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Asinelli
MODERNIZACIÓN DEL
ESTADO ARGENTINO
Políticas, gestión
y escenario profesional
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Christian G. Asinelli Moder1ÚzaciÓn del Estado argentino
mejorado de forma espectacular. En todas partes, este proceso ha Tal como señala Stiglitz (2004), el "nuevo nivel de reformas" dirigido
transformado las "reglas del juego" básicamente de la economía, a las instituciones públicas y su gobierno ~epresentaba, en cierta forma,
y ha alterado deforma irreversible la relación entre los ciudadanos un cambio de perspectiva, pero en otra, implicaba una continuidad de la
y sus instituciones políticas y sociales, además de las económicas mentalidad del Consenso de Washington.
(Banco Mundial, 1996: 3). El autor sostiene que se tardó demasiado en reconocer la necesidad de
mejorar las instituciones y el hecho de que los países que no habían logra-
En el mismo informe, se enunciaba el interrogante respecto a cómo po- do el desarrollo que auguraba el decálogo de Washington: no padecían de
dían los Gobiernos abordar la compleja transformación que implicaba la exceso, sino de escasez de gobierno. Sin embargo, subsistía la premisa de
transición hacia una economía de mercado. En tal sentido, se señalaban dos que sería más fácil hacer funcionar a los mercados que a las instituciones
caminos hacia la reforma: "El planteamiento más ambicioso trata de susti- públicas. A modo de ejemplo, en lugar de fortalecer los sistemas previ-
tuir la planificación central por los rudimentos de una economía de mercado sionales estatales, se proseguía prestando atención a las privatizaciones
y hacerlo en una sola oleada de reformas" (Banco Mundial, 1996: 11 ). ignorando las fallas del mercado (Stiglitz, 2004).
Sin embargo, ello suponía, además de una rápida liberalización de los Por su parte, Bresser-Pereira (2001: 4) sostiene que "en un principio, no
mercados, cambios de otra índole, como la reforma de normas contables, se incluyó la reforma de la administración pública en el programa de traba-
el sistema fiscal, el sistema jurídico, el sector financiero y la administra- jo del Banco Mundial. .. ". Para este autor, el Banco se encontraba decidido
ción pública. Al respecto, el informe sostenía: a implementar reformas orientadas hacia el mercado desde que en el Plan
Baker6 se definieron dichas reformas como vía de solución de la crisis de
... hacen falta años, quizá decenios, para establecer instituciones
la deuda. Más aún, Bresser-Pereira (2001 :) sostiene que la segunda gene-
que sustenten el mercado, como los sistemas jurídico y financiero,
ración de reformas del Banco no incluyó una reforma gerencial: "Para el
pues ello implica un cambio decisivo en las competencias, organiza-
Banco Mundial, la reforma del Estado significó y todavía significa, ante
ciones y actitudes. La complejidad no es siempre la única razón del
todo, reducción del tamaño del Estado; en segundo lugar, significa realiza-
retraso, también la política puede obstaculizar el proceso ... (Banco
ción de la reforma del servicio público".
Mundial, 1996: 11).
En otro orden de ideas, se asumió que el proceso de refonnulación estatal
requería la resolución de tres grandes problemas característicos de la región:
En tal sentido, el segundo camino referido implicaba reformas parciales
la consolidación de la democracia, la reconstrucción del proceso de creci-
y progresivas. Los Gobiernos debían realizar reformas localizadas que se
miento económico y la reducción de la creciente pobreza (CLAD, 1998).
ampliarían una vez comprobada su eficacia. Asi~ismo, el informe solici-
La reconstrucción de la capacidad estatal se presentó en este contexto como
taba "más confianza en el Estado", ya que " ... para formular y aplicar las
la vía para afrontar dichos problemas de redemocratización, de desarrollo eco-
leyes que regulan las actividades del sector privado se requiere un estado
nómico y de distribución de la riqueza, mientras que la reforma gerencial fue
fuerte y competente" (Banco Mundial, 1996: 113).
presentada como el instrumento más idóneo para afrontar esta tarea.
De este modo, en el informe de desarrollo de 1997 El Estado en un mun-
do en transformación, el Banco sostenía que el Estado era central para el 6 Se denomina Plan Baker a la propuesta efectuada en 1985 a la asamblea conjunta del
desarrollo económico y social, no como un proveedor directo del crecimien- FMl y el Banco Mundial por el secretario del Tesoro de EEUU, James Baker, orientada
to, pero sí como catalizador y facilitador de ese crecimiento. Por tanto, para a solucionar el problema de la deuda exten1a de las economías deudoras. Los principales
garantizar el bienestar de la humanidad, las capacidades del Estado --<lefini- puntos del plan fueron los siguientes:
Adoptar medidas macroeconómicas y estructurales de gran alcance, destinadas a reducir
das como las habilidades para emprender y promover acciones colectivas de
la inflación y promover el crecimiento económico y el ajuste del sector externo, y respal-
manera eficiente- debían ser incrementadas (Banco Mundial, 1997: 1). dadas por las instituciones financieras internacionales.
En este marco, a fines de los años noventa, surgió efectivamente una se- Mantener la función del FMI y, simultáneamente, establecer un programa de crédito para
gunda generación de reformas orientada, fundamentalmente, a reconstruir apoyar el cambio estructural por parte de los bancos multilaterales de crédito.
el aparato estatal. Mayor flujo crediticio de los bancos privados a los países deudores para promover pro-
gramas globales de reajuste económico.
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En esta línea, el informe del Banco Mundial de 1997 citado más arriba fueron causadas en parte por las in.~tituciones de Washington (Sti-
desplegó un conjunto de medidas agrupadas en cuatro ejes para construi; glitz, 2004: 13).
lo que desde dicho organismo denominaron "un mejor sector público":
En los apartados subsiguientes, se desarrollarán los fundamentos teóri-
a) promoción de una capacidad central para.formular y coordinar
cos de esta segunda oleada de reformas inspiradas en el modelo gerencial,
políticas públicas; b) promoción de sistemas eficientes y efectivos de
así como sus características principales. Por último, se bosquejará la inci-
provisión de servicios (por ejemplo, a través de medidas orientadas
dencia de los organismos multilaterales de crédito en este proceso.
hacia el desempeño, meritocracias mejoradas, mejor información y
fortalecimiento de los sistemas de "voz"; c) lucha contra la corrup-
ción, vía menor regulación, mayor transparencia y mejor supervi- U.1. El modelo gerencial: La influencia
sión; d) creación de incentivos para motivar al personal y generar de la New Public Managment (NPM) ·
trabajo en equipo" (Repetto, 2003: 11).
La New Public Managment (NPM) o Nuevo Gerencialismo constituye
una de las variantes del modelo económico de comportamiento organiza-
El "modelo gerencialista" referido estaba inspirado en las transforma-
cional, que ha influido en las reformas neoliberales de las administraciones
ciones organizacionales acaecidas en la esfera privada, y planteaba la ne-
públicas de países y continentes con tradiciones organizacionales bastante
cesidad de transformar la forma piramidal burocrática de administración
disímiles: Gran Bretaña, Australia, Nueva Zelanda, los países de Europa
flexibilizar la gestión, y aumentar la autonomía de decisión de los gerentes'.
Continental, Estados Unidos y América Latina. Algunos supuestos de dicho
Con este, se buscaba abandonar el modelo de estructura basada en normas
modelo de comportamiento organizacional se describen a continuación.
centralizadas para asumir otra, sustentada en la responsabilidad de los ad-
En primer lugar, y como en cualquier cuerpo teórico que intente efec-
ministradores y en la consecución de resultados producidos con efectivi-
tuar un análisis organizacional, subyace una determinada concepción de
dad: Así, se esperaba que este modelo permitiera responder con rapidez y
la naturaleza humana. En tal sentido, el carácter distintivo de este modelo
efic1enc1a a los grandes cambios que se sucedieron en las últimas décadas
es que supone un ". . . individuo dedicado a su propio interés, que trata
tanto en la economía como en la sociedad en general (CLAD, 1998).
de maximizar sus utilidades mediante el ejercicio de la elección racional"
La paradoja de esta nueva versión del proceso de reforma estatal ra-
(Harmon y Mayer, 1999: 287). Dicha elección se hace en función de la
dica, por un lado, en que el estancamiento económico y las altas tasas de
mejor información con que se dispone en el momento; por ello se entiende
pobreza e indigencia se enco~traban íntimamente ligadas con el decálogo
que la elección sea racional y el individuo, un ser de racionalidad limitada
de m_ed1_das 1mpart1das a partir de la primera generación de reformas y el
o acotada.
cons1gmente desguace de la capacidad estatal que mediante esta segunda
Esta proposición influye acentuadamente en el método científico que
generación de reformas se pretendía reconstruir.
sustenta a estas teorías: el individualismo metodológico. Aquí, la unidad
Por otro, y tal como señala Stiglitz (2004: 13), la imposición de condi-
de análisis es el ser humano, como individualidad que decide e intenta por
cionalidades y plazos acotados por parte de los organismos multilaterales
todos los medios conseguir sus objetivos y maximizarlos. De este ser, se
d: crédito para reformar programas e instituciones que los países indus-
deriva que las organizaciones (y lo social en general) no tienen existencia
tnales avanzados se negaban a implementar ponía a las instituciones públi-
en sí mismas, ya que son consideradas apenas como la sumatoria de las
cas ante un juego insoluble. Esto es, si no cumplían, perdían credibilidad
preferencias, las acciones y los pactos de los individuos. En palabras de
Y: si accedían a dichas exigencias, también perdían, ya que a los ojos de la
Williamson (1991: 162 en Pffefer: 2000), las organizaciones son un " ...
cmdadanía seguían las órdenes de los nuevos "amos coloniales". De este
instrumento contractual, una continuación de las relaciones de mercado ,
modo:
por otro medio" .
.. . cuando las reformas fracasaron en el cumplimiento de lo prome- En tercer lugar, y dado que en el interior de la organización se dan dis-
tido, tal como sucedió en un país tras otro, los gobiernos volvieron a tintas preferencias entre los diferentes niveles jerárquicos, las relaciones
perder credibilidad Así, las debilidades de las instituciones públicas sociales internas se sustentan en el vínculo "principal - agente". A partir del
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supuesto de que los individuos actúan motivados por su interés personal, • Introducción de prácticas de gestión del sector privado al público a
estos modelos entienden que Jos empleados son renuentes al esfuerzo y a fin de asegurar la eficacia y la eficier,icia. Copia del modelo geren-
alinear sus acciones con lo que la organización desea y fija como objetivo. cial del sector privado.
Por tanto, precisan introducir sanciones e incentivos (salarios diferenciales, • Contratación de determinados niveles de empleados, que permita
por ejemplo) en función de una evaluación de resultados. Los "problemas que el político los cambie si los Cree ineficientes (consultorías).
de agencia" surgen, entonces, cuando se produce una disociación entre los
• Gestión por resultados y estándares de calidad.
deseos y objetivos de los distintos niveles de una jerarquía organizaciona!.
Para la teoría de la agencia, todas las relaciones sociales pueden reducirse • Variabilidad remunerativa en función del cumplimiento de los obje-
a la existencia de dos partes: un principal y un agente. Este último deberá tivos definidos (incentivos).
llevar adelante ciertas acciones en nombre del principal, y, a su vez, aquel • Estructuras organizacionales más horizontales y aplanadas, orien-
deberá necesariamente delegar cierto grado de autoridad en el agente. Co- tadas a reducir las jerarquías. Modelo de agencias más flexibles Y
bra relevancia central en este punto la figura del "contrato", mediante el autónomas.
cual se especifican y definen las obligaciones, tareas y objetivos con los Orientación de la gestión hacia la satisfacción del cliente (beneficiario) .
•
que el agente debe cumplir.
De estos supuestos, junto con un conjunto de tecnologías de gestión Como se señaló, el inicio de la implementación de la reforma y de la
desarrolladas para dar respuesta a problemas de asignación de recursos, introducción de este modelo en Argentina y en el resto de América Latina
conducción organizacional y estímulo a la innovación, se nutrió la New se dio en el contexto de profunda crisis de la deuda y ajuste estructural.
Public Managment (Martínez Nogueira: 2009). Por ello los organismos multilaterales de crédito -condicionalidades me-
De este modo, la NPM supone un cambio de enfoque sobre los insu- diante- 'ruvieron un papel preponderante en la introducción y promoción
mos y los procesos, ya que se orienta hacia los resultados, la aplicación de de estas innovaciones organizacionales. Dicha introducción fue efectuada
instrumentos de medición a través de indicadores de desempeño, el diseño acríticamente y sin ningún tipo de adaptación al contexto nacional, lo que
de organizaciones ágiles y autónomas, en lugar de burocracias lentas y dio lugar a un proceso de homogeneización o isomorfismo institucional
jerárquicas. (Powell y Di Maggio, 1999). Con este concepto, los autores hacen referen-
Asimismo, se propende a la rnercantilización en la prestación de servi- cia a" ... un proceso !imitador que obliga a una unidad en una población a
cios públicos, a través de privatizaciones y subcontrataciones. También es parecerse a otras unidades" (Powell y Di Maggio, 1999).
factible el surgimiento de asociaciones de composición público-privada.
Respecto a los valores preponderantes, se persigue la eficiencia y el indivi-
dualismo, en detrimento de la universalidad y el interés general. U.2. Características de la reforma gerencial
En suma, el modelo gerencial propone una transformación estructural La reforma gerencial planteó la necesidad de constituir un núcleo estra-
del aparato del Estado. A partir de la reformulación de las reglas burocráti- tégico conformado por una burocracia profesional al tiempo de modificar
cas generales, se modifican los incentivos institucionales para la actuación el paradigma organizacional propio del modelo organizacional weberiano.
de los actores, estableciendo así un nuevo contrato entre los políticos, los Los cambios impulsados se orientaron entonces a Ja flexibilización organi-
funcionarios públicos y la sociedad. Por consiguiente, la transformación zacional, a la "democratización" de las relaciones entre los prestadores de
de las reglas y de la cultura organizacional constituyen aspectos de un los servicios públicos y los ciudadanos-consumidores, y a la implantación
mismo proceso (CLAD, 1998). de un modelo contractual y competitivo de acción estatal que incrementara
A fin de esquematizar estos conceptos, algunas características de la la eficiencia y la efectividad de las políticas (CLAD, 1998). \
NPM pueden sintetizarse del siguiente modo: En los apartados que siguen, se desarrollan las principales características
• El poder de la Administración Pública debe mennar para que, en el del modelo de reforma gerencial delineados por el Consejo Científico del
proceso de torna de decisiones, la decisión política tenga mayor peso. Centro Latinoamericano de la Administración para el Desarrollo (CLAD).
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bienes y servicios universales que en las demandas particulares y concretas H.3. El papel de los organismos multilaterales de crédito
de la sociedad. En este sentido, el Banco Mundial enfatizaba lo siguiente: en la reforma del Estado
... un Estado que ignora las necesidades de los grandes sectores Los organismos multilaterales de crédito se convirtieron en los últi-
populares en la implementación de politicas no es un Estado capaz. mos treinta años, en los principales impulsores de las políticas de reforma
(. ..). La revigorización de las instituciones públicas debe comen- estructural y modernización estatal a través de las llamadas condicionali-
zar por acercar el Gobierno a la gente. Ello implica llevar la voz dades, cuyo cumplimiento era la llave para habilitar el desembolso de sus
popular al armado de las politicas públicas: desarrollar formas de préstamos. El presente apartado está destinado· a analizar la importancia de
participación para usuarios individuales, organizaciones del sector estos actores en la definición del ambiente ideológico imperante.
privado, y otros grupos de la sociedad civil que tienen algo que de- Según Stiglitz (2002), ya en los ochenta, el Banco Mundial fue más allá
cir ... (Banco Mundial, 1997: !JO). de los préstamos para proyectos (como carreteras o embalses) y suministró
apoyo en un sentido amplio, en la forma de los préstamos de ajuste estruc-
Se esperaba que los ciudadanos participaran en la evaluación (mediante tural. No obstante, solo hacía esto con la aprobación del FMI, lo que traía
la consulta popular, por ejemplo) y la gestión de las políticas públicas por aparejadas una serie de condiciones que este imponía al país.
medio de programas en áreas tales como salud, educación y vivienda. Así, En el caso argentino, nuestro país hizo un uso escaso de los créditos del
la orientación de la gestión al ciudadano buscaba promover el fortaleci- Banco Mundial hasta mediados de los ochenta. De acuerdo a Jorge Amado
miento del proceso de democratización de la administración, generando (2004: 33),
nuevas formas de participación sustentadas fündamentalmente en el con-
trol público de la prestación de los servicios públicos a nivel local. ... esto se explica por la resistencia burocrática y política para acep-
No obstante, este tipo de iniciativas presentaron limitaciones, dado el tar la condicionalidad de muchos préstamos, pero además debido a
escaso grado de implementación de sus preceptos. Fue así, pues, que la laja/ta de una estrategia de negociación (Machinea-Sommer, 1999).
participación de los usuarios promovida fue ejercida a través de la consulta En cambio, los préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo,
antes que por el derecho a decidir respecto a tal o cual política. con menos condicionalidades, fueron utilizados casi al máximo.
En función de lo expuesto en este apartado, resulta a todas luces eviden-
te que la tarea de reducir el Estado, tanto en términos de tamaño como fun- A partir de la década de los noventa, los organismos multilaterales de
cionales, propia de la primera oleada de refonnas, fue mucho más sencilla crédito comenzaron a tener una mayor preponderancia en el total de la
que el intento por mejorarlo y dotarlo de capacidades de gestión. deuda externa de nuestro país y en las políticas de reforma del Estado. Es
Una hipótesis que refuerza esta idea plantea que así que se puede observar que de los setenta préstamos otorgados por el
Banco Mundial a la Argentina en la década de los noventa, veinte fueron
... las reformas orientadas a lograr menos Estado suponen una re- de "ajuste estructural" en sus diversas modalidades (Amado, 2004: 36) .
ducción de su intervención en diversos planos de su relación con la Completado el ciclo de reformas de primera generación, tal como lo se-
sociedad, encerrando un renunciamiento a continuar desempeñan- ñalamos anteriormente, los organismos multilaterales de crédito asumieron
do los roles implicitos en las responsabilidades transferidas a otros nuevamente el liderazgo para promover nuevas políticas de reforma del Es-
actores sociales o estatales; en cambio, las orientadas a mejorarlo tado (reformas de segunda generación) a través de la asistencia técnica y el
no pueden trasladar a nadie la responsabilidad de la gestión, exis- financiamiento. En esencia, los programas de reforma del Banco Mundial y
tiendo siempre el riesgo latente de que los cambios que se introduz- el BID fueron bastantes similares. Posiblemente, se pueden observar ciertas
can puedan revertirse (Oszlak, 1999: 3). diferencias, principalmente, en la asib>nación de prioridades y el énfasis dado \
en cada tema. En Acuña y Tommasi (1999: 4), podemos encontrar mayores
precisiones acerca de las áreas, premisas y recomendaciones de políticas que
desarrollaron tanto el Banco Mundial como el BID en este periodo.
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Principalmente dos documentos reúnen las prioridades de reforma del procesos de desarrollo y una mejor percepción de la importancia de in-
Banco Mundial: The Long March (1997) y Beyond the Washington Con- centivos, restricciones y valores. Los organismos multilaterales de crédito
sensus: Institutions Matter (1998). En The Long March, se proponen una desde lo retórico pusieron énfasis en la "construcción de capacidades" y en
serie de reformas institucionales en cinco áreas de políticas específicas: el "fortalecimiento institucional", sin embargo, en la operacionalización
el desarrollo de capital humano; la mejora de los mercados financieros; de estos conceptos no se percibieron modificaciones sustanciales con res-
la mejora del marco jurídico y regulatorio; el aumento de la calidad de la pecto a las viejas modalidades de intervención.
gobemanza del sector público; y el fortalecimiento fiscal.
En Beyond the Washington Consensus: lnstitutions Matter, el Banco
Mundial se concentra en las reformas institucionales requeridas en relación
a los mercados de capitales, la educación, la justicia y la administración
pública. En este informe, se comienza a observar una visión más institu-
cionalista para justificar la necesidad de reforma y para las prescripciones
en cada área de política (Acuña y Tommasi, 1999).
Por su parte, el plan propuesto por el BID (1997) consagra cuatro obje-
tivos principales: profundizar las reformas de mercado; reducir las fuentes
de volatilidad; acelerar la acumulación de capital humano y ampliar las
herramientas para la búsqueda de la equidad. En cuanto a las áreas de
políticas que intervenir, se seleccionaron las siguientes: política comer-
cial, política financiera, política fiscal, privatizaciones, legislación laboral,
política monetaria, educación, mercado de factores e instituciones guber-
namentales. Como se observa, la selección incluyó una amplia gama de
áreas, las cuales atravesaron los diferentes niveles de gobierno.
Como bien lo observa Martínez Nogueira (2002: 4), en esta oportuni- 1
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CAPÍTULO III
EL PME COMO PARTE DE LAS REFORMAS
DE SEGUNDA GENERACIÓN