema- como se explica más adelante.
f) Finalmente, el indicador de gobernabilidad y calidad institucional exige
libertad de presiones y de coacción. En este sentido, la sensación de
coacción está asociada con la percepción de corrupción y gravita
negativamente, tanto sobre el clima de negocios como sobre el espíritu
de la sociedad en general. El cuadro 17 muestra cómo visualiza la
sociedad argentina ciertos actos, y allí se puede observar el alto grado
de rechazo de los argentinos frente al soborno, la mentira en los
impuestos, y el reclamo de beneficios sin tener derecho a ellos. Lo que
constituye una suerte de “activo social”.

CUADRO 17
Actitudes de los Individuos Frente a la Corrupción:
Porcentaje de la Población que Nunca Justificaría Ciertos Actos

Argentina Mundo

1990 2000 1990 2000

Aceptar pagar una coima 95 92 76 76
Mentir en los impuestos 81 77 61 63
Reclamar al gobierno un 79 64 64 61
beneficio sin tener derecho

FUENTE: Ronald Inglehart, Human Beliefs and Values.

Los latinoamericanos manifiestan gran preocupación por la corrupción. El

6% de ellos –y el 7% de los argentinos– mencionan la corrupción como el
principal problema del país, detrás de pobreza, desempleo, drogas y
problemas económicos. Al mismo tiempo, son escépticos de que pueda
resolverse: 37% de la población cree que no se resolverá nunca y 17%

101
que demandará más de 20 años; solo uno de cada cinco latinoamericanos
es “optimista” al pensar que en los próximos diez años será eliminada.

La disposición a las prácticas corruptas es rechazada, como surge del

cuadro en relación al pago de coimas; datos más recientes
(Latinobarómetro, 2004) indican que, ante el caso de que a un familiar le
fuera pedido un soborno, seis de cada diez latinoamericanos
recomendaría no pagar y denunciar al funcionario y otros dos hacer el
trámite sin pagar coima y sin hacer la denuncia; solo el 16% recomendaría
pagar o negociar. Pero al mismo tiempo, consideran que sería bastante
probable sobornar a policías, jueces o funcionarios (cuadro 18).

CUADRO 18
Probabilidades de Sobornar en Ciertas Áreas (*)

ARGENTINA BRASIL CHILE LATINOAMÉRICA

(**)

Policías 57% 52% 22% 43%

Jueces 46% 36% 20% 36%

Funcionarios 50% 39% 19% 36%

Ministerios

(*) Porcentaje de la población que afirma que hay muchas o bastantes

probabilidades.
(**) Promedio no ponderado.
FUENTE: Latinobarómetro, 2004.

Obsérvese que, mientras en Argentina se cree, en referencia a las tres

categorías de funcionarios, que es probable sobornarlos por encima del
promedio de la región, en Chile la proporción es sustancialmente más baja
revelando una mayor confianza en esas instituciones.

102
La organización del estado
Hemos revisado un conjunto de variables que hacen a la gobernabilidad y
a la calidad de las instituciones en términos generales. Pero el análisis
quedaría incompleto sin repasar tres cuestiones vinculadas a la
organización del Estado, que analizaremos por separado más allá de sus
evidentes puntos de contacto: la división de poderes, el federalismo fiscal
y la reconstrucción del servicio civil.

División de poderes
El buen funcionamiento de la República, con previsibilidad para sus
ciudadanos, exige una división de los poderes que en los hechos no se da.

Volvamos al ejemplo de Argentina y a la relación entre el Poder Ejecutivo

y el Judicial: comenzando por la Corte, la permanencia promedio de un
miembro de la Suprema Corte de Argentina en el período 1960-2000 fue
de 3,75 años (y debe haber bajado por la renovación provocada por la
actual administración), comparados con los doce años en EE.UU., y entre
ocho y diez años en países como Australia, Chile, Noruega, Holanda,
Canadá, Bélgica e Irlanda, entre los cuales figuran varias de las
sociedades exitosas (“benchmark”) para Argentina. Con una duración
promedio similar a Argentina, figuran Pakistán, Zambia y diversos países
africanos y asiáticos. Cortes adictas, cuya designación es manipulada por
el Poder Ejecutivo, limitan la efectividad de la división de poderes, por
cuanto ello implica una fuerte señal al resto de los estamentos del poder
judicial.

En relación al Congreso argentino, cabe señalar que paradójicamente su

arquitectura legal propende a la fragmentación política, dado que el 58%
de las bancas del Senado corresponde a provincias que contienen al 20%
de la población del país; en la Cámara de Diputados, un tercio de los
miembros proviene de esas provincias. Además, dada la forma en que son
elegidos los candidatos por las burocracias provinciales (en lugar de los
votantes en elecciones internas o de la burocracia nacional), se refuerza la
incidencia de las “máquinas electorales” provinciales. Por lo tanto, el
incentivo es para que la negociación no sea con los diputados sino con los
gobernadores de su partido. Este esquema propende a la fragmentación y
ha derivado en incidentes y accidentes de todo tipo y color (aún con
episodios de violencia) en aquellos casos en que los legisladores
nacionales de una provincia se encuentran enfrentados con sus
gobernadores.

103
 Ello refiere al problema de la disciplina en la bancada oficialista, cuya
solución parece más sencilla en un gobierno parlamentario. La disciplina
es fundamental para la gobernabilidad y exige que, en el diseño de
alianzas, en la construcción de las listas de parlamentarios (atendiendo a
la representatividad de los candidatos y a su calidad) y en los mecanismos
de elección interna, la coalición haya sido construida no solo para ganar,
sino también -y fundamentalmente- para gobernar.

Como contrapartida, el régimen político argentino prevé que el Congreso

delegue funciones en el Poder Ejecutivo, lo que resulta una flagrante
violación a la división de poderes más allá de que en algunas emergencias
e instancias puntuales y excepcionales encuentre justificativo. Una
delegación amplia es favorecida a veces por la presencia de un presidente
carismático y aceitada por los períodos de “luna de miel” de comienzo de
los mandatos presidenciales, y por la baja imagen del Parlamento como
institución. Y constituye un “reaseguro” para el gobierno central frente a
eventuales conflictos con las provincias. Pero a la larga, particularmente
ante una caída de la imagen presidencial o una crisis de gobernabilidad, la
ausencia de un Congreso funcionando ajustadamente resta un ancla de
solución posible. Este formato de organización hace que se pueda pasar
muy fácilmente de un contexto de “seguidismo” a otro de
“obstruccionismo” y, obviamente, los dos afectan adversamente al sistema
democrático. Por otra parte, con “poderes delegados” se reduce el rol de
los partidos políticos de la oposición en el ámbito natural del Parlamento
(donde se accede a través de cargos electivos) y aumenta en todo caso el
poder relativo de las burocracias partidarias (arreglos de cúpula).
Esta dinámica del poder se asocial al concepto de prociclicidad fiscal, con
presidentes fuertes el Congreso se subordina en lugar de atenuar a éste y
a la inversa ocurre en la adversidad, por lo cual (y de forma similar a la
inestabilidad fiscal) la mencionada cíclicidad se agudiza con una alta
volatilidad.

El federalismo fiscal
El punto clave es que la Nación recauda y transfiere fondos, y las
provincias gastan en función de sus intereses. La experiencia argentina es
ilustrativa respecto de algunas cuestiones básicas como:
i) Los principios que rigen las relaciones fiscales entre un Estado
Nacional y los estados subnacionales deben estar bien definidos y
ser transparentes.
ii) Los recursos también deben estar claramente definidos, en
particular la coparticipación de aquellos ingresos que recauda la

104
 Nación, debiendo evitarse los fondos especiales, los destinos
específicos y las “pre-coparticipaciones”. El llamado gasto tributario
(exenciones a determinados impuestos) debe ser mínimo, y su
costo cuidadosamente explicitado en el Presupuesto.
iii) Los criterios de distribución de ingresos deben estar calculados
sobre bases e índices objetivos y estables. De ser necesario, los
cambios en la coparticipación deben realizarse con el criterio de “en
el margen” (es decir, sobre el aumento futuro en los recursos).
iv) Determinadas fuentes recaudatorias o bases imponibles deben
estar reservadas a la esfera subnacional.
v) Deben existir incentivos a mejorar la eficiencia en la recaudación
subnacional, lo que implica que esto pueda provocar conflictos entre
las administraciones subnacionales y su electorado.
vi) Deben existir incentivos a la prudencia fiscal, al manejo prudente de
la política de gasto provincial a lo largo del ciclo económico y límites
al crecimiento del endeudamiento (en rigor prohibición al aumento
de éste).
vii) Debe existir un control estricto del crecimiento del empleo público,
tanto en el ámbito nacional como en el subnacional, en la calidad
del gasto y en el manejo clientelístico de los subsidios y ayudas
sociales.
viii) Deben alentarse conductas prudentes y no predatorias en aquellas
provincias cuya economía descanse fuertemente en las regalías
sobre un recurso natural no renovable, a fin de lograr una
diversificación razonable antes que ese recurso se agote.

Esta lista no agota los aspectos vinculados al federalismo fiscal pero al

menos da una pauta del sentido del cambio. Los partidos políticos deben
contribuir, en la esfera nacional y provincial, a apoyar estos cambios e
inculcar en la sociedad la noción de austeridad, transparencia, prudencia y
previsibilidad en la administración de la cosa pública, y ejercer una sana
tarea de control –que no significa obstruccionismo–.
El no alcanzar los objetivos descriptos de federalismo fiscal puede generar
costos inmensurables como el debilitamiento institucional ya descripto en
el capitulo I, observado en el Congreso y su relación sumisa con el Poder
Ejecutivo (incluyendo a la oposición).

105
Servicio Civil
La confianza en los funcionarios es débil en Argentina y en Latinoamérica
en general, en parte porque está teñida con la imagen de la ineficiencia, la
corrupción, el favoritismo y el clientelismo. Sin embargo, en muchos
lugares el servicio civil funciona muy bien, constituyendo verdaderos
“cuerpos de élite”; más aún, en algunos países “hace la diferencia”. Sin un
servicio civil capacitado, profesionalizado y estable, el Estado carece de
una polea de transmisión que permita implementar un programa de
gobierno, pierde previsibilidad e incurre permanentemente en elevados
costos de adaptación y aprendizaje cuando se producen cambios de
administración. Un desarrollo institucional sólido requiere de un servicio
civil idóneo y los partidos políticos deben percibir esto como un activo
común a conservar y acrecentar con el paso de cada uno de ellos por el
poder en el marco de la alternancia que presupone la democracia.

Las instituciones son una creación de la sociedad; la contribución de los

partidos políticos a su fortalecimiento pasa por: i) evitar captarlas y/o
manipulearlas con criterios oportunistas; ii) defenderlas aunque
coyunturalmente no sea beneficioso para su situación relativa; iii)
respetarlas cuando impliquen hechos adversos (v.g., la Justicia); iv)
contribuir a consolidarlas, alentando a la sociedad a cerrar filas a su
alrededor.

La protección de las instituciones debería ser, en rigor, un mandato social:

el descrédito de las instituciones es el camino a la ruptura del contrato
social y a la anarquía.

Argentina y otros países latinoamericanos muestran bajos índices de

confianza en las instituciones pero, lo que parece más grave aún, los
hechos sugieren que la sociedad no les da ninguna importancia y que no
se exige su cumplimiento. Algunas experiencias recientes ilustran lo
antedicho, en instituciones de distinto nivel:
1. El permanente incumplimiento del Presupuesto Nacional.
2. El incumplimiento de los plazos establecidos para diversas cuestiones
en la reforma constitucional de 1994 (entre ellas, la sanción del
régimen de coparticipación federal de impuestos).
3. La escasa defensa del principio de independencia del BCRA, como
vimos con la separación de su Presidente o en la designación de los
integrantes de sus directorios.
4. El poco respeto a la imagen de la autoridad –inclusive presidencial–
inmediatamente antes de la crisis del 2001. Libertad de prensa, mala

106
 imagen y participación popular no autorizan prácticas irrespetuosas en
relación a las instituciones. Así como los partidos políticos no
contribuyeron a preservar las instituciones, tampoco lo hizo la sociedad
frente al avance de activistas.
5. La ruptura generalizada de contratos y el “alegre” default –más allá que
la mayoría de los argentinos era partidaria de negociar y no de un cese
unilateral-.
6. El desgaste y exposición de las Fuerzas Armadas y de seguridad.

De alguna manera, como síntesis, medido en una escala de uno a diez,

los latinoamericanos califican en 4,5 el poder del Estado de hacer que se
cumplan las leyes (uno no se cumplen, diez se cumplen plenamente);
mientras en Chile el puntaje es de 5,4, en Argentina de solo 4,0, lo que
ilustra sobre la baja capacidad de ejecución del marco legal por parte del
Estado (Latinobarómetro, 2004). Obviamente, esto ocasiona inseguridad
jurídica y lesiona la capacidad de realizar contratos de largo plazo.

Es probable que exista un factor cultural, entrelazado con una cuestión

generacional, en lo que hace a la actitud prescindente de la sociedad
frente a sus instituciones. Como su prestigio es bajo, la sociedad las
ignora y deserta o desiste (por cansancio) de su obligación de luchar por
mejorarlas aunque, desde una perspectiva intergeneracional y de la
responsabilidad frente a futuras generaciones, desistir por hartazgo sea
una manera de desertar. Ello abre camino para que las capturen quienes
sólo pretenden beneficiarse de ellas. Y también, para que quienes
eligieron no participar tengan disponible un “chivo expiatorio” para sus
frustraciones. Las reglas sobre las que se edifican las instituciones deben
ser percibidas casi de una manera sacramental: de hecho, como el
matrimonio, las reglas exteriorizan un contrato social que tiene una parte
de sacramento y que permite a la sociedad vivir en común, de forma
pacífica y civilizada; cuando ese contrato es roto de una manera no
prevista en las propias reglas, comienzan los problemas.

Una explicación confluyente es que la mayoría de los argentinos activos

se formaron y educaron entre 1945 y 1980 (quienes hoy cuentan entre 30
y 70 años), un período caracterizado por muchas tensiones políticas y
rupturas del orden institucional. Y, por lo tanto, puede existir un “bloqueo”
hacia la defensa de las instituciones, tanto políticas como económicas, por
no haber sido educados en un ámbito que fuera favorable al respeto de las
mismas. “Compromiso” es la palabra que reconciliaría sociedad e
instituciones. En este plano, los partidos políticos pueden contribuir con

107
ejemplaridad y acciones concretas, y lo propio con las ONG y el Estado
(ejemplaridad y políticas públicas). Pero también en ellas los organismos
multilaterales pueden efectuar una contribución importante para facilitar
ese compromiso.

En última instancia, las instituciones deben permitir un clima de

crecimiento y acumulación que genere los recursos que permitan
desarrollar la política de inclusión que, a su turno, asegure la viabilidad
social; esto no debe quedar sobreentendido en el programa de gobierno y
es en realidad el viejo dilema de articular crecimiento y distribución, pero
ahora sabemos que ciertos niveles de distribución son indispensables para
la estabilidad y gobernabilidad.

Los partidos políticos frente a las demandas de los ciudadanos

¿Cuáles son los principales problemas que dicen enfrentar las sociedades
en Latinoamérica y en el mundo? A principios del 2003 una encuesta a
escala mundial realizada por Gallup International los pone en una
adecuada perspectiva.

108
 CUADRO 23
Principales Problemas (2002/2003)

Mundo (1) Latinoamérica Argentina

(2)

Pobreza 18 25 36

Terrorismo 10 6 7

Amenazas ecológicas 10 3 2

Guerras y conflictos 9 4 5

Problemas económicos 8 7 3

Desempleo 7 12 7

Corrupción 5 6 7

Falta de democracia y libertades 4 1 1

Decaimiento moral y espiritual 4 3 3

Drogas 4 12 12

Delictuosidad 3 4 1

Salud 3 4 2

Derechos Humanos 2 1 1

Educación 2 2 3

Otras 8 9 9

No sabe/No responde 3 1 1

TOTAL 100 100 100

(1) Muestra de 46 países. (2) Muestra de 9 países.

FUENTE: Gallup International.

Las demandas sociales se concentraban, en Latinoamérica, en pobreza,

desempleo y drogas, y otro tanto ocurría en Argentina, con mayor

109
intensidad en el primero de los factores indicados. Corrupción, terrorismo y
problemas económicos también figuran en el menú.

Interesa también, establecer qué cosas no constituyen la agenda de

preocupaciones de la sociedad: derechos humanos, falta de democracia y
libertades; estas y otras cuestiones como globalización, mayor justicia en
el comercio internacional, el predominio de EE.UU., y el poder de las
grandes empresas que aparecen englobados en “otros” (en Argentina 7%
de las personas nombre alguna de los cuatro asuntos indicados en último
lugar, lo que muestra que su población está algo más sensibilizada que el
promedio internacional). Claramente, los problemas asociados al área
socio-económica atraen casi a la mitad de las opiniones de los argentinos
y latinoamericanos, mientras en el conjunto de países en que se relevó el
estudio la proporción era de una de cada tres personas preocupadas por
esas cuestiones.

Un estudio más reciente, correspondiente al año 2004, muestra cambios

importantes en relación a la percepción de los argentinos sobre cuál es el
problema más importante que enfrentan: desempleo 29%; seguridad 28%;
economía 18%; corrupción 14%; educación 6%; salud 3%; y otros temas
2%. Como puede observarse, mientras la mitad de la población sigue
afirmando que en el área socio-económica (desempleo y economía) están
los problemas más importantes, irrumpe la cuestión de la seguridad, de la
mano del aumento del delito, a la vez que aumentó la preocupación por la
cuestión de la corrupción.

La irrupción de la cuestión del delito no es casual: un tercio de los

latinoamericanos conocen alguna persona que haya sido asaltada en los
doce meses previos a la encuesta –aunque haya disminuido levemente
respecto del año 2001– y, lo que es más complejo, en la mayoría de los
países la sociedad descree que se esté ganando la lucha contra el delito
(en Brasil, Argentina, Uruguay y Chile, solo dos de cada diez habitantes
cree que se está ganando).

La delincuencia, para los latinoamericanos, tiene origen en la situación

económica (57%), drogadicción (56%), mala educación (43%), mal
funcionamiento de la justicia (30%), desigualdades sociales (24%), falta de
exigencia en el cumplimiento de leyes (24%), impunidad de los
delincuentes (20%), o poca dureza de las penas (19%), en el estudio
realizado por Latinobarómetro. En alguna medida, el eje socio-económico
y las drogas siguen predominando, junto con la cuestión de las leyes.

110
Se han puntualizado con cierto detenimiento los problemas que los
latinoamericanos y los argentinos plantean. Obviamente, los gobiernos
deben dar respuestas, pero los partidos políticos no pueden ni deben
renunciar: es más, tienen la obligación de incluir el tratamiento que
proponen en sus programas y plataformas, y de aportar, desde la
oposición en el Parlamento y en el debate público, a la solución.

En este sentido, los partidos políticos deben contribuir a mantener las

demandas contenidas en sus ámbitos naturales; de lo contrario surgirán
emergentes que ratificarán el antiguo precepto de que, en cuestiones
políticas y sociales, los vacíos que no se llenan terminan siendo ocupados.
El Estado y la ley deben ser respetados y, en ningún caso, debe admitirse
el desafío pues ello termina corroyendo la confianza.

Es cierto que a la sociedad le faltan condiciones para alcanzar la

ciudadanía plena, como hemos señalado en las secciones anteriores. Es
cierto que la demanda social es fuerte y que los partidos políticos no
pueden hacer oídos sordos. Pero el funcionamiento de las instituciones
requiere que ello se haga dentro de los canales naturales.

Los partidos políticos deben desarrollar la habilidad para detectar y

procesar las demandas –en particular, a través del contacto con las
“bases”– para que los “think tanks” puedan proveer alternativas de
soluciones (lo cual esto requiere un aceitado funcionamiento interno
dentro del partido) que sean luego transferidas a los representantes del
partido en el Parlamento y/o a quienes hacen la exposición mediática de
las ideas del partido.

La cuestión de la reforma política está implícita en la demanda de la

sociedad, tanto en la poca confianza que despiertan las instituciones
vinculadas con la actividad política, como en la disconformidad respecto
del funcionamiento de la democracia.

Por esa razón, la reforma política debe reavivar a los partidos políticos y
fortalecer la democracia: en la encuesta realizada por PNUD (2004), se
concluye la necesidad de un mejor diseño de los dispositivos e incentivos
institucionales a través de la reforma del Congreso, la reforma del Estado,
la construcción de nuevos canales que aumenten la participación y
despejen la apatía ciudadana. Las demandas recogen la idea del
fortalecimiento de la democracia desde los partidos políticos, lo que es
alentador respecto del papel que se espera de estos. La dirigencia y los
líderes de opinión latinoamericanos reconocen la importancia de los
partidos en este tarea pero, dada la magnitud del problema, esta actitud

111
no debe implicar una simple “transferencia de responsabilidad” del papel
que deben jugar en la solución de la crisis otros “jugadores” diferentes de
los partidos y el gobierno, cada cual en la esfera que le compete.

En los partidos políticos la ciudadanía debe encontrar contención y

respuesta efectiva y solución a sus problemas. Se ha hecho referencia al
peligro que representan las reiteradas promesas incumplidas –y su
consecuente frustración– para la credibilidad de los partidos y de la
democracia. Por eso, la solidez del programa debe prever la existencia de
un plan estratégico con colchones para prevenir contingencias y
accidentes, a la vez que una evaluación previa sobre las resistencias
(cómo y cuándo aparecerán y cómo resolverlas). Lo contrario constituye
un acto de irresponsabilidad, además de representar un riesgo para la
gobernabilidad. Por otra parte, los partidos políticos modernos deben dar
una respuesta efectiva a esas necesidades y demandas, lo que coloca la
cuestión de la gestión en el corazón del problema.

En esta materia, la oposición constructiva sensata debe tener un papel

gravitante, recordando la enseñanza de Thomas Jefferson: “la opinión
equivocada puede ser tolerada donde la razón es libre de combatirla”. En
otros términos, el debate público libre y pluralista y en la acción
parlamentaria contribuirá a solucionar las demandas sociales.

Riesgos y Oportunidades de la Globalización

La globalización es un fenómeno permanente, con sus beneficios y sus
costos: los vikingos, Cristóbal Colón y Marco Polo buscaron en el pasado
extender la frontera geográfica, mientras que detrás de ellos otros
hombres y mujeres, desde los hermanos Wright hasta Graham Bell
buscaban ampliar el horizonte del conocimiento aplicado, permitiendo los
desarrollos sobre los que se sustentan los movimientos de bienes,
servicios, capitales, personas, información, y conocimiento sobre los que
se basa la globalización.

La globalización –que podemos entender como internacionalización–

avanza con un formato cambiante, por lo cual los desafíos también se
modifican. La revolución de las comunicaciones en el siglo XX amplió y
potenció la revolución de los transportes, y nos transformó de lectores de
las noticias o escuchas de los hechos en espectadores de la historia,
primero en forma diferida y luego en tiempo real, para ahora aumentar
nuestra capacidad de influencia por la tecnología informática e Internet. Si
bien esto es conocido, el impacto cultural, social y político es tremendo y

112
no debemos ignorarlo. En las últimas décadas, el rol de espectadores ha
ido girando hacia el de potenciales y actuales protagonistas.

Entre mediados del siglo XIX y la Primera Guerra Mundial, las

exportaciones aumentaron al 3,5% anual, más rápidamente que el PBI
mundial que creció al 2,7% anual. Los cincuenta años siguientes, que
fueron de alta conflictividad a escala mundial (I y II Guerra Mundial, Guerra
Fría, Corea, etc.) y problemas económicos (crisis del 30) establecieron un
“impasse” que se revirtió en los setenta, con la diferencia de que la
velocidad del transporte y de las comunicaciones permitieron una mejor,
más eficiente y más extendida (a países y regiones) organización de la
producción de las empresas y de los mercados. El mundo fue pasando a
escenarios de mayor cooperación: el desarrollo del proceso hoy
cristalizado en la Unión Europea es un ejemplo claro, pero también han
existido otros procesos que han madurado satisfactoriamente como el
APEC, la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el MCCA, el NAFTA, el
CARICOM, el Mercosur, cada cual con sus objetivos.

La economía mundial ha tendido a abrirse. Los flujos de bienes

aumentaron de la mano de una reducción secular de los aranceles
promedio. Los flujos financieros redujeron la disparidad de la tasa de
interés. La tecnología redujo el precio de los productos industriales y
permitió que el acceso a ellos se democratizara.

CUADRO 19
Relación Comercio/PBI

1970 1980 1990 2000

OCAE 25,6 39,5 37,4 41,1
África 49,9 60,1 52,6 61,3
Asia 10,2 26,2 38,3 53,5
América Latina 22,3 30,2 28,4 35,6

FUENTE: BID.

En la segunda mitad del siglo XX y principios del siglo XXI, esta tendencia
de mayor crecimiento del comercio respecto del PBI se acentuó. Alcanzó

113
para el comercio mundial guarismos de tasa de crecimiento de 5,8% y
para el PBI mundial una tasa de crecimiento de 3,6% anual (1960-2003).

Los países en desarrollo –incluyendo las economías asiáticas– se

beneficiaron objetivamente de este proceso en términos de que su
participación en el comercio mundial aumentó de 23% a 29% entre fines
de los 80 y fines de los 90, a la vez que aumentó de 47% a 83% la
participación de las exportaciones de manufacturas en detrimento de una
menor participación de las exportaciones de productos primarios.

El sentido tradicional de flujos de mano de obra y cambios en los países

avanzados fue del agro a la industria (que hacía uso intensivo de mano de
obra no calificada) y de ésta a la manufactura de alto valor agregado (e
intensiva en capital) y a los servicios, por lo que la disminución del empleo
en la industria refleja más las fuerzas del progreso tecnológico que las
presiones del comercio. En las economías en desarrollo operan fuerzas
similares, con el matiz que los trabajadores calificados fluyen hacia los
sectores productores de bienes comercializables y hacia aquellos que
fueron los ejes de la reforma de los 90 y sufrieron una transformación
importante, mientras los no calificados quedaban asociados a la
construcción y ciertos servicios personales de baja calificación.

Hacia mediados de los 90, la idea predominante era que el proceso

descrito podría tener algún impacto adverso en el nivel de empleo en las
economías en desarrollo. Probablemente ese efecto se había subestimado
originalmente, porque no se previó que podría verse amplificado, por
efectos de la reforma, un shock externo desfavorable y, en algunos países
como Argentina, con un cambio de la tasa de actividad en el mercado de
trabajo debido a un aumento de la participación de la mujer. La
combinación de estos factores hace difícil percibir cuál fue la
responsabilidad que le cupo a la globalización en los términos que los
análisis previos anticipaban pero, en todo caso, sirvió para explicitar la
falta de previsión de los gobiernos de la región –y del de Argentina en
particular–, los partidos políticos y la sociedad para reforzar las redes de
protección social, educación y capacitación, como ya en 1995 señalaba el
Banco Mundial. 6

6
Debe destacarse que la ausencia de flexibilidad laboral y programas de
capacitación debilitaron la oportunidad del empleo, con lo cual el fuerte
shock de inversión tecnológica (favorecido por el atraso cambiario) se
utilizó para reemplazar mano de obra en lugar de complementarla e
incorporarla al proceso expansivo creado por dicha inversión.

114
Entre 1965 y el año 2000, período en el cual el PBI per cápita de los
países industrializados se multiplicó por dos, la relación del PBI per cápita
de los países asiáticos de rápido desarrollo y el de los países
desarrollados pasó del 20% al 70%, lo que indica que la teoría de la
convergencia aparentemente funcionó en esa región. En América, en
cambio, la proporción declinó levemente y la clave fue que la región creció
lentamente en los últimos treinta años, en contraste con lo que ocurrió en
los países asiáticos, como puede verse a continuación.

CUADRO 20
Tasas de Crecimiento del PBI por Regiones

1995-2004 1985-1994 1975-1984 1965-1974

MUNDO 3,6 3,3 3,3 4,5

Economías 2,7 3,0 2,5 4,2

Avanzadas

Países en 5,1 5,2 4,5 5,9

desarrollo

África 3,6 1,9 2,3 4,2

América 2,2 3,1 3,2 6,7

Asia 6,6 7,7 6,3 4,7

Oriente Medio y 4,2 3,0 3,6 8,5

Europa

FUENTE: Fondo Monetario Internacional.

El lento crecimiento de los países latinoamericanos –con la excepción de

Chile– en comparación con los asiáticos en un contexto de globalización,
conduce de nuevo a la cuestión de la calidad de las instituciones a través
de la causalidad “instituciones–inversión–crecimiento”. Pero también al eje
comercio–crecimiento juega un papel importante, considerando la alta
correlación positiva que existe entre ambos.

115
 CUADRO 21

Comercio/PBI y crecimiento del PBI 1990-98

400,00
Sing
350,00
300,00
Comercio/PBI

250,00
200,00
150,00
100,00 Tai.
Rep.Dom.
Rum Pol Méx
50,00 Bras Cor
Tur Ind Chile
0,00 Col Arg

-4,00 -2,00 -50,000,00 2,00 4,00 6,00 8,00 10,00

Crecimiento del PBI en %

Los modelos teóricos coinciden en esa correlación. La integración al

comercio alienta la escala, y la escala deriva en un aprendizaje por
experiencia tanto en términos de mayor calidad cuanto de menor costo.
Por otra parte, los países se beneficiaron de la “difusión tecnológica” a
través de las importaciones que reciben de sus socios comerciales y de
los cambios organizacionales (relación matriz–filial) que se producen en
una economía integrada. En conjunto, aumenta la productividad global y
cada quien se especializa allí donde es más competitivo. Sachs y Werner
concluyen que las economías abiertas crecen entre 2,0 y 2,5 puntos
porcentuales anuales más que las economías cerradas, lo que resulta
consistente con el cuadro 21.

Globalización Financiera
En relación a la globalización financiera, desde los estudios de Ronald
Mackinnon es conocido el efecto positivo del desarrollo financiero sobre el
crecimiento económico, propendiendo a un aumento de la tasa de ahorro
destinado a la inversión y el aumento de la productividad del capital.
Estudios posteriores han concluido que el paso de un sistema financiero
cerrado a otro abierto aumenta la tasa de crecimiento entre 1,3 y 1,6
puntos porcentuales. Ahora bien, la liberalización comercial y globalización
financiera es una historia poblada de crisis que hacen que sean una
condición necesaria pero no suficiente de un crecimiento sostenido. En

116
particular, evitar la formación de burbujas –y mitigar sus efectos
negativos– es un dilema casi tan viejo como el mundo que exige el
acompañamiento de otras medidas y reformas.

Jeffrey Sachs lo ha señalado de manera clara: “El capitalismo global es el

arreglo institucional más prometedor para la prosperidad mundial que haya
visto la historia. Pero el mundo va a necesitar sabiduría y fuerza para
explotar sus beneficios potenciales y para ello debe liderar un sistema
abierto basado en reglas estables sobre la base de principios que sean
mundialmente aceptados”.

La crisis latinoamericana de fines de los 90 y las anteriores del sudeste

asiático y Rusia indican que hay mucha tarea por delante tanto a nivel
nacional cuanto internacional para establecer reglas que permitan mitigar
los efectos adversos de los shocks externos en términos de una alta
volatilidad macro económica. En lo atinente a la faceta financiera de la
crisis, debe partirse del diagnóstico que la combinación de globalización,
políticas monetarias domésticas y estructura de los mercados, hace que
las fallas de coordinación de los agentes financieros se amplifique y se
derrame al conjunto de la economía, provocando efectos contagio que
pueden llegar a desembocar en riesgos sistémicos (Guillermo de la
Deheza, 2000). En otros términos, la burbuja de siempre, ahora en un
globo más grande y con un gas más volátil. La combinación de un
regulador global, un prestamista de última instancia –en límites
moderados– y una mayor autorregulación de los agentes que intervienen
en los mercados sería beneficiosa.

Las políticas domésticas son sencillas de enunciar pero difíciles de

implementar. En el centro está la prudencia fiscal y monetaria y una fuerte
regulación prudencial. Un Estado con bajo endeudamiento, caja
equilibrada y un fondo de Estabilización constituido tiene menos peligro de
ser desafiado, y si lo fuera, dispone de mayor margen para actuar ante
una crisis financiera, por el mecanismo de rescatar deuda pública
proveyendo liquidez al sistema financiero o comprando cartera privada de
los bancos en problemas para revenderla rápidamente cuando la crisis
haya sido superada. Las regulaciones prudenciales, efectivamente
controladas por un ente de supervisión independiente, reducen los riesgos
del sector financiero. Por cierto, el régimen monetario y el diseño de los
mecanismos de financiamiento (rol de los intermediarios financieros, del
mercado de capitales) desempeñan un papel importante. La diversificación
del perfil exportador, en cuanto supone disminuir la dependencia de un
producto determinado (expuesto por lo tanto a las variaciones en el precio
internacional del mismo) o de un cliente (lo que ataría la economía

117
doméstica al ciclo económico de tal cliente) son también mecanismos que
mitigan la volatilidad. Ello implica la necesidad de definir cuidadosamente
las alianzas comerciales y de desarrollar una estrategia de incentivos a la
exportación consistente con el objetivo de mitigar la volatilidad. Los
partidos políticos deberían incorporar estas cuestiones a su agenda en
orden a realizar una contribución efectiva a la prevención de la crisis.
Debe tenerse en cuenta que la globalización obliga a competir a los
Estados a través de las empresas: las ubicadas en países con alta presión
tributaria tendrán dificultades en competir o necesitarán de un tipo de
cambio real más alto, lo que implica otro tipo de problemas.

Las experiencias argentinas ilustran en las últimas dos décadas distintas

formas de internalizar shocks externos, algunas que terminaron mal
(default de México en los 80 y turbulencias de Brasil a fines de los 90)
pero otras bien (el Tequila). Una diferencia entre unas y otras fue la
capacidad política del gobierno de apoyarse en una coalición interna frente
a la crisis, de la que careció en los dos primeros episodios citados y la
tuvo en el restante.

La globalización ha implicado limitaciones a los Estados, al ponerlos en

competencia directa y al alcance de la censura de los inversores,
reduciendo el margen de los políticos para operar a su antojo la política
económica. Ello los obliga a poner énfasis en las cuestiones institucionales
pues las calificaciones de los organismos que miden libertad de expresión,
transparencia, libertades individuales, etc., adquieren tanta importancia
como las de l;as agencias de calificación de deuda.

Un buen sistema educativo, una formación adecuada de los recursos

humanos, infraestructura física y sanitaria de calidad, sistema financiero
sano y bien supervisado, justicia rápida y eficiente, seguridad ciudadana
son elementos decisivos para salir favorecidos en el proceso de
globalización. Estas cuestiones están en discusión en varios países
latinoamericanos, como ha quedado señalado.

El mundo es un mercado en donde los países compiten por los recursos

escasos (capitales, inversiones y recursos calificados). El problema de
quien no ofrezca las condiciones citadas en el párrafo previo, no será el de
“no avanzar”, sino el de “retroceder”, y allí está la explicación del
comportamiento diferencial de Asia y Latinoamérica en términos de
crecimiento económico.

Por eso, el Estado debe cumplir su función subsidiaria y permitir un

funcionamiento del mercado sobre reglas objetivas y transparentes, con

118
colaboración entre el sector público y privado, evitando colusión,
corrupción y cooptación. En este marco, los Estados supervisan el
cumplimiento de las reglas de juego y sancionan desvíos o inconductas y
el sector privado se organiza y opera. Las reglas deben responder a los
códigos internacionales –para evitar que los inversores discriminen– : por
ello, los organismos internacionales pueden y deben hacer contribuciones,
y los partidos políticos apoyarse en esta tarea de mejorar la calidad
institucional.

Al mundo como decíamos antes, le esperan desafíos respecto de la

protección social, la salud y el seguro de la vejez, lo que exigirá en el largo
plazo acciones conjuntas de los sectores público y privado.

Algunos temas en un mundo globalizado demandarán mayor

involucramiento de las instituciones supranacionales existentes y otras, en
áreas como terrorismo, droga, medio ambiente, además de las
regulaciones respecto de la volatilidad financiera ya indicadas.

Pero la dirigencia debe batallar con una situación compleja. Latinoamérica

no tiene –y Argentina tampoco– a la globalización como una cuestión
prioritaria. Más aún, la mitad de la población argentina la considera
negativa, y solo un cuarto positiva.

Al mismo tiempo, y en un contexto de globalización, el reclamo de los

países latinoamericanos debe tener la justicia y la no discriminación como
ejes: justicia en el comercio para no ser sometidos a prácticas desleales,
justicia en los foros internacionales, justicia en las cuestiones ambientales,
etc. Y en este espacio los partidos políticos también tienen mucho que
hacer, alineándose detrás de sus gobiernos en defensa de los mejores
intereses de sus respectivas sociedades, asumiendo plenamente el
carácter de permanencia en el tiempo de los temas que se discuten.

Partidos políticos y proceso de integración

La regionalización ha ido acompañando el marco de globalización
creciente descrito en la sección anterior –lo que es razonable dado que
ambos procesos tienen raíces comunes– y ello ha sido una tendencia
generalizada en diversas áreas del mundo, al punto que mientras entre
1948 y 1989 se notificaron al GATT 69 iniciativas de integración regional
(a un promedio de 1,7 por año), entre 1990 y 2002 se notificaron más de
130 (casi 11 por año). A su turno, la participación del comercio
intrarregional en el comercio total de cada área ha ido creciendo, como se
puede observar en el Cuadro 22.

119
 CUADRO 22
Participación en el Comercio Intrarregional (*)

1980 2000

Foro de Cooperación Económica de Asia y el 55,1 68,6

Pacífico (APEC)

Unión Europea + Europa del Este 57,5 64,2

Hemisferio Occidental 44,6 53,3

Asia y Pacífico 33,4 40,6

(*) Comercio intrarregional como proporción del comercio total de la

región.
FUENTE: Banco Interamericano de Desarrollo. Informe 2002.

En el caso particular de América Latina, además de producir una

reducción de los aranceles medios (de 40% a 12% entre mediados de los
80 y de los 90) y participar en las sucesivas rondas de la OMC,
complementó esta apertura con el desarrollo de una red de casi 30 nuevas
iniciativas de integración regional y subregional desde 1990, lo que
representa más de la cuarta parte de los acuerdos informados al
GATT/OMC en ese período.

La proporción del comercio subregional en relación al comercio total es

mucho más elevada en México (donde supera el 80%), que en Argentina
(30%) o Brasil (15%). Sin embargo, si en estos dos últimos casos se
agregan EE.UU., Canadá y los países latinoamericanos que no integran
Mercosur, los porcentajes saltan al 60% y 50% respectivamente. Y
guarismos similares detentan Chile, Colombia y Perú.

El comercio trajo en Latinoamérica un efecto positivo en la generación de

valor agregado en sus exportaciones, puesto que la participación de los
productos manufacturados creció tanto en las exportaciones intrarregión
cuanto en las extrarregión. En el caso de Mercosur las primeras pasaron
de 41% a 56% y las segundas de 28% a 40% entre 1980 y 2000.

120
En resumen, así como la globalización, el regionalismo parece estar para
quedarse, aunque todavía no haya alcanzado un mismo nivel de
profundidad en todas las regiones. Habiendo dicho esto, no es menos
cierto que la literatura elabora también acerca de sus costos,
fundamentalmente en términos de desvíos de inversiones y de comercio –
de destinos más eficientes que los signatarios del acuerdo–, la
vulnerabilidad de los bienes regionales, la excesiva dependencia de un
producto de los mercados regionales (ante una crisis del vecino
comprador es difícil reorientar las exportaciones).

Desde el punto de vista del objetivo de este capítulo, los dos costos más
relevantes quizás sean los impactos asimétricos sobre el desarrollo dentro
del país (en México el Nafta impactó más favorablemente en los estados
del norte que en los del sur, agravando la brecha existente entre ambas
áreas y exigiendo compensaciones por vía de políticas y planes públicos)
y los efectos redistributivos de la pérdida de ingresos arancelarios (la
pérdida de ingresos de empresas y trabajadores con aranceles más altos
se transfieren a los productores del país con aranceles más bajos) y a
veces directamente de los recursos (economías caribeñas).

Frente a estos argumentos, el “spaghetti bowl” conformado por la

coexistencia en el tiempo y espacio de múltiples acuerdos subregionales
más o menos bilaterales comienza a replicar, en el caso de Latinoamérica,
una suerte de tratado regional a gran escala, sin la eficiencia
homogeneizadora y simplificadora de éste. Sin embargo, las estimaciones
realizadas con “modelo de impacto” para establecer el efecto de los
escenarios de integración regional coinciden en que escenarios como
Mercosur –UE o ALCA- implicarían para Argentina un aumento de una
sola vez en el PBI del 3% al 4%.

El impacto regional va más allá de lo económico, dado que tiene

implicancias en diversos órdenes de la realidad política y social de los
países. Como lo muestra la experiencia europea y aún la propia
experiencia latinoamericana, las hipótesis de conflicto se modifican y las
tensiones se canalizan y se suavizan en un mundo regionalmente
integrado y ello reduce los riesgos, al menos en lo que era la concepción
típica de éstos a lo largo de los últimos dos o tres siglos hasta el
resurgimiento del fundamentalismo religioso y su impacto sobre
Occidente.

En este sentido, desde la cooperación científica hasta la militar (v.g., las

prácticas militares conjuntas), o desde el intercambio cultural hasta la
ayuda sanitaria y la integración de sistemas educativos (el crecimiento de

121
la enseñanza de portugués en Argentina, es un ejemplo), la integración va
generando un clima de conocimiento primero y de acercamiento y
confianza después que resulta importante. Este clima positivo ha
engendrado repercusiones políticas. La Carta Democrática, suscripta en el
marco de la OEA ha sido un paso importante que logra fructificar en un
contexto previo abonado por intereses mutuos repitiendo en ese plano el
sendero de otros proyectos regionales más ambiciosos. Pero el que las
democracias latinoamericanas intenten unirse para la preservación de su
régimen constituye un hecho alentador, más allá que el tiempo deba
transcurrir para dar mayor solidez y consistencia al proceso.

Ya hemos señalado que la cuestión internacional no figura entre los

principales problemas de los latinoamericanos en general y de los
argentinos en particular. De todas maneras, los argentinos tienen una
percepción reactiva del resto del mundo. El Mercosur tiene imagen
positiva para el 55% de la población, mientras para el 21% tiene imagen
negativa; como contrapartida, 41% de la población cree que el ALCA será
negativa y solo 19% beneficiosa. Detrás de esa percepción sobre el ALCA
subyace una visión negativa de EE.UU. y, en general, una visión crítica de
las organizaciones extra regionales con las Naciones Unidas como se
desprende del cuadro adjunto.

122
 CUADRO 23
Argentina: Imagen de Actores Internacionales

Positiva Neutra Negativa

Mercosur 55 25 21
Unión Europea 36 29 35
Naciones Unidas 26 24 50
OEA 19 48 33
Pacto Andino 15 67 19
EE.UU. 14 13 74
FMI 13 14 73

FUENTE: Consorcio CIMA 2004.

Una tendencia internacional a la globalización e integración regional,

combinada con actitudes reactivas derivan en el riesgo de aislamiento. Por
lo tanto, surge la necesidad de promover un cambio cultural y educativo
para abrir la sociedad y ello será favorecido por los mecanismos de
compensación de los perdedores.

Administrar un cambio de expectativas en esta materia no es sencillo,

máxime cuando en el “otro lado” –los socios comerciales– la opinión es en
general adversa, por cuanto: i) en esos países también subsisten intereses
–habrá ganadores y perdedores– y culturas aislacionistas; ii) el track
récord y la reputación de muchos países latinoamericanos es malo y el de
Argentina no pasa por su mejor momento.

Existe en este campo una tarea para los partidos políticos en varias
dimensiones. La primera es convencerse –y convencer a sus afiliados y
“constituency”– de lo inevitable del cambio. La segunda es recurrir a sus
“think tanks” para el debate de ventajas y costos para el país de dicho
cambio, y para maximizar las primeras y minimizar los costos. La tercera
es extender el debate a la sociedad en general. Actividades conjuntas
realizadas con la participación de actores de varios países es útil y en ese
sentido el esfuerzo que realizan los organismos internacionales debería
profundizarse.

123
Pero como de globalización y regionalismo se trata, acá no termina la
tarea. Es necesaria la capacitación de los cuadros políticos en todo
aquello que tenga que ver con negociaciones internacionales, no solo
económicas. Todos los espacios son importantes, todos los teatros de
negociación y foros de discusión son relevantes, los económicos, los
comerciales, los vinculados a cuestiones sociales, de defensa, de
terrorismo, de estupefacientes, de medio ambiente, de migraciones, etc.

Por otra parte, los partidos políticos deben realizar una cuidadosa tarea de
buscar sus socios en la racionalidad en los países con que se negocia y
en los teatros de negociación internacional, a la hora de aunar esfuerzos
en la búsqueda de consensos; esto resulta particularmente importante
considerando el déficit de reputación de Argentina. En ese sentido y en la
agenda regional de los partidos políticos, es necesario realizar actitudes
cooperativas frente a problemas comunes en cuestiones tales como
pandemias, control del hambre y la mortalidad infantil, etc., que no son
solo una demanda ética (puesto que los logros que se alcancen tendrán
un fuerte impacto favorable sobre la distribución del ingreso), sino que a la
vez que ayudarán a mantener la gobernabilidad en los países de la región
y a disminuir la crispación de las sociedades.

Desde otro ángulo, la acción conjunta en pro de una mejor calidad

institucional provocará entornos de tolerancia en las relaciones entre
países grandes y pequeños y contribuirá a un clima regional menos
conflictivo, como ha sido en su momento la contribución de la Carta
Democrática.

Los partidos políticos deben prepararse a convivir con una agenda

mundial dominada por diversas cuestiones: i) la nueva arquitectura del
sistema financiero internacional, que implica las cuestiones de fondeo para
los mismos pero también las regulaciones internacionales respecto de su
accionar; ii) la liberalización del comercio y la reducción del proteccionismo
en los países desarrollados, crucial para los países pobres y medianos
productores de bienes agrícolas; iii) la cuestión de la propiedad intelectual,
costosa para los países no desarrollados; iv) reglas previsibles en materia
de medio ambiente (en este caso Latinoamérica puede ser un destinatario
de inversiones en forestación); v) mecanismos que impidan que las
migraciones se transformen en sinónimo de marginalidad.

Este esfuerzo de involucramiento y de docencia debe ser generalizado.

Como se dijo, los partidos políticos, sus “think tanks”, los parlamentarios
de las comisiones involucradas deben ser sujetos y agentes de esa tarea,

124
y aquí nuevamente sería bienvenido más apoyo de los organismos
internacionales de fondos y recursos humanos para organizaciones como
las universidades y centros de análisis y discusión de política
internacional, públicos y privados, como el CARI o el CEBRI, en Argentina
y Brasil respectivamente. Pero la tarea debe extenderse para alcanzar la
mayor cantidad posible de estamentos de la sociedad civil, desde los
sindicatos hasta la Iglesia, pasando por las organizaciones de productores
y consumidores, los formadores de opinión, etc.

Comentarios Finales
En este capítulo se ha desarrollado una evaluación de la situación de los
partidos políticos y de su papel en la democracia, la percepción que de los
mismos tiene la sociedad, su rol para mejorar las condiciones de pobreza
y desigualdad en la distribución del ingreso que predominan en la región y
para fortalecer las instituciones.

Coincidimos con otros estudios previos en relación a la brecha existente

entre la democracia como aspiración y la satisfacción con el
funcionamiento de la democracia en las sociedades latinoamericanas en
general y en Argentina en particular. Esta brecha se explica por una
disconformidad con la forma en que los gobiernos gestionan así como en
cambios culturales importantes observados en las sociedades. Si bien el
rechazo a gobiernos militares constituye un dato positivo, no existe –y así
lo indican con claridad los estudios de opinión pública– un rechazo similar
frente al autoritarismo o la “mano dura”. La combinación de cierta
complacencia por mano dura –o acción de un poder ejecutivo que se vea
trabado por el Parlamento– con la baja imagen del Congreso y de los
partidos políticos constituye una señal de alerta para el fortalecimiento de
la democracia que los partidos políticos deben intentar corregir, frente al
riesgo de que la división de poderes quede comprometida y que los
partidos queden más excluidos de su rol de mediatización y
representación entre la sociedad y el gobierno. Claro que para ello
deberán mejorar su reputación. Hay demasiadas lecciones y experiencias
en Latinoamérica y en el mundo del resultado final de estos
hegemonismos como para insistir en la importancia este punto.

La inclusión social que perfecciona la democracia y que permite acceder a

la ciudadanía social demanda mayor crecimiento y más justa distribución
del ingreso, a la vez que la reducción de la pobreza mejora la
gobernabilidad. El desempeño de Latinoamérica, vis à vis el promedio de
la economía mundial y el de las economías exitosas del sudeste asiático

125
en términos de crecimiento económico en las últimas dos décadas (tasa
media anual y volatilidad) ha sido francamente desalentador, con la
excepción de Chile.

Los partidos políticos han sido co-responsables de este fracaso, dado que
se trató de un período en el cual la presencia y el protagonismo de
gobiernos militares se diluyó respecto a los años previos. Ello indica que
han existido problemas que los partidos deben rever, en orden a mejorar
su capacidad de gestionar eficientemente el país en el rol que les toque
desempeñar, sea gobierno u oposición.

El circuito entre instituciones, prudencia fiscal, inversión y comercio

desempeña un rol de soporte para el crecimiento económico y el
desarrollo social. En ese sentido, ya no solo los partidos políticos en
particular, sino la clase política y dirigente en Argentina y Latinoamérica
en general, tienen una deuda que se mide en la baja calificación de las
mismas.

La construcción de instituciones de calidad y su posterior respeto es una

responsabilidad de los políticos. Si las instituciones son “eludidas” o
violadas por los políticos, es difícil que la sociedad las respete. El diseño
jurídico de la institución es condición necesaria para su funcionamiento, no
condición suficiente. La experiencia argentina en relación a la Suprema
Corte –ampliación–, de la negociación sobre la Reforma Constitucional,
los permanentes desvíos respecto de a una sana institucionalidad fiscal, la
pérdida gradual de independencia del Banco Central, los procesos poco
transparentes de negociación de leyes en el Congreso, son algunos
ejemplos de cómo y por qué se desgastaron las instituciones nacionales y
lo poco que contribuyeron los partidos políticos a su afianzamiento. Lo que
es más grave, prevalece la sensación que las sociedades tampoco se
entusiasman en luchar por la vigencia de instituciones, lo que termina
conformando un círculo vicioso entre calidad y confianza. En definitiva,
una lección aprendida de la experiencia argentina en relación a los países
exitosos es que las instituciones hacen diferencia. Probablemente sea
necesario un esfuerzo en el plano educacional para generar dos efectos:
una demanda genuina por mejores instituciones (que las instituciones
mismas impartan), e inculcar el respeto y el sentido de defensa de las
“buenas instituciones”.

La prudencia fiscal es fundamental a la democracia por cuanto está en el

corazón de la gobernabilidad. Las experiencias traumáticas que vivió
Argentina a fines de los 80 se debieron en parte al impacto en los precios
de la monetización de desequilibrios fiscales a niveles exorbitantes. En la

126
crisis de fines del 2001 jugó un papel importante la falta de financiación
para cubrir el déficit de la Nación y de las Provincias; en el corazón de
ambas crisis, hubo un factor común con diferentes patologías: los
desequilibrios fiscales.

La experiencia argentina indica que no siempre son suficientes marcos

institucionales fiscales sin una fuerte convicción de la sociedad y un
soporte de los partidos políticos alrededor de ellos: el tratamiento
parlamentario de la Ley de Responsabilidad Fiscal en 1999 –más allá de
tratarse de un proyecto de por sí “light”– reveló la escasa convicción de los
legisladores con el instrumento que estaban considerando. Pocos meses
después, ya era violada. La organización fiscal federal de Argentina tiene
mucho que ver con sus desequilibrios fiscales.

Arribamos así a una cuestión crucial que hace a la función estabilizadora

de los partidos políticos. En los políticos considerados individualmente
existe una fuerte tendencia a maximizar los objetivos de corto plazo y no
actuar contra-cíclicamente sino pro-cíclicamente, pensando en la elección
inmediata, de la que depende su propia reelección en algunos casos (los
comportamientos pro-cíclicos en tiempos preelectorales no son patrimonio
exclusivo de los gobiernos latinoamericanos; también se dan en los países
desarrollados, solo que en éstos casos están más limitados
institucionalmente, además de disponer de mayores márgenes fiscales).
Los partidos políticos tienen incentivos de más largo plazo pues ser co-
protagonistas de los errores cometidos por “sus” representantes en el
gobierno puede contaminarles en el futuro.

Es imprescindible una discusión de las reglas para cortar este círculo

vicioso. Una opción sería volver al viejo precepto constitucional argentino,
que, en relación al mandato presidencial, establecía la prohibición de la
reelección inmediata (más restrictivamente debería establecerse la
prohibición de reelección definitiva para evitar el síndrome de un
Presidente rehén). Complementariamente, los partidos políticos deberían
incluir en sus cartas orgánicas limitaciones para que ex presidentes –
nacionales– no ejerzan cargos partidarios ejecutivos.

Las reformas incorrectamente diseñadas, insustentables, tienen mal final y

su “resolución” implica costos enormes para la sociedad. Es
responsabilidad de los partidos políticos acompañar críticamente la
reforma, sin sabotearla pero evitando la complicidad de los errores. En ese
sentido, las reformas generan oportunidades. Un ejemplo ilustrativo fueron
las privatizaciones argentinas que generaron ingresos fiscales directos por
ventas de activos sólo para el Estado Nacional por más de 30 mil millones

127
de dólares, que terminaron financiando, por una u otra vía, desequilibrios
fiscales en lugar de utilizarse para el rescate anticipado de deuda a pesar
de reconocerse la existencia, ya a mediados de la década, de un peligroso
sendero de amortización de deuda pública. Una combinación de menor
endeudamiento y déficit fiscales más bajos en la década hubiera mitigado
los efectos nocivos de la revaluación del peso, evitado el debilitamiento del
sector financiero (menor exposición con el sector público) y disminuido el
impacto de shocks externos. La contrapartida es la forma en que México
aprovechó la oportunidad del NAFTA o España su acceso a la UE.

Las “oportunidades” permiten recuperar terreno y luego dan mayor

flexibilidad; pero no están exentas de costos. Lo que está claro es que el
retroceso, una vez iniciado el camino de la reforma, es altamente costoso
en términos sociales. A mayo del 2004, pobreza y desocupación en
Argentina alcanzan a 44,3% de la población total y 14,8% de la Población
Económicamente Activa respectivamente (y esta última cifra llega a 19% si
se excluyen los beneficiarios de los planes Jefes y Jefas de Hogar). Por
eso, los partidos políticos -particularmente aquellos con representación
parlamentaria- deben moldear las presiones antirreformistas, dándoles la
racionalidad en términos de corregir sus aspectos negativos sin socavar
sus cimientos en aquellos aspectos que son positivos. Lamentablemente,
la vertiente ideológica, combinada con intereses particulares, domina
muchas veces sobre el bien común y explica giros dramáticos en las
políticas públicas.

Los partidos políticos deben internalizar y transmitir a sus cuadros y a la

militancia que en la prudencia y en la menor volatilidad están las claves
para una construcción futura más sólida. Y que deben prepararse y
trabajar con ese objetivo y en esa dirección.

Si bien la reforma es el único camino, viabilizarla obliga a ejemplaridad

(reducir corrupción dentro del partido y en relación al Estado). Los partidos
políticos deben contar con códigos de ética y de conducta muy estrictos y
de aplicación muy severa. Un aspecto a analizar es el alcance de los
“fueros” (privilegios) de que gozan los parlamentarios, diseñados
originalmente para proteger frente a persecuciones políticas. Los partidos
deberían poseer mecanismos más expeditivos para purgarse de quienes
se involucran en cuestiones de corrupción.

La reforma exige también redes de contención social y compensaciones

de perdedores. Los partidos políticos deben preverlas en sus programas y
plataformas, tanto para administrarlas eficientemente –si les toca ser
gobierno, en alguna forma– como para auditarlas constructivamente desde

128
la oposición. En los países de organización política federal, la coordinación
de la acción en distintos niveles obliga a una articulación precisa que
obliga tanto al oficialismo en el gobierno cuanto a la oposición, cada quien
sin cambiar su rol esencial.

Una señal alarmante de la política latinoamericana es el bajo nivel de

interés en la política, más allá que los índices de participación electoral
sean razonables. Un dato interesante es la menor asistencia que se
observa en las elecciones cuando éstas son solo legislativas. Ello
probablemente esté asociado con la mala imagen de los políticos, y con la
creencia de la inutilidad del voto como instrumento de cambio (“todos son
lo mismo”, “el país está conducido en beneficio de unos pocos”) y con una
cuestión cultural de desinterés.

Los partidos políticos deberían ser más abiertos, lo que les permitiría
contener al electorado fluctuante, contener la huída hacia fuera del
sistema y limitar de manera competitiva el surgimiento de emergentes. Ello
implica mayor movilidad dentro del partido, elecciones internas periódicas
para cargos partidarios (también en este caso con límites a la reelección),
apertura permanente de la afiliación. Todo ello limitaría el riesgo de
esclerotización y anquilosamiento.

Pero, como contrapartida, esta apertura exige involucramiento ciudadano:

un nivel de asistencia en elecciones internas para cargos partidarios o
nacionales de 15% ó 20% del padrón de afiliados deja la integración de
los cuadros superiores del partido o de la representación parlamentaria
(cuando no del candidato presidencial) en manos de una combinación de
la burocracia del partido (sobre todo, si existe la opción de reelección) con
el activismo que en general se ubica en los extremos del arco ideológico o
compone la base de beneficiarios del régimen clientelista. De esta
manera, el ciudadano medio no se siente representado (ni siquiera el
afiliado medio) y ello genera otro círculo vicioso.

El problema es que el interés por involucrarse en política de la ciudadanía

es bajo, lo que se asocia con dos sensaciones: el descrédito que genera la
atmósfera de corrupción (“dedicate a la política y tira la honra a los perros”
reza un antiguo dicho de la sabiduría popular). En este sentido, Argentina
necesita un mayor involucramiento empezando en la juventud.
Necesitamos un proceso, que debe iniciarse en la escuela, de exaltación
de las virtudes cívicas y considerar, como lo ha señalado la Iglesia, que la
política en tanto ejercida como búsqueda del bien común, es una tarea
excelsa. Como mínimo, una adecuada enseñanza de la importancia de
ejercer y hacer ejercer los deberes de la ciudadanía, el estudio de la

129
Constitución, la formación ética y la responsabilidad ciudadana deberían
ser impartidos en el sistema educativo, como algo sustancial y no como un
simple “relleno”.

La recuperación del rol de los partidos políticos en la mediatización de las

demandas sociales y en la representación debería facilitar un clima más
distendido en el cual sea más fácil establecer consensos y administrar la
gobernabilidad. La participación por afuera del sistema corre riesgo de ser
catalizadora de cambios, pero carece de un final previsible en términos de
que el nuevo equilibrio que se alcance puede ser de muy diferente signo
en relación a la preservación de la democracia y libertad. En ese sentido,
aún cuando las instituciones sean cuestionadas, el esfuerzo debe hacerse
desde su vigencia y no contra ella.

A menudo se pregunta a quién deben responder los políticos, si a los

votantes o a sus financistas. Está claro que no a los intereses de estos
últimos. Pero, ya en otro eje del debate, quizás sea más complicado
entender que tampoco a los intereses exclusivos de sus votantes. Los
políticos deben, en cuanto funcionarios electos en el Poder Ejecutivo o en
el Parlamento votar por el bien común de todos los integrantes de la
sociedad, los hayan o no votado (este matiz y esta responsabilidad debe
impregnar la plataforma electoral para evitar la percepción de falsas
promesas). Más aún, deben hacerlo desde una perspectiva
intergeneracional, es decir teniendo en cuenta los intereses de quienes
aún no están, pero sufrirán en el futuro las consecuencias de las
decisiones presentes.

130
Capítulo IV: Fundamentos Filosóficos para la
Construcción Partidaria
Hemos realizado en los capítulos anteriores un diagnóstico detallado en lo
que hace a la realidad socio-económica de la región, el estado de sus
instituciones y las principales opiniones del electorado respecto de sus
valores y prioridades. Hemos desarrollado asimismo una agenda
económico-social para los partidos políticos regionales.

Este capítulo profundiza los aspectos filosóficos y doctrinarios que hacen a

la construccion de un partido político en la tradición liberal, que se
contrapone con sus contendientes históricos: el corporativismo (por
ejemplo el fascismo) y el colectivismo comunista.

El capítulo comienza por esbozar los principales pilares de la cultura de la

libertad: el valor de la tolerancia, el gobierno de la ley y el gobierno
limitado. Se elabora luego acerca de la importancia de los incentivos, y el
rol central de la búsqueda permanente de la autonomía individual. Se
enfatizan la paz, estabilidad, certidumbre y progreso como propiedades
esenciales de una sociedad abierta, y se contraponen estas
características con el pobre desempeño de sus rivales (en colectivismo
comunista y el corporativismo) en lo que hace a los derechos civiles y
humanos, los resultados económicos y la protección del medio ambiente.

Luego se desarrolla el tema de la búsqueda de la igualdad como

componente esencial de una sociedad abierta, y por lo tanto como
referencia ineludible en la construcción de un programa partidario. Se
enfatiza el rol del empleo y de la igualdad de oportunidades, y la
importancia de las mismas en la construcción de la ciudadanía social y el
mantenimiento de la autonomía individual. Por último, se proponen varias
líneas para mejorar la igualdad de oportunidades y se resumen los
principales puntos desarrollados en el capítulo.

La Cultura de la Libertad
Cuando se analizan las ideas de la libertad hay que reparar que ellas son
mucho más que un programa político social o económico. En realidad, en
su conjunto, forman una cultura, una aproximación de la experiencia
humana para organizar la convivencia en la creatividad.

131
En todo el enfoque predomina el doble vínculo para construir una libertad
de la opresión del gobierno, del derecho al tránsito interno y externo, de
opinión, de actividad, de gusto, de diversidad, de preferencia, de evitar el
hegemonismo y cuidar la pluralidad, de reproducir el balance y el control.

Esta definición negativa no agota la agenda, es casi un prerrequisito para

el aspecto positivo de la libertad que se asocia a la búsqueda de la
felicidad, de la propiedad, de la expansión de los valores humanos y
espirituales.

La diferenciación positiva tiene inmenso atractivo como proyecto y como

imán.

Un efecto desgraciado de la lucha de las ideas ha sido un énfasis excesivo

en los aspectos negativos en desmedro de los elementos positivos.
Resulta cierto que los regímenes alternativos han destruido los derechos
cívicos y humanos esenciales y se han traducido en culturas opresivas,
bárbaras y degradantes. Sin embargo, el recargo del énfasis en lo
negativo nos ha hecho perder perspectiva de valores sustanciales que
hacen al aspecto creador de la libertad.

La elección de nuestro destino, de nuestros proyectos de vida, forma parte

de los atributos esenciales de una sociedad igualitaria. La responsabilidad
por nuestros actos y decisiones es la primera igualdad de oportunidad. Sin
ella no existe la posibilidad de un destino común: piénsese en las
sociedades organizadas en castas, antiguas y modernas (pertenecer por
familia al partido que monopoliza al poder) como alteran y fracturan las
posibilidades de una sociedad y de los ciudadanos que la componen.

La diferencia con un orden social que premia y correlaciona los esfuerzos

y que haga de esa ética de nuestros actos el factor decisivo de nuestros
resultados es formidable y es difícil pensar quien pudiera elegir otra
opinión, excepto que crea pertenecer al privilegio abyecto de nacer bajo la
protección y prebenda de un orden autoritario. La libertad, como la base
de la igualdad es quizá la bandera que no se ha sabido exhibir con
eficacia.

El valor de la tolerancia
No hay nada más insito en un pensamiento de libertad que la tolerancia
hacia otras decisiones, cualesquiera que ellas fueren en tanto no afecten
los derechos de los demás.

132
La tolerancia implica una lucha positiva contra la discriminación de
cualquier base, sea la raza, religión, ideas, status económico, o de
preferencias afectivas.

Tolerancia no es entonces entender y comprender la diversidad, sino

luchar para que quienes tengan características particulares que puedan
generar instancias discriminativas eviten ocultarlas. La diversidad oculta
no es sino intolerancia.

Este concepto tan caro a la constitución argentina sobre las acciones

privadas del ser humano define toda una visión del proyecto de
convivencia implícito en la agenda de la libertad.

La noción de que los actos privados no son judiciables, de que no es

posible identificar el Estado con un ideario político, religioso, racial, o de
otras características particulares, que esa actitud laica es vital para
permitir el desarrollo humano, es quizá la construcción más relevante de la
cultura de la libertad.

El gobierno de la ley
En esta visión cultural está impuesta la noción de previsibilidad de un
gobierno que actúa sometido a la morosidad de los pasos y controles
formales y sustanciales del Estado de derecho.

En esta temática es vital la independencia de poderes, no sólo en lo formal

sino también en los hechos, en los procedimientos para nominar y elegir,
en evitar el atajo de la emergencia, y en no propiciar la acumulación de
poderes y la delegación de facultades.

Un punto central es la no retroactividad del cuerpo legal y del marco

decisorio. Ello excede la referencia pura e informa todo el funcionamiento
de reglas públicas. Hace a evitar la arbitrariedad y la discrecionalidad. A
facilitar la virtualidad, credibilidad y previsibilidad de las sociedades
modernas y complejas. Nada es más notorio en el atraso que la falta de
este atributo. Nada es más bárbaro que la ausencia de ley y derecho. Ello
pone también en evidencia que la autoridad política y la mayoría no son
criterios de verdad, sino en todo caso un recurso indispensable cuando ha
fracasado el consentimiento y el consenso.

El debido proceso legislativo lleva implícito también ese mecanismo de

control, exposición, transferencia e interacción con los sectores de la
sociedad, la opinión pública y la prensa. Este mecanismo usado de

133
manera medida, parca y limitada constituye el corazón del proyecto de
convivencia. Su equivocación, su abundancia, su voluptuosidad, su
desmesura llevan a la pérdida de ciudadanía y nos retrotraen la
arbitrariedad como estilo de gobierno y convivencia.

La cautela en las normas es parte del proyecto. Cuanto menos mejor,

cuanto más amplias y generales, más conveniente. Cuanto más similares
a los países exitosos, más pertinentes.

Gobierno limitado
La clave de una gestión consistente con la libertad es una actitud no
intrusiva, permanentemente focalizada en el caso general y no en la
solución anecdótica o minorista que genera las oportunidades para usar el
poder correctivo del Estado a favor de una parcialidad, sector o interés
privado. Esto requiere una actitud general antes que simplemente
abstenerse de una medida correcta.

La esencia del proceso social es la acción paramétrica del Estado,

orientada a las reglas generales y universales, y fundada en la resolución
de aquellos problemas no susceptibles de acuerdo voluntario y
espontáneo.

El sentido de una sociedad libre son los actos voluntarios de acuerdo a los
usos y costumbres, son contratos implícitos o explícitos con una autoridad
judicial independiente que juzga con reglas preexistentes y generales.

Como hemos señalado anteriormente, el límite de los derechos son los

derechos de los otros, y están prohibidos los caminos que implican la
violencia, la prepotencia, la acción directa, la ruptura del monopolio de la
violencia en manos del Estado. El orden alternativo es el mafioso que
penetra poco a poco en las sociedades cuando las estructuras del Estado
decaen o sirven a los paternalismos.

La Libertad es una Oportunidad

No es posible dejar de reconocer en todas las expresiones que han
constituido la visión de la libertad un marcado oportunismo sobre la aptitud
del hombre, de su talento y creatividad para modificar y forjar su futuro y
moldear el contexto de la naturaleza. Más aún, el riesgo a veces es no
tener presente los límites que otros valores imponen a la creatividad
humana.

134
Esa confianza en el progreso acompañó siempre los esfuerzos de
construir los marcos institucionales de las sociedades abiertas y
pluralistas. Esa apuesta al futuro, al cambio tecnológico siempre enfrentó
primero la visión pesimista acerca de la incapacidad de la tierra para
proveer alimentos sobre los límites ecológicos al progreso o, en las
versiones más modernas, sobre la posibilidad de crear empleo a pesar del
aumento de productividad.

Las versiones más autoritarias, corporativas o conservadoras a izquierda y

derecha en general participan de un ambiente de pesimismo y temor al
futuro. La gran amenaza a la libertad se consolida cuando el escepticismo
sobre un destino mejor se generaliza.

Por ello la crisis de los años treinta trajo tanto el auge del fascismo, como
el nazismo y el comunismo. Es por esto también que el éxito en la
conquista del espacio, en la revolución informática, en la explosión de la
comunicación crearon un inmenso espacio al programa de libertad. A ello
contribuyó también el éxito comparativo de las comunidades chinas en el
exterior, la comparación de Corea del Sur y Corea del Norte y el éxito de
los tigres asiáticos. En este sentido también el crecimiento chileno en un
marco abierto y de reglas generales impactó dramáticamente en América
latina, como la comparación entre Europa del Oeste y Europa del Este.

La importancia de los incentivos

En la naturaleza de una sociedad libre, sin comando y control central, los
incentivos son vitales para su éxito.

El premio del buen desempeño y las consecuencias de una mala

performance deben formar parte del manual implícito en cada actor social.
No se puede socializar el éxito ni transferir a los demás las consecuencias
de conductas equivocadas. La socialización del éxito y el fracaso no son lo
mismo que tener la solidaridad para atenuar el infortunio, sobre todo si
éste proviene de hechos fuera de control de cada ciudadano de cada
agente económico y social.

En la sociedad libre el primer árbitro es el trabajo. Ganar el pan con el

sudor de la frente es el mecanismo central que asegura la autonomía del
individuo. Sólo bajo ese marco referencial es posible pensar en una
sociedad no subordinada a las acciones del otro. Por ello es vital que no
sea el poder político central el gran empleador. Por esa razón es también
que las transferencias discrecionales no deben ser la base de ingresos de

135
la familia. Finalmente, es por eso que no debe transferirse a niveles
superiores de gobierno lo que pueden hacer gobiernos locales.

Este punto de partida explica porqué la propiedad, la actividad comercial,

industrial, agrícola y del resto de los servicios es conveniente que no esté
bajo gestión estatal y se exprese en los distintos géneros de la sociedad
civil, reservando al sector público las regulaciones inevitables.

El énfasis en la educación tiene no sólo el componente de ciudadanía,

sino también el de la movilidad que una mayor instrucción genera. La
educación engendra mayor autonomía de elección del individuo y hace
más abundante el fruto del sudor de su frente. Este concepto de frontera
es vital a la libertad.

No sólo se vota con la opinión, también con los pies, y es esta libertad tan
vital como la de opinión para construir una sociedad libre.

La mayor educación tiende en general a generar una mayor racionalidad y

eso permite funcionar más efectivamente en un marco de incentivos y
reglas abstractas. No hay programa de libertad sin un énfasis obsesivo y
tenaz en la difusión y generalización de altos niveles educativos. Ese
rasgo propio de las sociedades escandinavas debe ser muy enfatizado.

Una dimensión vital del ser humano es su capital incorporado a la salud.

Allí los comportamientos no son menores y es donde más cuidado hay
que generar para evitar que atenuar el infortunio haga cargar con costos a
los demás. La necesidad de afrontar los efectos de las decisiones propias
concernientes a la sadud es uno de los temas más delicados en las
sociedades libres en poblaciones de gran longevidad y extraordinario
desarrollo de la tecnología terapéutica. Las políticas sanitarias deben
reflejar este compromiso vital cuando nos aproximamos a gastos de salud
que exceden un tercio del total del gasto público.

Por ello el énfasis de las políticas sanitarias es la prevención y la

promoción de salud, la nutrición y la vacunación. Es decir, el énfasis debe
ser puesto en la igualdad de oportunidades, donde la salud y la nutrición
son un insumo estratégico del desarrollo educacional.

La previsión intertemporal, el ahorro para la vejez y la contingencia

adversa es quizá el área donde los derechos de propiedad y las reglas son
más vitales. No debe haber un área más atractiva para la depredación
oportunista que los ahorros acumulados. No hay otro lugar donde se

136
define mejor la libertad. No hay peor amenaza o “Leviatán” más eficaz del
esfuerzo privado que el desahorro estatal.

Por esta razón en general el programa de la libertad aboga por bajas

deudas públicas y ausencia de déficit públicos abiertos o encubiertos a lo
largo del ciclo económico. En general es la presencia de insolvencia lo que
lleva a las transferencias arbitrarias, a la captura del gobierno, a las
acciones depredadoras de las reglas colectivas. Allí y sobre esa base se
construye el futuro.

Los países asolados por el populismo en general tienen una actitud miope
y rompiendo esta estructura de nuestros ahorros acumulados para la
vejez, generan una cultura de corto plazo y acciones siempre oportunistas.
No hay camino más seguro al empobrecimiento colectivo.

La reputación es también un comportamiento central del orden de la

libertad. Estas reglas se consolidan en el tiempo. No hay atajo fuera de
ello. Hay sin duda marcos institucionales que ayudan a madurar y ella es
la lección de la sociedad europea y de los acuerdos de Maastricht y
Amsterdam. No se puede evitar sin embargo una suerte de proceso de
graduación. No existe un elemento de mayor progreso social que esa
construcción colectiva. Esa es la tragedia de la reacción autoritaria. La
dictadura o sus similares abortan ese proceso y esta sedimentación. No se
puede comprar reputación. En realidad ese horizonte se renueva siempre
y se consolida por los liderazgos, las prácticas y las actitudes. La libertad
se asocia al crecimiento económico, pero también al desarrollo
institucional.

La clave del régimen de incentivos es facilitar la mayor igualdad de

oportunidades. En general lo que genera desigualdad es poder usufructuar
el poder colectivo para transferir recursos.

La búsqueda de la autonomía
El riesgo de una sociedad sin potencial de autonomía es una constelación
de clientelismo y dependencia. Por ello aún cuando a veces excede la
rentabilidad económica invertir en educación y salud preventiva tiende a
formar una sociedad de ciudadanos vigorosos. La nutrición y la
acumulación rigurosa de conocimientos tienen entonces una dimensión
social a veces subestimada. Ellas crean ciudadanos y eliminan el riesgo
de las acciones de aquellos que detentan el poder de subordinar a la
gente que depende de estas transferencias para subsistir. En ello es vital

137
la participación de la mujer de modo integral en la sociedad. Ello asegura
aún más la autonomía.

Una forma de subordinar es impedir que todos tengan acceso en

condiciones parejas a las actividades sociales y económicas. Por ello la
sociedad libre siempre se pone del lado del consumidor, de la demanda.
Evita los riesgos de monopolio, del cartel, de la manipulación. No se trata
de evitar solamente el desperdicio económico de esa forma organizativa.
Debe darse un paso, más si ello evita la dependencia, el control la captura
del poder. Por eso no importa que el proveedor sea público o privado, lo
que se requieren son reglas que no generen subordinación, subsidios
cruzados, negocios y poder para los amigos del gobierno.

Por ello es muy importante delimitar las áreas de resolución, el mecanismo

colectivo aquellas areas que tienen componentes mercantiles. No es sólo
una cuestión de eficiencia. Resulta vital para la democratización del poder.
En última instancia es la expresión de la transparencia.

Todos los programas de democratización han aplicado un principio de

acercar las decisiones a los ciudadanos. El principio de subsidiariedad
informa este concepto y hace a la auditabilidad y responsabilidad de la
gestión de gobiernos. El fortalecimiento del rol del municipio en la agenda
de gobernabilidad apunta a este criterio. Allí, más que en ningún otro
ámbito, los ciudadanos pueden evaluar la correspondencia entre los
impuestos que pagan y la calidad del servicio que reciben.

Allí se ejerce con total precisión el rol de control y verificación. Allí es difícil
ocultar las conductas personales. Por eso hay un costo de aglomeración y
de construir y subsidiar grandes urbes. Se pierde el principio de vecindad
tan caro a la sociedad democrática. Por eso no debe subsidiarse la
concentración.

Las grandes urbes son muy ineficientes. No existirían sin subsidios

ocultos. Algunos de ellos permiten un intolerable grado de contaminación
que afecta intertemporalmente a los ciudadanos del mañana. En un marco
descentralizado es difícil ocultar los subsidios.

Por último, un tema crucial al programa de la libertad es evitar la falta de

correlato en la representación. Por ello la defensa de las votaciones
nominales en los parlamentos y la oposición sistemática a la delegación
de facultades y de la legislación de emergencia. En ellas se pierde este
testimonio y control propio de una sociedad libre.

138
Estabilidad, paz y certidumbre
La estabilidad, la paz y la certidumbre suelen ser características asociadas
a las sociedades libres. Uno de los atributos centrales de una sociedad
libre es una creación colectiva como el dinero. Las funciones de este se
deterioran en inestabilidad e inflación y ella siempre y en todo lugar ha
venido asociada a desórdenes fiscales abiertos o disimulados que
requieren una emisión espúrea que deteriora la calidad de la unidad de
cuenta. Pocas cosas hacen a un orden social avanzado como el marco
fiscal y monetario de disciplina. La moneda sana es un atributo de la
libertad y el desarrollo. La experiencia europea es indicadora y madura. En
la construcción colectiva de la moneda común se inscribió la elaboración
de un orden social superior. Nada hay más reaccionario que el impuesto
inflacionario. Su carácter no legislativo, su incidencia sobre los más
pobres, la opacidad contable que genera, ilustra las sociedades en
decadencia en su cohesión y libertad.

Las sociedades abiertas y libres se integran al mundo. Entre otras virtudes

poseen concepto de frontera propio de la libertad en la cual la variedad y
movilidad de bienes y servicios, tecnología, recursos es una parte
inescindible.

Por otro lado ello es un mecanismo de control y de incentivos formidables

a la democratización y a evitar que el tamaño sea una excusa para la
concentración del poder. La propia competencia exterior y el rol complejo
de la institucionalidad de los acuerdos internacionales es también un límite
creciente al exceso de poder, dentro de las fronteras nacionales.

América Latina tiene hacia delante dos ejes de inserción: el vertical o

hemisférico y el trasatlántico. El primero está en curso con la proliferación
de tratados de libre comercio entre países de la región y/o bloques
subregionales. El ALCA también es un proceso en curso. Los acuerdos
trasatlánticos con la U.E. poco a poco van madurando. Estos acuerdos
podrían acortar el camino al crecimiento, acelerando el “catch up”.

Finalmente, la inserción internacional implica, desde una agenda liberal,

paz y libertad. La sociedad libre, el auspicio al comercio, el cumplimiento
de los acuerdos multilaterales y de las reglas establecidas para zanjar
diferencias, el acatamiento a las Cortes Internacionales, propenden a
crear un clima positivo y pacífico. No hay entorno más favorable para el
crecimiento que la paz y para que ésta fructifique la mejor opción es la de
la sociedad libre. Por eso es que el programa de la libertad propone el
desarrollo integral al multilateralismo y de sus organismos internacionales.

139
Los contendientes históricos
La competencia del orden de la libertad ha tenido dos adversarios básicos
en la modernidad. Estos son el corporativismo (encarnados por ejemplo en
el fascismo y el nazismo) y el colectivismo comunista.

Ambos sistemas no prevalecen hoy en ninguno de los países de ingresos

altos del mundo y no conforman una amenaza a las sociedades libres,
salvo en las sociedades atrasadas y fracasadas. Ello no obsta en señalar
el peligro por su carácter cómplice con el crimen organizado y las acciones
terroristas.

Un rival novedoso es el fanatismo religioso y su versión del Estado

teocrático. Sin subestimar su gravedad, debe señalarse que ha
prevalecido sólo en países atrasados y de menores recursos naturales. El
riesgo mayor en este caso es para las propias poblaciones, como alimento
para el accionar terrorista y por la posibilidad de acceso a armas de
destrucción masiva. No configuran en mi opinión una utopía atractiva en el
imaginario colectivo.

Ahora bien: ¿Cuál es el punto de partida para defender al programa de la

sociedad libre frente a sus rivales: el corporativismo y el colectivismo? A
nuestro entender, la defensa del programa de la sociedad libre no
comenzar por lo abstracto. Debe compararse con los ejemplos reales de
sociedades alternativas. Así, la experiencia del socialismo real, como del
experimento nacional-socialista o fascista deben ser referentes ineludibles
de comparación. Sólo en ese caso se aprecia el costo cabal de una
sociedad colectivista o corporativa. Los costos en libertad, vidas humanas,
propiedad, calidad ambiental, fueron catastróficos en todos los casos.

En gran medida cuando se supo, y sólo entonces, qué había pasado

realmente en Europa oriental, sólo allí se tuvo conciencia de que la
revolución de octubre fue una catástrofe de colosales consecuencias. En
los hechos la experiencia trágica de los regímenes nazi y fascista han
testimoniado sobre las implicancias de la visión corporativista o del énfasis
racial. Sobre estas previsiones se construyen los holocaustos y los
genocidios.

Por ello la argumentación de la cosmovisión de la sociedad libre no se

puede articular sobre la eficacia y la tolerancia, sino sobre una visión
integral de los derechos humanos y qué tipo de sociedad asegura de
manera más integral su respeto y cautela.

140
Un descubrimiento trágico adicional en la Europa oriental después de la
caída del muro de Berlín fue el enorme deterioro ambiental allí verificado.
La falta de libertad, de transparencia, de pluralismo y de opinión se habían
traducido en una gran degradación del medio ambiente cuyo testimonio
más dramático fue Chernobyl.

El medio ambiente como las pesquerías son un fracaso de la propiedad

común. La ausencia de propiedad genera degradación y depredación, así
como destrucción de la renta que por otro lado se asegura con la
permanencia de la propiedad privada. Esta preserva los recursos para
seguir explotando. Le otorga intertemporalidad. La propiedad colectiva
genera miopía, liquida al futuro. Resulta como si pudiéramos trasladarle a
las generaciones futuras la descapitalización. Por ello la clave de la
libertad es generar propiedad, y sobre todo muchísimos propietarios,
soberanía e intertemporalidad. Si no es posible ese arreglo institucional se
requiere una solución regulatoria que se comporte como sí fuera de ese
tipo.

Por último, nada es más antinatural en una sociedad libre que el privilegio.
La mejor forma de observar el orden social alternativo es el peso que en el
destino individual tiene el soberano. La sociedad desigual y monárquica
implica estar cerca del príncipe. Ello puede tomar la forma de comité
central o el “buró” político de los partidos totalitarios de los siglos XX y XXI.

La Búsqueda de la Igualdad
La sección anterior enfatizó el rol central de la autonomía individual en una
sociedad abierta. Esta sección elabora acerca de la importancia de la
equidad no sólo lo que hace a la promoción de la autonomía individual,
sino también en lo referente a las virtudes normativas de una sociedad
que genera igualdad de oportunidades.

La idea de ciudadanía civil y política, a las que nos hemos referido

anteriormente, alcanza su plenitud, con la integración de la ciudadanía
social. La ciudadanía social completa a las otras dos, con la particularidad
que quienes más alejados están del ejercicio de los derechos civiles y
políticos, son usualmente los excluidos en términos sociales.

Pobreza y desigualdad limitan e inhiben el acceso pleno libre e igualitario

de las personas a los derechos políticos y sociales, por lo que el desarrollo
de la democracia y la sustentabilidad de la gobernabilidad requieren de la
ampliación de la ciudadanía social. Las tensiones sobre el funcionamiento

141
de la democracia, la pobreza (cuatro de cada diez personas son pobres) y
la desigualdad forman un triángulo característico de Latinoamérica, como
quedó reflejado en el Cuadro 16, que constituye un desafío para la
estabilidad de la democracia en el largo plazo. La respuesta política pasa
entonces por la integración de estos tres conceptos de ciudadanía.

La ciudadanía social permite a los ciudadanos desarrollar sus

potencialidades básicas y en ese sentido desempeñan un rol principal la
salud y la educación. Los indicadores latinoamericanos muestran para la
región la disminución de los índices de desnutrición infantil, mortalidad
infantil y analfabetismo en el último cuarto de siglo, y correlativamente, el
aumento de la esperanza de vida al nacer. Ello sin perjuicio que en
Argentina, Brasil y Chile, entre el 44% y el 55% de los alumnos tiene un
bajo nivel de rendimiento, la tercera parte que en EE.UU. (PNUD, 2004).

Empleo y ciudadanía social

La integración social basada en la creación de empleo y el combate a la
pobreza y la desigualdad son los pilares de la ciudadanía social. Sin
cohesión social, el funcionamiento del sistema democrático vive bajo el
riesgo de quedar apresado por el conflicto entre excluidos e incluidos.
Ganar el pan con el sudor de la frente está en el eje de la tradición judeo-
cristiana y es algo que la sociedad demanda, como surge de las actitudes
de los argentinos y latinoamericanos frente al trabajo que se presentan en
el Cuadro 24.

142
 CUADRO 24
Actitudes de los Argentinos hacia el Trabajo (*)

Argentina México Chile Mundo

Es humillante recibir dinero 69 56 61 58
sin haberlo ganado

La gente que no trabaja se 78 80 67 67

vuelve haragana

Trabajar es un deber con la 79 78 68 69

sociedad

La gente no debe trabajar si 20 31 32 32

no desea hacerlo

El trabajo es lo primero aún a 77 70 53 56

expensas del tiempo libre

(*) Porcentaje de acuerdo con las posiciones descriptas. Año 2000-2001.

FUENTE: Inglehart, Ronald, Human Beliefs and Values.

El empleo no solo es la forma de los ciudadanos de aportar a la

producción y obtener recursos para ejecutar sus derechos, mejorar su
ingreso y, en determinados casos, salir de la pobreza. También hace a la
dignidad de la gente y éste no es un concepto remanido, como lo ilustran
las cifras de los estudios de valores en la opinión pública. Para un 74% de
los argentinos el trabajo juega un papel importante en la vida, algo menos
que la familia (90%) y algo más que los amigos (50%) y la religión (47%);
en Brasil y en Chile los porcentajes son 84% y 76% y, en una muestra de
80 países, el promedio fue 65%, lo que coloca a los señalados con una
mayor proporción de gente que asigna alta importancia en sus vidas al
trabajo.

Desde esta perspectiva, resulta claro que el trabajo ayuda a que las
personas se sientan mejor, más felices, realizadas y confiadas, efectuando
por lo tanto una contribución importante a que alcancen un bienestar que
se refleje en menores tensiones sociales, mayor confianza interpersonal y
mayor gobernabilidad.

La cuestión del desempleo y la pobreza –hay doce países

latinoamericanos con más del 40% de su población debajo de la línea de

143
pobreza- figuran entre los principales problemas que mencionan los
habitantes de este continente a la hora de listar sus preocupaciones y
demandas. En Argentina, en particular en el año 2004, el 29% de la
población menciona el desempleo como el problema más importante
(CIMA, 2004). Una encuesta correspondiente al período 2002-03 indicaba
que la pobreza era considerada el problema más grave por el 25% de los
latinoamericanos, y la desocupación por el 12%. Los registros alcanzados
por la tasa de desocupación en los países de la región justifican esta
preocupación.

CUADRO 25
Tasas de Desocupación
1994 1998 2003

Argentina 10,6 13,2 19,7 (*)

Brasil 5,1 7,6 7,5

Chile 5,9 6,2 8,5

Colombia 8,9 15,2 15,0

Ecuador 8,3 9,2 6,5

México 3,6 3,2 3,3

Perú 8,8 7,9 7,0

Paraguay 4,4 14,3 16,4

Uruguay 9,2 10,1 16,5

Venezuela 5,4 11,1 15,4

(*) No incluye como ocupados a los beneficiarios de Planes Jefes y Jefas

de Hogar que realizan contraprestación.
FUENTE: J.P. Morgan: World Financial Markets, 2004.

En efecto, excepto en México, Perú y Ecuador, las tasas de desempleo

aumentaron fuertemente en los países de la región, incremento que fue
más intenso en Argentina, Colombia, Paraguay, Uruguay y Venezuela, y
más moderado en Chile y Brasil.

144
Por otra parte, a la idea de empleo se asocia además la necesidad de que
éste sea de calidad; en otros términos, el empleo sin calidad asegura
apenas un estadio vegetativo de subsistencia. Sólo el empleo de calidad
permite aspirar a la inclusión. Por cierto, el aumento de la informalidad,
fundamentalmente en el agro y en el sector terciario, ilustran el
crecimiento del empleo de baja calidad, en este último sector con
predominancia en las áreas urbanas, como cuentapropistas, servicio
doméstico, changarines, obreros de la construcción y prestadores de
diversos servicios personales. En América Latina en general, la
participación de los trabajadores formales en el sector no agrícola bajó de
57,2% en 1990 a 53,7% en el año 2002. En Argentina en particular el
índice de informalidad no difiere del promedio latinoamericano y a fines del
año 2003 el 49% de los ocupados era informal y 51% formal, con el
agravante que ocho de cada 10 nuevos ocupados eran informales.

Una salvedad importante es que durante los 70 y 80 la economía pudo

absorber más fácilmente empleo de baja calidad, por cuanto el mundo
estaba menos integrado. La integración del comercio mundial –y el acceso
de Latinoamérica a esa red– exige mantener un cierto status de
competitividad, que requiere un esfuerzo de mayor calidad institucional,
inversiones, y capacitación de mano de obra (compárese con el peso del
empleo público en los 70 y 80). La alternativa –una moneda forzadamente
depreciada– no alcanza para compensar el problema de la productividad y
solo sirve para permitir el desarrollo de empleos de baja calidad asociados
con un bajo costo laboral. Obviamente, el crecimiento de la informalidad
es una hipoteca social a mediano plazo, por sus implicancias en términos
de sostenimiento de la población que hoy revista en esa situación, cuando
las personas lleguen a la vejez (se supone que no aportan al sistema
previsional) o enferman. La deuda no solo es moral sino potencialmente
económica (cómo financiarlos en el futuro: más impuestos, etc.), lo que no
es habitualmente reconocido, y por ello debería ser incluida en la agenda
de la reforma.

Igualdad de oportunidades
En el espacio de la temática relacionada a la igualdad hay tres referencias
ineludibles. Una tiene que ver con la clásica previsión de igualdad ante la
ley. Ello informa básicamente el carácter de ciudadano del estado de
derecho y tiene sentido restrictivo. La segunda referencia es el concepto
de igualdad de oportunidad. El tercer aspecto hace a la idea de igualdad
de resultados.

145
La otra referencia tiene que ver con la igualdad de oportunidades. Ello es
consistente con las reglas de aceptabilidad de un orden de libertad y
explica el enorme énfasis en resolver el acceso a la educación y a la salud
como un requerimiento esencial del proyecto colectivo. La igualdad
depende entonces de que sean básicamente los esfuerzos de cada uno
los que determinan el resultado a lo largo de la vida. Ello es tanto más
cierto cuanto más rápido es el cambio tecnológico y mayor es el
crecimiento poblacional.

El debate sobre la equidad contiene la dimensión de la igualdad de

oportunidades, definida como “tener la libertad para tener éxito”, o como el
conjunto de circunstancias o factores que afectan los ingresos de las
personas pero que escapan a su control y voluntad, más allá de sus
esfuerzos y decisiones.

La evidencia nos enseña que las oportunidades están asociadas con los
activos (capital físico, humano y social) de las personas, los mercados a
los que pueden acceder, la información que pueden recibir y procesar, y la
calidad de las instituciones con las que interactúan. El grado de acceso a
la educación y la salud definen capacidades y oportunidades diferentes.
Pero también es cierto que poder acceder a mejor información sobre qué
hacer con el ahorro o cómo defenderse del impuesto inflacionario mejora
las capacidades futuras.

Los activos y oportunidades dan acceso a mercados; ello permite la

acumulación –de riqueza, conocimientos y capacidades– en los individuos
(en esta instancia, puede aparecer una presencia del Estado como agente
de redistribución) e influye sobre los resultados (mayor educación) e
ingresos que obtienen los agentes económicos. A su vez, los resultados e
ingresos permiten acumular poder (a través de instituciones políticas y
sociales), y este poder aumenta los activos y oportunidades, cerrando el
circuito. En las sociedades latinoamericanas se advierten profundas
diferencias en capacidades y potencialidades, que se vuelcan en
diferenciales de oportunidades.

Obviamente, desde el vértice político de este circuito se incide sobre

mercados, activos, ingresos, a través de las cuestiones regulatorias, la
política impositiva y de gasto, etc. Pero además, se influye a través de la
calidad de las instituciones con que se cuenta, y un ejemplo claro es el de
la seguridad: al desertar el Estado de su obligación de velar por la
protección de los individuos, el impacto es sentido con relativa mayor
intensidad en los sectores más débiles. De allí la importancia que estas

146
cuestiones estén incorporadas en la agenda folosófica de la construcción
partidaria.

Igualdad de resultados
El tercer referente, la igualdad de resultados informa prácticamente toda la
legislación tributaria y fiscal tiene el límite que socializa el acierto y su
efecto sobre los incentivos se vuelve deletéreo cuanto mayor es la presión
tributaria marginal. Hay un punto a partir del cual el costo se vuelve
intolerable porque se lastima al receptor de ayuda al desalentar al
generador de ingresos (como desarrollamos anteriormente, el individuo
puede elegir trabajar menos si los impuestos resultar demasiado altos).
Ese límite es muy fácil de transgredir en las tributaciones modernas y
explica gran parte de las reformas de los países desarrollados en los
últimos 25 años. La experiencia escandinava es muy ilustrativa al
respecto.

Todos los impuestos son distorsivos, es decir todos afectan la

discrepancia entre costos incurridos y precio final. Todos generan
oportunidades de eludirlos legal o ilegalmente. El exceso de presión
tributaria, en especial aquellos que resultan anormales al resto de los
países y consagran comportamientos particularmente asimétricos, es
particularmente dañino. En particular, el peor impuesto es el que no se
paga. El mejor es el que no se puede evitar. Si se exagera en la presión y
se destruye la capacidad impositiva, no hay gobierno que subsista.

Las consideraciones en este tema son complejas y tienen que ver con
aspectos distributivos y administrativos. La gran ventaja es que son
generales y no pueden fácilmente discriminarse por las características de
los ciudadanos (altos, bajos, rubios o morochos).

El principio central aceptado en las sociedades libres es el de equidad

horizontal, a iguales ingresos iguales tributos y el de progresividad vertical,
se paga más que proporcionalmente cuando se incrementa el ingreso
neto. Ello asegura una solución imperfecta, aunque equilibrada a un tema
muy complejo.

Resulta conocido que los impuestos sólo llegan a las actividades

mercantiles, y ello es una fracción del tiempo humano. Por ejemplo, en
muchas las actividades domésticas generan un valor agragado pero no
son sujetas a impuestos.

147
El paradigma liberal sostiene principios de igualdad ante la ley, clave para
el funcionamiento del Estado de Derecho, y de igualdad de oportunidades,
según el cual, son los esfuerzos de cada uno los que determinan el
resultado (éxito o fracaso) a lo largo de la vida.

Igualar oportunidades explica el énfasis en resolver el acceso a la

educación y a la salud. En el caso de la educación no solo es relevante su
contribución a la generación de ciudadanos plenos capaces de hacer valer
sus derechos políticos, sino también por la movilidad, vertical y horizontal
que la libertad otorga. La educación da racionalidad y vigoriza un
programa basado en incentivos. No hay una agenda liberal que no prevea
un énfasis obsesivo en la difusión y generalización de altos niveles
educativos.

La igualdad de resultados, en oposición a la igualdad de oportunidades,

tiene el límite de socializar el acierto y su efecto sobre los incentivos es
negativo cuanto mayor es la presión tributaria marginal; en el extremo, se
vuelve en contra del receptor de la ayuda al desalentar al generador de
ingresos y riquezas.

En el cuadro se exhibieron los indicadores de pobreza y de distribución.

Es evidente el retraso relativo de la región que afecta la calidad de vida,
más allá que el impulso inercial del mundo (ver cuadros 1, 7 y 8) puede
mitigarlo.

La pobreza depende del empleo, del nivel de actividad y de la estabilidad

monetaria; por lo tanto se reduce cuando en la familia aumentan las
fuentes de ingreso y las horas trabajadas en empleo productivo y aumenta
al acelerarse la inflación. Circunstancias externas como términos de
intercambio favorables, baja de la tasa de interés internacional o mayor
crecimiento económico en los países vecinos permite un tipo de cambio de
equilibrio más bajo.

Pero la pobreza depende también de otros factores que aparecen más

ocultos:

i) El colapso del sistema educativo que aleja a los pobres de la

igualdad de oportunidades mencionadas más arriba y del acceso a
la salud.

ii) Políticas fiscales que contienen subsidios subjetivos a las ganancias

de los sectores de mayores ingresos.

148
iii) Regímenes monetarios que tienen como objetivo mantener
subvaluada la moneda doméstica.

iv) Acumulación de déficits públicos que aumentan la tasa de interés y

el riesgo país generando una remuneración menor al factor trabajo.
La remuneración de los trabajadores menos calificados varía en
forma inversa al riesgo país.

v) El cierre de la economía que aumenta la pobreza, en tanto y cuanto

una parte sustancial de los sectores pobres dependen de ingresos
generados en regiones que son exportadoras netas.

vi) Las políticas sociales ineficientes de ayuda a las familias pobres.

La clave del combate a la pobreza en una agenda liberal está en el

crecimiento del empleo y en la estabilidad de precios. Con una gran parte
de la población debajo de la línea de pobreza (definición nacional), se
requieren dos décadas de crecimiento sostenido a tasas de entre 4% y 5%
anual acumulativo y con tasas de inflación no mayores al 5% anual para
lograr una mejora significativa. Ello exige un esfuerzo de inversión notable
para compatibilizar aumento de empleo y aumento de productividad para
asegurar la competitividad en los mercados internacionales.

En el ínterin se debe avanzar en tres campos: i) la construcción de un

sistema de transferencias eficientes (a la vejez, subsidios por escolaridad);
ii) la eliminación de los subsidios para los sectores de mayores ingresos
(liberando así recursos fiscales); iii) en la construcción de una
institucionalidad más razonable frente a la pobreza que permita, como se
ha mencionado, la igualación de oportunidades.

De lo que se trata es de fortalecer el capital humano y el capital social.

Invertir en educación y salud preventiva disminuye la pobreza y construye
además, una sociedad vigorosa y optimista: nutrición, salud y acumulación
rigurosa de conocimientos tienen una dimensión social, a veces
subestimada, porque forman mejores ciudadanos.

Además fortalece el capital social: una externalidad de la educación es la

de poder realzar los vínculos de confianza entre las personas que han sido
erosionados por años de crisis, devolverles confianza en ellos mismos y
en el prójimo e interesarlos en la marcha de la cosa pública.
i
Comentario: la cultura del POBRISMO (denominación de Alejandro
Rozitchner para la política de laissez-faire con los pobres donde el estado

149
todo lo permite por ser pobres) tiene a su principal victíma entre estos y
resulta una valla insalvable en la búsqueda de la igualdad de
oportunidades. Simple prueba de ello y donde se observa con nitidez el
mayor perjuicio al pobre tolerando el incumplimiento de la ley son las
unidades que circulan del transporte ilegal en la zona sur del GBA, la total
inseguridad en barrios suburbanos o el sometimiento por parte de grupos
piqueteros a quienes cobran planes de asistencia (ante una absoluta
pasividad estatal).

La distribución del ingreso

La distribución del ingreso influye sobre la anteriormente mencionada
ciudadanía social, y cierra el triángulo de empleo (o desempleo) y
pobreza, como veremos. Pero primeramente resulta necesario repasar las
cifras.

En clave comparada y considerando las décadas como promedio, entre

los 70 y los 90 el coeficiente de Gini aumentó (y por lo tanto, la distribución
se hizo más regresiva) en casi 4 puntos. Si bien en Asia y en los países de
la OCDE se observó también una tendencia a una mayor desigualdad, la
variación fue mucho más moderada. Solo en Europa del Este se observó
un movimiento de la magnitud indicada.

CUADRO 26
Distribución del Ingreso por Región y por Década
(Coeficiente de Gini de la distribución per cápita del ingreso de los hogares)

1970 1980 1990 Aumento

90-70
Latinoamérica y Caribe 48,4 50,8 52,2 3,7
Asia 40,2 40,4 41,2 1,1
OCDE 32,3 32,5 34,2 1,9
Este Europeo 28,3 29,3 32,8 4,5
FUENTE: Banco Mundial: Inequality in Latin America and the Caribbean

150
La desigualdad en Latinoamérica es alta, y aumentó en los últimos años.
Las cifras ilustran aumentos significativos en la inequidad en la distribución
en Argentina y Venezuela, y al mismo tiempo incrementos importantes en
la relación entre el decil más alto y el más bajo de la escala de ingresos.

Existe un segundo tipo de evidencia respecto de la distribución de

ingresos, en términos de una mejora en el acceso a servicios sociales y
públicos de infraestructura (electricidad, agua, telefonía). En este sentido,
los datos son más alentadores por el aumento de oferta registrado en los
90.

CUADRO 27
Distribución del Ingreso

Coeficiente de Gini Décimo decil/primer decil

Principios de Principios de Principios de Principios de

los 90 los 2000 los 90 los 2000

Argentina 44,7 52,2 18,5 39,1

Bolivia 49,5 51,1 23,1 24,5

Brasil 61,2 59,0 63,2 54,4

Chile 55,9 57,1 36,2 40,6

Colombia - 57,6 - 57,8

Ecuador 54,8 56,2 - 63,6

México 55,9 54,6 47,1 45,0

Paraguay - 56,8 - 70,4

Perú - 49,4 - 46,2

Uruguay 42,2 44,6 16,0 18,9

Venezuela 44,2 47,6 19,5 28,2

FUENTE: Banco Mundial: Inequality in Latin America and the Caribbean.

151
La desigualdad importa en diversas dimensiones: por su connotación
ética, porque hace más lenta la reducción de la pobreza, y porque tiene
efectos negativos sobre el desarrollo económico, sobre todo cuando se
combina con instituciones débiles.
a) En relación al primer aspecto, en la filosofía política, en los valores
religiosos, en la teoría de la justicia social y en la dimensión de la
opinión pública, se considera como un problema ético la distribución
regresiva del ingreso. Entre 8 y 9 de cada diez latinoamericanos (según
el país) cree que la distribución del ingreso en su país es injusta.
b) Distribuciones de ingreso más regresivas implican en general mayores
niveles de pobreza.
c) El impacto favorable del crecimiento económico sobre la pobreza se
potencia en la medida que la desigualdad sea menor. En otros
términos, en las sociedades con coeficientes de Gini más bajos, el
impacto del aumento del ingreso sobre la pobreza es mayor que en
aquellas que tienen coeficientes altos, de lo que se deduce que una
redistribución más equitativa de ingresos ayuda a reducir los índices de
pobreza. En rigor, el efecto es combinado por cuanto para una tasa
dada de crecimiento económico, la elasticidad de la pobreza es mayor
cuanto más bajo sea el coeficiente de Gini.
d) La desigualdad dificulta el proceso de desarrollo no solo en su faz
económica sino que también enerva la capacidad de resolver conflictos
de manera pacífica y de absorber shocks con facilidad.

Dado que los pobres tienen limitaciones de acceso al crédito –incluyendo

los colaterales–, proyectos de inversión asociados con ellos pueden ser
descartados aunque su rentabilidad social y aporte a la productividad
global supere a la de los proyectos que sí se realizan y ello afecte
negativamente la tasa de crecimiento de la economía en su conjunto.

En las sociedades desiguales se plantea el riesgo de que la intervención

del Estado asigne recursos a reducir la imposición en consumos
suntuarios o aumentar el gasto público en programas que no benefician a
los pobres o que tienen “nichos” de los que se aprovechan los ricos (la
cuestión de la “focalización” del gasto). Un circuito a considerar es aquel
en el cual diferencias de riquezas “gatillan” diferencias de educación que
hacen que al insertarse en el mercado de trabajo, los pobres se presenten
con menos capital humano incorporado y perciban por lo tanto ingresos
más bajos; en la medida que las decisiones de gasto público reflejen
diferencias de ingresos podría haber –con visión de corto plazo–

152
incentivos a bloquear propuestas que mejoran la educación pública. Claro
que este tipo de procesos, en los cuales algunas elites capturan el poder y
administran el gasto pueden terminar afectando negativamente el clima
social, promoviendo indirectamente el delito y enervando desde esa vía,
también, el crecimiento de la economía y/o la gobernabilidad.

La distribución del ingreso: el caso argentino

La experiencia de Argentina respecto al papel de determinados factores
que influyen en la distribución del ingreso, la creación de empleo y la
pobreza resulta útil para dimensionar el problema y evaluar posibles
cursos de acción en términos de política económica y social, a la vez de
constituir una agenda para la acción política.
i) La organización institucional del mercado laboral (costos de
contratación y ruptura de la relación laboral, negociación colectiva,
fijación de salarios mínimos) poco flexible disminuye la capacidad
de creación de empleo formal y de alta productividad, propende a
tasas de desempleos más elevadas y a aumentar el período en el
que el trabajador queda desocupado, reduciendo la capacidad de la
economía de absorber shocks, y sobre todo propendiendo a una
expansión del empleo informal que es el atributo por excelencia de
una sociedad desigual y fragmentada. El impacto de los shocks es
mayor en los tramos más bajos de la distribución del ingreso (en
otros términos, es allí donde es más alta la probabilidad de que un
ocupado quede desempleado o se vuelva informal).
ii) En el caso argentino, y según mediciones de FIEL (2000), el nivel
de educación de los individuos es el atributo más importante para
explicar diferencias de ingresos y la situación ocupacional: en el
período expansivo pre Tequila (92-95) el aumento de los ingresos
de las personas con un título superior fue más alto (y en el posterior
receso la disminución más baja) que en los grupos con menor nivel
educacional. Por otra parte, en los sectores con educación primaria
incompleta, la tasa de desocupación a fines de los 90 excedía en
31% el promedio general, cuando entre quienes poseían educación
universitaria completa era 56% más baja que dicho promedio.
iii) La calificación del trabajador (que computa además de la educación
su experiencia laboral y su capacitación en el trabajo) es un
determinante relevante en la desigualdad. En ese sentido, debe
recordarse que los cambios derivados de la reforma y globalización
son capacitación-intensivos, lo que exige que la agenda política
prevea su impacto en el mercado laboral.

153
iv) Los cambios en la estructura sectorial del empleo influyen sobre la
distribución del ingreso. En la medida que se observe un aumento
de la demanda de personas educadas y especializadas a una tasa
mayor que la oferta, seguramente se observará un crecimiento de
empleo e ingresos de personas que ya en el punto de partida tenían
salarios más altos; los procesos de privatizaciones y el desarrollo de
ciertos servicios asociados con la globalización en los 90 podrían
haber provocado este proceso, al menos en Argentina.
v) En la experiencia argentina, el sexo, la edad y la región no son
factores significativos en el nivel y variación de los índices de
desigualdad.
vi) La estabilidad de precios que Argentina alcanzó a principios de los
90 tuvo un fortísimo impacto igualitario sobre la distribución del
ingreso que no debe ser omitido, ya que permitió la virtual
eliminación de un impuesto muy distorsivo y regresivo,
considerando que el impuesto inflacionario tributado por los pobres
fue el doble que el de los ricos y llegó al triple en 1989 –en plena
hiperinflación–. Un ejercicio realizado por FIEL (2000) indica que si
en 1989 no se hubiese tributado el impuesto inflacionario, el quintil
más bajo hubiera aumentado 35% su participación en la renta,
ganando 1,2% adicional del ingreso total y el quintil más rico habría
perdido 2,6% de participación.
vii) La apertura económica tuvo un doble efecto: por un lado redujo el
precio relativo de los bienes transables –y facilitó el acceso–, con
efectos favorables en el bienestar en los sectores más bajos; por
otro aumentó relativamente en mayor proporción la demanda de
trabajo dirigida a personal más calificado y de mayor ingreso
relativo, como se mencionó en ii), iii) y iv). Obsérvese que la ruptura
de la Convertibilidad implicó un fuerte retroceso en el aspecto
favorable, sin corregir el desfavorable, lo que explica un deterioro en
la distribución.
viii) Análogamente, las privatizaciones –en términos generales–
mejoraron las condiciones de acceso a los servicios públicos
prestados por las ex empresas públicas –además de eliminar un
factor que en el año 1988 representó una contribución al déficit
fiscal de casi 3 puntos porcentuales del PBI.
ix) La “reforma estructural” en cuanto tuvo un signo pro-crecimiento –
aumentando la productividad del capital– favoreció la mejora del
bienestar general con respecto de fines de 1980, si bien como
hemos visto no ayudó a mejorar la distribución del ingreso.

154
x) La experiencia argentina ratifica que la intervención pública reduce
la desigualdad de la distribución del ingreso, por la progresividad del
gasto social y la neutralidad de la carga impositiva.
xi) El gasto social podría ser aún más progresivo de no existir
filtraciones, que en el caso argentino son numerosas. En el caso de
la educación pública, la escolaridad en educación superior
universitaria en el decil más alto es diez veces mayor que en el decil
más bajo. En el área de la salud, 40% del gasto hospitalario se
brinda en forma gratuita a individuos que no forman parte de la
población objetivo por tener coberturas pagas (existe un subsidio de
los pobres a estas organizaciones). Finalmente, en los planes de
vivienda se observa un fenómeno similar.
xii) Parecen existir problemas de eficiencia y calidad en las
prestaciones de los servicios públicos, que luego inciden en los
ingresos a los que pueden acceder. Suponiendo que el costo de
formar a un médico en una universidad pública es X (sufragado por
la sociedad) y en una universidad privada es 1,2 veces X (en este
caso a expensas del profesional) pero el ingreso futuro esperado del
primero es la mitad que el segundo, es evidente que el mercado
discrimina en contra de los egresados del sistema público por
alguna razón probablemente asociada con la calidad, ya sea de la
formación adquirida y/o de su condición previa. Además, existe en
el sistema público una alta deserción (con su costo asociado de
recursos desperdiciados), el exceso de estudiantes en algunas
carreras respecto del mercado de trabajo, etc., todo lo cual sugiere
problemas de asignación de recursos. A su vez, en relación a la
enseñanza pública primaria y secundaria, el sistema educativo
parece haberse transformado en un sistema de contención y
asistencia –lo que plantea las dificultades indicadas–, en lugar de un
centro de educación para la excelencia con las consecuencias
distributivas de largo plazo que ello implica, al disminuir el capital
humano de los sectores más pobres de la sociedad.

Seis áreas para mejorar

A partir de este análisis, es posible concluir que existen al menos seis
áreas en las cuales se pueden efectuar avances importantes en orden a
mejorar la situación del ingreso y reducir la pobreza y mejorar la equidad y
la igualdad de oportunidades y que deben incorporarse a la agenda de
construcción partidaria:

155
1. Instituciones sociales y políticas más abiertas, democráticamente
organizadas y participativas, que mitiguen o corrijan desigualdades de
agencia, equilibren el poder, instalen o refuercen la “voz y el control”,
etc. En la próxima sección se retoma la cuestión de las instituciones.
2. Reforzamiento de las políticas económicas prudentes y sustentables,
especialmente en lo referido a la administración del ciclo económico
(en particular en el auge), tanto en los planos fiscal cuanto monetario;
economías menos volátiles contribuyen positivamente a la mejora en la
distribución del ingreso, considerando la asimetría de las recesiones
sobre los distintos sectores (más regresiva en los más débiles). Marcos
regulatorios que desalienten monopolios, mercados profundos, mejor y
mayor información apta para los sectores bajos que reducen la
desigualdad. También resulta importante la protección de los derechos
de propiedad en todos los niveles de la escala de ingresos para facilitar
también a los pobres el acceso al capital físico y aumentar capital
humano.
3. Resulta prioritario aumentar el acceso a los servicios públicos,
educación, salud e infraestructura, lo que eleva las oportunidades
desde una perspectiva de largo plazo, articulando su financiación con
una mejora la calidad del perfil tributario, revisando los impuestos
distorsivos que desalientan la inversión y la contratación de mano de
obra y, sobre todo, aumentando la eficiencia y mejorando la
focalización del gasto público para que el esfuerzo llegue a la población
objetivo y no sea desviado o atrapado con fines clientelísticos. Este
punto implica desafíos, máxime cuando se trata de enfrentar intereses
creados.
4. En relación al contenido, los programas de ayuda deben propender a
involucrar a los pobres y beneficiarios en el proceso de crecimiento,
participando en componentes que impliquen aumentar el capital
humano y social, a la vez que capacitar y reforzar la cultura del trabajo.
Este punto resulta crucial para mantener la empleabilidad y fortalecer la
autoestima en sociedades donde el trabajo constituye un valor
importante, como indicamos más arriba al analizar las actitudes de los
argentinos hacia el trabajo.
5. El éxito de este tipo de programas exige un diseño adecuado,
particularmente aquellos destinados a mejorar el capital humano y
social en la fase de educación y capacitación. Por un lado, debe ser un
enfoque consistente a la realidad de las personas objetivo, por otro
deben ser una formación y entrenamiento adecuado para una sociedad
competitiva y globalizada. Capacitar para empleos “por lástima” no es
útil ni siquiera como mecanismo de estabilización social, ya que se

156
 mantendrá el resentimiento y la frustración y no se resolverá la cuestión
de la exclusión, más allá de lo que se erogue en capacitadores. Una
mayor flexibilidad del mercado de trabajo permitiría formalizar lo que ya
es flexible de facto entre los pobres (la changa), sino que además hoy
en día un contrato laboral es similar a un contrato matrimonial por su
rigidez, lo que desalienta la incorporación de mano de obra.
6. La información juega un papel fundamental para orientar el esfuerzo.
Ello tiene dos vías: del gobierno a la sociedad explicando los objetivos
y beneficios de los programas y buscando agotar los medios para evitar
desvíos, y de la sociedad al gobierno en términos de “voice and
accountability”. Este esfuerzo es tanto más exigente considerando la
poca credibilidad de los políticos, la ruptura del tejido de solidaridad y la
sensación de corrupción. Los organismos internacionales pueden y
deben seguir contribuyendo en este aspecto, para mejorar la
organización y aumentar la transparencia.

La agenda a realizar en el plano de la distribución del ingreso implica

rupturas y obliga a una adecuada articulación entre el mercado y las
políticas públicas. Por ello es conveniente recordar los conceptos de
Hirschman y Maquiavelo, citados más arriba, en orden a la respuesta
asimétrica que beneficios y costos de las reformas –o redistribuciones–
tienen en el plano de la opinión pública en ganadores y perdedores, que
obligan a articular transparencia y prudencia con astucia y decisión.

La situación más compleja se abate sobre aquellos países que, como

Argentina iniciaron un proceso de reforma que en parte explotó y en parte
fue explotado en sus manos. Esos países tienen que realizar un esfuerzo
de reconstrucción de muchos aspectos de su organización económica
bajo instancias difíciles, por cuanto además de un diseño ajustado de su
contenido y del necesario consenso político y social que deben reunir, el
hecho objetivo es que arrancan de un nivel de pobreza y regresividad en
la distribución del ingreso más altos que a principios de los 90.

Las sociedades monitorean éxitos y fracasos cuidadosamente. En el caso

de Argentina, por caso, solo un tercio está de acuerdo con la forma que el
gobierno encara el problema del desempleo (CIMA, 2004).

En estos países, la necesidad de “acolchar” el proceso de reconstrucción

institucional y de reformas es mayor que en sociedades donde el retroceso
no tuvo los costos que exhibe el caso argentino. Si bien, como
compensación, Argentina tiene alguna ventaja en términos de la calidad
del stock de capital físico incorporado en los 90 –y también en el capital

157
humano de la población en general–, ambos indicadores se van
degradando con el correr del tiempo, lo que refuerza el argumento de que
es urgente comenzar a desarrollar la agenda. Para esta tarea, como ya
fue expresado, los organismos pueden cumplir un papel importante
aportando recursos humanos para contribuir al entrenamiento y
capacitación de los gestores de gasto social y de las redes de contención
social.

Conclusiones: Una Agenda Liberal

Como hemos señalado en la primera parte de este capítulo, la idea de
libertad trasciende los límites de un programa social o económico; implica
una cultura en la cual los hombres se organizan para convivir en paz y
desarrollarse en plenitud; la libertad es un emblema de la igualdad.

Por eso, un programa liberal debe asegurar la ausencia de opresión,

(enfrentando gobiernos autoritarios), la libertad de opinión, de tránsito, de
diversidad, aceptando la pluralidad, afirmando el derecho de propiedad y
facilitando la realización personal y la expansión de los valores humanos y
espirituales. Todo ello se contrapone a los resultados obtenidos por los
regímenes alternativos a la tradición liberal: tanto los regímenes
corporativistas como los colectivistas han registrado en la realidad
pésimos resultados en cuanto al respeto de los derechos humanos, la
pluralidad, la diversidad, la promoción del desarrollo económico y la
proteccion del medio ambiente

La libertad de oportunidades y la igualdad de oportunidades y de elección

del propio destino que trae aparejada la responsabilidad por los actos
cometidos y por las decisiones libremente adoptadas. La igualdad de
oportunidades y la concreción de estructuras sociales equitativas
aseguran la autonomía plena del individuo y permiten que la ciudadanía
civil y política sea completada con la ciudadanía social.

Un segundo eje es exaltar y practicar el valor de la tolerancia, que no es

otra cosa que respetar que el prójimo realice, en libertad, elecciones
distintas a las mías, en tanto y cuanto derechos objetivos no se vean
afectados. La tolerancia permite construir consensos y fortalece la
cohesión social.

El gobierno de la ley es otro eje e implica diversos aspectos como: i) la

división de poderes de la República, que evita la concentración de poderes

158
y el autoritarismo; ii) la no retroactividad de la ley, que asegura la
previsibilidad de las reglas de juego; iii) las reglas predominando sobre la
discrecionalidad; iv) el debido proceso legislativo, que asegure la
legitimidad de las normas y sirva también como instrumento de control,
exposición, transparencia e interacción con los sectores de la sociedad.

El cuarto eje conceptual es el del gobierno limitado. En una sociedad libre

los actos voluntarios realizados de acuerdo con los usos y costumbres son
contratos implícitos o explícitos con una autoridad judicial independiente
que juzga con reglas preexistentes y generales.

El límite natural de los derechos propios en una agenda liberal son los
derechos de los demás y por lo tanto están prohibidas la violencia, la
prepotencia, la acción directa y el quiebre del principio que el monopolio
de la coacción está en manos del Estado por la propia naturaleza del
pacto social.

La agenda liberal se construye a partir de reconocer la capacidad del

hombre para, en libertad y apoyándose en su talento y creatividad, forjar el
futuro y moldear el contexto de la naturaleza. Es confiar en las fuerzas que
han permitido al hombre ser agente de cambio y constructor de su futuro
en las sociedades abiertas y pluralistas. Eso constituye, en última
instancia, el progreso; y por ello la pérdida de confianza en un destino
mejor es una amenaza para la libertad, la misma que hoy avizoramos en
algunos países de América Latina.

Para que la capacidad creadora y transformadora del hombre se

manifieste, son vitales los incentivos en sentido general (y no solo los de
carácter económico).

En las sociedades abiertas y que progresan, el éxito –dentro de la ley– es

un mérito y un valor en sí mismo. El éxito no se expropia ni socializa ni se
transfieren a los demás las consecuencias de las conductas equivocadas.

Como contrapartida, la solidaridad obliga a mitigar el infortunio, cuando

éste fuera motivado por un factor que escapa al control del ciudadano o
del agente económico. Adquieren asimismo importancia primordial la
inversión en salud y educación, la construcción de un sistema de
transferencias focalizadas y eficientes, y la eliminación de subsidios
dirigidos a sectores de mayores ingresos.

159
El modelo liberal alienta y premia la ética del trabajo; el poder político no
debe ser un gran empleador y las transferencias discrecionales no deben
ser la base de los ingresos de la familia.

Para que los incentivos funcionen la gestión estatal debe ser mínima, solo
como regulador eficiente y cuidando incurrir él mismo en actitud
predatoria, como las desarrolladas en los 70 y 80 y que hoy parecen
aflorar nuevamente en América Latina.

La generación y protección de los ahorros, especialmente para vejez y la

contingencia adversa exigen una adecuada cobertura de los derechos de
propiedad para evitar expropiaciones reiteradas; cuando se menciona que
los latinoamericanos mantienen parte de su fortuna fuera de países (más
del 60% del PBI en el caso de Argentina), debe asociarse con las
reiteradas expropiaciones que han sufrido de sus ahorros para la vejez.
Por ello el reclamo de instituciones fiscales sanas y reglas que limiten el
aumento del gasto y la acumulación de deudas públicas, implícitas o
explícitas.

El espíritu emprendedor que impregna la agenda liberal requiere

descentralización y competencia. La descentralización apunta a practicar
el principio de subsidiariedad, acercando las decisiones a los ciudadanos.
Descentralización implica: i) correspondencia entre impuestos pagados y
servicios recibidos; ii) interés en la auditabilidad y responsabilidad de la
gestión de gobierno; iii) control y verificación.

La competencia implica asegurar igualdad de oportunidades es decir,

condiciones parejas para todos en las actividades sociales y económicas;
de esta manera se evitan los riesgos del monopolio, del cartel y de la
manipulación que tiene como fin último la captura del poder. La
competencia requiere libertad de entrada y salida y reglas que no generen
subordinación, subsidios cruzados y negocios y poder para los amigos del
poder que resultan la antesala de la corrupción (y es bien conocida la
preocupación de la sociedad y de los inversores por este fenómeno en
América Latina).

160
Capítulo V: La Inserción en el Mundo: La
Cooperación Hemisférica y Trasatlántica
Hemos completado en los capítulos anteriores un diagnóstico político,
económico y social de la región, y hemos explicitado una serie de líneas
de acción para la construcción de partidos políticos legítimos y eficaces a
nivel nacional. Si bien las líneas de acción a nivel nacional resultan
condiciones necesarias para el progreso en América Latina, estas
acciones a nivel meramente local no son de ninguna manera suficientes
en un mundo altamente integrado. Resulta entonces imprescindible
desarrollar una agenda de cooperación que permita la articulación de
intereses y aspiraciones nacionales con los intereses y aspiraciones de las
otras regiones más relevantes del mondo.

El objetivo de este capítulo es realizar un análisis de la cooperación

internacional, entendida en sentido amplio en un mundo globalizado,
desde la perspectiva de la relación entre Latinoamérica y Europa. Pero la
dimensión de la demanda de cooperación de Latinoamérica quedaría
inconclusa si no se incorporara en la ecuación a EE.UU. para considerar
entonces la doble dimensión, hemisférica y trasatlántica, de la
cooperación. Si bien el espacio amplio considerado es Latinoamérica, se
ha puesto particular énfasis en la cuestión de Argentina.

El capítulo se organiza de la siguiente manera: En una primera sección se

analizan algunas cuestiones propias de la cooperación internacional en un
mundo globalizado, básicamente en la construcción de un entramado
institucional que permita una convivencia pacífica y una creciente
prosperidad. En la segunda sección se presenta el caso de Argentina,
frente a la inserción internacional y la cooperación. En la tercera sección
se analiza la relación trasatlántica U.E.- Latinoamérica en sus diferentes
aspectos históricos, políticos y económicos. En la cuarta se repasa el eje
hemisférico es decir EE.UU. – Latinoamérica, con igual desagregación.
Finalmente se presentan algunas conclusiones. Como Anexo se ha
incluido una recopilación parcial de los acuerdos multilaterales en los
cuales ha participado Argentina, particularmente en el plano hemisférico, a
fines ilustrativos.

Globalización y Cooperación
La globalización no es un fenómeno nuevo; de alguna manera, desde
Alejandro Magno hasta los vikingos, desde Ghenghis Kan hasta Cristóbal

161
Colón, los hombres procuraron trascender, por la conquista o a través del
comercio, las fronteras nacionales o regionales.

Desconocer en lo político los profundos cambios ocurridos en el escenario

mundial y regional y, simultáneamente, adoptar una estrategia económica
internacional inadecuada, genera una política exterior incapaz de resolver
con éxito los desafíos fundamentales que un país enfrenta y lo condena a
un posicionamiento frágil y de bajo vuelo.

En los últimos doscientos años, este proceso globalizador se ha acelerado

por al menos tres factores. El primero ha sido el desarrollo de la
tecnología y del conocimiento que, a través de la revolución de los
métodos de producción, en las comunicaciones y en el transporte, ha
reducido las distancias y facilitado el intercambio de bienes, servicios y
conocimientos, y la movilidad de las personas y de los capitales.

El segundo hito ha sido un cambio en el perfil de los conflictos: la

desaparición de conflictos a escala mundial ha favorecido el acercamiento
de los países, la consolidación de las democracias y el desarrollo de las
Organizaciones No Gubernamentales (ONG).

En ese sentido, ha quedado en evidencia el efecto pacificador del libre

comercio y los efectos sinérgicos y recíprocos entre comercio y paz. El
aumento de los vínculos comerciales aumenta los lazos y difuma las
fronteras políticas y culturales, creando compromisos y relaciones entre
las partes –Estados o privados– y limando las diferencias. Una mayor
densidad en los vínculos eleva el costo de confrontaciones políticas y
militares, particularmente de la mano de la extensión de la democracia (y
del voto).

Hasta no hace mucho tiempo la principal preocupación de las relaciones

internacionales eran la guerra y la paz. Hoy, entre las naciones
desarrolladas, el principal objetivo de las relaciones internacionales es el
intercambio en aras del desarrollo, y el centro de gravedad de la defensa,
para ellas, se trasladó a la prevención y eliminación de las redes del
terrorismo internacional.

El gran desafío está en la capacidad que tenga el mundo desarrollado

para incorporar cultural y comercialmente a vastos sectores del mundo,
todavía excluidos de los beneficios que la progresiva integración ya ha ido
derivando a aquellos países que se han ido incorporando en ella.

162
Por el lado de los países emergentes, el desafío está en la decisión de
homologar sus sistemas políticos, sus instituciones y sus marcos jurídicos
a las exigencias de ese proceso de integración universal progresivo.

El tercer hito ha sido precisamente la democracia, que ofrece una mayor

cobertura, tanto a nivel nacional cuanto internacional, que la otorgada por
el “príncipe”. Por eso es que el hecho distintivo de la contemporaneidad no
es tanto la globalización cuanto la democracia que torna más fiable la
palabra que otorgan los países y los pactos en que éstos se
comprometen. En el plano internacional, la cooperación de gobiernos
democráticos es más efectiva de lo que lo fuera el acuerdo de príncipes
para preservar el orden internacional.

Las democracias de las repúblicas modernas edifican el orden

internacional sobre Tratados y normas que van construyendo con el
tiempo firmando un relacionamiento mucho más estable que los pactos de
los príncipes de antaño. Ello es así por cuanto la democracia implica un
régimen más transparente y con más rendición de cuentas. Ese
entramado resulta básico para la convivencia pacífica, que a su vez exige
el comercio y las inversiones.

La cooperación
El entramado institucional cobra relevancia ante al menos cuatro desafíos
que impone la globalización: i) Muchas cuestiones de política doméstica
requieren acciones fuera de las fronteras, desde el combate al tráfico de
drogas hasta el mitigamiento de la volatilidad financiera; ii) La velocidad
del cambio obliga a revisar los viejos modelos de administración las
políticas públicas; iii) La tecnología no avanza como líneas paralelas sino
como una malla o red que interconecta muchos campos como comercio,
medio ambiente, ingeniería genética, cuestiones sociales; iv) La
globalización ha llevado a la creciente internacionalización de la
producción, la propiedad de las empresas y también del accionar de las
ONG. Frente a estas fuerzas, la respuesta es nuevamente, una mayor
coordinación y cooperación de los Estados. Y ello a su turno, exige reglas.

Redes y asociaciones han aparecido –muchas de ellas impulsadas desde

NGO– para cooperar en temas tan diversos como la lucha contra la
corrupción, asistencia médica ante catástrofes, lucha contra
enfermedades, desde el SIDA hasta la malaria, preservación ambiental,
protección de la niñez, etc. y han realizado aportes significativos en el
plano de los derechos humanos (políticos, sociales, de la mujer, del niño,
etc.), del control de las armas y del relacionamiento político. Estas redes

163
complementan la actividad del sector estatal, actúan de manera
interdependiente ratificando la hipótesis que encaran cuestiones que
ningún actor estatal o privado podría resolver por sí solo. Pero todavía
deben afrontar desafíos para alcanzar un mejor funcionamiento:
homogeneizar el estandar de legitimidad y rendición de cuentas al
ciudadano y evitar un proceso de “copamiento” (lo que exige mecanismos
transparentes de acceso al poder).

Dicho sea de paso, existe un gran espacio de “cooperación para la

cooperación” hacia los países en desarrollo. Se trata de acciones
promovidas por los países desarrollados dirigidos a fortalecer las redes de
cooperación en países en desarrollo, con programas de entrenamiento y
capacitación, mecanismos para mejorar el establecimiento de prioridades
y fortalecer la capacidad de mediación, profundizar la interfase con el
gobierno, el mundo académico y las empresas, mejorar la “accountability”,
etc.

El hecho es que en la actualidad, la política y la economía interactúan más

allá de las fronteras nacionales en un vasto entramado de interrelaciones,
en áreas no solo del comercio y la economía internacional sino también de
la estabilidad social, la salud y la pobreza, la violación de los derechos
humanos y la población, la salud y el control de pandemias y epidemias,
las cuestiones fiscales (tributarias) y financieras, etc.

Pero la globalización no debe afectar el mantenimiento de valores

culturales propios (es decir evitar la pérdida de los valores culturales) para
evitar actitudes reactivas de los sectores más conservadores de la
sociedad. En alguna medida, el entramado institucional debe estar
construido para facilitar la adaptación, mitigando también los costos de
procesos que pueden conducir a su vez a disminuir la calidad política en el
mediano plazo.

El espíritu de las reformas realizadas en los 80 y 90 en muchas

economías en desarrollo muestra la fuerza de la combinación de
democracia y economía de mercado, que se atraen y retro alimentan. Es
que, como fue señalado, las economías de mercado necesitan un clima
acorde para desarrollarse, que no puede ser provisto por regímenes
totalitarios. Estas, por el contrario, sofocan el crecimiento y la prosperidad
y sí, en cambio, por gobiernos democráticos, estables y donde se respire
una atmósfera de libertad.

Hay, por lo tanto, intereses y objetivos compartidos que unen el abogado

del libre comercio con el empresario al que anima el espíritu de lucro pero

164
que conoce la importancia del bienestar de la sociedad en que actúa para
la perdurabilidad de su negocio (no matar la gallina de los huevos de oro,
según el dicho popular) y con el defensor de la paz en la arena
internacional. El orden social que emerge en ese contexto asegurará la
preservación de los derechos humanos, incrementará la estabilidad
política y la cohesión social y permitirá mejorar el acceso a bienes y
servicios esenciales (alimentos, salud, vivienda, educación, trabajo) a una
parte creciente de la población.

Por cierto, la Unión Europea (U.E.) es uno de los ejemplos más acabados
de cómo se puede avanzar en la cooperación política, la coexistencia
pacífica y la buena gobernabilidad. Si bien es cierto que puede haber sido
el factor de seguridad (necesidad de limitar el conflicto entre los socios y el
temor al enemigo externo) el factor que más incidió en su etapa inicial, el
desarrollo democrático y el comercio y las inversiones jugaron luego un
papel clave. El punto a destacar es el esfuerzo de cooperación realizado
para atraer a los países europeos que inicialmente estaban “afuera”, el
impacto que la U.E. tuvo para estos (España e Irlanda) en términos de
crecimiento económico y mejora del bienestar y la instancia que se abre
con la “ampliación”. Otras experiencias, como el NAFTA, el ASEAN, la
Unión Africana resaltan también la importancia de la cooperación.

La cooperación desempeña un rol crucial en un mundo globalizado. Es

que la cooperación, entendida desde una perspectiva estratégica, se
contrapone con la idea de poder y de coacción. Asimetrías han existido y
existirán siempre; la cuestión radica en como suavizar las aristas más
conflictivas de esas asimetrías, aquellas que conspiran con el logro de un
ambiente pacífico y seguro en el cual los negocios puedan prosperar y la
calidad de vida elevarse. El más poderoso en una relación bilateral tiende
a intentar utilizar el poder para encuadrar la relación en su beneficio pero,
a su turno, si ello se hace dentro de un marco amplio y con varios
negociadores, a la larga todos salen beneficiados. No cabe duda que a
principios de los 80 Francia y Alemania eran más poderosas que España o
Irlanda y, sin embargo, si modelaron la relación ello no impidió que estos
dos últimos países fueran, a su turno, ejemplos de sociedades exitosas.

La esfera de la cooperación implica que la interdependencia, la

democracia y las instituciones constriñen la arbitrariedad del poder y
facilitan la cooperación entre Estados, en oposición a la esfera de
influencia en la cual los grandes poderes ejercen un predominio limitando
la libertad de maniobra de los Estados que la componen. En alguna
medida y como explicaremos más adelante, la novedad en el hemisferio
ha sido como Estados Unidos ha buscado pasar de ejercer una esfera de

165
influencia a una de cooperación, de la cual el NAFTA, otros acuerdos
subregionales y por cierto el ALCA son un ejemplo claro.

No se conoce un solo caso de un país “emergente” que se haya

incorporado durante los últimos cien años al grupo de los países
avanzados sin antes haber establecido una trama densa y privilegiada de
relaciones económicas y políticas con algunas o varias de las naciones
avanzadas de la época. Fue el caso del Japón (luego de la revolución
Meiji), Argentina (1870-1930), Italia (décadas 1950 y 1960), España
(décadas 1970 y 1980) y los tigres asiáticos (últimas dos décadas).

La cooperación implica crear ámbitos de colaboración en contextos de

asimetrías de poder y aún de competencia. La cooperación implica una
suerte de autorestricción en el uso del poder o, en todo caso, de poner el
poder al servicio de la acción conjunta y no de la rivalidad y la
confrontación. Por eso supone, en el ámbito regional cambio e inclusión
en oposición al status quo y la exclusión de una situación de no
cooperación.

Cooperación no implica anexión, no implica masificación. Implica

reconocimiento de las asimetrías de la existencia de intereses legítimos
individuales, del respeto de cuestiones culturales propias. ¿Cuál es el
gran objetivo estratégico de la cooperación? En pocas palabras, extender
y defender los valores comunes del mundo occidental: la vigencia de la
democracia, el imperio de la ley dentro de las fronteras y fuera de las
mismas y la solución pacífica y civilizada de los conflictos y diferencias.

Las principales funciones de la cooperación a nivel regional son la gestión

y solución de conflictos, la resolución de crisis, acumular poder
extraregional (votos en organismos internacionales), aumentar la
confianza y reducir la incertidumbre (prestar reputación), aumentar la
capacidad de gestión y acción de los socios menores. A su turno requiere,
como ya señalamos, autorestricción del país más poderoso,
interdependencia creciente (lazos y compromisos comerciales,
interrelacionamiento), ausencia de rivalidades internas,
corresponsabilidad, transparencia y, una matriz básica de valores
comunes, intereses mutuos y objetivos compartidos.

¿Qué formato tiene la cooperación? Puede imaginársela como una cruz

con un eje horizontal que hace al conjunto de instituciones que hacen al
funcionamiento de la organización del mundo y en el cual cada país
coopera en la medida de sus posibilidades y según los marcos y acuerdos

166
vigentes y otro eje vertical que hace a las acciones de los países
desarrollados para ayudar a los de menor desarrollo.

Es indiscutible la necesidad de la construcción de un orden internacional, y

en particular de un marco organizativo y de cooperación, dentro del cual
los países en desarrollo en general y América Latina en particular tengan
mejores oportunidades para consolidarse como democracias y alcanzar
tasas de crecimiento sustentable. Ello reforzará la paz en el ámbito
regional y mejorará la cohesión social, todo lo cual significará más
comercio y mayor seguridad, claves para el aumento de la inversión, la
creación de empleo, el crecimiento económico y, en un marco institucional
apropiado, una más equitativa distribución del ingreso y una mejor calidad
de vida de la sociedad

El club de naciones
El primer objetivo estratégico es contribuir a la construcción de una rule of
law a nivel internacional que establezca con claridad las reglas de
cooperación en el escenario de las Naciones Unidas, en los organismos
regionales (la Organización de Estados Americanos, OEA), en los
comerciales (la Organización Mundial de Comercio, OMC) en las
entidades financieras internacionales, y que se plasme en acuerdos de
cooperación en áreas de seguridad, defensa, medio ambiente, comercio y
finanzas.

El objetivo debe ser construir un entramado normativo que funcione como

un “club” de naciones que tiene ciertas reglas de juego básicas y que
comparte un conjunto de valores comunes del cual participan, en el cual
se reconocen y con el cual se sienten identificados, los países socios.

Para los participantes de ese club en general la ganancia común radica en

la existencia de un escenario internacional más previsible que podría y
debería derivar, en cuanto el entramado de acuerdos establezca
mecanismos de resolución pacífica y establecida de diferencias –
mecanismos de arbitraje–, en un menor nivel de conflictividad a escala
mundial, lo que potenciará el crecimiento económico y la mejora de la
calidad de vida.

En forma particular, para los países en desarrollo, la adhesión al club

implica importar institucionalidad, por dos vías. Por un lado, al adherir a
determinados acuerdos –muchas veces ratificado por el Congreso–, las
normas de los mismos pasan a ser mandatarias a nivel nacional, y en
algunos casos a tener un status jurídico de ley o de cláusula

167
constitucional. Por otro lado obliga a jugar con las reglas que establece el
club: si se participa de la FIFA, no se puede jugar al fútbol a nivel nacional
con el reglamento del rugby.

La importación de instituciones, y participar del club de los serios y

previsibles a la larga mejora la reputación (en la medida que uno cumpla
las reglas del mismo). Por cierto, esto no es algo inmediato sino que
requiere paciencia. Y las mejoras cualitativas se producen cuando, cada
vez que un socio del club desentona, los países se colocan del lado
correcto, es decir el de las reglas y, fundamentalmente, el de la defensa
de esos objetivos compartidos, aislando o enfrentando conjuntamente
pero institucionalmente al quebrantador, que aparece como una amenaza.
7

Para los países desarrollados el interés especial es que un mundo

ordenado reduce la amenaza del terrorismo internacional. En un mundo
imaginario en que todos fueran socios del club, no habría refugio para el
terrorismo y la masa crítica para actuar contra él en todos los campos
sería mucho más sustancial. Merecer una bolilla negra cuando uno
presenta la solicitud de socio acarrea el problema del aislamiento.

Para ello, los países desarrollados deben además “invertir” en aspectos

que refuercen y den calidad a la democracia –permitan su consolidación–,
y mejoren la equidad (mejor distribución del ingreso, igualación de
oportunidades) que mejoren la cohesión social en la periferia.

Por cierto, la construcción del entramado institucional e internacional y la

fundación del “club” exige un mecanismo de incentivos y castigos
complejo (“zanahoras y garrotes”), por cuanto implica alcanzar equilibrios
políticos y sociales internos y externos simultáneamente. En otros
términos, la compensación de los perdedores, que debe ser apoyada por
los países desarrollados y que resulta clave para mantener la paz y el
orden, disminuir la conflictividad y fortalecer la cohesión social.

7
Si perteneciéramos a la Unión Europea, donde las reglas de Basilea son
estrictas, la catástrofe financiera de 2001 hubiera sido menor, se hubiera
sido intervenido un solo banco al principio de la crisis y evitado la
confiscación masiva posterior de depósitos ante la corrida por falta de
confianza en el sistema financiero local

168
Defensa y seguridad
El segundo objetivo estratégico de la cooperación es asegurar la defensa
y la seguridad. Mientras el primero –el entramado y la idea del club–
representa un objetivo a mediano plazo, el mundo hoy presenta fracturas
evidentes que alimentan conflictividad por lo que este segundo objetivo
requiere acciones perentorias y rinde en el corto plazo. La experiencia
histórica reciente muestra claroscuros. Por un lado aparecen episodios en
los cuales los marcos institucionales han mostrado progresos sensibles en
los marcos de cooperación; Kosovo y Chipre son ejemplos. En otros casos
la experiencia no ha sido tan feliz y demuestra un problema: la dificultad
de actuar conjuntamente, de crear instituciones y cumplir con el objetivo
de la defensa común.

La inseguridad provoca reacciones primitivas en el individuo en tanto la

seguridad –física y psicológica– es una de los valores más estimados del
individuo. Bajo condiciones de inseguridad el individuo se primitiviza,
tiende a aislarse, resurgen los nacionalismos, busca el refugio de su
círculo íntimo y rechaza al prójimo que pasa a ser solo próximo (o
“vecino”) del cual se desconfía. En lo político se diluye el contrato social
nacional e internacional y en lo económico se acortan los escenarios
(desglobalización en los ánimos con la tecnología de la globalización).

La seguridad exige racionalidad en los actores y, obviamente, este es uno

de los grandes desafíos. Preservar la convivencia pacífica presupone
regímenes políticos que faciliten dicha convivencia, aceptando el
pluralismo y la diversidad, tanto interna cuanto externa. Estos regímenes
son más fáciles de encontrar en los regímenes republicanos y en las
democracias genuinas que en los regímenes autoritarios y en particular en
las teocracias, en los cuales los planos de la ciudad de Dios y la ciudad
del hombre se confunden, dando mayor espacio al surgimiento de
fundamentalismos en los cuales la visión de cooperación es reemplazada
por una división tajante “conmigo o contra mí” dificultando la construcción
de alianzas y consensos.

La defensa y seguridad, entendidas en estos términos, exigen

transparencia en la relación entre los países y para ello el entramado de
acuerdos que apunten a fortalecer el imperio de la ley implica un aporte
sustancial para evitar arbitrariedad y abusos de poder que surgen de las
asimetrías en el orden internacional. Cuantos más países participen en el
club, más reducido será el espacio para países que alientan el terrorismo
y el crimen organizado.

169
El objetivo estratégico de una mayor seguridad se completa con acuerdos
y cooperación para enfrentar delitos claves como terrorismo, tráfico de
drogas, lavado de dinero, crimen organizado, secuestros, etc.

La información tiene un papel fundamental y en diversos campos y

agencias (como Interpol) existen precedentes importantes. También la
cooperación en el intercambio de información financiera.

Es cierto que existe alguna tensión entre la demanda de una mayor

seguridad (que en última instancia es un derecho y cuya observación y
vigilancia es un deber indelegable del Estado aún en las formas más
liberales de éste) y algunos derechos individuales. Pero en una
democracia legítima y transparente esta tensión se minimiza y encuentra
un compromiso razonable, particularmente cuanto mayor es la cultura
democrática de las sociedades involucradas.

Medio ambiente y crecimiento

Un tercer objetivo estratégico de la cooperación internacional, que se
vincula con un concepto de largo plazo del crecimiento seguro y
sustentable, hace a los acuerdos para la preservación del medio ambiente.
En este plano a veces se presentan intereses encontrados de los países
en desarrollo y los desarrollados en los cuales pareciera que éstos
trasladan ciertos costos a aquellos (desarrollar actividades menos limpias,
ser utilizados como “basureros”) y los primeros buscan obtener ventajas
económicas de corto plazo comprometiendo calidad de vida futura. Se
trata de un campo en el cual el equilibrio es complejo y en el que hay un
largo camino para recorrer.

La preservación de determinadas actividades, la protección del espacio

marítimo y aéreo son de nuevo cuestiones en los cuales resulta cada vez
más complicado en una economía globalizada establecer una adecuada
compatibilidad con la preservación de los intereses nacionales.
Nuevamente, los acuerdos son importantes.

Finalmente, el cuarto objetivo estratégico de la cooperación internacional

es el de la economía en sentido amplio. En la segunda mitad del siglo XX
el mundo avanzó desde una visión centrada en la nación hacia una idea
de multilateralismo matizado con regionalismo abierto (uniones
económicas) y como formas de canalizar un proceso de mayor
interrelación. La cooperación económica cubre distintas áreas, según se
trate de bienes, servicios, tecnología y finanzas en sentido amplio. En este

170
caso debe distinguirse entre las instituciones que canalizan la cooperación
y las acciones concretas.

En las instituciones resulta claro que los países desarrollados tienen, por
historia, recursos financieros y humanos, un rol preponderante.

Por otro lado hay instituciones que fueron concebidas para la cooperación
–muchas de la OCDE y otras del ámbito hemisférico– e instituciones que
tienen un rol cooperativo para el logro de los objetivos más arriba
señalados, como la UN, OEA, OMC, ONUDI, UNCTAD, FAO, OIT, y
tantas otras que apuntan a la preservación de una solución pacífica de
conflictos. De hecho, si repasamos el surgimiento de la UN (la Sociedad
de las Naciones) resulta claro cuales fueron las condiciones de su origen.

Una asignatura pendiente es la de la cooperación para construir un

sistema de regulaciones en estas cuatro materias y para actuar como
superintendencia.

No es un debate nuevo y la discusión del siglo XX sobre un prestamista

internacional de última instancia, la argumentación sobre los efectos
“desestabilizantes” de los movimientos de capitales y el rol de los IFI ya
era relevante antes que la fibra óptica e Internet revolucionarán las
comunicaciones. Tanto más grave cuando el regulador “corre” detrás del
mercado en parte por asimetrías de información, en parte por un problema
de incentivos.

Obviamente, la cooperación económica –en realidad toda la cooperación–

tiene una dimensión vertical, además de la horizontal señalada más arriba.
La cooperación vertical radica en la no discriminación de la producción de
los países en desarrollo, de la limitación a las prácticas proteccionistas, la
idea de un comercio justo, etc.

Esta dimensión de la cooperación es la que facilita el funcionamiento de la

teoría de la convergencia. Cuando un país entra al club –y acepta las
reglas de la cooperación horizontal– gradualmente se crean oportunidades
para que, cuando construya la reputación que no es un socio díscolo, las
oportunidades fluyan. Pero para ello es necesario que no haya una
discriminación.

171
Argentina: Inserción Internacional y Cooperación
La Argentina ha realizado durante las últimas dos décadas un lento pero
gradual vuelco en su política exterior, cuyos síntomas más evidentes han
sido un cambio significativo de sus alianzas externas (acercándose a los
Estados Unidos, Brasil y Chile) y, una mayor reinserción del país en la
nueva economía global, revirtiendo así el espíritu aislacionista en lo
económico e intermitentemente contestatario en lo político, que predominó
en la política exterior argentina a partir de la década de 1940, que lo había
llevado, de ser una potencia regional importante y uno de los diez países
más avanzados del mundo, a transformarse en un país de segundo rango.

Desconocer en lo político los profundos cambios ocurridos en el escenario

mundial y regional después de la Segunda Guerra y, simultáneamente,
adoptar una estrategia económica internacional aislacionista, generaron
una política exterior incapaz de resolver con éxito los desafíos
fundamentales que el país enfrentaba en el escenario internacional y lo
condenaron a un posicionamiento frágil y de bajo vuelo, precipitando una
pérdida de importancia en el comercio mundial del 3% al 3 por mil.

La Argentina comenzó a elaborar a partir de mediados de la década de

1980 –con marchas y contramarchas–, cambios significativos en los
grandes lineamientos de su política exterior, modificando su aproximación
a los asuntos mundiales. Ello involucró nuevos objetivos, nuevas alianzas
y nuevas políticas: reinserción en la nueva economía mundial, abandono
de la tradicional política de “no-compromiso”, acercamiento político y
económico a los países mas desarrollados y sustitución de la tradicional
“geopolítica de realpolitiks” por la “integración” como guía de su accionar
diplomático subregional.

Con respecto a los Estados Unidos se dejó atrás la política de

competencia larvada que había caracterizado la política exterior nacional
por más de un siglo y se la reemplazó por una más franca y abierta
cooperación (incluso participando como aliado militar en la Primera Guerra
del Golfo).

En relación con Europa se normalizó la relación con Gran Bretaña y se

firmaron acuerdos bilaterales de cooperación económica con España e
Italia. Durante la década de 1990 importantes multinacionales europeas
participaron activamente como inversores directos en los servicios
públicos privatizados así como en los sectores de energía, alimentación y
automóvil. A fines de la década de 1990 se dieron los primeros pasos en
la dirección de negociar un acuerdo de cooperación y libre comercio entre

172
el Mercosur y la Unión Europea, aunque, éste no ha avanzado con la
velocidad esperada.

En el ámbito subregional la política exterior reemplazó el cálculo

geopolítico tradicional por la integración. Los hitos más importantes fueron
el plebiscito sobre el Canal de Beagle (1984), el acuerdo de integración
argentino-brasileño (1987), la creación del Mercosur (1994), el Acuerdo de
Complementación Económica con Chile (1996) y los sucesivos acuerdos
de límites entre la Argentina y Chile acordados durante los años
subsiguientes, todo lo cual ha reforzado el espíritu de la cooperación en el
marco regional.

Los progresos resultantes de este cambio en la inserción internacional y la

gradual transformación de antiguos competidores o potenciales oponentes
en países aliados han generado importantes beneficios.

En el campo de la economía, las exportaciones argentinas durante la

década de 1990 crecieron a una tasa anual promedio del 11%, superior al
crecimiento del comercio mundial, se verificó un flujo de inversiones
directas, y un grupo de empresas comenzó a actuar a escala mundial;
esta tendencia expansiva se mantuvo en los primeros años del nuevo
siglo.

En el campo de la seguridad y la defensa, a partir de diversas iniciativas

argentinas en el campo de las armas nucleares, químicas y
bacteriológicas, el Cono Sur se ha gradualmente transformado en una
Zona de Paz donde año tras año las políticas de seguridad cooperativas
entre los países de la región están ganando espacio, echando raíces y
creando un ámbito fructífero para la cooperación militar en la región. En el
campo de la cooperación militar internacional la Argentina se transformó
en un actor internacional relevante en el campo de las Operaciones de
Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas.

En el campo político la Argentina ha continuado su tradicional política de

cooperación en los ámbitos multilaterales y regionales. Vale la pena
destacar, entre muchos otros hechos relevantes, su presencia en el
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, su participación en la
mediación en el conflicto militar entre Ecuador y Perú, las iniciativas que
encabezó para introducir tanto en el marco del Mercosur como en el de la
OEA cláusulas de “defensa de la democracia”, la nominación de Buenos
Aires como sede de la nueva Secretaria Antártica, etc.

173
Los efectos positivos de la reinserción de Argentina en el mundo han
quedado limitados, en parte por defectos de implementación y en parte
como consecuencia de la grave crisis política, económica y social de la
crisis del 2001 que mostró los problemas que enfrentan los países que
diseñan incorrectamente sus reformas y que buscan escapes que les
permitan la inconducta fiscal (en el caso argentino un excesivo
endeudamiento del sector público aprovechando circunstancias favorables
en los mercados internacionales).

Vínculos gemelos
Pero fundamentalmente, Argentina debería avanzar, junto con otros
países de la región, en la instrumentación de sendas alianzas estratégicas
o Asociaciones Gemelas (políticas, comerciales y de seguridad)
simultáneamente con los Estados Unidos y con la Unión Europea. Los
vínculos transatlánticos y hemisféricos gemelos generarían una red de
acuerdos obligatorios que servirán, en cierta medida, como sustituto a la
carencia de instituciones nacionales y mitigarían la volatilidad. La
integración regional continuaría progresando, respaldada por los niveles
existentes de interdependencia, la voluntad política de los Estados y el
marco de reglas y reglamentaciones provisto por dos asociaciones
gemelas, una trasatlántica y otra hemisférica.

Europa cuenta con una oportunidad estratégica única para ejercer una
responsabilidad histórica para convertirse rápidamente en un “Socio
Igualitario” de la región y de Argentina y EE.UU. consolidaría su relación
hemisférica, en ambos casos con un costo estratégico y económico
relativamente bajo.

La creación de un polo regional de baja conflictividad y de alto crecimiento

económico en el Cono Sur y la puesta en marcha de las alianzas gemelas
con los Estados Unidos y con Europa, favorecerán la profundización de
lazos políticos y económicos provechosos con otras regiones,
fundamentalmente Asia. Por eso la Argentina debería promover una
estrategia multipolar que no excluya negociaciones simultáneas y
secuenciales en todos frentes, inclusive en el marco multilateral.

Un proyecto de estas características le permitirá a la Argentina alcanzar

un estadio de crecimiento económico acelerado y sostenido, dar un salto
institucional (creación de un aparato estatal moderno) y converger al
pelotón de las naciones mas avanzadas.

174
El salto institucional exige que la clase dirigente sea capaz de consolidar
y corregir las incompletas reformas políticas, económicas y diplomáticas
iniciadas con el retorno de la democracia a mediados de la década de
1980, para erradicar el faccionalismo político, la inestabilidad económica,
la corrupción sistémica y revertir la fractura generalizada de los contratos,
los elevados índices de pobreza y un clima de inseguridad que
caracterizaron la crisis y que hoy aún no se han disipado.

Ello implica una compleja agenda de reformas internas económicas,

institucionales y políticas que deberá implementarse en un marco
internacional siempre complejo y aprovechando el espacio que deja el
cierre de la negociación de la deuda para comenzar el esforzado camino
de la recuperación de la credibilidad. Pero las dificultades también
plantean oportunidades y una respuesta adecuada y bien diseñada
conllevará la oportunidad de dar un gran salto hacia adelante en su
proyecto de modernización y progreso.

Para ello es necesario reconocer con realismo las tremendas asimetrías

de poder que enfrenta la Argentina en el escenario mundial y regional
contemporáneo. La Argentina no es un país estratégicamente importante y
su inserción en la economía mundial es baja; por lo tanto debe adaptarse
a las reglas del juego económico y/o político mundial a la vez que debe
desarrollar una densa trama de intereses compartidos con los países más
importantes para lograr con el tiempo consolidar su posición internacional
tanto en términos de atributos materiales de poder (potencial económico,
calidad del aparato militar y diplomático) como en términos de conexiones
e influencia (a través de alianzas y relaciones económicas preferenciales).

Una relación política privilegiada trasatlántica y hemisférica permitirá

mantener una presencia activa en el plano internacional (micro comercial y
micro financiera). La experiencia internacional indica que la obtención de
concesiones ventajosas a través de un gran número de pequeñas
decisiones, a pesar de que no se incorporen en acuerdos generales, ha
resultado de extrema utilidad para los países beneficiados.

Países con rezagos relativos (Italia en los 50-60, España en los 70-80, los
tigres asiáticos e Irlanda más recientemente) que se han incorporado en
los últimos años al grupo de los países avanzados, establecieron
previamente una trama densa y privilegiada de relaciones económicas y
políticas con algunas o varias de las naciones avanzadas de la época.

175
Es necesario, sin embargo, calificar la efectividad de las micro políticas
comerciales y financieras. Si bien una relación política privilegiada es un
activo importante, no es suficiente para asegurar el éxito, que dependerá
fundamentalmente de la calidad de las políticas económicas internas y de
las instituciones de cada país. Existen innumerables ejemplos de países
que han tenido relaciones políticas privilegiadas y que no han podido
crecer aceleradamente ni insertarse exitosamente en la economía
internacional. En otras palabras, las “relaciones” cuentan y pueden ayudar
mucho, pero no alcanzan para sustituir el genuino esfuerzo nacional,
indispensable para asegurar el éxito en el competitivo juego de la
economía internacional.

Desde esa perspectiva, la política exterior de Argentina está centrada en

tres ejes fundamentales: 1) los Estados Unidos; 2) Europa; y 3) el
vecindario (el MERCOSUR + Chile). Ellos son sus “Socios y Aliados
Indispensables”, sin perjuicio de la importancia de Asia como mercado y
potencial inversor; la construcción de una relación densa y fructífera con
cada uno de estos tres ejes fundamentales es crucial para un proyecto
exitoso de inserción en el mundo.

Por lo tanto, la cooperación en los ejes de Europa y de EE.UU., objetivo

de este documento, resulta fundamental para Argentina. Por ello en las
dos secciones subsiguientes se analizan los avances de cooperación en
ambas dimensiones, primero considerando lo que significa la cooperación
trasatlántica para Latinoamérica y Argentina y luego considerando la
relación hemisférica.

La Relación Trasatlántica: Unión Europea – América Latina

En un contexto de recursos escasos y en el cual existen prioridades
estratégicas, claramente la prioridad europea en la postguerra fue la
consolidación de un espacio doméstico pacífico a la vez que crear las
condiciones para la defensa frente a la amenaza del enemigo común
durante la guerra fría tratando a la vez de mantener independencia
respecto del aliado extrarregional. En ese contexto, el camino de la
unificación fue su primera prioridad.

La UE ya ha logrado ocupar el papel de superpotencia en el ámbito

económico mundial. También es una comunidad singular, de valores,
principios y derechos compartidos, convirtiéndose en el ejemplo más

176
exitoso de cómo un grupo de Estados puede trabajar en forma conjunta
para construir una auténtica cooperación. Europa ya ha demostrado
exitosamente el camino hacia la creación de una comunidad internacional
de democracias y una extensa región económica integrada. 8

De hecho, replicar algunas de las características del modelo europeo en el

sub-continente sudamericano, con la adaptaciones del caso, debería ser la
meta clave de los países del Cono Sur: la creación de una región de paz,
una comunidad de democracias, un área regional integrada, insertada en
forma efectiva en la economía mundial, asentada sobre sólidas bases
políticas y económicas.

Luego del derrumbe de la URSS y con el cambio en la hipótesis de

conflicto que ello trajo aparejado, la incorporación de los países del Este
Europeo se transformó en la nueva prioridad.

En ese sentido, si bien la U.E. aplica principios uniformes de política

exterior frente a los países en vía de desarrollo y también frente a América
Latina, en la práctica los instrumentos jurídicos en el plano político,
económico y de la cooperación responden a un orden de prioridades
impuesto por realidades geopolíticas y económicas.

Ello no ha impedido que la Unión Europea haya desarrollado importantes

vínculos con América Latina y el Caribe, aspirando a construir una
asociación estratégica sobre las bases del comercio, el diálogo político y la
cooperación científica y cultural apuntando al incremento de la riqueza y a
un reparto equitativo de los frutos del mismo en el marco de la apertura y
de la integración de los mercados.

En términos amplios, la U.E. mantuvo durante los 90 la estrategia de los

Acuerdos Marco de Cooperación (o de III Generación) que, aunque
involucraban diversas actividades, no contemplaban escenarios de
liberalización con otras regiones en el plano del intercambio comercial,
dado que este proceso quedaba reservado al plano multilateral con la
OMC como ente rector. En los últimos años la U.E. –consolidado el
proceso de unificación– comenzó a virar hacia Acuerdos de Asociación (o
de IV Generación) que han comenzado a reemplazar a los de

8
Tan poderosa como la fuerza de la cooperación europea es la fuerza de
su “contagio por absorción”: hace solo 5 ó 10 años se incorporaron a la
UE países con practicas tercermundistas hoy totalmente europeizados lo
que demuestra el concepto mencionado de importación de
institucionalidad.

177
Cooperación pero que establecen condiciones preferenciales para los
asociados en lo que comienza a representar un alejamiento del
multilateralismo. Los acuerdos de asociación celebrados con México en
1997 –reemplazando a los acuerdos de cooperación de 1971 y de 1991– y
con Chile en el 2002 ilustran este proceso.

Operativamente, la cooperación depende del Reglamento PUD-ALA

(Reglamento del Parlamento Europeo y el Consejo que regula la
cooperación de la Comunidad con los países de Asia y América).

En cambio, desde una perspectiva político-institucional, es posible rastrear

ya a mediados de los 70 las primeras iniciativas de cooperación entre la
Comunidad Económica Europea y algunos países de América Latina y en
1983 y 1985 la firma de sendos acuerdos de cooperación con el Pacto
Andino (hoy Comunidad Andina de Naciones) y con el Mercado Común
Centro Americano. La relación avanzará en 1990 con la Declaración de
Roma, que estableció el diálogo político entre la Unión Europea y el Grupo
de Río (creado en 1986 y que aglutinaba a los países latinoamericanos
para el análisis y discusión de temas políticos de interés común).
Probablemente, el ingreso en la Comunidad Europea en 1986 de España
y Portugal contribuyó a este proceso, considerando los vínculos históricos
y culturales que ambos países mantenían con América Latina lo que los
convertía en interlocutores naturales frente a una Europa que comenzaba
a dar sus primeros pasos para abandonar el eurocentrismo para
presentarse en la escena política mundial con un primer proyecto
unificado.

De allí en más el proceso de interrelación institucional se aceleró y en la

Cuarta Reunión Ministerial entre la U.E. y el Grupo de Río, realizada en
1994 en San Pablo (Brasil) se introdujo la idea de asociación que fue
ratificada en 1995 a través de una comunicación de la Unión Europea “La
Unión Europea-América Latina: actualidad y perspectivas del
fortalecimiento de la asociación”.

Las cumbres presidenciales

En los últimos años, las Cumbres Presidenciales de U.E. y América Latina
y Caribe fueron ámbitos propicios para la discusión de los aspectos
políticos, económicos e institucionales de la cooperación: la de Río en el
año 1999, la de Madrid en el año 2002 y la de Guadalajara en el año
2004. Paralelamente la U.E. suscribió sendos acuerdos de cooperación y
libre Comercio con México (1997 y 2000), Chile (2002) y renovó y extendió
los vigentes con la Comunidad Andina de Naciones (2003) y América

178
Central (2003). Ostensiblemente, aparece más rezagado el acuerdo con
MERCOSUR, cuyas negociaciones arrancaron en 1999 y están en curso.

Secuencialmente, la Cumbre de Río significó el paso inicial al desarrollo

de una asociación estratégica destinada a reforzar los lazos políticos,
económicos y culturales en la región.

A su turno, la Cumbre de Madrid apuntó a reafirmar los valores políticos y

posiciones comunes sostenidas por ambas regiones, concretados en una
declaración política. La declaración de la Cumbre de Madrid estuvo
basada en el énfasis al reforzamiento de las instituciones democráticas, el
desarrollo sustentable, la erradicación de la pobreza, la diversidad cultural,
la justicia y la equidad social y a la prosecución de los procesos de
integración regional. En lo político, se destacó el hincapié en la acción
coordenada en los foros internacionales, contra el terrorismo, la
delincuencia organizada y todo tipo de discriminación (ver Anexo). En lo
económico, el énfasis se puso en el aumento de los flujos de comercio e
inversión entre ambas regiones, condiciones del desarrollo sustentable, y
en la cooperación para la mejora del sistema financiero internacional y
también en el ámbito de la sociedad de la información, la educación y la
cultura, en el marco del respeto de la diversidad cultural.

En el plano más concreto, significó la puesta en marcha de acciones

biregionales concretas en tres campos: i) el de la educación a través del
programa ALBAN; ii) el del fomento del uso de la tecnología de la
información y comunicación a través del programa @LIS; iii) el de la lucha
contra la droga a través de la renovación del Plan de Acción de Panamá
(dirigido a impulsar la cooperación y la coordinación interregional e
intraregional en la lucha contra la droga mejorando el intercambio de ideas
y experiencias entre las autoridades políticas y técnicas de ambas
regiones).

En el período intercumbres (2002-2004) se realizaron avances entre U.E.

y diversos países o subregiones de América Latina, como se mencionó
más arriba. Los programas ALBAN, ALFA, y @LIS en los planos de la
educación y de la informática, el relanzamiento del AL-Invest (para que las
PyMES europeas inviertan en la modernización de empresas
latinoamericanas) originario de 1993, el desarrollo de la segunda fase del
programa URB-AL destinado a la difusión de las buenas prácticas en las
políticas urbanas (que incluye temas tan diversos como seguridad
ciudadana, presupuesto participativo, combate a la pobreza urbana) cuya
primera fase se desarrolló exitosamente entre los años 1996-2000.

179
La Cumbre de Guadalajara se desarrolló en el contexto de una creciente
preocupación por la cuestión social. La existencia de una Iniciativa Social
-en línea con los Objetivos del Milenio- configura un programa destinado al
desarrollo de las capacidades de los gobiernos de la región para diseñar e
implementar políticas coherentes que permitan luchar contra la
desigualdad social, promoviendo la equidad y combatiendo la pobreza.
Los instrumentos a utilizar en ese combate son el fortalecimiento de la
democracia, la estabilidad macro económica, la reducción de la brecha
tecnológica, el acceso a la educación, la asistencia en materia de salud y
protección social, en un marco de aumento de la eficiencia de las
instituciones públicas.

En tal sentido, la Declaración de Guadalajara, suscripta el 29 de mayo del

2004, ratifica expresamente el compromiso con la consolidación de la
asociación estratégica biregional y subraya entre otros aspectos:

i) La adhesión del pleno cumplimiento del Derecho Internacional y los

principios contenidos en la Carta de las Naciones Unidas,
incluyendo los principios de no intervención y autodeterminación,
respeto a la soberanía, a la integridad territorial y a la igualdad entre
los Estados, los cuales junto con el respeto a los derechos
humanos, la promoción de la democracia, y la cooperación para el
desarrollo económico y social son bases para las relaciones entre
ambas regiones. Señala el esfuerzo por fortalecer el respeto a esos
principios enfrentando los retos y aprovechando las oportunidades
de un mundo globalizado con un espíritu de igualdad, respeto,
asociación y cooperación.

ii) El apoyo a la democracia y al fortalecimiento de sus instituciones, al

estado de Derecho y al desarrollo económico social, fundamentales
para la paz y la seguridad en la región y el compromiso con la
promoción y protección de los derechos humanos –civiles, políticos,
económicos, sociales y culturales– así como con las libertades
fundamentales.

iii) La ratificación de un sistema multilateral centrado en la UN para

lograr la paz y la seguridad internacional, el desarrollo sostenible y
el progreso social, ratificando la voluntad de cooperar con las
Naciones Unidas en la prevención, de conflictos, la solución pacífica
de controversias y el mantenimiento de la paz, y el apoyo a la Corte
Penal Internacional.

180
iv) La coordinación y cooperación para la lucha contra el tráfico de
drogas a través de diversos acuerdos y el combate a la corrupción,
alentando la ratificación de la Convención de Naciones Unidas para
asegurar su pronta vigencia, para promover la eficacia y
transparencia en los gobiernos, fortaleciendo la gobernabilidad de
las sociedades democráticas y una mayor participación de la
sociedad civil y de los partidos políticos.

v) La cohesión social ocupa un largo espacio en la Declaración de

Guadalajara, poniendo en cabeza de los gobiernos –junto con la
sociedad civil– la responsabilidad de dirigir los procesos y reformas
para aumentar la cohesión social, combatir la pobreza, la
desigualdad y la exclusión social para fortalecer la gobernabilidad
democrática.

En balance, y desde una perspectiva política, varios hechos explican la

dinámica de la relación U.E. – América Latina en los 90.

 El cambio de las hipótesis de conflicto luego de la caída del Muro de

Berlín.
 La consolidación del proceso de unificación europea y la extensión a
los países del Este.
 Los avances de EE.UU. en el proceso de integración hemisférica y la
necesidad de reestablecer un equilibrio de poderes.
 El proceso de consolidación de la democracia en América Latina.
 La necesidad de avanzar –en América Latina– en el proceso de
reformas de seguridad, considerando el involucramiento europeo en
algunas etapas del proceso de reformas de primera generación
(privatizaciones).
 La consolidación de diversas formas de regionalismo abierto en
América Latina y el aumento de los acuerdos comerciales entre ellos.

En ese contexto, el diálogo político –concretado en las sucesivas Cumbres

reseñadas– pone de manifiesto la existencia de un acervo institucional de
coincidencias y convergencias políticas sobre los grandes temas de la
agenda internacional (democracia, derechos humanos, desarrollo
sustentable, biodiversidad, conservación ambiental, modernización
económica, narcotráfico, terrorismo, combate a la pobreza y a la exclusión
social, sociedad del conocimiento y tecnología de la información, etc.), que
sientan las bases y crean los incentivos de un nuevo interregionalismo
trasatlántico.

181
Las Cumbres han cumplido el rol de un espacio de diálogo entre regiones,
propendiendo la toma de definiciones y a fijar posiciones individuales de
los países participantes. Siendo U.E. y América Latina dos regiones
avanzadas en el plano de la integración, ello simplifica el establecimiento
de vínculos interregionales y encarar la cooperación intrarregional en cada
una de ellas. Se trata en última instancia de la asociación trasatlántica en
la que Argentina debe insertarse.

Aspectos económicos
En el año 2003, la U.E. representaba el 13,1% del comercio de América
Latina (12,2% de las exportaciones y 14,0% de las importaciones), con
una tendencia que ha caído respecto de diez años atrás cuando
representaba el 17,4%. Inversamente, para la U.E., el comercio con
América Latina representaba el 4,6% (4,6% de las exportaciones y 4,7%
las importaciones) también con una clara tendencia declinante en el
tiempo. El crecimiento del comercio de América Latina hacia Europa cayó,
arrastrado por la crisis de varios países de la región.

CUADRO 28
Comercio de América Latina y el Caribe con Europa

Miles de Participación en Crecimiento

millones de el comercio de Promedio Anual
dólares América Latina
1994 2003 1994 2003 1994- 1999-
1999 2003
Exportaciones 30,9 44,7 17,1 12,2 4,2 4,2
Importaciones 36,2 47,9 17,8 14,0 6,8 -1,2
Total 67,1 92,6 17,4 13,1 5,6 1,2

FUENTE: Banco Interamericano de Desarrollo: Integración y Comercio en

América; III Cumbre América Latina y el Caribe–Unión Europea Edición
Especial sobre las relaciones económicas ALC–U.E. Mayo 2004.

En su formato, alrededor del 45% de las exportaciones de América Latina

a la U.E. son productos agrícolas y alimentos, 30% manufacturas 10%
metales y otro 14% combustible y, en general se observa un bajo nivel de
diversificación dado que los 50 principales productos representan el 69%
de las exportaciones totales, ocupando los cinco primeros lugares tortas

182
de aceite de soja (8%), petróleo (8%), porotos de soja (5%), cobre (5%) y
café sin tostar (4%).

El comercio está, obviamente influído por la política arancelaria. Como

gran promedio, el arancel medio de importación en América Latina oscila
entre 10% y 14% según el acuerdo subregional que se mire. Pero
precisamente, la existencia de acuerdos de integración y asociación
complican el análisis.

En el caso de la relación AL–U.E., los acuerdos de Libre Comercio de la

U.E. con México y Chile han puesto en desventaja a los otros países,
reduciendo la gravitación de las preferencias que ellos pudieran gozar; al
mismo tiempo, los productos provenientes de U.E. pueden ser
desplazados por los acuerdos subregionales y entre subregiones y países
dentro de AL.

En América Latina, obviamente las críticas se dirigen a la Política Agraria

Común (PAC), dado que perciben que la U.E. mantiene un arancel
elevado para los productos agrícolas, además de cuotas y otras
restricciones para arancelarias.

Finalmente, la inversión directa europea en América anual tuvo un

crecimiento muy significativo en la segunda mitad de los 90 y pasó de 2,9
miles de millones de dólares entre 1990 y 1995 (en promedio) a 25,2 miles
de millones entre 1995 y 2000, claro que computando fuertes ingresos por
privatizaciones, un marco internacional muy favorable dada la liquidez que
permitió a las empresas multinacionales un más fácil acceso al mercado
de capitales y un apoyo hacia las reformas de mercado en muchos países
de la región, que tendía a diluirse a comienzos de la década siguiente.

MERCOSUR–U.E. y Argentina: una relación inconclusa

Algunos analistas europeos han trazado un paralelo entre la construcción
de la Unión Europea y la del Mercosur. Sin embargo, las disparidades
entre los procesos de integración de ambas regiones son también
significativas.

Europa es hija del miedo, nacida de ideales. En la experiencia europea,

los resultados de la integración se producen ante una significativa
amenaza externa, con importantes alicientes del exterior.

183
Este no fue el caso del Cono Sur, donde el Mercosur es hijo de la
oportunidad nacida de la necesidad de proveer una respuesta a la
globalización, en una región donde los países han vivido en un contexto
de baja densidad de competencia entre Estados y sin conocer una guerra
desde la década de 1860. En la dimensión económica, el potencial inicial
para la expansión del comercio regional fue significativo ya que los países
de la región habían vivido por varias décadas bajo regímenes de alto
proteccionismo y relativamente aislados entre sí.

La presencia de Europa en la Argentina y en los países del Cono Sur

declinó fuertemente después de la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo
Europa tiene fuertes vínculos históricos, culturales, demográficos y de
idioma con la Argentina y las demás naciones del Cono Sur y existen
razones válidas para que incremente en el futuro sus relaciones con ellos.

Las inversiones europeas en la región y los flujos de comercio han crecido

y son relativamente importantes. Además, la creación de una Zona de
Paz y el gradual proceso de integración económica en el Cono Sur están
actuando como un imán, incrementando el interés económico de las
empresas europeas por la región.

Finalmente, varios países europeos (entre ellos Alemania, España,

Francia, Italia y Portugal) tienen lazos económicos, políticos y culturales
sustanciales con la región que pueden servir de puente para facilitar un
proceso paulatino de acercamiento entre la Unión Europea y el
Mercosur/Chile. Esto debería instrumentarse, en el mediano plazo, a
través de una zona de libre comercio interregional y de la concreción de
acuerdos políticos y de seguridad.

Durante la última década, las relaciones bilaterales entre países

individuales de la Unión Europea (UE) y países específicos del Cono Sur
se han renovado y consolidado.

Los ejemplos más notables, además de las Cumbres citadas son los
acuerdos de cooperación entre Argentina e Italia, Argentina y España y
Brasil y Portugal; la iniciativa Iberoamericana de España para todo el
continente; el diálogo Franco-Brasileño en ocasión de sus respectivas
presidencias de la UE y el Mercosur; una red completa de alrededor de 50
tratados bilaterales de inversión y fiscales; las actividades del Club
Europa- Argentina, la creación del Foro de Negocios Mercosur-Europa.

184
Pese a estos antecedentes y este panorama positivo, sin embargo, dentro
del conjunto de Acuerdos de Asociación, el del MERCOSUR–U.E. avanza
con mayor lentitud.

CUADRO 29
Comercio MERCOSUR-Europa

Miles de Participación en Crecimiento

millones de el comercio de Promedio Anual
dólares Mercosur
1994 2003 1994 2003 1994- 1999-
99 2003
Exportaciones 16,8 24,6 27,0 23,2 2,8 6,4
Importaciones 17,0 16,4 27,4 23,9 7,0 -9,0
Total 33,8 41,0 27,2 23,5 5,0 -1,2

FUENTE: Banco Interamericano de Desarrollo: Integración y Comercio en

América; III Cumbre América Latina y el Caribe–Unión Europea Edición
Especial sobre las relaciones económicas ALC–U.E. Mayo 2004.

Cuantitativamente, el comercio ha caído en gran medida a causa de la

caída –del orden del 40%– de las importaciones totales de Argentina entre
1999 y el 2003; concretamente, en el año 2003 Argentina importó de U.E.
2,7 miles de millones de dólares, frente a 7,4 miles de millones del año
1999; pero el dato a tener en cuenta es que en ese período también
cayeron las importaciones de Brasil originadas en U.E. (de 15,6 a 13,2
miles de millones), sin que mediara una corrección macro económica de la
envergadura de la soportada por Argentina.

Las dificultades en el acuerdo están concentradas en las concesiones a

realizar por ambas regiones y, en ese sentido, las características de la
oferta productiva de los países de Mercosur, con fuerte gravitación de los
productos alimenticios, colisiona con los intereses europeos.

Centrando la atención en Argentina, se advierten diversas asimetrías y

diferencias, por caso la escasa relevancia (0,5%) del comercio con
Argentina para la U.E., mientras que desde la óptica Argentina, ella
representa la quinta parte de su comercio exterior.

Como ocurre con los productos de los países socios de Mercosur, las
exportaciones a la U.E. encuentran una red de medidas e instrumentos
que dificultan el ingreso de productos. Los aranceles no siempre son

185
dependientes del valor del producto (ad valorem) y varían según la época
del año y los insumos utilizados, lo que reduce la transparencia; además
existen picos arancelarios marcados, particularmente en el agro.

Más allá de los aranceles, las cuotas arancelarias y, las salvaguardias

especiales, así como un conjunto creciente de normas sanitarias y
fitosanitarias, etiquetado y rastreabilidad dificultan la transparencia.
Finalmente, los subsidios al agro europeo permiten sostener un precio
doméstico mayor al internacional.

Desde la perspectiva del Cono Sur, los temas más complejos son: los
altos niveles de protección de la agricultura europea (Política Agrícola
Común), las barreras no arancelarias y la implementación de las políticas
de defensa comercial de la UE (anti-dumping, derechos compensatorios y
cláusulas de salvaguardia) y la difusa estructura de preferencia otorgadas
por la UE a otros socios comerciales preferenciales.

Desde la perspectiva europea, los temas más importantes son el alto nivel
arancelario, la utilización de las llamadas “denominaciones de origen” de
diversos bienes y en particular en materia de vinos y bebidas espirituosas
(que afectan a la Argentina que obtuvo recientemente un fallo favorable en
la OMC), así como la apertura del comercio de servicios, las compras
gubernamentales y la protección de la propiedad intelectual.

Un ensayo de liberalización comercial entre Mercosur y U.E. indica que

ello tendría un efecto de “una sola vez” de un aumento del 4,3% en el PBI
argentino y de incrementos de alrededor del 15% en las exportaciones e
importaciones. En el caso de las exportaciones aumentarían fuertemente
las exportaciones de la industria liviana y alimenticia (carnes y aceites) y
caerían las de productos primarios y la industria pesada (vehículos y
maquinarias), a la vez que se duplicaría la participación del comercio del
país con la U.E. en sus exportaciones totales a expensas de una menor
participación de las exportaciones intra Mercosur y hacia el resto del
mundo, en lo que constituiría un fuerte cambio en el perfil exportador; en
otros términos habría un aumento del comercio unido a “desvíos” de
comercio.

Como se dijo anteriormente, la compleja situación en la que se encuentra

inserta la Argentina y sus ramificaciones sobre el resto de la región
confrontan a Europa con una oportunidad estratégica única para ejercer
una responsabilidad histórica y convertirse rápidamente en un “Socio
Igualitario” de los EE.UU. en la región, a un costo estratégico y económico
relativamente bajo.

186
En esta alternativa, la UE implementaría una estrategia de compromiso
activo en la región que corre en forma paralela a las iniciativas de EE.UU.,
que implicaría poner en marcha cuatro iniciativas importantes:

 En primer lugar, efectuar con EE.UU. una coordinación de la

cooperación en la región para alcanzar un entendimiento entre el eje
trasatlántico y el eje hemisférico, tanto en términos de cronograma
como de contenido general (democracia, seguridad, diálogo político y
en lo posible, comercio).
 En segundo lugar, acelerar la agenda de sus negociaciones
comerciales actuales y a anunciar su voluntad de avanzar en la
concreción de tratados bilaterales de liberalización comercial con
Mercosur.
 En tercer lugar, indicar que su propuesta está directamente vinculada
con el establecimiento de fuertes lazos entre el comercio y la
democracia y con su objetivo de consolidar una comunidad de
democracias trasatlánticas (los acuerdos democráticos).
 En cuarto lugar, indicar su intención de incorporar a los países del
Cono Sur a una amplia coalición antiterrorista de naciones
democráticas (los acuerdos de seguridad) y de favorecer la firma de un
acuerdo de cooperación militar entre los países del Cono Sur y la
OTAN.

La Relacion Hemisferica: EE.UU.- America Latina

La relación hemisférica (Estados Unidos-América Latina) ha estado
caracterizada por la alternancia de períodos de acercamiento y de
distanciamiento, en parte por cuestiones estructurales (diferencias de
tradición intelectual y cultural), en parte por cuestiones concretas
vinculadas con intereses políticos y económicos. Ello determinó que no
siempre se diera un predominio simultáneo de las fuerzas favorables a la
cooperación y a una relación armónica. Este hecho resulta curioso si se
considera que, por haber alcanzado EE.UU. su independencia medio siglo
antes que América Latina, fue en el molde de las instituciones
estadounidenses donde muchos países de América Latina encontraron el
modelo para construir su propia estructura institucional, comenzando por
la Constitución.

187
Aspectos históricos y políticos
Durante el siglo XIX –y en particular sobre fines del mismo– fue EE.UU.
quien mostró mayor interés en concretar la aproximación y de ello da
testimonio la convocatoria en 1889 al Primer Congreso Panamericano, con
el objeto de facilitar la cooperación política, el comercio regional y la
promoción de la paz en el hemisferio (cuestiones que todavía hoy integran
la agenda de cualquier cumbre hemisférica).

América Latina, en cambio exhibía cierta cautela asociada con

desconfianza al cambio de socios comerciales –vis à vis las viejas
metrópolis– pero sobre todo al temor de la pérdida de valores culturales
nacionales (choque entre la cultura hispana con la anglo sajona) y a las
implicancias que ello implicaría a los grupos de poder. En la primera parte
del siglo XX esta tendencia recelosa se incrementó alimentada por el
intervencionismo de EE.UU. en la región, la llegada de las ideas
socialistas a diversos países de la mano de la inmigración, etc.

Esta tendencia se modificó en el período entre guerras, con avances como

la política del “buen vecino” (1933), la Declaración de Lima de 1938
(creaba un marco de solidaridad continental frente a ataques externos), el
Tratado de Río (1947) que instituyó el TIAR (ver Anexo), y, por cierto, la
constitución de la Organización de Estados Americanos (1948), todas
acciones destinadas a mejorar la institucionalidad de la cooperación
hemisférica. En cambio, en el plano económico, el período entreguerras
fue de retroceso, de la mano del surgimiento de corrientes proteccionistas
en América Latina.

El período posterior al fin de la Segunda Guerra fue de “divorcio”. EE.UU.

puso su atención en la relación Este-Oeste, a la vez que en América
Latina ciertos aires nacionalistas y reclamos de autosuficiencia cobraban
dimensión, en un contexto en el cual la democracia perdía espacio frente a
gobiernos autoritarios o “de facto”. En este contexto, los objetivos tácticos
e inmediatos de corto plazo dominaban sobre una visión estratégica de
largo plazo sobre la inserción internacional y aún iniciativas bien
intencionadas como la Alianza para el Progreso y la firma de la Carta de
Punta del Este (que demandaba mayor cooperación internacional,
reformas estructurales y desarrollo económico sustentable) no tuvieron un
efecto decisivo. No era el momento indicado para una profundización y de
hecho el accionar de la propia OEA quedó muy limitado.

Los 80 fueron la década de la crisis de la deuda y de bajo crecimiento para

algunos países de la región. También fue la época de la vuelta de
numerosos países a las reglas de la democracia –y al surgimiento y

188
consolidación de diversos acuerdos subregionales– y ello debía facilitar el
relacionamiento con EE.UU. A su turno, en los 90, la reforma económica
asociada al Consenso de Washington se acopló al proceso de
democratización de los 80, con una sinergia positiva.

En EE.UU. las posiciones frente a América Latina no eran homogéneas.

Por un lado, quienes creían que el acercamiento y aún la integración
podían crear condiciones para aumentar el comercio y las inversiones,
mejorar la sustentabilidad de los gobiernos y su confiabilidad en términos
de alianzas; una actitud cooperativa en el caso de la guerra del Golfo
fortificaba esta posición. En la vereda de enfrente había quienes
argumentaban sobre los riesgos socio-políticos (inmigración ilegal, drogas)
y económicos (producciones afectadas) que el acercamiento suscitaría.

En alguna medida el NAFTA (aprobado en noviembre de 1993) implicó el

triunfo relativo de la primera visión. E inmediatamente ello quedó ratificado
cuando el gobierno de EE.UU. tomó la iniciativa de invitar a los
presidentes democráticamente electos de la región a una reunión cumbre
con el objeto de hacer explícita la convergencia de valores que se estaba
verificando en los países del hemisferio, alimentada por una creciente
interrelación comercial y valores políticos y comunes compartidos. El
llamado a una primera Cumbre Presidencial hemisférica había sido
lanzado y con la reunión de Miami del 9 al 11 de diciembre de 1994 el
relacionamiento y la cooperación entre EE.UU. y América Latina había
alcanzado una nueva dimensión que debía arrojar un producto concreto: el
ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas o FTAA en su versión en
inglés). La integración hemisférica había dado un salto cualitativo
institucional y con ella la cooperación: pocos días después de lanzado el
ALCA México enfrentó la crisis del Tequila y fue la cooperación financiera
de EE.UU. la que evitó un mal mayor.

El relacionamiento hemisférico descansa sobre factores económicos

objetivos (cercanía, fronteras comunes, armonía en la dotación de
factores), en una historia común (lengua común, mismo colonizador) y la
existencia de creencias y valores compartidos que consoliden los lazos
económicos y conformen una matriz cultural común.

La aspiración común de vivir en democracia, el relacionamiento como

mecanismo de neutralización de conflictos regionales –o para resolverlos
en los marcos institucionales pertinentes–, contribuyen a fortalecer esta
matriz; lo relevante es evitar el aislamiento. La firma de la Carta
Democrática de las Américas en Lima, el 11 de setiembre del 2001 realza
la relación entre cooperación hemisférica y democracia. Sin duda, el

189
diálogo en las cumbres Presidenciales Hemisféricas (la próxima a
celebrarse en Argentina a fin del corriente año) crean también un espacio
de dialogo cuya efectividad ha sido probada en varios incidentes
regionales. En alguna medida, se trata también de conformar un “club” en
el cual quien intentara una aventura no democrática quedaría excluido.

La Trade Promotion Act constituyo un paso importante para estrechar

relaciones comerciales hemisféricas entre EE.UU. y América Latina.
Desde la perspectiva de los países de la región el proceso de
relacionamiento comercial creció velozmente en la década: los acuerdos
persistentes se consolidaron y otros nuevos emergieron; en alguna
medida, el lanzamiento del ALCA aumentó la tendencia a acuerdos entre
países, entre países y subregiones o entre subregiones, al punto que en el
2004 se registraban 23 acuerdos (excluyendo aquellos con países o áreas
que no integraban el hemisferio), 17 de los cuales son posteriores a 1993.

Esta proliferación de acuerdos –conocida como el “spaghetti bowl”– lleva a

analizar si se trata de un procedimiento por aproximaciones sucesivas a
un estadio de mayor integración que, en determinado momento fija una
suerte de mínimo común denominador de los acuerdos parciales, o si por
el contrario, se han creado una serie de ventajas bilaterales entre los
firmantes de cada acuerdo que luego será difícil compatibilizar. Nos
inclinamos por la primera alternativa, reconociendo que esos acuerdos
han sido un banco de pruebas para la capacidad negociadora de los
países y para internalizar en las sociedades la importancia del comercio y
de las inversiones como vía del crecimiento sustentable.

Un tema no menor es que la sola existencia del ALCA ha comenzado a

generar una institucionalidad para la negociación y el relacionamiento de
los países del hemisferio que hace una década no estaba disponible.
Además, las negociaciones se realizan en un contexto en el cual el
aprendizaje de experiencias previas permite a los actores estar atentos a
numerosas cuestiones, desde los mecanismos de solución de
controversias (rápidos, eficientes, trasparentes y que no escalen el
conflicto de la instancia técnica a la política) a la articulación de políticas
macro económicas para mitigar la volatilidad en países que, cada vez,
están mas interrelacionadas en el intercambio de bienes y servicios y
movimientos migratorios.

Así, en la última década, EE.UU. aparece volcado hacia el modelo del

regionalismo abierto, en detrimento de los acuerdos multilaterales (OMC),
con una estrategia “en pinzas”: por un lado el ALCA y por otro su rol como
activo impulsor del “spaghetti bowl”. La razón del cambio de estrategia

190
probablemente esté en la necesidad de conformar un área económica
para las exportaciones e inversiones estadounidenses en un contexto en
el cual la aceleración del proceso de integración europea y la irrupción de
China obligaban a un replanteo. A su turno, el camino del “spaghetti bowl”
permite un reconocimiento de las asimetrías en el proceso de negociación
(el mayor peso relativo de EE.UU.) y es una buena alternativa, pero
menos conveniente (“second best”) al ALCA.

En el plano hemisférico, la relación EE.UU., Brasil y Argentina plantea un

desafío en términos de cooperación. Por cierto, ese desafío se subsume
en el ALCA. Pero también está claro que, durante mucho tiempo, el
Mercosur –donde Argentina y Brasil ejercen un indudable liderazgo–
mostró una posición relativamente reluctante frente al ALCA u otros
proyectos que involucraron a EE.UU. De hecho, recién hacia fines de los
90 y ante los avances de otros países del hemisferio en materia de
tratados comerciales (Nafta-Chile fue un caso emblemático), se observó
una mayor predisposición.

La relación triangular Argentina-Brasil-EE.UU. ha configurado una realidad

compleja. Una palabra clave en esta relación es “asimetría”. La relación de
EE.UU. con los otros dos términos del triángulo es asimétrica, mientras
entre éstos entre sí no lo es (o al menos en mucha menor medida).

Esta asimetría puede medirse en términos económicos y culturales. En

términos económicos, la diferencia se resume en el nivel del PBI per
cápita, absoluto y per cápita. En términos culturales, mientras en Argentina
y Brasil dominan los valores tradicionales y de supervivencia, en EE.UU.
dominan la autodeterminación y la secularidad-racionalidad, en la tipología
de Inglehart referida en el capítulo 2.

La asimetría se manifiesta en diferenciales relativos de poder y en alguna

medida ello permite al más poderoso moldear, dentro del espacio que las
instituciones internacionales le permiten, la relación. Esta asimetría es
permanente en el caso de EE.UU. con Argentina y con Brasil, pero no lo
es tanto entre Argentina y Brasil donde en determinados períodos
Argentina equiparó a Brasil más allá que hoy parezca existir un predominio
coyuntural de éste.

La asimetría, a su turno, se refleja en un desequilibrio respecto de: i) el

lugar que ocupa el otro en las respectivas visiones del mundo; ii) la
atención que se presta al otro y como éste percibe esa atención; iii) la
capacidad de incidir en la agenda bilateral; iv) la magnitud (absoluta y
relativa) de recursos susceptibles de ser empleados en la relación; v) el

191
interés y la capacidad de incidir en los asuntos del otro; vi) el distinto
impacto doméstico de ganancias y pérdidas y de aciertos y errores.

En este contexto, las relaciones de Argentina con EE.UU. fluctuaron

históricamente, al compás del paradigma latinoamericano, probablemente
de una manera más pronunciada que el promedio de la región, lo que
afectó la previsibilidad y la credibilidad de la relación bilateral desde una
perspectiva de mediano plazo. Al mismo tiempo, el relacionamiento de
Argentina con Brasil reflejaba una competencia por el liderazgo
subhemisférico que se mitigaba en tanto y en cuanto el comercio tejía una
malla de intereses comunes. En este sentido, se observó la paradoja de
que el Mercosur mejoró la relación Argentina-Brasil a la vez que la
competencia subregional dificultaba que la relación se profundizara; en
otros términos, de daba mayor interdependencia, mayor intercambio pero
sin una convergencia en la política exterior.

Durante cierto tiempo las relaciones mantuvieron cierta distancia y

tirantez, cuando no malentendidos. Sin embargo, a partir del
reestablecimiento de la democracia en la década del 80 y con las reformas
económicas de la década del 90, y particularmente con algunos gestos
políticos en las áreas de defensa y seguridad que se mencionan más
adelante, la relación se afianzó.

En alguna medida, la Argentina construyó entre 1990 y hasta el 2001 un

espacio de diálogo bilateral con los EE.UU. En el pasado, en América
Latina, los Estados Unidos habían compartido ese espacio de diálogo
bilateral exclusivamente con Brasil y México. La Argentina se incorporó a
ese club durante los últimos 10 años, más allá de algunas divergencias
observadas en los últimos tres años.

No existe entre los Estados Unidos y Argentina una agenda bilateral

conflictiva que afecte y que tiña negativamente la relación bilateral. La
Argentina no tiene con los Estados Unidos temas conflictivos urticantes
como la droga, la inmigración ilegal, ni el medio ambiente. Estas
circunstancias le ofrecen a la Argentina una oportunidad de diálogo y de
relacionamiento que no es compartida por otros países claves de América
Latina.

El plano militar
En el plano militar, Argentina ha sido en general un aliado de EE.UU.
particularmente en el ámbito hemisférico (con la excepción del
posicionamiento frente a Cuba); esta calificación no es resultado de la

192
casualidad sino de una serie de esfuerzos (individualmente modestos pero
con resultados acumulativos) realizados por la Argentina durante los
últimos 15 años. Para citar algunos:

 La Argentina lideró el proceso de reestructuración del rol de las fuerzas

armadas en América Latina. Durante la década de 1980, con esfuerzo
y sufriendo en varias ocasiones amenazas a sus instituciones, la
dirigencia argentina estableció claramente la primacía de las
instituciones democráticas civiles sobre las fuerzas armadas.

 Asimismo, la Argentina inició al proceso de eliminación regional de

armas de destrucción masivas (lo nuclear, lo misilístico, lo químico y lo
bacteriológico) y, entre 1990-1996, con la cooperación de los demás
países del Cono Sur, promovió la creación de una Zona de Paz en la
sub- región.

 Además, los gobiernos argentinos se pusieron a la cabeza de lo que se

llamó la “defensa cooperativa” publicando el primer “Libro Blanco de la
Defensa” que se distribuyó a los demás países de la región. El
propósito de la defensa cooperativa es aumentar la confianza entre las
fuerzas armadas de la región y promover una mayor transparencia y
previsibilidad a las actividades militares realizadas con los vecinos,
sentando precedentes de confianza hacia los tradicionales rivales
regionales.

 En la dimensión extrarregional, Argentina envió varias naves al Golfo

Pérsico en misiones de apoyo a los aliados, misiones que fueron
autorizadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

 También en el campo extra-regional, militares y gendarmes argentinos

han actuado durante los últimos diez años con profesionalidad en una
larga lista de Operaciones de Paz de las Naciones Unidas en diversas
regiones del mundo.

Argentina no es solo un aliado, pero está en una posición que genera

reconocimiento por el efectivo control democrático de las fuerzas armadas;
porque dichas fuerzas, (a pesar que operan con presupuestos modestos)
han demostrado ser profesionales y se han comportado con eficacia y
coraje en diversos escenarios de conflicto internacionales.

Es razonable que las reformas de los 90 mejoraran la imagen de Argentina

en EE.UU., considerando el impulso que este país había dado a la

193
implementación del Consenso de Washington. Esa imagen cayó luego de
la crisis del 2001, sin dejar de reconocer el apoyo que Argentina recibió
para el cierre de sucesivos acuerdos con el FMI. Quizás el punto más
importante fue que, con sus más y sus menos, la crisis política de
diciembre del 2001 terminó resolviéndose dentro de cierto margen de
institucionalidad y vigencia de las instituciones de la democracia más allá
de los artilugios que el gobierno utilizaría en las instancias previas a las
elecciones del 2003. Un retroceso en la democracia o un clima de
permanente inestabilidad política en un país relevante del hemisferio como
Argentina hubiera sido un problema serio.

En los últimos tres años, la relación entre Argentina y EE.UU. ha sido

matizada. En las cuestiones de los derechos humanos es Cuba y la
intervención militar en Irak la tendencia fue a una creciente divergencia de
la posición de Argentina vis a vis EE.UU; en otras cuestiones, como la
participación en Haití, la actitud ha sido cooperativa; en distintas
cuestiones vinculadas al plano de la seguridad nacional, las propias
negociaciones comerciales y la situación política en Bolivia, existió una
moderada cooperación, que resultara importante en el último caso. Este
antecedente permite tener una visión optimista de que Argentina y
Estados Unidos puedan actuar en el futuro de manera cooperativa, no solo
frente a situaciones de crisis sino en la construcción de esquemas
sustentables en el tiempo como el de la integración hemisférica.

Frente a tres escenarios en la relación: el de enfriamiento (y de abandono

como caso extremo), el de un reforzamiento de la intervención del país
dominante y el de una cooperación y acción concertada (en lo que
también participen Brasil, México y Canadá), claramente esta última es la
mejor opción, con ganancias para todos los actores. Ella le permitiría a
Argentina mejorar su reputación en la región primero y en la esfera
internacional después incrementando su gravitación en los diversos foros.

Para EE.UU., significaría una mayor tranquilidad respecto de la situación

en su “patio trasero”, revalidaría su condición de liderazgo hemisférico
proyectándolo hacia fuera de la región, le permitiría concentrar los
esfuerzos en otros frentes o regiones a la vez que proteger su espacio
doméstico de amenazas provenientes de diversos enemigos (terrorismo,
narcotráfico), organizando una sociedad estratégica de cooperación –de la
cual también deberían participar Brasil y Chile– que protegerá sus
intereses de seguridad en la región. Ello en un contexto en el cual la
consecución de los objetivos de política exterior estadounidenses y la
protección de los intereses nacionales requiere la colaboración de otras
naciones e, idealmente, la participación de organismos multilaterales ya

194
sea las Naciones Unidas o la OMC. Esto último requiere, a su turno,
aliados en esos ámbitos para lo cual también es funcional la cooperación
institucional.

Claro que el escenario de cooperación entre América Latina en general y

Argentina en particular, requiere un clima de confianza hacia EE.UU. que
hoy parece disminuida del lado de los latinoamericanos. En efecto, la
imagen positiva de EE.UU. entre los argentinos es muy baja: solo 14% de
la población, frente a 36% de la Unión Europea ó 55% de Mercosur (cifras
a mayo del 2004). El antiamericanismo es un sentimiento importante en
diversas partes del mundo; en América Central y el Caribe, por caso los
resabios del intervencionismo en el siglo XIX y primeras décadas del siglo
XX (México, Cuba, Honduras), si bien se han suavizado con el correr de
los años, son todavía significativos.

En síntesis, los avances en la relación Argentina-EE.UU. han sido lentos y

graduales, pero han sido también significativos y acumulativos y han
superado momentos difíciles, (y ha sobrevivido cambios de gobiernos y
de partidos). Ha habido un proceso de lenta maduración. La modestia del
comercio bilateral es su principal flaqueza: aún no se ha conseguido abrir
su mercado a las exportaciones argentinas, tema que es de vital
importancia para el progreso económico del país. El acercamiento como
aliado ha sido mucho más significativo que el acercamiento como socio.
En realidad Argentina y EE.UU. son más “Aliado” que “Socio”.

El desafío del terrorismo y la primacía de los temas de seguridad sobre los

temas económicos tienen en el corto plazo una impronta significativa
sobre el contenido y la velocidad de las futuras negociaciones
comerciales, pero la inclusión de una agenda de seguridad se volverá
muchísimo más importante en las futuras negociaciones comerciales.

Hacia un programa de acuerdo

En esta área, la Argentina está bien posicionada para hacer una propuesta
integradora que incorpore en el mismo paquete la dimensión política, la
comercial y la de defensa y seguridad.

Ello implica construir un espacio de cooperación entre Argentina y EE.UU

que implique a la vez un acuerdo democrático, un acuerdo comercial y un
acuerdo de seguridad. Dicho acuerdo sería compatible con el que fue
señalado más arriba entre U.E. y la región y de hecho ambos deberían
estar articulados formal o informalmente.

195
El acuerdo democrático apuntaría a consolidar las instituciones y
condicionaría los beneficios de los acuerdos comerciales y de seguridad al
mantenimiento de la democracia, la reforma y el fortalecimiento de sus
instituciones (justicia, policía, partidos políticos, reducción de la corrupción,
etc.) y la protección de los derechos humanos.

El acuerdo de seguridad se orientaría fundamentalmente a lo que

llamaríamos una agenda de “seguridad defensiva”, participando
activamente en las operaciones de Mantenimiento de Paz de las Naciones
Unidas y en la definición y puesta en marcha de una “Nueva Agenda de
Seguridad Hemisférica”. Se trata de desarrollar con seriedad y en
coordinación con los EE.UU. y otros países de la región un programa de:

1. Control de las fronteras, incluyendo el espacio aéreo y marítimo.

2. Control efectivo del movimiento de personas con el propósito de
contener el terrorismo, el narcoterrorismo y el crimen organizado.
3. Aumento eficaz de la seguridad de aeropuertos y aviones.
4. Ejercicio de mayores controles y más eficaces sobre el lavado de
dinero de origen ilícito (terrorismo, droga, corrupción, tráficos ilegales).
5. Ejercicio de mayor control sobre todos los temas relacionados a la
seguridad del correo y del transporte internacional.
6. Desarrollo de una amplia cooperación en temas de inteligencia.
7. Perfeccionamiento, en términos de adiestramiento y equipamiento de la
“Fuerza de Despliegue Rápido” que la Argentina organizó hasta el 2001
para que pueda operar, con eficacia, en coordinación con nuestros
aliados en situaciones que afecten a nuestra seguridad.

El acuerdo comercial debiera integrarse al proyecto hemisférico. No se

trataría de un acuerdo comercial superficial sino de un acuerdo de
integración profunda. Incluiría temas arancelarios pero también los no-
arancelarios y los temas de defensa comercial. Su instrumentación
debiera generar un sustancial aumento de las exportaciones argentinas
así como un flujo relevante de inversiones directas norteamericanas hacia
nuestro país.

La consolidación democrática, en el marco de una profunda reforma

política e institucional a instrumentarse durante los próximos años, la
apertura económica y la “transparencia” en el manejo de los asuntos de
seguridad internacional serán los fundamentos de la nueva relación.

La cooperación activa de Argentina exige una mayor participación en la

esfera regional con el objetivo de que su voz sea escuchada en términos
diplomáticos en la región de manera de aumentar la presencia y la

196
influencia argentina en EE.UU, transformándose gradualmente en
indispensables en los procesos de decisión norteamericanos en los temas
relacionados con América Latina y expandiendo el horizonte de las
opciones a través de un manejo eficaz, confiable y amistoso de la relación
bilateral. El rol debe ser el de un amigo útil y confiable, cuyo consejo y
opinión son valorados en cuestiones hemisféricas y de política
latinoamericana y no el de un aliado débil aunque fiel. De esta manera,
Argentina pasaría a ser un protagonista de la construcción del entramado
institucional y en un socio considerado del club, más allá de la existencia
objetiva de las asimetrías ya indicadas.

La cuestión económica y comercial

En el plano económico el hemisferio implica un proyecto mayúsculo de
alrededor de 13.980 miles de millones de dólares –de los cuales EE.UU.
representa el 81% lo que ilustra la magnitud de la asimetría– y, en el otro
extremo, Argentina representa el 1,1% (5,6% si se excluye EE.UU.).
Desde otra perspectiva, abarca algo más de 800 millones de personas.

En relación al comercio exterior de mercancías, América representa

alrededor del 23% y 29% de las exportaciones e importaciones mundiales.

CUADRO 30
Comercio Mundial de Mercancías
Participación Porcentual por Región

Exportaciones Importaciones
1. América 22,9 29,2
1.1 Nafta 19,8 26,0
1.2 Mercosur 1,4 1,4
1.3 Resto 1,7 1,8
2. Unión Europea 36,4 36,4
3. Asia 26,7 22,8
4. Resto del mundo 14,0 11,6
TOTAL 100,0 100,0

FUENTE: CEI (Centro de Economía Internacional).

El crecimiento del comercio hemisférico duplicó el crecimiento del

comercio extra hemisférico en la década del 90, por lo que la proporción

197
del comercio intrarregional en el comercio total pasó del 48% al 61% entre
los años 1990 y 2000 medido por las exportaciones y del 41% al 47% por
el de las importaciones.

CUADRO 31
Evolución del Comercio en el Continente Americano: 1990-2000
Crecimiento medio anual de las exportaciones en los bloques
comerciales

Extrabloque Intrabloque
Mercosur 4,7 15,7
Mercosur + Chile + Bolivia 4,9 14,3
Comunidad Andina 5,5 14,6
NAFTA 4,8 10,8
MCLA 11,6 14,6
TOTAL CONTINENTE 4,4 10,2

FUENTE: Centro de Economía Internacional.

Considerando a Argentina, a comienzos de la década del 80 el comercio

continental representaba el 33% de las exportaciones argentinas
porcentaje que aumentó a 42% a principios de los 90 y a 58% a principios
del nuevo siglo, aunque la información preliminar del año 2004 indica que
retrocedió al 51%; como dato aún más relevante, el continente absorbió el
66% del crecimiento total de las exportaciones entre principios de los 80 y
principios de los 90 y el 71% del incremento observado en la década
siguiente.

198
 CUADRO 32
Exportaciones Argentinas en el Continente Americano

Nivel Participación en el total Participación en

2004 el crecimiento
(us$mm)
2004 2000 1990 1980 00/90 90/80
EE.UU. 3.500 10 11 12 11 10 17
Brasil 5.552 16 25 12 8 35 23
Chile 3.857 11 10 4 2 14 8
México 850 2 1 2 2 1 2
Resto 3.687 11 11 12 10 11 16
América
Total 17.446 51 58 42 33 71 66
América
Resto del 17.007 49 42 58 67 29 34
Mundo
Mundo 34.453 100 100 100 100 100 100

FUENTE: Centro de Economía Internacional. Año 2004, estimación propia.

En rigor, resulta evidente que el comercio intra hemisférico juega un rol

creciente para las exportaciones argentinas y, claramente, se destaca
Brasil –obsérvese la creciente participación en el total exportado (aun si se
excluye el atípico guarismo del 2000 la participación de Brasil en las
exportaciones se duplica entre los años 1980 y 2004).

En lo estrictamente económico, la integración regional implicaría un salto

cualitativo para Argentina. Los estudios de impacto indican que en el
marco del ALCA el PBI, las exportaciones y las importaciones
experimentarían un aumento “de una sola vez” de 3,5%, 13,8% y 11,6%
respectivamente. En relación al destino de las exportaciones argentinas,
aumentaría la participación de Estados Unidos y en menor medida México
y Canadá, reduciéndose la participación de las destinadas a Brasil.

La relación comercial con EE.UU. es modesta y ha sido por muchos años

deficitaria para la Argentina. La Argentina exporta aproximadamente 3 mil
millones de dólares por año a los EE.UU. (un monto menor al de Chile) y
sus exportaciones representan solo el 3 por mil del total de las
importaciones norteamericanas. Es cierto que exportamos poco en
general, pero de todas formas una evaluación objetiva confirmaría que el

199
acceso de nuestro país al mercado norteamericano ha sido deficiente
durante las últimas décadas:

 No se ha beneficiado de las cláusulas de “maquila” que fueron tan

importantes para facilitar las exportaciones de los llamados “tigres
asiáticos” a los EE.UU. durante los últimos treinta años.
 Tampoco se ha beneficiado de una inclusión generosa de sus
productos en el “Sistema de Preferencias Generalizados”, más allá de
algunos avances en los últimos años. Estudios sobre las décadas de
1970 y 1980 demuestran que mientras el 80% de las exportaciones de
los países del sudeste asiático entraban a los USA a través de esa
categoría, en el caso de la Argentina el porcentaje era solo del 20%.
 En el campo de la defensa comercial estuvo expuesta a las mismas
presiones que el resto de los países del mundo. No tuvo las ventajas
que obtuvieron Canadá y México, o Israel y que luego negoció Chile:
de tener un sistema especial que limita el uso discrecional por los
EE.UU. de los instrumentos de defensa comercial (antidumping y
derechos compensatorios) y le da un rol mayor a los procedimientos
bilaterales de resolución de disputas.

En resumen, no han existido para Argentina los beneficios especiales y se

le aplica el rigor de la ley comercial norteamericana, como a cualquier otro
país; sin ser discriminada, tampoco es tratada preferentemente como
aliado en lo comercial.

En la lista de los aspectos económicos positivos se debe mencionar que

EE.UU tiene importantes inversiones en el país, siendo primer inversor
extranjero y sus inversiones representan aproximadamente el 38% del
total de la inversión extranjera directa en el país.

A la postre, el balance comercial bilateral con EE.UU. ha sido

históricamente negativo, con tendencia además creciente entre 1991 y
1999 (las cifras del 2003 muestran una reversión del déficit debida a la
contracción del monto total de las importaciones de Argentina en el marco
de la corrección macroeconómica realizada por ese país).

200
 CUADRO 33
Comercio Bilateral Argentina-EE.UU.
(millones de dólares)

1991 1999 2003

Exportaciones Totales 11.978 23.318 29.566
Exportaciones a EE.UU 1.244 2.598 3.050
Importaciones Totales 8.275 25.537 13.833
Importaciones de EE.UU. 1.871 4.984 2.200
Exportaciones Totales de manufacturas 8.671 20.959 17.694
Exportaciones de manufacturas a EE.UU. 1.173 2.457 1.720
Importaciones Totales de manufacturas 8.056 25.062 12.077
Importaciones de manufacturas de EE.UU. 1.450 4.866 2.000

FUENTE: Redrado, Martín, et al: Amenazas y oportunidades de la

integración Argentina-Estados Unidos. Boletín Techint 309 Enero-Abril
2002; año 2003 estimación propia.

Obsérvese que los sectores industriales superavitarios para Argentina son

12 de 35 y concentrados en refinación de petróleo, cueros y marroquinería
y algunos alimentos (carne, pescados, frutas y aceites), mientras los
deficitarios son 23 encabezados por Maquinarias, Maquinaria y Aparatos
Eléctricos, Sustancias Químicas, Aeronaves, Instrumentos Médicos y
Automotores y partes.

Un ejercicio interesante explica, al menos en parte, este débil desempeño.

i) Argentina tiene especialización exportadora en 338 partidas que

EE.UU. importa; en 67 de esas partidas tiene un arancel de
Nación más favorecida (ANMF) mayor a 5% de las cuales solo
en 48 las importaciones exceden el millón de dólares.

ii) Esas 48 partidas representaron 19,7 miles de millones de dólares

de importación para EE.UU. de los cuales solo el 0,13% se
compraron a Argentina.

iii) En esas 48 partidas el arancel promedio fue de 14,2% (13,9%

para Argentina) lo cual triplica el arancel promedio de todas las
importaciones de EE.UU. (4,5%).

201
 iv) Las mejores opciones con baja competencia eran: cacao,
filamentos sintéticos, herramientas, extractos curtientes,
químicos orgánicos y preparaciones de legumbres. Con alta
competencia se ubicaban la carne, azúcar, tabaco, lana, bebidas
alcohólicas, cereales, etc.

Algunas notas de la estructura arancelaria estadounidense complican la

relación bilateral:

i) EE.UU. se encuentra dentro de los países del hemisferio con

bajo arancel medio (4,5% como se dijo respecto de un promedio
de 10,7%) pero con elevada dispersión.

ii) Esto se debe a la existencia de muchos “picos arancelarios”

(posiciones con aranceles advalorem o equivalentes superiores
al 12%). Se trata de 912 posiciones (10% del total), 20% de las
cuales exhiben aranceles superiores al 30% y que en general,
aparecen concentradas en el sector agro alimenticios, cuero,
textiles y calzado.

iii) Existe un escalonamiento arancelario en esos mismos sectores;

en el caso de alimentos 3% para las materias primas y 13% para
los productos elaborados; en el de Textiles vestimenta y cueros
2% para materias primas y 10% para los productos elaborados.

iv) Finalmente hay casi 200 posiciones del nomenclador protegidos

por cuotas.

Estudios realizados indican que Argentina enfrenta amenazas en un

proceso de integración regional, básicamente por la competencia de
terceros países en mercados de la región y en el propio mercado nacional.
En el primer caso, las amenazas “fuertes” afectarían potencialmente al
58% de las exportaciones argentinas a Brasil, fundamentalmente
correspondientes a vehículos y partes, plástico y sus manufacturas y
maquinarias y artefactos mecánicos y las “débiles” a cereales, legumbres,
frutas, etc. En el segundo caso –el mercado doméstico–, las amenazas
más significativas corresponden a los sectores productores de
maquinarias y aparatos eléctricos, plásticos, papel y cartón, vehículos y
maquinarias, etc.

De todas maneras, la ganancia potencial de un acuerdo es importante.

Estados Unidos implica un mercado grande, con alta competitividad
industrial, bajos aranceles combinados con picos; escalonamientos,

202
barreras no arancelarias y subsidios a productores. Por lo tanto, un eje de
la cooperación en el plano comercial radica en la reducción de los
subsidios y las barreras no arancelarias (comenzando por un aumento en
las cuotas); adicionalmente, cooperación para ayudar a los “perdedores”.
De todas maneras, debe reconocerse que sería ingenuo pensar en una
solución de este tipo en un acuerdo bilateral (por lo que implica desmontar
la red de subsidios a la producción agrícola) y, en cambio, sería más
sencillo en un acuerdo hemisférico o, en al menos un acuerdo subregional
con Argentina (tipo Nafta-Chile) o entre subregiones (Mercosur-Nafta).
Claro que esto último exige la incorporación de Brasil en el proceso de
negociación.

En el tema del proteccionismo agropecuario la posición de los EE.UU. se

ha vuelto algo más liberalizante durante los últimos quince años y se ha
acercado en alguna medida a la posición argentina, aún que en sus
políticas domésticas de precio sostén los EE.UU siguen siendo
fuertemente proteccionistas (como lo confirmó la aprobación de la nueva
“Farm Bill”), aunque menos que Japón y la Unión Europea. De hecho son
la gran potencia que en mayor medida promueve la liberalización del
comercio agrícola mundial.

Finalmente, los EE.UU tienen una importante agenda de liberalización

comercial en marcha en el hemisferio, como lo señala el impulso otorgado
al ALCA y a los acuerdos subregionales (NAFTA y CAFTA). Los tres
últimos gobiernos norteamericanos han dado claras indicaciones de que
desean avanzar en un proyecto de integración comercial al nivel del
hemisferio, extendiendo los principios del NAFTA al resto del continente lo
que quedó instrumentalmente favorecido con la aprobación del “Trade
Promotion Authority” (“fast track”) por el Congreso, le otorgó al Presidente
Bush la autoridad para negociar acuerdos de liberalización comercial en
aras de un proceso que permita alcanzar una integració amplia que
incluya a todo el continente.

Consideraciones Finales
A dos décadas y media de iniciada la Tercera Ola democrática que
modificó la geografía política del continente, las democracias
latinoamericanas obviamente no han podido todavía alcanzar a las
democracias europeas o de EE.UU. La buena noticia es entonces la
instalación generalizada de democracias, la mala es la alta disconformidad

203
de las sociedades acerca del funcionamiento de las mismas, tal como
hemos desarrollado en el capítulo 2.

En este panorama la agenda de la cooperación con Latinoamérica,

provenga de donde proviniere, debe apuntar a la consolidación del
sistema y por ello consideramos importante la ayuda para el afianzamiento
institucional. La imagen del club utilizada al principio de este capítulo
apunta a esa dirección: las reglas externas por un lado y el esfuerzo
interno por adquirir reputación de socio confiable que cumple con el
reglamento, por el otro, pueden ser de gran utilidad para las republicas
latinoamericanas, más aun si se dan combinadas con el incentivo de la
liberalización comercial.

Seguramente un proyecto de inserción internacional en América Latina

enfrentará problemas y resistencias. La debilidad de algunos estados
latinoamericanos hace que puedan tener dificultades enla aplicación de un
proceso de acercamiento a EE.UU. (y también a la UE). En algunos
países hay áreas de territorio con bajo control del Estado, lo que
representa una amenaza en términos de seguridad y también de
gobernabilidad; en otros hay un renacimiento del indigenismo como
manifestación opuesta a un intento globalizador que puede terminar en
reclamos territoriales; en unos terceros, la cuestión de la seguridad urbana
aparece como un emergente al que no son ajenos la marginalidad y la
droga. En particular, existe quienes piensan que América Latina, aunque
surgida de Occidente, conforma una entidad cultural y civilización diferente
y que en los próximos años podría producirse un crecimiento de las
contradicciones culturales como consecuencia del surgimiento de etnias,
indigenismos y regionalismos que expresen antiguas reivindicaciones
sociales.

Frente a este punto es necesaria una visión realista: i) el problema existe

aunque no es generalizado; ii) que haya existido no ha impedido
experiencias exitosas desde México (Chiapas), hasta Canadá (la cuestión
de Québec) en el marco del NAFTA; iii) La existencia de esos problemas
obliga a un cuidadoso monitoreo de las reformas y del impacto del proceso
de apertura e integración hemisférica, atendiendo a la calidad de las
mismas, a la mejora en la distribución del ingreso, mejora de la calidad
política que incremente la representatividad (en oposición a los liderazgos
personalistas que han caracterizado a muchos países de la región) y, en
general, a la contención de los perdedores e inclusión social. El punto a
notar es que, con sus más y sus menos, cualquier escenario de inserción
internacional plantea desafíos semejantes y el propio aislamiento, por
omisión, también plantea el desafío de la sustentabilidad de un régimen

204
democrático en un contexto de aislamiento, con las carencias que ello
implica.

Son obvios los espacios de los países desarrollados en términos de

cooperación para enfrentar estos desafíos en pos de la paz y de la
seguridad internacional. También hay espacio y roles a jugar para los
propios países en desarrollo como actores subregionales, por caso
velando por el mantenimiento de las instituciones de la democracia como
lo han hecho en el pasado reciente y en el rol de amigos confiables y
contraparte de alianzas estratégicas. No es probable que la región deba
enfrentar de manera extendidas crisis recurrentes de gobernabilidad,
aunque no es imposible que se produzcan episodios en ese sentido, en la
medida que la brecha entre las expectativas de la población y la velocidad
en la satisfacción de las necesidades –particularmente en las cuestiones
de pobreza y desigualdad– sea relevante. El reforzamiento institucional, la
corrección de los vicios de la vieja política y la disminución del rol de los
personalismos deberían ser el punto de partida para evitar que tales crisis
pasen a mayores. Alcanzar un crecimiento económico sustentable y la
buena distribución del producto de ese crecimiento será la vía para
enfrentar este problema y allí existen diversos espacios para la
cooperación en este caso de los países desarrollados hacia América
Latina por un lado (comercio e inversiones) y de los países
latinoamericanos con mayor calidad institucional hacia aquellos con menor
calidad institucional por otro lado; los organismos multilaterales como el
BID, el Banco Mundial, y otros tienen un papel importante ha desempeñar
en esta materia.

América Latina cuenta con la biodiversidad como un principal activo. Pero

este activo requiere cuidado e inversión para evitar el deterioro que implica
el impacto negativo del cambio climático, la degradación de las tierras, la
erosión de los suelos, la contaminación de zonas marinas y costeras, la
deforestación y desaparición de bosques y la escasez de agua dulce.
Estos problemas requieren un tratamiento cuidadoso por parte de los
países latinoamericanos y en ese sentido la cooperación puede mitigar el
impacto de los cambios políticos y tecnológicos en la materia.

América Latina también carece de capacidad de inversión en grandes

proyectos de investigación y desarrollo en ciencia y tecnología, tanto en
descubrimiento como adaptación. La administración de la brecha entre las
capacidades tecnológicas de la región con los países avanzados es un
desafío en el cual la cooperación en el eje vertical (es decir la proveniente
de los países desarrollados) juega un papel importante. Se trata de que la
tecnología “llegue” a los países y luego se derrame dentro de ellos

205
alcanzando a la mayor cantidad posible de la población para evitar por un
lado que el país quede rezagado del resto del mundo y por otro lado que
la incorporación de tecnología profundice las asimetrías y haga más
profunda la inequidad en la distribución del ingreso dentro de las fronteras.
En este sentido Argentina tiene dos experiencias positivas recientes con el
extensivo uso de Internet y de la telefonía celular.

El mapa internacional seguramente seguirá exhibiendo por al menos dos

décadas a EE.UU. como potencia líder del proceso de globalización y el
actor más importante en el hemisferio. Por lo tanto, el relacionamiento de
Latinoamérica con EE.UU. será de fundamental importancia para el
desarrollo de la región.

La agenda de EE.UU. claramente no se agota en la cuestión económica;

por el contrario, Latinoamérica no tiene tanto que aportar en ese plano. En
cambio, la cuestión de la seguridad, la aparición de nuevos actores
(China) sí serán cuestiones relevantes. Por eso es que en este documento
se ha puesto énfasis en la estrategia que Latinoamérica en general y
Argentina en particular deberían desarrollar y que básicamente consiste
en mostrarse como un amigo confiable y un aliado a la vez que reclamar
perfeccionar, al menos en el caso de Argentina, la situación de socio
comercial. Existe una oportunidad única en la región de terminar con
nuestra percepción en el exterior de “aliados impredecibles”. La histórica
crisis entre Chile y Bolivia y nuestro rol intermediario por razones
energéticas, nos brinda una oportunidad única de proponer soluciones
concretas como liderando la región en el terreno político (dado que en el
terreno comercial competir con Brasil resulta inviable).

EE.UU. está expuesto a cambios internos como el crecimiento del

hispanismo que probablemente mitigue en el tiempo las diferencias
culturales y aumente la interacción en todos los planos aunque planteará
otros desafíos (administración de remesas, política de ingreso y
residencia) considerando que la enorme diferencia de los PBI per capita
seguirá transformando a EE.UU. en una aspiradora de inmigrantes latinos
(quizás uno de los incentivos para EE.UU. de la cooperación hemisférica
sea modelar esta tendencia). Por cierto, la manera en que se integren
Brasil, Argentina, y México en este proceso será fundamental, dado que
por su peso relativo deberán definir sus roles en el proyecto hemisférico;
pero una cosa es clara: con el avance del proceso, sea por el camino del
spaghetti bowl (proliferación de acuerdos subregionales de liberalización
comercial) por alguna versión más o menos “light” del ALCA, nadie querrá
verse excluido salvo alguna economía muy pequeña y especializada (que
pueda jugar el rol de la Suiza latinoamericana). Las resistencias que se

206
escuchan recuerdan a las disputas en los clubes por quien se queda con
el mejor armario en el vestuario o reserva la mejor mesa en el comedor.
Pero todos en el fondo saben que fuera del club la vida es mucho más
dura.

Recientes declaraciones de Roger Noriega (Subsecretario de Estado para

Asuntos Hemisféricos) han vuelto a definir las metas comunes de Estados
Unidos hacia la región sintetizándolas en cuatro pilares estratégicos:
fortalecimiento de la democracia y de sus instituciones, promoción de la
prosperidad en el hemisferio, inversión en la gente y énfasis en la cuestión
de la seguridad.

Con relación al primer pilar, el eje está en alentar las reformas de segunda
generación vinculadas a la agenda democrática para que los países
latinoamericanos puedan construir sistemas políticos capaces de resolver
y prevenir sus problemas, fundamentalmente dándole voz a los
ciudadanos y alentando programas que vinculen a la ciudadanía con sus
gobiernos, descentralizando el poder político, alentando una mayor
participación cívica y un mayor acceso al proceso político y mejorando la
transparencia, la eficiencia y la accountability de la acción del gobierno.

Con respecto al segundo pilar, el punto es una agenda de reformas

tendientes a la apertura de la economía, el aliento de la inversión y la
expansión del libre comercio bajo la idea que la pobreza solamente
desaparecerá cuando los individuos tengan garantizada la oportunidad de
liberar el genio creativo y beneficiarse de los resultados de su trabajo y de
su productividad. De allí la recomendación a eliminar trabas a la actividad
productiva, mejorar el acceso al capital, fortalecer los derechos de
propiedad, revisar las leyes laborales y combatir la informalidad. En
particular, los acuerdos comerciales son algo más que una apertura de
mercados: bien diseñados alientan la modernización política y la reforma
económica, permitiendo a los países una mejor explotación de sus
ventajas comparativas y de sus recursos domésticos para atraer
inversiones y de la mano de las inversiones, alentar la disminución de la
corrupción dado que la inversión no fluye a aquellos lugares donde la
corrupción es álgida y el imperio de la ley no existe.

En lo atinente al tercer pilar invertir en la gente implica invertir en

educación, salud y servicios sociales básicos para fortalecer a los
ciudadanos en sus reclamos por una más justa distribución de sus
posibilidades, la mejora en su calidad de vida, y en general, la
construcción de un mejor futuro para las próximas generaciones. En este
sentido el programa MCA (Millennium Challenge Account) premia los

207
países que pugnan por combatir la corrupción, sostener el imperio de la
ley, abrir los mercados, remover las barreras al comercio e invertir en la
gente.

Finalmente el cuarto pilar, extender la seguridad, parte de reconocer que

es una responsabilidad compartida trabajar en la seguridad regional
mancomunadamente para protegerse del tráfico ilegal de armas, de
drogas y de personas, combatiendo el crimen organizado y la actividad
terrorista. Esto, claro, coordinado con una acción multilateral pues son las
organizaciones multilaterales las que están en mejores condiciones para
operar en estos campos.

Si bien EE.UU. tiene un lugar relevante para los próximos años en el

escenario internacional, la U.E. tiene también un espacio creciente, en
particular a partir de la incorporación de los países del este europeo y el
relacionamiento con América Latina que implica el cumplimiento de los
puntos establecidos en la cumbre de Guadalajara. De hecho una lectura
atenta de la agenda de Guadalajara indica que los puntos que la integran
no tienen demasiada diferencia de aquellos puntos que constituyen la
agenda hemisférica EE.UU.-América Latina. En otros términos, sí en
ambas dimensiones de la cooperación, se considera que la agenda para
América Latina es similar, una interacción coordinada entre U.E. y EE.UU.
aparece como relativamente sencilla de implementar, como fue
mencionado más arriba.

En ese sentido América Latina y Europa comparten valores como los

derechos humanos, la democracia libre, una economía de mercado lo cual
constituye un punto de partida importante. Por otra parte U.E. reconoce la
importancia de la necesidad de la cohesión social en América Latina y la
necesidad de fortalecer el diálogo político (creando un foro de
coordinación biregional que establezca compromisos mínimos para la
interacción en foros internacionales). Ello sin dejar de reconocer que hoy
por hoy América Latina tampoco ocupa un lugar relevante en los intereses
estratégicos de Europa. Pese a ello, si bien el relativo buen
comportamiento internacional de América Latina hace que no existan
preocupaciones de seguridad respecto de la región para los europeos, no
es menos cierto que la cooperación debe ser vista como una inversión de
largo plazo.

A su turno la U.E. ha tenido recientes experiencias traumáticas respecto

del terrorismo, lo que ha puesto en evidencia la necesidad de acciones
coordinadas contra el terrorismo a través de nuevas formas de
coordinación regional e intraregional para la construcción de estructuras

208
multilaterales de seguridad, involucrando no solo los temas clásicos de
política de seguridad (seguridad militar, desarme, tráfico de armas,
relación militar política) sino también las nuevas áreas como la de
prevención de crisis, finalización pacífica de conflictos armados y litigios
fronterizos, participación en intervenciones humanitarias, el rol de las
fuerzas de seguridad y militares en el combate contra el crimen
internacional, el tráfico de drogas y la protección del medio ambiente, así
como el cada vez más grave problema de la seguridad interna.

Por cierto, es deseable y previsible una disminución hasta la eliminación

de las barreras de acceso al mercado existentes entre la U.E. y América
Latina, ya que solo una apertura recíproca trasatlántica integrada con la
apertura hemisférica permitirá eliminar la dependencia económica
latinoamericana de los ciclos de la economía mundial, diversificar las
exportaciones y atraer inversiones. De la mano de las inversiones, la
cooperación en la formación y perfeccionamiento profesional y en la
tecnología y en todo aquello que contribuya a la mejora de la cohesión
social en América Latina.

En síntesis y en un horizonte de mediano plazo las tres dimensiones de la

relación trasatlántica son:

i) Un diálogo político fructífero y respetuoso de las normas del

derecho internacional.

ii) Relaciones económicas y financieras sólidas basadas en una

liberalización comercial de carácter integral y equilibrada y en el
libre flujo de capitales.

iii) Una cooperación dinámica y creativa en los ámbitos de seguridad,

educativo, científico, tecnológico, cultural, humano, y social.

Esta agenda obliga a avanzar de manera decidida en: a) estructurar

mecanismos rápidos y eficientes para mejorar y aumentar la concertación
política mutua en temas de interés común y de alcance global (terrorismo,
narcotráfico, medio ambiente, reforma de las U.N., y de los organismos
multilaterales) con una participación creciente de América Latina en el
proceso de generación de reglas e instituciones que regularán la
globalización; b) colaboración mutua para una mayor inserción de América
Latina en los mercados mundiales; c) desarrollar programas de
cooperación que busquen mejorar las condiciones de inserción
internacional para los países latinoamericanos contribuyendo con
experiencia, asistencia técnica y recursos a la superación de la pobreza;

209
d) colaborar en un proceso de mejora de la calidad de las instituciones
políticas latinoamericanas fundamental para lograr un desarrollo sostenible
en el largo plazo, construir consensos, definir políticas de estado, combatir
la corrupción y fomentar el ejercicio del buen gobierno.

Anexo: La Construcción del Sistema Jurídico Internacional en

América Latina, y Algunas Referencias al Caso Argentino
El proyecto hemisférico tiene una piedra angular para la construcción de
un orden jurídico y un entramado institucional en la Organización de
Estados Americanos (OEA); en ese sentido se diferencia del proyecto
trasatlántico que descansa en las reglas más generales (en término de los
estados que abarca) de las Naciones Unidas.

Los países miembros de la OEA siempre otorgaron desde su creación en

1947 gran importancia al desarrollo y codificación del derecho
internacional de las Américas y a la edificación del Sistema Jurídico
Interamericano y por ello en la Declaración de Panamá sobre la
Contribución Interamericana al Desarrollo y Codificación del Derecho
Internacional reiteraron la necesidad de impulsar esa codificación “como
medio idóneo para afianzar las relaciones de paz y solidaridad entre los
Estados Americanos con pleno respeto a su soberanía y al principio de no
intervención”.

Desde 1947 y el 2001 se firmaron 66 tratados interamericanos; en algunos

son signatarios países extra hemisféricos y no siempre todos los tratados
internacionales fueron firmados y ratificados por todos los países del
hemisferio. Es útil repasar tres aspectos de los tratados interamericanos.

En primer lugar y en lo que hace a la temática, es en las áreas de los

derechos humanos, la cooperación judicial y el derecho internacional
privado donde se han aprobado el mayor número de tratados. En
conjunto, estas áreas representan el 52% del número total de tratados
aprobados entre 1947 y 2001.

En orden de importancia numérica los temas que han sido objeto de

codificación en el sistema interamericano son los siguientes: derechos
humanos (19,7%); cooperación judicial (18,2%); derecho internacional
privado (13,6%); constitución y estructura de la Organización de los
Estados Americanos (9,1%); sistema institucional regional (6,1%);
radioaficionados (4,5%); tránsito y transporte internacional (4,5%); armas
(3%); arbitraje y solución de controversias (3%); asilo (3%); asistencia

210
mutua (3%); seguridad hemisférica (3%); corrupción (1,5%); desarrollo
económico (1,5%); cultura (1,5%); luchas civiles (1,5%); patrimonio
histórico y arqueológico (1,5%); y terrorismo (1,5%).

En segundo lugar, la firma de tratados interamericanos se ha acelerado

con el transcurrir de los años, lo que muestra la construcción de
experiencia, el aumento de lazos recíprocos, etc. En efecto, en el período
comprendido entre 1947 y 1974 se aprobaron un total de 18
convenciones, mientras que entre 1975 y 2001 se aprobaron 48. Los años
en los que se aprobaron la mayor cantidad de tratados interamericanos, a
excepción de 1947, coinciden con la realización de las Conferencias
interamericanas de Derecho Internacional (CIDIPs) celebradas en 1975,
1979, 1984, 1989 y 1994.

De los 66 Tratados aprobados en el marco de la OEA, 24 de ellos (36,4%)

fueron aprobados en las CIDIP(s), lo que sugiere que las Conferencias
Interamericanas son un mecanismo eficaz en la codificación del derecho
interamericano, cuyos resultados concretos se muestran claramente en el
número e importancia de las convenciones aprobadas.

Durante la década de los años 70 se firmaron la mayor cantidad de

tratados interamericanos (28,8%), seguida en orden de importancia por el
noventa (24,2%), ochenta (19,7%), cuarenta (10,6%), cincuenta (10,6%) y
sesenta (4,5%).

En los últimos quince años, a excepción de 1998, 2000 y 2001 se han

aprobado en el marco de la OEA al menos una convención anualmente.

En tercer lugar, la combinación de las dimensiones de tiempo y tema

muestra que en algunos períodos la producción jurídica interamericana se
ha concentrado en temas específicos.

 En 1948 se suscribieron dos de los tres tratados que existen en el

sistema interamericano relacionados con la mujer;

 En el año 1954 de los tres tratados aprobados 2 de ellos regulan el

tema del asilo;

 Entre 1975 y 1979 se aprobaron 7 de los 9 tratados interamericanos de

derecho internacional privado;

211
 Entre 1975 y 1984 se aprobaron 9 de los 12 tratados adoptados en
materia de cooperación judicial y los tres restantes se adoptaron en
1992 y 1993;

 Entre 1984 y 1989 se aprobaron 3 de los 4 tratados interamericanos

que regulan aspectos relacionados con la protección de menores; y

 En 1987 y 1988 se aprobaron dos de los tres tratados interamericanos

que regulan el régimen de radioaficionados.

En la última década de los 90 la producción jurídica de la Organización se

ha concentrado en los temas de derechos humanos, cooperación judicial,
armas y la estructura e inmunidades de la OEA.

De los 20 tratados aprobados entre 1989 y 2001 el 70% tienen relación

con los cuatro temas mencionados en el párrafo anterior y el 30% restante
con los siguientes: transporte internacional (5%), asistencia mutual (5%),
sistema institucional regional (5%), contratos (5%), corrupción (5%), armas
(5%), y la regulación del régimen de radioaficionados (5%).

Dos cuestiones finales relevantes hacen a la firma, ratificación y vigencia

de los tratados interamericanos.

En relación a las firmas, los 66 tratados interamericanos establecidos

entre 1947 y el 2001 acumulaban 1.146 firmas o sea 17 firmas por
acuerdo en promedio. A su vez, contaban con 805 ratificaciones (12 en
promedio). En otros términos, no todos los países firman la totalidad de los
tratados interamericanos y hay una brecha importante –30%– entre firmas
y ratificaciones.

Para ponerlo en perspectiva, si todos los países firmaran todos los

tratados, habría 2.244 firmas y, si todos los ratificaran, otras tantas
ratificaciones. Sin embargo y a “grosso modo” solo se lograrán la mitad de
las firmas potenciales.

Cabe señalar que se ha debido flexibilizar la normativa para considerar

vigente un tratado: hasta 1975 se requería 11 ratificaciones y desde ese
año solo 2.

Para dimensionar la participación de Argentina en el sistema jurídico del

hemisferio se ha elaborado un cuadro en donde se presentan algunos de
los acuerdos más importantes, la fecha de firma, la de vigencia y la de
ratificación por Argentina, según el estado al 2001.

212
 CUADRO 34
Hitos Significativos y Convenciones Interamericanas

Tratado Firma Vigencia Ratificación

argentina
Carta Constitutiva OEA 1948 1951 1956
Asistencia Reciproca (TIAR) 1947 1948 1950
Deberes y Derechos de Estados en 1957 1957 1957
caso de luchas civiles
Carta Democrática 2001
Asilo diplomático 1954 1954 1993
C.I. sobre extradición 1981 1992
C.I. sobre exhortos 1975 1976 1986
C.I. de derechos humanos (Pacto 1969 1978 1984
San José de Costa Rica)
C.I. de derechos civiles de la mujer 1948 1948 1957
C.I. de derechos políticos de la mujer 1948 1954 1957
C.I. de protección de la discapacidad 1999 2001 2000
C.I. contra la corrupción 1996 1997 1997
C.I. contra el Terrorismo 2002 2003 -
C.I. sobre la Tortura 1985 1987 1988
C.I. del Instituto de Cooperación 1979 1979 1981
Agrícola
C.I. de derechos económicos, 1988 1999 2003
sociales y culturales (Protocolo San
Salvador)
CI= Convención Interamericana
FUENTE: Elaboración propia sobre datos de la Organización de Estados
Americanos.

El segundo gran ámbito para el entramado del sistema jurídico

internacional es el de las Convenciones de las Naciones Unidas.

En este espacio, en los últimos años los énfasis han estado colocados
sobre los ejes del desarrollo sustentable, el terrorismo y el crimen
organizado, espacios vinculados a la seguridad en sentido amplio y que,
como se menciona en este documento involucra además al tráfico de
drogas.

213
En ese sentido, las Convenciones Internacionales sobre tráfico de drogas
y psicotrópicos son relativamente antiguas (1961 y 1971) y Argentina
ratificó ambas aunque con cierta demora en los años 1973 y 1978,
efectuando luego la ratificación de diversos protocolos modificatorios y
complementarios de la Convención original, por caso en 1993.

En relación al terrorismo, la normativa ha ido incorporando nuevas facetas.

La Convención Internacional sobre toma de rehenes, que data de fines de
1979, fue ratificada por Argentina en 1991. En el caso de la Convención
para reprimir el financiamiento del terrorismo, de diciembre de 1999,
Argentina ratificó en marzo del 2001 y en el caso de la Convención para la
represión a los atentados con bombas de diciembre de 1997, la ratificación
de Argentina fue del año 1998.

En un ámbito vinculado, la Convención de Naciones Unidas sobre el

crimen organizado del 11/11/2000, fue firmada por Argentina en ese
mismo año y ratificada en noviembre del 2002, en coincidencia con
diversos protocolos vinculados con el tráfico de personas y el combate a la
prostitucion y a la pornografía infantil.

En ese sentido, resulta un hito la inauguración el 11 de marzo del 2003 de

la Corte Penal Internacional de la Haya (CPI), en cumplimiento de lo
acordado y establecido por el Estatuto de Roma el 17 de julio de 1998
(que fue ratificado el 1 de julio del 2002). La competencia del nuevo
tribunal penal mundial se limita a juzgar genocidios, crímenes de
humanidad, y crímenes de guerra, y de agresión según el art. 5.1. y no
alcanza violaciones a los derechos humanos.

Por cierto, la Corte Penal internacional deberá lidiar con muchos

problemas, desde las “zonas grises” en la tipificación de los delitos, hasta
quien determina su carácter. Es interesante recordar que narcotráfico,
terrorismo internacional, mercenarismo y criminalidad organizada
quedaron excluidos, pese a que algunos países como Trinidad y Tobago
propusieran su inclusión, con el argumento de que no eran
suficientemente graves para poner en peligro la paz mundial. El tiempo
dirá si este criterio debe ser modificado: si el objetivo de la CPI fue, desde
la perspectiva de la comunidad internacional, combatir mas eficazmente la
impunidad ante crímenes atroces, cabe reflexionar si el contenido de los
delitos punibles no se ha ampliado.

Sin ser una panacea, es una institución ambiciosa, en particular por su

mandato universal y extendido. Claramente, no estará en condiciones de
impedir que se concreten los delitos ni de reprimir urbi et orbe. Requiere

214
una ardua tarea de construcción de credibilidad lo que, a su turno, exige
transparencia.

Claro que la lucha contra el delito requiere voluntad política para enfrentar
los desafíos del crimen organizado y del terrorismo. La lucha contra el
terrorismo implica en las palabras de Raymond Kendall, ex director de
Interpol, buscar una aguja en un pajal, dado que se trata de localizar un
criminal o un terrorista entre millones de inocentes, con el agravante de las
diferencias de idioma, cultura y religión en el caso de terroristas no
occidentales.

215
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