Participación de sociedad civil para el desarrollo sostenible

Itsaso OLAIZOLA

L a participación ciudadana en la configuración de un modelo de desarrollo sostenible es un derecho

fundamental y un mecanismo imprescindible de cambio. Un modelo de desarrollo que satisfaga nuestras

necesidades sin comprometer y poner en riesgo las necesidades de las generaciones futuras exige
cambios estructurales en el modelo de producción y consumo actual de Euskal Herria que, según datos
del propio Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio del Gobierno Vasco, exigirían
dos planetas y medio para vivir como vivimos actualmente. La transformación del modelo de desarrollo
necesita de una participación activa, real y efectiva de la sociedad civil, tanto para legitimar las
decisiones, como para garantizar la eficiencia de las mismas.

El Desarrollo Sostenible implica la modificación de valores, actitudes y conductas de todos los agentes
de nuestra sociedad: administración, empresa y consumidores. Todos tenemos el derecho a disfrutar
de un medio ambiente adecuado, y el deber y la responsabilidad (responsabilidad compartida aunque
diferenciada) de protegerlo.1

Foto: Tamera Rooney.

El papel de los ciudadanos, grupos, tanto para ejercitar sus derechos como para asumir sus
responsabilidades en este camino, derivan, en gran medida, de los mecanismos que la Ley les ofrezca
para su participación.

Sin olvidar que el Desarrollo Sostenible exige la interrelación de las políticas sociales, económicas y
ambientales, el presente artículo: esquematiza las distintas vías legales de participación pública
existentes en cada uno de los tres poderes públicos para la protección del medio ambiente; subraya la
nueva oportunidad que nos ofrece la reciente ratificación y entrada en vigor de la Convención de Aarhus;
hace una valoración de la utilización de las vías de participación existentes; e identifica los aprioris de
todo mecanismo de participación.
Los mecanismos públicos institucionales de participación ciudadana para la
protección del medio ambiente

Los mecanismos públicos institucionales de participación ciudadana no son los únicos existentes. De
hecho, existen mecanismos complementarios (no sustitutivos ni planteados como alternativa de
desregularización) de participación privada voluntaria del mundo de la empresa: sistemas voluntarios
de autogestión y auditoría; acuerdos voluntarios; buenos códigos de conducta ambiental; participación
sindical; participación derivada de la responsabilidad social corporativa, etc. De hecho, la tendencia de
implicar al sector privado con el desarrollo sostenible, en su triple dimensión, es creciente en un mundo
cada vez más globalizado, interrelacionado y privatizado.

Tampoco se entra en este artículo a identificar otros mecanismos de participación no institucionales

existentes que utilizan los movimientos ciudadanos, sociales, ecologistas y ONGs: foros sociales,
manifestaciones, concentraciones, organización de referendums, acciones directas, desobediencia civil,
etc. que, aún pudiendo ser mecanismos alegales en determinadas circunstancias, puedan ser vías
legítimas alternativas de participación y movilización ciudadana. De hecho, los movimientos sociales y
ecologistas están reflexionando sobre las vías de participación y acción a emprender en la protección
del medio ambiente. Parece existir una tendencia a la institucionalización del movimiento ecologista,
más abierto a la colaboración con las administraciones públicas. Sin embargo, persiste el temor de que
esta participación institucional no sea realmente considerada en los resultados y sea utilizada, más bien,
para dar una imagen de participación plural y consensuada.

Foto: Xenïa (xenia.br@gmail.com).

Dicho esto, los mecanismos públicos institucionales de participación ciudadana previstos en el proceso
hacia un desarrollo sostenible (más allá de votar en las elecciones cada cuatro años), son los siguientes:

1. Mecanismos de participación en el Poder Legislativo

Los mecanismos de participación ciudadana en los Parlamentos, se concretan en: el derecho de petición;
comparecencias ante Comisiones de investigación y Comisiones parlamentarias; la iniciativa legislativa
popular; quejas ante el Ararteko; y partidos políticos verdes.

El Derecho de Petición, considerado como derecho fundamental, puede ejercitarse colectiva o

individualmente y puede incluir sugerencias, iniciativas, información, quejas o súplicas referidas a
diferentes asuntos de interés general2. Sin embargo, el derecho de petición tiene carácter supletorio
respecto a los procedimientos formales específicos de carácter parlamentario, judicial o administrativo
y, por lo tanto, no puede ser utilizado en aquellos supuestos en los que ya existe un procedimiento
predeterminado de actuación. Así, no podrá ser utilizado en relación a una solicitud de licencia de
actividad con implicaciones ambientales (que ya tiene su cauce legal predeterminado a seguir), pero sí
podrá valer, por ejemplo, en la solicitud ciudadana de que un espacio sea declarado parque natural.

Existe, a su vez, la posibilidad del parlamento de nombrar comisiones de investigación sobre

asuntos de interés público, así como la obligatoriedad de la comparecencia solicitada por el
parlamento.3 No ha sido una vía muy utilizada por los poderes legislativos. Sin embargo, la primera
Comisión de investigación creada por el Parlamento Vasco fue en relación a la Central nuclear de
Lemoniz.4

Concentración contra la central nuclear de Lemóniz en la campa de la Troka

en Górliz, 12 de marzo de 1978.

Asimismo, cabe la posibilidad de comparecencias en las Comisiones Parlamentarias que requieran la

participación de, entre otros, ciudadanos u otras personas competentes en la materia y la participación
en órganos consultores.5 La Ley 3/1998 de Protección Ambiental del País Vasco ha creado la Comisión
Ambiental del País Vasco6 y el Consejo Asesor de Medio Ambiente (CAMA).7

Otra vía de participación es la iniciativa legislativa popular en el que un grupo de ciudadanos

“sustituye” al Parlamento en las primeras fases de la tramitación de una proposición de ley. 8 Se trata
de una vía poco utilizada, en parte, por las condiciones y limitaciones que implican su puesta en práctica
(más de 30.000 firmas autentificadas en un plazo de 6 meses en la CAPV) pero que tiene un potencial
interesante. Una vía que se está empezando a utilizar para ampliar las posibilidades de participación
ciudadana en la elaboración de anteproyectos de ley es la utilización de Internet para incorporar
propuestas por parte de la ciudadanía.

Una vía posible de participación indirecta en los parlamentos es transmitir una queja en el área de la
defensa de intereses difusos colectivos al Ararteko (o Defensor del Pueblo), que puede actuar, además
de oficio, a instancia de una solicitud ciudadana de un interés legítimo, sin que para ello se exijan
especiales requisitos legales y formales.
Cabría, a su vez, mencionar la posibilidad de participación política en los parlamentos a través de la
creación de partidos políticos verdes que tienen su presencia y tradición, por ejemplo, en el
Parlamento Europeo, o en Alemania o Estados Unidos.9

2. Mecanismos de participación en el Poder Ejecutivo

El derecho de participación en cuestiones públicas se configura principalmente en ámbito de las tareas

administrativas, y especialmente ante la administración local. Así, la ley permite la participación en la
elaboración de reglamentos; en la aprobación de actos administrativos clásicos a través de técnicas de
policía, fomento y servicio público; y en la Planificación.

El contenido de la participación en la aprobación de reglamentos se concreta al trámite de audiencia

o de ser oídos por la administración competente antes de que dicha norma sea introducida en el
ordenamiento.10 Los sujetos legitimados no son únicamente los titulares de intereses directos sino que
los portadores de intereses difusos y colectivos podrán ejercer el derecho de participación en los
términos que las leyes especiales establezcan. Estas leyes especiales podrían extender la participación
a ser oídos a prácticas consultivas o de negociación. Considerando que, a grandes rasgos, las Comunidad
Autónomas son las que tienen competencias reglamentarias en materia de protección ambiental, resulta
un campo en el que los gobiernos autonómicos podrían incorporar una participación más activa de la
ciudadanía y grupos de interés.

Dentro de las técnicas de policía (coercitiva) de la administración se encuadrarían

las autorizaciones (de carácter preventivo) en actividades con incidencia ambiental11, tales como: en
tramitaciones de autorizaciones de actividades clasificadas; en procedimientos de Evaluaciones de
Impacto Ambiental; y en las actividades sujetas al control integrado de la contaminación (IPPC). En
todas ellas, y de forma general, el instrumento de participativo único de la ciudadanía se limita al trámite
de la información pública en la que se contempla la posibilidad de presentar alegaciones.

A su vez, se incluyen las técnicas de policía de inspección y sanción en las que la participación
ciudadana se limita a la denuncia de irregularidades que se observen. En la CAPV no existe un cuerpo
de control específico y especializado en material ambiental y uno de los principales problemas que se
detecta en los distintos niveles de aplicación –del internacional al local- es el alto nivel de incumplimiento
de la normativa ambiental aplicable.12 En la práctica, y a medida que la conciencia ambiental de la
ciudadanía (y correlativamente de las empresas) aumenta, las movilizaciones sociales y sus denuncias
suelen resultar eficaces cuando son acompañados de la cobertura de los medios de comunicación que,
en ocasiones, suelen afectar más que la propia multa o sanción impuesta. Cabe señalar que, según el
principio de proporcionalidad, en ningún caso debiera de resultar más beneficioso el pago de la sanción
que el cumplimiento de la normativa infringida.

Los actos administrativos incluyen, además, técnicas de fomentocomplementarias —a través de

medidas económicas, fiscales, distintivos de calidad, o impulso a las técnicas de mercado y
autorregulación de carácter preventivo— que propician la voluntaria participación activa de las empresas
en la protección ambiental y en las que, la ciudadanía, no cuenta con instrumentos específicos de
participación pública.

Adicionalmente, la técnica de la planificación tiene la doble función de establecer el marco

de actuación global sobre el entorno durante su vigencia y posibilitar la coordinación entre distintas
administraciones y políticas, con una participación de todos los agentes implicados. Las áreas de mayor
utilización de la técnica de la planificación son la ordenación del territorio, la gestión de recursos y áreas
naturales13 y la gestión de residuos y aguas. No se analizan aquí las peculiaridades de cada una de estas
áreas de actuación, aunque cabría señalar que, teniendo la planificación de planes y programas un
potencial grande para la participación, en la mayoría de los casos, la participación se limita, todavía, al
periodo de información pública. En ocasiones se propician debates previos sobre las alternativas de
planeamiento aunque no incluyan la obligación de incorporar las propuestas recibidas. El caso de las
Agendas 21 Locales es específico y diferenciado y estando previstas como instrumentos de planificación
municipal participados y consensuados, requerirían un análisis diferenciado y pormenorizado.

Adicionalmente, la técnica de servicios públicos, que pueden ser gestionados de forma pública o
privada, puede resultar un cauce de participación social privilegiado de los usuarios y pagadores
de servicios ya que permite la posibilidad de aplicación de la legislación en defensa de los Consumidores
y Usuarios. Los entes locales tienen gran importancia en la prestación de servicios públicos en
información y educación ambiental14 y en servicios de calidad ambiental urbano: gestión de residuos
urbanos y tratamiento de aguas residuales.15

Destaca la innovación de la Ley Vasca de Medio Ambiente en este campo al recoger, entre los
mecanismos de resolución de conflictos ambientales, la vía de la resolución basado en el consenso
o la mediación. Esta vía no está siendo utilizada todavía por nuestras administraciones pero resulta
una vía posible y un nuevo cauce de participación ciudadana de importante potencialidad que, a su vez,
exige un cambio en el funcionamiento habitual de nuestras administraciones.16

En este contexto, la participación y democracia representativa parecen estar en crisis y se empiezan a

utilizar conceptos como, resolución de conflictos por consenso y mediación, democracia participativa,
presupuestos participados, etc., en el debate teórico.

3. Mecanismos de participación ante el Poder Judicial

El derecho a obtener la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos y la protección del
medio ambiente adecuado esta protegido en todos los órdenes jurisdiccionales –laboral, penal, civil y
administrativo–, aunque no de una manera absoluta e igual.17 La participación en el poder jurisdiccional
se centra, principalmente, en la capacidad de los ciudadanos de acceder a los tribunales en calidad de
demandantes en conflictos ambientales, es decir, en el estudio de la legitimación activa en las distintas
jurisdicciones.18 La legitimación activa ante los tribunales es cada vez más amplia. Como se indica a
continuación, la reciente entrada en vigor de la Convención de Aarhus supone un salto cualitativo
positivo que incluye entre sus objetivos, garantizar la efectiva participación de los ciudadanos ante los
tribunales en los casos en que los derechos de participación y acceso a la información ambiental hayan
sido vulnerados por las Administraciones Públicas.

Cabe señalar que la participación del ciudadano como “juez lego” en un Jurado popular en conflictos
jurisdiccionales ambientales está limitado, únicamente, en la Ley Orgánica del Tribunal del Jurado de
1995, a procesos penales por delitos de incendios forestales.

Nuevas oportunidades de participación con la entrada en vigor de la Convención

de Aarhus

En este contexto, resulta de gran importancia la ratificación por el Estado de español y la entrada en
vigor de la internacional Convención de Aarhus el 29 de marzo de 2005. Este Convención (que fue
aprobada en 1998) regula: el acceso a la información; a la participación pública en la toma de
decisiones; y al acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Supone un hito internacional en el
proceso de apertura y transparencia por parte de los Gobiernos que enlaza el derecho al medio ambiente
adecuado con los derechos humanos. Se trata del principal desarrollo legislativo del principio nº 10 de
participación de la Declaración de Río de 1992.

La Unión Europea (también parte la Convención de Aarhus) está en el proceso de elaboración de una
nueva Directiva en esta temática19 y el Estado español cuenta con una propuesta de borrador de
Anteproyecto de Ley que modificaría la regulación existente y establecería un nuevo marco jurídico que
avance en el reconocimiento de la legitimación activa de ONGs y movimientos sociales, habilitando la
participación y acceso a la justicia para impugnar acciones o omisiones imputables a las administraciones
públicas que constituyan infracciones de la normativa ambiental.

Sin entrar en los cambios específicos que supone esta entrada en vigor de la Convención, lo cierto es
que nos encontramos en un momento decisivo de cambio. Todas las administraciones públicas deberán
adecuar sus estructuras administrativas a estos nuevos requerimientos en materia de información y
participación del Convenio de Aarhus. La implantación y puesta en marcha del Convenio puede darnos
la gran oportunidad para promover cambios culturales reales que propicien el incremento y la efectividad
de la participación de la ciudadanía en el diseño y control de nuestro desarrollo. Para ello, se requerirá
la dotación de recursos, tanto económicos, humanos y tecnológicos.

Utilización de las vías de participación y los aprioris de todo mecanismo de

participación

El uso que se hace de los mecanismos públicos institucionales actuales arriba descritos es mínimo y no
parecen facilitar en exceso la participación ciudadana. Este esquema podría, tal vez, facilitar la
aplicabilidad de los mecanismos públicos e institucionales de participación expuestos, e identificar la
necesidad de buscar otros mecanismos de participación (institucionales o no) para el cambio hacia la
sostenibilidad.

La eficiencia de los mecanismos de participación, cualesquiera que sean, dependerá de la efectividad

real que se les otorgue a los ciudadanos, movimientos sociales y ONGs, más allá de una participación
formal y procedimental en un periodo de información pública, o de la participación a través de una
denuncia que no conlleve a la consideración de “parte interesada” en el procedimiento judicial al
denunciante. Todo mecanismo de participación tendrá que concretar y dar respuesta a las preguntas
de: ¿dónde?, ¿en qué?, ¿para qué?, y ¿cómo? participar.

Esta realidad y la Convención de Aarhus nos exigen buscar y explorar otras formas de organización y
participación, formales e informales, directos e indirectos. El debate está en la calle: ¿podrán las nuevas
tecnologías mejorar el acceso a la información y educación en Desarrollo Sostenible y la calidad de vida
de los ciudadanos?; y a nivel internacional, ¿son las Redes de Gobiernos Regionales o las Redes de
movimientos sociales formas de organización que propiciarán la participación más allá de la participación
de los Estados?; y ¿es casualidad que el Departamento de Asuntos Sociales del Gobierno Vasco incorpore
una nueva Dirección de participación social?; ¿Y por qué Eusko Ikaskuntza está impulsando una
plataforma de reflexión compartida sobre Desarrollo Sostenible?

Recordemos que los aprioris o condiciones para una participación efectiva y real de la sociedad civil en
el cambio hacia la sostenibilidad exigen: motivación, conocimiento, y posibilidad de participación.

La Convención de Aarhus permitirá avanzar en el conocimiento y la información para la utilización de

mecanismos de participación en la protección ambiental. Sin embargo, en lo que a la motivación se
refiere, una condición previa para incentivar la participación institucional de la sociedad civil en general,
y de los movimientos sociales en particular, es su reconocimiento como agentes clave de cambio por
las instituciones. Curiosamente, y aunque las encuestas recientes parecen mostrar gran credibilidad a
los movimientos sociales como generadores de información fiable desde la sociedad civil, los mismos
parecen tener dificultades para participar a través de mecanismos institucionales. Los cambios ante los
que nos enfrentamos exigen dar un salto cualitativo y una voluntad política de las instituciones de pasar
a un modelo de democracia más participado que propicie: espacios compartidos de reflexión; procesos
de debate, control y seguimiento de las políticas públicas por parte de los distintos agentes de la
sociedad civil; de negociación en la prevención y resolución de conflictos; y, en su caso, en la propuesta
de alternativas. En esta línea, la participación y reflexión conjunta y compartida de los distintos agentes
de la sociedad podrán ayudar a avanzar en el diálogo equilibrado entre administración, movimientos
sociales y ONGs, empresas y universidades, superando la fuerte desconfianza y confrontación
sistemática y actitudes de” “vosotros a favor” “nosotros en contra”.

La participación activa del mundo de la empresa en el camino hacia la sostenibilidad resulta, también,
necesario. Tenemos que convencernos, —ciudadanos, sector privado y administración—de que el
desarrollo sostenible nos afecta a todos; que la internacionalización de externalidades sociales y
ambientales exigen una intervención y una participación activa. En definitiva, la asunción de
responsabilidades compartidas (aunque diferenciadas) será beneficiosa y necesaria para todos, en este
mundo cambiante, interrelacionado y competitivo.

En el presente artículo se han analizado vías posibles de participación, se ha tratado de dar respuesta a
cómo participar de forma institucional. Sin embargo, tal vez, la prioridad aquí y ahora sea centrarse en
la motivación para la participación, tanto de la administración como de sociedad civil que exigirá, a su
vez, una percepción de rentabilidad de dicha participación. La participación, más allá de un fin en sí
mismo, es un medio efectivo para decidir juntos sobre nuestro futuro común.

1
La naturaleza jurídica del derecho al medio ambiente adecuado y su configuración y evolución como derecho humano
fundamental es discutida por la doctrina (Ver A. Kiss, A.H. Robertson, Martín Mateo, Alonso García...).
El derecho al medio ambiente adecuado está recogido en el artículo 45 de la Constitución Española (CE). Su ubicación
concreta en dicha constitución -entre los “principios rectores” del capítulo III del Titulo I (art. 53.3)- exige una
interprestación doctrinal y jurisprudencial para determinar su alcance y contenido, que tiene implicaciones
importantes. Así, la mayoría de la doctrina estima que de la interpretación literal de la CE se extrae la conclusión de
que el derecho al medio ambiente adecuado sólo podría ser alegado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo
que dispongan las leyes que lo desarrollen. Sin embargo, y a pesar de las limitaciones por incluirse entre los “principios
rectores”, existe un respaldo, cada vez mayor, de considerar un valor normativo directo de la CE para la efectividad
del principio rector, sin que se le puede relegar a mero principio programático.
En esta línea, la Ley Vasca de Medio Ambiente, en su artículo 3.4 incluye el derecho a la acción pública para la
protección del derecho al medio ambiente saludable.

2
Artículo 29 de la CE.

3
Artículo 76 de la CE

4
En la Comunidad Autónoma Vasca, la posibilidad de constituir comisiones se recoge en el Reglamento del Parlamento
de la Comunidad Autónoma Vasca (art. 45.4)

5
Esta vía es posible utilizarla, por ejemplo, en el examen de planes y programas que no tienen naturaleza legislativa
y son remitidos por el Gobierno español al Congreso de español (art. 44 del Reglamento del Congreso). Así, fue
utilizado en la aprobación del denominado Plan Energético Nacional. El Reglamento del Parlamento de la CAPV (art.37)
también prevé esta posibilidad de comparencia.

6
Comisión Ambiental del País Vasco: órgano consultivo adscrito al Departamento de Medio Ambiente y Ordenación
del Territorio para la coordinación de las distintas administraciones que actúan en materia de medio ambiente en la
Comunidad. (art. 9-11).

7
Consejo Asesor de Medio Ambiente, CAMA: órgano de naturaleza consultiva para favorecer la participación de los
sectores representantes de los intereses sociales y económicos, de la Universidad, en la elaboración, consulta y
seguimiento de la política ambiental (art. 12- 15)

8
El articulo 87.3 de la CE y los Estatutos de Autonomía de la Comunidad Autónoma Vasca (art.27.4) y de la Comunidad
Foral de Navarra (art.19.2) reconocen esta posibilidad, remitiéndose su regulación a una ley posterior.
9
Por ejemplo, en las últimas elecciones europeas de 2004 un partido político abertzale de Iparralde se presentó en
coalición junto con un partido Verde.

10
Artículo 105 de la CE

11
Regulación de la intervención administrativa respecto de actividades con incidencia ambiental en el Título III de la
Ley 3/1998: IPPC (art. 38-39); EIA (art. 40- 54 y Anexo I); Actividades Clasificadas (art. 55-66 y Anexo II); Residuos
(art. 67-79); Suelos Contaminados (art.80-84)

12
Título V de la Ley 3/1998, art.101-118

13
Artículos 85-86 de la Ley 3/1998

14
Artículos 98-100 de la Ley 3/1998

15
Artículos 44 de la LBRL - Mancomunidades

16
Artículos 19-21de la Ley 3/1998.
Otra vía interesante que se exploró en el conflicto surgido ante el proyecto de autopista de peaje entre Eibar y Gasteiz
fue la utilización de un mecanismo utilizado con éxito en otros países de Europa (los llamados Núcleos de Intervención
Participativa (NIPs)), que consistía en la celebración de debates abiertos entre grupos de interesados muy variados
sobre el proyecto en cuestión. Sin embargo, los NIPs no han vuelto a utilizarse en conflictos ambientales hasta la
fecha.

17
Artículo 24 de la CE

18
La legitimación en vía administrativa y contencioso-administrativa es cada vez más amplia. Así, la Ley 3/1998 de
Protección del medio ambiente de la CAPV – art. 3.4.- reconoce la acción pública y, otorga, consecuentemente,
legitimidad a grupos ecologistas para temas ambientales en vías administrativas y contencioso-administrativas. La
legitimidad en la jurisdicción penal es muy amplia pero la participación popular se limita a la capacidad de abrir el
procedimiento, siendo notablemente restringida a partir de dicho momento. La naturaleza esencialmente privada de
la jurisdicción civil hace que su capacidad para otorgar una garantía adecuada en casos de conflictos ambientales se
vea reducida. Así, y aunque la legitimación activa en el acceso a los tribunales en la jurisdicción civil está siendo
entendida cada vez de forma más amplia (pasando de un exigirse un interés directo hacia la legitimación de intereses
colectivos), no pasa lo mismo con la legitimación en cuanto a indemnizaciones. Esta vía civil resulta eficaz en aquellos
casos en los que, sin incumplimiento de la normativa ambiental aplicable, exista un daño ambiental y la administración
no responde con la diligencia necesaria a las denuncias.

19
Las Directivas que regulan el acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en maeria ambietnal
actualmente son: la Directiva 2003/4/CE relativa al acceso del público a la información medioambiental y la Directiva
2003/35/CE que regula la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados
con el medio ambiente. Queda pendiente la regulación que permita aplicar el del derecho a la justicia y, para ello, se
ha elaborado el Reglamento 2003/0242 (COD) que contempla los tres pilares conjuntamente, tomando como base
estas dos Directivas Asimismo, el Artículo II-97 de la CE incluye la necesidad de integrar el Desarrollo Sostenible en
todas las políticas comunitarias.