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El documento tiene como objetivo analizar

los factores que han propiciado la


transformación del modelo de relaciones
intergubernamentales (RIG’s) en México

(1980-2000)

Evolución de las relaciones


intergubernamentales en México:
La búsqueda de un nuevo arreglo
institucional ante una nueva geografía del
poder político (1980-2000)

Ad y P. Carrera Hernández

Alumno: Malgarejo Fragoso Edgar


Matricula: 210338067
Grupo: HAA02
Evolución de las relaciones intergubernamentales en
México: la búsqueda de un nuevo arreglo institucional ante
una nueva geografía del poder político (1980-2000) ______ 2

Introducción __________________________________________ 2

I. ¿Qué son las relaciones intergubernamentales? __________ 2


1.1 Definición ______________________________________________ 2

1.2 Características _________________________________________ 3

1.3 Modelos _______________________________________________ 6

1.4 Elementos de análisis de las RIG’s ________________________ 7

II. El caso de México __________________________________ 10


2.1 Marco político, jurídico e institucional _____________________ 10

2.2 Primera fase (1980-1988) _______________________________ 13

2.3 Segunda fase (1989-1996) ______________________________ 17

2.4 Tercera Fase (1997-2000) ______________________________ 24

III. Los nuevos arreglos institucionales ___________________ 33


3.1 Planeación del desarrollo regional _______________________ 34

Conclusiones ________________________________________ 37

Bibliografía __________________________________________ 38

1
Evolución de las relaciones intergubernamentales en México: la
búsqueda de un nuevo arreglo institucional ante una nueva
geografía del poder político (1980-2000)

Ad y P. Carrera Hernández

Introducción

El documento tiene como objetivo analizar los factores que han propiciado la
transformación del modelo de relaciones intergubernamentales (RIG’s) que
prevaleció en México durante más de medio siglo; señalar las transformaciones que
muestra la relación entre sus tres ámbitos de gobierno; y las limitaciones del marco
jurídico-institucional en el que los actores políticos estatales y municipales deben
continuar sus esfuerzos por consolidar un modelo de RIG’s más acorde con la lógica
de un país federal.
En la primera sección se identifica una serie de elementos teóricos que serán
utilizados en el análisis del caso mexicano. En la segunda sección se presenta la
evolución de las RIG’s de 1980 a 2000, destacando el paso de un modelo de
Autoridad Inclusiva a uno de Autoridad Coordinada. Y en la tercera, y última
sección, se analiza el marco jurídico-institucional en el que se desarrolla la nueva
dinámica de las RIG’s en México.

I. ¿Qué son las relaciones intergubernamentales?

1.1 Definición
El término de relaciones intergubernamentales (RIG’s), se originó en los Estados
Unidos de América durante los 1930’s. 1 Muchos estudiosos han señalado que la
teoría de RIG's evolucionó en los Estados Unidos debido al fortalecimiento del papel
de estados y gobiernos locales como tomadores de decisiones y en el escenario
político (Elazar, 1965; Anderson, 1965; McCulloch, 1965; Ostrom & Ostrom, 1965;
Rutledge, 1974; Hillenbrand, 1974; Crihfield & Reeves, 1974; Beyle, 1974; Grumm
& Murphy, 1974; Seyler, 1974; Lovell, 1983; Elazar, 1990; Reeves, 1990).
Las RIG's han sido definidas de diversas formas, una de las más clásicas es como “la
dimensión escondida del gobierno” (citado en McCulloch, 1965:131).2

2
También han sido definidas como “básicamente un conjunto de relaciones
funcionales, financieras y administrativas, que no son estrictamente materia de
arreglos formales, institucionales, jurídicos o legales” (Id.:132). Se ha sugerido que
las RIG’s se enfocan en las relaciones interpersonales que existen entre funcionarios
de gobierno preocupados por asuntos comunes (Graves, 1974).
Las RIG’s reconocen la primacía de funcionarios públicos que actúan en un
contexto inter-jurisdiccional, y se refieren a relaciones informales de trabajo que se
desarrollan en un contexto institucional (Wrigth, 1974:3). Las RIG’s y el federalismo
están estrechamente vinculados, ya que las primeras, como concepto, derivan del
segundo (Wright, 1988; Rhodes, 1981). La teoría de RIG’s expande y fortalece la
teoría del federalismo ya que incluye conceptos y relaciones que no están
contemplados en esta última disciplina

Una de las primeras veces que el término apareció fue en 1937, cuando Clyde
Snider escribió un artículo acerca de condados y ayuntamientos. En 1940, W.
Brooke Graves editó un número especial de Annals, con el título: “Relaciones
Intergubernamentales” en los Estados Unidos (Wright, 1988; 13).
2 Todas las traducciones del inglés han sido realizadas por la autora de este documento

1.2 Características
La siguiente descripción resume las principales características de las RIG’s: “las
RIG’s enfatizan interacciones regulares e informales de funcionarios públicos
nacionales, estatales y locales. Ellas destacan procesos, no estructuras, políticas, no
leyes; y cambio, no permanencia” (Winkle, 1983:45). A fin de tener una mejor
comprensión de las RIG’s, a continuación se señalan sus características más
importantes (Wright, 1988).

a) Hay interacción entre todos los ámbitos o niveles de gobierno. Las RIG’s
analizan todas las interacciones que puedan tener lugar al interior de un
sistema de gobierno. En el caso de federaciones, el análisis no se enfoca tan
sólo a la relación entre el gobierno federal y los estatales, ya que también hay
relaciones entre la federación y los gobiernos locales, entre estados y
municipios, e incluso entre los propios gobiernos locales. Con el fin de
entender el funcionamiento de todo el sistema es esencial considerar a todos
los actores involucrados.

3
b) Todos los políticos y funcionarios, en todos los niveles ámbitos de gobierno,
son participantes potenciales o reales en el proceso de toma de decisiones de
las RIG’s. Los que toman las decisiones por la sociedad son quienes
determinan la dinámica de las RIG’s, éstas últimas son esencialmente
relaciones humanas (Weider, 1960, citado en McCulloch, 1965:129). Por
ello, el concepto de RIG’s debe enmarcarse en términos de relaciones y
comportamiento humano. En estricto sentido, no hay relaciones entre
gobiernos, sino entre políticos y funcionarios.

c) Las acciones y actitudes de políticos y funcionarios son fundamentales en


las RIG’s. Las acciones siempre tienen un propósito, y las actitudes están
influidas por cómo los políticos y los funcionarios perciben las acciones y
actitudes de los otros participantes. Por ello, “para entender la interacción
entre los gobiernos central y local no es suficiente estudiar los métodos. O los
procedimientos...Es igualmente, y quizá más importante, entender las
actitudes y valores que hacen que la gente emplee esos métodos y
procedimientos” (Green Wood, 1980:166).

d) La interacción entre políticos y funcionarios es permanente. Normalmente,


los funcionarios no actúan de manera caprichosa, sus acciones tienen una
orientación definida, y son realizadas con el fin de lograr resultados que
requieren de la aprobación de otros actores en el vasto escenario de las RIG’s.
Por lo tanto, las relaciones entre políticos y funcionarios no son ocasionales o
aisladas, ni tampoco se apegan siempre a reglas o decisiones legales. Los
participantes están siempre enfocados en arreglos informales prácticos, que
están orientados hacia el logro de metas en un contexto formal, legal e
institucional (Wright, 1988).

e) Las RIG’s se llevan a cabo en torno a la generación de políticas. Las políticas


consisten en las acciones o no acciones, de políticos y funcionarios, y las
consecuencias de esas acciones. Las políticas son generadas por la interacción
entre esos actores.

4
Relaciones
Intergubernamentales

Características

Las RIG’s se llevan a


Analizan todas las No hay relaciones Las acciones y La interacción entre cabo en torno a la
interacciones que puedan entre gobiernos, actitudes de políticos y políticos y
funcionarios son
generación de
tener lugar al interior de sino entre políticos funcionarios es
un sistema de gobierno fundamentales en las políticas
y funcionarios. permanente
RIG’s.

La teoría de las RIG’s es un complejo conjunto de interacciones y cada país posee


condiciones particulares que determinan cómo se llevan a cabo. Considerando esto,
es conveniente presentar los modelos clásicos que describen de manera muy general
cómo interactúan los gobiernos nacionales y subnacionales.

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1.3 Modelos

Existen tres modelos clásicos para la interacción entre los gobiernos federal,
estatales y locales (Wright, 1988).

i) Autoridad Coordinada. En este modelo hay límites claros y bien definidos


que separan la esfera federal de la estatal, y los gobiernos locales son
‘criaturas’ de los estados.

ii) Autoridad Inclusiva. De acuerdo con este modelo, los gobiernos estatales y
municipales dependen completamente de las decisiones tomadas por el
gobierno nacional. Este modelo se caracteriza por una relación de
dependencia de los gobiernos subnacionales, y la pauta de autoridad que
prevalece es la jerárquica.

iii) Autoridad Traslapante. Este modelo se caracteriza por una limitada


dispersión del poder, cierta autonomía moderada, y un alto grado de
interdependencia potencial o real. Se distingue por competencia simultánea,
cooperación y negociación. El poder o influencia para cada ámbito de
gobierno es limitado, y están basados en la negociación, que es la principal
estrategia para alcanzar acuerdos. Las áreas exclusivas para cada ámbito de
gobierno, con amplio poder discrecional son muy limitadas. Por ello, existen
grandes áreas en las cuales las diferentes esferas de gobierno operan
simultáneamente.
Se considera que el modelo de Autoridad Traslapante representa con más
exactitud cómo las RIG’s funcionan hoy en día en los Estados Unidos de
América. Es decir, son la representación más cercana de las RIG’s en un
sistema federal. Existen diversos esfuerzos por sistematizar un conjunto de
variables que sirvan como base para el análisis de las RIG’s.

En la siguiente sección se señalan algunas variables, derivadas de tres modelos


analíticos, que se han considerado relevantes para lograr una mejor comprensión
de cómo funcionan y se transforman las RIG’s.

6
1.4 Elementos de análisis de las RIG’s

La necesidad de un marco teórico para analizar las RIG’s ha estimulado a


numerosos académicos a desarrollar diferentes modelos analíticos. En esta sección
se señalan algunas variables que puedan ayudar a organizar de manera sistemática
los diferentes elementos que componen las RIG’s; así como entender cómo esos
elementos están vinculados y cómo se influyen mutuamente. Estas variables pueden
proporcionar una explicación más amplía de cómo las RIGs evolucionan y de cómo
ello influye en las políticas públicas.
El marco analítico desarrollado por Wright (1982) fue uno de los primeros
esfuerzos por sistematizar el estudio de las RIGs como disciplina. De acuerdo con
este marco, las interacciones entre ámbitos o niveles de gobierno se llevan a cabo
con base en mecanismos tanto formales como informales, siendo estos últimos a
veces más influyentes que los primeros. Para analizar la evolución de las RIGs,
Wrigth considera que es necesario analizar sus diferentes fases. Por ello, la situación
actual de las RIGs debe examinarse como el resultado de una serie de fases o etapas,
en las cuales la más evidente es la que se encuentra en la superficie actual (Wright,
1983).

Los individuos son el factor más importante de la RIG’s, autoridades y funcionarios


de todos las esferas de gobierno, así como los grupos de interés. Estos actores están
en permanente interacción y tienen objetivos y metas bien definidas. Con el fin de
lograr acuerdos relacionados con esos objetivos y metas, emplean canales de
información “formales e informales” para negociar y regatear. Este proceso de
negociación tiene ciertas reglas, no formales, que no son estáticas ya que van
cambiando conforme las RIGs evolucionan.
El marco analítico desarrollado por Wright (1988), da predominancia a la
influencia de los asuntos fiscales en la evolución de las RIG’s. Sin embargo, el propio
teórico considera que es necesario ir más allá de la arena fiscal y económica para
tener un panorama integral de las fuerzas que influyen en el desarrollo de las RIGs
(Wright, 1988, 284).La propuesta de Wrigth, puede enriquecerse con la aportación
de un modelo desarrollado en Canadá por (1972).
Para Simeón, las RIG’s son resultado de la interacción de tres factores que se
influyen mutuamente. Al igual que Wright, considera que las metas, personalidades
y comportamiento de los actores políticos son fundamentales; pero a este elemento
añade la influencia del contexto socio-cultural, y el marco jurídico-institucional.

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Cada uno de estos factores no basta por sí solo para explicar la forma en que las
RIGs evolucionan, por lo que es indispensable tener una visión completa de todos
ellos y de cómo interactúan entre sí. Acorde con la propuesta de Wright, en el
sentido de que la evolución de las RIG’s no depende tan sólo de asuntos financieros,
este teórico canadiense establece que hay otros recursos, como los políticos, que son
también fundamentales en la negociación de los diferentes actores (Simeón, 1972).

Por último, resulta conveniente retomar otro modelo diseñado con base en la
experiencia británica, en el cual fueron adoptados muchos de los elementos de los
dos modelos arriba mencionados (Rhodes, 1981). La contribución más valiosa del
modelo desarrollado por Rhodes es el concepto de “poder- dependencia”.3 Este
concepto reconoce la naturaleza recíproca de las relaciones de poder: “no importa
cuan grande se el poder de una agencia central sobre una autoridad local, la
primera depende en cierta medida de esa autoridad local” (Rhodes, 19:99).
Este hecho es esencial para explicar los cambios en las RIG’s. Las bases de esta
relación de poder-dependencia son los recursos que posee cada actor político en
cada ámbito de gobierno. Estos recursos no están distribuidos equitativamente y un
tipo de recurso puede ser sustituido por otro. La disponibilidad, distribución y
sustitución de esos recursos son fundamentales para entender el poder de cada
esfera de gobierno.
Al igual que Wright, Rhodes también considera que hay una tendencia a considerar
los asuntos fiscales como la principal arena de las RIGs, y que esta limitada
perspectiva subestima el poder relativo que posee cada ámbito o nivel de gobierno.
Como Simeón, Rodees afirma que los diferentes actores políticos disponen de una
gran variedad de recursos para llevar a cabo el proceso de negociación; y clasifica
esos recursos en cuatro categorías: i) constitucionales o legales, ii) financieros, iii)
políticos, iv) de información.
Con base en la revisión de los tres modelos arriba señalados, es posible organizar y
vincular un conjunto de variables básicas que ayuden a explicar cómo funciona y
evolucionan las RIG’s. Estas variables son:

a) El análisis de las RIGs debe considerar, necesariamente, su evolución


histórica como la base de su actual estatus.

b) Las personas, autoridades, funcionarios y grupos de interés, y sus


respectivos objetivos, metas y valores son el factor más importante para
entender la evolución de las RIGs.

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c) Es necesario ubicar las dos variables ya señaladas en su contexto
institucional, social, cultural, y jurídico-institucional.

d) La interacción de los actores políticos se basa en la negociación a través de


medios tanto formales como informales, y estos últimos tienen a veces mayor
influencia que los primeros.

e) Los recursos financieros no son los únicos ni los más importante en la


dinámica y transformación de las RIG’s. Existen también recursos jurídicos,
políticos y de información que también influyen y pueden ser empleados en
la consecución de objetivos y metas.

f) La relación de poder tiene una naturaleza recíproca, por lo que no importa


cuan dependiente sea un gobierno subnacional en relación con el gobierno
central, el primero siempre dispondrá de algún recurso para influir en cierta
medida sobre el segundo

Evolución
histórica "la
base de su
actual estatus"

factores
La relación de importantes:
autoridades,
poder tiene
funcionarios,
una naturaleza grupos de
recíproca interés, objetivos,
metas y valores

ubicar las
utilizar recursos variables en su
finncieros, contexto
jurídicos, institucional,
políticos y de social, cultural, y
información jurídico-
institucional.

negociación a
través de
medios tanto
formales como
informales

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II. El caso de México

2.1 Marco político, jurídico e institucional

El Estado mexicano moderno que surgió de la revolución de 1910- 1917, se


convirtió en una de las sociedades más estables y menos opresivas en Latinoamérica
(Johnson, 1968:37; Ward, 1986:15; Barry, 1992:24). Los congresistas que
elaboraron la Constitución de 1917 sabían que la concepción liberal de un poder
Ejecutivo limitado por el Legislativo y Judicial, no era una buena alternativa en el
contexto mexicano. La solución fue conceder enormes poderes al presidente de la
república a fin de garantizar estabilidad política y gobernabilidad (Mizrahi,
1997:4). Por ello, aunque formalmente el nuevo gobierno fue creado como una
república democrática con un presidente, una legislatura con dos cámaras, y un
poder judicial independiente, no existía un auténtico mecanismo de balance entre
estos poderes (Rodríguez, 1997).

El nuevo sistema político mexicano fue creado con base en una maquinaria política
altamente jerarquizada y centralizada que tenía dos elementos fundamentales: un
presidente de la república omnipotente, y un partido político, el Partido
Revolucionario Institucional (PRI. Wynia, 1990:145).
El poder Ejecutivo se convirtió en el mediador más importante para resolver
disputas entre los diferentes grupos de interés. El presidente recibió enorme
autoridad a través de la Constitución federal, pero en los siguientes setenta años su
poder real provino de su control sobre la maquinaria del PRI (Wynia 1990, Barry,
1992). El presidente disfrutaba de las llamadas facultades meta-constitucionales, es
decir, normas no escritas del sistema político (Carpizo-McGregor, 1978).

Él era quien generaba todas las iniciativas de ley, era la última autoridad en materia
electoral, y removía legisladores, gobernadores y presidente municipales a su libre
albedrío (Rodríguez, 1997:20). Como consecuencia era también el actor más
importante en el proceso de toma de decisiones de las políticas públicas. Por todas
estas razones, llegó a considerársele como “el amo de todo el sistema político” (Scott,
1959:146).

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El Congreso era la institución de gobierno que más claramente mostraba la amplia
separación entre lo que la ley establecía, y lo que ocurría en la práctica. Al menos
formalmente, el Congreso federal es el poder con el mayor número de prerrogativas
en las áreas económica, política, administrativa, judicial y social. Sin embargo, por
la lógica del sistema político, en la práctica el Legislativo obedecía puntualmente al
presidente (Casar, 1998:3). En este sentido, el rol del Congreso era puramente
técnico y ceremonial para dar legitimidad a las decisiones tomadas por el Ejecutivo.

El segundo componente del sistema político mexicano era el PRI. El principal


mecanismo de negociación de intereses en el sistema político mexicano era a través
de la maquinaria del partido oficial, más que a través de instituciones de gobierno
legalmente establecidas (Scott, 1959). Controles corporativos proporcionaban al
régimen canales adecuados para satisfacer las necesidades de los grupos políticos
clave, y al mismo tiempo, para controlar su movilización en contra del sistema. El
principal rol del PRI era proveer una estructura para la carrera de los políticos,
conciliar en la negociación de los puestos, y asegurar la legitimidad del gobierno a
través de la movilización de apoyo en las urnas, en resumen, proporcionar control
político y social (Ward, 1986).

La población tenía la impresión de que el PRI era el gobierno y que ambos eran
inseparables (McDonald, 1971). La alianza partido-gobierno controlaba las
instituciones políticas y electorales con el fin de garantizar el dominio del partido en
los procesos electorales, y por ende, el control sobre las tres esferas de gobierno.
Formalmente al menos, México es una república federal, sin embargo, es
comúnmente aceptado que "el federalismo mexicano es más un mito de papel que
una realidad política” (Johnson, 1968:45). La federación mexicana se compone por
31 estados, que de acuerdo con la constitución son libres y soberanos (Art. 40). El
territorio de cada estado se divide en municipios. El gobierno municipal es
considerado por la Constitución del Estado mexicano (Art. 115). En la Constitución
se describe al municipio como ‘libre’, en el sentido de que es concebido como una
esfera autónoma de gobierno. No obstante, en la práctica, es el ámbito de gobierno
más débil y dependiente.

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La centralización del poder en la figura del presidente permeó toda la pirámide del
poder, hasta las esferas estatal y municipal. Hasta los 1980s, no existía un patrón de
voto regional debido a la preponderancia del PRI. De 1929 hasta mediados de los
1970s, este partido controló la presidencia de la república, el congreso federal,
todas las gubernaturas y legislaturas estatales, y la gran mayoría de gobiernos
municipales (Purcell, 1975). Los gobernadores eran elegidos por el presidente, y
éstos a su vez, elegían a los presidentes municipales de sus estados.

Paradójicamente, aunque los estados y municipios han estado políticamente


subordinados al gobierno federal, han tenido un rol fundamental para el sistema.
Ambas esferas de gobierno han sido el vínculo entre el gobierno federal y la
diversidad de intereses políticos, económicos y sociales de las regiones que integran
el país. Además han sido responsables de preservar el status-quo del régimen
posrevolucionario en sus respectivas jurisdicciones (Morgenstern, 1997:6). No
obstante su contribución para el mantenimiento de la estabilidad política del
sistema, estados y municipios han estado tradicionalmente subordinados a las
decisiones tomadas en el ámbito federal.

En la arena fiscal, federalismo significó subordinación financiera para estados y


municipios. El gobierno federal ha concentrado las facultades fiscales más
importantes y posee también las fuentes de ingreso más elásticas y estables.
Tradicionalmente, los estados han tenido escasa autonomía fiscal. La Constitución
de 1917 heredó de sus predecesoras la centralización en materia fiscal y la sobre-
posición de facultades para recaudar recursos entre los gobiernos federal y estatales
(Art. 31). Por otra parte, a los estados les fue prohibido ejercer la mayor parte de las
facultades fiscales (Art. 117), por lo que su capacidad para generar recursos propios
quedo muy limitada.

Si la Constitución de 1917 privó a los estados de fuentes importantes de ingreso, la


situación de los municipios era aún peor. El Art. 115 contenía una paradoja: los
municipios tenían la capacidad de manejar sus finanzas con completa libertad, pero
sus ingresos debían ser determinados por las legislaturas estatales. Por ello, antes de
los ochenta, los municipios no tenían ninguna fuente importante de ingreso, así que
se convirtieron en el ámbito de gobierno más débil en términos fiscales. Hasta 1983,
las municipalidades estaban limitadas a cierto porcentaje de los impuestos estatales
y en algunos casos no recibían ninguna participación de los recursos que el estado
recolectaba en las jurisdicciones municipales.

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La única base fiscal para el gobierno local era la emisión de licencias para negocios
y permisos para vendedores ambulantes (Johnson, 1968:49).

Además de concentrar las fuentes más importantes de ingreso, el gobierno federal


tenía hasta hace poco tiempo a su disposición diversos medios para distribuir
recursos entre los estados de manera discrecional. Estos recursos eran canalizados
en forma de transferencias para programas de inversión pública, apoyo a zonas y
grupos marginados, y fondos para proyectos especiales. El monto y condiciones para
acceder a esos recursos dependían en gran medida, en la relación del gobernador
con el presidente, y de su capacidad de negociación.
La distribución desigual de recursos fiscales entre los diferentes ámbitos de gobierno
estaba claramente diseñada para reforzar la lógica del sistema político mexicano. La
estructura de las relaciones fiscales intergubernamentales proporcionaba al
Ejecutivo federal todos los elementos para reforzar a través del control financiero, el
control político del gobierno federal sobre los gobiernos subnacionales4.

La descripción hasta ahora realizada permite afirmar que, hasta la década de los
1980s, las RIG’s en el Estado mexicano posrevolucionario obedecían al modelo de
Autoridad Inclusiva; ya que la unión federal como la base de la organización
política y administrativa de los gobiernos estatales y municipales dependían
completamente de las decisiones tomadas por el gobierno nacional (véase apartado
1.3). La dinámica de la relación entre federación, estados y municipios se basaba en
una relación de dependencia de los gobiernos subnacionales, y la pauta de
autoridad que prevalecía era la jerárquica. En el siguiente apartado, se analiza la
evolución de las RIG’s a partir de 1980.

2.2 Primera fase (1980-1988)

México disfrutaba de una época de riqueza económica derivada del hallazgo de


importantes yacimientos de petróleo cuando el presidente José López Portillo
(1976-1982) dio a conocer el Plan de Desarrollo 1980-1982. Aunque la
descentralización no se señalaba como uno de sus principales objetivos, se
identificaba el fortalecimiento financiero de estados y municipios como uno de sus
principales propósitos (SPP, 1980). El principal instrumento para fortalecer a los
gobiernos subnacionales fue la creación del Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal (SNCF) que empezó a funcionar en 1980. Este sistema era el más importante
de todos los instrumentos fiscales para apoyar el federalismo (SPP, 1980b:46).

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Aunque el nuevo sistema estableció fórmulas bien definidas para la distribución de
recursos, fueron los actores políticos federales quienes determinaron esos criterios.
La Ley de Coordinación Fiscal determinó que el porcentaje de las transferencias que
los estados tenían que entregar a sus municipios debía ser distribuido con base en
los criterios fijados por cada legislatura estatal. Esto implicó que los gobiernos
estatales pudieron reforzar su control financiero y político sobre las
municipalidades (Bayle, 1995:176). El SNCF no redujo la concentración de recursos
fiscales en el ámbito federal. Las participaciones se convirtieron en la principal
fuente de ingresos para estados y municipios.

Mientras que en 1975, representaban 22 por ciento del total del ingreso de los
estados, en 1988 significaron el 61 por ciento. Para los gobiernos locales, las
transferencias federales representaban 13 por ciento de su ingreso total en 1975, y
para 1988 alcanzaron el 58 por ciento. Este sistema de transferencias no logró
ninguno de los objetivos económicos establecidos por la teoría de transferencias; y
por el contrario, estimuló graves problemas fiscales. Sin embargo, se convirtió en el
medio para proporcionar más recursos a los actores políticos del ámbito
subnacional, al mismo tiempo que reforzó su patrón de dependencia política y
financiera en relación con el gobierno federal.

En 1982, el gobierno federal tuvo que enfrentar una grave crisis económica a la que
contribuyeron diversos factores tanto externos como internos (véase Lusting, 1998;
Grindle, 1996). <<El precio del petróleo se colapsó en menos de un año. México
tenía dos opciones: declarar la moratoria de su deuda externa o pedir ayuda
financiera en el extranjero. Para proteger a sus bancos comerciales, el gobierno de
los Estados Unidos de América y el Fondo Monetario Internacional proveyeron
préstamos con la condición de que se adoptara un programa de ajuste estructural
(Maddison, 1992:139)>>. En su último informe de gobierno, López Portillo
nacionalizó la banca privada, debilitando aún más la confianza de la comunidad de
negocios nacional e internacional. La legitimidad de su presidencia fue dañada
severamente con la evidencia de enorme corrupción en los niveles más altos de
gobierno y por su evidente incapacidad para manejar la crisis económica (Grindle,
1996:59).

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Cuando Miguel de la Madrid asumió la presidencia en 1982, identificó a la
descentralización como un componente clave en la agenda del gobierno federal.
Durante su campaña política, agrupó los principales problemas del país en siete
categorías, una de ellas fue ‘la descentralización de la vida nacional’. Esta
preocupación por la descentralización reflejaba los problemas enfrentados por el
régimen. Las medidas de austeridad asociadas con el FMI causaron inconformidad
entre la clase política ya que hacían más difícil su principal función de preservar el
sistema.

La crisis económica estimuló el surgimiento de sindicatos independientes que


representaban una amenaza para su rol tradicional en el sistema de patronazgo
(Stansfield, 1992; Grindle, 1996). La crisis económica también hizo evidente la
inconformidad de diferentes grupos sociales, manifestándose principalmente en el
ámbito subnacional. Entre 1982 y 1983, el Partido Acción Nacional (PAN) logró una
cadena de importantes victorias en las elecciones municipales, incluyendo las
capitales de cinco estados: Chihuahua, Durango, Sonora, Guanajuato, y San Luis
Potosí. Las victorias de la oposición dejaron en claro que las demandas de
descentralización se iban extendiendo en la esfera municipal. El régimen enfrentaba
su crisis institucional más grave; algunos analistas la denominaron ‘crisis de
confianza pública’ y ‘crisis de representación’ (Rodríguez, 1992:129).

La nueva administración dio a conocer el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988,


señalando a la descentralización como uno de los principales objetivos del gobierno
federal. Fueron tres las estrategias identificadas para combatir los problemas
derivados de la centralización, todas ellas vinculadas con una transformación de la
dinámica de las RIGs: i) fortalecimiento del federalismo, ii) promoción del desarrollo
regional, iii) vigorización de la vida municipal (SPP, 1983:375).

El desarrollo regional fue la piedra de toque del proceso de descentralización, y una


de las principales acciones para su implementación en la esfera fiscal fue la reforma
del Art. 115 constitucional. Cinco días después de tomar posesión, De la Madrid
envío una iniciativa al Congreso de la Unión para modificar el Art. 115
constitucional. La reforma fue aprobada el 2 de febrero de 1983, convirtiéndose en
la política más importante para fortalecer la autonomía municipal (CNEM, 1985).
De acuerdo con el gobierno federal, la reforma tenía como fin proporcionar más
recursos a los municipios para que pudieran disfrutar de la autonomía consignada
en la Constitución, de la cual nunca se habían beneficiado en la práctica (Rodríguez,
1992:129)

15
La reforma al Art. 115 fortaleció el estatus legal del gobierno municipal,
estableciendo claramente, por vez primera, sus responsabilidades en materia de los
servicios públicos que debía proveer. Aunque los municipios también recibieron
facultades para llevar a cabo otras importantes funciones, 5 el elemento más
importante de esta reforma en términos fiscales, fue que la Constitución consagró
su derecho a recibir ingresos de fuentes claramente definidas así como la libertad
para decidir cómo utilizarlos (Rodríguez, 1995:154). El impuesto predial fue
asignado como fuente exclusiva municipal, y a los municipios también les fue
otorgada la facultad de obtener recursos por la provisión de los servicios públicos
recién asignados por la reforma constitucional. La llamada reforma municipal de
1983, validó en la arena fiscal el control que el SNCF le había otorgado a los estados
sobre los municipios en 1980.

El nuevo Art. 115 estableció que las transferencias federales que le correspondían a
los gobiernos locales, serían determinadas por la Ley de Coordinación Fiscal,
debiendo ser distribuidas con base en los criterios fijados por los congresos estatales.
El control de los estados sobre los municipios fue incluso reforzado cuando la
reforma señaló que también correspondía a las legislaturas estatales determinar las
tasas del impuesto predial, fuente de ingresos recién asignada con exclusividad a las
municipalidades.6 Durante esta fase, las políticas y estrategias analizadas muestran
que lejos de fortalecer la autonomía.

5 Planeación del uso del suelo, promoción del desarrollo, y protección ambiental. La reforma de 1983
también incorporó el principio de representación proporcional en la elección de los miembros del
ayuntamiento (CNEM, 1985).

6 De acuerdo con la teoría y práctica, un elemento esencial para la autonomía fiscal de los municipios
es que éstos posean la capacidad para determinar las tasas y cuotas de sus ingresos propios. Si los
gobiernos locales no pueden modificar sus tasas, no pueden empatar el nivel de sus servicios públicos
con las preferencias locales; lo cual implica un serio conflicto entre esas necesidades y su capacidad
fiscal legal y fiscal de los gobiernos subnacionales, tuvieron el efecto contrario haciéndolos más
dependientes. En términos de relaciones fiscales intergubernamentales, las bases de distribución del
nuevo sistema fiscal eran meramente políticas y su objetivo principal era mantener la predominancia
del gobierno federal por encima de estados y municipios.

16
2.3 Segunda fase (1989-1996)

Miguel de la Madrid tuvo éxito en el manejo de la crisis política que encontró al


asumir la presidencia. A pesar del crecimiento de las desigualdades y del espacio
político ganado por la oposición durante su administración, el PRI se mantuvo en el
poder, conservando su hegemonía política en el país. En las elecciones de 1985, el
partido oficial sólo cedió 10 asientos al PAN en la Cámara de Diputados de los 300
de mayoría relativa (Morris, 1995:68). Bajo el aparente éxito De la Madrid en el
manejo de la crisis, había diversas fuerzas que llevarían al sistema a una situación
mucho más crítica. Tres factores estimularon los cambios ocurridos a finales de los
80s.

El primero, y quizá el más poderoso, provino de los cambios experimentados por la


sociedad. El acceso de mayor número de personas a la educación, la
industrialización, el crecimiento urbano, y el desarrollo hicieron más difícil para el
gobierno manejar con eficacia, las muchas veces contradictorias demandas a través
de la estructura de un sistema de partido único. Además, la extendida percepción de
la ineficacia del gobierno para responder a los terremotos de septiembre de 1985,
despertó los movimientos populares de protesta que habían permanecido
adormecidos por algún tiempo (Morris, 1995:61; Craske, 1996:81).

El segundo factor fue coyuntural: otra crisis económica. Después de disfrutar de


cuatro décadas de crecimiento económico, la economía mexicana no se podía
recuperar completamente de las crisis de 1982. El PIB disminuyó 0.6 por ciento en
1982, y otro 4.2 por ciento en 1983. Después de una ligera recuperación durante
1984 y 1985, cayó de nuevo 3.7 por ciento en 1986, como resultado de una más
grave disminución del precio del petróleo y de los devastadores terremotos de 1985
(Morris, 1995:22). La caída de la bolsa de valores en 1987, trajo una mayor
devaluación, fuga de capitales e inflación más alta.

El tercer factor fue una mezcla de los dos anteriores: los efectos políticos del proceso
de estabilización y de reforma estructural de la economía que fueron
implementados por la nueva élite política para enfrentar la crisis (Morris, 1995:25).
El gobierno federal recortó subsidios, redujo el control de precios, e incrementó el
precio de los bienes públicos. Sin embargo, estas medidas no restauraron el
crecimiento económico.

17
El programa de reforma económica cambió la relación histórica entre los líderes de
negocios, obreros, campesinos y otros sectores que habían operado durante largo
tiempo como ‘shock absorbers’; mediando entre el gobierno y sus agremiados.
Por otra parte, el fraude cometido en varios estados y municipios durante las
elecciones de 1984, fortalecieron a los partidos de oposición, especialmente al PAN
en el norte del país. El fortalecimiento de la oposición, combinada con la crisis
económica atrajo más apoyo de la clase media y del sector empresarial hacia ese
partido de derecha (Morris, 1995:69; Mizrahi, 1997b:2). Las elecciones de varios
estados del norte, donde la oposición era fuerte, se caracterizaron por el uso masivo
de recursos del gobierno para apoyar a los candidatos oficiales, así como el extenso
fraude electoral. Aunque el gobierno tuvo éxito para detener el avance de la
oposición, lo hizo con un alto costo en materia de credibilidad (Aguilar & Meyer,
1996:240).

La insatisfacción con los procesos electorales se combinó con profundos


desacuerdos al interior de la elite priísta. Las políticas neoliberales introducidas por
De la Madrid, exacerbaron las divisiones dentro del PRI en todos sus niveles. Se
adoptaron ciertas medidas para crear la apariencia de una apertura dentro del
partido pero sin poner en peligro su manera tradicional de funcionamiento. Esto
estimuló el surgimiento en 1987 de un nuevo grupo al interior del PRI, denominado
Corriente Democrática, liderado por Cuauhtémoc Cárdenas, ex - gobernador de
Michoacán, y Porfirio Muñoz Ledo, ex –presidente del Comité Ejecutivo Nacional
del PRI.
El nuevo grupo demandó la adopción de mecanismos de verdadera democracia
interna para la selección del candidato presidencial del PRI para las elecciones de
1988, e inició una campaña para apoyar a Cárdenas como candidato. La élite
política decidió ignorar a este grupo e incluso reprimir sus ideas a favor de la
democratización. Los disidentes fueron expulsados del PRI y poco después Cárdenas
aceptó la candidatura del Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM). Esta
candidatura, apoyada por cuatro partidos de izquierda, formó el Frente
Democrático Nacional (FDN), convirtiéndose en una genuina amenaza para el PRI.
Las elecciones de 1988 fueron las peores en la historia del partido oficial. La
Comisión Electoral necesitó siete días para contar los votos, alimentando la sospecha
de fraude. El 13 de julio Carlos Salinas de Gortari, candidato del PRI, fue declarado
ganador con el 50 por ciento de los 19 millones de los votos. Cárdenas fue
declarado como segundo con el 31 por ciento, y Manuel Clouthier como tercero
con 17 por ciento (Wynia, 1990:161). Salinas tomó posesión como el presidente
más debilitado de la historia moderna de México.

18
Una encuesta de Los Ángeles Times señaló que el 74 por ciento de los entrevistados
no creía en la victoria de Salinas (Morris, 1995:70). Las reformas económicas
adoptadas en los 80s, afectaron la legitimidad del PRI y la composición de su élite
política (Dresser, 1994:144). Las elecciones de 1988 revelaron el grado de
descontento en la sociedad mexicana con un Estado que abandonó su política social
por la crisis fiscal. En este contexto, la sospechosa victoria de Salinas dañó más la
legitimidad del sistema (Craske, 1996:78).

Las elecciones de 1988 también tuvieron importantes consecuencias para el poder


Legislativo. El Congreso cambió de composición, limitando en cierta medida el
poder presidencial al quitarle la posibilidad de llevar a cabo reformas
constitucionales sin la aprobación de los diputados de la oposición. En la Cámara de
Diputados, el PRI obtuvo 260 de los 500 asientos. Bastante menos de las dos terceras
partes, 332, requeridas por la ley para aprobar cualquier cambio a la Constitución.
Por lo que el presidente tenía que negociar con la oposición con el fin de obtener los
70 votos que le faltaban. Sin embargo, la aprobación de cualquier otro tipo de
legislación, como el presupuesto de la federación, aún estaba garantizada. La nueva
composición del Congreso permitió a los partidos de oposición promover
importantes reformas en la arena lectoral, las cuales impusieron límites
significativos al PRI y a su control sobre la conducción de las elecciones (Rodríguez
& Ward, 1996:93).

Las elecciones de 1988 revelaron la fragmentación del poder del régimen. El PRI
perdió su mayoría en la ciudad de México, en donde aumentaba la insatisfacción de
sus habitantes por la falta de democracia en la selección de su gobernante. El PRI
también perdió en la segunda ciudad más grande del país, Guadalajara, y en
muchos otros estados (Aguilar & Meyer, 1993:243). Después de más de 40 años de
relativa tranquilidad política, el mapa se transformó en uno de intensa competencia
electoral.
Salinas de Gortari tuvo que enfrentar la crisis económica heredada de la
administración anterior, y la crisis política más profunda jamás experimentada por
el sistema en general y por la presidencia en particular. De acuerdo con el Plan
Nacional de Desarrollo 1989-1994, la modernización del país se llevaría a cabo
con base en tres acuerdos fundamentales: i) el Acuerdo Nacional para el
Fortalecimiento de la Democracia, ii) el Acuerdo Nacional para la Recuperación
Económica y la Estabilidad de Precios, iii) el Acuerdo Nacional para el Mejoramiento
de los Niveles de Vida.

19
El segundo de ellos señaló la descentralización del gasto público como una
estrategia para fortalecer a estados y municipios, uno de sus objetivos más
importantes; además de una mejor coordinación entre los tres órdenes de gobierno
(SPP, 1989:9).

La canalización más importante de recursos hacia estados y municipios se realizó


con base en el Acuerdo Nacional para el Mejoramiento de los Niveles de Vida. Este
acuerdo fue la base para el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), el
programa federal que se convertiría en la bandera de la administración salinista.
Salinas conservó el enfoque neoliberal adoptado por la administración previa, en la
cual él había sido secretario de programación. Su principal preocupación era
superar la crisis económica, pero estaba consciente de que su crisis de legitimidad
tenían que ser resuelta también. La pregunta era: cómo promover las
transformaciones económicas necesarias de tal manera que se resolviera en lugar de
agravarse la crisis política enfrentada por el sistema (Bailey, 1994:97). Era necesario
encontrar una estrategia para minimizar las contradicciones surgidas entre el
modelo económico neoliberal y las demandas sociales (Craske, 1996:80).

Para resolver este dilema, Salinas y sus colaboradores acuñaron el concepto de


‘liberalismo social’, el cual fue diseñado para ‘casar’ la economía neoliberal con un
tipo muy particular de paternalismo social (Knight, 1996:49). El liberalismo social
proveyó de las bases ideológicas para diseñar el programa de combate a la pobreza
que ayudaría a Salinas a recuperar la legitimidad perdida y a paliar los problemas
sociales producidos por la adopción de la política económica neoliberal. Salinas
presentó el PRONASOL en diciembre de 1988.

PRONASOL se proponía beneficiar 48 por ciento de la población mexicana que


vivía por debajo de la línea de pobreza, y especialmente, el 19 por ciento que estaba
clasificado en pobreza extrema (Cornelius, Craig & Fox, 1994:7). PRONASOL o
Solidaridad fue implementado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional de la
Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP). Algunos autores consideran que el
diseño de Solidaridad fue obra de Salinas, pero otros sugieren que aunque su origen
no era nacional, ya que fue impuesto por el FMI para acompañar el proceso de
reestructuración económica, su forma de implementarlo fue netamente mexicana
(Cornelius, Craig & Fox, 1994:6; Ward, 1995). Independientemente de su origen, el
objetivo principal de Solidaridad fue restaurar la imagen del presidente y los
poderes de la institución presidencial que se vieron empañados con las elecciones
de 1988 (Bailey, 1994:117).

20
El PRI había mantenido el monopolio del poder en estados y municipios por cerca de
medio siglo. Fue esta situación empezó a transformarse. Los cambios en el ámbito
Municipal fueron la semilla del proceso democratizador que impulsó la
transformación del modelo de relaciones intergubernamentales en México. El
número de municipios de oposición aumentó significativamente de 1989 en
adelante por diversas razones. Una de ellas provino de las elecciones de 1988. Ya
que el PRI no tenía la mayoría necesaria en la Cámara de Diputados para aprobar
reformas constitucionales, el presidente tuvo que reconocer algunas victorias del
PAN en el ámbito subnacional ya que requería del apoyo de este partido.

El FDN, la coalición que apoyó la candidatura de Cárdenas para la presidencia en


1988, se transformó en un nuevo partido: el Partido de la Revolución Democrática
(PRD). Al ser reconocido en mayo de 1989, ganó gran apoyo en algunos estados del
centro y sur del país. En diciembre de 1989, durante las elecciones en el estado de
Michoacán, ganó 52 de las 113 municipalidades del estado (Bruhn & Yanner,
1995:113). Sin embargo, el PAN fue el líder de la transición iniciada en 1989
(Rodríguez & Ward, 1995:6; Guillén, 1995:51). Uno de los principales problemas
de los municipios de oposición fueron los limitados recursos financieros con los que
contaban para llevar a cabo sus programas. Pronto se dieron cuenta que su
dependencia financiera era uno de los obstáculos más serios para lograr mayor
autonomía.

Las fuerzas políticas locales empezaron a cuestionar la concentración de recursos


en el ámbito federal (Courchene, Díaz & Webb, 2000:128). La discreción en el
manejo de las transferencias federales de los municipios fue uno de los primeros
asuntos en ser abiertamente denunciados por los presidentes municipales de
oposición. Cuando el PRD ganó un gran número de municipalidades en Michoacán,
sus ayuntamientos cuestionaron la honestidad de los funcionarios estatales en la
distribución de transferencias del SNCF (Bruhn & Yanner, 1995:120).

La primera vez que una victoria de la oposición fue reconocida en el ámbito estatal
fue en 1989, cuando Ernesto Rufo, candidato del PAN, se convirtió en el primer
gobernador de Baja California. No fue una coincidencia que Rufo fuera el primer
gobernador que señaló la necesidad de reformar la centralizada estructura fiscal
(Mizrahi, 1997:8). Después de un controvertido proceso electoral, el panista Carlos
Medina se convirtió en gobernador interino de Guanajuato en 1991; y Francisco
Barrios, también panista, ganó la gubernatura de Chihuahua en 1992.

21
Estos tres gobernadores de oposición manifestaron su interés por lograr democracia,
participación social, descentralización y autonomía municipal. Estos valores
reflejaban la evolución política de una sociedad que buscaba un genuino cambio
político. Este fue el contexto en el que operó el PRONASOL. Este programa
incrementó considerablemente la capacidad de estados y municipios para financiar
proyectos. Se convirtió en la fuente más importante de ingresos de los gobiernos
municipales para financiar inversión pública, para la mayoría fue la primera vez
que tuvieron recursos para ello (Hernández, Gamboa & Díaz, 1999:6).

Solidaridad estimuló el crecimiento de nuevos liderazgos a través de la


participación de grupos sociales que habían sido ignorados por largo tiempo
(Cornelius, Craig & Fox, 1994:26). Solidaridad también proporcionó nuevos canales
para hacer demandas, ayudando a desarrollar la noción de co-responsabilidad
(Craske, 1996:88; Knight, 1996:39). Pero sus efectos en términos de relaciones
intergubernamentales fueron muy negativos.

Los estados y municipios tenían una participación muy limitada en la


implementación de los programas de PRONASOL. Los recursos eran asignados a los
estados de manera discrecional, con base en razones políticas más que económicas o
sociales. Los recursos de Solidaridad llegaban etiquetados a los estados, los
programas diseñados por éstos últimos fueron eliminados. De esta forma, los
requerimientos de los fondos de este programa determinaban el gasto estatal y
municipal con el fin de cumplir las prioridades establecidas por la federación.
El financiamiento de PRONASOL y su proceso de toma de decisiones rebasaban a las
autoridades estatales, debilitándolos aún más. Los mecanismos para transferir estos
recursos convirtieron a la delegación de la SPP en una institución paralela, la cual
decidía el uso de los fondos con participación mínima del gobierno estatal.
Implementar Solidaridad significó que más del 30 por ciento del presupuesto de los
estados tuvo que ser empleado en las aportaciones para este programa, lo cual hizo
que los gobernadores no quisieran participar en él (Dresser, 1994:157).

Salinas tuvo problemas con los gobernadores que había heredado de la


administración de De la Madrid (Cornelius, Craig & Fox, 1994:12). En octubre de
1991, 20 gobernadores expresaron su insatisfacción con PRONASOL (Fox,
1994:188). Una clara señal de la ampliación de ese conflicto fue el hecho de que
Salinas removió a no menos de 16 gobernadores durante su administración
(Rodríguez & Ward, 1995b:225). Solidaridad fue usado pues, para fortalecer la
autoridad del presidente sobre los gobernadores (Varley, 1996:222).

22
Solidaridad fortaleció la concentración del poder, al promover un vínculo directo
entre el presidente y las localidades, ignorando a las autoridades municipales (Fox &
Moguel, 1995:192). Los gobiernos locales tenían un rol de supervisión pero no
tenían participación directa en la administración del programa (Bruhn & Yanner,
1995:123). Las municipalidades se convirtieron en medios para transferir recursos,
pero como autoridades electas no podían tomar ninguna decisión acerca de su uso.
Los Consejos Municipales de Solidaridad, ejecutores del programa en el ámbito
municipal, se convirtieron en una especie de autoridad paralela que decidía cómo
ejercer los recursos (Bailey, 1994:117). La delegación de la SPP en cada estado tenía
la última palabra en relación con cualquier decisión importante relacionada con el
programa (Cornelius, Craig & Fox, 1994:21).

PRONASOL también permitió al presidente canalizar recursos a las zonas con


turbulencia política. Sus fondos fueron destinados generosamente hacia las áreas
donde el PRD tenía mayor apoyo. En las elecciones de 1991, el PRD perdió la mayor
parte del apoyo político ganado en Michoacán en 1988. Se estima que cada voto
para el PRI en Michoacán costó 70 dólares, comparado con sólo 2 dólares, que fue
el costo de los votos para el PRD (Chávez, 1992, citado en Ward, 1994:60). No fue
una coincidencia que el 12 por ciento del presupuesto total de Solidaridad para
1992, se concentrara en Michoacán.
PRONASOL se creó en la oficina del presidente como un clásico ejemplo de la
discrecionalidad del Ejecutivo (Knight, 1996:11, Cornelius, Craig & Fox, 1994:14).
Usando estructuras jerárquicas, las decisiones sobre cuáles proyectos podían
llevarse a cabo tenían que ser autorizadas por el centro, reforzando arbitrariedad en
el proceso de toma de decisiones (Craske, 1996:87). Aunque PRONASOL benefició al
PRI, recuperando legitimidad para todo el sistema, particularmente reforzó el
dominio del presidente, vigorizando su popularidad y proporcionándole mayor
control en la distribución de fondos discrecionales (Bailey, 1994:103; Knight,
1994:40; Dresser, 1994:144; Varley, 1996:224).
PRONASOL fue un mecanismo muy efectivo para fortalecer el centralismo
presidencial, aumentando el control federal sobre estados y municipios. Este
programa debilitó a los gobiernos estatales ya que perdieron capacidad de decisión
frente al gobierno federal. Los municipios no sólo no ganaron influencia en el
proceso de toma de decisiones sino que se vieron debilitados todavía más al
convertirse en meros canales para transferir recursos a organismo que
representaban estructuras paralelas pero incluso con más poder, ya que disponían
de fondos para financiar obra pública.

23
Durante esta fase el gobierno federal reforzó su posición dominante sobre estados y
municipios, y el presidente fortaleció su rol como el actor más importante del país
en la toma de decisiones. Estados y municipios fueron debilitados para reforzar la
institución presidencial y recuperar la legitimidad del régimen. Paradójicamente,
cuando los tomadores de decisiones del ámbito federal adoptaron un enfoque
tecnocrático neoliberal, su programa social más importante se basó en la
distribución discrecional de recursos que no siguió ningún criterio de eficiencia.

2.4 Tercera Fase (1997-2000)

Durante la administración de Salinas, la economía se liberalizó significativamente.


Las empresas estatales fueron vendidas, la Constitución fue reformada para permitir
la privatización del ejido y México firmó el Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (TLC). En el frente político hubo reformas en materia electoral y de
derechos humanos, un Congreso más plural, la oposición tuvo acceso a algunas
gubernaturas y múltiples municipios. Sin embargo, en su último año de gobierno
Salinas tuvo que enfrentar otra crisis política. Su inició coincidió con la entrada en
vigor del TLC; el 1º de enero de 1994 un grupo armado apareció en Chiapas, el
estado más pobre de México. Dos meses más tarde, el 22 de marzo, el sistema fue
cimbrado de nuevo con el asesinato del candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo
Colosio (Stanfield, 1996:141).

Más tarde, el programa más importante de la administración salinista, Solidaridad,


le dio la victoria al PRI en las elecciones presidenciales de 1994 (Knigth, 1996:9).
Los resultados, 77.7 por ciento del electorado a favor, fueron los más altos en la
historia de México. Los 34 millones de votos fueron captados en condiciones
consideradas por los analistas, como las más limpias jamás registradas. Zedillo
obtuvo 50 por ciento de los votos. En el Senado, los candidatos del PRI arrasaron con
los 64 asientos de mayoría relativa. El PRI también recuperó su posición dominante
en el Congreso. Sólo 23 de las 300 curules de mayoría relativa fueron ganados por
partidos de oposición – 18 para el PAN, y 5 para el PRD (Stansfield, 1996).

Salinas convenció al electorado de que su administración había resuelto los


problemas económicos más importantes. Sin embargo, inmediatamente después de
que Zedillo tomó posesión de la presidencia en diciembre de 1994, México enfrentó
otra severa crisis económica.

24
La crisis fue producto de diversos factores relacionados con la política neoliberal de
la administración salinista (Otero, 1996:8; González, 1998:46).
La crisis fue agravada por recorte en el gasto público, un aumento del IVA del 10 al
15 por significativos incrementos en bienes provistos por el gobierno, tales como
electricidad y gasolina. Al mismo tiempo se estableció un límite del 12 por ciento en
el aumento de salarios. Ese año, la economía se contrajo 6.2 por ciento en términos
reales, la reducción más grave desde 1932 (González, 1998:53).

La centralización de la economía había mantenido controladas las tensiones entre


las regiones y el gobierno federal, pero la crisis económica las agudizó aún más. Las
transferencias federales A estados y municipios se redujeron considerablemente. La
depresión económica experimentada por la sociedad socavó de nuevo la
credibilidad del gobierno y del PRI, fortaleciendo a los partidos de oposición (Rubio,
1998:26). En la primera mitad de 1995, el PRI perdió tres estados, los cuales fueron
ganados por el PAN: Jalisco, Guanajuato y Baja California (Langston, 2001:504). En
las mismas elecciones, pero en el ámbito municipal, el voto del PRI cayó de cerca de
un 70 por ciento a un 52 por ciento. En las elecciones de 1996, el PRI también tuvo
pérdidas importantes en estados que había controlado de México, Guerrero y
Morelos (Magaloni, 1999:208).

La mayor competencia electoral no fue el único factor que el sistema tuvo que
enfrentar. Otra fuerza había venido creciendo lenta pero sostenidamente dentro del
propio PRI: una división interna que llevaría al debilitamiento del una vez llamado
‘amo de todo el sistema político’ (Scott, 1959:146). La fragmentación de la clase
política del PRI fue la que más contribuyó en el decline de la autoridad presidencial.
El conflicto interno inició muchos años atrás con el resentimiento de los miembros
del PRI que pertenecían a la vieja guardia. Durante dos décadas, éstos fueron
testigos de cómo tecnócratas educados en el extranjero habían sido promovidos a
las posiciones más importantes. Los miembros activos del PRI fueron desplazados de
los cargos que les garantizaban poder político y económico (Rubio, 1998:16).

El resentimiento de la vieja guardia se combinó con el rol diferente que Zedillo dio a
la institución presidencial dado su deseo de respetar el marco constitucional
(Cedeño, 2000:10). Al principio de su administración Zedillo declaró que
mantendría una sana distancia del PRI con el fin de que sus líderes tomaran sus
propias decisiones. Formalmente al menos, esto terminó con el liderazgo informal
del presidente sobre el PRI (Langston, 2001).

25
Difiriendo totalmente del estilo de Salinas, Zedillo decidió no involucrarse en
conflictos electorales estatales y municipales, permitiendo que las cortes los
resolvieran.
Ello significó que era más fácil para los gobernadores interferir en asuntos
electorales, por lo que estos actores políticos vieron fortalecida su influencia en las
RIGs. “El presidente abandonó sus poderes tradicionales, por lo que forzó a todos los
demás actores políticos a llenar el vacío creado por este abandono presidencial”
(Rubio, 1998:17).
Por otra parte, el vínculo de Zedillo con los gobernadores era débil ya que la
mayoría de ellos fueron seleccionados durante la administración de Salinas. Zedillo
enfrentó cinco elecciones de gobernadores en 1995 y siete más en 1997 pero
ninguno de esos candidatos del PRI pertenecía a su camarilla (Casar, 1998:26).
Algunos de esos gobernadores eran políticos muy experimentados, como Manuel
Bartlett de Puebla y Roberto Madrazo de Tabasco, quienes creían que tenían el
derecho a ser considerados potenciales precandidatos presidenciales. Hasta
entonces, una de las reglas no escritas del PRI había sido que sólo los miembros del
gabinete podían ser considerados entre los posibles candidatos presidenciales
(Langston, 2001:505).

Apoyados por el núcleo duro del partido, estos gobernadores aprovecharon la 17ª
Asamblea General del PRI en 1996 para cambiar los requisitos para ser candidato
del PRI a una gubernatura o a la presidencia. Los nuevos requisitos para ser
candidato presidencial fueron ser militante del partido y haber ocupado un puesto
de elección popular. Estos requisitos excluyeron a la mayoría de los miembros del
gabinete de Zedillo en la carrera por la candidatura a la presidencia, cuando antes
de la asamblea ellos eran los precandidatos más probables. Así pues, el resultado
más importante de este evento fue la reducción del poder que durante más de
sesenta años tuvo el presidente para escoger a su sucesor. Estos cambios terminaron
con las posibilidades de la mayor parte de los miembros del gabinete y en
contraparte, surgieron varios candidatos entre los gobernadores (Ibíd.:506).

Los problemas derivados de la última crisis económica, el nuevo poder de los


gobernadores priístas, y la mayor competencia electoral unieron a actores políticos
de los ámbitos estatales y municipales en busca del mismo objetivo:
descentralización. Para los gobernadores priístas, la descentralización era atractiva
con el fin de aumentar su poder político en sus estados, pero sus expectativas iban
más allá.

26
Ellos esperaban que más facultades y recursos fortalecerían su papel en la escena
nacional, lo cual eventualmente los llevaría a una posición más alta, es decir, a la
presidencia. Los políticos de la oposición consideraban a la descentralización como
un medio para un reparto más justo y balanceado de poder y recursos, lo cual
contribuiría a terminar con el sistema creado por el PRI.
Aunque con diferentes objetivos, los actores subnacionales se dieron cuenta que
podían unir esfuerzos con el fin de presionar al gobierno federal para obtener
mejores resultados en sus demandas de descentralización. El primer ejemplo de esta
nueva estrategia fue la organización de foros plurales en los cuales federalismo y
descentralización pudieran ser discutidos y analizados.7 El evento más importante
sobre federalismo tuvo lugar en marzo de 1995 en Jalisco. En su inauguración,
Zedillo reconoció: "Hoy en México, el centralismo es opresivo y retrogrado, y
socialmente insensible e ineficiente" (Foro Nacional, 1995:11).

Las conclusiones presentadas por los representantes de estados y municipios


reflejaban claramente sus objetivos. Afirmaron que los principales problemas para
lograr un verdadero federalismo eran el centralismo, el presidencialismo, la
debilidad municipal, la pasividad judicial, la inequidad en la distribución del
ingreso, la falta de respeto en la división de poderes, la débil participación
democrática, la ambigüedad de la estructura jurídica, y la corrupción (Ibíd.:427).
Gobernadores, presidentes municipales y académicos coincidieron acerca de la
necesidad de transformar el patrón seguido en las relaciones intergubernamentales.
Todos ellos pidieron la redefinición de las facultades entre los órganos y ámbitos de
gobierno, la estricta aplicación de la ley, democracia y participación ciudadana en
el diseño de políticas públicas, desarrollo regional balanceado, mejor distribución de
recursos financieros, transparencia en la gestión de recursos públicos, y
particularmente, el fortalecimiento de los gobiernos estatales y municipales frente al
ámbito federal (Ibíd.:429).

El Presidente Zedillo denominó Nuevo Federalismo a su política de


descentralización. El concepto de federalismo cobró fuerza durante las campañas
presidenciales de 1994, y los tres principales partidos políticos lo adoptaron aunque
bajo diferentes enfoques.8 Al principio de la administración de Zedillo, el programa
de Nuevo Federalismo no tenía una estructura propia, ni tampoco había una
estrategia formal o un documento de política que indicara cómo sería
implementado (Ward & Rodríguez, 1999b:675). A pesar de la falta de una estrategia
integral, a diferencia de administraciones anteriores,

27
Zedillo vinculó el problema de desarrollo regional a las políticas federales más
importantes: el fortalecimiento del federalismo y la reducción de la pobreza (SHCP,
1995).

En 1995, el gobierno federal anunció la transferencia del Ramo 26 del presupuesto


federal, Programa de Superación de la Pobreza, hacia los estados y los municipios
(Trejo & Jones, 1998:77).
Durante 7 En diciembre de 1994, se organizó el foro llamado ‘20 Compromisos por la Democracia’ en
el cual participaron políticos estatales y municipales de todos los partidos políticos. 8 'Nuevo
Federalismo' para el PRI, 'Auténtico Federalismo' para el PAN, y 'Federalismo Democrático’ para el PRD
1995, estos recursos fueron distribuidos directamente y de manera discrecional por la Secretaría de
Desarrollo Social (SEDESOL) entre los estados y los municipios.

En 1996, se llevó a cabo un cambio sustancial ya que estos recursos fueron


divididos entre estados y municipios con base en criterios bien definidos. Un par de
años después, hubo cambios sustantivos aún mayores derivados de un evento
político histórico, gracias al cual se avanzaría en materia de descentralización,
fortalecimiento del federalismo y transformación del modelo de RIG’s. Durante las
elecciones de 1997 se renovaron la Cámara de Diputados; una cuarta parte del
Senado; seis gubernaturas; y congresos estatales y ayuntamientos en siete estados.
Además, por primera vez en la historia moderna, se efectuó la elección directa del
Jefe de Gobierno de la Ciudad de México. Este proceso electoral representó un parte
aguas en la transición democrática de México, además de transformar
sustancialmente la dinámica de las RIG’s.

Después del conteo de los votos, el PRI tuvo que admitir su más importante derrota
en el ámbito subnacional. El candidato del PRD, Cuauhtémoc Cárdenas,9 ganó la
Jefatura de Gobierno de la Ciudad de México. La capital del país había estado bajo el
control del gobierno federal, y ahora que se encontraba en manos de un gobierno de
oposición, ambos gobiernos tenían que definir sus límites uno frente al otro. El
hecho que Cárdenas se convirtiera en el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México lo
posicionó como el segundo político más importante del país, y por lo tanto, en un
potencial e importante candidato para las elecciones presidenciales del 2000
(Rubio, 1998:34).

28
El resultado más importante de las elecciones de 1997, por sus consecuencias en el
sistema político y por su impacto en materia de federalismo, ocurrió en el nivel
federal. El PRI perdió el control de la Cámara de Diputados por primera vez en la
historia.10 Las elecciones de 1997 permitieron la existencia de un gobierno nacional dividido
cuando el PRI perdió la mayoría en el Congreso, la Cámara de Diputados quedó dividida en tres
grandes grupos parlamentarios (PAN, PRI, PRD), y en la Cámara de Senadores perdió la mayoría
calificada.
El hecho de que la Cámara de Diputados ya no estuviera controlada por el PRI
significó que los intereses de la oposición podrían alcanzar esta estratégica arena.

En esta ocasión, el presidente tenía que enfrentar oposición por parte del órgano de
gobierno que siempre había estado subordinado a él. Enfrentando la peor crisis
económica del país, pugnas internas en el PRI, el fortalecimiento del Congreso, y
una oposición más poderosa en estados y municipios, Zedillo no tenía otra
alternativa más que: “Llevar a cabo una redistribución de facto de poder político y
económico." (Ward & Rodríguez, 1999a:1)
Después de las elecciones de 1997, por primera vez desde la creación del régimen
del PRI, los principales actores políticos en el ámbito federal no tenían los mismos
objetivos. Aunque los diputados no son representantes de los estados, provienen de
los distritos electorales en los que todo el país está dividido. Una buena parte de los
diputados recién electos debía su posición al apoyo de la población de esos distritos,
la cual les había dado su voto con la promesa de que llevarían sus demandas para
ser escuchadas en el ámbito federal. Los partidos de oposición más importantes en la
Cámara de Diputados eran el PAN y el PRD. Ambos partidos habían hecho del
federalismo y la descentralización objetivos clave de sus agendas políticas y sus
diputados eran responsables por el logro de esos objetivos.

La elección democrática de diputados de la oposición les garantizó la legitimidad


necesaria para jugar un nuevo rol de contrapeso para el poder Ejecutivo. Así pues,
la demanda por la descentralización no vino sólo de los estados y municipios o del
mismo PRI; el Congreso federal se transformó y una parte de él apoyó dicho
objetivo. El reto del presidente Zedillo era superar la crisis económica y política,
proporcionando una respuesta satisfactoria al clamor por la descentralización, y
manteniendo la 9 Cárdenas fue candidato presidencial en 1988 y de acuerdo con múltiples
opiniones, el ganó la presidencia pero su triunfo no fue reconocido. 10 La distribución de las curules
en la Cámara fue: 238 para el PRI, 125 para el PRD, y 122 para el PAN.

29
El Partido de los Trabajadores (PT) ganó 7 asientos y el Partido Verde Ecologista
(PVEM) ganó 8 (Domínguez, 1999:9) estabilidad del sistema y la unidad del PRI.
Ceder cierta cuota de poder a los estados y municipios, y al Congreso, cumpliría el
principal objetivo de Zedillo: mantener al PRI en el poder, esto es: “Retener el poder
a través de cederlo” (Rodríguez, 1997:144).
Hasta 1996, Zedillo había sido capaz de decidir la evolución del proceso de
descentralización con base en el enorme poder de la institución presidencial.
Las elecciones de 1997 transformaron completamente este panorama permitiendo
el acceso de nuevos actores políticos al proceso de toma de decisiones.
Durante casi cincuenta años el Congreso había estado subordinado al presidente,
pero a partir de 1997, cada iniciativa tendría que ser negociada entre diferentes
partidos políticos (González, 1998:65). La nueva composición de la Cámara de
Diputados inició una nueva fase en la cual los intereses del presidente,
representados por la bancada priísta, tendrían que ser negociados con la oposición a
fin de evitar una parálisis gubernamental (Bejarano, 2000).
El primer y más claro reto surgió con la aprobación del presupuesto anual de la
federación para el ejercicio de 1998 (Rubio, 1998:34). El presupuesto federal había
sido el principal mecanismo para transferir recursos a los gobiernos subnacionales,
y el presidente había tenido la capacidad de adaptar esas transferencias a los
intereses económicos y políticos del sistema. La Constitución federal establece que la
Cámara de Diputados tiene que aprobar el presupuesto federal el 31 de diciembre a
más tardar.

Era tal la confianza en la lealtad de los diputados priístas antes de 1997, que la ley
ni siquiera consideraba qué debía hacerse en caso de que el presupuesto no fuera
aprobado a tiempo. Por lo tanto, los diputados del PRI y de la oposición tenían que
alcanzar un acuerdo o el gobierno federal quedaría paralizado sin un presupuesto
para el siguiente año fiscal. Los diputados de oposición aceptaron formar una
coalición, conocida como el ´Grupo de los Cuatro´ (G-4), con el fin de lograr una
mayoría en la Cámara de Diputados, lo cual les proporcionaría la ventaja de la que
antes disfrutaba el PRI. Sin embargo, cuando la aprobación del presupuesto para
1998 tuvo lugar, la coalición se dividió (Nacif, 1999:23).
A partir de ese año, fueron necesarias diferentes alianzas entre los partidos para
aprobar el presupuesto federal. Fue una coalición entre el PRI y el PAN la que
aprobó el presupuesto de 1998, y las transferencias a estados y municipios fueron el
centro de la negociación.

30
Este evento marcó una nueva etapa en la cual la discusión del presupuesto federal
en la Cámara de Diputados se convertiría en el escenario más importante en el
diseño de los nuevos arreglos fiscales intergubernamentales (Carrera, 2003).

El presupuesto federal de 1999 fue aprobado también por la coalición PRI-PAN. Esta
vez tomó más tiempo llegar a un acuerdo y el presupuesto se aprobó hasta el 30 de
diciembre, sólo un día antes de la fecha límite señalada por la ley (La Jornada, 31 de
diciembre 1998). En el caso del presupuesto para el 2000 la negociación fue más
complicada porque en esta ocasión la coalición del Grupo de los Cuatro permaneció
unida apoyando la misma propuesta (La Jornada, 24 de diciembre 1999).
Los diputados del PRI no tuvieron otra opción que aceptar las demandas de la
oposición. Los diputados de la coalición coincidieron en que era la primera vez que
el Legislativo ejercía sus facultades constitucionales y la propuesta del presidente
no se imponía (La Jornada, 29de diciembre 1999).
Los cambios a partir del presupuesto federal de 1998, reflejaron claramente los
nuevos arreglos entre los actores políticos. Hasta entonces, el presidente había
podido decidir cómo transferir recursos a estados y municipios pero el
fortalecimiento del Legislativo terminó con ese poder. A partir de entonces, la
legislatura compartiría la toma de decisiones acerca del diseño, implementación y
control de esas transferencias (Rodríguez, 2000:20). El proceso de descentralización
iniciado a finales de los 1990s, ha mostrado una clara tendencia a fortalecer a los
actores de la esfera estatal en la administración y control de las nuevas
transferencias federales. Los gobernadores son quienes más se han beneficiado de
los nuevos arreglos fiscales. Aunque han adquirido una mucho mayor influencia y
autonomía, cuentan ahora con un elemento de contrapeso en sus legislaturas
estatales; las cuales, como la federal, muestran una composición pluripartidista
(Ward & Rodríguez, 1999b:694).

Hasta 2000, los gobiernos municipales han permanecido subordinados ante los
estados y la federación con una muy limitada capacidad en la toma de decisiones en
el uso de las nuevas transferencias federales. Este es el elemento más débil del actual
proceso de descentralización fiscal. Por otra parte, la política de descentralización
desarrollada entre 1996 y 2000, careció de un elemento fundamental: el
fortalecimiento institucional de los municipios. La distribución de recursos fue
llevada a cabo sin el diseño e implementación de una política consistente y
sistemática de construir capacidad institucional en el ámbito municipal.

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Por lo tanto, los gobiernos locales aún tienen que enfrentar el reto de incorporarse
en los programas de descentralización sin la capacidad institucional para alcanzar
sus beneficios (Rivera & Rodríguez, 1999:53).

No obstante lo anterior, en esta fase se produjeron cambios sustanciales en el


modelo de RIG’s. La crisis económica de 1994, la mayor competencia electoral en
estados y municipios, el decline del poder presidencial, las luchas internas dentro
del PRI, y el fortalecimiento del Congreso federal, forzaron al presidente de la
república a iniciar un auténtico proceso de descentralización. Entre los diversos
factores políticos y económicos que estimularon este proceso, hubo dos que fueron
fundamentales.
El primero, el proceso de democratización iniciado a mediados de los 1980s en la
esfera municipal, promovido por los partidos de oposición y apoyado por la
sociedad civil, se fue fortaleciendo hasta alcanzar el Congreso federal en 1997. El
acceso real de los partidos de oposición en la Cámara de Diputados se convirtió en
un mecanismo fundamental para fortalecer los reclamos de los actores
subnacionales.

Segundo, el debilitamiento del presidencialismo proporcionó a estados y municipios


la oportunidad de redefinir el modelo de RIGs. La consecuencia más importante de
esta etapa fue que el presidente perdió parte de su poder ilimitado, y de 1997 en
adelante tuvo que compartir el proceso de toma de decisiones. Además, aunque por
diferentes razones, los actores estatales y municipales de los diferentes partidos
políticos compartían el objetivo de una mayor descentralización. Y en esta ocasión,
los diputados federales apoyaron esos intereses. Estos cambios se vieron reflejados
inmediatamente en la arena fiscal, al iniciarse un proceso de descentralización del
gasto federal hacia estados y municipios. Es decir, el aspecto fiscal de las RIG’s fue la
primera arena en la que los nuevos actores fortalecidos iniciaron la transformación
del modelo de RIG’s que había prevalecido durante más de medio siglo.

Es importante destacar que el caso mexicano muestra claramente cómo con base en
recursos políticos, y no financieros, los actores políticos de las esferas estatal y
municipal fueron capaces de producir un cambio en la dinámica de las RIG’s.
Como ya se ha señalado, el modelo de RIG’s imperante en México después del
periodo posrevolucionario fue el de Autoridad Inclusiva.

32
A partir de los cambios políticos sucedidos de 1996 a la fecha, es posible afirmar
que el nuevo modelo que se está consolidando es el de Autoridad Coordinada, en el
cual los gobiernos federal y estatales tiene esferas de acción claramente señaladas,
mientras que los gobiernos municipales siguen dependiendo de los estados (véase
apartado 1.3).
El cambio político descrito en la sección anterior, ha tenido un impacto profundo en
todos los ámbitos de la vida nacional. Dicho cambio se gestó sin duda alguna, entre
los gobiernos subnacionales hasta alcanzar la esfera federal. Por ello, uno de los
espacios donde mayores transformaciones pueden observarse es en la forma en que
interactúan actualmente los tres ámbitos de gobierno de nuestra federación.

III. Los nuevos arreglos institucionales

Hoy en día, estados y municipios exigen mayor participación en la toma de


decisiones que inciden en su gestión y gobierno, y buscan la forma de
institucionalizar estos nuevos arreglos de poder. Sin embargo, la transición de
meras agencias del gobierno federal a auténticos ámbitos de gobierno es difícil. Más
aún cuando el andamiaje institucional en el que tiene que desarrollarse este cambio
no se ha transformado. Así pues, estados y municipios tratan de ejercer sus
facultades como gobiernos “libres y soberanos”, en un marco creado para la
predominancia del gobierno federal. Es en este contexto que las tres instancias de
gobierno realizan esfuerzos para coordinarse, obedeciendo no sólo a una voluntad
política, sino impulsados por la imperante necesidad de responder a la compleja
problemática que les plantea la sociedad.

Diversas son las áreas en las que la coordinación intergubernamental es


indispensable. La más estudiada ha sido hasta ahora la relativa al ámbito fiscal, no
obstante, existen muchas otras en las que la concurrencia de federación, estados y
municipios es también forzosa. Una de ellas es la planeación del desarrollo, sobre
todo en lo referente a su vertiente regional.

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3.1 Planeación del desarrollo regional

El objetivo de la planeación regional es contar con un modelo capaz de impulsar un


fuerte desarrollo económico, mantener la estabilidad social, mejorar las relaciones
intergubernamentales e incorporar a los sectores social y privado en la toma de
decisiones. Uno de los caso más ilustrativo respecto a la necesidad de coordinarse
para planear su desarrollo es el de los estados que junto con la ciudad de México
conforman la Región Centro País (RCP).11 Desde 2002, la oficina de la presidencia,
a través de su Oficina de Planeación Estratégica y Desarrollo Regional, ha realizado
esfuerzos por lograr que estos gobiernos lleven a cabo de manera conjunta la
planeación de su desarrollo con una perspectiva regional. A petición de la oficina de
la presidencia, en 2003 se llevó a cabo un diagnóstico para determinar en qué
condiciones este esfuerzo de planeación regional se llevaría a cabo.

Una de las mayores debilidades de los gobiernos estatales para coordinarse en


materia de desarrollo regional es su marco jurídico-institucional. El Sistema
Nacional de Planeación Democrática (SNPD), que se sustenta en la Ley de
Planeación, aunque contempla la elaboración de programas regionales, no
menciona nada relacionado con un proceso de planeación regional. El SNPD cuenta
con los instrumentos, Convenios de Desarrollo Social (CDS); y los mecanismos,
Comités para la Planeación del Desarrollo Estatal (COPLADEs) y Comités para la
Planeación del Desarrollo Municipal (COPLADEMs); para coordinar las actividades
de planeación del desarrollo entre la federación, los estados y los municipios.

Desafortunadamente, aunque los convenios se han firmado cada año, los comités
cuyo papel, al menos formal, es el de foros de consulta y discusión para todos los
sectores de la sociedad, no han funcionado en la práctica. Los COPLADEs han sido
creados, pero en la mayor parte de las ocasiones no han operado, convirtiéndose en
meros apéndices de las secretarias de desarrollo social o planeación de los gobiernos
estatales (Cabrero, 1998). Aunque estos mecanismos y convenios merecen ser
rescatados y fortalecidos, también resulta importante el desarrollo de otros
esquemas para la coordinación de los tres ámbitos de gobierno.

Por las razones recién mencionadas, los sistemas de planeación democrática de los
estados no han funcionado como auténticos mecanismos de coordinación
intergubernamental para el desarrollo. En lo relativo al desarrollo regional, existe
un gran vació en dichos sistemas, lo cual se ve reflejado en el contenido de los
planes estatales de desarrollo de los estados que conforman la RCP.

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En ellos, el concepto de desarrollo regional no es una visión que abarque la
problemática de la RCP en su conjunto, sino una limitada a lo que ocurre al interior
de las regiones de cada estado. Los casos del Estado de México y el Distrito Federal
resaltan por su propósito claro de ampliar su visión de la planeación a un ámbito
metropolitano y regional. Aunque hasta ahora sus esfuerzos no han logrado
resultados sustanciales.El marco referente a los recursos financieros con los que la
RCP deberá promover su desarrollo regional, tampoco es halagüeño.
Intrínsecamente vinculado con el desarrollo regional es su financiamiento. El
análisis de datos financieros señala que las entidades de la RCP, como promedio,
han presentado un ligero déficit fiscal. Es decir, gastan más de los recursos que
reciben. A esto hay que añadir que dichas entidades canalizan más recursos a su
gasto corriente que al de inversión. Por otra parte, aunque han registrado un
incremento real tanto de su ingreso como de su gasto, la inversión federal en la
región ha disminuido.

Esto último es importante si se considera que las entidades de la RCP dependen, en


promedio, de las transferencias federales para financiar el 80 por ciento de su gasto
total. Es decir, la recaudación de sus ingresos propios es muy baja.
Este último problema no es exclusivo de las entidades de la RCP, sino que es un
fenómeno que se ha observado a nivel nacional a partir de la creación del Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal en 1980 (Cabrero & Carrera, 2000). El problema
que se plantea aquí es además de cómo lograr una eficaz planeación del desarrollo
regional, cómo puede financiarse.

11 Conformada por los estados de Hidalgo, Estado de México, Morelos, Puebla, Tlaxcala y el Distrito
Federal

La adecuación del marco jurídico para las actividades de la planeación del


desarrollo regional es prioritaria. La definición de atribuciones y responsabilidades
de cada nivel de gobierno es premisa necesaria para avanzar en este sentido, así
como la reforma de los principales instrumentos legales que rigen las acciones de
planeación del desarrollo en el ámbito federal y estatal. El Sistema Nacional de
Planeación Democrática y los sistemas estatales deben ser revitalizados y adecuados
para dar cabida a la planeación regional y metropolitana de manera específica y
obligatoria. Esto incluye el incorporar de manera real a los COPLADEs y
COPLADEMs en las actividades de planeación del desarrollo regional. En este
sentido, la mayor parte de los planes estatales de desarrollo y leyes estatales de
planeación contemplan estos propósitos.

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Los gobiernos municipales deben ser parte de este esfuerzo de planeación del
desarrollo regional. La participación de los municipios en la planeación del
desarrollo regional también debe incluir la asociación entre los gobiernos locales
que por vecindad comparten una problemática común. En este contexto es
importante señalar que las experiencias de coordinación inter-municipal deben
estimularse aún más y difundirse con el propósito de fomentar su implementación.
La inter-municipalización puede convertirse en una valiosa estrategia para la
solución eficaz, eficiente y a largo plazo de algunos de los problemas más
importantes que aquejan a la mayor parte de los municipios del país. Esta
modalidad de coordinación intergubernamental es muy reciente en México y su
desarrollo ha sido lento debido a que en la mayor parte de los gobiernos
municipales prevalece la concepción de un gobierno local dependiente de los
estados y de la federación, sin capacidad de generar sus propias soluciones.
A lo anterior hay que añadir que hoy en día, el ámbito municipal es en donde más
claramente se refleja la nueva geografía del poder. Desafortunadamente, entre los
ayuntamientos con diferente filiación partidistas prevalece la lógica de la
confrontación más que la de cooperación para brindar mejores niveles de vida a sus
gobernados. Asimismo, el marco jurídico-institucional en el que estos incipientes
esfuerzos de coordinación se llevan a cabo es sumamente deficiente. A esta
problemática debe agregarse la carencia de recursos financieros y capacidad
institucional. De acuerdo con información del Instituto de Desarrollo Social
(INDESOL), en 2000, sólo 527 municipios del país, esto es el 22 por ciento del total,
habían utilizado esta vertiente de coordinado. Este número disminuyó en 2002, a
484 municipios, es decir, el 20 por ciento.

Finalmente, la problemática financiera de las entidades de la RCP representa un


obstáculo para la consolidación de una planeación regional eficaz. Es indispensable
reconocer que los estados no poseen una fuente sustantiva de ingresos propios, a
diferencia de los gobiernos municipales que cuentan con el impuesto predial, los
estados no poseen ningún tributo importante con el que puedan fortalecer su
recaudación propia. Esto ha sido uno de las más graves deficiencias del proceso de
descentralización fiscal en México. La teoría y practica de la descentralización fiscal
señalan que para que un proceso de esta naturaleza tenga mayores probabilidades
de obtener resultados exitosos, es indispensable que cada nivel de gobierno cuente
con una fuente sustantiva de ingresos propios, la cual pueda administrar con cierto
grado de autonomía (Nooregar, 1997).
Así pues, la redefinición del actual sistema de coordinación fiscal es necesaria
también para consolidar el proceso de planeación del desarrollo regional.

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Conclusiones

El análisis de la primera fase del proceso de evolución de las RIG’s en México,


mostró que de 1980 a 1988, la relación entre los diferentes ámbitos de gobierno
obedecía a un patrón altamente centralizado basado en el sistema político
construido por el régimen del PRI-gobierno. Estados y municipios se encontraban
subordinados ante el gobierno federal, y el presidente era el principal tomador de
decisiones. Las políticas diseñadas para supuestamente fortalecer constitucional y
fiscalmente a los gobiernos subnacionales, tuvieron el efecto contrario, volviéndolos
más dependientes.

La etapa de 1989 a 1996, puede ser definida como el principio de una transición
hacia un nuevo modelo de RIG’s. La semilla del proceso de democratización que
estimuló esa evolución fue sembrada en la esfera municipal. El arribo de gobiernos
municipales de oposición, quienes a pesar de la carencia de recursos financieros
fueron capaces de usar el apoyo de la sociedad civil como su mejor recurso político,
se convirtió en el elemento más importante para obligar al gobierno federal a
redefinir la dinámica de las RIG’s. Pero el proceso iniciado en esta etapa no rindió
frutos sino en la siguiente. Durante esta fase, el modelo de RIG’s alcanzó su
centralización más extrema, reforzándose el dominio del presidente mientras que
estados y municipios se debilitaron más.

A partir de 1997, es posible observar con claridad un cambio en el modelo de RIGs.


El fortalecimiento de los gobiernos subnacionales a través de la descentralización,
fue un imperativo para la administración de Zedillo, su única alternativa para
mantener la estabilidad del sistema. El resultado de estas transformaciones ha sido
un proceso de descentralización altamente controlado por el gobierno federal,
quien dicta su intensidad y dirección. Hasta ahora los estados han sido los
principales beneficiarios, mientras que los municipios permanecen como el ámbito
de gobierno menos fortalecido.
Las RIG’s en México siguen evolucionando, y parte de esta transformación son los
esfuerzos que estados y municipios llevan a cabo por coordinarse, horizontal y
verticalmente, con diferentes propósitos. Pero el marco jurídico-institucional en que
el que tienen que trabajar fue diseñado para una etapa en la que ellos no tenían ni
voz ni voto, mucho menos capacidad de gestión. Esto constituye uno de los
principales problemas que habrá que solucionar si se desea que el modelo de RIG’s
en México evolucione hacia uno más acorde con el esquema federal del país

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Bibliografía

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