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(1980-2000)
Ad y P. Carrera Hernández
Introducción __________________________________________ 2
Conclusiones ________________________________________ 37
Bibliografía __________________________________________ 38
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Evolución de las relaciones intergubernamentales en México: la
búsqueda de un nuevo arreglo institucional ante una nueva
geografía del poder político (1980-2000)
Ad y P. Carrera Hernández
Introducción
El documento tiene como objetivo analizar los factores que han propiciado la
transformación del modelo de relaciones intergubernamentales (RIG’s) que
prevaleció en México durante más de medio siglo; señalar las transformaciones que
muestra la relación entre sus tres ámbitos de gobierno; y las limitaciones del marco
jurídico-institucional en el que los actores políticos estatales y municipales deben
continuar sus esfuerzos por consolidar un modelo de RIG’s más acorde con la lógica
de un país federal.
En la primera sección se identifica una serie de elementos teóricos que serán
utilizados en el análisis del caso mexicano. En la segunda sección se presenta la
evolución de las RIG’s de 1980 a 2000, destacando el paso de un modelo de
Autoridad Inclusiva a uno de Autoridad Coordinada. Y en la tercera, y última
sección, se analiza el marco jurídico-institucional en el que se desarrolla la nueva
dinámica de las RIG’s en México.
1.1 Definición
El término de relaciones intergubernamentales (RIG’s), se originó en los Estados
Unidos de América durante los 1930’s. 1 Muchos estudiosos han señalado que la
teoría de RIG's evolucionó en los Estados Unidos debido al fortalecimiento del papel
de estados y gobiernos locales como tomadores de decisiones y en el escenario
político (Elazar, 1965; Anderson, 1965; McCulloch, 1965; Ostrom & Ostrom, 1965;
Rutledge, 1974; Hillenbrand, 1974; Crihfield & Reeves, 1974; Beyle, 1974; Grumm
& Murphy, 1974; Seyler, 1974; Lovell, 1983; Elazar, 1990; Reeves, 1990).
Las RIG's han sido definidas de diversas formas, una de las más clásicas es como “la
dimensión escondida del gobierno” (citado en McCulloch, 1965:131).2
2
También han sido definidas como “básicamente un conjunto de relaciones
funcionales, financieras y administrativas, que no son estrictamente materia de
arreglos formales, institucionales, jurídicos o legales” (Id.:132). Se ha sugerido que
las RIG’s se enfocan en las relaciones interpersonales que existen entre funcionarios
de gobierno preocupados por asuntos comunes (Graves, 1974).
Las RIG’s reconocen la primacía de funcionarios públicos que actúan en un
contexto inter-jurisdiccional, y se refieren a relaciones informales de trabajo que se
desarrollan en un contexto institucional (Wrigth, 1974:3). Las RIG’s y el federalismo
están estrechamente vinculados, ya que las primeras, como concepto, derivan del
segundo (Wright, 1988; Rhodes, 1981). La teoría de RIG’s expande y fortalece la
teoría del federalismo ya que incluye conceptos y relaciones que no están
contemplados en esta última disciplina
Una de las primeras veces que el término apareció fue en 1937, cuando Clyde
Snider escribió un artículo acerca de condados y ayuntamientos. En 1940, W.
Brooke Graves editó un número especial de Annals, con el título: “Relaciones
Intergubernamentales” en los Estados Unidos (Wright, 1988; 13).
2 Todas las traducciones del inglés han sido realizadas por la autora de este documento
1.2 Características
La siguiente descripción resume las principales características de las RIG’s: “las
RIG’s enfatizan interacciones regulares e informales de funcionarios públicos
nacionales, estatales y locales. Ellas destacan procesos, no estructuras, políticas, no
leyes; y cambio, no permanencia” (Winkle, 1983:45). A fin de tener una mejor
comprensión de las RIG’s, a continuación se señalan sus características más
importantes (Wright, 1988).
a) Hay interacción entre todos los ámbitos o niveles de gobierno. Las RIG’s
analizan todas las interacciones que puedan tener lugar al interior de un
sistema de gobierno. En el caso de federaciones, el análisis no se enfoca tan
sólo a la relación entre el gobierno federal y los estatales, ya que también hay
relaciones entre la federación y los gobiernos locales, entre estados y
municipios, e incluso entre los propios gobiernos locales. Con el fin de
entender el funcionamiento de todo el sistema es esencial considerar a todos
los actores involucrados.
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b) Todos los políticos y funcionarios, en todos los niveles ámbitos de gobierno,
son participantes potenciales o reales en el proceso de toma de decisiones de
las RIG’s. Los que toman las decisiones por la sociedad son quienes
determinan la dinámica de las RIG’s, éstas últimas son esencialmente
relaciones humanas (Weider, 1960, citado en McCulloch, 1965:129). Por
ello, el concepto de RIG’s debe enmarcarse en términos de relaciones y
comportamiento humano. En estricto sentido, no hay relaciones entre
gobiernos, sino entre políticos y funcionarios.
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Relaciones
Intergubernamentales
Características
5
1.3 Modelos
Existen tres modelos clásicos para la interacción entre los gobiernos federal,
estatales y locales (Wright, 1988).
ii) Autoridad Inclusiva. De acuerdo con este modelo, los gobiernos estatales y
municipales dependen completamente de las decisiones tomadas por el
gobierno nacional. Este modelo se caracteriza por una relación de
dependencia de los gobiernos subnacionales, y la pauta de autoridad que
prevalece es la jerárquica.
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1.4 Elementos de análisis de las RIG’s
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Cada uno de estos factores no basta por sí solo para explicar la forma en que las
RIGs evolucionan, por lo que es indispensable tener una visión completa de todos
ellos y de cómo interactúan entre sí. Acorde con la propuesta de Wright, en el
sentido de que la evolución de las RIG’s no depende tan sólo de asuntos financieros,
este teórico canadiense establece que hay otros recursos, como los políticos, que son
también fundamentales en la negociación de los diferentes actores (Simeón, 1972).
Por último, resulta conveniente retomar otro modelo diseñado con base en la
experiencia británica, en el cual fueron adoptados muchos de los elementos de los
dos modelos arriba mencionados (Rhodes, 1981). La contribución más valiosa del
modelo desarrollado por Rhodes es el concepto de “poder- dependencia”.3 Este
concepto reconoce la naturaleza recíproca de las relaciones de poder: “no importa
cuan grande se el poder de una agencia central sobre una autoridad local, la
primera depende en cierta medida de esa autoridad local” (Rhodes, 19:99).
Este hecho es esencial para explicar los cambios en las RIG’s. Las bases de esta
relación de poder-dependencia son los recursos que posee cada actor político en
cada ámbito de gobierno. Estos recursos no están distribuidos equitativamente y un
tipo de recurso puede ser sustituido por otro. La disponibilidad, distribución y
sustitución de esos recursos son fundamentales para entender el poder de cada
esfera de gobierno.
Al igual que Wright, Rhodes también considera que hay una tendencia a considerar
los asuntos fiscales como la principal arena de las RIGs, y que esta limitada
perspectiva subestima el poder relativo que posee cada ámbito o nivel de gobierno.
Como Simeón, Rodees afirma que los diferentes actores políticos disponen de una
gran variedad de recursos para llevar a cabo el proceso de negociación; y clasifica
esos recursos en cuatro categorías: i) constitucionales o legales, ii) financieros, iii)
políticos, iv) de información.
Con base en la revisión de los tres modelos arriba señalados, es posible organizar y
vincular un conjunto de variables básicas que ayuden a explicar cómo funciona y
evolucionan las RIG’s. Estas variables son:
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c) Es necesario ubicar las dos variables ya señaladas en su contexto
institucional, social, cultural, y jurídico-institucional.
Evolución
histórica "la
base de su
actual estatus"
factores
La relación de importantes:
autoridades,
poder tiene
funcionarios,
una naturaleza grupos de
recíproca interés, objetivos,
metas y valores
ubicar las
utilizar recursos variables en su
finncieros, contexto
jurídicos, institucional,
políticos y de social, cultural, y
información jurídico-
institucional.
negociación a
través de
medios tanto
formales como
informales
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II. El caso de México
El nuevo sistema político mexicano fue creado con base en una maquinaria política
altamente jerarquizada y centralizada que tenía dos elementos fundamentales: un
presidente de la república omnipotente, y un partido político, el Partido
Revolucionario Institucional (PRI. Wynia, 1990:145).
El poder Ejecutivo se convirtió en el mediador más importante para resolver
disputas entre los diferentes grupos de interés. El presidente recibió enorme
autoridad a través de la Constitución federal, pero en los siguientes setenta años su
poder real provino de su control sobre la maquinaria del PRI (Wynia 1990, Barry,
1992). El presidente disfrutaba de las llamadas facultades meta-constitucionales, es
decir, normas no escritas del sistema político (Carpizo-McGregor, 1978).
Él era quien generaba todas las iniciativas de ley, era la última autoridad en materia
electoral, y removía legisladores, gobernadores y presidente municipales a su libre
albedrío (Rodríguez, 1997:20). Como consecuencia era también el actor más
importante en el proceso de toma de decisiones de las políticas públicas. Por todas
estas razones, llegó a considerársele como “el amo de todo el sistema político” (Scott,
1959:146).
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El Congreso era la institución de gobierno que más claramente mostraba la amplia
separación entre lo que la ley establecía, y lo que ocurría en la práctica. Al menos
formalmente, el Congreso federal es el poder con el mayor número de prerrogativas
en las áreas económica, política, administrativa, judicial y social. Sin embargo, por
la lógica del sistema político, en la práctica el Legislativo obedecía puntualmente al
presidente (Casar, 1998:3). En este sentido, el rol del Congreso era puramente
técnico y ceremonial para dar legitimidad a las decisiones tomadas por el Ejecutivo.
La población tenía la impresión de que el PRI era el gobierno y que ambos eran
inseparables (McDonald, 1971). La alianza partido-gobierno controlaba las
instituciones políticas y electorales con el fin de garantizar el dominio del partido en
los procesos electorales, y por ende, el control sobre las tres esferas de gobierno.
Formalmente al menos, México es una república federal, sin embargo, es
comúnmente aceptado que "el federalismo mexicano es más un mito de papel que
una realidad política” (Johnson, 1968:45). La federación mexicana se compone por
31 estados, que de acuerdo con la constitución son libres y soberanos (Art. 40). El
territorio de cada estado se divide en municipios. El gobierno municipal es
considerado por la Constitución del Estado mexicano (Art. 115). En la Constitución
se describe al municipio como ‘libre’, en el sentido de que es concebido como una
esfera autónoma de gobierno. No obstante, en la práctica, es el ámbito de gobierno
más débil y dependiente.
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La centralización del poder en la figura del presidente permeó toda la pirámide del
poder, hasta las esferas estatal y municipal. Hasta los 1980s, no existía un patrón de
voto regional debido a la preponderancia del PRI. De 1929 hasta mediados de los
1970s, este partido controló la presidencia de la república, el congreso federal,
todas las gubernaturas y legislaturas estatales, y la gran mayoría de gobiernos
municipales (Purcell, 1975). Los gobernadores eran elegidos por el presidente, y
éstos a su vez, elegían a los presidentes municipales de sus estados.
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La única base fiscal para el gobierno local era la emisión de licencias para negocios
y permisos para vendedores ambulantes (Johnson, 1968:49).
La descripción hasta ahora realizada permite afirmar que, hasta la década de los
1980s, las RIG’s en el Estado mexicano posrevolucionario obedecían al modelo de
Autoridad Inclusiva; ya que la unión federal como la base de la organización
política y administrativa de los gobiernos estatales y municipales dependían
completamente de las decisiones tomadas por el gobierno nacional (véase apartado
1.3). La dinámica de la relación entre federación, estados y municipios se basaba en
una relación de dependencia de los gobiernos subnacionales, y la pauta de
autoridad que prevalecía era la jerárquica. En el siguiente apartado, se analiza la
evolución de las RIG’s a partir de 1980.
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Aunque el nuevo sistema estableció fórmulas bien definidas para la distribución de
recursos, fueron los actores políticos federales quienes determinaron esos criterios.
La Ley de Coordinación Fiscal determinó que el porcentaje de las transferencias que
los estados tenían que entregar a sus municipios debía ser distribuido con base en
los criterios fijados por cada legislatura estatal. Esto implicó que los gobiernos
estatales pudieron reforzar su control financiero y político sobre las
municipalidades (Bayle, 1995:176). El SNCF no redujo la concentración de recursos
fiscales en el ámbito federal. Las participaciones se convirtieron en la principal
fuente de ingresos para estados y municipios.
Mientras que en 1975, representaban 22 por ciento del total del ingreso de los
estados, en 1988 significaron el 61 por ciento. Para los gobiernos locales, las
transferencias federales representaban 13 por ciento de su ingreso total en 1975, y
para 1988 alcanzaron el 58 por ciento. Este sistema de transferencias no logró
ninguno de los objetivos económicos establecidos por la teoría de transferencias; y
por el contrario, estimuló graves problemas fiscales. Sin embargo, se convirtió en el
medio para proporcionar más recursos a los actores políticos del ámbito
subnacional, al mismo tiempo que reforzó su patrón de dependencia política y
financiera en relación con el gobierno federal.
En 1982, el gobierno federal tuvo que enfrentar una grave crisis económica a la que
contribuyeron diversos factores tanto externos como internos (véase Lusting, 1998;
Grindle, 1996). <<El precio del petróleo se colapsó en menos de un año. México
tenía dos opciones: declarar la moratoria de su deuda externa o pedir ayuda
financiera en el extranjero. Para proteger a sus bancos comerciales, el gobierno de
los Estados Unidos de América y el Fondo Monetario Internacional proveyeron
préstamos con la condición de que se adoptara un programa de ajuste estructural
(Maddison, 1992:139)>>. En su último informe de gobierno, López Portillo
nacionalizó la banca privada, debilitando aún más la confianza de la comunidad de
negocios nacional e internacional. La legitimidad de su presidencia fue dañada
severamente con la evidencia de enorme corrupción en los niveles más altos de
gobierno y por su evidente incapacidad para manejar la crisis económica (Grindle,
1996:59).
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Cuando Miguel de la Madrid asumió la presidencia en 1982, identificó a la
descentralización como un componente clave en la agenda del gobierno federal.
Durante su campaña política, agrupó los principales problemas del país en siete
categorías, una de ellas fue ‘la descentralización de la vida nacional’. Esta
preocupación por la descentralización reflejaba los problemas enfrentados por el
régimen. Las medidas de austeridad asociadas con el FMI causaron inconformidad
entre la clase política ya que hacían más difícil su principal función de preservar el
sistema.
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La reforma al Art. 115 fortaleció el estatus legal del gobierno municipal,
estableciendo claramente, por vez primera, sus responsabilidades en materia de los
servicios públicos que debía proveer. Aunque los municipios también recibieron
facultades para llevar a cabo otras importantes funciones, 5 el elemento más
importante de esta reforma en términos fiscales, fue que la Constitución consagró
su derecho a recibir ingresos de fuentes claramente definidas así como la libertad
para decidir cómo utilizarlos (Rodríguez, 1995:154). El impuesto predial fue
asignado como fuente exclusiva municipal, y a los municipios también les fue
otorgada la facultad de obtener recursos por la provisión de los servicios públicos
recién asignados por la reforma constitucional. La llamada reforma municipal de
1983, validó en la arena fiscal el control que el SNCF le había otorgado a los estados
sobre los municipios en 1980.
El nuevo Art. 115 estableció que las transferencias federales que le correspondían a
los gobiernos locales, serían determinadas por la Ley de Coordinación Fiscal,
debiendo ser distribuidas con base en los criterios fijados por los congresos estatales.
El control de los estados sobre los municipios fue incluso reforzado cuando la
reforma señaló que también correspondía a las legislaturas estatales determinar las
tasas del impuesto predial, fuente de ingresos recién asignada con exclusividad a las
municipalidades.6 Durante esta fase, las políticas y estrategias analizadas muestran
que lejos de fortalecer la autonomía.
5 Planeación del uso del suelo, promoción del desarrollo, y protección ambiental. La reforma de 1983
también incorporó el principio de representación proporcional en la elección de los miembros del
ayuntamiento (CNEM, 1985).
6 De acuerdo con la teoría y práctica, un elemento esencial para la autonomía fiscal de los municipios
es que éstos posean la capacidad para determinar las tasas y cuotas de sus ingresos propios. Si los
gobiernos locales no pueden modificar sus tasas, no pueden empatar el nivel de sus servicios públicos
con las preferencias locales; lo cual implica un serio conflicto entre esas necesidades y su capacidad
fiscal legal y fiscal de los gobiernos subnacionales, tuvieron el efecto contrario haciéndolos más
dependientes. En términos de relaciones fiscales intergubernamentales, las bases de distribución del
nuevo sistema fiscal eran meramente políticas y su objetivo principal era mantener la predominancia
del gobierno federal por encima de estados y municipios.
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2.3 Segunda fase (1989-1996)
El tercer factor fue una mezcla de los dos anteriores: los efectos políticos del proceso
de estabilización y de reforma estructural de la economía que fueron
implementados por la nueva élite política para enfrentar la crisis (Morris, 1995:25).
El gobierno federal recortó subsidios, redujo el control de precios, e incrementó el
precio de los bienes públicos. Sin embargo, estas medidas no restauraron el
crecimiento económico.
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El programa de reforma económica cambió la relación histórica entre los líderes de
negocios, obreros, campesinos y otros sectores que habían operado durante largo
tiempo como ‘shock absorbers’; mediando entre el gobierno y sus agremiados.
Por otra parte, el fraude cometido en varios estados y municipios durante las
elecciones de 1984, fortalecieron a los partidos de oposición, especialmente al PAN
en el norte del país. El fortalecimiento de la oposición, combinada con la crisis
económica atrajo más apoyo de la clase media y del sector empresarial hacia ese
partido de derecha (Morris, 1995:69; Mizrahi, 1997b:2). Las elecciones de varios
estados del norte, donde la oposición era fuerte, se caracterizaron por el uso masivo
de recursos del gobierno para apoyar a los candidatos oficiales, así como el extenso
fraude electoral. Aunque el gobierno tuvo éxito para detener el avance de la
oposición, lo hizo con un alto costo en materia de credibilidad (Aguilar & Meyer,
1996:240).
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Una encuesta de Los Ángeles Times señaló que el 74 por ciento de los entrevistados
no creía en la victoria de Salinas (Morris, 1995:70). Las reformas económicas
adoptadas en los 80s, afectaron la legitimidad del PRI y la composición de su élite
política (Dresser, 1994:144). Las elecciones de 1988 revelaron el grado de
descontento en la sociedad mexicana con un Estado que abandonó su política social
por la crisis fiscal. En este contexto, la sospechosa victoria de Salinas dañó más la
legitimidad del sistema (Craske, 1996:78).
Las elecciones de 1988 revelaron la fragmentación del poder del régimen. El PRI
perdió su mayoría en la ciudad de México, en donde aumentaba la insatisfacción de
sus habitantes por la falta de democracia en la selección de su gobernante. El PRI
también perdió en la segunda ciudad más grande del país, Guadalajara, y en
muchos otros estados (Aguilar & Meyer, 1993:243). Después de más de 40 años de
relativa tranquilidad política, el mapa se transformó en uno de intensa competencia
electoral.
Salinas de Gortari tuvo que enfrentar la crisis económica heredada de la
administración anterior, y la crisis política más profunda jamás experimentada por
el sistema en general y por la presidencia en particular. De acuerdo con el Plan
Nacional de Desarrollo 1989-1994, la modernización del país se llevaría a cabo
con base en tres acuerdos fundamentales: i) el Acuerdo Nacional para el
Fortalecimiento de la Democracia, ii) el Acuerdo Nacional para la Recuperación
Económica y la Estabilidad de Precios, iii) el Acuerdo Nacional para el Mejoramiento
de los Niveles de Vida.
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El segundo de ellos señaló la descentralización del gasto público como una
estrategia para fortalecer a estados y municipios, uno de sus objetivos más
importantes; además de una mejor coordinación entre los tres órdenes de gobierno
(SPP, 1989:9).
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El PRI había mantenido el monopolio del poder en estados y municipios por cerca de
medio siglo. Fue esta situación empezó a transformarse. Los cambios en el ámbito
Municipal fueron la semilla del proceso democratizador que impulsó la
transformación del modelo de relaciones intergubernamentales en México. El
número de municipios de oposición aumentó significativamente de 1989 en
adelante por diversas razones. Una de ellas provino de las elecciones de 1988. Ya
que el PRI no tenía la mayoría necesaria en la Cámara de Diputados para aprobar
reformas constitucionales, el presidente tuvo que reconocer algunas victorias del
PAN en el ámbito subnacional ya que requería del apoyo de este partido.
La primera vez que una victoria de la oposición fue reconocida en el ámbito estatal
fue en 1989, cuando Ernesto Rufo, candidato del PAN, se convirtió en el primer
gobernador de Baja California. No fue una coincidencia que Rufo fuera el primer
gobernador que señaló la necesidad de reformar la centralizada estructura fiscal
(Mizrahi, 1997:8). Después de un controvertido proceso electoral, el panista Carlos
Medina se convirtió en gobernador interino de Guanajuato en 1991; y Francisco
Barrios, también panista, ganó la gubernatura de Chihuahua en 1992.
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Estos tres gobernadores de oposición manifestaron su interés por lograr democracia,
participación social, descentralización y autonomía municipal. Estos valores
reflejaban la evolución política de una sociedad que buscaba un genuino cambio
político. Este fue el contexto en el que operó el PRONASOL. Este programa
incrementó considerablemente la capacidad de estados y municipios para financiar
proyectos. Se convirtió en la fuente más importante de ingresos de los gobiernos
municipales para financiar inversión pública, para la mayoría fue la primera vez
que tuvieron recursos para ello (Hernández, Gamboa & Díaz, 1999:6).
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Solidaridad fortaleció la concentración del poder, al promover un vínculo directo
entre el presidente y las localidades, ignorando a las autoridades municipales (Fox &
Moguel, 1995:192). Los gobiernos locales tenían un rol de supervisión pero no
tenían participación directa en la administración del programa (Bruhn & Yanner,
1995:123). Las municipalidades se convirtieron en medios para transferir recursos,
pero como autoridades electas no podían tomar ninguna decisión acerca de su uso.
Los Consejos Municipales de Solidaridad, ejecutores del programa en el ámbito
municipal, se convirtieron en una especie de autoridad paralela que decidía cómo
ejercer los recursos (Bailey, 1994:117). La delegación de la SPP en cada estado tenía
la última palabra en relación con cualquier decisión importante relacionada con el
programa (Cornelius, Craig & Fox, 1994:21).
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Durante esta fase el gobierno federal reforzó su posición dominante sobre estados y
municipios, y el presidente fortaleció su rol como el actor más importante del país
en la toma de decisiones. Estados y municipios fueron debilitados para reforzar la
institución presidencial y recuperar la legitimidad del régimen. Paradójicamente,
cuando los tomadores de decisiones del ámbito federal adoptaron un enfoque
tecnocrático neoliberal, su programa social más importante se basó en la
distribución discrecional de recursos que no siguió ningún criterio de eficiencia.
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La crisis fue producto de diversos factores relacionados con la política neoliberal de
la administración salinista (Otero, 1996:8; González, 1998:46).
La crisis fue agravada por recorte en el gasto público, un aumento del IVA del 10 al
15 por significativos incrementos en bienes provistos por el gobierno, tales como
electricidad y gasolina. Al mismo tiempo se estableció un límite del 12 por ciento en
el aumento de salarios. Ese año, la economía se contrajo 6.2 por ciento en términos
reales, la reducción más grave desde 1932 (González, 1998:53).
La mayor competencia electoral no fue el único factor que el sistema tuvo que
enfrentar. Otra fuerza había venido creciendo lenta pero sostenidamente dentro del
propio PRI: una división interna que llevaría al debilitamiento del una vez llamado
‘amo de todo el sistema político’ (Scott, 1959:146). La fragmentación de la clase
política del PRI fue la que más contribuyó en el decline de la autoridad presidencial.
El conflicto interno inició muchos años atrás con el resentimiento de los miembros
del PRI que pertenecían a la vieja guardia. Durante dos décadas, éstos fueron
testigos de cómo tecnócratas educados en el extranjero habían sido promovidos a
las posiciones más importantes. Los miembros activos del PRI fueron desplazados de
los cargos que les garantizaban poder político y económico (Rubio, 1998:16).
El resentimiento de la vieja guardia se combinó con el rol diferente que Zedillo dio a
la institución presidencial dado su deseo de respetar el marco constitucional
(Cedeño, 2000:10). Al principio de su administración Zedillo declaró que
mantendría una sana distancia del PRI con el fin de que sus líderes tomaran sus
propias decisiones. Formalmente al menos, esto terminó con el liderazgo informal
del presidente sobre el PRI (Langston, 2001).
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Difiriendo totalmente del estilo de Salinas, Zedillo decidió no involucrarse en
conflictos electorales estatales y municipales, permitiendo que las cortes los
resolvieran.
Ello significó que era más fácil para los gobernadores interferir en asuntos
electorales, por lo que estos actores políticos vieron fortalecida su influencia en las
RIGs. “El presidente abandonó sus poderes tradicionales, por lo que forzó a todos los
demás actores políticos a llenar el vacío creado por este abandono presidencial”
(Rubio, 1998:17).
Por otra parte, el vínculo de Zedillo con los gobernadores era débil ya que la
mayoría de ellos fueron seleccionados durante la administración de Salinas. Zedillo
enfrentó cinco elecciones de gobernadores en 1995 y siete más en 1997 pero
ninguno de esos candidatos del PRI pertenecía a su camarilla (Casar, 1998:26).
Algunos de esos gobernadores eran políticos muy experimentados, como Manuel
Bartlett de Puebla y Roberto Madrazo de Tabasco, quienes creían que tenían el
derecho a ser considerados potenciales precandidatos presidenciales. Hasta
entonces, una de las reglas no escritas del PRI había sido que sólo los miembros del
gabinete podían ser considerados entre los posibles candidatos presidenciales
(Langston, 2001:505).
Apoyados por el núcleo duro del partido, estos gobernadores aprovecharon la 17ª
Asamblea General del PRI en 1996 para cambiar los requisitos para ser candidato
del PRI a una gubernatura o a la presidencia. Los nuevos requisitos para ser
candidato presidencial fueron ser militante del partido y haber ocupado un puesto
de elección popular. Estos requisitos excluyeron a la mayoría de los miembros del
gabinete de Zedillo en la carrera por la candidatura a la presidencia, cuando antes
de la asamblea ellos eran los precandidatos más probables. Así pues, el resultado
más importante de este evento fue la reducción del poder que durante más de
sesenta años tuvo el presidente para escoger a su sucesor. Estos cambios terminaron
con las posibilidades de la mayor parte de los miembros del gabinete y en
contraparte, surgieron varios candidatos entre los gobernadores (Ibíd.:506).
26
Ellos esperaban que más facultades y recursos fortalecerían su papel en la escena
nacional, lo cual eventualmente los llevaría a una posición más alta, es decir, a la
presidencia. Los políticos de la oposición consideraban a la descentralización como
un medio para un reparto más justo y balanceado de poder y recursos, lo cual
contribuiría a terminar con el sistema creado por el PRI.
Aunque con diferentes objetivos, los actores subnacionales se dieron cuenta que
podían unir esfuerzos con el fin de presionar al gobierno federal para obtener
mejores resultados en sus demandas de descentralización. El primer ejemplo de esta
nueva estrategia fue la organización de foros plurales en los cuales federalismo y
descentralización pudieran ser discutidos y analizados.7 El evento más importante
sobre federalismo tuvo lugar en marzo de 1995 en Jalisco. En su inauguración,
Zedillo reconoció: "Hoy en México, el centralismo es opresivo y retrogrado, y
socialmente insensible e ineficiente" (Foro Nacional, 1995:11).
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Zedillo vinculó el problema de desarrollo regional a las políticas federales más
importantes: el fortalecimiento del federalismo y la reducción de la pobreza (SHCP,
1995).
Después del conteo de los votos, el PRI tuvo que admitir su más importante derrota
en el ámbito subnacional. El candidato del PRD, Cuauhtémoc Cárdenas,9 ganó la
Jefatura de Gobierno de la Ciudad de México. La capital del país había estado bajo el
control del gobierno federal, y ahora que se encontraba en manos de un gobierno de
oposición, ambos gobiernos tenían que definir sus límites uno frente al otro. El
hecho que Cárdenas se convirtiera en el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México lo
posicionó como el segundo político más importante del país, y por lo tanto, en un
potencial e importante candidato para las elecciones presidenciales del 2000
(Rubio, 1998:34).
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El resultado más importante de las elecciones de 1997, por sus consecuencias en el
sistema político y por su impacto en materia de federalismo, ocurrió en el nivel
federal. El PRI perdió el control de la Cámara de Diputados por primera vez en la
historia.10 Las elecciones de 1997 permitieron la existencia de un gobierno nacional dividido
cuando el PRI perdió la mayoría en el Congreso, la Cámara de Diputados quedó dividida en tres
grandes grupos parlamentarios (PAN, PRI, PRD), y en la Cámara de Senadores perdió la mayoría
calificada.
El hecho de que la Cámara de Diputados ya no estuviera controlada por el PRI
significó que los intereses de la oposición podrían alcanzar esta estratégica arena.
En esta ocasión, el presidente tenía que enfrentar oposición por parte del órgano de
gobierno que siempre había estado subordinado a él. Enfrentando la peor crisis
económica del país, pugnas internas en el PRI, el fortalecimiento del Congreso, y
una oposición más poderosa en estados y municipios, Zedillo no tenía otra
alternativa más que: “Llevar a cabo una redistribución de facto de poder político y
económico." (Ward & Rodríguez, 1999a:1)
Después de las elecciones de 1997, por primera vez desde la creación del régimen
del PRI, los principales actores políticos en el ámbito federal no tenían los mismos
objetivos. Aunque los diputados no son representantes de los estados, provienen de
los distritos electorales en los que todo el país está dividido. Una buena parte de los
diputados recién electos debía su posición al apoyo de la población de esos distritos,
la cual les había dado su voto con la promesa de que llevarían sus demandas para
ser escuchadas en el ámbito federal. Los partidos de oposición más importantes en la
Cámara de Diputados eran el PAN y el PRD. Ambos partidos habían hecho del
federalismo y la descentralización objetivos clave de sus agendas políticas y sus
diputados eran responsables por el logro de esos objetivos.
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El Partido de los Trabajadores (PT) ganó 7 asientos y el Partido Verde Ecologista
(PVEM) ganó 8 (Domínguez, 1999:9) estabilidad del sistema y la unidad del PRI.
Ceder cierta cuota de poder a los estados y municipios, y al Congreso, cumpliría el
principal objetivo de Zedillo: mantener al PRI en el poder, esto es: “Retener el poder
a través de cederlo” (Rodríguez, 1997:144).
Hasta 1996, Zedillo había sido capaz de decidir la evolución del proceso de
descentralización con base en el enorme poder de la institución presidencial.
Las elecciones de 1997 transformaron completamente este panorama permitiendo
el acceso de nuevos actores políticos al proceso de toma de decisiones.
Durante casi cincuenta años el Congreso había estado subordinado al presidente,
pero a partir de 1997, cada iniciativa tendría que ser negociada entre diferentes
partidos políticos (González, 1998:65). La nueva composición de la Cámara de
Diputados inició una nueva fase en la cual los intereses del presidente,
representados por la bancada priísta, tendrían que ser negociados con la oposición a
fin de evitar una parálisis gubernamental (Bejarano, 2000).
El primer y más claro reto surgió con la aprobación del presupuesto anual de la
federación para el ejercicio de 1998 (Rubio, 1998:34). El presupuesto federal había
sido el principal mecanismo para transferir recursos a los gobiernos subnacionales,
y el presidente había tenido la capacidad de adaptar esas transferencias a los
intereses económicos y políticos del sistema. La Constitución federal establece que la
Cámara de Diputados tiene que aprobar el presupuesto federal el 31 de diciembre a
más tardar.
Era tal la confianza en la lealtad de los diputados priístas antes de 1997, que la ley
ni siquiera consideraba qué debía hacerse en caso de que el presupuesto no fuera
aprobado a tiempo. Por lo tanto, los diputados del PRI y de la oposición tenían que
alcanzar un acuerdo o el gobierno federal quedaría paralizado sin un presupuesto
para el siguiente año fiscal. Los diputados de oposición aceptaron formar una
coalición, conocida como el ´Grupo de los Cuatro´ (G-4), con el fin de lograr una
mayoría en la Cámara de Diputados, lo cual les proporcionaría la ventaja de la que
antes disfrutaba el PRI. Sin embargo, cuando la aprobación del presupuesto para
1998 tuvo lugar, la coalición se dividió (Nacif, 1999:23).
A partir de ese año, fueron necesarias diferentes alianzas entre los partidos para
aprobar el presupuesto federal. Fue una coalición entre el PRI y el PAN la que
aprobó el presupuesto de 1998, y las transferencias a estados y municipios fueron el
centro de la negociación.
30
Este evento marcó una nueva etapa en la cual la discusión del presupuesto federal
en la Cámara de Diputados se convertiría en el escenario más importante en el
diseño de los nuevos arreglos fiscales intergubernamentales (Carrera, 2003).
El presupuesto federal de 1999 fue aprobado también por la coalición PRI-PAN. Esta
vez tomó más tiempo llegar a un acuerdo y el presupuesto se aprobó hasta el 30 de
diciembre, sólo un día antes de la fecha límite señalada por la ley (La Jornada, 31 de
diciembre 1998). En el caso del presupuesto para el 2000 la negociación fue más
complicada porque en esta ocasión la coalición del Grupo de los Cuatro permaneció
unida apoyando la misma propuesta (La Jornada, 24 de diciembre 1999).
Los diputados del PRI no tuvieron otra opción que aceptar las demandas de la
oposición. Los diputados de la coalición coincidieron en que era la primera vez que
el Legislativo ejercía sus facultades constitucionales y la propuesta del presidente
no se imponía (La Jornada, 29de diciembre 1999).
Los cambios a partir del presupuesto federal de 1998, reflejaron claramente los
nuevos arreglos entre los actores políticos. Hasta entonces, el presidente había
podido decidir cómo transferir recursos a estados y municipios pero el
fortalecimiento del Legislativo terminó con ese poder. A partir de entonces, la
legislatura compartiría la toma de decisiones acerca del diseño, implementación y
control de esas transferencias (Rodríguez, 2000:20). El proceso de descentralización
iniciado a finales de los 1990s, ha mostrado una clara tendencia a fortalecer a los
actores de la esfera estatal en la administración y control de las nuevas
transferencias federales. Los gobernadores son quienes más se han beneficiado de
los nuevos arreglos fiscales. Aunque han adquirido una mucho mayor influencia y
autonomía, cuentan ahora con un elemento de contrapeso en sus legislaturas
estatales; las cuales, como la federal, muestran una composición pluripartidista
(Ward & Rodríguez, 1999b:694).
Hasta 2000, los gobiernos municipales han permanecido subordinados ante los
estados y la federación con una muy limitada capacidad en la toma de decisiones en
el uso de las nuevas transferencias federales. Este es el elemento más débil del actual
proceso de descentralización fiscal. Por otra parte, la política de descentralización
desarrollada entre 1996 y 2000, careció de un elemento fundamental: el
fortalecimiento institucional de los municipios. La distribución de recursos fue
llevada a cabo sin el diseño e implementación de una política consistente y
sistemática de construir capacidad institucional en el ámbito municipal.
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Por lo tanto, los gobiernos locales aún tienen que enfrentar el reto de incorporarse
en los programas de descentralización sin la capacidad institucional para alcanzar
sus beneficios (Rivera & Rodríguez, 1999:53).
Es importante destacar que el caso mexicano muestra claramente cómo con base en
recursos políticos, y no financieros, los actores políticos de las esferas estatal y
municipal fueron capaces de producir un cambio en la dinámica de las RIG’s.
Como ya se ha señalado, el modelo de RIG’s imperante en México después del
periodo posrevolucionario fue el de Autoridad Inclusiva.
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A partir de los cambios políticos sucedidos de 1996 a la fecha, es posible afirmar
que el nuevo modelo que se está consolidando es el de Autoridad Coordinada, en el
cual los gobiernos federal y estatales tiene esferas de acción claramente señaladas,
mientras que los gobiernos municipales siguen dependiendo de los estados (véase
apartado 1.3).
El cambio político descrito en la sección anterior, ha tenido un impacto profundo en
todos los ámbitos de la vida nacional. Dicho cambio se gestó sin duda alguna, entre
los gobiernos subnacionales hasta alcanzar la esfera federal. Por ello, uno de los
espacios donde mayores transformaciones pueden observarse es en la forma en que
interactúan actualmente los tres ámbitos de gobierno de nuestra federación.
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3.1 Planeación del desarrollo regional
Desafortunadamente, aunque los convenios se han firmado cada año, los comités
cuyo papel, al menos formal, es el de foros de consulta y discusión para todos los
sectores de la sociedad, no han funcionado en la práctica. Los COPLADEs han sido
creados, pero en la mayor parte de las ocasiones no han operado, convirtiéndose en
meros apéndices de las secretarias de desarrollo social o planeación de los gobiernos
estatales (Cabrero, 1998). Aunque estos mecanismos y convenios merecen ser
rescatados y fortalecidos, también resulta importante el desarrollo de otros
esquemas para la coordinación de los tres ámbitos de gobierno.
Por las razones recién mencionadas, los sistemas de planeación democrática de los
estados no han funcionado como auténticos mecanismos de coordinación
intergubernamental para el desarrollo. En lo relativo al desarrollo regional, existe
un gran vació en dichos sistemas, lo cual se ve reflejado en el contenido de los
planes estatales de desarrollo de los estados que conforman la RCP.
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En ellos, el concepto de desarrollo regional no es una visión que abarque la
problemática de la RCP en su conjunto, sino una limitada a lo que ocurre al interior
de las regiones de cada estado. Los casos del Estado de México y el Distrito Federal
resaltan por su propósito claro de ampliar su visión de la planeación a un ámbito
metropolitano y regional. Aunque hasta ahora sus esfuerzos no han logrado
resultados sustanciales.El marco referente a los recursos financieros con los que la
RCP deberá promover su desarrollo regional, tampoco es halagüeño.
Intrínsecamente vinculado con el desarrollo regional es su financiamiento. El
análisis de datos financieros señala que las entidades de la RCP, como promedio,
han presentado un ligero déficit fiscal. Es decir, gastan más de los recursos que
reciben. A esto hay que añadir que dichas entidades canalizan más recursos a su
gasto corriente que al de inversión. Por otra parte, aunque han registrado un
incremento real tanto de su ingreso como de su gasto, la inversión federal en la
región ha disminuido.
11 Conformada por los estados de Hidalgo, Estado de México, Morelos, Puebla, Tlaxcala y el Distrito
Federal
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Los gobiernos municipales deben ser parte de este esfuerzo de planeación del
desarrollo regional. La participación de los municipios en la planeación del
desarrollo regional también debe incluir la asociación entre los gobiernos locales
que por vecindad comparten una problemática común. En este contexto es
importante señalar que las experiencias de coordinación inter-municipal deben
estimularse aún más y difundirse con el propósito de fomentar su implementación.
La inter-municipalización puede convertirse en una valiosa estrategia para la
solución eficaz, eficiente y a largo plazo de algunos de los problemas más
importantes que aquejan a la mayor parte de los municipios del país. Esta
modalidad de coordinación intergubernamental es muy reciente en México y su
desarrollo ha sido lento debido a que en la mayor parte de los gobiernos
municipales prevalece la concepción de un gobierno local dependiente de los
estados y de la federación, sin capacidad de generar sus propias soluciones.
A lo anterior hay que añadir que hoy en día, el ámbito municipal es en donde más
claramente se refleja la nueva geografía del poder. Desafortunadamente, entre los
ayuntamientos con diferente filiación partidistas prevalece la lógica de la
confrontación más que la de cooperación para brindar mejores niveles de vida a sus
gobernados. Asimismo, el marco jurídico-institucional en el que estos incipientes
esfuerzos de coordinación se llevan a cabo es sumamente deficiente. A esta
problemática debe agregarse la carencia de recursos financieros y capacidad
institucional. De acuerdo con información del Instituto de Desarrollo Social
(INDESOL), en 2000, sólo 527 municipios del país, esto es el 22 por ciento del total,
habían utilizado esta vertiente de coordinado. Este número disminuyó en 2002, a
484 municipios, es decir, el 20 por ciento.
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Conclusiones
La etapa de 1989 a 1996, puede ser definida como el principio de una transición
hacia un nuevo modelo de RIG’s. La semilla del proceso de democratización que
estimuló esa evolución fue sembrada en la esfera municipal. El arribo de gobiernos
municipales de oposición, quienes a pesar de la carencia de recursos financieros
fueron capaces de usar el apoyo de la sociedad civil como su mejor recurso político,
se convirtió en el elemento más importante para obligar al gobierno federal a
redefinir la dinámica de las RIG’s. Pero el proceso iniciado en esta etapa no rindió
frutos sino en la siguiente. Durante esta fase, el modelo de RIG’s alcanzó su
centralización más extrema, reforzándose el dominio del presidente mientras que
estados y municipios se debilitaron más.
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Bibliografía
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